Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1272/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-11-04 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Gospodarka gruntami
Skarżony organ: Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 28, art. 156 § 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jan Paweł Tarno, Sędzia NSA Joanna Runge-Lissowska (spr.), Sędzia NSA Elżbieta Kremer, Protokolant starszy asystent sędziego Dorota Chromicka, po rozpoznaniu w dniu 4 listopada 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T.Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 marca 2011 r., sygn. akt I SA/Wa 493/11 w sprawie ze skargi Gminy Miejskiej Kraków na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] lipca 2004 r., nr [...] w przedmiocie wywłaszczenia nieruchomości oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 25 marca 2011 r., sygn. akt I SA/Wa 493/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził nieważność decyzji Ministra Infrastruktury z dnia [...] lipca 2004 r., nr BO.5.3/813-WP-157/03 oraz poprzedzającej ją decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] października 2003 r., nr ORZ.5.3/813-R-157/03. Jednocześnie Sąd stwierdził, iż zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu oraz zasądził zwrot kosztów postępowania.

Wyrok powyższy zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Orzeczeniem z dnia [...] maja 1961 r., nr [...] Prezydium Powiatowej Rady Narodowej m. Krakowa orzekło w punkcie 1 o wywłaszczeniu nieruchomości położonej w Krakowie gm. kat. Grzegórzki, lwh 447, oznaczonej jako parcela 1 kat. [...], stanowiącej własność M. B., A. M., małoletniej Z. M. i A. M.. Po rozpoznaniu odwołania od ww. orzeczenia Komisja Odwoławcza do spraw Wywłaszczenia przy Ministrze Spraw Wewnętrznych decyzją z października 1961r., nr D.660/KW/61 utrzymała w mocy zaskarżone orzeczenie. Następnie postanowieniem Prezydium Rady Narodowej m. Krakowa z dnia [...] lutego 1961 r., nr [...] sprostowało orzeczenie z dnia [...] maja 1961 r. w ten sposób, że zmieniono powierzchnię wywłaszczonej nieruchomości z 37883 m2 na 33371 m2.

Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności orzeczenia z dnia [...] maja 1961 r. wystąpiła Z. M.-Turek – spadkobierczyni M. B. i S. M. podnosząc, że kwestionowane orzeczenie rażąco narusza art. 3 ustawy z dnia 1 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast decyzją z dnia [...] listopada 2000 r., nr GN.5.3-R-430/2000 stwierdził nieważność orzeczenia Prezydium Rady Narodowej m. Krakowa z dnia [...] maja 1961 r., a następnie utrzymał w mocy swoje rozstrzygnięcie decyzją z dnia 28 lutego 2001 r.

Gmina Miasta Kraków wniosła skargę na powyższą decyzję do Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z dnia 28 listopada 2002 r. uchylił zarówno zaskarżoną decyzję, jak i decyzję z dnia [...] listopada 2000 r.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy Prezes Urzędu Mieszkalnictwa decyzją z [...] października 2003 r., nr [...] stwierdził, że orzeczenie Prezydium Rady Narodowej m. Krakowa z dnia [...] maja 1961 r. i decyzja Komisji Odwoławczej do spraw Wywłaszczenia przy Ministrze Spraw Wewnętrznych z października 1961 r. oraz postanowienie Prezydium Rady Narodowej m. Krakowa z dnia 14 grudnia 1961 r. zostały wydane z naruszeniem prawa, w części dotyczącej obecnych działek nr [...], nr [...] i nr [...], a w pozostałej części stwierdził ich nieważność. W uzasadnieniu organ stwierdził, że orzeczenie Prezydium Rady Narodowej m. Krakowa z dnia [...] maja 1961 r. zostało wydane na podstawie przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1961 r. Nr 18, poz. 94), a zgodnie z art. 3 ust. 1 - 2 tej ustawy wywłaszczenie było dopuszczalne jeżeli nieruchomość była ubiegającemu się o wywłaszczenie niezbędna na cel użyteczności publicznej, na cel obrony Państwa albo dla wykonywania zadań określonych w zatwierdzonych planach gospodarczych oraz dla planowej realizacji budownictwa ogólnomiejskiego i zorganizowanego budownictwa mieszkaniowego. Z akt przedmiotowej sprawy wynika, iż celem wywłaszczenia była realizacja pracowniczych ogrodów działkowych, która to inwestycja – zdaniem organu – nie miała charakteru użyteczności publicznej. Organ wskazał też, że w wyroku z dnia 6 sierpnia 1999 r., sygn. akt III RN 77/99 Sąd Najwyższy stwierdził, iż samo wykazanie we wniosku wywłaszczeniowym, iż nieruchomość jest przeznaczona pod urządzenie ogrodu działkowego nie uzasadniało jej wywłaszczenia. Ubiegający się o wywłaszczenie powinien był bowiem stosownie do art. 15 ust. 2 pkt 2 powołanej ustawy wywłaszczeniowej wykazać we wniosku wywłaszczeniowym, iż konkretna nieruchomość jest mu "rzeczywiście niezbędna" dla celu wywłaszczenia. Natomiast organ wywłaszczeniowy zobligowany był zgodnie z art. 20 ust. 2 powołanej ustawy wywłaszczeniowej zweryfikować, czy nieruchomość jest rzeczywiście niezbędna na cel wywłaszczenia, a w przypadku zamierzonej realizacji ogrodu działkowego ponadto ustalić, czy nieruchomość stanowi - stosownie do przepisów ustawy z dnia 9 marca 1949 r. o pracowniczych ogrodach działkowych (Dz. U. Nr 18, poz. 117) - "odpowiedni teren" dla urządzenia ogrodu działkowego. Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast stwierdził, że organ wywłaszczeniowy nie dokonał powyższych ustaleń, zaś wywłaszczenia dokonano, mimo braku ustaleń, co do spełnienia materialnoprawnych przesłanek wywłaszczenia. Stanowi to rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Organ dodał, że został także naruszony art. 22 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r., poprzez nieustalenie przedmiotu wywłaszczenia. W orzeczeniu z dnia [...] maja 1961 r. w punkcie 1 wskazano, że wywłaszczono część nieruchomości o pow. 37.883 m2, podczas gdy była to powierzchnia wszystkich nieruchomości wywłaszczonych tym orzeczeniem (w punktach 1-4). Z pisma Miejskiej Pracowni Geodezyjnej Wydziału Gospodarki Mieszkaniowej Prezydium Rady Narodowej m. Krakowa z dnia [...] grudnia 1961 r., nr [...] wynika, że w punkcie 1 orzeczenia z dnia [...] maja 1961 r. należało wpisać 33.371 m2. W związku z tym Prezydium Rady Narodowej m. Krakowa postanowieniem z dnia 14 grudnia 1961 r. sprostowało orzeczenie z dnia [...] maja 1961 r. – w trybie art. 105 ówcześnie obowiązującego kpa – w części dotyczącej powierzchni wywłaszczonej nieruchomości w punkcie 1, co stanowi rażące naruszenie tego przepisu. Na jego podstawie organ administracji państwowej mógł bowiem z urzędu lub na żądanie strony prostować w drodze postanowienia błędy pisarskie i rachunkowe oraz inne oczywiste omyłki, natomiast z archiwalnych akt wywłaszczeniowych nie wynika, aby organ wywłaszczeniowy dysponował dokumentami, potwierdzającymi że powierzchnia wywłaszczona w punkcie 1 orzeczenia wynosi 33.371 m2, a nie 37.883 m2. Nie można zatem uznać, iż miała miejsce oczywista omyłka.

Prezes Urzędu Mieszkalnictwa uznał nadto, że mając na uwadze, iż obecnie znajdujące się na przedmiotowym gruncie (działki nr [...] i nr [...]) budynki posadowione są na sąsiadujących ze sobą nieruchomościach, nie jest możliwe przywrócenie stanu prawnego przedmiotowej nieruchomości sprzed wywłaszczenia. W stosunku zaś do działki nr [...] nieodwracalne skutki prawne wywołało urządzenie pracowniczego ogrodu działkowego. Pogląd taki znajduje potwierdzenie w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 marca 2003 r., sygn. akt I SA 1067/01. Zatem w przedmiotowej sprawie zaistniały nieodwracalne skutki prawne w rozumieniu art. 156 § 2 kpa.

Z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy zwrócili się Prezydent Miasta Krakowa wykonujący zadania starosty i Gmina Kraków wskazując, iż zasadność wywłaszczenia potwierdzało zaświadczenie o lokalizacji szczegółowej z dnia [...] kwietnia 1958 r., nr [...].

Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] lipca 2004 r. utrzymał w mocy decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] października 2003 r. Organ odwoławczy podzielił stanowisko i argumentację organu I instancji, a ponadto uznał, że argument Prezydenta Miasta Krakowa, iż zasadność wywłaszczenia potwierdzało zaświadczenie o lokalizacji szczegółowej z dnia [...] kwietnia 1958 r. nr [...] nie może być uznany za zasadny, gdyż z samej treści tego zaświadczenia wynika, iż uzyskiwało ono ważność w odniesieniu do gruntów prywatnych dopiero po uprawomocnieniu się decyzji o wywłaszczeniu, natomiast przejęcie w użytkowanie wywłaszczonych nieruchomości mogło nastąpić po zatwierdzeniu planu zagospodarowania. Nie można zatem uznać, iż takie zaświadczenie potwierdzało zasadność wywłaszczenia.

Skargę na powyższą decyzję wniosła Gmina Miejska Kraków, domagając się uchylenia zarówno zaskarżonej decyzji, jak i poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] października 2003 r. Gmina obu rozstrzygnięciom postawiła zarzut naruszenia:

1. art. 156 § 1 pkt 2 i § 2 oraz art. 158 § 2 kpa poprzez błędne zastosowanie i przyjęcie, że zachodziła podstawa do stwierdzenia, iż orzeczenie Prezydium Rady Narodowej m. Krakowa z dnia [...] maja 1961 r. i decyzja Komisji Odwoławczej do spraw Wywłaszczenia przy Ministrze Spraw Wewnętrznych z października 1961 r., w części dotyczącej wywłaszczenia części nieruchomości położonej w Krakowie gm. kat. Grzegórzki, Lwh 447 oznaczonej jako parcela l kat. [...] oraz postanowienie Prezydium Rady Narodowej m. Krakowa z dnia 14 grudnia 1961 r. zostały wydane z naruszeniem prawa w części dotyczącej obecnych działek nr [...], nr [...] i nr [...] oraz że zachodziła podstawa do stwierdzenia nieważności w pozostałej części, podczas gdy nie było podstawy ani do stwierdzenia nieważności, ani do stwierdzenia, iż orzeczenia zostały wydane z naruszeniem prawa;

2. art. 3 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości w związku z art. 4, 5 ust. 1 art. 7 ust. 3, art. 15 ust. 2 pkt 2 art. 20 ust. 2 ustawy z dnia 9 marca 1949 r. o pracowniczych ogrodach działkowych, poprzez przyjęcie, że mimo braku ustaleń, co do spełnienia materialno-prawnych przesłanek wywłaszczenia, dokonano wywłaszczenia nieruchomości w sytuacji, gdy zachodziły materialnoprawne przesłanki wywłaszczenia nieruchomości.

Rozpoznając skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że w przedmiotowej sprawie na etapie postępowania organ nie zweryfikował w sposób prawidłowy kręgu stron postępowania. Z akt sprawy administracyjnej wynika, że decyzje zostały skierowane do A. C., L. C., S. C., K. D., S. L., a więc do osób nieżyjących w dniu wydania tych aktów - co wynika ze znajdujących się w aktach sądowych skróconych odpisów aktów zgonu tych osób. Skierowanie wydanych w niniejszej sprawie aktów administracyjnych, zarówno w pierwszej jak i drugiej instancji, do osób zmarłych musiało skutkować stwierdzeniem nieważności tych decyzji.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Z. T., prawidłowo reprezentowana, domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie art. 134 § 1 i 145 § 1 pkt 1 c i pkt 2 P.p.s.a. w zw. z art, 156 § 1 pkt 2 i 28 k.p.a. przez:

– przyjęcie, że przymiot strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji wywłaszczeniowej mają osoby, które na nieruchomości objętej wywłaszczeniem nabyły od spółdzielni mieszkaniowej będącej wieczystym użytkownikiem tej nieruchomości lokal mieszkalny, i to w okolicznościach gdy wydana decyzja stanowi, iż nastąpiły z tego powodu nieodwracalne skutki prawne, co powoduje brak posiadania interesu prawnego tych osób w ich uczestnictwie w postępowaniu, gdyż wydana decyzja w żaden sposób nie wpływa na ich prawa do lokalu;

– przyjęcie, że ewentualna wadliwość uchylonych decyzji o wydaniu ich z naruszeniem prawa skutkuje także na treść decyzji o stwierdzeniu nieważności.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor zawarł stanowisko, iż osoby wskazane w uzasadnieniu wyroku Sądu nie miały interesu prawnego w sprawie. Zatem przyjęcie przez Sąd I Instancji, że decyzje skierowane do osób nie żyjących w dniu wydania przedmiotowych aktów oznacza, że postępowanie administracyjne przeprowadzone zostało z udziałem zmarłych, co musiało skutkować stwierdzeniem nieważności przedmiotowych decyzji, jest stanowiskiem wadliwym.

Wnosząca skargę kasacyjną Z. T., aktem notarialnym z 10 stycznia 2012 r., zbyła udziały spadkowe i spadek po S. M., A. M. i A. M., T.Z., który pismem procesowym z 1 maja 2013 r. wniósł o uwzględnienie skargi kasacyjnej i oświadczył, iż popiera podniesione w niej argumenty.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie posiada usprawiedliwionych podstaw.

Przyczyną stwierdzenia nieważności decyzji, zaskarżonych przez Gminę Miejską Kraków do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, było to, że Sąd stwierdził, iż organ skierował decyzje do osób zmarłych. Skarga kasacyjna podnosi, że osoby te nie były stronami postępowania, bowiem interesu prawnego nie dawało im to, że nabyły od spółdzielni mieszkaniowej lokale mieszkalne.

Przedmiotem decyzji Ministra Infrastruktury i Rozwoju i poprzedzającej ją decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast było stwierdzenie nieważności decyzji Komisji Odwoławczej do Spraw Wywłaszczenia przy Ministrze Spraw Wewnętrznych oraz orzeczenia Prezydium Rady Narodowej m. Krakowa w sprawie wywłaszczenia nieruchomości. Stronami postępowania nadzorczego, zatem podmiotami, o których mowa w art. 28 Kpa, tj. posiadającymi interes prawny, są były właściciel wywłaszczonej nieruchomości lub jego następcy prawni, a także podmioty, które legitymują się aktualnym tytułem prawnorzeczowym do nieruchomości – prawem własności lub użytkowania wieczystego. To jest katalog podmiotów, które w postępowaniu o stwierdzenie nieważności wywłaszczeniowej powinny brać udział, aby nie zostało naruszone ich prawo do uczestniczenia w postępowaniu dotyczącym ich interesu prawnego.

Legitymowanie się aktualnym tytułem prawnorzeczowym do nieruchomości oznacza, że stroną ma być podmiot, który w dacie orzekania taki tytuł posiada.

W sprawie organ zaniechał obowiązku ustalenia kręgu stron postępowania i jak wynika z akt, co stwierdził Wojewódzki Sąd Administracyjny, skierował decyzje do osób zmarłych. Z odpisów skróconych aktów zgonu wynika bowiem, iż S. L. zmarł 1 listopada 1998 r., A. C, 2 października 2000 r., L. C. 7 października 2000 r., a S. C. 10 sierpnia 2001 r. Uczynienie osoby zmarłej adresatem decyzji powoduje, że decyzja taka zawiera wadę kwalifikowaną, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 Kpa, tj. rażąco narusza prawo. Skierowanie decyzji do w/w osób powoduje, iż decyzje I instancji z [...] października 2003 r. i II instancji z [...] lipca 2004 r. dotknięte są tą właśnie wadą.

Zasadnie zatem Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził nieważność zaskarżonych decyzji, jako rażąco naruszających prawo.

Wobec powyższego orzeczono jak w sentencji, na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.).