Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 901/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2013-12-04 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 7 art. 77 par. 1 art. 145 par. 1 pkt 4 art. 149 par. 1 par. 2 art. 151 par. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 3 pkt 20 art. 5 ust. 1 pkt 9 art. 28 ust. 2
journal: Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
law: Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.

SENTENCJA

Dnia 4 grudnia 2013 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Czesława Nowak-Kolczyńska Sędziowie Sędzia WSA Renata Kubot-Szustowska Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska (spr.) Protokolant sekretarz Magdalena Rząsa po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 listopada 2013 roku sprawy ze skargi B. K. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] nr [...] znak: [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na przebudowę 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] nr [...] znak: [...] z dnia [...]; 2. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącej B. K. kwotę 757 (siedemset pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. LS


UZASADNIENIE

Starosta [...], decyzją z dnia [...] nr [...], wydaną na podstawie art.151 § 1 pkt 1 i art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r., nr 98, poz. 1071 ze zm.), po rozpoznaniu wniosku B. K., odmówił uchylenia decyzji własnej z dnia [...] nr [...], znak: [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej A. Z. – R., pozwolenia na przebudowę i zmianę przeznaczenia części poddasza nieużytkowego nad lokalem nr 4 na cele mieszkalne, w budynku mieszkalnym, wielorodzinnym, zlokalizowanym na terenie działki nr 129/1, przy ul. A nr [...], w K., sprostowanej postanowieniem z dnia [...], nr [...] w zakresie oczywistej omyłki, dotyczącej błędu pisarskiego w numerze lokalu nad którym planowane są roboty budowlane (tj. lokal nr 5 i 6).

W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia organ wyjaśnił, iż w/w decyzją Starosta [...], zatwierdził projekt budowlany i udzielił A. Z. –R., pozwolenia na w/w przebudowę i zmianę przeznaczenia części poddasza nieużytkowego na cele mieszkalne, w budynku mieszkalnym, wielorodzinnym, zlokalizowanym na terenie działki nr 129/1, przy ul. A nr [...], w K.. Dodano, iż za stronę w prowadzonym postępowaniu, zgodnie ze złożonym oświadczeniem o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, organ uznał Wspólnotę Mieszkaniową [...] w K. reprezentowaną przez B Spółkę z o.o. w K.. Do dokumentacji A. Z. – R. załączyła między innymi uchwałę Nr [...] z dnia [...] owej Wspólnoty, wyrażającą zgodę na kontynuację adaptacji strychu nad lokalami 5 i 6 w budynku mieszkalnym, wielorodzinnym przy ul. A [...] w K., a przedmiotowa decyzja, z upływem 14 dniowego terminu do wniesienia odwołania stała się ostateczna.

W dniu 23 października 2012r. B. K. wniosła o wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. w sprawie zakończonej w/w ostateczną decyzją Starosty [...] z dnia [...]. Zdaniem organu pierwszej instancji wnioskodawczyni nie była stroną postępowania w przedmiotowej sprawie, zatem po zbadaniu podstaw formalnych do rozpatrzenia wniosku o wznowienie postępowania, na podstawie art. 145 § 1, pkt 4 k.p.a., postanowieniem nr [...] z dnia [...] odmówiono wznowienia postępowania administracyjnego.

Na powyższe postanowienie zażalenie wniosła B. K., w efekcie którego Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...], nr [...] uchylił w całości postanowienie Starosty [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W uzasadnieniu wydanego postanowienia Wojewoda wskazał, iż w przypadku zachowania terminu do złożenia wniosku o wznowienie przedmiotowego postępowania administracyjnego, który wnioskodawczyni zachowała, organ winien wydać postanowienie o wznowieniu tego postępowania na podstawie art. 149 § 2 k.p.a. i po przeprowadzeniu wznowionego postępowania administracyjnego wydać właściwe rozstrzygnięcie zgodnie z art. 151 k.p.a., uzasadniając w sposób wyczerpujący zajęte stanowisko.

W efekcie powyższego postanowieniem z dnia [...] nr [...] Starosta [...]wznowił na żądanie strony postępowanie administracyjne w sprawie zakończonej w/w ostateczną decyzją z dnia [...], po czym w jego toku w dniu 12 marca 2013r. zwrócił się do B Sp. z o. o. w K. - zarządcy Wspólnoty Mieszkaniowej [...], z prośbą o udzielenie informacji, czy B. K. przysługuje prawo do zakwestionowania podjętej uchwały nr [...] z dnia [...] Wspólnoty Mieszkaniowej [...] w K. Jednocześnie zgodnie z art. 50 § 1 k.p.a. wezwał A. Z.-R. do przedłożenia orzeczenia technicznego w zakresie oddziaływania adaptowanego poddasza na warunki użytkowania lokalu bezpośrednio pod nim położonego, z uwzględnieniem przenikania hałasu, wibracji i drgań.

W dniu 20 marca 2013r. B. K. przedłożyła pismo wskazując, iż winna być uznana za stronę postępowania zakończonego decyzją z dnia [...] z uwagi na fakt posiadania swojego indywidualnego interesu prawnego, wynikającego z położenia jej lokalu mieszkalnego nr 5 pod przebudowanym lokalem mieszkalnym. Jednocześnie poinformowała, iż Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. prowadzi postępowanie w sprawie przebudowy części poddasza w przedmiotowym budynku, na mocy realizowanej wcześniej decyzji pozwolenia na budowę nr [...] z dnia [...] wydanej przez Starostę [...]. Wskazała, że w toku prowadzonego przez PINB postępowania, A. Z. – R. zobowiązana została do przedłożenia opinii między innymi oddziaływania zrealizowanych robót na stan techniczny lokalu mieszkalnego nr 5 stanowiącego własność B. K..

Nadto, w dniu 26 marca 2013r. B poinformowało, iż zgodnie z art. 25 ust. 1 ustawy o własności lokali z dnia 24 czerwca 1994r. (Dz. U. z 2000 r., nr 80 poz. 903 ze zm.) uchwalę Wspólnoty Mieszkaniowej może zaskarżyć do Sądu każdy członek Wspólnoty Mieszkaniowej. Termin do zaskarżenia uchwały wynosi 6 tygodni od daty podjęcia uchwały na zebraniu ogólnym właścicieli, albo od dnia powiadomienia, gdy uchwała została podjęta w drodze indywidualnego zbierania głosów. Po upływie tego terminu uchwała staje się prawomocna, zatem obowiązuje zarówno tych właścicieli, którzy byli członkami Wspólnoty w dacie jej podjęcia, jak i tych, którzy zostali członkami Wspólnoty w okresie późniejszym. Zasadą bowiem jest, iż nowych członków Wspólnoty obowiązują wszystkie dotychczas podjęte przez Wspólnotę uchwały. Dodano, że w realiach niniejszej sprawy uchwałę nr [...] podjęto w dniu [...], a B. K. została członkiem Wspólnoty z dniem 27 kwietnia 2012r. Zatem B. K. nie posiadała legitymacji do wytoczenia powództwa przewidzianego w art. 25 ust. 1 ustawy o własności lokali bowiem - w dacie podjęcia owej uchwały nie była członkiem Wspólnoty, a w dacie kiedy stała się członkiem Wspólnoty upłynął przewidziany 6 tygodniowy termin do jej zaskarżenia, zatem uchwała była już prawomocna i nie podlegała zaskarżeniu. W tych okolicznościach B. K. nie jest uprawniona do kwestionowania uchwały Wspólnoty nr [...].

Następnie w dniu 29 marca 2013r. A. Z. – R. złożyła opinię techniczną wykonaną przez uprawnionego projektanta A. C., posiadającą uprawnienia budowlane nr [...] w specjalności architektonicznej, z której wynika, iż projekt budowlany przebudowy poddasza na cele mieszkalne spełnia wymagania określone w przepisach i normach powszechnie obowiązujących, biorąc pod uwagę określoną w projekcie funkcję pomieszczeń. W odpowiedzi pismem z dnia 16 kwietnia 2013r. B. K. stwierdziła, iż jej zdaniem w/w opinia techniczna jest nierzetelna, bowiem nie zawiera sprawozdania na podstawie jakich metod projektant doszedł do zawartych w niej konkluzji. Jednocześnie zażądała, by organ zobowiązał inwestora do przedłożenia kserokopii opinii dotyczących wpływu zrealizowanych robót na stan techniczny lokalu mieszkalnego nr 5,, tj. obowiązków nałożonych do wykonania postanowieniem nr [...] oraz nr [...] przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P.

Mając na uwadze powyższe okoliczności organ pierwszej instancji wyjaśnił, iż planowana przez A. Z. – R. przebudowa poddasza nieużytkowego, zaprojektowana przez osoby posiadające odpowiednie uprawnienia, jest zgodna z obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego dla obszaru Miasta K. Przedłożona dokumentacja projektowa przebudowy poddasza nieużytkowego na cele mieszkalne, została pozytywnie uzgodniona przez Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Ł. (pismo z dnia 12 lipca 2012r. ).

Dodano, że zgodnie z art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, stronami w postępowaniu o pozwolenie na budowę są inwestor, właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości w obszarze oddziaływania nieruchomości. Wnioskodawczyni złożyła oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane z którego wynika prawo do dysponowania nieruchomością umocowane uchwałą nr [...] z dnia [...] Wspólnoty Mieszkaniowej [...] w K.. Ponadto organ uznał, iż w dniu złożenia przez A. Z.-R., wniosku o pozwolenie na budowę stronami w postępowaniu była Wspólnota Mieszkaniowa [...] reprezentowana przez B Sp. z o.o. Natomiast B. K. nie była członkiem Wspólnoty Mieszkaniowej w czasie, gdy Wydział Architektury i Budownictwa Starostwa Powiatowego prowadził postępowanie administracyjne zakończone ostateczną decyzją pozwolenia na z dnia [...]. Nadto kiedy została członkiem Wspólnoty Mieszkaniowej nie była uprawniona do kwestionowania przedmiotowej, wtedy już prawomocnej uchwały Wspólnoty.

Zdaniem organu z powyższych przyczyn B. K. nie może być przyznany status strony w postępowaniu administracyjnym dotyczącym przebudowy strychu nieużytkowego na cele mieszkalne, zakończonym prawomocna decyzją Starosty Pabianickiego z dnia [...]. Nadto organ wskazał, iż nie ma podstaw, aby kwestionować opinię techniczną z dnia 29 marca 2013r. wykonaną przez projektanta A. C., gdyż zdaniem organu uznać należy, iż opinia została sporządzona zgodnie z rozporządzeniem o warunkach technicznych, przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej i została podpisana przez uprawniona osobę. W konsekwencji brak jest podstaw do uchylenia prawomocnej decyzji nr [...] z dnia [...].

Od powyższej decyzji odwołanie wniosła B. K., zarzucając jej naruszenie:

- art. 151 § 1 związku z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., poprzez niezasadne odmówienie uchylenia decyzji, której dotyczył wniosek o wznowienie postępowania na skutek błędnego ustalenia, że B. K. nie przysługiwał status strony w postępowaniu w przedmiocie wydania pozwolenie na budowę i zmianę przeznaczenia części poddasza nieużytkowego nad lokalem nr 5 i 6 na cele mieszkalne w budynku mieszkalnym, wielorodzinnym zlokalizowanym na terenie działki nr ewidencyjny 129/1 przy ul. A nr [...] w K.;

- art. 7, art. 8, art. 9 w związku 107 § k.p.a., poprzez nie odniesienie się do wszystkich argumentów podniesionych we wniosku o wznowienie postępowania, a potwierdzających, że B. K. przysługiwał status strony oraz poprzez brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienie sprawy nie mając na względzie interesu społecznego oraz słusznego interesu obywateli a także poprzez niezbadanie i niewyjaśnienie przez organ, czy B. K. jako członek wspólnoty mieszkaniowej wykazała swój indywidualny, własny interes prawny, aby mogła występować jako strona zainteresowana w postępowaniu administracyjnym w sprawie, w której może wystąpić także wspólnota w sytuacji, w której skarżąca wskazywała jako podstawę przyznania jej przymiotu strony - zarzuty związane z przenikaniem hałasu i drgań do jej mieszkania w związku z planowaną adaptacją części wspólnych budynku, inwestora; bezzasadne powiązanie przez organ braku możliwości zaskarżenia przez B. K. uchwały Wspólnoty Mieszkaniowej nr [...] z dnia [...] która to uchwała dawała inwestorowi prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane z możliwością przyznania wymienionej statusu strony w postępowaniu administracyjnym; brak ustosunkowania się do wniosków B. K. zawartych w piśmie z dnia 16 kwietnia 2013r. w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji;

- naruszenie przepisu § 323 ust. 1 oraz § 326 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r, w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie w związku z art. 28 ust. 2 Prawa Budowlanego, z których skarżąca wywodziła swój indywidualny interes prawny do udziału w postępowaniu w przedmiocie wydania pozwolenie na budowę i zmianę przeznaczenia części poddasza nieużytkowego nad lokalem nr 5 i 6 na cele mieszkalne w budynku mieszkalnym, wielorodzinnym zlokalizowanym na terenie działki nr 129/1 przy ul. A nr [...] w K., a które to przepisy dają skarżącej status strony;

W uzasadnieniu odwołania wskazano, że organ miał obowiązek wyjaśnić czy B. K. przysługiwał status strony w postępowaniu zakończonym decyzją z dnia [...], natomiast w ocenie odwołującej się z uzasadnienia decyzji w sposób jednoznaczny wynika, że organ pierwszej instancji nie sprostał temu obowiązkowi. Dokonując bowiem ustalenia, że skarżącej nie przysługiwał status strony w postępowaniu zakończonym kwestionowaną decyzją organ oprał się na błędnym założeniu, iż skoro w dacie podejmowania uchwały nr [...] z dnia [...] przez Wspólnotę Mieszkaniową dającą inwestorowi prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane B. K. nie była członkiem Wspólnoty, oraz że skarżącej nie przysługiwało prawo do zaskarżenia wymienionej uchwały na drodze postępowania cywilnego, to skarżącej nie może przysługiwać status strony w postępowaniu administracyjnym dotyczącym przebudowy strychu nieużytkowego na cele mieszkalne zakończonym prawomocną decyzją Starosty [...] z dnia [...].

Zdaniem odwołującej się, okoliczność czy mogła lub może kwestionować uchwałę Wspólnoty Mieszkaniowej, a stanowiącą tytuł do dysponowania przez inwestora nieruchomością dla celów budowlanych, względnie czy przedmiotowa uchwała jest wiążąca dla B. K. jest bez znaczenia dla uznania wnioskodawczyni za stronę postępowania zakończonego ostateczną decyzją z dnia [...], zaś organ winien skoncentrować się na zbadaniu czy w okolicznościach faktycznych przedmiotowej sprawy wnioskodawczynię należy uznać za stronę postępowania zakończonego ostateczną decyzją, o której wyżej. Podkreślono, iż organ pierwszej instancji nie wziął pod rozwagę, że B. K. posiada interes prawny w domaganiu się uchylenia decyzji w przedmiocie udzielenia pozwolenia na przebudowę wspólnej nieruchomości budynkowej, jaką zamieszkuje. Niniejszą część wspólną stanowi strych, który stosownie do art. 3 ust. 2 w związku z art. 12 ustawy z dnia 24 czerwca 1994r. o własności lokali (Dz. U. z 2000r., nr 80, poz. 903 ze zm.) stanowi część wspólną, z której może korzystać każdy właściciel lokalu w nieruchomości budynkowej. Zmiana przeznaczenia wykorzystywania strychu ogranicza zatem ustawowe uprawnienia B. K. do korzystania z tej części wspólnej nieruchomości budynkowej. Niniejsze uprawnienie nie może być sprowadzane do interesu faktycznego polegającego na tym, że B. K. nie będzie mogła korzystać z części wspólnej. Zmiana przeznaczenia części wspólnej powodować zaś może niedogodności związane z korzystaniem z własnego lokalu, w tym nasilenie się hałasu powodowanego zwiększeniem się powierzchni sąsiadującego z lokalem odwołującej się innego lokalu oraz może stanowić zagrożenie dla przebywających w jej lokalu osób.

Ponadto wskazano, iż z uwagi na fakt, że B. K. jest właścicielem nieruchomości (odrębnej własności lokalu mieszkalnego nr 5), znajdującego się w budynku mieszkalnym zlokalizowanym na nieruchomość w K. przy ul. A nr [...], to planowana adaptacja naruszy prawo do niezakłóconego korzystania z przysługującej jej własności. Po zaadoptowaniu tej strychu na cele mieszkalne przez inwestora, dla B. K. powstaną dalsze niedogodności związane z przenikaniem hałasu do jej mieszkania w związku z użytkowaniem adaptowanych części wspólnych budynku, w związku z czym zdaniem odwołującej się, w niniejszej sprawie winny znaleźć zastosowanie przepisy regulujące wymogi techniczne, jakim winny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, w szczególności § 323 ust. 1 oraz § 326 ust. 1 rozporządzenia.

Dodano, iż bezspornym pozostaje okoliczność, że skarżąca nie została zawiadomiona o toczącym się postępowaniu i nie brała w nim udziału, pomimo że przysługiwał jej status strony w rozumieniu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Nadto odwołująca się w piśmie z dnia 16 kwietnia 2013r. kwestionowała opinię techniczną złożoną przez inwestora oraz złożyła wniosek o wstrzymanie wydania decyzji do momentu sporządzenia opinii do których został zobowiązany inwestor; jak i Wspólnota Mieszkaniowa przez Powiatowy Inspektorat Nadzoru Budowlanego w P., natomiast w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji brak jakiegokolwiek ustosunkowania się organu pierwszej do tychże wniosków. Wnioskodawczyni nie zgodziła się, że opinia techniczna złożona do akt sprawy przez inwestora była miarodajna do wyjaśnienia stanu faktycznego, przedstawiając konkretne zarzuty skierowane przeciwko temu dowodowi, do których organ jej zdaniem także nie ustosunkował się. Organ pierwszej instancji zdaniem odwołującej się nie podjął również żadnych działań mających na celu wyjaśnienie czy dalsza adaptacja poddasza nieużytkowego będzie miała wpływ na pogłębiającą się degradację lokalu mieszkalnego stanowiącego jej własność. Końcowo wskazała, iż jej zdaniem uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie spełnia wymogów stawianych mu przez prawo, Lakoniczność uzasadnienia zaskarżonej decyzji, jak też brak szczegółowego odniesienia się do wszystkich argumentów podniesionych przez wnioskodawczynię oraz wniosków składanych po wznowieniu postępowania, wskazuje na niedochowanie należytej dbałości o jego jakość, co prowadzi w dalszej kolejności do uchybienia zasadzie przekonywania oraz dyskredytuje podjęte rozstrzygnięcie. Nie wiadomo bowiem na czym opierał się organ odwoławczy wydając zaskarżone rozstrzygnięcie, w szczególności nie wyjaśniono motywów podjęcia tej treści rozstrzygnięcia oraz nie wyjaśniono podstawy faktycznej, co powoduje, że decyzja uchyla się jakiejkolwiek kontroli pod względem zgodności z prawem.

Wojewoda [...], decyzją z dnia [...], nr [...], wydaną na podstawie art. 138 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy wskazaną na wstępie decyzję Starosty [...] z dnia [...].

W uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia Wojewoda przypomniał, iż B.K., wniosła o wznowienie postępowania administracyjnego, zakończonego w/w decyzją Starosty, wskazując na przesłankę wynikającą z art. 145 1 pkt 4 k.p.a.

Organ odwoławczy wyjaśnił, iż wznowienie postępowania administracyjnego jest instytucją procesową, stwarzającą prawną możliwość ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy zakończonej decyzją ostateczną jeżeli postępowanie, w którym ona zapadła, jest dotknięte kwalifikowaną wadliwością procesową wyliczoną wyczerpująco w art. 145 1 pkt 1-8 k.p.a. Nadto, zgodnie z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego stronami postępowania w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Powołany powyżej przepis art. 28 ust. 2 jest przepisem szczególnym w stosunku do art. 28 k.p.a., który określa pojęcie strony w postępowaniu administracyjnym. Tym samym w świetle obowiązujących przepisów prawa, stronami postępowania w sprawie pozwolenia na budowę są, jak wskazano powyżej, inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Organ jednocześnie zwrócił uwagę, iż o tym, czy jest się stroną danego postępowania administracyjnego nie decyduje wola bądź przekonanie danej osoby, ale okoliczność, czy istnieje przepis prawa materialnego, pozwalający zakwalifikować interes danej osoby jako interes prawny, który w niniejszej sprawie nie został przez skarżącą wykazany i nie wynika z badanych akt sprawy. Dodano, że pojęcie interesu prawnego, na którym oparta jest legitymacja procesowa strony w postępowaniu administracyjnym, należy ustalać według norm prawa materialnego, natomiast mieć interes prawny oznacza tyle, co ustalić powszechnie obowiązujący przepis prawa, na podstawie którego można skutecznie żądać czynności organu w związku z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danej osoby.

W dalszej części uzasadnienia Wojewoda wyjaśnił, że B. K. jest właścicielką lokalu mieszkalnego nr 5, nad którym planowane są roboty budowlane objęte przedmiotową decyzją Starosty [...]. Przypomniano także, że przedmiotową decyzją Starosta [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił A. Z.-R. pozwolenia na przebudowę i zmianę przeznaczenia części poddasza nieużytkowego nad lokalem nr 4 na cele mieszkalne w budynku mieszkalnym wielorodzinnym, zlokalizowanym na terenie działki nr 129/1 przy ul. A nr [...] w K.. Decyzja ta została sprostowana postanowieniem tegoż organu z dnia [...] w zakresie oczywistej omyłki w decyzji tegoż organu z dnia [...], dotyczącej błędu pisarskiego w numerze nad którym planowane są roboty budowlane tj. lokal nr 5, który stanowi własność skarżącej i lokal nr 6. Wskazano także, iż do wniosku o udzielenie pozwolenia na budowę inwestorka załączyła oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, z którego wynika, iż prawo to umocowane jest uchwałą nr [...] z dnia [...] Wspólnoty Mieszkaniowej [...] w K.. Jak wynika z powyższej uchwały, Wspólnota Mieszkaniowa wyraziła zgodę na kontynuację adaptacji strychu nad lokalami nr 5 i 6 w budynku przy ul. A [...] w K. przez A. Z.-R.. Dodano, że za stronę postępowania administracyjnego w przedmiotowej sprawie została uznana wskazana powyżej Wspólnota Mieszkaniowa, a korespondencja w tej sprawie kierowana była do jej zarządcy – B Sp. z o.o. ul. A [...],[...] K.. Ponadto, iż B. K. jest właścicielem lokalu nr 5 od dnia 27 kwietnia 2012r., a tym samym w dacie podjęcia powyższej uchwały nie była członkiem tej wspólnoty.

Podkreślono, iż budynek w którym znajduje się przedmiotowe poddasze nieużytkowe przeznaczone do przebudowy i zmiany sposobu użytkowania na cele mieszkalne jest budynkiem mieszkalnym. Z projektu budowlanego przedmiotowej inwestycji wynika, iż projektuje się trzy pokoje mieszkalne, a tym samym inwestor będzie użytkował te pomieszczenia zgodnie z przeznaczeniem tego budynku. Wobec powyższego, zdaniem organu odwoławczego, brak jest podstaw do stwierdzenia, iż w omawianym przypadku przedmiotowa inwestycja spowoduje negatywne oddziaływanie na lokal skarżącej.

Powyższą decyzją B. K. zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, zarzucając jej naruszenie:

- art. 138 § 2 w związku z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., poprzez jego niezastosowanie i nieuchylenie decyzji organu pierwszej instancji, w sytuacji gdy skarżącej przysługiwał status strony w postępowaniu w przedmiocie wydania pozwolenie na budowę i zmianę przeznaczenia części poddasza nieużytkowego nad lokalem nr 5 i 6 na cele mieszkalne, jako właścicielce lokalu położonego bezpośrednio pod planowaną adaptacją.

- § 323 ust. 1 oraz § 326 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, w związku z art. 28 ust.2 Prawa budowlanego, poprzez ich wadliwe zastosowanie oraz nie wzięcie pod rozwagę, że planowana inwestycja narusza prawo własności skarżącej wskutek wzmożenia przenikania drgań i hałasów, oraz może spowodować dalszą degradację lokalu mieszkalnego stanowiącego własność B. K. tj. powodować powstawanie spękań na ścianach;

- art. 77 § 1, w związku z art. 78 § 1, w związku z art. 80 k.p.a., poprzez nieuwzględnienie, że organ pierwszej instancji nie wziął pod rozwagę wniosku skarżącej z dnia 16 kwietnia 2013r., dotyczącego zapoznania się z postanowieniami wydanymi przez organ nadzoru budowlanego, z których w sposób jednoznaczny wynikało, iż planowana inwestycja narusza prawo własności B. K., oraz nieodniesienie się do żądań skarżącej zawartych w rzeczonym piśmie, pomimo że miały istotny wpływ na rozstrzygnięcie przedmiotowej sprawy;

W uzasadnieniu skargi podtrzymano zarzuty podniesione w odwołaniu, wskazując, że skarżąca nabyła prawo odrębnej własności lokalu mieszkalnego nr 5 położonego w K. przy ul. A nr [...] w dniu 12 kwietnia 2012r., tj. po uzyskaniu przez inwestora tytułu do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, a przed wydaniem decyzji objętej wnioskiem o wznowienie postępowania. W dacie wydania decyzji objętej wnioskiem o wznowienie skarżąca była jednak już właścicielem lokalu mieszkalnego nr 5. dodano, że skarżąca w sposób jednoznaczny wskazała przepisy, z których wywodziła swój indywidualny interes prawny do udziału w postępowaniu w przedmiocie wydania pozwolenie na budowę i zmianę przeznaczenia części poddasza nieużytkowego nad lokalem nr 5 i 6 na cele mieszkalne, jednakże organy obu instancji wadliwie doszły do wniosku, że skarżącej nie przysługiwał status strony bowiem za stronę postępowania mogła być uznana jedynie Wspólnota Mieszkaniowa [...].

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, argumentując jak w treści zaskarżonego rozstrzygnięcia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę administracji publicznej. Kontrola działalności organów administracyjnych, o której mowa, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2 powołanego przepisu). Oznacza to, iż sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Z kolei art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r., nr 270 ze zm.) powoływana dalej jako p.p.s.a. stanowi, że sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne do końcowego załatwienia sprawy. Sąd uwzględniając skargę na decyzję uchyla to rozstrzygnięcie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, o czym stanowi art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.

W następstwie rozpoznania skargi wniesionej w niniejszej sprawie, sąd dopatrzył się w zaskarżonej decyzji i ją poprzedzającej uchybienia przepisom prawa procesowego i materialnego w stopniu, które obligują do wyeliminowania ich z obrotu prawnego.

Przedmiotem niniejszego postępowania jest legalność decyzji Wojewody [...] z dnia [...] utrzymującej w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] w sprawie odmowy uchylenia decyzji Starosty [...] z dnia [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na roboty budowlane po wznowieniu postępowania.

Tytułem przypomnienia wskazać należy, że instytucja wznowienia postępowania jest nadzwyczajnym trybem weryfikacji decyzji ostatecznych dotkniętych jedną z kwalifikowanych wad procesowych, wyliczonych wyczerpująco w art. 145 § 1, art. 145a i art. 145b k.p.a. Ustalenie dopuszczalności wznowienia postępowania, w tym przesłanki wskazanej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. wymaga wydania postanowienia o wznowieniu postępowania (art. 149 § 1 k.p.a.). Dopiero to postanowienie stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy, o czym stanowi art. 149 § 2 k.p.a. Jeżeli po przeprowadzeniu postępowania określonego w art. 149 § 2 K.p.a., właściwy organ ustali, że podanie o wznowienie postępowania nie pochodzi od podmiotu, któremu przysługiwałby przymiot strony w postępowaniu dotyczącym udzielenia pozwolenia na budowę, to wówczas wydaje decyzję o odmowie uchylenia decyzji dotychczasowej, objętej żądaniem wznowienia postępowania (art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a.).

Tak też się stało w rozpatrywanej sprawie, gdyż organ uznał, że skarżącej B. K., domagającej się wznowienia postępowania w oparciu o art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., przymiot strony w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na prowadzenie robót budowlanych nie przysługuje, bowiem za stronę postępowania administracyjnego w przedmiotowej sprawie została uznana wspólnota mieszkaniowa. Organ uznał, że skarżąca nie legitymuje się indywidualnym interesem prawnym, bowiem w dacie podjęcia uchwały przez wspólnotę o wyrażeniu zgody na przeprowadzenie przez inwestorkę prac budowlanych skarżąca nie była członkiem tej wspólnoty i nie przysługuje jej prawo zakwestionowania podjętej uchwały, a dodatkowo, że projektowane trzy pokoje mieszkalne w ramach przebudowy poddasza nieużytkowego i zmiany sposobu jego użytkowania znajdują się w budynku mieszkalnym, zaś inwestor będzie użytkował te pomieszczenia zgodnie z przeznaczeniem tego budynku, skutkiem czego brak jest podstaw do stwierdzenia, że inwestycja spowoduje negatywne oddziaływanie na lokal skarżącej.

Z taką argumentacją organu nie sposób się zgodzić, co słusznie wywodziła skarżąca.

Poza sporem pozostaje fakt, że ustalenie, czy wnioskodawczyni przysługiwał w postępowaniu status strony winno nastąpić w oparciu o art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.), który jest lex specialis do art. 28 k.p.a. W świetle tego przepisu stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Pod pojęciem obszaru oddziaływania obiektu – zgodnie z art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane – rozumie się teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. Niewątpliwie osoby trzecie (w rozumieniu art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy Prawo budowlane) mogą skutecznie kwestionować zamierzenie inwestycyjne inwestora jedynie wówczas, gdy mają w sprawie interes prawny i tylko w takim zakresie, w jakim zamierzenie to koliduje z ich uzasadnionym interesem (Prawo budowlane. Komentarz pod red. prof. Z. Niewiadomskiego, Wydawnictwo C.H.BECK, Warszawa 2006, s. 325-326). Inaczej mówiąc, przymiot strony w postępowaniu administracyjnym ma osoba, której dotyczy bezpośrednio to postępowanie, lub w którym może być wydane orzeczenie godzące w jej prawem chronione interesy poprzez ograniczenie lub uniemożliwienie korzystania z przysługujących jej praw. Zawężenie to nie może jednak oczywiście prowadzić do sytuacji bezzasadnego pozbawiania przymiotu strony w postępowaniu o pozwolenie na budowę osób innych niż inwestor. Organ ma bowiem obowiązek zbadać każdorazowo, indywidualnie obszar potencjalnego oddziaływania planowanego obiektu na inne nieruchomości, obiekty czy lokale, w zależności od jego przeznaczenia, funkcji, zakresu robót i ewentualnych uciążliwości wobec osób trzecich. Zdaniem sądu, zaznaczyć również należy, że przymiot strony w rozumieniu przepisu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego został przypisany wszystkim tym podmiotom, których prawa gwarantowane przepisami szczególnymi lub techniczno-budowlanymi powinny zostać uwzględnione w toku postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, nie było bowiem intencją ustawodawcy ograniczenie przymiotu strony postępowania w sprawie pozwolenia na budowę wyłącznie do tych podmiotów, których prawa wynikające z tych przepisów zostały już naruszone, i to w sposób bezsporny, istotna jest bowiem możliwość naruszenia interesów osób trzecich (por. wyroku WSA w Poznaniu z dnia 8 grudnia 2010 r., sygn. akt IV SA/Po 478/11, dostępny w Systemie Informacji Prawnej Lex, Lex nr 758512). Zważywszy na omawianą kwestię należy również przywołać wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 września 2010r., sygn. akt OSK 1481/09, w którym jednoznacznie stwierdzono, że skoro postępowania administracyjne mają w szczególności zapewnić ochronę interesów prawnych stron, więc wątpliwości na temat legitymacji do udziału w postępowaniu w charakterze strony należy rozstrzygać na korzyść osoby domagającej się uznania jej za stronę postępowania (dostępny w Systemie Informacji Prawnej Lex, Lex nr 668544).

W kontekście powyższego, za zasadną uznać należy argumentację strony skarżącej, że okoliczność, czy mogła lub może ona kwestionować uchwałę wspólnoty mieszkaniowej, stanowiącą tytuł do dysponowania przez inwestora nieruchomością dla celów budowlanych, względnie czy przedmiotowa uchwała jest wiążąca dla B. K., jest bez znaczenia dla uznania wnioskodawczyni za stronę postępowania zakończonego ostateczną decyzją z dnia [...], zaś organ winien skoncentrować się na zbadaniu czy w okolicznościach faktycznych przedmiotowej sprawy wnioskodawczynię należy uznać za stronę postępowania zakończonego tą decyzją ostateczną. Nie można bowiem a priori przyjąć, że w tych sprawach, w których w charakterze strony występuje wspólnota mieszkaniowa, udział w sprawie członka tejże wspólnoty jest wykluczony. Należy bowiem podzielić utrwalony w orzecznictwie pogląd, że również członek wspólnoty mieszkaniowej, jeżeli wykaże swój indywidualny interes prawny, może wystąpić jako strona zainteresowana w postępowaniu administracyjnym w sprawie, w której co do zasady występuje wspólnota. Uprawnienia wspólnoty mieszkaniowej i poszczególnego właściciela lokalu nie są wobec siebie konkurencyjne i nie wykluczają się wzajemnie. Ocenie organu powinno zatem podlegać czy właściciel wyodrębnionej nieruchomości lokalowej jest w stanie wykazać, że doszło lub może dojść do negatywnego oddziaływania na jego nieruchomość poprzez dopuszczenie do realizacji określonych robót budowlanych (por. wyrok NSA z dnia 29 lutego 2012r. sygn. akt II OSK 2383/10, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Z dokumentów zgromadzonych w aktach administracyjnych wynika, że B. K. jest właścicielem lokalu nr 5 w budynku mieszkalnym wielorodzinnym, zlokalizowanym na terenie działki nr 129/1 przy ul. A nr [...] w K. od dnia 27 kwietnia 2012r. Lokal ten położony jest bezpośrednio pod częścią poddasza, którego dotyczą roboty budowlane objęte ostateczną decyzją o pozwoleniu na wykonanie robót budowlanych. Niewątpliwie więc prawo własności do lokalu mieszkalnego, sąsiadującego bezpośrednio z przebudowywaną częścią wspólną budynku uzyskała przed wydaniem decyzji, której dotyczy wznowione postępowanie. Inwestycja dotyczy poddasza dotychczas nieużytkowego, zaliczanego do części wspólnych budynku, a inwestorka legitymuje się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w oparciu o uchwałę wspólnoty mieszkaniowej z dnia [...], co jest okolicznością niesporną.

Nie powinno również budzić wątpliwości, że w wyniku wznowienia postępowania organ rozstrzyga według stanu faktycznego i prawnego aktualnego na czas orzekania. Dotyczy to również kwestii badania przymiotu strony. Obowiązkiem organu było więc wyjaśnienie, rozważenie i odniesienie się do wszystkich okoliczności podnoszonych przez skarżącą w toku wznowionego postępowania, czego jednak organ z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. w związku z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego nie uczynił. Skarżąca odwoływała się do art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. e, wskazywała nie tylko na naruszenia konkretnych przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, ale również na fakt oddziaływania i wpływu prac budowlanych na ściany w jej lokalu, przedstawiając na te okoliczności dokumenty z prowadzonego postępowania przed organem nadzoru budowlanego. W tej sytuacji nie można zaaprobować kategorycznego poglądu organu i poprzestać na konstatacji, że skoro projekt budowlany przebudowy poddasza na cele mieszkalne spełnia wymagania określone w przepisach i normach powszechnie obowiązujących ( wedle opinii projektanta), biorąc pod uwagę określoną w projekcie funkcję pomieszczeń, to brak jest oddziaływania planowanej inwestycji na lokal skarżącej, a tym samym nie przysługuje jej przymiot strony, co z kolei uzasadnia decyzję znajdującą podstawę w art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a.

Taki arbitralny wniosek, a w konsekwencji i sposób rozstrzygnięcia nie zasługuje na akceptację, co słusznie podniesiono i argumentowano w skardze.

Niewątpliwie wskazane wyżej kwestie wymagały wyjaśnienia i rozważenia przede wszystkim w kontekście badania przesłanki wznowieniowej, co z kolei ma wpływ na podstawę i sposób rozstrzygnięcia. Tym samym więc za nieuprawnione na tym etapie postępowania, a co najmniej przedwczesne, należy uznać stanowisko organów obu instancji, że skarżącej nie przysługuje przymiot strony z uwagi na brak jej zindywidualizowanego interesu prawnego. Natomiast jednoznacznie stwierdzić należy, że niewłaściwy jest pogląd o braku przymiotu strony skarżącej, z uwagi na brak możliwości zakwestionowania uchwały z dnia [...] wyrażającą zgodę na kontynuację adaptacji strychu nad lokalami 5 i 6 i konkurencyjności uprawnień jako strony postępowania wspólnoty mieszkaniowej i skarżącej.

Ponownie rozpoznając sprawę organ winien uwzględnić wnioski wynikające ze wskazanych wyżej motywów, jednoznacznie wyjaśniając i rozważając wszelkie okoliczności, niezbędne dla prawidłowego rozstrzygnięcia wznowionego postępowania, w tym również te, które wskazuje skarżąca, pozwalające na ustalenie, czy przysługuje jej przymiot strony w rozumieniu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, w kontekście aktualnego stanu faktycznego i prawnego, co z kolei determinuje podstawę i treść rozstrzygnięcia, a następnie stanowisko swoje prawidłowo uzasadnić, zgodnie z zapisem art. 107§ 3 k.p.a.

Z tych wszystkich względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c w związku z art. 135 p.p.s.a. orzekł jak w punkcie pierwszym wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. Z uwagi na negatywny charakter rozstrzygnięcia organu, za niecelowe uznano orzekanie w trybie art. 152 p.p.s.a.

B.A.