Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt III SA/Wr 61/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2023-02-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6269 Inne o symbolu podstawowym 626
6402 Skargi organów nadzoru na uchwały rady powiatu w przedmiocie ... (art. 81 ustawy o samorządzie  powiatowym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Powiatu
Treść wyniku: *Stwierdzono wydanie uchwały z naruszeniem prawa
Powołane przepisy: article: art. 4 ust. 1
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1592
law: ustawa z dnia 5 czerwca 1998  r. o samorządzie powiatowym - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Borońska (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Anetta Chołuj, Sędzia WSA Magdalena Jankowska - Szostak, , Protokolant referent stażysta Kamila Ostrowska, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 26 stycznia 2023 r. sprawy ze skargi Wojewody Dolnośląskiego na uchwałę Rady Powiatu w J. z dnia 25 sierpnia 2011 r. nr XI/46/11 w przedmiocie utworzenia jednostki organizacyjnej pn. ,,Powiatowy zespół Schronisk Młodzieżowych w J." stwierdza, że zaskarżona uchwała została wydana z naruszeniem prawa.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi Wojewody Dolnośląskiego jest uchwała nr XI/46/11 Rady Powiatu J. z 25 sierpnia 2011 r. w sprawie utworzenia jednostki organizacyjnej pn. "Powiatowy Zespół Schronisk Młodzieżowych w J." (dalej: Zespół, PZSM).

Jako podstawę prawną zaskarżonej uchwały powołano art. 12 pkt 11 w związku z art. 6 ustawy z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz.U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1592 ze zm.) – dalej: u.s.p. oraz art. 12 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U. Nr 157, poz. 1240 ze zm.) – dalej: u.f.p.. W uchwale postanowiono, że z dniem 1 stycznia 2012 r. tworzy się jednostkę organizacyjną pod nazwą "Powiatowy Zespół Schronisk Młodzieżowych w J." ( § 1 ust. 1) oraz wskazano jej siedzibę ( § 1 ust.2) i obszar działania (§ 2). Zgodnie z § 3 Zespołem kieruje kierownik ( ust.1 ), zakres działania i zadania Zespołu określa "statut Powiatowego Zespołu Schronisk Młodzieżowych" (dalej: Statut) , stanowiący załącznik do uchwały (ust. 2), zaś szczegółowe zasady korzystania z Zespołu - regulamin opracowany przez jego kierownika (ust.3). W ww. Statucie wskazano (§ 3), że do zadań Zespołu należy: 1) upowszechnianie krajoznawstwa i turystyki jako aktywnej formy wypoczynku, 2) zapewnienie młodzieży noclegu i informacji krajoznawczo-turystycznej, 3) prowadzenie doradztwa w zakresie turystyki i krajoznawstwa regionu, 4) wspieranie organizacyjne pobytu zarówno grup, jak i osób indywidualnych.

Zgodnie z § 4 uchwały, Zespół jest jednostką budżetową działająca zgodnie z ustawą o finansach publicznych, a wyposażony został w mienie w postaci udziału w nieruchomości przy ul. [...], stanowiącej własność Powiatu (§ 5). W §7 ustalono, że uchwała wchodzi w życie po upływie 14 od od opublikowania w Dzienniku Urzędowym Województwa Dolnośląskiego. Wojewoda Dolnośląski rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 21 września nr NK-N.4131.721.2011.SS1 stwierdził nieważność tej ostatniej regulacji uznając, że zaskarżona uchwała nie ma charakteru aktu prawa miejscowego i w związku z tym nie podlega publikacji w dzienniku urzędowym Wojewody.

W skardze wniesionej w dniu 9 grudnia 2021 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu Wojewoda Dolnośląski (dalej: Wojewoda, organ nadzoru) wniósł o stwierdzenie niezgodności z prawem powyższej uchwały nr XI/46/11 Rady Powiatu J. z 25 sierpnia 2011 r. zarzucając jej istotne naruszenie art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 4 ust. 1 u.s.p. poprzez utworzenie jednostki organizacyjnej, której przedmiot działalności wykracza poza zakres ustawowych zadań powiatu.

W uzasadnieniu skargi organ nadzoru wskazał na bliską zbieżność zadań Zespołu z zadaniami szkolnego schroniska młodzieżowego, określonymi przez Ministra Edukacji Narodowej i Sportu w ówcześnie obowiązującym rozporządzeniu z 7 marca 2005 r. w sprawie rodzajów i szczegółowych zasad działania placówek publicznych, warunków pobytu dzieci i młodzieży w tych placówkach oraz wysokości i zasad odpłatności wnoszonej przez rodziców za pobyt ich dzieci w tych placówkach. Również obowiązujące obecnie rozporządzenie Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z 11 sierpnia 2017 r. zawiera tożsamy zakres działalności szkolnego schroniska młodzieżowego. Zdaniem Wojewody, brak wskazania w podstawie prawnej uchwały stosownych przepisów ustawy o systemie oświaty oraz aktów wykonawczych powoduje, że nie można uznać Zespołu za schronisko młodzieżowe, w a w związku z tym usługi świadczone przez tę jednostkę nie stanowią realizacji zadań określonych w szeroko pojętym systemie oświaty. Tym samym usługi zapewnienia noclegu w Powiatowym Zespole Schronisk Młodzieżowych należy uznać za prowadzenie działalności gospodarczej w ramach ustawy z 29 sierpnia 1997 r. o usługach hotelarskich oraz usługach pilotów wycieczek i przewodników turystycznych (Dz.U. z 2020 r., poz. 2211), a te mogą być świadczone wyłącznie w obiektach hotelarskich i wyłącznie przez przedsiębiorcę. Natomiast powiat, jako jednostka samorządu terytorialnego oraz jednostka organizacyjna nie posiadająca osobowości prawnej nie posiada statusu przedsiębiorcy i nie może prowadzić działalności gospodarczej.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie, względnie oddalenie.

Wniosek o odrzucenie skargi umotywowano tym, że zgodnie ze wskazanym rozstrzygnięciem nadzorczym, zaskarżona uchwała nie jest aktem prawa miejscowego. W tej sytuacji, zdaniem organu Powiatu, wątpliwości budzi, czy Wojewoda posiada prawo do wniesienia skargi. Ponadto wątpliwe jest także to, czy dopuszczalne jest złożenia skargi po upływie ponad 10 lat od podjęcia i wejścia w życie zaskarżonej uchwały. Zgodnie zaś z art. 82 u.s.p., nie stwierdza się nieważności uchwały organu po upływie roku od jej podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały w terminie, o którym mowa w art. 78 ust. 1 albo jeżeli uchwała jest aktem prawa miejscowego.

Odnosząc się merytorycznie do zarzutów skargi organ wyjaśnił, że celem utworzenia Zespołu było zwiększenie konkurencyjności oferty turystycznej Powiatu w związku z otrzymaniem środków na realizację projektu RPO WD pn. "Rozwój turystyczny Powiatu J. poprzez utworzenie schroniska młodzieżowego – przebudowa i modernizacja bazy noclegowej przy ul. [...]" w ramach priorytetu 6 "Wykorzystywnie i promocja potencjału turystycznego i kulturowego Dolnego Śląska ("Turystyka i Kultura" , działanie 6.5: "Działania wspierające infrastrukturę turystyczną i kulturową"). Z założenia więc jednostka ta miała pełnić funkcję turystyczną, a nie oświatową. Jednostka ta decyzją Marszałka Województwa Dolnośląskiego z 11 grudnia 2012 r., nr 14/K/2012 została zaszeregowana jako schronisko młodzieżowe kategorii I i wpisana została do ewidencji obiektów turystycznych jako jednostka nie posiadająca osobowości prawnej, działająca w imieniu Powiatu, a tym samym uznana za przedsiębiorcę w rozumieniu ustawy z 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej.

Dokonując kontroli zaskarżonej uchwały Wojewoda nie stwierdził również jej niezgodności z prawem i nie zarzucił braku podstawy prawnej, uniemożliwiającej dalsze prowadzenie działalności przez tę jednostkę.

Organ , powołując się na orzecznictwo i poglądy doktryny, podniósł również, że Powiat ma prawo podejmowania i prowadzenia działalności gospodarczej, o ile głównym celem takiej działalności jest realizacja zadań własnych, polegających na zaspokajaniu zbiorowych potrzeb ludności w drodze świadczenia usług powszechnie dostępnych (co wynika z art. 1 ustawy z 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej, regulującej zasady i dopuszczalne formy prowadzenia działalności gospodarczej przez jednostki samorządu terytorialnego). Powiat zobligowany jest do wykonywania zdań publicznych o charakterze ponadgminnym w zakresie turystyki, a nie do świadczenia usług hotelarskich. Turystyka, zgodnie z definicją Światowej Organizacji Turystyki i klasyfikacją NACE Rev. 2 obejmuje także zakwaterowanie. Działalność w zakresie turystyki jest zadaniem o charakterze użyteczności publicznej, a jedną z form takiej działalności jest prowadzenie schronisk młodzieżowych. Powiat zaś, co prawda, zgodnie z art. 6 ust. 2 u.s.p., nie może prowadzić działalności gospodarczej, ale wykraczającej poza zadania o charakterze użyteczności publicznej, czyli działalności stricte komercyjnej, nastawionej na zysk.

W odpowiedzi na skargę, a następnie we wniosku z 1 grudnia 2022 r. wskazano też na spór pomiędzy Zarządem a większością Rady Powiatu co do możliwości prowadzenia przez PZSM działalności w zakresie usług noclegowych i powołując się na orzecznictwo – w szczególności uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 listopada 2012 r. sygn. akt I OPS 3/12 - wniesiono w związku z tym o uznanie przewodniczącego Rady Powiatu w J. za uprawnionego do reprezentowania organu Powiatu w postępowaniu przed WSA we Wrocławiu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Stosownie do art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 329 - dalej jako p.p.s.a.) kognicji sądów administracyjnych poddane jest między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Natomiast zgodnie z art. 3 § 2 pkt 6 sprawowana przez sądy administracyjne kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg naakty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej.

W myśl art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 ustawy, stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

Kontrola zgodności z prawem aktów stanowionych przez organy powiatu należy, zgodnie z art. 76 u.s.p .do organów nadzoru, którymi są: Prezes Rady Ministrów i wojewoda, a w zakresie spraw finansowych - regionalna izba obrachunkowa. Nadzór nad działalnością prawodawczą powiatu sprawowany jest na podstawie kryterium zgodności z prawem (art. 77 u.s.p.) zaś zgodnie z art.79 ust. 1 u.s.p., uchwała organu powiatu sprzeczna z prawem jest nieważna. W trybie nadzorczym ww. organy orzekają o nieważności uchwały powiatu sprzecznej z prawem w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia jej doręczenia organowi nadzoru. Po upływie terminu wskazanego w art. 79 ust. 1 organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały organu powiatu. W tym przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego (art.81 ust. 1). W rozpoznawanej sprawie Wojewoda wniósł skargę na wskazaną na wstępie uchwałę Rady Powiatu J. właśnie w oparciu o powyższą podstawę prawną.

W pierwszej kolejności wskazać należy, że Sądu uznał za zasadny wniosek o uznanie Przewodniczącego Rady Powiatu J. za upoważnionego do reprezentowania Rady Powiatu J. jako strony przeciwnej w postępowaniu sądowoadministracyjnym.

Zauważyć należy, że zgodnie z uchwałą składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 listopada 2012 r. o sygn. akt I OPS 3/12 (ONSAiWSA 2013, nr 2 poz. 21) w postępowaniu przed sądem administracyjnym w sprawach skarg, których przedmiotem jest uchwała rady gminy, zdolność procesową (art. 26 § 1 w związku z art. 28 § 1 i art. 32 p.p.s.a.) ma wójt (burmistrz, prezydent miasta), chyba że w sprawie zachodzą okoliczności szczególne, których nieuwzględnienie mogłoby prowadzić do pozbawienia rady gminy prawa do ochrony sądowej. W uzasadnieniu uchwały wyjaśniono, że tego rodzaju szczególną okolicznością może być np. sytuacja, gdy zachodzi konflikt interesów prawnych rady gminy i wójta. Wystąpienie takich to szczególnych, a zwłaszcza konfliktowych sytuacji pozwala - zdaniem ww. składu orzekającego NSA - na uznanie ważności konkretnego postępowania sądowego, w którym jako strona występuje rada gminy, reprezentowana przez przewodniczącego. Powyższa zasada powinna być odnoszona do reprezentacji powiatu, w przypadku którego, zgodnie z art. 34 ust.1 u.s.p., reprezentacja powiatu na zewnątrz należy do starosty.

W ocenie Sądu, powoływana przez Przewodniczącego Rady Powiatu w J. różnica stanowisk pomiędzy organem uchwałodawczym (który podjął zaskarżoną uchwałę), Zarządem Powiatu i Starostą, co do podstaw istnienia PZSM oraz prowadzenia przez tę jednostkę dalszej działalności, wypełnia znamiona okoliczności szczególnych, o jakich mowa w powyższej uchwale. W sytuacji tego rodzaju sporu, biorąc pod uwagę zgodność stanowisk organu upoważnionego do reprezentacji powiatu z organem nadzoru, wnoszącym skargę na akt innego organu powiatu, należy wziąć pod uwagę, że powiat mógłby istotnie zostać w rezultacie pozbawiony prawa do ochrony sadowej. Z tych względów Sąd uznał zatem, że w kontrolowanej sprawie jako strona postępowania przeciwna względem skarżącego Wojewody powinna wyjątkowo wystąpić Rada Powiatu reprezentowana przez Przewodniczącego Rady Powiatu w J., a nie Starostę .

Odnosząc się z kolei do wniosku o odrzucenie skargi Sąd uznał, że nie zasługuje on na uwzględnienie. Jeśli chodzi o kwalifikację skarżonej uchwały, Sąd podziela stanowisko Wojewody (z którym wydaje się zgadzać także organ Powiatu), wyrażone we wskazanym rozstrzygnięciu nadzorczym z dnia 21 września 2011 r., że przedmiotowa uchwała nie stanowi aktu prawa miejscowego. Zawarte w tej uchwale i jej załączniku (Statucie) regulacje nie mają cech norm abstrakcyjnych i generalnych. Są to regulacje o charakterze konkretnym, konstytuujace jednostkę organizacyjną, jaka jest PZSM oraz (w szczególności jeśli chodzi o jej Statut) kierowane nie do ogółu pomiotów, ale do podmiotów organizacyjnie podporządkowanych i kierownictwa tej jednostki. Jest więc to akt regulujący wewnętrzne kwestie, dotyczące organizacji i mienia Powiatu. Nie mieści się jednocześnie w katalogu przykładowych zagadnień regulowanych aktami prawa miejscowego, wymienionych w art. 40 ust.2 u.s.p. – w szczególności nie dotyczy szczególnego trybu zarządzania mieniem powiatu (ust. 2 pkt 3) albo zasad i trybu korzystania z powiatowych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej (ust.2 pkt4) . Uchwała nie dotyczy także kwestii wymagających uregulowania w statucie powiatu (art. 40 ust. 2 pkt 1), te bowiem zostały wymienione w ustawie o samorządzie powiatowym i nie obejmują utworzenia jednostek organizacyjnych , w tym realizujących zadania powiatu.

Fakt nieuznania skarżonej uchwały za akt prawa miejscowego nie wpływa natomiast na możliwość zaskarżenia jej przez organ nadzoru do sądu administracyjnego.

Z treści przywołanego wyżej art. 3 § 1 pkt wprost wynika, że kontroli sądu administracyjnego podlegają także niebędące prawem miejscowym akty jednostek samorządu terytorialnego, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Jednocześnie należy zauważyć, że nadzór Wojewody obejmuje wszelkie rodzaje uchwał organu powiatu, zaś uprawnienie do wniesienia przez organ nadzorczy skargi do sądu administracyjnego, zawarte w art. 81 ust. 1 u.s.p. nie zawiera wyłączenia aktów innych, niż prawo miejscowe, o ile tylko upłynął już 30-dniowy termin, o którym mowa w art. 79 ust. 1 u.s.p. Brak zarazem ograniczenia czasu na wniesienie skargi po upływie tego terminu – co oznacza, że nie ma przeszkód również dla zaskarżenia aktu jednostki samorządu terytorialnego po upływie nawet kilku lub kilkunastu lat od jego podjęcia. Ustawa przewiduje jedynie konsekwencje w postaci niemożności stwierdzenia nieważności uchwały organu powiatu po upływie roku od jej podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały w terminie, o którym mowa w art. 78 ust. 1, albo jeżeli uchwała jest aktem prawa miejscowego (art. 82 ust. 1 u.s.p.) Jeżeli nie stwierdzono nieważności uchwały z powodu upływu terminu określonego w ust. 1, a istnieją przesłanki stwierdzenia nieważności, sąd administracyjny orzeka o niezgodności uchwały z prawem. Uchwała taka traci moc prawną z dniem orzeczenia o jej niezgodności z prawem. Przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego co do skutków takiego orzeczenia stosuje się odpowiednio (ust.2). Sytuację taką uwzględniono w art. 147 § 1 p.p.s..a, zgodnie z którym Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt , o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 , stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

Przyjmuje się przy tym w orzecznictwie i doktrynie, że wniesienie skargi do sądu administracyjnego w trybie art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym - a któremu odpowiada art. 81 u.s.p. - może nastąpić zarówno wówczas, gdy organ nie zdążył wydać rozstrzygnięcia nadzorczego w terminie 30 dni od doręczenia mu uchwały , jak i wówczas, gdy rozstrzygnięcia nadzorcze zostało uchylone przez sąd ( wyrok NSA z 26 czerwca 2007 r., sygn.. akt I OSK 273/07), a także gdy jedynie część uchwały była objęta wcześniejszym rozstrzygnięciem nadzorczym (Ustawa o samorządzie powiatowym: Komentarz, red. B. Dolnicki, , WKP 2020) – a taka sytuacja miała miejsce w rozpoznawanej sprawie.

Mając na uwadze powyższe, Sad nie dopatrzył się podstaw do odrzucenia skargi Wojewody w rozpoznawanej sprawie.

Przechodząc do oceny merytorycznej tj. zgodności z prawem zaskarżonej uchwały, Sąd uznał za zasadne zarzuty podniesione w skardze.

Przede wszystkim należy wskazać na wynikające z konstytucyjnej zasady praworządności ograniczenie swobody działań uchwałodawczych powiatu, który jest obowiązany działać na podstawie i w granicach prawa. Obszar działalności prawodawczej powiatu wskazany został w art. 4 ust. 1 u.s.p. , gdzie wskazano, że "Powiat wykonuje określone ustawami zadania publiczne o charakterze ponadgminnym" i wskazano konkretne obszary tematyczne , w jakich realizowane są te zadania. Z powyższego wywodzi się, że akty prawa stanowionego przez powiat mają charakter pochodny i mogą być stanowione wyłącznie na podstawie wyraźnego upoważnienia ustawowego, nie zaś upoważnienia pośrednio jedynie wynikającego z ustaw. Zauważyć należy, że w przeciwieństwie do tego, jak ma to miejsce w przypadku ustawy z 8 marca 1991 r. o samorządzie gminnym, która przewiduje swoiste domniemanie kompetencji rady gminy we wszystkich sprawach pozostających w zakresie działania gminy (art. 18 ust. 1 ustawy), tj. wszystkich spraw publicznych o znaczeniu lokalnym, niezastrzeżonych ustawami na rzecz innych podmiotów ( art. 6 ust. 1 tej ustawy), ustawa o samorządzie powiatowym wskazując na zadania powiatu wyraźnie precyzuje, że chodzi o zadania publiczne o charakterze ponadgminnym "określone ustawami". Oznacza to, że prawo do regulowania określonych kwestii w sprawach mieszczących się co do zasady w katalogu zawartym w art. 4 ust. 1 pkt 1- 23 u.s.p. wymaga istnienia ponadto konkretnej ustawowej podstawy dla działania powiatu. Fakt, że powiatowi przypisano realizację zadań publicznych m.in z zakresu sportu i turystyki nie upoważnia więc organów powiatu do podejmowania uchwał dotyczących tej problematyki w sytuacji, gdy akty rangi ustawowej z tego obszaru nie przydają mu wyraźnie kompetencji do działania.

W konsekwencji także uprawnienia rady powiatu, określone w art. 12 u.s.p., muszą być interpretowane z uwzględnieniem powyższej zasady – a więc realizowane w zakresie w jakim powiat wykonuje zadania wskazane w art. 4 u.s.p. Stąd też nie może stanowić samodzielnej podstawy podjęcia uchwały, bez powołania szczegółowej podstawy ustawowej, art. 12 ust. 8 i (zgodnie z którym do właściwości rady powiatu należy podejmowania uchwał w sprawach majątkowych powiatu dotyczących tworzenia, przekształcania i likwidacji jednostek organizacyjnych oraz wyposażania ich w majątek) czy też powołany w skarżonej obecnie uchwale art. 12 pkt 11 u.s.p. (podejmowanie uchwał w innych sprawach zastrzeżonych ustawami do kompetencji rady powiatu). Rada powiatu, na podstawie powyższych przepisów może działać, w tym utworzyć jednostkę organizacyjną , o ile ma to miejsce w ramach wykonywania zadań powiatu i upoważnia do tego konkretny przepis ustawowy. Podstawa do podjęcia uchwały musi być skonstruowana w sposób wyraźny, a w żadnym wypadku podstawy tej nie można domniemywać (vide: C. Martysz: Ustawa o samorządzie powiatowym. Komentarz, red. B. Dolnicki, Warszawa 2020, wyd./El)

Tego rodzaju podstawa istnieje przykładowo właśnie w przypadku szkolnego schroniska młodzieżowego. Szkolne schronisko młodzieżowe jest bowiem, zgodnie z art. 2 pkt 3 ustawy z 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe, Dz. U. z 2021 r. , poz. 1082 (a także wcześniej obowiązującej ustawy z 7 września 1991 r. o systemie oświaty - Dz. U. z 2004r. Nr 256, poz. 2572, z późn. zm.) z placówką oświatowo-wychowawczą, dla której organem prowadzącym jest powiat (art. 8 ust. 16 i odpowiednio art. 5 ust. 2 pkt 1 i ust. 5a poprzednio obowiązującej ustawy), a jej celem jest umożliwianie rozwijania zainteresowań i uzdolnień oraz korzystanie z różnych form wypoczynku i organizacji czasu wolnego. W stanie prawnym obowiązującym w dacie podjęcia skarżonej uchwały podstawą dla utworzenia takiego schroniska był zatem art. 12 pkt 11 u.s.p. oraz art. 5 ust. 2 pkt 1 i ust. 5a, art. 58 ust. 1, art. 62 ust. 1 ustawy z dnia 7 września 1991r. o systemie oświaty. Kwestie nadania takiej jednostce statutu regulowało w dacie podjęcia skarżonej uchwały rozporządzenie Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z 17 marca 2005 r. w sprawie ramowych statutów placówek publicznych ( § 1 pkt 2) – Dz. U. z 2005 r., Nr 52, poz. 466)

Zakres zadań Powiatowego Zespołu Schronisk Młodzieżowych w J. określony w § 3 ust. 1 Statutu oraz faktycznie prowadzona działalność rzeczywiście – tak jak podnosi to organ nadzoru – odpowiada zadaniom szkolnego schroniska młodzieżowego, określonym przez Ministra Edukacji Narodowej i Sportu w ówcześnie obowiązującym rozporządzeniu z dnia 7 marca 2005 r. w sprawie rodzajów i szczegółowych zasad działania placówek publicznych, warunków pobytu dzieci i młodzieży w tych placówkach oraz wysokości i zasad odpłatności wnoszonej przez rodziców za pobyt ich dzieci w tych placówkach (Dz. U z 2005r, nr 52, poz. 467) . Zgodnie bowiem z § 6 do zadań szkolnego schroniska młodzieżowego należy: upowszechnianie wśród dzieci i młodzieży krajoznawstwa i różnych form turystyki jako aktywnych form wypoczynku; prowadzenie poradnictwa i informacji krajoznawczo-turystycznej; zapewnienie dzieciom i młodzieży oraz ich opiekunom tanich miejsc noclegowych; zapewnienie opieki i wychowania dzieciom i młodzieży przebywającym w schronisku. Również obecnie obowiązujące rozporządzenie Ministra Edukacji Narodowej z 11 sierpnia 2017 r. zawiera tożsamy zakres działalności szkolnego schroniska młodzieżowego. Zadania PZSM w J. , wskazane w § 3 zaskarżonej uchwały obejmują natomiast: upowszechnianie krajoznawstwa i turystyki jako aktywnej formy wypoczynku ( pkt 1), zapewnienie młodzieży noclegu i informacji turystyczno0-krajoznawczej ( pkt 2), prowadzenie doradztwa w zakresie turystyki i krajoznawstwa regionu (pkt 3), wspieranie organizacyjne pobytu zarówno grup, jak i osób indywidualnych ( pkt 4). Trafnie jednak zarzuca Wojewoda, że skoro w podstawie prawnej zaskarżonej uchwały nie powołano wskazanych przepisów ustawy z 7 września 199r. o systemie oświaty, nie można przyjąć, że organ gminy działał w wykonaniu tych kompetencji. Utworzona jednostka (PZSM) nie jest więc szkolnym schroniskiem młodzieżowym. W konsekwencji również usługi świadczone przez PZSM na rzecz młodzieży nie stanowią realizacji zadań określonych w szeroko pojętym systemie oświaty. Jednocześnie brak jest podstawy normatywnej dla utworzenia przez powiat takiej jednostki w celu wykonywania zadań z zakresu kultury fizycznej i turystyki, do których odwołano się w odpowiedzi na skargę – i nie została ona zresztą w zaskarżonej uchwale wskazana. W świetle poczynionych wyżej uwag oznacza to, że podejmując zaskarżoną uchwałę Rada nie działała w "sprawie zastrzeżonej ustawą do kompetencji rady powiatu", o której mowa w art. 12 ust. 11 u.s.p.

Uzasadnieniem normatywnym dla podjęcia skarżonej uchwały nie może być również, wskazywana w odpowiedzi na skargę, potrzeba utworzenia Zespołu w związku z realizacją projektu w ramach Regionalnego programu Operacyjnego dla Województwa Dolnośląskiego na lata 2007-2013. W ramach postępowania konkursowego nie jest również dokonywana kontrola legalności podstaw uchwały tworzącej jednostkę objętą zakresem takiego projektu.

Podkreślić również trzeba, na co zresztą zwrócił uwagę organ nadzoru, że celem działalności powiatu, w tym związanej z gospodarowaniem jego mieniem, jest zawsze realizacja zadań powiatu, mających charakter użyteczności publicznej i polegających w szczególności na zaspokajaniu zbiorowych potrzeb ludności w drodze świadczenia usług powszechnie dostępnych. Działalność prowadzona przez powiat , nawet więc gdy wykorzystuje formy właściwe dla prowadzenia działalności gospodarczej, musi uwzględniać powyższe ograniczenie i nie ma w związku z tym nigdy charakteru ściśle komercyjnego. Może być przy tym podejmowana, co podkreślono powyżej, o ile o ile powiat działa w zakresie przyznanych mu ustawą kompetencji, a nie na zasadzie swobody podejmowania działalności gospodarczej, właściwej zwykłemu przedsiębiorcy. Tym samym nie można uznać, że jest dopuszczalne swobodne podejmowanie przez powiat działalności polegającej na zapewnienia noclegu (zakwaterowania) w PZSM w J., tożsame z zakresem działalności hotelarskiej, o jakiej traktuje ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r. o usługach hotelarskich oraz usługach pilotów wycieczek i przewodników turystycznych (Dz. U. z 2020 r. poz. 2211).

Mając na uwadze powyższe Sąd uznał, że zasadny był zarzut wydania zaskarżonej uchwały z naruszeniem art. 7 Konstytucji oraz art. 4 ust. 1, a także art. 12 u.s.p. – co stanowi podstawę do stwierdzenia jej nieważności. Z uwagi natomiast na upływ ponad roku od czas podjęcia uchwały, Sąd na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. stwierdził, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa.