Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 444/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-05-15 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne: Kara administracyjna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art 4 ust 1, art 40 ust 12
journal: Dz.U. 2007 nr 19 poz 115
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity
article: art. 7, art 80, art 107 par 3
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Ludmiła Jajkiewicz Sędzia NSA Magdalena Bosakirska Sędzia del. WSA Dariusz Dudra (spr.) Protokolant Patrycja Kozłowska po rozpoznaniu w dniu 15 maja 2013 r. skargi kasacyjnej W. F. Spółki z o.o. w likwidacji w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 17 listopada 2011 r. sygn. akt III SA/Wr 251/11 w sprawie ze skargi W. F. S. z o.o. w likwidacji w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z 17 listopada 2011, sygn. akt III SA/Wr 251/11 oddalił skargę [...] z o.o. w likwidacji z siedzibą w W. na decyzję [...] z o.o. w likwidacji w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z [...] lutego 2011 r. nr SKO [...] w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia, z następującym uzasadnieniem.

Decyzją pierwszoinstancyjną z dnia [...] czerwca 2010 r., Nr [...], nałożono na Spółkę karę pieniężną, w łącznej wysokości [...] zł, za zajęcie pasa drogowego ul. [...] we W. (droga powiatowa), poprzez umieszczenie reklamy na siatce ochronnej rusztowania podwieszonego na elewacji budynku w pasie drogowym ul. [...] we W. bez zezwolenia zarządcy drogi. Okres zajęcia pasa drogowego obejmował okres od [...] września 2009 r. do [...] grudnia 2009 r. z wyjątkami (łącznie [...] dni). Powierzchnia reklamy wynosiła [...] m2, a stawka opłaty wynosiła [...] zł za m², która z uwagi na brak zezwolenia została przemnożona razy [...].

Orzekając na skutek odwołania Skarżącej Spółki, Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. decyzją z [...] lutego 2011 r. utrzymało zaskarżoną decyzję pierwszoinstancyjną w mocy.

W uzasadnieniu organ podkreślił, że ustawodawca wprowadził względny zakaz zajmowania pasa drogowego, którego względność polega na tym, że na mocy decyzji właściwego podmiotu zarządzającego drogą, zakaz ten może zostać uchylony na czas określony. Decyzja podmiotu zarządzającego drogą ma charakter konstytutywny, czyli przyznający uprawnienie podmiotowi, który wystąpił o udzielenie zgody na zajęcie pasa drogowego. Celem ochrony tej zasady ustawodawca wprowadził opłaty natury sankcyjnej na podmioty, które zajmują pas drogowy bez pozwolenia zarządcy, lub zajmują go mimo upływu terminu, na jaki uzyskali zezwolenie. Skoro zatem w rozpatrywanej sprawie organ pierwszej instancji ustalił, że strona zajmowała pas drogowy ulicy [...] bez stosownego zezwolenia przez 84 dni to przyjąć należy, że zobowiązany był do wszczęcia z urzędu postępowania w sprawie wymierzenia kary pieniężnej za zajmowanie pasa drogowego bez zezwolenia. Ustawodawca nie pozostawił zarządcy drogi wyboru w zakresie możliwości wszczęcia postępowania w sprawie nałożenia kary, czyniąc to obowiązkiem organu zarządzającego drogą publiczną. Ustawodawca nie pozostawił nadto elementu uznania administracyjnego w zakresie sposobu obliczenia wysokości kary, który jest uzależniony tylko od takich czynników, jak powierzchnia zajętego pasa oraz czas trwania zajęcia, a w zakresie stawki opłaty - od postanowień uchwały rady gminy.

Organ podał, że kara została naliczona za poszczególne dni zajmowania pasa drogowego bez zezwolenia. Poza sporem pozostaje po pierwsze okoliczność, iż powierzchnia zajęta - wg danych ustalonych przez geodetę - to powierzchnia reklamy [...] m2 umieszczonej na rusztowaniu ustawionym w granicach pasa drogi powiatowej we W. (o czym szerzej w dalszej części uzasadnienia decyzji). A po wtóre, że to skarżąca spółka umieściła reklamę, która zajęła pas drogowy.

Organ podniósł, że pas drogowy ul. [...], istniejący od kilkudziesięciu lat, obejmuje stanowiącą własność Gminy W. działkę gruntu nr [...], obręb Stare Miasto. Linia rozgraniczająca pas drogowy ul. [...] od działki gruntu nr [...] , na której znajduje się budynek przy ul. [...] przebiega po obrysie ściany budynków. Powyższe znajduje potwierdzenie w wyrysie z mapy ewidencyjnej na arkuszu [...], wydanym Zarządowi Dróg i Utrzymania Miasta przez Zarząd Geodezji, Kartografii i Katastru Miejskiego we Wrocławiu (według stanu na dzień [...] marca 2009 r.) oraz mapie zasadniczej sekcji [...] obrębu Stare Miasto.

Zdaniem organu odwoławczego, informację o zasięgu zajęcia przez rusztowanie organ mógł umieścić w uzasadnieniu decyzji, bo stosowne dowody w tym zakresie przeprowadzono. W aktach sprawy znajdują się bowiem wyniki pomiarów przeprowadzonych w dniu [...] marca 2009 r. przez geodetów, z których wynika, że skraj konstrukcji - rusztowania, na którym była zawieszona reklama, znajdował się w odległości od granicy pasa drogowego (ściany budynku) w odległości od 44 cm do 80 cm. Jest to zatem odległość, która przeszło dziesięciokrotnie przekracza próg tolerancji błędu pomiaru.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalając skargę [...] na powyższa decyzję stwierdził, że zajmowanie przestrzeni pasa drogi publicznej przez umieszczone rusztowanie kiedy nie ma reklamy albo przez umieszczoną reklamę, może następować tylko za zezwoleniem wydanym przez zarządcę drogi. Zajmowanie pasa drogowego bez zezwolenia wiąże się z wymierzeniem kary przez zarządcę drogi, w drodze decyzji administracyjnej, podmiotowi, który umieścił rusztowanie, czy reklamę, w wysokości 10-krotnej opłaty która zależy albo od rzutu poziomego konstrukcji rusztowania, albo od powierzchni reklamy, oraz liczby dni zajmowania pasa drogowego drogi powiatowej, w stawce unormowanej w stosownej uchwale Rady Miejskiej Wrocławia z dnia [...] września 2008 r. Nr [...].

Według Sądu nie można uznać aby organy nie dopełniły formalności starannego wyjaśnienia sprawy. Wnikliwie oceniły, że baner umieszczony na siatce ochronnej rusztowania podwieszonego na elewacji budynku stanowi reklamę spółki oraz, że to strona skarżąca dokonała zajęcia pasa drogowego (ulicy [...]) poprzez umieszczenie tej reklamy bez wymaganego zezwolenia zarządcy drogi.

Sąd I instancji podkreślił, że legalna definicja reklamy zamieszczona w art. 4 pkt 23 ustawy z dnia 21 marca 1985 r., o drogach publicznych (Dz. N Nr 19, poz. 115 dlaej: ustawa lub u.d.p.). Nie może budzić wątpliwości, że jeżeli tablica (zajmująca pas drogowy) ze wskazaniem konkretnego numeru telefonu stanowi dla jej odbiorców choćby informację o rodzaju działalności gospodarczej, to ma na celu rozpowszechnianie danego produktu i tym samym zwiększenie liczby odbiorców, tak więc stosownie do przywołanego przepisu art. 4 pkt 23 cyt. ustawy, tablica ta będzie stanowiła reklamę i jej właściciel obowiązany będzie uzyskać zezwolenie jak wymaga tego art. 40 ust. 1 i ust. 2 pkt 3 cyt. ustawy.

Biorąc pod uwagę powyższe rozważania WSA wskazał, że w rozpatrywanej sprawie doszło do zajęcia przez Spółkę pasa drogowego, bez zgody zarządcy, pasa drogowego ulicy [...] we W. Okoliczność ta została ustalona na podstawie oględzin, map geodezyjnych, pomiarów i przede wszystkim dowodów ze zdjęć. Skoro więc organ pierwszej instancji na podstawie zebranych dowodów w sprawie uznał ponad wszelką wątpliwość, że reklama umieszczona była w pasie drogowym, nie było potrzeby przeprowadzenia "nowych dowodów"- co słusznie zauważył organ II instancji wymierzając Spółce karę za zajęcie pasa drogowego jedynie za te dni, co do których – wbrew twierdzeniom Spółki - dysponował dowodem w postaci zdjęć.

W ocenie Sądu I instancji nie może podzielić zarzutów skargi wskazujących na okoliczność, iż w rozpatrywanej sprawie nie wykazano linii rozgraniczającej pas drogowy ulicy [...] od sąsiednich działek gruntu. W aktach sprawy znajdują się bowiem po pierwsze wyrys z mapy ewidencyjnej na arkuszu [...] wydany Zarządowi Dróg i Utrzymania Miasta przez Zarząd Geodezji, Kartografii i Katastru Miejskiego we Wrocławiu, według stanu na dzień [...] marca 2009 r., a po wtóre mapa zasadnicza sekcji [...] obrębu Stare Miasto. Z tych dokumentów wynika, że pas drogowy ulicy [...] istniejący od kilkudziesięciu lat obejmuje stanowiącą własność Gminy Wrocław działkę gruntu nr [...], obręb Starte Miasto. Linia rozgraniczająca pas drogowy ul. [...] od działki gruntu nr [...], na której znajduje się budynek przy ul. [...], przebiega po obrysie ściany budynków. Na w/w mapach nie wyznacza się wprawdzie granic pasa drogowego, aczkolwiek skoro pas drogowy biegnie od obrysu ściany, to element umieszczony na chodniku lub nad chodnikiem jest już elementem umieszczonym w pasie drogowym, co wykazują załączone do akt mapy. Nie sposób przyjąć, aby z treści art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy o drogach publicznych wynikało, że granice pasa drogowego można ustalił wyłącznie na podstawie planu zagospodarowania przestrzennego.

Sąd wskazał, że w wykładni przepisu art. 4 pkt 1 ustawy o drogach publicznych zawierającego definicję pasa drogowego pomocne są przepisy Kodeksu cywilnego. Z punktu widzenia prawa cywilnego pas drogowy stanowi nieruchomość w rozumieniu art. 46 § 1 Kodeksu cywilnego, zgodnie z którym nieruchomościami są części powierzchni ziemskiej stanowiące odrębny przedmiot własności (grunty), jak również budynki trwale z gruntem związane lub części takich budynków, jeśli na mocy przepisów szczególnych stanowią odrębny od gruntu przedmiot własności. Konsekwencją odniesienia powyższej definicji do pojęcia pasa drogowego jest bowiem określenie jego granic w myśl art. 143 Kodeksu cywilnego. Przepis ten stanowi, iż w granicach określonych przez społeczno-gospodarcze przeznaczenie gruntu własność gruntu rozciąga się na przestrzeń nad i pod jego powierzchnią. Brak planu zagospodarowania przestrzennego i mapy przesądza o istnieniu bądź nieistnieniu pasa drogowego przy ul. [...] we W. Tym bardziej, że jak słusznie zauważył organ twierdzenia skarżącej stoją w sprzeczności również z faktem, iż po pierwsze ulica [...] we W. istniała nie tylko w chwili wymierzenia Spółce kary, lecz istnieje również w chwili obecnej, a po wtóre sposób wytyczenia pasa drogowego przy tej ulicy – od ścian budynków – nie został przez Spółkę w żaden sposób podważony.

[...] wniosła skargę kasacyjną od powyższego wyroku domagając się jego uchylenia w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania WSA we Wrocławiu oraz zasądzenia kosztów zastępstwa procesowego według norm. Ewentualnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi poprzez uchylenie decyzji SKO we W. z [...] lutego 2011 r., oraz poprzedzającej ją decyzji z [...] czerwca 2010 r. oraz zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego.

Zaskarżonemu wyrokowi na podstawie art. 174 ustawy z 30 sierpnia 2002 r., - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) zarzuciła:

1) naruszenie przepisów postępowania, mających istotny wpływ na wynik sprawy tj. przepisu:

a) art. 1 i 3 p.p.s.a. poprzez niewłaściwe przeprowadzenie kontroli działalności zarówno organu II, jak i I instancji, co skutkowało utrzymaniem w mocy przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzji wydanej z upoważnienia Prezydenta miasta W. nr [...] naliczającej karę pieniężną w wysokości [...] zł za umieszczenie reklamy na siatce ochronnej rusztowania podwieszonego na elewacji budynku w pasie drogowym ul. [...] we W. bez zezwolenia zarządcy drogi;

b) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak oceny przez Sąd zgromadzonego materiału w sprawie, brak ustaleń faktycznych i ich zgodności z prawem oraz brak ustosunkowania się przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w uzasadnieniu wyroku do wszystkich zarzutów Skarżącej zawartych w skardze z dnia [...] kwietnia 2011 roku, co doprowadziło do jej oddalenia;

c) art. 134 § 1 w związku z art. 3 § 1 p.p.s.a. przez niedokonanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wszechstronnych ustaleń faktycznych spraw)/ i tym samym faktyczne nierozpoznanie istoty sprawy, co doprowadziło do oddalenia skargi;

d) art. 135 w związku z art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 6 i 8 Kodeksu postępowania administracyjnego, gdyż Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wydał orzeczenie sprzeczne z prawem, albowiem mimo powinności wyeliminowania z obiegu prawnego wadliwej decyzji nr [...] wydanej z upoważnienia Prezydenta miasta W. z dnia [...] czerwca 2010 roku, utrzymał ją w mocy, przez co

naruszył zasadę praworządności oraz zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa wyrażoną w ww. przepisach;

e) art. 133 § 1 oraz art. 106 § 5 p.p.s.a. przez niedopełnienie obowiązku wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego na podstawie akt sprawy;

f) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 6, art. 7, art. 8, art. 11, art. 77, art. 79, art. 81 oraz art. 107 Kodeks postępowania administracyjnego poprzez oddalenie skargi mimo, iż organy administracji publicznej błędnie ustaliły stan faktyczny i prawny sprawy, co spowodowało błędne zastosowanie normy prawa materialnego, naruszyły zasadę praworządności, zasadę pogłębiania zaufania obywateli do działania organów w sprawie, naruszyły zasadę zapewnienia czynnego udziału stronie w postępowaniu, niezasadnie uzasadniły rozstrzygnięcie;

g) art. 151 p.p.s.a. poprzez jego zastosowanie i oddalenie skargi, w przypadku w którym z przeprowadzonego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu postępowania rozpoznawczego nie wynika, iż zaskarżony akt nie narusza prawa albo że narusza prawo, jednak nie w takim stopniu, który dawałby podstawę do uwzględnienia skargi.

2. Naruszenie prawa materialnego, poprzez błędne zastosowanie przepisu art. 40 ust 12 pkt 1 w związku z art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 roku o drogach publicznych (Dz.U. z 2007 roku Nr 18, poz. 117 ze zm.), poprzez przyjęcie, mimo braku ku temu podstaw prawnych i faktycznych, iż reklama zajmowała pas drogowy, podczas gdy brak jest jednoznacznego ustalenia granic pasa drogowego, bezpodstawne przyjęcie, że pas drogowy został zajęty przez 84 dni, nieuwzględnienie możliwości wystąpienia błędów geodezyjnych w pomiarach, bezpodstawne przyjęcie, że linia graniczna pasa drogowego pokrywa się z linią graniczną budynku i w konsekwencji niezasadne orzeczenie o nałożeniu na spółkę kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zgody zarządcy drogi.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor twierdził, że organ administracji nie był uprawniony do nałożenia na spółkę kary za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi. Pas drogi w okolicach ul. [...] we W. nie został wyznaczony liniami granicznymi. Bez wyznaczenia tych granic, nie możliwym jest stwierdzenie, iż jakikolwiek element został w nim umieszczony.

W ocenie autora skargi kasacyjnej nietrafnie Sąd I instancji przyjął, że przebieg granicy wyznaczony jest faktem, iż droga ta istnieje od wielu lat, a tym samym istnieje i istniała w okresie rzekomego zajęcia tego pasa przez Skarżącą. Powyższe nie jest potwierdzone jakimkolwiek materiałem dowodowym. Dla rejonu objętego niniejszym postępowaniem nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, który stanowiłby podstawę do określenia przebiegu granic pasa drogowego. Tym samym organ winien wykazać, przebieg tego pasa, innymi geodezyjnymi dokumentami, czego nie uczynił.

Skarżąca spółka wskazała, że zgodnie z art. 2 pkt 7 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne mapa zasadnicza zawiera jedynie aktualne informacje o rozmieszczeniu obiektów ogolnogeografnicznych oraz elementach ewidencji gruntów i budynków, a także sieci uzbrojenia terenu. Mapa zasadnicza nie zawiera więc innych informacji niż wyżej wskazane, w tym informacji o granicach pasa drogowego. Brak map obrazujących linie graniczne pasa drogowego uniemożliwia stwierdzenie czy do zajęcia pasa doszło z uwagi na niemożność precyzyjnego określenia jego granic. Skarżąca nie może ponosić negatywnych konsekwencji, braku wyznaczenia linii granicznych pasa drogowego.

W ocenie kasatora gdyby pasem drogowym był obszar wyznaczony przez granice budynków lub nieruchomości zbędne byłoby ustalenie przez prawodawcę definicji pasa drogowego wskazanego w ustawie lub wystarczające nie byłoby określenie definicji negatywnej pasa drogowego. Definicji pasa drogowego zawartej w ustawie o drogach publicznych oraz definicji nieruchomości określonej w przepisach Kodeksu cywilnego oraz ich granic nie można utożsamiać. W prawie administracyjnym definicja pasa drogowego jest pojęciem dużo węższym od definicji nieruchomości mającej zastosowanie w prawie cywilnym. Pas drogowy nie musi obejmować całej powierzchni danej nieruchomości. Z tego względu dla przedmiotowego obszaru nie wyznaczono linii granicznych pasa drogowego, co w konsekwencji uniemożliwia zajęcie pasa drogowego, skoro niewiadomym jest gdzie dokładnie pas ten przebiega, co już wyżej podnoszono. Konsekwentnie, nie ma znaczenia w sprawie okoliczność "zlicowania" siatki z elewacją budynku. Przyjęcie stanowiska, jakoby linią graniczną pasa drogowego byłaby linia obrysu budynku, nieprzydatnym czyniłoby i całkowicie niezasadnym, wprowadzenie przez polskiego ustawodawcę definicję pasa drogowego w przepisach ustawy o drogach publicznych.

Zdaniem autora skargi kasacyjnej dowodem na okoliczność zajęcia pasa drogowego przez okres 82 dni, nie może być dowód z oględzin przeprowadzonych w okresie 3 a nie 82 dni. Co więcej, dowód ten był przeprowadzony bez udziału strony, a tym samym nie może stanowić podstawy orzeczenia.

Uzasadniając naruszenie przepisów postępowania skarżąca podkreśliła, że w zaskarżonym wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny nie odniósł się w ogóle do niektórych zarzutów podniesionych w skardze chodzi to o zarzutu o dokumenty nie potwierdzające przebiegu pasa drogowego, zarzutu dotyczącego braku materiału dowodowego potwierdzającego nawet przy założeniu wykazania przebiegu pasa drogowego, jego zajęcia w każdym z 82 dni, za które wymierzono Skarżącemu karę pieniężną. Sąd nie odniósł się także do zarzutu naruszenia prawa materialnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. - zwanej dalej p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, że Sąd jest związany podstawami określonymi przez ustawodawcę w art. 174 p.p.s.a. i wnioskami skargi zawartymi w art. 176 p.p.s.a.

Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zatem sam autor skargi kasacyjnej wyznacza zakres kontroli instancyjnej wskazując, które normy prawa zostały naruszone. Naczelny Sąd Administracyjny nie ma obowiązku ani prawa do domyślania się i uzupełniania argumentacji autora skargi kasacyjnej (por. wyrok NSA z dnia 6 września 2012 r., sygn. akt I FSK 1536/11, LEX nr 1218336).

Przy skorzystaniu w skardze kasacyjnej z podstawy określonej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zakres oceny Sądu jest ograniczony do badania, czy wskazane przepisy prawa materialnego zostały naruszone przez ich błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie i na czym to naruszenie polegało. Natomiast w myśl art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Sąd kontroluje, czy w trakcie orzekania przed sądem pierwszej instancji nie doszło do naruszenia przepisów postępowania sądowoadministracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie może więc samodzielnie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej ani uściślać bądź w inny sposób ich korygować. Dodać należy, iż zasada związania granicami skargi kasacyjnej nie dotyczy jedynie nieważności postępowania, o której mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a.

Skarga kasacyjna jest środkiem zaskarżenia znacząco sformalizowanym. Aby mogła odnieść skutek w postaci jej uwzględnienia niezbędne jest jej sporządzenie w sposób zgodny z regułami ją normującymi, w szczególności podstawy kasacyjne muszą być tak skonstruowane, ażeby była możliwość odniesienia się poprzez ich treść do zaskarżonego orzeczenia.

Przechodząc do złożonego środka zaskarżenia stwierdzić należy, że postawione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia prawa pozwalały na dokonanie oceny przez Naczelny Sąd Administracyjny zgodności z prawem wyroku Sądu I instancji. Sąd kasacyjny nie uznał ich jednak za zasadne.

Skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach kasacyjnych wymienionych w art. 174 p.p.s.a. tj. zarówno na naruszeniu przepisów prawa materialnego, jak i przepisów postępowania. Skarżący upatruje naruszenia wskazanych w niej przepisów prawa materialnego poprzez błędną ich wykładnię. W pierwszym rzędzie należy rozważyć zarzuty procesowe, bowiem dopiero przesądzenie o prawidłowości ustaleń faktycznych pozwala na ocenę subsumpcji tegoż stanu faktycznego pod znajdujące w sprawie zastosowanie przepisy materialnoprawne (por. wyrok NSA z 9 marca 2005 r. sygn. akt FSK 618/04, ONSAiWSA 2005 nr 6, poz. 120).

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nietrafny jest zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak oceny przez Sąd zgromadzonego materiału w sprawie, brak ustaleń faktycznych i ich zgodności z prawem oraz brak ustosunkowania się przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w uzasadnieniu wyroku do wszystkich zarzutów Skarżącej zawartych w jej skardze. Art. 141 § 4 cyt. ustawy wskazuje wymogi, jakim winno odpowiadać uzasadnienie wyroku. Stosownie do tego przepisu uzasadnienie wyroku powinno zawierać między innymi zwięzłe przedstawienie stanu sprawy. Obowiązek "przedstawienia stanu sprawy", o którym mowa w art. 141 § 4 p.p.s.a., nie można rozumieć jako obowiązku szczegółowego i drobiazgowego przedstawienia wszystkich okoliczności sprawy. Przedstawienie stanu sprawy (podobnie jak i zarzutów skargi, stanowisk pozostałych stron oraz wyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia) ma być "zwięzłe", co należy rozumieć w ten sposób, że sąd administracyjny powinien się odnieść wyłącznie do kwestii istotnych z punktu widzenia rozstrzygnięcia sprawy. Uzasadnienie powinno pozwolić na prześledzenie toku rozumowania sądu, które doprowadziło go do sformułowania oceny o zasadności bądź bezzasadności skargi. Strona winna po lekturze takiego uzasadnienia mieć pewność, że sąd przeanalizował każdy z podniesionych przez nią zarzutów, konfrontując je z zebranym materiałem dowodowym, wnioskami organów co do faktów wynikających z tych dowodów, prześledził tok postępowania administracyjnego pod kątem jego zgodności z prawem i zbadał zgodność wydanego aktu administracyjnego z prawem. Sąd nie może ograniczyć się do ogólnikowych stwierdzeń czy też do przytoczenia wszystkich zarzutów bez odniesienia się do każdego z nich z osobna. Winien wyjaśnić stronie, dlaczego w świetle przepisów prawa jej stanowisko jest prawidłowe bądź nieprawidłowe (por. poglądy wyrażone w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 lutego 2008 r., sygn. akt I FSK 195/07 Lex nr 464095, z dnia 29 stycznia 2008 r., sygn. akt I FSK 142/07 Lex nr 462963, z dnia 18 września 2007 r., sygn. akt I FSK 1206/06 Lex nr 65407 i z dnia 26 lipca 2007 r., sygn. akt I OSK 1281/06 Lex nr 362061). Naczelny Sąd Administracyjny uwzględniając powyższe uwagi, nie podziela zarzutu skargi kasacyjnej, że w rozpoznawanej sprawie uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie odpowiada wymogom z art. 141 § 4 p.p.s.a. Autor skargi kasacyjnej wskazał na naruszenie tego przepisu poprzez fakt, iż Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu wyroku nie ustosunkował się do wszystkich kwestii podnoszonych w skardze spółki. Zarzut naruszenia przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a. będzie skuteczny tylko wtedy, gdy połączony zostanie z innymi uchybieniami Sądu zaistniałymi na etapie rozpoznawania skargi, które zostaną zarzucone zgodnie z wymogami formalnymi jakie formułuje ustawa Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W ramach zarzutu naruszenia przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami, wynikającymi z powyższej normy prawnej.

Uzasadnienie zaskarżonego wyroku – wbrew twierdzeniom kasatora – zawiera niezbędne elementy określone w art. 141 §4 p.p.s.a. Obejmuje przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze i stanowisk stron. Sąd pierwszej instancji wskazał i wyjaśnił w nim podstawę prawną zastosowaną do ustalonego stanu faktycznego, umożliwiając tym samym przeprowadzenie kontroli instancyjnej.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania nie dają podstawy do przyjęcia, iż zaskarżony wyrok został wydany z naruszeniem wskazanych w tej skardze art. 1, art. 3 p.p.s.a. W art. 1 p.p.s.a. zawarto definicję sprawy sądowoadministracyjnej, przy czym Sąd I instancji uznał, iż z taką właśnie sprawą mamy do czynienia w niniejszej sprawie, skoro rozpoznał skargę na decyzję organu administracji publicznej. Dokonał zatem kontroli działalności administracji publicznej i kontroli tej dokonał pod względem zgodności z prawem. Kasator zaś nie twierdzi, aby ta kontrola została dokonana w oparciu o inne kryteria.

Podobnie nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 3 p.p.s.a., albowiem formułując także ten zarzut skarżąca kasacyjnie nie wskazała jednostki redakcyjnej przepisu, a tym samym nie dookreśliła tak postawionego zarzutu.

Uznanie za nieusprawiedliwione tej podstawy kasacyjnej, która odnosiła się do naruszenia przepisów postępowania oznacza, że Naczelny Sąd Administracyjny przy ocenie ustosunkowania się Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego do stosowania prawa materialnego przez organy orzeka na podstawie stanu faktycznego przyjętego w zaskarżonym wyroku.

Natomiast odnośnie naruszenia pozostałych przepisów postępowania wskazano na naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie skargi, pomimo naruszenia przez organ w toku postępowania administracyjnego, w szczególności art. 6, art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 § 1, art. 77, art. 79, art. 81 oraz art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej k.p.a. Z uzasadnienia podstaw kasacyjnych wynika, że zarzuty koncentrują się na kwestii ustaleniu granic pasa drogowego.

W zakresie naruszenia prawa materialnego autor skargi kasacyjnej wskazał na błędną wykładnię przepisu art. 40 ust. 12 w związku z art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (jednolity tekst: Dz. U. Nr 19, poz. 115 ze zm.), zwanej dalej u.d.p., poprzez bezpodstawne przyjęcie, że pas drogowy został zajęty, gdy w istocie brak było możliwości wskazania granic pasa drogowego.

Głównym argumentem kasatora jest wskazanie, że w materiale dowodowym brak dokumentów, z których wynikałyby linie graniczne pasa drogowego. Bez ustalenia tych linii nie jest możliwe ustalenie zakresu pasa drogowego. W konsekwencji tego faktu nie można nałożyć kar pieniężnych za zajęcie pasa drogowego - poprzez umieszczenie w jego ramach reklamy.

Naczelny Sąd Administracyjny podziela pogląd wyrażony przez Sąd I instancji, że granicą pasa drogowego w stanie faktycznym sprawy jest ściana budynku, która oznacza koniec pasa drogowego i zarazem granicę działki. Skonstatować zatem wypada, że reklama umieszczona w ramach przestrzeni znajdującej się przed ścianą budynku mieści się w granicach pasa drogowego.

Warto w tym miejscu przywołać orzecznictwo Sądów Administracyjnych odnoszące się do omawianego zagadnienia. Pas drogowy to obiekt trójwymiarowy, korzystający z niezbędnego uprzywilejowania w sferze publicznoprawnej, ale zawsze w granicach niezbędnych dla właściwego funkcjonowania ruchu związanego z jego prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą (por. wyrok NSA z dnia 2 marca 2011 r., sygn. akt II GSK 316/10, LEX nr 1080103). Jeśli na budynku przylegającym do granicy pasa drogowego zamontowana jest reklama w taki sposób, że jej powierzchnia wchodzi w przestrzeń powietrzną nad pasem drogowym, to zgodnie z określoną w art. 4 pkt 1 u.d.p. definicją ustawową pasa drogowego reklama ta jest obiektem zajmującym pas drogowy. Umieszczenie takiego obiektu, jako zajęcie pasa drogowego pod reklamę wymaga zezwolenia właściwego zarządcy drogi (por. wyrok WSA w Szczecinie z dnia 24 listopada 2010 r., sygn. akt II SA/Sz 837/10, LEX nr 754967). Pasem drogowym jest wydzielony liniami granicznymi grunt stanowiący własność właściwej jednostki samorządu terytorialnego. Nie jest zatem trafne stanowisko, że nie ma znaczenia czyją własnością jest grunt na którym znajdują się reklamy, a znaczenie ma tylko to, że były umieszczone w pasie drogowym (por. wyrok WSA w Szczecinie z dnia 7 maja 2008 r., sygn. akt II SA/Sz 86/08, LEX nr 522505).

Niezależnie od powyższego w przekonaniu Naczelnego Sądu Administracyjnego należy zwrócić szczególną uwagę na definicję pasa drogowego pomieszczoną w ustawie o drogach publicznych. Z art. 4 pkt 1 u.d.p. wynika, że pasem drogowym jest wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. W myśl zaś art. 4 pkt 5 u.d.p. jezdnią jest część drogi przeznaczona do ruchu pojazdów, natomiast chodnikiem jest część drogi przeznaczona do ruchu pieszych. Z powołanych przepisów wynika zatem jednoznacznie że w ramach pasa drogowego zawiera się droga, drogą zaś jest zarówno jezdnia, jak i chodnik. Inaczej rzecz ujmując – pas drogowy obejmuje chodnik, a także przestrzeń nad nim i pod nim.

Reasumując powyższe, stwierdzić jednoznacznie należy, że umieszczenie reklamy nad chodnikiem bez zezwolenia implikuje nałożenie kary pieniężnej z tytułu zajęcia pasa ruchu drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi. Zgodnie bowiem z art. 4 pkt 1 u.d.p. pasem drogowym jest wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym zlokalizowana jest droga, obiekty budowlane, a także urządzenia w przepisie tym wskazane. W skład drogi w myśl zaś art. 4 pkt 5 u.d.p. wchodzi jezdnia i chodnik. Tym samym chodnik niewątpliwie należy do pasa drogowego.

W stanie faktycznym sprawy reklama umieszczona na ścianie budynku przy ul. [...], została ulokowana w przestrzeni nad chodnikiem. Wynika to jednoznacznie ze zdjęć stanowiących materiał dowodowy zgromadzony w sprawie. Zasadnie zatem w ocenie NSA organy wymierzające karę pieniężną, a w ślad za nimi także Sąd I instancji, dokonujący oceny legalności zaskarżonych decyzji, uznały, że doszło do zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia. Obciążenie Spółki karami pieniężnymi należało uznać za zgodne z prawem.

Za niezasadne należało też uznać zarzuty dotyczące zajęcia pasa tylko w niektóre dni ze wskazanego przez organy okresu podlegającego karze pieniężnej. W przekonaniu Naczelnego Sadu Administracyjnego zgromadzona w aktach sprawy obszerna dokumentacja fotograficzna wraz z opisującymi ją notatkami, przekonuje w pełni do stanowiska zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia w każdym z tych dni. W każdym z 84 dni wykonano zdjęcie, z którego jednoznacznie wynika, że na budynku w ramach pasa drogowego zainstalowana była reklama.

Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny uznał zarzuty skargi za nieusprawiedliwione i oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a.