Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 1817/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2012-11-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6172 Notariusze i aplikanci notarialni
Hasła tematyczne: Zawody prawnicze
Skarżony organ: Rada Notarialna
Treść wyniku: Uchylono uchwałę I  i II  instancji
Powołane przepisy: article: art. 19 , art. 78
journal: Dz.U. 2008 nr 189 poz 1158
law: Ustawa z dnia 14 lutego 1991 r. Prawo o notariacie - tekst jednolity
article: art. 138 par. 1 pkt 2, par. 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c), art. 152
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Maliszewska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz Sędzia WSA Halina Emilia Święcicka Protokolant st. sekr. sąd. Jan Czarnacki po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 listopada 2012 r. sprawy ze skargi J. K. na uchwałę Krajowej Rady Notarialnej z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...] w przedmiocie wyrażenia zgody na prowadzenie działalności gospodarczej przez aplikanta notarialnego 1. uchyla zaskarżoną uchwałę oraz poprzedzającą ją uchwałę nr [...] Rady Izby Notarialnej w K. z dnia [...] maja 2010r.; 2. stwierdza, że uchylone uchwały nie podlegają wykonaniu.


UZASADNIENIE

Krajowa Rada Notarialna uchwałą Nr [...] z dnia [...] czerwca 2010 r. na podstawie art. 19 w zw. z art. 78 ustawy z dnia 14 lutego 1991 r. – Prawo o notariacie (Dz.U. z 2008 r. nr 189, poz. 1158 ze zm., dalej nazywanej "u.p.n."), oraz art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. i art. 127 § 2 k.p.a. po rozpatrzeniu odwołania J. K. z dnia [...] maja 2010 r. od uchwały Rady Izby Notarialnej w K. nr [...] uchyliła wymienioną uchwałę i rozstrzygając co do istoty odmówiła wyrażenia zgody na prowadzenie działalności gospodarczej o charakterze B."L." z siedzibą w D. przez aplikantkę notarialną – J. K.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 24 listopada 2010 r. sygn. akt VI SA/Wa 1731/10 oddalił skargę J. K. na uchwałę Krajowej Rady Notarialnej Nr [...] z dnia [...] czerwca 2010 r. w przedmiocie odmowy wyrażenia zgody na prowadzenie działalności gospodarczej przez aplikanta notarialnego.

Sąd I instancji, wydając wyrok z dnia 24 listopada 2010 r., przyjął za podstawę rozstrzygnięcia następujące ustalenia:

Pismem z dnia [...] listopada 2009 r. aplikantka notarialna J. K.(nazywana dalej "skarżącą") złożyła wniosek do Rady Izby Notarialnej w K. o wyrażenie zgody na kontynuację podczas aplikacji prowadzenia działalności gospodarczej w charakterze K. L. w D.

Prezes Rady Izby Notarialnej w K. pismem z dnia [...] stycznia 2010 r., poinformował skarżącą, że Izba nie wyraża zgody na wykonywanie przez nią zatrudnienia w K. L. w D.

Pismem z dnia [...] stycznia 2010 r., strona wniosła odwołanie do Krajowej Rady Notarialnej, wnosząc o zmianę decyzji i wyrażenie zgody na prowadzenie przez nią wnioskowanej działalności gospodarczej.

Uchwałą z dnia [...] marca 2010 r., Krajowa Rada Notarialna przekazała wniesione odwołanie Radzie Izby Notarialnej w K. Powołując się na art. 129 § 2 k.p.a., organ podkreślił, że jego obowiązkiem będzie niezwłoczne przekazanie odwołania organowi I instancji, właściwemu na tym etapie postępowania. Podkreślono, iż Rada Izby Notarialnej w K., winna podjąć formalne czynności zgodnie z dyspozycją przepisów art. 132 i 133 k.p.a.

Rada Izby Notarialnej w K. uchwałą z dnia [...] maja 2010 r., na podstawie art. 19 w zw. z art. 78 u.p.n. nie wyraziła zgody na kontynuację zatrudnienia aplikantki uznając, iż zajmowane stanowisko przeszkadzałoby w pełnieniu obowiązków albo mogłoby uchybiać powadze zawodu w rozumieniu przepisu art. 19 § 2 cytowanej ustawy.

Skarżąca wniosła odwołanie od uchwały z dnia [...] maja 2010 r., wnosząc o jej uchylenie i wyrażenie zgody na zatrudnienie. W uzasadnieniu podniosła, że z wnioskiem o wyrażenie zgody na zatrudnienie zwróciła się do Izby w dniu [...] listopada 2009 r., zaś w oczekiwaniu na rozstrzygnięcie zawęziła swe usługi jedynie do rachunkowości. Nie zgadzając się ze stanowiskiem organu podkreśliła, iż jej działalność nie mieści się w katalogu czynności określonych w art. 19 § 2 u.p.n. Dodatkowo podniosła, iż od 1997 r. ma stały kontakt z klientami, zatem jej umiejętności bycia przedsiębiorcą winny stać się jej atutem, nie naruszają bowiem zasad niezależności i bezstronności zawodu. Podkreśliła, że pozbawienie jej możliwości prowadzenia biura będzie jednoznaczne z pozbawieniem środków do życia, tym bardziej nie będzie w stanie ponosić opłat za szkolenie aplikacyjne. Dodała, iż organ wydając rozstrzygnięcie w trakcie roku szkoleniowego [...] maja 2010 r., mimo wniosku w listopadzie 2009 r., pozbawił ją możliwości podjęcia jakichkolwiek decyzji zawodowych.

Krajowa Rada Notarialna uchwałą z dnia [...] czerwca 2010 r. uchyliła zaskarżoną uchwałę i rozstrzygając sprawę co do istoty odmówiła wyrażenia zgody na prowadzenie działalności gospodarczej o charakterze B. L. z siedzibą w D. przez aplikantkę (skarżącą).

Uzasadniając swoje stanowisko organ odniósł się do rozstrzygnięcia Rady Izby Notarialnej, która orzekła w sprawie zgody na zatrudnienie skarżącej w B. R., wskazując, że wniosek skarżącej nie dotyczył zatrudnienia, lecz dalszego prowadzenia działalności gospodarczej w postaci B."L", którego działalność w toku sprawy została zawężona wyłącznie do działalności rachunkowej.

Organ odwoławczy stwierdził, że organ I instancji rozpoznał w istocie inną sprawę administracyjną, niż ta której dotyczył wniosek. Organ wskazał na konieczność odróżnienia zatrudnienia w biurze rachunkowym od prowadzenia działalności gospodarczej o takim charakterze.

Organ odwoławczy, powołując się na dyspozycję art. 19 w związku z art. 78 u.p.n. wyjaśnił, że ograniczenie możliwości podejmowania działalności pozazawodowej notariusza jest wynikiem jego roli, jako zawodu zaufania publicznego.

Odnosząc się do wniosku skarżącej organ uznał, że prowadzenie działalności gospodarczej w formie biura rachunkowego obejmuje ze swej istoty działalność w zakresie doradztwa w interesach. Organ odwoławczy wywiódł, że działanie dla dobra klientów, poprzez udzielanie im informacji i porad dotyczących rachunkowości oraz obsługa rachunkowa, stanowi jedną z form doradztwa w interesach. Organ podkreślił, iż działalność w zakresie doradztwa w interesach uważa się ze swej istoty za przeszkadzającą w pełnieniu zawodu notariusza i uchybiającą jego powadze.

Pismem z dnia [...] lipca 2010 r. skarżąca wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na uchwałę Krajowej Rady Notarialnej z dnia [...] czerwca 2010 r., wnosząc o jej uchylenie.

Zaskarżonej uchwale zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego – art. 19 oraz 78 u.p.n., przez ich błędną wykładnię i zastosowanie oraz przekroczenie granic uznania administracyjnego.

W uzasadnieniu skargi wyjaśniła, że zakres działalności prowadzonego przez nią biura rachunkowego, ściśle określa ustawa z dnia 29 września 1994 r. o rachunkowości (Dz.U. z 2009 r. Nr 152, poz. 1223). Skarżąca podniosła, że odbywanie odpłatnej aplikacji zależy od zdolności ekonomicznej aplikanta, zatem pozbawienie jej możliwości zarobkowania, spowoduje konieczność przerwania szkolenia aplikacyjnego. Wymieniając zakres wykonywanych czynności, strona podniosła brak odniesienia do handlu, przemysłu, pośrednictwa czy też doradztwa w interesach, jako dowód załączając jedną z umów zawartych w trakcie swej działalności. Podniosła, iż uzyskany przez nią certyfikat księgowego obliguje ją do wykonywania usług ściśle określonych ustawą, w której nie ma zapisu stanowiącego o doradztwie w interesach. Pokreśliła ponadto, że będąc funkcjonariuszem państwowym na stanowisku Głównej Księgowej, nie miała żadnego problemu z uzyskaniem zgody przełożonych na prowadzenie własnej działalności, wywodząc z tego, iż nie uchybiało to powadze wykonywanego zawodu. Zdaniem skarżącej ,niezrozumiałe jest stanowisko organów, które powołują się na rolę notariusza jako funkcjonariusza publicznego, nie dostrzegając jednocześnie, iż skarżąca była funkcjonariuszem państwowym 19 lat i wówczas fakt prowadzenia przez nią dodatkowej działalności był jej największym atutem.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały. Dodatkowo, organ zwrócił uwagę na fakt, iż organy samorządu rozpatrując kwestię wyrażenia zgody na prowadzenie dodatkowej działalności dokonują oceny potencjalnego wpływu takiej działalności na wykonywanie obowiązków aplikanta. Organ podkreślił, iż argumentacja ekonomiczna wysuwana przez skarżącą, musi ustąpić miejsca obowiązkom szkolenia aplikacyjnego, na które się zdecydowała przystępując do konkursu na aplikację notarialną. Odnośnie zarzutu przekroczenia granic uznania administracyjnego organ podkreślił, iż ustawa daje upoważnienie do oceny charakteru działalności dodatkowej aplikanta. Ponadto, wobec dokonania porównania przez skarżącą uregulowań innych ustaw, wedle których charakter wykonywanej przez nią działalności mógł być interpretowany odmiennie, to analiza dokonana przez Krajową Radę Notarialną wykazała, iż prowadzenie przez stronę tego typu działalności nie pozwoliłoby uniknąć świadczenia usług z zakresu szeroko pojętego doradztwa w interesach.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpatrzeniu sprawy, wyrokiem z dnia 24 listopada 2010 r. skargę oddalił.

Sąd pierwszej instancji podał, że kontrolując uznaniową decyzję administracyjną bada jej zgodność z prawem nie zaś jej celowość, a kontrola decyzji uznaniowej zmierza do ustalenia czy na podstawie przepisów prawnych dopuszczalne było wydanie decyzji uznaniowej oraz czy organ nie przekroczył granic uznania administracyjnego i czy uzasadnił rozstrzygnięcie sprawy dostatecznie zindywidualizowanymi przesłankami.

Oceniając w ten sposób zaskarżone uchwały Sąd doszedł do przekonania, że w sprawie dopuszczalne było wydanie decyzji uznaniowej, bowiem z art. 19 § 3 u.p.n. wynika, że Rada Izby rozstrzyga "czy podjęcie zatrudnienia lub zajęcia nie uchybia obowiązkom notariusza albo powadze wykonywanego zawodu". Takie sformułowanie oznacza, że zgoda bądź odmowa zgody zależy od uznania organu. To uznanie w żadnym razie nie oznacza dowolności. Organ, opierając się na przeprowadzonym postępowaniu dowodowym ustala istnienie okoliczności pozwalających na określenie "czy podjęcie zatrudnienia lub zajęcia nie uchybia obowiązkom notariusza albo powadze wykonywanego zawodu", a następnie, zważywszy te ustalenia, podejmuje decyzję i uznaje, że należy zgody udzielić bądź odmówić, przy czym uznanie nie obejmuje oceny faktów, a jedynie określenie ich skutku prawnego.

Przepis art. 19 § 2 u.p.n., zakazując podejmowanie zajęć notariuszowi, które przeszkadzałyby w pełnieniu obowiązków albo mogłyby uchybiać powadze wykonywanego zawodu w szczególności zakazuje zajmowania się handlem, przemysłem, pośrednictwem i doradztwem w interesach. Innymi słowy, na co szczególnie kładzie nacisk wymieniony przepis, notariuszowi nie wolno zajmować się szeroko pojętym wykonywaniem działalności gospodarczej. O zamiarze podjęcia zatrudnienia lub jego kontynuowania notariusz jest obowiązany zawiadomić prezesa rady właściwej izby notarialnej. Rada rozstrzyga, czy podjęcie zatrudnienia lub zajęcia nie uchybia obowiązkom notariusza albo powadze wykonywanego zawodu. Jeżeli rada nie wyrazi zgody na zatrudnienie lub zajęcie, o których mowa w § 1 i 2, sprawę, na wniosek notariusza, rozstrzyga Krajowa Rada Notarialna, której decyzja jest ostateczna (art. 19 § 3 u.p.n.). Należy jednocześnie podkreślić, że zgodnie z art. 78 u.p.n. do aplikantów i asesorów notarialnych stosuje się przepisy art. 18 i 19 ustawy.

Sąd uznał, że skarżąca zajmuje się działalnością gospodarczą, prowadząc B.L. Legitymuje się wpisem nr [...] z dnia [...] maja 2004 r. do ewidencji działalności gospodarczej prowadzonym przez B. L. zmienionym w dniu [...] lutego 2006 nr [...], która to zmiana nie zmienia jej statusu jako przedsiębiorcy. Posiada nadany jako podmiotowi gospodarki numer indentyfikacyjny REGON przez Urząd Statystyczny w K. , na co wskazują zaświadczenia z dnia [...] maja 2004 r. i z [...] marca 2009 r. Jest zatem przedsiębiorcą wykonującym działalność gospodarczą, którą w szczególności jako przeszkodę uniemożliwiającą łączenie tej działalności z aplikacją notarialną przewiduje przepis art. 19 § 2 u.p.n. Skarżąca nie była zatrudniona w charakterze pracownika naukowo-dydaktycznego, dydaktycznego lub naukowego, które to zatrudnienia pod warunkiem wskazanym w tym przepisie dopuszcza ustawa - Prawo o notariacie.

W ocenie Sądu, skarżąca, wykonując działalność gospodarczą w prowadzonym przez siebie B.L. spełniała przesłanki z art. 19 § 2 u.p.n. uzasadniające podjęcie przez organy samorządu notarialnego zaskarżone uchwały.

Skarżąca złożyła skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 24 listopada 2010 r., wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania.

Na postawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; dalej p.p.s.a.) skarżąca zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła mające istotny wpływ na jego treść naruszenie przepisów postępowania tj.:

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. poprzez wydanie wyroku oddalającego skargę na uchwałę organu II instancji, w sytuacji, gdy w toku rozpoznania odwołania od uchwały organu I instancji doszło do naruszenia:

a) art. 138 § 1 pkt 2, § 2 k.p.a. w zw. z art. 15 k.p.a., poprzez uchylenie uchwały organu I instancji i wydanie orzeczenia merytorycznego, w sytuacji, gdy przedmioty rozstrzygnięć organów I i II instancji były odmienne, co uzasadniało zastosowanie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. i wydanie wyroku uchylającego uchwałę organu II instancji z uwagi na naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.),

b) art. 138 § 1 pkt 2, § 2 k.p.a. w zw. z art. 139 k.p.a. , poprzez uchylenie uchwały organu I instancji i wydanie orzeczenia merytorycznego w sytuacji, gdy naruszenie przez organ II instancji zasady wyrażonej w art. 139 k.p.a. uzasadniało zastosowanie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. i wydanie wyroku uchylającego uchwałę organu II instancji z uwagi na naruszenie przez organ II instancji zakazu reformationis in peius,

c) art. 138 § 1 pkt 2, § 2 k.p.a. w zw. z art. 10 § 1 k.p.a., poprzez uchylenie uchwały organu I instancji i wydanie orzeczenia merytorycznego, w sytuacji gdy naruszenie przez organ II instancji zasady wyrażonej w art. 10 § 1 k.p.a. uzasadniało zastosowanie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. i wydanie wyroku uchylającego uchwałę organu II instancji z uwagi na naruszenie zasady zapewniania stronie czynnego udziału w postępowaniu,

d) art. 138 § 1 pkt 2, § 2 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a. poprzez uchylenie uchwały organu I instancji i wydanie orzeczenia merytorycznego, w sytuacji gdy naruszenie przez organ II instancji zasady wyrażonej w art. 7 k.p.a. uzasadniało wydanie wyroku uchylającego uchwałę organu II instancji z uwagi na pominięcie przy wydaniu orzeczenia przez organ II instancji słusznego interesu obywatela - skarżącej.

Na postawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 19 § 2 w zw. z art. 78 u.p.n. przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 15 maja 2012 r. sygn. akt II GSK 500/11 uchylił zaskarżony wyrok z dnia 24 listopada 2010 r. sygn. akt VI SA/Wa 1731/10 i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.

Przystępując do rozpatrzenia skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny podał na wstępie, że w sytuacji gdy w skardze kasacyjnej zarzuca się zarówno naruszenie prawa materialnego jak i naruszenie przepisów postępowania – jak miało to miejsce w sprawie - w pierwszej kolejności Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje zarzut naruszenia przepisów postępowania. Autor skargi kasacyjnej zarzucił w ramach tej podstawy kasacyjnej naruszenie przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. poprzez wydanie wyroku oddalającego skargę na uchwałę organu II instancji, w sytuacji, gdy w toku rozpoznania odwołania od uchwały organu I instancji doszło do naruszenia art. 138 § 1 pkt 2, § 2 k.p.a. w zw. z art. 15 k.p.a., poprzez uchylenie uchwały organu I instancji i wydanie orzeczenia merytorycznego, w sytuacji, gdy przedmioty rozstrzygnięć organów I i II instancji były odmienne, co uzasadniało zastosowanie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. i wydanie wyroku uchylającego uchwałę organu II instancji z uwagi na naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.). Zarzut ten Naczelny Sąd Administracyjny uznał za zasadny. W stanie prawnym obowiązującym w sprawie art.138 k.p.a. stanowił, że: § 1 Organ odwoławczy wydaje decyzję, w której: 1) utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję albo 2) uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy bądź uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji, albo 3) umarza postępowanie odwoławcze.

§ 2 Organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Przekazując sprawę organ ten może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Powołując się na art. 15 k.p.a., Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że statuuje on jedną z zasad ogólnych Kodeksu postępowania administracyjnego, jaką jest zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, która stanowi konkretyzację przepisu art. 78 Konstytucji RP, a jednocześnie element szerszej zasady sprawiedliwości proceduralnej, która obejmuje dwa istotne elementy, a mianowicie obowiązek uzasadniania swoich rozstrzygnięć przez organy władzy publicznej oraz prawo do zaskarżania przez strony i uczestników postępowania rozstrzygnięć wydanych w pierwszej instancji. (por. A. Wróbel: Komentarz aktualizowany do art. 15 kodeksu postępowania administracyjnego. LEX; tenże: Komentarz aktualizowany do art. 138 kodeksu postępowania administracyjnego. LEX; por. także: wyrok TK z 14 czerwca 2006 r., sygn. akt K 53/05, OTK ZU 2006, nr 6A, poz. 66).

Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że zgodnie ze stanowiskiem prezentowanym w doktrynie i judykaturze, charakter rozstrzygnięć organu odwoławczego w sposób bezpośredni zdeterminowany jest zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Jej istota polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu tej samej sprawy wyznaczonej treścią zaskarżonej decyzji. Wypływa stąd obowiązek traktowania postępowania odwoławczego jako powtórzenie rozstrzygania tej samej sprawy. Jak zaakcentował NSA w wyroku z 23 listopada 2006 r. (sygn. akt I OSK 451/06, LEX nr 290649): "Zakres rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej decyzją odwoławczą wyznaczony jest zakresem rozstrzygnięcia sprawy decyzją organu I instancji. Organ odwoławczy nie może zmieniać rodzaju sprawy, a zatem w postępowaniu odwoławczym może być rozpoznana i rozstrzygnięta wyłącznie tożsama pod względem podmiotowym i przedmiotowym sprawa. Organ odwoławczy nie może orzekać w zakresie innym niż to uczynił przed nim organ pierwszoinstancyjny. Przedmiot postępowania administracyjnego wyznacza żądanie strony, jeśli jest to postępowanie wszczynane na wniosek strony, mającej w tym interes prawny (por. wyrok NSA z dnia 9 listopada 2011 r., sygn. akt II OSK 1244/10, LEX nr 966244). Potwierdzając zasadność stwierdzenia WSA w Poznaniu zawartego w wyroku z 8 kwietnia 2009 r. Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że jeżeli organ odwoławczy ustalił, że postępowanie pierwszoinstancyjne było przeprowadzone w sprawie innej niż wskazana w treści żądania strony, to powinien zastosować art. 138 § 2 k.p.a., czyli należało uchylić zaskarżoną decyzję i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia. Rozpoznanie w postępowaniu odwoławczym innej sprawy niż ta, która była rozstrzygnięta przez organ pierwszej instancji, narusza zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego – art. 15 k.p.a. (sygn. akt III SA/Po 326/08, LEX nr 550518). Podobny pogląd, który Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w tej sprawie podziela, wyrażono w wielu orzeczeniach sądów administracyjnych (np. por.: wyrok NSA z 24 lutego 2011 r., sygn. akt I OSK 613/10 – LEX nr 1070866; wyrok NSA z 28 października 2010 r., sygn. akt II OSK 1705/09 – LEX nr 746742; wyrok WSA w Kielcach z 29 września 2010 r., sygn. akt II SA/Ke 369/10 – LEX nr 753210; wyrok WSA w Łodzi z 5 czerwca 2009 r., sygn. akt III SA/Łd 529/08 – LEX nr 504031; wyrok WSA we Wrocławiu z 26 maja 2011 r., sygn. akt. II SA/Wr 100/11 – LEX nr 1102250).

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w rozpatrywanej sprawie doszło do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Postępowanie to zostało wszczęte na skutek wniosku skarżącej, która zwróciła się w nim do organu I instancji o wyrażenie zgody na "kontynuowanie przez nią podczas aplikacji notarialnej działalności gospodarczej polegającej na prowadzeniu K. "L.". Organ I instancji uchwałą z [...] maja 2010 r. nie wyraził zgody na "kontynuowanie przez aplikantkę wykonywania zatrudnienia w K.L." Zatem organ pierwszoinstancyjny orzekł w sprawie nie będącej przedmiotem wniosku (w sprawie innej niż wskazana w treści żądania strony). Organ II instancji po rozpatrzeniu odwołania strony uchwałą z [...] czerwca 2010 r. uchylił uchwałę organu I instancji i rozstrzygając sprawę co do istoty (w oparciu o art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.) odmówił wyrażenia zgody "na prowadzenie działalności gospodarczej o charakterze B.L.". W uzasadnieniu swojej uchwały organ II instancji podkreślił, że: "W przedmiotowej sprawie Rada Izby Notarialnej orzekła w sprawie wyrażenia zgody na zatrudnienie Wnioskodawczyni w B. "L.". Tymczasem wniosek skarżącej dotyczył nie zatrudnienia, a dalszego prowadzenia działalności o charakterze B."L.", którego działalność w toku sprawy została zawężona wyłącznie do działalności rachunkowej. W tej sytuacji należy stwierdzić, że organ I instancji rozpoznał w istocie inną sprawę administracyjną niż ta, której dotyczył wniosek – przedmiot orzeczenia różni się bowiem od przedmiotu wniosku." [s. 2 uzasadnienia zaskarżonej uchwały - podkr. NSA]. Zatem, organ II instancji sam dostrzegł i zaakcentował, iż w tej sprawie orzeczenia pierwszoinstancyjne i drugoinstancyjne dotyczą innej sprawy administracyjnej (brak tożsamości przedmiotowej w sprawie). Za uzasadniony Naczelny Sad Administracyjny uznał zarzut skargi kasacyjnej naruszenia przez organy zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. W sytuacji gdy organ II instancji dostrzegł wyartykułowany wyżej błąd organu I instancji winien był zastosować art. 138 § 2 k.p.a., czyli wydać decyzję kasacyjną, po to by postępowanie w sprawie będącej przedmiotem wniosku strony było przeprowadzone dwukrotnie w sposób merytoryczny. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w realiach sprawy postępowanie dotyczące zgody na "dalsze prowadzenie przez aplikantkę działalności o charakterze B."L.", będącej przedmiotem wniosku strony zostało ograniczone do postępowania prowadzonego tylko i wyłącznie przez organ odwoławczy. W konsekwencji Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że Sąd pierwszej instancji nie sprostał zadaniu dokonania wnikliwej kontroli zaskarżonej do niego uchwały organu II instancji. Nawet jeśli w skardze do WSA strona nie podniosła zarzutu naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.), to Sąd ten w oparciu o art. 134 § 1 p.p.s.a., winien był dostrzec mogące mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy naruszenie przepisów postępowania i uchylić zaskarżoną uchwałę w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.

W przekonaniu Naczelnego Sądu Administracyjnego wobec stwierdzonego naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z niedostrzeżeniem przez WSA naruszenia przez organ odwoławczy w tej sprawie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.), uchyla się spod możliwości oceny przez Naczelny Sąd Administracyjny zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z nie uchyleniem zaskarżonej uchwały organu odwoławczego, która w ocenie wnoszącej skargę kasacyjną narusza art. 139 k.p.a. zawierający zakaz reformationis in peius. oraz wynikający z zasady ogólnej statuowanej w art. 7 k.p.a. nakaz uwzględniania w toku postępowania słusznego interesu strony, a także zasadę czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym (art. 10 § 1 k.p.a.). Dopiero prawidłowe przeprowadzenie postępowania administracyjnego w tej sprawie, tj. wydanie rozstrzygnięć merytorycznych przez organy I i II instancji (poprzedzonych postępowaniami wyjaśniającymi przed organami obu instancji) w tej samej sprawie administracyjnej będącej przedmiotem wniosku strony (tożsamość przedmiotowa sprawy), może dać Sądowi pierwszej instancji (a w dalszej kolejności także Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu) możliwość oceny czy organ odwoławczy w tej sprawie nie naruszył zakazu reformationis in pius oraz zasady uwzględniania słusznego interesu strony i prawa strony do czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym.

Także rozpatrywanie pomieszczonego w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów prawa materialnego, tj. art. 19 § 2 Prawa o notariacie w zw. z art. 78 tejże ustawy przez błędną ich wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, w stanie faktycznym i prawnym sprawy wskazanym wyżej, jest przedwczesne.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

W myśl art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, sąd administracyjny bada akty lub czynności z zakresu administracji publicznej pod kątem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, a nie celowości czy słuszności.

Równocześnie stosownie do art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270, nazywanej dalej "p.p.s.a.") Sąd, któremu sprawa została przekazana związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Oznacza to, iż nie może się on kierować dowolnymi wnioskami wywiedzionymi z akt sprawy, musi postępować zgodnie ze wskazaniami dokonanymi przez Sąd II instancji. Przez ocenę prawną, o której mowa w art. 190 p.p.s.a. należy rozumieć osąd o prawnej wartości sprawy, a ocena prawna może dotyczyć stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego, prawidłowości korzystania z uznania administracyjnego, jak też kwestii zastosowania określonego przepisu prawa jako podstawy do wydania takiej, a nie innej decyzji. Obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, ciążący na sądzie, może być wyłączony tylko w wypadku istotnej zmiany stanu prawnego lub faktycznego. Nawet w przypadku odmiennej interpretacji prawa lub możliwości niezgodności oceny sądu z prawem obowiązującym, zapatrywania prawne wyrażone przez sąd mają moc wiążącą (tak: Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 3 września 2008 r., sygn. akt I OSK 1311/07).

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarga na uchwałę Krajowej Rady Notarialnej zasługuje na uwzględnienie jednakże z innych przyczyn niż podniesione przez skarżącą w skardze z dnia [...] lipca 2010 r.

Z akt sprawy wynika, że skarżąca pismem z dnia [...] listopada 2009 r. złożyła do Rady Izby Notarialnej w K. wniosek o wyrażenie zgody na kontynuację prowadzenia podczas aplikacji notarialnej K."L." w D.

W wyniku rozpatrzenia wniosku Rada Izby Notarialnej w K. uchwałą nr [...] z dnia [...] maja 2010 r. odmówiła skarżącej zgody na wykonywanie zatrudnienia w K."L." w D. Organ zauważył, że wydana uchwała była odpowiedzią na wniosek skarżącej o wyrażenie zgody na zatrudnienie w K."L.".

Pismem z dnia [...] maja 2010 r. skarżąca wniosła za pośrednictwem Rady Izby Notarialnej w K. do Krajowej Rady Notarialnej w Warszawie odwołanie od ww. uchwały, wnosząc o jej uchylenie i wyrażenia zgody na prowadzenie działalności gospodarczej o charakterze B. "L." z siedzibą w D. Skarżąca, składając odwołanie wszczęła postępowanie odwoławcze, którego przedmiotem było zarówno rozpatrzenie konkretnej sprawy i jej załatwienie, jak i weryfikacja decyzji organu I instancji.

Zasada dwuinstancyjności, wyrażona w art. 15 k.p.a., stanowi o istocie postępowania administracyjnego. Zgodnie z tą zasadą każda sprawa administracyjna rozpoznana i rozstrzygnięta decyzją organu I instancji podlega – w wyniku złożenia odwołania przez uprawniony podmiot – ponownemu rozpoznaniu i rozstrzygnięciu przez organ II instancji (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H. Beck, Warszawa 1996, s. 83 – 85).

Do uznania, że zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.) została zrealizowana, nie wystarcza stwierdzenie, że w sprawie zapadły dwa rozstrzygnięcia dwóch organów różnych stopni. Konieczne jest też, by rozstrzygnięcia te zostały poprzedzone przeprowadzeniem przez każdy z organów, który wydał decyzje, postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone (por. wyrok Naczelny Sąd Administracyjny z dnia 12 listopada 1992 r., V SA 721/92, ONSA 1992, nr 3-4, poz. 95). Taki model postępowania administracyjnego przesądza o tym, że organ odwoławczy nie jest związany zakresem żądania zawartego w odwołaniu (granicami odwołania).

Organ odwoławczy obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę rozstrzygniętą decyzją organu I instancji. Tym samym organ odwoławczy nie może ograniczyć się jedynie do kontroli zaskarżonej decyzji. Organ odwoławczy obowiązany jest rozpatrzyć odwołanie i wydać decyzję zgodnie z treścią art. 138 k.p.a., tj. dokonując merytorycznej i prawnej oceny zaskarżonej decyzji, uwzględniając zastrzeżenie wyrażone przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 15 maja 2012 r. sygn. akt II GSK 500/11, że zakres rozstrzygnięcia sprawy dokonany decyzją organu I instancji administracyjnej wyznacza zakres rozstrzygnięcia sprawy zakończonej decyzją organu odwoławczego. Organ odwoławczy nie może zmieniać rodzaju sprawy, a zatem w postępowaniu odwoławczym może być rozpatrzona i rozstrzygnięta wyłącznie tożsama pod względem podmiotowym i przedmiotowym sprawa. Organ odwoławczy nie może orzekać w zakresie innym niż to uczynił przed nim organ pierwszoinstancyjny. Przedmiot postępowania administracyjnego wyznacza żądanie strony, jeżeli jest to postępowanie wszczynane na wniosek strony, mającej w tym interes prawny.

W niniejszej sprawie był to wniosek o wyrażenie zgody na prowadzenie podczas aplikacji notarialnej działalności gospodarczej w postaci K., W odpowiedzi organ I instancji uchwałą z dnia [...] maja 2010 r. nie wyraził zgody na "kontynuowanie przez aplikantkę wykonywania zatrudnienia w K. "L.", uściślając w uzasadnieniu uchwały, że brak zgody dotyczy zatrudnienia się skarżącej w K."L." w D.

Porównanie treści wniosku skarżącej z dnia [...] listopada 2009 r. ze sformułowaniem rozstrzygnięcia organu I instancji prowadzi do wniosku, że organ I instancji orzekł w sprawie niebędącej przedmiotem tegoż wniosku. Rozbieżność dostrzegł organ odwoławczy, który uchylił na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. uchwałę organu I instancji i rozstrzygając sprawę co do istoty odmówił wyrażenia zgody "na prowadzenie działalności gospodarczej o charakterze B. L.".

Jednakże, skoro w postępowaniu odwoławczym może być rozpatrzona i rozstrzygnięta wyłącznie tożsama pod względem podmiotowym i przedmiotowym sprawa, której zakres w niniejszej sprawie określił wniosek strony z dnia [...] listopada 2009 r., to zastosowanie przez organ odwoławczy art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. należało uznać za błędny. Organ I instancji, orzekając w innej sprawie, niż wskazana w treści żądania strony (wspomnianego powyżej wniosku skarżącej) w rzeczywistości w ogóle nie zajął się rozpoznaniem sprawy pod względem merytorycznym, tj. wystąpieniem przesłanek z art. 19 u.p.n.

W ocenie Sądu, stwierdzony brak merytorycznego rozpoznania sprawy przez organ I instancji przy wydawaniu decyzji odmownej oznacza, że w sprawie zachodzi konieczność merytorycznego zbadania sprawy w całości (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 lutego 2011 r. sygn. akt I OSK 613/10).

Skoro przedmiot orzeczenia organu I instancji był różny od przedmiotu wniosku strony, to Krajowa Rada Notarialna, dokonując odmiennej od organu I instancji oceny i ustaleń w tym przedmiocie, nie mogła z pominięciem zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego rozpoznać merytorycznie tego wniosku. Wniosek taki zostałby bowiem po raz pierwszy merytorycznie rozpoznany w postępowaniu przed organem odwoławczym, co pozbawiałoby stronę prawa odwołania się od wydanej decyzji i naruszało zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Jedynym prawidłowym rozstrzygnięciem organu odwoławczego mogło być wydanie decyzji kasacyjnej poprzez uchylenie, na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego, merytorycznego jej rozpatrzenia.

Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku, o niewykonywaniu uchylonych uchwał Sąd orzekł na podstawie art. 152 p.p.s.a.