Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 39/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2011-04-01 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok w części i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 9 ust. 4
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art. 134 par. 1 i art. 141 par. 4
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Stojanowski Sędzia NSA Andrzej Gliniecki Sędzia del. NSA Zofia Flasińska /spr./ Protokolant Mariusz Szufnara po rozpoznaniu w dniu 1 kwietnia 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Rady Miasta Krakowa od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 8 lipca 2010 r. sygn. akt II SA/Kr 144/10 w sprawie ze skarg Wojewody Małopolskiego i I. B. na uchwałę Rady Miasta Krakowa z dnia 7 października 2009 r. nr LXXXII/1076/09 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Sudoł Dominikański" uchyla zaskarżony wyrok w punkcie 1 i 3 i w tym zakresie przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 8 lipca 2010 r. (sygn. akt II SA/Kr 144/10) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, po rozpoznaniu skarg I. B. oraz Wojewody Małopolskiego na uchwałę nr LXXXII/1076/09 Rady Miasta Krakowa z dnia 7 października 2009 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Sudół Dominikański", stwierdził nieważność § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c oraz § 40 ust. 1 pkt 2 części tekstowej zaskarżonej uchwały oraz rysunku planu w zakresie przebiegu drogi publicznej oznaczonej symbolem KDZ oraz oddalił w pozostałej części skargę Wojewody Małopolskiego.

Wyrok ten został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.

Rada Miasta Krakowa w dniu 7 października 2009 r. podjęła uchwałę Nr LXXXII/1076/09 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru "Sudół Dominikański". Uchwała ta została opublikowana w Dzienniku Województwa Małopolskiego z dnia 27 października 2009 r., Nr 661, poz. 4978.

I. B. zaskarżyła przedmiotową uchwałę w zakresie przebiegu trasy drogi klasy zbiorczej KDZ po działkach [...], [...] i [...], który – jej zdaniem - jest niezgodny z postanowieniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa obowiązującym na tym obszarze. W studium droga ta zaplanowana była w innym miejscu, a w uchwalonym planie zagospodarowania przestrzennego przebieg tej drogi jest inny i przechodzi przez działki skarżącej.

Skarga Wojewody Małopolskiego dotyczyła niezgodności z prawem części graficznej planu w zakresie terenu oznaczonego na rysunku planu miejscowego symbolem KDZ – teren drogi publicznej klasy zbiorczej oraz części graficznej planu odnośnie południowej części działek o nr [...], nr [...], [...] i [...] w zakresie, w jakim działki te położone są według obowiązującego Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa w obszarze terenów przeznaczonych do zabudowy i zainwestowania oznaczonych na rysunku studium symbolem MW (terenu o przeważającej funkcji mieszkaniowej wysokiej intensywności).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wskazał, że zgodnie z treścią art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz.717) podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały rady gminy w całości lub w części stanowi naruszenie trybu sporządzania planu miejscowego oraz właściwości organów w tym zakresie.

Sąd stwierdził, że ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Sudół Dominikański" w części dotyczącej terenu oznaczonego na rysunku planu symbolem KDZ – teren drogi publicznej klasy zbiorczej są sprzeczne z ustaleniami obowiązującego Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa, przyjętego uchwałą Nr XII/87/03 Rady Miasta Krakowa z dnia 16 kwietnia 2003 r. Zdaniem Sądu, potwierdza to analiza wyrysu ze Studium - planszy K1 "Struktura przestrzenna, kierunki i zasady rozwoju", z której wynika, iż korytarz podstawowego układu drogowo-ulicznego był przewidywany w Studium na południe od obszarów MN i ZF (droga zatem powinna przebiegać wzdłuż południowej granicy terenów oznaczonego w zaskarżonym planie symbolami ZPf.1, ZPp.2, ZPp.3 i ZPr.15). Potwierdza to analiza planszy K 3 "System transportu – kierunki zasady rozwoju", gdzie oznaczono tą drogę jako KT/Z - drogę zbiorczą. W Studium przewidziano więc przebieg drogi zbiorczej i jest on odmienny od tego, który przewiduje zaskarżony plan zagospodarowania przestrzennego. Obszary, na których w uchwalonym planie przewidziano przebieg drogi zbiorczej KDZ, zgodnie z postanowieniami Studium nie przewidują możliwości lokalizacji tam takiej drogi, a jedynie na obszarze MN dopuszcza się wytyczanie lokalnych (a więc nie zbiorczych) układów komunikacyjnych.

Sąd I instancji uznał w związku z tym, że ustalenia zawarte w § 14 ust.1 pkt 1 lit. c, § 40 ust.1 pkt 2 części tekstowej zaskarżonej uchwały oraz na rysunku planu w zakresie przebiegu drogi publicznej oznaczonej symbolem KDZ są sprzeczne z postanowieniami Studium. Sąd wskazał, że wprawdzie obowiązujące Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa uchwalane było pod rządami poprzednio obowiązującej ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, zgodnie z którą miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego musiał być tylko spójny (a nie zgodny) ze Studium, lecz do czasu zmiany Studium jego ustalenia powinny być uwzględniane przy tworzeniu planów zagospodarowania przestrzennego. W ocenie Sądu, naruszone więc zostały te przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (art. 9 ust. 4), które stanowią wprost o obowiązku zachowania zgodności obydwu dokumentów planistycznych - studium uwarunkowań i zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W tym zakresie Sąd podzielił zarzuty skarg I. B. i Wojewody Małopolskiego.

Sąd uznał za niezasadny drugi zarzut Wojewody Małopolskiego dotyczący niezgodności pomiędzy ustaleniami obowiązującego Studium a zaskarżonym planem

odnośnie południowej części działek o nr [...], nr [...], [...] i [...] w zakresie, w jakim działki te położone są według obowiązującego Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa na terenach przeznaczonych do zabudowy i zainwestowania oznaczonych na rysunku studium symbolem MW (terenu o przeważającej funkcji mieszkaniowej wysokiej intensywności), a w zaskarżonym planie objęte zostały obszarem o symbolu ZPr.5 – zieleń urządzona ogólnodostępna w sąsiedztwie potoku Sudoł Dominikański (Rozrywka), w tym jego obudowa biologiczna. Zdaniem Sądu, przebieg granicy planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Sudół Dominikański" pokrywa się w zasadzie we wskazanym wyżej obszarze z wyznaczoną w Studium granicą oddzielającą tereny do zainwestowania od terenów zieleni publicznej (co wynika z analizy wyrysu ze Studium planszy K1 "Struktura przestrzenna, kierunki i zasady rozwoju"). Występujące w zaskarżonym planie ewentualne niewielkie odstępstwa w przebiegu tej granicy w stosunku do przebiegu granicy pomiędzy obszarami o różnym przeznaczeniu wyznaczonym w Studium nie mają istotnego znaczenia dla stwierdzenia niezgodności zaskarżonego planu ze Studium. Ewentualne odstępstwa w tym zakresie (w zasadzie niezauważalne przy porównaniu granic planu i granic wyznaczonych w Studium) wynikać mogą z różnicy skali, w jakiej sporządzone zostały mapy do Studium (1:25000) w stosunku do skali, w jakiej sporządzono rysunek planu (1:2000). Sąd uznał, że te niewielkie odstępstwa mieszczą się w granicach dopuszczalnych wg Studium korekt, wskazując poszczególne zapisy Studium potwierdzające możliwość korygowania w planach miejscowych granic zagospodarowania terenów.

Sąd wskazał ponadto, że działki nr [...], [...], [...], [...] Obr. 21 Śródmieście są położone w Studium w strefie miejskiej, w której głównym kierunkiem zmian w zagospodarowaniu jest intensyfikacja zainwestowania przy równoczesnym zachowaniu i ochronie istniejących zespołów zieleni publicznej oraz wykorzystanie zachowanych terenów otwartych, szczególnie tych położonych wzdłuż rzek i potoków, dla kształtowania publicznie dostępnych parków miejskich oraz w strefie kształtowania systemu przyrodniczego, z czym wiąże się konieczność zapewnienia ochrony cennych elementów środowiska i różnorodność biologiczną, w tym obszarów usytuowanych wzdłuż rzek i cieków wodnych. Przedmiotowe działki w przeważającej części leżą w korycie potoku poniżej skarpy doliny potoku Sudół Dominikański (Rozrywka). Wyznaczenie terenu zabudowy wielorodzinnej w tym obszarze kolidowałoby z racjonalnymi zasadami ochrony bezpośredniego otoczenia potoku. Również warunki fizjograficzne nie sprzyjają wykorzystaniu wskazanego terenu pod zainwestowanie. Jest to teren przestrzennie należący do doliny potoku. Nadto, jak wskazano wyżej tylko bardzo znikoma południowa część działek (nr [...], [...], [...], [...]) miałaby wg Studium leżeć w obszarze określonym jako tereny przeznaczone do zainwestowania. W tym przypadku ewentualna korekta granic określonych w Studium nastąpiła na korzyść terenów ogólnodostępnej zieleni urządzonej. Wynika to jednoznacznie z treści opracowania ekofizjograficznego sporządzonego dla potrzeb zaskarżonego planu, gdzie stwierdzono, że "za niedopuszczalne należy uznać lokalizowanie na obszarze opracowania dalszych obiektów wielokondygnacyjnych zabudowy wielorodzinnej lub zabudowy o szeregach usytuowanych poprzecznie do osi doliny (...)." W ocenie Sądu, znikoma korekta granic w planie zagospodarowania przestrzennego w stosunku do granic między obszarami wyznaczonymi w Studium jest w pełni dopuszczalna.

Skargę kasacyjną od tego wyroku wniosła Rada Miasta Krakowa, zaskarżając ten wyrok w części, w zakresie pkt I. Organ podniósł następujące zarzuty:

- naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie całości zapisów Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa i uznanie, że w zakresie określonym w pkt I orzeczenia ustalenia planu są niezgodne ze Studium,

- naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 9 ust. 4, art. 15 ust. 1 i art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego i wadliwe przyjęcie, że w zakresie określonym w pkt I wyroku plan jest niezgodny ze Studium,

- naruszenia prawa materialnego tj. art. 1 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez jego niezastosowanie w toku dokonywanej kontroli legalności uchwały w zakresie określonym w pkt I wyroku,

- naruszenia prawa materialnego tj. art. 9 ust. 4 w zw. z art. 15 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez jego błędne zastosowanie polegające na zbadaniu zgodności miejscowego planu jedynie z fragmentami Studium, a nie z całością zapisów Studium, w zakresie określonym w pkt I zaskarżonego orzeczenia.

Powołując się na powyższe zarzuty, organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w zakresie pkt I i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że Sąd I instancji zbadał zapisy Studium pod kątem zachowania zgodności jego ustaleń z zaskarżonym planem, jedynie w tej części Studium, która wprost i bezpośrednio odnosi się do terenów, dla których przewidziano w Studium funkcje i kierunki zagospodarowania oznaczone symbolami MN – tereny o przeważającej funkcji mieszkaniowej niskiej intensywności oraz ZF – tereny zieleni fortecznej.

Rada Miasta Krakowa nie zgodziła się z twierdzeniem Sądu, że na obszarach, na których w uchwalonym planie miejscowym przewidziano przebieg drogi zbiorczej KDZ w Studium nie przewidziano lokalizacji drogi tej klasy. Wprawdzie droga ta nie jest zaznaczona na rysunku Studium (plansza K3 "System transportu – kierunki i zasady rozwoju"), lecz na rysunku tym są zaznaczone jedynie "wybrane drogi zbiorcze – istniejące i projektowane, w tym przeznaczone do modernizacji". Oznacza to, że Studium nie wyklucza projektowania nowych odcinków lub modernizowania istniejących ulic zbiorczych. Na planszy K3 nie został wyznaczony "korytarz podstawowego układu drogowo – ulicznego", a jedynie zasady jego przebiegu, co potwierdza zastosowanie liniowego symbolu graficznego. Szerokość tej linii nie odpowiada koniecznej szerokości terenu wyznaczonego liniami rozgraniczającymi dla przeprowadzenia w rzeczywistości czy to ulicy głównej, czy też ulicy zbiorczej.

W ocenie organu, Sąd I instancji błędnie uznał, że postanowienia Studium nie przewidują możliwości lokalizacji drogi zbiorczej na określonych w Studium terenach MN. W Studium w rozdziale 4.2 w pkt 4 "Kierunki zagospodarowania wyodrębnionych kategorii terenów" istnieje zapis wymagający dla tych terenów "zapewnienia właściwej obsługi komunikacyjnej i powiązań z układem komunikacyjnym miasta". Ustalany w planie układ komunikacyjny musi więc nawiązywać do układu istniejącego i kontynuować istniejące korytarze uliczne i połączenia. Ponadto teren oznaczony w Studium symbolem MN jest terenem wolnym w przeważającej części od zabudowy, dlatego lokalizacja ulicy zbiorczej o takim przebiegu jak w planie wydaje się racjonalna i uzasadniona.

Uzasadniając zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 1 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, organ wskazał, że konieczność zachowania ładu przestrzennego wymusiła przeprowadzenie nowoprojektowanej ulicy zbiorczej jak w uchwalonym planie. Ze względu na zintegrowaną przestrzeń cmentarza, jak i ze względu na zachowanie rozwiązań przyrodniczych i funkcjonalnych pomiędzy parkiem przy potoku Rozrywka a zielenią i parkiem przy fortyfikacjach, planowana ulica zbiorcza nie może mieć innego przebiegu.

Uzasadniając zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. art. 9 ust. 4 w zw. z art. 15 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, organ wskazał, że Sąd nie uwzględnił zapisów Studium definiujących podstawowy zakres i kryteria ustalania zgodności planów miejscowych z jego ustaleniami. Zostały one przywołane w uzasadnieniu do projektu uchwały i potwierdzają zgodność planu ze Studium w zakresie określonych w nim celów rozwoju, zasad zrównoważonego rozwoju przestrzennego Krakowa i kształtowania ładu przestrzennego, granic terenów przeznaczonych do zabudowy, kierunków zagospodarowania wyodrębnionych kategorii obszarów, zasad zagospodarowania i kształtowania zabudowy i przestrzeni w strefie miejskiej oraz kształtowania systemu przyrodniczego. Zgodność projektu zaskarżonego planu ze Studium została zapewniona poprzez zachowanie zgodności rozwiązań zawartych w tym planie z przyjętą w Studium polityką przestrzenną.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Wojewoda Mazowiecki wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania. Wojewoda podzielił argumentację Sądu przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Podniósł, że skoro Studium w danym obszarze nie przewiduje drogi klasy zbiorczej o danym przebiegu, to nie należy w planie takiej drogi lokalizować.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną I. B. podniosła, że lokalizacja w planie drogi KDZ jest nieracjonalna i nieuzasadniona. Przedstawiła szereg argumentów przemawiających – jej zdaniem – za przebiegiem drogi klasy zbiorczej tak jak obecnie w planie przebiega droga KDX.2 (po działkach gminnych), natomiast drogi KDX. 2 – tak jak wyznaczono w planie przebieg spornej drogi KDZ.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy.

Zasadny jest podniesiony przez Radę Miasta Krakowa zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 9 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz.717) oraz art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez przyjęcie, że zaskarżona uchwała we wskazanej w wyroku części (§ 14 ust. 1 pkt 1 lit. c oraz § 40 ust. 1 pkt 2 części tekstowej zaskarżonej uchwały oraz rysunek planu w zakresie przebiegu drogi publicznej oznaczonej symbolem KDZ) jest niezgodna ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa, przyjętego uchwałą Nr XII/87/03 Rady Miasta Krakowa z dnia 16 kwietnia 2003 r.

Zgodnie z art. 9 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego sporządzane jest w celu określenia polityki przestrzennej gminy, w tym lokalnych zasad zagospodarowania przestrzennego. Studium jest aktem polityki wewnętrznej gminy, w którym z jednej strony określa się uwarunkowania zagospodarowania przestrzennego gminy (m. in. geograficzne, demograficzne, przyrodnicze, ekonomiczne), a z drugiej strony określa długofalową politykę przestrzenną gminy. Nie jest to akt prawa miejscowego (art. 9 ust. 5), jednakże jego ustalenia są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych (art. 9 ust. 4). Podkreślenia wymaga, że studium jest aktem o charakterze ogólnym, gdyż wyznacza podstawowy zarys, czy kierunki zagospodarowania gminy, natomiast uszczegółowienie zasad zagospodarowania terenów następuje w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego. Studium pełni przez to też funkcję koordynującą ustalenia przyszłych planów miejscowych. Postanowienia studium dotyczące zagospodarowania terenów gminy powinny wyznaczać konkretne dyrektywy na przyszłość, jednakże nie mogą regulować kwestii szczegółowych zastrzeżonych przez ustawodawcę dla miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Podobny pogląd wyrażany był już w orzecznictwie sądów administracyjnych (wyrok NSA z dnia 28 kwietnia 2010 r., II OSK 350/10, LEX nr 597554, wyrok NSA z dnia 19 marca 2008 r., II OSK 751/07, LEX nr 470918). W powołanym wyroku z dnia 19 marca 2008 r. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że intencją ustawodawcy jest różnicowanie treści aktów planistycznych gminy - studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania oraz miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. O ile ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego mogą, a nawet powinny być - w myśl regulacji art. 15 ust. 2 i art. 16 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - w miarę szczegółowe, o tyle treść studium, aktu kreującego politykę przestrzenną gminy, powinna być formułowana w sposób bardziej ogólny, a studium nie może ustalać tego co ustawowo zostało zastrzeżone dla treści miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wynika to dość jednoznacznie z brzmienia art. 10 ust. 1 i 2 oraz art. 9 ust. 5 przywołanej ustawy.

Katalog elementów, które powinno zawierać studium w części dotyczącej kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy zawiera art. 10 ust. 2 ustawy. Przepis art. 10 ust. 2 pkt 5 ustawy stanowi, iż w studium określa się w szczególności kierunki rozwoju systemów komunikacji i infrastruktury technicznej. Zgodnie z § 6 ust. 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 kwietnia 2004 r. w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (Dz. U. Nr 188, poz. 1233) ustalenia dotyczące kierunków rozwoju systemów komunikacji i infrastruktury technicznej powinny zawierać w szczególności wytyczne określania w planach miejscowych wykorzystania i rozwijania potencjału już istniejących systemów oraz koordynacji lokalnych i ponadlokalnych zamierzeń inwestycyjnych. Natomiast w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego określa się obowiązkowo zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej (art. 15 ust. 2 pkt 10 ustawy). Zgodnie z § 4 pkt 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz.1587) ustalenia planu dotyczące zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej powinny zawierać: a) określenie układu komunikacyjnego i sieci infrastruktury technicznej wraz z ich parametrami oraz klasyfikacją ulic i innych szlaków komunikacyjnych, b) określenie warunków powiązań układu komunikacyjnego i sieci infrastruktury technicznej z układem zewnętrznym, c) wskaźniki w zakresie komunikacji i sieci infrastruktury technicznej, w szczególności ilość miejsc parkingowych w stosunku do ilości mieszkań lub ilości zatrudnionych albo powierzchni obiektów usługowych i produkcyjnych. Z zestawienia wskazanych przepisów wynika, że studium powinno określać jedynie kierunki rozwoju systemu komunikacji w gminie, czyli kierunki przebiegu głównych dróg i ich powiązania z zewnętrznym układem komunikacyjnym, natomiast szczegółowe ustalenie przebiegu poszczególnych dróg, a zwłaszcza lokalnych powinno następować w planie miejscowym.

W przedmiotowej sprawie należy podzielić przedstawioną w skardze kasacyjnej argumentację organu, iż na rysunku Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa nr K3 "Systemy transportu – kierunki i zasady rozwoju" wyznaczono jedynie kierunki przebiegu głównych korytarzy drogowo – ulicznych (KT), w tym niektórych dróg zbiorczych (KT/Z). Natomiast szczegółowy przebieg tych dróg powinien zostać wyznaczony w planach miejscowych z uwzględnieniem aktualnego stanu zagospodarowania poszczególnych terenów. Rysunek Studium (K3) powinien być odczytywany zgodnie z treścią art. 10 ust. 2 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, który do zakresu przedmiotowego studium zalicza wyłącznie wyznaczenie kierunków rozwoju systemów komunikacji. Dokładne wyznaczenie przebiegu poszczególnych dróg zostało zastrzeżone dla treści miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (art. 15 ust. 2 pkt 10 ustawy). Wyznaczony w zaskarżonym planie miejscowym kierunek przebiegu spornej drogi zbiorczej KDZ jest zgodny z kierunkiem przebiegu drogi zbiorczej (KT/Z) na rysunku Studium K3 (północny wschód – południowy zachód). Droga wyznaczona w planie przebiega równolegle do odpowiadającej jej drogi wyznaczonej w Studium, lecz jest przesunięta nieco na północ, bliżej torów kolejowych. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, wyznaczenie takiego przebiegu drogi zbiorczej KDZ jak na rysunku planu, nie jest niezgodne ze Studium, gdyż zachowany został kierunek przebiegu tej drogi określony w Studium. Sąd I instancji błędnie więc uznał, że zaskarżona uchwała w części dotyczącej wyznaczenia drogi zbiorczej KDZ została podjęta z naruszeniem art. 9 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Nietrafnie podniesiono w skardze kasacyjnej naruszenie przez Sąd I instancji art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 9 ust. 4, art. 15 ust. 1 i art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego i wadliwe przyjęcie, że w zakresie określonym w pkt I wyroku plan jest niezgodny ze Studium. Zgodnie z uchwałą składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lutego 2010 r. (II FPS 8/09, ONSAiWSA 2010/3/39) przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną (art. 174 pkt 2 tej ustawy), jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia. W tej sprawie stan faktyczny został przez Sąd I instancji prawidłowo ustalony. Natomiast ustalenie przez Sąd treści studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego stanowi ustalenie stanu prawnego, a nie stanu faktycznego sprawy.

Podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 1 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest przedwczesny. W związku z tym, że Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok w pkt 1 i w tym zakresie przekazał sprawę Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie powinien ponownie rozpoznać skargi Wojewody Małopolskiego i I. B., dokonując oceny czy zaskarżona uchwała w części dotyczącej wyznaczenia drogi zbiorczej KDZ nie narusza innych niż art. 9 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przepisów prawa, w tym art. 1 ust. 2 pkt 1 wskazanej ustawy, który nakazuje uwzględniać w planowaniu przestrzennym wymagania ładu przestrzennego. Sąd powinien w szczególności rozważyć czy naruszenie interesu prawnego I. B. nie nastąpiło z naruszeniem przepisów prawa, albowiem w zaskarżonym wyroku Sąd nie dokonał takiej oceny, co uniemożliwiało zastosowanie przez Naczelny Sąd Administracyjny art. 188 p.p.s.a.

Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.