Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 665/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-06-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6144 Szkoły i placówki oświatowo-wychowawcze
Hasła tematyczne: Oświata
Skarżony organ: Minister Edukacji Narodowej i Sportu
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 5 ust. 2 pkt 2, art. 58 ust. 3
journal: Dz.U. 2004 nr 256 poz 2572
law: Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie : Przewodniczący: Sędzia NSA Barbara Adamiak (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Jan Paweł Tarno Sędzia WSA del. Jacek Fronczyk Protokolant asystent sędziego Jan Wasilewski po rozpoznaniu w dniu 5 czerwca 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Edukacji Narodowej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 listopada 2013 r. sygn. akt II SA/Wa 1599/13 w sprawie ze skargi Z. w C. na decyzję Ministra Edukacji Narodowej z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie wydania zezwolenia na założenie gimnazjum pod nazwą "[...]" 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Ministra Edukacji Narodowej na rzecz Z. w C. kwotę 180 (sto osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 27 listopada 2013 r., sygn. akt II SA/Wa 1599/13, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Z. w C. na decyzję Ministra Edukacji Narodowej z [...] lipca 2013 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie wydania zezwolenia na założenie gimnazjum pod nazwą "[...]" uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu I instancji.

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym.

Minister Edukacji Narodowej decyzją nr [...] z [...] lipca 2013 r., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy decyzję Podkarpackiego Kuratora Oświaty nr [...] z [...] sierpnia 2012 r., stwierdzającą nieważność decyzji Burmistrza Miasta i Gminy Cieszanów nr [...] z [...] marca 2012 r. w sprawie wydania zezwolenia Z. w C. na założenie od dnia 1 września 2012 r. na czas nieokreślony gimnazjum pod nazwą "[...]" z siedzibą w N. nr [...].

W motywach uzasadnienia organ wskazał, że Burmistrz Miasta i Gminy Cieszanów decyzją nr [...] z [...] marca 2012 r. , wydaną na podstawie art. 58 ust. 3 i 4 w związku z art. 5 c pkt 3 ustawy z 7 września 1991 r. o systemie oświaty (t.j. Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.) oraz art. 104 § 1 i art. 107 k.p.a. w związku z rozporządzeniem Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z 4 marca 2004 r. w sprawie szczegółowych zasad i warunków udzielania i cofania zezwolenia na założenie szkoły lub placówki publicznej przez osobę prawną lub osobę fizyczną (Dz. U. Nr 46, poz. 438 ze zm.), zezwolił Z. w C. na założenie gimnazjum pod nazwą: "[...]" z siedzibą w N.. Jednocześnie wskazał, że szkoła rozpocznie działalność od dnia 1 września 2012 r. oraz że zezwolenie wydaje się na czas nieokreślony.

Organ podał, że w wyniku interwencji Prezesa Związku Nauczycielstwa Polskiego (pismo z 3 lipca 2012 r.) oraz Radnego Rady Miejskiej w Cieszanowie (pismo z 4 lipca 2012 r.) Podkarpacki Kurator Oświaty wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Miasta i Gminy Cieszanów, a następnie po przeprowadzeniu postępowania, decyzją nr [...] z [...] sierpnia 2012 r. stwierdził jej nieważność, wskazując, że nie jest możliwe zezwolenie przez gminę na prowadzenie szkoły gminnej spółce.

Minister Edukacji Narodowej uznał, że zakładanie przez spółki komunalne nowych szkół i przedszkoli publicznych, a następnie likwidowanie przez jednostki samorządu terytorialnego prowadzonych przez nie szkół i przedszkoli zmierza do tego samego skutku, tj. prowadzenia szkół i przedszkoli publicznych przez spółki komunalne, zamiast przez jednostkę samorządu terytorialnego, co stanowi obejście obowiązujących przepisów prawa, a w szczególności przepisów ustawy - Karta Nauczyciela, która w pełnym zakresie obowiązuje tylko nauczycieli zatrudnionych w szkołach publicznych prowadzonych przez jednostkę samorządu terytorialnego. Dlatego też stwierdził, że taka działalność spółki komunalnej i jednostek samorządu terytorialnego narusza prawo i tym samym nie zasługuje na ochronę.

Podkreślił, że komunalna spółka z ograniczoną odpowiedzialnością wchodzi w skład struktury gminy i ma możliwość prowadzenia działalności gospodarczej, natomiast działalność oświatowa nie może być rozumiana jako działalność gospodarcza, a jednostka samorządu terytorialnego nie może zrzec się obowiązków nałożonych ustawą o systemie oświaty, przekazując działalność oświatową, do prowadzenia której jest zobowiązana, w ręce powoływanych przez siebie spółek prawa handlowego. Dlatego takie przekazanie należy ocenić, jako działanie naruszające przepisy art. 5 ust. 5 oraz art. 104 ust. 1 i art. 105 ustawy o systemie oświaty.

Organ wyjaśnił, że jednostki samorządu terytorialnego mogą współpracować z innymi podmiotami przy wykonywaniu swych zadań, ale współpraca ta nie może prowadzić do wyzbycia się przez nie odpowiedzialności za realizację obowiązkowych zadań. Zgodnie bowiem z art. 7 ust. 1 pkt 8 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym edukacja publiczna należy do zadań własnych gminy. Stąd też odpowiedzialność za założenie i utrzymanie sieci publicznych szkół spoczywa zawsze na jednostce samorządu terytorialnego. Natomiast możliwość zakładania i prowadzenia szkół publicznych przez osoby fizyczne i prawne na podstawie art. 58 ust. 3 ustawy o systemie oświaty należy traktować jako wyjątek uzasadniony szczególnymi potrzebami w danej gminie i nie może stanowić zasady polityki oświatowej gminy.

Organ wskazał również, że niezgodne z przepisami prawa jest też zakładanie i prowadzenie szkół i przedszkoli publicznych przez spółki komunalne na podstawie art. 10 ust. 3 ustawy o gospodarce komunalnej (Dz. U. z 2011 r. Nr 45, poz. 236 ze zm.). Działalność edukacyjna na rzecz gminy, w rozumieniu art. 10 ust. 3 ustawy o gospodarce komunalnej, polega na dalszym dokształcaniu oraz edukowaniu. Przy czym nie należy utożsamiać pojęcia działalności edukacyjnej z zadaniami oświatowymi jednostek samorządu terytorialnego, na które składają się zadania w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej (art. 3 pkt 14 ustawy o systemie oświaty).

Minister podkreślił, że zgodnie z art. 83a ustawy o systemie oświaty prowadzenie szkoły lub placówki, zespołu, o którym mowa w art. 90a ust. 1, oraz innej formy wychowania przedszkolnego, o której mowa w art. 14a ust. 1a, nie jest działalnością gospodarczą. Z tego też względu powołanie przez gminę spółki z o.o. w celu prowadzenia przedszkoli, szkół podstawowych i gimnazjów należy uznać za obejście art. 5 ust. 3 oraz art. 79 ust. 1 ustawy o systemie oświaty.

Rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Podstawę prawną zaskarżonych decyzji stanowił przepis art. 156 § 1 pkt 2 i art. 157 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego w związku z art. 5 ust. 2 pkt 2, art. 58 ust. 3, art. 79 ust. 1 ustawy z 7 września 1991 r. o systemie oświaty (t.j. Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.). Sąd wskazał na ustalenie pojęcia rażącego naruszenia prawa, dające podstawę do stwierdzenia nieważności.

O rażącym naruszeniu prawa można mówić w sytuacji naruszenia przepisu prawnego, którego treść bez żadnych wątpliwości interpretacyjnych może być ustalona w bezpośrednim rozumieniu. Powyższe oznacza, że cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w sprzeczności z treścią przepisu przez proste ich zestawienie ze sobą. Podkreślić należy, że w sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, tzn. taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. Istnienie przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a. musi być oczywiste, a nie być kwestią przypuszczeń czy dociekań.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zauważył, że zastosowanie przy wydawaniu decyzji jednej z możliwych interpretacji niejednoznacznych w swej treści przepisów prawa, nie może być uznane za rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

W ślad za poglądem wyrażonym przez Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z 16 grudnia 2011 r., sygn. akt I OSK 1694/11 stwierdzić należy, że reguły powyższej nie można stosować niejako “automatycznie" w oderwaniu od innych reguł interpretacyjnych czy kolizyjnych.

Przechodząc na grunt rozpoznawanej sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że w przedmiotowej sprawie brak było podstaw do stwierdzenia, że decyzja Burmistrza Miasta i Gminy Cieszanów została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Żaden przepis prawa nie zabrania spółkom komunalnym (w których gmina posiada 100% udziałów) tworzenia placówek oświatowych.

Stosowanie do art. 10 ustawy z 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (t.j. Dz. U. Z 2011 r. Nr 45, poz. 236), gmina może tworzyć spółki prawa handlowego.

Stosownie do art. 2 tej ustawy, gospodarka komunalna może być prowadzona przez jednostki samorządu terytorialnego w formach samorządowego zakładu budżetowego lub spółek prawa handlowego.

Stosownie do art. 5 ust. 1 ustawy z 7 września 1991 r. o systemie oświaty (t.j. Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.), szkoła i placówka może być szkołą i placówką publiczną albo niepubliczną. Zgodnie zaś z art. 5 ust. 2 ustawy, szkoła i placówka z zastrzeżeniem ust. 3a-3e może być zakładana i prowadzona przez:

1. jednostkę samorządu terytorialnego,

2. inną osobę prawną,

3. osobę fizyczną.

Wykładnia powyższych przepisów nie budzi wątpliwości, że przytoczone wyżej przepisy prawa pozwalały Burmistrzowi Miasta i Gminy Cieszanów na utworzenie spółki prawa handlowego pod nazwą Z. w C., której jedynym udziałowcem jest Gmina Cieszanów. Nie zabraniały również wydania zezwolenia takiej spółce na prowadzenie działalności oświatowej.

Zaprezentowany powyżej pogląd Sądu znajduje odzwierciedlenie w ocenie wyrażonej przez Sąd Okręgowy w Rzeszowie, sygn. akt [...] (k-54). Kwestia prawidłowości powołania przez Burmistrza Miasta i Gminy Cieszanów przedmiotowej spółki komunalnej była przedmiotem oceny tego Sądu. W uzasadnieniu wyroku z [...] października 2013 r. Sąd Okręgowy, badając, czy gminna spółka z ograniczoną odpowiedzialnością może wpisać w przedmiot swej działalności szkoły podstawowe, gimnazja, wychowanie przedszkolne stwierdził, że brak jest podstaw prawnych do uznania zakazu dla niniejszego. Podał, że podstawą do przyjęcia takiej oceny jest zasada swobody prowadzenia działalności gospodarczej. Sąd Okręgowy podzielił stanowisko Sądu Rejestrowego, zgodnie z którym zasada swobody działalności gospodarczej jest nadrzędną i polega na możliwości podejmowania, wykonywania, zakończenia działalności gospodarczej, w tym również określania przedmiotu działalności, jako wolnej dla każdego na równych prawach, z zachowaniem warunków określonych przepisami (art. 6 ust. 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej). Wyjaśnił, że należało przesądzić, czy zasada ta doznaje ograniczenia w przypadku gminnej spółki z ograniczoną odpowiedzialnością. Sąd podkreślił, że taka spółka z o.o. jest samodzielną odrębną osobą prawną posiadającą pełna zdolność prawną i do czynności prawnych i brak jest jakichkolwiek podstaw do utożsamiania jej statusu prawnego z gminą, (jako jednostką samorządu terytorialnego) nawet w przypadku, jeżeli gmina jest jedynym jej wspólnikiem. Również wtedy spółka z o.o. jest odrębną i odmienną od gminy osobą prawną.

Przesądziwszy powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie dokonał oceny zarzutów przez pryzmat naruszenia art. 5 i art. 79 ust. 1 ustawy o systemie oświaty. Sąd wskazał, że stosownie do treści art. 5 ust. 1 szkoła i placówka może być szkolą i placówką publiczną albo niepubliczną, a zgodnie z art. 5 ust. 2, szkoła i placówka może być zakładana i prowadzona przez:

1. jednostkę samorządu terytorialnego,

2. inną osobę prawną.

3. osobę fizyczną.

Stosownie do ust. 3 tego artykułu, jednostki samorządu terytorialnego mogą zakładać jedynie szkoły i placówki publiczne.

Powyższe unormowanie wyraźnie wyodrębnia jednostki samorządu terytorialnego (pkt 1) od innych osób prawnych (pkt 2). Niewątpliwie jednostką samorządu terytorialnego jest gmina, ale nie jest już jednostką samorządu terytorialnego spółka z o.o., choćby była założona przez gminę.

W ocenie Sądu Okręgowego w Rzeszowie, pozwana spółka z o.o. jest inną osobą prawną i została ujęta w pkt 2, a więc jest podmiotem odrębnym jednostki samorządu terytorialnego, dlatego nie można ich utożsamiać.

Z ust. 3 wynika natomiast, że jednostki samorządu terytorialnego (ujęte pod pkt 1 ust. 2) mogą zakładać i prowadzić jedynie szkoły publiczne, oznacza to, że nie mogą prowadzić szkół niepublicznych. Inne zakazy z przywołanej normy nie wynikają i nie sposób interpretować jej rozszerzająco. Sąd Okręgowy stwierdził, że w przytoczonej regulacji brak jest podstaw do uznania, że inna osoba prawna nie może zakładać, czy prowadzić szkoły. Jedyną różnicą jest to, że jednostka samorządu terytorialnego może prowadzić jedynie szkołę publiczną.

Sąd Okręgowy w Rzeszowie podkreślił również, że z materiału dowodowego nie wynika, aby pozwana spółka zamierzała prowadzić szkołę niepubliczną, a wręcz odwrotnie - z zeznań Burmistrza wynikało, że pozwana spółka przedmiotem swej działalności obejmuje prowadzenie szkoły publicznej. Możliwość prowadzenia szkoły publicznej przez osobę prawną wynika z art. 58 ustawy o oświacie, a założycielem szkoły publicznej na podstawie zezwolenia może być w zasadzie każda dowolna osoba fizyczna lub prawna. Nadto zauważył, że klasyfikacja PKD, na podstawie której dokonywane są oznaczenia przedmiotu działalności przez KRS nie rozróżnia szkół publicznych i niepublicznych, i jedne i drugie ujęte są pod tą samą pozycją.

Sąd stwierdził też, że w realiach niniejszej sprawy kwestia hipotetycznego założenia i prowadzenia przedszkola, szkoły i gimnazjum nie dotyczyła jednostki samorządu terytorialnego, tą bowiem jest gmina, a ocenie poddano możliwość prowadzenia przedszkola, szkoły, gimnazjum przez spółkę z o.o., która nie jest jednostką samorządu terytorialnego, co wynika z jej istoty.

Nadto podkreślił, że zbadał, czy istnieją uregulowania prawne zakazujące i wykluczające, co do zasady, ujęcie w przedmiocie działalności spółki, prowadzenie przedszkola, szkoły, gimnazjum. I takich podstaw nie znalazł.

Niewątpliwie z art. 5 ust. 5 ustawy o systemie oświaty wynika, że zakładanie i prowadzenie publicznych przedszkoli, szkół podstawowych oraz gimnazjum należy do zadań własnych gmin, co oznacza, że podmiotem obowiązanym do zakładania i prowadzenia publicznych szkół podstawowych, gimnazjów i przedszkoli jest gmina, a tym samym obowiązek gminy polegający na zakładaniu i prowadzeniu publicznych placówek oświatowych nie może być przekazany odrębnej osobie prawnej. Niemniej jednak w niniejszej sprawie po pierwsze nie doszło do utworzenia szkół, po drugie nie doszło do przekazania im obowiązków dotychczas obciążających Gminę w rozpatrywanym zakresie, po trzecie nie zlikwidowano w związku z tym żadnej szkoły gminnej.

Przechodząc na grunt niniejszej sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zauważył, że oparcie zaskarżonej decyzji stwierdzającej nieważność decyzji Burmistrza na podstawie art. 58 ust. 3 ustawy o systemie oświaty nie znajduje zrozumienia, skoro stanowi, że założenie szkoły wymaga zezwolenia właściwego organu (...). W sprawie bezsporne jest, że organem właściwym był Burmistrz, który przedmiotową decyzję wydał. Przywołany przez organ przepis art. 79 ust. 1 ustawy o systemie oświaty, który uzasadniać ma stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza, stanowi, że przedszkola, szkoły i placówki publiczne zakładane i prowadzone przez ministrów i jednostki samorządu terytorialnego są jednostkami budżetowymi (...).

Uszło jednak uwadze organu, że przedmiotem decyzji Burmistrza było wydanie zezwolenia na prowadzenie placówki oświatowej spółce z ograniczoną odpowiedzialnością i że żaden przepis prawa nie zabrania Burmistrzowi, by takie zezwolenie spółce komunalnej wydał.

Podzielając w pełni i uznając za własne ustalenia i ocenę prawną, zaprezentowaną przez Sąd Okręgowy w Rzeszowie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie dodatkowo wskazał na pogląd wyrażony przez Rzecznika Praw Obywatelskich – Irenę Lipowicz w piśmie RPO-697700-1/12/Nc skierowanym do Ministra Edukacji Narodowej w omawianym przedmiocie.

W powyższym piśmie Rzecznik prezentuje swoje uwagi w przedmiocie przypadków przejęcia prowadzenia publicznych szkół przez spółki komunalne. W piśmie tym stwierdza m.in., że zgodnie z art. 58 ust. 3 ustawy o systemie oświaty możliwe jest prowadzenie szkoły publicznej przez osobę fizyczną lub osobę prawną. Ustawa nie przewiduje wyłączenia dla żadnej kategorii osób prawnych, w szczególności zaś nie różnicuje spółek ze wzglądu na ich fundatorów, co może być rozumiane jako brak przeciwwskazań do prowadzenia placówek oświatowych przez spółkę komunalną. Brakuje bowiem wyraźnej podstawy prawnej do uznania podobnego rozwiązania za naruszenie art. 58 ust. 3 ustawy. Jednak taka możliwość wydaje się być wykluczona przez treść innych aktów normatywnych rangi ustawowej.

Opisane rozróżnienie, jakkolwiek prowadzi do odmiennego traktowania pewnej grupy spółek, nie wydaje się stanowić naruszenia konstytucyjnej gwarancji równości. Wojewódzki Sad Administracyjny w Warszawie podkreślił, że ustawa z 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (Dz. U. z 2011 r. Nr 45, poz. 236 z późn. zm.), różnicuje status prawny spółek, których właścicielem jest gmina i osób prawnych będących w pełni podmiotami prywatnymi. Z tego względu sam fakt braku jednoznacznego wykluczenia prowadzenia szkół publicznych przez spółki komunalne w art. 58 ust. 3 ustawy o systemie oświaty niekoniecznie musi oznaczać, że wykluczenie spółek komunalnych z możliwości prowadzenia szkół publicznych stanowiłoby naruszenie prawa. Należy bowiem podkreślić, że istnienie konstytucyjnej gwarancji równości nie skutkuje bezwzględnym nakazem jednakowego traktowania wszystkich podmiotów. Odmienne traktowanie, o ile odbywa się na podstawie niearbitralnego i niedyskryminacyjnego kryterium uzasadnionego koniecznością realizacji innych konstytucyjnych wartości jest niewątpliwie dopuszczalne. Zakaz przejmowania prowadzenia szkół publicznych przez spółki komunalne znajduje zaś uzasadnienie w wynikającym z konstytucji i ustawy modelu systemu oświaty.

Prowadzenie szkół publicznych przez spółki komunalne wydaje się pozostawać w sprzeczności z art. 5 ust. 5 i art. 79 ust. 1 ustawy o systemie oświaty oraz art. 7 ust. 1 pkt 8 ustawy o samorządzie gminnym. Prowadzenie szkół podstawowych oraz gimnazjów należy do obowiązkowych zadań własnych gminy, a odpowiedzialność za założenie i utrzymanie sieci publicznych szkół spoczywa zawsze na jednostce samorządu terytorialnego (a więc nie może zostać przeniesiona np. na organ gminy lub prowadzoną przez nią spółkę). Zgodnie z art. 58 ust. 3 ustawy o systemie oświaty możliwe jest zakładanie szkół publicznych przez osoby fizyczne i prawne, rozwiązanie takie powinno być jednak traktowane jako wyjątek.

Powyższe stanowisko Rzecznika Praw Obywatelskich dodatkowo potwierdza stanowisko Sądu, że omawiana materia – tj. możliwość prowadzenia przez spółki komunalne szkół publicznych wymaga doprecyzowania przez ustawodawcę, albowiem zakaz taki nie jest jednoznaczny.

Wracając na grunt przedmiotowej sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że zaskarżone decyzje stwierdzające nieważność decyzji Burmistrza Miasta i Gminy Cieszanów oparte zostały na wykładni systemowej, zamiast na wskazaniu konkretnego przepisu prawa, któremu Burmistrz rażąco uchybił.

Reasumując, Sąd stwierdził, że brak było podstaw prawnych do stwierdzenia przez organ nieważności decyzji Burmistrza jedynie w oparciu o dokonaną przez organ wykładnię przywołanych przepisów.

Stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji zakwalifikować można w kategoriach wniosku de lege-ferenda.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 maja 2013 r., sygn. akt I OSK 93/13 nie dotyczył trybu nadzwyczajnego. Nadto dotyczył innego stanu faktycznego (art. 5 ust. 5g ustawy o systemie oświaty). W niniejszej sprawie organ stwierdził nieważność decyzji Burmistrza na podstawie art. 5 ust. 2 pkt 2, a nie art. 5 ust. 5g ustawy o systemie oświaty, a zatem jakiekolwiek analogie nie mogą znaleźć zastosowania.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że w żaden sposób nie można uznać “gołym okiem", że decyzje Burmistrza dotknięte zostały kwalifikowaną wadą prawną, określoną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Nie do pogodzenia z zasadą praworządności - wobec istnienia wyraźnej luki prawnej w ustawie o systemie oświaty, ustawie o samorządzie gminnym i ustawie o swobodzie działalności gospodarczej w przedmiocie prowadzenia przez gminne spółki działalności oświatowej – było oparcie rozstrzygnięcia jedynie na wykładni systemowej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zauważył, że zablokowanie inicjatywy Gminy Cieszanów w zakresie powstawania szkół, przedszkoli w formie spółek komunalnych, prowadzić może ze względów ekonomicznych do likwidacji części z istniejących aktualnie placówek oświatowych, co w praktyce oznacza likwidację etatów nauczycielskich.

Rozstrzygając niniejszą sprawę nie sposób było nie dostrzec, że organ rozpoznał ją przez pryzmat ewentualnej utraty przywilejów przez grupę zawodową nauczycieli. Przedmiotowe postępowanie, jak podał organ, zostało wszczęte z urzędu w wyniku interwencji Prezesa Związku Nauczycielstwa Polskiego (pismo z 3 lipca 2012 r.) oraz Radnego Rady Miejskiej w Cieszanowie (pismo z 4 lipca 2012 r.). Organ zaniechał natomiast rozważań, czy i jakie korzyści przysporzy Gminie, odpowiedzialnej za utworzenie i prowadzenie placówek oświatowych, powołanie w tym celu spółek komunalnych. Dodać należy, że okoliczność utraty przywilejów wynikających z ustawy – Karta Nauczyciela, która dotykać będzie nauczycieli zatrudnionych w komunalnych spółkach gminnych, w żadnym stopniu nie mogła stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza o wyrażeniu zgody na utworzenie komunalnych placówek oświatowych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że jeżeli na danym terenie funkcjonować będą różnego typu placówki oświatowe, to wybór formy zatrudnienia przez nauczycieli będzie fakultatywny.

Zaistniały brak równowagi w rozważeniu powyższych kwestii upoważnia zatem do postawienia organom zarzutu, że rozpoznały przedmiotową sprawę przez pryzmat ustawy "okołosystemowej", tj. ustawy - Karta Nauczyciela, zamiast ustawy podstawowej, jaką stanowi ustawa o systemie oświaty.

Ponownie rozpoznając sprawę, organ dokona wszechstronnej oceny, w oparciu o całokształt obowiązującego systemu prawnego.

Zważy, że omawiana spółka komunalna, wpisana do KRS w oparciu o obowiązujące przepisy prawa, posiada w przedmiocie swej działalności prowadzenie placówek oświatowych.

Jednocześnie zważy, że powołanie spółki komunalnej do prowadzenia działalności oświatowej nie oznacza automatycznie likwidacji szkół i przedszkoli, funkcjonujących w formie dotychczasowej, w których nadal obowiązującą pozostanie ustawa - Karta Nauczyciela.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), uchylił zaskarżoną decyzję i decyzję I instancji.

Minister Edukacji Narodowej wniósł od wyroku skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok w całości. Skargę kasacyjną oparł na zarzutach:

1. naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię, a to przepisów: art. 156 § 1 pkt 2 kpa w związku z art. 5 ust. 2 pkt 2, art. 58 ust. 3, art.79 ust. 1 oraz art. 105 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. nr 256, poz. 2572 t.j. z późn. zm.), przez uznanie, że burmistrz może wydawać spółce komunalnej, w których 100 % udziałów ma gmina, zezwolenie na zakładanie i prowadzenie szkół i przedszkoli w siedzibach dotychczasowych szkół i przedszkoli co doprowadzi do likwidacji bądź wygaszenia wszystkich szkół i przedszkoli prowadzonych przez gminę;

2. naruszenia prawa materialnego, a to przepisu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 5 ust. 2 pkt 2, art. 58 ust. 3 oraz art. 79 ust. 1 ustawy z 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 t.j.z. z późn. zm.) przez niewłaściwe zastosowanie.

Na tych podstawach wnosił o:

1. uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi Z. w C. na decyzję Ministra Edukacji Narodowej z dnia 11 czerwca 2013 r. nr [...],

ewentualnie,

2. uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania,

3. zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Z. w C. w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 kodeksu postępowania administracyjnego podstawą prawną stwierdzenia nieważności decyzji jest wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa. Konstrukcja prawna tej podstawy stwierdzenia nieważności wywołuje wątpliwości interpretacyjne w doktrynie i orzecznictwie sądowym. Znalazły one też wyraz w zaskarżonym wyroku, który uchylił decyzję Ministra Edukacji Narodowej z [...] lipca 2013 r. nr [...] oraz decyzję Podkarpackiego Kuratora Oświaty nr [...] z [...] sierpnia 2012 r. w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Miasta i Gminy Cieszanów nr [...] z [...] marca 2012 r. w sprawie wydania zezwolenia Z. w C. na założenie od dnia 1 września 2012 r. na czas nieokreślony gimnazjum pod nazwą "[...]", na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zgodnie z art. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, "Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo części, jeżeli stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy". Zastosowanie przez organ administracji publicznej sankcji nieważności wobec decyzji, która nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 kodeksu postępowania administracyjnego), jest rażącym naruszeniem prawa, które powoduje zastosowanie sankcji nieważności decyzji wobec decyzji stwierdzającej nieważność decyzji (art. 156 § 1 pkt 2 kodeksu postępowania administracyjnego).

W ustaleniu pojęcia rażącego naruszenia prawa w orzecznictwie sądowym przyjmuje się ustalenie tego pojęcia w kontekście konstrukcji sankcji nieważności ograniczonej do naruszenia kwalifikowanego, a zatem ograniczające zakres pojęcia rażącego naruszenia prawa do norm prawa, których stosowanie nie budzi wątpliwości interpretacyjnych. Drugie ujęcie rażącego naruszenia prawa odsyła do skutków społeczno-gospodarczych decyzji, których nie można zaakceptować z uwagi na zasadę praworządności.

W zaskarżonym wyroku Sąd prawidłowo ograniczył zastosowanie sankcji nieważności do naruszenia przepisów prawnych, które nie wywołują wątpliwości interpretacyjnych. Wyprowadzenie w drodze złożonego procesu wykładni systemowej zakazu określonego rozstrzygnięcia, opartego na założeniu, że działanie zmierza do obejścia prawa, nie mieści się w zakresie pojęcia "rażącego naruszeni prawa", uzasadniającego zastosowanie sankcji nieważności decyzji.

Art. 5 ust. 2 pkt 2 ustawy z 7 września 1991 r. o systemie oświaty (tj. Dz. U. z 2004 r. nr 256, poz. 2572 ze zm.) stanowi, że szkoły i placówki mogą być zakładane i prowadzone przez inne osoby prawne. Minister Edukacji Narodowej nie podważył statusu osoby prawnej, o której stanowi art. 5 ust. 2 pkt 2 ustawy o systemie oświaty. Art. 58 ust. 3 ustawy o systemie oświaty nie ustanawia przesłanek udzielenia zgody. Przesłanki te wprowadzone są w § 4 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z 4 marca 2004 r. w sprawie szczegółowych zasad i warunków udzielania, cofania zezwolenia na założenie szkoły lub placówki publicznej przez osobę prawną lub osobę fizyczna (Dz. U. nr 46, poz. 438 ze zm.). Wystąpienie tych przesłanek podlega ocenie, a zwłaszcza, w kontekście rozpoznawanej sprawy, czy utworzenie szkoły w miejscowości wskazanej przez założyciela stanowi korzystne uzupełnienie sieci szkół w tej miejscowości, gminie, powiecie, województwie lub regionie.

Z art. 5 ust. 2, art. 58 ust. 3 ustawy o systemie oświaty z uwagi na przyjętą regulację nie ma podstaw do wyprowadzenia rażącego naruszenia prawa.

Nie ma podstaw do wyprowadzenia rażącego naruszenia prawa z art. 79 ust. 1 i art. 105 ustawy o systemie oświaty. Art. 79 ust. 1 ustawy o systemie oświaty dotyczy określenia formy gospodarki finansowej szkół prowadzonych przez gminę. Nie ma zastosowania do udzielenia zezwolenia na założenie szkoły. Nie jest również zasadny zarzut naruszenia art. 105 ustawy o systemie oświaty. Przepis ten nie ma bowiem zastosowania w sprawie. To, że do zadań gminy należy prowadzenie szkół, nie wyłącza zezwolenia dla innych osób prawnych (art. 5 ust. 2 pkt 2 ustawy o systemie oświaty).

W zaskarżonym wyroku zasadnie wyprowadzono brak rażącego naruszenia prawa uzasadniający zastosowanie sankcji nieważności. Zarzut zatem naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 kodeksu postępowania administracyjnego w związku z art. 5 ust. 2 pkt 2, art. 58 ust. 3, art. 79 ust. 1, art. 105 ustawy o systemie oświaty nie jest zasadny.

W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionej podstawie, na mocy art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.

O kosztach postępowania kasacyjnego Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 204 pkt 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.