Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SAB/Kr 249/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2018-01-24 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
658
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Skarżony organ: Prezydent Miasta
Treść wyniku: zobowiązano do wydania aktu lub dokonania czynności
stwierdzono że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa
Powołane przepisy: article: art. 35 ust. 3
journal: Dz.U. 2017 poz 1332
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.
article: art. 64 par. 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie: Przewodniczący: Sędzia WSA Paweł Darmoń Sędziowie: WSA Mirosław Bator (spr.) WSA Małgorzata Łoboz po rozpoznaniu w dniu 24 stycznia 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi Przedsiębiorstwa Wielobranżowego [...] Sp.z.o.o. z siedzibą w K. na bezczynność Prezydenta Miasta w przedmiocie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę I. zobowiązuje Prezydenta Miasta do wydania aktu lub dokonania czynności w sprawie załatwienia wniosku Przedsiębiorstwa Wielobranżowego [...] Sp.z.o.o. z dnia [...] maja 2017 r. w terminie 14 dni o daty zwrotu akt; II. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; l III. zasądza od Prezydenta Miasta na rzecz skarżącego Przedsiębiorstwa Wielobranżowego [...] Sp.z.o.o kwotę [...](pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Pismem z dnia 24 października 2017 r. Przedsiębiorstwo Wielobranżowe [...] Sp.z.o.o wniosło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na bezczynność Prezydenta Miasta w sprawie wniosku z dnia 10 maja 2017 r. o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę dla inwestycji pod nazwą "Budowa budynku mieszkalnego wielorodzinnego z częścią usługową, garażem podziemnym, z wewnętrznymi instalacjami: wodociągowymi kanalizacji sanitarnej, w tym odcinkami poza budynkiem, kanalizacji opadowej, w tym odcinkami poza budynkiem i zbiornikiem retencyjnym, wentylacji mechanicznej i oddymiania, grzewczymi wraz ze stacją wymienników ciepła, elektrycznymi, w tym słaboprądowymi i teletechnicznymi, instalacją SAP, oddymiania klatek schodowych, detekcją c.o. i LPG i oświetleniem terenu oraz wiatą śmietnikową i wewnętrznym układem drogowym, w tym zjazdem do garażu podziemnego, nadziemnymi miejscami postojowymi i ciągami pieszymi, a także przebudowa kolidującej sieci energetycznej SN oraz likwidacja instalacji elektrycznych nN i teletechnicznych, wewnętrznych instalacji wodnych, cieplnych i kanalizacyjnych, a także odcinków przyłączy gazowego i ciepłowniczego na dz. nr [...], [...],[...] i [...], obr. [...] przy ul. [...] w K.". Organowi zarzucono naruszenie art. 35 § 1-3 K.p.a. w zw. z art. 36 § 1 K.p.a., jak również art. 64 K.p.a. oraz art. 33 i 35 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, przez rażące przekroczenie terminów do załatwienia sprawy dotyczącej wydania pozwolenia na budowę i bezzasadną odmowę nadania sprawie biegu pomimo tego, że wniosek Spółki nie zawiera żadnych braków formalnych. Mając powyższe na uwadze skarżące przedsiębiorstwo wniosło o stwierdzenie, że Prezydent Miasta, jako organ administracji architektoniczno - budowlanej dopuścił się bezczynności oraz zobowiązanie Prezydenta Miasta do załatwienia sprawy w przedmiocie

wydania pozwolenia na budowę dla zamierzenia inwestycyjnego, a w

szczególności do niezwłocznego (w terminie nie dłuższym niż 7 dni) dokonania

przez Prezydenta zawiadomienia stron o wszczęciu postępowania w sprawie. W uzasadnieniu skargi podano, że wnioskiem z dnia 10 maja 2017 r. Spółka zwróciła się do Prezydenta Miasta o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę. Pismem z dnia 24 maja 2017 r. Prezydent Miasta wezwał Spółkę do uzupełnienia "braków formalnych" wniosku poprzez m.in.: wyjaśnienie czy niniejsza inwestycja obejmuje kolejny etap realizacyjny całego

zamierzenia; przedłożenie ostatecznej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia dla inwestycji objętej całym zamierzeniem budowlanym, przedłożenie ostatecznej decyzji o przeniesieniu decyzji o pozwoleniu na rozbiórkę z dnia 24 września 2014 r. W odpowiedzi na powyższe Spółka w piśmie z dnia 20 czerwca 2017 r. wyjaśniła m.in., iż: inwestycja nie stanowi kolejnego etapu realizacyjnego żadnego przedsięwzięcia, stanowiąc samodzielną i niezależną inwestycję, nie powiązaną z sąsiednimi nieruchomościami obsługą komunikacyjną, całe zamierzenie inwestycyjne objęte wnioskiem Spółki nie wymaga uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, bowiem jej zakres nie przekracza wartości granicznych wynikających z rozporządzenia Rady Ministrów z 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, z umowy łączącej Spółkę z dysponentem pozwolenia na rozbiórkę wynika, iż dysponent ten sam dokona rozbiórki obiektów objętych tym pozwoleniem. W związku z powyższą odpowiedzią organ I instancji pozostawił wniosek Spółki bez rozpatrzenia, uchylając się od wydania decyzji kończącej postępowanie. Skarżąca spółka podała, że z przepisu art. 63 § 2 i 3 K.p.a. wynika, że podanie powinno wskazywać osobę, od której pochodzi oraz jej adres, a także określać jej żądanie; ponadto powinno być podpisane. Natomiast przepis art. 64 § 2 K.p.a. stanowi, że jeżeli podanie nie czyni zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków (obecnie w terminie nie krótszym niż siedem dni) z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. Natomiast w odniesieniu do wniosku o wydanie pozwolenia na budowę Prawo budowlane w art. 33 ust. 2 przewiduje dodatkowe podstawowe wymogi formalne. Pośród dodatkowych wymogów jest wymieniona decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli jest ona wymagana zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Co istotne w przypadku, z którym mamy do czynienia w niniejszej sprawie Spółka nie została wezwana do uzupełnienia wniosku o decyzję wz, a jedynie do wyjaśnienia czy niniejsza inwestycja obejmuje kolejny etap realizacyjny całego zamierzenia. Na to wezwanie jak wynika z wyżej przedstawionego stanu sprawy Spółka odpowiedziała i wyjaśniła niejasną dla organu kwestię. Bezzasadne było zatem pozostawienie wniosku Spółki bez rozpatrzenia z powodu nieprzedłożenia decyzji wz, skoro nie została ona o nią wezwana, a na wystosowane żądanie wyjaśnienia niejasności co do zakresu inwestycji (które istnieją jedynie w ocenie organu) Spółka wyczerpująco odpowiedziała. Spółka wyjaśniła, że organ błędnie przyjmuje, że "nie ma możliwości posłużenia się tą samą decyzją o warunkach zabudowy w celu uzyskania dwóch odrębnych decyzji o pozwoleniu na budowę". Powyższe stoi w sprzeczności z zasadniczą funkcją decyzji o warunkach zabudowy, stanowiącą substytut planu miejscowego na terenie, w stosunku do którego organ planistyczny zaniechał uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Formułując swoje stanowisko co do złożonego wniosku skarżony organ zupełnie zapomniał o wiążącej go wyrażonej w art. 4 Prawa budowlanego zasadzie wolności budowlanej, mającej zapewnić inwestorowi realizację jego inwestycji, a skupił się natomiast na poszukiwaniu w formalistycznie rozumianych przepisach przeszkód w tym zakresie. Tymczasem decyzja o warunkach zabudowy stwarza uprawnienie dla inwestora do ubiegania się w oparciu o nią o pozwolenie na budowę, przy czym wyłącznie od woli inwestora zależy czy wykorzysta decyzję o warunkach zabudowy w całości (realizując od razu wszystkie obiekty objęte tą decyzją) czy też w części (ograniczając się jedynie do określonych obiektów objętych tą decyzją, mogących samodzielnie funkcjonować zgodnie z ich przeznaczeniem) bądź zrealizuje całość inwestycji w sposób etapowy (na co pozwala mu art. 33 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane). Ponadto należy zwrócić uwagę na wskazywany w orzecznictwie pogląd, zgodnie z którym jeżeli zamierzenie budowlane może zostać podzielone na samodzielne funkcjonalnie części, to można przenieść jego części na poszczególnych inwestorów (por. np. wyrok WSA w Olsztynie z 29 grudnia 2009 r., II SA/Ol 453/09). Wśród dodatkowych względem art. 63 K.p.a., a jednocześnie podstawowych dla wniosku o pozwolenie na budowę wymagań formalnych art. 33 ust. 2 Prawa budowlanego ustawodawca nie wymienia decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Natomiast art. 35 ust. 1 pkt 1 tej ustawy stanowi, że przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art.. 71 ust. 1 ustawy o udostępnianiu informacji. Z kolei w art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego przewidziano, że w razie stwierdzenia naruszeń, w zakresie określonym w ust. 1, właściwy organ nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia, a po jego bezskutecznym upływie wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę. Natomiast w razie spełnienia wymagań określonych w ust. 1 oraz w art. 32 ust. 4 ustawy Prawo budowlane, właściwy organ nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę (art. 35 ust. 4 ww. ustawy). Analiza wyżej przywołanych przepisów postępowania oraz Prawa budowlanego prowadzi do uznania, że jeżeli wniosek o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę jest niekompletny pod względem formalnoprawnym, organ powinien wezwać do jego uzupełnienia w trybie art. 64 § 2 K.p.a., natomiast w sytuacji materialnoprawnych braków wniosku powinien być zastosowany art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego, który odnosi się wyłącznie do wad materialnych przedłożonej przez Spółkę dokumentacji, czyli takich, które mogą być sprawdzone i dostrzeżone jedynie na etapie analiz merytorycznych dokonywanych przez organ po wszczęciu postępowania. Z analizy przepisów art. 33 ust. 2 i art. 35 ust. 1 i 3 Prawa budowlanego wynika wprost, że ewentualne braki wniosku o pozwolenie na budowę, a w zasadzie projektu budowlanego będącego obligatoryjnym załącznikiem do takiego wniosku, stanowią braki materialnoprawne, które organ architektoniczno-budowlany bada na późniejszym niż wstępnym etapie badania formalnej kompletności wniosku, opartym o przepisy art. 63 § 2 i 3 K.p.a. oraz art. 33 ust. 2 Prawa budowlanego. W konsekwencji, w razie stwierdzenia, że inwestycja określona we wniosku i projekcie budowlanym wymaga uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, Prezydent [...] powinien był wdrożyć tryb z art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego i nałożyć postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając odpowiedni termin ich usunięcia. Dopiero po jego bezskutecznym upływie organ mógł zastosować sankcję w postaci wydania decyzji o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę. W przedmiotowej sprawie niedopuszczalnym było egzekwowanie od Spółki merytorycznych braków wniosku poprzez zastosowanie trybu z art. 64 § 2 K.p.a. i zastosowanie czynności w postaci pozostawienia podania bez rozpoznania. Organ nie miał żadnych podstaw, aby brak ostatecznej decyzji o przeniesieniu decyzji o pozwoleniu na rozbiórkę nr [...] z dnia 24 września 2014 r. traktować jako brak formalny przedmiotowego wniosku o pozwolenie na budowę. Ustawodawca nie przewidział bowiem takiego wymogu formalnego wniosku. Rozwiązanie co do obiektów istniejących na działce kolidujących z inwestycją to kwestia merytoryczna, która zbadana powinna zostać w toku postępowania. Co istotne nawet Prezydent [...] musiał mieć tego świadomość skoro w swoim piśmie wskazał cyt. "(...) dopóki decyzja o pozwoleniu na rozbiórkę nie zostanie przeniesiona na podmiot wnioskujący o pozwolenie na budowę dla przedmiotowej inwestycji nie jest możliwe wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę z uwagi na kolizję tj. konieczność rozbiórki budynków przed realizacją przedmiotowej inwestycji. Ta okoliczność mogłaby stanowić samodzielną podstawę do odmowy wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, gdyby wskazane powyżej braki formalne wniosku zostały usunięte". Zauważyć przy tym trzeba, że absurdalne jest twierdzenie organu, zgodnie z którym "dopóki decyzja o pozwoleniu na rozbiórkę nie została przeniesiona na podmiot wnioskujący o pozwolenie na budowę przedmiotowej inwestycji nie jest możliwe wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę". Z prawnego punktu widzenia nie ma bowiem żadnego znaczenia, który podmiot dokona rozbiórki obiektów kolidujących z projektowanymi budynkami. Nawet gdyby powyższe pozwolenie zostało przeniesione na Spółkę organ I instancji nie mógłby mieć żadnej pewności, że Spółka - będąc dysponentem tego pozwolenia - zrealizowałaby tą rozbiórkę. Istotne jest jedynie to, że pozwolenie na rozbiórkę pozostaje w obrocie prawnym i wydane zostało przed rozstrzygnięciem wniosku Spółki, co nie czyniłoby - wbrew obawom organu - decyzji o pozwoleniu na budowę decyzją niewykonalną. W przedmiotowym przypadku Spółka spełniła wszystkie wymagania wynikające z art. 35 ust. 1 i art. 32 ust. 4 ustawy - Prawo budowlane, składając kompletny wniosek o pozwolenie na budowę i wyjaśniając w piśmie z dnia 20 czerwca 2017 r. wszelkie podjęte przez organ wątpliwości wyrażone w piśmie z dnia 24 maja 2017 r. W ocenie Spółki organ w sposób bezprawny pozostawił jej wniosek bez rozpatrzenia, niepoprawnie stosując art. 64 § 2 K.p.a.

W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu podniesiono, że w przedmiotowym wezwaniu z dnia 24.05.2017 r. wnioskodawca został zobowiązany do wyjaśnienia, czy inwestycja obejmuje kolejny etap realizacyjny całego zamierzenia, bowiem z przedłożonego projektu budowlanego wynikało, że w oparciu o decyzję ustalającą warunki zabudowy z dnia 27.03.2012 r. została wydana decyzja o pozwoleniu na budowę Nr [...] z dnia 20.05.2015 r. dla budowy dwóch budynków mieszkalnych wielorodzinnych, a inwestor przedłożył tę samą decyzję lokalizacyjną do przedmiotowego wniosku o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę i w oparciu o tę samą decyzję WZ został sporządzony projekt budowlany przedłożony do wniosku z dnia 10.05.2017 r. Zauważyć należy, iż brak jest możliwości posłużenia się tą samą decyzją o ustaleniu warunków zabudowy w celu uzyskania dwóch odrębnych decyzji o pozwoleniu na budowę. Jedynym wyjątkiem od tej zasady jest tzw. etapowanie uregulowane w art. 33 ust. 1 zd. 2 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, zgodnie z którym w przypadku zamierzenia budowlanego obejmującego więcej niż jeden obiekt, pozwolenie na budowę może, na wniosek inwestora, dotyczyć wybranych obiektów lub zespołu obiektów, mogących samodzielnie funkcjonować zgodnie z przeznaczeniem. Jeżeli pozwolenie na budowę dotyczy wybranych obiektów lub zespołu obiektów, inwestor jest obowiązany przedstawić projekt zagospodarowania działki lub terenu, o którym mowa w art. 34 ust. 3 pkt 1, dla całego zamierzenia budowlanego. W przypadku pozwolenia na budowę Nr [...] z dnia 20.05.2015 r. nie było etapowania, a zatem zamierzenie budowlane, którego dotyczyło ww. pozwolenie na budowę miało charakter odrębny od zamierzenia budowlanego stanowiącego przedmiot wniosku o pozwolenie na budowę z dnia 10.05.2017 r. Brak etapowania potwierdził również pełnomocnik inwestora w piśmie z dnia 27.06.2017 r. Jak wskazał organ w piśmie informującym wnioskodawcę o pozostawieniu podania bez rozpoznania - nie można wystąpić o pozwolenie na budowę na jeden z obiektów, nie zaznaczając, iż jest to pierwszy etap inwestycji oraz nie dołączając projektu zagospodarowania dla całego zamierzenia inwestycyjnego. Jak dalej wskazał organ - inwestor, który odrębnymi wnioskami występuje w sprawie budowy poszczególnych etapów danej inwestycji musi przedłożyć projekt zagospodarowania obejmujący całe zamierzenie budowlane, który to dokument stanowi materiał dowodowy dla organu rozpatrującego sprawę, umożliwiający stwierdzenie, iż dany wniosek dotyczy konkretnego etapu, czyli w istocie części całego zamierzenia budowlanego. Niezależnie od powyższego, zgodnie z punktem 3 przedmiotowego pisma wezwano wnioskodawcę do przedłożenia ostatecznej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia dla inwestycji objętej całym zamierzeniem budowlanym. Z akt sprawy wynikało bowiem, że przedłożony do wniosku o pozwolenie na budowę projekt budowlany został sporządzony w oparciu o decyzję Nr [...] z dnia 27.03.2012 r., ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynków mieszkalnych wielorodzinnych z częścią usługową. Przedmiotem wniosku była budowa budynku we wschodniej części terenu objętego decyzją WZ. W oparciu o tę samą decyzję lokalizacyjną została wydana decyzja nr [...] zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca pozwolenia na budowę - przedmiotem tego pozwolenia była budowa budynków w południowej części terenu objętego decyzją wz. Z treści decyzji Nr [...] wynika, że inwestor przedłożył do wniosku o wydanie decyzji WZ - decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach z dnia 23.07.2010 r. Zgodnie z art. 72 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach następuje przed uzyskaniem m.in. decyzji o pozwoleniu na budowę wydawanej na podstawie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (pkt 1), decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu wydawanej na podstawie ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (pkt 3). W ocenie organu zamierzenia budowlane realizowane w oparciu o decyzję o ustaleniu warunków zabudowy z dnia 27.03.2012 r., stanowiły jedno przedsięwzięcie w rozumieniu art. 3 pkt 13 ww. ustawy środowiskowej, pomimo, że inwestor złożył dwa wnioski o pozwolenie na budowę. Równocześnie wezwano wnioskodawcę do przedłożenia ostatecznej decyzji o przeniesieniu decyzji o pozwoleniu na rozbiórkę Nr [...] z dnia 24.09.2014 r. Z projektu zagospodarowania terenu wynikało bowiem, że z inwestycją kolidowały budynki objęte pozwoleniem na rozbiórkę Nr [...], która jak wynikało z oznaczeń na mapie nie została wykonana. Decyzja o pozwoleniu na rozbiórkę nr [...] została wydana na inny podmiot. Pomimo wezwania inwestor nie przedłożył decyzji o przeniesieniu decyzji o pozwoleniu na rozbiórkę na Spółkę. W odpowiedzi na wezwanie do usunięcia braków formalnych wniosku inwestor powołał się na zobowiązania o charakterze cywilnoprawnym zawarte w przedwstępnej umowie sprzedaży z dnia [...].04.2017 r., tj. w umowie zawartej pomiędzy dysponentem pozwolenia na rozbiórkę, a wnioskodawcą (zobowiązującej do zawarcia w przyszłości umowy sprzedaży nieruchomości. Wobec nieprzedłożenia przez inwestora żądanych dokumentów przedmiotowy wniosek o udzielenie pozwolenia na budowę należało zatem pozostawić bez rozpoznania. Termin usunięcia braków upłynął w dniu 27.06.2017 r. Mając na względzie podjęte przez organ czynności procesowe w omawianej sprawie, należy stwierdzić, iż skarga Przedsiębiorstwa Wielobranżowego [...] Sp. z o.o., jest niezasadna i w ocenie strony przeciwnej winna zostać przez Sąd oddalona.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśli art. 3 § 2 pkt 8 wyżej powołanego P.p.s.a. kontrola ta obejmuje również bezczynność organów lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1 – 4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 4 a.

Przedmiotem rozpoznania sądu w niniejszym postępowaniu jest bezczynność organu administracji architektoniczno-budowlanej, który pismem z dnia 25 lipca 2017 r. podstawie art. 64 § 2 K.p.a. pozostawił bez rozpoznania podanie strony skarżącej o wydanie decyzji o pozwolenie na budowę dla przedsięwzięcia polegającego na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego. Zdaniem organu (jak wynika z pisma z dnia 25 lipca 2017 r.) pomimo wezwania o uzupełnienie braków podania, inwestor nie przedłożył decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla wnioskowanego zamierzenia, decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizacje tego przedsięwzięcia oraz decyzji o przeniesieniu na niego pozwolenia na rozbiórkę obiektów kolidujących z tym zamierzeniem.

Bezczynność organu administracji można scharakteryzować jako wystąpienie dwóch przesłanek: - istnienia ustawowego obowiązku podjęcia określonego działania oraz braku podjęcia tego działania w terminach określonych przepisami postępowania. Ich łączne spełnienie obliguje sąd administracyjny do uwzględnienia skargi i zobowiązania organu do wydania aktu lub podjęcia czynności.

Przechodząc do rozpoznania niniejszej skargi wskazać należy także ze została ona poprzedzona wniesieniem zażalenia o którym mowa w art. 37 § 1 K.p.a.

Zgodnie z dyspozycja art. 64 § 2 K.p.a. jeżeli podanie nie spełnia innych wymagań ustalonych w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w wyznaczonym terminie, nie krótszym niż siedem dni, z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. Nie budzi wątpliwości w orzecznictwie, iż jedynym narzędziem zwalczania sytuacji, kiedy podanie o wszczęcie postępowania administracyjnego organ pozostawia bez rozpoznania, jest skarga na bezczynność. Ustawa nie wprowadziła bowiem żadnych innych mechanizmów kontroli działań organów administracji odmawiających wszczęcia postępowania motywowanego nieuzupełnieniem przez inicjatora tego postępowania wymagań formalnych.

Przeprowadzając kontrole stosowania tego przepisu (art. 64 § 2 K.p.a.) w niniejszym postępowaniu wskazać należy, że nie jest on jedyną regulacją na podstawie którego organ wzywa inicjatora postępowania o uzupełnienie koniecznej do załatwienia sprawy dokumentacji. W szczególności postępowanie w sprawie o udzielenia pozwolenia na budowę wprowadza istotną modyfikację reguł o których mowa w art. 64 § 2 K.p.a. Mianowicie zgodnie z art. 33 ust 2 pkt b1-3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1332 z późn. zm. (dalej; ustawa) ust 2 pkt 3-3 do wniosku o pozwolenie na budowę należy dołączyć:

1) cztery egzemplarze projektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi oraz zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7, aktualnym na dzień opracowania projektu; nie dotyczy to uzgodnienia i opiniowania przeprowadzanego w ramach oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko albo oceny oddziaływania przedsięwzięcia na obszar Natura 2000;

2) oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane;

3) decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli jest ona wymagana zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym;

Przepis ar 33 ust 4 stanowi, że do wniosku o pozwolenie na rozbiórkę należy dołączyć:

1) zgodę właściciela obiektu;

2) szkic usytuowania obiektu budowlanego;

3) opis zakresu i sposobu prowadzenia robót rozbiórkowych;

4) opis sposobu zapewnienia bezpieczeństwa ludzi i mienia;

5) pozwolenia, uzgodnienia lub opinie innych organów, a także inne dokumenty, wymagane przepisami szczególnymi; nie dotyczy to uzgodnienia i opinii uzyskiwanych w ramach oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko albo oceny oddziaływania przedsięwzięcia na obszar Natura 2000;

6) w zależności od potrzeb, projekt rozbiórki obiektu.

Zgodnie natomiast z art. 33 ust 6 ustawy w przypadku wezwania do usunięcia braków innych niż braki, o których mowa w art. 35 ust. 1, stosuje się art. 64 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, z tym że wezwanie wnoszącego do usunięcia braków nie powinno nastąpić później niż po upływie 14 dni od dnia wpływu wniosku.

Tak więc w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę organ dokonuje wezwań w trybie art. 64 § 2 K.p.a. jedynie w zakresie, który nie dotyczy dokumentów badanych przez organ w oparciu o przepis art. 35 ust 1 ustawy. Przepis art. 35 ust1 pkt 1 ustawy stanowi, iż przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza:

1) zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko.

Z kolei art. 35 ust 3 ustawy stanowi, iż w razie stwierdzenia naruszeń, w zakresie określonym w ust. 1, organ administracji architektoniczno-budowlanej nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia, a po jego bezskutecznym upływie wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę.

W ocenie sądu z zestawienie tych przepisów jednoznacznie wynika, iż organ architektoniczno-budowlany badając kompletność dokumentów przedłożonych przez inwestora wraz z wnioskiem o udzielenie mu pozwolenia na budowę, wezwań w zakresie uzupełnienia dokumentacji dotyczącej decyzji o ustaleniu warunków zabudowy jak i decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dokonuje w trybie art. 35 ust 3 ustawy. Rygorem niezastosowania się do wezwania organu jest nie pozostawienie podania bez rozpoznania ale merytoryczna decyzja o odmowie udzielenia pozwolenia na budowę. Wyżej zaprezentowany pogląd wydaje się w orzecznictwie ugruntowany. Jak wskazuje Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim wyroku z dnia 23 sierpnia 2017 r. II SAB/Go 48/17 stosowanie przez organ administracyjny art. 64 § 2 k.p.a. powinno służyć wyłącznie usunięciu braków formalnych pisma wynikających ze ściśle określonych przepisów i nie może zmierzać do merytorycznej oceny przedstawionego wniosku oraz jego załączników. Żądanie przez organ prowadzący sprawę dodatkowej mapy terenu otaczającego teren inwestycji w toku prowadzonego postępowania należy do postępowania dowodowego i winno być oparte o reguły normujące to postępowanie. Kwestia ta nie może natomiast być rozstrzygana w oparciu o przepis art. 64 k.p.a. w związku z art. 52 ust. 2 u.p.z.p. Także w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 25 kwietnia 2017 r. II SAB/Op 55/17 w razie stwierdzenia, że inwestycja określona we wniosku i projekcie budowlanym wymaga uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach bądź decyzji zezwalającej na wyłączenie z produkcji użytków rolnych przeznaczonych na cele nierolnicze i nieleśne, starosta powinien był wdrożyć tryb z art. 35 ust. 3 p.b. i nałożyć postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając odpowiedni termin ich usunięcia. Dopiero po jego bezskutecznym upływie organ mógł zastosować sankcję w postaci wydania decyzji o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę (por. też wyroki NSA z dnia 17 maja 2011 r. II OSK 330/11, z dnia 28 października 2010 r. II OSK 917/10, z dnia 28 października 2010 r., II OSK 917/10, wyrok WSA w Gdańsku z dnia 17 listopada 2010 r., II SAB/Gd 42/10, wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 10 kwietnia 2014 r., II SAB/Wr 11/13, WSA w Opolu z dnia 22 czerwca 2017 r. II SAB/Op 64/17).

Jeżeli zatem wniosek o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę jest niekompletny pod względem formalnoprawnym, organ powinien wezwać do jego uzupełnienia w trybie art. 64 § 2 k.p.a. (np. brak podpisu), natomiast w sytuacji materialnoprawnych braków wniosku powinien zastosować art. 35 ust. 3 P.b., który odnosi się do wad materialnych przedłożonej przez wnioskodawcę dokumentacji, a więc takich, które mogą być sprawdzone i dostrzeżone jedynie na etapie analiz merytorycznych dokonywanych przez organ po wszczęciu postępowania.

W ocenie sądu organ prawidłowo uznał, że nie jest prawnie dopuszczalnie wydanie pozwolenia na budowę w oparciu o decyzje ustalającą warunki zabudowy na podstawie której organ już udzielił pozwolenia na budowę dla innego zamierzenia inwestycyjnego tj. w sytuacji kiedy nie jest to następny etap (kontynuacja) zamierzenia dla którego warunki zabudowy ustalono i dla którego wcześniej wydano decyzję o pozwoleniu na budowę. Wynika to tak z przepisów ustawy Prawo budowlane jak i ustawy z dnia 27 marca 2003 r. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1073 z późn. zm.). Zgodnie bowiem z art. 59 tej ustawy zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych (...) wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Decyzję o ustaleniu warunków zabudowy wydaje się dla zamierzenia inwestycyjnego (konkretnego). Musi zachodzić tożsamość przedsięwzięcia na które ustalono warunki zabudowy z przedsięwzięciem objętym postępowaniem o udzielenie pozwolenia na budowę. Dopuszczalność etapowania postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę przewiduje art. 33 ust 1 ustawy, który to przepis stanowi, iż pozwolenie na budowę dotyczy całego zamierzenia budowlanego. W przypadku zamierzenia budowlanego obejmującego więcej niż jeden obiekt, pozwolenie na budowę może, na wniosek inwestora, dotyczyć wybranych obiektów lub zespołu obiektów, mogących samodzielnie funkcjonować zgodnie z przeznaczeniem. Podkreślić należy, iż musi zachodzić tożsamość inwestycji realizowanej etapami z warunki zabudowy jakie dla tej inwestycji ustalono w odrębnym postępowaniu ((o ustalenie warunków zabudowy). Jeżeli według oświadczeń wnioskodawcy inwestycja nie jest kolejnym etapem realizacji przedsięwzięcia na które wydano decyzje o ustaleniu warunków zabudowy a tylko dotyczy terenu, czy tez jego części (zgodnie z art. 63 ust 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w odniesieniu do tego samego terenu decyzję o warunkach zabudowy można wydać więcej niż jednemu wnioskodawcy) organ miał pełne podstawy uznać, że decyzja ta dotyczy innego zamierzenia a co za tym idzie inwestor nie dysponuje decyzją o ustaleniu warunków zabudowy czy też nie przedłożył jej na tym etapie postepowania. Należało więc wezwać go o przedłożenia decyzji ustalającej warunki zabudowy na to właśnie zamierzenie tj. zamierzenie które ma zamiar realizować a po bezskutecznym upływie terminu do uzupełnienia tego braku (wadliwości) wydać decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę.

Podobnie uznając, że inwestor winien do wniosku o pozwolenie na budowę dołączyć decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia, organ winień wezwać inwestora do jej przedłożenia na podstawie art. 35 ust 3 ustawy. Nieprzedłożenie wymaganej decyzji środowiskowej w zakreślonym terminie jest podstawą odmowy udzielenia pozwolenia na budowę.

W obu przypadkach niezgodne z prawem było pozostawienie podania bez rozpoznania. Zachodziły bowiem pełne podstawy do wydania decyzji merytorycznej.

W ocenie sądu nie wpływał na to fakt nieprzedłożenia przez inwestora decyzji o przeniesieniu decyzji o pozwolenia na rozbiórkę obiektów kolidujących z planowaną inwestycją. Z prawnego punku widzenia obojętnym jest, kto rozbiórki kolidujących z zamierzeniem inwestycyjnym obiektów dokona. Niekoniecznie musiała to być strona skarżąca- inwestor. Poza tym pozwolenie na budowę jest tylko promesą na realizację danego zamierzenia inwestycyjnego a nie nakazem tej realizacji. Jeżeli nawet obiekty te nie zostały by rozebrane, co skutkowało by niemożnością ruralizacji zamierzenia, nie jest to podstawa do odmowy wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Inwestor nie musiał się zatem legitymować decyzją o przeniesieniu na niego pozwolenia na rozbiórkę. Dokument ten nie był wymagany przy postępowaniu o pozwolenie na budowę. Organ nie miał podstaw do wzywania inwestora o jego przedłożenia tak w trybie art. 35 ust 3 jak i art. 64 § 2 K.p.a.

Oceniając bezczynność organu w niniejszym postępowaniu sąd uznał, że nie miała ona charakteru rażącego. Organ podejmował czynności zmierzające do załatwienia sporawy dokonując właściwych wezwań (z wyjątkiem żądania przedstawienia decyzji o przeniesieniu pozwolenia na rozbiórkę) a bezczynność skutkująca wydaniem aktu o pozostawieniu podania bez rozpoznania wynikała z błędnego poglądu prawnego a nie opieszałości tego organu.

Wobec takiego ustalenia sąd w oparciu o przepis art. 149 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w punkcie 1 sentencji. Termin do wydania w sprawie orzeczenia został ustalony zgodnie z art. 286 § 2 wskazanej ustawy. O zwrocie kosztów postępowania Sąd orzekł na mocy art. 200 w/w ustawy.