Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt III SA/Kr 721/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2014-07-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6205 Nadzór sanitarny
Hasła tematyczne: Ochrona zdrowia
Skarżony organ: Inspektor Sanitarny
Treść wyniku: uchylono zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą decyzję I instancji
Powołane przepisy: article: Art. 27
journal: Dz.U. 2011 nr 212 poz 1263
law: Ustawa z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej - tekst jednolity.
article: Art. 155
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: Art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Zawadzka Sędziowie WSA Hanna Knysiak – Molczyk WSA Janusz Kasprzycki (spr.) Protokolant Ewelina Knapczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 lipca 2014 r. sprawy ze skargi Szpitala Miejskiego w R Spółka z o. o. w R na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia 8 lutego 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wyrażenia zgody na zmianę terminu wykonania nałożonych obowiązków I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego na rzecz Szpitala Miejskiego w R Spółka z o. o. w R kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia 8 lutego 2012 r. nr [...] Wojewódzki Inspektor Sanitarny, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., zwanej dalej w skrócie – k.p.a.) i art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (t. jedn., Dz. U. z 2011 r. Nr 212, poz. 1263 ze zm.), utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] 2011 r., znak: [...], o niewyrażeniu zgody na zmianę terminu wykonania obowiązków nałożonych w punktach 1 a), b), c), 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 14 decyzji Powiatowego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] 2011 r., znak: [...].

Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym

i prawnym:

Decyzją z dnia [...] 2011 r., znak: [...], Powiatowy Inspektor Sanitarny po zapoznaniu się z protokołem kontroli sanitarnej z dnia 29 marca 2011 r., przeprowadzonej w Bloku Operacyjnym Szpitala Miejskiego Sp. z o.o. w R, ul. S Nr [...] - postanowił zobowiązać Niepubliczny Zakład Opieki Zdrowotnej "Szpital Miejski w R" Sp. z o.o. w R do podjęcia następujących czynności:

1. Zapewnić prawidłową funkcjonalność bloku operacyjnego

poprzez wyodrębnienie:

a) co najmniej jednej sali operacyjnej, mająca bezpośrednie połączenie

z częścią brudną bloku operacyjnego dla usuwania zużytego materiału,

z zachowaniem ruchu jednokierunkowego,

b) rozdziału pracowników, pacjentów, materiału czystego od brudnego, materiału zużytego, brudnych narzędzi, brudnej bielizny i odpadów pooperacyjnych,

c) śluzy materiałowej, szatniowej dla personelu, a także pomieszczenia

do przygotowania pacjenta.

2. Zapewnić skuteczną wentylację w salach operacyjnych.

3. Urządzenia instalacji grzewczej (grzejniki) doprowadzić do stanu umożliwiającego utrzymanie ich w należytej czystości.

4. Stolarkę okienną i drzwiową doprowadzić do stanu umożliwiającego utrzymanie ich w należytej czystości.

5. Wydzielić salę wybudzeń.

6. Wydzielić magazyn bielizny czystej.

7. Wydzielić magazyn sprzętu sterylnego.

8. Doprowadzić do należytego stanu higieniczno-sanitarnego zniszczone podłogi, progi.

9. Doprowadzić do należytego stanu higieniczno-sanitarnego zniszczone, brudne sufity.

10. Doprowadzić do należytego stanu higieniczno-sanitarnego sprzęt medyczny -stojaki, łóżko.

11. Powierzchnie mebli w pomieszczeniach: dyżurce lekarskiej,

dla pracowników doprowadzić do stanu łatwego do utrzymania w bieżącej czystości

i dezynfekcji.

12. Usunąć zbędny sprzęt z pomieszczenia przygotowawczego

dla pracowników.

13. Usunąć zbędny sprzęt z pomieszczenia anestezjologa.

14. Zapewnić prawidłowe warunki do przechowywania sprzętu porządkowego poprzez wydzielenie pomieszczenia porządkowego.

15. Zapewnić prawidłowe warunki do przechowywania butli z tlenem oraz podtlenkiem azotu.

W decyzji wskazano, że nałożone obowiązki w punktach: 1, a), b), c), 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 14, należy wykonać w terminie do dnia - 31 grudnia 2011 r., natomiast obowiązki nałożone w punktach: 10,11,12,13, 15, należy wykonać w terminie do dnia - 31 maja 2011 r.

W dniu 6 grudnia 2011 r. do Inspektora Sanitarnego wpłyną wniosek "Szpitala Miejskiego w R" Sp. z o.o. w R o zmianę terminu wykonania decyzji do dnia 31 grudnia 2012 r.

Wnioskodawca uzasadniał swój wniosek brakiem środków finansowych

na wykonanie decyzji w terminie, spowodowanym działaniem Oddziału NFZ. Poinformował, że procedura dostosowawcza jest w toku, o czym świadczą prace projektowania architektonicznego, powołał się także na znaczenie szpitala jako jednostki strategicznej zapewniające dobro społeczne mieszkańcom R, okolic oraz kuracjuszom i turystom.

W dniach 1, 2 i 5 grudnia 2011 r. przedstawiciele Powiatowego Inspektora Sanitarnego przeprowadzili kontrolę sanitarną w bloku operacyjnym Szpitala Miejskiego w R w związku z pismem Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia

7 listopada 2011, nr [...] w wyniku której, stwierdzono, że stan techniczny od marca 2011 r. nie uległ poprawie, natomiast pod względem sanitarnym uległ pogorszeniu.

Uznając, że przedstawiony stan techniczny oraz rozwiązania przestrzenne w/w pomieszczeń nie zapewniają bezpieczeństwa sanitarnego, nie spełniają norm właściwego stanu sanitarnego, uniemożliwiają prowadzenie w sposób prawidłowy procesów mycia i dezynfekcji oraz właściwego przestrzegania procedur zapobiegających wystąpieniu zakażeń – organ stwierdził, że istniejące w związku

z tym zagrożenie dla życia i zdrowia ludzkiego powoduje, że za zmianą przedmiotowej decyzji nie przemawia interes społeczny.

W związku z tym Powiatowy Inspektor Sanitarny decyzją z dnia [...] 2011 r., znak: [...], orzekł o niewyrażeniu zgody na zmianę terminu wykonania obowiązków nałożonych w decyzji z dnia [...] 2011 r., znak: [...].

W odwołaniu wniesionym od powyższej decyzji Szpital Miejski w R Sp. o.o. w R zarzucił naruszenie prawa procesowego poprzez niewłaściwą wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 155 k.p.a. oraz naruszenie art. 7 i 77 § 1 k.p.a., mające istotny wpływ na wynik sprawy poprzez nie przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego i nie zebranie w sposób wyczerpujący materiału dowodowego.

Strona odwołująca podniosła, że podstawą do rozpatrzenia jej wniosku

o zmianę terminu wykonania decyzji który wpłynął do organu orzekającego w dniu

6 grudnia 2011 r. nie mogły być, jak to wskazał organ orzekający wyniki kontroli przeprowadzonej w dniach 1, 2 i 5 grudnia 2011 r. Przede wszystkim dlatego,

że wskazana kontrola toczyła się formalnie w innej sprawie i nie dotyczyła wniosku odwołującej, a ponadto wskazana kontrola nie została zakończona merytorycznie wydaniem jakiejkolwiek decyzji administracyjnej, która stwierdzałaby naruszenie przez stronę odwołującą wymagań higienicznych i zdrowotnych. Zarzucone

w protokole nr [...] naruszenie wymagań higienicznych i zdrowotnych, wbrew twierdzeniom organu orzekającego nie miało miejsca. Strona odwołująca podniosła, że w uwagach do wskazanego protokołu, z powołaniem się na konkretne przepisy prawa, zanegowała ustalenia organu orzekającego dotyczące naruszenia wymagań higienicznych i zdrowotnych. Do chwili sporządzenia niniejszego odwołania organ orzekający nie odniósł się do wskazanych zastrzeżeń strony odwołującej,

jak też nie wydał w tym zakresie stosownej decyzji administracyjnej. W takich warunkach organ orzekający nie miał jakichkolwiek podstaw prawnych i faktycznych do stwierdzenia, że "stan techniczny od marca 2011 r. nie uległ poprawie, natomiast pod-względem sanitarnym uległ pogorszeniu".

Także ustalenie organu orzekającego, że "stan i charakter pomieszczeń jest niedostosowany do wykonywania usług medycznych, związanych z dużym ryzykiem operacyjnym (..)" jest dowolne, nie oparte na obowiązujących przepisach prawa

i nie poparte jakimkolwiek dowodami. Od chwili powstania Szpitala w roku 2007

do dnia obecnego, żaden z leczonych się w nim pacjentów nie poniósł jakiegokolwiek uszczerbku na zdrowiu wskutek stanu technicznego i sanitarnego bloku operacyjnego. W takich warunkach twierdzenie, że istnieje zagrożenie dla życia

i zdrowia ludzkiego jest nad wyraz przesadzone i pozbawione jakichkolwiek,

choćby najmniejszych podstaw faktycznych. Wobec powyższego wskazana wyżej przez organ orzekający okoliczność, nie może stanowić uzasadnienia

dla twierdzenia, że za zmianą decyzji organu orzekającego z dnia [...] 2011 r.

Ponadto strona odwołująca, powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych podniosła, że organ orzekający w zaskarżonej decyzji nie wyjaśnił, jaki interes społeczny naruszałaby zmiana terminów wykonania decyzji z dnia

[...] 2011 r. oraz nie udowodnił, że interes ten jest na tyle ważny i znaczący, że stoi w opozycji do słusznego interesu strony odwołującej. Strona odwołująca podkreśliła, że podstawowym zadaniem Szpitala jest ratowanie zdrowia i życia obywateli i trudno sobie wyobrazić, by strona odwołująca chciała realizować ten obowiązek równocześnie narażając zdrowie i życie obywateli poprzez udzielanie świadczeń zdrowotnych w nieodpowiednich warunkach technicznych i sanitarnych. Wskazując na powyższe strona odwołująca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i orzeczenie co do istoty sprawy poprzez zmianę terminu wykonania obowiązków nałożonych w punktach 1, a), b), c), 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9 i 14 ostatecznej decyzji Powiatowego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] 2011 r., znak: [...], do dnia 31 grudnia 2012 r.

Rozpoznając to odwołanie Wojewódzki Inspektor Sanitarny wskazał, że Wojewódzki Inspektor Sanitarny podziela stanowisko Powiatowego Inspektora Sanitarnego, że na terenie bloku operacyjnego świadczone są usługi medyczne, które wymagają zapewnienia przez prowadzących tego typu działalność przestrzegania rygorystycznych warunków sanitarno-technicznych, w celu uniknięcia ryzyka przeniesienia zakażenia na pacjenta oraz zapewnienia bezpieczeństwa personelowi medycznemu. Obecnie stan i charakter pomieszczeń jest niedostosowany do wykonywania usług medycznych, związanych z dużym ryzykiem śródoperacyjnym. Odnosząc się bezpośrednio do podniesionych przez Stroną zarzutów naruszenia prawa przez niewłaściwą wykładnię i zastosowanie art. 155 k.p.a. oraz naruszenie art. 7 i 77 § 1 k.p.a. organ wskazał, że wydawanie decyzji

w trybie art. 155 k.p.a. nie oznacza, że organ administracyjny zostaje całkowicie pozbawiony sfery uznania i decyzja należy do kategorii związanych. Nie jest to pełne swobodne uznanie, jest ono ograniczone, ale istnieje i to organ ocenia, czy powinien wzruszyć decyzję, czy pozostawić ją w obrocie prawnym bez zmian. Strona odwołująca wskazała na wyrok Sądu Najwyższego z dnia 2 grudnia 1998 r., sygn. akt III RN 92/98, w którym to wyroku sąd wyraził pogląd, że wzruszenie decyzji

na podstawie art. 155 pozostaje w sferze uznania organu administracyjnego i dlatego nie stanowi naruszenia prawa sytuacja, w której organ administracyjny nie skorzystał z możliwości wzruszenia decyzji na podstawie art. 155 k.p.a. W przedmiotowej sprawie organ dokonał rozważenia interesu społecznego, wyrażającego się

w zapewnieniu udzielania świadczeń zdrowotnych w warunkach minimalizujących możliwości zakażeń, i uznał, iż jako organ ustawowo powołany do nadzoru

nad warunkami sanitarnymi nie może dopuścić do udzielania świadczeń

w warunkach stwarzających ryzyko zakażeń. W przypadku kolizji interesu społecznego, polegającego na zapewnieniu udzielania świadczeń zdrowotnych

w warunkach minimalizujących możliwości zakażeń i słusznego interesu strony polegającego na kontynuowaniu prowadzenia działalności (w warunkach nieodpowiadających aktualnym wymogom) niewątpliwe należy uznać prymat interesu społecznego. Chybiony jest także zarzut dotyczący nie przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego i nie zebrania materiału dowodowego. Podstawą wydania decyzji były protokoły kontroli przeprowadzonych w dniach 29 marca

2011 r., 1,2,5 grudnia 2011 r. oraz 9 i 10 stycznia 2012 r. w sposób szczegółowy

i precyzyjny opisujące stan sanitarny i uchybienia stwierdzone w Szpitalu.

W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie "Szpital Miejski w R" Sp. z o.o. w R zarzucił naruszenie prawa procesowego poprzez niewłaściwą wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 155 k.p.a. oraz naruszenie prawa procesowego, mającego istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, tj. art. 7 i 77§ 1 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie postępowania wyjaśniającego i niezebranie w sposób wyczerpujący materiału dowodowego.

Strona skarżąca podniosła, że decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Sanitarnego z dnia [...] 2011 r. zobowiązująca stronę skarżącą do wykonania określonych w tej decyzji czynności została wydana z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., bowiem rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 2 lutego 2011 r. w sprawie wymagań, jakim powinny odpowiadać pod względem fachowym i sanitarnym pomieszczenia i urządzenia zakładu opieki zdrowotnej (Dz. U. z 2011 r. Nr 31, poz. 158), w obecnym czasie nie nakłada na stronę skarżąc obowiązku spełnienia wymagań fachowych i sanitarnych określonych tym rozporządzeniem. Ostatecznym terminem, w którym Skarżący będzie musiał spełniać wymogi określone w ww. rozporządzeniu będzie 31 grudnia 2016 r. W takich warunkach nie można więc zasadnie twierdzić, że Skarżący nie spełnia warunków określonych w tym rozporządzeniu, jeżeli warunki te ma spełnić dopiero 31 grudnia 2016 r.

Powyższe wynika wprost z treści § 40 ust. 1 pkt 1 ww. rozporządzenia.

Co istotne w myśl § 41 ust. 2 przedmiotowego rozporządzenia kierownik zakładu opieki zdrowotnej, który dostosował już uprzednio istniejący program dostosowawczy do wymagań określonych w ww. rozporządzeniu, nie ma obowiązku (w odróżnieniu od kierownika zakładu opieki zdrowotnej, który nie posiada programu dostosowawczego wydanego na podstawie poprzednio obowiązujących przepisów (por. § 40 ust. 2 ww. rozporządzenia) uzyskania opinii od państwowego wojewódzkiego inspektora sanitarnego. Z powyższego wynika, w sposób nie budzący jakichkolwiek wątpliwości, że zakłady opieki zdrowotnej prowadzące działalność w dniu wejścia w życie ww. rozporządzenia, a takim zakładem jest Szpital Miejski w R, niespełniające wymagań określonych w tym rozporządzeniu, mają obowiązek dostosować swoje pomieszczenia i urządzenia do tych wymagań do dnia 31 grudnia 2016 r. Przy czym na kierownikach takich zakładów opieki zdrowotnej, w zależności od tego czy posiadają już programy dostosowawcze wydane na poprzednio obowiązujących przepisach, czy też nie, spoczywa odpowiednio obowiązek dostosowania lub stworzenia takich programów do dnia 30 czerwca 2012 r. i przedłożenia ich organowi prowadzącemu rejestr zakładów opieki zdrowotnej. Strona skarżąca, co potwierdza protokół kontroli z dnia 29 marca 2011 r. będący podstawą ustalenia stanu faktycznego i prawnego, na którym została oparta decyzja, posiada program dostosowawczy wydany na podstawie rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 10 listopada 2006 r. w sprawie wymagań, jakim powinny odpowiadać pod względem fachowym i sanitarnym pomieszczenia i urządzenia zakładu opieki zdrowotnej (Dz. U. z 2006 r. Nr 213, poz. 1568). Wobec powyższego, skoro blok operacyjny Skarżącego nie musi spełniać wymagań określonych w rozporządzeniu Ministra Zdrowia z dnia 2 lutego 2011 r. do dnia 31 grudnia 2016 r., to Powiatowy Inspektor Sanitarny nie miał jakichkolwiek podstaw prawnych do stwierdzenia,

że blok operacyjny Skarżącego narusza wymagania higieniczne i zdrowotne określone w tym rozporządzeniu i nakazania w drodze decyzji usunięcia

tych uchybień.

Niemniej jednak wobec przedłużającej się procedury stwierdzenia nieważności wskazanej wyżej decyzji, strona skarżąca wystąpiła o zmianę terminu wykonania przedmiotowej decyzji, na co Powiatowy Inspektor Sanitarny nie wyraził zgody. Strona skarżąca z tak podjętym rozstrzygnięciem się nie zgadza, przede wszystkim dlatego, że kontrola przeprowadzona w dniach 1, 2 i 5 grudnia 2011 r. toczyła się formalnie w innej sprawie i nie dotyczyła wniosku strony skarżącej o zmianą terminu wykonania czynności, a ponadto wskazana kontrola nie została zakończona merytorycznie wydaniem jakiejkolwiek decyzji administracyjnej, która stwierdzałaby naruszenie przez stronę odwołującą wymagań higienicznych i zdrowotnych. Od chwili powstania Szpitala w roku 2007 do dnia obecnego, żaden z leczonych się w nim pacjentów nie poniósł jakiegokolwiek uszczerbku na zdrowiu wskutek stanu technicznego i sanitarnego bloku operacyjnego. W takich warunkach twierdzenie, że istnieje zagrożenie dla życia i zdrowia ludzkiego jest nad wyraz przesadzone i pozbawione jakichkolwiek, choćby najmniejszych podstaw faktycznych. Wobec powyższego wskazana wyżej przez organ orzekający okoliczność, nie może stanowić uzasadnienia dla twierdzenia, że za zmianą decyzji organu orzekającego z dnia 18 kwietnia 2011 r.

W dalszej części skargi strona skarżąca, powołując się m.in. na wyrok Sądu Najwyższego z dnia 18 listopada 1993 r., sygn. akt III ARN 49/93, podniosła,

że wydając decyzję w trybie art. 155 k.p.a. organ ma obowiązek wskazać,

o jaki interes ogólny publiczny chodzi i udowodnić, iż jest on na tyle ważny

i znaczący, że bezwzględnie wymaga ograniczenia uprawnień indywidualnych obywateli. Zdaniem strony skarżącej organy orzekające w przedmiotowej sprawie

nie wyjaśniły, jaki interes społeczny naruszałaby zmiana terminów wykonania decyzji

z dnia 18 kwietnia 2011 r. oraz nie udowodnił, ze interes ten jest na tyle ważny

i znaczący, że stoi w opozycji do słusznego interesu strony skarżącej. Tymczasem podstawowym zadaniem Szpitala Miejskiego w R jest ratowanie zdrowia

i życia obywateli i trudno sobie wyobrazić, by obowiązek ten miał być realizowany przy równoczesnym narażaniu zdrowia i życia obywateli poprzez udzielanie świadczeń w nieodpowiednich warunkach. Mając na uwadze powyższe strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej.

W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Sanitarny podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi.

Postanowieniem z dnia 18 grudnia 2013 r., sygn. akt III SA/Kr 365/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zawiesił postępowanie sądowe,

w związku ze stwierdzeniem wystąpienia w sprawie przesłanki, o której mowa w art. 125 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., zwanej dalej w skrócie P.p.s.a.).

Sąd wskazał, że wyrokiem z dnia 26 czerwca 2012 r., sygn. akt VII SA/Wa 562/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzję Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia 17 stycznia 2012 r. nr [...], którą utrzymano w mocy decyzję Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] 2011 r. Nr [...] o odmowie stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji Powiatowego Inspektora Sanitarnego z dnia 18 kwietnia 2012 r., znak: [...], nakazującej stronie skarżącej wykonanie określonych w niej czynności.

W ocenie Sądu, wynik powyższego postępowania sądowoadministracyjnego będzie miał wpływ na niniejszą sprawę, bowiem będzie wpływał na kwestię związaną

z tym, czy niniejsze postępowanie sądowe w zależności od podjętego rozstrzygnięcia

w postępowaniu nadzwyczajnym nie będzie bezprzedmiotowe.

Wyrokiem z dnia 28 marca 2014 r., sygn. akt II OSK 2630/12 Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną od wyroku WSA w Warszawie z dnia

26 czerwca 2012 r., sygn. akt VII SA/Wa 562/12.

Postanowieniem z dnia 29 kwietnia 2014 r., sygn. akt III SA/Kr 365/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie podjął zawieszone w niniejszej sprawie postępowanie.

Za pismem procesowym z dnia 2 czerwca 2014 r. pełnomocnik strony skarżącej przedłożył do akt odpis wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 marca 2014r., sygn.. akt II OSK 2630/12, którym została oddalona skarga kasacyjna Głównego Inspektora Sanitarnego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 czerwca 2012 r., sygn. akt VII SA/Wa 562/12. Na rozprawie w dniu 10 lipca 2014 r., mocą którego uchylona została decyzja Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia 17 stycznia 2012 r., znak: [...] utrzymująca w mocy decyzję Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] 2011 r. nr [...] o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Sanitarnego z dnia 18 kwietnia 2012 r., znak: [...], nakazującej stronie skarżącej wykonanie określonych w niej czynności.

Na rozprawie w dniu 10 lipca 2014 r. pełnomocnik organu oświadczył,

że według jego wiedzy została stwierdzona nieważność decyzji z dnia 18 kwietnia 2012 r. (Powiatowego Inspektora Sanitarnego z dnia 18 kwietnia 2012 r., znak: [...]).

Uwierzytelniona kopia ww. rozstrzygnięcia Głównego Inspektora Sanitarnego

z dnia 27 czerwca 2014 r., znak: [...], została dołączona do akt za pismem przewodnim z dnia 11 lipca 2014 r.(k. 106 akt sadowych).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.

Stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity, Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., zwanej dalej w skrócie P.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do rażącego naruszenia prawa dającego podstawę

do stwierdzenia nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 P.p.s.a. Sąd administracyjny nie rozstrzyga, więc merytorycznie,

lecz ocenia zgodność decyzji z przepisami prawa.

Skarga zasługiwała na uwzględnienie, gdyż kontrolowane decyzje są niezgodne z prawem.

Przedmiotem zaskarżenia w rozpatrywanej sprawie była decyzja Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia 8 lutego 2012 r. nr [...], utrzymująca w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] 2011 r., znak: [...], o niewyrażeniu zgody na zmianę, na podstawie art. 155 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., obecnie, t. jedn., Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm., zwanej dalej w skrócie – k.p.a.), terminu wykonania obowiązków nałożonych w punktach 1 a), b), c), 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 14 decyzji Powiatowego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] 2011 r., znak: [...].

Tryb zmiany lub uchylenia decyzji został uregulowany w Kodeksie postępowania administracyjnego w art. 155 k.p.a.

Zgodnie z tym przepisem decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona

przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne

nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony; przepis art. 154 § 2 stosuje się odpowiednio.

Zauważyć jednakże należy, że uchylenie i zmiana decyzji administracyjnej,

na podstawie art. 155 k.p.a. może mieć miejsce wtedy, gdy ustawodawca w przepisie materialnoprawnym przewidzi pewien "luz decyzyjny". W obszarze tego luzu możliwe jest uwzględnienie interesu społecznego lub słusznego interesu strony,

które może doprowadzić do uchylenie lub zmiany decyzji (por. m. in wyrok NSA

w Warszawie z dnia 24 kwietnia 2012 r., sygn.. akt II OSK 188/11, LEX nr 1251871).

O ile nie budzi wątpliwości kwestia, że mająca być zmienioną decyzja Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] 2011 r., znak: [...], nakładająca szereg obowiązków na stronę skarżącą jest decyzją, z której strona "nabyła prawo", to jej charakter sprzeciwia się w ogóle zastosowaniu trybu wskazanego w art. 155 k.p.a.

Rozstrzygnięcie bowiem z dnia [...] 2011 r., znak: [...], zostało wydane na podstawie art. 27 ustawy z dnia z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (t. jedn., Dz. U. z 2011 r. Nr 212, poz. 1263 ze zm., zwanej dalej ustawą o Państwowej Inspekcji Sanitarnej).

W świetle tego przepisu w razie stwierdzenia naruszenia wymagań higienicznych i zdrowotnych, państwowy inspektor sanitarny nakazuje, w drodze decyzji, usunięcie w ustalonym terminie stwierdzonych uchybień (ust. 1 art. 27).

Jeżeli naruszenie wymagań, o których mowa w ust. 1, spowodowało bezpośrednie zagrożenie życia lub zdrowia ludzi, państwowy inspektor sanitarny nakazuje unieruchomienie zakładu pracy lub jego części (stanowiska pracy, maszyny lub innego urządzenia), zamknięcie obiektu użyteczności publicznej, wyłączenie

z eksploatacji środka transportu, wycofanie z obrotu środka spożywczego, przedmiotu użytku, materiału i wyrobu przeznaczonego do kontaktu z żywnością, kosmetyku lub innego wyrobu mogącego mieć wpływ na zdrowie ludzi albo podjęcie lub zaprzestanie innych działań; decyzje w tych sprawach podlegają natychmiastowemu wykonaniu (ust. 2 art. 27).

Wykładnia powyższych przepisów nie pozostawia żadnych wątpliwości,

że tego rodzaju decyzje mają charakter związany. W razie stwierdzenia opisanych

w nich naruszeń organy inspekcji sanitarnej zobligowane są do wydanie decyzji z art. 27 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej.

Wobec tego art. 155 k.p.a. nie mógł być stosowany, gdyż w materialnoprawnym przepisie art. 27 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, stanowiącym podstawę do wydania decyzji przez organy inspekcji sanitarnej, ustawodawca nie przewidział "luzu decyzyjnego".

Ponadto art. 155 k.p.a. ma zastosowanie do ostatecznych niewadliwych decyzji. "Zastosowanie tego przepisu do decyzji wadliwych może nastąpić tylko wtedy, gdy wady decyzji lub postępowania poprzedzającego jej wydanie nie dają podstawy do jej wzruszenia przy zastosowaniu innych przepisów kodeksu (np. art. 156 § 1 k.p.a.)" (por. A Wróbel Komentarz aktualizowany do art. 155 Kodeksu postepowania administracyjnego; LEX 2014).

Skoro decyzją Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia 27 czerwca 2014 r., znak: [...] została stwierdzona nieważność decyzji Powiatowego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] 2011 r., znak: [...], nakładająca szereg obowiązków, a więc uznano wydanie tej decyzji z kwalifikowanym naruszeniem prawa,

to okoliczność ta potwierdza, że wykluczone były przesłanki zmiany tej decyzji

na podstawie art. 155 k.p.a. Postępowanie z art. 155 k.p.a. należy także,

jak i w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, do jednego z trybów postępowań nadzwyczajnych. System ten oparty jest na zasadzie niekonkurencyjności,

tzn., że poszczególne tryby nadzwyczajne mają na celu usunięcie tylko określonego rodzaju wadliwości i nie mogą być stosowane zamiennie. Naruszenie wyłączności stosowania określonego trybu nadzwyczajnego weryfikacji decyzji stanowi rażące naruszenie prawa, będące podstawą do stwierdzenia nieważności decyzji.

Jest to stanowisko zgodnie przyjęte zarówno w orzecznictwie sądów administracyjnych, jak i w doktrynie. Z punktu widzenia procesowego, nie ma też tej decyzji w obiegu prawnym, gdyż stwierdzenie nieważności decyzji wywołuje skutki

ex tunc (tj. z mocą wsteczną, a więc tak jakby decyzji tej nie było od początku.),

co również nie może być niezauważone przy ocenie legalności kontrolowanych decyzji.

Mając powyższe okoliczności na uwadze oraz to, że sąd administracyjny ma jedynie kompetencje kasacyjne, należało uchylić kontrolowane decyzje obu instancji, jako wydane z naruszeniem art. 155 k.p.a., tj. z naruszeniem przepisu prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy ("... przepis art. 155 k.p.a. mimo, że został zamieszczony w akcie normatywnym o charakterze procesowym, jest przepisem prawa materialnego, ponieważ stanowi podstawę prawną rozstrzygnięcia (określa skutki prawne zaistnienia wskazanych w nim przesłanek zmiany lub uchylenia ostatecznej decyzji administracyjnej, na mocy której strona nabyła prawo), a w żadnym zaś razie nie reguluje trybu postepowania w sprawie."; por. wyrok NSA z 4 stycznia 2011 r., sygn.. akt I OSK 1083/10, LEX nr 744927, http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie,

na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn., Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), orzekł, jak sentencji wyroku.