Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1232/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-09-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 57  ust. 7,  art. 54 i 55
journal: Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
law: Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.
article: art. 2  ust. 1 i  art. 4  pkt 2
journal: Dz.U. 2004 nr 93 poz 888
law: Ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Leszek Kamiński Sędziowie Sędzia NSA Arkadiusz Despot – Mładanowicz (spr.) Sędzia del. NSA Zygmunt Zgierski Protokolant starszy sekretarz sądowy Andżelika Nycz po rozpoznaniu w dniu 12 września 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ś. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 26 stycznia 2012 r. sygn. akt II SA/Gl 698/11 w sprawie ze skargi E. B. i S. B. na postanowienie Ś. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] lipca 2011 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach, 2. zasądza solidarnie od E. B. i S. B. na rzecz Ś. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. kwotę 930 (dziewięćset trzydzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 26 stycznia 2012 r., sygn. akt II SA/Gl 698/11 po rozpoznaniu skargi E. B. i S. B. uchylił postanowienie Ś. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] lipca 2011 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego i orzekł, że nie podlega ono wykonaniu w całości do czasu uprawomocnienia się wyroku.

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy:

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w J. (dalej PINB) postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2010 roku, nr [...], nałożył na E. i S. B. karę w wysokości 75 000 zł. Postanowienie to zostało wydane w oparciu o przepisy art. 57 ust. 7 w zw. z art. 59f ust. 1, 2 i 3 i art. 59 g ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (dalej zwanej P.b.) w związku z nielegalnym użytkowaniem sklepu spożywczego zlokalizowanego na działce nr [...], obr. [...], położonej w J., przy ul. [...]. PINB nakazał jednocześnie małżonkom B. uiszczenie wymierzonej kary administracyjnej w terminie 7 dni od daty otrzymania postanowienia. W uzasadnieniu orzeczenia organ podał, że w wyniku przeprowadzonej w dniu 26 marca 2010 r. kontroli stwierdził, że E. i S. B. użytkują sklep spożywczy znajdujący się w rozbudowywanym budynku piekarni. S. B. oświadczył do protokołu kontroli, że sklep ten jest użytkowany od 2005 r.

Zażalenie na to postanowienie wniósł S. B. Podał w nim, że do rozbudowy piekarni przystąpił w 2001 r. w oparciu o udzielone mu pozwolenie na budowę. Zatwierdzony projekt budowlany zakładał prowadzenie rozbudowy trzech części zakładu, a to pomieszczenia sklepowego, magazynowego i części socjalnej. Roboty budowlane prowadzone są systemem gospodarczym i trwają do dzisiaj. Jako pierwsze zostało wykończone pomieszczenie sklepowe, gdyż jego wybudowanie było najłatwiejsze i miało na celu poprawę obsługi klientów. Od przedstawicieli Państwowej Powiatowej Inspekcji Sanitarnej uzyskał informację, że nie jest konieczne uzyskanie zgody tego organu na uruchomienie sklepu, gdyż nie był to nowy punkt sprzedaży. Sklep taki działa już bowiem od 1991 r. Wobec powyższego nie powiadomił on także o uruchomieniu sklepu Państwowej Straży Pożarnej, ani Państwowej Inspekcji Pracy. Nie znając przepisów Prawa budowlanego był bowiem przekonany, że odbiór zrealizowanych robót może nastąpić dopiero po zakończeniu całej inwestycji.

Zaskarżonym postanowieniem, wydanym przez Ś. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. (dalej ŚWINB), utrzymane zostało w mocy postanowienie organu I instancji. W motywach tego orzeczenia organ odwoławczy podał, że E. oraz S. B. decyzją Prezydenta Miasta J. z dnia [...] marca 2001 r., Nr [...], uzyskali pozwolenie na rozbudowę budynku piekarni. Obiekt objęty udzielonym pozwoleniem na budowę należy, jak wynika z zatwierdzonego projektu budowlanego, zaliczyć do kat. XVII (w decyzji z 2001 r. nie została określona kategoria obiektu, gdyż w dacie jej wydania nie było takiego obowiązku). Organ wskazał także, że w przypadku przystąpienia do nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego zaliczonego do tej kategorii współczynnik k wynosi 15,0, a współczynnik wielkości obiektu w wynosi 1,0, co przy stawce opłaty 500 zł i pomnożonej przez 10 daje łącznie kwotę kary w wysokości 75 000 zł.

W dalszej części uzasadnienia ŚWINB podał, że zapoznał się z zatwierdzonym projektem budowlanym i nakazał organowi ponowne oględziny obiektu, celem uzupełnienia zebranych dowodów i wykonania dokumentacji zdjęciowej. Z protokołu ponownych oględzin przeprowadzonych przez PINB wynika, że kubatura nielegalnie użytkowanego obiektu wynosi 41, 98 m³. Z protokołu tego wynika ponadto, że nie zostały zakończone jeszcze roboty budowlane polegające na wykonaniu poddasza użytkowego. W oparciu o te ustalenia faktyczne ŚWINB uznał, że inwestorzy zgodnie z treścią art. 55 ust. 1 P.b. winni uzyskać pozwolenie na użytkowanie obiektu budowlanego, bowiem został on zaliczony do XVII kategorii wskazanej w tym przepisie. Dodał, że pozwolenie takie jest wymagane także wtedy, gdy zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 49 ust. 5 albo 51 ust. 4 P.b., albo gdy przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego ma nastąpić przed wykonaniem wszystkich robót budowlanych. W przypadku stwierdzenia przystąpienia do użytkowania obiektu z naruszeniem przepisów art. 54 i art. 55 P.b. właściwy organ jest zobowiązany, zgodnie z brzmieniem art. 57 ust. 7 P.b., do wymierzenia kary z tytułu nielegalnego jego użytkowania. Do kary tej stosuje się odpowiednio przepisy art. 59f ust. 1 ustawy, z tym że stawka opłaty podlega dziesięciokrotnemu podwyższeniu. ŚWINB stwierdził jednocześnie, że wprawdzie obecne brzmienie przywołanych przepisów zostało dopiero ustalone ustawą z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane, jednak norma intertemporalna zawarta w art. 4 pkt 2 tej ustawy nakazuje od dnia 1 stycznia 2005 r. stosowanie art. 57 ust. 7 P.b. w stosunku do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie tejże ustawy (31 maja 2004 r.) Unormowanie to, zdaniem ŚWINB sprawia, że przepisy dotyczące kar z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego znajdą zastosowanie wobec wszystkich obiektów, niezależnie od daty udzielenia pozwolenia na ich budowę i zakończenia robót budowlanych. Uzasadniając taką wykładnię organ powołał się na prawomocny wyrok WSA w Gliwicach z dnia 26 lutego 2010 r., II SA/Gl 938/09.

ŚWINB wskazał także, że co prawda w decyzji z dnia [...] marca 2001 r. Prezydent Miasta J. nie nałożył na inwestorów obowiązku uzyskania pozwolenia na użytkowanie zrealizowanego obiektu, jednakże w pouczeniu stanowiącym integralną część tej decyzji wskazano, że w przypadkach gdy nie został nałożony taki obowiązek inwestor może przystąpić do użytkowania obiektu po zawiadomieniu o zakończeniu budowy. Organ zauważył następnie, że błędne było nienałożenie na inwestorów przez organ administracji architektoniczno-budowlanej obowiązku uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Zgodnie bowiem z art. 36 ust. 2 P.b. (w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania decyzji o pozwoleniu na budowę) właściwy organ winien w decyzji o pozwoleniu na budowę nałożyć obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie obiektu budowlanego będącego zakładem pracy. Okoliczność ta w ocenie ŚWINB nie ma jednak istotnego znaczenia w sprawie, bowiem to obowiązujące przepisy prawa, a nie treść decyzji o pozwoleniu na budowę, decydują o istnieniu takiego obowiązku, a ponadto inwestorzy nie dokonali także zawiadomienia o zakończeniu budowy do czego zostali zobowiązani.

W ocenie organu w sprawie nie doszło także do przedawnienia, o jakim jest mowa w przepisach ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (dalej zwana o.p.), do których stosowania odsyła art. 59 g ust. 5 Prawa budowlanego. Powołując się na pogląd zawarty w wyroku NSA z dnia 8 grudnia 2009 r., II OSK 1110/09, ŚWINB wskazał, że zastosowanie art. 68 § 1 o.p. przewidującego 3 letni termin przedawnienia orzeczenia o wymierzeniu kary może mieć miejsce w przypadkach, w których inwestor złożył wniosek o przeprowadzenie obowiązkowej kontroli, a organ doręczył orzeczenie wymierzające karę dopiero po upływie 3 lat od dnia przystąpienia do użytkowania obiektu. W sprawie znajdzie natomiast zastosowanie 5 letni termin przedawnienia, o jakim mowa w art. 68 § 2 o.p., bowiem inwestor nie złożył wniosku o udzielenie pozwolenia na użytkowanie, a postanowienie wymierzające karę zostało mu doręczone przed upływem 5 lat od przystąpienia do użytkowania obiektu. W przedmiotowej sprawie bieg terminu, o jakim mowa w art. 68 § 2 o.p. rozpoczął się w dniu 1 stycznia 2006 r. (wg oświadczenia inwestora do użytkowania obiektu przystąpił on bowiem w 2005 r.), a zatem skoro postanowienie PINB zostało doręczone inwestorom w dniu 4 maja 2010 r. to 5 letni termin wskazany w art. 68 § 2 o.p. upłynął dopiero 31 grudnia 2010r.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach na postanowienie ŚWINB wnieśli E. i S. B. Skarżący domagali się uchylenia zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia PINB z dnia [...] kwietnia 2010 roku. Domagali się także wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu oraz zasądzenia od organu na ich rzecz kosztów postępowania. W uzasadnieniu wskazali, że ŚWINB wydał zaskarżone postanowienie z naruszeniem przepisów P.b., bowiem nie uwzględnił, że decyzja udzielająca pozwolenia na budowę została wydana przed wejściem w życie nowelizacji tej ustawy wprowadzonej ustawą z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz zmianie niektórych innych ustaw. Przed tą nowelizacją art. 57 P.b. ani żaden inny przepis tej ustawy nie regulowały trybu i sposobu legalizowania samowolnego użytkowania wybudowanego obiektu. Przystąpienie do użytkowania obiektu bez uzyskania pozwolenia na użytkowanie lub bez dokonania zgłoszenia stanowiło zaś jedynie wykroczenie (art. 93 pkt 7 P.b.). Dopiero w wyniku nowelizacji marcowej z 2003 r. dodano do art. 57 ustępy 6 i 7 wprowadzające obowiązek kontroli i kary za istotne odstępstwo od zatwierdzonego projektu budowlanego lub inne istotne naruszenie warunków pozwolenia na budowę. Przepis art. 7 ust. 3 ustawy marcowej z 2003 roku ograniczył jednocześnie zastosowanie tych nowych instytucji do obiektów w odniesieniu, do których pozwolenie na budowę wydano po dacie wejścia w życie tej ustawy (po dniu 11 lipca 2003 r.). Dopiero ustawą kwietniową z 2004 r. zastąpiono kontrolę, mającą miejsce w przypadku samowolnego przystąpienia do użytkowania obiektu, karą wymierzaną w znacznie podwyższonej wysokości. Zmiany wprowadzone tą ustawą nie mogą dotyczyć jednak obiektów, które już wcześniej zostały wyłączone spod działania tej nowej instytucji prawnej. Powoduje to zdaniem skarżących, że przepis art. 57 ust. 7 P.b. w brzmieniu nadanym mu ustawą z 2004 roku nie ma zastosowania do obiektów wybudowanych na podstawie pozwolenia na budowę wydanego przed 11 lipca 2003r. (tak wyroki: WSA w Szczecinie z dnia 26 stycznia 2011 r., sygn. akt II SA/Sz 994/10 i WSA w Krakowie z dnia 5 października 2009 r., sygn. akt II SA/Kr 1219/09). Wobec powyższego rozważając niniejszą sprawę organy obu instancji winny uwzględnić ewolucję przepisów Prawa budowlanego, które odnoszą się do skutków nielegalnego przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego, w następstwie czego wydana została decyzja (winno być postanowienie – przyp. Sąd) naruszająca przepisy prawa.

W odpowiedzi na skargę ŚWINB wniósł o jej oddalenie. Odnosząc się do podstawowego zarzutu skargi organ odwoławczy ponownie powołał się na brzmienie art. 4 pkt 2 ustawy kwietniowej z 2004 r., w którego świetle nie sposób zgodzić się ze stanowiskiem WSA w Krakowie powołanym w skardze. Nie można bowiem przyjąć, że przepis ten nie ma zastosowania w sytuacji, gdy pozwolenie na budowę zostało udzielone przed dniem 11 lipca 2003 r. Z kolei drugi z powołanych w skardze wyrok WSA w Szczecinie nie odnosi się w ogóle do tego przepisu. Oba przywołane wyroki ignorują istnienie przepisów intertemporalnych zawartych w ustawie kwietniowej z 2004 r., którą wprowadzona została do P.b. kara z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. Skoro zatem art. 4 pkt 2 ostatnio wymienionej ustawy nakazuje od dnia 1 stycznia 2005 r. stosować przepis art. 57 ust. 7 P.b. w brzmieniu przez nią ustalonym w stosunku do obiektów budowlanych, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie tejże ustawy, zatem ma on zastosowanie wobec wszystkich obiektów niezależnie od daty udzielenia pozwolenia na budowę i zakończenia robót budowlanych. Stanowisko to zostało podzielone nie tylko w wyroku WSA w Gliwicach powołanym w uzasadnieniu postanowienia, ale także w wyrokach NSA z dnia 28 czerwca 2011 r., sygn. akt 1121/10 oraz z dnia 28 stycznia 2010 r., sygn. akt II OSK 1045/09.

Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że skarga jest zasadna, aczkolwiek większość podniesionych w niej zarzutów nie zasługiwała na uwzględnienie. Sąd kontrolując zaskarżone postanowienie w aspekcie jego zgodności z prawem, jak nakazuje art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.), uznał bowiem, że zostało ono wydane z naruszeniem przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy.

Sąd wskazał, że podstawowym zagadnieniem wymagającym rozstrzygnięcia w trakcie kontroli legalności zaskarżonego aktu jest kwestia dopuszczalności zastosowania w sprawie obowiązujących w dacie orzekania przez organy obu instancji przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.). Zgodnie z art. 57 ust. 7 tej ustawy w przypadku stwierdzenia przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem przepisów art. 54 i art. 55, właściwy organ wymierza karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. Do kary tej stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59f ust. 1, z tym że stawka opłaty podlega dziesięciokrotnemu podwyższeniu. Artykuł 57 ust. 7 P.b. odsyła do odpowiedniego stosowania art. 59f ust. 1 tej ustawy. Z kolei przedmiotem regulacji zawartej w art. 59f ust. 1 P.b. jest wymierzenie kary za stwierdzone w trakcie kontroli nieprawidłowości budowy prowadzonej niezgodnie z ustaleniami i warunkami określonymi w pozwoleniu na budowę oraz sposób wyliczenia wysokości wymierzonej kary. Wspólnym elementem regulacji w art. 57 ust. 7 i art. 59f ust. 1 jest wymierzenie kary za naruszenie obowiązków przez inwestora, w zakresie regulacji art. 57 ust. 7 poprzez przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego bez uzyskania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie lub bez zawiadomienia organu o zakończeniu budowy oraz w przypadku zgłoszenia przez organ w drodze decyzji sprzeciwu do dokonanego zawiadomienia.

Sąd wskazał, że z punktu widzenia legalności zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia PINB istotne są ustalenia dotyczące stanu prawnego obowiązującego w dacie udzielenia skarżącym pozwolenia na rozbudowę budynku piekarni. Pozwolenie to zostało udzielone decyzją Nr [...] Prezydenta Miasta J. z dnia [...] marca 2001 r., która uzyskała walor ostateczności w dniu [...] kwietnia 2001 r. W świetle obowiązujących wówczas przepisów P.b. obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego zrealizowanego w oparciu o pozwolenie na budowę nie wynikał wprost z przepisów prawa, lecz był nakładany w decyzji o pozwoleniu na budowę. Powyższe wynikało z art. 36 ust. 1 pkt 5 i ust. 2 P.b. w ówczesnym jego brzmieniu (tj. Dz. U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126). Sąd dodał, że powołany przez ŚWINB ust. 2 art. 36 P.b. został uchylony ustawą z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz zmianie innych ustaw ( Dz. U. Nr 80, poz. 718 ze zm.). Ostatnio wskazaną ustawą do ust. 1 art. 36 P.b. dodano natomiast pkt 6, zgodnie z którym w razie potrzeby w decyzji o pozwoleniu na budowę organ zamieszcza informację o obowiązkowej kontroli, o której mowa w art. 59 b ust. 1.

Sąd podkreślił, że do nowelizacji art. 55 P.b., dokonanej ustawą z 16 kwietnia 2004r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane ( Dz. U. Nr 93, poz. 888 ze zm.) ust. 1 tego art. stanowił, że uzyskanie pozwolenia na użytkowanie było wymagane, jeżeli właściwy organ:

1) nałożył taki obowiązek w wydanym pozwoleniu na budowę lub

2) stwierdził, że zgłoszony przez inwestora obiekt budowlany został wykonany z naruszeniem warunków, określonych w pozwoleniu na budowę lub

3) wydał, na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 lub art. 71 ust. 3, decyzję nakazującą dokonanie określonych czynności, zmian lub przeróbek.

Stosownie zaś do ust. 2 art. 55 uzyskanie pozwolenia, o którym mowa w ust. 1, było wymagane także, jeżeli:

1) zachodziły okoliczności wymienione w art. 49 ust. 1 lub

2) przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego miało nastąpić przed wykonaniem wszystkich robót budowlanych.

Analizując w świetle przywołanych przepisów decyzję Prezydenta Miasta J. z 2001 roku Sąd stwierdził, że organ ten nie nałożył nią obowiązku uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie zrealizowanego obiektu. Sąd nie mógł zatem zaakceptować poglądu orzekających w sprawie organów, że inwestorzy przed zamierzonym przystąpieniem do użytkowania rozbudowanego pomieszczenia sklepowego byli zobowiązani uzyskać ostateczną decyzję o pozwoleniu na jego użytkowanie, bowiem obowiązek taki winien zostać na nich nałożony w oparciu o przepis art. 36 ust. 2 P.b., który obowiązywał w dacie wydawania przez Prezydenta Miasta J. decyzji o pozwoleniu na budowę. Sąd zwrócił także uwagę, że do decyzji organu administracji architektoniczno-budowlanej dołączone zostało pouczenie zgodnie, z którym "w przypadku, gdy nie nałożono w niniejszej decyzji obowiązku uzyskania pozwolenia na użytkowanie do użytkowania obiektu można przystąpić w terminie 14 dni od dnia doręczenia do właściwego organu zawiadomienia o zakończeniu budowy, a organ w tym terminie nie zgłosi sprzeciwu w drodze decyzji", a także, że "inwestor może przystąpić do użytkowania obiektu przed wykonaniem wszystkich robót budowlanych pod warunkiem uzyskania pozwolenia na użytkowanie wydanego przez właściwy organ". Pouczenia te stanowiły dosłowne bez mała powtórzenie treści obowiązującego w tej dacie art. 54 ust. 1 oraz art. 55 ust. 2 pkt 2 P.b.

Nie oceniając charakteru mocy prawnej informacji zawartej w pouczeniu do omawianej decyzji Sąd podkreślił, że w dacie rozpoznawania sprawy przez organy nadzoru budowlanego inwestorzy nie mogli dokonać wskazanego w tym pouczeniu zgłoszenia zakończenia robót budowlanych, bowiem bezsprzecznie prowadzona przez nich rozbudowa piekarni nie została jeszcze ukończona. Okoliczność tę potwierdza znajdujące się w aktach sprawy postanowienie PINB z dnia [...] maja 2010 r., nr [...], którym wstrzymano roboty budowlane związane z rozbudową budynku piekarni, a także opatrzona tym samym numerem decyzja tego organu z dnia [...] czerwca 2010 r. nakładająca w związku ze stwierdzonymi licznymi odstępstwami od zatwierdzonego projektu budowlanego obowiązek przedstawienia projektu zamiennego.

Z urzędu Sąd odniósł się do analizowanej przez organy nadzoru budowlanego kwestii dotyczącej przystąpienia przez skarżących do użytkowania części zrealizowanej przez nich rozbudowy piekarni z naruszeniem unormowania zawartego w art. 55 pkt 3 P.b. Rozważając tę kwestię Sąd wskazał, że unormowanie zawarte aktualnie w art. 55 pkt 3 P.b. obowiązuje nieprzerwanie od daty wejścia w życie ustawy Prawo budowlane z 1994r., aczkolwiek zawarte ono było w różnych jednostkach redakcyjnych tej ustawy (w tekście pierwotnym był to art. 55 ust. 2 pkt 2, a w dacie wydawania decyzji o pozwoleniu na budowę był to przepis art. 55 ust. 2 ustawy). Gdyby organ nadzoru budowlanego nałożył karę z tytułu użytkowania obiektu budowlanego z naruszeniem unormowania zawartego w art. 55 pkt 3 P. b. byłby zobowiązany jednak odnieść się do toczącego się równolegle postępowania prowadzonego w trybie art. 51 P.b., które dotyczyło realizowanej przez inwestorów rozbudowy budynku piekarni. W toku tego postępowania wskazanymi już wyżej orzeczeniami wstrzymano prowadzenie robót budowlanych i nałożono na inwestorów, w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 3 P.b., obowiązek przedłożenia projektu budowlanego zamiennego. Mając na uwadze te bezsporne okoliczności Sąd wskazał na utrwalony w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego pogląd, że w sytuacji, gdy postępowanie, o jakim mowa w art. 51 P.b. jest w toku, nie jest możliwym przyjęcie, iż zaistniały warunki zawarte w art. 57 ust. 7 P.b., dotyczące naruszenia dyspozycji art. 54 i art. 55 P.b. Strona nie mogła bowiem w takiej sytuacji dokonać skutecznego prawnie zawiadomienia o zakończeniu budowy, ani też nie mogła ubiegać się o uzyskanie decyzji wskazanej w art. 55 P.b. Tym samym nie mogła ona naruszyć ani art. 54, ani też art. 55 tej ustawy, co wyklucza możliwość zastosowania kary przewidzianej w art. 57 ust. 7 P.b. ( por. wyroki NSA: z dnia 30 czerwca 2010 r., II OSK 989/09, z dnia 18 listopada 2010 r. , I OSK 1756/09). Na marginesie Sąd dodał, że analogicznie sprawa przedstawia się w przypadku przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego, który został zrealizowany samowolnie. Przepis art. 57 ust. 7 P.b. - jak wskazał NSA - nie może być bowiem stosowany wobec inwestora, który zrealizował obiekt bez wymaganego pozwolenia na budowę, także wówczas, gdy dany obiekt budowlany mógł powstać na zasadzie zgłoszenia określonego w art. 30 tej ustawy (por. wyrok NSA z dnia 10 listopada 2009 r., sygn. akt II OSK 1175/09 ( ONSAiWSA 2011/2/36).

W ocenie Sądu obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie rozbudowanej części piekarni nie mógł także wynikać z przepisu art. 55 P.b. w brzmieniu nadanym mu przez ustawę kwietniową z 2004 r. Nie ulega wątpliwości, że przepis ten nakłada bezpośrednio (ex lege) na inwestorów obowiązek ubiegania się o udzielenie pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego zaliczonego m.in. do kategorii XVII, a zatem bez konieczności nałożenia takiego obowiązku w decyzji o pozwoleniu na budowę. Podstawę do zastosowania w sprawie powołanego przepisu w aktualnym jego brzmieniu, a w konsekwencji także art. 57 ust. 7 i art. 59f ust. 1 P.b. - zdaniem organu - daje art. 4 pkt 2 ustawy nowelizującej z 2004 roku. Zgodnie z tym przepisem art. 1 pkt 24 lit. b ustawy zmieniającej w zakresie art. 57 ust. 7, w stosunku do obiektów budowlanych, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy wszedł bowiem w życie z dniem 1 stycznia 2005 r.

W ocenie Sądu przywołanego przepisu nie można jednak rozpatrywać w oderwaniu od pozostałych regulacji intertemporalnych zawartych w art. 2 omawianej ustawy. W art. 2 ust. 1 tej ustawy ustawodawca przyjął co prawda do spraw wszczętych a nie zakończonych przed dniem jej wejścia w życie zasadę bezpośredniego stosowania nowych przepisów (z dodatkową modyfikacją zawartą we wspomnianym wyżej w art. 4 pkt. 2 ustawy). Zasadę tę wyłączył on jednak w sytuacjach wskazanych w ust. 2- 4. W art. 2 ust. 4 ustawy kwietniowej z 2004 roku ustawodawca do spraw wszczętych, a niezakończonych przed dniem jej wejścia w życie nakazał do obliczania wysokości kar, o których mowa w art. 57 ust. 7 i art. 59f oraz do opłaty legalizacyjnej stosować przepisy dotychczasowe. Analizując te unormowania oczywista jest niejednoznaczność obu tych nakazów. Z jednej bowiem strony normy zawarte w tych przepisach nakazują organom do obliczania wysokości kar, w przypadku spraw wszczętych a niezakończonych, stosowanie przepisów dotychczasowych z wyłączeniem art. 57 ust. 7 ( art. 2 ust. 4), a z drugiej strony nakazują stosowanie art. 57 ust. 7 w stosunku do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy. W związku z powyższym w orzecznictwie podnosi się, że wprowadzenie wyjątków od zasady bezpośredniości w treści art. 2 ust. 4 i art. 4 pkt. 2 ustawy kwietniowej z 2004 r. dowodzi wątpliwości samego ustawodawcy co do zasadności stosowania bardzo rygorystycznej sankcji z art. 57 ust. 7 znowelizowanego Prawa budowlanego w odniesieniu do stanów i zdarzeń powstałych w odległej przeszłości, tak jak to miało miejsce w niniejszej sprawie (tak: wyrok WSA w Warszawie z dnia 15 marca 2011 r. sygn. akt VII SA/Wa 1400/10).

Część wątpliwości powstałych na gruncie wykładni obu powołanych przepisów rozwiewają jednak dwa wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego. W wyroku z dnia 26 września 2008 r., sygn. akt II OSK 1096/07 (ONSAiWSA 2009/5/92), Sąd ten stwierdził, że "sprawy wszczęte i zakończone przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane, do których stosuje się przepisy dotychczasowe, to również sprawy zakończone ostatecznymi w tym terminie decyzjami o pozwoleniu na budowę, w których rozstrzygnięto o sposobie prawnego zakończenia inwestycji na zasadzie art. 55 P.b. w brzmieniu sprzed 31 maja 2004 r., nawet wtedy, gdy zakończenie inwestycji nastąpiło już po dniu 30 maja 2004 r.". W drugim zaś wyroku z dnia 22 marca 2011 r., sygn. akt II OSK 415/10 (ONSAiWSA 2011/6/132) stwierdzono, że "sprawy wszczęte i zakończone przed dniem wejścia w życie ustawy z 2004 r., o zmianie ustawy - Prawo budowlane, do których stosuje się przepisy dotychczasowe, to również sprawy zakończone ostatecznymi w tym terminie decyzjami o pozwoleniu na budowę, w których rozstrzygnięto o sposobie prawnego zakończenia inwestycji", a także iż "wymierzenie kary określonej w art. 57 ust. 7 P.b. możliwe jest tylko wtedy, gdy na stronie ciążyła powinność dokonania zgłoszenia lub ubiegania się uzyskanie pozwolenia na użytkowanie, a określony podmiot z naruszeniem swego obowiązku nie czyni tego i samowolnie przystępuje do użytkowania zrealizowanego obiektu".

Sąd podkreślił także, że nietrafne było powołanie się przez ŚWINB w omawianej kwestii na pogląd prawny zawarty w wyroku WSA w Gliwicach z dnia 26 lutego 2010r., sygn. akt II SA/Gl 938/09. W uzasadnieniu tego wyroku zamieszczone zostało co prawda stwierdzenie, że art. 4 pkt 2 ustawy kwietniowej z 2004 r. ma zastosowanie do wszystkich obiektów niezależnie od daty pozwolenia na budowę i zakończenia robót budowlanych. Tak szerokie zastosowanie tego przepisu dotyczyło jednak sytuacji, w której obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie obiektu został nałożony w decyzji o pozwoleniu na budowę wydanej pod rządami P.b. z 1994 r., a przed wejściem w życie nowelizacji tej ustawy z 2003 i 2004 r.

Mając na uwadze zasygnalizowane wątpliwości dotyczące spójności przepisów intertemporalnych ustawy kwietniowej z 2004 r. - w zakresie art. 2 ust. 4 i art. 4 pkt. 2 - a także wynikające z przepisów Konstytucji zasady interpretacji przepisów prawa, które powinny uwzględnić organy nadzoru budowlanego rozstrzygając kwestie nakładania kar w związku z użytkowaniem obiektów budowlanych z naruszeniem obowiązujących aktualnie uregulowań prawnych, część sądów administracyjnych dostrzegła konieczność uwzględnienia w sprawie przepisów ustawy marcowej z 2003 roku (por. m.in. powołane w skardze wyroki WSA w Szczecinie z dnia 26 stycznia 2011 r. , II SA/Sz 994/10 i WSA w Krakowie z dnia 5 października 2009 r., II SA/Kr 1219/09). W wyrokach tych wskazano, że analizując przepisy ustawy marcowej z 2003 r. należy w szczególności zwrócić uwagę na fakt, że dopiero ta nowela wprowadziła instytucję obowiązkowej kontroli i kary za istotne odstępstwo od zatwierdzonego projektu budowlanego lub inne rażące naruszenie warunków pozwolenia na budowę (art. 54 – art. 59g). Nakazała również przeprowadzenie obowiązkowej kontroli, o której mowa w art. 59b ust. 1 w sytuacji wskazanej w ust 1 (art. 57 ust. 6), a w przypadku stwierdzenia przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem art. 54 i 55 nakazała bezzwłocznie dokonać obowiązkowej kontroli (art. 57 ust. 7). W noweli tej ograniczono jednocześnie stosowanie nowych instytucji do obiektów budowlanych, w odniesieniu do których pozwolenie na budowę udzielone zostało po dacie wejścia ustawy w życie tj. po 11 lipca 2003 r. (art. 7 ust. 3). Jak podkreślił WSA w Krakowie w wyroku II SA/Kr 1219/09 "taka regulacja znajdowała głębokie uzasadnienie, ponieważ nie doprowadzała do desynchronizacji pomiędzy systemami prawnymi i technicznymi uwarunkowaniami, w których rozpoczęto i zakończono proces budowlany". Kara wskazana bowiem w art. 57 ust. 7 P.b. jest ściśle związana z dokonaniem obowiązkowej kontroli. Inna interpretacja przepisów noweli marcowej prowadziłaby, w ocenie tego Sądu, do naruszenia prokonstytucyjnej interpretacji prawa w zakresie stosowania zasady państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP). Kluczowe znaczenie w zakresie regulowanym art. 7 ust. 3 ustawy marcowej z 2003 r. ma zasada lex retro non agit, zgodnie z którą akty normatywne nie powinny obowiązywać w odniesieniu do stosunków prawnych zaistniałych i trwających w czasie do wejścia w życie nowej regulacji prawnej (zakaz retroakcji właściwej). W powołanych przez skarżących wyrokach wskazano również, że nie można ocenić jako zgodnego z zasadą retrospektywnego stosowania nowo wprowadzonej i niezwykle dotkliwej sankcji do stanów, w których nie była ona nawet przewidywalna. Takiej retrospekcji, choć nie byłaby ona retroakcją właściwą, nie uzasadniałby na tyle "ważny interes publiczny, którego nie można by wyważyć interesem jednostki" (por. uzasadnienie Wyroku TK - P 43/07).

Sedno powołanego poglądu oraz zbliżonych do niego innych stanowisk prezentowanych w doktrynie sprowadzić należy do stwierdzenia, że zmiana wprowadzona ustawą kwietniową z 2004 r., którą instytucję obowiązkowej kontroli w wypadku "samowolnego" przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego zastąpiono wymierzaną bezpośrednio karą w znacznie podwyższonej wysokości nie mogła dotyczyć obiektów, które wcześniej wyłączono spod działania nowych instytucji P.b. Przepis art. 57 ust. 7 P.b. w brzmieniu nadanym ustawą kwietniową z 2004 r. dotyczyć więc może tylko takich obiektów, które zostały wzniesione na podstawie pozwolenia na budowę wydanego po 11 lipca 2003 r.

Zaprezentowane poglądy, do których w swojej skardze nawiązali skarżący pomijają jednak, że przepis art. 2 ust. 4 ustawy kwietniowej z 2004 r. wiąże stosowanie przepisów dotychczasowych z datą wszczęcia postępowania w sprawie wymierzenia kary z tytułu przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego z naruszeniem przepisów, a nie datą zakończenia budowy. Sąd nie podzielił również zapatrywań skarżących, co do konieczności poprzedzenia nałożenia kary obowiązkową kontrolą, o jakiej jest mowa w art. 59a ustawy P.b. Przepis ten stanowi bowiem o obowiązkowej kontroli budowy przeprowadzanej na wezwanie inwestora w związku z procedurą uzyskiwania pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego, o którym mowa w art. 59 P.b. Chodzi więc w nim o taką sytuację, w której inwestor po zakończeniu budowy występuje o pozwolenie na użytkowanie obiektu i w trakcie tej procedury następuje obowiązkowa kontrola w celu sprawdzenia zgodności budowy z ustaleniami i warunkami udzielonego pozwolenia na budowę. Porównanie treści art. 57 ust. 7 i art. 59 P.b. nakazuje stwierdzić, że zakres tych przepisów odnosi się do innych stanów faktycznych. Wynika to chociażby z tego, że art. 59 odnosi się do sytuacji wymagającej uzyskania pozwolenia na użytkowanie, o którym mowa w art. 55 P.b., natomiast art. 57 ust. 7 obejmuje również sytuacje określone w art. 54P.b., a więc wymagające jedynie zgłoszenia. Wobec powyższego należy uznać, że wymierzenie kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu nie musi być poprzedzone przeprowadzeniem obowiązkowej kontroli, o jakiej mowa w art. 59a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Powoduje to, że przepis art. 7 ust. 3 ustawy marcowej z 2003 r. wyłączający stosowanie przepisów o obowiązkowej kontroli obiektów w odniesieniu do których wydano pozwolenie na budowę przed wejściem w życie tej ustawy, pozostaje bez wpływu na możliwość wymierzenia kary wskazanej w aktualnie obowiązującym art. 57 ust. 7 P. b. Tej treści poglądy zostały zaprezentowane w wyrokach WSA w Warszawie z dnia 9 października 2007 r. VII SA/Wa 1209/07(LEX nr 443837) i z dnia 19 listopada 2009 r. , VIII SA/Wa 535/08 (LEX nr 589578).

W związku z powyższym Sąd uznał, że nieprawidłowa wykładnia art. 4 pkt 2 ustawy kwietniowej z 2004 r. a w konsekwencji zastosowanie w sprawie art. 57 ust. 7 w zw. z art. 59f ust. 1 P.b. doprowadziła organy obu instancji do wydania zaskarżonych postanowień z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. Ponownie rozpatrując sprawę PINB zastosuje się zaś do przeprowadzonej przez Sąd wykładni przepisów regulujących możliwość nakładania kar za przystąpienie z naruszeniem art. 54 i art. 55 P.b. do użytkowania obiektu budowlanego. W szczególności organ ten będzie uprawniony do wymierzenia kary wskazanej w art. 57 ust. 7 P.b. dopiero w przypadku dalszego samowolnego użytkowania lokalu sklepowego przez inwestorów, bądź ich następców prawnych, po zakończeniu postępowania prowadzonego w trybie art. 51 tej ustawy.

Z tych wszystkich względów na podstawie art. 145 § 1 pkt 1a w związku z art. 135 p.p.s.a. Sąd uchylił postanowienia organów obu instancji.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Ś. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K., zaskarżając wyrok w całości, zarzucając:

1) naruszenia prawa materialnego, a to art. 57 ust. 7 w zw. z art. 59f ust. 1 Prawa budowlanego w brzmieniu nadanym przez ustawę z dnia 16.04.2004 r. o zmianie ustawy prawo budowlane (Dz. U. z 2004 r. Nr 93 Poz. 888 i 889) w zw. z art. 54 i 55 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego w brzmieniu ustalonym w obwieszczeniu Ministra Rozwoju regionalnego i Budownictwa z dnia 10.11.2000 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego teksu ustawy prawo budowlane (Dz. U. Nr 106 Poz. 112 i 1126) w zw. z art. 2 ust. 1 oraz art. 4 pkt 2 ustawy z dnia 16.04.2004 r. o zmianie ustawy prawo budowlane (Dz. U. z 2004 r. Nr 93 Poz. 888 i 889) poprzez niewłaściwą wykładnię, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie co przejawiło się w wywiedzeniu poglądów, iż po pierwsze w realiach rozpoznawanej sprawy inwestorowi, nie można uczynić zarzutu naruszenia art. 55 i 54 Prawa budowlanego, podczas gdy przystępując do użytkowania obiektu przed zakończeniem wszystkich robót zobligowany był on zgodnie z przywołanym powyżej art. 55 ust. 2 pkt 2 do uzyskania takiej decyzji; po drugie, iż brak jest podstaw do nałożenia kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu, w stosunku do inwestora, który przystąpił do użytkowania obiektu z naruszeniem przepisów art. 55 i 54 Prawa budowlanego, z tego powodu, że toczy się postępowanie w sprawie istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego, czy też szerzej postępowanie określone w art. 51 Prawa budowlanego;

2) naruszenie prawa materialnego, a to art. 2 ust. 1 oraz art. 4 pkt 2 ustawy z dnia 16.04.2004 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane poprzez niewłaściwą wykładnię, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie co przejawiło się w wywiedzeniu poglądu, iż w realiach przedmiotowej sprawy, nie jest dopuszczalne nałożenie kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu, gdyż możliwość taka istniałaby jedynie gdyby obowiązek ten orzeczono w decyzji o pozwoleniu na budowę;

3) naruszenie prawa procesowego, a to art. 1 w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. przy zastosowaniu art. 1 § 1 ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych, dalej p.u.s.a., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające, na wkroczeniu w sferę dyskrecjonalnych uprawnień organu administracji i orzekanie w sprawie zamiast dokonania kontroli ich działalności.

Wskazując na powyższe zarzuty, skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie na rzecz organu kosztów postępowania według norm przepisanych.

Odpowiedź na skargę kasacyjną złożyli E. B. i S. B., wnosząc o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy.

Sąd I instancji dokonał błędnej wykładni art. 57 ust. 7 w zw. z art. 55 i 54 Prawa budowlanego, a także art. 4 pkt 2 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane przyjmując, że w realiach rozpoznawanej sprawy inwestorom nie można zarzucić naruszenia art. 55 i 54 Prawa budowlanego, a także, że brak jest podstaw do nałożenia kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu z naruszeniem w/w przepisów z tego powodu, że toczy się postępowanie określone art. 51 Prawa budowlanego.

Przede wszystkim trzeba zaznaczyć, że Sąd pierwszej instancji skupiając uwagę na ustaleniu stanu prawnego, obowiązującego w dacie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę oraz na wyrokach sądów administracyjnych dotyczących różnych stanów faktycznych, nie przywiązał należytej uwagi do stanu faktycznego rozpoznawanej sprawy. Na wstępie należy zwrócić uwagę, że postępowanie w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę i postępowanie w sprawie udzielenia pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego to dwa odrębne postępowania. Jednocześnie nie można tracić z pola widzenia tego, że budowa obiektu budowlanego jest procesem inwestycyjnym, który może trwać przez wiele lat. Dlatego w procesie subsumcji istotna jest data przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, gdyż w odniesieniu do niej należy ustalić jakie obowiązki ciążyły na inwestorze w dacie przystąpienia do użytkowania. W niniejszej sprawie inwestorzy uzyskali pozwolenie na budowę w dniu [...] marca 2001 r., natomiast przystąpili do użytkowania obiektu w 2005 r. przed wykonaniem wszystkich robót budowlanych. W dacie uzyskania pozwolenia na budowę, jak i w dacie przystąpienia do użytkowania części obiektu budowlanego na gruncie ustawy Prawo budowlanego obowiązywała regulacja, w myśl której uzyskanie pozwolenia na użytkowanie jest wymagane, jeżeli przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego ma nastąpić przed wykonaniem wszystkich robót budowlanych (art. 55 ust. 2 pkt 2 – w dacie uzyskania pozwolenia na budowę, art. 55 pkt 3 – w dacie przystąpienia do użytkowania oraz w dacie wydania zaskarżonego postanowienia). W takim razie obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego w przypadku przystąpienia do użytkowania przed zakończeniem wszystkich robót budowlanych wynikał i nadal wynika z mocy prawa. Dlatego też pozbawiona znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy jest okoliczność, że w decyzji z dnia [...] marca 2001 r. Prezydent Miasta J. nie nałożył na inwestorów obowiązku uzyskania pozwolenia na użytkowanie zrealizowanego obiektu. Należy jednocześnie zauważyć, że w pkt 4 pouczenia zawartego w tej decyzji wskazano, iż inwestor może przystąpić do użytkowania obiektu przed wykonaniem wszystkich robót budowlanych pod warunkiem uzyskania pozwolenia na użytkowanie, wydanego przez właściwy organ. Zatem inwestor został pouczony o wynikającym w takiej sytuacji z mocy prawa obowiązku.

W rozpoznawanej sprawie bezsporne jest, że inwestorzy nie uzyskali pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego, pomimo że przystąpili do jego użytkowania przed zakończeniem wszystkich robót budowlanych.

Przepis art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego stanowi, że w przypadku stwierdzenia przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem przepisów art. 54 i 55, właściwy organ wymierza karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. Do kary tej stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59f ust. 1, z tym że stawka opłaty podlega dziesięciokrotnemu podwyższeniu.

Kwestią sporną w niniejszej sprawie jest, czy zastosowanie w/w przepisu w stosunku do inwestorów było dopuszczalne.

Wskazać należy, że zgodnie z art. 4 pkt 2 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane art. 1 pkt 24 lit. b tej ustawy w zakresie art. 57 ust. 7, w stosunku do obiektów budowlanych, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy wchodzi w życie z dniem 1 stycznia 2005 r. Wyraźne brzmienie tego przepisu nie pozostawia wątpliwości, że regulacja odraczająca wejście w życie o siedem miesięcy art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego wskazuje, że zamiarem ustawodawcy było pozostawienie inwestorom, którzy dotychczas użytkowali obiekty budowlane bez wymaganego zgłoszenia lub pozwolenia na użytkowanie, czasu na ich zalegalizowanie. Również nie można uznać, aby przepis art. 7 ust. 3 ustawy z dnia 25 marca 2003 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz zmianie niektórych ustaw wyłączał orzekanie o karze z tytułu nielegalnego użytkowania w stosunku do obiektów budowlanych, w odniesieniu do których przed dniem wejścia w życie ustawy wydano pozwolenie na budowę. Brzmienie niniejszego przepisu wskazuje na to, że do tego rodzaju obiektów nie stosuje się przepisów dotyczących obowiązkowej kontroli budowy, a nie innych przepisów ustawy – Prawo budowlane (por. wyrok NSA z 12.11.2009 r., II OSK 1182/09). W rozpoznawanej sprawie, co jest niezmiernie istotne, przystąpienie do użytkowania miało miejsce w 2005 r., zatem przepis art. 57 ust. 7 omawianej ustawy już obowiązywał i brak jest jakichkolwiek podstaw do przyjęcia, że w realiach niniejszej sprawy jego stosowanie jest wyłączone. Skarżący do użytkowania części obiektu budowlanego przystąpili bowiem już po wejściu w życie przepisu dotyczącego wymierzenia kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego, zaś obowiązek uzyskania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie cały czas, niezmiennie, wynikał z mocy prawa. Zmianie uległy konsekwencje prawne nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego i, co jeszcze raz trzeba podkreślić, konsekwencje te obowiązywały w dacie przystąpienia do użytkowania części obiektu budowlanego przez skarżących. Dlatego też data udzielenia pozwolenia budowę, w rozpoznawanej sprawie, pozostaje bez wpływu na stosowanie przepisów dotyczących kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego.

Nie sposób także podzielić stanowiska Sądu I instancji, że brak jest podstaw do nałożenia kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu z naruszeniem art. 54 i 55 Prawa budowlanego z tego powodu, że toczy się postępowanie określone art. 51 tej ustawy. Pogląd przyjęty przez Sąd I instancji nie znajduje oparcia w art. 57 ust. 7 w związku z art. 54 i 55 Prawa budowlanego. Regulacja przyjęta tymi przepisami nie przewiduje żadnych wyjątków od obowiązku wymierzenia przez właściwy organ kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego, przewidzianej przepisem art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego. Kara taka powinna zostać wymierzona w każdym przypadku stwierdzenia przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem przepisów art. 54 i art. 55 Prawa budowlanego, tj. między innymi w sytuacji braku uzyskania pozwolenia na użytkowanie obiektu przed wykonaniem wszystkich robót budowlanych. Sytuacja taka miała miejsce w rozpatrywanym przypadku. Obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie obiektu powstaje niezależnie od tego, czy toczy się postępowanie w trybie określonym w art. 51 Prawa budowlanego. Postępowanie naprawcze może się toczyć obok (niezależnie) postępowania w przedmiocie wymierzenia kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. Nie może natomiast mieć miejsca sytuacja, w której mimo stwierdzenia nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego (brak uzyskania pozwolenia na użytkowanie), organ administracji publicznej nie wymierza kary przewidzianej w art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego z tego tylko powodu, że np. obiekt budowlany wzniesiony został z istotnymi odstępstwami od zatwierdzonego projektu budowlanego. Do odstąpienia w tego rodzaju sytuacjach od obowiązku wymierzenia kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego brak jest podstaw prawnych. Stanowisko przyjęte w tej kwestii w zaskarżonym wyroku jest równoznaczne z wprowadzeniem nieprzewidzianej przez prawo, negatywnej przesłanki wymierzenia kary z tytułu przystąpienia do nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego.

Z tych przyczyn, uwzględniając okoliczności niniejszej sprawy, nie można zgodzić się ze stanowiskiem zajętym w powyższej kwestii przez Sąd I instancji.

Za usprawiedliwiony należało zatem uznać zarzut skargi kasacyjnej, że Sąd I instancji naruszył przepis art. 57 ust. 7 w związku z art. 54 i 55 Prawa budowlanego, jak i art. 4 pkt 2 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane.

Niezasadny jest natomiast zarzut naruszenia prawa procesowego, a to art. 1 w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a i art. 1 § 1 p.u.s.a. Przepis art. 1 p.p.s.a. określa bowiem wyłącznie zakres regulacji ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i może zostać naruszony tylko wtedy, gdy w sprawie dochodzi do naruszenia podziału kompetencji pomiędzy sądami administracyjnymi a sądami powszechnymi. Art. 1 § 1 p.u.s.a. określa właściwość sądów administracyjnych stanowiąc, że sprawują one wymiar sprawiedliwości między innymi przez kontrolę administracji publicznej. Przepis ten wyznacza jedynie ramy kontroli sądowej. Nie określa natomiast reguł postępowania sądowoadministracyjnego, albowiem te zawarte są w p.p.s.a. Stosownie zaś do art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Sąd może naruszyć art. 3 § 1 p.p.s.a. wykraczając poza wyznaczoną nim właściwość rzeczową bądź odmawiając merytorycznego rozpoznania sprawy leżącej w jego właściwości. Nie może zaś mu uchybić dokonując tej kontroli, nawet gdy jej wynik nie odpowiada prawu. W niniejszej sprawie Sąd I instancji dokonał oceny zaskarżonego postanowienia i zastosował środek przewidziany w ustawie, tzn. wydał wyrok.

Rozpoznając ponownie sprawę Sąd I instancji będzie miał na względzie uwagi wyżej poczynione.

Wobec powyższego, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) orzekł jak w sentencji wyroku.

O zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 w zw. z art. 202 § 2 w zw. z art. 207 § 1 p.p.s.a.