Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1899/07
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2009-01-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 133 par. 1, art. 153, art. 183, art. 174, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c, art. 185, art. 207
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Bożena Walentynowicz (spr.) Sędziowie sędzia NSA Alicja Plucińska-Filipowicz sędzia del. WSA Jerzy Siegień Protokolant Agnieszka Kuberska po rozpoznaniu w dniu 19 stycznia 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej H. i F. Ż. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 3 października 2007 r. sygn. akt II SA/Sz 1233/06 w sprawie ze skargi H. i F. Ż. na decyzję Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Szczecinie z dnia [...] września 2006 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki części obiektu budowlanego 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie, 2. zasądza od Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Szczecinie na rzecz H. i F. Ż. kwotę 530 (słownie: pięćset trzydzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z dnia 3 października 2007 r., sygn. akt II SA/Sz 1233/06, oddalił skargę H. i F. Ż. na decyzję Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Szczecinie z dnia [...] września 2006 r., nr [...], w przedmiocie nakazu rozbiórki części obiektu budowlanego.

W uzasadnieniu stanowiska Sąd ten przedstawił następujące okoliczności faktyczne i prawne.

Prezydent Miasta Kołobrzegu decyzją z dnia [...] maja 2000 r. zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę domu jednorodzinnego na działce nr [...] przy ul. [...] w K..

Decyzją z dnia [...] listopada 2002 r. Starosta Kołobrzeski udzielił pozwolenia na użytkowanie obiektu.

Na skutek stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę przedmiotowego obiektu – decyzją ostateczną Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2002 r., jak i decyzji o pozwoleniu na użytkowanie – decyzją ostateczną Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2003 r., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Kołobrzegu wszczął postępowanie, w celu doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem, a następnie decyzją z dnia [...] listopada 2003 r., wydaną na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, nałożył na inwestora obowiązek przedłożenia określonych dokumentów, w celu doprowadzenia wybudowanego budynku mieszkalnego jednorodzinnego do stanu zgodnego z prawem i uzyskania pozwolenia na jego użytkowanie.

Zachodniopomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Szczecinie decyzją z dnia [...] marca 2004 r., uchylił w całości decyzję organu I instancji i nakazał inwestorowi, na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, przedłożenie w terminie do dnia 31 lipca 2004 r., określonych dokumentów, m.in. inwentaryzacji architektoniczno-budowlanej obiektu, z określeniem jego przeznaczenia oraz wysokości zabudowy w stosunku do istniejącego na działce budynku mieszkalnego, wraz z orzeczeniem technicznym, sporządzonym przez uprawnioną osobę, potwierdzającym wybudowanie obiektu zgodnie z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi oraz zasadami wiedzy technicznej (ze szczególnym uwzględnieniem art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego dotyczącego poszanowania, występujących w zasięgu oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich).

Wyrokiem z dnia 22 czerwca 2005 r., sygn. akt II SA/Sz 436/04, Sąd oddalił skargę W. S. na powyższą decyzję. W uzasadnieniu wyroku stwierdzono, że decyzja, nakładająca określone obowiązki nie jest decyzją kończącą postępowanie, a ma jedynie na celu doprowadzenie budowy do stanu zgodnego z prawem. Będzie to możliwe po zbadaniu i ocenie dokumentów, do przedstawienia których zostali zobowiązani inwestorzy. Doprowadzenie inwestycji do stanu zgodnego z prawem oznacza doprowadzenie do zgodności z warunkami zabudowy i zagospodarowania, wysokości budynku, sposobu użytkowania, zgodności z innymi przepisami, w tym techniczno-budowlanymi. Od stwierdzenia tej zgodności zależy wydanie pozwolenia na użytkowanie budynku. Powyższy wyrok uprawomocnił się.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Kołobrzegu decyzją z dnia [...] maja 2006 r., po przedstawieniu przez inwestora dokumentów, uznał, że wybudowany obiekt nie spełnia wymogu decyzji warunkach zabudowy, ponieważ nie zachowano warunku dotyczącego wysokości zabudowy, na podstawie art. 51 ust. 3 pkt 2 Prawa budowlanego, nakazał rozbiórkę części obiektu przy ul. [...] w K. w taki sposób, aby doprowadzić przedmiotowy budynek do zgodności z pkt 2 decyzji z dnia [...] grudnia 1999 r. Prezydenta Miasta Kołobrzegu o warunkach zabudowy, a zatem aby jego wysokość zabudowy nie przekraczała wysokości istniejącego na działce budynku mieszkalnego.

Zachodniopomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Szczecinie decyzją z dnia [...] września 2006 r., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 83 ust. 2 Prawa budowlanego (t.j. Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania H. i F. Ż. od powyższej decyzji, uchylił zaskarżoną decyzję w całości i na podstawie art. 51 ust. 3 pkt 2 Prawa budowlanego nakazał inwestorom H. i F. Ż. rozbiórkę części budynku mieszkalnego jednorodzinnego przy ul. [...] w [...] w taki sposób, aby doprowadzić obiekt do zgodności z punktem 2 decyzji z dnia [...] grudnia 1999 r. Prezydenta Miasta Kołobrzegu o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, tj. aby wysokość zabudowy przedmiotowego budynku nie przekraczała wysokości istniejącego na tej samej działce budynku mieszkalnego. Organ II instancji stwierdził, że zgodnie z prawomocną decyzją Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Szczecinie, w celu doprowadzenia przedmiotowego budynku do stanu zgodnego z prawem, inwestor miał obowiązek przedłożyć m.in. inwentaryzację architektoniczno-budowlaną obiektu, z określeniem jego przeznaczenia oraz wysokości zabudowy w stosunku do istniejącego na działce budynku mieszkalnego, oraz orzeczenie techniczne, potwierdzające wybudowanie obiektu zgodnie z przepisami. Zdaniem organu przedłożone przez inwestora dokumenty nie potwierdzają tej zgodności. Załącznik nr 7 do inwentaryzacji z orzeczeniem – pomiar wysokości zabudowy na działce, wykonany przez uprawnionego geodetę, potwierdza, że nowy budynek jest wyższy od istniejącego na działce budynku mieszkalnego o 1,40 m. Nie zachowany jest warunek nr 2 prawomocnej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z dnia [...] grudnia 1999 r. stanowiący, że "wysokość zabudowy nie powinna przekraczać wysokości istniejącego budynku mieszkalnego". Obowiązek doprowadzenia inwestycji do zgodności z warunkami zabudowy i zagospodarowania terenu, w celu doprowadzenia jej do zgodności z prawem, stwierdził również Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, w wyroku z dnia 22 czerwca 2005 r., zaś w myśl art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwana dalej "p.p.s.a.", organ jest związany oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w tym orzeczeniu. Organ odwoławczy wskazał ponadto, że zgodnie z art. 51 ust. 3 pkt 2 Prawa budowlanego, w przypadku niewykonania obowiązku nałożonego na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2, właściwy organ wydaje decyzję nakazującą zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego. Dlatego orzeczony nakaz rozbiórki części przedmiotowego budynku tak, aby wysokość jego zabudowy nie przekraczała wysokości istniejącego na tej samej działce budynku mieszkalnego, jest zdaniem organu II instancji zgodny z prawem.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w wyroku z dnia 3 października 2007 r., rozpoznając skargę H. i F. Ż. na powyższą decyzję, stwierdził, że nie zasługuje ona na uwzględnienie. W uzasadnieniu Sąd pierwszej instancji podniósł, że z załącznika nr 7, na który powołuje się organ odwoławczy wynika, że pomiar wysokości budynków, dokonany przez geodetę, wykazał, iż nowy budynek jest wyższy od istniejącego o 1,40 m. Nie zachowano zatem wymogu określonego w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z dnia [...] grudnia 1999 r. Sąd podkreślił, że kwestia wysokości zabudowy była również przedmiotem rozważań Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, który w decyzji z dnia [...] września 2002 r. stwierdził nieważność decyzji Prezydenta Kołobrzegu z dnia [...] maja 2000 r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu H. i F. Ż. pozwolenia na budowę domu jednorodzinnego. Ponadto Wojewoda Zachodniopomorski decyzją z dnia [...] lipca 2003 r. stwierdził nieważność uzyskanej przez inwestorów decyzji z dnia [...] listopada 2002 r. o pozwoleniu na użytkowanie obiektu. Sąd orzekający w sprawie niniejszej wskazał, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w wyroku z dnia 22 czerwca 2005 r., sygn. akt II SA/Sz 436/04 stwierdził, że zasadnie przyjęto, iż w sprawie nie może mieć zastosowania art. 48 Prawa budowlanego, ponieważ przedmiotowy budynek wzniesiony został w czasie, gdy w obrocie prawnym funkcjonowała jeszcze decyzja o pozwoleniu na budowę, która później została unieważniona. W takiej sytuacji musiała być zastosowana procedura wskazana w art. 51 ust. 1 pkt 2 i 5 Prawa budowlanego. Sąd wskazał, że organy nadzoru budowlanego przyjęły ocenę prawną i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu administracyjnego i organ I instancji decyzją z dnia [...] listopada 2005 r. stwierdził, wykonanie obowiązku wynikającego z decyzji z dnia [...] marca 2003 r. Organ odwoławczy decyzją z dnia [...] marca 2006 r. uchylił decyzję organu I instancji i nakazał ponownie rozpoznać sprawę z uwzględnieniem treści przedstawionych przez inwestorów dokumentów i ustalić czy wybudowany obiekt nie narusza warunków określonych w decyzji Prezydenta Miasta Kołobrzegu z dnia [...] grudnia 1999 r. o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. W konsekwencji, decyzją z dnia [...] maja 2006 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Kołobrzegu nakazał inwestorom rozbiórkę górnej części wybudowanego przez nich budynku tak, aby wysokość zabudowy nie przekraczała wysokości istniejącego budynku mieszkalnego. Sąd stwierdził, że przyjęty przez organy nadzoru budowlanego tryb postępowania był prawidłowy, ponieważ zgodnie z art. 51 ust. 3 pkt 2 Prawa budowlanego niewykonanie obowiązku nałożonego na mocy art. 51 ust. 1 pkt 2 zobowiązuje organ do wydania decyzji, którą nakazuje zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego. Zatem w rozpoznawanej sprawie nakazanie rozbiórki części wzniesionego budynku i dostosowanie jego wysokości do istniejącej już zabudowy było zgodne z prawem.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku, opartą na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", złożyli H. i F. Ż., reprezentowani przez radcę prawnego, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji, ewentualnie uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i uchylenie zaskarżonej decyzji oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:

1) prawa materialnego przez błędną wykładnię przepisu art. 51 ust. 3 pkt 2 ustawy – Prawo budowlane, polegającą na przyjęciu, że organ administracji budowlanej przy wydawaniu decyzji w trybie art. 51, nakazującej rozbiórkę obiektu uprawniony jest do badania zgodności obiektu budowlanego z decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu;

2) przepisów postępowania w stopniu, który miał istotny wpływ na wynik sprawy, a to:

– art. 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/, w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. przez nieuwzględnienie skargi mimo naruszenia przez organy administracji budowlanej przepisów prawa materialnego, tj. przez przyjęcie, że w trybie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy – Prawo budowlane można nałożyć na stronę obowiązek przedstawienia określonych dokumentów,

– art. 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. przez nieuwzględnienie skargi mimo naruszenia przez organy administracji budowlanej przepisów postępowania administracyjnego mającego istotny wpływ na wynik sprawy polegającego na: pominięciu i nieustosunkowaniu się do ekspertyzy technicznej nr [...] z października 2005 r. i opinii techniczno prawnej z czerwca 2006 r. sporządzonych przez architekta J. Ł. czym naruszono art. 75 § 1 k.p.a. oraz art. 78 § 1 k.p.a.,

– art. 106 § 5 p.p.s.a. w zw. z art. 227-257 k.p.c., polegającego na pominięciu i nieustosunkowaniu do pisma Urzędu Miasta Kołobrzeg z dnia 15 marca 2007 r. dot. wyjaśnienia pojęcia "wysokość budynku".

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej powołując się na treść art. 51 ust. 3 pkt 2 ustawy – Prawo budowlane wskazano, że przepis ten ogranicza rolę organu administracji budowlanej do sprawdzenia wykonania przez inwestora obowiązków nałożonych wcześniejsza decyzją. Nie daje natomiast organowi, w przeciwieństwie do art. 48, uprawnienia do badania zgodności wzniesionego obiektu z decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowaniu terenu. Takie uzgodnienie winno nastąpić w trakcie wydawania decyzji o zatwierdzeniu projektu i pozwolenia na budowę Zastosowanie trybu art. 51, pomimo nałożenia obowiązku w decyzji wydanej na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2, wyłącza zdaniem skarżących co do zasady badanie zgodności inwestycji z decyzją o warunkach zabudowy. Tym bardziej że stanowiło to jedyną podstawę do wydania zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny winien badać sprawę w całości, a nie jedynie ograniczać się do badania zastosowania właściwego trybu bez badanie merytorycznych podstaw. Skarżący uznali, że stosując powyższy przepis Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w sposób niewłaściwy dokonał jego wykładni wywodząc swoje uprawnienie do oceny zgodności wybudowanego obiektu z decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, tym samy doszło do naruszenia prawa materialnego przez błędną jego interpretację. Skarżący zwrócili uwagę na fakt pominięcia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny naruszenia przez organy administracji budowlanej art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a., a dotyczące decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Szczecinie z dnia [...] marca 2003 r., poprzedzającą decyzję nakazującą rozbiórkę części obiektu. Zdaniem skarżących zgodnie z art. 51 ust. 1 pkt 2 organ nakłada obowiązek wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia wykonywanych robót do stanu zgodnego z prawem i uzyskania pozwolenia na ich wznowienie oraz określa termin wykonania tych czynności. Skarżący wezwani zostali natomiast do przedstawienia dokumentów co nie jest ich zdaniem równoznaczne z nałożeniem obowiązku wykonania określonych czynności w rozumieniu powyższego przepisu. Zdaniem skarżących treść powyższej decyzji skutkowała wydaniem decyzji nakazującej rozbiórkę budynku gdyż organ administracji budowlanej skupił się nie na ocenie wykonania powyższych obowiązków, ale na ustaleniu wysokości budynku w stosunku do istniejącej wysokości zabudowy, co nie wynikało z pozwolenia na budowę. Rozstrzygając przedmiotową sprawę Sąd pierwszej instancji przyjął, że budynek skarżących wzniesiony został niezgodnie z decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, ale nie ustosunkował się do przedłożonych przez inwestorów dowodów opinii techniczno-prawnej z dnia 12 czerwca 2006 r. dotyczącej stanu prawnego i technicznego budynku oraz ekspertyzy technicznej pt. "Wskazanie rozwiązań zamiennych w stosunku do wymagań zawartych w warunkach technicznych". Z treści powyższych opinii jednoznacznie wynika, że budynek wzniesiony został zgodnie z pozwoleniem na budowę, przepisami techniczno-budowlanymi i zasadami wiedzy technicznej, oraz że wysokość obiektu nie przewyższa wysokości sąsiedniego budynku. Fakt ten wynika też z pomiarów wykonanych przez biegłego geodetę i inspektorów powiatowego nadzoru budowlanego w Kołobrzegu. Takie działanie jest wbrew zasadom wynikającym z art. 75 § 1 i art. 78 § 1 k.p.a. Sąd nie ustosunkował się również do treści pisma Urzędu Miejskiego w Kołobrzegu z dnia 15 marca 2007 r. w sprawie wydania wypisu z planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego w latach 1999-2000 i określenia co się rozumie przez wysokość zabudowy lub wysokość budynku. Pismo powyższe sporządzone zostało na wniosek skarżących w związku z nałożonym na nich obowiązkiem jego przedłożenia przez Sąd w oparciu o art. 106 § 3 p.p.s.a.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) zwanej dalej "p.p.s.a." Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej będąc związany jej zarzutami, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania jeżeli wystąpią przesłanki z art. 183 § 2 p.p.s.a. Nie stwierdzając nieważności postępowania Naczelny Sąd Administracyjny przystąpił do oceny zarzutów skargi kasacyjnej, którą oparto na obu podstawach art. 174 ust. 1 i 2 p.p.s.a. Nie wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej są uzasadnione.

Przystępując najpierw do oceny zarzutu naruszenia przepisów o postępowaniu, które to naruszenie mogło mieć wpływ na wynik sprawy Naczelny Sąd Administracyjny uznał zasadność zarzutu w pkt 3 skargi kasacyjnej o naruszeniu art. 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. poprzez pominięcie i nieustosunkowanie się do ekspertyzy technicznej [...] z października 2005 r. oraz opinii techniczno-prawnej z czerwca 2006 r. sporządzonych przez uprawnionego rzeczoznawcę inż. arch. J. Ł..

Jak wynika z akt sprawy była ona wcześniej rozpoznawana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, który wyrokiem z dnia 22 czerwca 2005 r. oddalił skargę W. S. na decyzję Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego nakładającego na inwestorów małż. Ż. obowiązek wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem i uzyskania pozwolenia na użytkowanie.

Wśród nałożonych obowiązków jako priorytetowy organ uznał wykonanie inwentaryzacji architektoniczno-budowlanej z określeniem przeznaczenia budynku oraz wysokości zabudowy w stosunku do istniejącego na działce budynku mieszkalnego.

Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał poprawność zastosowanej procedury naprawczej określonej w art. 51 ust. 1 pkt 2 prawa budowlanego w zw. z art. 51 ust. 5 tej ustawy.

Równocześnie Sąd stwierdził, że wykonanie nałożonych obowiązków po ich ocenie umożliwi doprowadzenie budowy do stanu zgodnego z prawem.

To zaś należy rozumieć jako doprowadzenie do zgodności z warunkami zabudowy i zagospodarowania wysokości, sposobu użytkowania i zgodności z innymi przepisami w tym techniczno-budowlanymi. Od stwierdzenia tej zgodności zależeć będzie wydanie pozwolenia na użytkowanie.

To stanowisko Sądu i jego ocena kontrolowanej decyzji zgodnie z art. 153 p.p.s.a. są wiążące dla organów rozpoznających przedmiotową sprawę jak i Sądu orzekającego ponownie w tej sprawie.

Jak wynika z ustaleń dokonanych przez organ odwoławczy Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego inwestorzy wykonali wszystkie nałożone obowiązki przedstawiając Powiatowemu Inspektora Nadzoru Budowlanego stosowne dokumenty.

W ocenie organu, tj. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego nadal zachodzi sprzeczność w wykonaniu przez inwestorów budynku mieszkalnego z decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z dnia [...] grudnia 1999 r., bowiem nowo wzniesiony budynek jest wyższy od istniejącego o 1,40 m i dlatego organ ten nakazał inwestorom rozbiórkę wykonanego budynku i obniżenie go o tę wysokość, by go zrównać z budynkiem mieszkalnym już istniejącym wcześniej na tej działce.

Organ wysokość budynków ocenił ze szkicu geodety stanowiącego załącznik nr 7 do inwentaryzacji architektoniczno-budowlanej rzeczoznawcy budowlanego inż. arch. J. Ł. wykonanej w lipcu 2004 r.

Zarówno organy obu instancji nadzoru budowlanego jak i Wojewódzki Sąd Administracyjny w zaskarżonym wyroku uwzględniły w swej ocenie tylko ten jeden załącznik do wykonanej inwentaryzacji – wykazujący, iż budynek nowo wybudowany przez inwestorów jest wyższy od istniejącego o 1,40 m.

Sąd pierwszej instancji rozpoznając przedmiotową skargę inwestorów stwierdził, ogólnikowo, iż organ zgodnie z art. 153 p.p.s.a. dostosował swoje postępowanie do stanowiska i wskazań zawartych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 22 czerwca 2005 r., co uzasadnia orzeczoną rozbiórkę części budynku wzniesionego celem jego dostosowania do istniejącej zabudowy na działce.

Zgodnie z trafnie podniesionym zarzutem skargi kasacyjnej – w myśl art. 1 p.u.s.a. sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem.

Zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a. Sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy. W przeciwieństwie do zasady określonej w art. 183 § 1 p.p.s.a. o związaniu Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzutami skargi kasacyjnej – Sąd pierwszej instancji rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną.

Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem NSA Sąd ten zobowiązany jest do oceny całego postępowania administracyjnego i kontroli zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem materialnym i procesowym, oraz uwzględnienia uchybień mimo ich niewskazania w złożonej skardze.

W sprawie niniejszej Sąd pierwszej instancji nie zauważył, iż organy nadzoru budowlanego w sposób wybiórczy dokonały oceny materiału dowodowego opierając się na jednym dokumencie traktującym o wysokości nowo wybudowanego obiektu przez inwestorów Ż. (załącznik nr 7 do inwentaryzacji z 2004 r.).

W aktach sprawy znajdują się jeszcze dane dotyczące wyników pomiarów wysokości obu budynków na działce inwestorów Ż., wykazujące rozbieżne wysokości. Są to wyniki podane na k-4 tej samej inwentaryzacji rzeczoznawcy mgr inż. Jana Łukaszewskiego wykonanej w lipcu 2004 r.

W Ekspertyzie technicznej nr [...] znajduje się inwentaryzacja fotograficzna stanu istniejącego budynków na działce inwestorów.

Ponadto w aktach sprawy znajduje się też Opinia techniczno-prawna wykonana przez ww. rzeczoznawcę budowlanego inż. arch. J. Ł. w czerwcu 2006 r., w której to pod poz. 2.10 istnieje zapis: "w dniu 18 czerwca 2002 r., zmierzono wysokość budynku mieszkalnego nr 9 (stropodach) wynosi 8,50 m przy wschodnim narożniku. Zmierzono wysokość budynku mieszkalnego nr 9a, która wynosi 8,38 m". Oznacza to, iż budynek nowy jest niższy od istniejącego budynku na działce.

Pomiar dokonany przez geodetę wykazał, iż budynki istniejący i wybudowany są równe co do wysokości (k - 6 i 7 opinii) – wysokość ich wynosi 8,70 m.

Pomiary wysokości wykonane przez autora opinii na potrzeby tej opinii w zakresie wysokości obu budynków wykazały:

a) wysokość budynku istniejącego ma 863,0 cm (górna płaszczyzna stropodachu nad najwyższą kondygnacją użytkową podwyższa ten wymiar o 15 cm),

b) budynek nowy ma wysokość 842,0 cm, górna płaszczyzna stropodachu nad najwyższą kondygnacją. Więźba dachowa wyniesiona ponad płaszczyznę stropodachu podwyższa ten wymiar o 127 cm.

Na stronie 8 opinii zawarte są wnioski rzeczoznawcy dotyczące wysokości nowo wybudowanego domu i jego odniesienie do zabudowy istniejącej.

Opisane wyżej dokumenty nie były przedmiotem oceny organu wydającego zaskarżoną decyzję rozbiórkową, zostały też całkowicie pominięte przez Sąd pierwszej instancji kontrolujący zaskarżoną decyzję. W sytuacji faktycznej gdy w przeprowadzonych przez uprawnione podmioty, tj. organy nadzoru budowlanego, uprawnionego geodetę oraz rzeczoznawcę wyniki pomiarów co do wysokości są diametralnie różne niedopuszczalne było merytoryczne orzeczenie o nakazie rozbiórki części obiektu (o 140 cm) bez wyjaśnienia przyczyn występujących różnic i bez jednoznacznego ustalenia wysokości nowego budynku w odniesieniu tego do budynku istniejącego. To kompetentny organ nadzoru budowlanego winien dokonać rzetelnych ustaleń, niebudzących wątpliwości czy nowy budynek przewyższa istniejący budynek, a następnie winien dokonać oceny czy stwierdzona różnica stanowi istotne odstępstwo wymagające korekty wysokości, czy też możliwe jest wydanie pozwolenia na użytkowanie nowo wzniesionego budynku.

Zauważyć bowiem trzeba, że w świetle oceny rzeczoznawcy budowlanego inż. arch. Jana Łukaszewskiego zawartej w Opinii techniczno-prawnej inwestorzy wykonali wszystkie nałożone na nich czynności i nowy budynek odpowiada wymogom techniczno-budowlanym pozwalającym na przyjęcie go do użytkowania (k - 8 opinii z czerwca 2006 r.).

Słuszność wskazanego zarzutu skargi kasacyjnej stanowi przyczynę uchylenia zaskarżonego wyroku celem ponownego rozpoznania sprawy z uwzględnieniem powyższych rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Co do pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej a to pkt 1 i 2 Sąd nie podzielił ich zasadności.

Autorka skargi kasacyjnej podnosząc przedmiotowe zarzuty pominęła fakt, iż zarówno organ jak i Sąd pierwszej instancji byli związani stanowiskiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, który jednoznacznie ocenił poprawność prowadzonego postępowania naprawczego na podstawie wskazanych przepisów art. 51 ust. 1 pkt 2 oraz art. 51 ust. 5 Prawa budowlanego jak również stwierdził konieczność doprowadzenia inwestycji do stanu zgodnego z warunkami zabudowy i zagospodarowania, wysokości, sposobu użytkowania. Sąd kasacyjny nie podzielił też zarzutu podniesionego w pkt 4 skargi kasacyjnej uznając, iż zmierzał on do weryfikacji decyzji Prezydenta Miasta Kołobrzegu z dnia [...] grudnia 1999 r. o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, która ma charakter ostateczny i była wiążąca dla organu architektoniczno-budowlanego wydającego decyzję o pozwoleniu na budowę. Pozostaje w obrocie prawnym i nie podlega kontroli w niniejszym postępowaniu inwestycyjnym.

W podsumowaniu powyższych rozważań Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 p.p.s.a. oraz art. 207 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.