Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2186/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-02-11 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
638  Sprawy egzekucji administracyjnej;  egzekucja obowiązków o charakterze niepieniężnym
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone wyroki i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2011 nr 214 poz 1270
law: Rozporządzenie Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z dnia 1 września 2011 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania oraz  wypłacania studentom stypendiów ministra za wybitne osiągnięcia.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Małgorzata Stahl sędzia del. WSA Małgorzata Miron Protokolant asystent sędziego Justyna Rosińska po rozpoznaniu w dniu 11 lutego 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 10 maja 2012 r. sygn. akt II SA/Lu 135/12 w sprawie ze skargi E.P. i M.P. na postanowienie Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie zarzutów w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie do ponownego rozpoznania, 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 10 maja 2012 r., sygn. akt II SA/Lu 135/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, w sprawie ze skargi E.P. i M.P., uchylił zaskarżone postanowienie Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Lublinie z dnia [...] grudnia 2011 r. [...] w przedmiocie zarzutów w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego i postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego miasta Lublin z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...] oraz zasądził na rzecz skarżącej E.P. od organu kwotę 100 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Postanowieniem z dnia [...] listopada 2011 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego miasta Lublin nałożył na E. i M.P. grzywnę w celu przymuszenia do wykonania obowiązku rozbiórki części budynku mieszkalnego o konstrukcji drewnianej o wymiarach 7,6 m x 3,1 m usytuowanego na nieruchomości położonej w L. przy ulicy [...] orzeczonego decyzją Zastępcy Kierownika Wydziału Urbanistyki, Architektury i Nadzoru Budowlanego Urzędu Miejskiego w Lublinie z dnia [...] kwietnia 1987 r. i określonego w tytułach wykonawczych z dnia [...] grudnia 2010 r.

W dniu 14 listopada 2011 r. na powyższe postanowienie zobowiązani złożyli zażalenie, które organ potraktował również jako zgłoszenie zarzutu w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego, polegającego na zastosowaniu zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego i postanowieniem z dnia [...] listopada 2011 r. uznał go za bezzasadny, uznając wykonanie zastępcze za bardziej kosztowny środek egzekucyjny. Ponadto, w jego ocenie, nałożenie grzywny w mniejszy sposób ingeruje w prawa i obowiązki zobowiązanych, niż zastosowanie wykonania zastępczego, gdyż pozwala im na dokonanie wyboru wykonawcy, co może realnie wpłynąć na ograniczenie kosztów wykonania obowiązku. Poza tym nie ma możliwości zwrotu kosztów poniesionych przy wykonaniu zastępczym. Organ zwrócił ponadto uwagę, że zgodnie z art. 125 i 126 ustawy z dnia 17 czerwca 1996 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tj. Dz. U. z 2005 r. Nr 229, poz. 1954 ze zm.), w razie wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym, nałożone, a nieuiszczone lub nieściągnięte grzywny w celu przymuszenia podlegają umorzeniu w drodze postanowienia wydanego przez organ egzekucyjny na wniosek zobowiązanego. Natomiast grzywny uiszczone lub ściągnięte w celu przymuszenia mogą być w uzasadnionych przypadkach zwrócone w 75% lub w całości, z zastrzeżeniem, że państwowe organy egzekucyjne mogą zwrócić grzywnę po uzyskaniu zgody organu wyższego stopnia.

Po rozpoznaniu zażalenia zobowiązanych postanowieniem z dnia [...] grudnia 2011 r. Lubelski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Organ odwoławczy zaznaczył, że właśnie grzywna w celu przymuszenia nie powodując dodatkowych kosztów po stronie zobowiązanego i podlegając zwrotowi po wykonaniu obowiązku, na wniosek zobowiązanego uważana jest za mniej uciążliwy środek egzekucyjny niż wykonanie zastępcze, kiedy koszty postępowania powiększone zostają o wynagrodzenie wykonawcy. Organ przypomniał, że zgodnie z art. 7 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji należy stosować środki egzekucyjne jak najmniej uciążliwe dla zobowiązanego. Zwrócił ponadto uwagę, że zażalenie na postanowienie nakładające na zobowiązanych grzywnę w celu przymuszenia zostało rozpoznane jego postanowieniem z dnia [...] grudnia 2011 r. utrzymującym w mocy postanowienie Państwowego Inspektora Nadzoru Budowlanego miasta Lublin z dnia [...] listopada 2011 r.

Na powyższe postanowienie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie wnieśli E. i M.P.

W odpowiedzi na skargę Lubelski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie uznał, że wniesiona skarga zasługuje na uwzględnienie.

W uzasadnieniu Sąd zauważył, że przede wszystkim błędne jest przyjęte przez organy stanowisko, według którego złożone w dniu 14 listopada 2011 r. przez skarżących zażalenie na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Miasta Lublin z dnia [...] listopada 2011 r. w sprawie nałożenia grzywny w celu przymuszenia do wykonania obowiązku egzekucyjnego uprawniało do jego potraktowania również jako zgłoszenie zarzutów w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego. Wniosek ten, jak się wydaje, organy wywiodły z podniesionego w zażaleniu stwierdzenia, że nałożona grzywna jest dla zobowiązanych "masakrująca finansowo", co potraktowano jako określony w art. 33 ust. 8 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji zarzut zastosowania zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego. Nadto Sąd wskazał, że istotnie przepis art. 122 § 3 powołanej ustawy stanowi, iż zobowiązanemu służy prawo zgłoszenia zarzutów i wniesienia zażalenia w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego (art. 33 i 34) oraz prawo wniesienia zażalenia na postanowienie o nałożeniu grzywny. Z przepisu tego jasno również wynika, iż ustawa odrębnie traktuje możliwość zgłoszenia zarzutów do sposobu prowadzenia egzekucji z przyczyn o których mowa w art. 33 i odrębnie możliwość zaskarżenia postanowienia o nałożeniu grzywny.

Dalej Sąd wyjaśnił, że jeżeli w zażaleniu na zastosowanie grzywny, zobowiązany podnosi także zarzuty co do prowadzenia postępowania egzekucyjnego, wówczas organ egzekucyjny zobowiązany jest do ich odrębnego rozpoznania. W ocenie Sądu może to mieć miejsce jednak tylko wówczas, gdy złożenie zarzutu jest w ogóle możliwe. Sąd przypomniał także, że według art. 27 § 1 pkt 9 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji zobowiązany może zgłosić zarzuty w terminie 7 dni od dnia doręczenia mu odpisu tytułu wykonawczego. Jeżeli zobowiązany złoży zarzuty już po upływie tego terminu czynność ta będzie bezskuteczna, a jeśli mimo to organ egzekucyjny zarzuty rozpozna, organ rozpoznając zażalenie o rozpoznaniu zarzutów powinien uchylić postanowienie i umorzyć postępowanie w tym zakresie. Zdaniem Sądu rozpoznanie zażalenia wraz z zarzutami możliwe jest zatem wówczas, gdy równocześnie doręcza się zobowiązanemu postanowienie o nałożeniu grzywny i odpis tytułu wykonawczego, ze wskazaniem środka egzekucyjnego. W rozpoznawanej sprawie tytuł wykonawczy został skarżącemu doręczony w dniu 16 grudnia 2010 r. wraz ze stosownym pouczeniem o możliwości złożenia zarzutów w terminie 7 dni. W dniu 23 grudnia 2010 r. skarżący złożył pismo, które organ potraktował jako zarzut przedawnienia obowiązku i postanowieniem z dnia [...] stycznia 2011 r. uznał go za bezzasadny. Postanowieniem z dnia [...] marca 2011 r. Lubelski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał postanowienie w mocy, a Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 12 lipca 2011 r. oddalił skargę skarżących na rozstrzygnięcie organu odwoławczego. W tej sytuacji organ winien był rozpoznać zażalenie na postanowienie o nałożeniu grzywny. Jeśli zaś postępowanie w sprawie zarzutów zostało wszczęte organ odwoławczy zobowiązany był uchylić postanowienie organu I instancji i postępowanie w sprawie umorzyć. Skoro takiego rozstrzygnięcia nie wydał, także naruszył przepisy postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy.

Z tego względu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie "P.p.s.a.", Sąd uchylił zarówno zaskarżone postanowienie, jak i poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego miasta Lublin. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 1 wspomnianej ustawy.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wniósł Lubelski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, zaskarżając go w całości.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. poprzez uwzględnienie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny skargi skarżących na postanowienie Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2011 r., nr [...], którym organ ten, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego miasta Lublin z dnia [...] listopada 2011 r., nr [...], uznające wniesione zarzuty w prowadzonym postępowaniu egzekucyjnym na podstawie tytułu wykonawczego z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...] za bezzasadne, w sytuacji gdy w przedmiotowej sprawie należało skargę oddalić, było konsekwencją naruszenia przepisów art. 122 § 3 w zw. z § 1 tegoż artykułu i art. 33 pkt 8, art. 34 § 4 oraz z art. 27 § 1 pkt 9 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji;

2. art. 141 § 4 P.p.s.a., tj. błąd w ustaleniach faktycznych jakich dokonał Sąd w trakcie procedowania poprzez uznanie, że błędne jest stanowisko przyjęte przez organy obu instancji, zgodnie z którym złożone w dniu 14 listopada 2011r. przez zobowiązanych zażalenie na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego miasta Lublin z dnia [...] listopada 2011 r., nr [...] w sprawie nałożenia grzywny w celu przymuszenia do wykonania obowiązku egzekucyjnego uprawniało do jego potraktowania również jako zgłoszenie zarzutów w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego, co stoi w sprzeczności z ustaleniami poczynionymi przez organy obu instancji na podstawie zebranego w sprawie materiału dowodowego;

3. art. 141 § 4 P.p.s.a., tj. brak wskazań Sądu pierwszej instancji, co do dalszego postępowania organów administracji publicznej, w sytuacji gdy, w wyniku uchylenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny rozstrzygnięć organów, w obiegu prawnym pozostaje nierozpatrzony zarzut zastosowania zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego, co w sposób oczywisty stanowi naruszenie powołanego powyżej przepisu;

4. art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia wyroku w sposób nielogiczny i zawierający wewnętrznie sprzeczne ustalenia i wnioski, mające istotny wpływ na treść orzeczenia, jak również powodujące po stronie tak zobowiązanej w postępowaniu egzekucyjnym, jak również organów administracji publicznej stosujących przepisy ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, powstanie wątpliwości co do dalszego postępowania, w tym posiadanych praw i obowiązków w tym postępowaniu. Tak zaprezentowane stanowisko Sądu w skarżonym wyroku doprowadzić może do sytuacji w której zobowiązany pozbawiony zostanie prawa do obrony;

5. art. 151 P.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie w sytuacji gdy w sprawie istniały przesłanki do oddalenia skargi.

Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a., skarżący organ wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez Sąd pierwszej instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych.

Na poparcie przedstawionych zarzutów w motywach skargi kasacyjnej przedstawiono stosowną argumentację.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie Sąd nie dopatrzył się zaistnienia enumeratywnie wymienionych w § 2 tego przepisu przesłanek nieważności, zatem przedmiotową skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach zakreślonych podniesionymi w jej treści zarzutami. Zaś tak rozpoznawana skarga kasacyjna, w okolicznościach przedmiotowej sprawy, zasługiwała na uwzględnienie.

Przede wszystkim trafnie wskazano w skardze kasacyjnej, że wadliwie Sąd pierwszej instancji zakwestionował stanowisko przyjęte przez organy obu instancji, zgodnie z którym złożone w dniu 14 listopada 2011 r. przez zobowiązanych zażalenie na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego miasta Lublin z dnia [...] listopada 2011 r., nr [...] w sprawie nałożenia grzywny w celu przymuszenia do wykonania obowiązku egzekucyjnego uprawniło do jego potraktowania również jako zgłoszenie zarzutów w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego i wydania w tym zakresie stosownego rozstrzygnięcia. Dlatego też prawidłowo podniesiono w skardze kasacyjnej zarzut wydania kwestionowanego wyroku z naruszeniem art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 122 § 3 w zw. z § 1 tegoż artykułu i art. 33 pkt 8, art. 34 § 4 oraz z art. 27 § 1 pkt 9 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.

Niespornym bowiem w rozpoznawanej sprawie jest to, że w prowadzonym postępowaniu egzekucyjnym zmierzającym do przymuszenia zobowiązanych do wykonania nakazu rozbiórki części budynku mieszkalnego o konstrukcji drewnianej o wymiarach 7,60 x 3,10 m usytuowanego na posesji przy ul. [...] w L. orzeczonego decyzją Zastępcy Kierownika Wydziału Urbanistyki, Architektury i Nadzoru Budowlanego Urzędu Miejskiego w Lublinie z dnia [...] kwietnia 1987 r. i określonego w tytułach wykonawczych z dnia [...] grudnia 2010 r., podjęto postanowienie z dnia [...] listopada 2011 r. o nałożeniu grzywny w wysokości 17.995,13 zł w celu przymuszenia do wykonania przedmiotowego obowiązku.

Składając w dniu 14 listopada 2011 r. zażalenie na powyższe postanowienie o nałożeniu grzywny E. i M.P. podnieśli również zarzut zastosowania zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego (art. 33 pkt 8 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji). W tych okolicznościach Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego miasta Lublin po przekazaniu zażalenia na postanowienie o nałożeniu grzywny do organu II instancji jednocześnie rozpoznał we własnym zakresie zgłoszony zarzut i wydał postanowienie w dniu [...] listopada 2011 r. o uznaniu tego zarzutu za bezzasadny. Zobowiązani składając zażalenie na to postanowienie potwierdzili fakt zgłoszonego zarzutu domagając się uchylenia wydanego w tym zakresie postanowienia. Natomiast zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] grudnia 2011 r. Lubelski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał zaskarżone postanowienie uznające wniesione zarzuty za bezzasadne w mocy.

Sąd pierwszej instancji uznał, iż Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego miasta Lublin błędnie przyjął, że złożone przez strony zażalenie na postanowienie o nałożeniu grzywny uprawniało ten organ do jego potraktowania również jako zgłoszenie zarzutu w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego w odniesieniu do zastosowania zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego. W tym okolicznościach Sąd uznał, że złożenie takich zarzutów może mieć miejsce tylko wówczas gdy jest to możliwe, co nie jest jednak dopuszczalne w przedmiotowej sprawie. Przypomniano, iż według art. 27 § 1 pkt 9 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji zobowiązany może zgłosić zarzuty w terminie 7 dni od dnia doręczenia mu tytułu wykonawczego, a w tej sprawie doręczenie odpisu tytułu wykonawczego nastąpiło 16 grudnia 2010 r. Tym samym wskazano, że jeżeli zobowiązany złożył zarzuty po upływie terminu z art. 27 § 1 pkt 9 cyt. ustawy, to nie można ich było rozpoznać merytorycznie niezależnie od tego, iż już wcześniej zobowiązani składali zarzuty i w tym zakresie przesądzające jest stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 12 lipca 2011 r. oddalające skargę małżonków P. na ostateczne postanowienie organu nadzoru budowlanego z dnia [...] marca 2011 r. o uznaniu zarzutów za bezzasadne.

Przede wszystkim nie podzielając stanowiska Sądu pierwszej instancji wskazać należy, iż zgodnie z art. 122 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, grzywnę w celu przymuszenia nakłada organ egzekucyjny, który doręcza zobowiązanemu: 1) odpis tytułu wykonawczego zgodnie z art. 32; 2) postanowienie o nałożeniu grzywny.

Natomiast stosownie do treści art. 122 § 3 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji zobowiązanemu służy prawo zgłoszenia zarzutów i wniesienia zażalenia w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego (art. 33 i 34) oraz prawo wniesienia zażalenia na postanowienie o nałożeniu grzywny.

W myśl art. 122 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji stosując grzywnę w celu przymuszenia, organ egzekucyjny powinien doręczyć zobowiązanemu odpis tytułu wykonawczego, o ile nie został on wcześniej doręczony, a także postanowienie o nałożeniu grzywny.

Z kolei § 3 art. 122 omawianej ustawy wskazuje na środki prawne przysługujące zobowiązanemu w przypadku zastosowania grzywny w celu przymuszenia. Zobowiązany ma prawo do zgłoszenia zarzutów (z przyczyn określonych w art. 33 ustawy) oraz do wniesienia zażalenia na postanowienie o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia. Służy mu też prawo do wniesienia zażalenia w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego. Zobowiązanemu, tak jak w rozpoznawanej sprawie, służyło zatem po doręczeniu postanowienia o nałożeniu grzywny zarówno prawo do równoległego zgłoszenia zarzutu z przyczyn określonych w art. 33 ustawy oraz zażalenia na postanowienie o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia, a także zażalenia w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego.

Wprawdzie art. 122 § 1 pkt 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji stanowi, że grzywnę w celu przymuszenia nakłada organ egzekucyjny, który jednocześnie doręcza zobowiązanemu odpis tytułu wykonawczego zgodnie z art. 32 ustawy, ale uznać należy, iż ma to miejsce wówczas gdy wcześniej go nie doręczono. Nie budzi wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, iż postępowanie egzekucyjne prowadzone być może tak długo, dopóki istnieje ważny tytuł wykonawczy, skutecznie doręczony zobowiązanemu. W rozpoznawanej sprawie niesporne jest, że takie tytuły wykonawcze doręczono zobowiązanym w dniu 16 grudnia 2010 r. (k – 32 i 34 akt sprawy). Skuteczne doręczenie takiego tytułu wykonawczego nie uzasadniało zatem doręczania kolejnego wraz z postanowieniem o nałożeniu grzywny. Taki tytuł wykonawczy w prowadzonej egzekucji doręcza się tylko jeden raz (art. 32 ustawy). Nadto wskazać należy, iż przepis cytowanego wyżej art. 122 § 3 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji nie uzależnia możliwości równoległego złożenia zażalenia i zgłoszenia zarzutu od doręczonego postanowienia o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia od jednoczesnego doręczenia tego postanowienia z odpisem tytułu wykonawczego.

Zatem w takiej sytuacji jak w rozpoznawanej sprawie zobowiązanym po doręczeniu postanowienia o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia przysługiwał środek zaskarżenia w postaci zażalenia na to postanowienie, jak i przewidziane art. 122 § 3 powyższej ustawy zgłoszenie zarzutów w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego. Skoro więc stosownie do art. 32 ustawy organ egzekucyjny lub egzekutor, przystępując do czynności egzekucyjnych, doręcza zobowiązanemu odpis tytułu wykonawczego, o ile nie został wcześniej doręczony, to tym samym oznacza to, że postanowienie o nałożeniu grzywny nie zawsze będzie doręczane z odpisem tytułu wykonawczego, który może być doręczony na wcześniejszym etapie postępowania. Natomiast przywołany w zaskarżonym wyroku art. 27 ust. 1 pkt 9 ustawy, określa, że tytuł wykonawczy zawiera pouczenie o prawie wniesienia zarzutów w terminie 7 dni, przy czym ustawa nie wskazuje wyraźnego początkowego dnia tego terminu.

Mając na uwadze istotę zarzutów dotyczącą zastosowania zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego należy przyjąć, iż po doręczeniu postanowienia o nałożeniu grzywny termin siedmiodniowy do zgłoszenia zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym na podstawie art. 122 § 3 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji zaczyna biec od dnia doręczenia postanowienia o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia. Zarzuty należy zatem, w tych okolicznościach, wnieść w terminie 7 dni w jakim konieczne jest złożenie zażalenia na postanowienie o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia.

W tej sprawie strony zgłosiły zarzut w zażaleniu na postanowienie o nałożeniu grzywny. Niespornym jest, co należy wyraźnie podkreślić, że w zażaleniu na postanowienie o zastosowaniu grzywny w celu przymuszenia nie jest dopuszczalne powoływanie okoliczności wskazanych w art. 33 ustawy, a zwłaszcza sformułowanie zarzutu zastosowania zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego, gdyż zażalenie takie byłoby w istocie rzeczy zarzutem. Niemniej jednak w przedmiotowej sprawie organ odwoławczy nadzoru budowlanego rozpoznał zażalenie na postanowienie o nałożeniu grzywny, a organ nadzoru budowlanego pierwszej instancji mając na uwadze treść tego środka odwoławczego trafnie wyprowadził wniosek o zgłoszonym w nim również zarzucie zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego. Prawidłowo wskazał w skardze kasacyjnej organ, iż w postępowaniu egzekucyjnym w administracji obowiązuje ogólna zasada wypracowana w procedurze administracyjnej, zgodnie z którą o znaczeniu pisma decyduje jego treść, a nie forma czy też nazwa pisma. Jeżeli więc pismo strony, choć pośrednio odwołuje się do jednej z podstaw zarzutów wymienionych w art. 33 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, należy je uznać jako zgłoszenie zarzutów. Trafność stanowiska organów nadzoru budowlanego w tym zakresie potwierdza stanowisko zobowiązanych, którzy w dalszej części postępowania podtrzymywali to, iż złożyli w sprawie zarzuty zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego. Tym samym tak zgłoszone zarzuty należało w tej sprawie rozpoznać, co też uczyniono w postępowaniu egzekucyjnym wydając zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji. Natomiast Sąd pierwszej instancji wadliwie nie poddał ich pełnej kontroli błędnie uznając, że organy nieprawidłowo wyprowadziły wniosek o zgłoszeniu zarzutu i że z powodu doręczenia tytułu wykonawczego w dniu 16 grudnia 2010 r. złożenie zarzutu nie było możliwe w tej sprawie, a w konsekwencji nietrafnie uznał, iż Lubelski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego zobowiązany był uchylić postanowienie organu pierwszej instancji, a postępowanie w sprawie umorzyć.

Niewątpliwie zatem, w tych okolicznościach sprawy, Sąd pierwszej instancji wadliwie na tym etapie postępowania zastosował konstrukcję prawną z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. eliminując z obrotu prawnego zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji w zakresie zarzutu w postępowaniu egzekucyjnym. Wskazywane bowiem przez ten Sąd naruszenia przepisów prawa w żadnym wypadku nie mogły uzasadniać przyjęcia tezy, iż organy naruszyły przepisy postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Dlatego też w konsekwencji uznano, że z naruszeniem ww. normy prawa procesowego w związku z art. 122 § 3 w zw. z § 1 tegoż artykułu i art. 33 pkt 8, art. 34 § 4 oraz z art. 27 § 1 pkt 9 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji wydano zaskarżony wyrok.

Jednocześnie nie można na tym etapie postępowania przesądzać o tym czy wydane w sprawie postanowienie w zakresie uznania wniesionego zarzutu za bezzasadny jest zgodne z prawem, albowiem w tym zakresie w pierwszej kolejności musi wypowiedzieć się prawidłowo Sąd pierwszej instancji, który co już wyżej zauważono nie przeprowadził prawidłowej kontroli zaskarżonego aktu. Tym samym zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 151 P.p.s.a. stanowiącego o tym, że w razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala, jest co najmniej przedwczesny.

Przy ponownym rozpoznawaniu sprawy należy z uwzględnieniem powyższych uwag przeprowadzić prawidłową kontrolę legalności zaskarżonego postanowienia.

W związku z powyższym, na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a., orzeczono jak w punkcie 1 sentencji wyroku. Jednocześnie z uwagi na występujący w tej sprawie szczególnie uzasadniony przypadek odstąpiono, na podstawie art. 207 § 2 P.p.s.a., od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości od E. i M. P. na rzecz skarżącego kasacyjnie organu.