Wyrok NSA, sygn. akt I SA 794/83
NSA w Warszawie (przed reformą)
Data orzeczenia: 1983-10-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Administracyjne postępowanie
Powołane przepisy: article: art. 156 par. 1, art. 217
journal: Dz.U. 1980 nr 9 poz. 26
law: Obwieszczenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 17 marca 1980 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego.
Teza: 1. Pismo właściwego organu administracji, informujące o wstąpieniu wskazanej osoby w stosunek najmu lokalu mieszkalnego /art. 691 Kc/, jest zaświadczeniem, a nie decyzją administracyjną.

2. Brak jest podstaw do stwierdzenia przez organ wyższego stopnia nieważności zaświadczenia na podstawie art. 156 par. 1 Kpa.

TEZY

1. Pismo właściwego organu administracji, informujące o wstąpieniu wskazanej osoby w stosunek najmu lokalu mieszkalnego /art. 691 Kc/, jest zaświadczeniem, a nie decyzją administracyjną.

2. Brak jest podstaw do stwierdzenia przez organ wyższego stopnia nieważności zaświadczenia na podstawie art. 156 par. 1 Kpa.


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny uznał ze względów formalnych zasadność skargi Kazimierza S. na decyzję Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 6 stycznia 1983 r. w przedmiocie wstąpienia w stosunek najmu lokalu mieszkalnego i na podstawie art. 207 par. 1 i 3 Kpa stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Wojewody Toruńskiego, a także - zgodnie z art. 208 Kpa - zasądził od Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska kwotę złotych sześćset tytułem zwrotu kosztów postępowania na rzecz skarżącego.


UZASADNIENIE

Z akt sprawy wynika, że najemcą lokalu nr 1 w domu nr 19 przy ul. W. G. w T. był Czesław T., który zmarł w dniu 13 września 1981 r. Po śmierci najemcy, o ustalenie wstąpienia w stosunek najmu i przydział tego lokalu wystąpił Kazimierz S., który podał, że Czesław T. był jego wujkiem, z którym mieszkał i prowadził gospodarstwo domowe.

Kierownik Wydziału Spraw Lokalowych Urzędu Miejskiego w T., działając z upoważnienia Prezydenta Miasta T., pismem z dnia 25 września 1981 r. nr GKL.8174-P/103/81 stwierdził, że Kazimierz S. na podstawie art. 691 Kc wstąpił w stosunek najmu lokalu nr 1 w domu nr 19 przy ul. W. G.

W wyniku sprzeciwu Prokuratury Rejonowej w T., dyrektor Wojewódzkiego Zarządu Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej, działając z upoważnienia Wojewody Toruńskiego, decyzją z dnia 25 czerwca 1982 r. nr GT 8174/1/132/82, na podstawie art. 156 par. 1 pkt 1 i 2, art. 157 par. 1 i 2 oraz art. 158 par. 1 Kpa, stwierdził nieważność - jak podał - decyzji Urzędu Miejskiego w T. z dnia 25 września 1981 r. nr GKL.8174-P/103/81 w sprawie stwierdzenia, że Kazimierz S. ma prawo do zajmowania po śmierci Czesława T. powyższego lokalu. W uzasadnieniu decyzji podał, że ustalenie, czy osoba bliska najemcy, która stale z nim mieszkała aż do chwili śmierci, wstąpiła na podstawie art. 691 Kc w stosunku najmu lokalu podlegającego szczególnemu trybowi najmu, należy do sądu powszechnego, nie zaś do terenowego organu administracji państwowej. A zatem przez wydanie decyzji stwierdzającej prawo Kazimierza S. do zajmowania lokalu po śmierci Czesława T. doszło do rażącego naruszenia przepisów o właściwości. Ponadto decyzja ta w sposób rażący narusza - czytamy w uzasadnieniu decyzji - inne przepisy prawne, w szczególności zaś art. 77 par. 1 i art. 107 Kpa, jako że organ administracji państwowej nie przeprowadził postępowania dowodowego, a wydana decyzja nie zawiera wszystkich niezbędnych elementów.

Minister Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska, po rozpatrzeniu odwołania Kazimierza S., decyzją z dnia 6 stycznia 1983 r. nr MGO/087-k-254/82 utrzymał w mocy omówioną wyżej decyzję z dnia 25 czerwca 1982 r. nr GT 8174/1/132/82, z uzasadnieniem, że zgodnie z uchwałą Sądu Najwyższego z dnia 21 marca 1977 r.  III CZP-10/77 ustalenie, czy osoba bliska najemcy wstąpiła w stosunek najmu lokalu mieszkalnego na podstawie art. 691 Kc, należy do drogi sądowej.

Tę ostatnią decyzję Kazimierz S. zaskarżył do Naczelnego Sądu Administracyjnego, wywodząc między innymi, że z wujkiem - Czesławem T. - prowadził gospodarstwo domowe i opiekował się nim, jako że był to człowiek starszy. Na swój koszt przeprowadził kapitalny remont spornego lokalu. Zdaniem skarżącego, Urząd Miejski w T. postąpił słusznie i humanitarnie, przydzielając mu ten lokal mieszkalny.

W odpowiedzi na skargę organ administracji państwowej podał, że nie znalazł podstaw do zmiany stanowiska zawartego w zaskarżonej decyzji. Ministerstwo uznało, że stanowisko organu II instancji jest uzasadnione, z akt sprawy bowiem wynika, że Kazimierz S. w chwili śmierci najemcy zamieszkiwał w kawalerce B-skiego Przedsiębiorstwa Budownictwa Przemysłowego przy ul. B. w T. W tej sytuacji, skoro podaje, że opiekował się Czesławem T., rozstrzygnięcie, czy wstąpił w stosunek najmu lokalu nr 1 w domu nr 19 przy ul. W. G. w T., należy do Sądu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Kwestię wstąpienia w stosunek najmu lokalu mieszkalnego po śmierci najemcy reguluje art. 691 Kc Ustalenie stosunku prawnego, opartego na art. 691 Kc, jest sprawą cywilną w rozumieniu art. 2 Kpc, a do rozpoznawania spraw cywilnych powołane są sądy powszechne, chyba że przepis szczególny przekazuje je do właściwości innych organów /art. 2 par. 3 Kpc/. Ustawa z dnia 10 kwietnia 1974 r. - Prawo lokalowe /Dz.U. nr 14 poz. 84/ nie przekazuje na drogę administracyjną spraw dotyczących wstąpienia w stosunek najmu lokalu mieszkalnego po śmierci najemcy.

Z powyższego jednak wcale nie wynika, aby w każdej sprawie, w której ma zastosowanie art. 691 Kc, miał orzekać sąd powszechny. Z uzasadnienia cytowanej uchwały Sądu Najwyższego z dnia 21 marca 1977 r. /OSPiKA 1978 nr 11 poz. 196 z aprobującą glosą M. Piekarskiego/ wynika, że "ocena, czy zostały spełnione przesłanki z art. 691 Kc, zwykle nie wywołuje sporu między wynajmującym a osobą bliską, zwłaszcza gdy wchodzi ona do kręgu wspólnie zamieszkałych, najbliższych członków rodziny /dzieci własne lub przysposobione, ewentualnie rodzice/, co jest zresztą zjawiskiem najczęstszym. Jeżeli jednak spór ten powstaje zarówno co do określenia osoby bliskiej /do czego odnosi się art. 8 prawa lokalowego/, jak i co do charakteru jej zamieszkiwania u najemcy, powinien on być rozpoznany na drodze sądowej ze względu na cywilny charakter sporu". Tak więc na drodze sądowej rozpoznawane są sprawy jedynie wtedy, gdy powstanie spór co do tego, czy w danej sprawie ma zastosowanie art. 691 Kc, czy nie przy czym ustalenie wstąpienia w stosunek najmu ma charakter deklaratoryjny, jako że wstąpienie to następuje z mocy samego prawa. Brak jest natomiast jakichkolwiek podstaw do orzekania o wstąpieniu w stosunek najmu lokalu mieszkalnego w drodze decyzji administracyjnej. Przepisy materialnego prawa administracyjnego nie dają żadnej możliwości wydawania w tych sprawach decyzji administracyjnej, albowiem ani ustawa z dnia 10 kwietnia 1974 r. - Prawo lokalowe /Dz.U. nr 14 poz. 84/, ani przepisy wykonawcze wydane z upoważnienia tej ustawy, nie dają organom administracji państwowej uprawnienia do orzekania o wstąpieniu w stosunek najmu lokalu mieszkalnego po śmierci najemcy tego lokalu. organy administracji państwowej zaś nie są władne rozstrzygnąć sprawy - i to w drodze decyzji administracyjnej - na podstawie przepisów kodeksu cywilnego. Każda decyzja wydana tylko na podstawie przepisów prawa cywilnego - przy braku podstawy do jej wydania w materialnym prawie administracyjnym - jest decyzją wydaną bez podstawy prawnej i stosownie do art. 156 par. 1 pkt 2 Kpa należałoby stwierdzić jej nieważność.

Jednakże pismo z dnia 25 września 1981 r. nr GKL 8174-P/103/81, wydane z upoważnienia Prezydenta Miasta T., nie jest decyzją administracyjną, i to nie tylko dlatego, że nie zostało decyzją nazwane i nie ma forym przewidzianej w art. 107 par. 1 Kpa. Naczelny Sąd Administracyjny bowiem przyjmuje, że pismo zawierające rozstrzygnięcie w sprawie załatwianej w drodze decyzji jest decyzją, pomimo nieposiadania w pełni formy przewidzianej art. 107 par. 1 Kpa, jeżeli tylko zawiera minimum elementów niezbędnych do zakwalifikowania go jako decyzji, to jest oznaczenie organu administracji państwowej wydającego akt, wskazanie adresata aktu, rozstrzygnięcie o istocie sprawy oraz podpis osoby reprezentującej organ administracji państwowej /zob. wyrok NSA z dnia 20 lipca 1981 r. SA 1163/81 - OSPiKA 1982 z. 9-10 poz. 169 z glosą J. Borkowskiego/. Omawiane pismo z dnia 25 września 1981 r., mimo że zawiera oznaczenie organu administracji państwowej, który je wydał, wskazanie adresata aktu i podpis osoby reprezentującej organ administracji, nie jest decyzją administracyjną, gdyż nie zawiera rozstrzygnięcia sprawy co do jej istoty, a tego rodzaju rozstrzygnięcie jest - w myśl art. 104 par. 2 Kpa - warunkiem sine qua non decyzji. Tymczasem omawiane pismo informuje, że Kazimierz S. w świetle art. 691 Kc posiada prawo do zajmowania lokalu nr 1 w domu nr 19 przy ul. W. G. w T. Ma więc ono charakter zaświadczenia, o którym mowa w dziale VII Kpa. Wydaje się, że organ administracji państwowej, jako dysponent lokali podlegających przepisom o szczególnym trybie najmu, może wydawać w sprawach nie budzących wątpliwości zaświadczenia, potwierdzające wstąpienie w stosunek najmu takich lokali. W praktyce właśnie organy administracji państwowej od wielu lat wydają zaświadczenia w sprawach, o których wyżej mowa. Natomiast w razie powstania sporu na tle art. 691 Kc, właściwym do jego rozstrzygnięcia jest sąd powszechny. Organy administracji państwowej powinny o tym informować wszystkich zainteresowanych, aby nikt nie poniósł szkody z powodu nieznajomości prawa.

Oczywiście może się zdarzyć, że zaświadczenie zostanie oparte na błędnych przesłankach faktycznych i prawnych, a jego treść nie będzie odpowiadać prawdzie obiektywnej. organ administracji państwowej jednak może dokonać sprostowania treści zaświadczenia następnym zaświadczeniem. Niezależnie od tego prokurator, nie podzielając stanowiska organu administracji państwowej co do wstąpienia określonej osoby w stosunek najmu lokalu mieszkalnego, może - w myśl art. 57 Kpc - wytoczyć powództwo, a wówczas sąd powszechny orzeknie, czy nastąpiło wstąpienie w stosunek najmu na podstawie art. 691 Kc, czy nie. Również inne osoby, mające w tym interes prawny, mogą wystąpić z powództwem do sądu powszechnego, jeżeli nie zgodzą się z potwierdzeniem zawartym w zaświadczeniu organu administracji państwowej, że dana osoba wstąpiła w stosunek najmu lokalu mieszkalnego na mocy art. 691 Kc.

Skoro zatem, jak wykazano wyżej, pismo z dnia 25 września 1981 r. nr GKL 8174-P/103/81, wydane z upoważnienia Prezydenta Miasta T., nie jest decyzją administracyjną, to brak było podstaw do stwierdzenia jego nieważności. W myśl bowiem art. 156 par. 1 Kpa stwierdza się nieważność jedynie decyzji administracyjnych.

A zatem zaskarżona decyzja, jak i utrzymana nią w mocy decyzja z dnia 25 czerwca 1982 r. GT 8174/1/132/82, wydane zostały z rażącym naruszeniem prawa, stosownie więc do art. 207 par. 1 i 3 Kpa należało orzec jak w sentencji.

O kosztach postępowania orzeczono zgodnie z art. 208 Kpa.