Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 104/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2018-03-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6168 Weterynaria i ochrona zwierząt
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Ochrona zwierząt
Skarżony organ: Wójt Gminy
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 11 a
journal: Dz.U. 2013 poz 856
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Tuszyńska Sędziowie : Sędzia WSA Mirosław Bator (spr.) Sędzia WSA Beata Łomnicka Protokolant: Maksymilian Krzanowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 marca 2018 r. sprawy ze skargi Prokuratora na uchwałę Rady Gminy J. z dnia [...] marca 2017 r. nr [...] w sprawie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy J. w 2017 roku skargę oddala.


UZASADNIENIE

Prokurator Rejonowy w Limanowej wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na uchwałę nr XXXIII/208/2017 Rady Gminy Jodłownik z 31 marca 2017 roku w sprawie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Jodłownik w 2017 roku, domagając się stwierdzenia jej nieważności w całości. Zaskarżonej uchwale zarzucił istotne naruszenie prawa materialnego, a to art. 11a ust. 2 pkt 1,3,4,6 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (tekst jednolity Dz. U. 2017, poz. 1840) poprzez zaniechanie wskazanie w załączniku do uchwały konkretnego podmiotu zajmującego się odławianiem bezdomnych zwierząt, konkretnego schroniska dla zwierząt dokonującego obligatoryjnej sterylizacji i kastracji zwierząt, konkretnego podmiotu, który będzie realizował zadania związane z usypianiem ślepych miotów. W uzasadnieniu skarżący podał, że § 3 uchwały Rada Gminy D. zawarła jedynie postanowienia, z których ogólnie wynika, iż na terenie gminy wprowadza się odławianie bezdomnych zwierząt celem zapewnienia dalszej opieki nad odłowionymi bezdomnymi zwierzętami nie podając konkretnych danych podmiotów, który będzie realizował to zadanie. Ponadto w tym samym paragrafie zawarto postanowienia z których jedynie ogólnie wynika, że gmina realizuje obligatoryjną sterylizację albo kastrację zwierząt w schroniskach dla zwierząt na zasadach ustalonych w zawartej umowie bez podania nazwy i adresu konkretnego schroniska również jedynie ogólnie podano, że usypianie ślepych miotów bezdomnych zwierząt realizował będzie uprawniony lekarz weterynarii. Skarżący podkreślił, iż program uchwalany na podstawie art. 11 a ust. 1 i 2 cytowanej wyżej ustawy o ochronie zwierząt jest aktem prawa miejscowego w rozumieniu art. 87 ust 2 i art. 94 Konstytucji RP oraz art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, takie stanowisko zgodne jest z aktualną linią orzeczniczą wojewódzkich sądów administracyjnych. Zauważył także, że zgodnie z obowiązująca linią orzeczniczą program opieki nad zwierzętami bezdomnymi i zapobiegania bezdomności zwierząt winien zawierać konkretne regulacje zapewniające faktyczną realizację ujętych w nim zadań, a nie tylko deklaracje oraz regulacje pozorujące przez radę gminy wykonanie programu. Radni powinni określić w programie konkretne schronisko dla zwierząt, z podaniem jego nazwy i adresu, a także skonkretyzować pozostałe podmioty wykonujące zadania na podstawie uchwały. Za taką oceną przemawiają sformułowania, którymi posługuje się art. 11a ustawy o ochronie zwierząt. Określenia takie: "zapewnienie", "wskazanie", niewątpliwie wskazują na konieczność skonkretyzowania miejsc i podmiotów, które takiej opieki i schronienia udzielają. Ustalenie w programie konkretnego schroniska, gospodarstwa rolnego, podmiotu zobowiązanego do udzielania pomocy weterynaryjnej bezdomnym zwierzętom, a także odławiającego bezdomne zwierzęta oraz usypiające ślepe mioty, gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich, jak i wskazanie danych konkretnego lekarza weterynarii, zapewniającego całodobową opiekę weterynaryjną w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt, ma również istotne znaczenie informacyjne dla osób, które mogą się znaleźć w takiej sytuacji, która będzie wymagała skorzystania z pomocy wskazanych podmiotów. Powyższe ponadto ma służyć zapewnieniu skutecznej realizacji programu, dla którego ustawa przewiduje krótki bo roczny termin jego obowiązywania. Brak takich obligatoryjnych elementów stanowi o istotnej wadliwości aktu wydanego na podstawie art. 11 ustawy o ochronie zwierząt.

W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy Jodłownik wniósł o jej oddalenie. Organ nie zgodził się ze stwierdzeniem, że już na etapie uchwalenia aktu Rada Gminy powinna wskazać konkretne podmioty, które będą realizować wyżej określone obowiązki. Sformułowania, na które powołuje się prokurator tj. "zapewnienie", "wskazanie" nie nasuwają konieczności wskazania konkretnego podmiotu, który zrealizuje obowiązki. Ustawodawca nałożył obowiązek zapewnienia miejsca w schronisku, przy czym nie nałożył obowiązku wskazania konkretnego schroniska. Gdyby bowiem była taka intencja ustawodawcy takie uregulowanie znajdowałoby się w zapisie przepisu ustawy. Rada Gminy wywiązała się z nałożonego obowiązku, gdyż zostały określone zasady odławiania, sterylizacji, kastracji i usypiania, jak również wskazano, iż w tym zakresie zostanie zawarta stosowana umowa z gabinetem weterynaryjnym. Ponadto nie jest możliwe z góry założenie i określenie konkretnego podmiotu, który będzie świadczył takie usługi. Wójt Gminy jako organ wykonawczy, nie ma podstaw prawnych, by zawierać takie umowy jeszcze przed podjęciem stosownej uchwały w tym zakresie. Organ wykonawczy zgodnie z art. 30 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym ma obowiązek wykonywać uchwały Rady Gminy, a nie Rada Gminy ma wykonywać akty Wójta. Rada Gminy nie może być związana stanowiskiem organu wykonawczego. Co więcej, wybór konkretnego podmiotu, który będzie realizował obowiązki wynikające z ustawy musi byt poprzedzony wyborem stosownej oferty. Natomiast może się zdarzyć taka sytuacja, iż nie wpłynie żadna oferta i zawarcie umowy z konkretnym podmiotem nie będzie możliwe. Rozumienie tak wąsko art. 11a ustawy o ochronie zwierząt prowadziłoby do uznania, że nie jest możliwe wówczas wywiązanie się z ustawowego obowiązku przez Radę Gminy. Ponadto ustawodawca narzucił termin podjęcia uchwały do 31 marca każdego roku. Gdyby organ wykonawczy miał zawierać umowę z podmiotem realizującym obowiązki względem bezdomnych zwierząt, trudnym byłoby określenie daty od kiedy taka umowa miałaby obowiązywać. Organ podkreślił, że cel nałożonych obowiązków został zrealizowany, a zatem nie ma podstaw, by inaczej rozumieć intencję ustawodawcy.

Ponadto organ zaznaczył, że przedmiotem żądania skargi jest stwierdzenie nieważności uchwały w całości. Tymczasem zakwestionowane zostały konkretne zapisy i ewentualnie te konkretne zapisy mogą być poddane ocenie rozstrzygnięcia sądu. Brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności uchwały w całości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W świetle art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – zwanej dalej p.p.s.a.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze - w granicach sprawy wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu.

Przedmiotem kontroli sądu w niniejszej sprawie pozostawała ocena legalności uchwały Rady Gminy Jodłownik z 31 marca 2017 roku w sprawie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Jodłownik w 2017 roku.

W pierwszej kolejności należy rozważyć, czy zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego, a tym samym, czy skarga jest dopuszczalna. Kwestia charakteru prawnego programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt była przedmiotem rozbieżności w orzecznictwie co do tego, czy stanowi on akt prawa miejscowego. Sąd orzekający opowiada się w tym zakresie za stanowiskiem wyrażonym przez Naczelny Sąd Administracyjny m.in. w wyroku z 12 października 2016 r., w sprawie II OSK 3245/16 (vide: baza orzeczeń nsa.gov.pl). NSA stwierdził w nim, że uchwała rady gminy - program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt jest aktem prawa miejscowego. NSA zwrócił jednak uwagę, że akt ten ma zróżnicowany charakter normatywny. Zawiera bowiem normy o mieszanym abstrakcyjno-konkretnym charakterze. Z jednej strony tego typu uchwała musi być zaliczona - jako "program" do aktów planowania, co oznacza, że jej charakter, jako aktu powszechnie obowiązującego może być dyskusyjny. Program przede wszystkim konkretyzuje sposoby działania gminy w celu należytego wypełnienia jej obowiązków wynikających z ustawy z 1997 r. o ochronie zwierząt. Treść programu stanowią zatem plany, prognozy i zasady postępowania w określonych sytuacjach, których realizacja stanowi zadania własne gminy. Do istotnych cech programu trzeba jednak zaliczyć to, że obok postanowień indywidualno-konkretnych, zawiera postanowienia o charakterze generalno-abstrakcyjnym. Biorąc pod uwagę materię programu, skierowanego do nieokreślonego kręgu odbiorców realizujących zadania w zakresie opieki nad bezdomnymi zwierzętami oraz zapobiegania bezdomności zwierząt oraz powszechność obowiązywania uznać należy, że taka uchwała stanowi akt prawa miejscowego. W określonym przedmiotowo zakresie rozstrzyga erga omnes o prawach i obowiązkach podmiotów tworzących wspólnotę samorządową. Konkretyzuje natomiast sposoby działania gminy w celu należytego wypełnienia jej obowiązków wynikających z art. 11a ust. 2 ustawy z 1997 r. o ochronie zwierząt. Treść programu stanowią generalne zasady postępowania w określonych normatywnie sytuacjach, których realizacja stanowi zadania własne gminy. Także w innych wyrokach NSA akcentował okoliczność, że pomimo, iż określony program (akt planowania) uchwalany przez radę gminy zawiera postanowienia jednostkowe i konkretne sama przez się nie pozbawia takiego aktu charakteru aktu prawa miejscowego ( vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 marca 2013 r., II OSK 37/13 baza orzeczeń nsa.gov.pl). Także w doktrynie wskazuje się, że celowościowo jedynie właściwa, jest taka wykładnia przepisu art. 11a ustawy o ochronie zwierząt, która odczytuje zawarte tam upoważnienie jako kompetencje rady gminy do podjęcia uchwały w formie aktu prawa miejscowego. (vide: J. Bobrowicz, "Kwalifikacja aktu normatywnego jako aktu prawa miejscowego - na przykładzie uchwały w sprawie programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi i zapobiegania bezdomności zwierząt", Administracja, Teoria, Dydaktyka, Praktyka - z 2012 r., Nr 4, s. 44). Uchwała dotycząca programu skierowana jest do szerokiego kręgu określonych rodzajowo adresatów, tj. do mieszkańców gminy oraz podmiotów realizujących określone w tym programie zadania.

Przechodząc do kontroli legalności zaskarżonej uchwały, wskazać należy, że została ona uchwalona na podstawie m.in. przepisu art.11a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (tj. Dz. U. z 2013, poz. 856, ze zm.). Zgodnie z tym przepisem rada gminy wypełniając obowiązek, o którym mowa w art. 11 ust. 1 ustawy określa, w drodze uchwały, corocznie do dnia 31 marca, program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt (ust. 1). W myśl ust. 2 program, o którym mowa w ust. 1, obejmuje w szczególności:

1) zapewnienie bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt; 2) opiekę nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie; 3) odławianie bezdomnych zwierząt; 4) obligatoryjną sterylizację albo kastrację zwierząt w schroniskach dla zwierząt; 5) poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt; 6) usypianie ślepych miotów; 7) wskazanie gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich; 8) zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt. Stosownie do ust. 3 program, o którym mowa w ust. 1, może obejmować plan znakowania zwierząt w gminie. Program, o którym mowa w ust. 1, może obejmować też plan sterylizacji lub kastracji zwierząt w gminie, przy pełnym poszanowaniu praw właścicieli zwierząt lub innych osób, pod których opieką zwierzęta pozostają ( ust. 3a art. 11a ustawy). Realizacja zadań, o których mowa w ust. 2 pkt 3-6, może zostać powierzona podmiotowi prowadzącemu schronisko dla zwierząt. Program, o którym mowa w ust. 1, zawiera wskazanie wysokości środków finansowych przeznaczonych na jego realizację oraz sposób wydatkowania tych środków. Koszty realizacji programu ponosi gmina (ust. 5 art. 11 a ustawy).

Zdaniem sądu, w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, katalog spraw – to co powinien obejmować program opieki nad zwierzętami zawarty w uchwale rady gminy o którym mowa w art. art. 11 ust 2 ustawy, aczkolwiek ma otwarty charakter, nie jest wyliczeniem przykładowym. Ustawodawca nałożył na prawodawcę lokalnego obowiązek uszczegółowienia w drodze uchwały programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt, który to program ma status aktu prawa miejscowego. Analizując art. 11a ust 2, ust 3, ust 3a oraz ust 5 stwierdzić należy, iż przepisy te wskazują elementy obligatoryjne, jakie ma zawierać ten program, elementy fakultatywne programu a także pozostawił prawodawcy lokalnemu możliwość regulacji innych niż wymienione w art. 11 ust 2 ustawy, aspektów, związanych z opieką nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt. Mianowicie art. 11 ust 2 stanowi, iż, "program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt obejmuje w szczególności:". Ten rodzaj zapisu mówi, iż poza katalogiem wymienionym w przepisie, przedmiotem regulacji zawartej w uchwale, mogą być także inne aspekty, ale nie aspekty dowolne. Nie można bowiem tracić z pola widzenia, tego że program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt jest aktem prawa miejscowego - źródłem prawa. Kwestię zakresu unormowań w tym akcie nie mogą mieć charakteru dowolnego, ale muszą wynikać z uprawnień nadanych prawodawcy lokalnemu jak np. uprawnień do działań w zakresie edukacji mieszkańców w zakresie opieki nad zwierzętami. Wskazać tu należy, iż aktualne brzmienie art. 11a ust 2 ustawy obowiązuje od dnia 6 stycznia 2017 r. W stosunku do regulacji poprzedniej, w zdaniu wstępnym tego przepisu dodano "w szczególności". Jak wynika z uzasadnienia projektu ustawy zmieniającej, wprowadzenie otwartego katalogu elementów będących przedmiotem programu, przy zachowaniu dotychczasowych elementów mających charakter obligatoryjny, pozwala na znaczne uelastycznienie sposobu realizacji zadania własnego przez gminy, w szczególności umożliwi prowadzenie w ramach programu akcji edukacyjnych. Jak wskazuje się nadto w tym dokumencie, nadpopulacja zwierząt domowych i ciągle powiększająca się skala bezdomności zwierząt ma kilka przyczyn, w tym: brak edukacji i wiedzy społeczeństwa w zakresie ważnych metod zapobiegania bezdomności. Nie można więc zarzucić, iż w tym zakresie tj. określonych w rozdziale 4 skarżonej uchwały zasad edukacji mieszkańców w zakresie opieki nad zwierzętami, prawodawca lokalny przekroczył swoje uprawnienia.

Jak mowa wyżej, ustawa nałożyła na prawodawcę lokalnego obowiązek stanowienia prawa miejscowego w zakresie opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt, określając elementy obligatoryjne i fakultatywne. Elementami fakultatywnymi jakie może zawierać uchwała to plan znakowania zwierząt (art. 11a ust 3 ustawy) oraz plan sterylizacji lub kastracji zwierząt (art. 11a ust 4 ustawy). Elementami obligatoryjnymi są natomiast wskazania co do wysokości środków finansowych przeznaczonych na realizację programu oraz sposób wydatkowania tych środków (art. 11a ust 5 ustawy) a także katalog spraw wymienionych w art. 11a ust 2. ustawy. Jak mowa wyżej, uchwała w przedmiocie programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt jest aktem prawa miejscowego – aktem normatywnym. Prawodawca lokalny ma obowiązek unormować – wypełnić treścią normatywną ten zakres spraw, jaki ustawodawca mu powierzył.

Sąd nie podziela zarzutów skargi co do zakresu szczegółowości zapisów jakie w skarżonej uchwale powinny się znaleźć. Odnośnie zarzutu braku wskazania w uchwale konkretnego schroniska i skonkretyzowania innych podmiotów wykonujących zadania na podstawie uchwały wskazać należy, iż prawodawca lokalny został zobowiązany do corocznego stanowienia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt a uchwała w tym przedmiocie ma charakter prawotwórczy. Musi ona zatem wypełniać treścią normatywną te aspekty związane z opieką nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt, które ustawa wskazuje jako przedmiot regulacji. W jednym tylko przypadku ustawa nakazuje wskazywania w uchwale konkretnego podmiotu, który będzie realizował zadania związane z wypełnieniem programu. Aspekt ten dotyczący obowiązku wskazania w uchwale gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich. Zwrot "wskazanie gospodarstwa rolnego" jest jednoznaczny i oznacza, że uchwała musi w swej treści wskazywać konkretne gospodarstwo rolne, do którego przyjmowane będą zagubione lub porzucone czy odebrane zwierzęta gospodarskie. Brak jednak takiego wymogu co do pozostałych kwestii jakie ustawa nakazuje normować w uchwalanym corocznie programie opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt. Nie sposób wywieść z ustawy, że na prawodawcy lokalnym spoczywa obowiązek wskazania w uchwale konkretnych podmiotów realizujących zadania programu. Poza przypadkiem o którym mowa wyżej (wskazania gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich) obowiązkiem prawodawcy lokalnego jest jedynie unormowanie kwestii związanych z zapewnieniem bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt, opieką nad wolno żyjącymi kotami, oraz ich dokarmianiem, odławianiem bezdomnych zwierząt. obligatoryjną sterylizacją albo kastracją zwierząt w schroniskach, poszukiwaniem właścicieli dla bezdomnych zwierząt. usypianiem ślepych miotów oraz zapewnieniem całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt. Zakres regulacji w tym przedmiocie oraz ich szczegółowość ustawodawca pozostawił do uznania podmiotowi, który program uchwala tj. radzie gminy. Zbyt daleko idącym poglądem jest uznanie, że ocenie legalności uchwały w przedmiocie programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt podlega zakres szczegółowości tego programu a zawłaszcza czy wskazuje on (program) konkretne podmioty, które program ten realizują. Jeżeli wolą ustawodawcy byłoby to, że zapisy takie w uchwale powinny się znaleźć to powinność taką wyraził by w ustawie jak uczynił to w art. 11a ust 1 pkt 7 ustawy, nakazując wskazanie gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich. Przeprowadzając wykładnię a contrario przepisu art. 11a ust 1 ustawy należy dojść do wniosku, że Rada Gminy obowiązku takiego – wskazywania konkretnych podmiotów realizujących program, nie ma. Wystarczy, jeżeli wypełni treścią normatywną aspekty wskazane w ustawie jako elementy obligatoryjne uchwały a kwestie związane z realizację tych aspektów zapewni poprzez działalność własną (jednostek organizacyjnych gminy) lub powierzy je podmiotowi zewnętrznemu w drodze umowy. Podobne stanowisko wyraził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w sprawie II SA/Kr 902/17. Podnieść jednak należy, iż pomimo ustawowego nakazu w tym zakresie skarżona uchwała wskazuje konkretnego lekarza weterynarii udzielającego pomocy zwierzętom, które ucierpiały w wypadkach drogowych oraz schronisk,o do którego mają być przekazywane zwierzęta po wyłapaniu.

Podnieść na koniec należy, iż w ocenie sądu nie każda wadliwość uchwały rady gminy (jednostki samorządu terytorialnego) stanowiącej akt prawa miejscowego jest podstawą do eliminacji tej uchwały z obrotu prawnego. Zgodnie bowiem z art. 91 ust 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1875 z późn. zm.). w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa. Przepis ten wprawdzie dotyczy postępowania w ramach nadzoru administracyjnego nad tworzeniem prawa lokalnego, ale stanowi wskazówkę także dla sądu jaka wadliwość, z woli ustawodawcy, uzasadnia stwierdzenie nieważności tego aktu. Nie każde zatem naruszenie prawa (sprzeczność z prawem – art. 91 ust 1 ustawy o samorządzie gminnym) uzasadniało będzie eliminację tego aktu z obrotu prawnego. Musi być to wadliwość istotna – wyraźna sprzeczność z obowiązującym prawem stojącym hierarchicznie wyżej od prawa miejscowego. Jak zasadnie wskazuje Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w wyroku z dnia 10 stycznia 2018 r. II SA/Rz 1182/17 do istotnych wad uchwały, skutkujących stwierdzeniem jej nieważności, zalicza się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów samorządu do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego poprzez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał. Przytoczyć należy także pogląd Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu wyrażony w wyroku z dnia 3 stycznia 2018 r. II SA/Op 554/17, iż nieistotne naruszenia prawa obejmują naruszenia mało istotne i niedotyczące istoty zagadnienia. Nieistotne naruszenie prawa, jak błąd lub nieścisłość prawna nie mająca wpływu na istotną treść uchwały, jest zatem mniej doniosłe niż inne wadliwości (...). Natomiast rodzaje naruszeń, które należy zaliczyć do kategorii istotnych, to naruszenia znaczące, wpływające na treść uchwały lub zarządzenia, dotyczące meritum sprawy. Na koniec przytoczyć należy wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 października 2016 r. II GSK 1650/16 w którym orzeczono, iż w świetle art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g. przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały rady gminy jest istotne naruszenie prawa, czyli takie, którego skutki nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawa. Stanowiska wyrażone w przytoczonych wyżej orzeczeniach, w pełni podziela sąd rozpoznający niniejszą sprawę.

Wskazać też należy, iż zgodnie z art. 184 Konstytucji RP, kontrola administracji publicznej sprawowana przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie o zgodności z ustawami uchwał organów samorządu terytorialnego. Kryterium legalności stanowi oczywiście podstawowe kryterium oceny aktów z zakresu administracji publicznej. Konstytucja jednak wprost wskazuje, że orzekanie o zgodności uchwał organów samorządu dokonywane być powinno w zgodności z ustawami, które - co oczywiste - dotyczą zagadnień objętych daną regulacją lub mają z nimi związek. Taką ustawą jest oprócz powoływanej ustawy o ochronie zwierząt, ale także i art 8 Europejskiej Karty Samorządu Terytorialnego (Dz. U. z 1994 r. Nr 124, poz. 607 z późn. zm.), która mając status identyczny jak ratyfikowane przez Sejm umowy międzynarodowej, stanowi element polskiego porządku prawnego. Zgodnie z art. 8 ust. 2 i 3 ww. Karty, wszelka kontrola organów samorządu terytorialnego powinna w zasadzie mieć na celu jedynie zapewnienie przestrzegania prawa i zasad konstytucyjnych. Kontrola lokalnych wspólnot samorządowych powinna być sprawowana z zachowaniem proporcji między zakresem interwencji ze strony organu kontroli a znaczeniem interesów, które ma on chronić. Wyrażona w powołanym art. 8 ust. 3 Karty zasada proporcjonalności nakazuje, aby dokonując oceny stopnia naruszenia prawa, organy wykonujące taką kontrolę badały zakres i stopień naruszenia proporcji pomiędzy zakresem interwencji ze strony organu kontroli (czyli wykorzystaniem instrumentów nadzorczych) a znaczeniem interesów, które ma on chronić. (vide: wyrok WSA w Krakowie z 11.10.2017r., sygn. akt II SA/Kr 1036/17).

Wywód wyrażony wyżej odnosi się do dostrzeżonej przez sąd a niebędącą przedmiotem zarzutów skargi wadliwości skarżonej uchwały w zakresie braku wskazania sposobu wydatkowania środków przeznaczonych na realizację programu (załącznik do uchwały wskazuje jedynie zadania jakie będą realizowane a nie sposób rozdysponowania środków). Jak mowa wyżej, zgodnie z art. 11 ust 4 ustawy jest to jeden z obligatoryjnych elementów uchwały. Zdaniem sądu jednak jest to uchybienie nieistotne. Przede wszystkim uchwała musi zawierać wskazanie środków (ich wysokości) na realizację programu, natomiast wtórną kwestią jest wskazanie w uchwale sposobu wydatkowania tych środków. Uwaga ta ma pozaprawny charakter ale narzuca się, że w praktyce trudno określić jak dokładnie ma wyglądać rozdysponowanie środków na przyszłość skoro nie wiadomo jakie i w jakim zakresie wystąpią potrzeby przy realizacji programu. Wskazanie środków na realizację programu ma na celu zapewnienie możliwości realizacji uchwały w oparciu właśnie o środki jakie w uchwałę rada gminy wskazuje natomiast jak konkretnie środki te mają być wydatkowane nie jest kwestią na tyle istotną by uzasadniać eliminację całej, w ocenie sądu wzorcowej wręcz uchwały – ze względu stopień szczegółowości regulacji w niej zawartej, z obrotu prawnego.

Mając na uwadze powyższe okoliczności sąd na zasadzie art. 151 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.