Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1532/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-03-23 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 134 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2014 poz 518
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.
article: par. 36 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2004 nr 207 poz 2109
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wiesław Morys Sędziowie: Sędzia NSA Joanna Runge – Lissowska Sędzia del. WSA Iwona Kosińska (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Rafał Kopania po rozpoznaniu w dniu 23 marca 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 29 stycznia 2015 r. sygn. akt II SA/Sz 591/14 w sprawie ze skargi K. W. na decyzję Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia [...] maja 2014 r. nr [...] w przedmiocie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z dnia 29 stycznia 2015 r., sygn. akt II SA/Sz 591/14, po rozpatrzeniu skargi K. W. na decyzję Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia [...] maja 2014 r., nr [...] w przedmiocie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość, oddalił skargę.

W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny przedstawił następujący stan faktyczny sprawy:

Starosta S. decyzją z dnia [...] marca 2014 r., na podstawie art. 12 ust. 4a w związku z art. 11a ust. 1 oraz art. 12 ust. 4f i ust. 5, art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (t.j. z 2013 r. Dz. U. poz. 687) - zwanej dalej specustawą oraz art. 129 ust. 5 pkt 3, art. 130, 132 ust. 1a i 3 oraz art. 134 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. z 2010 r. Dz. U. Nr 102, poz. 651), orzekł o ustaleniu odszkodowania na rzecz K. P. W. w wysokości 9.460 zł z tytułu przejęcia z mocy prawa na rzecz Gminy K. prawa własności nieruchomości gruntowych, położonych w obrębie R. gmina K. Przejęte zostały działki oznaczone w ewidencji gruntów numerem [...] o powierzchni [...] ha oraz [...] o powierzchni [...] ha. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ I instancji wskazał, że na podstawie ostatecznej decyzji Starosty S. z dnia [...] lipca 2010 r. nr [...] zezwalającej na realizację inwestycji drogowej polegającej na rozbudowie i przebudowie drogi gminnej nr [...] R. (wraz z przebudową sieci wodociągowej) przedmiotowe działki z mocy prawa zostały przejęte na własność Gminy K. Organ I instancji przytoczył treść art. 12 ust. 4a oraz art. 12 ust. 4f i 5 oraz art. 18 ust. 1 specustawy, a także art. 130 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami w związku z art. 23 specustawy, oraz art. 134 ust. 1 i ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Wyjaśnił, że w rozpatrywanej sprawie wycenę przeprowadzono według zasad § 36 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207 poz. 2109, ze zm.) zwanego dalej rozporządzeniem. Na podstawie § 36 ust. 1 rozporządzenia wartość rynkową nieruchomości w tej sprawie określono przyjmując stan nieruchomości z dnia wydania zezwolenia na realizację inwestycji drogowej, czyli [...] lipca 2010 r., natomiast jej wartość ustalono według cen aktualnych, tj. z dnia 14 grudnia 2012 r. (aktualizacja operatu szacunkowego z dnia 3 stycznia 2014 r.). W rejestrze ewidencji gruntów i budynków przedmiotowe działki sklasyfikowane są jako użytki [...], położone w sąsiedztwie terenów rolnych, posiadają bezpośredni dostęp do drogi publicznej. W studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy K. przyjętym uchwałą Rady Gminy w K. z dnia [...] grudnia 2001 r. nr [...], zmienionym uchwałą tejże Rady z dnia [...] stycznia 2009 r. nr [...] (brak planu dla terenu) przedmiotowa nieruchomość położona jest na terenie opisanym jako teren o funkcji rolniczej - użytki zielone. Rzeczoznawca majątkowy analizą porównawczą objął ceny transakcyjne nieruchomości gruntowych rolnych niezabudowanych z obszarów: D., B., C., C., O., G., W., B., S.. Transakcje te miały miejsce w okresie od lipca 2011 r. do lipca 2012 r., ceny tych nieruchomości uzyskiwały wysokość od 17.366 zł/ha (cena minimalna) - 55.882 zł/ha (cena maksymalna). Rzeczoznawca majątkowy przyjął do szacowania nieruchomości podejście porównawcze, metodę korygowania ceny średniej. Wartość nieruchomości będącej przedmiotem wyceny określono uwzględniając różnice w poszczególnych cechach nieruchomości podobnych. Na podstawie analizy cen transakcyjnych oraz badań - obserwacji preferencji potencjalnych nabywców nieruchomości, rzeczoznawca określił cechy rynkowe nieruchomości (lokalizacja i otoczenie, jakość gleby, struktura użytków, utrudnienia w prowadzeniu działalności rolniczej), które mają największy wpływ na cenę i ustalił ich procentowy udział w kształtowaniu ceny całej nieruchomości. Przebieg całego postępowania został dokładnie przedstawiony w operatach szacunkowych w sposób tabelaryczny na ich 12 i 13 stronie. W ciągu rozpatrywanego okresu nie nastąpił wzrost wartości nieruchomości z upływem czasu w skali roku.

Organ I instancji wskazał dalej, że w dniu [...] czerwca 2013 r. wydał decyzję o ustaleniu odszkodowania na rzecz K. . W.w wysokości 9.460 zł. Jednakże decyzja ta, po rozpatrzeniu złożonego odwołania, została uchylona decyzją Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia [...] października 2013 r., a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia z powodu stwierdzonych w operacie szacunkowym uchybień o charakterze proceduralnym i dowodowym, w tym braku zapisu odnośnie przeprowadzenia przez rzeczoznawcę badań w zakresie możliwości zastosowania zasady korzyści dla wywłaszczonego, braku zbadania, czy przeznaczenie nieruchomości wycenianej zgodnie z celem wywłaszczenia powoduje zwiększenie jej wartości, braku określenia celu wyceny nieruchomości i braku protokołu z oględzin z dnia 12 grudnia 2012 r. oraz dokumentacji zdjęciowej.

Ponownie rozpatrując sprawę organ I instancji wystąpił do rzeczoznawcy majątkowego o ustosunkowanie się do stwierdzonych uchybień. Aneksem z dnia 3 stycznia 2014 r. rzeczoznawca majątkowy uzupełnił operat. Z uwagi na zarzut braku określenia wartości nieruchomości z uwzględnieniem "zasady korzyści" rzeczoznawca wyjaśnił, że w wyniku analizy rynku nie odnotowano transakcji nieruchomościami przeznaczonymi lub zajętymi pod drogi zarówno na rynku lokalnym (powiat stargardzki), jak i regionalnym (województwo zachodniopomorskie). Zdaniem organu, ponieważ cel wywłaszczenia nie powoduje zwiększenia wartości nieruchomości, biegły prawidłowo wycenił przedmiotową działkę w oparciu o art. 134 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami i § 36 ust. 1 powołanego rozporządzenia.

Organ I instancji wyjaśnił, że w dokumentach archiwalnych brak jest zawiadomienia, na dzień przed zmianą przepisów rozporządzenia, o wszczęciu postępowania odszkodowawczego. Decyzja o ustaleniu wysokości odszkodowania na rzecz K. P.W. nie została wydana. W archiwum znajdują się operaty szacunkowe określające wartość nieruchomości działek nr [...],[...], sporządzone przez uprawnionego rzeczoznawcę majątkowego na dzień 4 lipca 2011 r. Operaty te nie mogły stanowić wartości dowodowej w powyższej sprawie, z uwagi na zmiany uwarunkowań prawnych, stosownie do art. 156 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W ocenie organu, operat szacunkowy jest zgodny z obowiązującymi przepisami prawa. Wartość rynkowa przedmiotu wyceny została określona również zgodnie z przepisami prawa. Odszkodowanie ustalono w wysokości odpowiadającej wartości nieruchomości ustalonych przez biegłego rzeczoznawcę majątkowego.

Nie zgadzając się z tym rozstrzygnięciem, K. W. wniósł odwołanie. W uzasadnieniu zarzucił organowi I instancji:

- brak wyjaśnienia wszystkich okoliczności w sprawie,

- naruszenie art. 18 ust. 1 w związku z art. 12 ust. 4a specustawy, art. 134 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami,

- błędną ocenę atrybutów nieruchomości takich jak rodzaj, położenie, stan zagospodarowania, przeznaczenie w planie miejscowym,

- naruszenie § 36 ust. 1 i 2 powołanego rozporządzenia, naruszenie zasady korzyści.

Ponadto, zdaniem odwołującego się, ustalona kwota nie stanowi nawet uśrednionej wartości z cen transakcyjnych ujętych w operacie, a pierwotnie wydana została już decyzja ustalająca inną kwotę odszkodowania, której podstawą był inny operat szacunkowy, jednakże starosta nie dołączył tego dokumentu do akt sprawy.

Po rozpatrzeniu złożonego odwołania Wojewoda stwierdził, że nie może ono zostać uwzględnione. W uzasadnieniu organ II instancji wskazał, że określenie wysokości odszkodowania w związku z przeznaczeniem nieruchomości na realizację inwestycji drogowej następuje na postawie odpowiednich przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami oraz § 36 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego, zgodnie z którym, w przypadku gdy na realizację inwestycji drogowej została wywłaszczona lub przejęta z mocy prawa nieruchomość, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, wartość rynkową określa się przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, chyba, że określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Przepisy ust. 1-3 stosuje się odpowiednio. Organ przywołał także treść § 4 ust. 1 i 4 powołanego rozporządzenia.

W ocenie Wojewody, ze względu na treść powołanych. przepisów oraz treść operatów szacunkowych z dnia 14 grudnia 2012 r. uzupełnionych aneksami odwołanie strony nie jest zasadne. Zarzut z odwołania odnośnie braku zbadania przez organ I instancji bliżej nieokreślonych "wszystkich okoliczności sprawy" nie pozwolił ustalić, jakie przepisy prawa materialnego lub procedury zostały naruszone. Nie jest też trafny zarzut strony naruszenia art. 18 ust. 1 specustawy. Rzeczoznawca majątkowy oparł swoje wyliczenia na cenach transakcyjnych nieruchomości podobnych (rolnych), pochodzących z aktów notarialnych zawartych w okresie od lipca 2011 r. do grudnia 2012 r. Zdaniem organu II Instancji korzystanie przez biegłego z cen zawartych w aktach notarialnych bezspornie stanowi o rynkowym charakterze transakcji, tym samym zarzut co do braku wymiaru rynkowego wartości nieruchomości składającej się z działek nr [...] i nr [...] należało uznać za bezpodstawny. W świetle przedstawionej wyżej argumentacji bezzasadny stał się również kolejny zarzut strony odnoszący się do naruszenia art. 134 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Z kolei negowanie przez stronę wiadomości o charakterze specjalnym odnoszących się co do oceny przez rzeczoznawcę atrybutów nieruchomości, takich jak położenie, dostęp do drogi, samodzielność działki czy stan zagospodarowania, stanowi ingerencję w zakres wiedzy zarezerwowanej wyłączenie dla biegłego rzeczoznawcy.

Organ wyjaśnił, że zgodnie z treścią art. 157 ustawy o gospodarce nieruchomościami, jeżeli skarżący odwołuje się do wiedzy specjalistycznej musi swoją argumentację poprzeć dowodem "równoważnym", tj. dowodem z wartości nieruchomości w postaci operatu sporządzonego przez innego rzeczoznawcę majątkowego albo zwrócić się do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych o wydanie stosownej opinii. Nadto, według organu II instancji, z analizy treści operatów szacunkowych uzupełnionych aneksami wynika jednoznacznie, że stan nieruchomości określono zgodnie z § 36 ust. 1 i 2 rozporządzenia (dowód: str. 6 operatu uzupełnionego aneksem), natomiast wartość określono według cen aktualnych na podstawie cen transakcyjnych nieruchomości rolnych. Stąd też organ II instancji nie dopatrzył się naruszenia tego przepisu. Organ II instancji podał także, że nie znalazł podstaw do stwierdzenia naruszenia tzw. "zasady korzyści" z art. 134 ust. 3 i 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W badanym przypadku rzeczoznawca majątkowy w przedłożonych aneksach do operatów zawarł analizę rynku i na tej podstawie stwierdził brak transakcji nieruchomościami drogowymi, tym samym miał podstawę do zastosowania procedury wynikającej z § 36 ust. 3 rozporządzenia. Brak transakcji drogowych powoduje także, że nie można stwierdzić, czy i w jaki sposób przeznaczenie nieruchomości zgodne z celem wywłaszczenia powoduje zwiększenie wartości nieruchomości wycenianej. W ocenie organu odwoławczego rzeczoznawca w sposób prawidłowy zastosował procedurę wyceny i dobór nieruchomości porównawczych, poprzedzając ją analizą rynku właściwego dla nieruchomości wycenianej. Ponadto organ II instancji zanegował argumentację strony dotyczącą ustalenia wartości nieruchomości poniżej wartości średniej. Jak wynika z treści operatów szacunkowych uzupełnionych aneksami, podane wartości opisane jako Cmax=55.882,00 zł/ha Cmin= 17.366,00 zł/ha i Cśr = 31.920,00 zł - odnoszą się do jednostki przeliczeniowej 1 ha (czyli 10.000 m2), zaś wyliczona wartość nieruchomości składającej się z działek oznaczonych nr [...] i [...] odnosi się do ich powierzchni wyrażonej w m2 odpowiednio [...] m2 oraz [...] m2. Stąd jeżeli wartość nieruchomości ustalona przez rzeczoznawcę majątkowego wyniosła łącznie 9.460 zł, co daje cenę 1 m2 w wysokości 4,91 zł, to odpowiednio wartość 1 ha wyniosłaby 49.100 zł/ha, co mieści się w przedziale między Cmin a Cmax.

W kwestii uprzedniego wydania decyzji przez starostę w oparciu o inny operat szacunkowy, organ odwoławczy wyjaśnił, że uzyskał kserokopię operatu szacunkowego z dnia 4 lipca 2011 r. Jednakże zmiana rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r. sprawiła, że operat ten utracił moc dowodową i nie mógł być wykorzystany na potrzeby postępowania odszkodowawczego. W dokumentach sprawy nie ma dowodów, że kiedykolwiek starosta wydał w oparciu o przedmiotowy operat decyzję o odszkodowaniu.

W ocenie Wojewody operaty szacunkowe uzupełnione aneksami zawierają wymagane uzupełnienia i sprostowania względem poprzedniego postępowania zakończonego decyzją z dnia [...] października 2013 r. Poprawnie określony został cel wyceny jako określenie wartości nieruchomości niezabudowanej. Wiarygodne są wyjaśnienia biegłego co do braku możliwości dołączenia dokumentacji fotograficznej oraz braku załączenia protokołu z oględzin (punkt 9 aneksu do operatu). Z adnotacji umieszczonej przez biegłego wynika, że stan nieruchomości określono w oparciu o dostępną dokumentację projektową inwestycji, nie zaś w oparciu o wizję lokalną, bowiem na dzień sporządzenia operatu szacunkowego przedmiotowe działki były już zabudowane drogą publiczną. Operaty szacunkowe uzupełnione aneksami stanowią spójną i logiczną całość, zostały sporządzone zgodnie z przepisami prawa i na ich podstawie można w sposób obiektywny i bezsporny ustalić wysokość odszkodowania.

Skargę na decyzję Wojewody Zachodniopomorskiego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożył K.W. Strona skarżąca zarzuciła organowi:

- niewyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy,

- nieustalenie wartości przejętej nieruchomości na poziomie cen rynkowych, a tym samym naruszenie art. 18 ust. 1 w związku z art. 12 ust. 4a specustawy,

- naruszenie art. 134 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami poprzez ustalenie odszkodowania znacznie poniżej wartości rynkowej nieruchomości,

- naruszenie zasady korzyści poprzez brak wyjaśnienia celu wyceny i poczynienia ustaleń, czy rzeczywiście nieruchomość wywłaszczana na drogi nie powinna być wyszacowana na innym pułapie cenowym.

Skarżący wyjaśnił, że nie neguje wyboru przez rzeczoznawcę podejścia, metody, czy też techniki szacowania nieruchomości, ale ocenę takich okoliczności jak rodzaj i położenie nieruchomości, stan zagospodarowania, przeznaczenie w planie miejscowym bądź studium oraz to, że nie skorzystał z wszelkich dostępnych danych o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. Zdaniem skarżącego dokonana wycena nie spełnia wymogów zawartych w § 36 ust. 1 i 2 rozporządzenia. Nadto biegły do ustalenia wartości odszkodowania przyjął wskaźniki raczej minimalne, w żaden sposób tego nie wyjaśniając. W ocenie skarżącego winien być zastosowany z uwagi na cel wywłaszczenia przelicznik 1 m2, a nie przelicznik odnoszący się do 1 ha gruntu rolnego. Wywłaszczenie pod infrastrukturę musi samo w sobie powodować podwyższenie wartości. Ponadto rzeczoznawca wycenił nieruchomość jako użytek rolny zielony, nie biorąc pod uwagę, że jest to działka samodzielna, posiadająca bezpośredni dostęp do drogi publicznej z możliwością wykorzystania pod zabudowę. Nieruchomości przyjęte do porównania wycenione zostały w granicach od 17.366 do 55.882 zł. Wobec tego wartość ustalona na kwotę 9.460 zł nie stanowi nawet uśrednionej wartości. Dodatkowo skarżący podał, że nie może pogodzić się z faktem, że pierwotnie wydana została decyzja bądź jej projekt, określająca wartość rynkową odszkodowania, poczynione zostały w tym zakresie ustalenia, a obecnie tej dokumentacji w aktach brak, natomiast pojawiła się decyzja i ustalenia opiewające na znacznie mniejszą kwotę. Skarżący wniósł do Sądu o przeprowadzenie opinii przez innego biegłego powołanego w sprawie. Zdaniem skarżącego fakt braku transakcji drogowych na tym terenie do porównania nie może odbijać się negatywnie na jego interesach finansowych.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 29 stycznia 2015 r., sygn. akt II SA/Sz 591/14 uznał skargę za niezasadną. Sąd I instancji wyjaśnił, że istota sporu w rozpatrywanej sprawie sprowadza się do kwestii, czy organ w sposób prawidłowy ustalił wartość zajętego gruntu, a w konsekwencji wysokość odszkodowania w tej sprawie.

Sąd przywołał treść art. 12 ust. 4a i ust. 5 oraz art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (t.j. z 2013 r. Dz. U. poz. 687), czyli tzw. specustawy, a także treść art. 130 ust. 1 i 2, art. 134 ust. 1-4, art. 150 ust. 1 pkt 1, art. 154 ust. 1, art. 156 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Sąd przywołał również treść § 36 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109, ze zm.). Przypomniał, że zasadą w określaniu wartości rynkowej gruntów, wynikającą z § 36 ust. 1 rozporządzenia, jest stosowanie podejścia porównawczego, ale przy przyjęciu cen transakcyjnych uzyskiwanych przy sprzedaży gruntów odpowiednio przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne. Wyjątkiem zaś od tej zasady jest ust. 2 powołanego paragrafu, który jednak może mieć zastosowanie tylko wówczas, gdy na rynku nie było transakcji dotyczących gruntów przeznaczonych pod drogi publiczne (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 kwietnia 2013 r., sygn. akt I OSK 2065/11). Sąd stwierdził, że biegły w rozpatrywanej sprawie przeprowadził dokładną weryfikację rynku lokalnego w celu ustalenia, czy na analizowanym obszarze występują transakcje dotyczące nieruchomości zajętych pod drogi i na jej podstawie ustalił brak transakcji nieruchomościami drogowymi (str. 10 operatów). Tym samym biegły prawidłowo wycenił przedmiotowe działki w oparciu o przepisy § 36 ust. 2 pkt 2 w związku z ust. 3 pkt 2 rozporządzenia, biorąc pod uwagę rynek nieruchomości podobnych, czyli rolnych niezabudowanych. Sąd podkreślił, że z dokumentów sprawy (powoływanych przez organ I instancji) jednoznacznie wynika, że działki nr [...] i [...] są położone na obszarze o funkcji rolniczej, użytki zielone [...]. Na klasyfikację tych gruntów w oparciu o stosowne dokumenty (studium, wypis z rejestru gruntów) na potrzeby operatu szacunkowego nie może mieć wpływu argument skarżącego o możliwości przyszłej zabudowy tego terenu. Punktem wyjścia przy ustalaniu wartości rynkowej nieruchomości przejętej pod drogę publiczną, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, jest porównanie transakcji dotyczących nieruchomości drogowych. Jednakże brak wystarczających danych odnoszących się do tego typu transakcji umożliwia odstąpienie przez rzeczoznawcę od tego sposobu wyceny i dokonanie jej przy wykorzystaniu danych dotyczących transakcji nieruchomościami o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych do szacowanej nieruchomości. W ocenie Sądu bez wątpienia taka sytuacja zaistniała w rozpatrywanej sprawie. Sąd I instancji zgodził się z organem II instancji, że rzeczoznawca w sposób prawidłowy zastosował procedurę wyceny i dobór nieruchomości porównawczych stanowiących nieruchomości rolne, poprzedzając ją analizą rynku właściwego dla nieruchomości wycenianej. Skoro w rozpoznawanej sprawie biegły rzeczoznawca ustalił w operacie brak transakcji nieruchomościami drogowymi (aneks z 3 stycznia 2013 r.), to nie można stwierdzić, czy i w jaki sposób przeznaczenie nieruchomości zgodne z celem wywłaszczenia powoduje zwiększenie wartości nieruchomości wycenianej. Jak wynika z akt, skarżący nie przedstawił na tę okoliczność dowodu przeciwnego. Trafnie zatem stwierdził organ odwoławczy, że brak jest podstaw do uznania zarzutu strony odnośnie naruszenia tzw. "zasady korzyści" określonej ww. przepisem.

Za niesłuszny Sąd uznał także zawarty w skardze zarzut dotyczący naruszenia wymogów z § 36 ust. 1 rozporządzenia, gdyż jak trafnie podkreślił organ odwoławczy, z analizy treści operatów szacunkowych (uzupełnionych aneksami) wynika jednoznacznie, że stan nieruchomości określono zgodnie z tym przepisem, a więc w dacie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej, a więc w dniu [...] lipca 2010 r., natomiast wartość rynkową nieruchomości określono według aktualnych cen transakcyjnych nieruchomości rolnych zanotowanych na obszarze gmin D., S., D., S., K. i I.

Sąd nie znalazł również podstaw do uwzględnienia zarzutu skarżącego odnośnie ustalenia wartości zajętych nieruchomości poniżej wartości rynkowych. Rację ma organ odwoławczy, że w sytuacji, gdy biegły korzystał z cen zawartych w aktach notarialnych sprzedaży porównywanych nieruchomości, to niewątpliwe korzystał z wartości rynkowych, a zatem ustalona na tej podstawie wartość przejmowanej nieruchomości skarżącego ma również charakter rynkowy. Prawidłowo również uzasadnił organ odwoławczy, że przy obliczaniu uśrednionej wartości rynkowej nieruchomości należało uwzględnić przelicznik z hektarów na metry kwadratowe, gdyż w treści operatów szacunkowych podane wartości opisane jako Cmax=55.882 zł/ha Cmin= 17.366 zł/ha i Cśr = 31.920 zł - odnoszą się do jednostki przeliczeniowej 1 ha (czyli 10.000 m2), zaś wyliczona wartość działek nr [...] i [...]odnosi się do ich powierzchni wyrażonej w m2 odpowiednio 262 m2 oraz 1663 m2. Po przeliczeniu wartość 1 ha wyniosłaby 49.100 zł/ha, co mieści się w przedziale między ceną minimalną i maksymalną. Wobec powyższego zarzut strony dotyczący tego, że wysokość odszkodowania nie stanowi nawet uśrednionej wartości, jest chybiony.

W ocenie Sądu operaty szacunkowe nie zawierają pomyłek ani braków, sprzeczności czy niejasności. Biegły przyjął prawidłowo istotne daty dla procesu wyceny, w szczególności datę, na którą został ustalony stan nieruchomości, tj. [...] lipca 2010 r. (data wydania zezwolenia realizacyjnego). W procesie wyceny dokonał analizy rynku. Przy tym analiza rynku objęła transakcje z ostatnich dwóch lat. Rzeczoznawca majątkowy analizą porównawczą objął ceny transakcyjne nieruchomości gruntowych rolnych niezabudowanych z obszarów: D., B., C., C., O., G., W., B., S.. Transakcje te miały miejsce w okresie od lipca 2011 r. do lipca 2012 r. Zdaniem Sądu powyższa analiza spełnia wymogi wynikające tak z ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, jak i powołanego rozporządzenia. Biegły przedstawił wybór podejścia i metody – tj. podejścia porównawczego, metody korygowania ceny średniej, co było uzasadnione w świetle bazy porównawczej, jaką dysponował biegły. Biegły określił i uwzględnił w wycenach najważniejsze cechy nieruchomości z rynku lokalnego i nieruchomości wycenianej oraz ich procentowy udział, wpływające na wartość gruntów (położenie i lokalizacja, stan zurbanizowania otoczenia, sąsiedztwo, dostęp do infrastruktury technicznej, kształt i wielkość działki, dojazd do drogi i inne cechy oraz odniósł się do kwestii zmiany poziomu cen wskutek upływu czasu (brak zmiany). W ocenie Sądu oszacowanie wartości wycenianej nieruchomości nastąpiło w sposób prawidłowy.

Sąd podzielił stanowisko organu I instancji, że powoływany przez skarżącego operat szacunkowy określający wartość działek nr [...],[...], sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego na dzień 4 lipca 2011 r. nie mógł stanowić dowodu w sprawie z uwagi na art. 156 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, zgodnie z którym operat szacunkowy może być wykorzystywany do celu, dla którego został sporządzony, przez okres 12 miesięcy od daty jego sporządzenia, chyba że wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154. Skarżący nie przedstawił też dowodów, że była wydana inna decyzja o odszkodowaniu na jego rzecz.

W ocenie Sądu organ odwoławczy dokonał wnikliwej oceny zgromadzonych dowodów i nie naruszył art. 80 kpa. Organy nie przyjęły bezkrytycznie wniosków biegłego, o czym świadczy nie tylko wnikliwe i szczegółowe uzasadnienie decyzji, ale też podjęte czynności w toku postępowania, w postaci zobowiązania autora operatu do jego uzupełnienia. Także, w ocenie Sądu, dokonana w sprawie wycena nieruchomości zawiera informacje, o których mowa w § 55 rozporządzenia oraz elementy wymienione w § 56 oraz § 57 ust. 1 rozporządzenia, a zatem mogła być wykorzystana przez organy jako dowód z opinii biegłego, o której mowa w art. 84 § 1 kpa w związku z art. 130 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Sąd podkreślił, że strona w toku postępowania ma możliwość skorzystania z oceny operatu przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych w celu skontrolowania prawidłowości sporządzenia tego operatu, bądź przedstawienia dowodu z wartości nieruchomości w postaci operatu sporządzonego przez innego rzeczoznawcę majątkowego (art. 157 u.g.n.). Skarżący pomimo wielu zarzutów względem wyceny nie skorzystał z ww. uprawnień. W konsekwencji powyższego Sąd uznał, że zaskarżona decyzja, jak również decyzja organu I instancji nie naruszają prawa. Organy obu instancji prawidłowo, zgodnie z zasadami procedury przeprowadziły postępowanie administracyjne w tej sprawie, wnikliwie rozpatrzyły materiał dowodowy, zaś uzasadnienie decyzji spełnia ustawowe wymogi określone w art. 107 § 3 kpa. Organy administracji bardzo szeroko odniosły się w uzasadnieniach swych decyzji do treści kwestionowanych przez stronę operatów szacunkowych, wskazując z jakich przyczyn operaty te oceniły jako prawidłowe, a wnioski końcowe ustalające wartości nieruchomości poddanych analizie i wycenie przyjęły bez zastrzeżeń, jako dające podstawę do wyliczenia wysokości odszkodowania. Sąd nie dopatrzył się uchybień w rozumowaniu organów. Sąd stwierdził również, że organ odwoławczy rozpatrzył wszystkie zarzuty z odwołania skarżącego i szczegółowo uzasadnił swoje stanowisko w tym zakresie. Organ rozważył też, czy zostały w tym postępowaniu sanowane uchybienia, o których mowa we wcześniejszej jego decyzji z dnia [...] października 2013 r.

W odpowiedzi na wniosek skarżącego o powołanie biegłego w sprawie Sąd wyjaśnił, że kontrolując legalność zaskarżonej decyzji, opiera na materiale dowodowym zgromadzonym w postępowaniu przed organem administracji wydającym zaskarżoną decyzję. Jedynie wyjątkowo, gdy jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie, Sąd może przeprowadzić dowód uzupełniający z dokumentów na podstawie wskazanego wyżej przepisu art. 106 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Celem tego postępowania dowodowego nie jest ponowne ustalenie stanu faktycznego sprawy administracyjnej, lecz ocena, czy właściwe w sprawie organy ustaliły ten stan zgodnie z regułami obowiązującymi w procedurze administracyjnej, a następnie czy prawidłowo zastosowały przepisy prawa materialnego do tak poczynionych ustaleń. Zdaniem Sądu, w sytuacji gdy strona składa wniosek o powołanie biegłego w sprawie, to w istocie zmierza do podważenia ustaleń faktycznych organów przyjętych przez Sąd za podstawę wyrokowania w rozpoznawanej sprawie, a zatem w świetle przedstawionych uwag wniosek taki nie może być skuteczny.

Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 29 stycznia 2015 r., sygn. akt II SA/Sz 591/14 wniósł K. W. W złożonej skardze skarżący kasacyjnie zarzucił kwestionowanemu rozstrzygnięciu naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, czyli:

- art. 134 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami poprzez przyjęcie, że wysokość odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości ustalona została na poziomie wartości rynkowej tych nieruchomości oraz że przy ustalaniu tej wysokości wzięto pod uwagę jej rodzaj, położenie, sposób użytkowania, przeznaczenie, stan nieruchomości oraz aktualnie kształtujące się ceny w obrocie nieruchomościami. Zdaniem skarżącego kasacyjnie w szczególności nie została uwzględniona okoliczność, że jest to teren, na którym jest realizowana inwestycja drogowa, polegająca na rozbudowie i przebudowie drogi gminnej nr [...] R.(wraz z przebudową sieci wodociągowej) i ustalona wysokość odszkodowania jest rażąco niska i krzywdząca dla skarżącego, któremu w świetle prawa odjęto prawo własności tej nieruchomości. W ocenie skarżącego cel wywłaszczenia powoduje zwiększenie wartości nieruchomości, czego biegły nie uwzględnił. Okoliczność, że biegły zastosował metodę porównawczą a nie odnotował transakcji nieruchomościami przeznaczonymi lub zajętymi pod drogi zarówno na rynku lokalnym (powiat s.), jak i regionalnym (województwo zachodniopomorskie) nie upoważnia do przyjęcia ceny uśrednionej dla gruntów o danej klasyfikacji w rejestrze (łąki, grunty rolne) albowiem są to grunty o przeznaczeniu na drogę, czego wycena nie uwzględnia,

- § 36 ust 1 i 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego poprzez naruszenie zasady korzyści. Skarżący kasacyjnie wskazał, że w niniejszej sprawie sporządzony był operat na poziomie cen odpowiadających wartości przedmiotowych nieruchomości, który obecnie nie stanowi materiału w sprawie.

W krótkim uzasadnieniu skargi kasacyjnej strona skarżąca ponownie przedstawiła swoje stanowisko w rozpatrywanej sprawie. Zdaniem skarżącego kasacyjnie po to został ustalona zasada wartości rynkowej, aby odjęcie prawa własności nie następowało z pokrzywdzeniem właściciela. Procedura, która ma prowadzić do takich ustaleń odpowiadających ustalonej zasadzie, leży po stronie organu.

Mając powyższe zarzuty na uwadze, skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku oraz o uchylenie decyzji organu I i II instancji i ponowne rozpatrzenie sprawy przez Starostę po zweryfikowaniu opinii biegłego, na podstawie której naliczono odszkodowanie, ewentualnie o zmianę zaskarżonego wyroku w całości poprzez ustalenie odszkodowania z tytułu przejęcia z mocy prawa na rzecz Gminy prawa własności przedmiotowych nieruchomości gruntowych według niżej podanych wartości tj. za działkę o numerze [...] o powierzchni [...] ha - 4000,00 zł, za działkę oznaczoną numerem geodezyjnym [...]o powierzchni [...] ha - 25000,00 zł.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2016 r. Dz. U. poz. 718, ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie zawiera uzasadnionych zarzutów.

W niniejszej sprawie skarżący kasacyjnie oparł skargę kasacyjną jedynie na zarzucie naruszenia przepisów prawa materialnego, w związku z tym Naczelny Sąd Administracyjny związany jest stanem faktycznym przyjętym przez Sąd I instancji, który nie został przez skarżącego zakwestionowany.

W skardze kasacyjnej zawarto zarzut błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowanie art. 134 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. z 2016 r. Dz. U. poz. 2147) oraz § 36 ust. 1 i 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109, ze zm.). Oba zarzuty okazały się nieuzasadnione.

W związku z tym wyjaśnić należy, że zgodnie z ugruntowanymi poglądami prezentowanymi w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego kwestionowania prawidłowości ustalenia stanu faktycznego można dokonywać, podnosząc zarzuty naruszenia przepisów postępowania, a zwłaszcza niedopuszczalne jest zastępowanie zarzutu naruszenia przepisów postępowania zarzutem naruszenia prawa materialnego i za jego pomocą kwestionowanie ustaleń faktycznych. W takiej sytuacji nie można skutecznie powoływać się na zarzut niewłaściwego zastosowania lub niezastosowania prawa materialnego, o ile równocześnie nie zostaną także skutecznie zakwestionowane ustalenia faktyczne, na których oparto skarżone rozstrzygnięcie (zob. wyrok NSA z dnia 31 stycznia 2013 r., sygn. akt I OSK 1171/12, LEX nr 1298298). Próba zwalczenia ustaleń faktycznych poczynionych przez sąd pierwszej instancji nie może nastąpić przez zarzut naruszenia prawa materialnego (zob. wyrok NSA z dnia 29 stycznia 2013 r., sygn. akt I OSK 2747/12, LEX nr 1269660; wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., sygn. akt II GSK 2327/11, LEX nr 1340137). Ocena zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie konkretnego stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (zob. wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., sygn. akt II GSK 2328/11, LEX nr 1340138; wyrok NSA z dnia 14 lutego 2013 r., sygn. akt II GSK 2173/11, LEX nr 1358369). Jeżeli skarżący uważa, że ustalenia faktyczne są błędne, to zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez błędne zastosowanie jest co najmniej przedwczesny. Zarzut naruszenia prawa materialnego nie może opierać się na wadliwym (kwestionowanym przez stronę) ustaleniu faktu (zob. wyrok NSA z dnia 13 marca 2013 r., sygn. akt II GSK 2391/11, LEX nr 1296051). Błędne zastosowanie (bądź niezastosowanie) przepisów materialnoprawnych zasadniczo każdorazowo pozostaje w ścisłym związku z ustaleniami stanu faktycznego sprawy i może być wykazane pod warunkiem wcześniejszego obalenia tych ustaleń, czy też szerzej - dowiedzenia ich wadliwości. Gdy skarżący nie podważa skutecznie okoliczności faktycznych sprawy zarzuty niewłaściwego zastosowania prawa materialnego są zarzutami bezpodstawnymi (por. wyrok NSA z dnia 4 lipca 2013 r., sygn. akt I FSK 1092/12, LEX nr 1372071; wyrok NSA z dnia 1 grudnia 2010 r., sygn. akt II FSK 1506/09, LEX nr 745674; wyroki NSA: z dnia 11 października 2012 r., sygn. akt I FSK 1972/11; z dnia 3 listopada 2011 r., sygn. akt I FSK 2071/09).

Skoro skarżący kasacyjnie w ramach podstaw kasacyjnych nie podważył skutecznie okoliczności faktycznych sprawy, a ze skargi kasacyjnej wynika, że okoliczności te kwestionuje w ramach zarzutów naruszenia prawa materialnego, to w konsekwencji podniesione zarzuty naruszenia prawa materialnego poprzez jego wadliwe zastosowanie nie mogły odnieść skutku. Skarżący kasacyjnie naruszenia prawa materialnego upatruje jednakże również w jego błędnej wykładni. Także w tym zakresie zarzut naruszenia prawa materialnego jest nieuzasadniony. Zasady ustalania i określania wysokości odszkodowania zawarte są w ustawie z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami oraz rozporządzeniu wykonawczym Rady Ministrów do tej ustawy z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Przepisy te określają szczegółowo tryb i zasady postępowania zmierzającego do ustalenia wysokości należnego za wywłaszczoną nieruchomość odszkodowania. Zgodnie z treścią art. 134 ust. 1 i 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi, z zastrzeżeniem art. 135, wartość rynkowa nieruchomości. Przy określaniu wartości rynkowej nieruchomości uwzględnia się w szczególności jej rodzaj, położenie, sposób użytkowania, przeznaczenie, stan nieruchomości oraz aktualnie kształtujące się ceny w obrocie nieruchomościami. Przepis § 36 ust. 1 i 2 powołanego rozporządzenia stanowi natomiast, że wartość rynkową nieruchomości dla potrzeb ustalenia odszkodowania za nieruchomości wywłaszczone lub przejęte z mocy prawa na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych określa się, przyjmując stan nieruchomości z dnia wydania decyzji, ceny nieruchomości z dnia ustalenia odszkodowania, a przeznaczenie nieruchomości zgodnie z art. 154 ustawy bez uwzględnienia ustaleń decyzji. Nie uwzględnia się nakładów poniesionych na nieruchomości po dniu wydania decyzji. W przypadku gdy dane z lokalnego i regionalnego rynku nieruchomości są niewystarczające do określenia wartości rynkowej zgodnie z ust. 1, wartość nieruchomości objętej decyzją określa się w podejściu kosztowym.

Analiza zarzutu naruszenia przez Sąd I instancji prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię wykazuje, że strona skarżąca kasacyjnie nie kwestionuje dokonanej przez Sąd I instancji wykładni art. 134 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami oraz § 36 ust. 1 i 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Strona skarżąca kasacyjnie nie tylko nie wykazała, na czym miałoby polegać błędne rozumienie tych przepisów przez Sąd I instancji, ani też jaka powinna być prawidłowa wykładnia tych przepisów, lecz w ogóle nie odnosiła się do kwestii ich określonego rozumienia. W istocie strona skarżąca kasacyjnie zarzuca błędne ustalenie stanu faktycznego sprawy, wyraźnie wskazując w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, że Sąd I instancji zaakceptował błędne ustalenia w zakresie stanu i wartości wywłaszczonej nieruchomości. Strona skarżąca kasacyjnie, nie odnosząc się do treści powyższych przepisów i ich rozumienia przez Sąd I instancji, a podnosząc, że naruszenie tych przepisów polega na przyjęciu, że wysokość odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości ustalona została na poziomie wartości rynkowej tych nieruchomości oraz że przy ustalaniu tej wysokości wzięto pod uwagę jej rodzaj, położenie, sposób użytkowania, przeznaczenie, stan nieruchomości oraz aktualnie kształtujące się ceny w obrocie nieruchomościami, a zebrany w sprawie materiał dowodowy jest niekompletny, kwestionuje w istocie sposób zastosowania powołanych przepisów w świetle ustaleń dotyczących stanu faktycznego sprawy, które są w ocenie strony skarżącej kasacyjnie nieprawidłowe.

Ponownie zatem wyjaśnić należy, że skoro skarżący kasacyjnie w ramach podstaw kasacyjnych nie podważył skutecznie okoliczności faktycznych sprawy, a ze skargi kasacyjnej wynika, że okoliczności te kwestionuje w ramach zarzutów naruszenia poprzez błędną wykładnię prawa materialnego, to w konsekwencji podniesione w ten sposób zarzuty są zarzutami bezpodstawnymi. Niezakwestionowane przez stronę skarżącą rozumienie przytoczonych wyżej przepisów objętych zarzutami skargi kasacyjnej odniesione do przyjętego przez Sąd I instancji stanu faktycznego sprawy, również niepodważonego skutecznie przez stronę skarżącą kasacyjnie, wskazuje na prawidłowe zastosowanie tych przepisów przez Sąd I instancji.

Oznacza to, że w realiach niniejszej sprawy przyjąć trzeba, że ustalenia biegłego rzeczoznawcy zostały prawidłowo ocenione w zakresie kompetencji organów administracji i Sądu. Naczelny Sąd Administracyjny, uznając za prawidłowe ustalenia i analizy poczynione zarówno przez te organy, jak i zaakceptowane przez Sąd I instancji, a szczegółowo wyjaśnione w uzasadnieniach wydanych orzeczeń, nie widzi obecnie potrzeby ponownego ich przytaczania i omawiania.

Niezależnie od powyższego należy zwrócić uwagę, że ustalenie przez organ wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości (art. 130 ust. 2 powołanej wyżej ustawy). Sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego operat szacunkowy stanowi zatem dowód, że opisana w nim nieruchomość ma określoną wartość, a z kolei wartość ta jest podstawą określenia ceny. Ani Sąd, ani organy administracji nie mają kompetencji do merytorycznego sprawdzenia ustaleń operatu szacunkowego, jeżeli dokument ten spełnia wymogi formalne. Zgodnie z treścią art. 157 ustawy o gospodarce nieruchomościami, oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego dokonuje organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych. Oczywiście z przepisu tego nie wynika wyłączenie kompetencji organu administracji do dokonywania oceny wartości dowodowej operatu szacunkowego na podstawie art. 80 kpa, a tym bardziej kompetencji sądu administracyjnego do dokonywania oceny zaskarżonej decyzji przez pryzmat zebrania całości materiału dowodowego, w tym weryfikacji oceny zgromadzonych dowodów. Ocena ta jednak nie może wkraczać w obszar wyznaczony wiadomościami specjalnymi rzeczoznawcy majątkowego. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego zwraca się uwagę, że "rzeczoznawcę majątkowego ustawa o gospodarce nieruchomościami, standardy zawodowe oraz kodeks etyki obciążają bardzo poważnymi obowiązkami i z tego względu jego pozycja jest w istocie zbliżona do statusu osoby zaufania publicznego. W związku z powyższym, ocena prawidłowości – pod względem merytorycznym – wyceny, dla której w dużej mierze potrzebna jest wiedza specjalistyczna, jest rzeczą, która musi być traktowana z dużą ostrożnością" (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 maja 2015 r., sygn. akt I OSK 701/11). Poza zakresem analizy sądów administracyjnych jest kwestia merytorycznej zasadności wyboru metody i techniki szacowania nieruchomości. Rzeczoznawca majątkowy ma swobodę w wyborze właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania. Organ prowadzący postępowanie, a tym bardziej sąd administracyjny, nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, ponieważ nie dysponuje wiadomościami specjalnymi, które posiada biegły. Powinien jednak dokonać oceny operatu szacunkowego pod względem formalnym, tj. zbadać, czy został on sporządzony i podpisany przez uprawnioną osobę, czy zawiera wymagane przepisami prawa elementy treści, nie zawiera niejasności, pomyłek, braków, które powinny zostać sprostowane lub uzupełnione, aby dokument ten miał wartość dowodową (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 października 2014 r., sygn. akt I OSK 446/13; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 października 2014 r., sygn. akt I OSK 611/13). Zakwestionowanie operatu szacunkowego i opartych na nim decyzji nie może być zatem wynikiem zakwestionowania wyborów dokonanych przez rzeczoznawcę, zdeterminowanych jego wiedzą fachową i prawidłowo uargumentowanych, gdyż takie wybory rzeczoznawcy mieszczą się w granicach prawa.

Na zakończenie wyjaśnić jeszcze należy, że w sytuacji, gdy strona podważa prawidłowość sporządzonego w sprawie operatu, to na poparcie swoich zarzutów powinna zgodnie z art. 157 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami przedstawić ocenę prawidłowości operatu dokonaną przez organizację zawodową rzeczoznawców. Pamiętać również należy, że z brzmienia przepisu art. 157 ust. 2 powołanej ustawy wynika, że sporządzenie przez innego rzeczoznawcę wyceny tej samej nieruchomości w formie operatu szacunkowego, nie może stanowić podstawy oceny prawidłowości sporządzenia operatu, o którym w art. 157 ust. 1. Operat szacunkowy, jako opinia biegłego w rozumieniu art. 84 § 1 kpa, stanowi sformalizowaną prawnie opinię rzeczoznawcy majątkowego, wydawaną w zakresie posiadanych przez niego wiadomości specjalnych. Przepis art. 157 nie ogranicza jednak strony postępowania w możliwości zwrócenia się do organizacji zawodowej rzeczoznawców z wnioskiem o dokonanie oceny kwestionowanego operatu. Nie można przy tym przyjąć, że obowiązek taki obciąża każdorazowo organ, w sytuacji gdy tylko strona kwestionuje operat, zwłaszcza ograniczając się w tym zakresie jedynie do własnych zarzutów i argumentów. Organy orzekające w sprawie, a także sąd wojewódzki, nie mogą dokonywać rozważań dotyczących zasadności wybrania do porównań takich a nie innych nieruchomości, doboru nieruchomości pod względem podobieństwa, wyboru cech i przydzielenia odpowiednich wag tym cechom, rozważań dotyczących czynników skutkujących wzrostem lub spadkiem wartości konkretnej nieruchomości itp. Oznaczałoby to bowiem dokonanie samodzielnej wyceny nieruchomości, do czego zarówno organy, jak i sąd nie są uprawnione (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 23 czerwca 2016 r., sygn. akt II OSK 2600/14, z dnia 10 lipca 2015 r., sygn. akt I OSK 2546/13, z dnia 5 lutego 2015 r., sygn. akt I OSK 1224/13).

Wyjaśnić także należy, że tak zwana "zasada korzyści", do której odwołuje się skarżący kasacyjnie, w odniesieniu do nieruchomości wywłaszczonych pod drogi zawarta została w przepisach § 36 ust. 3 i 4 powołanego wyżej rozporządzenia jako wyjątek od ogólnych zasad wyceny wywłaszczanych nieruchomości. Skarżący kasacyjnie nie powołał tych przepisów, jako podstawy złożonej skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany granicami skargi i w tej sytuacji zbędne jest szczegółowe rozważanie sposobu, w który te przepisy zostały uwzględnione przy sporządzaniu wyceny nieruchomości, jako wykraczające poza nakreślone przez skarżącego granice skargi.

Przedstawiona argumentacja prowadzi do wniosku, że sprawa co do istoty została prawidłowo rozpatrzona, a dokonana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny ocena prawidłowości zaskarżonych decyzji odpowiada prawu.

Mając powyższe na względzie, na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2016 r. Dz. U. poz. 718, ze zm.) Sąd orzekł jak w sentencji.