Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1414/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-12-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6090 Budownictwo wodne, pozwolenie wodnoprawne
Hasła tematyczne: Wodne prawo
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 127 ust. 7
journal: Dz.U. 2015 poz 469
law: Ustawa z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne - tekst jedn.
article: art. 28
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Łuczaj Sędziowie: Sędzia NSA Zdzisław Kostka Sędzia NSA Robert Sawuła (spr.) po rozpoznaniu w dniu 21 grudnia 2016 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 3 marca 2016 r. sygn. akt II SA/Wr 56/16 w sprawie ze skargi [...] na decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej we Wrocławiu z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania dotyczącego pozwolenia wodnoprawnego oddala skargę kasacyjną. .


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 3 marca 2016 r., sygn. akt II SA/Wr 56/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny (powoływany dalej jako: WSA) we Wrocławiu w sprawie ze skargi [...] na decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej (DRZGW) we Wrocławiu z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia w całości postępowania w sprawie cofnięcia pozwolenia wodnoprawnego na przebudowę z rozbudową pomostu żeglarskiego, w pkt 1. uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, w pkt 2. zasądził koszty postępowania sądowego. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Jak wynika z uzasadnienia powyższego wyroku wnioskiem z dnia 22 lutego 2015 r. pełnomocnik skarżącego zwrócił się do Starosty Wschowskiego o cofnięcie, w trybie art. 136 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne, pozwolenia wodnoprawnego na przebudowę z rozbudową pomostu żeglarskiego oznaczonego w pozwoleniu jako pomost nr 7, udzielonego decyzją z dnia [...] sierpnia 2012 r. (znak: [...]), wydaną na rzecz [...].

Rozpoznając powyższy wniosek Starosta Wschowski doszedł do przekonania, że podanie zostało wniesione przez osobę, która nie była stroną w sprawie zakończonej wymienioną wyżej decyzją i na podstawie art. 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm., dalej K.p.a.) postanowieniem z dnia [...] marca 2015 r. odmówił wszczęcia postępowania, które to zostało następnie uchylone w całości przez organ wyższego stopnia, a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Rozpoznając ponownie sprawę pismem z dnia 10 czerwca 2015 r. zawiadomiono strony o wszczęciu postępowania w sprawie cofnięcia pozwolenia wodnoprawnego na przebudowę z rozbudową pomostu żeglarskiego oznaczonego w pozwoleniu jako pomost nr 7. W toku postępowania Starosta Wschowski przeprowadził oględziny na terenie działek nr ew. [...] i [...] w miejscu lokalizacji pomostu nr 7, w trakcie których ustalano miejsce usytuowania tego pomostu w stosunku do granic działki nr [...], której użytkownikiem wieczystym jest W. F. Z ustaleń organu wynika, że pomost nr 7 znajduje się w przeważającej części na działce nr ew. [...] stanowiącej wody Jeziora Sławskiego, jedynie jego niewielki fragment mieści się na działce o nr ew. [...] stanowiącej własność Gminy Sława i oddalony jest od granicy działki W. F. o ok. 3,50 m. Swobodny dostęp do pomostu z lądu prowadzi wyłącznie przez działkę gminną nr ew. [...], co w żaden sposób nie wpływać ma na ograniczenie sposobu użytkowania działki skarżącego, która dodatkowo ogrodzona jest, wykonanym w konstrukcji stalowej, wysokim na 1,80 m, ogrodzeniem. Podkreślono przy tym, że w obowiązujących przepisach techniczno-budowlanych brak jest wymagań dotyczących sytuowania pomostów żeglarskich od granicy z innymi działkami. Podczas oględzin dokonano równocześnie pomiarów charakterystycznych parametrów technicznych pomostu nr 7 jak długość i szerokość i stwierdzono, że w tym zakresie obiekt został wykonany zgodnie z warunkami udzielonego pozwolenia wodnoprawnego.

Jak wynika dalej z przytoczonego w wyroku stanu faktycznego sprawy, pismem z dnia 7 lipca 2015 r. wezwano pełnomocnika skarżącego do wykazania interesu prawnego, na podstawie którego byłby on uprawniony do wystąpienia z żądaniem cofnięcia pozwolenia wodnoprawnego. W odpowiedzi wskazano, że wnioskodawca wywodzi swój interes prawny z faktu położenia należącej do niego nieruchomości w bezpośrednim sąsiedztwie działek objętych budową pomostu oznaczonego w decyzji pozwolenia wodnoprawnego jako nr 7.

Starosta Wschowski, działając na podstawie art. 105 K.p.a., decyzją z dnia [...]sierpnia 2015 r. [...]umorzył w całości postępowanie w sprawie o cofnięcie pozwolenia wodnoprawnego na przebudowę z rozbudową pomostu żeglarskiego oznaczonego w pozwoleniu jako pomost nr 7, udzielonego [...] decyzją Starosty Wschowskiego z dnia [...] sierpnia 2012 r. (znak: [...]). W motywach tej decyzji wskazano, że po przeanalizowaniu zebranego w toku postępowania materiału dowodowego organ I instancji uznał, iż wnioskodawca w żaden sposób nie wykazał interesu prawnego w związku z funkcjonowaniem przedmiotowego pomostu nr 7 i stąd brak jest podstaw, aby uznać, że żądanie wszczęcia postępowania w sprawie cofnięcia pozwolenia wodnoprawnego na przebudowę z rozbudową pomostu żeglarskiego oznaczonego w pozwoleniu jako pomost nr 7 pochodzi od podmiotu, któremu przysługuje przymiot strony. Z akt sprawy wynika bowiem, że W. F. jest użytkownikiem wieczystym działki nr ew. [...], która wprawdzie graniczy z działką gminną nr ew. [...], na której zlokalizowany jest niewielki fragment tego pomostu łączący go z lądem, ale czoło tego pomostu znajdujące się od strony lądu oddalone jest od działki nr ew. [...] o ok. 3,5 m, w związku z czym na pomost prowadzi swobodny dostęp wyłącznie z terenu działki gminnej nr ew. [...] i w żadnym razie korzystanie z pomostu nie jest uzależnione od konieczności ingerencji w teren działki użytkowanej przez wnioskodawcę. Właściwie jest to całkowicie niemożliwe, ponieważ działka nr ew. [...] oddzielona jest od pozostałych nieruchomości wysokim na 1,80 m, wykonanym w konstrukcji stalowej, ogrodzeniem.

Dalej organ I instancji wyjaśnił, że z orzecznictwa sądowoadministracyjnego dotyczącego budowy obiektu budowlanego jakim jest pomost żeglarski wynika, że interes prawny może mieć właściciel lub użytkownik wieczysty sąsiedniej nieruchomości, jeżeli obiekt ten ma wpływ na wykonywanie prawa przez właściciela (użytkownika wieczystego) sąsiedniej nieruchomości. Natomiast pomost nr 7 w żaden sposób nie ogranicza i nie wpływa na korzystanie z terenu działki nr ew. [...], co uniemożliwia przyznanie interesu prawnego wnioskodawcy w rozumieniu art. 28 K.p.a. Sam fakt graniczenia nieruchomości z działką objętą inwestycją, nie oznacza jeszcze, że nieruchomość ta znajduje się w obszarze oddziaływania inwestycji. Wreszcie Starosta Wschowski podniósł, że W. F. nie brał udziału w postępowaniu zakończonym decyzją Starosty Wschowskiego z dnia [...] sierpnia 2012 r.

Konkludując organ I instancji wskazał, że zgodnie z art. 138 ust. 1 Prawa wodnego stwierdzenie wygaśnięcia, cofnięcie lub ograniczenie pozwolenia wodnoprawnego następuje z urzędu lub na wniosek strony, w drodze decyzji. Cofnięcie bez odszkodowania pozwolenia innego niż na pobór wody lub odprowadzanie ścieków, w trybie art. 136 ust. 1 cyt. ustawy może nastąpić wyłącznie po przeprowadzeniu postępowania wszczętego na wniosek strony. Skoro więc, jak wykazano wyżej, wniosek w sprawie cofnięcia omawianego pozwolenia wodnoprawnego nie pochodzi od strony, postępowanie w tym przedmiocie, zgodnie z dyspozycją art. 105 § 1 K.p.a. , należało umorzyć.

Odwołanie od powyższej decyzji złożył W. F.

Rozpoznając wniesione odwołanie decyzją z dnia [...] grudnia 2015 r., podjętą na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. w zw. z art. 4 ust. 4 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. – Prawo wodne (Dz. U. z 2015 r., poz. 469 ze zm., dalej uPw), DRZGW we Wrocławiu utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję, w pełni zgadzając się ze stanowiskiem organu I instancji. Organ odwoławczy w motywach swego rozstrzygnięcia przywołał przesłanki cofnięcia pozwolenia wodnoprawnego przewidziane w dyspozycji art. 136 uPw, nadto wskazał, że cofnięcie to następuje w drodze decyzji wydawanej z urzędu lub na wniosek strony. W realiach tej sprawy podzielono stanowisko organu I Instancji, że odwołujący się nie jest stroną postępowania, a pomost nr 7 nie oddziałuje na działkę W. F. Co się tyczy cofnięcia pozwolenia na budowę pomostu nr 6, to wniosek odwołującego się w tym zakresie został zaklasyfikowany jako skarga w trybie art. 233 K.p.a. Skoro ustalenia odnośnie statusu W. F. poczyniono w toku postępowania zasadne ma być jego umorzenie w trybie art. 105 § 1 K.p.a.

Nie godząc się z tym rozstrzygnięciem skargę do WSA we Wrocławiu złożył [...] wnosząc o:

- uchylenie zaskarżonej decyzji oraz ewentualnie również poprzedzającej ją decyzji organu I instancji;

- zobowiązanie organu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a "p.p.s.a." (strona nie powołała Dziennika Ustaw), do wydania w określonym terminie decyzji merytorycznej, wskazując sposób załatwienia sprawy lub jej rozstrzygnięcie – tj. cofnięcie pozwolenia wodnoprawnego w stosunku do pomostu nr 7;

- zasądzenie na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania oraz kosztów zastępstwa procesowego w wysokości prawem przewidzianej.

Kwestionowanej decyzji zarzucono:

- wydanie jej z rażącym naruszeniem prawa procesowego, które to naruszenie miało wpływ na wynik sprawy, a to: art. 6, 7, 8, 9, 10 § 1, 75 § 1, 77, 79 § 1, 81, 105 § 1 K.p.a. przez naruszenie zasady prawdy obiektywnej, gdyż działania organu odwoławczego (oraz organu niższego stopnia) zmierzały w sposób jednoznaczny do ochrony wyłącznie interesów inwestora z jednoczesnym pomijaniem interesu prawnego wnioskodawcy, nieprzeprowadzenie postępowania dowodowego w sprawie, w tym pominięcie wniosków dowodowych zaoferowanych przez wnioskodawcę, a tym samym niewyjaśnienie okoliczności faktycznych w sposób nawet dostateczny, a w konsekwencji oparcie rozstrzygnięcia na wadliwej i nie znajdującej uzasadnienia podstawie prawnej;

- wydanie jej z naruszeniem prawa materialnego, a to: art. 127 ust. 7 pkt 5 uPw przez nieuzasadnione przyjęcie, że skarżący nie posiada interesu prawnego w postępowaniu, podczas gdy nieruchomość skarżącego znajduje się w obszarze oddziaływania spornego pomostu nr 7, a organ I instancji wbrew twierdzeniom organu odwoławczego, uznał wcześniej wnioskodawcę za stronę postępowania tożsamego, co do przedmiotu, a od tego czasu stan prawny i faktyczny nie uległ zmianie;

- wydanie jej z naruszeniem art. 136 ust. 1 pkt 1 uPw, poprzez odmowę jego zastosowania pomimo zaistnienia przesłanki do cofnięcia pozwolenia wodnoprawnego − zrealizowania pomostu nr 7 w sposób sprzeczny z udzielonym pozwoleniem wodnoprawnym;

- wydanie jej z naruszeniem przepisów art. 20, art. 21 oraz art. 64 w zw. z art. 32 Konstytucji RP przez naruszenie zasady ochrony własności.

Rozwijając w uzasadnieniu zarzuty skargi strona skarżąca wskazała, że nie polega na prawdzie twierdzenie organu I instancji, że wnioskodawca nie posiadał interesu prawnego w sprawie cofnięcia pozwolenia wodnoprawnego w stosunku do przedmiotowego pomostu nr 7, gdyż organy z urzędu posiadają wiedzę, iż wnioskodawcy przysługuje przymiot strony postępowania, w rozumieniu art. 127 ust. 7 pkt 5 uPw, w sprawie cofnięcia przedmiotowego pozwolenia wodnoprawnego w zakresie oznaczonym w treści wniosku, gdyż interes ten ustalił już w toku analogicznego postępowania prowadzonego na wniosek strony skarżącej, a zakończonego decyzją z dnia [...] lutego 2015 r., którym cofnięto pozwolenie wodnoprawne w stosunku do pomostu nr 6.

Dalej podniesiono, że obecny wniosek o cofnięcie opisanego pozwolenia wodnoprawnego jest drugim wnioskiem W. F. w analogicznej sprawie. Pierwszy − o cofnięcie pozwolenia wodnoprawnego w całości (w zakresie pomostów nr 1-7) − złożono w dniu 6 października 2014 r., w rezultacie czego Starosta Wschowski decyzją z dnia [...] lutego 2015 r., nr [...], cofnął [...] pozwolenie wodnoprawne w stosunku do pomostu nr 6 i nałożył obowiązek usunięcia opisanego urządzenia wodnego.

Zdaniem skarżącego, skoro kwestia posiadania przez niego interesu prawnego w postępowaniu mającym za przedmiot cofnięcie tego samego pozwolenia wodnoprawnego została już raz ostatecznie i prawomocnie rozstrzygnięta przez Starostę Wschowskiego, organy I i II instancji nie posiadają obecnie prawa do kwestionowania przysługującego mu przymiotu strony postępowania. Ustalenia zawarte w powołanej ostatecznej i prawomocnej decyzji z dnia [...] lutego 2015 r., są bowiem wiążące dla organu orzekającego również na przyszłość zgodnie z zasadą trwałości decyzji administracyjnych.

Kolejno strona skarżąca podniosła, że jej interes prawny wynika również z położenia nieruchomości stanowiącej własność W. F. w strefie bezpośredniego oddziaływania urządzenia wodnego w postaci pomostu nr 7.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

W motywach wyroku uwzględniającego skargę WSA we Wrocławiu podkreślił, rekapitulując wpierw treść art. 105 § 1 K.p.a., że w realiach przedmiotowej sprawy organ był w pierwszej kolejności zobligowany do ustalenia czy skarżącemu przysługuje przymiot strony, co wymagało nie tylko ustalenia czy legitymuje się on interesem prawnym, ale również kto jest w niniejszej sprawie wnioskodawcą.

Zdaniem sądu wojewódzkiego organy w toku prowadzonego postępowania pominęły w zupełności kwestię czy niniejszy wniosek skarżącego został złożony w związku z prowadzoną przez W. F. działalnością gospodarczą, czy też nie, chociaż okoliczność ta jest istotna dla ustalenia jego interesu prawnego w sprawie. Zauważył, że z treści obu decyzji wynika wręcz, iż organy dla określenia wnioskodawcy używają zamiennie oznaczenia [...], co też jest wadliwe i dowodzi braku należytego wyjaśnienia okoliczności faktycznych sprawy. Dodatkowo wyłuszczono, że użytkownikiem wieczystym działki nr [...] jest również A. F.

W ocenie tegoż sądu organy administracji zobowiązane były do ustalenia czy skarżący znajduje się w sytuacji, w której istnieje bezpośredni związek przyczynowy, pomiędzy odbudową z rozbudową pomostu nr 7, a ograniczeniami sposobu korzystania z nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], której skarżący jest użytkownikiem wieczystym. Stąd zasadnym było nie tylko wyjaśnienie kwestii odległości pomostu od działki skarżącego, ale również rozważenie zasięgu jego oddziaływania oraz stopnia jego uciążliwości, gdyż przepis art. 28 K.p.a. powinien być interpretowany również w związku z przepisami prawa cywilnego. Tymczasem w realiach niniejszej sprawy organy w toku prowadzonego postępowania ograniczyły się wyłącznie do wskazania, że skoro początek spornego pomostu oddalony jest od działki skarżącego o ok. 3,5 m, a dojście do niego możliwe jest od działki nr [...], której właścicielem jest Gmina Sława, to korzystanie z pomostu nie jest uzależnione od konieczności ingerencji w nieruchomość skarżącego. Dodatkowo trudno wnioskować o przyczynach, z powodu których organy doszły do przekonania, że skarżącemu nie służy przymiot strony postępowania, z uwagi na treść protokołu do dokonanych oględzin. Załączony do protokołu rysunek jest nieczytelny.

Zdaniem sądu I instancji brak było podstaw do przyjęcia, że odmawiając skarżącemu przymiotu strony organy rzeczywiście rozważyły okoliczności, które oddziałują na jego legitymację procesową, w tym czy usytuowanie niniejszego pomostu może mieć wpływ na sposób korzystania przez skarżącego z należącej do niego nieruchomości chociażby w aspekcie konieczności znoszenia ewentualnych immisji. Ponadto – w ocenie tegoż sądu − nie sposób także nie zauważyć, że ustalając interes prawny skarżącego organy nie mogą pomijać okoliczności, że skarżący brał czynny udział w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji z dnia 3 lutego 2015 r. orzekającej o cofnięciu pozwolenia wodnoprawnego udzielonego [...] decyzją Starosty Wschowskiego z dnia [...] sierpnia 2012 r. w części dotyczącej pozwolenia na odbudowę pomostu nr 6. Jest to tym bardziej uzasadnione, że oba pomosty sąsiadują ze sobą i znajdują się w zbliżonej odległości od działki skarżącego.

W skardze kasacyjnej [...] zaskarżonemu wyżej wyrokowi, na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej Ppsa, w skardze przywołano nieaktualny dzienniki promulgacyjny) zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 28 K.p.a. przez uznanie, że brak było dostatecznych podstaw do tego, aby uznać, iż skarżący nie jest stroną postępowania i konieczne jest wykonanie dodatkowych czynności, które pozwolą na ustalenie, czy skarżącemu przysługuje przymiot strony.

Wskazując na powyższy zarzut, na podstawie art. 188 Ppsa, wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy WSA we Wrocławiu do ponownego rozpoznania, zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.

Zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną wbrew stanowisku sądu wojewódzkiego organy I i II instancji szczegółowo uzasadniły dlaczego odmawiają skarżącemu przymiotu strony. W szczególności zwrócono uwagę, że samo sąsiedztwo działki skarżącego z działką, na której zlokalizowany jest pomost nie wystarcza do uznania, że ma on interes prawny w sprawie. Eksponowano, że działka skarżącego jest oddzielona wysokim ogrodzeniem, a istnienie pomostu nr 7 nie ma wpływu na korzystanie z działki nr [...]. Dodatkowo eksponowano, że z wniosku skarżącego dotyczącego samowoli budowlanej związanej z budową pomostu nr 7 toczyło się postępowanie, którym organy nadzoru budowlanego uznały, że brak jest interesu prawnego u W. F. W sprawie tej wyrokował WSA w Gorzowie Wlkp. wyrokiem z 30 września 2015 r., II SA/Go 435/15 oddalając skargę W. F. Z analogiczną sytuacją organy miały mieć do czynienia w przedmiotowej sprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W myśl art. 174 Ppsa, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 Ppsa rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadnej z wymienionych w art. 183 § 2 Ppsa przesłanek nieważności postępowania Sąd się nie dopatrzył, wobec czego kontrola ograniczyć się musiała wyłącznie do zbadania zawartego w skardze kasacyjnej zarzutu. Jest to o tyle utrudnione, że zarzut ten został skonstruowany wadliwie pod względem formalnym.

A. Autor skargi kasacyjnej wskazał w jej podstawie na przepis art. 174 pkt 2 Ppsa, wedle którego skargę kasacyjną można oprzeć na zarzucie naruszenia przepisów postępowania, jeśli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zwrot normatywny – "mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy", należy wiązać z hipotetycznymi następstwami uchybień przepisom postępowania. W przytoczonym przepisie nałożono bowiem na wnoszącego skargę kasacyjną obowiązek wykazania nie tylko tego, że zaskarżony wyrok narusza przepisy postępowania, lecz również tego, że to naruszenie mogło mieć wpływ istotny na wynik sprawy. Powołując tego typu podstawę autor skargi kasacyjnej sprowadza zarzut naruszenia "przepisów postępowania" do naruszenia art. 28 K.p.a. przez uznanie, że "brak było dostatecznych podstaw do tego, aby uznać, iż skarżący nie jest stroną postępowania i konieczne jest wykonanie dodatkowych czynności, które pozwolą na ustalenie, czy skarżącemu przysługuje przymiot strony". W judykaturze wskazuje się, że przez normy postępowania, o których mowa w art. 174 pkt 2 Ppsa, należy rozumieć wyłącznie przepisy ustawy z 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, gdyż powyższa ustawa zawiera pełną i wyczerpującą podstawę procedowania sądowoadministracyjnego (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 lipca 2016 r., II FSK 890/16, LEX nr 2101633). Tymczasem w skardze kasacyjnej nie wskazano żadnego z przepisów Ppsa, któremu miałby uchybić sąd pierwszej instancji, a jedyny zarzut odniesiono do art. 28 K.p.a., który z kolei ma także wymiar materialnoprawny. Zgodnie z cyt. przepisem zawierającym definicję legalną strony postępowania administracyjnego, stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek.

Aby poprawnie sformułować zarzut w ramach wskazanej podstawy kasacyjnej tj. naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy – skarżący winien powołać stosowne przepisy postępowania sądowoadministracyjnego, którym uchybił Sąd pierwszej instancji, a nie – jak w przedmiotowej sprawie, przepis art. 28 K.p.a.

Jak przyjmuje się w orzecznictwie, dla określenia charakteru prawnego danego przepisu nie jest istotne w jakim akcie normatywnym przepis ten jest zamieszczony, ale decyduje jego treść i cel (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 lutego 2005 r., OSK 1735/04, LEX nr 165775),. Przepisami prawnomaterialnymi są przepisy regulujące bezpośrednio stosunki administracyjnoprawne (określające zachowanie podmiotów) oraz roszczenia wynikające z tych stosunków (nakładają obowiązki i przyznają prawa lub uprawnienia). Przepisami procesowymi są zaś normy instrumentalne, które określają drogę i sposób dochodzenia uprawnień wynikających z norm materialnoprawnych. Pojęcie strony dające uprawnienie do czynnego udziału w prowadzonym postępowaniu, wyprowadzane jest wyłącznie z przepisu prawa materialnego, dlatego też uznaje się, iż jest to norma prawa materialnego zamieszczona w ustawie procesowej (por. także wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 marca 2007 r., II OSK 634/06, LEX nr 325255). Takie stanowisko prezentowane jest ponadto w nauce procesu administracyjnego (por. I. Niżnik-Dobosz: Materialnoprawny wymiar pojęć, instytucji i norm ogólnego postępowania administracyjnego zawartych w Kodeksie postępowania administracyjnego, w: J. Niczyporuk (red.), Kodyfikacja postępowania administracyjnego, Na 50-lecie K.P.A., Lublin 2010, s. 572 i n.).

W sytuacji, gdy strona przytoczy w petitum skargi kasacyjnej, jako zarzut naruszenia przepisów postępowania mający istotny wpływ na wynik sprawy, przepis K.p.a., zamiast przepisów o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, to zgodnie z zasadą falsa demonstratio non nocet, w myśl której podstawowe znaczenie ma istota sprawy, a nie jej oznaczenie, uchybienie takie – w ocenie Sądu – nie powinno pociągać za sobą automatycznie odmowy rozpoznania tego zarzutu. Należało w tym zakresie uwzględnić pogląd wyrażony w uchwale pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r., I OPS 10/09 (ONSAiwsa 2010, z. 1 poz. 1), a w konsekwencji przyjąć, że zauważone uchybienie nie może bezwarunkowo, z powołaniem się na niedopełnienie wymogów określonych w art. 176 Ppsa, dyskwalifikować tej skargi kasacyjnej. To nakazywało ją rozpoznać.

B. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego chybiony jest zarzut dotyczący naruszenia przez sąd pierwszej instancji przepisu art. 28 K.p.a. przez uznanie, że brak było dostatecznych podstaw do tego, aby uznać, iż skarżący nie jest stroną postępowania i konieczne jest wykonanie dodatkowych czynności, które pozwolą na ustalenie, czy skarżącemu przysługuje taki przymiot strony.

Odnosząc się do tak sformułowanego zarzutu należy w pierwszej kolejności stwierdzić, że z normy prawnej zawartej w przepisie art. 28 K.p.a. wynika ogólna zasada, że stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Przepis ten nie znajduje zastosowania w sytuacji odmiennego uregulowania kręgu stron postępowania w przepisach szczególnych.

Wbrew wywodom skargi kasacyjnej sąd pierwszej instancji nie uchybił przepisowi art. 28 K.p.a. wskazując, że w sprawie nie ma zastosowania art. 127 ust. 7 uPw, określający katalog stron postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia wodnoprawnego, prawidłowo bowiem sąd a quo stwierdził, że organ winien ustalić czy skarżącemu przysługuje przymiot strony w oparciu o przepis art. 28 K.p.a., skoro dotyczy ono odrębnej sprawy – sprawy o cofnięcie pozwolenia wodnoprawnego. Postępowanie w sprawie wzruszenia pozwolenia wodnoprawnego to odrębna indywidualna sprawa administracyjna, która nie stanowi kontynuacji i nie może być jednoznacznie utożsamiana ze sprawą administracyjną o wydanie pozwolenia wodnoprawnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 czerwca 2015 r., II OSK 2689/13, LEX nr 2089958).

C. Przypomnieć należy, że pojęcie interesu prawnego, mimo że nie zostało zdefiniowane w przepisach K.p.a., było przedmiotem wielu orzeczeń sądowych i licznych wypowiedzi doktryny. Istotę interesu prawnego należy upatrywać w jego związku z konkretną normą prawa materialnego, na podstawie której w postępowaniu administracyjnym określony podmiot, w określonym stanie faktycznym, może domagać się konkretyzacji jego uprawnień lub obowiązków; a także na tej samej zasadzie może żądać przeprowadzenia kontroli określonego aktu lub czynności w celu ochrony jego praw i obowiązków przed naruszeniami dokonanymi tym aktem i doprowadzenia tego aktu do stanu zgodnego z prawem. Stwierdzenie istnienia interesu prawnego wymaga więc ustalenia związku o charakterze materialnoprawnym pomiędzy obowiązującą normą prawa, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegającego na tym, że akt stosowania tej normy (decyzja administracyjna) może mieć wpływ na sytuację prawną tego podmiotu w zakresie prawa materialnego (wyrok NSA z dnia 11 grudnia 2002 r., II SA 4000/01, CBOSA.nsa.gov.pl). Podkreśla się, że interes prawny powinien być indywidualny, konkretny, realny i znajdować potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, które uzasadniały zastosowanie normy prawa materialnego. Tylko taki interes może zaspokoić władza przez decyzję administracyjną, a więc przez skierowany do określonej osoby indywidualny akt administracyjny, wpływający na sytuację prawną tej osoby, gdyż wydanie tylko takiego aktu może być wynikiem postępowania administracyjnego Taki akt powinien zatem wywierać bezpośrednie skutki prawne wobec osoby, do której się odnosi. W doktrynie wskazuje się, że interes prawny ma charakter osobisty, własny i indywidualny, tj., że przypisany być może tylko do zindywidualizowanego podmiotu i nie może być w żaden sposób odstępowany (por. J. Zimmermann, Prawo administracyjne, Wolters Kluwer 2006 r., wyd. II, s. 271-272). Zauważyć należy, że interes prawny oparty jest na normie prawa materialnego, przy czym nie musi to być norma prawa administracyjnego, bardzo często interes ten wynika z normy prawa cywilnego, np. z prawa własności. Wystarczy, jeżeli konkretne skutki wywodzone z tego interesu będą wywołane w obrębie tej gałęzi prawa, tj. prawa administracyjnego. Jeżeli akt stosowania danej normy prawnej nie wywiera bezpośredniego wpływu na sferę sytuacji prawnej danego podmiotu, to nie można mówić o interesie prawnym strony, a co za tym idzie o statusie strony w postępowaniu, w którym dochodzi do konkretyzacji danej normy prawnej. Interes prawny należy odróżnić od interesu faktycznego, jaki może mieć skarżący w uchyleniu określonej decyzji. Interes faktyczny w postępowaniu administracyjnym może mieć bowiem każdy, kto ze względu na swoją rzeczywistą sytuację lub subiektywne przekonanie jest zainteresowany rozstrzygnięciem danej sprawy administracyjnej.

D. Niewątpliwie w sprawie o stwierdzenie wygaśnięcia pozwolenia wodnoprawnego przepis art. 28 K.p.a. wykładać należy w szczególności w łączności z przepisami materialnoprawnymi regulującymi istotę, charakter, specyfikę i szczególne uwarunkowania prawne instytucji pozwoleń wodnoprawnych oraz z uwzględnieniem treści konkretnego, indywidualnego aktu administracyjnego (pozwolenia wodnoprawnego), jego następstw i skutków prawnych. Podkreślenia wymaga, że pozwolenie wodnoprawne nie rodzi praw do nieruchomości i urządzeń wodnych koniecznych do jego realizacji oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich przysługujących wobec tych nieruchomości i urządzeń (art. 123 ust. 2 uPw). Wydanie pozwolenia uprawnia jedynie do korzystania z wód w sposób i na warunkach określonych w pozwoleniu. Nie uprawnia natomiast do ingerencji w cudze prawo własności. Kwestia ta nie stanowi zatem przedmiotu oceny w postępowaniu w przedmiocie pozwolenia wodnoprawnego, jako że pozwolenie to nie dotyczy prawa własności.

Skarżący wywodzi swój interes prawny z faktu położenia należącej do niego nieruchomości w bezpośrednim sąsiedztwie działek objętych budową pomostu oznaczonego w decyzji pozwolenia wodnoprawnego jako nr 7. Organy – jak trafnie wskazał to sąd wojewódzki – nie zbadały poprawnie tej okoliczności. Skarżący zarówno w odwołaniu jak i skardze wskazywał, że jego nieruchomość leży w strefie bezpośredniego oddziaływania urządzenia wodnego w postaci pomostu nr 7. Pomost ten, zlokalizowany i realizowany jest na działkach nr [...] i nr [...] w Sławie, graniczących bezpośrednio z działką skarżącego nr [...]. Urządzenie to z kolei, z uwagi na realizację w sposób sprzeczny z treścią powołanego pozwolenia oraz z przepisami obowiązującego prawa, negatywnie oddziaływać ma na możliwość korzystania z nieruchomości przez skarżącego. Taka okoliczność potencjalnie mogłaby świadczyć o posiadaniu przez skarżącego przymiotu strony postępowania ocenianej na podstawie art. 28 K.p.a. Wskazać także należy, że mogłoby to świadczyć także o posiadaniu przez skarżącego przymiotu strony postępowania również w świetle art. 127 ust. 7 pkt 5 uPw. Stąd zasadnym było nie tylko wyjaśnienie kwestii odległości pomostu od działki skarżącego, ale również rozważenie zasięgu jego oddziaływania oraz stopnia jego uciążliwości, gdyż przepis art. 28 K.p.a. powinien być interpretowany również w związku z przepisami prawa cywilnego.

Trudno wywnioskować na jakiej podstawie organy administracyjne doszły do przekonania, że skoro początek spornego pomostu oddalony jest od działki skarżącego o ok. 3,5 m, a dojście do niego możliwe jest od działki nr [...], której właścicielem jest Gmina Sława, to korzystanie z pomostu nie może prowadzić do ingerencji w nieruchomość skarżącego czy też lakonicznego stwierdzenia, iż pomost nie wpływa na korzystanie z terenu działki skarżącego, gdyż nie znajduje się ona w obszarze oddziaływania nieruchomości, na której pomost jest zlokalizowany. Słusznie uznał sąd pierwszej instancji, że za ich zasadnością w żadnej mierze nie mogą świadczyć ustalenia poczynione w trakcie wizji lokalnej. Protokół z jej przebiegu sprowadza się bowiem wyłącznie do stwierdzenia, że "na podstawie analizy dokumentów złożonych w sprawie wniosku o wydanie pozwolenia wodnoprawnego udzielonego decyzją Starosty Wschowskiego z dnia [...] sierpnia 2012 r.(...) oraz wizji w terenie w dniu 03 lipca 2015 r. organ I instancji stoi na stanowisku, że nie występuje żadne oddziaływanie pomostu nr 7 na działkę o nr ewd. [...]". Zwrócić w tym miejscu należy na swoistą niekonsekwencję organu I instancji – co zauważył również sąd wojewódzki – który z jednej strony w niniejszym protokole podaje, że na podstawie niniejszej wizji w terminie uznał on, iż skarżącemu nie przysługuje przymiot strony, a z drugiej strony − na kolejnej stronie podaje, iż niniejsza wizja poświęcona była oględzinom pomostu nr 7, w szczególności zgodności realizacji inwestycji z udzielonym pozwoleniem wodnoprawnym, a w konsekwencji z pozwoleniem na budowę, a nie miała na celu ustalenia kręgu stron postępowania.

E. Wobec powyższego należało przyjąć za sądem pierwszej instancji, że w niniejszej sprawie brak było podstaw do przyjęcia, iż odmawiając skarżącemu przymiotu strony organy rzeczywiście rozważyły wszystkie okoliczności, które mają wpływ na jego legitymację procesową, w tym czy usytuowanie niniejszego pomostu może mieć wpływ na sposób korzystania przez skarżącego z należącej do niego nieruchomości chociażby w aspekcie konieczności znoszenia ewentualnych immisji.

Ponadto przyjęcie przez organ II instancji, że [...] nie był stroną postępowania w sprawie cofnięcia pozwolenia wodnoprawnego na odbudowę pomostu nr 6 było wadliwe. Świadczy o tym nie tylko to, że decyzja z dnia [...] lutego 2015 r. orzekająca o cofnięciu pozwolenia wodnoprawnego udzielonego [...] decyzją Starosty Wschowskiego z dnia [...] sierpnia 2012 r., została doręczona pełnomocnikowi skarżącego, ale również to, że skarżący, reprezentowany przez pełnomocnika, brał czynny udział w postępowaniu, w tym został zawiadomiony o jego wszczęciu, brał udział w wizji lokalnej przeprowadzonej w dniu 12 listopada 2014 r. oraz rozprawie administracyjnej, został zawiadomiony o stanie "gotowości decyzyjnej" oraz prawie zapoznania się z dokumentacją i możliwości składania uwag. Okoliczność ta powinna zostać wzięta pod uwagę przy ustalaniu legitymacji procesowej W. F. w toku niniejszego postępowania, tym bardziej, że pomosty nr 6 i 7 sąsiadują względem siebie i znajdują się w zbliżonej odległości do działki skarżącego.

F. Zasadniczy motyw uwzględnienia skargi przez sąd wojewódzki w przedmiotowej sprawie związany był z dostrzeżeniem naruszeń przez organy prowadzące postępowanie w obrębie ich obowiązków procesowych. Wskazuje na to powołana przez sąd pierwszej instancji podstawa wyrokowania, a to art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa. Z cyt. przepisu wynika, że sąd uwzględniając skargę na decyzję (lub postanowienie) uchyla ją gdy stwierdzi inne, niż dające podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia przepisów postępowania – "jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy". Sąd dostrzegając uchybienia proceduralne doszedł wszak do przekonania, że brak podstaw do przyjęcia, iż odmawiając skarżącemu przymiotu strony organy rzeczywiście rozważyły wszystkie okoliczności, które mają wpływ na jego legitymację procesową. Kwestii materialnoprawnej zaś sąd wojewódzki nie przesądził, jest ona otwarta, ale wymaga przeprowadzenia prawidłowego postępowania wyjaśniającego.

G. Nie mogły odnieść skutku wywody odnośnie statusu skarżącego, przywołujące kierunek rozstrzygnięcia w sprawie dotyczącej samowoli budowlanej odnośnie przedmiotowego pomostu nr 7, a związane z wyrokiem WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 30 września 2015 r., II SA/Go 435/15. Przede wszystkim dlatego, że wyrok ten jest nieprawomocny, a ponadto zapadł on w innej sprawie, pod względem materialnoprawnym.

H. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 Ppsa, oddalił skargę kasacyjną uznając, że nie miała ona usprawiedliwionych podstaw.