Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 966/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-10-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6038 Inne uprawnienia  do  wykonywania czynności  i zajęć w sprawach objętych symbolem 603
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 2 pkt 5, art. 12 ust. 1, ust. 2, ust. 5 pkt 1 i 2
journal: Dz.U. 2016 poz 656
law: Ustawa z dnia 18 sierpnia 2011 r. o bezpieczeństwie osób przebywających na obszarach wodnych - tekst jedn.
article: art. 8
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 58 § 1 pkt 2, art. 133 § 1, art. 134 § 1, art. 141 § 4, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c), art. 184
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Mirosław Trzecki Sędzia NSA Maria Jagielska (spr.) Sędzia del. WSA Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz po rozpoznaniu w dniu 26 października 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 grudnia 2017 r. sygn. akt VI SA/Wa 1741/17 w sprawie ze skargi K. T. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...] w przedmiocie cofnięcia zgody na wykonywanie ratownictwa wodnego 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na rzecz K. T. 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 7 grudnia 2017 r. o sygn. akt VI SA/Wa 1741/17, po rozpoznaniu sprawy ze skargi K. T. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji (dalej także jako Minister; MSWiA) z dnia [...] czerwca 2017 r. w przedmiocie cofnięcia zgody na wykonywanie ratownictwa wodnego, uchylił zaskarżoną decyzję i orzekł o kosztach postępowania.

Z uzasadnienia wyroku wynika, że za podstawę rozstrzygnięcia Sąd I instancji przyjął następujące ustalenia.

Decyzją z dnia [...] czerwca 2017 r. Minister, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23 ze zm., obecny tekst jednolity: Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm.; dalej: k.p.a.) w zw. z art. 127 § 3 k.p.a. i art. 12 ust. 5 pkt 1 ustawy z dnia 18 sierpnia 2011 r. o bezpieczeństwie osób przebywających na obszarach wodnych [Dz. U. z 2016 r. poz. 656 ze zm., obecny tekst jednolity: Dz. U. z 2018 r. poz. 1482; dalej: "ustawa o bezpieczeństwie (...)"], utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] marca 2017 r., którą cofnął K. T. zgodę z dnia [...] kwietnia 2014 r. na wykonywanie ratownictwa wodnego, gdyż strona przestała spełniać warunki określone w art. 12 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy – nie dysponuje kadrą ratowników wodnych w liczbie niezbędnej do zapewnienia stanu gotowości do wykonywania ratownictwa wodnego, a tym samym nie zapewnia stanu gotowości do wykonywania ratownictwa wodnego poprzez utrzymywanie stałych dyżurów ratowników wodnych. W ocenie organu, nie można uznać, by osoby wykazywane przez stronę jako kadra ratowników wodnych, które ukończyły szkolenie operatora defibrylatora automatycznego i operatora deski ortopedycznej, spełniały przesłankę posiadania innych kwalifikacji przydatnych w ratownictwie wodnym w rozumieniu art. 2 pkt 5 ww. ustawy, ponieważ są to elementy kwalifikowanego kursu pierwszej pomocy, uregulowanego w rozporządzeniu Ministra Zdrowia z dnia 19 marca 2007 r. w sprawie kursu w zakresie kwalifikowanej pierwszej pomocy (Dz. U. Nr 60, poz. 408). Osoby, które ukończyły takie szkolenia podniosły więc swój poziom wiedzy z zakresu udzielania kwalifikowanej pierwszej pomocy, jednak nie nabyły innych kwalifikacji przydatnych w ratownictwie wodnym.

Uwzględniając skargę i uchylając zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm., obecny tekst jednolity: Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że została ona wydana z mającym istotny wpływ na wynik sprawy naruszeniem przepisu postępowania – art. 8 k.p.a. Jak wyjaśnił, wydając dnia [...] kwietnia 2014 r. zgodę na wykonywanie ratownictwa wodnego przez K. T., organ uznawał kurs operatora AED oraz operatora deski ortopedycznej za kursy dające kwalifikacje przydatne w ratownictwie wodnym, a w zaskarżonej decyzji zmienił swój wcześniejszy pogląd, nie wyjaśniając stronie uzasadnionych powodów zmiany interpretacji pojęcia "inne kwalifikacje przydatne w ratownictwie wodnym" z art. 2 pkt 5 ustawy o bezpieczeństwie (...). Sąd uznał, że wydając odmienne decyzje w zbliżonym stanie prawnym i faktycznym, Minister naruszył zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa z art. 8 k.p.a. Poza tym Sąd przyjął, że wyjaśnienie stronie powodów zmienności wykładni przepisów prawa dokonywanej przez organ jest istotne, gdyż w tej sprawie chodzi o pozbawienie strony możliwości prowadzenia działalności gospodarczej, która podlega kompetencji Ministra jako działalność reglamentowana. WSA za przedwczesne uznał odnoszenie się do pozostałych zarzutów skargi i w ponownym postępowaniu zobowiązał organ do uzasadnienia powodów zmiany wykładni pojęcia "inne kwalifikacje przydatne w ratownictwie wodnym" w stosunku do skarżącego jako podmiotu uprawnionego.

Skargą kasacyjną Minister domagał się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i oddalenia skargi, ewentualnie uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia kosztów postępowania wg norm prawem przepisanych. Minister zrzekł się rozprawy i zarzucił wyrokowi naruszenie:

I. przepisów postępowania:

1) art. 58 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 33 § 2, 41 § 2 i 42 § 1 k.p.a. poprzez przyjęcie do rozpoznania i rozstrzygnięcia skargi podlegającej odrzuceniu, z uwagi na wniesienie jej po upływie terminu, o którym mowa w art. 53 § 1 p.p.s.a., pomimo skutecznego doręczenia w dniu [...] czerwca 2017 r. decyzji MSWiA z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...] skarżącemu;

2) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez nieodniesienie się przez Sąd meriti do zarzutów podnoszonych w skardze i enigmatyczne uzasadnienie zaskarżonego wyroku, uniemożliwiające ocenę przesłanek stanowiących podstawę uchylenia zaskarżonej decyzji MSWiA;

3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 8, 11, 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez uwzględnienie skargi, chociaż postępowanie nie było dotknięte żadną z wad w nich wymienionych;

4) art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 i 80 k.p.a. poprzez uchylenie się od rozpoznania sprawy i niezbadanie istotnych aspektów sprawy udowodnionych w zgromadzonym materiale dowodowym, z którego wynika, iż skarżący nie zapewnia stanu gotowości do wykonywania ratownictwa wodnego, ponieważ nie utrzymuje dyżurów stałych ratowników wodnych, wbrew dyspozycji wynikającej z art. 12 ust. 2 pkt 1 ustawy o bezpieczeństwie (...), z uwagi na fakt, iż wszyscy ratownicy wodni, wskazani w oświadczeniu skarżącego, jako kadra ratowników wodnych, zostali zaangażowani w wykonywanie umów zawartych przez skarżącego z zarządzającymi wyznaczonymi obszarami wodnymi tj. na następujących pływalniach: w [...]; skutkiem powyższego naruszenia, nie badając istotnych aspektów sprawy, WSA w Warszawie, błędnie uznał, że nie zaistniały przesłanki do cofnięcia przedmiotowej zgody;

5) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez:

a) nieuzasadnione ustalenie, iż ostateczny i istotny wpływ na wynik sprawy miało niedopełnienie przez Ministra obowiązków wynikających z art. 8 i 11 k.p.a., które to niedopełnienie, zdaniem WSA w Warszawie, polegało na dokonaniu przez organ administracji, bez należytego uzasadnienia, zmiany wykładni pojęcia "inne kwalifikacje przydatne w ratownictwie wodnym", zawartego w art. 2 pkt 5 ustawy o bezpieczeństwie (...), gdy tymczasem podstawą wydania uchylonej decyzji nie była zmiana wykładni ww. pojęcia, lecz fakt, iż skarżący przestał spełniać przesłanki, o których mowa w art. 12 ust. 2 pkt 1 ustawy tj. nie zapewnia stanu gotowości do wykonywania ratownictwa wodnego, poprzez utrzymywanie dyżurów stałych ratowników wodnych, ponieważ nie zatrudnia ratowników wodnych, którzy w ramach zawartych umów zatrudnienia są zobowiązani do realizacji obowiązków ratowniczych na takich dyżurach;

b) błędne ustalenie, że Minister wydał odmienne decyzje tj. decyzję w sprawie cofnięcia zgody na wykonywanie ratownictwa wodnego przez skarżącego oraz wcześniejszą decyzję w sprawie wyrażenia zgody na wykonywanie ratownictwa wodnego w "zbliżonym stanie faktycznym i prawnym", w sytuacji, gdy cofając zgodę organ orzekał w oparciu o inny stan faktyczny niż w sprawie jej wydania z uwagi na:

– istotną zmianę obszaru wykonywania ratownictwa, która nastąpiła po dacie wyrażenia zgody na wykonywanie ratownictwa wodnego i zaangażowanie ratowników wodnych w wykonywanie obowiązków ratowniczych na wyznaczonych obszarach wodnych tj. pływalniach w innych gminach i województwach, niż to wynika z uzyskanej zgody, co w konsekwencji spowodowało brak równoczesnej możliwości utrzymywania dyżurów stałych,

– istotną zmianę składu kadry ratowników wodnych, która nastąpiła po dacie wyrażenia zgody na wykonywanie ratownictwa wodnego, co wymagało ponownego ustalenia przez organ, czy nowe osoby wchodzące w skład kadry ratowników spełniają przesłanki wynikające z art. 2 pkt 5 ustawy o bezpieczeństwie (...) w zakresie uprawnień ratowników wodnych oraz obowiązkiem ustalenia, czy skarżący "dysponuje" ratownikami wodnymi tj. czy zawarł z nimi stosowne umowy o pracę i jakie są wynikające z tych umów obowiązki ratowników wodnych;

c) uwzględnienie skargi pomimo prawidłowego zastosowania przez Ministra przepisów art. 8 i 11 k.p.a., w sytuacji, gdy organ nie odstąpił od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym oraz szczegółowo wyjaśnił skarżącemu postępowania zasadność przesłanek, którymi kieruje się w sprawach dotyczących zgody na wykonywanie ratownictwa wodnego, zarówno w pismach kierowanych do skarżącego w trakcie prowadzonego postępowania w przedmiocie cofnięcia zgody na wykonywanie ratownictwa wodnego, jak też w wydanych decyzjach, a także informował publicznie wszystkie podmioty uprawnione do wykonywania ratownictwa wodnego na stronach internetowych Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji oraz w korespondencji wysyłanej do tych podmiotów, o stanowisku organu w zakresie stosowania przepisów dotyczących wykonywania ratownictwa wodnego;

II. prawa materialnego:

1) art. 2 pkt 5 ustawy o bezpieczeństwie (...) poprzez błędną wykładnię i niezastosowanie, w wyniku którego Sąd bezpodstawnie uznał, że wszystkie osoby wskazane przez skarżącego spełniają wymogi formalno-prawne, wymagane do uznania ich za ratowników wodnych;

2) art. 12 ust. 5 pkt 1 w zw. z art. 12 ust. 2 ustawy o bezpieczeństwie (...) poprzez jego niezastosowanie, co skutkowało nieuzasadnionym uchyleniem powołanej na wstępie decyzji Ministra, pomimo spełnienia ustawowych przesłanek określonych w art. 12 ust. 5 pkt 1 ustawy, obligującego organ do cofnięcia skarżącemu zgody na wykonywanie ratownictwa wodnego, w związku z ustaleniem, iż skarżący nie spełnia wszystkich przesłanek wynikających z art. 12 ust. 2 ww. ustawy, wobec zaangażowania przez skarżącego w działania ratownicze na pływalniach wszystkich osób wchodzących w skład kadry ratowniczej, zatrudnionych w tych obiektach na podstawie umów o pracę lub zlecenia, co uczyniło dyżur stały, o którym mowa w art. 12 ust. 1 pkt 1 niemożliwym do spełnienia.

K. T. w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie, zasądzenie kosztów postępowania wg norm prawem przepisanych i rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna oparta została na nieusprawiedliwionych podstawach i podlega oddaleniu.

Skarżonym kasacyjnie wyrokiem Sąd I instancji zakwestionował rozstrzygnięcie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, którym ostatecznie cofnięto K. T. zgodę na wykonywanie ratownictwa wodnego, uznając, że nie spełnia on warunków określonych w art. 12 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o bezpieczeństwie (...) i co w oparciu o art. 12 ust. 5 tej ustawy uzasadnia cofnięcie zgody, o której mowa w ust. 1 tego artykułu. W ocenie WSA, organ naruszył art. 8 k.p.a., ponieważ rozstrzygając w przedmiocie wydania zgody, a następnie jej cofnięcia, w zbliżonym stanie faktycznym, odmiennie ocenił kwalifikacje skarżącego niezbędne dla wykonywania ratownictwa wodnego.

Skarga kasacyjna oparta została na obu podstawach wskazanych w art. 174 pkt 1 i pkt 2 p.p.s.a.

Odnosząc się do najdalej postawionego w ramach podstawy z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzutu naruszenia art. 58 § 1 pkt 2 p.p.s.a. poprzez przyjęcie przez Sąd do rozpoznania i rozstrzygnięcia skargi podlegającej odrzuceniu z uwagi na wniesienie jej po terminie, uznać należy go za całkowicie niezasadny. Powyższe znajduje oparcie w analizie akt sprawy. Jak bowiem wynika z akt administracyjnych (k. 295) zaskarżoną decyzję doręczono radcy prawnemu ustanowionemu przez K. T. w dniu 22 czerwca 2017 r., zaś z akt sądowych wynika (k. 221), że pełnomocnik nadał skargę 12 lipca 2017 r., więc skarga została wniesiona z zachowaniem przewidzianego prawem procesowym terminu, niezależnie od tego, iż zaskarżona decyzja została także doręczona bezpośrednio skarżącemu w innej dacie, skoro nie ulega wątpliwości, że skarżący ustanowił profesjonalnego pełnomocnika w postępowaniu administracyjnym.

Za nieusprawiedliwiony należy uznać kolejny zarzut naruszenia prawa procesowego postawiony w pkt I.2 petitum skargi kasacyjnej. Objaśniając sens i znaczenie art. 141 § 4 p.p.s.a. należy powiedzieć, że uzasadnienie wyroku służy wyjaśnieniu powodów wydania rozstrzygnięcia określonej treści i powinno być tak sporządzone, aby umożliwiać stronom postępowania oraz sądowi kasacyjnemu – na wypadek wniesienia skargi kasacyjnej – prześledzenie rozumowania sądu, które do tego doprowadziło. Podnoszone w ramach podstawy kasacyjnej wskazanej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przez sąd art. 141 § 4 cyt. ustawy tylko wówczas może zostać uwzględnione przez NSA, jeśli zawarta w uzasadnieniu relacja jest niepełna, niejasna, niespójna lub zawierająca innego rodzaju wadę, która nie pozwala na dokonanie kontroli kasacyjnej (por. wyroki NSA z dnia: 24 lutego 2016 r. o sygn. akt II GSK 1349/14, 10 lipca 2014 r. o sygn. akt I GSK 191/13, 13 stycznia 2012 r. o sygn. akt I FSK 1696/11; te i dalej powoływane orzeczenia NSA dostępne w CBOSA). Trzeba dodać, że przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. może też stanowić samodzielną podstawę kasacyjną (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego w ogóle nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia (por. uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lutego 2010 r. o sygn. akt II FPS 8/09, publ. ONSAiWSA z 2010 r. nr 3, poz. 39). Natomiast zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie może sprowadzać się do polemiki z przedstawionym w uzasadnieniu stanowiskiem Sądu I instancji w zakresie wykładni i stosowania przepisów prawa, które to stanowisko podlega kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego w wyniku zarzutów naruszenia przepisów wykładanych lub stosowanych przez Sąd I instancji.

Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie jest obarczone taką wadą, która uniemożliwiłaby kontrolę kasacyjną. Przede wszystkim nie nasuwa wątpliwości przedstawiony w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku stan faktyczny. Nie jest też wątpliwa podstawa prawna rozstrzygnięcia, bowiem WSA, uchylając decyzję z powodu mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy naruszenia przez organ art. 8 k.p.a., czyni to na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Jak zresztą pokazuje skarga kasacyjna, jej autor nie miał wątpliwości co do rozpoznania przesłanek na jakich Sąd I instancji uwzględnił skargę, bowiem zakwestionował wyrok w pierwszym rzędzie z podstawy wskazanej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., wskazując na wadliwą ocenę naruszenia przepisów procesowych w powiązaniu z przepisami postępowania administracyjnego, w szczególności art. 8, art. 11, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Prowadzące do niekorzystnego dla organu orzeczenia rozumowanie Sądu i wyjaśnienie motywów jakimi się kierował jest jednoznaczne i klarowne, choć oparte w istocie wyłącznie o przepis art. 8 k.p.a., któremu WSA nadał w kontrolowanym postępowaniu szczególne i istotne znaczenie. Wyjaśnienie Sądu w tej mierze jest jednoznaczne i zawiera się w stwierdzeniu, że organ przyjął w odniesieniu do skarżącego, na etapie udzielenia zgody na wykonywanie ratownictwa wodnego i jej cofnięcia, różne rozumienie art. 2 pkt 5 ustawy o bezpieczeństwie (...) w zakresie posiadania "innych kwalifikacji przydatnych w ratownictwie wodnym", co miało wpływ na ocenę spełniania warunków, o których mowa w art. 12 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o bezpieczeństwie (...) i w efekcie skutkowało utratą możliwości prowadzenia przez skarżącego zgłoszonej działalności gospodarczej na podstawie art. 12 ust. 5 cyt. ustawy. Powiedzieć też trzeba, że niedokonanie przez Sąd I instancji wykładni art. 2 pkt 5 ustawy o bezpieczeństwie (...) nie jest prawidłowe i w perspektywie stoi w sprzeczności z zasadą szybkości i sprawności postępowania w danej sprawie. Powyższa procesowa wada uzasadnienia wyroku nie uzasadnia wszakże jego uchylenia z racji braku możliwego wpływu błędu na wynik sprawy.

Wobec jednoznacznego stanowiska Sądu co do motywów uchylenia decyzji brak jest podstaw do skutecznego, a więc prowadzącego do uchylenia wyroku, kontestowania zaskarżonego orzeczenia na zasadzie art. 141 § 4 p.p.s.a.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. w powiązaniu ze wskazanymi w pkt I.4 petitum skargi kasacyjnej przepisami kodeksu postępowania administracyjnego, uznać należy, że jest on nieprawidłowo postawiony, przez co nie może podlegać ocenie. Przypomnieć należy, że art. 134 § 1 p.p.s.a. dotyczy obowiązku sądu administracyjnego rozstrzygania w granicach danej sprawy niezależnie od postawionych w skardze zarzutów, wniosków oraz przywołanej podstawy prawnej. Rozstrzyganie w granicach sprawy, o czym mowa w art. 134 § 1 p.p.s.a. oznacza, że podejmowane, wskutek złożonej skargi na określoną decyzję lub czynność, prawo kontroli sądowej wiąże się z tą decyzją lub czynnością, zaś treść skargi nie może mieć na zakres tej kontroli wpływu. Innymi słowy, sąd czyni przedmiotem swoich rozważań te wszystkie aspekty sprawy, które związane są z daną decyzją czy czynnością i nie może tej kontroli rozszerzać. Nie może też jej ograniczyć.

Natomiast obowiązek kontroli przez sąd zaskarżonego rozstrzygnięcia w oparciu o akta sprawy, w czym mieści się zbadanie prawidłowości dokonanych przez organ w oparciu o zebrany materiał dowodowy ustaleń, a także prawidłowości oceny tego materiału, mieści się w dyspozycji art. 133 § 1 p.p.s.a., którego to naruszenia skarga kasacyjna nie podnosi. Podsumowując tę część rozważań, stwierdzić należy, że na brane przez sąd pod uwagę okoliczności sprawy (w skardze kasacyjnej – aspekty sprawy) można patrzeć zarówno z perspektywy art. 133 § 1 p.p.s.a. (ocena prawidłowości ustaleń i oceny dowodów), jak też z art. 134 § 1 tej ustawy (zakres branych pod uwagę okoliczności).

Sposób postawienia i uzasadnienia zarzutu kasacyjnego naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. wskazuje na wadliwą ocenę Sądu wynikającą z nieuwzględnienia znajdujących wyraz w aktach sprawy wszystkich jej okoliczności.

W ocenie sądu kasacyjnego, Sądowi I instancji w żadnym razie nie można zarzucić naruszenia zasady rozstrzygania w granicach danej sprawy. Należy wręcz podkreślić, że orzeczenie Sądu zapadło w wyniku uwzględnienia zasady niezwiązania sądu granicami skargi, lecz granicami sprawy; to przecież akcentowana przez WSA relacja pomiędzy decyzją udzielającą zgody na wykonywanie ratownictwa wodnego, a decyzją cofającą tę zgodę, w zakresie spełniania warunków do wykonywania tego rodzaju działalności legła u podstaw sądowej oceny legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia. Powyższe było również powodem, dla którego Sąd nie dokonał wykładni art. 2 pkt 5 ustawy o bezpieczeństwie (...), lecz wskazał na różne rozumienie tego przepisu przez organ na różnych etapach rozstrzygania w przedmiocie prowadzenia działalności ratownictwa wodnego, nakazując organowi szczegółowe odniesienie się do tej kwestii.

W tym miejscu za niezasadne należy uznać te zarzuty kasacyjne, które odnoszą się do błędnej wykładni art. 2 pkt 5 ustawy o bezpieczeństwie (...) oraz te, które dotyczą wadliwego zastosowania wskazanego przepisu w sposób opisany w pkt II.1 petitum skargi kasacyjnej. Sąd I instancji ani nie dokonywał wykładni art. 2 pkt 5 cyt. ustawy, ani nie przesądził o spełnianiu przez ratowników wodnych warunków ustawowych.

Wreszcie dopełniające się zarzuty naruszenia art. 12 ust. 5 pkt 1 w związku z art. 12 ust. 2 ustawy o bezpieczeństwie (...) – pkt II.2 petitum skargi kasacyjnej podlegają łącznemu rozpoznaniu z zarzutami procesowymi ujętymi w pkt I.5. W znaczącej części zarzuty te sformułowane są jako przyjęcie przez Sąd błędnych ustaleń, co stanowi, zważywszy na wymogi wynikające z art. 174 pkt 1 i pkt 2 p.p.s.a. (błędna wykładnia lub nieprawidłowe zastosowanie jako możliwe formy naruszenia zarówno prawa materialnego lub procesowego), o nieprawidłowej konstrukcji skargi kasacyjnej w tej mierze. Jednakże postawiony zarzut naruszenia prawa materialnego tj. art. 12 ust. 5 pkt 1 ustawy o bezpieczeństwie (...) w związku z art. 12 ust. 2 oraz przepisu prawa procesowego tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. (powinno być przez wadliwe zastosowanie, czego zabrakło, a co wynika z uzasadnienia skargi kasacyjnej) w powiązaniu z przepisami art. 8 i art. 11 k.p.a. pozwala odnieść się do twierdzenia wnoszącego skargę kasacyjną o braku podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji.

Przede wszystkim należy przyznać rację Sądowi I instancji, który wymaga od organu sprawującego nadzór nad ratownictwem wodnym takiego prowadzenia postępowania, które nie stwarza wątpliwości co do tego, jak organ rozumie przepis mający decydujące znaczenie dla oceny spełniania warunków niezbędnych dla uzyskania zgody na wykonywanie ratownictwa wodnego i dalszego prowadzenia tej działalności. Sąd nie podjął wprawdzie próby rekonstrukcji treści art. 2 pkt 5 ustawy o bezpieczeństwie (...), uznając za dostatecznie naganne i niezgodne z prawem rozstrzyganie co do jednego podmiotu w oparciu o różną interpretację wskazanej normy, jednak ten niedostatek rozważań WSA nie doprowadził Sądu do błędnej konkluzji i podlega naprawieniu przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Jak wynika z art. 12 ust. 1 cyt. ustawy, ratownictwo wodne mogą wykonywać podmioty uprawnione tzn. – Wodne Ochotnicze Pogotowie Ratunkowe oraz inne podmioty, jeżeli uzyskały, w drodze decyzji administracyjnej, zgodę ministra właściwego do spraw wewnętrznych. Organ ten rozstrzyga sprawę w oparciu o wniosek zainteresowanego podmiotu, dokonując w oparciu o zebrany materiał dowodowy oceny, czy podmiot ten spełnia określone w art. 12 ust. 2 warunki – w tym, m.in., warunek zapewnienia stanu gotowości do wykonywania ratownictwa wodnego poprzez utrzymywanie stałych dyżurów ratowników wodnych (pkt 1) i warunek dysponowania kadrą ratowników wodnych w liczbie niezbędnej do zapewnienia stanu gotowości, o którym mowa w pkt 1. Uważna lektura powołanego przepisu pozwala przyjąć, po pierwsze, że określone w pkt 1 i pkt 2 warunki, mimo że mają samodzielny charakter pozostają ze sobą w związku, a po wtóre, że zasadnicze znaczenie dla oceny spełniania tych warunków ma jasna i jednoznaczna wykładnia art. 2 pkt 5 ustawy o bezpieczeństwie (...) definiującego pojęcie "ratownika wodnego" m.in. przez posiadanie innych kwalifikacji przydatnych w ratownictwie wodnym. Zgodnie z treścią wskazanego artykułu ilekroć w ustawie jest mowa o ratowniku wodnym rozumie się przez to osobę posiadającą wiedzę i umiejętności z zakresu ratownictwa i technik pływackich oraz inne kwalifikacje przydatne w ratownictwie wodnym i spełniającą wymagania określone w art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 8 września 2006 r. o Państwowym Ratownictwie Medycznym (Dz. U. z 2016 r. poz. 1868 ze zm., obecny tekst jednolity: Dz. U. z 2017 r. poz. 2195 ze zm.; dalej: ustawa PRM), zatrudnioną lub pełniącą służbę w podmiocie uprawnionym do ratownictwa wodnego lub będącą członkiem tego podmiotu. Przywołany przepis tylko w części swego brzmienia nie nasuwa wątpliwości.

I tak, ratownik wodny musi w pierwszym rzędzie spełniać wszystkie warunki, o jakich mowa w art. 13 ust. 1 ustawy PRM, w tym, m.in., musi posiadać ważne zaświadczenie o ukończeniu kursu w zakresie kwalifikowanej pierwszej pomocy i uzyskaniu tytułu ratownika. Z kolei umiejętności i wiedza w zakresie profesjonalnych możliwości podejmowania działań ratowniczych na obszarach wodnych muszą zostać udokumentowane zaświadczeniem uprawnionego podmiotu wydanym w oparciu o § 9 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 21 czerwca 2012 r. w sprawie szkoleń w ratownictwie wodnym (Dz. U. poz. 747).

Wykładnia art. 2 pkt 5 cyt. ustawy doznaje trudności, w odniesieniu do wymogu innych kwalifikacji przydatnych w ratownictwie wodnym, a przecież, co trzeba w tym miejscu zauważyć, jednoznaczne rozumienie przywołanego przepisu ma zasadnicze znaczenie dla możliwości podjęcia i prowadzenia działalności we wskazanym zakresie. To od oceny spełniania przez wnioskujący podmiot warunków wykonywania ratownictwa wodnego, o których mowa w art. 12 ust. 2 ustawy o bezpieczeństwie (...) uzależnione jest wydanie zgody na wykonywanie ratownictwa wodnego, na podstawie ust. 1 wskazanego artykułu, jak też jej cofnięcie na podstawie art. 12 ust. 5 tej ustawy. Należałoby zatem oczekiwać, że regulacja prawna w zakresie warunków powinna być jednoznaczna i wyczerpująca. Tak tymczasem nie jest.

W żadnym miejscu cytowanej ustawy, ani w żadnym innym akcie prawnym czy to wydanym na jej podstawie, czy z nią treściowo powiązanym prawodawca, choćby symbolicznie, nie wyjaśnia jakie umiejętności (stwierdzone stosownym zaświadczeniem kwalifikacje) mieszczą się pod tym pojęciem, jaki ma być ich zakres i czy muszą to być kwalifikacje całkowicie różne od tych, o których mowa w art. 13 ust. 1 ustawy PRM, czy też mogą to być kwalifikacje wynikające z rozszerzonego szkolenia w stosunku do tych umiejętności, które zostały uzyskane w ramach kursu podstawowego ratownictwa medycznego tj. kursu kwalifikowanej pierwszej pomocy. Niedoprecyzowanie normy prawnej w tym względzie rodzi zasadniczą wątpliwość na ile niewykazanie lub niedostateczne wykazanie i jakich "innych przydatnych w ratownictwie wodnym kwalifikacji" może stać na przeszkodzie uznaniu za ratownika wodnego osobę spełniającą wymogi określone w art. 13 ust. 1 ustawy PRM oraz posiadającą wiedzę i umiejętności z zakresu ratownictwa i technik pływackich, czego wymaga komentowany przepis. Z treści przepisu art. 2 pkt 5 można wynieść wrażenie, że te "inne kwalifikacje", które towarzyszą pozostałym wskazanym w przepisie warunkom, powinny być traktowane jako równorzędne. Jednak brak jakiegokolwiek normatywnego przybliżenia o jakie kwalifikacje idzie i poprzestanie tylko na ich określeniu jako "przydatnych w ratownictwie wodnym" nakazuje przyjąć, że kwalifikacje takie należy oceniać jako pożądane i oceniać w kontekście obszaru wodnego, na którym realizować się ma ratownictwo wodne.

Zgodnie z art. 2 pkt 4 ustawy o bezpieczeństwie (...) przez ratownictwo wodne należy rozumieć prowadzenie działań ratowniczych, polegających w szczególności na organizowaniu i udzielaniu pomocy osobom, które uległy wypadkowi lub są narażone na niebezpieczeństwo utraty życia lub zdrowia na obszarze wodnym. Obszarem wodnym natomiast, zgodnie z pkt 1 tego artykułu, są wody śródlądowe, wody przybrzeżne oraz kąpieliska, miejsca wykorzystywane do kąpieli, pływalnie i inne obiekty dysponujące nieckami basenowymi o określonej powierzchni.

Jeżeli zatem, jak stanowi art. 2 pkt 4 cyt. ustawy, ratownictwo wodne realizuje się na różnych przewidzianych ustawą obszarach wodnych to różna, bo odpowiednia do warunków i potrzeb wynikających z właściwości danego obszaru, musi być ocena innych przydatnych w tym ratownictwie kwalifikacji, o których mowa w pkt 5 tego artykułu. Zdumiewa zaprezentowane w zakwestionowanej przez WSA decyzji rozumowanie organu, który wyjaśnia uprawnionemu do wykonywania ratownictwa wodnego na obszarze basenu krytego i kąpieliska [...] należących do gminnego ośrodka sportu, że "inne kwalifikacje przydatne w ratownictwie wodnym" to kwalifikacje z żeglugi morskiej oraz śródlądowej, w szczególności patenty: żeglarza jachtowego, sternika jachtowego, kapitana żeglugi etc. Zupełnie niezrozumiałe jest też odrzucenie wykazanych przez skarżącego kwalifikacji, jako mieszczących się w zakresie kursu kwalifikowanej pierwszej pomocy. W ocenie sądu kasacyjnego, w sytuacji braku określenia co należy rozumieć przez inne przydatne w ratownictwie wodnym kwalifikacje, ukończenie, poza wymaganym art. 13 ust. 1 pkt 3 ustawy PRM kursem, szkolenia w określonym, specjalistycznym i niewątpliwie związanym z ratowaniem zdrowia lub życia zakresie, nie może być traktowane inaczej, niż jako mieszczące się w innych kwalifikacjach przydatnych w ratownictwie wodnym nawet wówczas, gdy ukończone szkolenie w pewnym zakresie pokrywa się ze szkoleniem kursowym w zakresie udzielania pierwszej pomocy.

Naczelny Sąd Administracyjny podkreśla, że niedoskonałość legislacyjna normy prawnej ze względu na jej niedoprecyzowanie, jak to ma miejsce w przypadku art. 2 pkt 5 ustawy o bezpieczeństwie (...), nie może skutkować w procesie stosowania przepisu wadą obciążonego różnym kształtowaniem praw i obowiązków podmiotu prawa w tym samym lub podobnym stanie faktycznym i prawnym. Przeciwne rozumowanie narusza zasady demokratycznego państwa prawa, bo czyni działania organów państwa nieprzewidywalnymi, a w indywidualnym postępowaniu administracyjnym niewątpliwie narusza art. 8 k.p.a.

Naczelny Sąd Administracyjny zwraca też uwagę Ministra, że gros uzasadnienia zaskarżonej decyzji dotyczy braku współdziałania K. T. z systemem Państwowe Ratownictwo Medyczne, wyrażającego się niezgłoszeniem jednostki do rejestru podmiotów współpracujących prowadzonego przez właściwego miejscowo wojewodę, co nie stanowiło podstawy do zastosowania art. 12 ust. 5 pkt 1 cyt. ustawy.

Ponownie rozpatrując sprawę Minister uwzględni dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny wykładnię art. 2 pkt 5 ustawy o bezpieczeństwie (...) i w jej świetle dokona kontroli prawidłowości oceny spełnienia przez skarżącego warunków, o których mowa w art. 12 ust. 2 pkt 1 i pkt 2 ustawy o bezpieczeństwie (...) i zasadności cofnięcia zgody na wykonywanie ratownictwa wodnego na zasadzie art. 12 ust. 5 ww. ustawy.

Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 184 w związku z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.