Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 373/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2013-03-06 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6012 Wstrzymanie robót budowlanych, wznowienie tych robót, zaniechanie dalszych robót budowlanych
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 51 ust. 4
journal: Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
law: Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.
article: art. 54 par. 3
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Włodzimierz Kubik, Sędziowie Sędzia WSA Iwona Bogucka (spr.), Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka, Protokolant st. sekretarz sądowy Magdalena Dąbek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 marca 2013 r. sprawy ze skargi J. W. i A. W. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie wznowienia robót budowlanych uchyla zaskarżoną decyzję i orzeka, że nie podlega ona wykonaniu w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku.


UZASADNIENIE

Decyzją z [...] r. Wójt Gminy W. zatwierdził projekt budowlany i udzielił J. S. pozwolenia na budowę dla inwestycji obejmującej rozbudowę z modernizacją poddasza budynku mieszkalnego oraz przebudowę istniejącego budynku inwentarsko-składowego w C. na działce oznaczonej ówcześnie nr 1/. Działka ta aktualnie nie istnieje, została podzielona na działkę nr 1/2 stanowiącą drogę we władaniu gminy Węgierska Górka oraz na działkę nr 1/3 stanowiącą własność J.S. (jak podano w adnotacji sporządzonej przez pracownika PINB w Z. z [...] r.). W zatwierdzonym tą decyzją projekcie była mowa o istniejącym obiekcie mieszkalno-gospdoarczym, podzielonym umownie na trzy segmenty A, B i C. Projekt przewidywał dobudowę klatki schodowej w segmencie A celem uzyskania poddasza użytkowego oraz dobudowę pomieszczeń gospodarczych do segmentu C.

W wyniku pisma właścicieli nieruchomości sąsiednich z 22 października 2005 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. wszczął postępowanie w sprawie budowy na działce przy ul. [...] w C. W toku oględzin w dniu [...] r. stwierdzono prowadzenie robót budowlanych na działce 1/3 z odstępstwem od pozwolenia na budowę z [...]r. oraz brak dziennika budowy. Postanowieniem z [...]r. PINB w Z., na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r., nr 207, poz. 2016 ze zm.) wstrzymał roboty budowlane prowadzone w sposób istotnie odbiegający od pozwolenia na budowę i nałożył obowiązek wykonania zabezpieczeń. Ustalono na podstawie oględzin, że w toku robót inwestor dokonał wyburzenia części zabudowań gospodarczych oznaczonych w projekcie budowlanym jako segment B, wymiary budynku inwentarsko-gospodarczego (segment C) wynoszą 12,60 m x 10,10 m – 9,50 m, zaś zgodnie z projektem segment ten winien mieć wymiary 12,60 m x 10,20 m plus dobudówka o wymiarach 3,40 x 8 m. Nadto zmieniono grubość ścian oraz nie wykonano ściany osłaniającej schody zewnętrzne.

Zażalenie na to postanowienie zostało przez J. W. cofnięte, wobec czego postanowienie stało się ostateczne.

Decyzją z [...]r., nr 2, na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 prawa budowlanego PINB w Z. nałożył na J. S. obowiązek sporządzenia i przedstawienia w terminie do 31 lipca 2006 r. projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zamiany wynikające z dotychczasowych robót wraz z niezbędnymi uzgodnieniami (zwłaszcza z zarządcą drogi). Inwestor złożył dokumentację określoną przez niego jako projekt zamienny. Decyzją z [...] r. na podstawie art. 36a ust. 2 prawa budowlanego Starosta [...] uchylił decyzję Wójta Gminy W. z [...]r. o udzieleniu pozwolenia na budowę.

Prowadząc postępowanie legalizacyjne PINB w Z. decyzją z [...]r., nr [...]zatwierdził projekt zamienny i udzielił pozwolenia na wznowienie robot budowlanych. W uzasadnieniu w szczególności wskazano, że uzgodnienie z zarządcą drogi nie jest konieczne ze względu na fakt, że to Wójt Gminy W. udzielił w roku 1995 pozwolenia na budowę. Rozstrzygnięcie to zostało uchylone przez [...]WINB w K. decyzją z [...]r., a sprawa przekazana do ponownego rozpoznania.

Kolejną decyzją z [...]r. nr [...]PINB w Z. ponownie zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę, również bez uzyskania uzgodnienia ze strony zarządcy drogi. Także to rozstrzygnięcie zostało uchylone przez organ odwoławczy decyzją z [...]r., a sprawa przekazana do ponownego rozpoznania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z 15 października 2008 r. sygn. II SA/Gl 260/08 oddalił skargę inwestora na tę decyzję. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że do projektu budowlanego zamiennego stosuje się przepisy dotyczące projektu budowlanego. Zatwierdzenie projektu budowlanego zamiennego jest uzależnione od stwierdzenia przez organ, że spełnia on wymogi art. 33 ust. 2 pkt 1, a więc że zawiera stosowne uzgodnienia, oraz art. 34 ust. 3 prawa budowlanego. Uzyskanie stosownych uzgodnień obciąża inwestora, zaś obowiązkiem organu jest zbadanie kompletności projektu zamiennego. W razie braków organ winien skorzystać z art. 35 ust. 3 prawa budowlanego i nałożyć obowiązek usunięcia nieprawidłowości. Sąd podzielił stanowisko organu odwoławczego, że roboty skutkujące wykonaniem nowej części obiektu budowlanego podlegają przepisom aktualnym, co winno znaleźć odzwierciedlenie w projekcie zamiennym. Podkreślono, że nie budzi wątpliwości konieczność uzgodnienia projektu, w tym z zarządcą ulicy Wiosennej, jeżeli jest ona drogą publiczną, z obowiązku tego nie zwalnia fakt udzielenia przez wójta pierwotnego pozwolenia na budowę. Skarga kasacyjna od tego wyroku została oddalona wyrokiem NSA z 22 kwietnia 2010 r., sygn. II OSK 382/09, w którym podzielono stanowisko sądu I instancji.

Prowadząc postępowanie PINB w Z. ustalił właścicieli działek nr 3, 4 i 5. Postanowieniem z [...]r. organ I instancji, na podstawie art. 35 ust. 3 prawa budowlanego zobowiązał inwestora do uzupełnienia projektu budowlanego zamiennego o jego uzgodnienie z zarządcą ulicy [...] i przedłożenia oświadczenia o dysponowaniu nieruchomością na cele budowlane. Uzasadniając nałożenie obowiązku dokonania uzgodnienia organ powołał się na zalecenie sądu administracyjnego, nie określono natomiast statusu ulicy [...].

Inwestor pismem z 5 stycznia 2011 r. zwrócił się do Wójta Gminy W. o "wyrażenie zgody na usytuowanie obiektów budowlanych przy drodze gminnej – ulicy [...]", dołączając kopię projektu zagospodarowania terenu. W odpowiedzi pismem z 26 stycznia 2011 r. zastępca wójta poinformował, że stosowną zgodę na odstępstwo wydał decyzją o pozwoleniu na budowę z [...]r., zgodnie z którą obiekt winien być realizowany. Dokonane przez inwestora odstępstwo od pozwolenia nie uzasadnia zastosowania art. 43 ust. 2 i art. 38 ust. 3 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, dlatego w sprawie nie ma zastosowania zarówno termin wyrażenia zgody, jak i forma jej wyrażenia określone w art. 38 ust. 3 tej ustawy. Decyzja o pozwoleniu na budowę nie została unieważniona przez PINB i jest decyzją ważną, a projekt zagospodarowania terenu nie obrazuje realizacji nowych zamierzeń. Stosowne uzgodnienie, o jakie wnosi strona, może być wydane dla zamierzenia wymagającego odrębnego pozwolenia na budowę. Uzyskana odpowiedź została przez inwestora złożona organowi nadzoru budowlanego.

Decyzją z [...]r. nr [...]PINB w Z., na podstawie art. 51 ust. 4 prawa budowlanego zatwierdził projekt budowlany zamienny i udzielił pozwolenia na wznowienie robót budowlanych związanych z przebudową budynku mieszkalnego i gospodarczego, a także nałożył obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie. W uzasadnieniu wyjaśnił, że inwestycja jest realizowana w całości na działce należącej do inwestora i nie narusza interesów osób trzecich. Do wymaganego uzgodnienia z zarządcą drogi zastosowanie znajduje natomiast art. 38 ust. 3 ustawy o drogach publicznych. Skoro wójt nie wydał w ustawowym terminie decyzji odmownej, należy przyjąć, że dokonał uzgodnienia projektu. Zgodnie z art. 51 ust. 4 prawa budowlanego, organ sprawdza wykonanie obowiązku i wydaje decyzję o zatwierdzeniu projektu zamiennego i udzieleniu pozwolenia na wznowienie robót budowlanych.

W odwołaniu od decyzji wyrażono sprzeciw wobec podjętego rozstrzygnięcia. Podniesiono, że uzgodnienia nie powinny być dołączane do już zrobionego projektu, ale na podstawie uzgodnień projekt dopiero powinien być przygotowany. Zarzucono, że organ I instancji ignoruje zalecenia i decyzje organu odwoławczego, po raz kolejny dokonując zatwierdzenia projektu zamiennego.

W wyniku wniesionego odwołania [...]WINB w K. decyzją z [...]r. uchylił rozstrzygnięcie organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu podał, że organ nadzoru budowlanego był związany oceną prawną i wskazaniami zawartymi w prawomocnym wyroku WSA w Gliwicach z 15 października 2008 r. sygn. II SA/Gl 260/08. Nie mógł wobec tego formułować nowych ocen prawnych, sprzecznych z poglądem wyrażonym przez sąd. Pierwsze zalecenie sądu dotyczyło ustalenia charakteru ulicy [...], czy jest ona drogą publiczną. W tym zakresie ustalono, że ulica ta jest drogą publiczną, gdyż jak wynika z materiału sprawy, może z niej korzystać nieokreślona liczba niezidentyfikowanych osób, a dostęp do niej jest nieograniczony. Kolejne zalecenie Sąd dotyczyło uzyskania przez inwestora zgody na lokalizację budynku. Zgodnie z art. 38 ust. 2 ustawy o drogach publicznych, wyrażenie zgody winno nastąpić w terminie 14 dni od dnia wystąpienia z wnioskiem. Niezajęcie stanowiska w tym okresie oznacza wyrażenie zgody. Organ odwoławczy stwierdził, że inwestor wbrew stanowisku organu I instancji, nie uzyskał milczącej zgody, albowiem został poinformowany pismem z 26 stycznia 2011 r. o braku zgody zarządcy drogi. Konieczne jest przy ponownym rozpoznaniu sprawy wydanie postanowienia w oparciu o art. 35 ust. 3 prawa budowlanego, umożliwiającego inwestorowi uzyskanie stanowiska zarządcy drogi. Stwierdzono też, że nie ustalono prawidłowo kręgu stron postępowania.

Na decyzję organu odwoławczego została wniesiona przez J. S. skarga, która została zarejestrowana pod sygnaturą II SA/Gl 210/12. W skardze tej wniósł o uchylenie decyzji organu II instancji. Zarzucił, że stanowisko [...]WINB w sprawie zgody zarządcy drogi nie jest prawidłowe. Przepis art. 38 ust. 3 ustawy o drogach publicznych przewiduje, że odmowa zgody następuje w drodze decyzji, a jej wydanie winno nastąpić w terminie 14 dni. Upływ tego terminu i brak decyzji odmownej skutkują przyjęciem, że zgoda została wyrażona. Wniosek inwestora został złożony w siedzibie organu gminy 5 stycznia 2011 r. termin 14 dni upłynął zatem 19 stycznia 2011 r. Stanowisko odmowne zostało zajęte dopiero w piśmie z 26 stycznia 2011 r., pozbawionym formy decyzji. Wójt znał stan faktyczny i prawny, albowiem do wniosku dołączono kopię postanowienia organu nadzoru nakładającego obowiązek uzyskania uzgodnienia zarządcy drogi, a z urzędu wójtowi znany jest fakt uchylenia pierwotnej decyzji o pozwoleniu na budowę.

Skarga ta została przez [...]WINB w K. na podstawie art. 54 § 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uwzględniona w całości, decyzją z [...]r. [...]WINB w K. uchylił w całości swoją decyzję z [...]r. i orzekł o utrzymaniu w mocy decyzji PINB w Z. z [...]r. nr [...] zatwierdzajacej projekt budowlany zamienny i udzielającej pozwolenia na wznowienie robót. W uzasadnieniu organ podał, że publiczny charakter ulicy [...] potwierdza jej powszechna i nieograniczona dostępność. Skoro ulica jest drogą publiczną, to inwestor zobowiązany był uzyskać zgodę zarządcy drogi na usytuowanie obiektu w zbliżeniu do drogi. Podstawę tej zgody stanowi art. 38 ustawy o drogach publicznych. Za zasadne uznano zarzuty inwestora, że doszło w istocie do uzyskania milczącej zgody na lokalizację obiektu, skoro w terminie 14 dni od złożenia wniosku, organ nie wydal decyzji odmownej. Podzielono także stanowisko skargi, że w sprawie nie przysługuje przymiot strony J. T., właścicielowi działki nr 7, legitymację procesową mają natomiast właściciele działki 5 oraz drogi znajdującej się na działce nr 6, będącej w zarządzie Wójta Gminy W.

Na decyzję organu odwoławczego wydaną w trybie art. 54 § 3 p.p.s.a. zostały wniesione skargi przez A. i C. B., A. i F. M., M. i K. Z., M. i T. K., J. i A. W. Po odrzuceniu skarg M. K. i T. K., C. B. i A. B., A. M. i F. M., M. Z. i K. Z., przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie o sygn. II SA/Gl 373/12 pozostała skarga J. W. i K. W.

W skardze zarzucono naruszenie przepisów i zaleceń zawartych w wyrokach sądów administracyjnych wydanych w sprawie. Inwestor nie uzyskał opinii i uzgodnień do projektu zamiennego od zarządcy drogi. Podniesiono, że w pierwszej kolejności winno dojść do uzyskania uzgodnień, a dopiero na ich podstawie do sporządzenia projektu zamiennego. Skarżący podali, że w 2006 r. zwrócili się do wójta o rozgraniczenie ulicy [...], ale nie uzyskali odpowiedzi do chwili obecnej.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Uczestnik postępowania J. S. wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach rozważył, co następuje:

Przedmiotem zaskarżenia jest decyzja wydana przez organ II instancji w trybie art. 54 § 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. I. z 2012 r., poz. 270), zgodnie z którym organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania zaskarżono, może w zakresie swojej właściwości uwzględnić skargę w całości do dnia rozpoczęcia rozprawy. Uwzględniając skargę, organ stwierdza jednocześnie, czy działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce bez podstawy prawnej albo z rażącym naruszeniem prawa. Uwzględnienie skargi winno nastąpić w całości, co oznacza uznanie przez organ zarzutów, wniosków i podstawy prawnej wskazanej przez skarżącego w uwzględnianej skardze. Konsekwencją uwzględnienia skargi jest uchylenie aktu poddanego autokontroli i rozstrzygnięcie o istocie sprawy. W skardze na decyzję [...]WINB z [...] r. J. S. domagał się jej uchylenia. Organ uwzględnił to żądanie, podzielając zasadność zgłoszonych w skardze zarzutów i orzekł co do istoty, rozpoznając odwołanie. Spełniona została wobec tego przesłanka uwzględnienia skargi w całości. Uchylając swoją dotychczasową decyzję w trybie autokontroli organ winien jednak jednocześnie wydać rozstrzygnięcie, o jakim mowa w art. 54 § 3 zdanie drugie p.p.s.a., dotyczące stwierdzenia, czy działanie organu miało miejsce bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Warunek ten został dodany ustawą z dnia 20 stycznia 2011 r. o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa (Dz. U. Nr 34, poz. 173), która weszła w życie z dniem 17 maja 2011 r. i obowiązywał w dacie podejmowania kontrolowanej w niniejszym postępowaniu decyzji autokontrolnej. Regulacja ta rozszerza katalog rozstrzygnięć, jakie winny zapaść na podstawie art. 54 § 3 p.p.s.a. Stwierdzenie, czy działanie miało miejsce bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa może być, w zależności od stanu sprawy, pozytywne (gdy działanie miało takie cechy) lub przeczące (gdy ich nie miało). Redakcja art. 54 § 3 p.p.s.a nie pozostawia w tym zakresie organowi dowolności i nie przewiduje możliwości odstąpienia od tego obowiązku. W wydanej decyzji autokontrolnej organ takiego wymaganego rozstrzygnięcia nie zawarł, co stanowi dostateczną przesłankę uchylenia zaskarżonej decyzji (por. wyrok WSA w Gliwicach z 4 kwietnia 2012 r., II SA/Gl 955/11). Jakkolwiek w skardze na decyzję autokontrolą zarzutu w tym zakresie nie zgłoszono, to zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz podaną podstawą prawną.

Uchylając swą poprzednią decyzję, organ odwoławczy jednocześnie ponownie rozpoznał odwołanie od decyzji I instancji i orzekł co do istoty, utrzymując ją w mocy. Decyzją tą organ I instancji zatwierdził projekt zamienny i udzielił pozwolenia na wznowienie robót. Także w tym zakresie rozstrzygnięcie [...]WINB z [...]r. nie jest prawidłowe, zostało wydane z naruszeniem przepisów postępowania dotyczących obowiązku wyjaśnienia istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy oraz z naruszeniem przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na rozstrzygnięcie.

[...]WINB w K. podkreślał fakt związania wyrokami sądów administracyjnych, które zapadły w sprawie. Kwestia zasadności uzyskania przez inwestora uzgodnienia projektu zamiennego ze strony zarządcy drogi była przez sądy uzależniana od uprzedniego rozstrzygnięcia publicznego charakteru ulicy [...]. W aktach brak jakichkolwiek dowodów na to, że ulica ta stanowi drogę publiczną. O nabyciu takiego statusu nie decyduje przy tym tylko ogólna dostępność drogi i możliwość korzystania z niej przez nieokreśloną liczbę osób, jak to przyjął w swej decyzji organ odwoławczy. Kwestie związane z drogami publicznymi reguluje ustawa z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r., nr 19, poz. 115 ze zm.). Drogą publiczną jest droga zaliczona na podstawie tej ustawy do jednej z kategorii dróg, z której może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w tej ustawie lub innych przepisach szczególnych. Konstytutywne znaczenie dla nadania drodze statusu drogi publicznej ma jej zaliczenie do określonej kategorii. Odbywa się ono, w przypadku dróg gminnych, na podstawie uchwały rady gminy, uchwałą rady gminy ustala się także przebieg istniejących dróg gminnych (art. 7 ust. 2 i 3 ustawy o drogach publicznych). Jedynym wobec tego dokumentem poświadczających publiczny charakter drogi jest wskazana uchwała rady gminy. W sprawie dowodu na podjęcie takiej uchwały w stosunku do ulicy Wiosennej nie przeprowadzono, nie ma zatem podstaw do przyjęcia, że jest ona drogą publiczną, w ten sposób nie wykonano także zaleceń zawartych w wyroku sądu administracyjnego I instancji i w wyroku NSA, które były dla organów wiążące.

Status tej ulicy ma przy tym nie tylko znaczenie dla konieczności uzyskania uzgodnienia zarządcy drogi, ale także na ustalenie kręgu stron postępowania. Podając, że droga znajduje się w zarządzie wójta gminy W., jednocześnie w materiale sprawy nie rozstrzygnięto, jaki droga ta ma numer ewidencyjny i kto jest jej właścicielem. Podano natomiast, że stronami są właściciele działki drogowej nr 6, a działka drogowa 1/2 powstała z podziału działki J. S. o numerze 1/1. Istnieje wobec tego potrzeba zidentyfikowania tych działek i rozstrzygnięcia, czy stanowią one właśnie ulicę [...], jeżeli droga ta nie ma charakteru drogi publicznej.

Zatwierdzając projekt zamienny organy skoncentrowały się na kwestii uzgodnienia z zarządcą drogi. Pominięto w konsekwencji kwestię zgodności inwestycji z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w tym z ewentualnym planem miejscowym. W ogóle nie rozważono, czy w gminie plan taki obowiązuje i czy dotyczy on przebiegu ulicy [...]. Inwestor podnosi, że inwestycja w całości jest realizowana na jego działce. Argument ten rozstrzyga jednak jedynie o kwestiach własnościowych, nie oznacza jednak swobody w zagospodarowaniu własnego terenu, ta bowiem może być ograniczona postanowieniami planu miejscowego, okoliczność ta i zgodność projektu zamiennego z przepisami o planowaniu przestrzennym nie została w ogóle rozstrzygnięta.

Organ odwoławczy uznał argumentację inwestora, że uzyskał on, wobec milczenia zarządcy drogi, uzgodnienie projektu. Także to stanowisko jest oparte na wadliwej interpretacji art. 38 ustawy o drogach publicznych i skutkiem braku dostatecznego wyjaśnienia sprawy. Przepis art. 38 ustawy o drogach publicznych dotyczy obiektów już legalnie istniejących w pasie drogowym i stanowi, że mogą one pozostać w dotychczasowym stanie, jeżeli nie powodują zagrożenia i utrudnień w ruchu drogowym oraz nie zakłócają wykonywania zadań zarządu. Przebudowa lub remont takich obiektów wymaga zgody zarządcy drogi, a w przypadku gdy roboty są objęte obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę, również uzgodnienia projektu budowlanego (art. 38 ust. 2 ustawy o drogach publicznych). Przepis art. 38 ust. 3 stanowi zaś, że wyrażenie zgody, o której mowa w art. 38 ust. 2, powinno nastąpić w terminie 14 dni od daty wystąpienia z wnioskiem o zgodę. Niezajęcie stanowiska w tym terminie uznaje się za wyrażenie zgody. Odmowa wyrażenia zgody następuje w drodze decyzji. W przekonaniu Sądu przepis art. 38 ust. 2 ustawy wymienia dwie formy działania zarządcy drogi: zgodę i uzgodnienie projektu budowlanego. Skutki milczenia zarządcy uregulowane w art. 38 ust. 3 ustawy dotyczą tylko jednej z tych form, a mianowicie zgody na przebudowę lub remont, które pozostają w gestii zarządcy drogi. Uzgodnienie projektu budowlanego regulacją art. 38 ust. 3 ustawy nie jest objęte. Gdy roboty są objęte obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę, to uzgodnienie projektu budowlanego nie może nastąpić poprzez milczenie organu uzgadniającego. Waga inwestycji wymagających uzyskania pozwolenia na budowę nie pozwala na przyjęcie, że może dojść do jego udzielenia przez organ administracji architektoniczno-budowlanej bez merytorycznego rozstrzygnięcia kwestii dopuszczalności lokalizacji w zbliżeniu do drogi publicznej. Brak wymaganego uzgodnienia skutkuje niekompletnością projektu budowlanego i oznacza brak możliwości jego zatwierdzenia. Wójt gminy jako ewentualny zarządca drogi gminnej nie może uniknąć zajęcia stanowiska w sprawie lokalizacji obiektu w zbliżeniu do drogi powołując się na fakt, że stanowisko to zajął w uchylonym już pozwoleniu na budowę. Należy dostrzec, że pozwolenia to, a zatem także lokalizacja dotyczyły działki przed podziałem, zaś po podziale została z niej wydzielona działka drogowa, co może znacząco modyfikować dopuszczalność utrzymania pierwotnie zamierzonej lokalizacji obiektu. Nadto trzeba podkreślić, że art. 38 ustawy dotyczy robót budowlanych prowadzonych w obiekcie już wcześniej legalnie istniejącym w pasie drogowym, a nie obiektu dopiero budowanego. Ta okoliczność faktyczna winna zostać przez organy zweryfikowana, brak jest bowiem jednoznacznych stwierdzeń, czy budynek gospodarczy jest obiektem powstającym, czy istniał legalnie wcześniej i podlegającym przebudowie. Analiza pierwotnie udzielonego pozwolenia na budowę pozwala na postawienie tezy, że część tego obiektu powstała dopiero w wyniku prowadzonych prac.

Z podanych wyżej względów, decyzja autokontrola organu II instancji, wydana na podstawie art. 54 § 3 p.p.s.a. nie mogła zostać przez Sąd zaakceptowana i utrzymana w obrocie prawnym i podlegała uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a) i c) p.p.s.a. O wykonalności decyzji do czasu uprawomocnienia się wyroku orzeczono na podstawie art. 151 p.p.s.a.