Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 637/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2017-11-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono wydanie  uchwały z naruszeniem prawa
Powołane przepisy: article: art. 101 ust. 1
journal: Dz.U. 2015 poz 1515
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran (spr.), Sędziowie sędzia WSA Joanna Borkowska, sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj, Protokolant ref. staż. Patryk Wernio, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 października 2017 r. sprawy ze skargi M.M. na decyzję Rady Gminy [...] z dnia [...] września 2013 r., nr [...] w przedmiocie uchwalenia zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego 1. stwierdza, że zaskarżona uchwała w odniesieniu do działek ewidencyjnych nr [...] i [...], obręb [...] w zakresie ustaleń zawartych dziale III pkt 3 strefa V i strefa VII załącznika nr 1 do uchwały została wydana z naruszeniem prawa, 2. w pozostałym zakresie oddala skargę, 3. zasądza od Gminy [...] na rzecz skarżącego M.M. kwotę 780 (siedemset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

M. M. pismem z dnia 4 listopada 2013 r. wniósł skargę na uchwałę Rady Gminy C. nr [...] z dnia [...] września 2013r. w przedmiocie uchwalenia zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy C. W skardze, poprzedzoną bezskutecznym wezwaniem Rady Gminy w C. do usunięcia naruszenia prawa zarzucił naruszenie: - art. 11 pkt 10, pkt 11 i pkt 12, art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012r. poz. 647 ze zm., zwanej dalej u.p.z.p.) oraz § 18 ust. 6 Regulaminu Pracy Rady stanowiącego załącznik Nr 1 do Statutu Gminy C. przyjętego uchwałą nr [...] Rady Gminy C. z dnia [...] lutego 2003r., poprzez naruszenie zasad procedowania nad tym dokumentem; - art. 5, 31 ust.1, art. 68 oraz art. 74 Konstytucji RP dotyczących ochrony zdrowia i środowiska, poprzez podjęcie przez Radę Gminy uchwały, która nie chroni mieszkańców przed lokalizacją elektrowni wiatrowych w bliskim sąsiedztwie zabudowań mieszkalnych; - art. 1 ust. 2 pkt 1 i 2, art. 9 ust. 2 i ust. 4 i art. 10 ust. 1 pkt 1, 5 i 8 oraz ust. 2 pkt 3 u.p.z.p. oraz art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. z 2004 r. nr 121, poz. 1266 ze zm.), poprzez zawarcie zapisów odnoszących się do budowy elektrowni wiatrowych, które to zapisy pozostają w oczywistej sprzeczności z dotychczas i nadal obowiązującymi zapisami studium; - art. 46 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. nr 199, poz.1227 ze zm.), poprzez niewłaściwe sporządzenie tzw. strategicznej oceny oddziaływania na środowisko; - art. 11 pkt 11 u.p.z.p. poprzez nieudzielenie przez wójta informacji o sposobie rozpatrzenia wniesionych uwag do projektu zmiany studium; - art. 11 pkt 12 u.p.z.p., poprzez nieprzedstawienie Radzie Gminy przez Wójta do uchwalenia projektu zmiany Studium wraz z listą nieuwzględnionych przez wójta uwag i przyczyn ich nieuwzględnienia; - art. 12 u.p.z.p., poprzez nierozpatrzenie przez Radę Gminy uwag wniesionych do projektu zmiany Studium w trybie art. 11 pkt 11 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym; - art. 7 Konstytucji RP oraz art. 7, art. 77 i art. 107 k.p.a. w zakresie braku uzasadnienia uchwały.

W piśmie uzupełniającym skargę z dnia 14 maja 2014r. pełnomocnik skarżącego, jako nowe zarzuty pod adresem zaskarżonej uchwały wskazał naruszenie:

- art. 95 ust. 1 i 2 ustawy z 9 czerwca 2011r. - Prawo geologiczne i górnicze (dalej zwanej też p.g.g.), poprzez nie ujawnienie w załącznikach graficznych studium granic wyznaczonych w tekście złóż kopalin, wskazanie obszarów złóż nieudokumentowanych oraz nie wymienienie udokumentowanych wód podziemnych; - art. 104 ust. 1 p.g.g. poprzez niewymienienie, ani nieoznaczenie w studium aktualnych obszarów i terenów górniczych; - art. 19 ust. 1 pkt 1 ustawy z 23 lipca 2003r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami poprzez nieuwzględnienie aktualnych danych dotyczących zabytków nieruchomych wpisanych do rejestru i ich otoczenia a także innych zabytków nieruchomych, znajdujących się w gminnej ewidencji zabytków, jak również poprzez brak aktualnego stanu rozpoznania dziedzictwa archeologicznego; - § 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 9 września 2002r. w sprawie opracowań ekofizjograficznych oraz art. 72 ust. 1-4 ustawy z 27 kwietnia 2001r. - Prawo ochrony środowiska (zwane dalej: p.o.ś.) poprzez fakt, iż jej wydanie nie zostało poprzedzone sporządzaniem aktualnego opracowania ekofizjograficznego; - art. 71 ust. 2 pkt 2 p.o.ś. poprzez to, iż pomimo wyznaczenia w studium strefy elektrowni wiatrowych, nie ustaliła jednocześnie warunków realizacji tego przedsięwzięcia umożliwiających uzyskanie optymalnych efektów w zakresie ochrony środowiska; - art. 10 ust. 2a ustawy z 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej: u.p.z.p.), poprzez to, iż wyznaczenia w studium strefy elektrowni wiatrowych, nie ustaliła rozmieszczenia urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW; - art. 10 ust. 1 pkt 1 i 8 u.p.z.p. poprzez nieuwzględnienie dotychczasowego przeznaczenia i zagospodarowania terenu oraz stanu prawnego gruntów, w szczególności dzierżawionych przez skarżącego działek [...] w obrębie [...], o powierzchni łącznej [...] ha, które w wyniku realizacji postanowień studium zostaną przeznaczone na cele nierolne, co spowoduje możliwość wypowiedzenia mu umowy dzierżawy przez właściciela oraz utratę opłacalności przedsięwzięcia gospodarczego polegającego m.in. na rewitalizacji i utrzymaniu zabytkowego zespołu parkowego we wsi G. Częściowo też doprecyzowano zarzuty skargi, odnoszące się do naruszenia zasad procedowania nad zaskarżoną uchwałą, w ten sposób, iż zarzucono naruszenie: - art. 11 pkt 1 oraz pkt 10 u.p.z.p. poprzez nie zachowanie 21-dniowego terminu, wyłożenia projektu studium do publicznego wglądu; - § 9 pkt 13 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 28 kwietnia 2004r. w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz art. 11 pkt 12 u.p.z.p. poprzez nieprzedłożenie radzie gminy wraz z projektem studium wykazu wszystkich uwag zgłoszonych podczas dyskusji publicznej; - art. 11 pkt 12 i art. 12 ust. 1 u.p.z.p. poprzez to, iż: 1) rozpatrzenie uwag zgłoszonych w dyskusji publicznej nie stanowiło osobnego punktu porządku obrad rady gminy, poprzedzającego rozpatrzenie projektu zmiany studium; - głosowanie nad poszczególnymi uwagi nie było poprzedzone dyskusją, - uwagi nie zostały rozważone indywidualnie i poddane osobnemu głosowaniu (pkt IX). Rada Gminy w odpowiedzi na skargę wniosła o jej odrzucenie, ewentualnie o oddalenie zarzucając, że skarżący nie wykazał naruszenia swego interesu prawnego ustaleniami Studium. Wyrokiem z dnia 23 grudnia 2014 r., sygn. akt IV SA/Wa 2840/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę M. M. na uchwałę Rady Gminy C. nr [...] z dnia [...] września 2013 r. w przedmiocie uchwalenia zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy C. Naczelny Sąd Administracyjny w wyniku rozpatrzenia skargi kasacyjnej M. M. wyrokiem z dnia 14 grudnia 2016 r., sygn. akt II OSK 745/15 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny. Naczelny Sąd Administracyjny za usprawiedliwiony uznał zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 101 ust. 1 u.s.g. poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że skarżący nie miał interesu prawnego w kwestionowaniu ustaleń planu co do nieruchomości, wobec których przysługuje mu prawo dzierżawy. Sąd I instancji, odmawiając przyznania skarżącemu kasacyjnie legitymacji do zaskarżenia uchwały o zmianie Studium, co do działek oznaczonych nr [...] położnych na terenie objętym zmianą Studium kierował się tym, że skarżący jest ich dzierżawcą a nie właścicielem. Sąd II instancji stwierdził, iż bezsporny jest status dzierżawcy gruntów przysługujący M. M. wynikający z umowy dzierżawy z dnia [...] listopada 2000r. Nr [...], zawartej pomiędzy nim a Agencją Nieruchomości Rolnych w W. Ze znajdującego się w aktach sprawy aneksu do tej umowy z dnia [...] października 2011 r. wynika, że umowa dzierżawy obejmuje nieruchomość, wchodzącą w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa, która jest nieruchomością rolną niezabudowaną, stanowiącą działki o nr [...], położone w obrębie [...], gm. C., o ogólnej powierzchni [...] ha, w tym [...] ha gruntów ornych i [...] ha łąk trwałych. Umowa dzierżawy została zawarta na okres [...] lat, licząc od dnia [...] listopada 2000 r., z możliwością jej przedłużenia. Jak podniósł skarżący kasacyjnie na podstawie przedłożonego aktu notarialnego z dnia [...] października 2011 r. nabył także od Agencji Nieruchomości Rolnych w W. działki gruntu o powierzchni łącznej [...] ha (nr ewid. [...]), które zgodnie z ustaleniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy C. z dnia [...] grudnia 2005 r. przeznaczone są na działki osadnicze rolne, przy czym działka gruntu nr [...], stanowiąca zabytkowy park wpisana została do rejestru zabytków [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków (nr [...]). Nabycie nastąpiło w celu założenia gospodarstwa rolnego. Skarżący kasacyjnie zarzuca, że w wyniku realizacji postanowień zaskarżonej uchwały o zmianie Studium wydzierżawione działki, położone do tej pory na terenie osadniczo-rolnym przeznaczone zostaną na cele nierolne, co spowoduje zgodnie z treścią umowy dzierżawy możliwość wypowiedzenia mu dzierżawy przez właściciela oraz utratę opłacalności przedsięwzięcia gospodarczego polegającego m.in. na rewitalizacji i utrzymaniu zabytkowego zespołu parkowego we wsi G., jak również szeroko zakrojonych inwestycji produkcji rolnej. Zatem naruszenie interesu prawnego skarżącego kasacyjnie wywiedzione zostało z faktu dokonanej w uchwale o zmianie Studium zmiany przeznaczenia obszaru obejmującego nieruchomość, będącą w jego dzierżawie poprzez wprowadzenie funkcji usługowo-przemysłowej w miejsce dotychczasowej funkcji rolnej. Sąd II instancji stwierdził, iż bezspornym jest, że w ustaleniach zmiany Studium wydzierżawione działki znajdują się w strefie V, usługowo-przemysłowej. Nastąpi zatem zasadnicza zmiana przeznaczenia tych działek. W sytuacji przeniesienia kwestionowanych postanowień studium do planu miejscowego możliwość dotychczasowego sposobu korzystania z nieruchomości przez skarżącego kasacyjnie będzie niemożliwa, co narusza jego prawa wynikające z umowy dzierżawy. Naczelny Sąd wskazał, że do ochrony praw dzierżawcy w zakresie używania rzeczy stosuje się odpowiednio przepisy o ochronie własności (art. 694 i art. 690 kc.). W sprawie niniejszej, skarżący kasacyjnie – dzierżawca, w wyniku zmiany Studium zostanie pozbawiony prawa do korzystania z nieruchomości, zgodnie z jej dotychczasowym rolnym przeznaczeniem mimo, że miał to prawo zagwarantowane na okres co najmniej [...] lat. Zatem, w okolicznościach niniejszej sprawy nie można odmówić ochrony prawnej skarżącemu kasacyjnie w zakresie, w jakim postanowienia kwestionowanej uchwały mogą determinować zapisy planu miejscowego w sposób naruszający jego interes prawny. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, iż w świetle powyższego nie jest trafne stanowisko Sądu I instancji, zgodnie z którym zaskarżona uchwała nie naruszyła interesu prawnego skarżącego kasacyjnie w odniesieniu do działek o nr [...], położonych w obrębie [...], gm. C., co z kolei zamknęło drogę do kontroli jej legalności. Natomiast pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej, odnoszące się do nieuwzględnienia przez Sąd I instancji wskazanych naruszeń procedury planistycznej, jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny nie mogły być przedmiotem jego oceny, albowiem Sąd I instancji odmawiając przyznania legitymacji skarżącemu kasacyjnie nie badał prawidłowości przeprowadzonej procedury planistycznej. Naczelny Sąd Administracyjny podzielił stanowisko Sądu I instancji, że naruszenia interesu prawnego jako warunku dopuszczalności skargi nie można upatrywać, jak to czyni skarżący kasacyjnie w naruszeniu przepisów procedury planistycznej. Ta bowiem może być kontrolowana przez sąd administracyjny dopiero wówczas, gdy wykazane zostanie, że interes prawny strony skarżącej został naruszony. Dlatego też zarzuty skargi kasacyjnej w tym zakresie Naczelny Sąd Administracyjny uznał za przedwczesne.

Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, iż rozpoznając ponownie sprawę Sąd I instancji uwzględniając podniesione wyżej zalecenia, zbada także zarzuty w zakresie naruszenia przepisów procedury planistycznej, mając przy tym na uwadze, że naruszenie tej procedury musi mieć charakter istotny, w rozumieniu art. 28 u.p.z.p. Natomiast odnośnie zarzutów skargi kasacyjnej, dotyczących nieoznaczenia w zaskarżonej uchwale granic złóż kopalin, obszarów terenów górniczych, nieuwzględnienia zabytków nieruchomych wpisanych do rejestru oraz gminnej ewidencji zabytków i ich otoczenia, a także braku aktualnego stanu rozpoznania dziedzictwa archeologicznego, w ocenie NSA prawidłowo Sąd I instancji wskazał, że regulacje te nie wynikały z przyjętej zmiany Studium. Skarżący kasacyjnie nie odniósł tych zarzutów do działek stanowiących jego własność, ani przedmiot dzierżawy; nie wykazał, aby naruszyły jego interes prawny.

Wojewódzki Sąd Administracyjny po prawomocnym wyroku NSA z dnia 14 grudnia 2016 r., sygn. akt II OSK 745/15 ponownie przystępuje do kontroli kwestionowanej zmiany studium Gminy C. Wymaga podkreślenia, iż zgodnie z przepisem art. 190 p.p.s.a., wojewódzki sąd administracyjny, któremu sprawa została przekazana do ponownego rozpoznania, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Ocena prawna wyrażona w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego jest wiążąca w sprawie dla sądu pierwszej instancji zarówno wówczas, gdy dotyczy zastosowania przepisów prawa materialnego, jak również przepisów postępowania administracyjnego. Oznacza to, że wojewódzki sąd administracyjny jest obowiązany rozpatrzyć sprawę ponownie, stosując się do oceny prawnej zawartej w uzasadnieniu wyroku, bez względu na poglądy prawne wyrażone w orzeczeniach sądowych w innych sprawach. Pamiętać należy przy tym, iż ocena prawna, w rozumieniu art. 190 p.p.s.a., to wyjaśnienie przez NSA istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w konkretnym wypadku, a więc nie tylko sama wykładnia w ścisłym tego słowa znaczeniu. W konsekwencji należy uznać, iż związanie wojewódzkiego sądu administracyjnego, w rozumieniu art. 190 p.p.s.a., oznacza, iż nie może on formułować nowych ocen prawnych - sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, a zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania poprzez treść nowego wyroku.

Sąd uwzględniając ocenę prawną i wytyczne zawarte w powołanym wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego stwierdził, że zaskarżona zmiana studium w tej części w jakiej działki ew. o nr [...], położone w obrębie [...], gm. C., zalicza do strefy V – usługowo – przemysłowej i do strefy VII – elektrowni wiatrowych narusza prawo w sposób istotny. Treść tych ustaleń studium zmienia bowiem dotychczasowe ich przeznaczanie rolnicze na usługowo – przemysłowe i w konsekwencji poprzez zmianę dotychczasowego kierunku sposobu ich zagospodarowania, tym samym narusza interes prawny skarżącego wynikający z umowy dzierżawy zawartej z Agencją Nieruchomości Rolnych w W. w dniu [...] listopada 2000 r. Treść zmiany studium wiąże radę gminy przy uchwalaniu planu miejscowego stosownie do art. 9 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a zatem determinuje określenie przeznaczenia działek w planie miejscowym. W konsekwencji tej zmiany studium, jak słusznie podnosi skarżący, zostanie zgodnie z treścią § 3 pkt 3 pkt 2 i ust. 5 aneksu nr 3 z dnia [...] września 2008 r. do umowy dzierżawy z dnia [...] listopada 2000 r. nr [...] pozbawiony prawa do korzystania z tych nieruchomości zgodnie z ich rolniczym przeznaczeniem, jak również zostanie pozbawiony prawa do pierwszeństwa ich zakupu, jeżeli zostaną one w miejscowym planie przeznaczone na cele inne niż rolnicze. W ocenie Sądu w rozpoznawanej sprawie w zakresie działek skarżącego będących przedmiotem dzierżawy zawartej na okres [...] lat doszło do nadużycia władztwa planistycznego przez Gminę C., tym samym do naruszenia art. 10 ust. 1 u.p.z.p., zgodnie z którym w studium uwzględnia się uwarunkowania wynikające w szczególności z dotychczasowego przeznaczenia, zagospodarowania i uzbrojenia terenu. W ocenie Sądu w niniejszej sprawie procedura opracowania oraz uchwalenia zmiany studium przebiegała zgodnie z prawem, w szczególności z przepisami art. 11 i 12 u.p.z.p. Przede wszystkim nie można podzielić zastrzeżeń skarżącego co do sposobu rozpatrzenia przez radnych Rady Gminy C. uwag zgłoszonych do projektu zmiany studium. Z dokumentacji planistycznej wynika, że Wójt Gminy C. przedstawił Radzie Gminy projekt zmiany studium wraz z listą nieuwzględnionych uwag z podaniem przyczyn ich nieuwzględnienia. Ze sporządzonego wykazu uwag wynika, że zgłoszonych zostało 12 uwag ( w tym uwaga skarżącego), ale żadna z nich nie została uwzględniona przez Wójt Gminy, jak również przez Radę Gminy. Z protokołu posiedzenia Rady Gminy C. z dnia [...] września 2013 r. wynika, że porządek obrad obejmuje w 5 ppkt 3 podjęcie uchwały w sprawie uchwalenia zmiany studium kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy C. Wprawdzie z treści protokołu nie wynika aby Rada głosowała oddzielenie nad uwagą nieuwzględnioną uwagą przez Wójta Gminy, to jednak nie można uznać aby doszło w rozumieniu art. 28 ust. 1 u.p.z.p. do istotnego naruszenia prawa w tym zakresie, skoro treść 11 zgłoszonych uwag ( w tym uwaga skarżącego) w istocie była tożsama i sprowadzała się wyłącznie do sprzeciwu wobec lokalizacji elektrowni wiatrowych. W tych warunkach dopuszczalne bowiem było aby Rada Gminy C. głosowała jednocześnie nad projektem zmiany studium i nad sposobem rozpatrzenia uwag, dlatego też nie można uznać aby doszło do istotnego naruszenia trybu postepowania. W ocenie Sądu skarżący niezasadnie zarzuca naruszenie art. 11 pkt 12 u.p.z.p, albowiem z treści tego przepisu, jak również żaden inny przepis ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie nakłada na wójta obowiązku informowania o sposobie rozpatrzenia wniesionych uwag. Z przepisu tego wynika jedynie tyle, że wójt przedstawia radzie gminy do uchwalenia projekt studium wraz z listą nieuwzględnionych uwag, o których mowa w pkt 11, co też niewątpliwie miało miejsce rozpoznawanej sprawie. Niezasadny jest również zarzut naruszenia art. 11 pkt 11 u.p.z.p., skoro wprost z treści tego przepisu wynika, że termin, w którym osoby prawne i fizyczne oraz jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej mogą wnosić uwagi dotyczące projektu studium, nie może być krótszy niż 21 dni od dnia zakończenia okresu wyłożenia studium. Z dokumentacji planistycznej wynika, że termin ten został dochowany. W obwieszczeniu z dnia [...] czerwca 2013 r. o wyłożeniu do publicznego wglądu projektu zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy C. podano, iż uwagi mogą być wnoszone w nieprzekraczalnym terminie do [...] sierpnia 2013 r. Obwieszczenie zostało zamieszczone w gazecie lokalnej, wywieszone na tablicy ogłoszeń w terminie od [...] czerwca do [...] sierpnia 2013 r. oraz na stronie BIP w dniu [...] czerwca 2013 r. Z podanych wyżej względów Sąd na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a orzekł jak w pkt. 1 wyroku, zaś w pkt 2 wyroku na podstawie art. 151 p.p.s.a oddalił skargę w pozostałym zakresie. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a.