Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VIII SA/Wa 421/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2011-09-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6160 Ochrona gruntów rolnych i leśnych
Hasła tematyczne: Odpady
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 20 ust. 1 i 6
journal: Dz.U. 2004 nr 121 poz 1266
law: Ustawa z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych - tekst jedn.
article: art. 54 ust. 1, ust. 2 pkt 3 i ust. 6
journal: Dz.U. 2010 nr 185 poz 1243
law: Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach - tekst jednolity.
article: art. 104 par. 1 i 2, art. 107 par. 1 i 3
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Owsińska-Gwiazda, Sędziowie Sędzia WSA Iwona Szymanowicz-Nowak, Sędzia WSA Leszek Kobylski /sprawozdawca/, Protokolant Referent Justyna Kapusta, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 września 2011 r. sprawy ze skargi Zakładów Tworzyw Sztucznych [...] Spółka Akcyjna z siedzibą w P. w upadłości na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...] w przedmiocie rekultywacji gruntu po zakładowym składowisku odpadów oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] stycznia 2011 r., znak [...] Starosta R. na podstawie art. 104 kpa w zw. z art. 20 ust. 1 i 6 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2004 r., Nr 121, poz. 1266 ze zm.), po rozpatrzeniu wniosku Zakładów Tworzyw Sztucznych "[...]" S.A. w upadłości z siedzibą w P., odmówił wydania decyzji administracyjnej orzekającej o przekazaniu do wykonania Gminie Miasta P. obowiązków określonych w decyzji Starosty R. z dnia [...] lutego 2006 r., znak [...] w zakresie rekultywacji gruntu po byłym zakładowym składowisku odpadów w miejscowości P., stanowiącego część działki nr [...] o powierzchni [...] ha.

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że decyzją Starosty R.

z dnia [...] lutego 2006 r. zobowiązano ZTS "[...]" S.A. w upadłości do rekultywacji gruntów po byłym zakładowym składowisku odpadów w miejscowości P., stanowiącym część działki nr [...], zgodnie z przedłożonym projektem technicznego zamknięcia i rekultywacji składowiska odpadów. Decyzja ta została utrzymana w mocy przez SKO i nie została wyeliminowana z obrotu prawnego. Spółce nie udało się również wyeliminować ww. decyzji, czy to w trybach nadzwyczajnych, czy w drodze wniesienia skargi do sądu administracyjnego na postanowienie o uchybieniu terminu do wniesienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. W związku z powyższą decyzją Starosty R. z [...] lutego 2006 r. na spółce ciąży obowiązek przeprowadzenia rekultywacji przedmiotowego gruntu zgodnie z projektem, który zawiera szczegółowy harmonogram poszczególnych działań związanych z zamknięciem i rekultywacją tego składowiska.

Ponadto organ I instancji wyjaśnił, że w przedmiotowej sprawie nie ma zastosowania przepis art. 20 ust. 6 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, gdyż dotyczy on podmiotów, które już nie istnieją, bądź uległy przekształceniu.

W pozostałych przypadkach do rekultywacji wysypiska odpadów zobowiązany jest podmiot eksploatujący wysypisko w czasie, kiedy było ono czynne.

Biorąc pod uwagę powyższe, ze szczególnym uwzględnieniem przepisu art. 20 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, który stanowi, że osoba powodująca utratę bądź ograniczenie wartości użytkowej gruntów jest obowiązana do ich rekultywacji na własny koszt, organ orzekł jak w sentencji.

Odwołanie od powyższej decyzji wniosły Zakłady Tworzyw Sztucznych "[...]" S.A. w upadłości z siedzibą w P.. Odwołująca się wniosła o uchylenie decyzji organu I instancji i jej zmianę zgodnie z wnioskiem, ewentualnie o uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy temu organowi do rozpoznania.

W uzasadnieniu odwołania spółka podniosła, że w dniu [...] września 2008 r. Syndyk Masy Upadłości Zakładów Tworzyw Sztucznych "[...]" S.A. w upadłości z/s w P. wystąpił do Starosty R. z wnioskiem o wydanie decyzji orzekającej przekazanie obowiązków określonych w decyzji Starosty R. o z dnia [...] lutego 2006 r., znak [...] w zakresie rekultywacji gruntów po byłym zakładowym składowisku odpadów w P., stanowiących część działki oznaczonej w ewidencji gruntów nr [...] do wykonania Gminie Miasta P.. Żądanie wniosku zostało oparte na przepisie art. 20 ust. 6 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych w związku z art. 113 Rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 24 października 1934 r. Prawo upadłościowe (tekst jednolity Dz. U. z 1991 r. Nr 118, poz. 512 ze zm.) oraz umową sprzedaży przedsiębiorstwa, w skład którego wchodzi nieruchomość gruntowa oznaczona w ewidencji gruntów nr [...] zawartą w dniu [...] października 2005 r. pomiędzy Syndykiem Masy Upadłości Zakładów Tworzyw Sztucznych "[...]" S.A. w upadłości z/s w P. – sprzedający, a Burmistrzem Gminy Miasta P. kupującym składniki mienia określone w umowie na rzecz Gminy Miasta P..

Odwołująca się spółka zauważyła, że obowiązek rekultywacji może być przeniesiony w sytuacji, gdy decyzja nakładająca ten obowiązek jest decyzją ostateczną w administracyjnym toku postępowania. W omawianym postępowaniu Upadły nie kwestionuje decyzji Starosty R. z dnia [...] luty 2006 r. znak [...]. Tak więc wszystkie rozstrzygnięcia wobec tej decyzji zapadłe w postępowaniu odwoławczym, w nadzwyczajnych trybach zaskarżenia, a także w postępowaniu sądowoadministracyjnym nie mają znaczenia faktycznego jak i prawnego w omawianej sprawie.

Ponadto odwołująca się podniosła, że Starosta R. w zaskarżonej decyzji nie wyjaśnił treści przepisu art. 20 ust. 6 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r.

o ochronie gruntów rolnych i leśnych, ani dlaczego nie ma on zastosowania

w sprawie. Bezsporne w sprawie powinno być, że na mocy umowy kupna-sprzedaży przedsiębiorstwa z dnia [...] października 2005 r. Gmina Miasta P. nabyła wszystkie prawa i obowiązki przysługujące nabywanemu przedsiębiorstwu (par. 2, par. 4, par. 8 i 9 umowy). Tak więc Gmina nabyła również obowiązek rekultywacji gruntu po byłym zakładowym składowisku odpadów - Zakładów Tworzyw Sztucznych "[...]" S.A. na działce oznaczonej w ewidencji gruntów nr [...] w miejscowości P.. Upadły Zakład Tworzyw Sztucznych "[...]" S.A. podniósł również, że organ I instancji (Starosta R.) w swojej decyzji całkowicie pominął przepisy ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz. U. Nr 62, poz. 627 ze zm.), a w szczególności przepis art. 102. Według tego przepisu władający powierzchnią ziemi, na której występuje zanieczyszczenie gleby lub ziemi, ma obowiązek przeprowadzenia rekultywacji, chyba że wykaże, że zanieczyszczenie dokonane po dniu objęcia przez niego władania, spowodował inny podmiot, wtedy obowiązek rekultywacji spoczywa na tym podmiocie. Odwołujący się powołał się przy tym na wyrok z dnia 22 kwietnia 2008 r. sygn. akt II OSK 446/07, w którym Naczelny Sąd Administracyjny potwierdził, że "władający powierzchnią ziemi nabywając określoną zanieczyszczoną nieruchomość, przyjmuje obowiązek dokonania rekultywacji i na nim ciąży wykonanie tego publicznego obowiązku". Z przywołanego przepisu ustawy - Prawo ochrony środowiska (art. 102) oraz cytowanego uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego wynika że:

1) co do zasady obowiązek rekultywacji gruntu obciąża podmiot władający gruntem;

2) obowiązek rekultywacji gruntu może być nabyty również w drodze czynności prawnej, to jest przez nabycie gruntu podlegającego rekultywacji.

W ocenie odwołującej się w przedmiotowej sprawie obowiązek rekultywacji działki gruntu oznaczonej w ewidencji gruntów nr [...] w P. obciąża nabywcę tej działki Gminę Miasta P.. W sytuacji gdyby obowiązek rekultywacji obciążał wyłącznie sprawcę zanieczyszczenia gruntu to zbędny byłby przepis art. 20 ust. 6 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Ponadto odwołująca się podniosła, że Gmina Miasta P. wspomnianą działkę gruntu nr [...] eksploatuje gospodarczo poprzez wydobywanie żwiru, co zdaniem Upadłego dodatkowo uzasadnia przekazanie obowiązku rekultywacji tej działki.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. decyzją z dnia [...] lutego 2011 r., znak [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 102 Prawa ochrony środowiska, uznał go za nieuzasadniony. Punktem wyjścia dla przyjęcia takiego stanowiska jest treść art. 81 ust. 1 Prawa ochrony środowiska, zgodnie z którym ochrona zasobów środowiska realizowana jest na podstawie ustawy (Prawo ochrony środowiska) oraz przepisów szczególnych. Szczegółowe zasady ochrony gruntów rolnych i leśnych (art. 81 ust. 4 pkt 5 Prawa ochrony środowiska) - określają przepisy ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Powyższa regulacja wskazuje na to, że w zakresie ochrony zasobu środowiska, jakim jest powierzchnia ziemi, grunty rolne i leśne stanowią szczególny rodzaj powierzchni ziemi, podlegający ochronie na podstawie przepisów szczególnych, jakimi są przepisy ustawy o ochronie gruntów rolnych

i leśnych. W szczególności też, rodzajem takiej ochrony dopuszczonej w tej ustawie, jest właśnie analizowana instytucja rekultywacji gruntów leśnych. Organ odwoławczy zauważył, że instytucja rekultywacji powierzchni ziemi, nawet przed wejściem w życie ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie (Dz. U. z 2007 r., Nr 75, poz. 493 ze zm.), nie była instytucją uregulowaną w sposób jednolity w przepisach prawnych. Ustawodawca bowiem już wówczas odróżniał rekultywację powierzchni ziemi, uregulowaną w przepisach ustawy - Prawo ochrony środowiska - od rekultywacji gruntów rolnych i leśnych - uregulowanej

w ustawie ochronie gruntów rolnych i leśnych. Obowiązywał wówczas swoisty dualizm unormowań w zakresie rekultywacji, a kryterium rozróżniającym był rodzaj gruntów, do których ten obowiązek może być skierowany. Rekultywacja gruntów leśnych, a o taką przecież chodzi w niniejszym stanie faktycznym, jest szczególnym rodzajem rekultywacji powierzchni ziemi - zasadniczo poddanej unormowaniu

w ustawie o ochronie gruntów rolnych i leśnych, a więc ustawie szczególnej

w odniesieniu do ustawy Prawo ochrony środowiska (art. 81 ustawy). Ustawa

o zapobieganiu szkodom, która weszła w życie z dniem 30 kwietnia 2007 r., nie wprowadziła żadnych zmian jeśli chodzi o odrębne uregulowanie rekultywacji gruntów rolnych i leśnych od pozostałych gruntów. Nadal bowiem obowiązuje ustawa o ochronie gruntów rolnych i leśnych, choć zawarte w niej przepisy dotyczące rekultywacji zostały znowelizowane. Uchylone natomiast zostały przepisy Prawa ochrony środowiska, dotyczące rekultywacji powierzchni ziemi, tj. art. 102-111.

Mając powyższe na uwadze Kolegium stwierdziło, że organ I instancji wydając

zaskarżoną decyzję prawidłowo oparł się na przepisach ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, a nie na ustawie prawo ochrony środowiska. Dlatego też

w niniejszej sprawie nie można wziąć pod uwagę, wskazanego w odwołaniu wyroku NSA z dnia 22 kwietnia 2008 r. sygn. akt II OSK 446/07, który dotyczy rekultywacji gruntów na podstawie przepisów ustawy Prawo ochrony środowiska.

Organ odwoławczy zauważył, że skarżąca spółka nie kwestionuje już decyzji Starosty R. z dnia [...] lutego 2006 r. znak: [...] nakładającą na nią obowiązek rekultywacji gruntów po byłym zakładowym składowisku odpadów. Twierdzi, że na mocy umowy kupna-sprzedaży przedsiębiorstwa z dnia [...] października 2005 r. Gmina Miasta P. i nabyła wszelkie prawa i obowiązki przysługujące nabywanemu przedsiębiorstwu. Tak więc Gmina nabyła również obowiązek rekultywacji gruntu po byłym zakładowym składowisku odpadów Zakładów Tworzyw Sztucznych "[...]" S.A. na działce oznaczonej w ewidencji gruntów nr [...] w miejscowości P..

W konsekwencji, na podstawie art. 20 ust. 6 ustawy o ochronie gruntów rolnych

i leśnych, powyższy obowiązek rekultywacji gruntu powinien być przekazany

w drodze decyzji administracyjnej Gminie Miasta P.. Kolegium stwierdziło, że

w świetle obowiązujących przepisów prawnych powyższe twierdzenie nie znajduje uzasadnienia. Punktem wyjścia jest pojęcie przedsiębiorstwa w rozumieniu art. 551 Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 1964, Nr 16, poz. 93 ze zm.), zgodnie z którym przedsiębiorstwo jest zorganizowanym zespołem składników niematerialnych

i materialnych przeznaczonym do prowadzenia działalności gospodarczej. Obejmuje ono w szczególności:

1. oznaczenie indywidualizujące przedsiębiorstwo lub jego wyodrębnione części (nazwa przedsiębiorstwa);

2. własność nieruchomości lub ruchomości, w tym urządzeń, materiałów, towarów

i wyrobów oraz inne prawa rzeczowe do nieruchomości lub ruchomości;

3. prawa wynikające z umów najmu i dzierżawy nieruchomości lub ruchomości oraz prawa do korzystania z nieruchomości lub ruchomości wynikające z innych stosunków prawnych;

4. wierzytelności, prawa z papierów wartościowych i środki pieniężne;

5. koncesje, licencje i zezwolenia;

6. patenty i inne prawa własności przemysłowej;

7. majątkowe prawa autorskie i majątkowe prawa pokrewne;

8. tajemnice przedsiębiorstwa;

9. księgi i dokumenty związane z prowadzeniem działalności gospodarczej.

Treść powołanego wyżej art. 551 Kodeksu cywilnego jednoznacznie dowodzi, że poza zakresem znaczeniowym przedsiębiorstwa pozostają zobowiązania

i obciążenia związane z jego prowadzeniem, a tym bardziej obowiązki nałożone na właściciela przedsiębiorstwa na podstawie decyzji administracyjnej. W tym miejscu należy podnieść, iż w § 2 powołanej wyżej umowy kupna–sprzedaży przedsiębiorstwa z dnia [...] października 2005 r., J. M. Syndyk masy upadłości Zakładów Tworzyw Sztucznych "[...]" Spółka Akcyjna w upadłości z siedzibą w P. oświadczył, że: "przedmiotem tej umowy jest przedsiębiorstwo jako zorganizowany zespół składników niematerialnych i materialnych przeznaczonych do prowadzenia działalności gospodarczej, a w szczególności: prawo użytkowania wieczystego nieruchomości (między innymi działka nr ew. [...]) z budynkami, budowlami i urządzeniami stanowiącymi odrębną własność, maszyny i urządzenia, środki transportowe, urządzenia pomiarowe, środki trwałe w budowie, studnie głębinowe, przedmioty nietrwałe ewidencjonowane i nieewidencjonowane (kartoteki)". Mając na uwadze powyższe Kolegium stwierdziło, że Gmina Miasta P. nabyła między innymi prawo użytkowania wieczystego nieruchomości położnej w P. obejmującej działkę nr ew. [...], a nie nabyła obowiązku rekultywacji tego gruntu - jak twierdzi skarżąca.

Ponadto Kolegium zauważyło, że obowiązek rekultywacji nie może być zbyty

i przeniesiony na inne podmioty w drodze umowy, co oznacza, że skutku w postaci przejścia obowiązku nie może wywołać sama umowa. Osobę zobowiązaną do rekultywacji określa się w decyzji, co stanowi art. 22 ust. 1 pkt 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. W drodze decyzji może też dojść do zmiany tej osoby zobowiązanej, co przewiduje art. 20 ust. 6 ustawy. Przepis art. 20 ust. 6 ustawy może budzić wątpliwości interpretacyjne, w szczególności może być wątpliwe, czy decyzja wydawana na jego podstawie ma orzekać o przekazaniu praw i obowiązków, czy też o zmianie osoby zobowiązanej, czy też o obu kwestiach. W przekonaniu Kolegium, ze względu na zakres przedmiotowy rozstrzygnięć podejmowanych

w decyzjach z zakresu rekultywacji, jaki wskazuje art. 22 ust. 1 ustawy, przepis art. 20 ust. 6 winien być interpretowany w ten sposób, że przewiduje on możliwość wydania decyzji, orzekającej zarówno o osobie zobowiązanej do rekultywacji, jak

i o przekazaniu praw i obowiązków. Przejęcie praw i obowiązków jest skutkiem zmiany osoby zobowiązanej. Nadto organ odwoławczy zwrócił uwagę, że ustawa nie łączy obowiązku rekultywacji z tytułem do gruntu, lecz z faktem wywołania określonych, niekorzystnych dla gruntów skutków. Osobą zobowiązaną do rekultywacji jest podmiot powodujący utratę lub ograniczenie wartości użytkowej gruntów, jak stanowi art. 20 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Jak zasadnie wskazał w wyroku z dnia 17 listopada 2004 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, sygn. akt II SA/G1 4116/03, od obowiązku tego osoba zobowiązana do rekultywacji nie może się uwolnić, jest to obowiązek bezwzględny, którego nie można przenieść na inny podmiot, bez przeniesienia praw do inwestycji. Określenie w decyzji osoby zobowiązanej do rekultywacji nie może być arbitralne, lecz winno korelować z przepisem art. 20 ust. 1 ustawy. O tym, czy doszło do zmiany osoby zobowiązanej należy zatem stwierdzić w oparciu o ustalenia dotyczące zakresu ewentualnego następstwa prawnego między podmiotami, z odniesieniem się ewentualnie także do treści zbytego prawa użytkowania wieczystego i jego społeczno-gospodarczego przeznaczenia.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy organ odwoławczy stwierdził, że ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego nie wynika, aby Syndyk ZTS "[...]" S.A. w upadłości oraz Gmina Miasta P. zawarły jakiekolwiek porozumienie dotyczące przekazania obowiązku rekultywacji przedmiotowego gruntu, które to dopiero mogłoby stanowić podstawę do rozstrzygnięcia, czy doszło do zmiany osoby zobowiązanej i wydania decyzji zgodnie z przepisem art. 20 ust. 6 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. W świetle powyższego bez znaczenia więc pozostaje też okoliczność, podniesiona przez skarżącą w odwołaniu, iż Gmina Miasta P. działkę gruntu [...] eksploatuje gospodarczo poprzez wydobywanie żwiru.

Zarzut skarżącej spółki dotyczący nie wyjaśnienia przez Starostę R. w zaskarżonej decyzji treści przepisu art. 20 ust. 6 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r., ani dlaczego nie ma on zastosowania w sprawie, jest bezpodstawny. Organ I instancji w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wyjaśnił dlaczego powołany wyżej przepis nie został przez niego wzięty pod uwagę przy wydawaniu decyzji.

W ocenie Kolegium, jak wykazano powyżej, przepis ten nie ma zastosowania

w niniejszej sprawie z innych powodów, niż podał organ I instancji, jednak nie miało to wpływu na wynik rozstrzygnięcia.

Na powyższą decyzję Zakłady Tworzyw Sztucznych "[...]" S.A. w upadłości z siedzibą w P. (dalej jako skarżąca) wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji

i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

W skardze skarżąca zarzuciła Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu rażące naruszenie przepisów prawa procesowego w szczególności art. 1 pkt 1, art. 104 par. 1 i 2 , art. 107 par. 1 i art. 138 par. 2 kpa przez to, że utrzymało w mocy decyzję organu I instancji podczas, gdy należało ją uchylić do ponownego rozpatrzenia. Podniosła, że jak wynika z rozstrzygnięcia zawartego w decyzji organu I instancji - odmawia się wydania decyzji administracyjnej orzekającej (...) " – organ I instancji odmówił wnioskodawcy ZTS "[...]" S.A. w upadłości wydania decyzji.

W ocenie skarżącej przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego nie przewidują możliwości zakończenia postępowania administracyjnego przez wydanie decyzji odmawiającej wydania decyzji w sprawie. Obowiązek wydania decyzji wprost wynika:

– z art. 1 pkt 1 K.p.a., który stanowi : "Kodeks postępowania administracyjnego normuje postępowanie: 1) przed organami administracji publicznej w należących do właściwości tych organów w sprawach indywidualnych rozstrzyganych

w drodze decyzji administracyjnych",

– art. 104 K.p.a., par. 1 "Organ administracji publicznej załatwia sprawę "przez wydanie decyzji, chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej", par. 2 "Decyzje rozstrzygają sprawę co do jej istoty w całości lub w części albo w inny sposób kończą sprawę w danej instancji".

W ocenie skarżącej z przywołanych przepisów wynika, że decyzja administracyjna jest aktem załatwiającym sprawę zawisłą przed organem administracji publicznej albo co do jej istoty, albo też kończącym rozpoznanie sprawy w danej instancji administracyjnej. W świetle powyższego decyzja organu I instancji odmawiająca wydania decyzji nie jest decyzją, o której mowa w art. 104 par. 1 i 2 K.p.a.

Ponadto skarżąca zwróciła uwagę na tezę wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego OZ we Wrocławiu z dnia 5 lipca 1985 r. sygn. akt SA/Wr 424/85

o treści następującej: "Nie jest dopuszczalne odstąpienie od wydania decyzji we wszczętym postępowaniu jeżeli istnieją podstawy do jego prowadzenia. Organ powinien wydać decyzję co do meritum sprawy – bądź pozytywną, bądź negatywną ("Gospodarka - Administracja Państwowa " 1986, nr 12, s 46).

Skarżąca zwróciła uwagę, ze w uzasadnieniu swojej decyzji organ I instancji wprawdzie podał, że w sprawie z wniosku ZTS "[...]" S.A. w upadłości nie ma zastosowania przepis art. 20 ust. 6 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, to uzasadnienie decyzji nie może zastąpić rozstrzygnięcia decyzji. Sentencja decyzji zawiera rozstrzygnięcie sprawy, dlatego też z uzasadnienia nie można wywodzić wniosków co do zakresu praw przyznanych stronie lub nałożonych na nią obowiązków. W wyroku z dnia 12 kwietnia 1999 r., sygn. akt IV S.A. 1886/96 – Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, rozstrzygnięcia decyzji nie można wyprowadzać z treści uzasadnienia (LEX nr 48 694). W innym z kolei wyroku stwierdzono, że "w przypadku sprzeczności między rozstrzygnięciem,

a uzasadnieniem, pierwszeństwo należy przyznać rozstrzygnięciu (teza pierwsza wyroku NSA z dnia 17 grudnia 1999 r. IV S.A. 70 /97 - LEX nr 48 693).

Skarżąca wskazała, że rozstrzygnięcie (osnowa decyzji) musi być sformułowane w taki sposób, aby nie było wątpliwości, czego ono dotyczy jakie uprawnienia zostały przyznane lub jakie obowiązki zostały na stronę nałożone. Rozstrzygnięcie powinno być zatem sformułowane precyzyjnie, bez niedomówień

i możliwości różnej interpretacji. W ocenie skarżącej rozstrzygnięcie zawarte

w decyzji organu I instancji z dnia [...] stycznia 2011 r. znak [...] nie spełnia w/w wymogów, więc również rażąco narusza art. 107 par. 1 K.p.a. Ponieważ decyzja organu I instancji wydana została z rażącym naruszeniem w/w przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, to organ odwoławczy - Samorządowe Kolegium Odwoławcze - na skutek odwołania powinien ją uchylić i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia. Skarżąca - wnioskodawca ZPS "[...]" S.A.

w odwołaniu nie podała powyższych zarzutów. Zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania (art. 15 K.p.a.) organ odwoławczy obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę rozstrzygniętą decyzją organu I instancji. Zatem organ II instancji powinien zbadać rozstrzygnięcie organu I instancji - niezależnie od granic odwołania - również w płaszczyźnie procesowej. W sytuacji, gdy Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję organu I instancji obarczoną rażącym naruszeniem prawa, to decyzja tegoż organu jest obarczona rażącym naruszeniem prawa i dlatego też powinna być uchylona.

Z ostrożności procesowej skarżąca podniosła, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w uzasadnieniu swojej decyzji nie rozpatrzyło wszystkich wniosków

i twierdzeń wnioskodawcy. W uzasadnieniu decyzji brak odniesienia do tezy wnioskodawcy , że art. 113 Rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 24 października 1934 r. Prawo upadłościowe (t.j. Dz. U. z 1991 r., nr 118, poz. 512), który był podstawą sprzedaży - umowy z dnia [...] października 2005 r. pomiędzy Syndykiem Masy Upadłości ZTS "[...]" S.A. a Gminą Miasta P. przesądza, że to Gmina Miasta P. wykonuje wszystkie obowiązki związane z przedmiotem nabycia, a więc i obowiązki rekultywacji gruntu. Nie odniesiono się również do postanowień par. 9 umowy z dnia [...] października 2005 r. (mimo szerokiej analizy art. 551 kodeksu cywilnego), według którego "wszelkie korzyści i ciężary związane

z przedmiotem umowy strona kupująca ponosić będzie od dnia dzisiejszego".

Z powyższego zapisu umowy wynika jednoznacznie, że kupujący tj. Gmina Miasta P. przyjmuje ciężary związane z nabywaną nieruchomością, a więc i rekultywację.

Skarżąca zauważyła, że działka nr [...] o powierzchni [...]ha, jak wynika z ewidencji gruntów obejmuje również tereny zabudowy przemysłowej

o powierzchni [...] ha i na tej powierzchni jest głównie zlokalizowane składowisko odpadów. Składowisko odpadów zajmuje tylko powierzchnię około [...] ha gruntów leśnych, podczas gdy z decyzji wynikałoby, że składowisko jest zlokalizowane wyłącznie na terenach leśnych i rolnych.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. podtrzymało swoje stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji

i wniosło o oddalenie skargi. Ponadto organ odwoławczy dodał, że podniesione

w skardze zarzuty w jego ocenie, nie zasługują na uwzględnienie.

Odnosząc się do zarzutów zawartych ww. pkt 1 Kolegium stwierdziło, że niewłaściwe sformułowanie rozstrzygnięcia przez organ pierwszej instancji tj. zamiast decyzji odmawiającej wydania decyzji administracyjnej orzekającej o przekazaniu do wykonania Gminie Miasta P. obowiązków określonych w decyzji Starosty R. z dnia [...] lutego 2006 r. znak: [...] w zakresie rekultywacji gruntu po byłym zakładowym składowisku odpadów w miejscowości P., stanowiącego część działki nr [...] o powierzchni [...] ha należało wydać decyzję odmawiającą przekazania do wykonania Gminie Miasta P. obowiązków określonych w decyzji Starosty R. z dnia [...] lutego 2006 r. znak: [...] w zakresie rekultywacji gruntu po byłym zakładowym składowisku odpadów w miejscowości P., stanowiącego część działki nr [...] o powierzchni [...] ha, nie świadczy o takim naruszeniu przepisów proceduralnych, które mogłyby mieć wpływ na wynik sprawy. W istocie bowiem decyzja odmawiająca wydania decyzji administracyjnej orzekającej o przekazaniu do wykonania Gminie Miasta P. obowiązków określonych w decyzji Starosty R. z dnia [...] lutego 2006 r. znak: [...] w zakresie rekultywacji gruntu po byłym zakładowym składowisku odpadów w miejscowości P., stanowiącego część działki nr [...] o powierzchni [...] ha, załatwia sprawę co do istoty. Treść wydanej decyzji jednoznacznie wyjaśnia Skarżącej, iż brak jest podstaw do podjęcia takich działań organu jakich domagał się we wniosku tj. przekazanie do wykonania Gminie Miasta P. ww. obowiązków rekultywacji gruntów.

Odnosząc się do zarzutów zawartych ww. pkt 2 Kolegium zauważyło, że

w uzasadnieniu swojej decyzji z dnia [...] lutego 2011 r. odniosło się do twierdzenia Skarżącego, iż: "na mocy umowy kupna-sprzedaży przedsiębiorstwa z dnia [...] października 2005 r. Gmina Miasta P. nabyła wszelkie prawa i obowiązki przysługujące nabywanemu przedsiębiorstwu. Tak więc Gmina nabyła również obowiązek rekultywacji gruntu po byłym zakładowym składowisku odpadów Zakładów Tworzyw Sztucznych "[...]" S.A. na działce oznaczonej w ewidencji gruntów nr [...] w miejscowości P.". Kolegium stwierdziło, że w świetle obowiązujących przepisów prawnych powyższe twierdzenie nie znajduje uzasadnienia. Zgodnie z § 2 powołanej wyżej umowy kupna-sprzedaży przedsiębiorstwa z dnia [...] października 2005 r., J. M. Syndyk masy upadłości Zakładów Tworzyw Sztucznych "[...]" Spółka Akcyjna w upadłości

z siedzibą w P. oświadczył, że: "przedmiotem tej umowy jest przedsiębiorstwo jako zorganizowany zespół składników niematerialnych i materialnych przeznaczonych do prowadzenia działalności gospodarczej....". Zgodnie z pojęciem przedsiębiorstwa w rozumieniu art. 551 Kodeksu cywilnego, przedsiębiorstwo jest zorganizowanym zespołem składników niematerialnych i materialnych przeznaczonym do prowadzenia działalności gospodarczej. Treść art. 551 Kodeksu cywilnego jednoznacznie dowodzi, że poza zakresem znaczeniowym przedsiębiorstwa pozostają zobowiązania i obciążenia związane z jego prowadzeniem, a tym bardziej obowiązki nałożone na właściciela przedsiębiorstwa na podstawie decyzji administracyjnej.

Kolegium nie może jednoznacznie odnieść się do zarzutu zawartego ww. pkt 3, ponieważ Skarżący nie wskazał o jaką decyzję chodzi i na podstawie jakich dokumentów stwierdził, że składowisko odpadów zajmuje tylko powierzchnię około [...] ha gruntów leśnych. Organ odwoławczy podniósł, iż zgodnie z "Projektem technicznego zamknięcia i rekultywacji zakładowego składowiska odpadów ZTS [...] S.A. w upadłości gm. P., woj. [...]", znajdującego się w aktach sprawy organu pierwszej instancji, przedmiotowe składowisko jest położone w sosnowym kompleksie leśnym (strona 3).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej: p.p.s.a.), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego

w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, albo też przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a.). Uwzględnienie skargi następuje również w przypadku stwierdzenia, że zaskarżony akt jest dotknięty jedną z wad wymienionych w art. 156 k.p.a. (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). W razie zaś nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala (art. 151 p.p.s.a). Zgodnie natomiast z unormowaniem art. 134 p.p.s.a. sąd dokonując oceny zaskarżonego aktu rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Skarga jest niezasadna, bowiem zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia przepisów kpa należy stwierdzić, że nieudolne pod względem redakcyjnym sformułowanie sentencji rozstrzygnięcia przez organ I instancji, tj. przez Starostę R. – nie stanowi naruszenia przepisów postępowania w sposób, który mógłby mieć istotny wpływ na wynik sprawy

w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.

Treść wydanej decyzji odbieranej w całości tj. łącznie z uzasadnieniem jednoznacznie rozstrzyga, że brak jest podstaw do podjęcia takich działań organu, jakich domagała się skarżąca, tj. przekazania obowiązku rekultywacji byłego składowiska odpadów Gminie Miasta P..

Również za niezasadny został uznany zarzut skargi braku odniesienia się przez SKO do wszystkich twierdzeń wniosków skarżącej dotyczących umowy sprzedaży z 2005 r. SKO w uzasadnieniu swej decyzji zawarło szeroką argumentacje dotyczącą art. 551 kodeksu cywilnego z końcowym stwierdzeniem, że poza zakresem znaczeniowym przedsiębiorstwa pozostają zobowiązania i obciążenia związane

z jego prowadzeniem, a tym bardziej obowiązki nałożone na właściciela przedsiębiorstwa na podstawie decyzji administracyjnej.

Wreszcie jako błędny, a tym samym niezasadny należy uznać zarzut dotyczący naruszenia art. 156 § 1 pkt 3 kpa, tj. rozstrzygnięcie sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną (res iudicata). Wskazane decyzje Starosty R. z 2005 r. i 2006 r. nie pozostają w relacji wyczerpującej znamiona art. 156 § 1 pkt 3 kpa. Decyzja Starosty z 2005 r. została wydana na podstawie art. 54 ustawy o odpadach i rozstrzyga w kwestii zamknięcia składowiska odpadów realizując w odniesieniu do tego składowiska wymogi wynikające z ustawy o odpadach.

Natomiast decyzja z 2006 r.. została wydana na podstawie ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych i w odniesieniu do byłego zakładowego składowiska odpadów ZTS "[...]" P. rozstrzyga o sposobie i kierunku rekultywacji gruntów po tym składowisku.

Brak w związku z tym podstaw do twierdzenia, że Starosta R. wydając wspomniane decyzje naruszył art. 156 § 1 pkt 3 kpa.

Mając na względzie wszystkie wskazane powyżej okoliczności, na mocy art. 151 p.p.s.a. Sąd oddalił skargę.