Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 539/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2019-09-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Donata Starosta Sędzia WSA Izabela Bąk-Marciniak Asesor sądowy WSA Katarzyna Witkowicz-Grochowska (spr.) Protokolant sekr. sąd. Roman Sukhyi po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 września 2019 r. sprawy ze skargi T. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] marca 2019 r., nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego T. W. kwotę [...]zł (słownie: [...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 19 kwietnia 2018r., sygn. akt IV SA/Po 19/18, uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z [...] września 2017r. oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza [...] z [...] lipca 2017r. w sprawie odmowy ustalenia warunków zabudowy dla budowy siedmiu budynków mieszkalnych jednorodzinnych wolnostojących, budowy drogi wewnętrznej oraz niezbędnej infrastruktury technicznej i towarzyszącej na terenie działki oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków nr [...] położonej w miejscowości [...], gmina [...].

Po ponownym rozpoznaniu sprawy Burmistrz [...] decyzją z [...] października 2018r. na podstawie art. art. 59, 60 ust. 1 i art. 54 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2018r. poz. 1945) odmówił T. W. ustalenia warunków zabudowy dla powyżej opisanej inwestycji wskazując, że nie został spełniony warunek kontynuacji linii zabudowy.

Odwołanie od powyższej decyzji złożył T. W. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzja z [...] marca 2019r. na podstawia art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2018r. poz. 1945) w zw. z § 4 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia [...] sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003r. Nr 164 poz. 1588 ze zm.) utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.

W motywach rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że uznał za front działki tą jej część, która przylega do drogi publicznej dz. nr geod. 157. Organ przyjął, że na terenie analizowanym na dwóch działkach o numerach [...], [...] występuje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, na działce numer [...] zabudowa zagrodowa, pozostałe działki są niezabudowane i wykorzystywane rolniczo. Planowana zabudowa kontynuuje funkcję, wskaźnik zainwestowania terenu, szerokość elewacji frontowej wysokość oraz geometrię dachu, nie kontynuuje natomiast linii zabudowy. W obszarze analizowanym budynki mieszkalne zlokalizowane są w odległości od 16,0 m do 25,0 m od drogi publicznej dz. nr [...], a budynki usytuowane są frontem do pasa drogi. Planowana inwestycja lokalizuje budynki w odległości kilkukrotnie większej, w dwóch rzędach - pierwszy rząd ok. 75 m, a drugi rząd ok. 110 m od pasa drogi powiatowej. W takiej odległości od pasa drogowego (tj. 75,0 m i 110,0 m) znajdują się działki niezabudowane, wykorzystywane rolniczo.

Kolegium ustaliło, że teren planowanej inwestycji jest gruntem oznaczonym w ewidencji gruntów i budynków jako "R" - grunty rolne, o powierzchni 0,9054 ha. Prawidłowo wyznaczony obszar analizowany wykazał, że tylko trzy działki są działkami zabudowanymi tj. nr [...], [...] i [...]. Pozostałe działki, będące działkami sąsiednimi dla planowanej inwestycji są działkami nie zabudowanymi oznaczonymi jako grunty rolne. Na działkach nr [...] i nr [...] występuje zabudowa zagrodowa, a grunty oznaczone są jako Br-R grunty rolne zabudowane, oznaczone symbolem - Br. Organ powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne wskazał, że zabudowa zagrodowa nie może być uznana za kontynuację funkcji dla budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego. Zwrot "zabudowa zagrodowa" odnosi się do pewnego zespołu obiektów budowlanych, w ramach którego przynajmniej jeden budynek ma charakter mieszkalny, ale zabudowa zagrodowa związana jest głównie z prowadzeniem gospodarstwa rolnego. Nie można bowiem pominąć faktu, że na wymienioną zabudowę składają się przede wszystkim budynki gospodarcze i inwentarskie, którym jedynie towarzyszy budynek mieszkalny.

W obszarze analizowanym tylko na jednej działce o nr [...] występuje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, i tylko ta zabudowa może stanowić podstawę dla ustalenia warunków zabudowy. Z załączonych kopii map wynika, że działka nr [...], na której ma być zlokalizowana inwestycja, w szczególności w części projektowanej jej zabudowy leży "za" działką nr [...] i wobec brzmienia zapisu § 4 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. § 4. obowiązującą linię nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Przepis ten w ust. 4 dopuszcza odstępstwo od tej zasady - inne wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy, jeżeli wynika to z analizy. Z przedmiotowej analizy nie wynika natomiast możliwość odstępstwa co do ustalenia innej, nowej linii zabudowy dla siedmiu budynków mieszkalnych. Wręcz przeciwnie z analizy i z ortofotomapy terenu działki nr [...] i obszaru przyległego (www.oborniki e-mapa.net) obejmującego większy teren od obszaru analizowanego wynika, że obszar ten jest, poza trzema działkami zabudowanymi przyjętymi do analizy, niezabudowany, stanowiący jednolity obszar rolniczy a działka nr geod. [...] otoczona jest gruntami oznaczonymi jako rolne i według organu I instancji jako rolne wykorzystywane. Kolegium zgodziło się zatem ze stanowiskiem organu I instancji, że ustalenie warunków zabudowy dla planowanej inwestycji skutkowałaby wprowadzeniem zabudowy w głąb terenów o rolniczym przeznaczeniu i doprowadziłoby do powstania nowej struktury urbanistycznej. W ocenie organu odwoławczego projektowana zabudowa - budowa siedmiu budynków mieszkalnych jednorodzinnych wraz z infrastrukturą - mające cechy "małego osiedla mieszkaniowego" w obszarze rolniczym o bardzo małej intensywności zabudowy byłoby naruszeniem istniejącego ładu przestrzennego spowodowałoby w nim dysharmonię.

Ponadto Kolegium stwierdziło, że ze zgromadzonych w sprawie materiałów wynika, że nie został spełniony warunek określony w art. 61 ust. 1 pkt 3 ustawy p.z.p. dotyczący istnienia lub zapewnienia uzbrojenia terenu dla przedmiotowej inwestycji. Kolegium wskazało, że w aktach sprawy znajduje się opinia Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji w [...] sp. z o.o. z dn. [...].09.2016 r., aktualna w ocenie Kolegium w dniu wydawania decyzji, z której wynika brak technicznych możliwości świadczenia usług ze strony Przedsiębiorstwa oraz, że w opracowanym Wieloletnim Planie Rozwoju i Modernizacji Urządzeń Wodociągowych i urządzeń kanalizacyjnych na lata 2015-2021 nie przewidziano inwestycji w rejonie działki nr [...] w m. [...]. Z powyższego jednoznacznie wynika, że brak jest technicznych możliwości przyłączenia planowanych budynków do sieci wodociągowej.

Skargę na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego wniósł T. W. domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji, zobowiązania na podstawie art. 145a § 1 p.p.s.a. organu do wydania decyzji ustalającej dla skarżącego warunki zabudowy w terminie miesiąca od zwrócenia organowi akt sprawy do ponownego rozpoznania z uwagi spełnienie przez skarżącego wszystkich określonych w przepisie art. 61 ust. 1 upzp warunków wydania takiej decyzji oraz rozstrzygnięcie o kosztach postępowania.

Skarżący zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie:

1) przepisu art. 153 ppsa w związku z przepisem art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2018 r. poz. 1945) w związku z §4 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku brak miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164 poz. 1588) poprzez niezastosowanie się do oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania wyrażonych przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w wyroku z dnia 19 kwietnia 2018 r., sygn. akt IV SA/Po 19/18, w którym sąd ten stwierdził, że nie mają racji organy, według których nie został spełniony warunek art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp w zakresie kontynuacji linii zabudowy, projektowane budynki mieszkalne jednorodzinne zgodnie z załączoną koncepcją miałyby zostać zlokalizowane w odległości ok 75 - 110 m od wskazanej drogi publicznej, tworząc tym samym dwa rzędy zabudowy, a decyzja odmowna z tej przyczyny stanowi przejaw nadmiernego rygoryzmu, nieuzasadnionego celami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym,

2) przepisu art. 61 ust. 1 pkt 3 upzp w związku z przepisem art. 8 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że brak jest technicznych możliwości przyłączenia planowanych budynków do sieci wodociągowej oraz że brak zapisania realizacji uzbrojenia terenu w opracowanym Wieloletnim Planie Rozwoju i Modernizacji Urządzeń Wodociągowych i Urządzeń Kanalizacyjnych na lata 2015-2021 uniemożliwia jej realizację ze względów finansowych, podczas gdy techniczne możliwości budowy przez skarżącego odcinka sieci wodociągowej i przyłączy istnieją, a w sytuacji braku wystarczających środków skarżący ma możliwość sfinansowanie budowy odcinka sieci wodociągowej i przyłączy ze środków własnych,

3) przepisu art. 64 §2 w związku z art. 136 w związku z art. 9 kpa poprzez brak wezwania skarżącego do przedłożenia dowodu potwierdzającego możliwość wykonania przez niego odcinka sieci wodociągowej i przyłączy ze środków własnych ewentualnie wymaganej przez organ II instancji umowy gwarantującej wykonanie uzbrojenia terenu, w sytuacji, gdy kwestionował on spełnienie przez skarżącego warunku określonego w przepisie art. 61 ust. 1 pkt 3 upzp, tj. wykonania uzbrojenia terenu odpowiedniego dla planowanego zamierzenia budowlanego;

4) przepisu art. 139 kpa poprzez naruszenie wynikającej z tego przepisu zasady zakazu wydawania decyzji na niekorzyść strony odwołującej się z uwagi na fakt, że to skarżący wniósł odwołanie od decyzji organu I instancji, w którym zarzucił naruszenie jedynie przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp w zakresie kontynuacji linii zabudowy, natomiast organ II instancji wydał decyzję, w której stwierdził brak spełnienia przez skarżącego także warunku określonego w art. 61 ust. 1 pkt 3 upzp dotyczącego obowiązku zapewnienia uzbrojenia terenu wystarczającego dla zamierzenia budowlanego, co stanowi obiektywne pogorszenie sytuacji prawnej skarżącego w stosunku do jego sytuacji sprzed wniesienia odwołania.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie i odwołał się do motywów uzasadnienia zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył co następuje.

Skarga okazała się zasadna.

W pierwszej kolejności Sąd podkreśla, że w myśl art. 153 ustawy z 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018r., poz. 1302 ze zm.), dalej "p.p.s.a." ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. W konsekwencji dyspozycja zawarta w art. 153 p.p.s.a. wyznacza obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku sądu administracyjnego, ciążący na organie administracji publicznej i sądzie. W tym miejscu Sąd podziela stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w wyroku z dnia 12 grudnia 2018 r., sygn. akt I OSK 239/17 (dostępne www.orzeczenia.nsa.gov.pl), zgodnie z którym "Przez ocenę prawną rozumie się wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w rozpoznanej sprawie. Pojecie to obejmuje zarówno krytykę sposobu zastosowania normy prawnej w zaskarżonym akcie, jak i wyjaśnienie, dlaczego stosowanie te i normy przez organ, który wydał dany akt zostało uznane za biedne, bądź za prawidłowe. Natomiast wskazania, co do dalszego postępowania dotyczą sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i maja na celu unikniecie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości w postaci np. braków w materiale dowodowym lub innych uchybień procesowych." Odstąpienie zatem od sformułowanej oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania może nastąpić tylko w przypadku zmiany prawa, zmiany istotnych okoliczności faktycznych sprawy - co nie miało miejsca w niniejszej sprawie - a nie w wyniku odmiennej oceny znanych i już ocenianych faktów i dowodów oraz w wypadku wzruszenia we właściwym trybie orzeczenia zawierającego ocenę prawną. W przeciwnym razie działanie organu, który nie stosuje się do wskazań sądu ocenić należy, jako naruszenie przez organ administracji publicznej normy z art. 153 p.p.s.a. W takiej sytuacji w razie złożenia skargi do sądu administracyjnego powoduje to konieczność uchylenia zaskarżonego aktu. Związanie oceną prawną wyrażoną w treści prawomocnego orzeczenia oraz wskazaniami, co do dalszego postępowania dotyczy zarówno organu administracji publicznej, jak i Sądu ponownie rozpoznającego przedmiotową sprawę.

Powyższe prowadzi do stwierdzenia, że w istocie w niniejszym postępowaniu Sąd ponownie rozpoznający sprawę ogranicza swoją kontrolę do tej części postępowania, która została ponowiona przez organy po wyroku Sądu uchylającego zaskarżoną decyzję. W tym też zakresie, Sąd dokonawszy kontroli uwzględnienia przez organ odwoławczy, jak i organ I instancji wskazań co do dalszego postępowania wynikających z powyższego wyroku WSA w Poznaniu z 19 kwietnia 2018r., sygn. akt IV SA/Po 19/18, stwierdził, że wytyczne te nie zostały przez organy prawidłowo wykonane.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w wyroku z 19 kwietnia 2018r. jasno wskazał, że jeśli działka, na której jest planowana inwestycja, nie ma wspólnej granicy z żadną działką zabudowaną, niemniej jednak znajduje się w dość bliskiej (pod względem urbanistycznym) odległości od takiej zabudowy, nie ma przeciwwskazań do wydania decyzji o warunkach zabudowy. W związku z tym, że przywołana ustawa posługuje się sformułowaniami nie zawsze jasnymi, to w razie wątpliwości należy je interpretować na korzyść obywatela, tj. na korzyść jego uprawnień właścicielskich.

Sąd stwierdził, iż nie mają racji organy, według których nie został spełniony warunek art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2018r. poz. 1945, dalej "u.p.z.p.") w zakresie kontynuacji linii zabudowy. Projektowane budynki mieszkalne jednorodzinne zgodnie z załączoną koncepcją miałyby zostać zlokalizowane w odległości około 75-110 m od wskazanej drogi publicznej, tworząc tym samym dwa rzędy zabudowy. Decyzja odmowna z tej przyczyny, stanowi przejaw nadmiernego rygoryzmu, nieuzasadnionego celami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Pojęcia "działki sąsiedniej" nie można ograniczać do działki bezpośrednio przyległej do działki inwestora, lecz odnieść je należy do pewnego obszaru tworzącego urbanistyczną całość, pozwalającą organowi na dokonanie oceny możliwości zrealizowania planowanej inwestycji przy zachowaniu ustawowych warunków wynikających z art. 61 ust. 1 ustawy.

Nadto Sąd odwołując się do treści § 4 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia [...] sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003r. Nr 164 poz. 1588 ze zm.) Sąd wskazał, że w przypadku niezgodności linii istniejącej zabudowy na działce sąsiedniej z przepisami odrębnymi, obowiązującą linię nowej zabudowy należy ustalić zgodnie z tymi przepisami. Dopuszcza się, zatem inne wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy, jeżeli wynika to z analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p.

Sąd zaakceptował także czynione w orzecznictwie rozróżnienie na obowiązującą linię zabudowy i nieprzekraczalną linię zabudowy, ustalaną w zależności od cech zabudowy w obszarze analizowanym (pierzejowej lub rozproszonej), żadna z nich nie może jednak odnosić się do limitowania na działce granic zabudowy nie od strony drogi, lecz w głąb działki. Sąd podzielił w konsekwencji zarzut skargi, że brak jest podstaw do odmowy ustalenia warunków z tego względu, że wprowadzenie kolejnych rzędów zabudowy, oddalonych od drogi wprowadziłoby dysharmonię w istniejącym ładzie przestrzennym.

Tymczasem Samorządowe Kolegium Odwoławcze wbrew powyższym wytycznym Sądu ponownie zakwestionowało kontynuację istniejącej na analizowanym terenie funkcji zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej wskazując, że projektowana inwestycja prowadzi do powstania “małego osiedla mieszkaniowego", co w sąsiedztwie z zabudową zagrodową i w otoczeniu działek niezabudowanych o przeznaczeniu rolniczym prowadzi do dysharmonii w istniejącym ładzie przestrzennym. Konstatacja ta organu godzi w stanowisko Sądu, w którym wskazał, że niedopuszczalne jest zawężające rozumienie pojęcia kontynuacji funkcji w ten sposób, że ogranicza się tylko do zezwolenia na powstanie w danym miejscu obiektów tożsamych z już istniejącymi.

Wobec powyższego Sąd wskazuje, że skoro na działkach sąsiednich i to mających dostęp z tej samej drogi publicznej, co działka inwestycyjna, występuje zabudowa mieszkaniowa (działka [...] i [...]), pozwalająca określić kontynuację funkcji zabudowy dla projektowanej zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, to nie można przyjąć, że projektowana zabudowa nie kontynuuje funkcji zabudowy zastanej na danym terenie analizowanym. W konsekwencji przyjąć należy, że dopuszczalna jest projektowana zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, na przedmiotowym terenie, jak w niniejszej sprawie. Nadto chybiony jest argument organu, że skoro na danym terenie występuje zabudowa zagrodowa, to projektowana zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna nie kontynuuje funkcji zabudowy istniejącej na danym terenie.

Z definicji zawartej w § 3 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2015 r., poz. 1422) wynika, że zabudowa zagrodowa to w szczególności budynki mieszkalne, budynki gospodarcze lub inwentarskie w rodzinnych gospodarstwach rolnych, hodowlanych lub ogrodniczych oraz w gospodarstwach leśnych. Jakkolwiek definicja ta nie ma charakteru powszechnie obowiązującego, to opierając się na definicjach zawartych w słownikach języka polskiego przyjmuje się, że "zabudowa zagrodowa" to zespół budynków obejmujący wiejski dom mieszkalny i zabudowania gospodarskie, położony w obrębie jednego podwórza (por. wyrok NSA z dnia 4 grudnia 2008 r., sygn. akt II OSK 1536/07, dostępne www.cbois.nsa.gov.pl). W rezultacie skoro z istoty zabudowy zagrodowej wynika, że obejmuje ona w pierwszej kolejności dom mieszkalny, a następnie zabudowania gospodarskie, to błędnie przyjmuje organ odwoławczy, że projektowana zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna nie wpisuje się kontynuację funkcji zabudowy istniejącej na danym terenie. O braku kontynuacji funkcji mówić bowiem można z pewnością tylko wtedy, gdy projektowana zabudowa jest sprzeczna z zastaną na analizowanym terenie, a taka sytuacja nie ma miejsca w niniejszej sprawie.

Mając powyższe na uwadze Sąd stwierdza zatem, że projektowana zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna kontynuuje funkcję zabudowy przedmiotowego terenu.

Następnie Kolegium za organem I instancji ponownie stwierdziło, że nie jest możliwe wyznaczenie na działce skarżącego linii nowej zabudowy jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich, zatem nie jest spełniony warunek o jakim mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. co musiało skutkować odmową ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. W tym zakresie organy także nie dostosowały się do wytycznych Sądu zawartych w wyroku z 19 kwietnia 2018r. Sąd bowiem wyraźnie wskazał, że ustalenie linii zabudowy ustala się dla nowej zabudowy zgodnie z § 4 rozporządzenia, zgodnie z którym obowiązującą linię nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. W przypadku niezgodności linii istniejącej zabudowy na działce sąsiedniej z przepisami odrębnymi, obowiązującą linię nowej zabudowy należy ustalić zgodnie z tymi przepisami (ust. 2). Jeżeli linia istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas obowiązującą linię nowej zabudowy ustala się jako kontynuację linii zabudowy tego budynku, który znajduje się w większej odległości od pasa drogowego (ust. 3). Dopuszcza się inne wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 (ust. 4).

W ocenie Sądu nie budzi wątpliwości, co podzielał także Sąd w wyroku z 19 kwietnia 2018r., że powyższe reguły wyznaczenia linii zabudowy zastosować w istocie należy do wytyczania linii nowej zabudowy od strony drogi publicznej, mimo że takiego wyraźnego wskazania przepisy u.p.z.p. i rozporządzenia w tym zakresie nie stanowią. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym nie kwestionowany jest pogląd, że użyte w § 4 ust. 1 rozporządzenia pojęcie "obowiązującej linii nowej zabudowy" należy traktować jako linię zabudowy ustaloną od frontu działki, a więc na tej jej części, która przylega do drogi. Ustalenie linii zabudowy służy zachowaniu odpowiedniego odstępu od drogi publicznej celem zapewnienia bezpieczeństwa ruchu drogowego a ponadto ma za zadanie zapewnienie walorów ładu przestrzennego. Oczywiste wobec tego jest, że linię zabudowy ustala się w tym celu, aby określić od którego miejsca na działce, patrząc od strony drogi publicznej, możliwa jest nowa zabudowa (wyr. NSA z 9 września 2014, sygn. akt II OSK 550/13; z 15 lutego 2011r. sygn. akt II OSK 174/10; z 24 listopada 2017r., sygn. akt II OSK 79/17; dostępne www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Wobec powyższego błędnie przyjęły organy administracji, że nie można ustalić warunków zabudowy dla projektowanej inwestycji z tego powodu, że nie można wyznaczyć linii zabudowy dla nowej zabudowy zgodnie z § 4 rozporządzenia. Linię tą wyznacza się bowiem od frontu działki, a więc od tej strony która przylega do drogi publicznej, z której znajduje się wjazd na działkę. Skoro w niniejszej sprawie działka inwestycyjna znajduje się w głębi terenu przylegającego do drogi publicznej, nie w pierwszej linii zabudowy, to brak podstaw do wytyczenia linii zabudowy na przedmiotowej działce inwestycyjnej zgodnie § 4 rozporządzenia. Konkretne usytuowanie poszczególnych budynków i ich odległości od granicy działki wyznaczone winno być zgodnie z przepisami ogólnymi, tj. rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2019r., poz. 1065), ale dopiero na etapie pozwolenia na budowę. Przepisy warunków technicznych, zgodnie z utrwalonym w orzecznictwie poglądem, nie są "przepisami odrębnymi", o jakich mowa w art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. i zasadniczo nie znajdują zastosowania na etapie ustalania warunków zabudowy (por. wyrok NSA z 12 października 2016 r., II OSK 3335/14, dostępne www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Jedynie na zasadzie wyjątku określa się w decyzji o warunkach zabudowy zasady dotyczące miejsc postojowych. Z istoty decyzji o warunkach zabudowy wynika, że określa ona dopuszczalny i zgodny z istniejącym na terenie analizowanym, sposób nowego zagospodarowania przedmiotowej działki.

Zasadnie podnosi skarżący, że błędnie wskazuje organ II instancji w zaskarżonej decyzji, powołując się na opinię Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji w [...] sp. z o.o. z dnia [...] września 2016 r. nr L.dz, [...], że brak jest zapewnienia, co do technicznych możliwości świadczenia usług – przyłączenia do sieci wodociągowej. Błędnie przyjął organ, że nie jest spełniony warunek wynikający z art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p.

Po pierwsze, jak słusznie wskazuje skarżący zagadnienie zapewnienia uzbrojenia w tym zakresie objęte jest dyspozycją art. 153 p.p.s.a. Powyższe zapewnienie było w aktach sprawy już w toku badania przez Sąd poprzednich decyzji organów administracji, zakończonego wyrokiem z 19 kwietnia 2018r. Nadto z treści pisma z [...] września 2016r. wynika, że możliwe są dostawy wody do przedmiotowej nieruchomości, gdy odcinek sieci wodociągowej będzie zaprojektowany i wybudowany. Wskazano przy tym parametry techniczne odcinka sieci, zatem techniczne możliwości przyłączenia istnieją po wybudowaniu odcinka sieci i przyłącza. Dostawca sieci wskazał przy tym, że nie przewiduje budowy odcinka sieci na tym terenie i inwestycja taka nie jest przewidziana w Wieloletnim Planie Rozwoju i Modernizacji Urządzeń Wodnych i Kanalizacyjnych, jakkolwiek Przedsiębiorstwo dopuściło możliwość wykonania odcinka sieci oraz przyłączy z własnych środków inwestora. Przyjąć zatem należy, że spełniony jest warunek zapewnienia dostępu do sieci wodociągowej, jak słusznie wskazuje skarżący z przepisu art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. nie wynika wymóg przedłożenia konkretnej umowy na dostawę wody z gestorem sieci, a jedynie jego zapewnienie o technicznej możliwości dostępu do takiej sieci. Przy czym inwestor zadeklarował, że wybuduje potrzebny odcinek sieci wraz z przyłączami z własnych środków.

W tym miejscu Sąd zauważa, że po ponownym rozpoznaniu sprawy 12-miesięczną ważność utraciło inne zapewnienie wydane [...] października 2016r. przez [...] Sp. z o.o., że uzbrojenie terenu w zakresie dostaw energii elektrycznej jest wystarczające dla przedmiotowego zamierzenia budowlanego. Wobec tego w tym zakresie organ odwoławczy ponownie rozpoznając sprawę zwróci się do inwestora o uzupełnienie materiału dowodowego w sprawie niezbędnego do jej załatwienia, tj. o przedłożenie aktualnego zapewnienia dostawcy energii elektrycznej.

W tym miejscu Sąd wyjaśnia, że zasadne jest wyeliminowanie z obrotu prawnego jedynie zaskarżonej decyzji celem wydania merytorycznego rozstrzygnięcia co do istoty sprawy przez organ odwoławczy. W sprawie zgromadzony jest materiał dowodowy, który umożliwia merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy. Dostrzeżone braki mogą zostać usunięte przez organ II instancji, w trybie art. 136 § 1 k.p.a. Przepis art. 136 § 1 k.p.a. powala także organowi odwoławczemu na zlecenie przeprowadzenia uzupełniającego postępowania w tym zakresie organowi I instancji, który decyzję wydał. Z kolei zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego nie może być rozumiana w ten sposób, że wszystkie istotne dowody powinny zostać przeprowadzone w postępowaniu I-instancyjnym, a rolą organu odwoławczego jest tylko dokonanie kontroli rozstrzygnięcia I-instancyjnego. Zarówno postępowanie I, jak i II instancyjne mają w pełni charakter merytoryczny, co nie wyklucza wydania decyzji co do meritum sprawy przez organ odwoławczy. Przeprowadzenie analizy funkcji, cech i parametrów zagospodarowania terenu oraz ocena wniosków z niej płynących nie przekracza możliwości organu odwoławczego do wydania w sprawie decyzji in merito (R. Sawuła, Glosa do wyroku NSA z 8 listopada 2011 r., II OSK 1564/10, OSP 2013/4/41, s. 281; wyr. NSA z 07 grudnia 2017r., sygn. akt II OSK 3011/17, dostępne www.orzecznia.nsa.gov.pl).

W tym stanie rzeczy, w ocenie Sądu organ odwoławczy naruszył przepisy art. 153 p.p.s.a. oraz prawa materialnego art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. poprzez błędną jego wykładnię, a także przepisów postępowania - art. 8 k.p.a., art. 64 § 2 k.p.a. w zw. z art. 136 k.p.a. i art. 9 k.p.a., art. 139 k.p.a. Powoduje to konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji w oparciu o art. 145 ust. 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. oraz art. 134 § 1 p.p.s.a., jak Sąd orzekł w punkcie 1 wyroku.

W związku z koniecznością oceny dalszych cech i parametrów projektowanej zabudowy w zakresie wydania decyzji o warunkach zabudowy zgodnie z art. 59 u.p.z.p., art. 54 u.p.z.p. w zw. z art. 64 oraz art. 61 ust. 1, 5 i 7 u.p.z.p. nie było podstaw do zastosowania art. 145a p.p.s.a. i zobowiązania organu do wydania decyzji o warunkach zabudowy w zakreślonym terminie.

W ponownym postępowaniu organ II instancji uwzględni powyżej wskazane motywy wyroku Sądu oraz wyroku z 19 kwietnia 2018r. i ponownie rozpoznając sprawę przyjmie, że spełniona jest przesłanka kontynuacji funkcji dla planowanej zabudowy, określi pozostałe warunki zabudowy i wezwie inwestora o przedłożenie stosownego zapewnienia dostawcy energii elektrycznej.

Organ odwoławczy w sposób szczegółowy wskaże w uzasadnieniu wszystkie motywy rozstrzygnięcia - swoje ustalenia i rozważania szczegółowo opisze w uzasadnieniu decyzji z poszanowaniem art. 107 § 3 K.p.a.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 P.p.s.a. i art. 205 P.p.s.a., jak w punkcie 2 wyroku, zasądzając od organu na rzecz skarżącego kwotę uiszczonego w sprawie wpisu w wysokości [...] zł (§2 ust. 3 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 221, poz. 2193, ze zm.), wynagrodzenie pełnomocnika w wysokości [...] zł (§ 14 ust. 1 pkt 1c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. 2018r., poz. 265) oraz [...] zł tytułem opłaty skarbowej od pełnomocnictwa.