Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 72/08
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2009-02-02 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 61 ust. 1
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art. 8, art. 9, art. 12 par. 1, art. 138 par. 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Jaśkowska Sędziowie sędzia NSA Alicja Plucińska- Filipowicz ( spr.) sędzia del. WSA Jerzy Siegień Protokolant Mariusz Szufnara po rozpoznaniu w dniu 2 lutego 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 25 października 2007 r. sygn. akt II SA/Łd 562/07 w sprawie ze skargi P. O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia [...] marca 2007 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 26 października 2007 r. sygn. akt II SA/Łd 562/07 po rozpoznaniu skargi P. O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia [...] marca 2007 r. uchylającą na podstawie art. 138 ( 2 kpa decyzję Prezydenta Miasta Łodzi z dnia [...] grudnia 2006 r. o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie jednorodzinnego wolnostojącego budynku mieszkalnego i przekazującą sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia - uchylił zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu wyroku podano, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w motywach swojego rozstrzygnięcia podniosło, że powołanie się w zaskarżonej odwołaniem inwestora decyzji przez organ pierwszej instancji na postanowienia "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Łodzi" nie znajduje uzasadnienia w obowiązującej regulacji prawnej, bowiem studium nie jest aktem prawa miejscowego i nie ma mocy powszechnie obowiązującej, nie może więc stanowić podstawy wydania decyzji administracyjnej. Podstawą odmowy ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji może być wskazany przepis prawa, z którego wynika, że inwestycja nie może być zrealizowana na terenie objętym wnioskiem inwestora. Ponadto, zdaniem organu odwoławczego "przedstawione dokumenty nie pozwalają na jednoznaczną ocenę i wykazanie w sposób nie budzący wątpliwości, iż w rozpatrywanym przypadku istnieje uciążliwość uzasadniająca odmowę ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji". Treść art. 9 kpa "nakazuje natomiast uświadomienie inwestorowi planowanego przedsięwzięcia ewentualnego ryzyka, jakie podejmie w związku z planowaną realizacją drogi ekspresowej..." na terenie, który znajduje się "w strefie uciążliwości ww. drogi".

W skardze na powyższą decyzję P. O. podniósł, iż dąży ona do bezzasadnego przedłużania sprawy przez organ odwoławczy, który już pięciokrotnie przekazywał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uznał, że skarga jest zasadna.

Sąd podkreślił w uzasadnieniu wyroku, że w utrwalonym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego zajmuje się stanowisko, iż decyzja kasacyjna, wydawana na podstawie art. 138 ( 2 kpa może być podjęta tylko w sytuacjach określonych w tym przepisie zaś żadne inne wady postępowania ani zaskarżonej decyzji nie dają organowi odwoławczemu podstaw do wydania decyzji kasacyjnej, która stanowi wyłom od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy, którego działanie ma przede wszystkim charakter reformacyjny /art. 138 ( 1 kpa/, przy czym konieczność przeprowadzenia kilku dowodów w trybie art. 136 kpa mieści się w jego kompetencjach. Uprawnienia kasacyjne określone w art. 138 ( 2 kpa nie mogą podlegać wykładni rozszerzającej. W decyzji kasacyjnej organ powinien wskazać powody, dla których nie skorzystał z możliwości doprowadzenia do usunięcia braków dowodowych postępowania bez korzystania z art. 138 ( 2 kpa, którego zastosowanie w konkretnej sytuacji Sąd uznał za nadużycie, skoro organ odwoławczy przedstawiając motywy swojego rozstrzygnięcia, które "W żadnej mierze nie stanowią uzasadnienia dla uchylenia się przez organ odwoławczy od merytorycznego rozpatrzenia sprawy", bowiem należało wskazać jednoznacznie przyczyny rozstrzygnięcia w uzasadnieniu decyzji /art. 107 ( 1 i 3 kpa/. Powodów takich nie można doszukać się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, zaś okoliczności przytoczone zaprzeczają konkluzji o konieczności przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części. Sąd podkreślił przy tym, że postępowanie administracyjne toczy się blisko 4 lata, zaś organ odwoławczy pięciokrotnie korzystał z uprawnienia określonego w art. 138 ( 2 kpa. Prawidłowa natomiast ocena prawna ustalonego stanu faktycznego czy ewentualnie uzupełnienie zgromadzonego materiału dowodowego w niezbędnym zakresie należą do obowiązków organu odwoławczego, natomiast odmienna ocena zgromadzonego materiału dowodowego czy też polemika ze stanowiskiem wyrażonym przez organ I instancji nie może stanowić podstawy dla rozstrzygnięcia o charakterze kasacyjnym. Istota administracyjnego toku instancji polega na dwukrotnym rozstrzygnięciu tej samej sprawy, a nie tylko na kontroli zasadności podjętego rozstrzygnięcia i ewentualnie zarzutów podniesionych w odwołaniu.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku sporządzoną przez radcę prawnego M. W., wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi zarzucając:

1/ naruszenie prawa materialnego, to jest art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym /Dz. U. z 2003 r. Nr 80, poz. 717 ze zm./ poprzez błędne przyjęcie, iż wystarczająca jest ocena prawna zgromadzonego materiału dowodowego lub jego uzupełnienie podczas gdy w sprawie konieczne jest przeprowadzenie ponownego postępowania w zakresie spełnienia warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 wymaganych przepisami ustawy, a w tym sporządzenia analizy urbanistyczno-architektonicznej i projektu decyzji,

2/ naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 145 ( 1 pkt 1 lit c ppsa w sytuacji, gdy w sprawie konieczne jest przeprowadzenie całego postępowania wyjaśniającego aby nie doprowadzić do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego jak też błędne przyjęcie przez Sąd, że możliwe było zastosowanie art. 136 kpa.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podziela się stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że art. 138 ( 2 kpa ma zastosowanie wyjątkowo, twierdząc jednakże, że aby ustalić, czy zostały spełnione przesłanki określone w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w niniejszej sprawie konieczne było przeprowadzenie ponownie badania z uwagi na to, że organ pierwszej instancji dokonał błędnej oceny stanu faktycznego w zakresie zgodności inwestycji z przepisem nie będącym aktem prawa miejscowego. Konieczna jest analiza funkcji i zasad zabudowy i zagospodarowania terenu oraz uzgodnienia projektu decyzji. Przeprowadzenie wymaganej analizy jest obowiązkiem organu, prowadzącego postępowanie; bez tej analizy nie jest możliwe wydanie rozstrzygnięcia. Dokonanie tego przez organ odwoławczy naruszyłoby zasadę praworządności oraz zasadę dwuinstancyjności postępowania. Błędnie Sąd I instancji twierdzi, że w niniejszej sprawie działanie organu odwoławczego miałoby się ograniczyć jedynie do dokonania oceny prawnej przeprowadzonego przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego lub uzupełnienia materiału dowodowego, podczas gdy zachodzi potrzeba ponownego zgromadzenia całości materiału dowodowego a nie jego uzupełnienia czy tylko oceny. Nie można więc uznać w tej sytuacji, że wnoszący skargę kasacyjną dopuścił się nadużycia.

Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach.

Zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego decyzja organu odwoławczego została wydana na podstawie art. 138 ( 2 kpa, który wymaga, aby dla wydania decyzji kasacyjnej była spełniona przesłanka polegająca na tym, iż rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Z treści natomiast uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika wyraźnie, iż w ocenie organu ją wydającego motywy odmowy ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji nie były słuszne i zgodne z prawem /zgodność inwestycji z art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, brak uzasadnienia dla stwierdzenia, że znaczenie w sprawie ma treść studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania/. W istocie wyłącznym powodem przekazania do ponownego rozpoznania sprawy według Samorządowego Kolegium Odwoławczego, jak to słusznie zauważa się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, była "zasadność uświadomienia inwestorowi w oparciu o art. 9 Kpa planowanego przedsięwzięcia", polegającego na realizacji drogi ekspresowej projektowanej w pobliżu nieruchomości wnioskodawcy, ewentualnego ryzyka, jakie się z tym wiąże. Jak to jednak zasadnie przyjął Sąd pierwszej instancji, taka motywacja nie uzasadnia orzeczenia na podstawie art. 138 ( 2 kpa.

W świetle takiego, jak to podano wyżej, uzasadnienia zaskarżonej decyzji, nie wydają się zrozumiałe, a tym bardziej słuszne i usprawiedliwione, podnoszone w skardze kasacyjnej zarzuty. Wojewódzki Sąd Administracyjny mając na uwadze motywy zaskarżonej decyzji oraz w sytuacji, gdy postępowanie administracyjne w sprawie warunków zabudowy, a więc dotyczącej realizacji inwestycji, która powinna być załatwiona możliwie jak najszybciej, aby sprostać wymogom art. 12 ( 1 kpa działania wnikliwie i szybko jak też z zagwarantowaniem zasady określonej w art. 8 kpa prowadzenia postępowania w taki sposób, aby pogłębiać zaufanie obywateli do organów Państwa, toczy się szczególnie długo /około 4 lata/, w pełni zasadnie orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji.

Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny uznając, iż skarga kasacyjna nie jest usprawiedliwiona, oddalił ją na podstawie art. 184 ppsa.