Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 774/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2017-04-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 16 ust. 1, art. 28
journal: Dz.U. 2016 poz 778
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: par. 4 pkt 6, par. 6 ust. 1, par. 8 ust. 1
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1587
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania  przestrzennego

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Sekunda – Lenczewska, Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Sieniuć, Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski (spr.), , Protokolant Starszy sekretarz sądowy Dominika Człapińska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 kwietnia 2017 r. sprawy ze skargi A. S. na uchwałę Rady Gminy Brzeziny z dnia 14 września 2006 r. nr XXXVI//270/06 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części Gminy Brzeziny – fragment wsi Bronowice oddala skargę a.bł.


UZASADNIENIE

A. S. wniósł skargę na uchwałę nr XXXVI/270/06 Rady Gminy Brzeziny z dnia 14 września 2006 roku w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części Gminy Brzeziny – fragment wsi Bronowice (Dz. Urz. Woj. Łódz. 2007 Nr 14, poz. 119). Autor skargi wyjaśnił, że kwestionuje wskazaną uchwałę w zakresie całego terenu oznaczonego w tym planie miejscowym symbolem 2MN/RM zarzucając naruszenie:

1. art. 7, 21 ust. 1, art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP w zw. z art. 140 k.c. w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 7 i art. 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 2016 roku, poz. 778 ze zm., dalej jako: "u.p.z.p."), poprzez wyznaczenie w terenie 2MN/RM nieprzekraczalnych linii zabudowy w sposób dowolny, bez jakiejkolwiek podstawy prawnej i racjonalnego uzasadnienia, który uniemożliwia skarżącemu prawo zabudowy stanowiących jego własność części nieruchomości oznaczonych jako działki nr ewid. 319/1, 319/2, 336, 342, 344, 346, 348, 340, 349, 352 (KW nr [...]) oraz 350 i 351 (KW nr [...]), położonych poza tymi liniami, nieproporcjonalnie naruszając prawo własności;

2. art. 15 ust. 1 i 2 pkt 6 u.p.z.p., poprzez uchwalenie przez organ sprzecznych ze sobą zapisów § 2 ust. 1 pkt 15, § 6 ust. 1 pkt 3, § 9 ust. 1 pkt 1, § 25 ust. 1 pkt 1 i 2, ust. 2 pkt 1 i ust. 4 uchwały oraz jej załącznika graficznego w odniesieniu do nieruchomości skarżącego położonych w strefie 2MN/RM;

3. art. 16 ust. 1 u.p.z.p. oraz § 6 ust. 1 i § 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowana przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587, dalej jako: "rozporządzenie"), poprzez zakreślenie nieprzekraczalnej linii zabudowy w załączniku graficznym w taki sposób, że powoduje to znaczne trudności w ustaleniu prawidłowego przebiegu tych linii z uwagi na skalę planu (1:2.000) oraz niewielką liczbę punktów odniesienia;

4. art. 9 ust. 1 u.p.z.p. poprzez ustanowienie w strefie 2MN/RM zakazu zabudowy na powierzchni ok. 50 % tego obszaru, co jest niezgodne z ustaleniami obowiązującego studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Brzeziny, przyjętego uchwałą nr XVIII/92/2000 Rady Gminy Brzeziny z dnia 4 października 2000 roku (w studium obszar ten oznaczony był symbolem B4 – obszary osadnictwa wielofunkcyjnego).

Mając na względzie powyższe skarżący wniósł o:

1. stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części:

- dotyczącej wyznaczenia nieprzekraczalnych linii zabudowy stanowiących zachodnią część wielokąta wyznaczonego przez nieprzekraczalne linie zabudowy na załączniku graficznym do uchwały w terenie oznaczonym symbolem 2MN/RM,

- ewentualnie w zakresie dotyczącym wyznaczenia nieprzekraczalnych linii zabudowy na obszarze całego terenu oznaczonego symbolem 2MN/RM, ewentualnie

- w części dotyczącej nieruchomości skarżącego, ewentualnie

- w części dotyczącej całego terenu oznaczonego w planie miejscowym symbolem 2MN/RM.

2. zasądzenie od Rady Gminy Brzeziny na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa radcowskiego i opłaty skarbowej, według norm przepisanych.

Ponadto skarżący wniósł o przeprowadzenie uzupełniających dowodów z dokumentów załączonych do skargi, na okoliczność istnienia po stronie skarżącego interesu prawnego we wniesieniu skargi oraz na okoliczność wydania zaskarżonej uchwały z naruszeniem prawa uzasadniającym stwierdzenie jej nieważności.

W motywach skargi jej autor wyjaśnił, że kontestowana uchwała objęła swoim zakresem nieruchomości stanowiące własność skarżącego, które znalazły i się w terenie oznaczonym w planie symbolem 2MN/RM, definiowanym jako tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i zagrodowej. Plan obejmuje działki stanowiące własność skarżącego: 319/1, 319/2, 336, 342, 344, 346, 348, 340, 349, 352 (uregulowane w księdze wieczystej nr [...]) oraz 92/19, 92/20, 92/21, 92/2, 350 i 351 (uregulowane w księdze wieczystej nr [...]).

W części graficznej planu, w terenie 2MN/RM, wkreślone zostały nieprzekraczalne linie zabudowy, które wyznaczyły wielokąt o powierzchni ok. 50% całego terenu 2MN/RM, w obrębie którego możliwe jest realizowanie prawa zabudowy. Poza tym obszarem zabudowa nieruchomości w terenie 2MN/RM nie jest możliwa. W rezultacie takiego zakreślenia nieprzekraczalnych linii zabudowy, znaczna część nieruchomości będących własnością skarżącego znalazła się w terenie całkowitego zakazu zabudowy pomimo tego, że znajdują się w terenie 2MN/RM. Poza nieprzekraczalnymi liniami zabudowy znajdują się działki nr ewid.: 319/1 o powierzchni 0,0109 ha, 319/2 o powierzchni 0,0001 ha, 336 o powierzchni 0,1508 ha, 342 o powierzchni 0,0982 ha, 344 o powierzchni 0,0882 ha, 346 o powierzchni 0,0983 ha, 348 o powierzchni 0,0983 ha, 349 o powierzchni 0,0900 ha, 350 o powierzchni 0,0900 ha, 351 o powierzchni 0,0900 ha, zaś działki nr 92/20 o powierzchni 0,0422 ha, 92/21 o powierzchni 0,0375 ha, 340 o powierzchni 0,2336 ha i 352 o powierzchni 0,0900 ha znajdują się poza tymi liniami w znacznej części.

W rezultacie opisanego wkreślenia nieprzekraczalnych linii zabudowy w terenie oznaczonym symbolem 2MN/RM, doszło do naruszenia indywidualnego interesu prawnego skarżącego, w sposób nadmiernie ograniczający jego prawo własności chronione ustawą, w przepisach art. 64 Konstytucji RP, art. 140 Kodeksu cywilnego oraz art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.

Zdaniem skarżącego, wyznaczenie w terenie 2 MN/RM nieprzekraczalnych linii zabudowy nastąpiło w sposób dowolny, bez jakiejkolwiek podstawy prawnej i racjonalnego uzasadnienia, w sposób, który całkowicie uniemożliwił skarżącemu prawo zabudowy stanowiących jego własność działek nr ewid. 319/1, 319/2, 336, 342, 344, 346, 348, 340, 349, 352 (KW nr [...]) oraz 350 i 351 (KW nr [...]), nieproporcjonalnie naruszając jego prawo własności.

Cytując treść art. 7 Konstytucji RP i art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p. organ stwierdził, że swoboda regulacyjna przysługująca gminom w dziedzinie zagospodarowania przestrzennego nie jest absolutna. Organy gminy właściwe do sporządzenia projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i następnie do uchwalenia tego planu, muszą się kierować ogólnymi zasadami określonymi w art. 1 ust. 1 i 2 u.p.z.p., przepisami Konstytucji RP i innych ustaw. Celem ustalenia nieprzekraczalnej linii zabudowy jest wyodrębnienie obszaru wolnego od zabudowy w stosunku do ciągów komunikacyjnych, a tym samym linie te oddzielają pasy dróg od budynków lokalizowanych przy tych pasach. Taki jest cel określania nieprzekraczalnej linii zabudowy. Linie zabudowy nie powinny być wykorzystywane do innych celów, a w tym do kształtowania powierzchni biologicznie czynnej czy też pozbawiania właściciela (użytkownika wieczystego) możliwości zabudowy. Zapewnienie powierzchni biologicznie czynnej wyznaczane jest odpowiednimi wskaźnikami (zabudowy oraz powierzchni biologicznie czynnej) Nieuzasadnione wytyczenie na rysunku planu linii nieprzekraczalnej zabudowy stanowi nieuzasadnioną ingerencję w zakresie nieproporcjonalnego ograniczenia prawa.

Ograniczenia prawa własności wynikające z postanowień miejscowego planu powinny być zgodne z zasadą proporcjonalności (art. 31 ust. 3 Konstytucji RP) wskazującą, iż ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw. Podobne ograniczenie wynika z przepisu art. 64 ust. 3 Konstytucji, w myśl którego własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności.

Rada Gminy Brzeziny wyznaczając przebieg nieprzekraczalnych linii zabudowy w terenie 2MN/RM w sposób istotny naruszyła zasadę proporcjonalności, bowiem całkowicie uniemożliwiono zabudowę opisanych wyżej części nieruchomości skarżącego w terenie 2MN/RM bez jakiegokolwiek racjonalnego powodu, który w sposób dostateczny uzasadniałby tak daleko idące ograniczenie jego prawa własności, w zasadzie w sposób naruszający istotę tego prawa.

Naruszenie zasady proporcjonalności jest – zdaniem skarżącego – oczywiste.

Przykładowo działka nr 336 stanowiąca własność skarżącego, położona jest w terenie 2MN/RM, bezpośrednio przy drodze powiatowej nr [...] pomiędzy nieprzekraczalną linią zabudowy a zachodnią granicą planu. Działka ta nie ma możliwości zabudowy (jest poza linią zabudowy). Wszystkie sąsiednie działki mają jednak możliwość zabudowy. Działki nr 337 i 334 gdyż znajdują się częściowo w polu zabudowy, natomiast wszystkie działki położone wzdłuż drogi powiatowej [...], na północny zachód od działki nr 336, poczynając od zabudowanej już działki nr 335, mają prawo zabudowy, co wynika z wydanych przez Wójta Gminy Brzeziny decyzji o warunkach zabudowy (położone są już poza terenem objętym planem). Nie ma więc i nie może być zatem żadnego racjonalnego uzasadnienia wprowadzenia zakazu zabudowy dla tej części nieruchomości skarżącego (tj. działki nr ewid. 336).

Ponadto skarżący wskazał treść decyzji Wójta Gminy Brzeziny o zatwierdzeniu projektu podziału działek z dnia 31 grudnia 2012 roku, na podstawie której wyodrębnione zostały działki stanowiące własność skarżącego art. nr ewid. 342, 344, 346, 348, 349, 350, 351 i 352. Organ stwierdził w tej decyzji art. zgodność podziału z planem miejscowym oraz że ww. działki przeznaczone zostały na pod zabudowę bliźniaczą i jednocześnie znajdują się poza liniami zabudowy. Działka nr ewid. 340 ma zaś stanowić drogę wewnętrzną dla obsługi nowo powstałych działek, pod warunkiem ustanowienia stosownych służebności bądź współwłasności przy zbywaniu nowopowstałych działek.

Następnie autor skargi podniósł, że w sprawie występuje sprzeczność pomiędzy treścią uchwały, a jej częścią graficzną. Według § 9 ust. 1 pkt 1 uchwały dla terenów oznaczonych na rysunku planu symbolem 2MN/RM jako przeznaczenie podstawowe ustalono zabudowę mieszkaniową jednorodzinną i zagrodową wraz z niezbędnymi budynkami gospodarczymi i garażowymi, dojazdami wewnętrznymi oraz dojściami jak również zielenią przydomową, sieciami oraz urządzeniami infrastruktury technicznej i miejscami postojowymi dla pojazdów oraz dopuszczono lokalizację usług. Zgodnie z § 9 ust. 1 uchwały powierzchnia terenu (nie licząc zabudowy) związana z tymi usługami nie powinna przekraczać 300 m2 w obrębie każdej działki. Ponadto w § 25 ust. 4 ograniczono powierzchnię zabudowy na działce dla zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej do 40 %, a zabudowy zagrodowej do 50 %.

Sposób w jaki wyznaczono nieprzekraczalne linie zabudowy w terenie oznaczonym symbolem 2MN/RM, uniemożliwia skarżącemu zabudowę działek 319/1, 319/2, 336, 342, 344, 346, 348, 340, 349, 352 oraz 350 i 351 położonych w obrębie [...] w granicach przyjętego uchwałą wskaźnika maksymalnej intensywności zabudowy, ponieważ plan wyłączył prawo do zabudowy terenu obejmującego te działki.

Nadto przebieg nieprzekraczalnych linii zabudowy stanowiących zachodnią część wielokąta wyznaczonego przez nieprzekraczalne linie zabudowy na załączniku graficznym do uchwały w terenie oznaczonym symbolem 2MN/RM, jest sprzeczny z treścią § 2 ust. 1 pkt 15 uchwały. Przepis ten definiuje linię zabudowy nieprzekraczalną stanowiąc, iż jest to linia, która nie powinna być przekraczana w kierunku linii rozgraniczających teren komunikacji ścianą frontową budynku. Na zachód od tych linii nie ma w planie linii rozgraniczających teren komunikacji.

W dalszej kolejności skarżący podkreślił, że zgodnie z art. 16 ust. 1 u.p.z.p. plan miejscowy sporządza się w skali 1:1000, z wykorzystaniem urzędowych kopii map zasadniczych albo w przypadku ich braku map katastralnych, gromadzonych w państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym. W szczególnie uzasadnionych przypadkach dopuszcza się stosowanie map w skali 1:500 lub 1:2.000. Zgodnie z § 6 ust. 1 rozporządzenia, w przypadku sporządzania projektu rysunku planu miejscowego dla inwestycji liniowych oraz dla obszarów o znacznej powierzchni dopuszcza się stosowanie map w skali 1:2.000. Natomiast – stosowanie do § 8 ust. 1 rozporządzenia – projekt rysunku planu miejscowego sporządza się w czytelnej technice graficznej zapewniającej możliwość wyłożenia go do publicznego wglądu, sporządzania jego kopii, a także ogłoszenia w dzienniku urzędowym województwa.

Nieprzekraczalne linie zabudowy w załączniku graficznym zostały zakreślone w taki sposób, że powoduje to znaczne trudności w ustaleniu prawidłowego przebiegu tych linii w terenie z uwagi na skalę planu oraz niewielką liczbę punktów odniesienia.

Następnie autor skargi sięgając do treści art. 9 ust. 1 u.p.z.p. wskazał, że ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. Według wówczas obowiązującego studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Brzeziny, przyjętego uchwałą nr XVIII/92/2000 Rady Gminy Brzeziny z dnia 4 października 2000 roku sporny teren oznaczony był w studium symbolem B4 – obszary osadnictwa wielofunkcyjnego. Ustanowienie w strefie 2MN/RM zakazu zabudowy na powierzchni ok. 50 % tego obszaru jest niezgodne z ustaleniami studium. Gmina w ramach uprawnień wynikających z władztwa planistycznego, może zmienić w planie miejscowym dotychczasowe przeznaczenie określonych obszarów, ale tylko w granicach zakreślonych ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, dlatego też nie można przyjąć całkowicie nowej, nieprzewidzianej przez studium, kategorii podstawowego przeznaczenia terenu.

W konkluzji skarżący wskazał, że konieczne jest stwierdzenie nieważności uchwały w części dotyczącej wyznaczenia nieprzekraczalnych linii zabudowy stanowiących zachodnią część wielokąta wyznaczonego przez nieprzekraczalne linie zabudowy na załączniku graficznym do uchwały w terenie oznaczonym symbolem 2MN/RM, przebiegających częściowo przez działki stanowiące własność A. S., a mianowicie działkę nr ewid. 92/20, 92/21, 352, 340 oraz 336. Co prawda opisane linie zabudowy w większości przebiegają przez działki, które nie są własnością skarżącego, tym niemniej wywierają bezpośredni skutek w odniesieniu do jego działek, położonych na zachód od tej linii, a mianowicie nr ewid. 319/1, 319/2, 336, 342, 344, 346, 348, 340, 349, 350, 351 w całości, a w odniesieniu do działek nr ewid. 92/20, 92/21, 340 i 352 w znacznej części.

W odpowiedzi na skargę Rada Gminy Brzeziny wniosła o jej oddalenie oraz o przeprowadzenie uzupełniających dowodów z dokumentów załączonych do odpowiedzi na skargę w postaci opracowania ekofizjograficznego Gminy Brzeziny oraz wskazanych decyzji Wójta Gminy Brzeziny na okoliczność braku interesu prawnego skarżącego we wniesieniu skargi oraz na okoliczność wydania zaskarżonej uchwały zgodnie z obowiązującym prawem. Ponadto organ wniósł o zasądzenie od skarżącego zwrotu kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa adwokackiego i opłaty skarbowej, według norm przepisanych.

W motywach stanowiska organ wyjaśnił, że zaskarżona uchwała fragment wsi Bronowice przeznacza teren nieruchomości objętych skargą pod tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i zagrodowej wraz z niezbędnymi budynkami gospodarczymi i garażowymi, dojazdami wewnętrznymi oraz dojściami jak również zielenią przydomową, sieciami oraz urządzeniami infrastruktury technicznej i miejscami postojowymi dla pojazdów oraz dopuszczonym planem usługami. Teren ten został na rysunku planu oznaczony symbolem 2MN/RM. Nie jest to więc teren objęty w 50% zakazem zabudowy, jak podnosi autor skargi. Ponadto, jak z powyższej definicji wynika, tereny zabudowy nie są równoznaczne z terenem zabudowanym budynkiem.

Zgodnie z art. 6 ust. 1 i 2 u.p.z.p., ustalenia miejscowego planu zagospodarowania kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności. Ochrona własności gwarantowana konstytucyjnie nie polega na swobodnym dysponowaniu nieruchomością przez jej właściciela, lecz na kształtowaniu prawa własności, art. przepisami prawa materialnego, odnoszącymi się do różnych aspektów gospodarowania nieruchomością, w tym zagospodarowania przestrzennego. Celem uchwalenia planu miejscowego nie jest zagwarantowanie wszystkim właścicielom nieruchomości realizacji inwestycji w proponowanym przez nich zakresie. Miejscowy plan ma uwzględniać prawo własności, ale w równym stopniu także wymagania ochrony środowiska, walory krajobrazowe i wymagania ładu przestrzennego. Ład przestrzenny to takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne (art. 2 pkt 1 u.p.z.p.).

Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest narzędziem realizacji polityki przestrzennej Gminy, której podstawą jest ład przestrzenny oraz zrównoważony rozwój, określony w art. 3 pkt 50 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 roku Prawo ochrony środowiska (tekst jedn. Dz. U. z 2016 roku, poz. 672). Ochronie i kształtowaniu ładu przestrzennego służą ustalenia planu dotyczące parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu oraz linie zabudowy, które w planie zostały określone jako nieprzekraczalne. Jednym ze wskaźników kształtowania zagospodarowania terenu jest wskaźnik odnoszący się do intensywności zabudowy na działce budowlanej, poprzez określenie minimalnego procentu powierzchni biologicznie czynnej, który odnosi się do minimalnego udziału powierzchni terenu biologicznie czynnej w powierzchni działki budowlanej. Zgodnie z definicją zawartą w pierwotnej treści rozporządzenia, obowiązującej w dacie uchwalenia planu, "powierzchnia terenu biologicznie czynna" to grunt rodzimy pokryty roślinnością oraz wodę powierzchniową na działce budowlanej, a także 50% sumy nawierzchni tarasów i stropodachów, urządzonych jako stałe trawniki lub kwietniki na podłożu zapewniającym ich naturalną wegetację, o powierzchni nie mniejszej niż 10 m2.

Zgodnie z planem miejscowym teren objęty skargą znajduje się w strefie ochrony eksponowania zespołów przestrzennych w krajobrazie, które wynika z potrzeby ochrony unikatowej fizjonomii krajobrazu gminy Brzeziny, w tym mozaiki terenów o istotnej roli przyrodniczej (lasów, zadrzewień, trwałych użytków zielonych) i terenów przekształconych przez człowieka w postaci pól uprawnych oraz zabudowy zagrodowej. Teren opisany w skardze znajduje się w Obszarze Chronionego Krajobrazu [...] ustanowionego Rozporządzeniem Nr [...] Wojewody [...] z dnia [....] roku w sprawie wyznaczenia obszarów chronionego krajobrazu (Dz. Urz. Art. Skier. Nr 18 poz. 113 i następnie Dz. Urz. Art. Łódz. Nr 28 poz. 137 ). Celem powołania tego obszaru jest ochrona i zachowanie mało zniekształconego środowiska przyrodniczego, posiadającego zdolność zachowania równowagi biologicznej. Ekspozycja zespołów przestrzennych w krajobrazie dokonuje się przede wszystkim poprzez wgląd z istniejącej drogi publicznej przebiegającej przez miejscowość Bronowice, przyległej do terenu objętego skargą oraz z terenów sąsiednich. Uwzględniając te uwarunkowania krajobrazowe, ustalono w planie miejscowym linię zabudowy jako nieprzekraczalna w taki sposób, aby lokalne doliny i zagłębienia terenu oraz istniejące zespoły zieleni nie były w przyszłości przekształcane i niszczone, a tereny urbanizujące się oraz tereny otwartego krajobrazu tworzyły harmonijną całość.

Obowiązujące w dacie uchwalania miejscowego planu, studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Brzeziny, przyjęte uchwałą nr XVIII/92/2000 Rady Gminy Brzeziny z dnia 4 października 2000 roku, nie określało wskaźników dotyczących zagospodarowania i użytkowania terenów. Przeznaczenie tego terenu pod tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i zagrodowej zgodne jest z kierunkiem rozwoju osadnictwa wielofunkcyjnego w ramach strefy polityki przestrzennej określonej w ówcześnie obowiązującym studium.

Zgodnie z § 6 ust. 1 rozporządzeniem, w przypadku sporządzania projektu rysunku planu miejscowego dla inwestycji liniowych oraz dla obszarów o znacznej powierzchni dopuszcza się stosowanie map w skali 1:2.000.

W konkluzji odpowiedzi na skargę organ napisał, że skarżący w trakcie procedury uchwalania planu był właścicielem nieruchomości i nie zgłaszał uwag do przyjętych rozwiązań.

W piśmie z dnia 4 stycznia 2017 roku skarżący podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie, zawarte w złożonej skardze oraz wniósł o wymierzenie organowi grzywny na podstawie art. 55 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2016 roku, poz. 718 ze zm., dalej jako: "P.p.s.a.") z uwagi na niezastosowanie się przez organ do obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2 P.p.s.a., w szczególności poprzez nienadesłanie uporządkowanych akt sprawy, co wyraża się choćby w braku ich ponumerowania. Ponadto skarżący wniósł o przeprowadzenie uzupełniającego dowodu z dokumentu, a mianowicie:

a) pisma Wójta Gminy B. z dnia [...] roku, znak: [...] na okoliczność, iż dla organów Gminy Brzeziny Obszar Chronionego Krajobrazu [...] nie jest powodem ustanowienia nieprzekraczalnej linii zabudowy;

b) decyzji Wójta Gminy B. z dnia [...] roku, znak: [...] załączonej do odpowiedzi na skargę na okoliczność istnienia po stronie skarżącego interesu prawnego we wniesieniu skargi oraz na okoliczność wydania zaskarżonej uchwały z naruszeniem prawa uzasadniającym stwierdzenie jej nieważności.

W ocenie skarżącego, nieprzekraczalna linia zabudowy została ustalona w taki a nie inny sposób, gdyż jest to konsekwencja konieczności ochrony uwarunkowań krajobrazowych, tak aby doliny i zagłębienia terenu oraz istniejące zespoły zieleni nie były w przyszłości przekształcone i niszczone, a tereny urbanizujące się oraz tereny otwartego krajobrazu tworzyły harmonijna całość.

Pismo Wójta Gminy B. z dnia [...] roku, znak: [...] stanowi odpowiedź Gminy na wniosek skarżącego o zmianę planu miejscowego w zakresie dotyczącym jego nieruchomości, w ten sposób by mógł mieć prawo zabudowy swoich działek. W odpowiedzi skarżący uzyskał informację, że właściwe komisje rady gminy doszły do wniosku po przeanalizowaniu wszystkich aspektów sprawy, że nie mogą uwzględnić wniosku z uwagi tylko na jeden aspekt – tj. z powodu wysokich kosztów obciążających budżet gminy związany z wyznaczeniem dróg gminnych w planie zagospodarowania przestrzennego, a także budową infrastruktury technicznej. Zdaniem skarżącego, zmiana planu zgodnie z jego wnioskiem nie spowodowałaby jednak znaczących kosztów dla budżetu gminy, bowiem jego działki nie wymagają wyznaczenia nowych dróg publicznych, gdyż wystarczające dla ich obsługi będą wytyczone drogi wewnętrzne i nie ma potrzeby realizacji innych inwestycji publicznych związanych z realizacją proponowanej zmiany. W szczególności do jego działek jest już doprowadzony wodociąg, zrealizowany na podstawie projektu sfinansowanego w całości przez skarżącego.

Ponadto ochrona krajobrazu nie była do tej pory przeszkodą dla organu w wydaniu kilkunastu decyzji o warunkach zabudowy dla działek położonych na zachód od zachodniej granicy planu miejscowego, położonych wzdłuż drogi powiatowej [...].

Skarżący wskazując na pismo Wójta Gminy B. z dnia [...] roku, znak: [...] stanowiące odpowiedź na pismo Wojewody [...] z dnia [...] roku dotyczące Obszaru Chronionego Krajobrazu [...] zwrócił uwagę, że nie ma podstaw prawnych do żądania ze strony Wojewody [...] aby w projekcie planu miejscowego uwzględniać zapisy znowelizowanego rozporządzania w sprawie obszaru chronionego krajobrazu, skoro tego znowelizowanego rozporządzania nie ma i nie funkcjonuje w obrocie prawnym.

Ponadto w momencie sporządzania planu miejscowego, jak i obecnie na Obszarze Chronionego Krajobrazu [...] nie obowiązywały żadne zakazy. Choćby dlatego, że na podstawie art. 11 ustawy z dnia 7 grudnia 2000 roku o zmianie ustawy o ochronie przyrody (Dz. U. z 2001 roku nr 3, poz. 21), utraciły moc zakazy i zalecenia zawarte w rozporządzeniu ustanawiającym obszar chronionego krajobrazu. Nawet gdyby rozważać w sprawie obowiązywanie przepisu art. 24 ust. 1 pkt 8 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 roku o ochronnie przyrody to wskazać należy, że i tak nie miałby on zastosowania, gdyż rzeka M. przepływa po wschodniej stronie wioski Bronowice, natomiast nieruchomości skarżącego leżą po stronie zachodniej. Odległość pomiędzy linią brzegu rzeki a działkami skarżącego położonymi poza liniami zabudowy przekracza zaś znacznie 100 m.

W piśmie z dnia 6 marca 2017 roku skarżący cofnął wniosek o wymierzenie organowi grzywny na podstawie art. 55 § 1 P.p.s.a.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

W ramach powierzonej sądom administracyjnym kontroli działalności administracji publicznej, rozumianej najogólniej jako badanie jej zachowań bądź zaniechań pod kątem zgodności z obowiązującym prawem (art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych; tekst jedn.: Dz. U. z 2016 roku, poz. 1066 ze zm.), ustawodawca umiejscowił także orzekanie o zgodności z ustawami uchwał organów samorządu terytorialnego.

Przewidziana w art. 184 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 roku (Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm.) oraz w art. 3 § 2 pkt 5 P.p.s.a. kontrola legalności uchwał organów jednostek samorządu terytorialnego ukierunkowana jest na badanie legalności zaskarżonego aktu w granicach odnoszących się do kompetencyjno – proceduralnych podstaw działania organu prawotwórczego oraz materialnoprawnych podstaw wydania aktu.

Przeprowadzona w niniejszej sprawie kontrola legalności uchwały nr XXXVI/270/06 Rady Gminy z dnia 14 września 2006 roku w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części Gminy Brzeziny – fragment wsi Bronowice, prowadzi do wniosku, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Skarga A. S. na ww. uchwałę została wniesiona na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2016 roku, poz. 446, dalej jako: "u.s.g."). Zgodnie z tym przepisem każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może – po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia – zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego.

Z przedstawionych Sądowi akt wynika, że skarżący spełnił opisane wyżej wymogi formalne, a mianowicie pismem z dnia 3 sierpnia 2016 roku (k. 9 akt sądowych) wezwał organ do usunięcia naruszenia prawa, dokonanego ww. uchwałą, a następnie wniósł skargę na ten akt prawa miejscowego w dniu 5 września 2016 roku, tj. w ustawowym terminie 60 dni od daty wezwania. Jak wynika bowiem z uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 kwietnia 2007 roku, sygn. akt II OPS 2/07 (ONSAiWSA 2007/3/60), do skargi wnoszonej do sądu administracyjnego na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. ma zastosowanie przepis art. 53 § 2 P.p.s.a., a skarga jest wniesiona po bezskutecznym wezwaniu organu do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia, także wówczas, gdy skargę wniesiono w terminie 60 dni od dnia wezwania przed upływem terminu załatwienia wezwania (art. 35 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku – Kodeks postępowania administracyjnego, tekst jedn. Dz. U. z 2016 roku, poz. 23 ze zm. w zw. z art. 101 ust. 3 u.s.g.), jeżeli organ nie uwzględnił wezwania.

Nie budzi również wątpliwości Sądu okoliczność naruszenia przez zaskarżony w niniejszej sprawie miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, interesu prawnego skarżącego. A. S. jest bowiem właścicielem nieruchomości położonych na terenie objętym zaskarżoną uchwałą, które w planie zdefiniowane zostały jako symbol 2MN/RM (okoliczność niesporna). Tym samym ustalenia przedmiotowego planu ingerują w sposób oczywisty w prawo własności skarżącego poprzez ograniczenie jego wykonywania.

Naruszenie interesu prawnego skarżącego nie powoduje automatycznie konieczności wyeliminowania zaskarżonej uchwały z obrotu prawnego, ale otwiera drogę do jej kontroli sądowoadministracyjnej polegającej na merytorycznej ocenie i zbadaniu, czy w konsekwencji wydania tego aktu nie doszło do naruszenia obiektywnego porządku prawnego. Zakres kontroli uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wynika z treści art. 28 ust. 1 u.p.z.p. Według tego przepisu istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. W doktrynie zasadnie przyjmuje się, że zasady sporządzania planu miejscowego, o jakich mowa w art. 28 ust. 1 u.p.z.p. należy rozumieć jako wartości i merytoryczne wymogi kształtowania polityki przestrzennej przez uprawnione organy dotyczące m.in. zawartych w akcie planistycznym ustaleń. W przypadku naruszenia zasad sporządzania planu ustawodawca nie wymaga, aby przedmiotowe naruszenie miało charakter istotny, co oznacza, że każde naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego skutkować będzie stwierdzeniem nieważności uchwały rady gminy w całości lub w części. Z kolei przez istotne naruszenie trybu postępowania w rozumieniu art. 28 ust. 1 u.p.z.p. należy rozumieć takie naruszenie trybu, które prowadzi w konsekwencji do sytuacji, w której przyjęte ustalenia planistyczne są odmienne od tych, które zostałyby podjęte, gdyby nie naruszono trybu sporządzania aktu planistycznego. Co do naruszeń trybu decyduje wpływ naruszenia na treść rozstrzygnięcia planistycznego.

W pierwszej kolejności, z uwagi na to, że Sąd nie jest związany granicami skargi (art. 134 § 1 P.p.s.a.), uwaga składu orzekającego winna być skupiona na przeanalizowaniu procedury planistycznej, mimo iż zarzuty skargi nie odnoszą się do tych zagadnień. Sąd z urzędu skontrolował zawartość aktu planistycznego (część tekstową i graficzną wraz z pozostałymi załącznikami), jego ustalenia oraz standardy dokumentacji planistycznej dla oceny czy w procesie jego uchwalania nie doszło do naruszenia zasad sporządzania planu. W przypadku planu jego zawartość (część tekstową i graficzną) określa art. 15 ust. 1 u.p.z.p., przedmiot (a więc ustalenia) – art. 15 ust. 2 i 3 u.p.z.p., natomiast standardy dokumentacji planistycznej (materiały planistyczne, skalę opracowań kartograficznych, stosowanych oznaczeń, nazewnictwa, standardów oraz sposobów dokumentowania prac planistycznych) – rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W nadesłanych przez Radę Gminy materiałach planistycznych Sąd nie dostrzegł tego rodzaju naruszeń, które mogłyby być uznane za istotne naruszenie trybu sporządzania planu, określonego w art. 14 ust. 1 oraz art. 17 i art. 20 ust. 1 u.p.z.p.

W odniesieniu do powyższej kwestii odnotować należy, że w dniu 27 sierpnia 2003 roku organ podjął uchwałę o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego, co zostało ogłoszone w prasie lokalnej i obwieszczeniu, które spełniają wymagania z art. 17 pkt 1 u.p.z.p. w szczególności w zakresie terminów. Następnie, organ w dniu 21 listopada oraz w dniu 2 grudnia 2003 roku zawiadomił organy o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego, a pisma odnoszące się do tej kwestii spełniają wymagania z art. 17 pkt 2 u.p.z.p. Do akt dołączony jest wykaz dowodzący, że rozpatrzono uwagi do planu miejscowego, co potwierdza realizację czynności określonych w art. 17 pkt 3 u.p.z.p. W dniu 15 listopada 2005 roku sporządzono prognozę skutków finansowych (art. 17 pkt 5 u.p.z.p.), a w dniu 26 stycznia 2005 roku i 16 maja 2006 roku posiedzenia gminnej komisji urbanistyczno – architektonicznej. W dniu 16 maja 2006 roku organ uzyskał ostateczną opinię ww. komisji z art. 17 pkt 6 u.p.z.p. Po czym w kwietniu 2005 roku organ wystąpił o uzgodnienia stosownie do art. 17 pkt 7 u.p.z.p., wykaz uzgodnień dołączono do dokumentacji planistycznej. W dniu 26 stycznia 2006 roku organ uzyskał zgodę na przeznaczenie nierolnicze gruntów rolnych (art. 17 pkt 8 u.p.z.p.). W kwietniu 2005 roku sporządzono prognozę oddziaływania na środowisko. W dniu 24 maja 2006 roku zamieszczono ogłoszenie i obwieszczenie o wyłożeniu projektu planu miejscowego (art. 17 pkt 10 i 11 u.p.z.p.). Oceniając tą czynność Sąd nie powziął zastrzeżeń w tym zakresie. Z dokumentacji planistycznej wynika, że nikt nie wniósł uwag. W dniu 27 czerwca 2006 roku odbyła się dyskusja publiczna (art. 17 pkt 10 u.p.z.p.), z której – mimo, iż nikt nie przyszedł na dyskusję w zakresie wsi Bronowice – sporządzono i dołączono do akt protokół. W dniu 14 września 2006 roku organ uchwalił miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego.

W treści skargi z zarzutów o charakterze formalnym pojawił się jedynie zarzut sporządzenia rysunku planu na mapie o nieprawidłowej skali, co – zdaniem autora skargi – stanowi naruszenie art. 16 ust. u.p.z.p. oraz § 6 ust. 1 i § 8 rozporządzenia. Odnosząc się do tej kwestii należy dostrzec, że załącznik graficzny do planu sporządzono na mapie o skali 1:2.000, co – w ocenie skarżącego – sprawia, że powoduje to znaczne trudności w ustaleniu prawidłowego przebiegu nieprzekraczalnych linii zabudowy. Pierwszy z powołanych przepisów – art. 16 ust. 1 u.p.z.p. – wskazuje, że plan miejscowy sporządza się w skali 1:1.000, z wykorzystaniem urzędowych kopii map zasadniczych albo w przypadku ich braku map katastralnych, gromadzonych w państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym, a w szczególnie uzasadnionych przypadkach dopuszcza się stosowanie map w skali 1:500 lub 1:2.000, a w przypadkach planów miejscowych, które sporządza się wyłącznie w celu przeznaczenia gruntów do zalesienia lub wprowadzenia zakazu zabudowy, dopuszcza się stosowanie map w skali 1:5.000. Zgodnie z powołanym przepisem § 6 ust. 1 rozporządzenia, w przypadku sporządzania projektu rysunku planu miejscowego dla inwestycji liniowych oraz dla obszarów o znacznej powierzchni dopuszcza się stosowanie map w skali 1:2.000. Niewątpliwie także, projekt rysunku planu miejscowego sporządza się w czytelnej technice graficznej zapewniającej możliwość wyłożenia go do publicznego wglądu, sporządzania jego kopii, a także ogłoszenia w dzienniku urzędowym województwa (§ 8 ust. 1 rozporządzenia). Z zacytowanych przepisów wynika, że zarówno art. 16 ust. 1 u.p.z.p., jak i § 6 ust. 1 rozporządzenia dopuszczają możliwość sporządzenia planu na mapie w skali 1:2.000, dlatego – w ocenie Sądu – nie można postawić organowi zarzutu, że sporządził załącznik graficzny do planu w takiej właśnie skali. Niewątpliwie, z praktycznego punktu widzenia mapa w takiej skali nie pozwala na precyzyjne ustalenie przebiegu nieprzekraczalnych linii zabudowy, ale rozwiązaniem tego problemu jest możliwość uzyskania przez skarżącego wypisu i wyrysu z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, do którego dołączona będzie mapa sporządzona z odpowiednim powiększeniem rozwiewająca wszelkie wątpliwości w tym zakresie.

W dalszej kolejności oceniając zasadność skargi należy odnieść się do merytorycznych zarzutów podniesionych w jej uzasadnieniu. Autor skargi w obszernej argumentacji zawartej w skardze, jak i kolejnych pismach wywodzi, że poprzez wyznaczenie nieprzekraczalnych linii zabudowy na terenie objętym symbolem 2MN/RM doszło do naruszenia szeregu przepisów, w tym przede wszystkim doszło do naruszenia prawa własności przysługującego skarżącemu poprzez praktyczne uniemożliwienie zabudowy tego terenu z uwagi na określenie nieprzekraczalnych linii zabudowy.

W nawiązaniu do powyższej kwestii zaakcentować wypada, że w dacie uchwalania planu miejscowego obowiązywało przyjęte uchwałą Rady Gminy Brzeziny z dnia 4 października 2000 roku studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z zapisami studium, teren objęty w planie symbolem 2MN/RM przeznaczony był pod tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i zagrodowej, zgodnie z kierunkiem rozwoju osadnictwa wielofunkcyjnego w ramach strefy polityki przestrzennej określonej w tymże studium. W tej sytuacji przeznaczenie spornego terenu pod adaptację, rozbudowę i przebudowę istniejącej zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej wolnostojącej i bliźniaczej, zagrodowej i usługowej. Z porównania zapisów studium i planu miejscowego nie można wyprowadzić wniosku o sprzeczności między tymi aktami w zakresie przeznaczenia terenu działek stanowiących własność skarżącego.

W przepisie § 5 planu miejscowego, który kształtuje zabudowę dla terenu oznaczonego w planie symbolem 2MN/RM znajduje się zapis stanowiący, że nieprzekraczalne oraz obowiązujące linie zabudowy wyznaczono na rysunku planu. Niewątpliwie określenie linii zabudowy kształtuje zabudowę na danym terenie, a skoro takowa jest dopuszczona, to organ miał obowiązek w planie określić linie zabudowy, co odpowiada wymaganiom określonym w § 4 pkt 6 rozporządzenia. Przepis ten ustala wymogi dotyczące stosowania standardów przy zapisywaniu ustaleń projektu tekstu planu miejscowego w odniesieniu do ustaleń dotyczących parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu stanowiąc, że powinny one zawierać w szczególności określenie linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub terenu, w tym udziału powierzchni biologicznie czynnej, a także gabarytów i wysokości projektowanej zabudowy oraz geometrii dachu. W tej sytuacji organ kształtując parametry zabudowy określił nieprzekraczalne i obowiązujące linie zabudowy na rysunku planu.

Istotny zarzut skargi odnosi się także do wskazania, że część nieruchomości stanowiących własność skarżącego znajduje się na terenie objętym nieprzekraczalną linią zabudowy w całości lub w znacznej części, na skutek czego niemożliwa lub znacznie ograniczona jest zabudowa tych działek, czym naruszono podlegające ochronie konstytucyjnej prawo własności skarżącego. Jednakże, oceniając zasadność tego argumentu nie może umykać okoliczność, że plan miejscowy został uchwalony w 2006 roku, natomiast w latach 2010 – 2012 miał miejsce dopiero podział działek stanowiących własność skarżącego. Niewątpliwie część działek stanowiących własność skarżącego znajduje się poza nieprzekraczalnymi liniami zabudowy w całości lub w znacznej części, ale nastąpiło to w efekcie podejmowanych z inicjatywy skarżącego działań (podziału nieruchomości) i to czynności podejmowanych po uchwaleniu planu. Od momentu uchwalenia planu do czasu podziału działek przez skarżącego a następnie złożenia skargi nieprzekraczalna linia zabudowy była usytuowana w tym samym miejscu, co było znane skarżącemu, nie skarżył on też studium ani nie zgłaszał uwag do planu. Z tego powodu argumenty skargi nie mogły zyskać uznania.

Mając powyższe na uwadze Sąd działając na podstawie art. 151 P.p.s.a. oddalił skargę jako niezasadną.

a.bł.