Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 33/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2015-05-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
Hasła tematyczne: Grunty warszawskie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 7,77 par. 1, 80,138 par. 2
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego
article: art. 33 par. 2,  art. 14 par. 1
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Marta Kołtun-Kulik Sędziowie: Sędzia WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz Sędzia WSA Tomasz Szmydt (spr.) Protokolant referent stażysta Beata Lewandowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 maja 2015 r. sprawy ze skargi B. L. i Stowarzyszenia Zwykłego M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] listopada 2014 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności orzeczenia 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] sierpnia 2014 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz skarżących B. L. i Stowarzyszenia Zwykłego M. solidarnie kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

B. L. oraz Stowarzyszenie Zwykłe "M." złożyli skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] listopada 2014r. nr [...], utrzymującą w mocy decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego nr [...] z dnia [...] sierpnia 2014r. stwierdzającą nieważność orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w [...] z dnia [...] grudnia 1951r. nr [...], odmawiającą L. G. przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości położonej w W. przy ul. [...], oznaczonej Nr hip. [...].

Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Tytuł własności do nieruchomości warszawskiej przy ul. [...], oznaczonej Nr hip. [...], działka nr ew. [...],[...] i [...] z obrębu [...] o po w. [...] m2 przysługiwał J. G. - właścicielowi firmy "J.". Wniosek o przyznanie w trybie dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279) prawa własności czasowej za czynszem symbolicznym do tej nieruchomości został złożony w dniu [...] sierpnia 1948 r. przez adw. L. S., posiadającego pełnomocnictwo spadkobiercy J. G. – L. G..

Orzeczeniem z dnia [...] grudnia 1951 r. Nr [...], Prezydium Rady Narodowej odmówiło L. G. przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości położonej w W. przy ul. [...], oznaczonej Nr hip. [...] uzasadniając to następująco: "Według stwierdzenia Komitetu Blokowego nr [...] administrator nie interesuje się dostatecznie budynkiem". Orzeczenie adresowane było do adw. L.S., pełnomocnika L. G., zostało skierowane do wysłania w dniu [...] grudnia 1951 r. Od orzeczenia tego zostało złożone przez M. Z., podpisującego się jako "pełnomocnik i administrator nieruchomości przy ul. [...]" w dniu [...] stycznia 1952 r. odwołanie do Ministerstwa Gospodarki Komunalnej. W dniu [...] marca 1952 r. Ministerstwo Gospodarki Komunalnej orzeczeniem [...] pozostawiło w mocy ww. orzeczenie administracyjne z dnia w dniu [...] grudnia 1951 r.

Adw. J. S., pełnomocnik S. G., Y. C. i V. M., następców prawnych L. G., wystąpił w dniu [...] grudnia 1998 r. z wnioskiem o stwierdzenie nieważności rzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w [...] z dnia [...] grudnia 1951 r. Nr [...].

Decyzją [...] z dnia [...] czerwca 1999 r. odmówiono wszczęcia postępowania w sprawie, następnie, decyzją [...] z [...] listopada 1999 r., decyzja poprzednia została uchylona, a postępowanie przed Kolegium umorzone, z uwagi na istnienie w obrocie prawnym orzeczenia ministra Gospodarki Komunalnej z [...] marca 1952 r. Nr [...], którym pozostawiono w mocy ww. orzeczenie administracyjne PRN. Dnia [...] lipca 2001 r. Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast, działając na wniosek spadkobierców L. G. reprezentowanych przez Adw. J. S., decyzją nr [...] stwierdził nieważność ww. decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z [...] marca 1952 r., którą, po ponownym rozpoznaniu Minister Infrastruktury uchylił w całości i stwierdził, decyzją z [...] września 2004 r. nr [...], nieważność decyzji Ministra z [...] marca 1952 r. oraz utrzymanego nią w mocy orzeczenia Prezydium Rady Narodowej w [...] z dnia [...] grudnia 1951 r. Nr [...].

Wyrokiem z 9 listopada 2006 r., sygn. I SA/Wa 1812/04, Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił ww. decyzję Ministra Infrastruktury w części dotyczącej stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego PRN z dnia [...] grudnia 1951r. Nr [...] z powodu niewłaściwości Minister Infrastruktury wskazując, że właściwym do rozpoznania sprawy jest Samorządowe Kolegium Odwoławcze.

Po rozpoznaniu odwołania, złożonego przez M. Ż. w imieniu L. G., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z [...] września 2009 r. sygn. [...], wydaną na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., uchyliło orzeczenie Prezydium Rady Narodowej w [...] z dnia [...] grudnia 1951 r. Nr [...] i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia Prezydentowi [...]. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła B. L., właścicielka jednego z lokali (nr [...]) w budynku znajdującym się na przedmiotowej nieruchomości. Wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 października 2010 r. sygn. I SA/Wa 1963/09 decyzja Kolegium z [...] września 2009 r. sygn. [...] została uchylona. Kolegium, związane wyrokiem Sądu, dokonało niezbędnych poszukiwań i uznało, że nie da się ustalić, czy M. Ż. dysponował pełnomocnictwem właściciela nieruchomości, zatem nie istniał żaden przepis prawa materialnego lub procedury, na podstawie którego można byłoby go uznać za stronę w postępowaniu. Wobec powyższego postępowanie odwoławcze zostało decyzją [...] umorzone.

W tej sytuacji Kolegium rozpoznało wniosek Z. N., C. N. i M. T., reprezentowanych przez r. pr. A. S., w sprawie o stwierdzenie nieważności orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w [...] z dnia [...] grudnia 1951 r. Nr [...].

W uzasadnieniu decyzji powołało przepis art. 7 ust. 2 dekretu, zgodnie z którym gmina miała obowiązek uwzględnienia wniosku dotychczasowego właściciela gruntu o przyznanie prawa wieczystej dzierżawy (później prawa własności czasowej, a obecnie prawa użytkowania wieczystego), jeżeli korzystanie z gruntu przez dotychczasowego właściciela da się pogodzić z przeznaczeniem gruntu według planu zabudowania (później miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego). Tak więc odmowa przyznania prawa własności czasowej dotychczasowym właścicielom na podstawie art. 7 ust. 2 dekretu mogła opierać się tylko na ustaleniach obowiązującego w dacie wydania tego orzeczenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Inne przyczyny - zwłaszcza tak, jak w przedmiotowej sprawie - pozaprawne - nie mogły być podstawą do odmowy przyznania prawa własności czasowej. "M." i pani B. L. - reprezentowani przez r. pr. M. K., M. R., J. M. i S. Z..

Wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego Nr [...] z dnia [...] sierpnia 2014 r. złożyli M. - reprezentowana przez adw. K. M. Stowarzyszenie "M." i B. L. - reprezentowani przez r. pr. M. K., M. R., J. M. i S. Z..

M. zarzucali Kolegium niedoręczanie pism na adres jej siedziby, nieuwzględnienie, że w części budynku zostały sprzedane lokale mieszkalne, a więc w stosunku do tej części nieruchomości nie można stwierdzić nieważności decyzji ze względu na nieodwracalne skutki prawne, niewyjaśnienie czy osoba, która złożyła wniosek dekretowy, a następnie odwołanie od decyzji pierwszoinstancyjnej, posiadała stosowne umocowania.

Stowarzyszenie "M." i B. L. podnosili, że nie wyjaśniono kwestii prawidłowości pełnomocnictwa osoby składającej wniosek o przyznanie prawa własności czasowej oraz niewyjaśnienie wątpliwości dotyczących wypłaty odszkodowania.

M. R., J. M. i S. Z., w jednakowo brzmiących wnioskach, zarzucali decyzji niewyjaśnienie prawidłowości pełnomocnictwa do złożenia wniosku o przyznanie prawa własności czasowej.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] listopada 2014r. nr [...], utrzymało w mocy decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego nr [...] z dnia [...] sierpnia 2014r. stwierdzającą nieważność orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w [...] z dnia [...] grudnia 1951r. nr [...].

Organ odwoławczy wskazał, że w myśl art. 7 ust. 2 dekretu gmina miała obowiązek uwzględnienia wniosku dotychczasowego właściciela gruntu o przyznanie prawa wieczystej dzierżawy (później prawa własności czasowej, a obecnie prawa użytkowania wieczystego), jeżeli korzystanie z gruntu przez dotychczasowego właściciela da się pogodzić z przeznaczeniem gruntu według planu zabudowania (później miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego). Z treści powołanego wyżej przepisu wynika, że jedyną przesłanką upoważniającą organ administracji do odmowy przyznania dawnemu właścicielowi (lub jego następcy prawnemu) prawa użytkowania wieczystego była niemożność pogodzenia korzystania z gruntu nieruchomości przez dotychczasowego właściciela z przeznaczeniem gruntu według planu zagospodarowania przestrzennego. Z przepisu tego wynikał również obowiązek organu administracyjnego rozpatrującego wniosek nie tylko uzyskania informacji o przeznaczeniu określonej nieruchomości w planie zabudowania, lecz także obowiązek wnikliwego rozważenia, czy istnieje możliwość realizowania nadal przez dotychczasowych właścicieli funkcji określonej w tym planie dla danej nieruchomości.

Organ podkreślał, że skoro art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 roku nakładał na organ administracji obowiązek uwzględnienia wniosku o przyznanie dotychczasowemu właścicielowi prawa własności czasowej, jeżeli korzystanie z gruntu przez dotychczasowego właściciela dało się pogodzić z przeznaczeniem gruntu według planu zabudowania, to nie można było na podstawie tego przepisu wydawać decyzji o odmowie przyznania tegoż prawa bez oparcia się na ustaleniach obowiązującego planu.

Organ administracji aby odmówić byłemu właścicielowi prawa użytkowania wieczystego do gruntu nieruchomości musi udowodnić, że korzystanie z gruntu przez dotychczasowego właściciela w żadnym wypadku nie da się pogodzić z przeznaczeniem gruntu według aktualnie obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego.

W świetle powyższego organ stwierdził, że rozstrzygnięcie zawarte w orzeczeniu administracyjnym Prezydium Rady Narodowej w [...] z dnia [...] grudnia 1951 r., Nr [...], odmawiającego L. G. przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości położonej w W. przy ul. [...], oznaczonej Nr hip. [...], w kwestionowanym orzeczeniu nr [...] rażąco narusza art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279) i zasadnie Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło jego nieważność decyzją Nr [...] z dnia [...] sierpnia 2014 r.

Odnosząc się do zarzutów zawartych we wnioskach Kolegium wskazał, że zarzut niewyjaśnienia czy osoba, która złożyła wniosek dekretowy, nie jest uzasadniony.

Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w [...] z dnia [...] grudnia 1951 r., Nr [...] wystąpili następcy prawni L. G., a ich następstwo prawne zostało wykazane odpowiednimi dokumentami. Zatem nie można za zasadne uznać zarzuty skargi dotyczące braku zbadania dopuszczalności wniosku i kwestii udzielonego w tym zakresie pełnomocnictwa, gdyż zagadnienie to będzie dopiero przedmiotem badania przez organy rozpoznające ponownie wniosek dekretowy.

Organ wskazał, że ewentualne badanie prawidłowości pełnomocnictwa i uznanie go za nieprawidłowe, musiało by spowodować konieczność stwierdzenia nieważności orzeczenia z dnia [...] grudnia 1951 r., Nr [...], jako wydanego bez wniosku, ponieważ dekret z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy przewidywał wydawanie orzeczeń jedynie na wniosek byłego właściciela nieruchomości, a nie "z urzędu". Kwestia przyznania lub nieprzyznania odszkodowania w niniejszej sprawie też nie ma znaczenia i może być rozstrzygana przy rozpatrywaniu wniosku złożonego w trybie dekretu o przyznanie prawa własności czasowej.

Odnośnie niemożności stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego w części dotyczącej sprzedanych lokali mieszkalnych ze względu na nieodwracalne skutki prawne, Kolegium przywołało wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 września 2010 r. (I OSK 1617/09, LEX nr 745105), w którym Sąd stwierdził: "Nabycie przez Skarb Państwa prawa do całej nieruchomości, to jest użytkowania wieczystego gruntu i własności budynku dokonało się z rażącym naruszeniem prawa, a wobec tego każde następne dysponowanie tymi prawami w taki sam sposób prawo naruszało. Jednakże ochrona praw osób, które nabyły te prawa od Skarbu Państwa uniemożliwia stwierdzenie nieważności decyzji o nabyciu tych praw. Stwierdzenie, że decyzja o odmowie przyznania byłemu właścicielowi, lub jego następcy prawnemu, prawa do gruntu nieruchomości warszawskiej została wydana z naruszeniem prawa powoduje, że Skarb Państwa dokonując obrotu wadliwie nabytym prawem uczynił to skutecznie, jednak wcale nie oznacza to, że obrót tym prawem był niewadliwy w rozumieniu art. 156 § 1 k.p.a., chociaż był skuteczny. Zatem stwierdzenie nieważności orzeczenia o odmowie przyznania własności czasowej winno dotyczyć całej decyzji, gdyż na nieodwracalne skutki prawne w postaci sprzedanych lokali należy powoływać się w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji o sprzedaży lokalu, a nie decyzji o odmowie przyznania własności czasowej do gruntu, co umożliwiłoby byłym właścicielom nieruchomości lub ich następcom prawnym dochodzenie odszkodowania."

Organ podniósł, że zarzut M. dotyczący niedoręczania pism na adres jej siedziby lecz na adres lokalu, którego jest właścicielem, aczkolwiek zasadny, nie może być podstawą uchylenia zaskarżonej decyzji. W myśl art.145 § 1 pkt 4) k.p.a. w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu, jednakże w niniejszej sprawie fakt doręczenia pism Spółce na adres przy ul. [...] nie miał wpływu na treść decyzji.

B. L. oraz Stowarzyszenie Zwykłe "M." złożyli skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] listopada 2014r. nr [...], utrzymującą w mocy decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego nr [...] z dnia [...] sierpnia 2014r. stwierdzającą nieważność orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w [...] z dnia [...] grudnia 1951r. nr [...], odmawiającą L. G. przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości położonej w W. przy ul. [...], oznaczonej Nr hip. [...].

Zaskarżonej decyzji zarzucali naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

1) art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a., poprzez brak wszechstronnego rozważenia wszystkich istotnych okoliczności sprawy, przejawiający się w odmowie zbadania i wyjaśnienia kwestii prawidłowości pełnomocnictwa dla adw. L. S. do złożenia wniosku w trybie art. 7 ust. 1 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279, dalej: dekret),

2) art. 7 i art. 77 § 1, art. 80, oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak wszechstronnej oceny, czy osoby występujące z wnioskiem o stwierdzenie nieważności orzeczenia administracyjnego z [...] grudnia 1951 r. posiadają interes prawny do wystąpienia z takim żądaniem w sytuacji, gdy poprzednik prawny wnioskodawców utracił roszczenie o przyznanie prawa własności czasowej (obecnie prawa użytkowania wieczystego) na skutek nie złożenia prawidłowego wniosku w przewidzianym terminie,

3) art. 7 i art. 77 § 1, art. 80, oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak wszechstronnej oceny okoliczności związanych z wypłatą na rzecz L. G. odszkodowania na podstawie układów indemnizacyjnych,

4) art. 61a § 1 k.p.a., ewentualnie, art. 105 § 1 k.p.a. poprzez niezastosowanie i prowadzenie postępowania administracyjnego (i w efekcie wydanie decyzji merytorycznej) w oparciu o wniosek, który nie pochodził od strony postępowania w znaczeniu materialnoprawnym,

5) art. 16 § 1 k.p.a. poprzez naruszenie zasady trwałości decyzji ostatecznej wskutek eliminacji z obrotu prawnego orzeczenia administracyjnego z [...] grudnia 1951 r., które nie wywołuje skutków niemożliwych do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności.

oraz przepisów prawa materialnego, tj.:

1) art. 157 § 2 k.p.a. w zw. z art. 28 k.p.a. w zw. z art. 7 dekretu poprzez wszczęcie i prowadzenie postępowania na wniosek podmiotu, który nie posiada interesu prawnego w żądaniu stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego z [...] grudnia 1951 r., na skutek wygaśnięcia roszczeń o przyznanie prawa własności czasowej,

2) art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez stwierdzenie nieważności orzeczenia administracyjnego z [...] grudnia 1951 r., jako wydanego z rażącym naruszeniem art. 7 ust. 2 dekretu, podczas gdy wniosek o przyznanie prawa własności czasowej nie został złożony w sposób prawidłowy, a zatem nie było zasadnie prowadzenie postępowania pod kątem oceny, czy orzeczenie administracyjne rażąco narusza art. 7 ust 2 dekretu.

Skarżący w oparciu o powyższe zarzuty wnosili o uchylenie zaskarżonej decyzji z dnia [...] listopada 2014 r. i na postawie art. 135 p.p.s.a., poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] sierpnia 2014 r.

Skarżący podkreślali, że w trakcie toczących się postępowań podnosili, wadliwość pełnomocnictwa dla adw. L. S., co w konsekwencji przekładało się na bezskuteczność wniosku o przyznanie prawa własności czasowej do przedmiotowej nieruchomości. W obydwu decyzjach wydanych w niniejszej sprawie SKO uchyliło się od oceny tej okoliczności uznając, że nie ma ona znaczenia dla tej sprawy.

Ponadto, zdaniem skarżących doszło do naruszenia art. 7 i art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. poprzez brak wszechstronnej oceny, czy osoby występujące z żądaniem stwierdzenia nieważności decyzji dekretowej posiadają interes prawny, a więc czy mogą zostać uznane za stronę postępowania.

W toku postępowania podnoszono, że z uwagi na fakt, iż wniosek dekretowy nie został złożony przez uprawnioną osobę w przewidzianym przepisami dekretu terminie, w konsekwencji spowodowało to wygaśnięcie po stronie dotychczasowego właściciela wszelkich praw i roszczeń do nieruchomości. Tym samym, osoby występujące z wnioskiem o stwierdzenie nieważności orzeczenia dekretowego (które skupiły roszczenia od następców prawnych dawnego właściciela), nie dysponują interesem prawnym, przejawiającym się w możliwości żądania ustanowienia na ich rzecz prawa użytkowania wieczystego do nieruchomości, na podstawie art. 7 ust. 2 dekretu.

Skoro więc wniosek o przyznanie prawa własności czasowej został zgłoszony w imieniu L. G. przez osobę nieuprawnioną, bez stosownego umocowania, to po upływie terminu przewidzianego w art. 7 ust. 1, jak również art. 9 ust. 2 dekretu, wszelkie roszczenia związane z wejściem w życie dekretu - wygasły. Nie mogły więc przejść one na następców prawnych dotychczasowego właściciela. W konsekwencji, osoby występujące w niniejszej sprawie, jako wnioskodawcy, z uwagi na brak skutecznego roszczenia o przyznanie im prawa użytkowania wieczystego do nieruchomości (jak również odszkodowania, na podstawie regulacji dekretowych), nie posiadają interesu prawnego w żądaniu stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Rady Narodowej w [...] z [...] grudnia 1951 r. Świadczy o tym również fakt, że nawet w przypadku usunięcia z obrotu prawnego przedmiotowego orzeczenia, wnioskodawcy nie będą mogli realizować jakichkolwiek uprawnień na podstawie dekretu

Skarżący podnosili, że organ niezasadnie prowadził postępowanie pod kątem oceny, czy orzeczenie administracyjne rażąco narusza art. 7 ust 2 dekretu (tzw. przesłankę planistyczną) albowiem wniosek o przyznanie prawa własności czasowej nie został złożony w sposób prawidłowy. W efekcie należy przyjąć, że wskutek upływu terminu, roszczenia o przyznanie prawa własności czasowej wygasły, a okoliczność ta ma znaczenie dla oceny interesu prawnego następców prawnych L. G. w ramach postępowania nadzorczego, przy czym ocena ta powinna prowadzić do odmowy wszczęcia postępowania względnie do jego umorzenia.

Skarżący zaznaczali, że SKO po raz kolejny nie odniosło się do kwestii utraty praw i roszczeń następców prawnych L. G. w związku z otrzymanym globalnym zryczałtowanym odszkodowaniem na mocy układu Indemnizacyjnego między Rządem Polskiej Rzeczpospolitej Ludowej a Rządem Królestwa Holandii. Istotą umów indemnizacyjnych była zasada, że przy spełnieniu przez stronę polską warunków zapłaty globalnej kwoty odszkodowawczej, umowy te miały dla strony polskiej skutek zwalniający w przedmiocie zaspokojenia roszczeń podmiotów uprawnionych i skutek ten został osiągnięty. Strona polska nie miała żadnego wpływu ani na rodzaj wydawanych przez inne państwa decyzji w przedmiocie wypłat ani też odmowy wypłat odszkodowania, jak też na wysokość przeznaczonych odszkodowań, a podziałem kwot zajmowały się wyłącznie kompetentne komisje powoływane przez obce państwa do realizacji programu odszkodowawczego.

Zdaniem skarżących SKO winno w tym zakresie dokonać samodzielnych ustaleń faktycznych. Szczególnej ocenie powinna podlegać treść dokumentów towarzyszących wypłacie odszkodowania, a w szczególności tych, które odnoszą się do ewentualnego zrzeczenia się roszczenia i rezygnacji z dochodzenia zwrotu nieruchomości w zamian za przyznane odszkodowanie.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. podtrzymało swoje stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniosło o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że Sąd w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji.

Dokonując oceny decyzji zgodnie ze wskazanymi kryteriami Sądu uznał, że podlega ona uchyleniu.

Przede wszystkim należy wskazać, że słuszne okazały się zarzuty skargi sprowadzające się do twierdzenia, że organ nie odniósł się do kwestii czy wniosek dekretowy został złożony przez uprawnioną osobę w przewidzianym przepisami dekretu terminie.

Skarżący wskazywali, że adw. L. S. nie przedłożył wraz z wnioskiem dekretowym ważnego pełnomocnictwa do występowania w imieniu L. G., lecz jego odpis nie zawierający własnoręcznego podpisu mocodawcy (wbrew treści art. 12 ust. 2 poprzednio obowiązującego rozporządzenia Prezydenta RP z 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym). Skarżący podnosili, że treść pełnomocnictwa budzi daleko idące wątpliwości. Świadczy o tym m.in. widniejąca na odpisie pełnomocnictwa data jego udzielenia, przypadająca na dzień [...] września 1945r. (a więc na ponad miesiąc przed uchwaleniem dekretu), jak również fakt, że pełnomocnictwo posługuje się pojęciem "prawa własności czasowej", które to prawo zostało ustanowione dopiero w dekrecie z 11 października 1946 r. Prawo rzeczowe (a więc ponad rok po udzieleniu pełnomocnictwa).

Organ nie odniósł się do powyższych kwestii przyjmując, że jeśli orzeczenie w sposób oczywisty naruszało prawo niezależnie od wskazanych wątpliwości, nie ma potrzeby aby badać ww. okoliczności jako przesłankę nieważnościową. Organ podkreślił, że w uzasadnieniu decyzji powołał przepis art. 7 ust. 2 dekretu, zgodnie z którym gmina miała obowiązek uwzględnienia wniosku dotychczasowego właściciela gruntu o przyznanie prawa wieczystej dzierżawy (później prawa własności czasowej, a obecnie prawa użytkowania wieczystego), jeżeli korzystanie z gruntu przez dotychczasowego właściciela da się pogodzić z przeznaczeniem gruntu według planu zabudowania (później miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego). Tak więc odmowa przyznania prawa własności czasowej dotychczasowym właścicielom na podstawie art. 7 ust. 2 dekretu mogła opierać się tylko na ustaleniach obowiązującego w dacie wydania tego orzeczenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Inne przyczyny - zwłaszcza tak, jak w przedmiotowej sprawie - pozaprawne - nie mogły być podstawą do odmowy przyznania prawa własności czasowej.

Przy braku spełnienia tzw. przesłanki planistycznej (art. 7 ust. 2 dekretu) orzeczenie z dnia [...] grudnia 1951r. rażąco naruszało prawo, zatem nie było potrzeby badania kolejnych przesłanek wskazujących na rażące naruszenie prawa.

Organ wskazał, że ewentualne badanie prawidłowości pełnomocnictwa i uznanie go za nieprawidłowe, musiało by spowodować, tak jak brak spełnienia przesłanki planistycznej, konieczność stwierdzenia nieważności orzeczenia z dnia [...] grudnia 1951r., Nr [...], jako wydanego bez wniosku, ponieważ dekret z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy przewidywał wydawanie orzeczeń jedynie na wniosek byłego właściciela nieruchomości, a nie "z urzędu".

Ponadto, w sytuacji gdy pierwotny wniosek o przyznanie prawa własności czasowej (obecnie użytkowania wieczystego) będzie przedmiotem rozpoznania Prezydenta [...], będzie on badał w tym postępowaniu prawidłowość złożonego przez pełnomocnika adw. L. S. wniosku.

Argumentacja organu chociaż nie pozbawiona logiki nie jest prawidłowa. Należy odpowiedzieć na pytanie jakie są etapy badania orzeczenia administracyjnego w trybie art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a.

Oczywistym jest, że organ nadzorczy w pierwszej kolejności winien ustalić czy wniosek strony (o ile mamy do czynienie ze sprawą wszczynaną na wniosek) mógł (powinien) doprowadzić do zainicjowania postępowania.

Sytuacja komplikuje się gdy organ ma do zbadania wniosek, który wskazuje ale w sposób niejednoznaczny na to, że może być wadliwy. Potrzebna byłaby w tym zakresie wykładania, ocena materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie a możliwe, że również jego uzupełnienie. Jednocześnie występuje tzw. ewidentne naruszenie prawa w innym obszarze, tak jak w niniejszej sprawie naruszenie art. 7 ust.2 dekretu.

W ocenie Sądu nie zwalnia to jednak organu od potrzeby zbadania tego czy wniosek złożony w postępowaniu dekretowym w istocie winien je zainicjować, czy był prawidłowy od strony formalnej i zgodny z ówcześnie obowiązującymi przepisami.

Organ stwierdzając, nieważność orzeczenia administracyjnego wskazuje jakie były przesłanki tej nieważności. Jeśli nieważność wynikła z braku spełnienia w orzeczeniu dekretowym przesłanki planistycznej (art. 7 ust.1 dekretu), to konsekwencje tego są całkowicie odmienne od nieważności z uwagi np. złożenia wniosku przez osobę nieuprawnioną. Wniosek wadliwy, których braków strona nie uzupełniła nie mógł skutecznie wszcząć postępowania dekretowego, zatem w przypadku stwierdzenia nieważności orzeczenia z tej przyczyny organ nie miałby podstaw do przyjęcia, że wniosek powinien być ponownie rozpoznany (jak przy nieważności orzeczenia z uwagi na nie spełnienie przesłanki planistycznej).

Przerzucanie potrzeby badania prawidłowości wniosku, kiedy jest to czynność mogąca skutkować nieważnością orzeczenia z dnia [...] grudnia 1951r., na kolejne postępowanie administracyjne jest błędem. Prawidłowość wniosku jest w tym przypadku pierwszoplanową przesłanką potrzebną do oceny tego czy orzeczenie rażąco naruszało prawo. Organ nie powinien zatem unikać oceny etapu wszczynającego ówczesne postępowanie, bowiem przekładał się on na ocenę zgodności z prawem kontrolowanego orzeczenia.

Organ nie wyjaśnił kwestii umocowania adw. L. S. do złożenia wniosku dekretowego w imieniu byłego właściciela nieruchomości, a umocowanie takie nie może opierać się na domniemaniach.

Zgodnie z art. 12 ust. 2 i 3 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnem (Dz. U. Nr 36, poz. 341 ze zm.) obowiązującego w czasie składania wniosku, pełnomocnictwo mogło być urzędowo poświadczone, notarialne lub prywatne, a te ostatnie mogło być zawarte w osobnym dokumencie, protokołach, adnotacjach, podaniach itp. Niewątpliwie jednak forma uzewnętrznienia pełnomocnictwa musiała być pisemna lub notarialna. Wobec tego wydaje się, że aktualne jest w takiej sytuacji orzecznictwo dotyczące udzielania pełnomocnictw na gruncie k.p.a. "Dla wykazania, że pełnomocnik został dla strony ustanowiony niezbędne jest okazanie dokumentu stwierdzającego ustanowienie takiego pełnomocnictwa. Z momentem przedstawienia pełnomocnictwa podpisanego przez mocodawcę pełnomocnik wykazuje umocowanie do działania w postępowaniu, a organ uzyskuje możliwość zbadania prawidłowości i zakresu pełnomocnictwa. Należy odróżnić stosunek pełnomocnictwa istniejący pomiędzy mocodawcą a pełnomocnikiem od ustanowienia pełnomocnika w postępowaniu. Pełnomocnictwo aby mogło wywrzeć skutki w postępowaniu musi zostać uzewnętrznione, czyli informacja o jego istnieniu musi dotrzeć do organu po myśli art. 33 § 2 k.p.a. Informacja ta zgodnie z obowiązującą w postępowaniu administracyjnym zasadą pisemności (art. 14 § 1 k.p.a.) musi znaleźć odzwierciedlenie w aktach sprawy. Stosownie bowiem do art. 33 § 3 zd. 1 k.p.a. pełnomocnik dołącza do akt oryginał lub urzędowo poświadczony odpis pełnomocnictwa" (zob. wyrok NSA z dnia 06.01.2009 r. II GSK 599/08, LEX nr 516110). W uzupełnieniu można dodać, że w grę wchodziłaby jeszcze, na gruncie rozporządzenia z 1928 r., adnotacja pisemna o udzieleniu pełnomocnictwa.

Nie można jednak oprzeć się na domniemaniu prawidłowości udzielonego pełnomocnictwa, tym bardziej, że skarżący w ciągu całego postępowania administracyjnego podnosili jego wadliwość.

Organ winien zatem wyjaśnić w pierwszej kolejności kwestie prawidłowości pełnomocnictwa i dopiero gdyby doszedł do przekonania, że zainicjowanie nim postępowania wnioskowego nie powodowało rażącego naruszenia prawa w badanym orzeczeniu, przejść do kolejnych elementów wskazujących na naruszenie prawa (takich jak przesłanka planistyczna).

Należało przy tym uznać, że zaskarżona decyzja oraz decyzja ją poprzedzająca naruszały art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 138 § 2 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. stanowiło to przesłankę uchylenia zaskarżonych decyzji, bowiem naruszenie przepisów postępowania mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wynikiem sprawy nie jest przy tym samo stwierdzenie nieważności orzeczenia administracyjnego lecz również przesłanki, które spowodowały to stwierdzenie oraz konsekwencje z tego wynikające. Przyjęcie rażącego naruszenia prawa w zakresie prawidłowości złożonego wniosku (kwesta prawidłowości pełnomocnictwa) powoduje inne konsekwencje niż brak zbadania przesłanki planistycznej przez ówczesny organ.

Odnosząc się do części skargi obejmujących zarzuty utraty roszczeń dekretowych w związku z układem indemnizacyjnym z dnia [...] grudnia 1963r. należało wskazać, że nie zasługiwał on na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270) ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia.

Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 25 lutego 1998 r., sygn.. akt III RN 130/97, OSP 1999, z. 5, poz. 101, wypowiadając się w kwestii związania sądu administracyjnego tą oceną na gruncie art. 30 ustawy z dnia 11 maja 1995r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz.U., Nr 74, poz. 368 ze zm.), wyjaśnił, że oznacza to, że "ilekroć dana sprawa będzie przedmiotem rozpoznania przez ten sąd, będzie on zawsze związany oceną prawną wyrażoną w tym orzeczeniu, jeżeli nie zostanie ono uchylone lub nie ulegną zmianie przepisy".

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 6 listopada 2003r. I SA 340/01 wskazał, że wyjaśnienie czy L. G. otrzymał w ramach układu indemnizacyjnego zawartego przez Rząd Polski z Rządem Królestwa Holandii w dniu [...] grudnia 1963 r. odszkodowanie za nieruchomość przy ulicy [...] w W. ma w rozpoznawanej sprawie zasadnicze znaczenie, decyduje bowiem o tym czy spadkobiercy L. G. byli uprawnieni do żądania stwierdzenia nieważności decyzji odmawiających przyznania L. G. prawa własności czasowej do gruntu przy ul. [...]. Przyznanie odszkodowania w ramach układu indemnizacyjnego, którego celem jest wynagrodzenie szkód – odszkodowaniem, powodowało przejście własności mienia, z którym wiązało się odszkodowanie na rzecz Skarbu Państwa a po stronie osoby otrzymującej odszkodowanie powodowało utratę praw do tego mienia i związanych z nim roszczeń majątkowych.

Problematykę z tego zakresu reguluje ustawa z 9 kwietnia 1968 r. o dokonywaniu

w księgach wieczystych wpisów na rzecz Skarbu Państwa w oparciu o międzynarodowe umowy o uregulowaniu roszczeń finansowych (Dz.U. Nr 12, poz. 65) oraz wydane na jej podstawie rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z 9 maja 1968 r. w sprawie trybu dokonywania w księgach wieczystych wpisów na rzecz Skarbu państwa w oparciu o międzynarodowe umowy o uregulowaniu roszczeń finansowych (Dz.U. Nr 17, poz. 109).

Sąd wskazał, że gdyby okazało się, że L. G. otrzymał w omawianym trybie odszkodowanie za nieruchomość przy ul. [...] w W., to jego spadkobiercy nie byliby umocowani do żądania stwierdzenia nieważności decyzji z lat 50-tych odmawiających przyznania L. G. prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości, o której wyżej mowa. Ta nieruchomość bowiem ani związane z nią roszczenia nie wchodziłyby w skład masy spadkowej po L. G. zmarłym w 1995 r.

Zgodnie z wiążącymi wskazaniami zawartymi w wyroku NSA z dnia 6 listopada 2003r. organ ustalił, że L. G. nie zostało wypłacone odszkodowanie za nieruchomość położonej w W. przy ul. [...]. Ustalenia takie wynikają z zachowanej dokumentacji dotyczącej wypłaty odszkodowań obejmujących wykonanie układów indemnizacyjnych (tłumaczenia tych dokumentów). Dokumenty te jednoznacznie potwierdzają za jakie nieruchomości zostało wypłacone odszkodowanie. Potwierdzają również, że wniosek wypłaty odszkodowania m.in. za nieruchomość na [...] został cofnięty przez pełnomocnika L. G. a odszkodowanie za tą nieruchomość nie było wypłacone.

Zgodnie z wiążącą wykładnią zawartą w wyroku NSA z dnia 6 listopada 2003r. brak wypłacenia odszkodowania za ww. nieruchomość powodowało, że związane z tą nieruchomością roszczenia wchodziły w skład masy spadkowej po L. G..

Tym, nie mniej zaskarżona decyzja oraz decyzja ją poprzedzająca naruszały art.7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 138 § 2 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia.

Mając powyższe na względzie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.), Sąd orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.