Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 2347/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-09-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 13b ust. 1 pkt 5; art. 13c; art. 22a, art. 24c
journal: Dz.U. 2018 poz 132
law: Ustawa z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu,  Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony  Rządu, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Kwiecińska (spr.), Sędzia WSA Łukasz Krzycki, Sędzia WSA Andrzej Wieczorek, Protokolant specjalista Marcin Kwiatkowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 września 2019 r. sprawy ze skargi S. M. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] października 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wyłączenia stosowania przepisów oddala skargę.


UZASADNIENIE

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia [...] października 2018 r. nr [...], działając na podstawie art. 8a ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2018 r. poz. 132, z późn. zm.), zwanej dalej "ustawą zaopatrzeniową", postanowił odmówić wyłączenia stosowania wobec S. M. art. I5c, art. 22a i art. 24a tej ustawy.

S. M., wnioskiem z dnia [...] lutego 2017 r. wystąpił do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji o zastosowanie wobec niego art. 8a ustawy zaopatrzeniowej. W uzasadnieniu wniosku szczegółowo opisał przebieg służby, pełnionej także w warunkach zagrażających zdrowiu i życiu, o czym świadczy podwyższenie emerytury łącznie o 1,5% podstawy jej wymiaru. Wymienił liczne wyróżnienia, w tym także nadanie Srebrnej Odznaki Zasłużony Policjant, Złotego Medalu Za Długoletnią Służbę oraz Brązowego Krzyża Zasługi. Jednocześnie wskazał, że charakteryzował się ponadprzeciętną wiedzą specjalistyczną w pionie śledczym. Posiadał duże doświadczenie, które potrafił wykorzystać w praktycznym działaniu, co skutkowało rozpracowaniem grup przestępczych. Nadmienił, że przez 8 lat pełnił funkcję rzecznika dyscyplinarnego Komendanta Głównego Policji.

W uzasadnienia decyzji z dnia [...] października 2018 r. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji stwierdził, że z akt sprawy wynika, iż strona została zwolniona ze służby w Policji w dniu [...] sierpnia 2014 r. i ma ustalone prawo do emerytury i renty inwalidzkiej, przy czym nie wypłaca się renty inwalidzkiej z uwagi na posiadanie prawa do korzystniejszej emerytury.

Z pisma Instytutu Pamięci Narodowej – Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu, tj. informacji o przebiegu służby wynika, że wnioskodawca pełnił służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b ustawy zaopatrzeniowej, w okresie od dnia [...] listopada 1983 r. do dnia [...] listopada 1988 r., tj. 5 lat i 1 miesiąc. W sprawie ustalono, że całkowity okres służby ww. wynosi 32 lata i 7 miesięcy. Do wysługi emerytalnej zaliczono również okres zasadniczej służby wojskowej, tj. 2 miesiące i 13 dni.

Z kopii akt osobowych o sygn. [...], przekazanych przez Instytut Pamięci Narodowej – Komisję Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu nie wynika, aby S. M. nierzetelnie wykonywał zadania i obowiązki w okresie pełnienia służby.

Komendant Główny Policji w piśmie z dnia [...] marca 2018 r., (znak: [...]) przekazał informację dotyczącą przebiegu służby strony. Ze zgromadzonych w sprawie dokumentów wynika, że ww. po dniu 12 września 1989 r. rzetelnie wykonywał zadania i obowiązki służbowe. Wnioskującemu wielokrotnie przyznano zwiększony dodatek służbowy do uposażenia. W trakcie służby został także odznaczony Brązowym Krzyżem Zasługi, Srebrną Odznaką Zasłużony Policjant i Złotym Medalem za Długoletnią Służbę. Zawarta jest także informacja, iż wymieniony posiada dokumenty potwierdzające, że w ramach obowiązków służbowych realizował działania, w których istniało zagrożenie zdrowia lub życia.

Organ zaznaczył, że na podstawie art. 8a ustawy zaopatrzeniowej minister właściwy do spraw wewnętrznych, w drodze decyzji, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, może wyłączyć stosowanie art. 15c, art. 22a i art. 24a w stosunku do osób pełniących służbę, o której mowa w art. 13b, ze względu na:

1) krótkotrwałą służbę przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz

2) rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia.

Wskazane przesłanki muszą być spełnione łącznie.

Analizując pierwszą z przesłanek formalnych, organ wskazał, że krótkotrwałość musi być każdorazowo oceniana indywidualnie, wszelako z zastrzeżeniem, że winna być ona rozpatrywana przede wszystkim w ujęciu bezwzględnym, jako długość okresu służby na rzecz totalitarnego państwa. Dodatkowo organ winien ocenić powyższą przesłankę w aspekcie proporcjonalnym, tj. w porównaniu stosunku służby na rzecz totalitarnego państwa do całości okresu służby byłego funkcjonariusza. Oznacza to, że obok oceny czy dany okres czasu może być uznany jako "krótkotrwały" w ujęciu ogólnym, powinien on być także oceniony abstrakcyjnie, jako stosunek tego czasu do całego okresu służby.

Krótkotrwałość jest wprawdzie pojęciem nieostrym, w zakresie którego trudno określić choćby przybliżoną definicję, jednak oparłszy się na wykładni językowej należy stwierdzić, że krótkotrwałość jest tożsama z nietrwałością, przelotnością lub chwilowością.

Również ze słownika wyrazów bliskoznacznych można przytoczyć synonimy powyższego słowa: "chwilowy, doraźny, niedługi, niestały, nietrwały, okresowy, przejściowy, przemijający, tymczasowy, krótkookresowy, czasowy, trwający krótko, niedługo trwający, nieustabilizowany, szybki, epizodyczny" (Wielki słownik wyrazów bliskoznacznych, Wydawnictwo Naukowe PWN, 2005 r.).

Analizując drugą z przesłanek formalnych organ wskazał, że rzetelność wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r. w szczególności z narażeniem zdrowia i życia stanowi również przesłankę o charakterze nieostrym, która winna być każdorazowo oceniana indywidualnie. Analogicznie, w oparciu o wykładnię językową należy wskazać, że pojęcie rzetelności w ujęciu określającym postawę oraz jakość wykonywania zadań i obowiązków zawodowych definiować należy jako sumienne, solidne i dokładne wykonywanie swojej pracy – przyjętych na siebie obowiązków.

Również ze słownika wyrazów bliskoznacznych można przytoczyć synonimy powyższego słowa: "akuratny, całościowy, dogłębny, dokładny, drobiazgowy, gorliwy, niestrudzony, niezawodny, obowiązkowy, oddany, ofiarny, pedantyczny, pewny, pilny, pracowity, precyzyjny, przenikliwy, skrupulatny, solidny, staranny, sumienny, uczciwy, wierny, wnikliwy, wszechstronny, wytrwały" (Wielki słownik wyrazów bliskoznacznych, Wydawnictwo Naukowe PWN, 2005 r.).

Rzetelne wykonywanie obowiązków służbowych oznacza ich realizację na najwyższym poziomie. Postawa rzetelnego funkcjonariusza charakteryzuje się wzorowością w działaniu służbowym, nie tylko w zakresie podejmowania i nienagannej realizacji zadań obligatoryjnych, ale także wykazywania inicjatywy i realizowania obowiązków dodatkowych. Ponadto istotna jest także postawa funkcjonariusza w służbie i poza nią, rygorystyczne przestrzeganie prawa, dyscypliny i etyki zawodowej, a także honoru funkcjonariusza służb publicznych.

Zwrot "szczególnie z narażeniem zdrowia i życia" traktować należy jako dodatkowy czynnik wpływający na ocenę wartości rzetelnej służby funkcjonariusza. Zauważyć jednak należy, że warunek "narażenie zdrowia i życia" odnosi się do kwalifikacji narażenia rozumianej jako stwierdzenie istnienia zagrożenia innego niż normalne następstwo pełnienia służby, przy założeniu, że w jej istotę wpisane jest ryzyko zagrożenia życia i zdrowia. Z perspektywy ustawowej regulacji ważne jest, aby zagrożenie nie było normalnym następstwem służby, czy też nie miało charakteru hipotetycznego, ale było rzeczywiste, dowiedzione i miało charakter wyjątkowy.

Podsumowując, zadaniem organu jest stwierdzenie, czy w świetle zgromadzonego materiału dowodowego ww. przesłanki można uznać za spełnione, oraz ustalenie, czy zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek.

Odnosząc się do przesłanki szczególnie uzasadnionego przypadku, organ wskazał , że spełnienie tego warunku trzeba postrzegać przez pryzmat całkowitego braku jakichkolwiek faktów mogących stawiać rzetelność służby osoby zainteresowanej pod znakiem zapytania. Prawidłowość powyższego wywodu wynika z faktu, że "szczególnie uzasadniony przypadek" znalazł się w ustawie obok dwóch pozostałych przesłanek. Oznacza to, że krótkotrwałość służby na rzecz państwa totalitarnego i rzetelność służby pełnionej po dniu 12 września 1989 r., nawet z narażeniem zdrowia i życia, nie wystarczą do oceny, czy zastosowanie art. 8a ustawy zaopatrzeniowej jest zasadne.

"Szczególnie uzasadniony przypadek", w ocenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, zachodzi wówczas, gdy strona – poza spełnieniem dwóch wskazanych wyżej przesłanek formalnych, legitymuje się wybitnymi osiągnięciami w służbie, szczególnie wyróżniającymi ją na tle pozostałych funkcjonariuszy. Jak wynika z powyższego, uprawnienie z art. 8a ustawy zaopatrzeniowej ma charakter wyjątkowy i dotyczy wyłącznie osób, w przypadku których "krótkotrwałość" jest niezaprzeczalna, a "rzetelność" służby oczywista, bezdyskusyjna i poparta nadzwyczajnymi osiągnięciami, bowiem tylko wówczas można uznać, że w sprawie zachodzi "szczególnie uzasadniony przypadek".

Organ wskazał, że w sytuacji, w której całkowity okres służby strony wynosi 32 lata i 7 miesięcy, z czego 5 lat i 1 miesiąc to służba na rzecz totalitarnego państwa, czyli około 15,6% całego okresu służby, to, zdaniem organu, służba ta nie była krótkotrwale pełniona na rzecz totalitarnego państwa, tym samym pierwsza powołana przesłanka nie jest spełniona.

W ocenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji przedmiotowy okres służby na rzecz totalitarnego państwa zarówno w ujęciu bezwzględnym – długości tego okresu, jak i w ujęciu proporcjonalnym – stosunku długości tego okresu do całego okresu służby, nie może być oceniony jako krótkotrwały.

Organ nie kwestionuje rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków przez S. M. w trakcie pełnienia służby po dniu 12 września 1989 r. W opinii Komendanta Głównego Policji ww. funkcjonariusz rzetelnie wykonywał zadania i obowiązki w okresie pełnienia służby w Policji, a dokumenty zgromadzone w sprawie, nie zawierają treści, które mogłyby podawać w wątpliwość rzetelność służby S. M. Z dokumentów wynika, iż ww. podwyższono wysługę o 0,5% za każdy rok służby za lata 2005, 2006 i 2010.

S. M. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji nr [...] z dnia [...] października 2018 r.

Zaskarżonej decyzji zarzucił:

1. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 8a ustawy zaopatrzeniowej poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie;

2. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, tj. art. 7, art. 7a, art. 10 § 1, art. 77 § 1, art. 80 i art. 81a oraz art. 107 § 3 k.p.a.

W przypadku skarżącego ocena krótkotrwałości miała charakter matematycznego wyliczenia, bez uwzględnienia charakteru służby pełnionej przed 12 września 1989 r. jak i po tej dacie. Organ w sposób arbitralny, bez podania jakichkolwiek kryteriów, przyjął, że 15,6% całego okresu służby skarżącego nie może być uznane za okres krótkotrwały. W związku z powyższym nie poddał ocenie ponad 32-letniego okresu służby, z czego 26 lat to służba na tzw. "pierwszej linii" walki z przestępczością kryminalną.

Zdaniem strony okoliczności te świadczą bezspornie o braku uzasadnienia faktycznego i prawnego decyzji o odmowie wyłączenia stosowania wobec S. M. art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy (...).

Skarżący nadmienił, że został przyjęty do służby z dniu [...] stycznia 1982 r. do BCP w [...], od lipca 1982 r. pełnił służbę w Wydziale [...] KSMO w [...]. Po odbyciu zastępczej służby wojskowej w listopadzie 1983 r. rozpoczął służbę w Wydziale [...] w [...]. Skierowanie do służby w Wydziale [...] było podyktowane posiadanym wykształceniem. W 1981 r. ukończył Technikum [...] w [...]. Zajmował się obsługą sprzętu elektronicznego. Wydział wykonywał zadania zarówno na rzecz Służby Bezpieczeństwa, jak i Milicji Obywatelskiej. We wrześniu 1984 r. został skierowany do Wyższej Szkoły [...] w [...], na specjalizacji dla oficerów [...], którą ukończył w 1987 r. Po skończeniu studiów wrócił do swojej jednostki – Wydziału [...] MSW. Od [...] grudnia 1988 r. został przeniesiony, na własną prośbę, do Wydziału [...] w [...], gdzie pełnił służbę przez 10 lat. W 1989 r. ukończył studia na Wydziale [...] Uniwersytetu [...]. W 1998 r. został przeniesiony do wydziału [...] Komendy Wojewódzkiej Policji w [...], który w ramach reorganizacji w 2000 r. został przekształcony w Zarząd w [...] Centralnego Biura Śledczego Komendy Głównej Policji. W Centralnym Biurze Śledczym pełnił służbę do momentu przejścia na emeryturę do [...] sierpnia 2014 r. W tym okresie prowadził sprawy gospodarcze oraz kryminalne, m.in. dotyczące kradzieży luksusowych samochodów osobowych na terenie [...], sprowadzaniu ich do Polski. Aktami oskarżenia objęto wówczas ponad [...] osób w okresie 1993-1996. Odzyskano ponad [...] samochodów. Prowadził sprawę T. D. i innych, którzy dokonywali brutalnych rozbojów w mieszkaniach na terenie całego kraju, w większości w [...]. W 2000 r. został w tej sprawie skierowany do Sądu akt oskarżenia. Wyroki wydane przez Sąd wymierzały kary do 15 lat pozbawienia wolności. Od 1999 r. prowadził sprawy o charakterze gospodarczym [...], zakończone oskarżeniem kilkudziesięciu osób o wyłudzenie mienia wielkiej wartości. W Centralnym Biurze Śledczym zajmował się wielowątkowymi, złożonymi sprawami "paliwowymi", "praniem brudnych pieniędzy" i korupcji, m.in. w Urzędzie Miasta [...] i w Izbie Celnej w [...]. W zakończonym w 2011 r. śledztwie przeciwko funkcjonariuszom Izby Celnej w [...] aktami oskarżenia objęto kilkudziesięciu celników ze wszystkich urzędów celnych w [...] oraz kilkudziesięciu przedsiębiorców. Wspólnie z zarządem CBS w [...] prowadził śledztwo przeciwko E. G. i innym podejrzanym o podrabianie kart płatniczych i posługiwanie się nimi w placówkach handlowych na terenie całego kraju.

W trakcie służby w Centralnym Biurze Śledczym w latach 2000, 2006 i 2010 brał udział w realizacjach w warunkach bezpośrednio zagrażających życiu i zdrowiu, za co za okres 3 lat podwyższono mu emeryturę łącznie o 1,5% podstawy wymiaru. W dniu [...] lipca 2001 r. otrzymał brązowy Krzyż Zasługi w uznaniu zasług dla Państwa i obywateli polegających na dokonywaniu czynów przekraczających zakres zwykłych obowiązków. W dniu [...] lipca 2010 roku został odznaczony srebrna odznaką "Zasłużony Policjant", nadawaną w uznaniu szczególnych zasług i osiągnięć służbowych, którymi przyczynił się do ochrony bezpieczeństwa ludzi oraz utrzymania bezpieczeństwa lub porządku publicznego. W dniu [...] czerwca 2013 r. otrzymał złoty medal "Za Długoletnią Służbę", przyznawany przez Prezydenta Rzeczpospolitej Polskiej jako nagroda za wzorowe, wyjątkowo sumienne wykonywanie obowiązków wynikających z pracy zawodowej w służbie Państwa. W trakcie służby był wielokrotnie nagradzany przez Komendanta Głównego Policji za konkretne zrealizowane sprawy, przeprowadzone śledztwa, m.in. dotyczące [...]. Od czerwca 2007 r. pełnił funkcje rzecznika dyscyplinarnego Komendanta Głównego Policji przez dwie kadencje /8 lat/. Funkcja ta jest powierzana tylko funkcjonariuszom charakteryzującym się szczególnym wyczuleniem na przestrzeganie prawa oraz nieskazitelną postawą moralną.

Skarżący podkreślił, że do służby w Wydziale [...] MSW został skierowany po odbyciu zastępczej służby wojskowej i zakres jego obowiązków był zgodny z jego wykształceniem. Był on wówczas osobą młodą, niedoświadczoną. Można powiedzieć, że dopiero po studiach w [...] w [...] uświadomił sobie charakter swojej służby i podjął starania o przeniesienie do pionu kryminalnego. Niewątpliwie miał na to wpływ kierunek studiów, które w tym czasie odbywał.

Po przejściu do Policji zajmował się tylko i wyłącznie zwalczaniem przestępczości. Zwalczał ją skutecznie. Prowadził śledztwa w szczególnie trudnych i skomplikowanych sprawach. Jego działania były skuteczne – doprowadziły do skazań sprawców przestępstw. W trakcie służby niejednokrotnie narażał swoje życie i zdrowie ponad ryzyko przewidziane dla służby policjanta. Świadczy o tym decyzja o podwyższeniu emerytury o 1,5%. Jak wskazał Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 27 maja 2014 roku – sygn. akt U 12/13 szczególne zagrożenie życia lub zdrowia polega na istnieniu zagrożenia innego niż normalne następstwo pełnienia służb, przy założeniu, że w jej istotę wpisane jest ryzyko zagrożenia życia i zdrowia; zasadniczym jest, aby zagrożenie nie było normalnym następstwem służby, ale miało charakter wyjątkowy. Nigdy nie był karany dyscyplinarnie. Był wielokrotnie nagradzany i wyróżniany, co wskazuje, że pełnił służbę rzetelnie.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie oraz podtrzymał twierdzenia zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2018 r., poz. 2107 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia.

Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.; dalej "P.p.s.a.").

Oceniając zaskarżone rozstrzygnięcie w świetle wskazanych wyżej kryteriów, Sąd stwierdził, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Ustawa z 16 grudnia 2016 r. o zmianie ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin przewiduje obniżenie emerytur

i rent inwalidzkich wszystkim funkcjonariuszom, którzy pozostawali w służbie przed dniem 2 stycznia 1999 r. i którzy w okresie od dnia 22 lipca 1944 r. do dnia 31 lipca 1990 r. pełnili służbę w wymienionych w ustawie instytucjach i formacjach (tzw. służba na rzecz państwa totalitarnego). Obniżeniu podlegają także renty rodzinne, pobierane po funkcjonariuszach, którzy taką służbę pełnili.

Zgodnie z art. 15c ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej, w przypadku osoby, która pełniła służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b, i która pozostawała w służbie przed dniem 2 stycznia 1999 r., emerytura wynosi: (1) 0% podstawy wymiaru – za każdy rok służby na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b; (2) 2,6% podstawy wymiaru – za każdy rok służby lub okresów równorzędnych ze służbą, o których mowa w art. 13 ust. 1 pkt 1, 1a oraz 2-4.

Przepisy art. 14 i art. 15 ust. 1-3a, 5 i 6 stosuje się odpowiednio. Emerytury nie podwyższa się zgodnie z art. 15 ust. 2 i 3, jeżeli okoliczności uzasadniające podwyższenie wystąpiły w związku z pełnieniem służby na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b (ust. 2). Wysokość emerytury ustalonej zgodnie

z ust. 1 i 2 nie może być wyższa niż miesięczna kwota przeciętnej emerytury wypłaconej przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, ogłoszonej przez Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (ust. 3). W celu ustalenia wysokości emerytury, zgodnie z ust. 1-3, organ emerytalny występuje do Instytutu Pamięci Narodowej – Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu z wnioskiem o sporządzenie informacji, o której mowa w art. 13a ust. 1 (ust. 4).

Przepisów ust. 1-3 nie stosuje się, jeżeli osoba, o której mowa

w tych przepisach, udowodni, że przed rokiem 1990, bez wiedzy przełożonych, podjęła współpracę i czynnie wspierała osoby lub organizacje działające na rzecz niepodległości Państwa Polskiego (ust. 5).

Zgodnie natomiast z art. 22a ust. 1 omawianej ustawy w przypadku osoby, która pełniła służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b, rentę inwalidzką ustaloną zgodnie z art. 22 zmniejsza się o 10% podstawy wymiaru za każdy rok służby na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b. Przy zmniejszaniu renty inwalidzkiej okresy służby, o której mowa w art. 13b, ustala się z uwzględnieniem pełnych miesięcy.

W przypadku osoby, która pełniła służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b, i została zwolniona ze służby przed dniem 1 sierpnia 1990 r. rentę inwalidzką wypłaca się w kwocie minimalnej według orzeczonej grupy inwalidzkiej (ust. 2). Wysokość renty inwalidzkiej, ustalonej zgodnie z ust. 1, nie może być wyższa niż miesięczna kwota przeciętnej renty z tytułu niezdolności do pracy wypłaconej przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, ogłoszonej przez Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (ust. 3). W celu ustalenia wysokości renty inwalidzkiej, zgodnie z ust. 1 i 3, organ emerytalny występuje do Instytutu Pamięci Narodowej – Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu z wnioskiem o sporządzenie informacji, o której mowa w art. 13a ust. 1. Przepisy art. 13a stosuje się odpowiednio (ust. 4).

Przepisów ust. 1 i 3 nie stosuje się, jeżeli osoba, o której mowa w tych przepisach, udowodni, że przed rokiem 1990, bez wiedzy przełożonych, podjęła współpracę i czynnie wspierała osoby lub organizacje działające na rzecz niepodległości Państwa Polskiego (ust. 5).

Stosownie zaś do treści art. 8a ust. 1 powołanej ustawy, minister właściwy do spraw wewnętrznych, w drodze decyzji, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, może wyłączyć stosowanie art. 15c, art. 22a i art. 24a w stosunku do osób pełniących służbę, o której mowa w art. 13b, ze względu na: (1) krótkotrwałą służbę przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz (2) rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia. Do osób, o których mowa w ust. 1, stosuje się odpowiednio przepisy art. 15, art. 22 i art. 24 (ust. 2).

Wskazane przesłanki powinny być spełnione łącznie i jednocześnie uprawdopodobnione. Należy bowiem zwrócić uwagę, że w cytowanym wyżej przepisie ustawodawca w drodze koniunkcji (przez użycie spójnika "oraz") połączył ze sobą dwa wymogi dla skutecznego ubiegania się o wyłączenie stosowania art. 15c, art. 22a oraz art. 24a ustawy w stosunku do osób pełniących służbę, o której mowa w art. 13b ustawy. Takie rozumienie art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym (...) wynika z wykładni językowej. Zgodnie z jej regułami, czyli regułami języka polskiego (tzw. znaczeniem słownikowym), techniką legislacyjną (por. rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie zasad techniki prawodawczej – Dz. U. z 2016 r., poz. 283), logiką formalną (znajdująca zastosowanie do rachunku zdań) oraz utrwaloną praktyką orzeczniczą - użycie spójników: "i", "oraz", lub "łącznie" reprezentuje koniunkcję łączną, czyli taki rodzaj relacji między zdaniami, w których zdania (wyrażenia) poprzedzające i następujące po spójniku muszą być zastosowane kumulatywnie (łącznie).

Decyzje wydawane przez organ na podstawie ww. przepisu mają charakter decyzji uznaniowych, gdyż określone w nim przesłanki nie są jednoznaczne i pozostawiają organowi swobodę dokonania ich oceny, oczywiście na podstawie ustalonego stanu faktycznego sprawy znajdującego potwierdzenie w zebranym materiale dowodowym.

Sądowa kontrola decyzji opartej na uznaniu administracyjnym, jakkolwiek ma ograniczony zakres, to jednak wymaga zbadania, czy organ administracji wybrał prawnie dopuszczalny sposób rozstrzygnięcia sprawy oraz czy wyboru takiego dokonał po ustaleniu i rozważeniu istotnych dla sprawy okoliczności. Kontroli sądowej podlega w szczególności uzasadnienie decyzji uznaniowej z punktu widzenia powiązania ustaleń faktycznych z rekonstruowaną normą prawną oraz z wyrażeniami normatywnymi, określającymi przesłanki aktualizacji upoważnienia do wydania decyzji uznaniowej. Przy takim zakresie kontroli obowiązkiem sądu jest sprawdzenie czy organ nie przekroczył granic uznania administracyjnego, a przede wszystkim czy uzasadnił podjęte rozstrzygnięcie wystarczająco zindywidualizowanymi przesłankami (por. J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz.", Warszawa 2009, s. 404-405). W sprawach uznania administracyjnego sąd bada zatem, czy decyzja organu nie jest arbitralna (dowolna) lub podjęta przy użyciu niedozwolonych kryteriów.

Uznaniowość w doktrynie i orzecznictwie ujmowana jest jako szczególny rodzaj dyskrecjonalnej kompetencji organu, której granice wyznacza – wyrażona w art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej – zasada związania administracji publicznej prawem (por. M. Jaśkowska [w:] System Prawa Administracyjnego. Tom 1. "Instytucje prawa administracyjnego", red. R. Hauser, Z. Niewiadomski i A. wróbel, Warszawa 2010, s. 222 i nast.). Stopień dyskrecjonalności działania organu konkretyzują normy prawa materialnego, w tym przypadku art. 8a ust. 1 ww. ustawy zawierający wymienione wyżej przesłanki oparte na zwrotach niedookreślonych, nieostrych, ocennych. Interpretacja tych zwrotów, a następnie odniesienie się do wskazanych przesłanek oraz ich rozważenie (wyważenie) w uzasadnieniu decyzji jest obligatoryjne.

Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 15 grudnia 2008 r., sygn. akt I OSK 622/08 (publ. CBOSA), uznanie administracyjne, a więc upoważnienie organu administracji publicznej do dokonania wyboru konsekwencji prawnych stosowanej normy prawa administracyjnego, może być zrealizowane dopiero po dokonaniu jej interpretacji. W przypadku zwrotów nieostrych (niedookreślonych) mamy do czynienia z ich wykładnią i interpretacją oraz oceną stanu faktycznego, do którego ma być odnoszona norma prawna. A zatem w sytuacji, gdy w sprawie występują niedookreślone przesłanki podjęcia decyzji, to uzasadnienie powodów przyjęcia przez organ stosujący prawo danego rozumienia określonego pojęcia musi być bardzo szczegółowe, pełne i przekonujące. Formułowanie ocen w tym zakresie winno być dokonywane po wszechstronnym i wnikliwym rozważeniu całokształtu materiału dowodowego (por. wyrok NSA z dnia 15 grudnia 2008 r., sygn. akt I OSK 622/08, publ. CBOSA).

Przepis art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu wymienia, w ocenie Sądu, trzy przesłanki konieczne do jego zastosowania, przesłanki te zawierają w sobie pojęcia niedookreślone: "krótkotrwała służba", "rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków" oraz "szczególnie uzasadniony przypadek".

W tym miejscu należy stanowczo podkreślić, że w wypadku zastosowania przez ustawodawcę w akcie normatywnym zwrotów niedookreślonych to na organie spoczywa obowiązek interpretacji tych pojęć, a następnie oceny ich wystąpienia na tle okoliczności faktycznych indywidualnej sprawy administracyjnej. Bez zdefiniowania przez organ pojęć niedookreślonych Sąd nie ma możliwości przeanalizowania toku rozumowania organu, który doprowadził go do konkretnych wniosku i dlatego też decyzja taka nie poddaje się kontroli Sądu. W przypadku ustalenia przez organ wystąpienia powyższych przesłanek w danej sprawie, uruchomiona zostaje konstrukcja decyzji uznaniowej, na gruncie której organ może wyłączyć stosowanie przepisów art. 15c, art. 22a i art. 24c ww. ustawy.

Podkreślenia wymaga, że uzasadnienie decyzji, stanowiące jej obowiązkowy składnik, jest wyrazem prawidłowego przeprowadzenia przez organ procesu rozpoznawczego i dedukcyjnego w zakresie niezbędnym dla rozstrzygnięcia sprawy. Uzasadnienie stanowi integralną część decyzji i jego zadaniem jest wyjaśnienie podjętego rozstrzygnięcia. Z tego względu motywy decyzji, w szczególności wydanej w oparciu o uznanie administracyjne, powinny być tak ujęte, aby strona mogła poznać tok rozumowania poprzedzającego wydanie rozstrzygnięcia oraz zrozumieć i w miarę możliwości zaakceptować zasadność przesłanek faktycznych i prawnych, jakimi kierował się organ przy załatwianiu sprawy. Innymi słowy z uzasadnienia decyzji uznaniowej powinno wynikać, że wszystkie okoliczności istotne dla sprawy zostały rozważone i ocenione, a ostateczne rozstrzygnięcie jest ich logiczną konsekwencją. Zaniechanie w powyższym zakresie powoduje, iż organ naraża się na skuteczny zarzut dowolności (arbitralności) rozstrzygnięcia.

Zdaniem Sądu organ w sposób trafny dokonał interpretacji użytych przez ustawodawcy pojąć niedookreślonych, a w szczególności pojęcia "krótkotrwałej służby". Organ zasadnie, w ocenie Sądu, przyjął iż służba skarżącego na rzecz totalitarnego państwa nie miała charakteru krótkotrwałego, zarówno w ujęciu bezwzględnym, jak i proporcjonalnym. Całkowity okres służby skarżącego wynosił bowiem 32 lata i 7 miesięcy, w tym przez okres 5 lat i 1 miesiąca skarżący pełnił służbę na rzecz totalitarnego państwa.

Ustalenia organu w tym zakresie są prawidłowe. Są one potwierdzone zaświadczeniem IPN z dnia [...] maja 2017 r. nr [...], a także znajdują potwierdzenie w zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym w postaci kopii z akt osobowych skarżącego. W szczególności z karty "Przebiegu służby (pracy)" wynika, iż S. M. w okresie od [...] listopada 1983 r. do [...] sierpnia 1984 r. pełnił na własną prośbę służbę na etacie starszego referenta w Wydziale [...] SB [...] w [...]. Następnie od [...] września 1984 r. do [...] czerwca 1987 r. skarżący pozostawał na etacie [...], [...] w [...]. Po zakończeniu nauki skarżący powrócił z dniem [...] lipca 1987 r. do służby w Wydziale [...] SB [...] w [...] i został mianowany na stanowisko inspektora. Służbę w tym Wydziale skarżący zakończył [...] listopada 1988 r.

W świetle przepisów art. 13b ustawy zaopatrzeniowej nie ulega wątpliwości, iż zarówno służba w Wydziale [...] SB [...] w [...], jak i służba w charakterze studenta, czy słuchacza Wyższej Szkoły [...] w [...] (art. 13 b ust. 1 pkt 5 lit. e tiret siódme) zostały przez ustawodawcy zaliczone do służby na rzecz totalitarnego państwa. W tym stanie rzeczy organ zasadnie uznał, iż ponad 5-letni okres tej służby, stanowiący jednocześnie 15,6% całkowitego okresu służby, nie może zostać uznany za służbę krótkotrwałą. Krótkotrwałość bowiem, jak trafnie przyjął organ, to synonim takich pojęć, jak: doraźność, chwilowość, nietrwałość.

Biorąc pod uwagę, iż przesłanki z art. 8a ustawy zaopatrzeniowej muszą być spełnione łącznie, a niespełnienie chociażby jednej z nich powoduje konieczność wydania decyzji odmownej, organ, zdaniem Sądu, podjął w sprawie prawidłowe rozstrzygnięcie. Brak spełnienia przesłanki "krótkotrwałości służby" na rzecz totalitarnego państwa skutkuje niemożnością uwzględnienia przedmiotowego wniosku.

Wobec powyższego skargę jako niezasadną, na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, należało oddalić.