Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 101/09
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2009-06-03 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 101
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Tamara Dziełakowska Sędziowie: Sędzia NSA Barbara Skrzycka-Pilch Sędzia WSA Mariola Jaroszewska(spr.) Protokolant Starszy Referent Izabela Adamowicz po rozpoznaniu w dniu 3 czerwca 2009 r. na rozprawie sprawy ze skargi Stowarzyszenia i grupy mieszkańców gminy na uchwałę Rady Gminy z dnia 7 października 2008 r., nr [...] w przedmiocie zmiany uchwały w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu oddala skargę.


UZASADNIENIE

W dniu 7 października 2008 r. Rada Gminy, działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity Dz. U. z 2001, Nr 42, poz. 1591, ze zm.) oraz art. 14 ust. 1, 2 i 4 oraz art. 15 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717, ze zm.), podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie zmiany uchwały o przystąpieniu do sporządzenia Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego dla wsi Ł..

Na powyższą uchwałę Stowarzyszenie A, działające jako reprezentant grupy mieszkańców gminy, wniosło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę, domagając się uchylenia wskazanej powyżej uchwały. W uzasadnieniu Stowarzyszenie podało, że opisaną wyżej uchwałą Rada Gminy dokonała zmiany uchwały z dnia 23 stycznia 2008 r. Nr [...] o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla wsi Ł. w Gminie W.. Wójt Gminy został wezwany do usunięcia naruszenia prawa poprzez uchylenie tej uchwały w terminie 30 dni od otrzymania wezwania z uwagi na to, że przepisy o planowaniu przestrzennym przewidują, iż cały obszar przewidziany w "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania Gminy" do wyłączenia z produkcji rolnej lub leśnej winien być objęty jednym planem zagospodarowania. Stowarzyszenie wskazało, że do dnia wniesienia skargi Wójt nie usunął naruszenia prawa i dalszym ciągu jest prowadzona procedura uzgadniania dwóch planów sporządzonych na podstawie zaskarżonej uchwały, mimo iż w tym samym czasie opracowywane jest studium kierunków rozwoju gminy, które ma być dopiero podstawą do sporządzenia nowych planów zagospodarowania.

W odpowiedzi na skargę Rada Gminy, reprezentowana przez Wójta Gminy, wniosła o jej oddalenie. W uzasadnieniu podano, że w dniu 23 grudnia 2008 r. Stowarzyszenie A złożyło w Urzędzie Gminy pismo z 18 grudnia 2008 r. z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa poprzez uchylenie uchwały Nr [...] Rady Gminy z 7 października 2008 r. w sprawie zmiany uchwały o przystąpieniu do sporządzenia Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego dla wsi Ł.. Wezwanie o takiej samej treści złożyli w dniu 24 grudnia 2008 r. mieszkańcy i właściciele terenów w Sołectwie Ł.. Pismami z dnia 15 stycznia 2009 roku Wójt Gminy na podstawie art. 36 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego w związku z art. 101 ust. 3 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, zawiadomił wzywających o niezałatwieniu sprawy w terminie, z powodu konieczności zwołania sesji Rady Gminy i wyznaczył nowy termin załatwienia sprawy na dzień 23 lutego 2009 r. W dniu 30 stycznia 2009 r. do Urzędu Gminy złożono skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, w której Stowarzyszenie A w imieniu mieszkańców Sołectwa Ł. wniosło między innymi o uchylenie zaskarżonej uchwały oraz wstrzymanie jej wykonania.

Rada Gminy podała, że uchwałami Nr [...], Nr [...] z 11 lutego 2009 r. nie uwzględniła wezwań do usunięcia naruszenia prawa. Jednocześnie uchwałą Nr [...] z 11 lutego 2009 roku Rada Gminy upoważniła Wójta Gminy do reprezentowania Rady Gminy przed sądami administracyjnymi w sprawie ze skargi Stowarzyszenia A.

W ocenie organu skarga jest bezzasadna, nadto została złożona przedwcześnie, gdyż Wójt Gminy wskazał na niemożliwość załatwienia sprawy wszczętej wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa. Ponieważ sesja Rady Gminy została ustalona na połowę lutego 2009 r., zatem nie został spełniony jeden z warunków złożenia skargi do sądu administracyjnego - bezskuteczne wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Zgodnie z art. 101 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym, skargę na uchwałę rady gminy może złożyć każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostało naruszone uchwałą. W niniejszej sprawie skarżący, ani w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa, ani w samej skardze nie podjęli nawet próby wskazania interesu prawnego lub uprawnienia, które zaskarżona uchwała miałaby naruszać. Treść tego przepisu powoduje, że legitymowane do złożenia skargi nie są automatycznie osoby, które mają interes prawny lub uprawnienie, ale jeszcze ich interes prawny lub uprawnienie muszą zostać naruszone przez zaskarżoną uchwałę. Zdaniem Rady Gminy zaskarżona uchwała w żaden sposób nie narusza interesu prawnego, ani uprawnienia żadnego z mieszkańców Sołectwa Ł., gdyż nie wywołuje żadnej zmiany stanu prawnego dotyczącego nieruchomości w Ł.. Nawet ewentualne wykazanie interesu prawnego lub uprawnienia przez skarżących nie powoduje zasadności skargi, gdyż niezbędne jest jeszcze naruszenie przez uchwałę tego interesu lub uprawnienia. Zaskarżona uchwała stanowi jedynie wyrażenie intencji uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla pewnego obszaru i jest niezbędna do rozpoczęcia procedury uchwalania planu, w żaden sposób nie przesądza szczegółowych zapisów planu. Organ na uzasadnienie swojego stanowiska przywołał wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z 4 maja 2006 r., sygn. akt II SA/Bk 764/2005, w którym wskazano, że "w wyniku podjęcia uchwały o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie następuje uchwalenie planu zagospodarowania przestrzennego i nie ma jeszcze w obrocie prawnym aktu prawa powszechnie obowiązującego, jakim jest plan zagospodarowania przestrzennego. Oznacza to, że w wyniku podjęcia takiej uchwały nie dochodzi do naruszenia interesu prawnego, o którym mowa w art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym". Z charakteru zaskarżonej uchwały wynika, iż nie mogła naruszyć interesu prawnego ani uprawnienia żadnego ze skarżących mieszkańców, gdyż naruszenie to może być dokonane normą prawną obowiązującą, a nie projektowaną (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 kwietnia 2002 r., sygn. akt akt IV SA 1221/2001, LexPolonica nr 356793). Zaskarżona uchwała, jak podaje Rada, jest niezbędna do poprzedzonego szeregiem uzgodnień i ustaleń uchwalenia planu, ale do samego uchwalenia może w ogóle nie dojść, gdyż procedura uchwalania planu nie zawsze kończy się uchwaleniem planu. Skarżący w procedurze uchwalania planu mają zapewniony udział i możliwość zgłaszania swoich uwag do projektu planu.

W ocenie Rady Gminy nietrafny jest również zarzut nieobjęcia całego obszaru przewidzianego w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy w jednym planie, jeżeli skutkiem planu jest zmiana przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne. Jak stanowi art. 14 ust. 3 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, plan miejscowy, w wyniku którego następuje zmiana przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, sporządza się dla całego obszaru wyznaczonego w studium. Uchwała o przystąpieniu do sporządzeniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub też uchwała o zmianie uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu nie powoduje zmiany przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne. Ewentualna zmiana przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne będzie mogła nastąpić dopiero wskutek uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przez radę gminy, a więc objęcie jednym planem obszaru wyznaczonego w studium podlega ocenie dopiero na etapie uchwalania planu, a nie przystępowania do jego sporządzania. Podobne stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z 13 września 2005 r., sygn. akt II OSK 64/05 stwierdzając: "Studium nie jest aktem prawa miejscowego, natomiast na etapie wszczęcia postępowania planistycznego nie dokonuje się "sporządzania planu miejscowego". W uchwale otwierającej proces planistyczny Rada Gminy wyłącznie komunikuje o wszczęciu postępowania oraz określa terytorialne granice przyszłych działań planistycznych. Żaden przepis nie wiąże Rady Gminy ustaleniami studium na etapie przystępowania do sporządzenia planu". Bezpodstawny jest również zarzut skargi dotyczący prowadzenia jednocześnie procedury uchwalenia planu i procedury uchwalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Żaden z przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie nakazuje zawieszenia procedury uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, jeżeli jednocześnie przygotowuje się nowe studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy.

W skardze Stowarzyszenie zawarło wniosek o wstrzymanie zaskarżonej uchwały, który postanowieniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 9 kwietnia 2009r. nie został uwzględniony.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kryterium tej kontroli określa art. 1 § 2 tej ustawy i jest nim zgodność z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Kontrolując zatem legalność zaskarżonej Sąd uznał, że skarga podlega oddaleniu z przyczyn formalnych, na skutek braku po stronie skarżących legitymacji skargowej. Wskazać należy, że zgodnie z art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawa prawną. Natomiast w świetle przytoczonego przepisu sąd nie ma obowiązku badania tych zarzutów i wniosków, które nie mają znaczenia dla oceny legalności zaskarżonego aktu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 października 2005 r., sygn. akt FSK 2326/04).

Okoliczności niniejszej sprawy nie są sporne, wynika z nich, że skarżące Stowarzyszenie, działające w imieniu własnym i grupy mieszkańców Gminy (vide: lista mieszkańców k. 6), na terenie gminy posiada siedzibę, nie jest natomiast właścicielem jakiejkolwiek nieruchomości (vide: oświadczenie prezesa zarządu J. S. złożone na rozprawie w dniu 3 czerwca 2009 r., k. 57). Grupa mieszkańców gminy, wyrażająca zgodę na reprezentowanie ich przed sądem przez Stowarzyszenie, przedstawia się w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa jako "mieszkańcy i właściciele terenów w sołectwie Ł." (vide: wezwania w aktach administracyjnych).

Zarówno Stowarzyszenie, jak i grupa mieszkańców wystosowali do Rady Gminy w dniu 22 i 23 grudnia 2008 r., kierując pismo do Wójta Gminy, wezwania do usunięcia naruszenia prawa wywołanego skarżoną uchwałą. Skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wniesiona została za pośrednictwem Rady Gminy w dniu 29 stycznia 2009 r., natomiast uchwały Rady Gminy Nr [...] i Nr [...] o nieuwzględnieniu wezwań zapadły w dniu 11 lutego 2009 r. (vide: uchwały w aktach administracyjnych).

Przedmiotem skargi jest opisana uchwała Rady Gminy z dnia 7 października 2008 r. Nr [...] w sprawie zmiany uchwały o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla wsi Ł.. Skarżona uchwała zmieniła uchwałę z dnia 28 stycznia 2008 r. Nr [...] w § 2, wprowadzając zapis, że "Integralną częścią uchwały są załączniki graficzne przedstawiające granice obszaru objętego projektami planów:

1. Nr 1 dla obszaru E. D.

2. Nr 2 dla obszaru R., G. i wsi Ł.."

W rozpoznawanej sprawie, jako podstawa kontroli sądowoadministracyjnej, znajduje zastosowanie przepis art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., Nr 142. poz. 1591 ze zm.), dalej u.s.g., który stanowi, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organy gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa - zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Jednocześnie, stosownie do ust. 2a, skargę na uchwałę lub zarządzenie, o których mowa w ust. 1, można wnieść do sądu administracyjnego w imieniu własnym lub reprezentując grupę mieszkańców gminy, którzy na to wyrażą pisemną zgodę. Sytuacja określona w tym ostatnim przepisie ma miejsce w niniejszej sprawie, w której skarga wniesiona została prze Stowarzyszenie A działające w imieniu własnym oraz reprezentując grupę mieszkańców Gminy, który udzielili w tym celu pisemnego upoważnienia.

Zatem, według treści przytoczonego wyżej przepisu, skargę na uchwałę rady gminy podjętą w sprawie z zakresu administracji publicznej może wnieść do sądu administracyjnego każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą rady, jeśli wcześniej wezwie radę do usunięcia zarzucanego naruszenia i wezwanie to okaże się bezskuteczne.

Taka sytuacja miała miejsce w rozpoznawanej sprawie, skarga bowiem poprzedzona została wezwaniami Stowarzyszenia i grupy mieszkańców do usunięcia naruszenia prawa, bezskutecznymi do dnia wniesienia skargi do Sądu. Tym samym, w ocenie Sądu, skarżący dopełnili wymogu bezskutecznego wezwania do usunięcia naruszenia prawa, wnosząc skargę do Sądu w terminie przewidziany, w art. 53 § 2 p.p.s.a., zatem zarzut niedopuszczalności skargi z uwagi na jej przedwczesność nie może zostać uwzględniony. Odwołać się trzeba w tym miejscu do treści uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 kwietnia 2007 r., II OPS 2/07 (ONSAiWSA 2007/3/60), który zajął stanowisko, iż przepis art. 53 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) ma zastosowanie do skargi wnoszonej do sądu administracyjnego na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), a skarga na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym jest wniesiona po bezskutecznym wezwaniu organu do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia, także wówczas, gdy skargę wniesiono w terminie 60 dni od dnia wezwania przed upływem terminu załatwienia wezwania (art. 35 § 3 K.p.a. w związku z art. 101 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym), jeżeli organ nie uwzględnił wezwania.

Nadto wykładnia przepisu art. 101 ust. 1 u.s.g. pozwala na stwierdzenie, że ustawa o samorządzie gminnym nie wiąże wnoszenia skargi z terminem do załatwienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Z kolei z art. 53 § 2 p.p.s.a. wynika, iż początek biegu terminu sześćdziesięciu dni do wniesienia skargi rozpoczyna się już z dniem wniesienia wezwania skargi, mimo otwartej jeszcze kwestii udzielenia odpowiedzi na to wezwanie (por. także postanowienie NSA z dnia 29 maja 2007 r., sygn. akt II GSK 15/07, Baza orzeczeń LEX nr 351169).

Dalej, nie ulega również wątpliwości, że przedmiotowa uchwała o zmianie uchwały o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego pozostaje w zakresie administracji publicznej. Tym samym spełnione zostały dwa konieczne warunki formalne, otwierające badanie zaskarżonej uchwały przez sąd administracyjny. Pozostaje zatem zbadanie, czy stronie skarżącej przysługuje interes prawny umożliwiający zaskarżenia niniejszej uchwały, a wreszcie, czy ten interes prawny mógł zostać naruszony. W niniejszej sprawie wnosząc skargę w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. należało wykazać, że podjęta przez Radę Miasta W. uchwała z dnia 7 października 2008 r. Nr [...] godzi w interes prawny lub uprawnienie skarżących powodując, że ich sfera prawna będzie skutkiem przedmiotowej uchwały zmieniona, uszczuplona, zmodyfikowana, wskazując przy tym konkretną normę prawa materialnego, z której uprawnienie to lub interes prawny jest wywodzone.

Niewątpliwie w skardze elementów takich zabrakło, bowiem z jej treści wynikają jedynie konkretne zarzuty naruszenia prawa skarżoną uchwałą, nieodnoszące się do indywidualnej, osobistej sytuacji prawnej Stowarzyszenia, ani reprezentowanych przez nie mieszkańców gminy.

W orzecznictwie sądowodministracyjnym wielokrotnie wyrażano pogląd, że o powodzeniu skargi z art. 101 u.s.g. przesądza wykazanie naruszenia przez organ gminy konkretnego przepisu prawa materialnego, wpływającego negatywnie na sytuację prawną skarżącego. Dopiero naruszenie (bezpośrednie i realne) interesu prawnego lub uprawnienia wnoszącego skargę na uchwałę organu gminy otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania skargi (por. m.in. wyroki NSA z dnia 22 lutego 2006 r., sygn. akt II OSK 1127/05, z dnia 23 listopada 2005 r., sygn. akt I OSK 715/05, Baza orzeczeń LEX nr 194894 i nr 192482).

Jak wskazano wyżej, art. 101 u.s.g. nakłada na sąd administracyjny obowiązek zbadania w pierwszej kolejności, czy skarga spełnia wymagania formalne, co do terminu jej wniesienia, poprzedzenia skargi wezwaniem do usunięcia zarzucanego naruszenia, oraz co do charakteru sprawy objętej przedmiotem zaskarżenia pod kątem oceny, czy zaskarżona uchwała podjęta została w sprawie z zakresu administracji publicznej, a następnie, gdy wymagania te zostały spełnione, tak jak w rozpoznawanej sprawie, sąd przystępuje do badania legitymacji skargowej. Tę legitymację wyznacza zaś niezgodność z prawem uchwały organu gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, wywołujące negatywne następstwa w sferze prawnej wnoszącego skargę, polegające na zniesieniu, ograniczeniu, uniemożliwieniu realizacji uprawnienia, naruszeniu interesu prawnego. W ocenie Sądu, negatywne następstwa w sferze prawnej skarżącej grupy mieszkańców gminy nie miały miejsca, bowiem kwestionowana uchwała o przystąpieniu do zmiany planu nie jest przepisem prawa miejscowego, nie zawiera norm generalnych ani abstrakcyjnych odnoszących się do skarżących, nie wpływa i nie ingeruje w ich indywidualną sytuację prawną, nie kształtuje jej i nie ogranicza. Uwagi powyższe odnoszą się również do Stowarzyszenia, przy czym podmiot ten nie posiada takiego interesu prawnego, który można byłoby naruszyć, ponieważ nawet nie dysponuje uprawnieniami właścicielskimi do terenu, który w przyszłości mógłby być objęty ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zatem z tej przyczyny przedmiotowa uchwała w ogóle nie reguluje i nie odnosi się sytuacji prawnej skarżącego Stowarzyszenia.

Podkreślić należy, że przedmiotowa uchwała jest, stosownie do treści art. 14 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717, ze zm.), niezbędnym i obligatoryjnym elementem dla wszczęcia procedury planistycznej. Treść tego aktu ogranicza się wyłącznie do wszczęcia procedury planistycznej oraz określenia terytorialnych granic zamierzonych działań planistycznych. Podkreślenia wymaga przy tym fakultatywność planowania miejscowego (poza obszarem regulowanym przepisami szczególnymi, nakładającymi obowiązek sporządzenia planu), co oznacza zarówno uprawnienie do odstąpienia od czynności planistycznych, jak i uprawnienie do wszczęcia procedury i określenia obszaru objętego planem, bowiem inicjatywa w zakresie przystąpienia do sporządzenia planu należy do organów gminy, które nie są w tym zakresie związane wnioskami członków wspólnoty samorządowej (por. także Z. Niewiadomski, Komentarz do Ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Wydawnictwo C.H.Beck, Warszawa 2004, str. 147). Naruszenie swego nieokreślonego "interesu prawnego" skarżący wywodzą raczej z krytyki działań podejmowanych przez Radę Gminy, upatrując je w zamiarze rozstrzygnięcia indywidualnej sprawy administracyjnej na rzecz A Spółki z o.o. (vide: pismo skarżących – załącznik do protokołu rozprawy k. 49-51), nie zaś z samego istnienia przedmiotowej uchwały, co stanowi dodatkowy argument dla oceny, iż w świetle regulacji art. 101 ust. 1 u.s.g. nie posiadają legitymacji dla jej zaskarżenia.

Sąd tym samym podziela przytoczony w odpowiedzi na skargę pogląd wyrażony w wyroku WSA w Białymstoku z dnia 4 maja 2006 r., sygn. akt II SA/Bk 763/05, Baza orzeczeń LEX nr 182866, że w wyniku podjęcia uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu zagospodarowania przestrzennego nie dochodzi do naruszenia interesu prawnego, o którym mowa w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym.

Zarzuty naruszenia prawa, sformułowane przez skarżących w skardze, związane są zarówno z konkretnymi zapisami wynikającymi z treści Studium jak i odnoszą się do toczącej się procedury planistycznej, nie dotyczą zaś bezpośrednio treści kwestionowanej uchwały. Podkreślić także należy, iż uprawnienie wynikające z art. 101 ust. 1 powyższej ustawy nie ma charakteru actio popularis, gdyż do wniesienia skargi nie legitymuje jedynie stan zagrożenia naruszeniem prawa ani też wyłącznie sprzeczność uchwały z prawem (por. wyrok NSA z dnia 27 września 1990 r., SA/Wr 952/90, ONSA 1990, nr 4, poz. 4), tak więc nawet ewentualna sprzeczność uchwały z prawem nie daje legitymacji do wniesienia skargi, jeżeli uchwała ta nie narusza prawem chronionego interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego (por. także wyrok NSA z dnia 14 marca 2002 r., sygn. akt II SA/2503/01, Baza orzeczeń LEX nr 81964, oraz postanowienie NSA z dnia 8 maja 2008 r., sygn. akt I OZ 318/08

Takie zaś działanie skarżących, w ocenie Sądu, które z założenia ma stanowić obronę interesu ogólnego, społecznego, jak to wynika z treści skargi, jest przejawem jedynie najszerzej rozumianego interesu faktycznego i z tego powodu nie może podlegać ochronie w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g.

Sąd w tym miejscu zwraca uwagę na treść wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 16 września 2008 r., sygn. akt SK 76/06 (Dz. U. z 2008 r., Nr 170, poz. 1053), podjętego na skutek skargi konstytucyjnej o zbadanie zgodności art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, rozumianego w ten sposób, że umożliwia zaskarżanie aktów administracyjnych jedynie tym, który wykażą się konkretnym, indywidualnym interesem prawnym, wynikającym z konkretnej normy prawa materialnego, jest zgodny z art. 45 ust. 1 w związku z art. 2 i art. 7 oraz z art. 77 ust. 2 w związku z art. 2 Konstytucji RP. W wyroku tym Trybunał orzekł o zgodności art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591, ze zm.) z wymienionymi wyżej przepisami Konstytucji RP. Zdaniem Trybunału, przyjęta powszechnie przez sądy interpretacja, że prawo do zaskarżania uchwał lub zarządzeń organu gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej do sądu administracyjnego przysługuje tym, który wykażą się konkretnym, indywidualnym interesem prawnym wynikającym z określonej normy prawa materialnego – gwarantuje prawo do sądu wynikające z Konstytucji. Natomiast przyjęcie postulowanej w skardze konstytucyjnej interpretacji, że interes prawny wynika z samej przynależności do społeczności samorządowej w oderwaniu od prawa materialnego powodowałoby, że legitymacja skargowa każdego członka społeczności samorządowej uruchamiałaby kontrole legalności aktu wydanego przez organy samorządu terytorialnego, bez względu na interes prawny, chroniony przez prawo materialne.

Sąd, dochodząc do wniosku, że skarżący nie posiadają legitymacji skargowej oddala skargę, nie wypowiadając się merytorycznie na temat zgodności z prawem, w szczególności z przepisami wymienionymi w skardze, zaskarżonego aktu, albowiem jest to zbędne i niecelowe. Bowiem nawet możliwa sprzeczność uchwały z prawem nie daje legitymacji do wniesienia skargi, jeżeli uchwała nie narusza prawem chronionego interesu prawnego lub uprawnienia podmiotu skarżącego (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 5 lutego 2008 r., sygn. akt II SA/Wr 327/07, Wspólnota z 2009 r., nr 11, poz. 44).

Na marginesie jedynie, odnosząc się do zarzutu sprzeczności przedmiotowej uchwały ze Studium wskazać trzeba na brak przepisów w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennych, które wiązałyby radę gminy z ustaleniami studium na etapie przystąpienia do sporządzenia planu (por. także wyrok NSA z dnia 13 września 2005 r., sygn. akt I OSK 64/05, Baza orzeczeń LEX nr 194989).

Nie są także trafne zarzuty skarżących wywodzących swe uprawnienie do wniesienia skargi z przytoczonego w piśmie procesowym złożonym na rozprawie skarżących dniu 3 czerwca 2009 r. orzecznictwa sądowoadministracyjnego, jak również uzasadnienie interesu prawnego grupy mieszkańców możliwością zawieszenia postępowań administracyjnych dotyczących warunków zabudowy, na podstawie art. 62 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, na skutek rozpoczęcia procedury planistycznej. Ta ostatnia kwestia, wbrew oczekiwaniom skarżących, świadczyłaby w ocenie sądu jedynie o posiadaniu ewentualnego (brak jest bowiem dowodów, iż takie zawieszenie postępowania administracyjnego w sprawie warunków zabudowy miało miejsce) interesu faktycznego nie zaś prawnego. Wskazany przepis art. 62 ust. 1 (wraz z art. 58 ust. 1) ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ma bowiem charakter normy procesowej, poszerzając przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego w zakresie fakultatywnych przesłanek zawieszenia postępowania administracyjnego. Zastosowanie wskazanego przepisu przez właściwy organ (wójta), w drodze uznania administracyjnego, nie wpłynie na sytuację prawną skarżących, lecz na ich sytuację faktyczną, o tym bowiem, czy właścicielowi nieruchomości położonej na terenie objętym uchwałą o przystąpieniu do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego będzie przysługiwało prawo do zabudowy i w jakim zakresie zdecyduje dopiero treść planu, a jeżeli plan nie zostanie uchwalony – stosowna decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jedna z przewidzianych w art. 4 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Orzeczenia sadowoadministracyjne wskazane w przedmiotowym piśmie (vide: k. 49-51) wydane zostały w innych okolicznościach, nieprzystających do rozpoznawanej sprawy. W sprawie sygn. akt II SA/Bk 442/08 Wojewódzki Białymstoku Sąd Administracyjny w Białymstoku kontrolował rozstrzygnięcie nadzorcze wojewody wydane w trybie art. 91 ust. 1 u.s.g. Podobnie w sprawie sygn. akt II OSK 64/05 Naczelny Sąd Administracyjny rozpatrywał skargę kasacyjną Gminy C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 27 października 2004 r., sygn. akt II SA/Sz 525/04, w sprawie ze skargi tej Gminy na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody z dnia 29 kwietnia 2004 r. Również w sprawie II OSK 135/06 Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznawał skargę kasacyjną w sprawie ze skargi gminy na rozstrzygnięcie nadzorcze wojewody, tak jak i wyrokiem z dnia 7 września 2005 r. w sprawie sygn. akt IV SA/Wa 182/05 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie rozpoznał skargę gminy na rozstrzygnięcie nadzorcze wojewody.

W żadnej ze wskazanych spraw nie były przedmiotem analizy prawnej przesłanki z art. 101 ust. 1 u.s.g., decydujące dla oceny zasadności skargi w niniejszej sprawie, zatem poczynione w tych orzeczeniach rozważania odnoszące się do naruszeń przepisu art. 14 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym na tle rozstrzygnięć nadzorczych podjętych w trybie art. 91 ust. 1 u.s.g. nie mogą znaleźć zastosowania.

Z kolei dywagacje strony na temat próby uniknięcia przez Radę Gminy zaskarżoną uchwałą skutków wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 13 czerwca 2007 r., sygn. akt II SA/Gd 367/04 nie mają żadnego rozstrzygającego znaczenia prawnego w świetle, o czym była wyżej mowa, fakultatywnego co do zasady planowania miejscowego.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w myśl przepisu art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym orzekł jak w sentencji.