Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 420/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2013-07-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
Hasła tematyczne: Grunty warszawskie
Skarżony organ: Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 3
journal: Dz.U. 1946 nr 3 poz 17
law: Ustawa z dnia 3 stycznia 1946 r. o przejęciu na własność Państwa podstawowych gałęzi gospodarki narodowej.
article: art. 156  par. 1  pkt 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 54
journal: Dz.U. 1961 nr 18 poz 94
law: Ustawa z dnia 12 marca 1958 r. o zasadzie i trybie wywłaszczania nieruchomości - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Gabriela Nowak Sędziowie: WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska (spr.) WSA Tomasz Szymdt Protokolant starszy sekretarz sądowy Artur Dobrowolski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 lipca 2013 r. sprawy ze skargi W. D. i T. S. na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności orzeczenia oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...] Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej po rozpatrzeniu wniosku W. D. i T. S. o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją tego organu z [...] sierpnia 2012 r. nr [...] o odmowie stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w W. z [...] września 1962 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję z [...] sierpnia 2012 r.

W uzasadnieniu wskazano, że Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej decyzją z [...] sierpnia 2012 r. odmówił stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w W. z [...] września 1962 r. odmawiającego ustanowienia użytkowania wieczystego do gruntu nieruchomości [...] położonej przy ulicy [...], ozn. nr hip. [...], działka nr [...] o pow. [...] m2. W uzasadnieniu podano, że zgodnie z obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego teren przedmiotowej nieruchomości przeznaczony był pod przemysł budowlany i magazyny, a ponadto została ona objęta decyzją ustalającą lokalizację dla rozbudowy drukarni [...]. W świetle powyższych okoliczności odmowa ustanowienia użytkowania wieczystego była, zdaniem organu nadzoru, zasadna.

Od powyższej decyzji W. D. i T. S. złożyły wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Wnioskodawczynie podniosły, że Minister powołał się w swojej decyzji na niepublikowany plan zagospodarowania przestrzennego, który, co za tym idzie, nie mógł mieć żadnej mocy obowiązującej. Ponadto – nawet jeśli zapisy tego planu obowiązywały – to dotychczasowa właścicielka mogła korzystać z nieruchomości, bowiem nie istniał zakaz prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby fizyczne w dziedzinie przemysłu budowlanego oraz budowy przez takie osoby magazynów. W opinii wnioskodawczyń J. S. mogła również zbudować drukarnię, bowiem zgodnie z ustawą z 3 stycznia 1946 r. o przejęciu na własność Skarbu Państwa podstawowych gałęzi gospodarki narodowej przejęte przez Państwo były tylko wymienione kategorie drukarni, pozostałe zaś mogły stanowić własność prywatną.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Minister wskazał, że istotą postępowania prowadzonego w trybie nadzoru jest ustalenie, czy zaistniała jedna z przesłanek wymienionych w art. 156 §1 kpa, a w szczególności czy decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Przez pojęcie "rażące naruszenie prawa" należy natomiast rozumieć naruszenie wyraźnej, nie budzącej wątpliwości interpretacyjnej normy prawa materialnego.

Organ podkreślił, że stwierdzenie nieważności decyzji jest wyjątkiem od ogólnej zasady trwałości decyzji ostatecznych zawartej w art. 16 §1 kpa. Organ nadzoru wyjaśnił, że odmowa przyznania byłemu właścicielowi prawa do gruntu na podstawie art. 7 ust. 2 dekretu z 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy była dopuszczalna tylko wówczas, jeżeli organ orzekający ustalił przeznaczenie gruntu na podstawie obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego i jednocześnie stwierdził, że korzystanie z tego gruntu nie da się pogodzić z jego przeznaczeniem wynikającym z tego planu.

W dacie kwestionowanej decyzji obowiązywała również ustawa z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości (Dz. U. z 1961 r., nr 18, poz. 94), która w art. 54 w związku z art. 3 powiększyła katalog przesłanek uzasadniających odmowę ustanowienia użytkowania wieczystego na podstawie dekretu warszawskiego. Odmowa mogła nastąpić między innymi wówczas, jeśli grunt był niezbędny na cele użyteczności publicznej. Przeznaczenie nieruchomości w planie zagospodarowania przestrzennego na cele użyteczności publicznej samo przez się nie wyłączało możliwości przyznania byłemu właścicielowi prawa własności czasowej, jednakże istotne znaczenie ma rodzajowe określenie funkcji w planie jaka miała być realizowana na danym gruncie. Konkretyzacja w tym zakresie winna wynikać z planu zagospodarowania przestrzennego, ale – uwzględniając ówczesny ustrój gospodarczy – mogła mieć miejsce w innych aktach planowania, czy też być w inny sposób udokumentowana.

Minister wskazał, że zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy z 3 stycznia 1946 r. o przejęciu na własność Państwa podstawowych gałęzi gospodarki narodowej (Dz. U. z 1946 r., nr 3, poz. 17), Państwo przejęło na własność przedsiębiorstwa działające w wymienionych enumeratywnie gałęziach gospodarki narodowej, w pkt 17 wymieniono przemysł poligraficzny i drukarnie, z zastrzeżeniem jednakże, iż rozporządzenie Rady Ministrów określi co do przedsiębiorstw wymienionych w pkt 16 i 17, które z nich przechodzą na własność Skarbu Państwa, a co do drukarń, które z nich mają być przekazane na własność organizacjom politycznym lub społecznym, stowarzyszeniom lub spółdzielniom. Rada Ministrów rozporządzeniem z 22 kwietnia 1949 r. w sprawie określania kategorii przedsiębiorstw przemysłu poligraficznego i drukarń, przechodzących na własność Państwa oraz trybu postępowania przy przekazywaniu drukarń w użytkowanie (Dz. U. z 1949 r., nr 26, poz. 193) określiła w art. 1 pkt 1, że na własność Skarbu Państwa przejmowane są następujące przedsiębiorstwa przemysłu poligraficznego i drukarnie: A. zakłady graficzne, drukarnie oraz litografie posiadające: a) maszynę płaską lub maszynę do składania (linotyp, monotyp i intertyp) albo maszynę płaską o formacie 61 cm długości i 86 cm szerokości bądź tez większym b) więcej niż dwie maszyny płaskie o formacie mniejszym niż 61 cm długości i 86 cm szerokości, B. przedsiębiorstwa offsetowe (z wyjątkiem rotaprintów), wklęsłodrukowe, cynkografie, odlewnie czcionek i odlewnie walców drukarskich. Natomiast na podstawie art. 1 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z 12 maja 1949 r. w sprawie koncesjonowania przedsiębiorstw przemysłu poligraficznego i drukarń (Dz. U. z 1949 r., nr 34, poz. 245), przedsiębiorstwa przemysłu poligraficznego i drukarnie zarówno istniejące, jak i nowopowstające mogą być prowadzone jedynie po uzyskaniu koncesji.

W niniejszej sprawie, Prezydium Rady Narodowej orzeczeniem administracyjnym nr [...] z [...] września 1962 r. odmawiającym ustanowienia użytkowania wieczystego do gruntu nieruchomości [...] położonej przy ulicy [...], ozn. nr hip. [...], działka nr [...] o pow. [...] m2 w uzasadnieniu podało, że teren ten przeznaczony został pod użyteczność publiczną. W dacie wydania orzeczenia nieruchomość hip. [...] objęta była Planem Zagospodarowania Przestrzennego W. zatwierdzonym uchwałą Prezydium Rady Narodowej W. nr [...] z [...] stycznia 1961 r. i zgodnie z zapisami tego planu znajdowała się w obszarze przeznaczonym pod przemysł budowlany i magazyny. Z akt sprawy wynika, że już od 1949 r. zamierzano przeznaczyć przedmiotową nieruchomość na cel użyteczności publicznej, co wynika z pisma Biura Odbudowy [...] z 13 maja 1949 r., w którym jednocześnie wskazano, że Dyrekcja Planowania Przestrzennego Biura Odbudowy [...] nie sprzeciwia się dalszemu użytkowaniu istniejącego warsztatu [...] z 6-miesięcznym terminem wypowiedzenia. Natomiast we wcześniejszym piśmie z 25 marca 1949 r. wskazano, że użytkowanie terenu przez osoby prywatne nie może być dopuszczone. Ponadto zgodnie z decyzją o lokalizacji szczegółowej nr [...] z [...] lipca 1962 r. teren ten został przeznaczony pod rozbudowę drukarni [...].

Minister wyjaśnił, że zgodnie z decyzją o lokalizacji szczegółowej nr [...] z [...] lipca 1962 r. nieruchomość położna przy ulicy [...], hip. [...], działka [...] została przeznaczona pod rozbudowę Drukarni [...]. Powierzchnia terenu objętego lokalizacją wynosiła łącznie [...] m2, a więc obejmowała również sąsiednie nieruchomości hipoteczne, które nie były przeddekretową własnością J. S. [...] Spółdzielnia [...] istniejąca w latach 1947-1973 w okresie swojej działalności wydawała przeszło 50% wszystkich periodyków wychodzących w Polsce, w tym przeszło 80% dzienników.

J. S. nie była właścicielką drukarni, a na nieruchomości ozn. nr hip. [...] do 1962 r. znajdowały się tymczasowe obiekty stolarni i magazyny zbudowane przez dzierżawców. Organ nadzoru wyjaśnił, że z powołanych wyżej przepisów wynika, iż osoba prywatna mogła prowadzić jedynie niewielką drukarnię pod warunkiem uzyskania odpowiedniej koncesji.

Natomiast budowa drukarni na nieruchomości położonej przy ul. [...] była dużą inwestycją zaplanowaną przez podmiot wówczas dominujący na rynku prasy w Polsce. Ponadto inwestycja ta ze względu na swoją skalę prowadzona była również na innych działkach hipotecznych. Budowa drukarni dla spółdzielni wydającej większość istniejących na rynku tytułów prasowych była inwestycją w zakresie użyteczności publicznej, o której mowa w uzasadnieniu kwestionowanego orzeczenia, której nie mogła zrealizować osoba fizyczna w rozumieniu art. 7 ust. 2 dekretu z 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy oraz art. 54 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1961 r., nr 18, poz. 94 ze zm.)

Odnosząc się do zarzutów wnioskodawczyń dotyczących obowiązywania planu zagospodarowania przestrzennego W. zatwierdzonego uchwałą Prezydium Rady Narodowej W. nr [...] z [...] stycznia 1961 r. , Minister wyjaśnił, że mimo, iż nie udało się odnaleźć publikacji tego planu, to jednak na podstawie innych dowodów i okoliczności należy uznać, że plan ten obowiązywał i był stosowany nie tylko jako podstawa porządku urbanistycznego W., ale również jako podstawa prawna dla wydawania decyzji lokalizacyjnych i dekretowych.

Powyższy plan był wielokrotnie nowelizowany, co potwierdzają m.in. uchwały Prezydium Rady Narodowej W. nr [...] z [...] listopada 1961 r., nr [...] z [...] stycznia 1963 r., nr [...] z [...] listopada 1965 r. W przypadku uchwały nr [...] odnaleziono również miejsce publikacji w Dzienniku Urzędowym Rady Narodowej W. z [...] grudnia 1965 r., nr [...], poz. [...].

Na podstawie planu z 1961 r. zostało zabudowanych lub rozpoczętych wiele inwestycji miejskich, głównie osiedli mieszkaniowych, takich jak G., B. oraz rozpoczęto prace projektowe "[...]".

Minister wskazał, że zgodnie z art. 9 ustawy z 3 lipca 1947 r. o odbudowie m. st. Warszawy plany zagospodarowania przestrzennego W. i [...] Zespołu Miejskiego, uchwalone przez Naczelną Radę Odbudowy W. uzyskiwały moc obowiązującą z dniem ogłoszenia w Monitorze Polskim. Pomimo braku dokumentów pozwalających na wskazanie miejsca publikacji planu z [...] stycznia 1961 r. (notatka służbowa z dnia 27.12.2007 r.), należy przyjąć, na podstawie wyżej wskazanych ustaleń, iż plan ten, uchwalony zgodnie z prawem, był planem obowiązującym w dacie wydania kwestionowanej decyzji.

Skoro bowiem plan ten był wielokrotnie zmieniany w prawem dopuszczalnej formie, a zmiany te były publikowane w odpowiednich publikatorach, a wiec uzyskały moc obowiązującą z dniem publikacji, zatem również przedmiotowy plan zagospodarowania przestrzennego z 1961 r. stanowił prawo powszechnie obowiązujące i był wiążący dla organu dekretowego.

Minister wskazał na rozważania Trybunału Konstytucyjnego, zawarte w postanowieniu z 28 listopada 2001 r., sygn. akt SK 5/01 (publ. OTK 2001, nr 8, poz. 266), w którym Trybunał stanął na stanowisku, że niektóre akty prawne, pomimo że są wątpliwości co do prawnej legitymacji ich obowiązywania, muszą być uznane za ważne i obowiązujące, gdyż były podstawą rozstrzygnięć indywidualnych, które ukształtowały strukturę własnościową, a także stosunki prawne w innych dziedzinach życia społecznego. Trybunał stwierdził również, że upływ czasu, który z punktu widzenia prawa nie jest zjawiskiem obojętnym, nadał tym stosunkom trwałość i dziś są one podstawą ekonomicznej i społecznej egzystencji znacznej części społeczeństwa.

Powyższe stanowisko, co do istotności i stabilności stosunków prawnych ukształtowanych przez dziesięciolecia na podstawie aktów prawnych powszechnie obowiązujących, acz o wątpliwej mocy obowiązywania podzielił również Sąd Najwyższy w wyroku z 13 lutego 2003 r., sygn. akt III CKN 1492/2000 (publ. Biuletyn Sądu Najwyższego z 2003 r. nr 7 poz 12 oraz Lex nr 78867).

Minister wyjaśnił, że plany zagospodarowania przestrzennego są aktami prawa powszechnie obowiązującego uchwalanymi przez organy terenowe. Plan z 1961 r. został prawidłowo uchwalony, wywierał i nadal wywiera wpływ na stosunki własnościowe nieruchomości położonych w W. Dlatego, zdaniem organu, nie można odmówić temu planowi prawa, którego musiał przestrzegać zarówno organ dekretowy jak i obecnie organ nadzoru. Organ powołał wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 3 sierpnia 2011 r., sygn. akt I OSK 1383/10 (publ. www.orzecznictwo.nsa.gov.pl), w którego uzasadnieniu stwierdzono, iż brak jest podstaw dla podważania prawidłowości uchwalenia i obowiązywania planu zagospodarowania przestrzennego z 1961 r.

Podsumowując, organ nadzoru wskazał, że mając na uwadze treść art. 7 ust. 2 dekretu warszawskiego obowiązkiem organu rozpatrującego wniosek o przyznanie prawa własności czasowej było ustalenie czy korzystanie z gruntu przez jego dotychczasowych właścicieli da się pogodzić z jego przeznaczeniem określonym w planie. Biorąc pod uwagę zapisy obowiązującego dla nieruchomości hip. [...] planu zagospodarowania przestrzennego przeznaczając go pod przemysł budowlany i magazyny, następnie uzupełnione i zmodyfikowane przez objęcie tego terenu lokalizacją dla [...] Spółdzielni [...], organy orzekające powinny były dojść do konkluzji, iż jego zagospodarowanie nie było możliwe przez osoby prywatne. W ocenie Ministra z nadesłanych przez Archiwum W. materiałów archiwalnych jak również z akt własnościowych nieruchomości wynika, że nie była ona i nie mogła być wykorzystywana przez byłą właścicielkę zgodnie z przeznaczeniem w związku z czym odmowa przyznania prawa własności czasowej była uzasadniona.

Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyły W. D. i T. S. Zaskarżonej decyzji zarzuciły naruszenia mające istotny wpływ na wynik sprawy:

- przepisów postępowania, tj. art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a., poprzez niezbadanie, czy organ wydający orzeczenie administracyjne dopuścił się rażącego naruszenia prawa i zamiast tego zbadanie, czy organ ten mógł wydać tożsame orzeczenie administracyjne w oparciu o inną podstawę faktyczną i prawną, przez co doszło do niedopuszczalnego zastąpienia przez organ nadzoru, który wydał zaskarżoną decyzję, funkcji nadzorczej funkcją orzeczniczą i w konsekwencji niewydanie decyzji o stwierdzeniu nieważności orzeczenia administracyjnego, pomimo że została wydana z rażącym naruszeniem obowiązującego prawa, w szczególności przepisu art. 7 ust. 2 dekretu.

- przepisów postępowania, tj. art. 6, art. 7, art. 8 k.p.a., jak również art. 30 dekretu z 2 kwietnia 1946 roku o planowym zagospodarowaniu przestrzennym kraju (Dz. U. Nr 16, poz. 109), art. 9 ustawy z 3 lipca 1947 roku o odbudowie m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 52, poz. 268), art. 25 ust. 1 ustawy z 31 stycznia 1961 roku o planowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 7, poz. 47 ze zm.) poprzez nieustalenie, czy nieruchomość była położona na terenie objętym obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego i poprzestanie na stwierdzeniu o obowiązywaniu wskazanego planu mimo braku jego opublikowania wbrew wskazanym wyżej przepisom i w konsekwencji błędne oparcie ustaleń faktycznych na podstawie nieobowiązującego planu, a także na dokumentach, w szczególności decyzji lokalizacyjnej, które nie mogą być samodzielną podstawą do ustalenia przeznaczenia nieruchomości według planu zabudowania.

- przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77 i art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez sporządzenie niepełnego i niejasnego uzasadnienia faktycznego zaskarżonej decyzji oraz dokonanie ustaleń na podstawie sprzecznych dokumentów, błędnie uznając, ze ustalenia decyzji lokalizacyjnej uzupełniają bądź modyfikują plan zagospodarowania przestrzennego, zgodnie z którym nieruchomość była przeznaczona tylko i wyłącznie pod przemysł budowlany i magazyny;/

- przepisów postępowania, tj. art. 8 k.p.a. przez naruszenie zasady zaufania obywateli do organu administracji publicznej, polegające na wyrażeniu przez Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej (wcześniej Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast) zmiennych poglądów dotyczących wykładni i stosowania prawa w dwóch decyzjach administracyjnych, w oparciu o identyczny stan faktyczny i prawny, co do sąsiednich działek gruntu (przy ul. [...] i [...], ozn. nr hip. [...], działka nr [...] i [...]), jak również zmiennych poglądów dotyczących obowiązywania niepublikowanego planu zagospodarowania przestrzennego;/

- przepisów prawa materialnego, tj. art. 7 ust. 2 dekretu z 26 października 1945 roku o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy, poprzez błędne zastosowanie i nieprawidłowe uznanie, że nieruchomość mogła być przeznaczona według planu zabudowania, uzupełnionego i zmodyfikowanego decyzją lokalizacyjną, dla zindywidualizowanego podmiotu – [...] Spółdzielni [...], wbrew dokonanej wykładni, że istotne znaczenie ma rodzajowe określenie funkcji w planie zabudowania.

- przepisów prawa materialnego, tj. art. 1 ust. 1 Rozporządzenia Rady Ministrów z 22 kwietnia 1949 r. w sprawie określenia kategorii przedsiębiorstw przemysłu poligraficznego i drukarń, przechodzących na własność Państwa, oraz trybu postępowania przy przekazywaniu drukarń w użytkowanie, poprzez błędną wykładnię i nieprawidłowe uznanie, że osoba prywatna mogła prowadzić jedynie niewielką drukarnię, podczas gdy w/w przepis ani inne przepisy nie określały maksymalnej powierzchni budynku drukarni tylko maksymalną wielkość i rodzaj urządzeń;

- przepisów prawa materialnego, tj. art. 54 ustawy z 12 marca 1958 roku o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości, w związku z art. 3 tej ustawy, poprzez błędna wykładnię i nieprawidłowe uznanie, że prowadzenie drukarni było w dniu wydania decyzji użytecznością publiczną oraz niewłaściwe zastosowanie tych przepisów i uznanie, że działka gruntu nr [...] ozn. nr hip. [...] była niezbędna na cele użyteczności publicznej.

Skarżące wniosły o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z [...] sierpnia 2012 roku.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że organ nadzoru de facto rozpoznał sprawę merytorycznie, co jest niedopuszczalne. Organ nadzoru nie może bowiem zastępować funkcji nadzorczej funkcją orzeczniczą. Już z tej przyczyny, w ocenie skarżących, zaskarżona decyzja i decyzja z [...] sierpnia 2012 r. naruszają art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., poprzez dokonanie merytorycznego rozstrzygnięcia i "uzupełnienie" decyzji dekretowej o nowe okoliczności faktyczne (decyzja lokalizacyjna, pisma Dyrekcji Planowania Przestrzennego Biura Odbudowy [...]), a także o nową podstawę prawną – art. 54 ustawy z dnia 12 marca 1958 roku o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości.

Skarżące zarzuciły także brak opublikowania planu z [...] stycznia 1961 roku.

Nie może stanowić argumentu za obowiązywaniem planu wydanie na jego podstawie wielu decyzji, w tym lokalizacyjnych i dekretowych. Aktami prawnymi regulującymi obowiązywanie i wejście w życie planów zagospodarowania przestrzennego jest dekret z dnia 2 kwietnia 1946 r. o planowym zagospodarowaniu przestrzennym kraju (Dz. U. Nr 7, poz. 47). Przepisem szczególnym odnoszącym się do planów dotyczących W. jest ponadto art. 9 ustawy z dnia 3 lipca 1947 roku o odbudowie m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 52, poz. 268). Zgodnie z tymi przepisami plany miejscowe uzyskiwały moc powszechnie obowiązującą z dniem ogłoszenia w Monitorze Polskim bądź w dzienniku urzędowym wojewódzkiej rady narodowej.

Nie można tez określić żadnej daty, od której w/w plan miałby obowiązywać. Nowelizacja tego planu została opublikowana dopiero w 1965 roku, ponad 3 lata od dnia wydania decyzji, a zatem i ten argument o mocy obowiązującej planu a wynikający z opublikowania uchwały o jego zmianach, powołany w zaskarżonej decyzji, należy uznać za nietrafiony.

Zdaniem skarżących powołane przez organ rozważania Trybunału Konstytucyjnego zawarte w postanowieniu z 28 listopada 2001 roku oraz Sądu Najwyższego w wyroku z 13 lutego 2003 roku, nie mogą prowadzić do formułowania wniosków o obowiązywaniu niepublikowanych planów miejscowych. Rozważania Trybunału Konstytucyjnego jak również Sądu Najwyższego dotyczyły wątpliwości co do konstytucjonalnej legitymacji prawnej wydania dekretu o reformie rolnej, a zatem aktu o mocy ustawowej, będącego podstawą do wydania rozstrzygnięć, na mocy których obywatele nabyli prawa.

Skarżące zarzuciły, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji jest niepełne i w wielu miejscach niejasne, co narusza art. 107 § 3 k.p.a., a poczynione przez organ ustalenia sprzeczne z zasadami logiki i treścią zebranego materiału dowodowego w sposób naruszający art. 7, art., 77 i art. 80 k.p.a.

Organ nie wskazał jednoznacznie, czy objęcie nieruchomości decyzją lokalizacyjną uzupełniało, czy też modyfikowało ustalenia planu zagospodarowania przestrzennego. Tymczasem wyjaśnienie tej kwestii jest bardzo istotne, bowiem oba te dokumenty odmiennie określają przeznaczenie nieruchomości.

Zdaniem skarżących, z zaskarżonej decyzji nie wynika na jakiej podstawie organ określił, iż nieruchomość nie mogła być użytkowana przez J. S. zgodnie z przeznaczeniem, czy wynikało to tylko z planu zagospodarowania przestrzennego i decyzji lokalizacyjnej, czy także z innych, nieokreślonych bliżej, materiałów archiwalnych i akt własnościowych (str. 5 akapit 2 uzasadnienia decyzji). Plan zagospodarowania przestrzennego przeznaczał nieruchomość pod przemysł budowlany i magazyny, a nieruchomość mogła być w ten sposób użytkowania przez osobę prywatną.

Skarżące powołały decyzję z [...] października 2003 roku Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast, który stwierdził w identycznym stanie faktycznym i prawnym, co do sąsiedniej działki (przy ul. [...], ozn. nr hip. [...]. działka nr [...]), wydanie orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w W. z naruszeniem prawa, a w części stwierdził nieważność.

Orzeczenia administracyjne w sprawie będącej przedmiotem niniejszego postępowania oraz w sprawie dotyczącej sąsiedniej nieruchomości były wydane tego samego dnia, jedna po drugiej i w takim samym stanie faktycznym i prawnym. Działka nr [...] była objęta tą samą decyzją lokalizacyjną nr [...], co przedmiotowa w niniejszej sprawie działka nr [...], a według planu zagospodarowania przestrzennego była przeznaczona, tak samo jak działka nr [...], pod przemysł budowlany i magazyny, a ponadto jeszcze, inaczej niż działka nr [...], pod przemysł energetyczny.

Skarżące zarzuciły, że organ naruszył także przepisy określające kategorie drukarni, które zostały przed dniem wydania orzeczenia dekretowego przejęte przez Państwo i nie mogły być prowadzone przez osobę prywatną. Organ uznał, że osoba prywatna mogła prowadzić jedynie niewielką drukarnię. Tymczasem powołane przez organ przepisy nie określały maksymalnej powierzchni budynku drukarni tylko maksymalną wielkość i rodzaj urządzeń, będących w posiadaniu drukarni.

Ponadto organ uznał nieprawidłowo, że prowadzenie drukarni było użytecznością publiczną, a nieruchomość była niezbędna na cele tej użyteczności. Cel ten należy łączyć z powszechnością i ogólną dostępnością dla całego społeczeństwa.

Odpowiadając na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga nie jest zasadna. Organ dokonał prawidłowej oceny kontrolowanego w postępowaniu nadzorczym orzeczenia administracyjnego, trafnie uznając, że nie jest ono dotknięte żadną z wad z art. 156 § 1 kpa.

Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej prawidłowo wskazał, że organ administracji publicznej, prowadząc postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji (orzeczenia), nie może ograniczyć się wyłącznie do analizy przepisów powołanych w podstawie prawnej kontrolowanej decyzji. Dokonując bowiem oceny, czy zachodzą przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa decydujące znaczenie ma stan prawa istniejący w dniu wydania decyzji (por. wyroki NSA z 15 IV 2009 r. I OSK 1427/08, z 25 III 2011 r. I OSK 766/10). Rozstrzygnięcie o roszczeniu dotychczasowego właściciela lub jego następców prawnych następowało wprawdzie na podstawie dekretu o gruntach warszawskich, ale z uwzględnieniem także przepisów innych aktów prawnych, które miały wpływ na treść stosowanych przepisów dekretu. W związku z powyższym przy ocenie, czy decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 in fine kpa nie można pominąć przepisów wprawdzie niepowołanych w podstawie prawnej kontrolowanej decyzji, lecz obowiązujących w dacie jej wydania. Dlatego nie powołanie prawidłowej podstawy prawnej lub wskazanie niepełnej podstawy prawnej (jeżeli taka podstawa prawna istniała w dacie wydania kontrolowanego orzeczenia) jest niewątpliwie wadą, jednakże tego rodzaju uchybienie nie stanowi przesłanki do stwierdzenia nieważności w oparciu o art. 156 § 1 pkt 2 kpa.

W rozpoznawanej sprawie jest niesporne, że orzeczenie administracyjne Prezydium Rady Narodowej w W. z [...] września 1962 r. o odmowie przyznania J. S. prawa własności czasowej do nieruchomości przy ul. [...] w W. wydane zostało w czasie obowiązywania (od 5 kwietnia 1959 r.) ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Ustawa ta wprowadziła istotne zmiany w uprawnieniach byłych właścicieli nieruchomości [...], rozszerzając - między innymi - zakres przesłanek uzasadniających odmowę przyznania im prawa własności czasowej do gruntu. W świetle art. 7 ust. 2 dekretu z 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy obowiązkiem organu rozpoznającego wniosek o przyznanie prawa własności czasowej było ustalenie, czy korzystanie z gruntu przez dotychczasowych właścicieli da się pogodzić z jego przeznaczeniem według planu zagospodarowania przestrzennego. Trafnie organ nadzoru wskazał, że w stanie faktycznym niniejszej sprawy nie było możliwe ustanowienie dla byłej właścicielki prawa użytkowania wieczystego.

Zgodnie z art. 54 ust. 1 ustawy z 12 marca 1958 r. odmowa ustanowienia prawa użytkowania wieczystego, niezależnie od przyczyn wymienionych w art. 7 ust. 2 ww. dekretu z 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy, mogła nastąpić także ze względu na cele określone w art. 3 powołanej ustawy, tj. użyteczności publicznej, obrony Państwa, albo do wykonania zadań określonych w zatwierdzonych planach gospodarczych.

Dlatego ocena przez organ nadzoru nie tylko przesłanek z art. 7 dekretu, lecz także przesłanek z art. 54 ust. 1 ustawy z 1958 r., wbrew zarzutom skargi, nie narusza art. 156 § 1 kpa i nie jest zastąpieniem przez organ nadzoru jego funkcji nadzorczej funkcją orzeczniczą.

Organ nadzoru zastosował prawidłowy wzorzec kontroli do oceny legalności orzeczenia dekretowego, o czym niżej. Wbrew stanowisku skargi, postępowanie nadzorcze wykazało, że sporna nieruchomość objęta była planem zagospodarowania przestrzennego W., zatwierdzonym uchwałą Prezydium Rady Narodowej W. nr [...] z [...] stycznia 1961 r., i zgodnie z postanowieniem tego planu znajdowała się ona na obszarze przeznaczonym pod przemysł budowlany i magazyny.

Odnośnie planu z [...] stycznia 1961 r., to o ile wcześniej sądy administracyjne miały wątpliwości, co do jego obowiązywania, o tyle obecnie w orzecznictwie tych sądów, w tym w orzeczeniach Naczelnego Sądu Administracyjnego uznaje się, że plan ten obowiązujązywał. W wyrokach NSA 3 sierpnia 2011 r. I OSK 1383/10 i z 6 lutego 2013 r. I OSK 1643/11 Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadził wywód prawny, co do jego obowiązywania.

Sąd wskazał, że z uwagi na organ uchwalający powyższy plan (Prezydium Rady Narodowej W.), należy przyjąć, że w kwestii obowiązywania tego planu nie miał zastosowania przepis art. 9 ustawy z 3 lipca 1947 r. o odbudowie m.st. Warszawy, który wprost odnosił się do planów uchwalanych przez Naczelną Radę Odbudowy W. wymagając dla uzyskania przez nie mocy obowiązującej ogłoszenia w Monitorze Polskim. Przeto brak publikacji tej uchwały w Monitorze Polskim nie mógł, literalnie rzecz ujmując, prowadzić do konkluzji o nieobowiązywaniu tego planu. Co prawda po myśli art. 2 tej ustawy Rada ta była jedynym organem powołanym do ustalania planów odbudowy W., nadto wedle brzmienia art. 14 z dniem jej wejścia w życie utracił częściowo moc dekret z 2 kwietnia 1946 r. o planowym zagospodarowaniu przestrzennym kraju (w tym w zakresie procedury planistycznej, obejmującej m.in. zagadnienie wejścia w życie planów regionalnych i miejscowych), to jednak, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, przepisy tej ustawy przestały obowiązywać - i to mimo braku formalnego ich uchylenia. Odpadła bowiem podstawa do działania Rady. Nastąpiło to w wyniku zmiany struktury organów administracji centralnej. Wedle art. 6 ustawy z 3 lipca 1947 r. o odbudowie m. st. Warszawy prace dotyczące sporządzania regionalnych i miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego wykonywało Biuro Odbudowy [...] podległe Ministrowi Odbudowy, które po zniesieniu urzędu tegoż Ministra stało się organem Ministerstwa Budownictwa (art. 5 ust. 3 i art. 6 ustawy z 27 kwietnia 1949 r. o utworzeniu urzędu Ministra Budownictwa - Dz. U. Nr 30, poz. 216). Biuro to zostało zniesione na mocy § 1 rozporządzenia Rady Ministrów z 6 września 1950 r. w sprawie zniesienia Biura Odbudowy [...] (Dz. U. Nr 42, poz. 375) z dniem 26 września 1950 r., a jak wynika z § 2 tego aktu prawnego dotychczasowy zakres zadań Biura Odbudowy [...] w W. przejęła Rada Narodowa W. Natomiast urząd Ministra Budownictwa zniesiono z dniem 1 stycznia 1951 r. mocą art. 8 ustawy z 30 grudnia 1950 r. o organizacji władz i instytucji w dziedzinie budownictwa (Dz. U. Nr 58, poz. 523). Przy czym przepisy ostatnio przywołanej ustawy, tworzące w miejsce urzędu Ministra Budownictwa, urzędy Ministra Budownictwa Przemysłowego, Ministra Budownictwa Miast i Osiedli oraz Komitet do Spraw Urbanistyki i Architektury, nie przewidziały usytuowania przy którymkolwiek z nich Biura Odbudowy [...]. Prowadzi to do wniosku o faktycznym zaprzestaniu działalności przez Radę po formalnej i faktycznej likwidacji Biura. Wniosek ten jest tym bardziej zasadny, gdy zważyć na fakt przyznania Biuru rangi organu ministerstwa, który to organ po likwidacji ministerstwa, przy którym go usytuowano, bez wyraźnego unormowania nie mógł funkcjonować jako jednostka nowego ministerstwa, ani tym bardziej nie mógł mieć samodzielnego bytu. Konstatację tę potwierdza również analiza treści Monitorów Polskich, w których od początku lat 50. brak jest publikacji jakichkolwiek planów dotyczących W. uchwalonych przez Radę.

Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że utrata mocy obowiązującej aktu prawnego może m.in. nastąpić na skutek jego nieprzestrzegania czy niestosowania zawartych w nim przepisów. Wówczas przepisy takie uważane są za nieobowiązujące; tracące swą moc per desuetudinem. Nazwa ta oznacza zwyczaj negatywny, którego podstawowa funkcja polega na uchyleniu mocy obowiązującej istniejących norm. Jeżeli zwyczaj taki jest uważany za fakt prawotwórczy, to może także derogować przepisy prawa pozytywnego. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego dywagacje powyższe można odnieść do przepisów ustawy z 3 lipca 1947 r. W konsekwencji ich wygaśnięcia obowiązywały przepisy ustawy 2 kwietnia 1946 r., które w zakresie publikacji planów, w art. 25 ust. 1 w związku z art. 30 stanowiły, że plan miejscowy po uchwaleniu przez właściwą radę narodową uzyskuje moc obowiązującą z dniem ogłoszenia w sposób przyjęty w danej miejscowości, a ponadto przez wywieszenie w zarządach właściwych gmin w miejscu widocznym na okres co najmniej jednego tygodnia. W przekonaniu Naczelnego Sądu Administracyjnego okoliczności faktyczne dotyczące zmian planu, wydawania decyzji lokalizacyjnych, wznoszenia inwestycji na tej podstawie przekonują do spełnienia wymagań prawnych wejścia w życie tej uchwały z [...] stycznia 1961 r. Wobec tego plan zatwierdzony tą uchwałą obowiązywał.

Wyżej przedstawione stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego sąd w niniejszym składzie w pełni podziela.

Wobec tego zarzuty skargi, co do naruszenia przez organ nadzoru przepisów dekretu z 2 kwietnia 1946 r., ustaw: z 3 lipca 1947 r. i 31 stycznia 1961 r. a także nieobowiązywania planu z 1961 r., są nie mogą być uznane za zasadne.

Mając na uwadze treść art. 54 ust. 1 ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, organ nadzoru słusznie uznał, że niemożliwe było ustanowienie prawa użytkowania wieczystego na przedmiotowej nieruchomości, gdyż zgodnie z decyzją z [...] lipca 1962 r. o lokalizacji szczegółowej nr [...] teren, na którym położona jest nieruchomość, przeznaczony był pod rozbudowę Drukarni [...]. Należy podzielić stanowisko organu nadzoru, że budowa drukarni dla spółdzielni wydającej w ówczesnych czasach większość tytułów prasowych (ponad 80% dzienników, ponad 50% periodyków), tj. podmiotu dominującego na rynku prasy, była inwestycją z zakresu użyteczności publicznej, o jakiej mowa w art. 54 ust. 1 z zw. z art. 3 ust.1 ustawy z 12 marca 1958 r. Niewątpliwie wydawanie prasy codziennej, periodyków, książek dla nieograniczonego kręgu odbiorców realizowało cele użyteczności publicznej. Celu o tak szerokim zakresie i randze działania w ówczesnych czasach nie mogła realizować osoba fizyczna.

Nie zmienia tej oceny fakt, że rozporządzenie Rady Ministrów z 22 kwietnia 1949 r. w sprawie określenia kategorii przedsiębiorstw przemysłu poligraficznego i drukarń przechodzących na własność Państwa oraz trybu postępowania przy przekazywaniu drukarń w użytkowanie w § 1 ust. 1 wymienia rodzaj maszyn i urządzeń, które stanowią o tym, czy przedsiębiorstwo poligraficzne lub drukarnia przejdą na własność Państwa, a nie określa, jak podniesiono w skardze, maksymalną powierzchnię budynku. Koniecznym bowiem warunkiem było posiadanie koncesji na prowadzenie przedsiębiorstwa przemysłu poligraficznego i drukarni (§ 1 rozporządzenia z 12 maja 1949 r. w sprawie koncesjonowania przedsiębiorstw przemysłu poligraficznego i drukarń). Z akt sprawy nie wynika, aby J. S. kiedykolwiek miała przedmiotową koncesję. Jak wyżej zaznaczono, biorąc pod uwagę realia polityczne, społeczne i gospodarcze istniejące w 1962 r. niemożliwym było, aby osoba prywatna uzyskała koncesję na drukarnię o tak dużym zasięgu wydawniczym, jakie prowadziła [...]. Dlatego też zarzuty skargi dotyczące naruszenia przez organ nadzoru wyżej wskazanych rozporządzeń i art. 30 dekretu z 2 kwietnia 1946 r. o planowaniu przestrzennym są nieskuteczne.

Możliwość stosowania przepisu art. 54 ust. 1 ustawy z 12 marca 1958 r. , jako podstawy orzeczenia dekretowego nie budzi wątpliwości i w orzecznictwie jest przyjmowana (por. wyroki NSA: z 15 kwietnia 2009 r. I OSK 1427/08, z 3 sierpnia 2011 r. I OSK 1383/10, z 6 lutego 2013 r. I OSK 1643/11 CBOSA). Zatem cel lokalizacji szczegółowej broni orzeczenia administracyjnego, wykluczając przy tym możliwość przetransponowania na grunt niniejszej sprawy, w okolicznościach stanu faktycznego niniejszej sprawy zawartego w uzasadnieniu uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 listopada 2008 r., sygn. akt I OPS 5/08 (ONSAiWSA z 2009 r., nr 2, oz. 18), wywodu będącego podstawą tezy, wedle której przeznaczenie nieruchomości w planie zagospodarowania przestrzennego na cele użyteczności publicznej nie wyłączało możliwości przyznania byłemu właścicielowi prawa własności czasowej (wieczystej dzierżawy) na podstawie art. 7 ust. 2 dekretu z 26 października 1945 r.

Jak wyżej wspomniano, nie ma przy tym znaczenia, że w orzeczeniu dekretowym nie powołano tego przepisu, skoro taki przepis obowiązywał, a tylko wadliwie nie został powołany. Wadliwość ta nie stanowi jednakże rażącego naruszenia prawa.

Skoro orzeczenie odpowiada przesłankom z art. 54 ustawy z 12 marca 1958 r., to nie ma podstaw do stwierdzenia nieważności takiego orzeczenia. W tej sytuacji niezasadny jest zarzut skargi odnośnie naruszenia przez organ nadzoru tego przepisu.

Ze wszystkich wyżej omówionych przyczyn wskazać należy, że organ nadzoru dokonał prawidłowej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego nie naruszając przepisów postępowania, co czyni niezasadnym zarzuty skargi dotyczące naruszenia wskazanych w niej przepisów kodeksu postępowania administracyjnego.

Dla oceny zaskarżonej decyzji nie ma również znaczenia, że co do sąsiedniej działki w 2003 r. organ nadzoru stwierdził nieważność orzeczenia dekretowego. W każdym postępowaniu nadzorczym organ indywidualnie ocenia legalność kontrolowanych orzeczeń.

Mając na uwadze wszystkie wyżej podniesione okoliczności, Sąd orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.