Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 732/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2012-09-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: uchylono zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą
Powołane przepisy: article: art.145 par.1
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 28
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Aldona Gąsecka-Duda Sędziowie: WSA Wojciech Jakimowicz (spr.) WSA Mariusz Kotulski Protokolant: Katarzyna Zbylut po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 września 2012 r. sprawy ze skargi W.G. , J.P. ,J.G. ,K.K., A.A. i S.A. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 29 lutego 2012 r., nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] grudnia 2011 r. II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. na rzecz skarżącego W.G. , kwotę 200,00 zł (dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

W dniu 7 lipca 2011 r. W.G. , J.G. i inni .... złożyli wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia 25 października 2006 r., nr [...] o ustaleniu warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pod nazwą: "budowa osiedla, trzech budynków mieszkalnych wielorodzinnych z garażem podziemnym, komunikacją wewnętrzną i wjazdem na działkach nr [...] obr. [...] jedn. ewid. [...] oraz drogą dojazdową na działkach nr nr [...] i infrastrukturą techniczną na działkach nr nr [...] obr. [...] w rejonie ulic [...] i [...] i [...] w K".

W treści wniosku - który był kilkukrotnie uzupełniany - wykazywano podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji wskazując na okoliczność braku spełnia przesłanki z art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ponieważ jedyną drogą publiczną do której ma dostęp teren inwestycji jest ulica [...] , a działki w rejonie tej ulicy są zabudowane budynkami jednorodzinnymi, stąd stwierdzenie kontynuacji parametrów i funkcji może odnosić się tylko i wyłącznie do budynków jednorodzinnych, a nie tak jak w decyzji, budynków wielorodzinnych o parametrach i gabarytach nieodpowiadających istniejącej zabudowie. Nadto wskazano na naruszenie rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Podkreślono, że nie jest prawidłowym ustalenie parametrów zabudowy w nawiązaniu do zabudowy przy ul. [...] , w sytuacji gdy działka ma dostęp do drogi publicznej wyłącznie od ul. [...] .

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia 9 grudnia 2011 r., sygn. akt: [...] odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia 25 października 2006 r., nr [...] o ustaleniu warunków zabudowy dla opisanego wyżej zamierzenia inwestycyjnego.

Uzasadniając odmowę stwierdzenia nieważności Kolegium wskazało, że zabudowa istniejąca w przy ulicy [...] stanowi kontynuację funkcji dla przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego, ponieważ zarówno istniejąca w tym rejonie zabudowa, jak i planowana posiadają funkcję mieszkaniową. W odniesieniu do parametrów planowanej inwestycji wyjaśniono, że analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu przeprowadza się biorąc pod uwagę zagospodarowanie wszystkich działek znajdujących się w granicach obszaru analizowanego, a nie wyłącznie działek, które mają dostęp do tej samej drogi publicznej, do której ma dostęp działka objęta wnioskiem. W przeciwnym razie obszar analizowany musiałby obejmować pas ciągnący się wzdłuż drogi publicznej dostępnej z działki objętej wnioskiem, a nie obszar wokół tej działki. Rozumienie kontynuacji funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu należy traktować szeroko, zgodnie z wykładnią systemową, która każe rozstrzygnąć wątpliwości na rzecz uprawnień właściciela czy inwestora po to, by mogła być zachowana zasada wolności zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy i nie można uznać, że dopuszczalna zabudowa ogranicza się tylko do obiektu tożsamego z obiektami istniejącymi. W zakresie kontynuacji funkcji mieści się taka zabudowa, która nie godzi w zastany stan rzeczy. W ocenie Kolegium, w decyzji objętej wnioskiem prawidłowo uwzględniono zabudowę kształtującą się wzdłuż ulicy [...] , która znajduje się w obszarze analizowanym. Podkreślono, że inwestycja w kształcie określonym w decyzji Prezydenta Miasta K. decyzji z dnia 25 października 2006 r. nie godzi w zabudowę istniejącą przy ulicy [...] , ponieważ stanowi kontynuację funkcji mieszkaniowej, a ustalone dla nowej zabudowy parametry znajdują uzasadnienie w sporządzonej w tej sprawie analizie urbanistyczno-architektonicznej.

W dniu 24 stycznia 2012 r. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. wpłynął wniosek W.G. , J.G. i innych....., o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 9 grudnia 2011 r. sygn. akt [...] , mocą której odmówiono stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia 25 października 2006 r.

W pierwszej kolejności podniesiono, że skoro planowana inwestycja nie posiada dostępu do drogi publicznej, tj. ul. [...] poprzez działkę nr [...] , stąd nie sposób stwierdzić, że analiza urbanistyczno-architektoniczna wykonana została prawidłowo, a wydana na jej podstawie decyzja ustalająca warunki zabudowy nie narusza prawa w sposób rażący. W dalszej części szerokiego uzasadnienia Wnioskodawcy wykazywali, że nie jest możliwe, żeby twierdzić, że w odniesieniu do ustalonych warunków zabudowy mamy do czynienia z kontynuacją funkcji i parametrów zabudowy, jeżeli inwestycja ma dostęp od ul. [...] , a nie od ul. [...] . Stwierdzono, że badana decyzja Prezydenta Miasta K. jest dotknięta wadą skutkującą stwierdzeniem nieważności bowiem rażąco narusza art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wskazano, że w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego dla tego obszaru ustalono zabudowę M4 tj. zabudowę o pow. mieszkalnej do 400 m2. Nadto wskazano na okoliczność, że w postępowaniu pominięto spadkobierców po F.A. , W.Z. i H.Z. tj. nieżyjących współwłaścicieli działki nr [...] .

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia 29 lutego 2012 r., znak: [...] , działając na podstawie art. 158 § 1 k.p.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 k.p.a., utrzymało w mocy decyzję własną z dnia 9 grudnia 2011 r., sygn. akt: [...] .

W uzasadnieniu wskazano, że istotą postępowania prowadzonego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest ustalenie, czy dana decyzja dotknięta jest jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. W rozpoznawanej sprawie zarzut dotyczył wydania decyzji przez Prezydenta Miasta K. z rażącym naruszeniem prawa, tj. zaistnienia wady kwalifikowanej, o której stanowi art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Wyjaśniono, że naruszenie prawa tylko wtedy powoduje nieważność decyzji, gdy ma charakter "rażący", tzn. gdy decyzja została wydana wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w przepisie prawnym. Cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w sprzeczności z treścią przepisu poprzez proste zestawienie ze sobą. Zgodnie z orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, w świetle rozwiązań przyjętych w k.p.a., pod pojęciem rażącego naruszenia prawa trzeba rozumieć rozstrzygnięcie sprawy ewidentnie sprzeczne z wyraźnym i nie budzącym wątpliwości co do jego bezpośredniego rozumienia przepisem prawa. Stwierdzenie nieważności decyzji jest wyjątkiem od zasady stabilności i trwałości orzeczeń ostatecznych i może nastąpić tylko wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana, jako akt wydany przez organ praworządnego państwa.

Ponownie rozpoznający sprawę skład orzekający Kolegium podzielił stanowisko wyrażone przez Kolegium w decyzji z dnia 9 grudnia 2011 r., ponownie stwierdzając, że decyzja Prezydenta Miasta K. pomimo, że zawiera uchybienia, nie jest dotknięta wadą skutkującą stwierdzeniem nieważności z uwagi na brak stwierdzenia rażącego naruszenia prawa przy jej wydaniu. Nadto Kolegium zauważyło, że argumentacja zawarta we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zawiera w części powtórzenie treści wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta K.

Odnosząc się ponownie do zarzutów wniosku wskazano, że dla ustalenia warunków zabudowy dla danego zamierzenia inwestycyjnego muszą zostać spełnione łącznie przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Pierwszym z warunków wymienionych w przywołanym powyżej przepisie jest stwierdzenie przez organ, że co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu.

W odniesieniu do kontynuacji funkcji uprzednio orzekający w sprawie skład Kolegium zwrócił uwagę na § 2 pkt 1 lit. a rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. (Dz. U. z dnia 19 września 2003 r.) w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy, który stanowi, iż: "ustalenia dotyczące rodzaju zabudowy zapisuje się, stosując w szczególności następujące nazewnictwo: a) zabudowa mieszkaniowa, w tym: zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna, w związku z czym funkcja mieszkaniowa to zarówno zabudowa jednorodzinna jak i wielorodzinna.

Kolegium podzieliło stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji, że w badanej sprawie można przyjąć, że mamy do czynienia z kontynuacją funkcji, a to funkcji mieszkaniowej. Podkreślono, że w świetle orzeczeń sądów administracyjnych oraz stanowiska doktryny pojęcie funkcji należy rozumieć szeroko, co więcej dopuszcza się w obszarach gdzie występuje wyłącznie funkcja mieszkaniowa wprowadzenie funkcji usługowej, jako funkcji uzupełniającej, co tym bardziej przemawia za szerokim rozumieniem pojęcia funkcji. Nadto zauważono, iż w rozpoznawanej sprawie parametry ustalone dla nowej zabudowy, mieszczą się w parametrach zabudowy już istniejącej. Kolegium zwróciło uwagę, że ustalając parametry nowej zabudowy - zgodnie z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz. 1588 ze zm.), część parametrów zabudowy organ ustala jako wartość średnią z obszaru analizowanego, część natomiast jako kontynuację parametrów istniejących na działkach sąsiednich.

W badanej decyzji wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki/terenu ustalono na 25%. Jednocześnie z treści analizy wynika, że jest to średni wskaźnik występujący w obszarze analizowanym. Szerokość elewacji frontowej ustalono do 17 m dla jednego obiektu, przy czym za elewację frontową przyjęto szerokości występujące w obszarze analizowanym np. dz. nr [...] od ul. [...] - szerokość elewacji frontowej - 22 m, dz. nr [...] od ul. [...] - 55 m. Z kolei wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej ustalono przy dachach płaskich do 11 m do poziomu attyki. Z treści sporządzonej analizy urbanistyczno-architektonicznej wynika, że w obszarze analizowanym znajdują się budynki o wysokości ok. 11 m. i ok. 15 m. Dokonując więc zestawienia sporządzonej w sprawie analizy urbanistyczno-architektonicznej oraz parametrów nowej zabudowy ustalonych decyzją Prezydenta Miasta K. Kolegium stwierdziło, że nowa zabudowa nie będzie stanowiła dominanty w analizowanym obszarze, bowiem mieści się w parametrach zabudowy już zastanej.

Dalej Kolegium podało, że teren inwestycji ma bezpośredni dostęp do drogi publicznej - ul. [...] , w związku z czym spełniony jest warunek z art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy, bowiem zakresem inwestycji objęty jest układ komunikacyjny i infrastruktura techniczna, które przylegają bezpośrednio do ul. [...] , co uwidocznione jest na załączniku nr 2 badanej decyzji.

W konsekwencji Kolegium stwierdziło, że analizowana decyzja o warunkach zabudowy nie jest dotknięta żadną z wad kwalifikowanych, o których stanowi art. 156 k.p.a.

Kolegium podkreśliło także, że rozpoznając niniejszą sprawę badano decyzję pod kątem zaistnienia wad kwalifikowanych, których istnienie skutkowałoby wyeliminowaniem decyzji z obrotu prawnego w trybie nadzwyczajnym. Wyjaśniono, że istniejące uchybienia w sprawie - w sytuacji weryfikowania decyzji w trybie odwoławczym - mogłyby skutkować uchyleniem decyzji i przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

W odniesieniu do zarzutu w zakresie pominięcia w postępowaniu spadkobierców po F.A. , W.Z. i H.Z. , tj. nieżyjących współwłaścicieli działki nr [...] , Kolegium stwierdziło, że decyzja Prezydenta Miasta K. nie była skierowana do powyższych osób. Jednocześnie wskazano, że z akt sprawy wynika, że organ ustalił spadkobierców zmarłych i do nich kierował korespondencję w sprawie (k. 210 i 231).

Skargę na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 29 lutego 2012 r., znak: [...] złożyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie W.G. , J.G. etc....., Skarżący zarzucili, że zaskarżona decyzja narusza przepisy postępowania w stopniu dającym podstawę do wznowienia postępowania i w związku z tym wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Kolegium oraz o zasądzenie kosztów postępowania na ich rzecz.

W rozbudowanym uzasadnieniu skargi podniesiono analogiczne zarzuty i argumentację jak we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy.

W ocenie skarżących w zaskarżonej decyzji w sposób błędny i niezgodny z przepisami prawa zinterpretowano obowiązujące prawo i nie odniesiono się do wszystkich elementów które świadczą o rażących naruszeniach prawa. Podkreślono, że:

- w analizie urbanistyczno-architektonicznej poświadczono nieprawdę, a mianowicie: stwierdzenie o dostępności działki nr [...] do ulicy [...] , co zostało wykluczone w decyzji [...] ,

- została naruszona ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności art. 1 ust. 2 pkt 1, ponieważ decyzja o warunkach zabudowy burzy ład zagospodarowania przestrzennego wprowadzając zabudowę blokowiskową, wielopiętrową, o płaskich dachach nie znajdującą odzwierciedlenia na obszarze urbanistycznym w rejonie ul. [...] ,

- analizę urbanistyczno-architektoniczną przeprowadzono niezgodnie z Rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a zwłaszcza § 7 pkt 1 oraz § 8, gdyż w obszarze urbanistycznym w rejonie ul. [...] nie ma zabudowy o płaskich dachach i wysokości attyki lub gzymsu na poziomie 12 m, czego nie dostrzegło w swojej decyzji nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze,

- naruszono art. 61 ust.1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ponieważ nie zostały spełnione łącznie wszystkie warunki wymienione w tym artykule, a brak dostępności działki do tej samej drogi publicznej uniemożliwił stwierdzenie, że istnieje przesłanka do stwierdzenia kontynuacji funkcji zabudowy dla przedmiotowej inwestycji.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o jej oddalenie w pełni podtrzymując swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu zakwestionowanej decyzji wobec tożsamości argumentów zawartych w skardze z przedstawionymi we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Podstawowa zasada polskiego sądownictwa administracyjnego została określona w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269), zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Zasada, iż sądy administracyjne dokonują kontroli działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, została również wyartykułowana w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 270). Z istoty kontroli wynika, że zasadność zaskarżonej decyzji podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania zaskarżonego rozstrzygnięcia.

Ze względu na powyższą zasadę oraz treść art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zgodnie z którym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, przedmiotem kontroli Sądu w przedmiotowej sprawie była decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 29 lutego 2012 r., znak: [...] utrzymująca w mocy decyzję tego organu z dnia 9 grudnia 2011 r., sygn. akt: [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia 25 października 2006 r., nr [...] o ustaleniu warunków zabudowy.

Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 270) sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Regulacja powyższa prowadzi do wniosku, że stwierdzenie przez Sąd naruszenia prawa będącego podstawą do wznowienia postępowania administracyjnego powoduje konieczność uwzględnienia skargi, niezależnie od tego, czy uchybienie to miało wpływ na wynik sprawy. Dla uchylenia decyzji na podstawie wyjaśnianego przepisu nie ma także znaczenia, że zgodnie z art. 147 k.p.a. wznowienie postępowania administracyjnego z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. następuje tylko na żądanie strony (wyrok Sądu Najwyższego z dnia 4 grudnia 2002 r., III RN 200/01, OSNAPiUS 2003, nr 24, poz. 582). Warto podkreślić, że określone przez ustawodawcę kompetencje Sądu w fazie orzekania w sprawach ze skarg na decyzje administracyjne lub postanowienia zawarte w art. 145 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wskazują na kolejność kontroli dokonywanej przez Sąd z punktu widzenia istoty wad aktu administracyjnego, przy czym w pierwszej kolejności akt podlega badaniu z punktu widzenia istnienia wad skutkujących jego nieważnością, w dalszej kolejności wad postępowania uzasadniających wznowienie postępowania administracyjnego, następnie pozostałych wad postępowania z punktu widzenia możliwości ich istotnego wpływu na wynik postępowania, a wreszcie uchybień polegających na naruszeniu prawa materialnego mających wpływ na wynik sprawy. Stwierdzenie istnienia wad istotniejszych w myśl wyżej przyjętej hierarchii eliminuje potrzebę ustalania istnienia pozostałych wad (por. T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, s. 672).

Podkreślić należy, że w świetle art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd nie ma obowiązku, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, do badania tych zarzutów i wniosków, które nie mają znaczenia dla oceny legalności zaskarżonego aktu (tak NSA w wyroku z dnia 11 października 2005 r., sygn. akt: FSK 2326/04). Sytuacja taka ma miejsce w przedmiotowej sprawie, w której Sąd dopatrzył się wad postępowania poprzedzającego wydanie zaskarżonej decyzji skutkujących koniecznością jego wznowienia, które to wady nie były przedmiotem zarzutów skarżących.

Jako naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego należy traktować pozbawienie strony postępowania czynnego udziału w tym postępowaniu. Zgodnie bowiem z treścią art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. przesłanką wznowienia postępowania administracyjnego jest okoliczność nieuczestniczenia przez stronę bez jej winy w tym postępowaniu.

Jak zasadnie podkreśla się w orzecznictwie, stroną postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej jest nie tylko strona postępowania zwykłego zakończonego wydaniem kwestionowanej decyzji, lecz również każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności decyzji (wyrok WSA w Warszawie z dnia 4 czerwca 2008 r., VII SA/Wa 1474/07, LEX nr 499913). Postępowanie wyjaśniające, jakie organ przeprowadza w pierwszej fazie, nie może dotyczyć kwestii czy przyczyny nieważności rzeczywiście miały miejsce, gdyż kwestie zaistnienia przyczyn nieważności winny być wyjaśnione w dalszym postępowaniu, tj. przy udziale wszystkich jego stron.

Krąg stron postępowania w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji o warunkach zabudowy musi być wyznaczany w oparciu o art. 28 k.p.a. Stosownie do tej normy, stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Istotne jest, iż przymiot strony nie zależy od jakiegokolwiek zainteresowania wynikiem sprawy, a jedynie od interesu prawnego, który należy rozumieć jako interes wynikający z normy prawa materialnego, przy czym aby interes ten stanowił podstawę zakwalifikowania określonego podmiotu jako strona postępowania musi pozostawać w bezpośrednim, konkretnym, indywidualnym i aktualnym związku z postępowaniem w określonej sprawie administracyjnej. Stwierdzenie istnienia takiego interesu wymaga zaistnienia związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawa administracyjnego materialnego a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegającą na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację prawną podmiotu w zakresie jego pozycji materialnoprawnej (por. wyrok NSA z dnia 14 kwietnia 2000 r. sygn. akt III SA 1876/99).

Niewątpliwie zatem stroną postępowania administracyjnego o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej jest główny adresat tej decyzji. Zasadą jest, że w postępowaniu nieważnościowym stronami postępowania są strony biorące udział w postępowaniu zwykłym lub ich następcy prawni. Zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem sądowym, stroną postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji jest nie tylko strona postępowania zwykłego, zakończonego wydaniem kwestionowanej decyzji, lecz również każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności decyzji (wyrok NSA z dnia 7 lutego 2012 r., II OSK 2241/10, LEX nr 1138119, wyrok NSA z dnia 23 lipca 2008 r., I OSK 373/07; wyrok WSA w Warszawie z dnia 26 lutego 2010 r., I SA/Wa 1905/09, wyrok WSA w Warszawie z dnia 15 kwietnia 2011 r., IV SA/Wa 248/11, LEX nr 995602). Występują sytuacje, w których stroną postępowania nieważnościowego jest podmiot, który wprawdzie nie był stroną w postępowaniu zwykłym, jednak ma interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a. do bycia stroną w nadzwyczajnym postępowaniu administracyjnym (wyrok WSA w Warszawie z dnia 11 sierpnia 2010 r., IV SA/Wa 1919/09, LEX nr 758914).

Adresatem decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia 25 października 2006 r., nr [...] o ustaleniu warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pod nazwą: "budowa osiedla, trzech budynków mieszkalnych wielorodzinnych z garażem podziemnym, komunikacją wewnętrzną i wjazdem na działkach nr nr [...] obr. [...] jedn. ewid. [...] oraz drogą dojazdową na działkach nr nr [...] i infrastrukturą techniczną na działkach nr nr [...] obr. [...] w rejonie ulic [...] [...] i [...] w K. " było Przedsiębiorstwo [...] " Sp. z o.o. w K. , jednakże jeszcze przed wszczęciem postępowania w sprawie zakończonej zaskarżoną decyzją głównym adresatem decyzji o warunkach zabudowy dla opisanej wyżej inwestycji był i pozostaje [...] Sp. z o.o. z siedzibą w K. na mocy decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia 14 czerwca 2011 r., nr [...] przenoszącej decyzję Prezydenta Miasta K. z dnia 25 października 2006 r., nr [...] na rzecz [...] Sp. z o.o. z siedzibą w K. na podstawie art. 63 ust. 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Specyfika regulacji art. 63 ust. 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym polega na dopuszczeniu przez ustawodawcę sukcesji praw wynikających z decyzji o warunkach zabudowy z dotychczasowego adresata określonego w treści tej decyzji na osobę trzecią. Zasadnie przyjmuje się w orzecznictwie, że przeniesienie praw z decyzji o ustaleniu warunków zabudowy powoduje, że podmiot, który miał prawa uzyskane tą decyzją (również prawa procesowe), traci je na rzecz tego podmiotu, na który prawa te zostały przeniesione (por. wyrok NSA z dnia 7 listopada 2006 r., II OSK 1285/05, LEX nr 318335). Podmiot, na który została przeniesiona decyzja staje się nowym adresatem decyzji akceptującym wszystkie warunki zawarte w tej decyzji. Warto podkreślić, że decyzja o przeniesieniu jako uwzględniająca w całości żądanie strony nie wymaga uzasadnienia (art. 107 § 4), nie są jej elementami załączniki określające warunki zabudowy. Treść decyzji o przeniesieniu musi być zatem dekodowana z decyzji przenoszonej. W sytuacji zatem, gdy prowadzone jest jakiekolwiek postępowanie, którego istotą jest skontrolowanie decyzji o warunkach zabudowy, konieczne jest zapewnienie czynnego udziału w tym postępowaniu temu podmiotowi, który wywodzi z tej decyzji skutki prawne, tj. z pewnością aktualnemu materialnemu adresatowi decyzji o warunkach zabudowy, który na jej podstawie może uzyskać decyzję o pozwoleniu na budowę. Należy podkreślić, że skutkiem przeniesienia decyzji o warunkach zabudowy na podstawie art. 63 ust. 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest wyłącznie zmiana podmiotowa w zakresie jej głównego adresata. Treść decyzji, tj. ustalone w niej warunki zabudowy pozostają niezmienione. Poprzedni adresat decyzji nie jest już podmiotem zainteresowanym jej "obroną" w toku postępowania o stwierdzenie nieważności tej decyzji, gdyż nie rodzi już ona dla niego skutków prawnych. Skutki takie wynikają natomiast dla aktualnego adresata decyzji i niedopuszczalne jest pozbawianie go praw procesowych w postępowaniach dotyczących decyzji o warunkach zabudowy. Niewątpliwie interes prawny nowego adresata decyzji oparty na skonkretyzowanej w drodze decyzji normie art. 63 ust. 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest interesem, którego bezpośrednio dotyczy postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy.

Z akt sprawy wynika, że w postępowaniu poprzedzającym wydanie zaskarżonej decyzji nie brał udziału aktualny adresat decyzji ustalającej warunki zabudowy - [...] Sp. z o.o. z siedzibą w K. Podmiotowi temu nie doręczono również zaskarżonej decyzji, jak i wcześniejszej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 9 grudnia 2011 r., sygn. akt: [...] .

W tym stanie rzeczy organy administracji pomijając w postępowaniu aktualnego adresata warunków zabudowy ustalonych decyzją Prezydenta Miasta K. z dnia 25 października 2006 r., nr [...] naruszyły zasadę czynnego udziału strony w postępowaniu w stopniu uzasadniającym wznowienie postępowania na zasadzie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Z tej przyczyny zaskarżona decyzja i decyzja ją poprzedzająca podlegają uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1b ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Zgodnie z treścią art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

W przedmiotowej sprawie należy stwierdzić, iż wskazane wyżej uchybienie organu stanowiące podstawę wznowienia postępowania administracyjnego nie może być konwalidowane wyłącznie w postępowaniu prowadzonym po raz drugi na skutek wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, gdyż działanie takie naruszałoby zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. W związku z tym uchylenie w postępowaniu sądowoadministracyjnym również decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 9 grudnia 2011 r., sygn. akt: [...] jest niezbędne dla końcowego załatwienia sprawy.

Ponownie rozpoznając sprawę stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia 25 października 2006 r., nr [...] Kolegium jest zobligowane ustalić aktualny w dacie orzekania katalog stron postępowania w oparciu o art. 28 k.p.a. mając na uwadze powyższe stanowisko Sądu w zakresie konieczności udziału w tym postępowaniu podmiotu, na rzecz którego przeniesiona została decyzja o warunkach zabudowy i który z tego tytułu jest w chwili orzekania przez organ stroną postępowania.

W odniesieniu do zarzutów podniesionych w skardze należy stwierdzić, że na tym etapie postępowania zajmowanie przez Sąd stanowiska co do ich merytorycznej zasadności byłoby przedwczesne. Sąd nie może wiązać swoją oceną organu administracji, gdy konieczne jest ponowne przeprowadzenie w całości postępowania z udziałem wszystkich jego stron. Przyjęcie przeciwnego stanowiska prowadziłoby do sytuacji, w której skutkiem istotnego uchybienia organu byłoby rozstrzygnięcie istotnych dla sprawy kwestii przez sąd administracyjny. Rolą sądu administracyjnego nie jest zastępowanie organu administracji publicznej, a zasada czynnego udziału stron w postępowaniu ma służyć całościowemu rozpatrzeniu sprawy przez organ, tj. również przeanalizowaniu stanowiska wszystkich stron, których pozycja w postępowaniu – również w kontekście podnoszonej argumentacji - powinna być równa.

W przeciwnym wypadku procesowe gwarancje stron postępowania administracyjnego miałyby charakter iluzoryczny.

Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania nastąpiło na podstawie art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270).