Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt II SA/Bk 23/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2020-03-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6091 Przywrócenie stosunków wodnych na gruncie lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom
Hasła tematyczne: Wodne prawo
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 191 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2018 poz 2268
law: Ustawa z dnia 20 lipca 2017 r Prawo wodne - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Elżbieta Trykoszko, Sędziowie asesor sądowy WSA Marcin Kojło, sędzia WSA Małgorzata Roleder (spr.), Protokolant specjalista Anna Makal, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 5 marca 2020 r. sprawy ze skargi A. W. na decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w B. Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie z dnia [...] listopada 2019 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku należytego utrzymania urządzeń wodnych, ustalenia warunków konserwacji rowów oraz zobowiązania do uporządkowania terenu oddala skargę.


UZASADNIENIE

Wnioskiem z dnia [...] kwietnia 2018 r. A. W. zwrócił się do Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w B. o podjęcie działań w celu przywrócenia prawidłowego przepływu wód opadowych na jego gruntach i gruntach sąsiednich, zlokalizowanych na terenie wsi S. w gminie S.. Wskazał, że jest właścicielem nieruchomości składającej się z działek nr [...] i [...] w obrębie S. oraz, że na sąsiedniej działce nr [...] będącej własnością B. Ż., do lata 2017 r. istniał kanał przeciwpowodziowy jako zbiornik wodny, który obejmował około 16-20 arów powierzchni, a jego wymiary wynosiły około 100 m długości i około 20 m szerokości. Kanał ten miał odpływ do innego zbiornika wodnego na działce nr [...] (należącej do J. Ż.) oraz połączony z nim był krótkim rowem i przepustem pod drogą gminną (działka nr [...]). Zbiornik ten pełnił w ocenie wnioskodawcy funkcję przeciwpowodziową w sytuacji nagromadzenia się znacznych ilości wód, a w okresie wiosennych roztopów każdego roku był przepełniony i skutecznie zapobiegał zalaniu pobliskich działek, w tym działki nr [...], na której zlokalizowana jest studnia głębinowa. Wnioskodawca wskazał, że od lata 2017 r. właściciel działki nr [...] zaczął zasypywać ww. kanał, używając do zasypu również odpadów niebezpiecznych. Wskutek tych działań zbiornik zmniejszył się z około 20 arów (tj. 100 m x 20 m) do około 2,0 arów (24 m x 8 m), co w ocenie wnioskodawcy zwiększyło zagrożenie powodziowe sąsiednich działek. Wskazał również, że w 1975 r organ ewidencyjny dokonał zmiany rodzaju użytków na mapach ewidencyjnych i w miejsce zbiornika wodnego na działce nr [...] wprowadził oznaczenie nieużytku.

Powyższy wniosek został w dniu [...] kwietnia 2018 r. przekazany według właściwości do rozpatrzenia Dyrektorowi Zarządowi Zlewni w O. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie (dalej: "Dyrektor ZZ").

W dniu [...] czerwca 2018 r. pracownicy Zarządu Zlewni w O. (dalej: "ZZ") przeprowadzili wizję w terenie, wskazując, w sporządzonej na tą okoliczność notatce służbowej, że na terenie działki nr [...] (oznaczonej w ewidencji symbolem "N" - nieużytek) jest niewielki staw będący odbiornikiem wód opadowych z terenu przyległych działek, na co wskazują spadki terenu przyległego (w kierunku istniejącego stawu). W notatce wskazano również, że teren wokół stawu jest wykoszony; odprowadzanie nadmiaru wód ze stawu jest zaś możliwe przez istniejący przepust o średnicy 600 na drugą stronę drogi. Stwierdzono, że rów po obu stronach przepustu wymaga konserwacji tj. wykoszenia skarp i dna oraz wycięcia krzaków porastających skarpy. W notatce wskazano także, że na działkach nie występują urządzenia figurujące w ewidencji melioracji wodnych.

Wobec powyższych ustaleń pismem z dnia [...] lipca 2018 r. nr [...] Dyrektor ZZ poinformował A. W. o wynikach przeprowadzonej kontroli na gruncie, wskazując, że wobec braku figurowania w ewidencji urządzeń melioracji wodnych na przedmiotowym terenie, braku jest podstaw do wszczęcia postępowania administracyjnego zgodnie z art. 206 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz.U. 2017, poz. 1566 ze zm., dalej: "P.w.").

Kolejnym pismem z dnia [...] listopada 2018 r. A. W. zwrócił się do Dyrektora ZZ o spowodowanie, aby właściciel działki nr [...] przywrócił do stanu poprzedniego i prawidłowo utrzymywał urządzenie wodne, wskazując, że zbiornik zlokalizowany na ww. działce odpowiada definicji urządzenia wodnego, a właściciel tej działki dokonywał jego systematycznego niszczenia, zmniejszenia jego powierzchni, zasypania i uniemożliwienia odpływu.

W dniu [...] lutego 2019 r. dokonano przeglądu urządzeń wodnych na terenie gruntów wsi S., tj. na działkach nr [...], [...], [...] i [...]. Na tą okoliczność sporządzono notatkę służbową, w której wskazano, że: (1) na działce nr [...] zlokalizowany jest staw zasilany wodami powierzchniowymi zbieranymi rowem (powierzchnia zlewni około 0,75 km2) i wodami gruntowymi. Staw połączony jest rowem z przepustem pod drogą gminną (działka nr [...]) z drugim stawem na działce nr [...]. Wskazano, ze według relacji A. W. wymienione wyżej stawy istnieją z okresu sprzed lI wojny światowej, co potwierdza mapa ewidencyjna z 1937 r. Stawy zostały wybudowane w zagłębieniu terenowym (bezodpływowej niecce) skąd woda może przedostać się do sieci rowów melioracyjnych (połączonych z głównym odbiornikiem), dopiero po przekroczeniu pewnej rzędnej umożliwiającej pokonanie wododziału na działce nr [...]. Aby ułatwić odpływ wody z niecki, staw na działce nr [...] połączono rowem przez wododział z rowem melioracyjnym przebiegającym na końcowym odcinku przy drodze S. - D. Do prawidłowego funkcjonowania wymienionych urządzeń wodnych (rowy, stawy) niezbędna jest przede wszystkim drożność rowów, który przejmują wodę ze zlewni w okresie roztopów wiosennych oraz po większych letnich ulewach i dalej przy przekroczeniu pewnej rzędnej zalewu w bezodpływowej niecce odprowadzają nadmiar wody przez wododział do sieci rowów melioracyjnych. Konieczna jest również drożność rowu melioracyjnego dochodzącego do działki nr [...]. Zanim woda przedostanie się rowem przez wododział do istniejącego rowu melioracyjnego, gromadzi się w najniższych częściach niecki (części działek nr [...] i [...]), które pełnią funkcje swoistego polderu zalewowego. Występujące tam stawy wprawdzie nie posiadają jako takiej rezerwy powodziowej, niemniej są w stanie zretencjonować pewne ilości wody (nawet przy niewielkiej własnej powierzchni). Stawy nie powinny być zasypywane, w szczególności nie można zmieniać ukształtowania powierzchni najniższej części doliny (gromadzącej wodę w okresie wezbrań), gdyż może to zwiększyć zagrożenie powodziowe na przyległych nieruchomościach, w tym zagrozić ujęciu wody na działce [...]; (2) przepust pod drogą gminną (działka nr [...]) łączący dwa stawy jest w niewłaściwym stanie technicznym, bowiem rurociąg jest zamulony do połowy, a w drożną część wsunięta jest rura PCV o średnicy 30-40 cm, a więc niedopuszczalna w przepustach. Ograniczenie drożności przepustu sprawia, że w okresie gwałtownego spływu wody z topniejącej pokrywy śnieżnej, rolę polderu przejmuje w większym stopniu działka nr [...], co skutkuje wyższymi stanami wody na tej działce, niż przy normalnie funkcjonującym przepuście; (3) rów na wododziale (działka nr [...]) został zasypany na długości ok. 6 m, w celu umożliwienia dojazdu z drogi publicznej na grunty rolne. Rów na tym odcinku należy przywrócić do właściwego stanu (parametry przyjąć z rowu melioracyjnego, z którym się łączy), a w celu umożliwienia komunikacji należałoby tu ewentualnie wykonać przepust; (4) rów melioracyjny odbierający wodę z ww. urządzeń jest drożny poza dwoma przepustami pod drogą gminną (działka nr [...]). Do prawidłowej gospodarki wodnej na tym terenie niezbędne jest udrożnienie tych przepustów; (5) w odniesieniu do zasypywania stawu stwierdzono, że aktualnie skarpy są zadarnione i na podstawie oględzin trudno jest ocenić ww. okoliczność. Stwierdzono, że pomocne mogłoby być porównywanie map sytuacyjnych z różnego okresu o ile takie istnieją oraz, że staw jest większy niż opisuje to A. W., gdyż do powierzchni należy wliczać zarówno dno, jak i skarpy. Aktualna wielkość to około 430 m2. Do porównywania wielkości z dystansem należałoby odszukać mapy sprzed 80 lat, bowiem naturalnym procesem jest zarastanie zbiorników i przekształcanie ich w środowisko lądowe.

Pismem z dnia [...] marca 2019 r. Dyrektor ZZ zwrócił się do Starosty Powiatowego w M., Wójta Gminy S. oraz M. Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków o udzielenie informacji o urządzeniach wodnych (zbiornikach wodnych, rowach) zlokalizowanych na działkach nr: [...], [...], [...], [...] i [...] z obrębu [...] S. w gminie S., tj. kiedy i przez kogo zostały wykonane urządzenia wodne na ww. działkach oraz na podstawie jakich dokumentów je wykonano, a także o przekazanie posiadanych dokumentów dotyczących przedmiotowych urządzeń wodnych. Z odpowiedzi Wójta Gminy S. z dnia [...] marca 2019 r. wynika, że organ ten nie posiada ww. dokumentacji, natomiast Starosta M. w odpowiedzi z dnia [...] marca 2019 r. przekazał Dyrektorowi ZZ jedynie mapę urządzeń melioracyjnych zlokalizowanych w miejscowości S. z 1971 r., wskazując, że nie posiada innych informacji dotyczących urządzeń wodnych na ww. działkach.

W dniu [...] kwietnia 2019 r. Dyrektor ZZ zawiadomił strony o wszczęciu postępowania w sprawie nienależytego utrzymania urządzeń wodnych na działkach nr [...], [...], [...] i [...] w obrębie S. w gminie S., którego następstwem jest szkodliwe oddziaływanie urządzenia na grunty sąsiednie.

Pismem z dnia [...] kwietnia 2019 r. M. Wojewódzki Konserwator Zabytków poinformował, że działki nr [...] i [...] nie są objęte żadną z form ochrony konserwatorskiej oraz, że w obrębie wsi S. znajduje się zabytkowy park dworski o powierzchni 7,34 ha, wpisany do rejestru zabytków, obejmujący działki nr: [...]. Poinformował również, że w zasobach archiwalnych znajduje się dokumentacja ewidencyjna parku opracowana w przez Zakład Geodezji i Fotogrametrii Leśnej Instytutu Organizacji Gospodarstwa Leśnego SGGW Akademii Rolniczek w W., zaś z mapy zawartej w tym opracowaniu wynika, że na części parku znajduje się staw oraz rów.

W piśmie z dnia [...] maja 2019 r. B. Ż. wskazał, że znajdujący się na jego działce nr [...] staw istnieje od XIX w., zaś ostatnimi laty zaczął wysychać i zarastać wskutek samoistnego działania przyrody, zaś on sam dokonuje jego bieżącej konserwacji polegającej na częściowym odmuleniu, naprawieniu skarp i usunięciu zakrzaczeń. Wskazał, że obecnie poziom wody musiałby podnieść się o około 100-120 cm, aby przepustem pod drogą gminną przelać się do rowu po drugiej stronie drogi, w związku z czym zagrożenie zalaniem posesji A. W. nie występuje. Podał również, że A. W. zasypał staw i rów znajdujące się również na jego działce, na przełomie lat 70-tych i 80-tych XX w. Wskazał także, że odtworzenie rowów do postaci z lat 50-tych lub 60-tyc XX w. zaszkodziłoby okolicznym gruntom ze względu na natychmiastowe ściąganie wody opadowej z pól, na których nie powstają zastoiska wód opadowych i roztopowych.

Z kolei J. Ż. w piśmie z dnia [...] maja 2019 r. wskazał, że rów przebiegający przez jego działkę nr [...] (istniejący od XIX w.) jest drożny a na jego skarpach rosną drzewa i krzewy, które nie przeszkadzają w jego funkcjonowaniu, tym bardziej, że poziom wody w rowie zawsze był niski i nie zagrażający zalaniu posesji A. W..

W dniu [...] maja 2019 r. organ przeprowadził wizję lokalną na działkach nr [...], [...] i [...], w której uczestniczyły strony postępowania. Ustalono wówczas, że w poziom wody w stawie na działce nr [...] wynosi 1,3 m (po 7 dniach opadów) oraz, że jest on niższy o około 50 cm od minimalnego poziomu przepustu w drodze gminnej. Wokół stawu nie stwierdzono stagnującej wody. Stwierdzono, że na odcinku około 50 m za drogą gminną znajduje się zbiornik wodny, zaś za nim teren podnosi się, wyrównując się dopiero przy drodze asfaltowej, gdzie znajduje się rów melioracyjny. Przepust na drodze asfaltowej oraz ostatni przepust na drodze żwirowej są niedrożne. Obecny w trakcie wizji B. Ż. oświadczył, że wykonał bieżącą konserwację stawu, zagospodarowując teren wokół oraz wskazał, że rów dopływający do działki nr [...] jest drożny i następuje naturalny spływ. J. Ż. oświadczył zaś, że wkopie kręgi w celu budowy przepustu na rowie, w celu umożliwienia odpływu wody oraz wykona bieżącą konserwację rowu na odcinku przy jego działce. Obecna w trakcie wizji siostra A. W. – B. K., wniosła o doprowadzenie kanału do stanu pierwotnego, usunięcia śmieci oraz udrożnienia przepustu pod drogą. Wskazała, że staw został pomniejszony i zamiast ziemią, zasypany śmieciami, zaś rów jest niedrożny (zarośnięty) i zaślepiony.

Decyzją z dnia [...] czerwca 2019 r. nr [...] Dyrektor ZZ, działając na podstawie art. 191 ust. 1 i 2 w zw. z art. 14 ust. 6 pkt 2 P.w. nałożył na B. Ż. obowiązek należytego utrzymania urządzeń wodnych tj. dwóch odcinków rowu - dopływowego do stawu oraz odpływowego od stawu do przepustu, zlokalizowanych na działce nr [...] we wsi S., ustalając warunki konserwacji rowów przez ich udrożnienie przez obustronne wykoszenie skarp i dna rowów oraz odmulenie dna odcinka rowu odpływowego od stawu do przepustu oraz zobowiązał B. Ż. do uporządkowania terenu po zakończeniu robót oraz pisemnego powiadomienia Dyrektora ZZ o zakończeniu ww. robót, ustalając niezwłoczny termin wykonania obowiązku, nie później niż w terminie miesiąca od dnia uprawomocnienia się decyzji.

W uzasadnieniu ww. decyzji organ przytoczył ustalenia wizji terenowych, w szczególności z przeglądu urządzeń wodnych dokonanego dnia [...] lutego 2019 r. oraz wskazał, że nie odnaleziono dokumentacji technicznej, na podstawie której możliwe byłoby ustalenie parametrów istniejącego na działce stawu (powierzchnia, głębokość, nachylenie skarp), ani też aktualnych map sytuacyjno-wysokościowych. Organ wskazał, że mapa uzyskana od A. W. z lat 1937-1938 jest z kolei mapą zbliżoną do obecnych ewidencyjnych i przedstawia stan gruntów na terenie rozparcelowanego majątku G. Organ nie wykluczył, że w ciągu ostatnich 80 lat nie nastąpiły zmiany na analizowanym terenie spowodowane procesami naturalnymi, tj. zarastanie zbiornika i przekształcanie w środowisko lądowe, bądź działaniami właścicieli, jednakże nie wiadomo w jakim zakresie owe zmiany nastąpiły. Końcowo organ przytoczył brzmienie art. 191 P.w.

Odwołanie od ww. decyzji wniósł A. W., zarzucając w jego treści brak zobowiązania B. Ż. do odbudowania kanału (stawu) znajdującego się na działce nr [...] do poprzednich rozmiarów, (tj. ok 20 m x 100 m), w celu osiągnięcia powierzchni zlewnej ok 2000 m2 i przywrócenia zdolności retencyjnej kanału.

Z notatki służbowej sporządzonej dnia [...] października 2019 r. przez organ I instancji, na okoliczność wykonania obowiązku nałożonego m.in. na B. Ż. na mocy ww. decyzji, wynika, że obowiązek ten został zrealizowany, tj. wykoszono obustronnie skarpy i dno rowów oraz odmulono dno rowu odpływowego od stawu do przepustu.

Decyzją z dnia [...] listopada 2019 r. nr [...] Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w B. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie (dalej: "Dyrektor RZ") utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu ww. decyzji Dyrektor RZ powielił ustalenia organu I instancji, odnosząc się do zgromadzonego materiału dowodowego oraz wskazując, że art. 191 § 1 P.r. znajduje zastosowanie jedynie do dwóch odcinków rowu tj. dopływowego do stawu oraz odpływowego od stawu do przepustu, natomiast brak jest podstaw faktycznych, aby uznać, że właściciel działki nr [...] dokonał zmniejszenia stawu, przez m.in. zasypywanie, bądź zmianę ukształtowania powierzchni najniższej części doliny (gromadzącej wodę w okresie wezbrań), tym bardziej, że w trakcie oględzin na nieruchomości w 2018 r. i w 2019 r. nie stwierdzono śladów takich działań. Powyższe znajduje przy tym potwierdzenie w oświadczeniu B. Ż., który wskazał, że dokonał jedynie bieżącej konserwacji stawu, polegającej na częściowym odmuleniu oraz naprawieniu skarp oraz usunięciu zakrzaczeń. Podał on, że nie zmniejszał ani też nie zwiększał powierzchni stawu, a ewentualne zmiany jego powierzchni są wynikiem działania przyrody. Organ odwoławczy zauważył również, że staw jest większy aniżeli opisuje to A. W., bowiem do powierzchni należy wliczać dno oraz skarpy, w związku z czym obejmuje on powierzchnię 430 m2. Dyrektor RZ przychylił się w ww. zakresie do twierdzeń B. Ż., konkludując, że nie doszło do zmiany funkcji tego urządzenia lub szkodliwego oddziaływania tego urządzenia na wody lub grunty. Organ odwoławczy wskazał, że nie znalazły potwierdzenia twierdzenia odwołującego się, wskazujące na pierwotną powierzchnię zbiornika, która w jego ocenie miała obejmować obszar o wymiarach 20 m x 100 m oraz podkreślił, że naturalnym procesem zbiorników wodnych jest ich lądowienie tj. zarastanie i przekształcanie w środowisko lądowe.

Stojąc na stanowisku, że dla utrzymania prawidłowej gospodarki wodnej niezbędne jest przede wszystkim udrożnienie urządzeń wodnych, organ II instancji wskazał, że według uzyskanych informacji na dzień [...] października 2019 r., dwa przepusty zlokalizowane na działce nr [...], blokujące przepływ wody w rowie melioracyjnym, zostały udrożnione, a konserwacja dwóch odcinków rowu (tj. dopływowego do stawu oraz odcinka rowu odpływowego od stawu do przepustu) zlokalizowanych na działce nr [...] została wykonana w sposób prawidłowy tj. wykoszono obustronnie skarpy i dno rowów oraz odmulono dno rowu odpływowego od stawu do przepustu. Zrealizowany został również obowiązek odbudowy (odtworzenia) urządzenia wodnego (rowu) oraz udrożnienia pozostałego jego odcinka na działce nr [...], wynikający z decyzji Dyrektora ZZ nr [...] z dnia [...] czerwca 2019 r. W konsekwencji Dyrektor RZ wskazał, że powyższe działania powinny umożliwić utrzymanie prawidłowej gospodarki na gruncie oraz, że nie ma podstaw do nałożenia na właściciela działki nr [...] obowiązku odbudowy kanału (stawu) znajdującego się na przedmiotowej działce.

Skargę na ww. decyzję, wniósł do tut. sądu A. W., zarzucając, jej brak wnikliwego rozpatrzenia sprawy, nieprzeprowadzenia dowodów wskazywanych przez skarżącego w pismach i odwołaniu oraz pobieżne rozpatrzenie sprawy. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w celu uzupełnienia treści zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej jej decyzji organu I instancji przez zobowiązanie B. Ż. do odbudowania kanału (stawu) na działce nr [...] do poprzednich rozmiarów tj. 20 m x 100 m w celu osiągnięcia powierzchni zlewnej około 2000 m2 oraz o zobowiązanie organów do przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego na okoliczność zasypania stawu (kanału) w znacznej części substancjami innymi niż naturalne wraz z ustaleniem rozmiaru zasypania oraz pierwotnej wielkości kanału zlewnego. W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał m.in., że organ II instancji za Dyrektorem ZZ stwierdził niewystarczającą retencję stawów, uznając, że możliwe jest zagrożenie powodziowe ze względu na zbyt małe pojemności zlewni.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko.

W piśmie procesowym z dnia 24 lutego 2020 r. uczestnik postepowania J. Ż. wniósł o oddalenie skargi, wskazując, że skoro organy ustaliły, że na działce nr [...] występują nieużytki i nie ma na niej urządzeń wodnych, to brak jest podstaw do zastosowania art. 191 ust. 1 P.w.

Obecna podczas rozprawy w dniu 5 marca 2020 r. B. K. oświadczyła, że jest siostrą skarżącego i mieszka pod tym samym co on adresem. Podała, że jest właścicielką działki nr [...] położonej w obrębie S., bezpośrednio graniczącą z działką skarżącego nr [...] i z działką nr [...] należącą do uczestnika postępowania B. Ż.. Złożyła do akt wypis z rejestru gruntów potwierdzający, że jest właścicielką działki [...] oraz wniosła o dopuszczenie do udziału w postępowaniu sądowym w charakterze uczestnika na prawach strony, podnosząc, że decyzje wydane w stosunku do brata dotyczą jej interesu prawnego, gdyż na jej działce znajduje się ujęcie wody. Sąd postanowił na podstawie art. 33 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej jako: "p.p.s.a.") dopuścić B. K. do udziału w postępowaniu w charakterze uczestnika na prawach strony. Uczestniczka postępowania B. K. poparła skargę oraz złożyła do akt wydruki zdjęć wykonanych w 2017 r. obrazujących zasypany staw na działce nr [...] oraz okazała mapę z 1933 r. wskazując położenie spornych stawów oraz połączenie ich kanałem. Podała, że stawy funkcjonowały jako zbiorniki wodne do 2017 r. Ponadto złożyła do akt wydruk mapy satelitarnej terenu, na której widnieje zarys nieużytku gruntowego na którym w przeszłości był staw.

Uczestnik postępowania B. Ż. oświadczył, że zdjęcia obrazujące zasypany staw na działce [...] obrazują stan na działce nr [...], na której były swego czasu gromadzone śmieci, jednakże zostały one posprzątane. Podał, że na jego odcinku rów jest drożny, a przepust funkcjonuje prawidłowo.

Skarżący wskazał, że nakazy nałożone na B. Ż. nie są wystarczające, bowiem zbiorniki na działkach B. i J. Ż. mają znaczenie strategiczne, funkcjonują jako zbiorniki do których się odbywa zarówno dopływ jak i odpływ wody. Podał, że w przeszłości na jego działce istniał mały staw jako oczko wodne i nie był on połączony z innymi ciekami. Nie zgodził się ze stwierdzeniem ze nastąpiło naturalne ulądowienie stawu, bowiem jego zdaniem został on zasypany odpadami i przysypany piachem.

Pełnomocnik organu podkreślił natomiast, że sporny staw nie jest urządzeniem wodnym zaewidencjonowanym w Wodach Polskich ani w instytucjach poprzedzających.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Kontrola sądowa w niniejszej sprawie, sprowadza się do oceny zasadności i prawidłowości nałożenia przez Dyrektora ZZ na B. Ż. obowiązku należytego utrzymania urządzeń wodnych zlokalizowanych na działce nr [...] położonej we wsi S., stanowiącej jego własność, na podstawie art. 191 ust. 1 i 2 P.w. oraz utrzymania w mocy tego obowiązku przez Dyrektora RZ.

Zgodnie z art. 191 ust. 1 i 2 P.w. w przypadku nienależytego utrzymywania urządzenia wodnego, którego następstwem jest zmiana funkcji tego urządzenia lub szkodliwe oddziaływanie tego urządzenia na wody lub grunty, organ właściwy w sprawach pozwoleń wodnoprawnych na wykonywanie urządzeń wodnych z urzędu lub na wniosek, mając na uwadze, że korzystanie z wód nie może powodować pogorszenia stanu wód i ekosystemów od nich zależnych, marnotrawstwa wody lub energii wody, a także nie może wyrządzać szkód, może, w drodze decyzji, nakazać właścicielowi tego urządzenia przywrócenie poprzedniej funkcji tego urządzenia, wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom lub likwidację szkód (ust. 1). W decyzji tej określa się warunki i termin przywrócenia poprzedniej funkcji urządzenia wodnego, wykonania urządzeń zapobiegających szkodom lub likwidacji szkód (ust. 2). Jak stanowi ponadto art. 191 ust. 5 P.w. stroną postępowania w sprawie wydania ww. decyzji jest wnioskodawca, właściciel urządzenia wodnego oraz właściciel wód.

Decyzja wydawana na gruncie ww. przepisu zwana jest tzw. decyzją restytucyjną, mającą na celu przywrócenie poprzedniej funkcji urządzenia wodnego (w przypadku zmiany funkcji tego urządzenia spowodowanej nienależytym jego utrzymywaniem) lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom lub likwidację szkód (w przypadku gdy następstwem nienależytego utrzymywania urządzenia wodnego jest szkodliwe jego oddziaływanie na wody lub grunty). Celem zaś nadrzędnym, wydawanych na gruncie ww. przepisu decyzji restytucyjnych, jest zapewnienie takiego korzystania z wód, które nie powoduje pogorszenia stanu tych wód i ekosystemów od nich zależnych, marnotrawstwa wody lub energii wody oraz, które nie wyrządza szkód.

Jak wynika z materiału dowodowego kontrolowanej sprawy, inicjator postępowania (tj. skarżący), informując organ o zasypywaniu przez B. Ż. zbiornika wodnego (kanału) na działce nr [...], nie twierdził, że działanie to szkodliwe oddziałuje na wody lub grunty, lecz wskazywał na potencjalne zagrożenie powodziowe dla pobliskich działek, w szczególności zaś na niebezpieczeństwo zalania działki nr [...], na której zlokalizowana jest studnia głębinowa. Słusznie więc organy prowadziły postępowanie w kierunku ewentualnego przywrócenia poprzedniej funkcji urządzenia wodnego, a nie w kierunku wykonania urządzeń zapobiegających szkodom lub likwidacji szkód, skoro na taką szkodę nie wskazywał A. W., ani też nie wykazało jej przeprowadzone postępowanie.

Podobnie jak decyzja restytucyjna wydawana pod rządami uprzednio obowiązującej ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz.U. 2017, poz. 1121 ze zm., dalej: "P.w. z 2001 r."), tj. na gruncie art. 64b P.w. z 2001 r., tak i decyzja, o której mowa w art. 191 ust. 1 i 2 P.w. jest rozstrzygnięciem fakultatywnym, co oznacza, że o jej podjęciu lub niepodjęciu, decyduje organ, nawet pomimo zaistnienia przesłanek określonych w tym przepisie (por. wyrok z 29 marca 2017 r., VIII SA/Wa 832/16, Lex nr 2269575). Rozstrzygnięcie w omawianym przedmiocie nosi zatem cechy uznania administracyjnego, co oznacza, że organ ma prawo wyboru treści rozstrzygnięcia. Wybór ten nie może być jednak dowolny - powinien być dokonany z zachowaniem kryteriów słuszności i celowości oraz powinien wynikać z wszechstronnego rozważenia wszystkich okoliczności faktycznych sprawy. Decyzje podejmowane w ramach uznania administracyjnego pozostają pod kontrolą sądu, ale jej zakres jest ograniczony. Sąd bada bowiem zgodność z prawem podjętego rozstrzygnięcia, ale nie ocenia jego celowości oraz słuszności. Z tego względu kontrola sądowa zmierza do ustalenia, czy na podstawie przepisów prawa dopuszczalne było wydanie zaskarżonej decyzji, czy organ przy jej wydaniu nie przekroczył granic uznania administracyjnego, wyznaczonego ramami prawa materialnego, a także, czy zaskarżona decyzja została oparta na właściwej podstawie prawnej oraz poprzedzona prawidłową jej wykładnią oraz czy jej uzasadnienie zostało poparte dostatecznie zindywidualizowanymi przesłankami w taki sposób, że nie można jej postawić zarzutu dowolności, a także, czy jej wydanie zostało poprzedzone prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem, w szczególności zaś, czy w jego toku podjęto wszelkie czynności dowodowe niezbędne do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy.

W ocenie sądu, zaskarżone orzeczenie poprzedzone decyzją organu I instancji, zostało oparte na prawidłowej podstawie prawnej, która została poddana należytej wykładni, zaś jego wydanie poprzedzało wyczerpujące wyjaśnienie podstaw faktycznych tego rozstrzygnięcia.

Aby bowiem właściwy organ mógł skorzystać z dyspozycji art. 191 ust. 1 P.w. i wydać decyzję nakazującą właścicielowi urządzenia wodnego przywrócenie poprzedniej funkcji tego urządzenia, powinien ustalić w prowadzonym przez siebie postepowaniu: po pierwsze, że na danym terenie występuje urządzenie wodne; po drugie, kto jest właścicielem tego urządzenia, po trzecie, że doszło do nienależytego utrzymywania tego urządzenia i po czwarte, że następstwem owego nienależytego utrzymywania urządzenia wodnego jest zmiana jego funkcji.

Odnosząc się do pierwszej z ww. przesłanek, wedle zbieżnych ze sobą ustaleń organów obu instancji, na działce nr [...] (stanowiącej własność B. Ż.) nie występują urządzenia zaewidencjonowane w ewidencji melioracji wodnych, zaś teren działki oznaczono w ewidencji gruntów jako nieużytek. Jednakże przeprowadzone kilkukrotnie oględziny (wizje lokalne) wykazały, że na działce tej znajduje się staw będący odbiornikiem wód powierzchniowych i gruntowych z terenów do niego przyległych, zbieranych rowem. Staw ten jest połączony z drugim stawem, usytuowanym na działce nr [...] (stanowiącej własność J. Ż.), za pomocą rowu oraz przepustu biegnącego pod drogą gminną (stanowiącą działkę nr [...]), która rozgranicza obie ww. działki. Staw na działce nr [...] połączony jest natomiast dalej rowem przez wododział z rowem melioracyjnym biegnącym przy drodze S. – D. Obszar, na którym zlokalizowane są ww. stawy znajduje się w zagłębieniu terenowym (tj. w bezodpływowej niecce), skąd woda może przedostawać się do sieci rowów melioracyjnych po przekroczeniu rzędnej umożliwiającej pokonanie wododziału na działce nr [...].

Słusznie organy ustaliły, że rów oraz staw znajdujące się na działce na [...] stanowią urządzenia wodne w rozumieniu art. 16 pkt 65 P.w., którymi są urządzenia lub budowle służące do kształtowania zasobów wodnych lub korzystania z tych zasobów. Należą do nich m.in. kanały i rowy (lit. a ww. przepisu) oraz stawy (lit. c ww. przepisu), a także obiekty służące do ujmowania wód powierzchniowych oraz wód podziemnych (lit. d ww. przepisu). Nie jest przy tym w niniejszej sprawie sporne, że zarówno przedmiotowy rów, jak i staw (kanał) znajdujące się na działce nr [...], służą regulacji poziomu wody na analizowanym obszarze, a tym samym kształtowaniu zasobów wodnych.

Nawiązując do drugiej z ww. przesłanek, organy zasadnie ustaliły, że właścicielem ww. urządzeń wodnych jest B. Ż.. Zgodnie bowiem z ogólną regułą prawa rzeczowego z art. 48 k.c., do części składowych gruntu należą w szczególności budynki i inne urządzenia trwale z gruntem związane (tzw. zasada superficies solo cedit). Natomiast zgodnie z art. 47 § 1 k.c., część składowa rzeczy nie może być odrębnym przedmiotem własności i innych praw rzeczowych, co oznacza że każdoczesny właściciel gruntu staje się właścicielem zlokalizowanych na nim urządzeń wodnych. Jak wynika przy tym ze znajdującej się w aktach postepowania administracyjnego dokumentacji ewidencyjnej, działka nr [...] stanowi własność B. Ż., która to okoliczność nie jest w niniejszej sprawie kwestionowana.

Nawiązując przy tym do regulacji art. 191 ust. 5 P.w. wyznaczającej katalog stron postępowania w sprawie wydania decyzji restytucyjnej, wskazać wypada, że oprócz wnioskodawcy (tj. skarżącego) oraz właściciela urządzeń wodnych (tj. B. Ż.) należy do nich również właściciel wód, którym w niniejszej sprawie jest również B. Ż.. W myśl bowiem art. 214 P.w. woda w rowie oraz woda w stawie, który nie jest napełniany w ramach usług wodnych, ale wyłącznie wodami opadowymi lub roztopowymi lub wodami gruntowymi, znajdujące się w granicach nieruchomości gruntowej stanowią własność właściciela tej nieruchomości.

Jeśli chodzi natomiast o trzecią i czwartą z ww. przesłanek, organy słusznie ustaliły, że do prawidłowego funkcjonowania wyżej opisanych urządzeń wodnych niezbędna jest drożność rowów, które odpowiadają za "rozdysponowanie" wód na analizowanym obszarze, począwszy od przejęcia wód ze zlewni na działce nr [...], przez ich przepływ do stawu na działce nr [...], aż do odprowadzenia nadmiaru wód z działki nr [...] przez wododział do sieci rowów melioracyjnych. Wedle ustaleń organów, zanim woda przedostanie się do rowów melioracyjnych, gromadzi się w najniższych częściach bezodpływowej niecki (tj. na części działek nr [...] i [...]), które pełnią funkcje swoistego polderu zalewowego, bowiem zlokalizowane na nich stawy, pomimo, że nie posiadają rezerwy powodziowej, są w stanie retencjonować pewne ilości wody. Z tego względu organy ustaliły, że stawy te nie powinny być zasypywane, a ukształtowanie powierzchni najniższej części doliny nie powinno być zmieniane.

Wedle art. 188 ust. 1 P.w., utrzymywanie urządzeń wodnych należy do ich właścicieli i polega na eksploatacji, konserwacji oraz remontach w celu zachowania ich funkcji. Wedle zaś art. 192 ust. 1 pkt. 1 i 2 P.w. zakazuje się niszczenia lub uszkadzania urządzeń wodnych (pkt. 1 ww. przepisu) oraz utrudniania przepływu wody w związku z wykonywaniem lub utrzymywaniem urządzeń wodnych (pkt 2 ww. przepisu). W orzecznictwie wskazuje się przy tym, że przez nienależyte utrzymywanie urządzenia wodnego należy rozumieć zarówno jego zniszczenie (tak celowe, czy na skutek degradacji), jak też jego samowolne przebudowanie. Ponadto odpowiedzialność właściciela urządzenia za jego stan ma charakter obiektywny, co oznacza, że dla nałożenia ww. obowiązków o charakterze administracyjnym, bez znaczenia pozostaje, że zlokalizowane na danym gruncie urządzenie zostało zniszczone lub utraciło swoją pierwotną funkcję na skutek działań, czy zdarzeń niezależnych od właściciela oraz czy miał on o takich działaniach, czy zdarzeniach wiedzę (por. wyrok WSA w Gdańsku z 10 października 2019 r., III SA/Gd 479/19, Lex nr 2738782).

Ustalając stan urządzeń wodnych na działce nr [...], organy stwierdziły, że skarpy stawu zostały zadarnione, zaś wobec braku materiału dowodowego wskazującego na rozmiary stawu sprzed jego zarastania, nie można ocenić, czy miało miejsce podnoszone przez skarżącego zasypywanie stawu przez B. Ż.. Organ I instancji ustalił, że powierzchnia stawu wynosi 430 m2, zaś poziom wód po 7 dniach opadów (tj. w dniu 21 maja 2019 r.) wynosi około 1,3 m i jest o około 50 cm niższy od minimalnego poziomu przepustu na drodze gminnej. W ocenie organów rów na działce nr [...] wymaga właściwej konserwacji, tj. wykoszenia oraz odmulenia, zaś niewłaściwe utrzymywanie ww. urządzeń może zwiększać zagrożenie powodziowe na nieruchomościach przyległych.

W konsekwencji Dyrektor ZZ, a za nim Dyrektor RZ, mieli podstawy aby nakazać B. Ż. należyte utrzymywanie (konserwację) dwóch odcinków rowu na działce nr [...] (tj. dopływowego do stawu i odpływowego od stawu do przepustu w drodze gminnej), przez obustronne wykoszenie skarp i dna rowów oraz odmulenie dna odcinka rowu odpływowego od stawu do przepustu, wskazując, że takie działanie zapewni drożność przedmiotowych rowów. Nie ulega przy tym wątpliwości, że nienależyte utrzymywanie ww. urządzeń wodnych, tj. powodujące ich niedrożność, prowadzi do zmiany ich funkcji, którą jest odprowadzanie wód powierzchniowych i gruntowych na działkę nr [...] i dalej do rowów melioracyjnych. Uniemożliwienie zaś takiego odprowadzania wód może skutkować zalaniem terenów przyległych do ww. urządzeń.

Jak wynika również z przeprowadzonych czynności procesowych, nie stwierdzono nienależytego utrzymywania przez B. Ż. stawu, tj. takiego które skutkowałoby zmianą jego funkcji retencyjnej. Stwierdzony bowiem, po kilkudniowych opadach, poziom wody w zbiorniku, nie zagrażał bezpieczeństwu przeciwpowodziowemu, a co więcej, stan ten był na tyle niski, że nie powodował przelewania się wody do przepustu w drodze gminnej. Organy nie miały zatem podstaw aby nie podzielić twierdzeń B. Ż., że poziom wody w urządzeniach wodnych był na tyle niski, że nigdy nie stwarzał niebezpieczeństwa powodziowego, w tym zalania działki nr [...] i znajdującej się na niej studni głębinowej.

Mając zatem na uwadze treść art. 191 ust. 1 i 2 P.w. oraz całokształt przeprowadzonego w niniejszej sprawie postępowania wyjaśniającego, tut. sądu stoi na stanowisku, że organy należycie wywiązały się z ciążących na nich obowiązków procesowych, ustalając jakie urządzenia melioracyjne znajdują się na poddanych oględzinom działkach, czyją własność one stanowią, jaki jest ich stan oraz czy wskazuje on na nienależyte utrzymywanie tych urządzeń, które skutkuje zmianą ich funkcji. Tym samym organy w sposób prawidłowy ustaliły okoliczności faktyczne istotne w kontekście rozpatrzenia przedmiotowej sprawy oraz zastosowały właściwą podstawę prawną zapadłych rozstrzygnięć, którą prawidłowo zinterpretowały i należycie wyjaśniły. Organy oceniły przy tym cały zebrany materiał dowodowy zgodnie z zasadami prawdy obiektywnej oraz zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji publicznej, czego wyrazem są pisemne motywy zapadłych rozstrzygnięć, w pełni oddające rzeczywisty stan rzeczy i zawierające przekonywującą argumentację, a więc odpowiadające warunkom opisanym w art. 107 § 3 k.p.a. Wynika z nich wprost jakie ustalenia zadecydowały o wydaniu zaskarżonej decyzji i na jakich podstawach dowodowych zostały one oparte, a także zawierają odniesienie do argumentacji powołanej w odwołaniu. Wnioski te są logiczne, a zaprezentowany w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji proces dedukcyjny jest jasny i precyzyjny oraz odnosi się do całokształtu zebranego w sprawie materiału dowodowego, znajdując w nim całkowite oparcie. Z kolei sentencja wydanej przez organ I instancji decyzji spełnia dyspozycję art. 191 ust. 1 i 2 P.w., wskazując po pierwsze na obowiązek skierowany do jej adresata, mający na celu przywrócenie funkcji urządzenia wodnego, a po drugie na warunki i termin zrealizowania tego obowiązku.

Znamienne jest przy tym, że decyzji wydanej w oparciu o art. 191 ust. 1 i 2 P.w. nie kwestionuje sam adresat ww. obowiązku, lecz inicjator kontrolowanego postępowania administracyjnego, który domaga się rozszerzenia tego obowiązku na odbudowanie stawu (kanału) znajdującego się na działce nr [...], zgodnie ze wskazywanymi przez niego parametrami, co do których weryfikacji brak jest materiału dowodowego (w szczególności okoliczności tej nie da się ustalić na podstawie samych tylko twierdzeń skarżącego oraz przedłożonej przez niego mapy datowanej na lata 1937-1938, na której ów staw oznaczono). Skarżący wskazuje przy tym, że odbudowa ww. urządzenia wodnego przywróci jego zdolności retencyjne, podczas gdy z materiału dowodowego w żaden sposób nie wynika, aby te właściwości zostały naruszone, tym bardziej zaś w stopniu powodującym zagrożenie zalania terenów doń przylegających, a więc w stopniu uzasadniającym stwierdzenie, że nastąpiła zmiana funkcji tego urządzenia wodnego.

Wyjaśnić przy tym należy, że zasada prawdy obiektywnej i obowiązek wyczerpującego zebrania przez organ materiału dowodowego, nie oznaczają nieograniczonego obowiązku poszukiwania przez organ materiałów dowodowych mających potwierdzić okoliczności korzystne dla strony skarżącej, czy też wydania rozstrzygnięcia zgodnego z jej żądaniem, tym bardziej jeżeli zgromadzony materiał dowodowy, przemawia za przyjęciem okoliczności przeciwnych. Zawarta w uzasadnieniu skargi polemika, nie znajdująca oparcia w zgromadzonym materiale dowodowym, nie mogła zatem odnieść zamierzonego przez skarżących skutku. Nie zawiera ona żadnych przekonywujących argumentów uzasadniających zaprezentowane w niej stanowisko. Należy przy tym podkreślić, że ani niezgodny z oczekiwaniami strony skarżącej wynik przeprowadzonego postępowania administracyjnego, ani też subiektywne jej przekonanie o wadliwości zaskarżonej decyzji (co więcej nie poparte żadnymi logicznymi argumentami lub dowodami), nie mogą same w sobie stanowić podstawy uwzględnienia skargi. Podkreślić przy tym należy, że w sytuacji gdy na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego można dokonać ustaleń stanu faktycznego bez zasięgania opinii biegłego, opinia taka nie jest wymagana. Zauważyć przy tym należy, że przedmiotowe postępowanie prowadzone było przez wyspecjalizowane organy, będące jednostkami organizacyjnymi podmiotu odpowiedzialnego za krajową gospodarkę wodną, a więc dysponujące odpowiedni stopniem wiedzy z zakresu ochrony przed powodziami oraz zarządzania środowiskiem wodnym.

Niejako na marginesie dodać należy, że ocena tego, czy zaistniałe w niniejszej sprawie okoliczności wypełniają przesłanki z art. 191 ust. 1 P.w., nie należy do biegłego hydrologa, lecz do organu rozpatrującego sprawę. Tym samym to nie biegły dokonuje ustalenia, czy ewentualna zmiana funkcji urządzenia wodnego odpowiada takiej zmianie, z którą należy wiązać odpowiedzialność właściciela tego urządzenia, lecz orzekające w sprawie organy, które swoje stanowisko opierają na zgromadzonym materiale dowodowym. Ocena prawna ustaleń stanu faktycznego, zawsze leży w kompetencji organów, a nie biegłego. Ani przepisy prawa materialnego, ani procedury administracyjnej, nie nakazują przy tym organowi przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego, który podlega (tak jak każdy inny dowód), swobodnej ocenie organu, co do jego wartości dowodowej, wiarygodności oraz przydatności dla rozstrzygnięcia sprawy.

Skarga podlegała zatem oddaleniu, bowiem zaskarżona decyzja została wydana bez naruszenia uznaniowości organu oraz oparta na właściwej podstawie prawnej, zaś jej wydanie poprzedzało postępowanie wyjaśniające w sposób wystarczający, istotne dla sprawy okoliczności faktyczne. W ocenie sądu, zapadłe w sprawie rozstrzygnięcie zawiera wszystkie niezbędne elementy, w tym przytoczenie przepisów prawnych mających zastosowanie w przedmiotowej sprawie oraz uzasadnienie faktyczne i prawne, a także odniesienie do argumentów odwołania, przy czym wyrażone w tym zakresie stanowisko, nie może zostać uznane za nieprawidłowe, z tego jedynie względu, że pozostaje odmienne od oczekiwań strony skarżącej.

W efekcie sąd nie dopatrzył się w niniejszej sprawie uchybień - ani tych podniesionych w skardze, ani też innych – branych pod rozwagę z urzędu, które mogłyby powodować konieczność uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia.

Mając na uwadze powyższe, sąd skargę oddalił, na podstawie art.151 p.p.s.a.