Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 341/04
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2005-07-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Bogusz – (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Daria Sachanbińska Asesor sądowy Elżbieta Naumowicz Protokolant: sekretarz sądowy Jolanta Hadała po rozpoznaniu w dniu 14 lipca 2005 r. na rozprawie sprawy ze skargi W. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie świadczeń rodzinnych 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej w T. z dnia [...], nr [...]; 2. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana w całości; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. na rzecz W. C. kwotę 8,40 zł (osiem złotych 40/100), tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi W. C. jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia [...] utrzymująca w mocy decyzję Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej w T. z dnia [...] w sprawie odmowy przyznania zasiłku rodzinnego oraz dodatków do tego zasiłku na syna M. C.

Wydanie tych orzeczeń poprzedziło postępowanie administracyjne o następującym przebiegu i ustaleniach:

W dniu 11 maja 2004 roku W. C. złożyła w Ośrodku Pomocy Społecznej w T. wniosek o ustalenie prawa do zasiłku rodzinnego oraz dodatków do zasiłku rodzinnego. W treści wniosku wskazała, iż świadczenia te należne są czwórce jej małoletnich dzieci, a to Z., J., M. i K. C. Poza wskazaniem, iż dzieci podlegają obowiązkowi szkolnemu zaakcentowała, że syn M. winien otrzymać, poza innymi, także dodatek z tytułu kształcenia i rehabilitacji dziecka niepełnosprawnego. Okoliczność niepełnosprawności M. C. wnioskodawczyni wykazała składając orzeczenie Powiatowego Zespołu do spraw Orzekania o Stopniu Niepełnosprawności przy Miejskim Ośrodku Pomocy Rodzinie w O. wydanym dnia 19 czerwca 2002 roku, które zaliczyło jej syna do osób niepełnosprawnych od urodzenia ze wskazaniami

- konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna w procesie leczenia, rehabilitacji i edukacji;

- korzystania z systemu środowiskowego wsparcia w samodzielnej egzystencji;

- konieczności sprawowania zwiększonej stałej opieki pielęgnacyjnej;

- spełniania wymogów określonych w art. 8 ust 1 ustawy Prawo o ruchu drogowym.

Z wniosku wynikało także, iż dochód w rodzinie W. C. wyniósł brutto 17.346,60 zł przy czym dochód rodziny po odliczeniu zobowiązań i tzw. utraty dochodu wyniósł 16.646,60 zł, a w przeliczeniu na osobę 277,44 zł.

Poza tymi dokumentami strona przedłożyła także dwa zaświadczenia Ośrodka Opiekuńczo - Wychowawczego [...] w P., z których wynikało, że M. C. przebywa w ośrodku od poniedziałku po godz. 14.00 do czwartku w czasie roku szkolnego, a ponadto, że pobyt w ośrodku jest odpłatny i wynosi 70 zł oraz, że jest regulowany przez matkę na bieżąco. Ponadto strona przedłożyła opinię Zespołu Szkół Specjalnych w P. wskazującą, że M. C. jest uczniem tej placówki od 1 września 2002 roku i że jest przywożony przez matkę w poniedziałek, a zabierany w piątek, przy czym w obu tych dniach matka uczestniczy w zajęciach lekcyjnych razem z dzieckiem.

Decyzją z dnia [...] organ pierwszej instancji przyznał zasiłek rodzinny oraz dodatki do zasiłku rodzinnego z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego W. C. na dzieci: Z., J. i K. C.

Z tej samej daty pochodzi inna decyzja organu nr [...] wydana na podstawie art. 3 pkt 7, art. 4 ust. 2 pkt 1, art. 5 ust. 1, art. 6 ust. 1, art. 7 pkt 1, art. 13 ust. 1 i ust. 2, art. 20 ust. 3, art. 24 ust. 1, art. 26 ust, 1 i ust 2 oraz art. 47 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 roku o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2003 nr 228, poz. 2255 ze zmianami) oraz na podstawie § 2 ust. 2 i ust 3, § 5, § 13 ust. 1 i ust. 2 Rozporządzenia Ministra Gospodarki Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 5 marca 2004 roku w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne (Dz. U z 2004 , nr 45, poz. 433), którą odmówiono W. C. przyznania świadczenia w formie zasiłku rodzinnego oraz dodatków do tego zasiłku na syna M. C., z tym jedynie uzasadnieniem, że strona nie spełnia przesłanki wymienionej w ustawie o świadczeniach rodzinnych. W szczególności powołując się na art. 7 pkt 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych w związku z art. 3 pkt 7 tej ustawy stwierdzono, że skoro dziecko przebywa w instytucji zapewniającej całodobowe utrzymanie to zasiłek rodzinny i pochodne od niego dodatki nie przysługują.

W odwołaniu W. C. domagała się uchylenia tej decyzji i zwróciła uwagę, że M. jest dzieckiem o znacznym upośledzeniu umysłowym, cierpiącym na tzw. zespół Downa, uczęszczający do szkoły specjalnej. Tylko odległość tej placówki od domu (50 km) i konieczność sprawowania bezpośredniej opieki na trójką pozostałych małoletnich dzieci sprawia, że "po lekcjach od poniedziałku do czwartku M. przebywa w ośrodku opiekuńczo-wychowawczym, który nie spełnia wymogów takiej placówki".

Rozstrzygając odwołanie Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] w sprawie nr [...] wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji.

W motywach decyzji po przedstawieniu stanu faktycznego sprawy zwrócono uwagę, że bezspornym jest okoliczność, iż M. C. jest dzieckiem niepełnosprawnym od urodzenia, wymaga stałej opieki pielęgnacyjnej i stałego współudziału opiekuna w procesie uczenia, rehabilitacji i edukacji. Podniesiono także, że materiał dowodowy wskazuje, iż dziecko uczy się w szkole specjalnej poza miejscem zamieszkania, korzystając z całodobowego utrzymania od poniedziałku do czwartku. Dalej podniesiono, że ustawa o świadczeniach rodzinnych w art. 7 pkt 1 wprowadza w regułę, iż zasiłek rodzinny nie przysługuje na dziecko przebywające w instytucji zapewniającej całodobowe utrzymanie.

Zwrócono uwagę, że przywołany przepis nie wymaga by pobyt dziecka w takiej instytucji był ciągły albo wiązał się z określonym limitem czasowym. Dlatego – konkludował organ odwoławczy – jeśli dziecko korzysta z całodobowej opieki ośrodka opiekuńczo-wychowawczego przez kilka dni w tygodniu słuszne jest przyjęcie, że zachodzi negatywna przesłanka do przyznania zasiłku rodzinnego. Końcowo zwrócono uwagę, że brak podstaw do przyznania zasiłku rodzinnego skutkuje odmową przyznania dodatków do tego zasiłku, w tym dodatku z tytułu kształcenia i rehabilitacji dziecka niepełnosprawnego.

Decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego została zaskarżona przez W. C. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Skarżąca wnosząc o uchylenie tej decyzji określiła ją jako krzywdzącą. Przypominając stan zdrowia dziecka i konieczność dołożenia wszelkich starań, aby stworzyć mu warunki do lepszego rozwoju, zwróciła uwagę na konieczność umieszczenia w szkole specjalnej. Akcentowała, że dojazd z dzieckiem codziennie autobusem, nie jest możliwy. Dlatego z konieczności po lekcjach dziecko korzysta z ośrodka [...] w P. Podkreśliła też większe wydatki związane z nauką i utrzymaniem dziecka (np. wydatki na odzież), będące następstwem jego choroby.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, nie znajdując podstaw do zastosowania art. 54 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153 , poz. 1270). Organ odwoławczy podtrzymał argumentację zaprezentowaną w zaskarżonej decyzji i podkreślił, że skarżąca nie podniosła żadnych nowych okoliczności, które mogłyby mieć wpływ na rozstrzygnięcie organu odwoławczego. Przed rozprawą skarżąca przedłożyła kolejne zaświadczenie dotyczące pobytu dziecka w placówce, z którego wynika, że [...] prowadzi specjalny ośrodek wychowawczy, który "funkcjonuje na podstawie art. 2 pkt 5 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o Systemie oświaty".

Wojewódzki Sąd Administracyjny, zważył co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej (§ 1).

Kontrola, o której mowa sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2 cyt. artykułu). Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowo – administracyjnym podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów.

Trzeba także dodać, że w myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym i (Dz. U. nr 153 poz. 1270) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Z tego ostatniego przepisu wynika ta przede wszystkim konsekwencja, że niezależnie od zarzutów podniesionych w skardze sąd z urzędu bada, czy nie nastąpiło naruszenie prawa materialnego lub procesowego skutkujące koniecznością usunięcia zaskarżonego aktu z obrotu przez jego uchylenie lub stwierdzenie nieważności.

Po tak zakreślonym zakresie kognicji sądu administracyjnego należy wskazać, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

Ustawa o świadczeniach rodzinnych reguluje dwa rodzaje świadczeń:

a) zasiłki rodzinne oraz dodatki do tego zasiłku,

b) świadczenia opiekuńcze.

System świadczeń rodzinnych wprowadzonych ustawą z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. 2003 Nr. 228 poz. 2255 z późn. zm.) zwanej dalej: "ustawą o oświadczeniach rodzinnych" zakłada:

- jednolity sposób określania kryteriów dochodowych oparty na kosztach utrzymania rodzin,

- dwa rodzaje świadczeń (zasiłki rodzinne i świadczenia opiekuńcze)

- zwiększenie pomocy na rzecz rodziny w związku z edukacją dziecka, szczególnie dziecka niepełnosprawnego (por. rządowe uzasadnienie projektu ustawy o świadczeniach rodzinnych).

Przesłanką ustanowienia zasiłku rodzinnego była według ustawodawcy potrzeba wsparcia finansowego rodzin, których dochody kształtują się poniżej poziomu ustalonego na podstawie badań jako próg wsparcia dochodowego rodzin. Pomoc finansowa państwa skierowana jest wyłącznie do rodzin z dziećmi na utrzymaniu, przede wszystkim dziećmi uczącymi się a szczególne preferencje dotyczą edukacji dzieci niepełnosprawnych. Zasiłek rodziny unormowany został w rozdziale II ustawy o świadczeniach rodzinnych. W myśl art. 4 ust. 1 tego aktu prawnego zasiłek rodzinny ma na celu częściowe pokrycie wydatków na utrzymanie dziecka. Prawo do zasiłku – co pozostaje w tej sprawie bezsporne - przysługuje rodzicom, jednemu z rodziców lub opiekunowi prawnemu (poz. art. 4 ust. 2 pkt 1 ustawy).

W myśl art. 7 pkt. 1 ustawy zasiłek rodzinny nie przysługuje, jeżeli dziecko przebywa w instytucji zapewniającej całodobowe utrzymanie lub w rodzinie zastępczej.

Rozwinięcie pojęcia "instytucji zapewniającej całodobowe utrzymanie" znajduje się w art. 3 pkt 7 ustawy. Zgodnie z jego brzmieniem "ilekroć w ustawie jest mowa o instytucji zapewniającej całodobowe utrzymanie oznacza to dom pomocy społecznej, placówkę opiekuńczo – wychowawczą, młodzieżowy ośrodek wychowawczy, schronisko dla nieletnich, zakład poprawczy, areszt śledczy, zakład karny, zakład opiekuńczo – leczniczy, zakład pielęgnacyjno – opiekuńczy, a także szkołę wojskową lub inną szkołę zapewniającą nieodpłatne pełne utrzymanie, w tym wyżywienie, zakwaterowanie i umundurowanie".

Rozstrzygające dla przyznania stronie skarżącej zasiłku rodzinnego jest zatem określenie charakteru placówki w której przebywa M. C.

Tymczasem w sprawie z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa nie wyjaśniono w postępowaniu administracyjnym wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, a ustalenia dokonane przez orzekający organ uznać należy za dowolne. Trudno zresztą mówić o wyjaśnieniu okoliczności sprawy skoro organ I instancji poprzestał na wstępnym założeniu, że dziecko przebywa w instytucji zapewniającej całodobowe utrzymanie. Decyzja tego organu ogranicza się do cytowania przepisów prawa bez jakiegokolwiek odniesienia do stanu faktycznego sprawy. Nie zawiera żadnych ustaleń faktycznych. Co prawda w myśl art. 23 i 24 ustawy o zasiłkach rodzinnych, prawo do świadczenia wymaga złożenia przez stronę prawidłowego wniosku i dokumentów ale to nie zwalnia organu od obowiązku podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, a to stosownie do zasady ogólnej postępowania administracyjnego wynikającej z art. 7 kpa.

Rozwinięciem tej zasady jest przepis art. 77 § 1 kpa stanowiący, że organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Dopiero tak zebrany materiał dowodowy podlega ocenie w ramach zasady swobodnej oceny dowodów, którą reguluje art. 80 kpa.

Wyrazem tej oceny powinno być uzasadnienie prawne i faktyczne decyzji, uwzględniające wymagania określone w przepisie art. 107 § 3 kpa, który wskazuje co powinna zawierać treść uzasadnienia. Zdaniem Sądu rozpoznającego niniejsza sprawę te podstawowe zasady postępowania administracyjnego nie zostały w sprawie zachowane.

Dlatego nie mógł organ I instancji poprzestać na ogólnikowo cytowanych przepisach. Zaniechanie przez organ administracji państwowej podjęcia czynności procesowych zmierzających do pełnego zebrania materiału dowodowego zwłaszcza, gdy strona powołuje się na określone i ważne dla niej okoliczności jest uchybieniem przepisom postępowania administracyjnego skutkującym wadliwość decyzji.

Z kolei bezkrytyczne zaakceptowanie przez organ odwoławczy tak przeprowadzonego postępowania przesądza o konieczności uchylenia także decyzji odwoławczej. Oceny takiej nie może zmienić kserokopia pisma Starostwa Powiatowego z 19 maja 2004 r. załączona do akt sprawy na etapie postępowania przed Samorządowym Kolegium Odwoławczym (k-5 akt administracyjnych II instancji).

Podkreślenia wymaga także, że M. C. nie przebywa w jednej placówce, lecz w dwóch różnych jednostkach, przy czym nie wyjaśniono w ogóle dlaczego małoletni nie korzysta w całym zakresie ze świadczeń Zespołu Szkół Specjalnych tj. na przykład z zakwaterowania. Czy dlatego, że nie ma tam internatu czy też z innych przyczyn i na jakich zasadach umieszczono go w Ośrodku [...]. Nie wyjaśniono także dlaczego ośrodek ten zmienił nazwę i czy oznaczało to zmianę charakteru prawnego jednostki na tle art. 3 pkt 7 ustawy o świadczeniach rodzinnych.

W takim stanie faktycznym pozostaje do rozważenia w toku ponownego rozpatrywania sprawy negatywna przesłanka "przebywania w instytucji zapewniającej całodobowe utrzymanie".

Regulacja art. 7 pkt 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych miała swoje odpowiedniki w przeszłości w aktach prawnych dotyczących zasiłku rodzinnego. Do 1994 roku zasiłki rodzinne regulowały rozporządzenia wydane na podstawie dekretu z dnia 28 października 1947 o ubezpieczeniu rodzinnym. Redakcja tych przepisów wskazywała na nie przysługiwanie zasiłku rodzinnego z uwagi na sam fakt korzystania z placówki (por. § 6 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia MPPiSS z 31 maja 1974 r. Dz. U. Nr 21 poz. 127, albo z uwagi na bezpłatność pobytu w placówce (porównaj § 6 ust. 1 pkt 3 i ust. 3 rozporządzenia MPPiSS z 22 grudnia 1981 r. Dz. U. Nr 32 poz. 19).

Ustawa z dnia 1 grudnia 1994 roku o zasiłkach rodzinnych, pielęgnacyjnych i wychowawczych (Dz. U. 1998 Nr 102 poz. 651) w art. 10 stanowiła, że zasiłek rodzinny nie przysługuje m.in. na dziecko przebywające w placówce "jeżeli za jego pobyt rodzina nie ponosi odpłatności".

Redakcja przepisu art. 3 pkt 7 ustawy o świadczeniach rodzinnych wskazuje, że chodzi w nim o jednostki zapewniające utrzymanie całodobowo, czyli trwające całą dobę.

Utrzymanie trwające całą dobę oznacza nic innego jak dostarczanie przez całą dobę środków bytowania człowieka w realiach uwarunkowanych miejscem i czasem pobytu.

Dostarczanie środków bytowania, to zapewnienie podstawowych potrzeb egzystencji czyli wyżywienia, kwaterunku i odzieży a także bezpłatnego leczenia, uzupełnione w przypadku dziecka podlegającego obowiązkowi szkolnemu także dostępem do nauki (kształcenia).

Takie rozumienie zapewnienia bytu w konsekwencji oznacza nieodpłatność.

Reasumując dziecko, któremu "zapewnia się utrzymanie" nie ponosi kosztów utrzymania, czyli: wyżywienia, kwaterunku, odzieży, leczenia i kształcenia.

Do takiej konkluzji prowadzi analiza art. 3 pkt 7 ustawy o świadczeniach rodzinnych, który za szkołę zapewniającą nieodpłatnie pełne utrzymanie uznaje taką, która "zapewnia wyżywienie, zakwaterowanie i umundurowanie". Wyjaśnienie to odnosi się także do jednostek (instytucji) wymienionych wcześniej przez ten przepis.

Dalej trzeba wskazać na cel rozpatrywanego świadczenia rodzinnego. W myśl art. 4 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych zasiłek rodzinny ma na celu częściowe pokrycie wydatków na utrzymanie dziecka. Słowo "częściowe oznaczać może pokrycie po części każdego z rodzaju wydatków wcześniej wymienionych, albo też pokrycie niektórych z wydatków np. odzieży. Jest w sprawie poza sporem, że matka dziecka nie tylko opłaca częściowo koszt pobytu syna w Ośrodku [...], ale też ponosi koszty jego utrzymania w dni wolne od nauki i przez okres wakacji.

Ten ostatni okres (miesiące wakacyjne) rozstrzygnięcia organów obu instancji zupełnie pomijają, choć z motywów ich decyzji wynika, że jedyną przesłanką odmowy przyznania świadczenia jest "pobyt w placówce opiekuńczo – wychowawczej zapewniającej całodobowe utrzymanie". Ten argument traci na znaczeniu w okresie wolnym od nauki szkolnej. Z zaświadczenia Ośrodka [...] z 10 maja 2004 roku wynika, że dziecko "przebywa w nim w czasie roku szkolnego", czyli od 1 września danego roku do ostatniego tygodnia czerwca roku nastopnego. Gdyby w przypadku M. C. miało być inaczej wymagało by to stosownych ustaleń organów.

Tymczasem w myśl art. 24 prawo do świadczeń rodzinnych ustala się na okres zasiłkowy z wyjątkami, które nie dotyczą zasiłku rodzinnego. Okres zasiłkowy to z kolei czas od 1 września danego roku do 31 sierpnia następnego roku kalendarzowego (art. 3 pkt 10 ustawy). Decyzja organu I instancji nie odnosi się w ogóle do okresu wakacyjnego a decyzja organu odwoławczego, mającego obowiązek rozpoznać sprawę merytorycznie, mimo że wydana 28 lipca 2004 roku, a zatem w czasie, gdy dziecko z pobytu w placówce prawdopodobnie nie korzystało, nie uzasadnia odmowy przyznania zasiłku rodzinnego za ten okres. Tymczasem w orzecznictwie sądowym zagadnienie to było przedmiotem uchwały Sądu Najwyższego z 20 marca 1985 roku w sprawie III UZP 63/84 opublikowanym w OSNC 1985/12/187, na tle § 6 rozporządzenia MP PiSS z 23 stycznia 1984 roku w sprawie zasiłków rodzinnych i pielęgnacyjnych, który brzmiał: "zasiłek rodzinny nie przysługuje na dziecko przebywające w zakładzie specjalnym, w domu dziecka lub w innej placówce opiekuńczo- wychowawczej, zapewniających całkowitą opiekę nad dzieckiem" (por. § 6 ust. 1 pkt 5 cyt. rozporządzenia).

Sąd Najwyższy, wypowiadając się w tej sprawie, stwierdził między innymi, że dziecku kształcącemu się w szkole państwowej, zapewniającej mu nieodpłatnie pełne utrzymanie, przysługuje w okresie wakacyjnym zasiłek rodzinny jeżeli nie korzysta w tym okresie z nieodpłatnego utrzymania.

Podobną wymowę mają orzeczenia Sądu Najwyższego z 22 grudnia 1978 r. w sprawie II URN 144/78 opublikowane lex 16406 i z 8 stycznia 1991 r. sygn. II URN 111/90 opublikowane w OSP w 1991/10/254.

W tych okolicznościach skoro do wydania zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej doszło z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na jego wynik Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c uchylił zaskarżone akty.

Rozstrzygnięcia zawarte w pkt 2 i 3 wyroku uzasadniają przepisy art. 152 i art. 200 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.