Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1880/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-01-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6365 Inne zezwolenia, zgody i nakazy z zakresu ochrony zabytków
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 28
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 36 ust 1 pkt 1 i 11
journal: Dz.U. 2003 nr 162 poz 1568
law: Ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami

SENTENCJA

Dnia 10 stycznia 2014 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Paweł Miładowski sędzia NSA Jolanta Rudnicka /spr./ sędzia del. WSA Robert Sawuła Protokolant sekretarz sądowy Agnieszka Chustecka po rozpoznaniu w dniu 10 stycznia 2014 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej W. G., G. G.i B. C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 marca 2012 r. sygn. akt I SA/Wa 315/11 w sprawie ze skargi W. G. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od skarżących kasacyjnie W. G., G. G.i B. C. solidarnie na rzecz Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 30 marca 2012 r., sygn. akt I SA/Wa 315/11 oddalił skargę W. G. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego.

Wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.

Właściciele działek nr [...] i [...] położonych w C. , wystąpili do Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w W. Delegatura w C. o wydanie pozwolenia na rozbiórkę pawilonów handlowych stojących na tych działkach. Ewentualna rozbiórka obiektów miała mieć związek z planowaną przez wnioskodawców rozbudową budynku handlowo – usługowego.

[...] Wojewódzki Konserwator Zabytków decyzją z dnia [...] września 2010 r. nr [...], wydał pozwolenie na prowadzenie prac na terenie wpisanym do rejestru zabytków, polegających na rozbiórce pawilonów handlowych położonych na działkach nr ewid. [...] w C., u zbiegu ulic [...] i [...]j, pod warunkiem prowadzenia prac ziemnych pod nadzorem archeologicznym. Termin realizacji prac określono na wrzesień 2010 r. W podstawie prawnej decyzji organ I instancji podał między innymi art. 36 ust. 1 pkt 1 i 11 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 162, poz. 1568 ze zm.), powoływanej dalej, jako "u.o.z.".

Odwołania od tej decyzji złożyli G. G., B. C. i W. G. – współwłaścicielki sąsiedniej nieruchomości położonej przy ul. [...] w C.. W odwołaniach zarzuciły, że pozbawiono ich prawa strony w postępowaniu, a tym samym pozbawiono prawa do ochrony obiektu zabytkowego, jakim jest kamienica przy ul. [...], wpisana do rejestru zabytków pod nr [...].

Po rozpatrzeniu powyższych odwołań Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego decyzją z dnia [...] grudnia 2010 r. umorzył postępowanie odwoławcze, w oparciu o art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a.

W uzasadnieniu decyzji Minister wskazał, że właściwość rzeczowa organu pierwszej instancji wynika z faktu, iż działki nr [...] zlokalizowane są na terenie układu urbanistycznego śródmieścia miasta C., wpisanego do rejestru zabytków województwa mazowieckiego pod numerem [...] decyzją z dnia [...] kwietnia 1992 r. Przedmiotem rozbiórki mają być dwa pawilony, stojące z tyłu budynku handlowo– usługowego przy ul. [...]. Jeden z tych obiektów jest budynkiem murowanym, parterowym, drugi zaś parterowym budynkiem o konstrukcji stalowej. Obiekty te nie są podpiwniczone. Oba budynki do sąsiedniej kamienicy przy ul. [...] nie są styczne. Kamienica przy ul. [...] w C. jest wpisana do rejestru zabytków decyzją z dnia [...] grudnia 1995 r. [w rzeczywistości z tej daty jest postanowienie o sprostowaniu oczywistej omyłki pisarskiej w decyzji o wpisie do rejestru zabytków z dnia [...] lipca 1990 r.], pod nr [...]. Na mocy tej decyzji do rejestru wpisano wyłącznie kamienicę, bez otoczenia, a więc obszar przylegający do tego budynku nie jest objęty ochroną prawną, jako jego otoczenie, ale jako część chronionego układu urbanistycznego.

Przywołując treść art. 28 k.p.a., Minister podniósł, że z analizy akt sprawy wynika, iż planowana rozbiórka nie będzie w żaden sposób wpływać na stan zabytkowego budynku sąsiedniego. W związku z powyższym właściciele kamienicy przy ul. [...] w C. nie mają interesu, ani obowiązku prawnego, aby uczestniczyć w omawianym postępowaniu na prawach strony.

W tej sytuacji zdaniem Ministra, konieczne było umorzenie postępowania odwoławczego stosownie do art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a., jako wszczętego przez podmioty nieuprawnione.

Minister wyjaśnił również, że zgodnie z opisem rozbiórki, budynek murowany będzie rozbierany ręcznie, z bieżącym wywożeniem gruzu, natomiast budynek stalowy będzie podniesiony za pomocą dźwigu i wywieziony w całości. Taka rozbiórka, przeprowadzona zgodnie ze sztuką budowlaną, nie spowoduje zagrożenia dla konstrukcji budynków sąsiednich. Ponadto, samo pozwolenie organu konserwatorskiego na rozbiórkę nie daje jeszcze inwestorom prawa do jej wykonania. Właściciele obiektów muszą jeszcze spełnić wymagania określone w przepisach Prawa budowlanego, dotyczące m.in. warunków technicznych prowadzenia tego typu robót budowlanych.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] grudnia 2010 r. wniosła W. G.. Zaskarżonej decyzji zarzuciła: rażące naruszenie art. 28 k.p.a. poprzez niewłaściwą jego interpretację, art. 7 k.p.a. poprzez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego i prawnego sprawy oraz art. 77 k.p.a. poprzez wybiórcze rozpatrzenie materiału dowodowego, z pominięciem twierdzeń strony odwołującej się i przedstawionych przez nią dowodów.

Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że skarga nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Sąd wskazał, że w niniejszej sprawie zabytkiem, który ma być przedmiotem działań inwestorskich, wymagających zgody konserwatora, jest obszar historycznego założenia urbanistycznego śródmieścia miasta C., wpisany do rejestru zabytków województwa mazowieckiego pod nr A – 259 (art. 3 pkt 12 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. b) u.o.z.). Działania inwestorskie wymagające zgody konserwatora (art. 36 ust. 1 pkt 1 u.o.z.), to roboty budowlane (rozbiórka dwóch pawilonów na działkach nr [...]) na terenie wpisanym do rejestru zabytków (art. 3 pkt 7 prawa budowlanego w zw. z art. 3 pkt 8 u.o.z.). Punkt 11 ust. 1 art. 36 u.o.z. w podstawie prawnej decyzji organu I instancji powołany został w kontekście zgody na zmianę wyglądu zabytku wpisanego do rejestru, co wynika z uzasadnienia decyzji. Wydając zgodę na roboty budowlane na terenie wpisanym do rejestru zabytków (art. 36 ust. 1 pkt 1 u.o.z.), a z uwagi na obszarowy charakter zabytku (układ urbanistyczny) - także w kontekście naruszenia substancji lub zmiany jego wyglądu (art. 36 ust. 1 pkt 11 u.o.z.), [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków realizuje w ten sposób swoje zadania publiczne z zakresu ochrony zabytków, wynikające z art. 4 u.o.z. Przywołując treść uzasadnienia wyroku NSA z 13 lutego 1998 r., sygn. akt SA 1264/97, Sąd podniósł, iż w postępowaniu poprzedzającym wydanie takiego zezwolenia nie są nie tylko stronami, ale nawet osobami zainteresowanymi właściciele (wieczyści użytkownicy) nieruchomości sąsiednich. Osoby takie nie mają żadnego interesu prawnego w sprawie, w której chodzi jedynie o ustalenie zgodności zamierzenia inwestorskiego z wartościami interesu społecznego wyrażonymi w decyzji o wpisie do rejestru zabytków obszaru ochrony konserwatorskiej. Wnioskodawcami i stronami postępowania w rozpatrywanej sprawie mogli być alternatywnie: właściciel (wieczysty użytkownik) nieruchomości, projektant obiektu, ewentualny przyszły inwestor będący właścicielem. Organy orzekające błędnie uznały osoby władające sąsiednimi nieruchomościami za strony postępowania (a co najmniej za osoby zainteresowane) i doręczyły im wydawane przez siebie postanowienia. Zdaniem Sądu, pomimo, że cytowany wyrok został wydany na tle art. 27 ustawy z dnia 15 lutego 1962 r. o ochronie dóbr kultury, odpowiednika obecnego art. 36 u.o.z., to jednak w okolicznościach niniejszej sprawy zachowuje on aktualność także na tle tego ostatniego przepisu.

Bez znaczenia jest przy tym, w ocenie Sądu, że na nieruchomości sąsiedniej, której skarżąca jest współwłaścicielką, znajduje się kamienica, wpisana osobno do rejestru zabytków. Działania inwestorskie, na które wyraził zgodę [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków, nie dotyczą bowiem tego indywidualnego zabytku, którego współwłaścicielką jest skarżąca. Dzieje się tak bez względu na to, czy pawilon mający podlegać rozbiórce jest styczny w rogu, czy też nie, z kamienicą skarżącej. Nie wyjaśnienie tej okoliczności przez organy obydwu instancji, nie miało zatem wpływu na wynik sprawy, a więc zarzut naruszenia art. 7 i art. 77 K.p.a., nawet jeśli zasadny, to nie może prowadzić do uchylenia zaskarżonej decyzji.

Sąd podniósł ponadto, że opiekę nad zabytkami sprawowaną przez właściciela (art. 5 u.o.z.) należy jednak odróżnić od ochrony zabytków sprawowanej przez organy publiczne (art. 4 u.o.z.). Obowiązki związane z opieką i ochroną zabytku nie są bowiem tożsame. Zagwarantowanie "ochrony zabytków" stanowi obowiązek organów administracji publicznej, przede wszystkim organów konserwatorskich, wyposażonych dla realizacji tego celu w określone prawem instrumenty o charakterze władczym. Opiekę nad zabytkami sprawują natomiast właściciele i użytkownicy zabytków. Powyższe oznacza, że dążąc do podkreślenia roli zabytków w kształtowaniu świadomości społeczeństwa oraz w zachowaniu jego tożsamości, ustawodawca zdecydował się na wyeksponowanie na gruncie u.o.z. koniecznego współuczestnictwa czynnika społecznego i aparatu administracyjnego w realizacji przewidzianych nią celów ochronnych. Dlatego też troska o stan techniczny własnej kamienicy, z oczywistych przyczyn zrozumiała, może być przez skarżącą realizowana w oparciu o przepisy prawa budowlanego. Rację ma bowiem organ odwoławczy stwierdzając, że samo pozwolenie organu konserwatorskiego na rozbiórkę nie daje jeszcze inwestorowi prawa do jej wykonania. Zgodnie z art. 36 ust. 8 u.o.z. uzyskanie pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków na podjęcie robót budowlanych przy zabytku wpisanym do rejestru nie zwalnia z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę albo zgłoszenia, w przypadkach określonych przepisami Prawa budowlanego. Prawo budowlane w art. 28 ust. 1 i 2 stanowi, że roboty budowlane (a więc i rozbiórkę – art. 3 pkt 7 pr. bud.) można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. Stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Niewątpliwie więc skarżąca może być uznana za stronę postępowania w przedmiocie pozwolenia na rozbiórkę, jeśli wykaże możliwość oddziaływania prac rozbiórkowych na jej nieruchomość. Z uwagi na zabytkowy charakter nieruchomości, na której mają być prowadzone roboty budowlane (rozbiórka), nie podlegają one wyłączeniu od uzyskania decyzji o rozbiórce. Ewentualne ekspertyzy odnośnie do bezpieczeństwa prowadzenia prac rozbiórkowych dla nieruchomości skarżącej i warunków technicznych przeprowadzenia robót w sposób gwarantujący owe bezpieczeństwo, może skarżąca uzyskać w oparciu o gwarancje wynikające z art. 31 ust. 4 i art. 32 ust. 1 pkt 2 prawa budowlanego. Ponadto, jak wynika z pouczenia zawartego w decyzji organu I instancji, prace rozbiórkowe będą wykonywane pod nadzorem wojewódzkiego konserwatora zabytków, który z urzędu ma obowiązek przeciwdziałać zagrożeniom, także wobec zabytku skarżącej. Określenie natomiast technicznych warunków rozbiórki, w kontekście bezpieczeństwa otoczenia, należy do organów budowlanych, bowiem jak słusznie wskazuje Minister, otoczenie kamienicy skarżącej nie zostało objęte ochroną konserwatorską.

Podsumowując, Sąd stwierdził, że skoro ochrona społecznego interesu w ochronie zabytku (układu urbanistycznego), którego dotyczyć mają roboty budowlane (działania inwestorskie), należy do obowiązków konserwatora zabytków, a skarżąca nie ma w tym swojego indywidualnego interesu prawnego, za to swój indywidualny interes w ochronie własnej kamienicy przed ewentualnym oddziaływaniem robót budowlanych może realizować w oparciu o przepisy prawa budowlanego, to Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego słusznie uznał, że współwłaściciele nieruchomości sąsiedniej nie mają przymiotu strony w postępowaniu prowadzonym w oparciu o art. 36 ust. 1 pkt 1 i 11 u.o.z.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosły: W. G., G. G. i B. C. , podnosząc następujące zarzuty:

1) w granicach wskazanych w art. 174 pkt 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej p.p.s.a.) - naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 183 § 2 pkt 5 w zw. z art. 106 § 2 w zw. z art. 113 § 1 p.p.s.a. poprzez pozbawienie B. C. możliwości obrony swych, praw, z uwagi na uniemożliwienie jej na jedynej w sprawie rozprawie z dnia 30 marca 2012 r. zajęcia stanowiska w sprawie i odniesienia się do stanowiska organu administracyjnego;

b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7 i 77 k.p.a. poprzez oddalenie przez WSA skargi w sytuacji, gdy decyzja Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego została wydana z istotnym naruszeniem przepisów postępowania, uzasadniającym jej uchylenie, tj. art. 7 i 77 k.p.a., polegającym na błędnym ustaleniu przez organy administracyjne stanu faktycznego w sprawie,

c) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 28 k.p.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. poprzez oddalenie przez WSA skargi w sytuacji, gdy decyzja Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego została wydana z istotnym naruszeniem art. 28 k.p.a. oraz art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a., uzasadniającym jej uchylenie, polegającym na błędnym ustaleniu przez organ administracyjny, że W.G., G. G. oraz B. C. nie przysługuje status strony i w efekcie bezzasadne umorzenie postępowania odwoławczego;

2) w granicach wskazanych w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. - naruszenie prawa materialnego, tj. art. 28 k.p.a. w zw. z art. 36 ust. 1 pkt 1 i 11 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami przez błędną wykładnię i niewłaściwe jego zastosowanie, konsekwencją czego była odmowa przyznania skarżącym przymiotu strony w toku postępowania administracyjnego.

Wskazując na powyższe strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy temu do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że Sąd pierwszej instancji całkowicie zignorował obecność uczestniczki postępowania na rozprawie w dniu 30 marca 2012 r., jej obecność nie została nawet odnotowana w protokole rozprawy. Przewodniczący zaś zamknął rozprawę, nie udzielając uczestniczce głosu. W ocenie skarżących kasacyjnie powyższe uchybienie stanowi kwalifikowane naruszenie procedury, o którym mowa w art. 183 § 1pkt 5 p.p.s.a.

Ponadto rozstrzygnięcie Sądu pierwszej instancji opiera się na nieprawidłowo ustalonym stanie faktycznym. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego wskazał bowiem w zaskarżonej decyzji, iż oba budynki do sąsiedniej kamienicy przy ul. [...] nie są styczne. Ustalenie to nie jest zgodne z rzeczywistym stanem rzeczy, bowiem jeden z obiektów przeznaczonych do rozbiórki styka się z kamienicą. Powyższe zostało wykazane na załączonej do akt sprawy dokumentacji fotograficznej. Wbrew opinii Sądu wskazane uchybienie ma istotny wpływ na wynik sprawy. Bezpośrednie sąsiedztwo kamienicy położonej przy ul. [...] oraz przeznaczonych do rozbiórki obiektów rzutuje bowiem na ustalenie interesu prawnego W.G., G. G., oraz B. C. w postępowaniu prowadzonym w oparciu o art. 36 ust. 1 pkt 11 u.o.z.

Zdaniem wnoszących skargę kasacyjną zarówno organ odwoławczy, jak i Sąd pierwszej instancji błędnie oceniły, iż odwołujące się nie są stronami postępowania administracyjnego dotyczącego decyzji Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków wydanej na podstawie art. 36 ust. 1 pkt 1 i 11 u.o.z. Ich zdaniem przymiot strony przysługuje właścicielowi nieruchomości sąsiedniej niezależnie od charakteru prowadzonych robót budowlanych, a zatem również w odniesieniu do robót budowlanych polegających na rozbiórce obiektu budowlanego.

W uzupełnieniu skargi kasacyjnej podniesiono dodatkowo zarzut naruszenia przepisów postępowania, mającego istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 2 w związku z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 28 k.p.a. i art. 29 k.p.a. poprzez oddalenie przez Sąd I instancji skargi w sytuacji, gdy decyzja Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego została wydana z naruszeniem art. 28 k.p.a., art. 29 k.p.a., art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. i art. 156 §1 pkt 4 k.p.a.

Strona skarżąca wskazała, że postępowanie administracyjne zostało wszczęte na wniosek "[...]" S.C. [...] i Spółka. Decyzja [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] września 2010 r. została skierowana do wskazanego podmiotu. Tymczasem powyższa "Firma", jako prowadzona przez spółkę cywilną nie była osobą prawną, nie była też państwową lub samorządową jednostką organizacyjną oraz organizacją społeczną. Podmiotowość prawną miały więc osoby fizyczne wchodzące w skład spółki cywilnej i do tych osób fizycznych powinna być skierowania zaskarżona decyzja. Wspólnicy Spółki powinni brać udział w tym postępowaniu. Jest więc oczywiste, iż zaistniała przesłanka z art. 156 § 4 k.p.a., uzasadniająca wydanie wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do oceny, czy właściciel nieruchomości sąsiedniej jest stroną postępowania prowadzonego na podstawie art.36 ust.1 pkt 11 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, w sytuacji, gdy obie nieruchomości znajdują się na obszarze objętym ochroną konserwatorską, wpisanym do rejestru zabytków, układzie historycznego założenia urbanistycznego. Sąd pierwszej instancji wyraził pogląd, że właściciel nieruchomości sąsiedniej nie jest stroną postępowania prowadzonego w trybie art.36 ust.1 pkt 11 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Odnosząc się do prezentowanego przez Sąd pierwszej instancji stanowiska, a zarazem do podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia art.28 k.p.a w zw. z art.36 ust.1 pkt 1 i pkt 11 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, zacząć należy od wskazania, że wymieniona ustawa nie określa podmiotów uprawnionych do bycia stroną w postępowaniu o pozwolenie na wykonanie prac, o których mowa w art.36 ust.1 pkt 1 i 11 ustawy. Należy zatem stosować regulacje przewidziane w kodeksie postępowania administracyjnego.

Pojęcie strony w postępowaniu administracyjnym zostało zdefiniowane w art. 28 k.p.a. stanowiącym, że stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Ugruntowany jest pogląd, że interes prawny, o którym mowa w powyższym przepisie, musi wynikać z konkretnej normy prawa materialnego, przy czym interes prawny wyrażać się powinien w możliwości zastosowania normy prawa materialnego w konkretnej sytuacji danego podmiotu.

W niniejszej sprawie zezwolenie konserwatorskie na prowadzenie robót zostało wydane na podstawie art.36 ust.1 pkt 1 i 11 ustawy o ochronie zabytków. Zgodnie z tym przepisem pozwolenia konserwatorskiego wymaga: prowadzenie prac konserwatorskich, restauratorskich lub robót budowlanych przy zabytku wpisanym do rejestru ( pkt 1) oraz podejmowanie innych działań, które mogłyby prowadzić do naruszenia substancji lub zmiany wyglądu zabytku wpisanego do rejestru ( pkt 11). W tym miejscu należy podkreślić, że zgodnie z art. 36 ust. 8 wymienionej ustawy uzyskanie pozwolenia na podjęcie robót budowlanych przy zabytku wpisanym do rejestru nie zwalnia inwestora z obowiązku uzyskania odrębnego pozwolenia na budowę lub zgłoszenia, w przypadkach określonych przepisami Prawa budowlanego, które też określają w art.28 ust.2 podmioty uprawnione do udziału w tym postępowaniu. Wykładnia art. 36 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami prowadzi do wniosku, że w postępowaniu prowadzonym w trybie tego przepisu organ ochrony konserwatorskiej bada jedynie, czy projektowane prace wpłyną na zabytek, którym w niniejszej sprawie jest historyczne założenie urbanistyczne, czyli czy zachowany zostanie objęty ochroną układ ulic i zabudowa ( art.3 pkt 12 ustawy). Organy ochrony konserwatorskiej, wyposażone w odpowiednie kompetencje i specjalistyczną wiedzę, wydają decyzje m.in. w trybie art. 36 ustawy, mając na względzie wyłącznie ochronę dziedzictwa narodowego, dokonują oceny projektowanych robót z uwagi na zachowanie zabytku, czy objętego ochroną układu przestrzennego. Współwłaścicielki kamienicy sąsiedniej, jak trafnie wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny, posiadają indywidualny interes prawny, nie w niniejszej sprawie, lecz w ochronie własnej kamienicy przed ewentualnym oddziaływaniem robót budowlanych i mogą go realizować w oparciu o przepisy Prawa budowlanego, a nie przepisy dotyczące ochrony zabytków, w którym to postępowaniu mogą mieć jedynie interes faktyczny, a nie interes prawny.

Naczelny Sąd Administracyjny podziela pogląd Sądu pierwszej instancji, że sam fakt wpisania zabytku, jako historycznego założenia urbanistycznego, nie stwarza podstawy dla właścicieli nieruchomości sąsiedniej do bycia stroną w postępowaniach dotyczących pozwoleń udzielanych w trybie art. 36 ust.1 pkt 1 i 11 ustawy, nawet jeśli obie nieruchomości stykają się ze sobą. W toku postępowania skarżące podnosiły, że w udzielonym spółce [...] pozwoleniu brak jest postanowień zapewniających ochronę ich kamienicy. Trzeba zatem stwierdzić, że zezwolenie, o którym mowa w art. 36 ust.1pkt 1 i pkt 11 ustawy nie musi określać warunków dotyczących działań, które odnoszą się do sąsiedniej nieruchomości, lecz jak wyżej zaznaczono ocena organu ochrony konserwatorskiej dotyczy wpływu planowanych prac na zabytek – historyczne założenie urbanistyczne. Organy ochrony zabytków wydając pozwolenie mają także na względzie ochronę wartości zabytkowych sąsiednich budynków, gdyż ochrona ta leży w interesie społecznym. Z powyższego wywieść należy, że zarzuty skarg kasacyjnych w zakresie dotyczącym naruszenia prawa materialnego - art. 28 k.p.a. w zw. z art. 36 ust.1 pkt 1 i pkt 11 ustawy o ochronie zabytków są nieuzasadnione.

Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela zarzutu naruszenia art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a. w zw. z art. 106 § 2 w zw. z art. 113 §1 p.p.s.a. poprzez pozbawienie B. C. możliwości obrony swych praw. Jak wynika z akt sprawy B. C. aktywnie uczestniczyła w postępowaniu przed Sądem pierwszej instancji. Sąd doręczył jej odpis skargi, złożyła pismo procesowe, w którym zajęła stanowisko w sprawie, została powiadomiona o terminie rozprawy poprzedzającej wydanie wyroku. Z protokołu rozprawy z dnia 30 marca 2012 r. istotnie nie wynika, aby była obecna na rozprawie. Jednakże jeśli strona nie zgadza się z treścią protokołu, to służy jej wniosek o sprostowanie lub uzupełnienie protokołu rozprawy ( art. 103 p.p.s.a.). Skarżąca kasacyjnie B. C. nie zakwestionowała treści protokołu.

Nie zasługuje również na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 28 k.p.a. i art. 29 k.p.a w zw. z art.138 § 1 pkt 3 k.p.a., art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. i art.145 §1 pkt 2 p.p.s.a., który autor skargi kasacyjnej wiąże z prowadzeniem postępowania wobec spółki cywilnej "[...]", a nie wobec wspólników tej spółki i skierowaniem decyzji do Spółki, a nie do jej wspólników. Z akt administracyjnych sprawy wynika, że spółka cywilna "[...]" , której właścicielami są J. D., H.D., P.D. i G.D. wnioskiem z dnia 30 sierpnia 2010 r. wystąpiła o wydanie zezwolenia na prowadzenie prac na terenie wpisanym do rejestru zabytków, wniosek w imieniu spółki podpisał reprezentujący spółkę J.D., do wniosku załączono podpisane przez wszystkich wspólników oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością. Decyzja organu pierwszej instancji, jak wynika z jej rozdzielnika została doręczona wspólnikom spółki. Również decyzję organu odwoławczego doręczono wspólnikom spółki cywilnej, a w aktach sprawy znajdują się zwrotne potwierdzenia odbioru decyzji organu odwoławczego. Ponadto podkreślenia wymaga, że ewentualne skutki tego rodzaju uchybienia mogłyby dotknąć wspólników Spółki, nie zaś stronę skarżącą kasacyjnie ( por. wyrok NSA z dnia 21 października 2009 r., sygn. akt II OSK 1628/08, publ. www.nsa.gov.pl).

Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art.184 p.p.s.a. orzekł, jak w wyroku. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art.204 pkt 1 p.p.s.a.