Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt II SA/Sz 1107/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2018-01-11 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Wywłaszczanie nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 3 par. 1, art. 134 par. 1, art. 151
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 98, art. 131, art. 130, art. 134, art. 154, art. 118 ust. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 2147
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.
article: art. 80, art. 6, art. 7, art. 77 par. 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Patrycja Joanna Suwaj (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Maria Mysiak,, Sędzia WSA Katarzyna Sokołowska, Protokolant sekretarz sądowy Alicja Poznańska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 11 stycznia 2018 r. sprawy ze skargi Zarządu Powiatu w G. na decyzję Wojewody Z. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania z tytułu utraty prawa własności nieruchomości oddala skargę.


UZASADNIENIE

1. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Burmistrz Miasta i Gminy G. zatwierdził projekt podziału nieruchomości niezabudowanych położonych w obrębie D., gmina G. stanowiących własność B. M. i M. M. w ten sposób, że z działki nr [...] powstały działki o nr od [...] do nr [...], z działki nr [...] powstały działki o nr od [...] do [...], z działki nr [...] powstały działki o nr [...] i [...] i stwierdził, że działki nr [...] o pow. [...] ha, [...] o pow. [...] ha, [...] o pow. [...] ha, [...] o pow. [...] ha, [...] o pow. [...] ha, które oznaczone są w miejscowym planie zagospodarowania przeznaczanego symbolem [...] - droga publiczna powiatowa, przechodzą z mocy prawa na własność Powiatu G. w trybie art. 98 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Powyższa decyzja stała się ostateczna w dniu [...] r.

2. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Prezydent Miasta S., po rozpoznaniu wniosku B. M. i M. M., ustalił na ich rzecz z tytułu utraty prawa własności nieruchomości odszkodowanie w wysokości [...] zł za działkę nr [...] o pow. [...] ha, w wysokości [...] zł za działkę nr [...] o pow. [...] ha, w wysokości [...] zł za działkę nr [...] o pow. [...] ha, w wysokości [...] zł za działkę nr [...] o pow. [...] ha, w wysokości [...] zł za działkę nr [...] o pow. [...] ha położonych w obrębie D., gmina G.. Do zapłaty odszkodowania zobowiązał Starostę G. reprezentującego Powiat G..

W uzasadnieniu decyzji Organ wskazał, że na dzień wydania decyzji podziałowej działki nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha oraz nr [...] o pow. [...] ha, były ujawnione w księdze wieczystej jako stanowiące nieruchomość niezabudowaną, sposób korzystania R - grunty orne. Aktualnie dla nieruchomości nr [...], [...], [...], [...], [...] zapis w księdze wieczystej również wskazuje jako sposób korzystania R - grunty orne.

Powołany przez Organ rzeczoznawca majątkowy D. G. sporządził w dniu [...] r. opinię o wartości nieruchomości - działek gruntu nr [...], [...], [...], [...], [...] z obrębu ewidencyjnego D. , Gmina G. w formie operatu szacunkowego, w którym określił wartość działki nr [...] na poziomie [...] zł, nr [...] na poziomie [...] zł, nr [...] na poziomie [...] zł, nr [...] na poziomie [...] zł oraz nr [...] na poziomie [...] zł.

Na skutek wniesionych przez B. i M. M. uwag do sporządzonego operatu, D. G. pismem z dnia 3 listopada 2016 r. poinformował Organ, iż w wyniku ponownego przeanalizowania orzecznictwa w zakresie ustalania odszkodowań za grunty przejęte z mocy prawa pod drogi publiczne stwierdził, że sporządzony przez niego operat szacunkowy z dnia 8 sierpnia 2016 r. opiera się na błędnej interpretacji art. 134 ustawy o gospodarce nieruchomościami i nie powinien być podstawą do określenia wysokości odszkodowania.

W dniu 24 listopada 2016 r. rzeczoznawca majątkowy sporządził nowy operat szacunkowy określający wartość prawa własności nieruchomości gruntowej dla potrzeb wypłaty odszkodowania, w którym określił wartość działki gruntu: nr [...] na kwotę [...]zł, nr [...] na kwotę [...]zł, nr [...] na kwotę [...]zł, nr [...] na kwotę [...]zł oraz nr [...] na kwotę [...]zł. W ww. operacie szacunkowym zawarł klauzulę, że operat sporządzony dnia 24 listopada 2016 r. zastępuje operat wykonany dnia 8 sierpnia 2016 r. dla tego samego przedmiotu wyceny, celu wyceny. Równocześnie z dniem 24 listopada 2016 r. unieważnił operat szacunkowy z dnia

8 sierpnia 2016 r. z powodu sporządzenia go w oparciu o niewłaściwą interpretację art. 134 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Organ I instancji wskazał, że z treści operatu szacunkowego wynika, że działki gruntu nr [...] z obrębu ewidencyjnego D. , stanowiły nieruchomości niezabudowane, wykorzystywane do celów rolnych. Usytuowane były bezpośrednio przy drodze powiatowej D. - C., w pobliżu wsi S. B.. Działki te posiadały dostęp do urządzeń infrastruktury technicznej - wody i sieci energetycznej w miejscowości S. B., w pobliżu przebiega napowietrzna linia 15 kV. Sąsiedztwo stanowiły pola uprawne oraz nowe osiedle liczące kilkanaście domów jednorodzinnych położone na skraju ww. wsi. Wieś D. położona w gminie G., usytuowana jest ok. 7 km na północ od G. przy drodze krajowej nr [...] G. - S.. Jej sąsiedztwo stanowią miejscowości: R. , Ż. , C. i S. B..

Zgodnie z uchwałą Rady Miejskiej w Gryfinie Nr Xl/162/03 z 28 sierpnia 2003 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla miejscowości Daleszewo, części dzielonych nieruchomości z których powstały działki gruntu nr [...], [...], [...], [...], [...] były (i są aktualnie) przeznaczone pod drogę publiczną powiatową - zbiorczą w ciągu istniejącej drogi powiatowej D. - C. (teren elementarny [...]).

W operacie szacunkowym biegły wyjaśnił, iż przeznaczenie działek nr [...], [...], [...], [...], [...] określone na podstawie zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na cele drogi publicznej jest zgodne z celem, dla którego nieruchomość przeszła z mocy prawa na własność Powiatu G. , tj. pod drogę publiczną, dlatego też w niniejszej sprawie nie ma zastosowania tzw. "zasada korzyści".

Biegły wskazał, że dokonał określenia wartości rynkowej ww. działek gruntu przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Przed dokonaniem określenia wartości działek gruntu, biegły dokonał analizy rynku lokalnego obejmującego gminę G. i powiat g. oraz rynku regionalnego obejmującego obszar województwa z. . Biorąc pod uwagę zakres i cel wyceny oraz dostępność danych, jako właściwy do wyceny przyjął rynek lokalny na terenie gminy G. i sąsiedniej gminy B.. Transakcje zostały przeanalizowane pod kątem cech rynkowych, które według biegłego mają wpływ na wartość nieruchomości, tj.: lokalizacja nieruchomości, otoczenie oraz utrudnienia.

Biegły spośród przedstawionych w analizie nieruchomości drogowych wybrał do wyceny te nieruchomości, które w jego ocenie spełniają kryterium podobieństwa

i przedstawił je w ww. operacie szacunkowym. Ceny gruntów przyjętych do analizy jako porównawcze kształtowały się w przedziale od [...] zł/m2 działki gruntu do [...] zł/m2. Biegły w procesie wyceny zastosował metodę porównywania parami w podejściu porównawczym.

Dodatkowo w analizie rynku przedstawił wartości wypłaconych odszkodowań za przejęcie działek gruntu pod drogi publiczne, które jako nie spełniające ustawowych kryteriów ceny rynkowej nie mogły stanowić podstawy do określenia wartości nieruchomości dla celu ustalenia odszkodowania. Wartości wypłaconych odszkodowań kształtowały się od ok. [...] zł/m2 do ok. [...] zł/m2 w obrębach miejskich G. lub bezpośrednio sąsiadujących miastem G., zaś średnia wartość ww. odszkodowań wyniosła [...] zł/m2.

B. M. oraz M. M. złożyli uwagi do powyższego operatu, zarzucając biegłemu zaniżenie wyceny, nieprawidłowy dobór wag cech, przyjęcie nieruchomości o niskich wartościach i wskazując, iż wypłacane odszkodowania za działki gruntu przeznaczone pod drogi publiczne są na wyższym poziomie niż określone wartości ww. działek gruntu. Uwagi do ww. operatu szacunkowego przedstawił także Starosta [...], zarzucając biegłemu niezastosowanie przy określaniu wartości tzw. "zasady korzyści", ponadto w jego ocenie prawidłowym byłoby sporządzenie wyceny według przeznaczenia przeważającego wśród gruntów przyległych. Dodatkowo zgłosił wątpliwości co do zasadności zastosowania jako nieruchomości podobnych do wycenianych, transakcji dot. nieruchomości z W. II ze względu na ograniczony rynek nieruchomości, różne określanie tych samych cech wycenianej nieruchomości.

Biegły w wyjaśnieniach do zgłoszonych uwag wskazał, że przeznaczenie nieruchomości, z których wydzielono ww. działki gruntu zostało określone

w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego dla miejscowości D., a szczegółowe ustalenia zostały przedstawione w operacie szacunkowym z dnia 24 listopada 2016 r. Ponadto powołując się na postanowienie Trybunału Konstytucyjnego sygn. akt Ts 344/08 wskazał, że to właśnie miejscowy plan zagospodarowania (od daty jego obowiązywania-wcześniejszej niż data decyzji podziałowej) wpłynął na sytuację prawną nieruchomości w kontekście jej przeznaczenia i wynikające z tego tytułu ograniczenia wykonywania prawa własności, zaś samo przeznaczenie nieruchomości nie uległo zmianie wskutek wydania decyzji o podziale nieruchomości.

Biegły odniósł się również do przyjętych do wyceny rynku, cech rynkowych oraz doboru nieruchomości porównawczych, stwierdzając jednocześnie, że kwoty odszkodowań nie mogą stanowić podstawy wyceny nieruchomości, za które uzyskano odszkodowanie (nie były one przedmiotem obrotu), a zostały one przedstawione wyłącznie dla celów poglądowych. Natomiast brak podstaw do zastosowania zasady korzyści został przeanalizowany w ww. operacie szacunkowym (pkt 8.3) z uwagi na stan nieruchomości z daty podziału, w tym zapisy planu zagospodarowania przestrzennego do określenia wartości nieruchomości.

Dalej Organ podniósł, że w jego ocenie wycena prawa własności działek gruntu nr [...], [...], [...], [...], [...] została sporządzona w sposób rzetelny i zgodny z obowiązującymi przepisami prawa. Przy określaniu wartości biegły uwzględnił stan nieruchomości z daty podziału nieruchomości, tj. z dnia [...] r., prawidłowo dokonał analizy możliwości zastosowania tzw. "zasady korzyści" i w związku z tym prawidłowo określił wartość rynkową nieruchomości dla aktualnego sposobu użytkowania.

Organ uznał, że stosownie do zapisów art. 154 ww. ustawy biegły dokonał wyboru właściwego podejścia i metody szacowania nieruchomości uwzględniając

w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, jej stan oraz dostępne dane o cenach i cechach nieruchomości podobnych. Wartość nieruchomości została określona zgodnie z art. 153 ww. ustawy, tj. przy założeniu, że odpowiada ona cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego, skorygowanym ze względu na cechy różniące nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej.

Organ wskazał, że operat szacunkowy nie został podważony przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych.

Zdaniem Organu, rzeczoznawca majątkowy wyjaśnił w wystarczający sposób kwestie dotyczące zgłoszonych przez strony postępowania zarzutów, w szczególności odnoszących się do metodologii wyceny, doboru nieruchomości porównawczych, ich cech i wag. Ponadto podkreślił, że poinformowano strony postępowania, iż ocena podobieństwa nieruchomości przyjętych przez rzeczoznawcę jako porównawcze oraz innych wiadomości specjalnych należy do osób z uprawnieniami zawodowymi w tym zakresie.

Nadto Organ wyjaśnił, iż uzyskał informacje z Urzędu Miasta i Gminy G.

w zakresie kwot wypłacanych odszkodowań na terenie gminy z tytułu przejęcia na podstawie art. 98 ustawy o gospodarce nieruchomościami gruntów pod drogi publiczne. Z przekazanych przez ww. urząd informacji wynika, że wartość rynkowa ww. działki gruntu określona w ww. operacie szacunkowym na poziomie [...] zł/m2 jest porównywalna z kwotami wypłaconych w obrębie D. odszkodowań

w przeliczeniu na 1m2 gruntu z ww. tytułu tj. [...] zł/m2.

Pomimo, iż strony postępowania nie udzieliły organowi informacji w zakresie wysokości otrzymanego od Gminy G. odszkodowania za działkę gruntu nr [...]

o pow. [...] ha z obrębu D., która została wydzielona w wyniku tego samego podziału co działka gruntu stanowiąca przedmiot postępowania należy wnioskować, że kwota odszkodowania w przeliczeniu na 1m2 gruntu - [...] zł/m2 dotyczy ww. działki.

3. W odwołaniu od decyzji Organu I instancji Zarząd Powiatu w G. wskazał na naruszenie:

- art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez nierozpatrzenie całego materiału dowodowego w sposób wnikliwy, prawidłowy i wyczerpujący,

- art. 98 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez nieprzeprowadzenie rozprawy administracyjnej,

- art. 132 ust. 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami w zw. z art. 26 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym, poprzez nieprawidłowe oznaczenie organu, który jest zobowiązany do zapłaty odszkodowania,

- art. 4 pkt 16, art. 130 i art. 134 ustawy o gospodarce nieruchomościami w zw. z art. 36 ust. 1-4 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie wyceny nieruchomości

i sporządzania operatu szacunkowego, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie

i w konsekwencji bezkrytyczne oparcie się na operacie szacunkowym rzeczoznawcy majątkowego, w którym przyjęto do wyceny transakcje zawyżające wartość nieruchomości gruntowej, co spowodowało oczywiste zawyżenie odszkodowania,

- art. 157 ust. 1 i 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami, poprzez zaniechanie zwrócenia się przez organ orzekający w sprawie do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych o dokonanie oceny operatu szacunkowego.

Zdaniem Zarządu, w dniu wydania decyzji podziałowej nie istniały działki nr [...], [...], [...], [...] i [...], wobec czego zasadnym było przyjęcie przeznaczenia mieszanego, określonego w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego dla działek nr [...], tj. istniejących przed podziałem, z przyjęciem m. in. przeznaczenia pod przemysł, składy, stację paliw, usługi komercyjne i drogi. Wydzielona w wyniku podziału działki faktycznie powstały dopiero z dniem, w którym decyzja o podziale stała się ostateczna. Przyjmując powyższą wykładnię przepisu art. 130 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami i uznając za aktualny sposób użytkowania, dominującą funkcję całej nieruchomości, w przedmiotowej sprawie powinna mieć zastosowanie zasada korzyści, o której mowa w art. 134 ust. 3 i 4 ww. ustawy. Rzeczoznawca majątkowy w pierwszej kolejności powinien oszacować wartość nieruchomości według stanu i przeznaczenia z dnia wydania decyzji o podziale, czyli według aktualnego sposobu jej użytkowania (pod zabudowę usługową, produkcyjno-usługową, produkcyjno-składową, tj. przeważające przeznaczenie), a następnie sprawdzić, czy wartość przy przyjęciu przeznaczenia nieruchomości zgodnie z celem wywłaszczenia (pod drogi) nie będzie wyższa. Jeżeli wartość nieruchomości oszacowana według przeznaczenia zgodnego z celem wywłaszczenia będzie wyższa, to wartość odszkodowania należy ustalić w wyższej wysokości.

Ponadto zaznaczono, że w przedmiotowej sprawie, jako nieruchomości podobne powinny zostać uwzględnione nieruchomości drogowe wydzielone z terenów przemysłowych, a w przypadku braku odpowiednich transakcji na rynku lokalnym (teren gminy, powiatu), bądź też wystarczającej ich ilości umożliwiającej prawidłowe odzwierciedlenie poziomu wartości rynkowych, analizą powinien zostać objęty rynek regionalny (teren województwa), a nawet krajowy.

4. Wojewoda Z. decyzją z dnia [...] r.

nr [...] działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeksu postepowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 zwanej dalej "K.p.a."). w zw. z art. 9a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2016 r., poz. 2147 ze zm.-zwanej dalej "u.g.n."), po rozpatrzeniu odwołania od decyzji Prezydenta Miasta S. z [...]., uchylił zapis w treści rozstrzygnięcia zaskarżonej decyzji: "do zapłaty ww. kwot odszkodowania zobowiązany jest Starosta [...] reprezentujący Powiat G." i orzekł w tym zakresie poprzez ustalenie, w miejsce uchylenia, nowego zapisu: "do zapłaty ww. kwot odszkodowania zobowiązany jest Zarząd Powiatu G. ", zaś w pozostałej części utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Wojewoda przytoczył treść art. 98 ust. 1 i 3, art. 130, art. 154, art. 134 u.g.n. oraz § 4 ust. 1 i 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Następnie opisał przebieg postępowania, wskazując iż w operacie szacunkowym z dnia 24 listopada 2016 r. zasadnie dokonano analizy rynku nieruchomości przeznaczonych na cele drogowe. W wyniku zbadania tego rynku, autor opinii stworzył bazę transakcji nieruchomości drogowych stosując podejście porównawcze, metodę porównywania parami. Nieruchomości porównawcze pochodziły z miejscowości znajdujących się w obrębach: [...] 2, [...] II. Wartość 1 m2 wahała się w przedziale od [...] zł do [...] zł. Badane transakcje pochodziły z 2015 r. Wagi cech porównawczych wywłaszczonych działek przedstawiały się następująco: lokalizacja - 50%, otoczenie nieruchomości - 40%, utrudnienia - 10%. W wyniku zastosowania współczynników korygujących biegły ustalił wartość 1 m2 dla działki nr [...], [...], [...] i [...] na poziomie [...] zł, co dało ogólną wartość każdej z tych działek odpowiednio [...] zł, [...] zł, [...] zł, [...] zł. Z kolei średnia wartość za 1 m2 działki nr [...] wyniosła [...] zł. Stan nieruchomości został określony na dzień wydania decyzji podziałowej, tj. na [...] r., a wartość została określona na dzień sporządzenia operatu szacunkowego, tj. na 24 listopada 2016 r. Biegły wyjaśnił i scharakteryzował rynek lokalny oraz regionalny, a także szczegółowo opisał właściwości niniejszych działek, ich lokalizację, przeznaczenie oraz stan zagospodarowania. Natomiast kwestię uzasadnienia przyjęcia bazy nieruchomości tożsamych do działki powstałej z podziału nieruchomości, biegły wyjaśnił w piśmie z 28 stycznia 2017 r.

W ocenie Organu odwoławczego, opinia o wartości działki nr [...], [...], [...], [...] i [...] z 24 listopada 2016 r. została sporządzona w sposób prawidłowy. Rzeczoznawca majątkowy zastosował obowiązujące przepisy, tj. art. 134 ust. 3 i 4 u.g.n. oraz § 36 ust. 3 i 4 rozporządzenia w sprawie wyceny... zgodnie ze stanem faktycznym. Operat szacunkowy jest spójny, logiczny i zupełny, a ustalone w nim odszkodowanie realizuje konstytucyjną zasadę słuszności odszkodowania.

Podkreślono, iż przedmiotem sprawy jest ustalenie odszkodowania za działki, które w dacie wydania decyzji podziałowej posiadały przeznaczenie drogowe i jako takie mogły być przedmiotem obrotu prawnego. Mieszane przeznaczenie działek nr [...] i [...] nie stanowi przeszkody do uznania, że dla konkretnych częściach tych działek, które skutkiem ostatecznej decyzji podziałowej zostały przejęte na własność Skarbu Państwa, istniało przeznaczenie drogowe. Wynika to wprost z ustaleń zarówno opisowych jak też graficznych obowiązującego m.p.z.p. Takie stanowisko zostało podzielone w również w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, m. in. w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 grudnia 2015 r., sygn. akt I OSK 744/14 oraz wyroku WSA w Kielcach z dnia 6 czerwca 2013 r. sygn. akt II SA/Ke 238/13.

W odniesieniu do twierdzeń Skarżącego wyjaśniono, że skoro Organ I instancji uznał, że zgromadził niezbędny materiał dowodowy i ocenił pozytywnie jego wartość dowodową, to tym samym nie było uzasadnionym pozyskiwanie opinii organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych. Za powyższą argumentacją stoi również okoliczność, iż biegły jednoznacznie oświadczył, iż sporządzając operat szacunkowy z 24 listopada 2016 r. uchyla wycenę z 8 sierpnia 2016 r., a strony postępowania nie przedstawiły kontroperatów.

Organ nie zgodził się z twierdzeniem strony, iż należało przyjąć bazę nieruchomości z uwzględnieniem mieszanego przeznaczenia określonego dla działek nr [...], skoro każda z nowopowstałych działek stanowi odrębny byt prawny, mogący być indywidualnym przedmiotem obrotu rynkowego. Ponadto wskazano, że nowy operat szacunkowy zawiera bazę transakcji z 2015 r., podczas, gdy pierwotna opinia z 8 sierpnia 2016 r. zawierała transakcje nieruchomości drogowych z lat 2013-2015, co pozwala przyjąć, że nowa wycena zawiera transakcje aktualne pod względem czasowym, a wartość odszkodowania została ustalona z korzyścią dla dotychczasowych współwłaścicieli.

W ustosunkowaniu się do kolejnych zarzutów odwołania Organ wskazał, że obowiązek przeprowadzenia rozprawy administracyjnej na etapie postępowania odszkodowawczego nie wynika wprost z unormowań ustawy o gospodarce nieruchomościami. Niezależnie od powyższego podniesiono, iż w analogicznym postępowaniu administracyjnym, wskutek przeprowadzenia rozprawy administracyjnej ten sam rzeczoznawca majątkowy sporządził nowy operat szacunkowy, a więc przychylił się w pewnym zakresie do uwag stron postępowania. Poza tym, w ocenie Organu odwoławczego nie bez znaczenia pozostaje fakt, iż postępowania odszkodowawcze charakteryzuje rygor uprzedniego uzyskania pisemnej opinii rzeczoznawcy majątkowego. W postępowaniu odszkodowawczym rzeczoznawca majątkowy nie jest w stanie sporządzić opinii o wartości nieruchomości na rozprawie administracyjnej, zwłaszcza gdy w procesie wyceny wykorzystuje nową bazę transakcji nieruchomości, które zobligowany jest pozyskać od instytucji publicznych. W niniejszej sprawie strony prowadziły z D. G. liczną korespondencję, wymagającą przeprowadzenia skomplikowanych ustaleń, obliczeń i wyjaśnień, wobec czego nie sposób uznać, że czynność administracyjna w postaci rozprawy mogła spełnić swój cel ustawowy, tzn. przyspieszyć bądź uprościć postępowanie.

Z kolei ustosunkowując się do zarzutu odwołania, w postaci błędnego wskazania podmiotu zobowiązanego do zapłaty odszkodowania, Wojewoda stwierdził, że zgodnie z art. 132 ust. 5 u.g.n. właściwym do zapłaty odszkodowania jest organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego, jeżeli wywłaszczenie następuje na rzecz tej jednostki, a więc Zarząd Powiatu G. .

5. Powyższą decyzję Wojewody Z. Zarząd Powiatu G. zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie wnosząc o jej uchylenie oraz uchylenie poprzedzającej ją decyzji Organu I instancji. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie:

- art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., poprzez nierozpatrzenie całego materiału dowodowego w sposób wnikliwy, prawidłowy i wyczerpujący, a w szczególności niedokładne zweryfikowanie operatu szacunkowego stanowiącego podstawę ustalenia wysokości odszkodowania, co miało istotny wpływ na wydaną decyzję,

- art. 4 pkt 16, art. 4 pkt 17 i art. 130 ust. 1 oraz art. 134 u.g.n. w zw. z § 36 ust. 1-4 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, poprzez ich błędną interpretację i niewłaściwe zastosowanie, w szczególności w kwestii dotyczącej ustalenia stanu nieruchomości i doboru nieruchomości podobnych, co w konsekwencji spowodowało zawyżenie odszkodowania.

Skarżący podkreślił, że w toku prowadzonego postępowania podnosił, iż

w przedmiotowej sprawie stan nieruchomości powinien zostać ustalony zgodnie z art. 130 ust. 1 u.g.n. Jednak zarówno rzeczoznawca majątkowy, jak i Organy I i II instancji, w swoich rozstrzygnięciach odnieśli się jedynie do zasad ustalania w tego typu sprawach przeznaczenia wycenianej nieruchomości, czyli zgodnie z przeznaczeniem określonym dla wydzielonej działki w planie miejscowym. W przedmiotowej sprawie skutkowało to przyjęciem do wyceny drogowego przeznaczenia nieruchomości, które jako tożsame z celem wywłaszczenia, spowodowało brak możliwości zastosowania tzw. zasady korzyści.

Biegły, jak i Organy I i II instancji nie ustosunkowali się do podnoszonej w toku postępowania konieczności analizy przeznaczenia nieruchomości podobnych

w powiązaniu z przeznaczeniem terenów, z których zostały wydzielone (bądź terenów przyległych). Rzeczoznawca nie odniósł się do faktu, iż znacząco różne funkcje i położenie terenów sąsiednich mają istotny wpływ na uzyskane ceny, lecz jedynie wskazał, że przyjęte ceny zostały skorygowane ze względu na cechy różniące nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej. W ocenie Skarżącego, nie sposób uznać, aby poprawki ze względu na lokalizację, otoczenie i utrudnienia w zagospodarowaniu, mogły faktycznie i w sposób realny skorygować istniejące różnice wartości. Organy I i II instancji nie dokonując własnej analizy, przyjęły bezkrytycznie wyjaśnienia rzeczoznawcy wskazując, że zakres ten zalicza się do wiedzy specjalnej, którą posiada jedynie uprawniony rzeczoznawca majątkowy.

Z uwagi na nieprecyzyjność obowiązujących przepisów Polska Federacja Stowarzyszeń Rzeczoznawców Majątkowych opracowała projekt Standardu Zawodowego Rzeczoznawców Majątkowych "Wycena nieruchomości drogowych"

z dnia 22 sierpnia 2017 r. Standard ten zawiera zbiór reguł oraz procedur opisujących i doprecyzowujących warianty procesu wyceny nieruchomości drogowych. Uwagi zgłaszane przez Skarżącego znajdują oparcie w przedstawionym projekcie standardu.

Skarżący nie zgodził się również ze stanowiskiem Organu co do braku obowiązku przeprowadzenia rozprawy na podstawie art. 98 u.g.n. wskazując, że art. 98 ust. 3 u.g.n. odsyła bezpośrednio do stosowania zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczeniu nieruchomości, a nie odszkodowaniach za wywłaszczone nieruchomości.

6.Wojewoda Z. w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje:

Skarga nie jest zasadna

7. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., dalej przywoływana jako "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że Sąd bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu.

Dokonując według powyższych kryteriów kontroli decyzji Wojewody Z. Sąd stwierdził, że akt ten odpowiada prawu.

8. Przedmiotem skargi jest decyzja ustalająca odszkodowania z tytułu utraty prawa własności nieruchomości przejętych na rzecz Powiatu G.

z przeznaczeniem pod drogę publiczną powiatową.

9. Materialnoprawną podstawą wydania zaskarżonej decyzji stanowią przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U z 2016 r. poz. 2147).

Stosownie do art. 98 u.g.n. działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne: gminne, powiatowe, wojewódzkie, krajowe - z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela, przechodzą, z mocy prawa, odpowiednio na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne. Przepis ten stosuje się także do nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek użytkownika wieczystego, z tym że prawo użytkowania wieczystego działek gruntu wydzielonych pod drogi publiczne wygasa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne. Przepis stosuje się odpowiednio przy wydzielaniu działek gruntu pod poszerzenie istniejących dróg publicznych. Za działki gruntu, o których mowa w ust. 1 tego przepisu, przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między właścicielem lub użytkownikiem wieczystym a właściwym organem. Przepis art. 131 stosuje się odpowiednio. Jeżeli do takiego uzgodnienia nie dojdzie, na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości.

Niesporne w sprawie jest, że działki gruntu nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha obręb D. gmina G., przejęte z mocy prawa na rzecz powiatu gryfińskiego z przeznaczeniem pod drogę publiczną powiatową, są działkami o których mowa w art. 98 ust. 1 u.g.n.

10. Wysokość przyznanego odszkodowania Prezydent Miasta S. ustalił, stosując się do wymogu określonego w art. 130 ust. 2 u.g.n., tj. po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego.

Szczegółowe wytyczne dotyczące ustalenia wysokości odszkodowania zostały zawarte w art. 134 u.g.n., zgodnie z którym podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi, z zastrzeżeniem art. 135, wartość rynkowa nieruchomości (ust.1). Przy określaniu wartości rynkowej nieruchomości uwzględnia się

w szczególności jej rodzaj, położenie, sposób użytkowania, przeznaczenie, stan nieruchomości oraz aktualnie kształtujące się ceny w obrocie nieruchomościami (ust. 2). Wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według aktualnego sposobu jej użytkowania, jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, nie powoduje zwiększenia jej wartości (ust. 3). Jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie jej wartości, wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według alternatywnego sposobu użytkowania wynikającego z tego przeznaczenia (ust. 4).

W treści art. 134 ust. 3 i 4 u.g.n., ustawodawca wprowadził tzw. "zasadę korzyści", zgodnie z którą, jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie jej wartości, wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według alternatywnego sposobu użytkowania wynikającego z tego przeznaczenia (por. wyrok NSA z dnia 11 lipca 2013 r., sygn. akt I OSK 2456/12). Tym samym, jeżeli takie zwiększenie rzeczywiście nastąpi, osoba wywłaszczona powinna otrzymać odszkodowanie, którego podstawę stanowić będzie nie wartość nieruchomości zgodna z dotychczasowym sposobem użytkowania (art. 134 ust. 3 u.g.n.), lecz wartość nieruchomości określona dla alternatywnego sposobu użytkowania wynikającego z przeznaczenia tej nieruchomości na cel publiczny (art. 134 ust. 4 u.g.n.).

Sposób określenia wartości dla ww. celu został określony w przepisach wykonawczych do przepisów ww. ustawy w zakresie dotyczących wyceny nieruchomości, tj. w § 36 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r.

w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U

z 2004 r. Nr 207, poz. 2109). Zgodnie z § 36 pkt 1 ww. rozporządzenia wartość rynkową nieruchomości dla potrzeb ustalenia odszkodowania za nieruchomości przejęte z mocy prawa określa się, przyjmując stan nieruchomości z dnia wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, ceny nieruchomości z dnia ustalenia odszkodowania, a przeznaczenie nieruchomości zgodnie z art. 154 ww. ustawy. Ponadto zgodnie z § 36 pkt 4 oraz pkt 6 rozporządzenia w przypadku gdy na realizację inwestycji drogowej została przejęta z mocy prawa nieruchomość, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycje drogową, wartość rynkową określa się, przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, chyba że określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. W myśl art. 154 ust. 1 u.g.n. wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych.

Zdaniem Sądu, prawidłowe jest stanowisko Organów obu instancji,

że w niniejszej sprawie zasada korzyści nie ma zastosowania. Przeznaczenie wycenianej działki zostało określone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonym uchwałą Rady Miejskiej w Gryfinie Nr XI/162/03

z dnia 28 sierpnia 2003 r. Biegły wskazał w opinii, że część dzielonych nieruchomości, z których powstały działki gruntu nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] obręb D., gmina G. przeznaczona była w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego i nadal są, pod drogę publiczną powiatową- zbiorczą w ciągu istniejącej drogi powiatowej D.-C., oznaczoną symbolem [...] Decyzja podziałowa nie wprowadziła więc zmian w zakresie przeznaczenia nieruchomości.

11. W przypadku gdy zasada korzyści nie ma zastosowania, wartość nieruchomości określa się według aktualnego sposobu jej użytkowania. W niniejszej sprawie biegły prawidłowo dokonał określenia wartości rynkowej przedmiotowej działki gruntu uwzględniając ceny transakcyjne z rynku nieruchomości drogowych. Informacje o cenach pochodziły z umów zawartych w formie aktu notarialnego. Rzeczoznawca w operacie dokonał analizy rynku lokalnego i regionalnego i ograniczył obszar dobieranych nieruchomości porównawczych podobnych do rynku lokalnego. Słusznie rzeczoznawca stwierdził, że dane z tak określonego rynku są wystarczające do oszacowania przedmiotowej nieruchomości. Nadto rzeczoznawca dokonał analizy przeznaczenia terenów dobranych nieruchomości przyległych. Wagę cechy "otoczenie nieruchomości" określono na 40%. Nieruchomości z obrębu W. II blisko sąsiadują z terenami miasta G.. Nieruchomości te zostały uznane przez rzeczoznawcę za nieruchomości podobne do szacowanej. Ceny transakcyjne zostały skorygowane o cechy różniące. Podobnie postąpiono z nieruchomością w miejscowości B.. Nie ulega wątpliwości, że otrzymane po uwzględnieniu poprawek kwotowych wyniki są bardzo bliskie, charakteryzują się niską wartością odchylenia standardowego, co świadczy o prawidłowym określeniu cech rynkowych.

12. Należy podkreślić, że organ prowadzący postępowanie administracyjne, którego przedmiotem jest ustalenie odszkodowania za nieruchomość przejętą pod drogę publiczną jest obowiązany ocenić, realizując dyspozycję art. 80 K.p.a., wartość dowodową sporządzonego operatu szacunkowego. W ramach tej oceny organ może żądać przedstawienia przez rzeczoznawcę wyjaśnień co do jego treści.

Organ obowiązany jest dokonać oceny operatu pod względem formalnym,

w szczególności ocenić, czy przyjęty przez rzeczoznawcę wybór metody został należycie wyjaśniony. W kontrolowanej sprawie Organ dopełnił tego obowiązku.

13. Odnosząc się do kwestii doboru nieruchomości przyjętych do porównań, należy wskazać, że organ ani sąd nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii, ponieważ nie dysponuje wiadomościami specjalnymi. Czynności dokonywane przez biegłego w zakresie cech wpływających na wartość nieruchomości mają charakter specjalistyczny i ani strona ani organ, nie mają podstaw do ich kwestionowania. Pozycja prawna rzeczoznawcy majątkowego, którego ustawa o gospodarce nieruchomościami, standardy zawodowe oraz kodeks etyki obciążają bardzo poważnymi obowiązkami, jest w istocie rzeczy zbliżona do statusu osoby zaufania publicznego. Z uwagi na powyższe, czynności, których dokonuje rzeczoznawca majątkowy wymagają wiedzy specjalistycznej, której organ administracji publicznej nie ma podstaw do podważenia.

14. W ocenie Sądu, Organ prawidłowo ocenił operat szacunkowy z dnia 24 listopada 2016 r., uznając, że został on sporządzony zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. Operatowi temu nie można bowiem zarzucić braku logiki czy wykazać wzajemnych sprzeczności w stanowisku rzeczoznawcy majątkowego. Nadto należy wskazać, że pismo projekt Standardu Zawodowego Rzeczoznawców Majątkowych "Wycena nieruchomości drogowych" z dnia 22 sierpnia 2017 r., powołane w skardze, nie stanowi powszechnie obowiązującego prawa, który organ obowiązany jest stosować, zgodnie z zasadą praworządności wyrażoną w art. 6 K.p.a.

15. Sąd nie podziela stanowiska Skarżącego, że w sprawie obligatoryjne było przeprowadzenie rozprawy administracyjnej na podstawie art. 118 ust. 1 u.g.n. jako znajdującego zastosowanie ma mocy odesłania z art. 98 ust. 3 u.g.n. Ostatni

z powołanych przepisów stanowi, że "...na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości".

W orzecznictwie jak i w doktrynie przyjmuje się, że na mocy tego przepisu zastosowanie znajdują tu art. 128 i nast. (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 17 listopada 2015 r. sygn. akt I SA/Wa 1527/15, Komentarz do art. 98 ustawy o gospodarce nieruchomościami. K. Marciniuk, LEX 2015), a więc unormowania dotyczące odszkodowań za wywłaszczone nieruchomości. Tymczasem art. 118 ust. 1 u.g.n. dotyczy postępowania stricte wywłaszczeniowego i nie ma zastosowania w sprawie ustalenia samego odszkodowania.

16. Podsumowując stwierdzić należy, że Organ odwoławczy prawidłowo rozpatrzył i rozstrzygnął niniejszą sprawę, nie naruszając przy tym art. 7, art. 77 § 1

i art. 80 K.p.a., a zaskarżone rozstrzygnięcie opiera się na prawidłowo zebranym

i ocenionym materiale dowodowym, w toku rzetelnie prowadzonego postępowania oraz prawidłowo zastosowanych przepisów prawa.

17. Mając na uwadze powołane okoliczności, Sąd działając na podstawie art. 151 P.p.s.a., orzekł o oddaleniu skargi.