Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1368/10
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2011-02-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6198 Inspekcja pracy
Hasła tematyczne: Inspekcja pracy
Skarżony organ: Inspektor Pracy
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art 156 § 1, 157 § 3, 158 § 1
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art 135, art 145 § 1pkt 1 lit a, art 193
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Ewa Dzbeńska, Sędzia NSA Jan Paweł Tarno (spr.), Sędzia del. NSA Roman Ciąglewicz, Protokolant asystent sędziego Maciej Kozłowski, po rozpoznaniu w dniu 15 lutego 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 kwietnia 2010 r. sygn. akt II SA/Wa 1718/09 w sprawie ze skargi K. O. na decyzję Głównego Inspektora Pracy z dnia [...] sierpnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności nakazu inspektora pracy 1) uchyla zaskarżony wyrok oraz decyzję Głównego Inspektora Pracy z dnia [...] sierpnia 2009 r. nr [...] i decyzję Okręgowego Inspektora Pracy w Bydgoszczy z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności nakazu inspektora pracy z dnia [...] września 2008 r. nr [...]; 2) zasądza od Głównego Inspektora Pracy na rzecz K. O. kwotę 750 (siedemset pięćdziesiąt) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 12.04.2010 r. II SA/Wa 1718/09, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę K. O. na decyzję Głównego Inspektora Pracy z [...].08.2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności nakazu inspektora pracy z [...] września 2008 r., nr [...]. W uzasadnieniu wyroku Sąd podkreślił, że zarówno w orzecznictwie sądów administracyjnych, jak i w doktrynie, utrwalony jest pogląd, zgodnie z którym odmowa wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej może mieć miejsce, gdy wystąpi niedopuszczalność wszczęcia takiego postępowania z przyczyn przedmiotowych lub podmiotowych. Decyzja wydana na podstawie art. 157 § 3 kpa jest wynikiem oceny zdolności do działania w sprawie osoby wnoszącej podanie, legitymacji strony, wykazania tego, że nie istnieje decyzja, której ważność należy poddać ocenie (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 1998, s. 829). Postępowanie wyjaśniające poprzedzające odmowę wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji może dotyczyć jedynie kwestii formalnych, np. czy żądanie zostało wniesione przez legitymowany podmiot, mający zdolność do czynności prawnych. Nie może ono natomiast dotyczyć wyjaśnienia kwestii, czy przyczyny nieważności decyzji rzeczywiście miały miejsce. To może być bowiem dopiero wyjaśnione po wszczęciu postępowania w sprawie nieważności decyzji. Podkreślał to wielokrotnie Naczelny Sąd Administracyjny w swoich orzeczeniach: "Organ administracji nie może odmówić wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji (art. 157 § 3 kpa), uzasadniając odmowę brakiem podstaw prawnych do stwierdzenia nieważności. O tym, czy zachodzą podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji przewidziane w art. 156 § 1 kpa, organ może zadecydować dopiero po przeprowadzeniu stosownego postępowania" - wyrok z 20 grudnia 1994 r., I SA 1143/93, ONSA 1995, nr 3, poz. 145.

Z art. 153 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), wynika zasada, iż ocena prawna wyrażona w orzeczeniu sądu wiąże ten sąd oraz organ którego działanie było przedmiotem zaskarżenia. Z treści tego przepisu nie można jednak wyprowadzić zakazu wszczęcia postępowania nadzwyczajnego, o stwierdzenie nieważności decyzji w przypadkach, kiedy skarga na decyzję, której dotyczył wniosek o stwierdzenie nieważności, została oddalona przez sąd administracyjny. W związku z powyższym, nie ma zakazu wszczynania postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, która była przedmiotem kontroli przez sąd administracyjny a wynikiem tego postępowania było oddalenie skargi. Z pewnością takie rozstrzygnięcie daje podstawę do uznania, iż kontrolowany akt jest zgodny z prawem, co z kolei prowadzić może do wydania decyzji odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji, natomiast nie może być podstawą do odmowy wszczęcia takiego postępowania.

Z przedstawionych przyczyn, Sąd nie podzielił stanowiska organu, że związanie organu oceną prawną dokonaną uprzednio przez Sąd (wyrok WSA w Warszawie z 27 listopada 2009 r. II SA/Wa 1085/09 o oddaleniu skargi na decyzję Głównego Inspektora Pracy z [...] maja 2009 r. nr [...]), jak również, wystąpienie w sprawie res iudicata, mieści się w kategoriach przesłanki o charakterze przedmiotowym, skutkującej niedopuszczalnością wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. O naruszeniu powagi rzeczy osądzonej można mówić jedynie w przypadku, gdy istnieje tożsamość sprawy rozstrzygniętej kolejno po sobie dwiema decyzjami, z których pierwsza jest ostateczna. Tożsamość sprawy, to sytuacja, gdy w obu przypadkach w sprawie występują te same podmioty, dotyczy ona tego samego przedmiotu i tego samego stanu prawnego przy niezmienionym stanie faktycznym (B. Adamiak, J. Borkowski Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 1996, s. 722, także NSA w wyrokach z 20 stycznia 1999 r., III SA 6434/97 /LEX nr 37852/ oraz z 4 listopada 2003 r., I SA 341/02).

Obowiązkiem organu wszczynającego postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest zbadanie nie tylko, czy wystąpiła w sprawie ta przesłanka, która legła u podstaw wszczęcia postępowania, ale także, czy nie miały miejsca inne naruszenia prawa objęte art. 156 § 1 kpa (por. wyrok NSA z 12 stycznia 1994 r. II SA 2164/92, ONSA 1995, z. 1 poz. 32; por. też M. Jaśkowska (w:) M. Jaśkowska, A. Wróbel: Kodeks postępowania administracyjnego, komentarz, Kraków 2000, s. 930). Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest postępowaniem prowadzonym w trybie nadzwyczajnym. Jego przedmiotem nie jest sprawa administracyjna, lecz ostateczna decyzja administracyjna, a ściślej wyeliminowanie tej decyzji z obrotu prawnego. Zakończenie tego postępowania decyzją o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej oznacza, że sprawa jej eliminacji z obrotu prawnego została merytorycznie rozpoznana, nie stwierdzono żadnej z podstaw stwierdzenia nieważności decyzji wymienionych w art. 156 § 1 kpa oraz że zdecydowano o pozostawieniu przedmiotowej decyzji w obrocie prawnym. Jeżeli organ w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji bada merytorycznie przesłanki nieważnościowe i podejmuje decyzję o odmowie wszczęcia postępowania, winien wymienić art. 158 § 1 kpa jako podstawę prawną swego działania. Dlatego wymienienie art. 157 § 3 kpa w sentencji decyzji, w sytuacji, gdy w swojej istocie sprawa została rozpoznana merytorycznie w ramach dyspozycji art. 158 § 1 w zw. z art. 157 § 1 kpa., jest błędem, który zdaniem Sądu jednak nie ma żadnego wpływu na treść rozstrzygnięcia.

Sąd zgodził się z zarzutem podniesionym w skardze dotyczącym naruszenia art. 157 § 3 w zw. z art. 156 § 1 pkt 3 kpa, poprzez ich zastosowanie. Natomiast nie uznał za trafne, zarzutów związanych z naruszeniem art. 156 § 1 pkt 2 i 4 kpa, gdyż nie stwierdził, że zaskarżona decyzja została wydana bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa, jak również, że została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie. Sąd również nie podzielił zarzutów dotyczących naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 7, 8, 10 i art. 77 § 1. Postępowanie w sprawie nieważności decyzji jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym, którego istotą jest jedynie ustalenie, czy dana decyzja jest dotknięta jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 kpa. Organ nie rozpatruje sprawy co do istoty, tak jak w postępowaniu zwykłym. Nie ustala nowego stanu faktycznego i nie zbiera nowego materiału dowodowego. Nie jest także zasadny zarzut naruszenia art. 107 § 3 kpa, gdyż uzasadnienie odpowiada warunkom określonym w tym przepisie, aczkolwiek Sąd nie podzielił przedstawionego w nim stanowiska.

Skargę kasacyjną od tego wyroku złożył K. O., wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji ewentualnie jego zmianę i stwierdzenie nieważności decyzji inspektora pracy z [...].09.2008 r. nr [...] oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Skargę kasacyjną oparto na następujących podstawach:

1. Podtrzymanie przez Sąd I instancji naruszenia przez organ art. 157 § 2 kpa w zw. z art. 158 § 1 kpa przez co naruszony został art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 151 p.p.s.a. oraz art. 133 § 1 p.p.s.a.

2. Naruszenie przepisów postępowania poprzez nieodniesienie się przez Sąd I instancji do zarzutów podniesionych w skardze i stanowiska strony wynikającego z wniosku o stwierdzenie nieważności z 30.08.2009 r. dotyczącego naruszenia art. 156 § 1 ust. 2 i 4 kpa i niewyjaśnienie przez Sąd motywów rozstrzygnięcia przez co naruszony został art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 151 p.p.s.a.

3. Wadliwa subsumcja art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 40 i 42 kpa poprzez przyjęcie, że niedoręczona skutecznie decyzja jest uznawana za wprowadzoną prawidłowo do obrotu prawnego. Sąd naruszył tym samym art. 145 § 1 pkt 3 p.p.s.a. przez jego niezastosowanie.

4. Sąd także nie odniósł się do faktu naruszenia art. 22 ust. 1 i art. 26 ust. 3 Ustawy o PIP, tj. prowadzenia kontroli i wydania decyzji, w firmie z siedzibą w Ustroniu (woj. śląskie), przez PIP w Bydgoszczy (woj. kujawsko-pomorskie) - organ niebędący właściwy miejscowo.

Także w uzasadnieniu nie wypowiedział się na temat będący przesłanką stwierdzenia nieważności - z wniosku o stwierdzenie nieważności z 30.06.2009 r. (art. 156 § 1 pkt 4 i 2) przez co naruszył art. 141 § 4 w zw. z art. 151 p.p.s.a.

Gdyby Sąd nie podzielił w/w zarzutów, to zarzuca się zaskarżonemu wyrokowi naruszenie prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie przepisów: art. 24 ust. 3 i 5 i art. 26 ust. 3 Ustawy o PIP, przez przyjęcie że kontrolę można prowadzić bez doręczenia upoważnienia i bez zgłaszania chęci przeprowadzenia czynności, co skutkowało nieuczestniczeniem strony w kontroli, przez co Sąd I instancji naruszył art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. nie zauważając tego błędu organu administracji.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że podtrzymanie przez Sąd I instancji naruszenia przez organ art. 157 § 2 kpa w zw. z art. 158 § 1 kpa przez co naruszony został art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 151 p.p.s.a. oraz art. 133 § 1 p.p.s.a. jest podstawowym uchybieniem skarżonego wyroku. Sprawa nie dotyczyła bowiem stwierdzenia nieważności decyzji (jak można by to zrozumieć z wyroku WSA), lecz odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. W uzasadnieniu WSA przyznał rację zarzutowi skarżącego "W związku z powyższym, nie ma zakazu wszczynania postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, która była przedmiotem kontroli przez sąd administracyjny a wynikiem tego postępowania było oddalenie skargi." Pomimo to, WSA w dalszej części uzasadnienia "przekształcił niejako" postępowanie dotyczące odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji w postępowanie dotyczące stwierdzenia nieważności decyzji i na s. 6 uzasadnienia napisał "Zdaniem Sądu, jeżeli organ w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji bada merytorycznie przesłanki nieważnościowe i podejmuje decyzję o odmowie wszczęcia postępowania, winien wymienić art. 158 § 1 Kpa jako podstawę prawną swego działania. Dlatego wymienienie art. 157 § 3 Kpa w sentencji decyzji, w sytuacji gdy w swej istocie sprawa została rozpoznana merytorycznie w ramach dyspozycji art. 158 § 1 Kpa w zw. z art. 157 § 1 Kpa, jest błędem, który zdaniem Sądu jednak nie ma żadnego wpływu na treść rozstrzygnięcia." I w tym właśnie tkwi błąd skarżonego wyroku. Organ odmówił bowiem wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, a sprawa w ogóle nie została rozpoznana merytorycznie. Organ bowiem się nią nie zajmował, nie badał przesłanek z art. 156 kpa lecz od razu odmówił wszczęcia postępowania.

Nawet, gdyby przyjąć, że organ miał jakiekolwiek dowody z tym związane to i tak skarżony wyrok nie powinien się ostać. Z brzmienia art. 157 § 2 kpa w zw. z art. 158 § 1 kpa wynika bowiem bezsprzecznie, że rozstrzygnięcie w sprawie nieważności decyzji może zapaść dopiero po tym, jak w sprawie wszczęte zostanie postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji (art. 157 § 2 kpa). A w niniejszej sprawie postępowanie takie nie zostało wszczęte.

Jeśliby nawet przyjąć, że organ rzeczywiście zbadał merytoryczne przesłanki (z czym skarżący się nie zgadza) to i tak winien był wydać decyzję dotyczącą nieważności decyzji, a nie decyzję dotyczącą odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Zatem nawet gdyby idąc w ślad za orzeczeniem WSA dokonać rektyfikacji podstaw prawnych decyzji i zmienić art. 157 § 3 kpa w sentencji decyzji na art. 158 § 1 kpa w zw. z art. 157 § 1 kpa to i tak decyzja taka byłaby błędna. Nadal dotyczyłaby bowiem decyzji dotyczącej odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, a nie decyzji w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Co więcej, miałaby wówczas wadliwą podstawę prawną.

Powyższe rozstrzygnięcie spowodowało także naruszenie przez Sąd I instancji art. 133 § 1 p.p.s.a., z którego wynika bezwzględny obowiązek wydawania wyroku na podstawie akt sprawy. W niniejszym wypadku akta sprawy nie zawierały jakichkolwiek dowodów dotyczących stwierdzenia nieważności, czy prowadzenia postępowania w tym zakresie albowiem nie było to przedmiotem badania przez organ. Oznacza to, że nawet gdyby przyjąć stanowisko WSA, że możliwym było "przekształcenie" postępowania dotyczącego odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji w postępowanie dotyczące stwierdzenia nieważności decyzji (z czym skarżący się nie zgadza) to i tak WSA nie mógł wydać skarżonego wyroku z uwagi na to, że po prostu nie było akt sprawy, która dotyczyłaby stwierdzenia nieważności decyzji. Innymi słowy oznacza to, że Sąd I instancji wydał wyrok, który w ogóle nie ma oparcia w zebranym materiale dowodowym.

Brak uzasadnienia wyroku w części dotyczącej naruszenia art. 156 § 1 pkt 2, i 4 kpa jest kolejnym uchybieniem skarżącego wyroku, co doprowadziło do naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 145 §1 pkt. 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 151 p.p.s.a. Sąd I instancji w ogóle nie wyjaśnił, dlaczego nie uznał zarzutów skarżącego dotyczących w/w artykułów. WSA na stronie 7 ujął to nad wyraz lakonicznie stwierdzając "Natomiast nie uznaje za trafne, zarzuty związane z naruszeniem art. 156 § 1 pkt 2 i 4 kpa, gdyż Sąd nie stwierdził, iż zaskarżona decyzja został wydana bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa, jak również, że została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie." Uniemożliwia to jakąkolwiek polemikę z wyrokiem, gdyż przytoczone słowa są wiernym odzwierciedleniem brzmienia przepisów, pozbawionym jakiegokolwiek uzasadnienia.

Sąd przyjął, że istniejący stan faktyczny świadczy o tym, że decyzja została stronie skutecznie doręczona i przez to prawidłowo wprowadzona do obrotu prawnego. W związku z tym nie zaistniała sytuacja uregulowana art. 156 § 1 pkt 4 i 2 kpa. Sąd za organem nie zauważył, że Decyzja - Nakaz z [...].09.2008 został skierowany i wysłany do (dowód: Nakaz z [...].09.2008): Przedsiębiorstwa [...], [...] K. O., ul. [...],[...] B. Podczas gdy stroną w sprawie jest (dowód: Zaświadczenie [...] z [...].02.2007) [...] K. O., ul. [...][...] U. Przez błędne skierowanie decyzji i błędne wysłanie jej na adres oddziału firmy, a nie na adres zamieszkania i siedziby firmy strony – K. O. nie miał on możliwości odwołania się od tej decyzji. A Sąd I instancji nie zauważył naruszenia art. 40 i 42 kpa przez co błędnie uznał (s. 7 wyroku), że "nie stwierdził iż zaskarżona decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa, jak również, że została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie". Stroną w sprawie jest [...] K. O. zamieszkały (i prowadzący działalność) w U. - 600 km od Bydgoszczy gdzie została wysłana decyzja.

Kontrole prowadzono niezgodnie z zasadami określonymi w Ustawie o PIP, tj. art. 24 ust. 3 i 5 i art. 26 ust. 3. Upoważnienie do kontroli - dokument ją prawnie rozpoczynający został skierowany do oddziału firmy w Bydgoszczy (a nie do jej siedziby) i odebrany przez pracownika niemającego pełnomocnictw do reprezentowania firmy w czasie kontroli. Następnie w oddziale prowadzono postępowanie kontrolne bez zawiadomienia strony o miejscu i terminie prowadzenia czynności (naruszenie art. 79 kpa). Niewątpliwie więc nie można mówić o pogłębianiu zaufania obywateli do organów Państwa, gdy organ nie stosuje podstawowych przepisów postępowania administracyjnego. A dowody zebrane w toku czynności dokonanych bez wcześniejszego upoważnienia do ich przeprowadzenia nie mogą stanowić dowodów w sprawie - co winno skutkować wycofaniem decyzji z obrotu prawnego.

Fakty ustalone z naruszeniem prawa nie stanowią dowodu w sprawie (naruszenie art. 80 w zw. z art. 8 i 9 kpa), a powołanie się na nie w decyzji jest rażącym naruszeniem prawa art. 156 § 1 pkt 2.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną wniesiono o jej oddalenie. Podniesiono w szczególności, że organ administracji podziela w całości interpretację przepisów prawa zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

1. W myśl art. 174 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem według art. 183 § 1 ustawy - p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie NSA podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym - zdaniem skarżącego - uchybił sąd, określenia, jaką postać miało to naruszenie, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kasacja nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Ze względu na wymagania stawiane skardze kasacyjnej, usprawiedliwione zasadą związania Naczelnego Sądu Administracyjnego jej podstawami sporządzenie skargi kasacyjnej jest obwarowane przymusem adwokacko - radcowskim (art. 175 § 1 - 3 p.p.s.a). Opiera się on na założeniu, że powierzenie czynności sporządzenia skargi kasacyjnej wykwalifikowanym prawnikom zapewni jej odpowiedni poziom merytoryczny i formalny, umożliwiający Sądowi II instancji dokonanie kontroli zaskarżonego orzeczenia.

2. Złożona w rozpatrywanej sprawie skarga kasacyjna odpowiada przedstawionym wymogom w stopniu wystarczającym do jej rozpoznania, zaś zarzut naruszenia art. 158 § 1 w zw. z art. 157 § 3 k.p.a. przez niewłaściwe zastosowanie jest zasadny.

3. Co prawda, przywołane wyżej przepisy k.p.a. skarżący określił jako przepisy postępowania, podczas gdy w rzeczywistości są one przepisami prawa materialnego (stanowią one bowiem podstawę prawną rozstrzygnięcia zawartego w decyzji administracyjnej, a zatem fakt zamieszczenia ich w kodeksie postępowania administracyjnego pozostaje bez wpływu na ich materialnoprawny charakter), to jednak uchybienie to nie stoi na przeszkodzie do merytorycznego rozpoznania sprawy, ponieważ pozostaje bez wpływu na ustalenie granic skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 zd. 1).

4. Właściwy organ może odmówić wszczęcia postępowania w sprawie nieważności decyzji (art. 157 § 3 kpa) jedynie wtedy, gdy występuje niedopuszczalność tego postępowania z przyczyn przedmiotowych, np. przepisy szczególne wyłączają ten tryb lub z przyczyn podmiotowych, np. żądanie wszczęcia postępowania pochodzi od osoby niebędącej stroną.

5. Z porównania art. 157 § 3 kpa z art. 158 § 1 kpa wynika, że organ nie może odmówić wszczęcia postępowania w sprawie nieważności decyzji, motywując to brakiem podstaw prawnych do tego stwierdzenia. Organ może bowiem wykazać brak podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji określonych w art. 156 § 1 kpa dopiero po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, a więc w decyzji omawiającej stwierdzenia nieważności decyzji (art. 158 § 1 kpa), wydanej po rozpatrzeniu sprawy.

6. W rezultacie decyzja o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie nieważności decyzji oznacza, że żądanie strony stwierdzenia nieważności decyzji w ogóle nie zostało rozpoznane, bo i nie mogło być z powodu niedopuszczalności postępowania w tej sprawie. Oznacza to, że z faktu wydania takiej decyzji nie wolno wywodzić żadnych wniosków, co do zasadności żądania strony.

7. Skoro w rozpoznawanej sprawie nie doszło do wszczęcia postępowania w sprawie nieważności decyzji z [...] września 2008 r., nr [...], to organy administracji nie miały prawa dokonać oceny, czy decyzja ta jest dotknięta którąkolwiek z wad wymienionych w art. 156 § 1 kpa. W konsekwencji uznać należało, że ocena prawna Sądu I instancji zawarta w stwierdzeniu: "wymienienie art. 157 § 3 kpa w sentencji decyzji, w sytuacji, gdy w swojej istocie sprawa została rozpoznana merytorycznie w ramach dyspozycji art. 158 § 1 w zw. z art. 157 § 1 kpa, jest błędem, który zdaniem Sądu jednak nie ma żadnego wpływu na treść rozstrzygnięcia" zapadła z naruszeniem art. 145 § 1 pkt 1 lit a) p.p.s.a.

8. Z tych względów i biorąc pod uwagę fakt, że w postępowaniu kasacyjnym nie stwierdzono naruszeń przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, Sąd działając na podstawie art. 188 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) w zw. z art. 135 i art. 193 p.p.s.a. uznał, że skargę kasacyjną należało uwzględnić poprzez uchylenie zaskarżonego wyroku oraz decyzji Głównego Inspektora Pracy z [...].08.2009 r., nr [...] i decyzji Okręgowego Inspektora Pracy w Bydgoszczy z [...] lipca 2009 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności nakazu inspektora pracy z [...] września 2008 r., nr [...].

9. O kosztach postępowania sądowego orzeczono na zasadzie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.