Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 27/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-10-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 1 ust. 1 i ust. 2, art. 9 ust. 1, 4 i 5, art. 10 ust.2, art. 14 ust. 1, art. 15 ust. 2 pkt 9 art. 28
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art. 101 ust. 1
journal: Dz.U. 1990 nr 16 poz 95
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym.
article: art. 16 ust. 3
journal: Dz.U. 2004 nr 92 poz 880
law: Ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Miron Sędziowie Sędzia NSA Marzenna Linska – Wawrzon (spr.) Sędzia del. NSA Jerzy Solarski Protokolant asystent sędziego Małgorzata Mańkowska po rozpoznaniu w dniu 19 października 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 października 2014 r. sygn. akt IV SA/Wa 794/14 w sprawie ze skargi B. K. na uchwałę Rady m.st. Warszawy z dnia 10 października 2006 r. nr LXXXII/2746/2006 w przedmiocie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; 2. zasądza od Miasta Stołecznego Warszawy na rzecz B. K. kwotę 600 (słownie: sześćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 3 października 2014 r., sygn. akt IV SA/Wa 794/14, oddalił skargę B. K. na uchwałę Rady m.st. Warszawy z dnia 10 października 2006 r. nr LXXXII/2746/2006 w przedmiocie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego.

Wyrok wydany został w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

W dniu 5 lutego 2014 r. B. K. wniosła do Rady m.st. Warszawy wezwanie usunięcia naruszenia prawa przez uchwałę Rady m.st. Warszawy nr LXXXII/2746/2006 dnia 10 października 2006 r. w sprawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego m.st. Warszawy, w części odnoszącej się do terenu, na którym znajdują się działki nr ew. 163 i 170 obręb [...] przy ul. Z. w dzielnicy Wawer-Anin.

B. K. w skardze na powyższą uchwałę wskazała, że uchwalone studium zakazało dla w/w działek całkowitej zabudowy a nawet grodzenia działek. Uchwale zarzucono naruszenie art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 2 Konstytucji RP oraz art. 1 ust. 2 pkt 6 i pkt 7 u.p.z.p. Skarżący wskazali również, że Rada m.st. Warszawy przekroczyła władztwo planistyczne, gdyż żaden przepis prawa nie daje takiej możliwości drastycznego ograniczenia prawa własności. Zaskarżona uchwała w ocenie skarżących w sposób istotny ogranicza przysługujące im prawo własności, a poprzez wprowadzenie zakazu grodzenia prowadzi do tego, że należące do nich działki stają się działkami ogólnodostępnymi.

W odpowiedzi na skargę organ wyjaśnił, że działki skarżącej były i nadal pozostają działkami leśnymi. Nigdy we wcześniej obowiązujących planach nie doszło do zmiany ich przeznaczenia. W tej sytuacji wprowadzony zakaz zabudowy działek leśnych, jest zgodny z obowiązującymi przepisami prawa tj.: Rozporządzeniem Nr 13 Wojewody Mazowieckiego z dnia 16 kwietnia 2014r. w sprawie planu ochrony Mazowieckiego Parku Krajobrazowego im. Czesława Łaszka, Ustawy z dnia 3 lutego 1995r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, Ustawy z dnia 28 września 1991r. o lasach, z których to przepisów wynika szczególny obowiązek zachowania istniejących zasobów leśnych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku wskazał, że ustalając, czy zaskarżonym aktem doszło do naruszenia interesu prawnego skarżącej (art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym), polegającego na odebraniu lub ograniczeniu prawa własności, wynikającego z przepisów prawa materialnego, należy wyjść od normy art. 3 ust. 1 u.p.z.p. Stanowi ona, iż kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy należy do zadań własnych gminy. Formą realizacji tego obowiązku jest planowanie przestrzenne dokonywane przez organy gminy na zasadach i w trybie określonych w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. I tak, w celu określenia polityki przestrzennej gminy, w tym lokalnych zasad zagospodarowania przestrzennego, rada gminy sporządza - dla całego obszaru w granicach administracyjnych gminy - studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego (art. 9 ust. 1 i ust. 3 oraz następne u.p.z.p.). Z kolei w celu ustalenia przeznaczenia terenów, w tym dla inwestycji celu publicznego, oraz określenia sposobów ich zagospodarowania i warunków zabudowy rada gminy sporządza miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego (art. 4 ust. 1 oraz art. 14 i następne u.p.z.p.). Plan miejscowy - stosownie do art. 14 ust. 8 u.p.z.p. - jest aktem prawa miejscowego, w przeciwieństwie do studium, które - zgodnie z art. 9 ust. 5 u.p.z.p. - nie ma takiego charakteru, niemniej jednak ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych (art. 9 ust. 4 u.p.z.p.). Mając na uwadze ten fakt, nie można zakładać, że studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy staje się aktem, który wywołuje skutki prawne zbliżone do tych, które wywołuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Oceniając więc naruszenie interesu prawnego skarżącej, które jest przesłanką dopuszczalności skargi opartej na art. 101 ustawy o samorządzie gminnym, trzeba dostrzegać różnicę pomiędzy studium - jako aktem wewnętrznej polityki przestrzennej gminy, a aktem prawa miejscowego - jakim jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego w zakresie bezpośredniości i realności naruszenia interesu prawnego. Sama możliwość naruszenia interesu prawnego skarżącej nie jest wystarczającym kryterium zaskarżalności studium. Naruszenia interesu prawnego jako warunku dopuszczalności skargi nie można upatrywać w naruszeniu przepisów dotyczących procedury planistycznej. Ta może być bowiem kontrolowana przez sąd administracyjny dopiero wówczas gdy wykazane zostanie, że interes prawny strony skarżącej został naruszony.

Zdaniem sądu z tekstu Studium wynika, iż przy jego opracowywaniu uwzględniono dotychczasowe przeznaczenie i zagospodarowanie terenu, stan ładu przestrzennego, potrzeby i możliwości rozwoju Gminy oraz stan prawny gruntów. W zakresie tym została przedstawiona stosowana analiza. Kontrolowane Studium poszanowało wszelkie wymogi i zasady kształtowania polityki przestrzennej, o których mowa w art. 1 ust. 2 pkt 1, 2, 6 i 7 oraz art. 10 ust. 1 pkt 1, 2,7 i 8 i ust. 2 pkt 2 u.p.z.p.

Sąd nie podzielił zatem stanowiska skarżącej, iż zaskarżona uchwała narusza jej interes prawny z uwagi na to, że niezgodnie z obowiązującymi przepisami prawa, reguluje sferę uprawnień lub obowiązków właściciela. Obie działki skarżącej o nr ewid. 163 i 170 z obrębu [...] położone są w dzielnicy Wawer na północ od ul. Z., w granicach terenu oznaczonego w Studium symbolem ZL. Dla terenów zieleni leśnej (ZL) Studium ustala: 1. zakaz zabudowy, 2. zasadę zagospodarowania zgodnie z planami urządzenia lub planami ochrony, 3. określenie w planach miejscowych szerokości lizjery leśnej (tj. strefy buforowej) wzdłuż granic lasów, odpowiadającej lokalnym warunkom przyrodniczym, gdzie obowiązywać ma zakaz zabudowy, wprowadzania grodzeń i innych form zagospodarowania ograniczających dostęp do lasów, 4. możliwość rozwoju funkcji rekreacyjno-wypoczynkowych.

Odnosząc się do wprowadzonego w studium zakazu zabudowy na obszarze oznaczonym w Studium symbolem ZL - terenów zieleni leśnej, Sąd wskazał, że należące do skarżącej działki w ewidencji gruntów oznaczone są jako działki leśne. Jako nieruchomości leśne podlegają zatem szczególnej ochronie, która wynika m.in. z ustawy z dnia 28 września 1991r. o lasach. Ustawa ta (w brzmieniu obowiązującym w dacie uchwalenia zaskarżonej uchwały) w art. 8 wskazuje, że gospodarkę leśną prowadzi się według następujących zasad: 1) powszechnej ochrony lasów; 2) trwałości utrzymania lasów; 3) ciągłości i zrównoważonego wykorzystania wszystkich funkcji lasów; 4) powiększania zasobów leśnych. W art. 9 i 13 określa zaś obowiązki właścicieli.

Sąd podkreślił, iż działki leśne co do zasady nie podlegają zabudowie. Możliwość zmiany ich przeznaczenia na cele nieleśne uzależniona jest od wcześniejszej zmiany ich przeznaczenia, która zgodnie z ustawą dnia 3 lutego 1995r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych dokonywana jest w planie miejscowym. Żaden przepis prawa nie zobowiązuje zatem organów gminy do określenia takich zmian w studium uwarunkowań i później w planie miejscowym. Zgodnie z art. 6 u.o.g.r.l., na cele nierolnicze i nieleśne można przeznaczać przede wszystkim grunty oznaczone w ewidencji gruntów jako nieużytki, a w razie ich braku - inne grunty o najniższej przydatności produkcyjnej. Z akt sprawy wynika, że działki skarżącej wchodzą w skład, zwartego kompleksu leśnego. Dodatkowo działki te znajdują się na terenie lasów ochronnych (zgodnie pierwotnym brzmieniem z art. 11 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych - Dz. U. 1982, Nr 11, poz. 79). Umocowanie tego stanu prawnego zostało przeniesione w art. 77 ustawy o lasach. W lasach tych, zgodnie z art. 15 ustawy o lasach, celem gospodarki leśnej nie jest pozyskanie drewna, lecz wskazane w art. 15 ust. o lasach cele (m.in. ochrona gleby, wydm, stosunków wodnych). Oznacza to obowiązek szczególnego zachowania istniejących zasobów leśnych. Istotnym argumentem wskazanym przez organ jest również okoliczność, iż obie działki położone są w granicach Mazowieckiego Parku Krajobrazowego, gdzie sposób zagospodarowania i użytkowania nieruchomości określały w dacie uchwalenia Studium: Rozporządzenie nr 13 Wojewody Mazowieckiego z dnia 4 kwietnia 2005r. w sprawie Mazowieckiego Parku Krajobrazowego im. Czesława Łaszka (Dz. Urz. Woj. Maz. z 2005 r.nr 75, poz. 1982) oraz Rozporządzenie nr 13 Wojewody Mazowieckiego z dnia 16 kwietnia 2004 r. w sprawie ustanowienia planu ochrony dla Mazowieckiego Parku Krajobrazowego im. Czesława Łaszka na okres 20 lat (Dz. Urz. Woj. Maz. Nr 87, poz. 2132). Powyższe przepisy dotyczą także zasad zabudowy w strefach osadniczych położonych m granicach Mazowieckiego Parku Krajobrazowego. Na pozostałych terenach MPK obowiązuje zakaz zabudowy.

Zgodnie z Rozporządzenie nr 13 Wojewody Mazowieckiego z dnia 16 kwietnia 2004r. w pawie ustanowienia planu ochrony dla Mazowieckiego Parku Krajobrazowego im. Czesława Łaszka na okres 20 lat (Dz. Urz. Woj. Maz. Nr 87, poz. 2132) na obszarze MPK rozróżnione zostały trzy strefy o różnych zasadach i sposobach zagospodarowania:

a) strefa terenów leśnych,

b) strefa terenów osadniczych,

c) strefa terenów otwartych - nieleśnych i pozaosadniczych.

Tylko na terenach osadniczych wskazanych w rozporządzeniu dopuszcza się zabudowę z tym, że należy w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego uwzględnić zakazy i nakazy wynikające z obowiązujących przepisów, w tym dla parków krajobrazowych. Obie wskazane w skardze działki leżą, w strefie terenów leśnych dla której przepisy Rozporządzenia nr 13 Wojewody Mazowieckiego z dnia 16 kwietnia 2004r. w sprawie ustanowienia planu ochrony dla Mazowieckiego Parku Krajobrazowego im. Czesława Łaszka rozdziale 9 - Ustalenia (wytyczne) do miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego), w § 33. wprowadzają określone zasady dotyczące zasad zagospodarowania strefy terenów leśnych.

Zdaniem Sądu w świetle wymienionego uregulowania nie ulega wątpliwości, iż uchwalając zaskarżoną uchwałę organ miał możliwość wprowadzenia zakazu zabudowy, który należy rozumieć racjonalnie - nie jako bezwzględny zakaz budowy wszelkich budynków i obiektów (których budowę dopuszczają przywołane powyżej przepisy prawa oraz samo Studium) lecz jako zakaz zmiany przeznaczenia tych terenów.

Wbrew twierdzeniom skarżącej studium uwarunkowań nie ograniczyło jej prawa własności w stosunku do Miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego m.st. Warszawy zatwierdzonego Uchwałą Rady Miasta Stołecznego Warszawy Nr XXXV/199/92 z dnia 28 września 1992 r. Dla obszaru objętego w Planie Ogólnym z dnia 28 września 1992 r. strefą O-54, w której to strefie znajdują się działki skarżącej, miejscowy plan szczegółowy nie został uchwalony. Z dniem 1 stycznia 1995 r., kiedy weszła w życie ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, Plan Ogólny Zagospodarowania Przestrzennego Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 28 września 1992 r. dla obszaru strefy O-54 z mocy prawa stał się miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego w rozumieniu przepisów ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym z 1994 r.

W/w plan ogólny nie obowiązywał zatem w dacie uchwalania studium uwarunkowań, gdyż utracił moc zgodnie z przepisami wprowadzającymi ustawę o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W dacie uchwalania studium reżim prawny działek skarżącej regulowany był więc przez przepisy odrębne. Podstawowe znaczenie miały tutaj przepisy ustawy o lasach oraz ustawy z o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Zgodnie z przepisami ww. ustaw nie była możliwa zabudowa na terenach leśnych bez uprzedniej zmiany przeznaczenia gruntów leśnych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Niezależnie od tego należy podkreślić, że jak wynika z wyjaśnień organu, zgodnie z przywołanymi ustaleniami Miejscowego planu ogólnego z dnia 28 września 1992 r. tereny, na których znajdowały się działki Skarżącej nie były przeznaczone pod zabudowę mieszkaniową, ani też nie dopuszczono tam zabudowy mieszkaniowej, a jedynie dopuszczono utrzymanie funkcji mieszkaniowej w obrębie terenów leśnych nie będących własnością państwową lub komunalną. Było to związane z koniecznością uwzględnienia istniejącego stanu zagospodarowania - a więc istniejącej rozproszonej zabudowy na terenach leśnych. Jednak działki skarżącej nie były zabudowane, tak więc ustalenie to w stosunku do nich także nie miało zastosowania.

Treść wykonywania prawa własności, zgodnie z art. 140 kodeksu cywilnego, określana jest przez przepisy a także społeczno-gospodarcze przeznaczenie prawa. Lasy uznane zostały przez ustawodawcę za dobro o szczególnym charakterze, wpływające na sposób wykonywania prawa własności nieruchomości, w szczególności w zakresie jej zabudowy i przekształceń. Korzystanie z takiej nieruchomości powinno być dostosowane do jej leśnego charakteru.

Dalej Sąd wskazał, że zgodnie z art. 1 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. podstawę planowania i zagospodarowania przestrzennego stanowią: zrównoważony rozwój i ład przestrzenny. Zasada zrównoważonego rozwoju jest przy tym zawarta zarówno w Konstytucji, jak i w ustawodawstwie zwykłym - Ustawie z dnia 27 kwietnia 2001 r. — Prawo ochrony środowiska (p.o.ś.) i u.p.z.p. Zgodnie z art. 5 Konstytucji "Rzeczpospolita Polska strzeże niepodległości i nienaruszalności swojego terytorium, zapewnia wolności i prawa człowieka i obywatela oraz bezpieczeństwo obywateli, strzeże dziedzictwa narodowego oraz zapewnia ochronę środowiska, kierując się zasadą zrównoważonego rozwoju". Art. 1 p.o.ś. wskazuje, że "ustawa ta określa zasady ochrony środowiska oraz warunki korzystania z jego zasobów, z uwzględnieniem wymagań zrównoważonego rozwoju". Jak wskazuje T. Bąkowski, zrównoważony rozwój (oraz ład przestrzenny) są uznane, zgodnie z art. 1 ust. 1 u.p.z.p., za podstawy działań w zakresie planowania i zagospodarowania przestrzennego, co czyni je głównymi miernikami prawidłowości i legalności realizacji przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Z tych też powodów treść tych pojęć należy uznać za dyrektywy interpretacyjne przy realizacji przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz przy kontroli aktów planistycznych (T. Bąkowski, Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Zakamycze 2004). Szczególne znaczenie dla równoważenia procesów rozwojowych dotyczących przestrzeni ma zasada ładu przestrzennego. W art. 2 pkt 1 u.p.z.p. zawarto definicję ładu przestrzennego, wskazując, że należy rozumieć przez to takie ukształtowanie przestrzeni, tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, oraz kompozycyjno-estetyczne. Dopuszczenie zabudowy na zwartych terenach leśnych jest niewątpliwie naruszeniem tej zasady.

W art. 1 ust. 2 u.p.z.p. wymieniony został przykładowy katalog innych wartości, niż wymienione w ust. 1 zrównoważony rozwój i ład przestrzenny, które powinny być szczególnie uwzględnione w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Obowiązek uwzględniania w planowaniu przestrzennym walorów ekonomicznych przestrzeni oraz prawa własności są jednym z tych elementów. W planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zgodnie z ww przepisem, uwzględnia się również m.in.: wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury, walory architektoniczne i krajobrazowe, wymagania ochrony środowiska, w tym gospodarowania wodami i ochrony gruntów rolnych i leśnych. Jak wskazuje Z. Niewiadomski, w przypadku walorów architektonicznych i krajobrazowych - szczególnie wyraźny wpływ na kształtowanie walorów krajobrazowych, a także na wykładnię tego pojęcia niedookreślonego mają przepisy ustawy z 16.04.2004 r. o ochronie przyrody. Wprowadzają one definicję pojęcia "ochrona krajobrazowa", a także prawne formy ochrony walorów krajobrazowych: rezerwat przyrody, park krajobrazowy, obszar chronionego krajobrazu. Wprowadzają również rozwiązania regulujące prowadzenie działalności planistycznej na tych obszarach - przykładowo: obowiązek uzgadniania projektów planów miejscowych z organami ochrony przyrody, obowiązek uwzględniania w treści planów miejscowych postanowień planów ochrony itp. (por. Z. Niewiadomski, red. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, 2013, Komentarz do art. 1).

Z uwagi na powyższe oraz uwarunkowania prawne działek skarżącej (działki leśne, położone na terenie lasów ochronnych oraz w granicach Mazowieckiego Parku Krajobrazowego), Sąd uznał, iż wprowadzając zakaz dokonywania w planie miejscowym zmiany ich przeznaczenia - zakaz zabudowy - organ nie naruszył prawa, a tym samym interesu prawnego skarżącej wynikającego z jej prawa własności działek leśnych.

Zgodnie z ustaleniami Studium (rozdz. XII. Kierunki zmian w strukturze przestrzennej oraz przeznaczeniu terenów, 2. Struktura funkcjonalna - przeznaczenie terenów str. 104, rys. Studium nr 14) nie wprowadza się zakazu grodzeń na terenach zieleni leśnej. Studium wskazuje jedynie na konieczność określenie w planach miejscowych szerokości lizjery leśnej (tj. strefy buforowej) wzdłuż granic lasów, odpowiadającej lokalnym warunkom przyrodniczym, gdzie obowiązywać ma zakaz zabudowy, wprowadzania grodzeń i innych form zagospodarowania ograniczających dostęp do lasów. Działki skarżącej nie leżą jednak na granicy lasu, a w środku zwartego kompleksu. Kwestię dostępności osób postronnych na teren nieruchomości leśnej należącej do osoby prywatnej reguluje wprost art. 28 ustawy o lasach. Właściciel lasu niestanowiącego własności Skarbu Państwa może zakazać wstępu do lasu, oznaczając ten las tablicą z odpowiednim napisem.

Sąd uznał, że przy opracowywaniu zaskarżonej uchwały uwzględniono dotychczasowe przeznaczenie i zagospodarowanie terenu, stan ładu przestrzennego, potrzeby i możliwości rozwoju Gminy oraz stan prawny gruntów. Kontrolowane Studium poszanowało wszelkie wymogi i zasady kształtowania polityki przestrzennej, o których mowa w art. 1 ust. 2 pkt 1, 2, 6 i 7 oraz art. 10 ust. 1 pkt 1, 2,7 i 8 i ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. Wbrew zarzutom skargi zaskarżona uchwała nie narusza zatem interesu prawnego skarżącej co uzasadnia oddalenie skargi w oparciu o art. 151 p.p.s.a.

B. K. w skardze kasacyjnej od powyższego wyroku wniosła o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła:

I. Naruszenie przepisów prawa procesowego.

art. 134 § 1 p.p.s.a., art. 135 p.p.s.a., art. 141 § 4 p.p.s.a., art. 147 § 1 i 2 p.p.s.a., art. 151 Pp.p.s.a., art. 188 p.p.s.a, oraz art. 145 § 1 pkt. a p.p.s.a., poprzez niedostrzeżenie przez Sąd naruszenia przez organ administracji art. 1 ust. 2 pkt. 5, art. 3 pkt 1 i 2 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, art. 4 ust. 1, art. 6 ust. 1, ust. 4 pkt 1,4, ust. 5 i 7, art. 18 ust. 2 pkt 2a i art. 28 u.p.z.p., art. 2 Konstytucji RP, art. 21 ust. 1 Konstytucji RP, art. 64 Konstytucji RP, art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, art. 32 ust. 1 Konstytucji RP, art. 45 ust. 1 Konstytucji RP i art. 77 ust. 2 Konstytucji RP w zw. z art. 15 ust. 1, art. 20 ust. 1, art. 9 ust. 1, 4 i 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2003 r. Nr 80, poz. 717 ze zm.), w zw. z art. 7 ust. 1 pkt. 1, art, 18 ust. 2 pkt. 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) w zw. z art. 140 KC, poprzez błędne ustalenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, że zaskarżona uchwała nie narusza interesu prawnego skarżącej w sytuacji, gdy zaskarżona uchwała w oczywisty sposób narusza interes prawny B. K., co w konsekwencji doprowadziło do sytuacji, w której Sąd nie wypełnił jego ustawowego obowiązku kontroli organów administracji publicznej, a także rozpoznania istoty sprawy (narusza to wprost art. 32 Konstytucji RP oraz art. 106 § 3 p.p.s.a., art, 2, art. 3 § 1 i 2 pkt 5, 6 p.p.s.a., art. 134 § 1 p.p.s.a. oraz art, 1 Prawa o ustroju sądów administracyjnych);

naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. polegające na tym, że w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd I instancji nie wskazał i nie wyjaśnił podstawy prawnej, na której oparł swe rozstrzygnięcie, nie ustosunkował się do wszystkich okoliczności sprawy oraz uchylił się od wyczerpującej oceny zgodności zaskarżonej uchwały z prawem;

art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez nierozpoznanie przez WSA w Warszawie -podniesionego w skardze - zarzutu, odnoszącego się do niezgodności Studium z poprzednimi uregulowaniami prawnymi dotyczącymi przedmiotowego terenu (działek nr 163 i nr 170), zarzutu dotyczącego naruszenia art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 16 października 1991 r. o ochronie przyrody (t.j. Dz. U. z 2001 r. Nr 99, poz. 1079 ze zm.), zarzutu dotyczącego dotychczasowego przeznaczenia terenu zawartego w Miejscowym Panie ogólnym Zagospodarowania Przestrzennego m.st. Warszawy z dnia 28.09.1992r. i skutkach wejścia w życie ustawy z dnia 07.07.1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym. Należy podkreślić, iż Sąd nie dokonał oceny - czy przez pryzmat konstytucyjnej zasady ochrony własności, ustanowionej w art. 21 Konstytucji RP, zgodnie z którą to zasadą ograniczenie prawa własności może nastąpić wyłącznie w drodze ustawy i za słusznym odszkodowaniem - taka sytuacja była prawnie dopuszczalna;

art. 1 § 1 i 2 oraz art. 141 § 4 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 20 września 2002 r.) w zw. z § 4 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 kwietnia 2004 r. w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (Dz.U. z dnia 26 maja 2004 r., dalej "rozporządzenie") i art. 2 i 7 Konstytucji poprzez niedogłębne przeanalizowanie pod względem zgodności z prawem zaskarżonej uchwały oraz wszystkich zarzutów podniesionych w skardze oraz powołanych na ich uzasadnienie dowodów, co spowodowało błędne uznanie, iż Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego posiada wystarczające uzasadnienie, aby ograniczyć prawo własności skarżącej, podczas gdy działanie miasta było dowolne i nieuzasadnione;

art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. w związku z art. 106 § 3 p.p.s.a. poprzez pominięcie dowodów w postaci decyzji Zarządu Dzielnicy Wawer m.st. Warszawy nr 28/2013 z dnia 11.01.2013r., Uchwały Rady Miasta Stołecznego Warszawy nr LXXI/2262/2010 z dnia 18.02.2010r., podczas gdy postulowane dowody pozostawały w związku z oceną legalności Uchwały Rady m.st. Warszawy, a w szczególności z oceną uzasadnienia Studium, co miało istotny wpływ na wynik sprawy;

naruszenie art. 151 p.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na tym, że przepis ten został zastosowany w stanie faktycznym i prawnym, w którym nie powinien być zastosowany wobec spełnienia się przesłanek określonych w art. 147 § 1 p.p.s.a.;

naruszenie art. 147 § 1 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy Uchwała została wydana z ewidentnym naruszeniem art. 28 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z naruszeniem przepisów prawa materialnego, o których mowa w pkt. II podstaw niniejszej skargi kasacyjnej.

II. Naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie:

1) art. 1 ust. 2 pkt 5 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, art. 3 pkt 1 i 2 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, art. 4 ust. 1, art. 6 ust, 1, ust. 4 pkt 1, 4, ust. 5 i 7 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, art. 18 ust. 2 pkt 2a i art. 28 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, art. 2, art. 21 ust. 1, art. 64, art. 31 ust. 3, art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 Konstytucji RP oraz w zw. z naruszeniem art. 50 § 1 p.p.s.a., art. 9 ust, 1, 4 i 5 u.p.z.p., art. 15 ust. 1 u.p.z.p., art. 20 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z naruszeniem art. 101 ust. 1 u.s.g., art. 140 K.c., co przejawia się w:

a) niewłaściwym zastosowaniu art. 2, art. 21 ust. 1, art. 64, art. 31 ust. 3, art. 32 ust. 1, 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 Konstytucji RP w zw. z art. 2, art. 3 § 1 i 2 pkt 5, 6 p.p.s.a. oraz art. 1 Prawa o ustroju sądów administracyjnych, co doprowadziło do niezapewnienia skarżącej prawa do: sprawiedliwego procesu i prawa do ochrony naruszonych praw w sytuacji, gdy prawidłowym było merytoryczne rozpoznanie wszelkich zarzutów skarżącej

b) naruszeniu art. 50 § 1 p.p.s.a., art. 101 ust. 1 u.s.g. w zw. z naruszeniem art. 15 ust. 1, art. 20 ust. 1, art, 9 ust. 1, 4 i 5 u.p.z.p. oraz art. 1 ust. 2 pkt 5, art, 3 pkt 1, 2, art, 4 ust. 1, art, 6 ust. 1, ust. 3, ust. 4 pkt 1, 4, ust. 5 i 7, art. 18 ust. 2 pkt 2a u.p.z.p., art. 140 KC, art. 21 ust. 1 Konstytucji RP, poprzez niewłaściwe zastosowanie ww. przepisów poprzez uznanie, że skarżąca nie wykazała, że uchwała w sprawie studium narusza jej interes prawny, w sytuacji, gdy prawidłowe zastosowanie ww. przepisów do stanu faktycznego niniejszej sprawy prowadzi do oczywistego wniosku, że przedmiotowa uchwała w sprawie studium narusza interes prawny skarżącej, stanowi podstawę uchwalenia planu zagospodarowania przestrzennego, a w wyniku zaistniałych uchybień narusza prawo własności skarżącej w zakresie działki nr 163 i 170 z obrębu [...] przy ul. Z. w Dzielnicy Wawer-Anin;

art. 31 ust. 3, jak i art. 20, art. 21 ust. 1, art. 64 ust. 3 Konstytucji RP oraz art. 3 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 24 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody poprzez ich niezastosowanie i niestwierdzenie nieważności uchwały w sprawie zmiany Studium, którą ograniczono przysługujące skarżącej prawo własności przy zastosowaniu środków o stopniu dolegliwości nie większym niż to było niezbędne dla osiągnięcia założonych celów ochrony przyrody i walorów krajobrazowych i nietrafne przyjęcie, że system obowiązującego prawa dopuszcza możliwość ingerencji gminy (miasta) poprzez uchwalanie studium w sferę prawa własności, podczas gdy ograniczenia w zakresie korzystania z własności można wprowadzać tylko w drodze ustawy;

art. 10 ust. 1 u.p.z.p. poprzez uznanie, iż w toku uchwalania zmian do studium organ nie ma obowiązku uwzględniania dotychczas wydanych decyzji w sprawach indywidualnych, podczas gdy z brzmienia tego przepisu wynika, że katalog uwarunkowań, jakie winny zostać uwzględnione w studium, nie jest wyczerpujący i dotychczas wydane decyzje również powinny być wzięte pod uwagę przy uchwalaniu Studium oraz pominięcie przez Sąd I instancji, faktu, że w studium uwzględnia się uwarunkowania wynikające w szczególności dotychczasowego przeznaczenia, zagospodarowania i uzbrojenia terenu;

art. 10 ust. 1 u.p.z.p. i art. 32 Konstytucji poprzez uznanie, iż przy uchwalaniu Studium interes publiczny jest ważniejszy od interesu indywidualnego, podczas gdy powinny być one równoważne;

art. 13 b ust. 3 pkt 4 ustawy z dnia 16 października 1991 r. o ochronie przyrody w zw. z § 3 pkt 9 lit. c i d rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 15 kwietnia 2002 r. w sprawie szczegółowych zasad sporządzania projektu planu ochrony dla parku krajobrazowego (Dz. U. Nr 55, poz. 497) oraz art. 17 ust. 1 i art. 16 pkt. 6 ustawy z dnia 16 października 1991 r. o ochronie przyrody (tekst jedn. Dz. U. z 2001 r. Nr 99, poz. 1079 ze zm.) poprzez uznanie, że organ administracji zaskarżoną Uchwałą oraz Rozporządzeniem nr 13 Wojewody Mazowieckiego z dnia 16 kwietnia 2004r. w sprawie ustanowienia planu ochrony dla Mazowieckiego Parku Krajobrazowego im. Czesława Łaszka na okres 20 lat nie przekroczył zamkniętego katalogu zakazów, jakie mogą obowiązywać w parku krajobrazowym tym samym pominięcie, że istnieje zamknięty katalog zakazów, które mogą obowiązywać na terenie parku krajobrazowego, co skutkuje niedopuszczalnością wprowadzania kolejnych zakazów w rozporządzeniu o ustanowieniu planu ochrony dla parku, gdyż stanowiłoby to w istocie naruszenie regulacji zawartych w ustawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie.

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 718, dalej: "p.p.s.a.") Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu.

Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonych w niej podstaw.

Usprawiedliwione okazały się wszystkie zarzuty kasacyjne sformułowane w ramach podstawy z art. 174 pkt 2 ppsa. Przede wszystkim zasadnie strona zakwestionowała ocenę Sądu Wojewódzkiego, zgodnie z którą zaskarżona uchwała nie narusza interesu prawnego skarżącej. W tym zakresie należy wskazać, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku jest niespójne i niejednoznaczne. Sąd bowiem na wstępie rozważań trafnie wskazał, że w świetle art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym przesłanką dopuszczalności skargi na uchwałę planistyczną jest nie tylko posiadanie przez stronę interesu prawnego, ale jego naruszenie. Dalej Sąd stwierdził, że skarżąca będąca właścicielem działek gruntowych położonych na obszarze oznaczonym w Studium symbolem "ZL" posiada interes prawny w kwestionowaniu ustaleń w nim podjętych. Natomiast rozważeniu podlegała kwestia, czy zapisy Studium spowodowały naruszenie interesu prawnego skarżącej.

Sąd Wojewódzki poczynił jednocześnie zastrzeżenie, że "gdyby zaistniały podstawy do przyjęcia takiego stanowiska, konieczne stałoby się ustalenie, czy naruszenie interesu prawnego skarżącego nastąpiło zgodnie z obowiązującym porządkiem prawnym". Po tych – prawidłowo przyjętych uwagach wstępnych – Sąd Wojewódzki dokonał analizy dotyczącej wprowadzonego w Studium zakazu zabudowy na obszarze oznaczonym symbolem "ZL", a więc terenów zieleni leśnej, do których zaliczone zostały również działki stanowiące własność skarżącej. W podsumowaniu wywodu prawnego Sąd uznał, iż wprowadzając zakaz zabudowy na działkach skarżącej – organ nie naruszył prawa, a tym samym interesu prawnego skarżącej, wynikającego z przysługującego jej prawa własności do działek leśnych. W konkluzji uzasadnienia wyroku zawarto stwierdzenie, że "wbrew zarzutom skargi zaskarżona uchwała nie narusza zatem interesu prawnego skarżącej, co uzasadnia oddalenie skargi w oparciu o art. 151 p.p.s.a.".

Przytoczone twierdzenia Sądu Wojewódzkiego stworzyły niejasność co do rzeczywistych przyczyn oddalenia skargi. Z jednej bowiem strony konkluzja, że "zaskarżona uchwała nie narusza interesu prawnego skarżącej" wskazuje na brak legitymacji skarżącej do zaskarżenia przedmiotowej uchwały, skoro w myśl art. 101 ust. 1 u.s.g. podmiotem uprawnionym do wniesienia skargi na uchwałę organu gminy jest "każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej". Z drugiej jednak strony, Sąd Wojewódzki zawarł w uzasadnieniu wyroku argumentację świadczącą o merytorycznym badaniu legalności zaskarżonej uchwały, co by oznaczało, iż uznano legitymację skarżącej w niniejszej sprawie.

Wobec tych wątpliwości zaznaczyć należy, że w przypadku skargi złożonej w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. badanie legitymacji strony skarżącej wymaga ustalenia nie tylko istnienia po jego stronie interesu prawnego, ale także naruszenia tego interesu. Jak wskazano w piśmiennictwie: "Dopiero naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania (oceny) skargi. Rozpoznając skargę, sąd ocenia, czy wraz z naruszeniem interesu prawnego doszło do naruszenia obiektywnego porządku prawnego i w zależności od tego skarga może, ale nie musi, być uwzględniona. Obowiązek uwzględnienia skargi na uchwałę (zarządzenie) organu gminy powstaje wówczas, gdy naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego jest związane z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego (normy prawa materialnego). Obowiązku takiego nie ma wówczas, gdy naruszony zostaje interes prawny lub uprawnienie skarżącego, ale dzieje się to w zgodzie z obowiązującym prawem. Wówczas, mimo że naruszony zostaje prawem chroniony interes skarżącego, nie ma obowiązku uwzględnienia skargi. Organ gminy działa w takiej sytuacji w granicach przysługującego mu uznania i o ile uznania tego nie nadużywa, nieuwzględnienie wezwania do usunięcia zarzucanego naruszenia nie może później skutkować stwierdzeniem przez sąd nieważności stosownej uchwały rady gminy" (zob. Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, pod red. R. Hausera, Z. Niewiadomskiego, Wyd. C.H. Beck, Warszawa 2011, s. 808).

Z utrwalonego orzecznictwa sądów administracyjnych wynika, że kryterium "interesu prawnego" ma charakter materialnoprawny i wymaga stwierdzenia związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków skarżącego, a kwestionowanym w skardze aktem. Ocena naruszenia interesu prawnego przez akt planistyczny nie musi dotyczyć wyłącznie przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Uchwały organów samorządowych z zakresu planowania i zagospodarowania przestrzennego mogą dotyczyć także uprawnień lub obowiązków z zakresu prawa budowlanego, gospodarki nieruchomościami czy prawa cywilnego.

Wprawdzie zgodnie z art. 9 ust. 5 u.p.z.p. studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy nie jest aktem prawa miejscowego, lecz istotne jest to, że z mocy art. 9 ust. 4 u.p.z.p. ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych.

Relacje systemowe aktów planistycznych, zwłaszcza związanie ustaleniami studium przy uchwalaniu planów miejscowych może w okolicznościach konkretnej sprawy skutkować uznaniem, że już uchwała w przedmiocie studium prowadzi do naruszenia interesu prawnego określonych członków wspólnoty samorządowej.

Poprzez uchwalenie studium organy gminy podejmują podstawowe ustalenia w zakresie polityki przestrzennej, w szczególności określają kierunki zmian w strukturze przestrzennej gminy oraz w przeznaczeniu terenów (art. 10 ust. 2 pkt 1).

Natomiast ustalenia planu miejscowego są konsekwencją postanowień studium, bowiem w granicach zakreślonych ustaleniami studium gmina może zmienić w planie miejscowym dotychczasowe przeznaczenie określonych obszarów.

Z tych powodów w tego typu sprawach uwzględnia się wpływ studium na prawa i obowiązki właścicieli gruntów objętych danym aktem.

W orzecznictwie dostrzega się trudności w wykazaniu naruszenia interesu prawnego, gdyż uchwała w przedmiocie studium nie wywołuje skutków właściwych dla planu miejscowego i nie kształtuje bezpośrednio sposobu wykonywania prawa własności nieruchomości, a jedynie wiąże przy sporządzaniu i uchwalaniu planu miejscowego. Jednocześnie sądy nie wykluczają możliwości naruszenia interesu prawnego ustaleniami studium, przy uwzględnieniu różnic pomiędzy studium i planem miejscowym w zakresie bezpośredniości i realności skutków, jakie wywołują oba te akty.

Wskazuje się również, że nie można kierując się tylko charakterem prawnym studium wykluczyć naruszenia interesu prawnego podmiotu, będącego właścicielem czy użytkownikiem wieczystym gruntu objętego uchwałą. Konieczne jest bowiem dokonanie każdorazowo indywidualnej oceny wpływu danego studium na sytuację prawnoplanistyczną konkretnej nieruchomości.

Potrzeba dokonania indywidualnej oceny naruszenia interesu prawnego skarżącego podmiotu wynika z mocy wiążącej studium oraz relacji systemowej studium i planu oraz następstw naruszenia mocy obowiązującej studium (art. 9 ust. 4, art. 14 ust. 5, art. 20 ust. 1, art. 28 ust. 1 u.p.z.p.). Okoliczność, że studium pozostaje aktem wewnętrznie obowiązującym, niemającym charakteru powszechnie obowiązującego aktu prawa miejscowego – nie wyklucza automatycznie możliwości zaistnienia sytuacji, w której dojdzie do naruszenia interesu prawnego właściciela nieruchomości objętej postanowieniami studium.

Ocena wystąpienia naruszenia interesu prawnego konkretnego podmiotu musi być dokonywana nie tylko przy uwzględnieniu unormowań ustawowych, ale też w kontekście konstytucyjnej zasady proporcjonalności (art. 31 ust. 3) i ochrony prawa własności (art. 64 ust. 3), (por. wyroki NSA z: 15 grudnia 2009 r., II OSK 1629/09, 25 września 2012 r., II OSK 1377/12, 3 lipca 2012 r., II OSK 936/12, 12 września 2012 r., II OSK 1460/12, 1 kwietnia 2010 r., II OSK 64/10, 22 marca 2012 r., II OSK 22/12, 31 sierpnia 2012 r., II OSK 935/12, 9 lipca 2010 r., II OSK 829/10, 30 maja 2012 r., II OSK 574/12, 18 marca 2014 r., II OSK 2563/12, 23 kwietnia 2014 r., II OSK 2856/12, 25 września 2014 r., II OSK 706/13, 11 września 2012 r., II OSK 1573/12, 21 października 2011 r., II OSK 1547/11, 26 lutego 2008 r., II OSK 1765/07, 15 maja 2008 r., II OSK 1716/07, postanowienie NSA z 12 lutego 2016 r., II OSK 260/16).

W świetle przytoczonych uwag uznać należało, że zakwestionowane przez skarżącą postanowienia studium wprowadziły ograniczenia w wykonywaniu przez nią prawa własności do oznaczonych działek gruntowych, co warunkowało przyznanie jej legitymacji procesowej w niniejszej sprawie.

Z przepisu art. 140 k.c. wynika uprawnienie właściciela do korzystania z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa i w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego.

Ustalając uprawnienie skarżącej do zaskarżenia przedmiotowej uchwały należało rozważyć, czy treść Studium wprowadza zmiany powodujące pogorszenie sytuacji prawnoplanistycznej nieruchomości stanowiące jej własność.

W tym kontekście istotne znaczenie miało ustalenie, że w dacie uchwalenia Studium nie obowiązywał dla oznaczonego terenu miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, a grunty należące do skarżącej, jako działki leśne według ewidencji gruntów, podlegały regulacji przepisów powszechnie obowiązujących. Ewentualna więc zabudowa na takich terenach mogła być dopuszczona wskutek zmiany przeznaczenia gruntów leśnych, dokonanej w planie zagospodarowania przestrzennego. Taki stan prawny w zakresie przeznaczenia spornych gruntów został niewątpliwie zmieniony poprzez wprowadzony postanowieniem Studium zakaz zabudowy oraz inne ustalenia dotyczące terenu zieleni leśnej. Skoro skarżąca powoływała się na potencjalną możliwość zmiany przeznaczenia należących do niej gruntów leśnych w planie miejscowym, tak jak to zostało dokonane dla terenów sąsiednich, to trudno byłoby przyjąć, że kategoryczny zakaz zabudowy i inne ograniczenia ustanowione w przedmiotowej uchwale nie pogorszyły jej sytuacji w zakresie uprawnień właścicielskich. Na etapie badania legitymacji skarżącej nie mogła być miarodajna argumentacja, że organ gminy nie ma obowiązku uwzględniania w studium i w planie miejscowym postulowanych przez właściciela zmian co do przeznaczenia gruntów leśnych. Istotne jest natomiast to, że w razie przystąpienia przez organ gminy do sporządzania planu miejscowego właścicielowi nieruchomości objętej procedurą planistyczną przysługuje szereg środków prawnych służących ochronie jego interesu prawnego, a zatem nie można przy zaskarżeniu studium antycypować skuteczności wniosków właściciela dotyczących przeznaczenia jego nieruchomości w ewentualnym planie miejscowym.

Nie można też tracić z pola widzenia tego, że wiążąca treść Studium co do zakazu zabudowy na wyznaczonym terenie implikowałaby wprowadzenie takiego zakazu również w uchwalanym planie miejscowym.

Z tych względów w niniejszej sprawie należało przyjąć, że zakwestionowana w skardze treść Studium narusza interes prawny skarżącej jako właściciela oznaczonej nieruchomości, co stosownie do art. 101 ust. 1 u.s.g. otwierało jej drogę do zaskarżenia przedmiotowej uchwały. Rzeczą natomiast Sądu Wojewódzkiego było dokonanie merytorycznej kontroli legalności uchwały, czego jednak nie wykonał właściwie.

W pierwszej kolejności należy zwrócić uwagę na to, że Sąd nie rozgraniczył w analizie prawnej etapu wstępnego poświęconego badaniu legitymacji procesowej skarżącej, od etapu przewidzianego na weryfikację zaskarżonej części Studium pod kątem zgodności z prawem przyjętych rozwiązań. Ten brak spójności i jednoznaczności oceny prawnej Sądu Wojewódzkiego przełożył się na treść skargi kasacyjnej, której autor sformułował zarzuty dwutorowo, a więc w odniesieniu do legitymacji procesowej skarżącej, jak też w zakresie niezgodności z prawem zakwestionowanych postanowień Studium.

Wobec przesądzenia uprawnienia skarżącej do zaskarżenia Studium należało rozważyć zarzuty kasacyjne wskazujące na to, iż wraz z naruszeniem jej interesu prawnego doszło do naruszenia obiektywnego porządku prawnego. Aby dokonać prawidłowej oceny w tym przedmiocie należało w pierwszej kolejności precyzyjnie określić zarzuty zgłaszane przez skarżącą wobec rozwiązań przyjętych przez Radę.

W uzasadnieniu wyroku wskazano, że według skarżącej organ wprowadzając uchwałą całkowity zakaz zabudowy, a nawet grodzenia działek należących do skarżącej, drastycznie ograniczył jej prawo własności i nadużył władztwo planistyczne.

Zgodzić się należało z autorem skargi kasacyjnej, że Sąd Wojewódzki przedstawiając stan sprawy pominął stanowisko skarżącej wyrażone w piśmie procesowym z dnia 15 lipca 2014 r. oraz na rozprawie, gdzie podniesiono m.in. okoliczność, iż uchwalony plan miejscowy dla terenu sąsiedniego przewiduje dla działek pobliskich funkcję mieszkaniową z zielenią leśną, funkcję leśną oraz usługową. W tym kontekście skarżąca wskazywała, że wprowadzony zakaz zabudowy na terenie obejmującym jej nieruchomość oznacza naruszenie konstytucyjnej zasady, że wszyscy są wobec prawa równi i wszyscy mają prawo do równego traktowania przez władze publiczne.

Ponadto skarżąca dla potwierdzenia słuszności swoich zarzutów powoływała się na ustalenia planu miejscowego z 1992 r., obowiązującego do końca 2003 r., który w ustaleniach podstawowych dla obszaru 0-54, obejmującego działki nr 163 i 170 – dopuszczał utrzymanie funkcji mieszkaniowej w obrębie terenów leśnych nie będących własnością państwową lub komunalną. W wymienionym piśmie procesowym skarżąca zanegowała również to, że podstawą wprowadzonego zakazu zabudowy na terenie jej nieruchomości mogły być przepisy ustawy o lasach, ustawy o ochronie przyrody oraz Rozporządzenia Wojewody Mazowieckiego z 16 kwietnia 2004 r. i 4 kwietnia 2005 r. w sprawie ustanowienia planu ochrony Mazowieckiego Parku Krajobrazowego im. Czesława Łaszka i w sprawie Mazowieckiego Parku Krajobrazowego im. Czesława Łaszka. Wskazała również regulację ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, dopuszczającą zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne (pod zabudowę). Skarżąca przytoczyła też szeroką argumentację, według której wprowadzone ograniczenia w korzystaniu z jej nieruchomości nie są konieczne z uwagi na ochronę środowiska. Powołała się też na orzeczenia sądów administracyjnych wskazujące m.in. na potrzebę uwzględnienia w aktach planistycznych właściwych proporcji między ochroną przyrody i ochroną własności oraz konieczność wyważenia interesu indywidualnego i publicznego, a także przestrzegania konstytucyjnej zasady proporcjonalności i wprowadzania tylko takich ograniczeń w wykonywaniu prawa własności, które są konieczne.

W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd Wojewódzki stwierdził, że: "z tekstu Studium wynika, iż przy jego opracowaniu uwzględniono dotychczasowe przeznaczenie i zagospodarowanie terenu, stan ładu przestrzennego, potrzeby i możliwości rozwoju Gminy oraz stan prawny gruntów (...) Kontrolowane Studium poszanowało wszelkie wymogi i zasady kształtowania polityki przestrzennej, o których mowa w art. 1 ust. 2 pkt 1, 2, 6 i 7 oraz art. 10 ust. 1 pkt 1, 2, 7 i 8 i ust. 2 pkt 2 u.p.z.p.".

Tak uogólniona ocena Sądu Wojewódzkiego, rozwinięta w niektórych kwestiach w dalszych rozważaniach faktycznych i prawnych, nie mogła zasługiwać na akceptację.

Przede wszystkim analiza prawna spornego zagadnienia powinna rozpocząć się od zbadania, czy przyjęty w postanowieniach Studium zakaz zabudowy dla terenu objętego symbolem "ZL" ma oparcie w przepisie art. 10 ust. 2 u.p.z.p., który określa wymagania co do ustaleń zawartych w tekście studium. W szczególności istotne znaczenie ma art. 10 ust. 2 pkt 1 i 2, zgodnie z którym w studium określa się:

- kierunki zmian w strukturze przestrzennej gminy oraz w przeznaczeniu terenów,

- kierunki i wskaźniki dotyczące zagospodarowania oraz użytkowania terenów, w tym tereny wyłączone spod zabudowy.

Przy wykładni i stosowaniu wymienionego przepisu należy pamiętać, że celem ustaleń zawieranych w studium jest określenie polityki przestrzennej gminy, w tym lokalnych zasad zagospodarowania przestrzennego, zgodnie z art. 9 ust. 1 u.p.z.p. W piśmiennictwie zwraca się uwagę, że skoro ustawodawca wprowadził dwa akty planowania lokalnego w gminie, w postaci studium i planu miejscowego, to gmina nie ma możliwości określania w studium spraw ani stosowania środków zastrzeżonych dla planu miejscowego.

Wkraczanie przez ustalenia studium w strefę planu miejscowego stanowi takie naruszenie prawa, które skutkować może stwierdzeniem nieważności studium w trybie nadzoru prawnego. Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego nie może ingerować w zakres przedmiotowy planu i określać np. przeznaczenia terenów w stopniu zastrzeżonym art. 15 ust. 2 u.p.z.p. dla miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (v. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne, Komentarz red. Z. Niewiadomski, wydanie 5 Warszawa 2009, Wydawnictwo C.H. Beck str. 103).

W okolicznościach niniejszej sprawy Sąd Wojewódzki powinien rozważyć – w ramach systemowych relacji aktów planistycznych – czy zakwestionowane postanowienia Studium mieszczą się w ustaleniach kwalifikowanych jako ustalenia kierunkowe przewidziane w art. 10 ust. 2 u.p.z.p., przy uwzględnieniu treści przepisów art. 14 ust. 1 i art. 15 ust. 2, a zwłaszcza art. 15 ust. 2 pkt 9 u.p.z.p., w którym jest mowa o "zakazie zabudowy". Stwierdzić w tym miejscu należy, że pominięcie przez Sąd Wojewódzki wymienionych przepisów, stanowiących podstawowe kryteria legalności zaskarżonego aktu planistycznego, skutkowało wadliwie przeprowadzoną kontrolą.

Jako zasadny należało uznać zarzut, że Sąd Wojewódzki nie przeprowadził wyczerpującej oceny zaskarżonej części uchwały i nie odniósł się wszechstronnie do zarzutów skargi, co było konieczne, aby stwierdzić, czy uzasadnione było wprowadzenie do ustaleń Studium kwestionowanych ograniczeń w wykonywaniu prawa własności przez skarżącą, jako właścicielkę działek ewidencyjnych oznaczonych nr. 163 i 170.

Zaznaczyć trzeba, że Sąd Wojewódzki przedstawiając analizę prawną posłużył się w całości argumentacją zawartą w odpowiedzi Rady m. st. Warszawy, nie poddając jej koniecznej weryfikacji. Mianowicie Sąd w uzasadnieniu wyroku przytoczył przepisy art. 8, 9, 13 i 15 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach, nie wyjaśniając w jakim znaczeniu miałyby one stanowić podstawę do ustalenia w Studium zakazu zabudowy dla terenu o przeznaczeniu (ZL) tj. zieleni leśnej, zwłaszcza co do nieruchomości skarżącej.

W uzasadnieniu wyroku zawarto stwierdzenia o położeniu działek skarżących w "zwartym kompleksie leśnym", "na terenie lasów ochronnych", jednak ustalenia te nie zostały odniesione do konkretnego materiału dowodowego.

Podobnie niezweryfikowane zostały wyjaśnienia organu co do uwarunkowań wynikających z faktu, iż obie działki skarżącej leżą w granicach Mazowieckiego Parku Krajobrazowego. Sąd Wojewódzki powołując się na przepisy Rozporządzenia Wojewody z 16 kwietnia 2004 r. w sprawie ustanowienia planu ochrony dla Mazowieckiego Parku Krajobrazowego wskazał, że działki skarżącej leżą w strefie terenów leśnych, na których obowiązuje zakaz zabudowy. Z uzasadnienia wyroku nie wynika jednak, aby powyższe ustalenie było poprzedzone sprawdzeniem części opisowej planu, stanowiącej załącznik do wymienionego Rozporządzenia Wojewody.

W rezultacie zastrzeżenie budzi wnioskowanie Sądu Wojewódzkiego, że w świetle powołanych przepisów Rozporządzenia Wojewody organ uchwalając zaskarżoną uchwałę miał możliwość wprowadzenia zakazu zabudowy na oznaczonym terenie.

Dla porządku trzeba zauważyć, że drugie powołane w uzasadnieniu wyroku Rozporządzenie Wojewody z 4 kwietnia 2005 r. w sprawie Mazowieckiego Parku Krajobrazowego im. Czesława Łaszka stanowi w § 3 pkt 7 o zakazie budowania nowych obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, z wyjątkiem obiektów służących turystyce wodnej, gospodarce wodnej. Sąd Wojewódzki w uzasadnieniu wyroku nie wyjaśnił jakie unormowania powołanego Rozporządzenia miał na uwadze twierdząc, że "istotnym argumentem wskazanym przez organ jest okoliczność, iż obie działki położone są w granicach Mazowieckiego Parku Krajobrazowego". Niewątpliwie wymienione regulacje Rozporządzeń Wojewody stanowią istotny element uwarunkowań prawnych, które rzutują na ustalenia Studium stanowiące o kierunkach zagospodarowania przestrzennego, zwłaszcza w kontekście wymaganych uzgodnień sporządzania Studium. Aby jednak ocenić właściwie ich znaczenie należało objąć analizą pełną treść ww. Rozporządzeń Wojewody, poczynając od § 1 ust. 1 Rozporządzenia z 4 kwietnia 2005 r., stanowiącego, że Mazowiecki Park Krajobrazowy im. Czesława Łaszka, obejmuje obszar ochronny ze względu na wartości przyrodnicze, historyczne i kulturowe oraz walory krajobrazowe w celu zachowania, popularyzacji tych wartości w warunkach zrównoważonego rozwoju.

Ponadto oceniając legalność zaskarżonej uchwały – przez pryzmat omawianych Rozporządzeń Wojewody – Sąd Wojewódzki powinien uwzględnić przepisy ustawowe, na podstawie których zostały one wydane oraz mające zastosowanie przepisy ustawy z 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (m.in. art. 153 i 154). Analizując przepis art. 16 ust. 3 ustawy o ochronie przyrody trzeba zwrócić uwagę na katalog ustawowych zakazów właściwych dla parku krajobrazowego.

Przyjąć trzeba, że uwarunkowania prawne wynikające z omawianych aktów prawnych podlegają uwzględnieniu w ustaleniach kierunkowych Studium, ale po uprzednim odniesieniu ich do zasad konstytucyjnych, w tym zasady proporcjonalności oraz przy rozważeniu wartości wynikających z przepisów art. 1 ust. 1 i ust. 2 u.p.z.p.

Pominięcie całokształtu wskazanych unormowań skutkowało tym, że Sąd Wojewódzki nie dokonał wszechstronnej oceny w zakresie zasad i trybu sporządzenia zaskarżonego Studium, co jest wymagane w świetle art. 28 u.p.z.p.

W takim stanie sprawy przedwczesne było wypowiadanie się do zarzutów kasacyjnych sformułowanych w ramach art. 174 pkt 1 p.p.s.a.

Za niezasadne należało natomiast uznać twierdzenia strony skarżącej, że wskutek uchwalenia Miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego m. st. Warszawy z dnia 28 września 1992 r. doszło do zmiany przeznaczenia gruntów leśnych na grunty nieleśne z dopuszczeniem ich zabudowy.

Na akceptację zasługiwała argumentacja Sądu Wojewódzkiego zakończona stwierdzeniem, że w dacie uchwalenia studium reżim prawny działek skarżącej regulowany był przez przepisy odrębne, zgodnie z którymi uzyskanie prawa zabudowy na terenach leśnych wymagało uprzedniej zmiany przeznaczenia gruntów leśnych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego.

Prawidłowa była również ocena Sądu Wojewódzkiego co do zarzutu skarżącej, według której Studium wprowadziło "zakaz grodzenia działek". Mianowicie słusznie Sąd wskazał, że ustalenia Studium dotyczące terenu zieleni leśnej nie przewidują takiego zakazu, lecz wprowadziły m.in. obowiązek określenia w planie miejscowym szerokości lizjery leśnej wzdłuż granic lasów, odpowiadającej lokalnym warunkom przyrodniczym, gdzie obowiązywać ma zakaz zabudowy, wprowadzania grodzeń i innych form zagospodarowania ograniczających dostęp do lasów.

Skuteczność omówionych wcześniej zarzutów kasacyjnych uzasadniała uchylenie zaskarżonego wyroku na podstawie art. 185 p.p.s.a. Przy ponownym rozpoznawaniu sprawy Sąd Wojewódzki zgodnie z wymogami art. 134 § 1 i 141 § 4 p.p.s.a. oraz art. 190 p.p.s.a. przeprowadzi kontrolę zaskarżonej uchwały i przedstawi uzasadnienie rozstrzygnięcia z uwzględnieniem zasadniczych zarzutów formułowanych w toku całego postępowania sądowego przez skarżącą, zwłaszcza podnoszonej przez nią kwestii nieuzasadnionego różnicowania sytuacji prawnej właścicieli działek leśnych, położonych na obszarze, gdzie znajduje się nieruchomość skarżącej.

Rzeczą Sądu Wojewódzkiego będzie również ustosunkowanie się do zgłoszonych wniosków o przeprowadzenie w trybie art. 106 § 3 p.p.s.a. dowodów z dokumentów zaaferowanych przez skarżącą.

Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania kasacyjnego znajduje oparcie w art. 203 pkt 1 p.p.s.a.