Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 1564/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2012-04-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6100 Nabycie mienia państwowego z mocy prawa przez gminę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 5 ust. 3 pkt 2
journal: Dz.U. 1990 nr 32 poz 191
law: Ustawa z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych.
article: art. 145 par. 1 pkt 2, art. 156 par. 1 pkt
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 151
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Emilia Lewandowska Sędziowie: WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz WSA Dariusz Pirogowicz (spr.) Protokolant referent Monika Bodzan po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 kwietnia 2012 r. sprawy ze skargi E. S.A. z siedzibą w O. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę.


UZASADNIENIE

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy decyzją z [...] czerwca 2011 r. nr [...] utrzymał w mocy własną decyzję z [...] stycznia 2011 r. nr [...], którą stwierdził nieważność decyzji Wojewody [...] z [...] maja 1998 r. nr [...] przekazującej z dniem 1 maja 1998 r. na rzecz Gminy G. mienie Wojewódzkiego Przedsiębiorstwa E. w O., służące zaopatrzeniu w energię cieplna miasta G.

Decyzja Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z [...] czerwca 2011 r. została wydana w następującym stanie sprawy.

Wojewoda [...] decyzją z [...] maja 1998 r. nr [...], działając na podstawie art. 18 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.; dalej: "ustawa komunalizacyjna"), przekazał z dniem 1 maja 1998 r. na rzecz Gminy G. mienie Wojewódzkiego Przedsiębiorstwa E. w O., służące zaopatrzeniu w energię cieplna miasta G. W skład przekazanego mienia wchodziły środki trwałe służące do wytwarzania i przesyłu energii cieplnej, wyszczególnione w pięciu arkuszach spisu z natury według stanu na dzień [...] lutego 1998 r. oznaczonych numerami od [...] do [...], sporządzonych przez Komisję Inwentaryzacyjną. Wobec niewniesienia od tej decyzji przez żadną ze stron odwołania, stała się ona ostateczna.

Pismem z [...] czerwca 1999 r. Międzyzakładowa Spółdzielnia Mieszkaniowa w G. (dalej: "Spółdzielnia" wystąpiła do Wojewody [...] o uchylenie i stwierdzenie nieważności powyższej decyzji, wskazując że poprzez komunalizacje mienia doszło do naruszenia jej prawa własności.

Wniosek ten potraktowany został pierwotnie przez Wojewodę jako wniosek o wznowienie postępowania. Po wznowieniu postępowania w sprawie, decyzją z [...] lipca 2009 r. Wojewoda [...] (na skutek uchylenia poprzednich jego rozstrzygnięć przez Krajową Komisję Uwłaszczeniową) uchylił swoją decyzję komunalizacyjną z [...] kwietnia 1998 r. i przekazał na rzecz gminy G. na podstawie art. 18 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 3 pkt 2 ustawy komunalizacyjnej, mienie Wojewódzkiego Przedsiębiorstwa E. w O. składające się z się z 18 środków trwałych (pierwotna decyzja przekazywała 41 składników mienia). Decyzja ta została utrzymana w mocy przez Krajową Komisję Uwłaszczeniową z [...] października 2009 r. Wyrokiem z [...] maja 2010 r. sygn. akt I SA/Wa 158/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził nieważność obydwu, wydanych w trybie wznowienia postępowania decyzji, podnosząc, iż w dacie ich podejmowania upłynął przewidziany w art. 146 § 2 k.p.a. termin, z w jakim wydana w trybie zwykłym decyzja może zostać uchylona. Sąd zauważył jednocześnie, że wniosek Spółdzielni zawiera żądanie stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej i Wojewoda powinien ten wniosek niezwłocznie przekazać Ministrowi Spraw Wewnętrznych i Administracji jako organowi właściwemu do jego rozpatrzenia.

W tym stanie rzeczy postanowieniem z [...] października 2010 r. Wojewoda [...] przekazał powyższy wniosek zgodnie z właściwością do rozpatrzenie Ministrowi Spraw Wewnętrznych i Administracji.

Po przeprowadzeniu postępowania nadzorczego Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, decyzją z [...] stycznia 2011 r., stwierdził nieważność decyzji komunalizacyjnej Wojewody [...] z [...] kwietnia 1998 r. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Minister podniósł, że komunalizacji w trybie art. 5 ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 10 maja 19900 r., podlega mienia, które zarówno w dacie wejścia w życie tej ustawy (27 maja 1990 r.) jak też w dacie wydawania decyzji, jest mieniem ogólnonarodowym, służy użyteczności publicznej i należy do przedsiębiorstwa państwowego, dla którego terenowe organy administracji państwowej stopnia wojewódzkiego pełniły funkcje organów założycielskich. Wykazana musi być również niezbędność przekazywanego mienia do wykonywania zadań gminnych. Tymczasem Wojewoda [...] nie ustalił, które składniki mienia ujęte w arkuszach spisu z natury stanowiły własność ogólnonarodową w ww. datach. Organ nadzoru wskazał przy tym, że nieruchomości gruntowe, na których znajdują się obiekty budowlane wskazane w arkuszach spisu z natury, obejmujące m.in. działki nr [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...], były obciążone prawem użytkowania wieczystego gruntu jakie posiadała Spółdzielnia, która była także właścicielem znajdujących się na tym gruncie budynków. Wskazał również, że rozważenia wymaga kwestia, czy pozostałe składniki mienia objęte decyzją stanowiły mienie ogólnonarodowe i należały do podmiotów wymienionych w art. 5 us. 3 ustawy komunalizacyjnej. W szczególności dotyczy to urządzeń służących do wytwarzania energii cieplnej. Powołując się na zapadły w analogicznej sprawie wyrok Sądu Okręgowego w O. z dnia [...] marca 2011 r. sygn. akt [...] Minister wywodził, że z przyłączeniem urządzeń wymienionych w § 1 zarządzenia Ministra Górnictwa i Energetyki z dnia 24 sierpnia 1964 r. – w sprawie zasad przyłączania do wspólnej sieci urządzeń do wytwarzania, przetwarzania, przesyłania, rozdzielania i odbioru energii elektrycznej i cieplnej oraz paliw gazowych (M.P Nr 62, poz. 286 ze zm.) do sieci należącej do przedsiębiorstwa lub zakładu nie wiązały się skutki prawnorzeczowe, poza skutkiem określonym w art. 49 k.c. Z chwilą ich podłączenia stawały się one częścią składową tego przedsiębiorstwa. Jednakże dotyczy to tylko urządzeń służących do doprowadzania lub odprowadzania m.in. wody i pary. Zakres tego pojęcia jest zdecydowanie węższy od pojęcia "urządzeń" w rozumieniu § 1 ww. zarządzenia. Konsekwencją tego jest niedopuszczalność rozszerzenia skutków z art. 49 kc na inne urządzenia w nim niewymienione, a służące m.in. do wytwarzania i przetwarzania energii. Z tego względu, w ocenie Ministra, wydając badaną decyzję Wojewoda [...] rażąco naruszył art. 5 ust. 3 pkt 2 ustawy komunalizacyjnej.

Dodatkowo organ nadzoru zwrócił uwagę, że Wojewoda nie wykazał, że przekazywane mienie jest niezbędne gminie do wykonywania jej zadań. Do zadań własnych gminy dotyczących zaspokajania zbiorowych potrzeb wspólnoty zalicza się bowiem m.in. zaopatrzenie ludności w energię eletryczną, gazową i cieplną, ale nie należy do tych zadań produkcja tej energii. W tej sytuacji zrealizowania zadania zaopatrzenia w energię może nastąpić także wówczas, gdy gmina nie jest właścicielem mienia służącego do jej produkcji.

Z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy wystąpiła E. SA z siedzibą w O. (dalej: "E.") - następca prawny Wojewódzkiego Przedsiębiorstwa E. w O., zarzucając decyzji Ministra naruszenie art. 157 § 2 w zw. z art. 61 § 1 w zw. z art. 16 § 1 k.p.a., poprzez wzruszenie ostatecznej decyzji komunalizacyjnej mimo braku stosownego wniosku ze strony Spółdzielni; a także naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie, art. 7 w zw. z art. 77 w zw. z art. 80 w zw. z art.107 § 3 w zw. z art. 156 § 2 k.p.a., poprzez brak wyczerpującego rozważenia materiału dowodowego oraz naruszenie art. 8 w zw. z art. 11 k.p.a.

W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy Minister Spraw Wewnętrznych Administracji decyzją z [...] czerwca 2011 r., nr [...] utrzymał w mocy swoją poprzednią decyzję powtarzając argumentację w niej przytoczoną, odnoszącą się do kwestii rażącego naruszenia przez Wojewodę art. 5 ust. 3 pkt 2 ustawy komunalizacyjnej, a to przede wszystkim na skutek nie ustalenia, które składniki przekazywanego mienia stanowiły mienie ogólnonarodowe.

Odnosząc się zaś do zarzutów zawartych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy organ uznał je za niezasadne. W kwestii zasadności wszczęcia postępowania nieważnościowego organ wskazał, iż wystąpienie Spółdzielni z [...] lipca 2010 r. zawiera wyraźne żądanie stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej. Mylne zaś rozpoznanie przez organ środka prawnego (rozpoznawanego pierwotnie jako wniosek o wznowienie postępowania) nie stanowi o wygaśnięciu żądania w nim przedstawionego. Minister wskazał przy tym na analogiczne odczytanie treści żądania Spółdzielni przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z 27 maja 2010 r. sygn. akt I SA/Wa 158/10. Ustosunkowując się natomiast do zarzutu uproszczonej i pobieżnej analizy stanu faktycznego sprawy, podkreślił, że w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji, obowiązkiem organu jest rozpatrzenie sprawy wyłącznie w granicach określonych w art. 156 §1 k.p.a., a to oznacza, że w postępowaniu tym organ administracji publicznej nie jest władny rozpoznać sprawy co do jej istoty i działa wyłącznie jako organ kasacyjny. Minister nie podzielił także argumentów strony, że w sprawie zaistniały nieodwracalne skutki prawne w rozumieniu art. 156 § 2 k.p.a. Zaistnienie nieodwracalnych skutków prawnych, zdaniem organu, można wiązać z faktem odpłatnego nabycia praw do nieruchomości przez osoby trzecie. Wszelkie natomiast fizyczne zmiany na rzeczy takich skutków nie powodują.

Na powyższą decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji E. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając jej naruszenie:

1). art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a w zw. z art. 127 § 3 k.p.a. w zw. z art. 157 § 2 KPA w zw. z art. 61 § 1 k.p.a. w zw. z art. 16 § 1 k.p.a., poprzez utrzymanie w mocy decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji Nr [...] z dnia [...] stycznia 2011 r., stwierdzającej nieważność decyzji Wojewody [...] z [...] kwietnia 1998 r. w oparciu o wniosek Międzyzakładowej Spółdzielni Mieszkaniowej w G., który już uprzednio, jako czynność dyspozytywna strony, był podstawą do przeprowadzenia postępowania wznowieniowego w sprawie zakończonej ww. decyzją Wojewody [...];

2) art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 127 § 3 k.p.a.,

poprzez jego błędne zastosowanie tj. utrzymanie w mocy decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji Nr [...], stwierdzającej nieważność decyzji Wojewody [...] z [...] kwietnia 1998 roku, pomimo tego, iż nie ziściła się żadna z przesłanek określonych w tym przepisie, w tym w szczególności nie doszło do rażącego naruszenia art. 5 ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 10 maja 1990 r.;

3) art. 107 § 1 i 3 k.p.a. w zw. z art. 156 § 2 k.p.a., poprzez zaniechanie przedstawienia

argumentacji prawnej decyzji, w oparciu o którą Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji uznał, iż rzekome naruszenie przez Wojewodę [...] art. 5 ust. 3 pkt 2 ustawy komunalizacyjnej miało charakter rażący, poprzestanie na sformułowaniu pod adresem decyzji Wojewody [...] z [...] kwietnia 1998 r. zarzutów właściwych dla zwyczajnego toku instancyjnego oraz trybu wznowieniowego, a także poprzez wynikający z uzasadnienia decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji brak pogłębionej analizy problemu nieodwracalnych skutków prawnych, jakie mogła wywołać decyzja Wojewody [...], a w efekcie brak rozważenia podstaw prawnych do zastosowania treści art. 156 § 2 k.p.a.;

4) art. 8 k.p.a. w zw. z art. 11 k.p.a., poprzez naruszenie zasady zaufania do władzy

publicznej.

W obszernym uzasadnieniu skargi E. umotywowała poszczególne zarzuty wskazując przede wszystkim na brak podstaw do prowadzenia z wniosku Spółdzielni postępowania nieważnościowego, w sytuacji gdy treść składanego przez ten podmiot wniosku z [...] czerwca 1999 r. dotyczyła wznowienie postepowania administracyjnego. Skarżąca wskazała przy tym na błędne powołanie się przez Ministra na wniosek Spółdzielni z [...] lipca 2010 r. Wywodziła ponadto, że w sprawie nie spełniona została przesłanka rażącego naruszenia art. 5 ust. 3 pkt 2 ustawy komunalizacyjnej uzasadniająca stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...], gdyż w świetle zgromadzonych w aktach sprawy dokumentów, jak też ukształtowanych w dacie rozstrzygania przez Wojewodę poglądów prawnych orzecznictwa na kwestie własności urządzeń przesyłowych, nie uzasadniały kwestionowania własności ogólnonarodowej środków trwałych objętych decyzją Wojewody. Skarżąca powoływała się w tym kontekście na uchwałę Trybunału Konstytucyjnego z 4 grudnia 1991 r. W 4/91 i ukształtowane pod jej wpływem w latach dziewięćdziesiątych orzecznictwo Sądu Najwyższego, zgodnie z którym urządzenia takie, z chwilą ich połączenia z siecią przedsiębiorstwa przesyłowego przechodziły na własność podmiotu będącego właścicielem tego przedsiębiorstwa. Zdaniem skarżącej nie można również przyjąć, że skomunalizowane badaną decyzją budynki (dwa pomieszczenia kotłowni, trzy pomieszczenia wymiennikowni ciepła) nie stanowiły własności ogólnonarodowej. Minister nie dostrzega bowiem w tym względzie, iż te elementy infrastruktury nie były budowane ze środków finansowych Spółdzielni, lecz ze środków Skarbu Państwa, lub też, z kredytów udzielanych przez Skarb Państwa, które następnie były umarzane. Kwestię tą regulowało zarządzenie Ministra Finansów z dnia 17 stycznia 1972 roku w sprawie umarzania kredytów bankowych udzielonych spółdzielniom budownictwa mieszkaniowego ( MP z 1972 roku, Nr 7 poz. 47 ). Zgodnie bowiem z § 1 tego zarządzenia, umarzane były kredyty bankowe wykorzystane przez spółdzielnie mieszkaniowe na budowę przekazanych nieodpłatnie właściwym jednostkom państwowym (in concreto W. w O.) kotłowni osiedlowych oraz urządzenia

i uzbrojenia terenu, w tym również sieci doprowadzającej ciepło z magistral ciepłowniczych, wraz z węzłami cieplnymi i wymiennikami ciepła, z kotłowni osiedlowych, ciepłowni miejskich lub kotłowni zakładowych do budynków korzystających poprzednio z lokalnych źródeł ciepła. Skarżąca powołała się jednocześnie na orzecznictwo, zgodnie z którym w wypadku, gdy urządzenie o którym mowa w art. 49 k.c. nie może funkcjonować bez budynku, w którym jest posadowione, to taki budynek, wraz ze znajdującą się w nim instalacją, stanowi nierozdzielną całość konstrukcyjną, którą należy zakwalifikować jako urządzenie w rozumieniu art. 49 k.c.

Skarżąc podnosiła także, iż wady rozstrzygnięcia Wojewody [...], które przywołuje Minister, tj. brak wyjaśnienia w decyzji komunalizacyjnej stanu faktycznego

i prawnego przekazywanego mienia, a co za tym idzie brak ustalenia, które ze środków trwałych stanowią mienie ogólnonarodowe, są wadami, które mogą być rozpatrywane

w postępowaniu zwykłym, względnie wznowieniowym. Natomiast nie są wadami skutkującymi stwierdzeniem nieważności decyzji. Zarzuciła także organowi nadzoru,

że nie przeprowadził on we własnym zakresie ustaleń związanych z istnieniem bądź nie nieodwracalnych skutków prawnych decyzji komunalizacyjnej. Zakwestionowała również stanowisko Ministra, iż w decyzji komunalizacyjnej nie wykazano, że przekazywane mienie jest niezbędne do wykonywania zadań własnych gminy.

W oparciu o tak sformułowane zarzuty E. SA w O. wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z [...] stycznia 2011 r.

W odpowiedzi na skargę Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wniósł o

jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje:

skarga jest niezasadna, gdyż zaskarżona decyzja Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z [...] czerwca 2011 r. oraz poprzedzająca ją decyzja tego organu z [...] stycznia 2011 r. nr [...] nie naruszają prawa w stopniu uzasadniającym ich uchylenie.

Postępowanie zakończone zaskarżoną decyzją toczyło się w trybie nadzwyczajnym przewidzianym w art. 156 § 1 k.p.a., a jego przedmiotem była decyzja Wojewody [...] z [...] kwietnia 1998 r. orzekająca o przekazaniu z dniem 1 maja 1998 r. na rzecz Gminy G. mienia Wojewódzkiego Przedsiębiorstwa E. w O. służącego zaopatrzeniu w energie cieplną miasta G. W skład przekazanego mienia wchodziły środki trwałe wymienione w pięciu arkuszach spisu z natury, wg. stanu na dzień 28 lutego 1998 r., stanowiących załącznik do ww. decyzji, obejmujące: budynki wymiennikowni przy ul. [...],[...] i [...] w G.; sieć rozdzielczą od kotłowni [...] do [...]; sieć rozdzielczą od kotłowni [...] do [...]; sieć rozdzielczą kotłowni [...] do ul. [...]; sieć rozdzielczą do kotłowni [...] do ul. [...]; sieć rozdzielczą od kotłowni [...] do ul. [...] - bud. mieszk.; sieć rozdzielczą kotłowni [...] do przedszkola; sieć rozdzielczą do kotłowni [...] do barów gastronomicznych; sieć co os. [...] w G.; sieć co od ul. [...] do os. [...]

w G.; przyłącze od wymiennikowni ul. [...] w G.; sieć co wys. parametr. ul. [...] w G.; sieć co z kotłowni przy ul. [...] w G.; budynek kotłowni przy ul. [...] w G.; kocioł wodny [...]; dwa kotły [...]; dwa elektryczne wyciągniki linowe; budynek kotłowni przy ul[...]; kocioł [...]; komin stalowy, ul. [...] w G., kocioł stalowy [...]; kocioł stalowy parowy [...]; dwa kotły stalowe wodne [...]; cztery urządzenia sztucznego ciągu; licznik ciepła [...] - do pomiaru zużytej energii; dwa węzły co przy ul. [...] i [...] w G. wymiennikownia ciepła przy ul. [...] w G.; wymiennikownia osiedlowa przy ul. [...]; wymiennikownia Osiedle [...] w G.; licznik ciepła ul. [...] w G.; licznik ciepła ul. [...] w G. oraz licznik ciepła ul. [...] w G.

Z żądaniem stwierdzenia nieważności tej decyzji wystąpiła Międzyzakładowa Spółdzielnia Mieszkaniowa w G. (dalej: "Spółdzielnia") pismem z [...] czerwca 1999 r., wnosząc wówczas "o uchylenie i stwierdzenie nieważności" powyższej decyzji z uwagi na to, że mienie, które przekazano gminie stanowi jej własność oraz wskazując (pośrednio) na brak udziału w postępowaniu komunalizacyjnym. W kolejnych pismach z [...] lipca i [...] października 1999 r. Spółdzielnia wykazywała, że budynki (i znajdujące się w nich wyposażenie technologiczne) objęte decyzją komunalizacyjną posadowione są na działkach będących w jej użytkowaniu wieczystym i stanowią jej własność, co potwierdzają wpisy w księgach wieczystych prowadzonych dla poszczególnych nieruchomości: [...] (dla dz. [...]), KW [...] (dla dz. [...]), KW [...] (dla dz. [...]), KW [...] (dla dz. [...]), KW [...] (dla dz. [...] i [...]), KW [...] (dla dz. [...]) oraz KW [...] (dla dz. [...]). Budynki i urządzenia te zostały zdaniem wnioskodawców przekazane jedynie w czasowe użytkowanie Zakładowi E. oraz Wojewódzkiemu Przedsiębiorstwu E. na podstawie protokołów zdawczo odbiorczych (PT), które to protokoły w żadnym razie nie przenosiły własności tych urządzeń i budynków.

Tak sformułowana treść pisma Spółdzielni z [...] czerwca 1999 r., uzupełnionego kolejnymi pismami, wskazywała, że intencją strony jest żądanie weryfikacji rozstrzygnięcia Wojewody [...] zarówno w oparciu o przyczyny uzasadniające wznowienie postępowania (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.) jak też z uwagi na wadę rażącego naruszenia prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.), a więc wadę skutkującą stwierdzeniem nieważności decyzji. Podanie to zawierało zatem w rzeczywistości żądanie uruchomienia dwóch postępowań nadzwyczajnych: wznowieniowego oraz nieważnościowego. Mając zaś na względzie to, że dalej idące skutki wywołuje stwierdzenie nieważności decyzji, niż weryfikacja kwestionowanego rozstrzygnięcia w trybie wznowienia postępowania, prawidłowe było w pierwszym rzędzie rozpoznanie tego podania w trybie i w granicach przewidzianych art. 156 § 1 k.p.a. (po uprzednim wyeliminowaniu przez Sąd, wyrokiem z 27 maja 2010 r. sygn. akt I SA/Wa 158/10, decyzji wydanych w trybie wznowieniowym). Fakt błędnego potraktowania pierwotnie tego podania przez organy administracji publicznej wyłącznie jako wniosku o wznowienie postępowania, nie może bowiem przesądzać o braku możliwości uruchomienia obecnie przez właściwy w sprawie organ (Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji) postępowania nadzorczego, zgodnie z jednoznacznie wyrażoną wolą strony. W tym stanie rzeczy sformułowane na tym tle zarzuty skargi, odnoszące się do braku podstaw do wszczęcia na żądanie Spółdzielni postępowania nadzorczego, a w konsekwencji naruszenie przez Ministra wskazywanych w skardze przepisów art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w z. z art. 138 § 1 pkt 1 k.pa w zw. z art. 127 § 3 k.p.a. w zw. z art. 157 § 2 k.p.a. w zw. z art. 61 § 1 w zw. z art. 16 § 1 k.p.a. nie mają usprawiedliwionych podstaw. Zważyć przy tym należy, iż takiego zdekodowania treści podania, nie kwestionuje strona je wnosząca. Sama treść podania, w której exspressis verbis zawarto zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. nie pozostawia wątpliwości co do intencji strony w je wnoszącej. Zatem czynienie organowi zarzutu, że przed wszczęciem postępowania zaniechał wezwania Spółdzielni do wyjaśnienia treści tego podania jest niezasadne. Bez znaczenia dla oceny legalności wszczęcia i przeprowadzenia postępowania, jest przy tym przywołanie w treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji oznaczenie daty wniesionego przez Spółdzielnię żądania jako "[...] lipca 2010 r.", która to data odnosi się do jednego z pism Spółdzielni złożonego w toku postępowania, w którym podtrzymała ona swoje żądanie stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej. Błędne powołanie daty wniosku inicjującego postępowanie, nie oznacza wszak, że w sprawie nie wystąpiło zdarzenie prawne skutkujące wszczęciem tego postępowania. Tym zdarzeniem zaś był, w myśl art. 61 § 3 k.p.a., wpływ podania strony z [...] czerwca 1999 r. do właściwego organu, po jego przekazaniu zgodnie z właściwością rzeczową przez Wojewodę [...] i brak przeszkód o charakterze podmiotowym lub przedmiotowym uniemożliwiających wszczęcie postępowania.

Materialnoprawną podstawą kontrolowanej przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzji Wojewody [...] z [...] kwietnia 1998 r. był art. 5 ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.; dalej: "ustawa komunalizacyjna"), zgodnie z którym mienie ogólnonarodowe (państwowe) służące użyteczności publicznej, należące w dniu wejścia w życie ustawy do przedsiębiorstw państwowych, dla których organy określone w pkt 1 (terenowe organy administracji państwowej stopnia wojewódzkiego) pełnią funkcję organu założycielskiego, przekazuje się jako mienie komunalne gminom i związkom gmin, jeżeli jest ono niezbędne do wykonywania ich zadań.

Z treści tego przepisu jednoznacznie wynika zatem, że komunalizacji w tym trybie podlega wyłącznie mienie stanowiące własność państwową, przy czym własność ta musi przynależeć do państwa zarówno w dacie wejścia w życie powołanej ustawy (27 maja 1990 r.) jak też w dacie wydania decyzji komunalizacyjnej. Własności tej nie można jednak domniemywać lecz musi ona znajdować potwierdzenie, czy to w treści wisów w księgach wieczystych (w przypadku nieruchomości), czy też stosownych umów przenoszących własność rzeczy ruchomych. W sytuacji zatem braku dowodów potwierdzających w ww. datach własność państwa do przekazywanego mienia, decyzja przekazująca je na rzecz samorządu terytorialnego w sposób oczywisty, a więc niewymagający skomplikowanych zabiegów interpretacyjnych, sprzeczna jest z normą zawartą w art. 5 ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Jest ona zatem dotknięta kwalifikowaną wadą prawną, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (rażąco narusza prawo), co uzasadnia stwierdzenie jej nieważności.

Taka zaś sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie. Przede wszystkim w aktach sprawy brak jest jakichkolwiek dowodów potwierdzających własność państwową przekazywanego mienia, a sama decyzja Wojewody [...] z [...] kwietnia 1998 r. w żaden sposób do tej kwestii się nie odnosi. Z akt postępowania komunalizacyjnego nie wynika również, by organ wojewódzki czynił w tym zakresie jakiekolwiek ustalenia.

Treści wpisów, zawartych w dziale 2 ksiąg wieczystych prowadzonych dla nieruchomości, na których posadowione są wchodzące w skład przekazanego mienia budynki wymiennikowni przy ul. [...] oraz kotłowni przy ul. [...] - ujęte w arkuszach spisu z natury nr [...] pod poz. [...] i nr [...] pod poz. [...], wskazują że właścicielem tych zabudowań jest Spółdzielnia (vide odpisy KW nr [...] oraz nr [...]). W budynkach tych zamontowane zostały urządzenia do wytwarzania i dystrybucji ciepła ujęte w spisach z natury, a obejmujące wymiennikownie (poz. [...] arkusza nr [...]) oraz sieci rozdzielcze (poz. [...] arkusza nr [...]). Pozostałe budynki i urządzenia objęte decyzją posadowione są na gruntach będących w użytkowaniu wieczystym Spółdzielni. Urządzenia te wprawdzie, o ile służyły do doprowadzania i odprowadzania energii cieplnej, weszły w skład Wojewódzkiego Przedsiębiorstwa E. w O., stosownie do art. 49 k.c., w następstwie ich przekazania przedsiębiorstwu, dokonywanego w latach siedemdziesiątych oraz osiemdziesiątych ubiegłego wieku na podstawie protokołów technicznego przekazania środków trwałych i przyłączenia do sieci przedsiębiorstwa. Jednakże okoliczność ta, nie jest równoznaczna z przeniesieniem ich własności. Uprawnienie przedsiębiorstwa do korzystania z urządzeń, mogą mieć, bowiem zarówno charakter prawnorzeczowy jak i obligacyjny (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 2 marca 2006 r. I CSK 83/05 Lex nr 369165). Protokół przekazania środków trwałych potwierdza jedynie, że w określonej dacie, określone urządzenie zostało przekazane oznaczonemu przedsiębiorstwu przesyłowemu. Wprawdzie w latach dziewięćdziesiątych i w pierwszych latach obecnego wieku, orzecznictwo Sądu Najwyższego - ukształtowane pod wpływem uchwały Trybunału Konstytucyjnego z 4 grudnia 1991 r. sygn. akt W 4/91 (OTK 1991/1/22) - przyjmowało, że urządzenia wskazane w art. 49 k.c. (urządzenia służące do doprowadzania lub odprowadzania wody, pary, gazu, prądu elektrycznego oraz inne urządzenia podobne), zbudowane przez odbiorców mediów, stają się - z chwilą połączenia ich z siecią urządzeń przedsiębiorstwa - własnością właściciela przedsiębiorstwa, oraz że wspomniane połączenie jest kwestią faktu (np. wyrok SN z 23.06.1993 r. I CRN 72/93 M.Prawn. 1993/4/115), jednak począwszy od 2003 r. stanowisko to zaczęło ewaluować, co w konsekwencji doprowadziło do podjęcia przez skład 7 sędziów Sądu Najwyższego w dniu 8 marca 2006 r. uchwały III CZP 105/05 (OSNC 2006/10/159), w której przesądzono, że przepis art. 49 k.c. nie stanowi samoistnej podstawy prawnej przejścia urządzeń służących do doprowadzania lub odprowadzania wody, pary, gazu, prądu elektrycznego oraz innych podobnych urządzeń na własność właściciela przedsiębiorstwa przez ich połączenie z siecią należącą do tego przedsiębiorstwa. W uzasadnieniu tej uchwały Sąd Najwyższy wywodził, że dla określenia statusu prawnego poszczególnych urządzeń i instalacji decydujące znaczenie ma stopień ich fizycznego i funkcjonalnego powiązania z siecią należącą do przedsiębiorstwa. To zaś wymaga analizy powiązań funkcjonalnych między poszczególnymi jej elementami w świetle art. 47 § 2 k.c., której wyniki prowadzą do wniosku, że stanowi ona nie jedną rzecz złożoną, lecz zbiór rzeczy. Skutki przyłączenia do sieci urządzeń, które wcześniej stanowiły, zgodnie z art. 48 i 191 k.c., część składową nieruchomości lub - w braku trwałego związania z nieruchomością czy przesłanek przewidzianych w art. 47 § 2 k.c. - odrębne rzeczy ruchome, są uzależnione od stopnia ich związania z instalacją. Jeżeli urządzenia te zostają tak dalece związane z instalacją należącą do sieci, że spełniają określone w art. 47 § 2 k.c. warunki do uznania ich za część składową, wówczas z chwilą połączenia uzyskują status części składowej tej instalacji. Jeżeli wspomniane urządzenia stają się częścią składową instalacji, dotychczasowy właściciel traci ich własność na rzecz właściciela instalacji, do której zostały one przyłączone, czyli na rzecz przedsiębiorcy sieciowego. Jeżeli natomiast nie dochodzi do tak ścisłego związania z instalacją, że przyłączane urządzenia uzyskują przymiot części składowej, wówczas - mimo połączenia z siecią należącą do przedsiębiorstwa - mogą one pozostawać przedmiotem własności innego podmiotu. Stanowisko zawarte w tej uchwale skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela.

Ten stan rzeczy powoduje, że ustalenie własności poszczególnych urządzeń wyszczególnionych w załącznikach do decyzji komunalizacyjnej, wymagało z jednej strony uprzedniego ustalenia, które z nich służą do doprowadzania lub odprowadzania energii cieplnej (tylko takie wszak urządzenia objęte są hipotezą normy z art. 49 k.c.),

z drugiej zaś ustalenia stopnia ich powiązania funkcjonalno-technologicznego z siecią przedsiębiorstwa przesyłowego. Takich ustaleń jednak organ rozstrzygający

o komunalizacji nie prowadził, gdyż jak już wyżej wskazano w ogóle nie dokonał analizy stanu prawnego przekazywanego mienia. To zaś w połączeniu z treścią wpisów jawnych w księgach wieczystych prowadzonych dla nieruchomości, na których posadowione są wchodzące w skład tego mienia budynki, wykluczającymi własność Skarbu Państwa - które to wpisy korzystają z domniemania zgodności z rzeczywistym stanem prawnym (art. 3 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych

i hipotece. Dz.U. z 2001 Nr 124 poz. 1361 ze zm.) - prowadzić musi do wniosku, że rozstrzygnięciem komunalizacyjnym objęto w części mienie stanowiące własność prywatną (Spółdzielni), a w części mienie o nieustalonym stanie prawnym. Taki stan faktyczny i prawny wykluczał zaś komunalizację.

Oznacza to, że decyzja Wojewody [...] już z tego tylko względu obarczona była wadą rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., gdyż wydana została mimo braku wykazania spełnienia jednej z kluczowych przesłanek określonych w art. 5 ust. 3 pkt 2 ustawy z 10 maja 1990 r., warunkujących komunalizację, tj. własności państwowej przekazywanego mienia, co uzasadniało stwierdzenie jej nieważności przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji.

Argumenty podnoszone przez stronę skarżącą, iż tego rodzaju wady decyzji mogą stanowić przedmiot zarzutów wyłącznie w postępowaniu instancyjnym, względnie wznowieniowym, nie zasługują na akceptację, gdyż stwierdzona wada ma charakter materialnoprawny, a więc tkwi ona w samym rozstrzygnięciu organu wojewódzkiego, które wykreowało i ukształtowało wadliwy stosunek materialnoprawny, w wyniku którego doszło do naruszenia m.in. praw podmiotowych Spółdzielni. W tym stanie rzeczy zarzut błędnego zastosowania w sprawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. uznać należy za chybiony.

Zgodzić się natomiast należy ze skarżącym, że jako rażącego naruszenia art. 5 ust. 3 pkt 2 ustawy komunalizacyjnej nie można zakwalifikować przekazania gminie mienia służącego do wytwarzania energii cieplnej. Wprawdzie do zadań własnych gminy, w myśl art. 7 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. - o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) należy wyłącznie zaopatrzenie wspólnoty gminnej w tą energię (a nie jej produkcja), jednakże nie można z góry wykluczyć, że prawidłowa realizacja tego zadania wymaga również w określonych okolicznościach faktycznych uzyskania przez gminę prawa do mienia służącego do jej produkcji, np. w celu zatrzymania na rynku lokalnym dotychczasowego producenta tej energii, co w dalszej kolejności przekładać się będzie na proces jej dystrybucji wśród członków wspólnoty. Zaopatrzenie w energię uwarunkowane jest wszak jej uprzednim wytworzeniem. Nie można zatem stwierdzić, że w sprawie w sposób oczywisty nie zaistniał stan "niezbędności mienia" do wykonywania zadań gminnych, a to wyklucza możliwość uznania przekazania takiego mienia za dokonane z naruszeniem prawa w stopniu rażącym.

Wadliwa ocena przez Ministra legalności przekazania tego typu urządzeń gminie, nie może jednak prowadzić do uchylenia zaskarżonej decyzji, gdyż jak już wyżej wskazano kluczową okolicznością powodująca nieważność decyzji Wojewody [...], powoływaną przez organ nadzoru jest brak wykazania własności skarbu państwa do komunalizowanego mienia (vide str. 4 decyzji z [...] stycznia 2011 r. i str. 3 decyzji z [...] czerwca 2011 r.).

Brak zaś pogłębionej analizy prawnej w zakresie rażącego naruszenia art. 5 ust. 3 pkt 2 ustawy z 10 maja 1990 r., na który powołuje się strona skarżąca, nie powoduje, że motywy podjętego rozstrzygnięcia są niejasne, bądź niespójne. Także brak pogłębionej analizy problematyki nieodwracalnych skutków prawnych jakie ewentualnie mogła wywołać decyzja komunalizacyjna nie może czynić skutecznym, w realiach rozpoznawanej sprawy, zarzutu naruszenia przez Ministra art. 107 § 1 i 3 k.p.a. w zw. z art. 156 § 2 k.p.a. Przede wszystkim bowiem z akt sprawy nie wynika by tego rodzaju skutki decyzja Wojewody wywołała, a strona skarżąca nie wskazuje w jakich zdarzeniach prawnych ich zaistnienia upatruje. Zważyć zaś należy, że z nieodwracalnością skutków prawnych w rozumieniu art. 156 § 2 k.p.a. mamy do czynienia wtedy, gdy organ administracji we własnym zakresie nie może usunąć skutków prawnych decyzji z uwagi na brak przepisów prawnych mogących stanowić dla niego podstawę prawną do podjęcia aktów lub czynności cofających, znoszących lub odwracających skutki prawne wywołane przez decyzję administracyjną dotkniętą wadą nieważności. Jak odkreśla się przy tym w orzecznictwie ich nieodwracalności nie można utożsamiać z niemożliwością przywrócenia stanu faktycznego istniejącego przed wydaniem wadliwej decyzji administracyjnej. Nie jest więc istotne czy istnieją faktyczne możliwości odwrócenia następstw prawnych wydanej decyzji, a zwłaszcza przywrócenie stanu poprzedniego. Trafne zatem jest stanowisko Ministra, iż zmiany fizyczne rzeczy nie stanowią nieodwracalnych skutków prawnych decyzji. Z tego względu nie mogły ich stanowić zrealizowane po komunalizacji prace modernizacyjne obejmujące przekazane gminie środki trwałe, czy też ich zastąpienie nowymi, z uwagi na naturalne zużycie, w których to okolicznościach, jak się wydaje, skarżąca upatruje zaistnienia ww. skutków.

Ustalenia stanu faktycznego sprawy, z punktu widzenia granic postępowania nadzorczego wyznaczonego art. 156 § 1 k.p.a. (którego celem była jedynie kontrola legalności badanej decyzji a nie rozstrzygania sprawy co do jej istoty), poczynione przez organ nadzoru w toku tego postępowania jak i dokonana ocena legalności decyzji komunalizacyjnej Wojewody nie budzą wątpliwości Sądu i znajdują oparcie w zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym.

Skoro zatem decyzja Wojewody [...] rażąco naruszyła art. 5 ust. 3 pkt 2 ustawy komunalizacyjnej, a w sprawie nie zaistniały nieodwracalne skutki prawne o których mowa w art. 156 § 2 in fine k.p.a, to decyzja Ministra Spraw Wewnętrznych i administracji z [...] stycznia 2011 r. - mimo częściowo wadliwego uzasadnienia w zakresie w jakim odnosi się ona do kwestii niezbędności dla potrzeb gminy przekazywanego mienia - odpowiada prawu. Tym samym odpowiada również prawu utrzymująca to rozstrzygnięcie w mocy zaskarżona decyzja z [...] czerwca 2011 r. Sąd nie dopatrzył się również by w toku prowadzonego postępowania nadzorczego doszło do istotnego naruszenia zasad ogólnych postepowania administracyjnego, w tym wskazywanej w skardze zasady pogłębiania zaufania uczestników postępowania do organów władzy (art. 8 k.p.a.) czy zasady przekonywania (art.11 k.p.a.)

Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r.,

poz. 270), orzekł jak w sentencji wyroku.