Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 777/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2021-10-15 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6159 Inne o symbolu podstawowym 615
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Tuszyńska Sędziowie: WSA Agnieszka Nawara – Dubiel WSA Małgorzata Łoboz (spr.) Protokolant: starszy referent sądowy Anna Frasik-Mazurek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 października 2021 r. sprawy ze skargi Firma A na Uchwałę Nr LVII/1660/21 Rady Miasta Krakowa z dnia 5 maja 2021 r. w sprawie odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej przy ul. Seniorów Lotnictwa i ul. Ułanów I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały; II. zasądza od Rady Miasta Krakowa na rzecz strony skarżącej - Firma A kwotę 797 zł (siedemset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Firma A wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na uchwałę Nr LVII/1660/21 Rady Miasta Krakowa z dnia 5 maja 2021 r. w sprawie odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej pn.: "Budowa budynku mieszkalnego wielorodzinnego złożonego z dwóch segmentów, z garażem podziemnym wraz instalacjami wewnętrznymi oraz zagospodarowaniem terenu (zjazd z drogi wewnętrznej, drogi, miejsca postojowe naziemne, chodniki, zieleń) z infrastrukturą techniczną, jej przekładkami, zabezpieczeniem oraz likwidacją kolidującej infrastruktury na działkach nr [...] obręb 4, Śródmieście w rejonie ulicy Seniorów Lotnictwa i ulicy Ułanów w Krakowie".

Zaskarżonej uchwale zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego oraz postępowania, tj. następujących przepisów:

- art. 7 ust. 4 ustawy z dnia 5 lipca 2018 r. o ułatwieniach w przygotowaniu i realizacji inwestycji mieszkaniowych oraz inwestycji towarzyszących, poprzez podjęcie uchwały odmawiającej ustalenia lokalizacji inwestycji zgodnie z wnioskiem, podczas gdy wniosek był kompletny i w pełni zasadny, a także poprzez brak uzasadnienia zaskarżonej uchwały przez co nie sposób stwierdzić jednoznacznie, jaka była podstawa jej podjęcia, oraz poprzez brak wskazania w uchwale osoby inwestora, którego podjęta uchwała dotyczy,

- art. 140 ustawy Kodeks cywilny w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP poprzez nieuprawnione ograniczenie prawa własności skarżącego, w stopniu wykraczającym poza swobodne uznanie organu,

- art. 2 i art. 7 Konstytucji RP poprzez podjęcie aktu władzy publicznej - uchwały - bez ujawnienia przyczyn przemawiających za konkretnym rozstrzygnięciem.

Z uwagi na fakt, że przedstawione powyżej naruszenia wskazują na istotne naruszenie wyżej wymienionych przepisów prawa, wniesiono o: rozpoznanie skargi na rozprawie lub ewentualnie na posiedzeniu niejawnym w przypadku braku możliwości przeprowadzenia rozprawy, stwierdzenie nieważności skarżonej uchwały w całości, zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W uzasadnieniu wyjaśniono, że wniosek o ustalenie lokalizacji inwestycji mieszkaniowej jw. został złożony w dniu 20 stycznia 2021 r., a następnie uzupełniony pismem w dnia 15 lutego 2021 r. Teren planowanej inwestycji położony jest na obszarze obowiązującego od dnia 4 lipca 2013 r. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Ugorek – Wschód" podjętego w oparciu o uchwałę LXXVI/1105/13 Rady Miasta Krakowa z dnia 12 czerwca 2013 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Ugorek – Wschód" - ogłoszoną w Dzienniku Urzędowym Województwa Małopolskiego z dnia 19 czerwca 2013 r., poz. 4092.

W obowiązującym "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa" teren objęty wnioskiem o ustalenie lokalizacji inwestycji mieszkaniowej położony jest w granicach obszaru o symbolu "UM" o podstawowym przeznaczeniu pod tereny zabudowy usługowej oraz zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej. Planowana inwestycja nie jest zatem sprzeczna z ustalaniami Studium.

Objęta wnioskiem skarżącej spółki inwestycja mieszkaniowa spełnia ponadto wszelkie standardy urbanistyczne lokalizacji i realizacji inwestycji mieszkaniowych określonych w uchwale Rady Miasta Krakowa Nr VI/114/19 z dnia 30 stycznia 2019 r. w sprawie określenia lokalnych standardów urbanistycznych na potrzeby realizacji inwestycji mieszkaniowych, o których mowa w ustawie z dnia 5 lipca 2018 r. o ułatwieniach w przygotowaniu i realizacji inwestycji mieszkaniowych oraz inwestycji towarzyszących (Dz.U. z 2018 r., poz. 1496), zmienionej uchwałą Rady Miasta Krakowa Nr XIII/231/19 z dnia 10 kwietnia 2019 r.

Planowana inwestycja spełnia standardy urbanistyczne w zakresie: odległości inwestycji mieszkaniowej od przystanku komunikacyjnego, odległości inwestycji mieszkaniowej od szkoły podstawowej, odległości inwestycji mieszkaniowej od terenów wypoczynku oraz rekreacji lub sportu, liczby miejsc parkingowych.

W związku ze złożeniem powyższego wniosku Prezydent Miasta Krakowa wystąpił do właściwych wydziałów Urzędu Miasta Krakowa oraz podmiotów i organów o wyrażenie opinii lub dokonanie uzgodnień. Po przeprowadzeniu stosownej procedury, Prezydent Miasta Krakowa zarządzeniem nr 1139/2021 z dnia 27 kwietnia 2021 r. postanowił przyjąć i przekazać pod obrady Rady Miasta Krakowa projekt uchwały Rady Miasta Krakowa w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej przy ul. Seniorów Lotnictwa i ul. Ułanów. Ostatecznie jednak, Rada Miasta Krakowa podjęła w dniu 5 maja 2021 r. uchwałę nr LVII/1660/21, w której postanowiła odmówić ustalenia lokalizacji ww. inwestycji mieszkaniowej.

Strona skarżąca wskazała, że ze względu na fakt, że zaskarżona uchwała nie posiada uzasadnienia, utrudnione jest rzetelne odniesienie się do motywów podjęcia przez Radę Miasta Krakowa zaskarżonej uchwały. Istotne jest jednak to, że z okoliczności sprawy wynika jednoznacznie, iż złożony w imieniu inwestora wniosek był kompletny, a inwestycja spełniała standardy urbanistyczne lokalizacji i realizacji inwestycji mieszkaniowych określonych w uchwale Rady Miasta Krakowa Nr VI/114/19 z dnia 30 stycznia 2019 r. Ponadto wnioskowana inwestycja była w pełni zgodna z obowiązującym Studium, a także brak było przeciwskazań prawnych wynikających z przepisów odrębnych, które mogłyby stanowić podstawę do podjęcia niekorzystnej dla inwestora uchwały. Zostało to przy tym potwierdzone między innymi przez Prezydenta Miasta Krakowa w treści uzasadnienia zarządzenia nr 1139/2021 z dnia 27 kwietnia 2021 r., w którym Prezydent postanowił przyjąć i przekazać pod obrady Rady Miasta Krakowa projekt uchwały Rady Miasta Krakowa w sprawie ustalenia lokalizacji dla ww. inwestycji mieszkaniowej.

W trakcie przeprowadzonej procedury, w imieniu inwestora złożone zostały dodatkowe wyjaśnienia, które w pełni potwierdzały brak jakichkolwiek obiektywnych argumentów, które mogłyby uzasadniać wydanie przez organ negatywnej uchwały. W piśmie z dnia 11 marca 2021 r. jednoznacznie wykazano, że podnoszone w opinii Miejskiej Komisji Urbanistyczno - Architektonicznej z dnia 1 marca 2021 r. uwagi nie mają podstaw faktycznych i prawnych. Zgodnie bowiem z art. 5 ust. 3 i art. 12 ustawy o ułatwieniach w przygotowaniu i realizacji inwestycji mieszkaniowych oraz inwestycji towarzyszących przedmiotem oceny winna być zgodność zamierzenia ze studium uwarunkowań i kierunków rozwoju przestrzennego miasta Krakowa. Tym samym odwoływanie się do ustaleń planu miejscowego i dokonywanie zaleceń, by planowane zamierzenie było zgodne z tymi ustaleniami jest pozbawione podstaw prawnych. Ponadto, zdaniem skarżącego, wprowadzenie zmian sugerowanych przez MKUA stanowiłoby naruszenie przyjętej w studium polityki przestrzennej miasta, albowiem przywołany plan miejscowy w zakresie terenu objętego wnioskiem jest sprzeczny z treścią obowiązującego obecnie studium (uchwała Nr CXII/1700/14 z dnia 9 lipca

2014 r. w sprawie uchwalenia zmiany "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa"). W powyższym piśmie również zasadnie wskazano, że całkowicie niezrozumiała i w żaden sposób uzasadniona jest uwaga o braku zapewniania odpowiedniej ilości miejsc postojowych dla planowanych w obiekcie 68 lokali mieszkalnych. Przedmiotem oceny jest bowiem na tym etapie jedynie koncepcja, a nie projekt budowlany sporządzony w skali pozwalającej na poprawność rozwiązań projektowych w świetle obowiązujących przepisów określających warunki techniczne. Tym samym stwierdzenia zaprojektowania miejsc postojowych niezgodnie z tymi warunkami jest co najmniej przedwczesna, ale także nie znajdująca żadnego uzasadnienia prawnego na tym etapie procesu inwestycyjnego. Ponadto odnosząc się do opinii Wydziału Kształtowania Środowiska UMK z dnia 5 marca 2021 r., w trakcie procedury inwestor przedstawił swoje wyjaśnienia, z których wynika, że zastrzeżenia ww. wydziału nie są uzasadnione. Zdaniem skarżącego Rada Miasta Krakowa wydając zaskarżoną uchwałę naruszyła przede wszystkim art. 7 ust. 4 ustawy z dnia 5 lipca 2018 r. o ułatwieniach w przygotowaniu i realizacji inwestycji mieszkaniowych oraz inwestycji towarzyszących. W sprawie brak było bowiem jakichkolwiek okoliczności zarówno prawnych jak i faktycznych, które mogłyby uzasadnić odmowę ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej.

Kolejnym uchybieniem jest brak sporządzenia uzasadnienia podjętej uchwały. Jakkolwiek co do zasady uregulowania ustawy o samorządzie gminnym nie wprowadzają obowiązku uzasadniania uchwał organów samorządu, jednak w świetle zasady demokratycznego państwa prawnego i adresowanego do wszystkich organów władzy publicznej nakazu działania na podstawie i w granicach prawa (art. 2 i art. 7 Konstytucji RP) niedopuszczalne jest podejmowanie aktów władzy publicznej - w tym uchwał organów samorządu - bez ujawnienia przyczyn przemawiających za konkretnym rozstrzygnięciem. Wymóg działania na podstawie prawa, w połączeniu z zasadą zaufania, rodzi po stronie organów władzy publicznej obowiązek motywowania jej rozstrzygnięć. Obowiązek ten jest elementem zasady jawności działania władzy publicznej, będąc zaliczanym do standardów demokratycznego państwa prawnego. Dla poparcia swojego stanowiska strona skarżąca odwołała się do orzecznictwa.

Przedmiotowe uchybienie stanowi zatem istotne naruszenie procedury i w konsekwencji powinno prowadzić do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały.

Ponadto w treści zaskarżonej uchwały, co prawda wskazano zakres inwestycji, jednak nie wskazano osoby wnioskodawcy - inwestora, któremu odmówiono wydania uchwały o ustalenie lokalizacji inwestycji mieszkaniowej, co również zostało napiętnowane w orzecznictwie.

W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta Krakowa wniósł o oddalenie skargi. Organ wyjaśnił, że postępowanie w sprawie zostało wszczęte na wniosek 20 stycznia 2021 r., uzupełniony pismem z dnia 15 lutego 2021 r. Teren planowanej inwestycji położony jest na obszarze obowiązującego od dnia 4 lipca 2013 r. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Ugorek - Wschód", przyjętego uchwałą nr LXXVI/ 1105/ 13 Rady Miasta Krakowa z dnia 12 czerwca 2013 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Ugorek - Wschód". W obowiązującym "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa" teren objęty wnioskiem o ustalenie lokalizacji i inwestycji mieszkaniowej położony jest w granicach obszaru UM o podstawowym przeznaczeniu pod tereny zabudowy usługowej oraz zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej. W złożonym wniosku wykazano, że planowana inwestycja nie jest sprzeczna z ustalaniami ww. Studium. W dniu 16 lutego 2021 r. wniosek został zamieszczony na stronie BIP MK wraz z informacją, iż w terminie 21 dni od dnia zamieszczenia wniosku na BIP MK można wnosić do Wydziału Architektury i Urbanistyki UMK do niego uwagi. We wskazanym terminie nie wpłynęły żadne uwagi do wniosku. W dniu 22 lutego 2019 r. weszła w życie uchwała Rady Miasta Krakowa Nr VI/114/19 z dnia 30 stycznia 2019 r. w sprawie określenia lokalnych standardów urbanistycznych na potrzeby realizacji inwestycji mieszkaniowych, o których mowa w ustawie z dnia 5 lipca 2018 r. o ułatwieniach w przygotowaniu i realizacji inwestycji mieszkaniowych oraz inwestycji towarzyszących (Dz.U. z 2018 r., poz. 1496), uchwalona na podstawie art. 19 ust. 1, 2 i 3 ww. ustawy. Następnie w dniu 8 maja

2019 r. weszła w życie uchwała Rady Miasta Krakowa Nr XIII/231/19 z dnia 10 kwietnia 2019 r. w sprawie zmiany uchwały Nr VI/114/19 Rady Miasta Krakowa z dnia 30 stycznia 2019 r. w sprawie określenia lokalnych standardów urbanistycznych na potrzeby realizacji inwestycji mieszkaniowych, o których mowa w ustawie z dnia 5 lipca 2018 r. o ułatwieniach w przygotowaniu i realizacji inwestycji mieszkaniowych oraz inwestycji towarzyszących (Dz. U. z 2018 r., poz. 1496), uchwalona na podstawie art. 19 ust. 1, 2 i 3 ww. ustawy, rozstrzygająca ponownie w zakresie, w którym uchylił Wojewoda. Uchwała Rady Miasta Krakowa została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Małopolskiego w dniu 23 kwietnia 2019 r. (poz. 3309). W dniu 18 lutego 2021 r. na podstawie art. 7 ust. 12 ustawy z dnia 5 lipca 2018 r. o ułatwieniach w przygotowaniu i realizacji inwestycji mieszkaniowych oraz inwestycji towarzyszących Prezydent Miasta Krakowa powiadomił o możliwości przedstawienia opinii do wniosku o ustalenie lokalizacji inwestycji mieszkaniowej. W związku z powyższym uzyskano opinie: Wydziału Gospodarki Komunalnej, Wydziału Edukacji, Komendy Wojewódzkiej Policji w Krakowie, Wydziału Kształtowania Środowiska, Zarządu Transportu Publicznego, Wydziału Skarbu Miasta, Wydziału Bezpieczeństwa i Zarządzania Kryzysowego, Wydziału Mieszkalnictwa, Wydziału Strategii Planowania i Monitorowania Inwestycji, Biura Miejskiego Konserwatora Zabytków, Wydziału ds. Jakości Powietrza, Wydziału Kształtowania Środowiska, Wydziału Miejskiego Inżyniera Ruchu, Zarządu Zieleni Miejskiej w Krakowie, Miejskiej Komisji Urbanistyczno-Architektonicznej, Polskich Sieci Elektroenergetycznych, Wojewódzkiej Stacji Sanitarno-Epidemiologicznej, Wydziału Geodezji, Wojewódzkiego Sztabu Wojskowego, Wydziału Kształtowania Środowiska a także pismo Wydziału Kształtowania Środowiska oraz uzgodnienie z Zarządem Dróg Miasta Krakowa z dnia 26 lutego 2021 r. W treści opinii Miejskiej Komisji Urbanistyczno — Architektonicznej z dnia 1 marca 2021 r. stwierdzono, że koncepcja, w ramach procedury ULIM proponuje zmianę terenu usługowego na teren zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej. Rozwiązanie takie z punktu widzenia procedury jest możliwe, jednakie zdaniem Komisji w takim przypadku powinny zostać respektowane wskaźniki zapisane w planie mające wpływ na prawidłowe kształtowanie przestrzeni. W przedstawionej koncepcji wskaźniki te zostały podwyższone — wysokość zabudowy z 18 m na 20m, wskaźnik intensywności zabudowy z maks. 1,2 do 1,5. Komisja zwróciła również uwagę na ilość miejsc postojowych przypadających na mieszkanie określoną dla terenów zabudowy wielorodzinnej zlokalizowanych w obszarze planu "Ugorek Wschód" tj. 1,2 miejsca/1 mieszkanie. Analizą załączonych do koncepcji rysunków garażu podziemnego (w skali 1:250) wskazuje niezgodność z zapisami "Warunków Technicznych" w zakresie wymiarów stanowisk postojowych - § 104. Uzyskanie przy 68 mieszkaniach 82 miejsc postojowych przy zachowaniu przepisów zawartych w Warunkach Technicznych będzie utrudnione. Komisja proponowała rozważenie (w przypadku dalszego procedowania inwestycji trybem ULIM) zlokalizowania na poziomie parterów budynków usług przewidzianych dla terenu U4. Powyższy zapis znalazł się w uzasadnieniu przygotowanego projektu uchwały.

Ponadto, w przygotowanym uzasadnieniu do projektu uchwały o ustaleniu lokalizacji inwestycji mieszkaniowej przytoczono opinię Wydziału Kształtowania Środowiska UMK, w której wskazano, iż w dniu 23 lutego 2021 r. przeprowadzono wizję na przedmiotowym terenie, podczas której stwierdzono siedliska i gatunki zwierząt objętych ochroną na podstawie rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 16 grudnia 2016 r. w sprawie ochrony gatunkowej zwierząt (t.j. Dz. U. poz. 2183 ze zmianami) m.in: jeża europejskiego (Eńnaceus europaeus), dzięcioła zielonego (Picus viridis.), sroki (Pica pica), sikory bogatki (Parus major.), gawrony (Cormts frugilegus), skowronki (Alauda amensis) oraz wiele różnych gniazd np. gniazda sroki (Picapica), a także gniazdo gołębia grzywacza (Co/umba palumbus). W niedalekiej odległości od planowanej inwestycji widziany był też zając szarak (Lepus europaeus). Zarówno gołąb grzywacz, jak i zając szarak są gatunkami łownymi z okresami ochronnymi. Na terenie planowanej inwestycji aktualnie rosną drzewa i krzewy ozdobne, między innymi: klony (zwyczajny, jawor, jesionolistny), bzy, jesiony, czeremcha. Jak wynika ze stanowiska Wydziału Kształtowania Środowiska UMK, uwzględniwszy deficyt zieleni nieurządzonej na omawianym obszarze oraz siedliskotwórczą rolę przedmiotowych zadrzewień, teren stanowi niezwykle ważny element ekosystemu miasta i środowiska. Teren w obecnym swoim przeznaczeniu stanowi obszar zielony w związku z czym planowana zabudowa w proponowanym kształcie negatywnie wpłynie na istniejący krajobraz terenu oraz warunki aerosanitarne w sąsiedztwie Parku oraz Muzeum Lotników Polskich. Ponadto nie bez znaczenia zostaje fakt, iż tereny takie stanowią siedlisko wielu gatunków zwierząt, w tym chronionych. Tereny zielone mają również istotne znaczenie z punktu widzenia ochrony wód i powietrza. Lokalizacja zabudowy na obszarze do tej pory niezabudowanym, porośniętym zielenią wysoką i niską stanowiącym istotny element łączności ekologicznej prowadzi także do likwidacji siedlisk zwierząt. Wydział Kształtowania Środowiska UMK stwierdził ponadto, iż z uwagi na fakt, iż na przedmiotowym terenie potwierdzono występowanie gatunków chronionych (takich jak ślimak winniczek Helix pomatia oraz sroka Pica pica) oraz ich siedlisk, a także z uwagi na występowanie licznych drzew i krzewów, występowanie innych gatunków chronionych jest wysoce prawdopodobne. W opinii wskazano również, iż w pobliżu planowanego obiektu zlokalizowane są

dwie stacje bazowe telefonii komórkowej nr KRA0063_Q (P4 Sp. z o. o.) przy ulicy Ułanów 21a oraz 2688 UGOREK (28394 KKR_KRAKOW_UGOREK) (Orange Polska S.A.) przy ul. Seniorów Lotnictwa 5, których zgłoszenia (wraz z ich zmianami) zostały przyjęte przez Prezydenta Miasta Krakowa na podstawie art. 152 ustawy Prawo ochrony środowiska. Zgodnie z przedłożonymi przez operatorów informacjami trzy anteny sektorowe skierowane są w stronę przedmiotowej inwestycji (azymut 310 o). W związku z powyższym instalacje mogą mieć negatywny wpływ na osoby przebywające w projektowanym budynku. Jednocześnie zgodnie z § 314 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, budynek z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi nie może być wzniesiony na obszarach stref, w których występuje przekroczenie dopuszczalnego poziomu oddziaływania pola elektromagnetycznego, określonego w przepisach odrębnych dotyczących ochrony przed oddziaływaniem pól elektromagnetycznych.

Pomimo zastrzeżeń, w ocenie organu przedmiotowa opinia nie była opinią negatywną i nie stanowiła podstawy do przygotowania projektu uchwały o odmowie ustalenia lokalizacji i inwestycji mieszkaniowej. Wobec powyższego przygotowany został projekt uchwały o ustaleniu lokalizacji inwestycji mieszkaniowej, który zarządzeniem Nr 1139/ 2021 Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 27 kwietnia 2021 r. został przekazany do Rady Miasta Krakowa.

Następnie w dniu 5 maja 2021 r. odbyło się posiedzenie Komisji Planowania Przestrzennego i Ochrony Środowiska Rady Miasta Krakowa, która w opinii Nr 201/2021 negatywnie zaopiniowała przedstawiony projekt uchwały (druk 1927). W dniu 5 maja 2021 r. odbyła się sesja Rady Miasta Krakowa, podczas której Radny Miasta Krakowa Dominik Jaśkowiec złożył poprawkę do projektu przedmiotowej uchwały (druk nr 1927), zgodnie z którą tytuł projektu uchwały otrzymał następujące brzmienie: "w sprawie odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej przy ul. Seniorów lotnictwa i ul. Ułanów". Pod głosowanie Rady Miasta Krakowa poddany został druk z wprowadzoną poprawką, o której mowa powyżej. Ostatecznie Rada Miasta Krakowa podjęła uchwałę Nr VLII/ 1660/ 21 o odmowie ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej dla przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego.

W uzasadnieniu zgłoszonej poprawki odwołano się do opinii Miejskiej Komisji Urbanistyczno - Architektonicznej z dnia 1 marca 2021 r. oraz opinii Wydziału Kształtowania Środowiska Urzędu Miasta Krakowa z dnia 23 lutego 2021 r.

Uchwała została doręczona pełnomocnikowi strony skarżącej pismem z dnia 7 maja 2021 r., a odebrana w dniu 12 maja 2021 r. Uchwała Nr LVII/1660/21 została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Małopolskiego z dnia 14 maja 2021 r. (poz. 2861)

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 2 oraz art. 7 Konstytucji RP wyrażającego się w braku uzasadnienia uchwały, a tym samym nieujawnienia przyczyn wydanego rozstrzygnięcia organ podał, że nie neguje obowiązku uzasadniania władczych rozstrzygnięć, ingerujących w sferę wolności i praw podmiotów ze sfery zewnętrznej administracji, niezależnie od wątpliwości, co do kwalifikacji charakteru prawnego uchwały lokalizacyjnej, wyprowadzając go z zasady demokratycznego państwa prawnego i adresowanego do wszystkich organów władzy publicznej nakazu działania na podstawie i w granicach prawa, wynikających z art. 2 i art. 7 Konstytucji. Jednak w ocenie organu zarzut braku uzasadnienia uchwały jest bezzasadny. Zarządzenie Prezydenta Miasta Krakowa którego załącznikiem był projekt uchwały wraz z uzasadnieniem zostało opublikowane w Biuletynie informacji publicznej Miasta Kraków pod adresem: https://www.bip.krakow.pl/?dok_idrr103305&sub=drukiuchw8&prid=28979. Tak więc zarówno zarządzenie, projekt uchwały, jak i jej uzasadnienie były i nadal są udostępnione w sposób umożliwiający każdemu zainteresowanemu zapoznanie z ich treścią. Do odpowiedzi na skargę dołączono finalne uzasadnienie uchwały.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 140 k.c. w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP wyrażający się w nieuprawnionym ograniczeniu prawa własności strony skarżącej organ podniósł, że legitymacja skargowa, o której mowa w art. 15 specustawy mieszkaniowej, została sprzężona z przesłankami wymienionymi w art. 101 ust. 1 u. s. g. W ocenie organu zaskarżając uchwałę w trybie tej regulacji należy wykazać, że kwestionowany akt naruszając prawo, jednocześnie negatywnie wpływa na sferę prawnomaterialną strony skarżącej, czyli np. pozbawia ją pewnych, prawem gwarantowanych uprawnień albo uniemożliwia ich realizację. Prawo do wniesienia skargi w powyższym trybie wiązać musi się z ustaleniem, że istnieje realny związek między zaskarżoną uchwałą, a indywidualną sytuacją prawną skarżącej. Innymi słowy aby uznać, że strona skarżąca przysługuje legitymacja procesowa do wszczęcia postępowania sądowoadministracyjnego, powinna wykazać, iż treść skarżonej uchwały wpływa na jej sferę prawnomaterialną. Jak wskazuje się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, skarga taka nie ma charakteru actio popularis, zaś sąd zobowiązany jest do zbadania legitymacji procesowej skarżącej poprzez ustalenie, czy będąca przedmiotem skargi uchwała narusza jego prawem chroniony interes lub uprawnienie. Strona skarżąca nie wykazała tytułu prawnego do nieruchomości wymienionych w petitum skargi, a w konsekwencji również interesu prawnego, który mogłaby naruszyć zaskarżona uchwała.

W kwestii zarzutu naruszenia art. 7 ust. 4 specustawy mieszkaniowej organ przyznał, że objęta wnioskiem inwestycja mieszkaniowa spełnia standardy urbanistyczne lokalizacji i realizacji inwestycji mieszkaniowych określonych w uchwale Rady Miasta Krakowa Nr VI/ 114/ 19 z dnia 30 stycznia 2019 r. w sprawie określenia lokalnych standardów urbanistycznych na potrzeby realizacji inwestycji mieszkaniowych, o których mowa w ustawie z dnia 5 lipca 2018 r. o ułatwieniach w przygotowaniu i realizacji inwestycji mieszkaniowych oraz inwestycji towarzyszących (Dz. U. z 2018 r., poz. 1496), zmienionej uchwałą Rady Miasta Krakowa Nr XIII/231/19 z dnia 10 kwietnia 2019 r. Planowana inwestycja spełnia następujące standardy urbanistyczne: odległość inwestycji mieszkaniowej od przystanku komunikacyjnego, odległość inwestycji mieszkaniowej od szkoły podstawowej, odległość inwestycji mieszkaniowej od terenów wypoczynku oraz rekreacji lub sportu, liczba miejsc parkingowych. Należy jednak wskazać, iż wobec uznaniowego charakteru uchwały lokalizacyjnej, spełnienie przesłanek ustawowych nie skutkuje automatycznym obowiązkiem podjęcia uchwały zgodnej z żądaniem wniosku. Jak wynika bowiem z art. 7 ust. 4 zd. 2 specustawy, rada gminy bierze pod uwagę stan zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych na terenie gminy oraz potrzeby i możliwości rozwoju gminy wynikające z ustaleń studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się wyraźnie na przyjęty przez ustawodawcę uznaniowy charakter aktu przewidzianego w art. 7 ust. 4 zdanie 2 ustawy o ułatwieniach w przygotowaniu i realizacji inwestycji mieszkaniowych oraz inwestycji towarzyszących, stwierdzając, że rada gminy "bierze pod uwagę" wskazane w przepisie okoliczności wynikające ze studium, a nie np. po stwierdzeniu zgodności ze studium podejmuje uchwałę o lokalizacji inwestycji. Z ustawy wynika bowiem, że rada gminy jest zobowiązana do podjęcia uchwały o ustaleniu lokalizacji inwestycji mieszkaniowej lub o odmowie ustalenia lokalizacji inwestycji w terminie 60 dni od dnia złożenia przez inwestora wniosku o ustalenie lokalizacji. Podjęcie uchwały poprzedza szereg czynności, w tym wystąpienie o opinie i uzgodnienia do wymienionych w ustawie organów. W dalszej kolejności wójt (burmistrz, prezydent miasta) przedkłada radzie gminy projekt uchwały wraz z uwagami i opiniami i wynikami dokonanych uzgodnień. Jednak to czy zostanie podjęta uchwała o ustaleniu lokalizacji czy odmawiająca ustalenia lokalizacji należy od wyniku głosowania organu stanowiącego gminy, a nie od stanowiska zajętego przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta). Podnosi się również że nawet spełnienie wszystkich przesłanek określonych w art. 7 ust. 4 ustawy o ułatwieniach w przygotowaniu i realizacji inwestycji mieszkaniowych (Dz. U. z 2018 r. poz. 1496) nie obliguje rady gminy do podjęcia pozytywnej uchwały w przedmiocie lokalizacji inwestycji mieszkaniowej. Ustawodawca wyraźnie przyjmuje uznaniowy charakter tego aktu, stwierdzając, że rada gminy "bierze pod uwagę" wskazane w przepisie okoliczności wynikające ze studium, a nie przykładowo, po stwierdzeniu zgodności ze studium podejmuje uchwałę o lokalizacji inwestycji.

Organ zwrócił uwagę, iż wskazane w art. 7 ust. 4 przesłanki mają bardzo ogólny charakter, a ich zastosowanie ma zasadniczo charakter uznaniowy. Dlatego też także w razie ziszczenia się przesłanek określonych w art. 7 ust. 4 ustawy rada gminy nie ma obowiązku podjęcia pozytywnej uchwały w przedmiocie lokalizacji inwestycji mieszkaniowej. Jak wskazuje jednoznacznie treść cytowanego wyżej zdania drugiego tego przepisu, ustawodawca przyjmuje uznaniowy charakter tego aktu, stwierdzając, że rada gminy może orzec o ustaleniu lokalizacji inwestycji mieszkaniowej lub inwestycji towarzyszącej bądź o odmowie jej ustalenia, "pod warunkiem, że nie jest sprzeczna ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy". Tak więc także w razie ziszczenia się przesłanek określonych w art. 7 ust. 4 ustawy rada gminy nie ma obowiązku podjęcia pozytywnej uchwały w przedmiocie lokalizacji inwestycji mieszkaniowej. Za powyższym poglądem przemawia równie argument z wykładni systemowej, opierający się na wymownym niezamieszczeniu przez ustawodawcę w specustawie mieszkaniowej odpowiednika art. 56 u.p.z.p., czy art. 35 ust. 4 u.p.b.

Jak wynika z uzasadnienia rządowego projektu omawianej ustawy, punktem wyjścia rozwiązań przyjętych w specustawie mieszkaniowej jest pełne poszanowanie zasady, że władztwo planistyczne na terenie gminy należy do jej mieszkańców i organu stanowiącego gminy. Poddanie propozycji inwestora ocenie całej społeczności lokalnej pozwala uzyskać w tym zakresie reprezentatywne stanowisko mieszkańców, które to stanowisko brać muszą pod uwagę radni, podejmując decyzję, w formie uchwały, o ustaleniu lokalizacji inwestycji mieszkaniowej. Rada gminy może podjąć uchwałę, na podstawie której ustali lokalizację inwestycji mieszkaniowej, której realizacja w normalnym trybie wymagałaby zmiany planu miejscowego albo nie mogłaby dojść do skutku. Zachowana zostaje więc autonomia gminy, gdyż to nadal rada jest władna mocą swej uchwały odstąpić od zapisów planu albo zdecydować, że planowana inwestycja nie powstanie. Rada gminy ocenia wniosek inwestora pod kątem stanu zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych na terenie gminy oraz potrzeb i możliwości rozwoju gminy wynikających z ustaleń studium uwarunkowań i kierunków

zagospodarowania przestrzennego gminy. Zakres jej uznania wyznacza stanowisko mieszkańców, niewiążące opinie wyspecjalizowanych organów lub uzgodnienia oraz informacja o nieprzedstawieniu opinii we wskazanym terminie (zob. s. 6 — 7 uzasadnienia projektu ustawy). Co więcej, w uzasadnieniu projektu ustawy wyraźnie wskazano, że proponowane rozwiązania stanowią - w założeniu - harmonijne uzupełnienie porządku planistycznego obowiązującego na terenie gminy, którego normatywnym wyrazem jest studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Stwierdzono mianowicie, że "czasochłonność procedury uchwalania planów miejscowych, nie służy przyspieszeniu i ułatwieniu budowy nowych mieszkań. W przypadku gdy uchwalony plan miejscowy nie zapewnia zaspokojenia obecnych potrzeb mieszkaniowych gminy, jego zmiana jest procesem długotrwałym. Projektowane przepisy mają na celu umożliwienie dokonania »korekt« planów miejscowych (obecnie nie mamy takiego instrumentu i pozostaje tylko procedura zmiany planu), przy jednoczesnym zachowaniu zgodności danego zamierzenia inwestycyjnego ze studium". Dlatego też, "w celu wyeliminowania zidentyfikowanych barier zdecydowano się na rozwiązanie pozwalające z jednej strony zachować podstawowe wartości planowania przestrzennego, a z drugiej strony zrealizować zakładane ustawą cele", które służą "ograniczeniu barier administracyjno - prawnych w zakresie budów- mieszkań dla grup społecznych o umiarkowanych dochodach" oraz stworzeniu "narzędzia umożliwiającego redukcję deficytu mieszkań" (s. 1,6 uzasadnienia projektu). Prowadzi to do wniosku, że przyjęte w art. 5 ust. 3 specustawy mieszkaniowej rozwiązanie, pozwalające na lokalizowanie zabudowy mieszkaniowej, "niezależnie od istnienia lub ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego", ma charakter zupełnie wyjątkowy, uzasadniony celami tej ustawy. Z uwagi na taki właśnie charakter wspomnianego uregulowania, a także mając na uwadze zasady konstytucyjne, w tym zasadę demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji) i zasady z niej wywodzone, stwierdzić należy, że ustalenie lokalizacji inwestycji mieszkaniowej, która narusza obowiązujący porządek planistyczny na terenie gminy, winno być uzasadnione nadzwyczajnymi okolicznościami konkretnej sprawy. Zgodnie z powszechnie przyjętymi regułami wykładni przepisów prawa, to wyjątkowe unormowanie nie może podlegać wykładni rozszerzającej, lecz powinno być interpretowane w sposób ścisły. Nie wolno w drodze wykładni uzupełniać bądź rozszerzać znaczenia regulacji mających charakter wyjątku (zob. L. Morawski, Zasady wykładni prawa, Toruń 2010, s. 193). Mając bowiem na względzie, wyinterpretowaną z zasady demokratycznego państwa prawnego, zasadę pewności prawa, która dotyczy także przepisów prawa miejscowego (zob. I. Wróblewska, Zasada państwa prawnego w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego RP, Toruń 2010, s. 75 i n.), odejście od reguł określonych w akcie prawa powszechnie obowiązującego, jakim jest - na terenie gminy - miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, wymaga wykazania, że jest to absolutnie niezbędne - w ocenie rady gminy - w celu zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych, występujących na terenie gminy, w kontekście potrzeb i możliwości rozwoju gminy określonych w studium (art. 7 ust. 4 zd. 2 specustawy).

Zgodnie z wolą ustawodawcy, zakres uznania rady gminy przy podejmowaniu uchwały o odmowie bądź o ustaleniu lokalizacji inwestycji mieszkaniowej nie jest nieograniczony, albowiem rada musi uwzględniać stanowisko społeczności lokalnej - mieszkańców gminy. Organ ten jednak ma obowiązek, przed podjęciem uchwały (zarówno pozytywnej jak i negatywnej) wziąć pod uwagę potrzeby mieszkaniowe na terenie gminy oraz potrzeby i możliwości rozwoju gminy wynikające z ustaleń studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Dopiero po uwzględnieniu stanu zaspokojenia potrzeb oraz możliwości rozwoju gminy może podjąć uchwałę ustalającą lokalizację inwestycji mieszkaniowej lub odmawiającą ustalenia lokalizacji takiej inwestycji. Art. 7 ust. 4 należy rozumieć w ten sposób, że podejmując uchwałę organ ma obowiązek wziąć pod uwagę stan zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych oraz potrzeby i możliwości rozwoju gminy, ale mimo istnienia przykładowo niezaspokojonych potrzeb mieszkaniowych może odmówić ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej w miejscu, w którym takiego ustalenia domaga się inwestor, jeżeli przemawiają za tym inne okoliczności.

W niniejszej sprawie, przeciwko lokalizacji inwestycji mieszkaniowej przemawiają względy natury publicznej, zmierzające do ochrony interesu wspólnoty samorządowej oraz konstytucyjnej wartości ochrony środowiska. Trzeba bowiem wskazać na powszechnie znany fakt deficytu terenów zielonych, jak również siedliskotwórczą rolę zadrzewień znajdujących się na tym terenie, stanowiącym niezwykle ważny element ekosystemu miasta i środowiska. Teren w obecnym swoim przeznaczeniu stanowi obszar zielony w związku z czym planowana zabudowa w proponowanym kształcie negatywnie wpłynie na istniejący krajobraz terenu oraz warunki aerosanitarne w sąsiedztwie Parku oraz Muzeum Lotników Polskich. Ponadto nie bez znaczenia zostaje fakt, iż tereny takie stanowią siedlisko wielu gatunków zwierząt, w tym chronionych. Tereny zielone mają równie istotne znaczenie z punktu widzenia ochrony wód i powietrza. Lokalizacja zabudowy na obszarze do tej pory niezabudowanym, porośniętym zielenią wysoką i niską stanowiącym istotny element łączności ekologicznej prowadzi także do likwidacji siedlisk zwierząt. Wydział Kształtowania Środowiska UMK stwierdził ponadto, iż z uwagi na fakt, iż na przedmiotowym terenie potwierdzono występowanie gatunków chronionych (takich jak ślimak winniczek Helix pomatia oraz sroka Pica pica) oraz ich siedlisk, a także z uwagi na występowanie licznych drzew i krzewów, występowanie innych gatunków chronionych jest wysoce prawdopodobne. Co istotniejsze, na obszarze objętym zamiarem inwestycyjnym stwierdzono siedliska gatunków zwierząt objętych ochroną na podstawie rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 16 grudnia 2016 r. w sprawie ochrony gatunkowej zwierząt, w tym: jeża europejskiego, dzięcioła zielonego, sikory bogatki, skowronki.

Niezależnie od powyższego organ zasygnalizował poważne wątpliwości co do zgodności ustawy z dnia 5 lipca 2018 r. o ułatwieniach w przygotowaniu i realizacji inwestycji mieszkaniowych oraz inwestycji towarzyszących z art. 5 oraz art. 165 ust. 2 Konstytucji RP skutkujące co najmniej powinnością zastosowania wykładni prokonstytucyjnej, wywodzonej z art. 8 ust. 2, zgodnie z którym przepisy Konstytucji stosuje się bezpośrednio, chyba że Konstytucja stanowi inaczej oraz art. 178 ust. 1 Konstytucji in fine, w myśl którego sędziowie podlegają tylko Konstytucji oraz ustawom. Jak przyjmuje się w doktrynie prawa konstytucyjnego, jedną z 3 form bezpośredniego stosowania Konstytucji jest tzw. współstosowanie polegające na równoczesnym stosowaniu jej norm oraz norm ustawowych, polegające na ustaleniu właściwego sensu normy ustawy za pomocą normy konstytucji, z przyznaniem pierwszeństwa tej drugiej. Jedną z odmian współstosowania jest interpretacyjne współstosowanie Konstytucji i ustaw, polegające na poszukiwaniu przez sąd podstawy rozstrzygnięcia poprzez odwołanie się do przepisu ustawy oraz przepisu Konstytucji, gdy norma ustawowa umożliwia jej interpretowanie na kilka różnych sposobów, a która dopiero w konsekwencji odniesienia jej do konkretnych przepisów (zasad) konstytucyjnych zyskuje na konkretności i jednoznaczności. Wskazuje się również, iż wykładnia ustawy w zgodzie z Konstytucją może następować wg 2 modeli: 1) intensywnego - zmierzającego do znalezienia rozumienia przepisu, pozostającego w największym stopniu zgodności z wartościami konstytucyjnymi; 2) ekstensywnego — polegającego na wykluczeniu takiego rozumienia, przy którym owe wartości ów przepis by naruszał. Co istotne, jak przyjmuje się w orzecznictwie trybunalskim, obowiązek interpretacji stosowanych przepisów zgodnie z Konstytucją spoczywa na wszystkich organach stosujących prawo, a w wypadku możliwych różnych wniosków interpretacyjnych - wybór rozwiązania najbliższego tekstowi, zasadom i wartościom konstytucyjnym. Zarazem istnieje konieczność odrzucenia interpretacji, która prowadzi do wniosków z tymi kryteriami sprzecznych.

Ponadto organ zwrócił uwagę na wyrażoną w art. 5 Konstytucji zasadę zrównoważonego rozwoju, obejmującej swym zakresem nie tylko budowanie stosownej infrastruktury mieszkaniowej, ale również takie wartości, jak kształtowanie ładu przestrzennego, czy ochronę przyrody. Jako zasada kierunkowa powinna stanowić pryzmat dla kolejnych przedsięwzięć budowlanych, zwłaszcza wielomieszkaniowych, ingerujących w zastany stan przyrodniczo - społeczny, umożliwiając pogodzenie często rozbieżnych wartości społecznych, ekonomicznych lub środowiskowych, w tym powstrzymanie dalszej degradacji środowiska i jego rekultywację.

Zgodnie z art. 74 ust. 2 Konstytucji ochrona środowiska jest obowiązkiem władz publicznych, a więc również władzy sądowniczej. Natomiast w myśl art. 5 Konstytucji Rzeczpospolita Polska strzeże niepodległości i nienaruszalności swojego terytorium, zapewnia wolności i prawa człowieka i obywatela oraz bezpieczeństwo obywateli, strzeże dziedzictwa narodowego oraz zapewnia ochronę środowiska, kierując się zasadą zrównoważonego rozwoju. Tak więc dokonując wykładni art. 7 ust. 4 specustawy należy uwzględnić w procesie jego interpretacji konstytucyjnie chronioną wartość, jaką jest ochrona środowiska. Nie może przy tym ulegać wątpliwości, iż zwłaszcza w dużych aglomeracjach miejskich, drzewa i tereny zielone spełniają ważną rolę z przyrodniczego punktu widzenia. Dostarczają niezbędnego do życia tlenu i pochłaniają nadmiary dwutlenku węgla w powietrzu, który wpływa na efekt cieplarniany, stanowiąc zielone płuca miasta. Kształtują klimat nie tylko lokalny, ale także globalny. Ponadto regulują one obieg wody w przyrodzie oraz przeciwdziałają powodziom i osuwiskom, gdyż chronią glebę przed erozją. Drzewa zatrzymują i pochłaniają pyły, a także oczyszczają powietrze z toksyn, co ma niebagatelne znaczenie w takim mieście jak Kraków. Zabezpieczają też przed wiatrem, hałasem i nadmiernym słońcem. Ponadto wywierają wpływ na egzystencję wielu gatunków zwierząt, tworząc miejsca schronienia, żerowania i rozrodu dla różnych organizmów. Drzewa są integralną częścią środowiska przyrodniczego oraz kształtują roślinność przydrożną, która ma wielostronne znaczenie. Spełniają funkcje hydrobiologiczne, jako filtr odgrywają istotną rolę w małej retencji, a także chronią tereny przed stratami wody w wyniku transpiracji. Stanową naturalny filtr biologiczny oraz spełniają pozytywną rolę w unieruchamianiu licznych zanieczyszczeń. Same tereny zielone pełnią funkcję retencyjną i obniżają temperaturę otoczenia. Nie do przecenienia jest również społeczny walor terenów zielonych w dużych aglomeracjach, stanowiących istotne urozmaicenie betonowego krajobrazu III dzielnicy Czerwony Prądnik, pełniących funkcję miejsca, w którym mieszkańcy mogą odpocząć i uciec od miejskiego zgiełku. Drzewa spełniają istotne funkcje krajobrazowe. Są wartościami powstałymi w przeszłości, stanowią wartości kulturowe tak samo jak dzieła architektoniczne. Drzewa stanowią część kultury materialnej i świadczą o odrębności przyrodniczej i kulturowej społeczeństwa. Nie można również pominąć faktu, że zadrzewienia przydrożne — wywołując efekt estetyczny w architekturze krajobrazu — odgrywają istotną rolę w edukacji ekologicznej społeczeństwa. O poziomie kulturalno -intelektualnym narodu stanowi między innymi podejście do dziedzictwa przyrodniczego. Zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych mieści się w kategorii celów publicznych, jednakże głównym celem podmiotów zawodowo zajmujących się przedsięwzięciami deweloperskimi jest osiąganie zysku, a nie realizacja celu publicznego.

W drugiej kolejności organ przywołał zasadę samodzielności planistycznej gmin, stanowiącej jeden z aspektów samodzielności jednostek samorządu terytorialnego, o której mowa w art. 165 ust. 1 Konstytucji oraz opartej na zasadzie pomocniczości z art. 16 ust. 2 zd. 1, w myśl którego samorząd terytorialny uczestniczy w sprawowaniu władzy publicznej. W ocenie organu, jakkolwiek kompetencja podjęcia uchwały w sprawie lokalizacji inwestycji mieszkaniowej przysługuje radzie miasta, to jednak w rzeczywistości to inwestor w sposób wyłączny decyduje o lokalizacji i zakresie inwestycji mieszkaniowej, skoro gmina nie może ingerować w jego zawartość. Wybór przed którym staje rada miasta jest zero — jedynkowy: przyjąć, bądź odrzucić, a przecież skomplikowana rzeczywistość społeczna wymyka się tak prostym schematom. Dodatkowo i w związku z powyższym pozostaje swego rodzaju przywilej przyznany deweloperowi, lokalizowania IM z pominięciem ustaleń planów miejscowych, które choć uchwalane co prawda w długotrwałej i żmudnej procedurze, dalekiej od doskonałości, to przynajmniej stwarzającej szansę wypowiedzenia się przez podmioty, których nieruchomości zostaną objęte ustaleniami planu. To wszystko sprawia, że w istocie społeczności lokalne zostają wyzute z legalnych możliwości decydowania o swoim bliższym i dalszym otoczeniu, poprzez istotne ograniczenie władztwa planistycznego gminy. Jak przyjmuje się w doktrynie prawa samorządowego, w specustawie mieszkaniowej samodzielność planistyczna gminy zostaje wręcz wyłączona.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Rozpoczynając, wyjaśnić należy, że istota sądowej kontroli administracji publicznej sprowadza się do ustalenia czy w określonym przypadku, jej organy dopuściły się kwalifikowanych naruszeń prawa. Sąd administracyjny sprawuje swą kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647 z późn. zm.). Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.; zwana dalej p.p.s.a.), stanowiąc, że Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Ponadto w myśl art. 135 p.p.s.a. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

Z punktu widzenia powyższego stwierdzić należy, że skarga okazała się być zasadna.

Przedmiotem skargi wywiedzionej w oparciu o art. 101 ustawy o samorządzie gminnym, zgodnie z którym każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego – jest odmowa ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej przy ul. Seniorów Lotnictwa i ul. Ułanów w Krakowie. Odmowa ta została uczyniona Uchwałą NR LVII/1660/21 Rady Miasta Krakowa z dnia 5 maja 2021r., opublikowaną w Dzienniku Urzędowym Województwa Małopolskiego z dnia 14 maja 2021r. (2021.2861, dalej "Uchwała").

Uchwała została podjęta na skutek wniosku inwestora – Firma A (dalej "Inwestor") o ustalenie lokalizacji inwestycji obejmującej budowę budynku mieszkalnego 6-ciokondygnacyjnego, złożonego z dwóch segmentów, z garażem podziemnym, wraz z infrastrukturą. Wniosek został złożony w trybie ustawy z dnia 5 lipca 2018r. o ułatwieniach w przygotowaniu i realizacji inwestycji mieszkaniowych oraz inwestycji towarzyszących (DZ.U.2021.1538 t.j., dalej "Specustawa"). Elementem istotnie i zasadniczo odróżniającym tryb specustawy od dotychczasowego sposobu procedowania lokalizacji inwestycji mieszkaniowych jest przede wszystkim to, że zgodnie z jej art. 5 ust. 3 inwestycję mieszkaniową lub inwestycję towarzyszącą realizuje się niezależnie od istnienia lub ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, pod warunkiem, że nie jest sprzeczna ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz uchwałą o utworzeniu parku kulturowego.

Jeśli chodzi o procedurę, inwestor składa wniosek odpowiadający wymogom z art. 7 ust. 7 i 8, zaś wójt ( burmistrz, prezydent miasta) zamieszcza go na stronie BIP określając możliwość składania uwag do wniosku, a następnie powiadamia podmioty wymienione w art. 7 ust. 12 o możliwości przedstawienia opinii, zaś podmioty wymienione w art. 7 ust. 14 prosi o uzgodnienie.

Następnie organ przedkłada radzie gminy projekt uchwały wraz z opiniami, uwagami i wynikiem uzgodnień. W przypadku, gdy wniosek dotyczy terenu, na którym obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, organ przedkłada również opracowanie fizjograficzne oraz prognozę oddziaływania na środowisko, sporządzone na potrzeby tego planu (art. 7 ust. 17).

Rada gminy podejmuje uchwałę o ustaleniu lokalizacji lub o odmowie w terminie 60 dni od złożenia wniosku, biorąc pod uwagę 1/ stan zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych na terenie gminy i 2/ potrzeby i możliwości rozwoju gminy wynikające z ustaleń studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy.

Inwestycja ma spełniać standardy określone w art. 17, a w przypadku standardów, o których mowa w art. 17 ust. 2,4,6 i 7 specustawy, o ile gmina nie określi w drodze uchwały lokalnych standardów urbanistycznych, o których mowa w art. 19 ust. 2 specustawy. W przypadku niniejszej sprawy obowiązuje uchwała NR VI/114/19 Rady Miasta Krakowa w sprawie określenia lokalnych standardów urbanistycznych na potrzeby realizacji inwestycji mieszkaniowych, o których mowa w ustawie z dnia 5 lipca 2018r. o ułatwieniach w przygotowaniu i realizacji inwestycji mieszkaniowych oraz inwestycji towarzyszących, zmieniona uchwałą NR XIII/231/19 Rady Miasta Krakowa z dnia 30 stycznia 2019r. (DZ.Urz. Woj. Małopol. Z 2019, poz.3309).

Procedura uchwalenia Uchwały została zachowana, z jednym wyjątkiem. W aktach sprawy brak jest opracowania ekofizjograficznego oraz prognozy oddziaływania na środowisko, sporządzonych na potrzeby miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Ugorek-Wschód", podjętego uchwałą nr XXVI/1105/13 Rady Miasta Krakowa z dnia 12 czerwca 2013r., ogłoszonego w Dz.Urz. Woj. Małopol. w 2013r. poz. 4092, obowiązującego na terenie proponowanej lokalizacji inwestycji. W takiej sytuacji, zgodnie z art. 7 ust. 17, wspomniane dokumenty winny być dołączone do dokumentacji przedłożonej Radzie. Jak wynika z brzmienia cytowanego przepisu, dołączenie ich było obowiązkowe, nie podlegało uznaniu Prezydenta. W aktach sprawy na k. 483 znajduje się pismo przedstawiające Radzie zgromadzoną dokumentację, którego treść potwierdza brak omawianych dokumentów. Tymczasem, jak to się zaraz okaże, mogłyby one mieć istotne znaczenie dla argumentacji Rady.

Uchwała nie posiada uzasadnienia. Powody jej uchwalenia w takim kształcie można poznać jedynie pośrednio. Po pierwsze, w aktach sprawy, aczkolwiek poza formalnym zbiorem ponumerowanych kart, znajduje się kserokopia poprawki do projektu uchwały, gdzie zawarto uzasadnienie; w tym częściowo skopiowane uzasadnienie do projektu Prezydenta Miasta Krakowa. W tym uzasadnieniu wzięto pod uwagę dwie opinie: Miejskiej Komisji Urbanistyczno – Architektonicznej oraz Wydziału Kształtowania Środowiska Urzędu Miasta Krakowa. Pierwsza opinia krytycznie oceniała wskaźnik wysokości zabudowy większy niż w Planie ( ale zgodny ze Studium), wyrażała obawę w zakresie wymiarów miejsc postojowych zważywszy na ich ilość. Druga opinia wskazywała na istnienie gatunków chronionych na terenie przyszłej inwestycji ( jeż europejski, dzięcioł zielony, sroka, sikora bogatka, gawron, gołąb grzywacz), jak też na fakt, że na terenie inwestycji rosną drzewa i krzewy ozdobne – klony, bzy, jesiony, czeremcha. Podkreślono, że omawiany teren stanowi niezwykle ważny element ekosystemu miasta, więc omawiana zabudowa wpłynie negatywnie na istniejący krajobraz terenu oraz warunki aerosanitarne w sąsiedztwie Parku (Park obok AWF) oraz Muzeum Lotników Polskich. Wydział Środowiska wskazał także na lokalizację w pobliżu planowanego obiektu 2 stacji bazowych telefonii komórkowej, które mogą mieć negatywny wpływ na przyszłych mieszkańców budynków.

Zaznaczyć w tym miejscu wypada, że nie było sporu, iż inwestycja jest zgodna ze Studium, albowiem przedmiotowy teren leży w obszarze UM o podstawowym przeznaczeniu pod tereny zabudowy usługowej oraz zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej. Natomiast co do planu miejscowego, teren ten przeznaczony został w zakresie podstawowym pod usługi publiczne, z przeznaczeniem dopuszczalnym pod zieleń urządzoną. Warto więc zaznaczyć, że nawet w planie, który specustawa każe pominąć, głównym przeznaczeniem terenu była zabudowa. Trzeba też zauważyć, że zgodnie z art. 7 ust. 17- opinie organ przekazuje radzie wraz z innymi wymaganymi materiałami, ale specustawa nigdzie nie wspomina, jaki mają one charakter; wobec tego przyjmuje się, że niewiążący. Na dowód tego wskazać należy, że projekt uchwały przygotowany dla Rady przez Prezydenta, z cytowanymi opiniami krytycznymi, był ostatecznie pozytywny dla Inwestora.

Powracając do kwestii przyczyn podjęcia uchwały, zauważyć trzeba, że odpowiedź na skargę zasadniczo rozwija wątki wyżej wskazane. Na wstępie jednak należy zaznaczyć, że zarzut podany tamże, iż skarżąca nie wykazała tytułu prawnego do nieruchomości, jest bezzasadny. We wniosku, zgodnie ze specustawą, podano numery ksiąg wieczystych dla działek objętych inwestycją /k.16 akt/. Działki inwestycyjne w zakresie inwestycji kubaturowych, tj. [...] i [...], są własnością skarżącej spółki (Inwestora), co Sąd ustalił na podstawie treści elektronicznej księgi wieczystej. Interes prawny do zaskarżenia uchwały nie budzi zatem wątpliwości.

W odpowiedzi na skargę podkreślono społeczny walor terenów zielonych w dużych aglomeracjach, stanowiących istotne urozmaicenie betonowego krajobrazu III dzielnicy Prądnik Czerwony, pełniących funkcję miejsca odpoczynku dla mieszkańców, oraz walory krajobrazowe. Wskazano na wątpliwości co do zgodności z Konstytucją specustawy, podkreślając zasadę zrównoważonego rozwoju wyprowadzoną z art. 5 Konstytucji, oraz art. 74 ust. 2 stanowiący, iż ochrona środowiska jest obowiązkiem władz publicznych. Pokreślono także uznaniowy charakter uchwały rady, wskazując, że nawet spełnienie wszystkich przesłanek określonych w art. 7 ust. 4 specustawy nie obliguje rady gminy do podjęcia pozytywnej uchwały.

Skarga podkreśla wspomniany brak uzasadnienia. Wobec tego zaznaczenia wymaga, że w cytowanej specustawie brak jest formalnego wymogu sporządzenia uzasadnienia do uchwały. Jednocześnie w art. 7 ust. 4 jest mowa o tym, że rada podejmując uchwałę, bierze pod uwagę stan zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych na terenie gminy i możliwości rozwoju gminy wynikające ze studium. Pytanie zatem, czy brak formalnego uzasadnienia ma tutaj istotne czy decydujące znaczenie. Z orzecznictwa nie wynika w tym zakresie jednolite stanowisko. WSA w Bydgoszczy w wyroku z 3.12.2019r., II SA/Bd 700/19 wskazał, że "pozbawiona właściwego uzasadnienia uchwała, czy to pozytywna, czy negatywna, rażąco ogranicza możliwość skutecznej realizacji przez obywatela konstytucyjnego prawa do zaskarżenia tego typu aktu władzy publicznej do sądu". WSA w Gdańsku w wyroku z 7.04.2021r., II SAB/Gd 124/20 wskazał, że mimo braku charakteru aktu prawa miejscowego, uchwała taka powinna podlegać analogicznym wymaganiom, jak inne akty podejmowane przez organ, a więc posiadać wyczerpujące uzasadnienie. W ocenie Sądu orzekającego w składzie niniejszym, wobec braku w specustawie formalnego wymogu uzasadnienia, przyjąć należy odmiennie, że dopiero jednoczesny brak uzasadnienia uchwały oraz całkowity brak w aktach sprawy jakichkolwiek informacji dotyczących merytorycznych powodów podjęcia aktu przez organ gminy, powoduje istotną wadliwość uchwały uzasadniającą stwierdzenie jej nieważności (tak uzasadnienie wyroku NSA z 14.10.2020r., II OSK 3942/19 i cytowane tam orzecznictwo). Także odpowiedź na skargę może zawierać argumenty, zastępując brakujące uzasadnienie (por. uzasadnienie wyroku NSA z 16.02.2021r. II OSK 2521/20). Z tego względu powyżej Sąd zacytował fragmenty odpowiedzi na skargę w niniejszej sprawie.

Mając zatem na uwadze zarzut skargi w przedmiocie uzasadnienia, należy odpowiedzieć na pytanie, czy z całości materiału zebranego w sprawie można wywnioskować motywy podjęcia uchwały i czy są one wystarczające. Motywy te, oparte na dwóch krytycznych opiniach, wskazano wyżej. Należy wobec tego odpowiedzieć na pytanie, czy chodzi o jakiekolwiek motywy, czy też ustawa wprowadza tutaj jakieś wymogi.

W ocenie Sądu, decydujące jest tutaj brzmienie przepisu art. 7 ust. 4 specustawy: "(...) rada gminy podejmując uchwałę, bierze pod uwagę stan zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych na terenie gminy oraz potrzeby i możliwości rozwoju gminy wynikające z ustaleń studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy".

Należy zastanowić się, jak dalece obligujące jest dla rady sformułowanie "bierze pod uwagę". Tę istotną okoliczność rozważa doktryna, wskazując, że na gruncie przywołanych regulacji administracyjnych oraz w orzecznictwie sądowoadministracyjnym zwrot ten ujmowany jest w kategoriach obowiązku organu lub sądu, a wobec tego jest to aktualne także i na gruncie specustawy i omawianego przepisu. Rada gminy będzie bowiem mogła odmówić ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej w przypadku, gdy:

1/ inwestycja ta nie będzie zmierzała do zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych gminy lub gdy potrzeby te będą zaspokojone, lub

2/ inwestycja ta będzie sprzeczna z potrzebami i możliwościami rozwoju gminy wynikającymi ze studium (por. Komentarz do art. 7 specustawy pod redakcją A. Jakubowskiego, wyd. Legalis/el.).

Należy zaaprobować ten pogląd i uznać wobec tego, że w pierwszym rzędzie konieczne jest zbadanie dwóch wskazanych wyżej przesłanek, a pozostałe kwestie, wynikłe przykładowo z opinii czy uwag, podlegają badaniu w dalszej kolejności. Odnośnie tych ostatnich nie można bowiem powiedzieć, że choć ustawodawca nie wyjaśnia, jakie konkretnie znaczenie mają owe uwagi i opinie, to w takim razie nie mają żadnego znaczenia. Jednakże w pierwszym rzędzie rada musi wziąć pod uwagę dwie przesłanki z art., 7 ust. 4 specustawy.

Nie ulega wątpliwości, że kwestia zgodności wniosku ze Studium, przewidującym także budownictwo wielomieszkaniowe na tym terenie, była badana w trakcie procedury i nie budzi wątpliwości. Pytanie dotyczy wobec tego kwestii stanu zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych. Ten problem nie został ujęty w uzasadnieniu do poprawki (wspomniana kserokopia). W odpowiedzi na skargę wskazano tylko, niejako w formie zarzutu, że choć zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych mieści się w kategorii celów publicznych, to głównym celem podmiotów zawodowo zajmujących się przedsięwzięciami developerskimi jest osiąganie zysku, a nie realizacja celu publicznego. Jest to dosyć oczywista konstatacja, ale jako zarzut nie bardzo zrozumiała. W kwestii potrzeb mieszkaniowych przedstawiono do akt sprawy "Informację w sprawie stanu zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych na terenie Gminy Miejskiej Kraków w 2020r." /k.267 akt/. Jednakże informacja ta dotyczy wyłącznie wykonania obowiązków Gminy nałożonych ustawą o ochronie praw lokatorów, w zakresie zawarcia umów najmu lokalu socjalnego lub zamiennego czy tymczasowego pomieszczenia na podstawie orzeczenia sądu oraz przez rodziny, które utraciły mieszkania w wyniku zdarzeń losowych lub w ramach pomocy mkieszkaniowej. Z danych tych w zakresie potrzeb wynika jedynie, że do zrealizowania na koniec roku 2020 pozostaje łącznie 1386 wyroków eksmisyjnych. Dalsze dane liczbowe co do pomocy mieszkaniowej zawierały liczby związane z realizacją zadań pomocowych gminy, a nie z potrzebami w tym zakresie.

Powstaje zatem pytanie, czy dane odnośnie gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy, poza wyrokami eksmisyjnymi nie ujawniające potrzeb w tym zakresie, mogą w niniejszej sprawie stanowić bazę dla oceny zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych na terenie gminy. W ocenie Sądu, w przypadku tej sprawy, złożone materiały nie dają podstawy do takiej oceny całościowo w odniesieniu do mieszkaniowego zasobu gminy, a cóż dopiero w odniesieniu do potrzeb mieszkaniowych na terenie gminy poza pomocą mieszkaniową. W kontekście zarzutu, że wniosek składa developer, trzeba zatem zadać pytanie, o jakie potrzeby mieszkaniowe tu chodzi i czy powyższa konstatacja, wzięta wprost z przepisu, że chodzi w ogóle o potrzeby na terenie gminy, jest właściwa.

Badając to zagadnienie, sięgnąć należy do uzasadnienia specustawy. Jest to istotne, albowiem tworząc osobną ścieżkę dla budownictwa mieszkaniowego, ustawodawca czyni to z pominięciem prawa miejscowego w postaci planów zagospodarowania przestrzennego, czyli z pominięciem istotnej prerogatywy samorządów. Ważne jest więc poznanie przyczyny powstania tego aktu prawnego.

Uzasadnienie stanowi, że ustawa jest krokiem w kierunku ograniczania barier administracyjno – prawnych w zakresie budowy mieszkań dla grup społecznych o umiarkowanych dochodach. Jest narzędziem ograniczenia deficytu mieszkań. Niedobór mieszkań rozumie się na gruncie uzasadnienia jako różnicę między liczbą mieszkań ogółem i liczbą gospodarstw domowych, natomiast statystyczny deficyt mieszkaniowy – jako różnicę między liczbą zamieszkałych mieszkań i liczbą gospodarstw domowych. Dla eliminacji tego deficytu zasadniczą kwestią jest konieczność redukcji barier prawnych, które ograniczają rozwój mieszkalnictwa, w tym w szczególności dostępność mieszkań dla osób o przeciętnych i niskich dochodach. Uzasadnienie podkreśla, że polityka mieszkaniowa w ostatnich latach w zakresie instrumentów finansowania bazowała na programach wspierających wyłącznie nabywanie mieszkań na własność, przy jednoczesnym wycofaniu się państwa ze wsparcia budownictwa czynszowego. W związku z powyższym działania wymienione w projekcie (obecnie specustawie) powinny koncentrować się na likwidacji deficytów ilościowych w segmencie mieszkań dostępnych cenowo oraz rozwoju budownictwa na wynajem.

Z powyższego wynika dla Sądu niezbicie, że przygotowano omawiane narzędzie ( specustawę) dla rozwoju mieszkalnictwa w ogóle, ze szczególnym uwzględnieniem mieszkań umiarkowanych cenowo i na wynajem dla osób o przeciętnych i niskich dochodach. Jednak trzeba mieć świadomość, że specustawa nie ma żadnych mechanizmów wymuszających niejako wnioski w zakresie tego rodzaju ("tańszego") budownictwa. Jest to bowiem kwestia polityki mieszkaniowej państwa czy poszczególnych gmin, o ile będą na ten cel środki. Sama specustawa natomiast dopuszcza wnioski wszelkich podmiotów realizujących inwestycje mieszkaniowe, o ile tylko będą spełniać standardy przewidziane w ustawie.

Okoliczność, że celem jest redukcja deficytu mieszkaniowego w ogólności oraz dopuszczenie wszelkich podmiotów do składania wniosku, ma swoje konsekwencje dla oceny działania Rady Gminy w niniejszej sprawie. Skoro bowiem chodzi w ogóle o budownictwo mieszkaniowe, a zatem o zaspokajanie potrzeb osób o niskich, średnich, ale także wyższych niż średnia dochodach, oraz że każdy podmiot może złożyć wniosek - zarzut, że składa go developer budujący mieszkania dla zysku, jest nietrafny. Z kolei zawarcie w aktach sprawozdania z gospodarowaniem mieszkaniowym zasobem gminy nie dość, że nie daje pojęcia o całokształcie potrzeb mieszkaniowych w tym obszarze, to jeszcze niczego nie wyjaśnia. Nikt nigdzie nie twierdzi bowiem, że odmowa ustalenia lokalizacji nastąpiła z przyczyn np. chęci budowy w tym miejscu np. przez Gminę Kraków lokali socjalnych czy mieszkań na wynajem. W aktach sprawy brak jakiegokolwiek dokumentu, z którego można by wyczytać nie tylko to, jak gmina gospodarowała zasobem w 2020r., ale jakie są potrzeby mieszkaniowe na terenie gminy, w tym w szczególności, czy istnieje deficyt mieszkaniowy i jak się on przedstawia dla gospodarstw o zróżnicowanych dochodach. Skoro brak takiego dokumentu źródłowego, jest oczywistym, że Rada Miasta Krakowa, wydając uchwałę odmowną, w ogóle nie wzięła pod uwagę jednej z dwóch kluczowych przesłanek z art. 7 ust. 4 specustawy. A tymczasem: "(...) potrzeby mieszkaniowe gminy powinny w miarę możliwości wynikać z aktów tworzonych przez gminę, w tym przede wszystkim wieloletniego programu gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy, choć rada gminy może też oprzeć się np. na zleconej na te okoliczność przez wójta ekspertyzie" (komentarz do art. 7 ust. 4, op.cit.). Brak zatem dokumentów źródłowych dotyczących potrzeb mieszkaniowych, w powiązaniu z brakiem formalnego uzasadnienia, nie pozwala na przyjęcie, że zbadano potrzeby mieszkaniowe na terenie gminy. "Stan zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych na terenie gminy ocenia rada gminy. Jednakże to wójt ( burmistrz) jest organem prowadzącym całe postępowanie oraz przygotowującym projekt uchwały. Tym samym to on będzie pierwszym podmiotem ze strony gminy, który będzie oceniał stan zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych gminy oraz potrzeby i możliwości rozwoju gminy wynikające z ustaleń studium. Wójt (burmistrz) przedstawiając projekt uchwały, będzie musiał podnieść się do omawianej przesłanki, wskazując, czy została ona w danym przypadku spełniona" ( tak WSA w Poznaniu w wyroku z dnia 18 września 2019r., IV SA/Po 427/19)

O ile art. 7 ust. 4 specustawy wyposaża radę gminy w kompetencję do podjęcia decyzji bądź ustalającej lokalizację inwestycji mieszkaniowej bądź odmawiającej ustalenia lokalizacji tej inwestycji, to z art. 7 ust. 4 zd. 2 wyraźnie wynika, że podejmując tę uchwałę rada zobowiązana jest wziąć pod uwagę stan zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych na terenie gminy oraz potrzeby i możliwości rozwoju gminy wynikające z ustaleń studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Analiza w tym zakresie powinna znaleźć zatem odzwierciedlenie w uzasadnieniu podjętej uchwały, jeżeli nie wynika z innych dokumentów, w oparciu o które obraduje rada. Brak uzasadnienia uchwały, któremu towarzyszy brak w aktach sprawy informacji dotyczących merytorycznych powodów podjęcia tego aktu przez organ gminy, powoduje istotną wadliwość uchwały, uzasadniającą stwierdzenie jej nieważności (tak wyrok WSA w Bydgoszczy z 10.07.2019r., II SA/Bd 372/19). W ocenie Sądu, przez brak zbadania potrzeb mieszkaniowych sensu stricto i sensu largo, Rada nie zastosowała się do art. 7 ust. 4 specustawy, przez co podjęta uchwała nosi znamiona arbitralności i nie odpowiada prawu, co powodować musi jej nieważność.

Podkreślenia przy tym wymaga, że spełnienie przesłanki istnienia niezaspokojonych potrzeb mieszkaniowych ( co w sprawie nie było przedmiotem badania przez radę) nie musi automatycznie oznaczać konieczności podjęcia uchwały pozytywnej dla inwestora. Rację ma organ, gdy podkreśla, że uchwała rady gminy ma charakter uznaniowy, z uwagi na samodzielność gminy i przysługujące jej władztwo planistyczne, także w ramach przepisów specustawy ( tak wyrok NSA z 18.12.2020r. II OSK 2661/20 oraz wyrok NSA z 14.10.2020r. II OSK 3942/19). Przepis art. 7 ust. 4 specustawy mieszkaniowej należy zatem rozumieć w ten sposób, że mimo istnienia niezaspokojonych potrzeb mieszkaniowych gmina może odmówić ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej w miejscu, w którym takiego ustalenia domaga się inwestor, jeżeli przemawiają za tym uzasadnione okoliczności ( tak wyrok WSA w Łodzi z dnia 10 marca 2020r., II SA/Łd 925/19). Podobnie nie bez znaczenia mogą być wydane w sprawie opinie czy uwagi mieszkańców ( w niniejszej sprawie takich uwag nie złożono). Jednak w pierwszej kolejności należy "wziąć pod uwagę" przesłanki z art. 7 ust. 4 specustawy, co zdecydowanie winno znaleźć swoje odzwierciedlenie w uzasadnieniu, bądź przynajmniej wynikać z akt sprawy, co w omawianym wypadku, w odniesieniu do kwestii zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych, nie miało miejsca. Jak wyżej wspomniano, powoduje to konieczność stwierdzenia nieważności uchwały jako sprzecznej z prawem.

Należy jeszcze odnieść się do konstytucyjnej zasady zrównoważonego rozwoju, na którą powołuje się organ w odpowiedzi na skargę. Oznacza ona przede wszystkim, że ingerencja w środowisko powinna być jak najmniejsza, a korzyści społeczne płynące z tej ingerencji powinny przeważać nad szkodami. Zasada zrównoważonego rozwoju wykracza poza kwestie ściśle związane z ochroną środowiska. Mieści się w niej też m.in. rozwój infrastruktury, budowa więzi społecznych czy kształtowanie ładu przestrzennego (tak Piotr Tuleja w: Komentarz do art. 5 Konstytucji, publ. Lex/el.). Zasada ta nie oznacza wyłącznego premiowania ochrony środowiska, ale zakłada, że trzeba godzić tutaj różne aspekty ładu społecznego i środowiskowego. Pamiętać wobec tego trzeba o art. 75 ust. 1 Konstytucji: "Władze publiczne prowadzą politykę sprzyjającą zaspokojeniu potrzeb mieszkaniowych obywateli, w szczególności przeciwdziałają bezdomności, wspierają rozwój budownictwa socjalnego oraz popierają działania obywateli zmierzające do uzyskania własnego mieszkania". "Artykuł 75 nie statuuje prawa do mieszkania jako prawa podmiotowego, jak również nie zobowiązuje państwa do zagwarantowania mieszkania każdemu obywatelowi (zob. TK – P 11/98, K 32/05, P 16/08). Komentowany przepis zawiera normę programową określającą cele działania państwa w zakresie polityki mieszkaniowej oraz przykładowe środki służące ich realizacji. Ustrojodawca zdaje sobie sprawę z tego, że zaspokojenie przez państwo potrzeb mieszkaniowych wszystkich obywateli nie jest możliwe. Stąd też zobowiązuje władze publiczne jedynie do prowadzenia polityki sprzyjającej osiągnięciu tego celu" (tak Paweł Sarneckj w: Komentarz do art. 75 Konstytucji, publ. Lex/el.). Nie ulega zatem wątpliwości, że w tym kontekście zasada zróżnicowanego rozwoju nakazuje godzić i wyważać ochronę środowiska z rozwojem budownictwa mieszkaniowego celem zaspokojenia potrzeb obywateli danej gminy. Podkreślenia zatem wymaga, na kanwie niniejszej sprawy, że punktem wyjścia rozważań o ochronie środowiska winno być określenie potrzeb mieszkaniowych, do czego zobowiązuje art. 7 ust. 4 specustawy. Dla tego typu rozważań mogłoby być także pomocne zgromadzenie odpowiedniej dokumentacji wymaganej przez art. 7 ust. 17 specustawy, w tym prognozy oddziaływania na środowisko, czego w tym przypadku zabrakło. Co się tyczy zaś argumentacji opartej na uwagach Miejskiej Komisji Urbanistyczno – Architektonicznej, zauważyć trzeba, że skoro specustawa nakazuje realizować inwestycję niezależnie od istnienia bądź ustaleń planu miejscowego, to nie można powoływać się na brak zgodności z planem, skoro inwestycja jest zgodna ze standardami wymaganymi specustawą.

Z wymienionych przyczyn, skoro Rada Miasta Krakowa przy podejmowaniu zaskarżonej uchwały nie rozważyła wszystkich okoliczności wskazanych w hipotezie art. 7 ust. 4 specustawy, a tym samym naruszyła istotnie wspomniany przepis, należało na zas. art. 147 § 1 p.p.s.a. stwierdzić jej nieważność. Z tych przyczyn orzeczono jak w sentencji.

O kosztach orzeczono w oparciu o art. 200 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (DZ.U. 1028.265 t.j.). Na kwotę zasądzonych kosztów składają się wpis w kwocie 300 zł, opłata kancelaryjna 17 zł oraz wynagrodzenie pełnomocnika – radcy prawnego w kwocie 480 zł.