Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 5308/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-12-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne: Transport
Skarżony organ: Inspektor Transportu Drogowego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 92c ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2013 poz 1414
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym -  tekst jednolity.
article: art. 141 § 4
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Rysz (spr.) Sędzia NSA Andrzej Kisielewicz Sędzia del. WSA Tomasz Smoleń Protokolant Marta Woźniak po rozpoznaniu w dniu 18 grudnia 2018 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej H. S. – [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 30 maja 2016 r. sygn. akt II SA/Ke 226/16 w sprawie ze skargi H. S. – [...] na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym 1. oddala skargę kasacyjną; 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 30 maja 2016 r. (sygn. akt II SA/Ke 226/16) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach (dalej: WSA), działając na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.; dalej: ppsa), oddalił skargę H. S. (dalej: skarżący) na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego (dalej: GITD) z [...] grudnia 2015 r. (nr [...]) w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym.

WSA orzekał w następującym stanie sprawy.

W dniu [...] kwietnia 2015 r. w [...] funkcjonariusz Policji przeprowadził kontrolę drogową autobusu marki [...] (nr rej. [...]), którym skarżący wykonywał we własnym imieniu regularny przewóz drogowy osób na linii [...]. Kontrolujący stwierdził, że skarżący nie zastosował się do znaku D-15 i wysadził pasażerów na przystanku przy ul. [...], niewymienionym w rozkładzie jazdy.

Decyzją z [...] października 2015 r. Świętokrzyski Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego (dalej: WITD), działając na podstawie art. 92a ust. 1, 6 i 7 ustawy z 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 1414 ze zm.; dalej: utd) oraz lp. 2.3.3 załącznika nr 3 do utd, nałożył na skarżącego karę pieniężną w wysokości 3000 zł za wykonywanie przewozu regularnego z naruszeniem określonych w zezwoleniu warunków dotyczących wyznaczonych przystanków.

Skarżący złożył odwołanie od decyzji WITD. Wyjaśnił, że nie miał wpływu na zaistnienie naruszenia, ponieważ na przystanku w [...] przy ul. [...] zatrzymał pojazd z powodu złego samopoczucia pasażerki, przy czym policjant nie mógł stwierdzić przyczyn zatrzymania, gdyż podjechał na przystanek po wysadzeniu pasażerki.

Decyzją z [...] grudnia 2015 r. GITD utrzymał w mocy decyzję WITD. GITD uznał, że okolicznością niesporną jest, że skarżący w dniu kontroli wykonywał przewóz regularny niezgodnie z warunkami określonymi w udzielonym mu zezwoleniu nr [...] na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym oraz w rozkładzie jazdy stanowiącym załącznik do tego zezwolenia, skoro wysadził pasażerów przy ul. [...] w [...], podczas gdy zgodnie z zezwoleniem i rozkładem jazdy miał prawo zatrzymać się w [...] tylko na przystanku "D.A. [...]". Zdaniem GITD, w sprawie nie było podstaw do umorzenia postępowania na podstawie art. 92c ust. 1 pkt 1 utd. GITD uznał, że wskazywany przez skarżącego powód zatrzymania się pojazdu poza rozkładem jazdy (złe samopoczucie pasażerki) nie został udowodniony. GITD za niewiarygodne uznał oświadczenie złożone w tym zakresie przez K. P. i dołączone do odwołania. Organ podkreślił, że w toku postępowania przed WITD skarżący twierdził, że nie zna pasażerów podróżujących z nim w dniu kontroli i nigdy więcej ich nie widział. Zatem przedstawienie w późniejszym terminie oświadczenia, jak i wskazywanie pasażerów jest niewiarygodne i sprzeczne z zeznaniami policjanta przeprowadzającego kontrolę, który zeznał, że nic szczególnego nie zauważył w zachowaniu pasażerów. Zdaniem GITD, gdyby pasażerka wysiadła z powodu złego samopoczucia, to nie oddaliłaby się z przystanku po wyjściu z autobusu. W konsekwencji GITD uznał, że argumentacja skarżącego przedstawiona w odwołaniu stanowi jedynie jego linię obrony.

Skarżący złożył do WSA skargę na decyzję GITD. Zarzucił naruszenie art. 10, art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.; dalej: kpa) oraz art. 92c utd. Podniósł w szczególności, że zatrzymał się na przystanku, który nie widnieje w jego rozkładzie jazdy z uwagi na bezpieczeństwo pasażerów. Dodał, że był zobowiązany udzielić pasażerce pomocy przez zatrzymanie się na przystanku w bezpiecznym miejscu do tego wyznaczonym, a okoliczność ta wystąpiła nagle i nie była do przewidzenia.

WSA oddalił skargę.

Sąd stwierdził, że skoro skarżący wysadził pasażerkę poza przystankiem określonym w rozkładzie jazdy, to organy administracji prawidłowo uznały, iż doszło do naruszenia art. 18 ust. 2 pkt 3 utd. Przepis ten zabrania podczas wykonywania przewozów regularnych zabierania i wysadzania pasażerów poza przystankami określonymi w rozkładzie jazdy.

Zdaniem WSA, organy prawidłowo uznały, że nie można było zastosować art. 92c ust. 1 pkt 1 utd, ponieważ w niniejszej sprawie nie wystąpiła żadna sytuacja, która mogłaby wypełnić przesłanki tego przepisu. WSA podzielił stanowisko organów, że twierdzenia skarżącego, jakoby "osoba, która spowodowała zatrzymanie busa i wysiadła ponieważ zrobiło jej się słabo i zbierało na wymioty, a on zobowiązany jest do zapewnienia bezpieczeństwa pasażerom, którzy potrzebują pomocy" - nie są wiarygodne. W ocenie WSA, twierdzenia te stanowią tylko linię obrony skarżącego i stoją w sprzeczności z wyjaśnieniami skarżącego złożonymi w dniu kontroli do protokołu. WSA uznał, że wyjaśnienia zawarte w protokole kontroli, złożone tuż po zdarzeniu, mają większą wartość dowodową niż twierdzenia zawarte po raz pierwszy w odwołaniu. Sąd dodał, że zatrzymywanie się poza wyznaczonym przystankiem nie było sytuacją wyjątkową, co wynika z zeznań funkcjonariusza Policji przeprowadzającego kontrolę, który jednocześnie stwierdził, że nie stwierdził nic szczególnego w zachowaniu pasażerów wysiadających z busa.

W ocenie WSA, organ prawidłowo odmówił wiarygodności złożonemu przez skarżącego wraz z odwołaniem oświadczeniu pasażera co do przebiegu zdarzenia. Oświadczenie to jest bowiem sprzeczne z wersją przedstawioną przez kontrolującego oraz z protokołem kontroli. Zdaniem WSA, skarżący powinien w trakcie kontroli przedstawić i domagać się odnotowania przebiegu zdarzenia lub bezpośrednio odebrać dane od ewentualnych świadków. Natomiast wykonanie tych czynności kilka miesięcy po zdarzeniu pozostaje, zdaniem WSA, niewiarygodne.

Skarżący złożył skargę kasacyjną od wyroku WSA, zaskarżając to orzeczenie w całości. Wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA.

Skarżący zarzucił wyrokowi WSA:

1) naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie art. 92c ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 92a ust. 1 i 6 w zw. z art. 18b ust. 1 pkt 3 utd przez ich niewłaściwe zastosowanie, mimo że okoliczności i dowody wskazują, że skarżący nie miał wpływu na powstanie naruszenia warunków przewozu określonego w zezwoleniu i że naruszenie nastąpiło na skutek zdarzeń i okoliczności, których skarżący nie mógł przewidzieć;

2) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

- art. 3 § 2 pkt 1 ppsa w zw. z:

• art. 92c ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 92a ust. 1 i 6 i w zw. zart. 18b ust. 1 pkt 3 utd,

• art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 kpa

przez ich niewłaściwe zastosowanie i dokonanie przez WSA niewłaściwej kontroli zaskarżonej decyzji utrzymującej w mocy decyzję WITD;

- art. 141 § 4 ppsa w zw. z art. 7 kpa, art. 77 § 1 kpc, art. 80 kpa przez brak należytego ustosunkowania się w treści uzasadnienia zaskarżonego orzeczenia do argumentów podnoszonych w skardze.

W uzasadnieniu skarżący stwierdził w szczególności, że organy administracji i WSA nie dokonały właściwych ustaleń w zakresie tego, czy skarżący miał czy też nie miał wpływu na powstanie naruszenia i czy naruszenie nastąpiło wskutek zdarzeń i okoliczności, których nie mógł przewidzieć. Skarżący zwrócił m.in. uwagę, że: 1) w momencie kontroli zgodnie z rozkładem jazdy wykonywał kurs z [...] do [...], 2) funkcjonariusz Policji zeznał, że na przystanku przy ul. [...] w [...] pasażerowie tylko wysiadali, 3) nielogiczne byłoby przyjęcie, że na przystanku przy ul. [...] w [...] ktokolwiek z pasażerów wysiadałby, gdyby nie zaistniała jakaś nadzwyczajna sytuacja, skoro przystanek początkowy na Dworcu Autobusowym przy ul. [...] oddalony jest od przystanku przy ul. [...] o 200-300 m, a dystans ten można pokonać pieszo w 3 minuty.

Na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym GITD (reprezentowany przez radcę prawnego) wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej w całości i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej zgodnie z art. 183 § 1 ppsa, a zatem w zakresie wyznaczonym w podstawach kasacyjnych przez stronę wnoszącą omawiany środek odwoławczy, z urzędu biorąc pod rozwagę tylko nieważność postępowania, której przesłanki w sposób enumeratywny wymienione zostały w art. 183 § 2 tej ustawy, a które w niniejszej sprawie nie występują. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę wnoszącą skargę kasacyjną naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Skargę kasacyjną można oprzeć na podstawach kasacyjnych określonych w art. 174 pkt 1 i 2 ppsa, to jest naruszeniu prawa materialnego i/lub naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W art. 174 pkt 1 ppsa ustawodawca określił przy tym, że do naruszenia prawa materialnego może dojść przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie.

Skarga kasacyjna została skierowana przeciwko wyrokowi WSA, którym uznano za zasadne wymierzenie kary pieniężnej skarżącemu – wykonującemu przewóz regularny - z naruszeniem warunków określonych w zezwoleniu, w zakresie wyznaczonych przystanków. W toku kontroli drogowej ustalono, że kierujący nie zastosował się do znaku D-15 i wysadził pasażerów na przystanku niewymienionym w rozkładzie jazdy.

Skarga kasacyjna kwestionuje niezastosowanie w stosunku do skarżącego art. 92c ust. 1 pkt 1 utd w zw. z art. 18b ust. 1 pkt 3 utd, chociaż okoliczności sprawy wskazują, że zatrzymanie się na przystanku niewymienionym w rozkładzie jazdy było spowodowane okolicznościami, na które skarżący nie miał wpływu i których nie mógł przewidzieć. Taką okolicznością była sytuacja, w której przewożonej pasażerce "zrobiło się słabo i zbierało ją na wymioty", a przystanek na ul. [...] w [...] był jedynym miejscem, na którym mógł zatrzymać się skarżący. Autor skargi kasacyjnej podnosi, że organy zarówno I, jak i II instancji pominęły oświadczenie K. P., nie przeprowadziły też dowodu z zeznań tego świadka. W rezultacie WSA niewłaściwie dokonał kontroli zaskarżonej decyzji.

Ponieważ skarga kasacyjna została oparta zarówno na zarzutach o charakterze procesowym, jak i materialnoprawnym, a w ramach zarzutów naruszenia prawa procesowego kwestionowany jest stan faktyczny sprawy oraz prawidłowość sporządzenia uzasadnienia wyroku przez WSA, pożądane będzie odniesienie się w pierwszej kolejności właśnie do tych zarzutów.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, nietrafny jest zarzut naruszenia art. 141 § 4 ppsa (w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa) – przez brak należytego ustosunkowania się w treści uzasadnienia zaskarżonego orzeczenia do argumentów podnoszonych w skardze. Należy wskazać, że w orzecznictwie prezentowany jest pogląd, iż wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 ppsa w sytuacji, gdy sporządzone jest ono w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. Funkcja uzasadnienia wyroku wyraża się i w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny. Treść uzasadnienia powinna umożliwić zarówno stronom postępowania, jak i - w razie kontroli instancyjnej - Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu, prześledzenie toku rozumowania sądu i poznanie racji, które stały za rozstrzygnięciem o zgodności bądź niezgodności z prawem zaskarżonego aktu. Tworzy to po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, że w razie wniesienia skargi kasacyjnej nie powinno budzić wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, iż zaskarżony wyrok został wydany po gruntownej analizie akt sprawy i że wszystkie wątpliwości występujące na etapie postępowania administracyjnego zostały wyjaśnione (por. wyrok NSA z 25 stycznia 2013 r., sygn. akt II OSK 1751/11, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Uzasadnienie zaskarżonego wyroku WSA realizuje powyższe wymagania. Wynika z niego, jaki stan faktyczny został w tej sprawie przyjęty przez Sąd, dokonano też jego oceny, jak również zawarto rozważania dotyczące wykładni i zastosowania art. 92c ust. 1 pkt 1 oraz art. 92a ust. 1 prd, odniesiono się także do zarzutów dotyczących naruszenia przepisów postępowania. NSA podziela stanowisko judykatury, iż wojewódzki sąd administracyjny w uzasadnieniu wyroku wypełniając przesłanki wynikające z treści art. 141 § 4 ppsa nie ma obowiązku odnosić się osobno do każdego z zarzutów skargi i do każdego z argumentów na ich poparcie, lecz może je oceniać całościowo. Najistotniejsze jest to, aby z wywodów sądu wynikało dlaczego w sprawie nie doszło do naruszenia prawa wskazanego w skardze (por. wyrok NSA z 18 listopada 2016 r., sygn. akt II GSK 702/15, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Zauważyć ponadto trzeba, że z uzasadnienia skargi kasacyjnej nie wynika, do jakich konkretnie zarzutów i argumentów nie odniósł się WSA, ani jaki to mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Odnosząc się natomiast do zarzutów naruszenia przepisów postępowania administracyjnego i wadliwej kontroli zaskarżonej decyzji administracyjnej dokonanej w tym zakresie przez WSA stwierdzić trzeba, że i ten zarzut nie jest zasadny.

W sprawie dokonano prawidłowej weryfikacji okoliczności, podnoszonej przez skarżącego, a mogącej mieć wpływ na jego odpowiedzialność administracyjnoprawną za zatrzymanie się na przystanku niewymienionym w rozkładzie jazdy. Wzięto pod uwagę jakie znaczenie ma protokół z kontroli drogowej oraz wyjaśnienia składane przez osobę kontrolowaną "na gorąco" w momencie kontroli, wskazując, że skarżący wówczas nic nie wspominał o zatrzymaniu pojazdu z powodu udzielenia pomocy, a jedynie przyznał, że zatrzymał się na przystanku, następnie odmówił podpisania protokołu kontroli. Zasługuje na podzielenie stanowisko organu odwoławczego, że wyjaśnienia złożone tuż po zdarzeniu mają większą wartość dowodową, niż twierdzenia zawarte dopiero w odwołaniu. Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej o pominięciu oświadczenia pasażerki K. P. ustosunkowano się również do tego oświadczenia, wskazując, że nie jest wiarygodne. Zwrócono uwagę, ze pozostaje ono w sprzeczności z protokołem kontroli i wersją przedstawioną przez kontrolującego, który zeznał, że wysiadający pasażerowi po prostu wysiedli i poszli dalej, nic szczególnego nie zauważył w ich zachowaniu. W decyzji organu drugiej instancji omówiono również formę tego oświadczenia (brak oryginału, sporządzenie tym samym charakterem pisma co odwołanie) oraz przeanalizowano ewolucję stanowiska i twierdzeń skarżącego w toku postępowania. Zwrócono uwagę, że w toku postępowania przed organem I instancji nie wskazywał danych pasażerów podróżujących z nim przed kontrolą drogową, twierdząc że byli to przypadkowi pasażerowie, których więcej nie widział, a zatem tym bardziej nieprawdopodobne było ustalenie tych informacji kilka miesięcy później. Wreszcie zgodzić należy się ze stanowiskiem, że w sytuacji konieczności zatrzymania pojazdu z powodu nagłego i niemożliwego do przewidzenia pogorszenia stanu zdrowia (samopoczucia) pasażerki uzasadnione i logiczne byłoby zgłoszenie tego faktu do protokołu kontroli, która odbyła się natychmiast po zdarzeniu, a nie - odmówienie podpisania protokołu kontroli. Dodać do tego można, że zgłoszenie podczas kontroli zaistnienia spornego zdarzenia pozwoliłoby na natychmiastową, na miejscu, weryfikację twierdzeń kierowcy. Słusznie zatem uznał WSA, że skarżący jako przedsiębiorca prowadzący działalność powinien w trakcie kontroli przedstawić i domagać się odnotowania przebiegu zdarzenia lub bezpośrednio odebrać dane od ewentualnych świadków. Czynności takie, wykonywane kilka miesięcy po zdarzeniu, pozostają niewiarygodne i wskazują tylko na linię obrony obraną przez skarżącego.

Z tych przyczyn nie można podzielić stanowiska zawartego w skardze kasacyjnej, że nie został zebrany kompletny materiał dowodowy i istniała potrzeba przeprowadzania dalszych dowodów, czy też, że ocena poszczególnych dowodów lub ich całokształtu uchybia treści art. 80 lub art. 77 § 1 kpa, a WSA dokonał wadliwej kontroli zaskarżonej decyzji administracyjnej.

Stwierdzić należy, że w konsekwencji ustalonego stanu faktycznego sprawy, skoro zatrzymanie pojazdu poza ustalonymi przystankami nie zostało spowodowane nadzwyczajną przyczyną, brak było oparcia dla czynienia dalszych analiz, czy w ogóle takie zdarzenie mogło zostać uznane za wystarczającą podstawę do odstąpienia od warunków udzielonego zezwolenia. W rezultacie nie było podstaw do przyjęcia, że okoliczności i dowody sprawy wskazują, iż podmiot wykonujący przewozy nie miał wpływu na powstanie naruszenia, a naruszenie nastąpiło wskutek zdarzeń i okoliczności, których podmiot nie mógł przewidzieć (art. 92c ust. 1 pkt 1 utd).

Dlatego też nietrafny okazał się zarzut naruszenia prawa materialnego, sformułowany w pkt 1 petitum skargi kasacyjnej, przez niewłaściwe zastosowanie wymienionych przepisów ustawy o transporcie drogowym, gdyż podstawa, na której oparto odpowiedzialność skarżącego (tj. art. 92a ust. 1 i 6 w zw. z art. 18b ust. 1 pkt 3 utd), nie została skutecznie podważona.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ppsa oddalił skargę kasacyjną.

Na podstawie art. 207 § 2 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego w całości, uznając że trudna sytuacja majątkowa i finansowa skarżącego (stwierdzona przy rozpoznawaniu wniosku skarżącego o przyznanie prawa pomocy) stanowi w tej sprawie szczególnie uzasadniony przypadek uzasadniający odstąpienie od zasady odpowiedzialności za wynik postępowania kasacyjnego na rzecz zasady słuszności.