Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 1233/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2015-02-11 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6073 Opłaty adiacenckie oraz opłaty za niezagospodarowanie nieruchomości w zakreślonym terminie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maciej Busz Sędziowie WSA Izabela Bąk-Marciniak WSA Izabela Paluszyńska (spr.) Protokolant st.sekr.sąd. Krystyna Pietrowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 lutego 2015 r. sprawy ze skargi A. N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] sierpnia 2014 r., nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana, 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącego kwotę 701 zł (siedemset jeden złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania


UZASADNIENIE

Decyzją z [...] kwietnia 2013r., [...], na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 z późn. zm.; dalej w skrócie: "k.p.a."), a także art. 145, art. 146 oraz art. 148 ust. 1-3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 z późn. zm.; obecnie: Dz. U. z 2014 r. poz. 518; dalej w skrócie: "u.g.n."), § 9 uchwały [...] oraz uchwały [...] w sprawie ustalenia wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku wybudowania urządzeń infrastruktury technicznej (Dz. Urz. Woj. Wlkp. z [...] dalej: "Uchwała") Dyrektor [...] (dalej: "Dyrektor" lub "organ I instancji") ustalił po stworzeniu warunków do korzystania z drogi wybudowanej na ul. [...] opłatę adiacencką w wysokości 2502,50 zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości zapisanej w dniu [...] lipca 2007 r. w księdze wieczystej nr [...] jako własność A. N. (zwanego dalej skarżącym) położonej w [...], spowodowanego wybudowaniem tej drogi (pkt 1 decyzji). Orzekł, że do wniesienia tak ustalonej opłaty zobowiązany jest A. N. (pkt 2 decyzji). W punkcie trzecim decyzji rozłożył opłatę na 10 rat rocznych i wskazał, że obowiązek wniesienia pierwszej raty opłaty adiacenckiej powstaje po upływie 14 dni, a termin jej zapłaty upływa 30. dnia od dnia, w którym decyzja stała się ostateczna; ponadto podał w tym punkcie: sposób zapłaty, skutki zwłoki lub opóźnienia w zapłacie oraz zasady waloryzacji opłaty i zabezpieczenie wierzytelności poprzez wpis hipoteki na nieruchomości.

W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wyjaśnił, że decyzją nr [...] z [...] maja 2005 r. sprostowaną postanowieniem z dnia [...].08.2006r., zmienioną decyzją z dnia 4.07.2005r. wydaną na wniosek Zarządu Dróg Miejskich (dalej w skrócie: "ZDM"), Prezydent [...] (dalej: "Prezydent Miasta") ustalił lokalizację inwestycji celu publicznego, polegającej na budowie nawierzchni utwardzonych dróg, kanalizacji deszczowej oraz przebudowie oświetlenia na osiedlu [...]. Następnie decyzją z dnia [...] grudnia 2005 r. nr [...] Prezydent Miasta zatwierdził projekt budowlany i udzielił ZDM pozwolenia na budowę inwestycji w całości obejmującej budowę nawierzchni utwardzonych dróg, kanalizacji deszczowej, odcinka kanalizacji sanitarnej oraz przebudowę oświetlenia i odcinka sieci telekomunikacyjnej na osiedlu. Protokolarnego odbioru końcowego i przekazania do użytkowania drogi wybudowanej na przedmiotowej ulicy (II etap inwestycji) dokonano w dniu [...] lipca 2007 r. Dyrektor opisał okoliczności odbioru końcowego i przekazania obiektu do użytkowania; koszt ogólny inwestycji wyniósł 987.272,22 zł a urządzenia infrastruktury technicznej w całości wybudowane zostały ze środków Miasta [...]. Dyrektor wskazał, że pismem z dnia [...].02.2009r. Zarząd Dróg Miejskich poinformował, że właścicielom nieruchomości podczas wykonywania robót na ulicy Wiewiórczej nie stworzono warunków do podłączenia ich nieruchomości do kanalizacji deszczowej a przed realizacją inwestycji ulica [...] posiadała nawierzchnię gruntową. Nieruchomość skarżącego położona jest w pierwszej linii zabudowy wzdłuż nowo wybudowanej drogi o nawierzchni z kostki brukowej. Bezpośredni dostęp do tej drogi zapewniony został poprzez wjazd łączący nieruchomość z ulicą [...] , wybudowany w ramach zrealizowanej inwestycji.

Dyrektor wskazał, że decyzją z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...] ustalono opłatę adiacencką, do wniesienia której zobowiązano skarżącego. Na skutek odwołania skarżącego, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], decyzją z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...] uchyliło decyzję organu I instancji i przekazało sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia. Kolegium zarzuciło organowi I instancji brak faktycznej oceny materiału dowodowego. Kolegium wskazało również, że przy ponownym rozpatrywaniu sprawy organ I instancji winien jednoznacznie wyjaśnić charakter zrealizowanej inwestycji, jak też ustalić stan faktyczny dotyczący terminu stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi.

Dyrektor wskazał dalej, że w toku ponownego rozpoznawania sprawy ustalono, że wszczęcie postępowania było uzasadnione, gdyż na skutek inwestycji miasta wybudowano drogę, a wcześniej ta nieruchomość miała nawierzchnię ziemną, a więc nie była zabudowaną drogą. Istniejąca przed realizacją inwestycji nawierzchnia stanowiła grunt utwardzony wskutek samego użytkowania, a nie w wyniku legalnych robót budowlanych realizowanych na podstawie zatwierdzonego projektu, a więc nie miała ona charakteru obiektu budowlanego. Rzeczoznawca majątkowy odmówił potwierdzenia aktualności operatu szacunkowego sporządzonego dla potrzeb sprawy. Nowo wybrany rzeczoznawca majątkowy sporządził ponowny operat szacunkowy w dniu [...] lutego 2012r. W dniu [...] marca 2013r. biegły potwierdził aktualność sporządzonego przez siebie operatu szacunkowego. Organ I instancji obszernie opisał zastosowane w tym operacie podejście i metodę oszacowania nieruchomości (podejście porównawcze, metoda korygowania ceny średniej). Na analizowanym obszarze strefy peryferyjnej nie występowała wystarczająca liczba wiarygodnych transakcji nieruchomościami gruntowymi niezabudowanymi, dlatego rzeczoznawca rozszerzył badany rynek na strefy pośrednią i peryferyjną całego Miasta oraz osiedla mieszkaniowe o podobnym charakterze. Ze względu na niewielka liczbę transakcji dotyczących zbycia prawa użytkowania wieczystego do porównania wybrał dwie próby transakcji nieruchomościami podobnymi z prawem własności – 30 i 34 nieruchomości - ze względu na istnienie dostępu do drogi urządzonej bądź jego brak. Organ I instancji ocenił operat jako aktualny, spójny i logiczny, zaś wynikające zeń wartości – jako wiarygodne.

Na podstawie tego operatu ustalono, że wartość nieruchomości przed wybudowaniem drogi wynosiła 218.624 zł, a po wybudowaniu drogi wynosi 223.629 zł. W wyniku wybudowania drogi wartość tej nieruchomości wzrosła zatem o 5.005,00 zł. Organ I instancji wskazał, że w dniu [...] lipca 2007r., obowiązywała Uchwała, zgodnie z którą opłata adiacencka stanowi 50% różnicy wartości nieruchomości przed i po wybudowaniu urządzeń infrastruktury technicznej, czyli opłata adiacencka wynosi dla przedmiotowej nieruchomości 2502,50 zł. Organ I instancji wskazał, że zgodnie z wnioskiem skarżącego rozłożył opłatę na 10 rat.

Od opisanej decyzji odwołanie wniósł skarżący, domagając się uchylenia decyzji m.in. z uwagi na wydanie jej po terminie określonym w przepisach u.g.n.

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] sierpnia 2014 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], z powołaniem się na art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję Dyrektora, podzielając argumenty i ocenę prawną dokonaną przez organ I instancji. Wobec brzmienia przepisu art. 145 ust. 2 u.g.n. wydanie decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie do 3 lat od dnia stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej infrastruktury. W ocenie organu trzyletni termin, o którym mowa w ww. przepisie dotyczy rozstrzygnięcia przez organ pierwszej instancji o ustaleniu opłaty adiacenckiej, który to pogląd potwierdził Naczelny Sąd Administracyjny uchwałą w składzie siedmiu sędziów z dnia 27 lipca 2009 r., sygn. akt I OPS 4/09. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, że aprobuje poglądy wyrażone w orzecznictwie, w tym zwłaszcza w ww. uchwale. Z powołaniem się na konkretne orzeczenia sądów administracyjnych SKO stwierdziło, że bez znaczenia pozostaje natomiast okoliczność następczego uchylenia tejże decyzji. Pierwsza decyzja w rozpatrywanej sprawie została wydana w dniu 29 czerwca 2010r. i doręczona 5 lipca 2010 r., zatem przed upływem trzyletniego terminu, który upływał z dniem 26 lipca 2010r..

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, A. N. reprezentowany przez pełnomocnika radcę prawnego S. Z. zaskarżonej decyzji zarzucał:

1. naruszenie przepisów prawa materialnego w tym art. 145 § 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami poprzez wydanie decyzji utrzymującej w mocy decyzję organu I instancji pomimo upływu ustawowego terminu oraz wydanie decyzji przez organ I instancji również pomimo upływu ustawowego terminu, gdyż warunki do korzystania z ulicy [...] stworzono w lipcu 2007r., a decyzję w I instancji wydano w kwietniu 2013r. ,

2. obrazę prawa materialnego, w tym art. 146 § 1 ugn poprzez obciążenie stron postępowania opłatą adiacencką z tytułu wybudowania drogi, pomimo braku wiarygodnego dowodu na wzrost wartości nieruchomości strony postępowania,

3. naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy w tym art. 78 § 1 kpa poprzez nie przyjęcie wniosków dowodowych strony oraz brak prawidłowego uzasadnienia motywów swojego działania w decyzji, w konsekwencji zaś art. 77 § 1 kpa poprzez nie zebranie całego materiału dowodowego w sprawie oraz art. 80 kpa poprzez nieprawidłową ocenę dowodów, na skutek pominięcia okoliczności i faktów wskazanych przez stronę i to zarówno przez organ II jak i I instancji,

4. naruszenie przepisów postępowania, mających istotny wpływ na wynik sprawy, w tym art. 10 kpa poprzez dokonanie przez organ II instancji aktualizacji operatu w sprawie bez możliwości zapoznania się z aktami przez strony.

Wnosił o:

1. uchylenie zaskarżonej decyzji SKO w [...] z dnia [...] sierpnia 2014r. oraz poprzedzającej jej decyzji [...].,

2. obciążenie kosztami postępowania organu i zasądzenie od SKO na rzecz skarżącego kosztów postępowania z uwzględnieniem kosztów zastępstwa procesowego.

W uzasadnieniu podał, że przyjmując za organami datę stworzenia warunków do korzystania z nowowybudowanej drogi na dzień [...] lipca 2007r., decyzja organu I instancji została wydana w dniu [...] kwietnia 2013r., a więc po już prawie 6 latach od stworzenia warunków. Bez znaczenia pozostaje wydana wcześniej w dniu [...] czerwca 2010r. decyzja organu I instancji, jako że została ona prawnie i skutecznie wyeliminowana z obrotu prawnego. W ocenie skarżącego organ nie odniósł się do zgłoszonych przez niego zarzutów wobec oceny rzeczoznawcy, do wyliczeń strony obalających opinię biegłego. Nie umożliwił konfrontacji z biegłym i wyjaśnienia wątpliwości na rozprawie administracyjnej. Skarżący wskazał na istniejące wg niego sprzeczności w operacie przez przyjęcie do materiału porównawczego nieruchomości nieadekwatnych do działki skarżącego i pominięcie wpływu rozwoju urbanistycznego miasta, co czyni wyniki mało wiarygodnymi. Tym samym nie można uznać, że został udowodniony wzrost wartości działki strony, co jest warunkiem koniecznym do dalszego procesowania w sprawie i ustalenia opłaty.

W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i uznając zgłoszone zarzuty za bezzasadne.

Postanowieniem z dnia [...] października 2014r. Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu na podstawie art. 9 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2010r., Nr 102, poz. 651 ze zm.) wstrzymał z urzędu wykonanie decyzji z dnia [...] sierpnia 2014r. Nr [...] utrzymującą w mocy decyzję [...] z dnia [...] kwietnia 2013r., [...] ustalającej opłatę adiacencką w wysokości 2502,50 zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w związku z wybudowaniem drogi do czasu uprawomocnienia się w/w decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – odpowiednio: ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.; dalej w skrócie: "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu (czynności).

Dokonując, w tak zakreślonych granicach kognicji, kontroli zaskarżonej decyzji SKO sąd doszedł do przekonania, że decyzja ta nie może się ostać w obrocie prawnym.

Opłata adiacencka związana jest, jak to wynika z art. 4 pkt 11 u.g.n., ze wzrostem wartości nieruchomości, spowodowanym budową urządzeń infrastruktury technicznej z udziałem środków Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego i ma charakter obligatoryjny, a obowiązek jej uiszczenia istnieje niezależnie od tego czy właściciel nieruchomości ma zamiar z wybudowanych urządzeń korzystać. Zgodnie z art. 145 ust. 1 u.g.n. wójt, burmistrz albo prezydent miasta może, w drodze decyzji, ustalić opłatę adiacencką każdorazowo po stworzeniu warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo po stworzeniu warunków do korzystania z wybudowanej drogi. Natomiast w myśl art. 145 ust. 2 u.g.n. wydanie decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie do 3 lat od dnia stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo od dnia stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi, jeżeli w dniu stworzenia tych warunków obowiązywała uchwała rady gminy, o której mowa w art. 146 ust. 2 u.g.n. Do ustalenia opłaty przyjmuje się stawkę procentową określoną w uchwale rady gminy obowiązującą w dniu, w którym stworzono warunki do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo w dniu stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi.

Z powyższej regulacji wynika, że opłata adiacencka może być ustalana każdorazowo po stworzeniu warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury, w terminie do 3 lat od dnia stworzenia warunków do podłączenia do tych urządzeń. Przy ustalaniu tej opłaty istotny jest moment powodujący wzrost wartości nieruchomości, od którego biegnie trzyletni okres zobowiązania właściciela nieruchomości do poniesienia opłaty.

Przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami nie zawierają definicji, jak i nie precyzują, co należy rozumieć pod pojęciem "stworzenie warunków do korzystania z wybudowanej drogi". Przepis art. 148b ust. 1 u.g.n. stanowi jedynie, że: "ustalenie, że zostały stworzone [...] warunki do korzystania z wybudowanej drogi, następuje na podstawie odrębnych przepisów". W orzecznictwie przyjmuje się, że co do zasady początek biegu terminu do ustalenia opłaty adiacenckiej łączyć należy z datą stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi (por. wyroki NSA: z dnia 5 grudnia 2000 r. sygn. akt I SA 1648/99, Lex nr 55778; z dnia 5 grudnia 2000 r. sygn. akt I SA1684/99, Lex nr 55738; z dnia 27 stycznia 2000 r. sygn. akt I SA 273/99, Lex nr 57190; z dnia 7 lutego 2006 r. sygn. akt I OSK 408/05, Lex nr 194020; z dnia 7 września 2007 r. sygn. akt I OSK 1315/06, Lex nr 374411), a jest to z reguły data końcowego odbioru technicznego urządzeń infrastruktury.

W niniejszej sprawie stan faktyczny co do omawianej kwestii można określić w tym względzie jako "typowy", gdyż droga na przedmiotowej ulicy została oddana do użytku w konkretnej dacie, a fakt ten został stwierdzony w protokole, potwierdzonym przez uprawnionych przedstawicieli podmiotów uczestniczących w drogowym procesie inwestycyjnym. Zatem trzyletni termin do wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej w niniejszej sprawie zaczął biec w dniu 26 lipca 2007r., co w konkluzji oznacza, że termin do wydania decyzji przez organ I instancji upłynął z dniem 26 lipca 2010r. Stąd też wydanie w niniejszej sprawie decyzji przez Dyrektora w dniu [...] kwietnia 2013r. nastąpiło po upływie terminu określonego w art. 145 ust. 2 u.g.n.

Formułując powyższy wniosek, sąd miał na względzie, że organ I instancji, prowadząc postępowanie w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości skarżących, wydał już raz – w dniu [...] czerwca 2010r. decyzję określającą wysokość tej opłaty, jednakże sąd miał również na uwadze to, że decyzja ta została wyeliminowana z obrotu prawnego decyzją Kolegium z dnia [...] listopada 2010 r.

W tym miejscu wskazać należy, że sądowi znany jest pogląd, iż termin 3 lat wyznaczony w art. 145 ust. 2 u.g.n. nie może być stosowany w sprawie, w której sąd administracyjny uchylił decyzje wydane z jego zachowaniem. Uzasadniając powyższe stanowisko, wskazuje się, że funkcją terminu określonego w art. 145 ust. 2 u.g.n. jest ograniczenie w czasie niepewności, co do możliwości ustalenia opłaty adiacenckiej. Zatem, jeżeli już raz w tym terminie decyzja została doręczona – przy czym, jak się przyjmuje, wystarczy doręczenie decyzji organu I instancji – to ustaje stan niepewności co do skorzystania przez właściwy organ ze swoich uprawnień. Ponadto sądy administracyjne, przedstawiając taką wykładnię, wskazują, że przemawia za nią potrzeba zapewnienia, aby kontrolna w stosunku do administracji publicznej funkcja sądu administracyjnego nie była wykorzystywana do uniemożliwienia realizacji zadań tej administracji. Skłania to do tezy, że działanie sądu administracyjnego, będące nawet skutkiem wadliwego działania organów administracji, nie może pozbawiać tych organów przyznanych im przez ustawę kompetencji, w tym także pośrednio, poprzez upływ czasu wyznaczonego przez ustawę do załatwienia sprawy (patrz: wyrok WSA w Gdańsku z dnia 25 lutego 2009 r. sygn. akt II SA/Gd 634/08, dostępny w Internecie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Sąd w niniejszym składzie nie podziela powyższego poglądu. Nie ulega wątpliwości, że trzyletni termin określony w art. 145 ust. 2 u.g.n. jest terminem materialnym i dla jego zachowania konieczne jest wydanie decyzji przez organ I instancji, przy czym decyzja ta nie musi mieć przymiotu ostateczności (por. także wyrok WSA w Poznaniu z dnia 24 lipca 2014 r., II SA/Po 390/14; CBOSA). Przyjmując takie stanowisko skład orzekający miał na uwadze uchwałę składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 lipca 2009 r. sygn. akt I OSP 4/09, w której przesądzono, że "trzyletni termin, o którym mowa w art. 145 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, dotyczy rozstrzygnięcia przez organ I instancji o ustaleniu opłaty adiacenckiej". W uzasadnieniu uchwały zawarto zostało również stanowisko co do wątpliwości, czy przed upływem terminu z art. 145 ust. 2 u.g.n. opłata adiacencka może być określona decyzją nieostateczną. NSA uznał takie rozwiązanie za zgodne z prawem. Podobny pogląd wyrażany jest obecnie również w doktrynie. Podkreśla się, że opłata adiacencka nie jest podatkiem, lecz daniną publiczną, z którą ustawodawca wiąże powstanie roszczenia przysługującego gminie, podlegającego przedawnieniu, a zatem należy stwierdzić, że wszczęcie postępowania administracyjnego i wydanie decyzji przed upływem przedawnienia jest skuteczne także wówczas, gdy decyzja taka staje się ostateczna po upływie trzech lat (por.: E. Mzyk [w:] G. Bieniek, S. Kalus, Z. Marmaj, E. Mzyk: Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, Warszawa 2008, s. 513).

Jak wskazano już wyżej, termin z art. 145 ust. 2 u.g.n. jest terminem prawa materialnego i jako taki określa okres, w którym nastąpić może ukształtowanie praw lub obowiązków jednostki w ramach administracyjno-prawnego stosunku materialnego (B. Adamiak: glosa do wyroku NSA z dnia 26 sierpnia 1999 r., sygn. akt V SA 708/99, OSP 2000, nr 9, poz. 134, s. 451). Jest to termin dokonania czynności wywołujących bezpośrednie skutki materialnoprawne, niezależnie od tego, czy dokonywane są w ramach postępowania, czy poza nim, oraz bez względu na to, czy wywołują także skutki procesowe, czy też nie (zob. Z. Kmieciak, Strona jako podmiot oświadczeń procesowych w postępowaniu administracyjnym, Warszawa 2008, s. 268).

Zauważyć również należy, że terminy materialnoprawne mogą odnosić się tak do strony, jak i do organu. Niezachowanie terminu materialnego odnoszącego się do strony powoduje wygaśnięcie uprawnienia, roszczenia, a termin ten nie może być żadnym środkiem prawnym przedłużony czy też przywrócony. Ta sama zasada obowiązuje przy terminie materialnym odnoszącym się do organu. Upływ terminu powoduje utratę możliwości działania przez organ. Skoro tak, to sprawa powinna zostać zakończona przez organ przed upływem terminu, bo potem nie będzie on mógł działać, to jest korzystać ze swego uprawnienia, tak samo jak strona, która po upływie terminu zawitego nie ma możliwości prawnych skorzystania ze swego roszczenia.

Wykładnia zaprezentowana w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 25 lutego 2009 r. sygn. akt II SA/Gd 634/08 prowadzi do wniosku, że wydanie przez organ I instancji decyzji, nawet wadliwej, określającej wysokość opłaty adiacenckiej, skutkuje przerwaniem biegu terminu z art. 145 ust. 2 u.g.n. Powyższe stanowisko nie znajduje uzasadnienia na gruncie obecnie obowiązujących przepisów u.g.n., regulujących problematykę opłat z tytułu wzrostu wartości nieruchomości. Wydanie przez organ pierwszej instancji decyzji ustalającej wysokość opłaty adiacenckiej nie ma wpływu na bieg trzyletniego terminu, o którym mowa w art. 145 ust. 2 u.g.n., warunkującego możliwość jej wydania. Nie ma bowiem w ustawie o gospodarce nieruchomościami, tak jak to ma miejsce m.in. w ustawie z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2012 r., poz. 749, z późn. zm.), przepisów prawa, które pozwalałyby na uzasadnienie takiego poglądu.

Ponadto, odnosząc się do argumentu, że jeżeli już raz w terminie określonym w art. 145 ust. 2 u.g.n. decyzja została doręczona, to ustaje stan niepewności co do skorzystania przez właściwy organ ze swoich uprawnień, zauważyć należy, że jeżeli celem ustawodawcy byłoby wprowadzenie terminu, w którym organ miałby wyrazić chęć skorzystania ze swoich uprawnień, to wprowadziłby zapis, że organ w okresie 3 lat ma wszcząć postępowanie w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej, a nie wydać decyzję.

Dodać trzeba, że Trybunał Konstytucyjny wielokrotnie w swoich orzeczeniach wskazywał, że jeśli na gruncie obowiązujących reguł wykładni możliwe są różne interpretacje określonego przepisu, organy stosujące prawo powinny ustalić jego rozumienie w taki sposób, aby możliwie najpełniej urzeczywistniać zasady i wartości konstytucyjne. Takimi zasadami są m.in. zasady ochrony zaufania jednostki do państwa i stanowionego przez nie prawa oraz pewności prawa. Trybunał Konstytucyjny w swoich orzeczeniach podnosi, że zasada ochrony zaufania jednostki do państwa i stanowionego przez nie prawa "opiera się na pewności prawa, a więc takim zespole cech przysługujących prawu, które zapewniają jednostce bezpieczeństwo prawne; umożliwiają jej decydowanie o swoim postępowaniu w oparciu o pełną znajomość przesłanek działania organów państwowych oraz konsekwencji prawnych, jakie jej działania mogą pociągnąć za sobą. Jednostka winna mieć możliwość określenia zarówno konsekwencji poszczególnych zachowań i zdarzeń na gruncie obowiązującego w danym momencie stanu prawnego, jak też oczekiwać, że prawodawca nie zmieni ich w sposób arbitralny. Bezpieczeństwo prawne jednostki związane z pewnością prawa umożliwia więc przewidywalność działań organów państwa, a także prognozowanie działań własnych. W ten sposób urzeczywistniana jest wolność jednostki, która według swoich preferencji układa swoje sprawy i przyjmuje odpowiedzialność za swoje decyzje, a także jej godność, poprzez szacunek porządku prawnego dla jednostki, jako autonomicznej, racjonalnej istoty [...]". Inaczej ujmując, "treść omawianej zasady sprowadza się do takiego stanowienia i stosowania prawa, by nie stawało się ono swoistą pułapką dla obywatela i by mógł on układać swoje sprawy w zaufaniu, iż nie naraża się na prawne skutki, których nie mógł przewidzieć w momencie podejmowania decyzji i działań, oraz w przekonaniu, że jego działania podejmowane pod rządami obowiązującego prawa i wszelkie związane z tym następstwa będą także i później uznawane przez porządek prawny" (wyrok TK z dnia 21 grudnia 1999 r. sygn. akt K. 22/99, OTK ZU nr 1999/7/166, s. 904-905).

Również w uzasadnieniu wyroku z dnia 2 kwietnia 2007 r. sygn. akt SK 19/06 – stwierdzającego niezgodność art. 98 ust. 4 w zw. z art. 145 ust. 2 u.g.n. w brzmieniu obowiązującym od dnia 15 lutego 2000 r. do dnia 21 września 2004 r. z art. 2 w zw. z art. 84 Konstytucji – Trybunał Konstytucyjny zauważył, że "ustawa stwarzała jednak stan niepewności co do zakresu obowiązku daninowego - co do samego nałożenia opłaty oraz jej wysokości. [...] Ustawodawca wyznaczał jednocześnie trzyletni horyzont czasowy dla takiego stanu. W tym okresie właściciel nieruchomości oraz użytkownik wieczysty nie miał pewności, czy opłata zostanie ustalona i jaka będzie jej wysokość. [...] W rezultacie właściciele oraz użytkownicy wieczyści podzielonych nieruchomości musieli przez cały ten czas rezerwować odpowiednie środki pieniężne na ewentualną opłatę".

W ocenie Sądu, z wymienionych wyżej przyczyn, nie można ze stanowiska wyrażonego w uchwale NSA sygn. akt I OSP 4/09 wyprowadzać wniosku dalej idącego aniżeli to bezpośrednio wynika z jej tezy, to jest, że wydanie nieostatecznej decyzji w terminie określonym w art. 145 ust. 2 u.g.n. stanowi definitywne wypełnienie warunku określonego w tym przepisie i to także wtedy, gdyby decyzja organu I instancji została następnie uchylona. Nie wynika to z wyrażonego przez NSA stanowiska w tej uchwale. Podkreślić należy, że w uchwale z 27 lipca 2009r. NSA wyraził pogląd dotyczący zachowania trzyletniego terminu w sytuacji wydania przez organ I instancji decyzji w zupełnie innym stanie faktycznym niż w przedmiotowej sprawie. Sprawa rozpatrywana przez NSA w w/w uchwale dotyczyła bowiem sytuacji gdy przed upływem terminu trzyletniego organ I instancji wydał decyzję a odwołanie rozpatrywane było przez organ II instancji już po tym terminie i organ II instancji, z tego względu uchylił decyzję organu I instancji i umorzył postępowanie. W niniejszej sprawie po uchyleniu decyzji I instancji już po terminie trzyletnim organ I instancji wydał kolejną decyzję o ustaleniu opłaty adiacenckiej. Uchylenie takiej decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. powoduje stan, w którym brak w obrocie jakiejkolwiek decyzji ustalającej opłatę adiacencką. Dla osoby potencjalnie objętej obowiązkiem uiszczenia opłaty adiacenckiej aktualizuje się zatem ponownie stan niepewności, przed którym chronić ma właśnie termin określony w art. 145 ust. 2 u.g.n. Trzeba mieć też na względzie, że w przypadku uchylenia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. opłata może być ponownie ustalona i to w dowolnej wysokości (oczywiście zgodnej z przepisami prawa zastosowanymi w danym stanie faktycznym), gdyż potencjalny zobowiązany do uiszczenia opłaty nie może się powoływać na zakaz reformationis in peius (zakaz orzekania na niekorzyść strony odwołującej się).

Zagadnienie niepewności co do wysokości należnej opłaty jest szczególnie wyraźnie i czytelne w niniejszej sprawie, gdy dostrzeże się, że w dacie wydania drugiej decyzji przez organ I instancji, a zatem sześć lat po dokonaniu odbioru końcowego i przekazaniu inwestycji do użytkowania skarżący nadal formalnie nie wiedział, w jakiej wysokości opłata ta zostanie ustalona. W ocenie Sądu właśnie takim sytuacjom, jak opisana, ma przeciwdziałać art. 145 ust. 2 u.g.n. Dlatego 3-letni termin określony w tym przepisie należy rozumieć jako termin do określenia wysokości należnej opłaty, a nie jako termin do wyrażenia przez organ chęci skorzystania ze swoich uprawnień. Zatem w tym terminie powinien ustać stan niepewności nie tylko co do samego obowiązku nałożenia opłaty, ale również co do jej wysokości.

Wobec powyższego stwierdzić należy, że dla zachowania terminu określonego w art. 145 ust. 2 u.g.n. musi istnieć w obrocie prawnym rozstrzygnięcie ustalające wysokość opłaty adiacenckiej wydane przed upływem terminu 3-letniego. Późniejsze wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji ustalającej wysokość tej opłaty, jeżeli upłynął już ustawowy termin do jej wydania, powoduje, że organ traci uprawnienie do kształtowania praw lub obowiązków jednostki w ramach administracyjno-prawnego stosunku materialnego, to jest traci kompetencje do wydania decyzji określającej wysokość opłaty adiacenckiej. Tylko taka wykładnia powyższej regulacji prawnej da się pogodzić z omówionymi wyżej konstytucyjnymi zasadami zaufania jednostki do państwa i stanowionego przez nie prawa oraz pewności prawa.

Sumując powyższe, Sąd stwierdza, że do zachowania terminu określonego w art. 145 ust. 2 u.g.n. musi istnieć w obrocie prawnym rozstrzygnięcie ustalające wysokość opłaty adiacenckiej wydane przed upływem 3-letniego okresu liczonego od stworzenia warunków do korzystania z danego urządzenia infrastruktury technicznej. Późniejsze wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji ustalającej wysokość tej opłaty, jeżeli upłynął już 3-letni termin do jej wydania, powoduje, że organ traci uprawnienie do kształtowania praw lub obowiązków jednostki w ramach administracyjno-prawnego stosunku materialnego, to jest traci kompetencje do wydania decyzji określającej wysokość opłaty adiacenckiej. Powyższy pogląd prawny jest powszechnie wyrażany w utrwalonym orzecznictwie sądów administracyjnych (zobacz: wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu: z dnia 21 czerwca 2012 r. sygn. akt IV SA/Po 183/12; z dnia 30 sierpnia 2012 r. sygn. akt IV SA/Po 200/12; z dnia 17 stycznia 2013 r. sygn. akt IV SA/Po 510/12; z dnia 7 marca 2013 r. sygn. akt II SA/Po 822/12; z dnia 25 kwietnia 2013 r. sygn. akt II SA/Po 6/13; z dnia 4 września 2013 r. sygn. akt II SA/Po 664/13; z dnia 16 stycznia 2014 r. sygn. akt IV SA/Po 650/13; z dnia 12 marca 2014 r. sygn. akt II SA/Po 30/14; z dnia 24 lipca 2014 r., II SA/Po 390/14; wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie: z dnia 29 maja 2013 r. sygn. akt II SA/Sz 298/13 oraz II SA/Sz 294/13 i z dnia 13 czerwca 2013 r. sygn. akt II SA/Sz 297/13 oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 27 sierpnia 2013 r. sygn. akt II SA/Łd 266/13 - dostępne w Internecie: orzeczenia.nsa.gov.pl) oraz w doktrynie (zob. A. Skomra, P. Daniel, Termin ustalenia opłaty adiacenckiej "Finanse Komunalne" z 2013 r. nr 6, s. 32). Tylko taka wykładnia powyższej regulacji prawnej da się pogodzić z przywołanymi wyżej konstytucyjnymi zasadami zaufania jednostki do państwa i stanowionego przez nie prawa oraz pewności prawa.

Za odmienną wykładnią nie może również przemawiać fakt, że kontrolna w stosunku do administracji publicznej funkcja sądu administracyjnego może być wykorzystywana do uniemożliwienia realizacji zadań tej administracji, to jest uniemożliwienia wydania decyzji określającej wysokość opłaty na skutek upływu terminu. Należy zwrócić uwagę na fakt, że w przepisie art. 145 ust. 2 u.g.n. przedmiotowy termin ustalony został na aż 3 lata, który – przy zachowaniu terminów załatwiania spraw wynikających z art. 35 § 3 k.p.a., z dopuszczoną możliwością ich wydłużenia – jest w zupełności wystarczający do przeprowadzenia postępowania administracyjnego w obydwu instancjach i postępowania sądowoadministracyjnego, a nawet powtórzenia tych procedur. Tymczasem w niniejszej sprawie pierwszą decyzję o ustaleniu opłaty adiacenckiej Dyrektor wydał niespełna miesiąc przed upływem trzyletniego terminu dla dokonania tej czynności, podejmując w ten sposób ryzyko, że w przypadku wystąpienia wadliwości decyzji uzasadniającej jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania pozbawi się prawnej możliwości skutecznego ustalenia tej opłaty.

Ponadto trzeba również zwrócić uwagę na to, że organ realizujący inwestycję (Zarząd Dróg Miejskich jest jednostką organizacyjną Miasta) ma wiedzę o jej zakończeniu - a co za tym idzie informacje wskazujące na początek biegu terminu do ustalenia opłaty adiacenckiej. Wobec powyższego organ wydający decyzje i reprezentujący jednocześnie jednostkę samorządu terytorialnego, dbający należycie o interesy tej jednostki, powinien w sprawie działać starannie i odpowiednio wcześnie skorzystać ze swoich uprawnień.

Wobec powyższego uznać należy, że wydanie w niniejszej sprawie przez Dyrektora decyzji w dniu [...] kwietnia 2013r. nastąpiło po upływie terminu określonego w art. 145 ust. 2 u.g.n., a Kolegium, utrzymując w mocy powyższą decyzję, również dopuściło się naruszenia przepisu prawa materialnego, które to naruszenie miało wpływ na wynik sprawy.

Ze względu na stwierdzenie, że w przedmiotowej sprawie decyzja ustalająca wysokość opłaty została wydana z uchybieniem terminu, o którym mowa w art. 145 ust. 2 u.g.n., sąd nie przeprowadził kontroli zaskarżonej decyzji w pozostałym zakresie.

W tym stanie rzeczy sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" p.p.s.a. orzekł, jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku. O dalszej niemożności wykonania zaskarżonej decyzji (po wydaniu przez organ postanowienia o wstrzymaniu wykonalności decyzji na podstawie art. 9 u.g.n.) sąd orzekł na podstawie art. 152 p.p.s.a., jak w punkcie drugim sentencji wyroku. O kosztach postępowania sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a., jak w punkcie trzecim sentencji wyroku. Skarżący uiścił wpis w kwocie 101 zł na podstawie, § 1 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami (administracyjnymi Dz.U.2003.221.2193), opłatę od pełnomocnictwa w kwocie 17 zł. Wysokość kosztów zastępstwa procesowego w kwocie 600 zł ustalono na podstawie § 14 ust. 2 pkt 1a w zw. § 6 pkt 3 rozporządzenie ministra sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez skarb państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu. (Dz.U.2013.490 j.t.)