Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 2609/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2017-01-23 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 6, 7, 8, 134, 138 par. 2
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 136 i 140
journal: Dz.U. 2015 poz 1774
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Grzegorz Rząsa (spr.), Sędziowie sędzia WSA Łukasz Krzycki, sędzia WSA Teresa Zyglewska, Protokolant st. sekr. sąd. Paweł Konopelski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 stycznia 2017 r. sprawy ze skargi J. R. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącego J. R. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

I. Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest decyzja Wojewody [...] (dalej: "organ II instancji" lub "Wojewoda") z [...] lipca 2016 r., nr [...] (dalej: "zaskarżona decyzja"). Na mocy tej decyzji Wojewoda, działając na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., rozpatrzył odwołanie Prezydenta [...] od decyzji Starosty [...] (dalej: "Starosta") z [...] października 2015 r., nr [...], orzekającej o zwrocie nieruchomości położonej w [...], oznaczonej jako działki ewidencyjne o nr [...] o pow. [..] ha, [...] o pow. [...] ha i [...] o pow. [...] ha z obrębu [...] w udziale wynoszącym 32/36 części opisanej nieruchomości: na rzecz J. R. w udziale wynoszącym 15/36 części, S. R. w udziale wynoszącym 14/36 części, Z. R. w udziale wynoszącym 3/36 części, nakładającej obowiązek zwrotu zwaloryzowanego odszkodowania oraz odmawiającą zwrotu części wywłaszczonej nieruchomości stanowiącej obecnie działkę ewidencyjną nr [...] z obrębu [...]. W wyniku rozpoznania ww. odwołania Wojewoda uchylił zaskarżoną decyzję organu I instancji "w zaskarżonej części" i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji.

II. Zaskarżona decyzja została oparta na następujących ustaleniach faktycznych i ocenach prawnych.

II.1. Decyzją z [...] lutego 1978 r., nr [...] Prezydium Rady Narodowej [...] orzekło o wywłaszczeniu przez odjęcie prawa własności na rzecz Państwa części nieruchomości o pow. [...] m2, położonej w [...] w rejonie ulicy [...], opisanej w księdze wieczystej nr [...], oznaczona jako działka ewidencyjna nr [...] z obrębu [...]. Zgodnie z decyzją o lokalizacji szczegółowej nr [...] z [...] kwietnia 1975 r. powyższą nieruchomość przeznaczono pod budowę osiedla [...]. Tytuł prawny J. R. do przedmiotowej nieruchomości ustalono w oparciu o zaświadczenie Państwowego Biura Notarialnego z [...] lipca 1976 r., L.dz. [...]. Ustalono odszkodowanie w kwocie [...] zł.

II.2. Decyzją nr [...] z [...] lutego 1992 r. Wojewoda [...] stwierdził nabycie przez Dzielnicę [...] z mocy prawa w dniu [...] maja 1990 r. własności nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako dz. ew. nr [...] z obrębu [...].

II.3. Zawiadomieniem z [...] lipca 1999 r. Burmistrz Gminy [...] poinformował J. R., że część nieruchomości o pow. [...] m2, oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka ewidencyjna [...] z obrębu [...], wywłaszczona decyzją nr [...] z [...] lutego 1978 r. pod budowę osiedla mieszkaniowego [...] stała się zbędna na cel określony w decyzji wywłaszczeniowej. W odpowiedzi na ww. zawiadomienie pismem z 15 października 1999 r. J. R. (zwany dalej "skarżącym"), następca prawny po dawnym właścicielu J. R. wniósł o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Następnie pismem z 31 maja 2000 r. do ww. wniosku o zwrot wywłaszczone nieruchomości przyłączył się S. R. W dniu 20 listopada 2000 r. do Starostwa Powiatu [...] wpłynął wniosek Z. D. działającego w imieniu K. D. Pismem z 21 lipca 2010 r. do wniosku o zwrot nieruchomości położonej przy ul. [...]przyłączyła się Z. R. Postanowieniem z [...] marca 2004 r., nr [...] Wojewoda [...] wyznaczył Starostę [...] jako organ właściwy do załatwienia sprawy zwrotu nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], wskazując w uzasadnieniu, iż nieruchomość stanowi własność [...]. W dniu [...] października 2014 r. Biuro Gospodarki Nieruchomościami Delegatura w [...] przekazało wydruk z mapy ewidencyjnej, informację z rejestru gruntów dla dz. nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] z obrębu [...], uchwałę Rady Narodowej [...] nr [...] z dnia [...] maja 1988 r. zaliczającą ul. [...] do kategorii dróg powiatowych.

Z informacji z rejestru gruntów z [...] października 2014 r. wynika, że:

- działka ewid. nr [...] z obrębu [...] stanowi własność [...], w trwałym zarządzie Zarządu Dróg Miejskich, oznaczona jest jako droga publiczna: powiatowa - [...];

- działka ewid. nr [...] z obrębu [...] stanowi własność [...], oznaczona jako łąki trwałe, KW [...];

- działka ewid. nr [...] z obrębu [...] stanowi własność [...], oznaczona jako łąki trwałe, rowy, KW [...];

- działka ewid. nr [...] z obrębu [...] stanowi własność [...], oznaczona jako łąki trwałe, KW [...].

Z protokołu oględzin przeprowadzonych w dniu [...] listopada 2014 r. wynika, że działka nr [...] zajęta jest pod ulicę [...]. Działki [...], [...], [...] są porośnięte trawą, drzewami i krzewami samosiewami. Działki są niezabudowane. Do akt załączono decyzję z [...] kwietnia 1975 r., nr [...] o lokalizacji inwestycji: zespołu mieszkaniowego - osiedla [...] wraz z towarzyszącym budownictwem wraz ze szkicem sytuacyjnym [...] stanowiącym załącznik do ww. decyzji. Ze szkicu wynika, że przedmiotowa nieruchomość objęta była w całości wspomnianą lokalizacją oraz przeznaczona pod zieleń rekreacyjną. W aktach sprawy znajduje się ponadto decyzja o ustaleniu miejsca i warunków realizacji inwestycji z [...] listopada 1980 r., nr [...]. Decyzja ta anulowała decyzję nr [...] z [...] kwietnia 1975 r. Została ona wydana po rozpatrzeniu wniosku D. [...] w sprawie uaktualnienia decyzji o ustaleniu miejsca i warunków realizacji inwestycji wydanej w 1975 r. poprzez uwzględnienie wyłączenia terenów przeznaczonych pod inny rodzaj użytkowania. Załączony do decyzji z 1980 r. szkic sytuacyjny nr [...] wskazuje, że nowa lokalizacja objęła częściowo działkę nr [...]. Ponadto wynika z niego, że część przedmiotowej działki została wyłączona pod teren budownictwa niskiego intensywnego. Decyzja ta przewidywała powstanie planu realizacyjnego dla wykonania jej zapisów.

II.4. Starosta [...] wskazaną na wstępie decyzją z [...] października 2015 r., orzekł w pkt 1 zwrot nieruchomości położonej w [...], oznaczonej jako działki ewidencyjne o nr [...] o pow. [...] ha, [...] o pow. [...] ha i [...] o pow. [...] ha z obrębu [...] w udziale wynoszącym 32/36 części nieruchomości na rzecz J. R. w udziale wynoszącym 15/36 części, S. R. w udziale wynoszącym 14/36 części, Z. R. w udziale wynoszącym 3/36 części, w punkcie 2 i 3 orzekł o zwrocie przez uprawnionych zwaloryzowanego odszkodowania ("łącznie" w kwocie [...] zł), w pkt 4 odmówił zwrotu części wywłaszczonej nieruchomości stanowiącej obecnie działkę ewidencyjną nr [...] z obrębu [...]. Organ I instancji ustalił, iż następstwo prawne po J. R. ustalono w oparciu o następujące dokumenty.

- postanowienie Sądu Rejonowego [...] z [...] marca 1981 r., sygn. akt [...], zgodnie z którym spadek po J. R. nabyły dzieci: J. R., K. R. i K. D. po 1/3 części każdy z nich;

- postanowienie Sądu Rejonowego [...] z [...] lutego 2002 r., sygn. akt [...], zgodnie z którym spadek po K. R. nabyli synowie A. R. i S. R. oraz żona M. R. po 1/3 części każde z nich;

- postanowienie Sądu Rejonowego w [...] z [...] października 2006 r., sygn. akt [...], zgodnie z którym spadek po K. D. nabyli na podstawie ustawy: mąż Z. D. w 1/2 części, brat J. R. 1/4 części, dzieci rodzeństwa: S. R. i A. R.;

- postanowienie Sądu Rejonowego w [...] z [...] kwietnia 2008 r., sygn. akt [...], zgodnie z którym spadek po A. R. nabył w całości brat S. R.;

- postanowienie Sądu Rejonowego w [...] z [...] stycznia 2008 r., sygn. akt [...], zgodnie z którym spadek po Z. D. nabyli S. R. oraz Z. R. po 1/2 części spadku;

- postanowienie Sądu Rejonowego w [...] z [...] czerwca 2014 r., sygn. akt [...], zgodnie z którym spadek po M. R. nabył z dobrodziejstwem inwentarza Skarb Państwa. Obecnie roszczenie o zwrot wywłaszczonej decyzją z [...] lutego 1978 r. nieruchomości przysługują: J. R., S. R. i Z. R.

W dalszej części uzasadnienia Starosta wskazał, że przedmiotowa nieruchomość została wywłaszczona z przeznaczeniem pod budowę osiedla "[...]", zgodnie z lokalizacją szczegółową nr [...] z [...] kwietnia 1975 r. Starosta [...] podkreślił, iż nieruchomość objęta wnioskiem o zwrot - dawna działka ewidencyjna nr [...] z obrębu [...] stanowiąca obecnie działki ewidencyjne o nr [...], [...], [...], [...] z obrębu [...] znajduje się w granicach terenu objętego decyzją nr [...] z [...] listopada 1980 r. o ustaleniu miejsca i warunków realizacji inwestycji budowlanej, która zmieniła decyzję nr [...] z [...] kwietnia 1975 r. o lokalizacji inwestycji, ustalającej lokalizację zespołu mieszkaniowego osiedle [...]. Zgodnie z ustaleniami decyzji nr [...] objęta wnioskiem restytucyjnym dawna działka ewidencyjna nr [...] z obrębu [...] położona była na terenie opisanym na szkicu nr [...] jako Teren [...] ogółem pow. ca [...] ha, w części w granicach opisanych jako "zieleń rekreacyjna". Decyzja nr [...] z terenu [...] wyłączyła tereny budownictwa niskiego intensywnego, m.in. teren o pow. [...] ha literowany na szkicu [...] literami [...]. W skład terenu wyłączonego pod budownictwo niskie intensywne weszła część dawnej działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...]. W opinii Starosty [...] zgromadzony materiał dowodowy pozwala uznać, że cel określony w decyzji wywłaszczeniowej, budowa osiedla [...] na działkach ewidencyjnych o nr [...], [...] i [...] z obrębu [...] nie został zrealizowany, na nieruchomości brak jest jakichkolwiek śladów realizacji inwestycji, o której mowa w decyzji wywłaszczeniowej. Wysokość zwaloryzowanego odszkodowania podlegającego wpłacie na rzecz [...]na kwotę [...] zł organ I instancji ustalił w oparciu o sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego K. J. operat szacunkowy. Część działki wywłaszczonej nieruchomości, oznaczonej obecnie jako działka nr [...] z obrębu [...] zajęta jest pod ulicę [...], co w opinii organu I instancji stanowiło podstawę do orzeczenia o odmowie zwrotu nieruchomości w tej części.

II.5. Odwołanie, w ustawowym terminie, od powyższej decyzji w części dotyczącej zwrotu nieruchomości położonej w [...] w rejonie ul. [...], oznaczonej jako działka nr [...], [...], [...] z obrębu [...] złożył Prezydent [...] wnosząc o jej uchylenie i orzeczenie o odmowie zwrotu nieruchomości w zaskarżonej części. Zaskarżonej decyzji zarzucił: naruszenie art. 136 ust. 3 oraz art. 137 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015 poz. 1774 z późn. zm. zwanej dalej "u.g.n.") oraz naruszenie art. 7, 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez nierozpatrzenie kompleksowo zgromadzonego materiału dowodowego.

II.6. Postanowieniem z [...] lipca 2016 r. Wojewoda stwierdził niedopuszczalność odwołania wniesionego przez J. R. od decyzji Starosty z [...] października 2015 r.

II.7. Wojewoda [...] wskazaną na wstępie decyzją z [...] lipca 2016 r. uchylił zaskarżoną decyzję organu I instancji "w zaskarżonej części" i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. W uzasadnieniu powołał art. 136 ust. 3, art. 137 ust. 1 u.g.n. i wskazał, że Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z 13 maca 2014 r., sygn. akt P 38/11 stwierdził, że w zakresie, w jakim za nieruchomość zbędną uznaje nieruchomość wywłaszczoną przed [...] maja 1990 r., na której w dniu złożenia wniosku o zwrot, a nie później niż przed [...] września 2004 r., zrealizowano cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jest niezgodny z art. 2 w związku z art. 165 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Zgodnie z sentencją powyższego wyroku, nie podlegają zwrotowi na rzecz byłych właścicieli te nieruchomości, na których cel określony w decyzji o wywłaszczeniu został zrealizowany przed dniem złożenia wniosku o ich zwrot, niezależnie od tego, czy realizacja inwestycji nastąpiła po upływie 10 lat od chwili wywłaszczenia. Jeśli zaś w dniu złożenia wniosku o zwrot cel wywłaszczenia jeszcze nie został zrealizowany, byli właściciele tych nieruchomości oraz ich spadkobiercy zachowują ustawowe uprawnienie do żądania zwrotu, które im przysługiwało przed wejściem w życie ustawy nowelizującej z 2003 r. Organ wskazał, że decyzją z [...] lutego 1978 r. Prezydium Rady Narodowej [...] orzekło o wywłaszczeniu przez odjęcie prawa własności na rzecz Państwa części nieruchomości o pow. [...] m2, położonej w [...] w rejonie ulicy [...], opisanej w księdze wieczystej nr [...], oznaczonej jako działka ewidencyjna nr [...] z obrębu [...]. Zgodnie z lokalizacją szczegółową nr [...] z [...] kwietnia 1975 r. powyższą nieruchomość przeznaczono pod budowę osiedla [...]. Podstawę prawną decyzji Prezydium Rady Narodowej [...] stanowiły przepisy ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Zgodnie z jej art. 3 ust. 2, na obszarze miasta lub osiedla może być również wywłaszczona nieruchomość lub kompleks nieruchomości niezbędny dla planowanej realizacji na ich terenie budownictwa ogólnomiejskiego i zorganizowanego budownictwa mieszkaniowego. Organ powołał się na wyroki Naczelnego Sąd Administracyjnego z 20 stycznia 2016 r., sygn. akt I OSK 3237/14, z 27 listopada 2014 r., sygn. akt I OSK 846/13 i I OSK 850/13 oraz z 4 sierpnia 2015 r., sygn. akt I OSK 1044/14, z 27 listopada 2014 r., sygn. akt I OSK 846/13, z 20 września 2013 r. sygn. akt I OSK 643/12, z 20 stycznia 2016 r., sygn. akt I OSK 1186/15 i wskazał, że iż zgromadzony przez Starostę [...] materiał dowodowy nie jest wystarczający do odniesienia się zawartych w art. 136 ust. 3 w zw. art. 137 ust. 1 u.g.n. przesłanek zbędności. W aktach brak jest dokumentacji, która pozwalałaby na ocenę, czy przedmiotowa nieruchomość okazała się zbędna na cel jakim jest budowa osiedla mieszkaniowego [...]. Organ I instancji wskazując na zachodzącą w sprawie zbędność wywłaszczonej nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...] oznaczonej obecnie jako działki ewidencyjne nr [...], [...], [...] z obrębu [...] oparł się jedynie o stan nieruchomości ustalony w oparciu o protokół z oględzin z [...] listopada 2014 r., przy czym nie załączono do tego protokołu dokumentacji fotograficznej oraz nie brała w nim udziału osoba posiadającą specjalistyczną wiedzę w tym zakresie - geodeta. Brak sporządzenia zdjęć pozbawił organ rozstrzygający sprawę możliwości zweryfikowania, oceny oraz wyciągnięcia wniosku z tego dowodu, a tym samym na podjęcie prawidłowego rozstrzygnięcia. Z kolei oparcie się w rozstrzygnięciu jedynie na ustaleniach dokonanych przez pracowników urzędu, nie posiadających statusu geodety budzi uzasadnione wątpliwości co do rzetelności takiego dowodu w sytuacji, gdy dowód ten nie jest on poparty innym wiarygodnym dowodem. Dowód z oględzin obecnego stanu nieruchomości - w tego rodzaju sprawach - może się okazać pomocny, ale nie może to być dowód wyłączny. Brak jest bowiem w takim wypadku pewności, czy osoby wydelegowane przez organ do udziału w takich czynnościach, dokładnie umiejscowią działkę w terenie, a zwłaszcza prawidłowo określą granice działki i poczynią wiarygodne ustalenia co do tego, czy na działce tej w całości czy też tylko na jej części został zrealizowany cel wywłaszczenia (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 17 maja 2006 r., sygn. akt I SA/Wa 1307/05). W konsekwencji zdaniem organu odwoławczego, koniecznym jest ponowne przeprowadzenie oględzin przedmiotowej nieruchomości. Kluczowym w niniejszej sprawie jest ustalenie w pierwszej kolejności czy osiedle mieszkaniowe [...], przewidziane w lokalizacji szczegółowej, nr [...] z dnia [...] kwietnia 1975 r. powstało. Organ I instancji nie podjął żadnej czynności w celu ustalenia tej okoliczności. Ponadto brak jest jakiegokolwiek wystąpienia organu I instancji odnośnie realizacji celu wywłaszczenia na przedmiotowej nieruchomości, czy to do Delegatury Biura Gospodarki Nieruchomościami Urzędu [...] w Dzielnicy [...], czy ewentualnie do właściwej spółdzielni mieszkaniowej. Podjęcie rozstrzygnięcia w sprawie przy braku zgromadzenia wyczerpującego materiału dowodowego mająca na celu zbadania przesłanek zbędności stanowi naruszenie przepisów postępowania administracyjnego tj. art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 1 k.p.a., uzasadniające uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy Starosta [...] winien wystąpić do Delegatury Biura Gospodarki Nieruchomościami Urzędu [...] w Dzielnicy [...] w celu ustalenia czy osiedle mieszkaniowe [...] powstało oraz jakie czynności podjęte zostały na przedmiotowym gruncie mając na uwadze określony w decyzji lokalizacji szczegółowej nr [...] z [...] kwietnia 1975 r., cel wywłaszczenia. Ponadto ustalenia wymaga także jaki charakter i skutki dla realizacji celu na przedmiotowej nieruchomości miała wydana w dniu [...] listopada 1980 r., nr [...] decyzja o ustaleniu miejsca i warunków realizacji inwestycji budowlanej. Zwłaszcza, że zgodnie z jej treścią, wydana została ona na wniosek [...] w sprawie uaktualnienia decyzji z 1975 r. poprzez wyłączenie terenów przeznaczonych pod inny rodzaj użytkowania. Starosta [...] podejmie także czynności w celu ustalenia czy powstał przewidziany ww. decyzji z [...] listopada 1980 r. plan realizacyjny. Zbadania wymaga jakie znaczenie dla oceny przesłanek zbędności w stosunku do przedmiotowej nieruchomości ma znajdująca się w aktach decyzja o ustaleniu miejsca i warunków realizacji inwestycji nr [...] z [...] października 1985 r. przez Wydział Urbanistyki i Architektury Urzędu [...] dla poszerzenia dotychczasowego terenu lokalizacji zabudowy mieszkaniowej niskiej intensywnej na terenie Urzędu Dzielnicowego [...] przy ul. [...], inwestor [...]. Organ odwoławczy zalecił zwrócenie się do osoby posiadającej wiedzę specjalistyczną - biegłego w celu sporządzenia opracowania geodezyjnego dotyczącego ustalenia czy przedmiotowa nieruchomość objęta była ww. decyzjami lokalizacyjnymi, a jeśli tak, to w jakim zakresie. Przy ocenie realizacji celu wywłaszczenia określonego w decyzji z [...] lutego 1978 r. organ I instancji winien zastosować powołane powyżej orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, zwłaszcza przytoczony w wyroku z 7 marca 2016 r. pogląd dotyczący zieleni osiedlowej: ustalenia planu realizacyjnego zostały spełnione, albowiem przedmiotowa działka została przeznaczona pod zieleń osiedlową, a okoliczność że na działce znajduje się trawa i zieleń niska, a nie zostały nasadzone drzewa jak planowano we wstępnym projekcie zagospodarowania terenów zielonych, nie ma prawnego znaczenia dla oceny, że cel wywłaszczenia został zrealizowany. Odnosząc się sporządzonego przez K. J. operatu szacunkowego Wojewoda wskazał, iż operat zawiera liczne błędy. Po pierwsze brak jest opisu nieruchomości według daty wywłaszczenia, co stanowi naruszenie art. 140 ust. 4 u.g.n. Nie określono także, jakie było przeznaczenie nieruchomości w dacie wywłaszczenia, przy. czym dobór nieruchomości porównawczych wynikać powinien z przeznaczenia pierwotnego terenu. Brak jest także informacji, w ramach opisu na str. [...] nieruchomości, o cenie minimalnej i maksymalnej w próbce porównawczej, o szczegółowej lokalizacji opisanych obiektów porównawczych - odnośnie podobieństwa do lokalizacji nieruchomości wycenianej. Opis jest zbyt ogólny w tym zakresie. Należałoby było tu wskazać ściślejszą lokalizację i odległość tych nieruchomości od przedmiotu wyceny. W ocenianym operacie zastosowano dla wyceny gruntu dz. [...] i [...] tryb z § 45 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego z dnia 21 września 2004 r. (Dz. U. z 2004 r., Nr 207, poz. 2109). Nie wyjaśniono, jak przedstawia się stan dz. [...]. Opis w pkt. 5.3 powinien być czytelny i odrębny dla każdej z trzech działek - choćby z uwagi na fakt, że dwie z nich wyceniane są z zastosowaniem odrębnego przepisu ww. rozporządzenia. Jeśli np. okazałoby się, że dz. [...] nie była zadrzewiona/zakrzewiona, to mimo wskazanego przeznaczenia nie spełniała wymogów do zastosowania przepisu § 45 rozporządzenia. Ponadto, w nawiązaniu do zapisu na str. [...] (pod tabelą nr [...]), aby zastosować tryb z § 45, w ramach analizy rynku należało najpierw wykazać, że nie odnotowano na wytyczonym rynku transakcji dotyczących nieruchomości o przeznaczeniu pod zieleń miejską/parkową (,,...w razie braku transakcji rynkowych..."). Jako rodzaj badanego rynku, podano na str. [...] "nieruchomości, które (...) mogą pełnić funkcję działek budowlanych przeznaczoną pod zabudowę o charakterze mieszkaniowym, mieszanym mieszkaniowo-usługowym z dopuszczeniem nieuciążliwych usług towarzyszących zabudowie mieszkaniowej". Nie sprecyzowano, czy inny segment rynku w ogóle analizowano. W operacie powinna być czytelna informacja, że transakcji tego typu (pod zieleń miejską) nie odnotowano. Reasumując -ww. operat szacunkowy w obecnej formie nie powinien służyć za wiarygodny i przydatny dowód o wartości przedmiotowej nieruchomości. Organ I instancji ponownie rozpoznając sprawę zwróci się do biegłego rzeczoznawcy o usunięcie powyższych nieprawidłowości, w sytuacji zaistnienia przesłanek skutkujących zwrotem przedmiotowej nieruchomości.

III.1. Z powyższą decyzją Wojewody nie zgodził się skarżący, który w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przedstawił tło historyczne sprawy, wskazując, że od [...] marca 1981 r. spadkobiercy J. R. zmarłego w 1978 r. prowadzą dwie sprawy związane z nieruchomościami. Podkreślił, że pomimo uznania przez organ, Z. R. nie jest spadkobiercą przedmiotowej nieruchomości. Udziały w spadku Z. R. dotyczą tylko nieruchomości przy ul. [...]. Podkreślił ponadto, że działki przyległe do przedmiotowej nieruchomości zostały zwrócone kuzynom skarżącego – Państwu S.

III.2. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację.

IV. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

IV.1. Skarga zasługuje na uwzględnienie, ale z innych przyczyn niż w niej podniesione.

IV.2. Na wstępie należy wskazać, że w świetle art. 184 Konstytucji RP w zw. z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2014 r., poz. 1647 ze zm.) oraz art. 3 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Dokonywanie oceny pod kątem zgodności z prawem oznacza z kolei, że sąd administracyjny sprawując wymiar sprawiedliwości bada legalność, a nie celowość działalności administracji publicznej. Badanie to sprowadza się do oceny zgodności z prawem zaskarżonego zachowania organu administracji publicznej w trzech płaszczyznach, a mianowicie: a) respektowania reguł określonych w przepisach ustrojowych, b) dochowania wymaganej prawem procedury c) zgodności działania z prawem materialnym (por. np. uzasadnienie uchwały pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 października 2009 r., I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010, z. 1, poz. 1). Uzupełniająco należy wskazać, że sąd administracyjny dokonuje rzeczonej oceny legalności działania administracji publicznej na podstawie akt sprawy, mając na uwadze stan prawny i faktyczny z daty wydania zaskarżonego aktu lub czynności (art. 133 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 106 § 3 p.p.s.a.; por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 marca 2014 r., I OSK 1894/12, CBOSA). Należy dodać, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak, co do zasady, związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

IV.3.1. Podstawowym powodem uchylenia zaskarżonej decyzji było wadliwe sformułowanie sentencji tego rozstrzygnięcia. Otóż Wojewoda posłużył się tu formułą

"uchylam zaskarżoną decyzję organu I instancji w zaskarżonej części i przekazuję sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji". Równocześnie w komparycji decyzji jest mowa tylko o punktach 1 i 4 decyzji Starosty. Z kolei z uzasadnienia decyzji wynika, że odwołanie zostało złożone przez Prezydenta [...] w "części dotyczącej zwrotu nieruchomości". W ocenie Sądu, osnowa decyzji organu II instancji uchylającej w części zaskarżoną odwołaniem decyzję organu I instancji (art. 138 § 2 k.p.a.) winna w sposób jednoznaczny i precyzyjny wskazywać, jakiej części kontrolowanej decyzji dotyczy rozstrzygnięcie. Podobnie jak w przypadku orzeczeń wydawanych przez sądy II instancji, obowiązuje tu zasada samodzielności (samowystarczalności) sentencji, tzn. zakres rozstrzygnięcia winien być możliwy do jednoznacznego ustalenia w oparciu o treść sentencji, bez potrzeby sięgania do treści uzasadnienia, a tym bardziej innych dokumentów z akt sprawy, w tym zwłaszcza pism stron. Wymaganie takie wynika nie tylko z treści art. 107 § 1 k.p.a. (w zw. z art. 138 § 2 w zw. z art. 140 k.p.a.), ale i z zasady legalizmu (art. 6 k.p.a.) oraz zasady pewności stosunków prawnych kształtowanych przez decyzje administracyjne (art. 2 Konstytucji RP w zw. z art. 8 k.p.a.). Przykładowo, jeżeli decyzja organu I instancji zawiera punkty, to organ odwoławczy winien wskazać w sentencji decyzji kasatoryjnej uchylającej część kwestionowanej w odwołaniu decyzji, których konkretnie punktów decyzji pierwszoinstancyjnej dotyczy rozstrzygnięcie. Omówione wyżej wymagania są szczególnie istotne w sytuacji decyzji, które kształtują prawo i są podstawą do wydawania orzeczeń przez inne podmioty (np. sądy dokonujące wpisów do ksiąg wieczystych) lub nadają się do egzekucji. Zaskarżona decyzja Wojewody tych standardów nie spełnia. W szczególności omówiony wyżej sposób redakcji sentencji decyzji rodzi wątpliwości co do uchylenia decyzji Starosty również co do punktu 2 i 3 sentencji decyzji, czyli w części dotyczącej orzeczenia o zwrocie zwaloryzowanego odszkodowania. Rozstrzygniecie w tym przedmiocie jest – w aspekcie materialnym - prawną konsekwencją orzeczenia o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości (art. 140 ust. 1 u.g.n.). Innymi słowy, w razie uchylenia decyzji o zwrocie nieruchomości, organ winien również uchylić decyzję w części dotyczącej zwrotu zwaloryzowanego odszkodowania. Równocześnie należy podkreślić, że brak jest ustawowej normy, która z uchyleniem decyzji w części orzekającej o zwrocie nieruchomości wiązałaby równoczesne i następujące z mocy samego prawa uchylenia decyzji w części dotyczącej zwrotu zwaloryzowanego odszkodowania. Warto dodać, że w orzecznictwie dopuszcza się możliwość kwestionowania decyzji tylko w części dotyczącej rozstrzygnięcia o zwrocie zwaloryzowanego odszkodowania bez kwestionowania pozytywnego rozstrzygnięcia w przedmiocie zwrotu (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia z dnia 23 lipca 2009 r., I OSK 798/08, CBOSA), co dowodzi względnej samodzielności rozstrzygnięcia w tym przedmiocie. W niniejszej sprawie jednoznaczne rozstrzygniecie w przedmiocie punktów 2 i 3 decyzji Starosty jest istotne również z tego powodu, że według oświadczenia skarżącego, nie czekając na nabycie przez decyzję Starosty waloru ostateczności wpłacił on na rachunek [...] kwotę [...] zł (zob. potwierdzenie przyjęcia przelewu do realizacji z 25 listopada 2015 r.). Z punktu widzenia ochrony interesów skarżącego jest istotne, aby nie było wątpliwości, że nałożony na niego w punkcie 2 decyzji Starosty obowiązek zapłaty został wyeliminowany z obrotu prawnego. Reasumując, konieczne było uchylenie zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt lit.c p.p.s.a. z uwagi na naruszenie art. 6, 8 i 107 § 1 k.p.a. w zw. z art. 140 i 138 § 2 k.p.a.).

IV.3.2. Równocześnie należy zauważyć, że Starosta orzekając o obowiązku zwrotu winien rozdzielić kwotę zwrotu pomiędzy poszczególnych uprawnionych odpowiednio do wysokości udziałów w zwracanej nieruchomości. Tymczasem w decyzji z [...] listopada 2015 r. błędnie zobowiązano uprawnionych do zwrotu "łącznie". Po pierwsze, przepisy prawa nie przewidują tu łącznego zobowiązania. Przypomnieć należy, że zobowiązania pieniężna są zawsze podzielne (art. 379 k.c., por. np. wyrok Sądu Apelacyjnego w Warszawie z 8 lutego 2009 r., VI ACa 1152/08, LEX nr 1344288). Po drugie, obowiązek zwrotu zwaloryzowanego odszkodowania jest świadczeniem ekwiwalentnym wobec zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Uprawniony do zwrotu wywłaszczonej nieruchomości nie może być zatem obciążony obowiązkiem zwrotu zwaloryzowanego odszkodowania w części przekraczającej jego udział w zwracanej nieruchomości.

IV.4. W ocenie Sądu, Wojewoda naruszył również zasadę przekonywania (art. 11 k.p.a.) nie odnosząc się do zgłaszanych przez skarżącego wątpliwości co do prawidłowości określenia udziałów w zwracanej nieruchomości, tj. objęcia zwrotem również Z. R. Kwestia ta była podnoszona przez skarżącego m. in. w piśmie z 12 lipca 2016 r. Z analizy tego pisma wynika, że była to istota zarzutów J. R. wobec decyzji Starosty, potwierdza to zresztą treść skargi do Sądu, która koncentruje się wokół tego zagadnienia. Od obowiązku odniesienia się przez Wojewodę do omawianej tu kwestii nie zwalniało organu II instancji stwierdzenie uchybienia przez J. R. terminowi do wniesienia odwołania. Po pierwsze, w ogólnym postępowaniu administracyjnym obowiązkiem organu odwoławczego jest ponowne rozpoznanie sprawy w jej całokształcie (w granicach zaskarżenia), a nie ograniczenie się do zarzutów podniesionych w skutecznie wniesionym odwołaniu. Po drugie, pismo z [...] lipca 2016 r. winno być potraktowanie nie jako uzupełnienie odwołania, ale jako pismo strony w toku postępowania odwoławczego. Należy przy tym zauważyć, że Wojewoda winien skontrolować dopuszczalność odwołania J. R., w tym zachowanie terminu do jego wniesienia, niezwłocznie po otrzymaniu odwołania i w razie stwierdzenia uchybienia terminu wydać stosowane postanowienie (art. 134 k.p.a.). Tymczasem w niniejszej sprawie postanowienie o stwierdzeniu uchybienia terminu do wniesienia odwołania zostało wydane dopiero w dniu [...] lipca 2016 r., czyli w tym samym dniu, co zaskarżona decyzja. Do czasu otrzymania tego postanowienia skarżący mógł mieć uzasadnione okolicznościami przekonanie, że Wojewoda odniesienie się do treści złożonego odwołania. Równocześnie należy podkreślić, że obowiązek odniesienia się przez Wojewodę do zarzutów skarżącego zawartych w piśmie z [...] lipca 2016 r. jest kwestią odrębną do zasadności tych zarzutów. W świetle zasady zaufania oraz zasady przekonywania skarżący ma jednak prawo poznać stanowisko organu w sprawie zgłaszanych zarzutów.

IV.5. Nietrafne są zarzuty skarżącego, gdzie z faktu dokonania zwrotu sąsiedniej nieruchomości wywodzi on obowiązek wydania takiego samego rozstrzygnięcia wobec nieruchomości będącej przedmiotem niniejszego postępowania. Każda sprawa ma indywidulany charakter i podlega odrębnemu rozpoznaniu stosowanie do ustalonego stanu faktycznego oraz znajdującego zastosowanie w sprawie prawa materialnego.

IV.6. Rozpoznając sprawę ponownie Wojewoda będzie miał na uwadze podane wyżej oceny prawne i wskazania co do dalszego postępowania.

IV.7. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. Na koszty te składa się wpis od skargi w kwocie 200 zł.