Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 128/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2018-04-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: *Oddalono sprzeciw (art. 64b § 1 p.p.s.a.)
Powołane przepisy: article: art. 138 par. 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 64c
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Olga Białek sędzia WSA Anna Siedlecka /spr./ asesor WSA Wojciech Śnieżyński Protokolant starszy asystent sędziego Malwina Jaworska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 5 kwietnia 2018 r. sprawy ze sprzeciwu Gminy K. od decyzji Wojewody D. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość oddala sprzeciw w całości.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] r. Wojewoda D. działając na podstawie art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, po rozpatrzeniu odwołania H. G., J. K., H. K., J. C. i J. S., uchylił decyzję Starosty Powiatu W. z dnia [...] o umorzeniu postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania za nieruchomość oznaczoną numerem geodezyjnym 284/86, położoną w obrębie ewidencyjnym B., gmina K..

W motywach rozstrzygnięcia organ wyjaśnił, że działający w imieniu odwołujących pełnomocnik K. G. w dniu 31 maja 2016 r. wystąpił do Starosty Powiatu W. o ustalenie odszkodowania przysługującego za opisaną wyżej działkę gruntu, wskazując jako podstawę prawną art. 98 ust. 3 w związku z art. 129 ust. 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami oraz fakt, że do chwili złożenia wniosku współwłaściciele nie otrzymali za działkę odszkodowania.

Organ I instancji ustalił, że decyzją z dnia [...] Wójt Gminy K. – na wniosek współwłaścicieli [...] – zatwierdził projekt podziału nieruchomości gruntowej, oznaczonej geodezyjnie jako działka gruntu nr 284/81, AM-1, obręb B., w wyniku którego powstały trzy nowe działki gruntu: nr 284/86, nr 284/87 i nr 284/88. W uzasadnieniu decyzji podziałowej zawarto stwierdzenie o zgodności podziału z ustaleniami planu szczegółowego zagospodarowania przestrzennego części północno-wschodniej wsi B., planem ogólnym zagospodarowania przestrzennego gminy K. oraz koncepcją funkcjonalno- przestrzenną, o czym przesądziło prawomocne postanowienie tegoż organu z dnia [...]. Ponadto wskazano, że celem podziału jest wydzielenie działki gruntu nr 284/86 z przeznaczeniem jej na poszerzenie drogi krajowej nr [...] (obecnie droga krajowa nr [...]) oraz działek nr 284/87 i nr 284/88 na cele budownictwa przemysłowego bądź handlowo-usługowego.

Organ I instancji umarzając postępowanie stwierdził, że działka nr 284/86 faktycznie przeznaczona została pod poszerzenie drogi krajowej nr [...] (poprzednio nr [...]) będącej w zarządzie GDDKiA, przy braku regulacji stanu prawnego tejże nieruchomości oraz wypłaty odszkodowania za przejętą przez poprzednika prawnego GDDKiA przedmiotową działkę. Starosta dokonał również analizy przepisów prawnych obowiązujących w dacie wydania decyzji podziałowej, w tym art. 98 ust. 1 zd.1 ugn (także jego przywołał treść po nowelizacjach). Wskazał również, że użyte w tym przepisie określenie "pod drogi", oznacza drogi określone w art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1985 r. o drogach publicznych. Dodał, że drogi ze względu na funkcję w sieci drogowej dzieliły się na drogi: krajowe, wojewódzkie, gminne oraz lokalne miejskie i zakładowe. Tylko drogi lokalne miejskie i gminne stanowiły własność gminy, natomiast pozostałe drogi z wyjątkiem dróg zakładowych stanowiły mienie ogólnonarodowe czyli Skarbu Państwa (po reformie od 1 stycznia 1999r. drogi wojewódzkie, drogi powiatowe i drogi gminne stanowią własność właściwego samorządu). Z kolei plany rozwoju sieci drogowej, zgodnie z art. 35 ustawy o drogach publicznych, są sporządzane i weryfikowane przez zarządców dróg oraz przekazywane organom właściwym w sprawie sporządzania planu zagospodarowania przestrzennego. Stąd wymieniony plan szczegółowy zagospodarowania przestrzennego części północno-wschodniej wsi B. uchwalony w 1994 r. był uzgadniany z GDDKiA, co zapewne spowodowało ujęcie go w planie "rezerwacji" gruntów na poszerzenie drogi krajowej, jako zadania ponadlokalnego.

W konsekwencji organ I instancji stwierdził, że zastosowanie wprost w rozpatrywanej sprawie art. 98 ust. 1 u.g.n. w brzmieniu z dnia wydania decyzji podziałowej, doprowadziłoby do kolizji art. 2a ustawy o drogach publicznych, gdy tymczasem w art. 2 u.g.n. stanowi, że ustawa ta nie narusza innych ustaw w zakresie gospodarki nieruchomościami. Konsekwencją nie wystąpienia skutku przewidzianego w art. 98 ust. 1 u.g.n., jest brak możliwości zastosowania art. 98 ust. 3 u.g.n., czyli ustalenia odszkodowania wg zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości za działki gruntu, które przeszły na własność gminy. W związku z powyższym Starosta uznał, że postępowanie stało się bezprzedmiotowe.

Od decyzji pierwszoinstancyjnej odwołali się wnioskodawcy, zarzucając naruszenie przepisów procesowych i materialnoprawnych.

W tych okolicznościach Wojewoda D. w pierwszej kolejności prawidłowo wyjaśnił i wskazał, że w niniejszym postępowaniu będą miały zastosowanie przepisy k.p.a. w brzmieniu obowiązującym do dnia 1 czerwca 2017 r. Dalej dokonał analizy przepisu art. 98 ustawy o gospodarce nieruchomościami zarówno w dacie wydania decyzji podziałowej jak i kolejnych jego nowelizacji. Nie podzielił stanowiska Starosty Powiatu W. co do interpretacji tego przepisu w dacie wydania decyzji podziałowej (z [...] r.) i stwierdził, że żaden przepis szczególny nie wykluczał skutku w postaci przejścia działki przeznaczonej pod drogę krajową na rzecz gminy. Podzielił przy tym słuszność zarzutu odwołujących, iż wskazany w uzasadnieniu decyzji organu I instancji przepis art. 2a ustawy o drogach publicznych, który przewidywał, że drogi krajowe stanowią własność Skarbu Państwa wszedł w życie po wydaniu decyzji podziałowej, tj. z dniem 1 stycznia 1999 r. Wskazał, że organ I instancji mylnie utożsamia sytuację polegającą na nabyciu przez gminę działki o przeznaczeniu pod drogę krajową z nabyciem własności drogi krajowej. Wyjaśnił różnicę znaczenia pojęć "drogi w znaczeniu planistycznym" i " drogi w znaczeniu prawnym". Analizując wymienione wyżej przepisy u.g.n.(art. 98 ust. 1) i przepisy u.d.p. (art. 2a) podniósł, że powszechnie akceptowana jest w orzecznictwie i w piśmiennictwie zasada pierwszeństwa wykładni językowej i subsydiarności wykładni systemowej i funkcjonalnej. Tym samym Wojewoda podkreślił, że zastosowanie wykładni odbiegającej od bezpośredniego znaczenia językowego może być tylko wyjątkowo uzasadnione. Nie ma w jego ocenie znaczenia, że wnioskodawcy nadal figurują w księdze wieczystej prowadzonej dla przedmiotowej nieruchomości jako jej właściciele. W konsekwencji, skoro działka nr 284/86 została przeznaczona na poszerzenie drogi krajowej w wyniku podziału nieruchomości, to – jak stwierdził - "rzeczą właściwego organu jest ustalenie należnego im odszkodowania w trybie określonym w Rozdziale V Dzoału III u.g.n."

W tej sytuacji, w ocenie organu odwoławczego, Starosta Powiatu W. nie miał podstaw do umorzenia postępowania z uwagi na jego bezprzedmiotowość polegającą na ustaleniu generalnego braku możliwości zastosowania art. 98 ust. 1 u.g.n. w niniejszej sprawie. Wadliwość postępowania jest na tyle istotna, że nie można jej uzupełnić w ramach postępowania odwoławczego. Zdaniem Wojewody, decyzja pierwszoinstancyjna została bowiem wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej wynik. Sanowanie czy też konwalidowanie opisanych uchybień przed organem odwoławczym wiązałoby się z potrzebą ustalenia wszystkich merytorycznych przesłanek ustalenia odszkodowania, a także sporządzeniem wyceny nieruchomości, na co przepisy prawa mające zastosowanie w niniejszym postępowaniu nie pozwalają.

Kwestia merytorycznej oceny dopuszczalności ustalenia odszkodowania w niniejszym przypadku, w ocenie Wojewody, podobnie jak wszystkie inne istotne w sprawie okoliczności, powinna stać się przedmiotem wnikliwej analizy organu pierwszej instancji, poprzedzonej wszechstronnym, zgodnym z przepisami procesowymi – w szczególności art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 81 w zw. z art. 10 § 1 k.p.a. - postępowaniem dowodowym. Rolą organu I instancji będzie przede wszystkim zbadanie, czy wraz z uostatecznieniem się decyzji podziałowej z 1998 r., zaistniał skutek prawny w postaci przejścia z mocy prawa, własności działki gruntu wydzielonej pod drogę publiczną, na rzecz określonego podmiotu publicznego ( w przedmiotowej sprawie Gminę K.). W konsekwencji Starosta ustali, czy wszyscy wnioskodawcy przeprowadzili skutecznie negocjacje z właściwym podmiotem. Jeśli zostaną spełnione merytoryczne przesłanki do ustalenia odszkodowania, organ przeprowadzi postępowanie zgodnie z regułami wyznaczonymi przepisami Rozdziału 5 Działu III u.g.n., w szczególności zleci wykonanie wyceny oraz przeprowadzi obligatoryjną rozprawę administracyjną z udziałem rzeczoznawcy majątkowego. Organ powinien także rozważyć zaproponowanie stronom możliwość przeprowadzenia postępowania mediacyjnego.

Sprzeciw od powyższej decyzji złożyła Gmina K. wnosząc o jej uchylenie i zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu sprzeciwu przytoczono stan faktyczny związany z opisaną wyżej nieruchomością o numerze geodezyjnym 284/86. Wskazano przy tym, że Wojewoda zauważył, iż przepis art. 2a ustawy o drogach publicznych wszedł w życie dopiero 1 stycznia 1999 r., a więc po wydaniu decyzji podziałowej. Jednakże organ II instancji nie rozważył, żę oparcie swojej interpretacji i orzeczenia na braku powołanego przepisu w ustawie o drogach publicznych prowadzi do niemożliwej do zaakceptowania konkluzji, że skoro brak było wcześniej wyraźnego przepisu w tym zakresie, to przed 1 stycznia 1999 r. każdy (bez jakichkolwiek ograniczeń) mógł być właścicielem drogi krajowej.

W ocenie pełnomocnika Gminy K., Wojewoda nie odnotował, iż wprowadzenie przepisu art. 2a do ustawy o drogach publicznych, nastąpiło w ramach całościowej reformy ustrojowej Państwa i pojawienia się powiatów i województw jako odrębnych jednostek samorządu terytorialnego oraz w związku ze zmianą kategorii dróg i uregulowaniem, które kategorie dróg powinny stanowić własność których j.s.t. ( a nie generalnie stwierdzeniem, że dopiero od tej pory nieruchomości stanowiące drogi publiczne mogą być własnością jedynie określonej kategorii publicznych osób prawnych).

Organ I instancji, zdaniem Gminy K., słusznie odnotował, że art. 98 u.g.n. nie można odczytywać literalnie, w oderwaniu od pozostałych przepisów regulujących uprawnienia i obowiązki gminy.

Podsumowując, Gmina prezentuje stanowisko, że decyzja podziałowa nie spowodowała skutku przejścia własności nieruchomości wydzielonej pod poszerzenie drogi krajowej na Gminę K., lecz była zwykłą decyzją podziałową. Takie też stanowisko prezentowali wszyscy zainteresowani co najmniej do 2005 r.

W piśmie procesowym z dnia 15 lutego 2018 r. Wojewoda D. wniósł o oddalenie sprzeciwu jako bezzasadnego. Odnosząc się do argumentacji Gminy K. Organ II instancji stwierdził, że przedstawione zarzuty w ogóle nie korespondują z przewidzianymi w przepisach prawa granicami rozpoznania sprzeciwu. Sprzeciw nie jest bowiem środkiem prawnym służącym kontroli materialnoprawnej podstawy decyzji ani prawidłowości zastosowania przez organ drugiej instancji przepisów prawa procesowego niezwiązanych z podstawami kasatoryjnymi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, zważył co następuje:

Stosownie do postanowień art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 z późn. zm., dalej jako: "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej. Oznacza to, iż Sąd bada zgodność z prawem (legalność) zaskarżonego aktu.

Tytułem wstępu wskazać wypada, iż zgodnie z art. 64e p.p.s.a., rozpoznając sprzeciw od decyzji, Sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Sąd administracyjny nie jest zatem władny odnosić się do meritum sprawy.

Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji w zakresie tak nakreślonej kognicji Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie orzekającym w niniejszej sprawie stwierdził, że sprzeciw nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżone rozstrzygnięcie nie narusza przepisu art. 138 § 2 k.p.a.

Zaskarżona decyzja została wydana na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., który - w stanie prawnym obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji – stanowił, iż organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Przepis art. 138 § 2 k.p.a. wyodrębnia dwie przesłanki wydania przez organ odwoławczy decyzji, w której uchyla zaskarżoną decyzję w całości i przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, a mianowicie:

1) stwierdzenie przez organ odwoławczy, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, czyli przepisów kodeksu oraz/lub przepisów o postępowaniu zawartych w ustawach szczególnych,

2) uznanie przez organ odwoławczy, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

Jednocześnie należy zauważyć że użycie w art. 138 § 2 k.p.a. spójnika "a" oznacza, że samo stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania, chociaż jest konieczną przesłanką uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia, nie jest przesłanką wystarczającą. Niezbędne jest bowiem dodatkowo wykazanie, że "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie". Zacytowane stwierdzenie "koniecznego do wyjaśnienia zakresu sprawy" jest równoznaczne z nieprzeprowadzeniem przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Regulacja art. 138 § 2 k.p.a. stanowi wyjątek od zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.), zgodnie z którą każda sprawa administracyjna rozpoznana i rozstrzygnięta decyzją organu pierwszej instancji podlega w wyniku wniesienia odwołania przez legitymowany podmiot, ponownemu rozpoznaniu i rozstrzygnięciu przez organ drugiej instancji. Oznacza to zatem, że w sytuacji, gdy nie ma przeszkód do ponownego rozpatrzenia sprawy administracyjnej i zakończenia jej merytorycznym rozstrzygnięciem drugoinstancyjnym, niedopuszczalne - jako niezgodne z zasadą dwuinstancyjności postępowania - jest podejmowanie rozstrzygnięcia kasacyjnego, tj. decyzji uchylającej decyzję organu pierwszej instancji i przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ.

Poczynić należy także zastrzeżenie, iż decyzja kasacyjna może zapaść, jeżeli wątpliwości organu drugiej instancji co do stanu faktycznego nie można wyeliminować w trybie art. 136 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Niewątpliwie konieczność uzupełnienia w niewielkim zakresie postępowania dowodowego, przeprowadzenia określonego dowodu, mieści się w kompetencjach organu odwoławczego, wyłączając dopuszczalność decyzji kasacyjnej. Konieczność zaś wydania decyzji kasacyjnej zachodzi zatem wtedy, kiedy zasada dwuinstancyjności postępowania wyłącza przeprowadzenie w tym zakresie uzupełniającego postępowania dowodowego, gdyż jego zakres wskazuje, że w swej istocie organ odwoławczy musiałby sam przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w zakresie mogącym mieć bezpośredni wpływ na treść decyzji. W konsekwencji sprawa byłaby rozstrzygana de facto w jednej instancji, przez co pozbawiano by stronę prawa kwestionowania wyników postępowania wyjaśniającego w drodze odwołania.

Jak wynika zatem z powyższych rozważań organ odwoławczy ma możliwość wydania decyzji kasacyjnej jedynie przy zaistnieniu łącznie dwóch przesłanek. Organ ten musi przede wszystkim w sposób niewątpliwy stwierdzić, że działanie organu pierwszej instancji było wadliwe, bo naruszające przepisy procesowe, oraz ustalić, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na rozstrzygnięcie.

Rola sądu administracyjnego kontrolującego decyzję o charakterze kasacyjnym, sprowadza się do analizy przyczyn, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej przepisem art. 138 § 2 k.p.a., a w przypadku uznania, że uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie mu sprawy nie wynikało z przyczyn wymienionych w tym przepisie, Sąd jest władny uwzględnić sprzeciw.

W niniejszej sprawie Wojewoda D. uchylił decyzję Starosty Powiatu W. o umorzeniu postępowania jako bezprzedmiotowego w sprawie przyznania odszkodowania dotychczasowym współwłaścicielom działki gruntu zajętej pod drogę publiczną i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Jak podniósł organ odwoławczy w uzasadnieniu swojej decyzji (str. 5), Starosta odmawiając wnioskodawcom merytorycznego załatwienia sprawy uznał, że "nie mogło nastąpić przejście z mocy prawa na podstawie art. 98 ust. 1 u.g.n. prawa własności do nieruchomości w granicach działki nr 284/86 w Bielanach Wrocławskich, wydzielonej pod drogę krajową, na rzecz Gminy K.", co skutkowało brakiem możliwości ustalenia odszkodowania wg zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości, które przeszły na własność gminy.

W ocenie Wojewody pogląd powyższy jest nieuzasadniony i organ I instancji nie miał podstaw do umorzenia postępowania z uwagi na jego bezprzedmiotowość polegającą na ustaleniu generalnego braku możliwości zastosowania art. 98 ust. 1 u.g.n. w niniejszej sprawie (str. 9 decyzji). Wojewoda stwierdził nadto, że wadliwość postępowania jest na tyle istotna, że nie można jej uzupełnić w ramach postępowania odwoławczego, gdyż wiązałoby się przede wszystkim z potrzebą ustalenia wszystkich merytorycznych przesłanek ustalenia odszkodowania, a także sporządzeniem wyceny nieruchomości, na co prawo nie zezwala.

Badając legalność decyzji organu odwoławczego, Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie stwierdza, że zaskarżona decyzja kasacyjna nie narusza przepisu art. 138 § 2 k.p.a.

Na wstępie należy odnieść się do decyzji organu I instancji (umarzającej postępowanie administracyjne w sprawie odszkodowania) i wyjaśnić, że co do zasady decyzja oparta na przepisie art. 105 § 1 k.p.a. jest niewątpliwie decyzją niemerytoryczną (formalną).

Zgodnie z art. 105 § 1 k.p.a. - stanowiącym podstawę wydania decyzji organu I instancji - gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Podkreślenia wymaga przy tym, że czym innym jest bezprzedmiotowość postępowania a czym innym bezzasadność żądania strony/n.

W doktrynie (por. Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. 10 Wydanie, Wydawnictwo C.H. Beck; Warszawa 2009; str. 390 i nast.) zasadnie podnosi się, że bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego, o której stanowi art. 105 § 1 oznacza, że brak jest któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, a wobec tego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. Przyczyny bezprzedmiotowości mogą mieć charakter podmiotowy (przyczyny dotyczące organu lub strony postępowania) jak i przedmiotowy (przyczyny dotyczące interesu prawnego, o którym ma się rozstrzygać w sprawie). Istotne jest, by istniała podstawa prawna załatwienia sprawy co do jej istoty, jak i żeby istniały prawotwórcze elementy stanu faktycznego.

Biorąc pod uwagę, że celem wszczętego postępowania jest rozstrzygnięcie sprawy w drodze decyzji administracyjnej (art. 104 k.p.a.) zasadny jest pogląd, że przypadki umorzenia postępowania oraz przyczyny jego bezprzedmiotowości - jako wyjątek od zasady - muszą podlegać wykładni dosłownej oraz ścieśniającej, w żadnym zaś razie wykładni rozszerzającej. Wobec powyższego, w pełni należy podzielić prezentowany od dawna w orzecznictwie pogląd, że ze względu na ustrojową zasadę prawa strony do merytorycznego rozpatrzenia jej żądania w postępowaniu administracyjnym i prawa do rozstrzygnięcia sprawy decyzją, art. 105 § 1, przewidujący tzw. obiektywną bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego, nie może być interpretowany rozszerzająco. Powyższy przepis ma bowiem zastosowanie tylko w tych sytuacjach, gdy w świetle prawa materialnego i ustalonego stanu faktycznego wystąpi brak sprawy administracyjnej - mogącej być przedmiotem postępowania. Oznacza to, że wszczęte postępowanie administracyjne staje się bezprzedmiotowe - w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. - tylko wtedy, gdy brak jest sprawy administracyjnej, która może być załatwiona decyzją, nie zaś wtedy, gdy wydanie decyzji staje się z zbędne (por. wyrok SN z dnia 20 stycznia 2011 r., III SK 20/10, wyrok NSA z 21 lutego 2006 r.,syn,akt I OSK 967/05, publ. na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Umorzenie postępowania w sprawie przez organ pierwszej instancji oznacza zatem jego zakończenie, a więc przerwanie i orzeczenie o dalszym jego nieprowadzeniu. Decyzja umarzająca postępowanie nie rozstrzyga o istocie sprawy, wywiera natomiast skutek procesowy (kończy sprawę w danej instancji). W tak zakończonej sprawie nie dochodzi do skonkretyzowania w drodze decyzji administracyjnej indywidualnych uprawnień (obowiązków) wynikających z prawa materialnego i ich oceny przeprowadzonych w świetle regulacji zawartych w przepisach prawa materialnego. Z tego względu organ odwoławczy zobowiązany jest dokonać jedynie prawnej dopuszczalności wydania decyzji o umorzeniu postępowania w sprawie, nie może zatem rozpoznać w ramach postępowania odwoławczego sprawy merytorycznie (co do istoty).

W przedmiotowej sprawie organ pierwszej instancji poprzez wydanie decyzji o umorzeniu postępowania uchylił się od merytorycznego rozpatrzenia sprawy. Tym samym organ odwoławczy nie godząc się z oceną procesową decyzji, jaką jest decyzja o umorzeniu postępowania w sprawie w przedmiocie przyznania odszkodowania, nie mógł wydać decyzji merytorycznej, dokonując odmiennych ustaleń co do stanu faktycznego sprawy. W sprawie zasadnicze znaczenie ma to, że organ odwoławczy, gdyby dokonał w niniejszej sprawie własnych, niezbędnych ustaleń co do merytorycznego zbadania sprawy spowodowałby w istocie, że sprawa de facto rozpoznana zostałaby w jednej instancji. Takie działanie organu odwoławczego naruszałoby przepis art. 15 K.p.a., a nadto pozbawiałoby stronę prawa kwestionowania wyników postępowania wyjaśniającego w drodze odwołania. Art. 15 K.p.a. stanowi bowiem, że postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne.

Przedmiotem postępowania administracyjnego jest konkretna sprawa, w której organ administracji państwowej jest władny i jednocześnie zobowiązany rozstrzygnąć na podstawie przepisów prawa materialnego o uprawnieniach lub obowiązkach (ew. braku uprawnień lub obowiązków) indywidualnego podmiotu. Z tego też względu organ pierwszej instancji przedwcześnie wydał decyzję o umorzeniu postępowania administracyjnego w przedmiotowej sprawie, nie przeprowadzając do końca postępowania dowodowego, ale przerywając je na pewnym etapie tego postępowania.

Do uchylenia decyzji wydanej w I instancji powinno dojść zawsze, gdy nie jest ona zgodna z prawem (zob. np. tezę drugą wyroku NSA z 26 listopada 1999 r., I SA 37/99, LEX nr 48670). Utrzymanie w mocy decyzji wydanej w I instancji i nieusunięcie naruszeń prawa popełnionych przez organ pierwszej instancji oznacza, że organ odwoławczy wydaje decyzję również naruszającą prawo (wyrok NSA z 25 lipca 1986 r., II SA 1829/85, ONSA 1986, nr 2, poz. 43).

Organ odwoławczy przyjmując jako postawę prawną swojej decyzji art. 138 § 2 k.p.a. nie rozstrzygał merytorycznie sprawy podobnie jak organ I instancji, gdyż w ocenie Sądu słusznie uznał, że kwestia merytorycznej oceny dopuszczalności ustalenia odszkodowania powinna być przedmiotem najpierw wnikliwej analizy organu I instancji, poprzedzonym kompletnym materiałem dowodowym, w tym sporządzeniem wyceny nieruchomości przez rzeczoznawcę majątkowego. Jak wskazuje się w orzecznictwie sądowym, stwierdzenie konieczności przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego prowadzi do obowiązku uchylenia przez organ odwoławczy decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji (wyrok WSA w Warszawie z 10 kwietnia 2007 r., I SA/Wa 10/07, LEX nr 335149). Przy czym, wymaga w tym miejscu podkreślenia, że merytoryczne załatwienie sprawy w badanej sprawie polegać będzie zarówno na wydaniu decyzji pozytywnej o przyznaniu odszkodowania jak i decyzji negatywnej o odmowie przyznania odszkodowania. Również należy zwrócić uwagę, że Wojewoda D. wskazując na odmienną wykładnię powołanych w uzasadnieniu decyzji przepisów materialnoprawnych, w szczególności art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, nie mógł związać tą oceną Starosty Powiatu W., ponieważ nowy przepis art. 138 § 2a k.p.a. w brzmieniu "Jeżeli organ pierwszej instancji dokonał w zaskarżonej decyzji błędnej wykładni przepisów prawa, które mogą znaleźć zastosowanie w sprawie, w decyzji, o której mowa w § 2, organ odwoławczy określa także wytyczne w zakresie wykładni tych przepisów." wszedł w życie z dniem 1 czerwca 2017 r. - uchwalony ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U.2017.935). Zgodnie zaś z treścią art. 16 tej ustawy "Do postępowań administracyjnych wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia niniejszej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 1, w brzmieniu dotychczasowym, z tym że do tych postępowań stosuje się przepisy art. 96a-96n ustawy zmienianej w art. 1.".

Podsumowując należy stwierdzić, że organ odwoławczy właściwie ocenił, że w niniejszej sprawie niezasadnie umorzono postępowanie z naruszeniem przepisów postępowania – art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 105 § 1 k.p.a. - które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem zamknięto skarżącym drogę do uzyskania merytorycznej decyzji w sprawie wniosku z dnia 31 maja 2016 r. Wobec powyższego Wojewoda D. słusznie uchylił zaskarżoną decyzję Starosty Powiatu W. i sprawę przekazał do ponownego rozpatrzenia temu organowi, gdyż zakres rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej decyzją odwoławczą jest wyznaczany zakresem rozstrzygnięcia sprawy decyzją organu pierwszej instancji i decyduje o nim tożsamość podmiotowa i przedmiotowa rozstrzygnięcia.

Reasumując, w sytuacji gdy organ pierwszej instancji umorzy postępowanie administracyjne z uwagi na jego bezprzedmiotowość, to organ odwoławczy nie może uchylić takiej decyzji i w tym zakresie orzec co do istoty sprawy (art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a.), gdyż tak wydana decyzja naruszałaby zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 K.p.a.). Organ drugiej instancji uchylając decyzję o umorzeniu postępowania i rozstrzygając w tym zakresie merytorycznie (co do istoty sprawy) zmieniłby podstawę prawną rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej z procesowej (art. 105 § 1 K.p.a.) na materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, a zatem zmianie ulegałaby również przedmiotowa tożsamość sprawy.

Nierozpoznanie zatem przez organ pierwszej instancji istoty (przedmiotu) postępowania i jego umorzenie w całości, w świetle zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego uniemożliwia rozstrzygnięcie merytoryczne sprawy przez organ odwoławczy. Nakaz wydania przez organ odwoławczy decyzji merytorycznej kończącej postępowanie dotyczy jedynie decyzji organu pierwszej instancji, która w sposób władczy rozstrzyga o prawach i obowiązkach strony postępowania. Tylko w takiej sytuacji organ drugiej instancji ma możliwość, po przeanalizowaniu i rozważeniu czy zebrany w sprawie materiał dowodowy był wystarczający do wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy oraz ocenie czy określone dowody i postępowanie dowodowe zostało w zasadzie wyczerpane, wydania jednej z decyzji, o których mowa w art. 138 § 1 K.p.a.

W przedmiotowej sprawie zasada dwuinstancyjności postępowania wyłączała przeprowadzenie nie tylko uzupełniającego postępowania dowodowego, ale także poczynienie przez organ odwoławczy własnych ustaleń co do stanu faktycznego sprawy, dokonania ich oceny po raz pierwszy w postępowaniu administracyjnym oraz subsumcji tego stanu faktycznego do konkretnych norm prawa materialnego. W istocie organ odwoławczy musiałby sam rozstrzygnąć sprawę, tj. przeprowadzić całe postępowanie wyjaśniające odnośnie kwestii mogących mieć bezpośredni wpływ na treść decyzji, zastosować odpowiednie przepisy Prawa budowlanego oraz wyjaśnić ich znaczenie i przyczyny ich zastosowania bądź nie. W konsekwencji sprawa byłaby rozstrzygana de facto w jednej instancji, a jej rozpoznanie niewątpliwie naruszałoby jedną z fundamentalnych zasad postępowania, o której mowa w art. 15 K.p.a.

Odnosząc się do treści sprzeciwu i podniesionych w nim kwestii, zauważyć należy, że zarzuty dotyczą w istocie przepisów prawa materialnego i ich interpretacji, co wykracza poza ramy niniejszego postępowania wyraźnie określonego przepisem art. 64e p.p.s.a. Ograniczenie zakresu kontroli sądowej jest bardzo daleko idące, zwłaszcza, gdy zważy się, że dla oceny, czy konieczne jest przeprowadzenie przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego co do określonych okoliczności należy wpierw rozstrzygnąć, czy okoliczności te mają znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. O tym zaś decydują przepisy prawa materialnego. Rozpoznając sprzeciw sąd zobligowany jest dokonać prawidłowości zastosowania art. 138 § 2 K.p.a, mając na względzie wykładnię prawa materialnego przyjętą przez organ II instancji. Jak wynika z uzasadnienia ustawy (druk sejmowy nr 1183/VIII kadencja), głównym celem nowelizacji było przyspieszenie postępowań administracyjnych. Sprzeciw od decyzji kasatoryjnej miał mobilizować organ odwoławczy do merytorycznego rozpoznania sprawy, a nie wyłącznie ograniczenie się do jego funkcji kontrolnej. W tych warunkach formułowanie przez sąd wiążących ocen prawnych dotyczących naruszenia przepisów prawa materialnego pozbawiłoby strony prawa do poddania prawidłowości tych ocen kontroli instancyjnej.

Podsumowując, podkreślić należy, iż argumenty wskazane w zaskarżonej decyzji uzasadniały uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Powyższe stwierdzenie skutkuje zaś uznaniem, iż nie doszło do naruszenia art. 138 § 2 K.p.a.

Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.