Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 1204/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2015-02-26 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6073 Opłaty adiacenckie oraz opłaty za niezagospodarowanie nieruchomości w zakreślonym terminie
Hasła tematyczne: Gospodarka gruntami
Nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 1
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1269
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych.
article: art. 134 par. 1
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 4 pkt 11, art. 143 ust. 2, art. 144 ust. 1, art. 145 ust. 1 i 2, art. 148b ust. 1
journal: Dz.U. 2014 poz 518
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.
article: art. 35 par. 3, art. 138 par. 2
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: par. 14 ust. 2 pkt 1 lit. a
journal: Dz.U. 2013 poz 490
law: Rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez  Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu. - tekst jednolity
article: art. 36 ust. 3 i 4
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Kwiecińska Sędziowie Sędzia WSA Edyta Podrazik (spr.) Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak Protokolant St. sekretarz sąd. Joanna Wieczorkiewicz-Skoczek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 lutego 2015 r. sprawy ze skargi R. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia [...] sierpnia 2014 r. Nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję D. Z. G. i K. M. G. w P. z dnia [...] kwietnia 2013 r. Nr [...], II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu na rzecz skarżącego kwotę 708 zł (siedemset osiem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania, III. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana.


UZASADNIENIE

Decyzją za dnia [...] kwietnia 2013 r., znak [...], Dyrektor Zarządu Geodezji i Katastru Miejskiego "G." w P. na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. nr 98 poz. 1071 z późn. zm., dalej: "k.p.a."), art. 145, art. 146, art. 148 ust. 1-3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. nr 102 poz. 651 z późn. zm., dalej: "u.g.n.") oraz uchwały nr [...] Rady Miasta P. z dnia [...] kwietnia 2004 r. w sprawie ustalenia wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku wybudowania urządzeń infrastruktury technicznej (Dz. Urz. Woj. Wlkp. z 2004 r. nr 83 poz. 1717) orzekł o (1) ustaleniu po stworzeniu warunków do korzystania z drogi wybudowanej na ul. W., opłatę adiacencką w wysokości 2.697,50 zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, zapisanej w księdze wieczystej nr [...] jako własność R. K., położonej w P. przy ul. W. [...], oznaczonej w ewidencji gruntów: obręb K., arkusz mapy [...], działka nr [...]; (2) zobowiązaniu do wniesienia tej opłaty R. K.; (3) rozłożeniu wymienionej opłaty na 5 rocznych rat.

W uzasadnieniu organ I instancji szczegółowo opisał przebieg postępowania, ustalony przez siebie stan faktyczny, przytoczył zarzuty oraz wnioski dowodowe zgłaszane przez R. K. w toku postępowania oraz szczegółowo się do nich ustosunkował. W motywach decyzji wskazano, że decyzją nr [...] z dnia [...] maja 2005 r., znak [...], zmienioną decyzją z dnia [...] lipca 2005 r. i sprostowaną postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2006 r., Prezydent Miasta P. ustalił na wniosek Zarządu Dróg Miejskich lokalizację inwestycji celu publicznego polegającej na budowie nawierzchni utwardzonych dróg, kanalizacji deszczowej oraz przebudowie oświetlenia na osiedlu K. w P. Następnie decyzją nr [...] z dnia [...] grudnia 2005 r., znak [...], Prezydent Miasta P. zatwierdził projekt budowlany i udzielił Zarządowi Dróg Miejskich pozwolenia na budowę opisanej inwestycji obejmującej budowę nawierzchni utwardzonych dróg, kanalizacji deszczowej, odcinka kanalizacji sanitarnej oraz przebudowę oświetlenia i odcinka sieci telekomunikacyjnej na osiedlu K. Protokolarnego odbioru końcowego i przekazania do użytkowania drogi wybudowanej na ul. W. dokonano w dniu [...] lipca 2007 r. Koszt ogólny tej inwestycji wyniósł 987.272,22 zł i został w całości pokryty ze środków Miasta P. Przed realizacją inwestycji ulica W. posiadała nawierzchnię gruntową, powstałą wskutek samego użytkowania, a nie w wyniku legalnych robót budowlanych i nie miała charakteru obiektu budowlanego. Z pisma Zarządu Dróg Miejskich z dnia [...] lutego 2009 r. wynika, że R. K. nie stworzono warunków do podłączenia nieruchomości do kanalizacji deszczowej. Na podstawie wykazu przekazanego przez Zarząd Dróg Miejskich i na podstawie wizji przeprowadzonej w dniu [...] marca 2009 r. ustalono, że warunki do korzystania z wybudowanej drogi stworzono skarżącym w dniu [...] lipca 2007 r. Przedmiotowa działka położona jest u zbiegu ulic W. i R., w pierwszej linii zabudowy wzdłuż wybudowanej na ulicy W. drogi o nawierzchni z kostki betonowej, bezpośredni dostęp do tej drogi zapewniony został poprzez wjazd i wejście łączące, wybudowane w ramach zrealizowanej inwestycji. Droga wybudowana na ulicy W. nie została zgłoszona do użytkowania. Dokumentem potwierdzającym datę stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi jest protokół nr [...] z dnia [...] lipca 2007 r. odbioru końcowego i przekazania do użytkowania, stwierdzający m.in. że wykonane prace odpowiadają projektowanemu przeznaczeniu i obiekt został odebrany końcowo. W dniu [...] marca 2010 r. R. K. został zawiadomiony o wszczęciu postępowania w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej po stworzeniu warunków do korzystania z wybudowanej drogi. W dniu [...] kwietnia 2010 r. rzeczoznawca majątkowy J. W. wykonał operat szacunkowy, na jego podstawie ustalono, że budowa drogi spowodowała wzrost wartości przedmiotowej nieruchomości. Decyzją z dnia [...] lipca 2010 r., nr [...], ustalono opłatę adiacencką, do wniesienia której zobowiązano R. K. W wyniku wniesionego odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu decyzją z dnia [...] listopada 2010 r., nr [...], uchyliło decyzję organu I instancji i przekazało mu sprawę do ponownego rozpatrzenia. W dniu [...] grudnia 2011 r. rzeczoznawca majątkowy J. W. odmówił potwierdzenia aktualności operatu szacunkowego z dnia [...] kwietnia 2010 r. W tych okolicznościach organ I instancji powołał nowego rzeczoznawcę majątkowego. W dniu [...] lutego 2012 r. został sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego M. C. nowy operat szacunkowy. Organ I instancji szeroko opisał i przeanalizował wymieniony operat przyjmując jego ustalenia. Na podstawie powołanego operatu ustalono, że wartość nieruchomości położonej przy ul. W. [...] przed wybudowaniem drogi wynosiła 235.604 zł, a po wybudowaniu drogi wynosi 240.999 zł. W wyniku wybudowania drogi wartość nieruchomości wzrosła zatem o 5.395 zł. W dniu stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi, tj. w dniu [...] lipca 2007 r., obowiązywała uchwała Rady Miasta P. nr [...] z dnia 20 kwietnia 2004 r. w sprawie ustalenia wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku wybudowania urządzeń infrastruktury technicznej. W powołanej uchwale Rada Miasta P. uchwaliła, że opłata adiacencka stanowi 50% różnicy wartości nieruchomości przed i po wybudowaniu urządzeń infrastruktury technicznej. Opłata adiacencka stanowi zatem 50% kwoty 5.395 zł., czyli wynosi 2.697,50 zł. Organ I instancji wskazał ponadto, iż 3-letni termin z art. 145 ust. 2 u.g.n. został w przedmiotowej sprawie zachowany, bowiem pierwsza decyzja ustalająca opłatę zapadła przed jego upływem.

Pismem z dnia [...] września 2013 r. R. K. odwołał się od powyższej decyzji z dnia [...] kwietnia 2013 r., zarzucając organowi I instancji naruszenie m.in.: (1) art. 145 § 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez wydanie decyzji pomimo upływu ustawowego terminu , (2) art. 143 § 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami w związku z art. 4 pkt 17 ustawy o drogach publicznych, poprzez obciążenie skarżącego opłatą adiacencką w związku z przebudową ulicy, pomimo, że przebudowa drogi nie stanowi podstawy do wymierzenia opłaty, (3) art. 146 § 1 i 1a ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez ustalenie opłaty adiacenckiej, pomimo braku wiarygodnego dowodu na wzrost wartości nieruchomości skarżącego i przyjęcie za dowód w sprawie błędnie sporządzonego operatu szacunkowego, (4) art. 7, 8, 11, 78 § 1, 77 § 1, 80 kpa poprzez nie przyjęcie wniosków dowodowych skarżącego, brak prawidłowego uzasadnienia motywów swojego działania w decyzji, a w konsekwencji nie zebranie całego materiału dowodowego i nieprawidłową ocenę dowodów, na skutek pominięcia faktów wskazywanych przez stronę.

W uzasadnieniu skarżąc wskazał na upływ 3-letniego termin z art. 145 ust. 2 u.g.n. i utratę przez organy administracji publicznej kompetencji do orzekania o opłacie adiacenckiej. Poza tym warunki do korzystania z drogi były już stworzone w dniu [...] lipca 2006 r., a inwestycja Miasta obejmowała wykonanie nawierzchni dróg, chodników oraz wjazdów i zjazdów na poszczególne posesje, Data podpisania protokołu końcowego odbioru tych robót pozostaje bez znaczenia dla oceny daty umożliwienia korzystania z przebudowanej drogi. Celem ustalenia faktycznej daty stworzenia warunków do korzystania z drogi skarżący wnioskował o przeprowadzenie dowodu z zapisów w dzienniku budowy oraz przesłuchania świadków – mieszkańców ulicy W. Przeprowadzenia dowodów tych organ I instancji odmówił. Ponadto w sprawie nie doszło do budowy ulicy W., ulica ta istniała już wcześniej i była drogą gruntową. Wykonane roboty budowlane stanowiły więc jej przebudowę lub remont, nie zaś budowę drogi. Ponadto skarżący zakwestionował prawidłowość sporządzonego operatu szacunkowego, podnosząc że nie wykazano aby doszło do wzrostu wartości nieruchomości na skutek realizacji przedmiotowej inwestycji drogowej.

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2014 r., znak [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu na podstawie art. 1 ust. 1 i art. 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2001 r. nr 79 poz. 856 z późn. zm.), art. 127 § 23 i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 146, art. 147, art. 148 ust. 1-3 u.g.n. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu organ odwoławczy przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania, podzielając w pełni stanowisko organu I instancji. W ocenie Samorządowe Kolegium Odwoławczego decyzja organu I instancji odpowiadała prawu, a poprzedzające jej wydanie postępowanie administracyjne był prowadzone zgodnie z przepisami. Kolegium przytoczyło także zarzuty podniesione w odwołaniu, szczegółowo się do nich ustosunkowując. W konsekwencji Kolegium uznało, iż w rozpatrywanej sprawie wystąpiły wszystkie okoliczności, od których zależy ustalenie opłaty adiacenckiej. Za zasadne uznało stanowisko, że stworzenie warunków do korzystania z wybudowanej infrastruktury nastąpiło w dacie protokolarnego odbioru końcowego i przekazania do użytkowania zrealizowanej inwestycji, tj. w dniu [...] lipca 2007 r. Wykonane roboty budowlane zakwalifikowało jako budowę drogi, wskazując, iż przed ich wykonaniem ulica była drogą gruntową, powstała w wyniku jej użytkowania, a nie w wyniku robót budowlanych. Po dokonaniu szczegółowej analizy sporządzonego operatu szacunkowego Kolegium stwierdziło, że jest on opracowaniem rzetelnym, sporządzonym zgodnie z przepisami oraz zasadami sztuki. Operat wykazał, iż doszło do wzrostu wartości nieruchomości skarżącego na skutek stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi. Zachowane zostały także terminy dopuszczalności wykorzystywania operatu szacunkowego na cele związane z ustalaniem wysokości opłaty adiacenckiej. Przywołano art. 145 ust. 2 u.g.n., wskazując, że wydanie decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie do 3 lat od dnia stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej infrastruktury. Zdaniem Kolegium termin ten dotyczy rozstrzygnięcia przez organ I instancji o ustaleniu opłaty adiacenckiej. Warunkiem zachowania terminu jest skuteczne doręczenie przed jego upływem decyzji organu I instancji. Bez znaczenia pozostaje zatem okoliczność następczego uchylenia tej decyzji i to bez względu na organ, który dokonuje uchylenia. Pierwsza decyzja w niniejszej sprawie została wydana przez Dyrektora Zarządu Geodezji i Katastru Miejskiego "G." w P. dniu [...] lipca 2010 r. i doręczona w dniu [...] lipca 2010 r., zatem przed upływem trzyletniego terminu, którego kres przypadał najwcześniej na dzień [...] lipca 2010 r.

Pismem z dnia [...] października 2014 r. R. K. zaskarżył powyższą decyzję Kolegium z dnia [...] sierpnia 2014 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, zarzucając organowi II instancji naruszenie: (1) art. 145 § 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, (2) art. 146 § 1 i 1a wyżej wymienionej ustawy, (3) art. 10, 78 § 1, 77 § 1 i 80 kpa.

W uzasadnieniu skarżący powtórzył swoją wcześniejszą argumentację zawartą w odwołaniu z dniu [...] kwietnia 2014 r.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje

Skarga okazała się zasadna.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153 poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli przepisy ustawy nie stanowią inaczej.

Jak wynika przy tym z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm., dalej: "p.p.s.a."), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi, ani podstawą prawną.

Podstawę rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2014 r. poz. 518 z późn. zm., dalej: "u.g.n."). Zgodnie z art. 144 ust. 1 u.g.n., właściciele nieruchomości uczestniczą w kosztach budowy urządzeń infrastruktury technicznej przez wnoszenie na rzecz gminy opłat adiacenckich. Jak wynika przy tym z art. 4 pkt 11 u.g.n., przez opłatę adiacencką należy rozumieć opłatę ustaloną m.in. w związku ze wzrostem wartości nieruchomości spowodowanym budową urządzeń infrastruktury technicznej z udziałem środków Skarbu Państwa, jednostek samorządu terytorialnego, środków pochodzących z budżetu Unii Europejskiej lub ze źródeł zagranicznych niepodlegających zwrotowi. Należy przy tym zauważyć, że w myśl art. 143 ust. 2 u.g.n. przez budowę urządzeń infrastruktury technicznej rozumie się także budowę drogi.

Zgodnie z art. 145 ust. 1 u.g.n., wójt, burmistrz albo prezydent miasta może, w drodze decyzji, ustalić opłatę adiacencką każdorazowo po stworzeniu warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo po stworzeniu warunków do korzystania z wybudowanej drogi. Jak wynika przy tym z art. 145 ust. 2 u.g.n., wydanie decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej może nastąpił w terminie do 3 lat od dnia stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo od dnia stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi, jeżeli w dniu stworzenia tych warunków obowiązywała stosowana uchwała rady gminy, określająca wysokość rozważanej opłaty.

Odnosząc powyższe uwagi do specyfiki omawianej sprawy, należy zauważyć, że kluczowe wątpliwości dotyczyły kwestii zachowania terminu, o jakim mowa w art. 145 ust. 2 u.g.n. Z tej perspektywy ustalenia wymagał najpierw dzień, od którego należy liczyć początek biegu wspomnianego terminu. W tej mierze ustawodawca posługuje się zwrotem "stworzenie warunków do korzystania z wybudowanej drogi", nie precyzując jednak jego znaczenia. Z kolei w art. 148b ust. 1 u.g.n. stwierdza się, iż ustalenie, że spełnione zostały warunki do korzystania wybudowanej drogi, następuje na podstawie odrębnych przepisów. Niemniej w orzecznictwie przyjmuje się, że co do zasady początek biegu terminu do ustalenia opłaty adiacenckiej należy łączyć z datą stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi (zob. wyrok NSA z dnia 5 grudnia 2000 r., I SA 1648/99, LEX nr 55778; wyrok NSA z dnia 5 grudnia 2000 r., I SA1684/99, LEX nr 55738; wyrok NSA z dnia 27 stycznia 2000 r., I SA 273/99, LEX nr 57190; wyrok NSA z dnia 7 lutego 2006 r., I OSK 408/05, LEX nr 194020; wyrok NSA z dnia 7 września 2007 r., I OSK 1315/06, LEX nr 374411), a zatem jest to z reguły data końcowego odbioru technicznego urządzeń infrastruktury.

W niniejszej sprawie organy obu instancji stwierdziły, że datą stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi jest [...] lipca 2007 r., kiedy to sporządzono protokół nr [...] dotyczący odbioru końcowego i przekazania do użytkowania obiektu obejmującego drogę na ul. W. w P. Pogląd ten zasługuje w ocenie Sądu na aprobatę.

W konsekwencji należy więc uznać, że wspomniany 3-letni termin z art. 145 ust. 2 u.g.n. rozpoczął swój bieg w dniu [...] lipca 2007 r., a zatem termin do wydania decyzji o opłacie adiacenckiej przez organ I instancji upłynął w dniu [...] lipca 2010 r. Oznacza to z kolei, że decyzja Dyrektora Zarządu Geodezji i Katastru Miejskiego "G." w P. z dnia [...] kwietnia 2013 r., znak [...] oraz utrzymująca ją w mocy decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia [...] sierpnia 2014 r., znak [...] zostały wydane już po upływie terminu z art. 145 ust. 2 u.g.n.

Sąd nie podziela przy tym stanowiska organów administracji publicznej, w świetle którego wydanie przez Dyrektora Zarządu Geodezji i Katastru Miejskiego w P. decyzji z dnia [...] lipca 2010 r., znak [...] (k. 110-106 akt adm. organu I instancji), uchylonej następnie decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia [...] listopada 2010 r., znak [...] (k. 132-117 akt adm. organu I instancji), wystarczało do zachowania terminu z art. 145 ust. 2 u.g.n.

Należy bowiem wskazać, że 3-letni termin z art. 145 ust. 2 u.g.n. jest terminem materialnym i dla jego zachowania konieczne jest wydanie decyzji przez organ I instancji, przy czym rozstrzygnięcie to nie musi mieć przymiotu ostateczności. W uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 lipca 2009 r., I OSP 4/09 (Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl) przesądzono bowiem, że termin z art. 145 ust. 2 u.g.n. dotyczy rozstrzygnięcia przez organ I instancji o ustaleniu opłaty adiacenckiej. W uzasadnieniu tej uchwały odniesiono się również do wątpliwości, czy przed upływem terminu z art. 145 ust. 2 u.g.n. opłata adiacencka może być określona decyzją nieostateczną. Naczelny Sąd Administracyjny uznał takie rozwiązanie za zgodne z prawem. Podobny pogląd wyrażany jest obecnie w doktrynie. Podkreśla się, że opłata adiacencka nie jest podatkiem, lecz daniną publiczną, z którą ustawodawca wiąże powstanie roszczenia przysługującego gminie i podlegającego przedawnieniu, a zatem należy stwierdzić, że wszczęcie postępowania administracyjnego i wydanie decyzji przed upływem przedawnienia jest skuteczne także wówczas, gdy decyzja taka staje się ostateczna po upływie 3 lat (zob. E. Mzyk [w:] G. Bieniek, S. Kalus, Z. Marmaj, E. Mzyk: Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, Warszawa 2008, s. 513).

Jak wskazano wyżej, termin z art. 145 ust. 2 u.g.n. jest terminem prawa materialnego i wyznacza okres, w którym może nastąpić ukształtowanie praw lub obowiązków jednostki w ramach administracyjno-prawnego stosunku materialnego (B. Adamiak, Glosa do wyroku NSA z dnia 26 sierpnia 1999 r., sygn. akt V SA 708/99, OSP 2000, nr 9, poz. 134, s. 451). Jest to termin dokonania czynności wywołujących bezpośrednie skutki materialnoprawne, niezależnie od tego, czy dokonywane są w ramach postępowania czy poza nim oraz bez względu na to, czy wywołują także skutki procesowe (zob. Z. Kmieciak, Strona jako podmiot oświadczeń procesowych w postępowaniu administracyjnym, Warszawa 2008, s. 268).

Należy przy tym pokreślić, że terminy materialnoprawne mogą odnosić się zarówno do strony, jak i do organu administracji publicznej. Niezachowanie takiego terminu odnoszącego się do strony skutkuje wygaśnięcie uprawnienia, a termin ten nie może być przedłużony lub przywrócony. Zasada ta obowiązuje również w przypadku terminu odnoszącego się do organu administracji publicznej, gdyż upływ terminu skutkuje utratą możliwości działania przez ten organ. W rezultacie sprawa powinna być zakończona przez organ I instancji przed upływem terminu, bo potem nie będzie mógł on skorzystać ze swego uprawnienia.

Prezentowana przez organy administracji publicznej wykładnia art. 145 ust. 2 u.g.n. prowadzi natomiast do wniosku, że wydanie przez organ I instancji nawet wadliwej decyzji określającej wysokość opłaty adiacenckiej skutkuje przerwaniem biegu rozważanego terminu. Powyższe stanowisko nie znajduje jednak uzasadnienia w przepisach powołanej ustawy o gospodarce nieruchomościami regulujących problematykę opłat z tytułu wzrostu wartości nieruchomości. Wydanie przez organ I instancji decyzji ustalającej wysokość opłaty adiacenckiej nie ma wpływu na bieg terminu z art. 145 ust. 2 u.g.n. W odróżnieniu bowiem od innych ustaw w cytowanej ustawie brak jest przepisów prawa, które pozwalałyby na uzasadnienie takiego poglądu (por. np. art. 36 ust. 4 w zw. z art. 37 ust. 3 i 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Dz. U. z 2012 r. poz. 647 z późn. zm.).

Ponadto odnosząc się do twierdzenia, że jeżeli już raz w terminie określonym w art. 145 ust. 2 u.g.n. decyzja została doręczona, to ustaje stan niepewności co do skorzystania przez właściwy organ ze swoich uprawnień, należy zauważyć, że jeżeli celem ustawodawcy byłoby wprowadzenie terminu, w którym organ miałby wyrazić chęć skorzystania ze swoich uprawnień, to wprowadziłby zapis, że organ w okresie 3 lat ma wszcząć postępowanie w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej, a nie wydać decyzję.

Trzeba przy tym zaznaczyć za Trybunałem Konstytucyjnym, że jeśli możliwe są różne interpretacje określonego przepisu, organy stosujące prawo powinny ustalić jego rozumienie w sposób możliwie najpełniej urzeczywistniający zasady i wartości konstytucyjne. Takimi zasadami są m.in. ochrony zaufania jednostki do państwa i stanowionego przez nie prawa oraz zasada pewności prawa. Trybunał Konstytucyjny podnosi zarazem, że zasada ochrony zaufania jednostki do państwa i stanowionego przez nie prawa opiera się na pewności prawa, a więc zespole cech przysługujących prawu, które zapewniają jednostce bezpieczeństwo prawne; umożliwiają jej decydowanie o swoim postępowaniu w oparciu o pełną znajomość przesłanek działania organów państwowych oraz konsekwencji prawnych, jakie jej działania mogą pociągnąć za sobą. Jednostka winna mieć możliwość określenia zarówno konsekwencji poszczególnych zachowań i zdarzeń na gruncie obowiązującego w danym momencie stanu prawnego, jak i oczekiwania, że prawodawca nie zmieni ich w sposób arbitralny. Bezpieczeństwo prawne jednostki związane z pewnością prawa umożliwia więc przewidywalność działań organów państwa, a także prognozowanie działań własnych. W ten sposób urzeczywistniana jest wolność jednostki, która według swoich preferencji układa swoje sprawy i przyjmuje odpowiedzialność za swoje decyzje, a także jej godność, poprzez szacunek porządku prawnego dla jednostki, jako autonomicznej, racjonalnej istoty. Treść omawianej zasady sprowadza się do stanowienia i stosowania prawa, które nie staje się pułapką dla obywatela i które pozwala mu układać swoje sprawy w zaufaniu, że nie naraża się na prawne skutki, których nie mógł przewidzieć w momencie podejmowania decyzji i działań, oraz w przekonaniu, że jego działania podejmowane pod rządami obowiązującego prawa i wszelkie związane z tym następstwa będą także i później uznawane przez porządek prawny (zob. wyrok TK z 21 grudnia 1999 r., sygn. K. 22/99, OTK ZU nr 7/1999, poz. 166, s. 904-905).

Dlatego też w ocenie Sądu orzekającego w niniejszym składzie ze stanowiska wyrażonego w powołanej uchwale I OSP 4/09 nie można wyprowadzać wniosku idącego dalej niż wynika z jej tezy; w szczególności nie można podnosić, że wydanie nieostatecznej decyzji w terminie określonym w art. 145 ust. 2 u.g.n. stanowi definitywne wypełnienie warunku określonego w tym przepisie i to także wtedy, gdy decyzja organu I instancji została następnie uchylona. Zauważyć bowiem należy, że uchylenie takiej decyzji na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 367 z późn. zm., dalej: "k.p.a.") powoduje stan, w którym brak w obrocie jakiejkolwiek decyzji. Dla osoby potencjalnie objętej obowiązkiem uiszczenia opłaty adiacenckiej aktualizuje się zatem ponownie stan niepewności, przed którym chronić ma termin z art. 145 ust. 2 u.g.n. Trzeba mieć też na względzie, że w przypadku uchylenia decyzji w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a. opłata może być ponownie ustalona i to w dowolnej wysokości (zgodnej z przepisami prawa), gdyż potencjalny zobowiązany do uiszczenia opłaty nie może się powoływać na zakaz reformationis in peius.

Zagadnienie niepewności co do wysokości należnej opłaty jest szczególnie wyraźnie i czytelne w niniejszej sprawie, gdy dostrzeże się, że w dacie [...] kwietnia 2013 r. (dniu poprzedzającym wydanie drugiej decyzji przez organ I instancji), a więc ok. 6 lat od oddania drogi na ul. W. w P. do użytku, skarżący nadal formalnie nie wiedział, w jakiej wysokości opłata ta zostanie ustalona.

Właśnie takim sytuacjom ma przeciwdziałać art. 145 ust. 2 u.g.n. Dlatego 3-letni termin określony w tym przepisie należy rozumieć jako termin do określenia wysokości należnej opłaty, a nie jako termin do wyrażenia przez organ chęci skorzystania ze swoich uprawnień. A więc w tym terminie powinien ustać stan niepewności nie tylko co do samego obowiązku nałożenia opłaty, ale również co do jej wysokości.

Wobec powyższego należy stwierdzić, że do zachowania terminu określonego w art. 145 ust. 2 u.g.n. musi istnieć w obrocie prawnym rozstrzygnięcie ustalające wysokość opłaty adiacenckiej wydane przed upływem okresu 3- letniego. Późniejsze wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji ustalającej wysokość tej opłaty, jeżeli upłynął już 3-letni termin do jej wydania, powoduje, że organ traci uprawnienie do kształtowania praw lub obowiązków jednostki w ramach administracyjnoprawnego stosunku materialnego, to jest traci kompetencje do wydania decyzji określającej wysokość opłaty adiacenckiej. Tylko taka wykładnia powyższej regulacji prawnej da się pogodzić, z omówionymi wyżej konstytucyjnymi zasadami zaufania jednostki do państwa i stanowionego przez nie prawa oraz pewności prawa.

Uzupełniająco należy zwrócić uwagę na fakt, że w art. 145 ust. 2 u.g.n. termin ustalony został na aż 3 lata. Jest to okres, który, przy zachowaniu terminów załatwiania spraw wynikających z art. 35 § 3 k.p.a., jest w pełni wystarczający do przeprowadzenia postępowania administracyjnego w obu instancjach i postępowania sądowoadministracyjnego, a nawet powtórzenia tych procedur. Tymczasem w niniejszej sprawie pierwszą decyzję o ustaleniu opłaty adiacenckiej organ I instancji wydał dopiero w dniu [...] lipca 2010 r., a więc zaledwie kilka dni przed upływem trzyletniego terminu do dokonania tej czynności. Nie ulega zatem wątpliwości, że to spóźnione działanie organu I instancji spowodowało, że organ ten utracił kompetencję do ustalenia opłaty

Powyższe stanowisko zostało również zaaprobowane w orzecznictwie (zob. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 27 listopada 2014 r., IV SA/Po 713/14; wyrok WSA w Poznaniu z dnia 29 października 2014 r., II SA/Po 381/14; wyrok WSA w Poznaniu z dnia 14 października 2014 r., II SA/Po 750/14 – Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Na marginesie Sąd pragnie zauważyć, że organ realizujący inwestycję ma wiedzę o jej zakończeniu, a co za tym idzie informację dotyczącą początku biegu terminu do ustalenia opłaty. Wobec powyższego organ wydający decyzje i reprezentujący jednocześnie jednostkę samorządu terytorialnego dbający należycie o interesy tej jednostki powinien w sprawie działać starannie i odpowiednio wcześnie skorzystać ze swoich uprawnień.

Wobec ustalenia, iż w przedmiotowej sprawie decyzja ustalająca wysokość opłaty została wydana z uchybieniem terminu, o którym mowa w art. 145 ust. 2 u.g.n., Sąd nie dokonywał kontroli zaskarżonej decyzji w pozostałym zakresie.

W tej sytuacji Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia [...] sierpnia 2014 r. i poprzedzającą ją decyzję Dyrektora Zarządu Geodezji i Katastru Miejskiego "G." z dnia [...] kwietnia 2013 r. z uwagi na naruszenie przepisu prawa materialnego, tj. art. 145 ust. 2 u.g.n., co miało istotny wpływ na wynika postępowania.

Sąd orzekł o kosztach postępowania na podstawie art. 200 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. a rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. z 2013 r. poz. 490).

Sąd orzekł o wykonalności zaskarżonej decyzji na podstawie art. 152 p.p.s.a.