Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 1176/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2012-01-24 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6157 Opłaty związane ze wzrostem wartości nieruchomości
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 153, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a i lit. c, art. 134, art. 152, art. 200
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 15, art. 107 par. 1 i 3, art. 138 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 36 ust. 4, art. 37 ust. 1, 3, 4, 11
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art. 156 ust. 3 i 4
journal: Dz.U. 2010 nr 102 poz 651
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Czesława Nowak – Kolczyńska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Barbara Rymaszewska Sędzia NSA Grzegorz Szkudlarek Protokolant asystent sędziego Anna Dębowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 stycznia 2012 r. sprawy ze skargi A. D. i P. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie opłaty planistycznej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy N. z dnia [...], nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. na rzecz skarżących A. D. i P. D. solidarnie kwotę 371 (trzysta siedemdziesiąt jeden) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. po rozpoznaniu odwołania A. i P. małżonków D. od decyzji Wójta Gminy N. z dnia [...] r. nr [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., art. 36 ust. 4, art. 37 ust. 1, ust. 3, 4 i 11 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. nr 80, poz. 717 ze zm.) - uchyliło w całości decyzję organu I instancji i ustaliło jednorazową opłatę planistyczną na rzecz Gminy N. dla A. i P. małżonków D. z tytułu wzrostu wartości działki oznaczonej nr ewid. A. o powierzchni 3283m2, położonej we wsi B., w obrębie G. w Gminie N. w związku ze zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i zbyciem nieruchomości w kwocie 9.268,29 zł. Na poczet tej opłaty zaliczono wpłaconą na konto depozytowe tytułem przedpłaty kwotę 5.640,00 zł i zobowiązano strony do uiszczenia kwoty 3.628,29 zł.

Jak wynika z akt administracyjnych sprawy niniejszej decyzją z dnia z dnia [...] r. Wójt Gminy N. ustalił dla A. D. i P. D. opłatę planistyczną w łącznej wysokości 10.590,00 zł z tytułu wzrostu wartości działki oznaczonej nr ewid. A. o powierzchni 3283m2 położonej w gminie N. w związku ze zmianą planu zagospodarowania przestrzennego i zbyciem nieruchomości, którą pomniejszył o kwotę 5.640,00 zł wpłaconą na konto depozytowe tytułem przedpłaty, wskazując iż strony zobowiązane są do uiszczenia pozostałej kwoty 4.950,00 zł w terminie 14 dni liczonych od dnia, gdy niniejsza decyzja stanie się ostateczna, zaś jej nieuregulowanie skutkować będzie uruchomieniem egzekucji administracyjnej. W uzasadnieniu decyzji wyjaśniono, że w dniu 17 maja 2004 r. zostało wszczęte postępowanie w sprawie naliczenia opłaty z tytułu wzrostu wartości przedmiotowej nieruchomości w związku ze zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dotyczącego wskazanej działki i jej sprzedażą. Jak wyjaśnił organ I instancji w obowiązującym od dnia 7 lipca 2002 r. planie ogólnego zagospodarowania przestrzennego Gminy Nowosolna, dotyczącym części obszaru wsi Bukowiec, uchwalonym uchwałą Rady Gminy Nowosolna nr XXVIII/246/2002 (Dz.Urz. Województwa Łódzkiego nr 142, poz. 2109 z dnia 22 czerwca 2002 r.), działka nr ewid. A. położona we wsi Bukowiec, obręb G., znajduje się na terenie o podstawowym przeznaczeniu pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną i jest oznaczona symbolem 8M. Zgodnie z § 12 ww. uchwały określono 30% stawkę służącą naliczeniu opłaty planistycznej dla terenów zabudowy mieszkaniowej oznaczonych symbolem M. W dniu wejścia w życie wspomnianej uchwały, współwłaścicielami działki nr ewid. A. byli A. i P. D., którzy następnie w dniu 30 maja 2003 r. na podstawie aktu notarialnego Repertorium [...] nr [...] sprzedali tą nieruchomość. Natomiast przed wejściem w życie planu przyjętego uchwałą Rady Gminy Nowosolna z dnia 4 kwietnia 2002 r. dla przedmiotowego terenu obowiązywał ogólny miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego gminy Nowosolna zatwierdzony uchwałą Rady Gminy Nowosolna nr VI/33/94 z dnia 6 grudnia 1994 r. (Dz.Urz. Województwa Łódzkiego Nr 14, poz. 124 z dnia 16 grudnia 1994 r.), zgodnie z którym przedmiotowa działka znajdowała się w obszarze przeznaczonym pod tereny upraw polowych, użytki zielone. W tym stanie rzeczy organ uznał, że spełnione zostały przesłanki do ustalenia opłaty planistycznej i na podstawie operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego B. L. w dniu 16 sierpnia 2010 r. stwierdził, że na skutek zmiany planu wartość przedmiotowej działki wzrosła o 35.300,00 zł, co przy zastosowaniu 30 % stawki opłaty planistycznej dało kwotę opłaty planistycznej w wysokości 10.590,00 zł. Kwotę powyższą organ pomniejszył o wpłaconą na konto depozytowe tytułem przedpłaty kwotę 5.640,00 zł i w rezultacie zobowiązał małżonków D. do uiszczenia kwoty 4.950,00 zł.

W odwołaniu od tej decyzji A. i P. małżonkowie D. wnieśli o jej uchylenie w całości i umorzenie postępowania bądź ewentualnie o zmianę decyzji i ustalenie, że opłata planistyczna wynosi 8.400,00 zł z zaliczeniem wpłaconej tytułem przedpłaty kwoty 5.640,00 zł i ustalenie, że do dopłaty pozostaje kwota 2.760,00 zł. Odwołujący zarzucili organowi I instancji naruszenie art. 37 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 lutego 2010 r. (syng. akt P 58/08 - Dz.U. z 2010 r., nr 24, poz. 124), poprzez nieuwzględnienie warunków wynikających z ustaleń miejscowego planu, o którym mowa w decyzji Wójta Gminy N. z dnia 21 stycznia 2001 r. nr BK/7331/6/2000 o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Nadto, zarzucili naruszenie art. 7, art. 8, art. 77 i 80 k.p.a. w związku z art. 4 pkt 16 i 17, art. 153 ust. 1 i art. 154 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, poprzez uznanie za wiarygodny dowód w postaci operatu szacunkowego sporządzonego na zlecenie organu przez rzeczoznawcę majątkowego B. L. Zdaniem stron decydujące znaczenie w tej sprawie winien mieć fakt, że w dniu 21 stycznia 2000 r. Wójt Gminy N. wydał decyzję nr BK/7331/6/2000 o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu na podstawie ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla Gminy Nowosolna uchwalonego przez Radę Gminy Nowosolna uchwałą nr VI/33/94 z 6 grudnia 1994 r., gdzie w punkcie odnoszącym się do warunków wynikających z ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego stwierdził, że nieruchomość oznaczona jako działka nr B przed podziałem położona była w jednostce 8 MNL/MR opisanej, jako tereny budownictwa mieszkaniowego jednorodzinnego typu rezydencjonalnego i zabudowy zagrodowej. Odwołujący zaznaczyli przy tym, że załącznikiem do decyzji była mapa zasadnicza z oznaczeniem nieprzekraczalnych linii zabudowy i wskazali, iż decyzja ta jest w zasadzie kopią wcześniejszej decyzji Wójta z 18 listopada 1999 r. nr BK/7331/209/99 o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Co istotne, obie decyzje nie ograniczały miejsca zabudowy, poza wytyczonymi nieprzekraczalnymi liniami zabudowy. W tej sytuacji - zdaniem stron - zmiana ogólnego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Nowosolna w trybie uchwały Rady Gminy Nowosolna z 4 kwietnia 2002 r. nie wpłynęła w istotny sposób na zmianę sposobu wykorzystania nieruchomości, która po tej zmianie oznaczona została symbolami 7M, 8M i 9M, przy czym działce nr A. nadano symbol 8M, co oznacza, że cała dotychczasowa działka nr B. była przeznaczona pod zabudowę jednorodzinną z tym, że ze względu na powierzchnię obszarów 7M, 8M, 9M w rachubę mogła wchodzić wyłącznie zabudowa jednorodzinna o charakterze rezydencjonalnym. Według odwołujących zmiana planu nie wywołała skutków rodzących konieczność naliczenia opłaty planistycznej, co - w ich opinii - znajduje również potwierdzenie w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 9 lutego 2010 r. Dodatkowo strony podniosły zarzut, iż sporządzony na zlecenie Wójta operat szacunkowy został przyjęty przez organ I instancji bezkrytycznie, w sytuacji gdy rzeczoznawca dokonywał wyceny w tak znacznym oddaleniu czasowym, od daty stanu nieruchomości w chwili uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, przyjmując do porównań nieruchomości sprzedane przed ośmiu laty. Według jego wyceny wartość 1m2 działki przed uchwaleniem planu została oszacowana na poziomie 15,70 zł, podczas gdy w operacie sporządzonym na zlecenie stron wartość ta wynosiła 18,10 zł/1m2 i w toku postępowania sądowoadministracyjnego operat ten nie został skutecznie zakwestionowany w przeciwieństwie do operatu sporządzonego na zlecenie Wójta przez rzeczoznawcę majątkowego A. T.

W trakcie rozprawy administracyjnej przeprowadzonej w dniu 18 stycznia 2011 r. rzeczoznawcy majątkowi B. L. i W. P. zdefiniowali tzw. przedział niepewności wskazując na wartość przedmiotowej nieruchomości przed zmianą planu jako kwotę 55.450,00 zł, natomiast po zmianie planu na kwotę 87.100,00 zł, co jak wskazali daje kwotę różnicy w wysokości 31.650,00 zł.

W związku ze zgłoszonym podczas rozprawy wnioskiem pełnomocnika stron, Kolegium pismem z dnia 21 stycznia 2011 r. wezwało Wójta Gminy N. do: jednoznacznego wskazania, czy na tej części działki nr B., na której obecnie znajduje się działka nr A. (wyodrębniona z działki B.) w oparciu o plan zagospodarowania przestrzennego z 1994 r. przed jego zmianą uchwałą Rady Gminy Nowosolna z dnia 4 kwietnia 2002 r. była możliwa zabudowa mieszkaniowa oraz do przedstawienia stosownych dokumentów w postaci części graficznej miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z 1994 r. (w postaci oryginału mapy lub wyrysu), wraz ze stosownym oznaczeniem i opisem; przesłania uchwały Rady Gminy nr VI/33/94 z dnia 6 grudnia 1994 r. uchwalającej miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego gminy Nowosolna.

Pismem z dnia 16 lutego 2011 r. Wójt Gminy N. wyjaśnił, że zgodnie z ogólnym planem zagospodarowania przestrzennego Gminy Nowosolna z dnia 6 grudnia 1994 r. działka nr B znajdująca się we wsi B., gmina Nowosolna położona była w rejonie oznaczonym symbolem 6MNL/MR - teren zabudowy zagrodowej i mieszkaniowej jednorodzinnej typu rezydencjonalnego w pasie około 70m od zachodniej części granicy tej działki, w pozostałej części działki - tereny upraw polowych, użytki zielone. Wobec tego część działki nr B., na której obecnie znajduje się wyodrębniona z tej nieruchomości - działka nr A. w myśl ogólnego planu zagospodarowania przestrzennego z 1994 r. położona była na obszarze przeznaczonym pod tereny upraw polowych, użytki zielone. Na terenach upraw polowych istniała jedynie możliwość adaptacji istniejącej rozproszonej zabudowy związanej z produkcją rolną, jej modernizacja i wymiana. Obowiązywał nadto zakaz nowej zabudowy na działkach mniejszych niż 1,0ha, natomiast nowa zabudowa zagrodowa i jednorodzinna mogła obejmować pas ok. 50m od linii rozgraniczających drogi. Dodatkowo Wójt wskazał, że decyzją z dnia 10 stycznia 2001 r. zatwierdził projekt podziału działki nr B., polegający na wydzieleniu działki budowlanej nr C., albowiem zgodnie z ogólnym planem miejscowym zagospodarowania przestrzennego tylko nowopowstała działka nr C. położona była w strefie przewidzianej na cele budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego - 6MNL/MR. Pozostałe wyodrębnione z nieruchomości nr B. działki o nr ewid. D., A., E. zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa nie wymagały zatwierdzenia przez Wójta, ponieważ zgodnie z zapisami planu położone były na terenie upraw polowych i użytków zielonych. Według Wójta wniosek P. D. z dnia 22 sierpnia 2000 r. w sprawie zmiany planu zagospodarowania przestrzennego dla działki nr ewid. B. pod budownictwo mieszkaniowe jednorodzinne świadczy o tym, że znał on przeznaczenie tejże działki wynikające z planu z 1994 r. Jak podkreślił organ I instancji prawo zabudowy działki nr A. powstało dopiero z dniem wejścia w życie uchwały Rady Gminy Nowosolna nr XXVIII/246/2002 w sprawie zmiany planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego dotyczącej części obszaru wsi Bukowiec. Zgodnie z tym planem działka nr A. położona jest na terenie o symbolu 8M przeznaczonym pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną.

W dniu 15 marca 2011 r. wpłynęło do organu II instancji pismo, w którym pełnomocnik małżonków D. zarzucił, że wspomniane wyżej pismo Wójta Gminy Nowosolna z dnia 16 lutego 2011 r. pozostaje w oczywistej sprzeczności z zebranym w sprawie materiałem dowodowym, a w szczególności z dwiema ostatecznymi i nadal funkcjonującymi w obrocie prawnym decyzjami tegoż organu o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, a mianowicie decyzją nr 209/99 z dnia 18 listopada 1999 r. (znak BK/7331/209/99) oraz decyzją nr 6 z dnia 21 stycznia 2000 r. (znak BK/7331/6/2000). Zdaniem pełnomocnika zgodnie z treścią obowiązującego wówczas art. 40 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, decyzja o warunkach zabudowy była wydawana w oparciu o obowiązujące przepisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i musiała być zgoda z zapisami zawartymi w jego treści. Dodatkowo pełnomocnik wskazał na treść opinii urbanistycznej nr BK/7325/42/98, posiadającej wszystkie cechy dokumentu urzędowego w rozumieniu art. 76 § 1 k.p.a. zgodnie, z którą działka nr B. położona we wsi Bukowiec, według ogólnego planu zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy Nowosolna z dnia 6 grudnia 1994 r. położona była w rejonie przeznaczonym pod zabudowę zagrodową i mieszkaniową typu rezydencjonalnego. Niespornym wobec tego jest, że działka nr ewid. B. była położona w rejonie przeznaczonym pod zabudowę bez ograniczeń dotyczących umiejscowienia tej zabudowy. Co istotne, po wydaniu wspomnianych wyżej decyzji o warunkach zabudowy Wójt wydał odwołującym dwie decyzje, a mianowicie decyzję z dnia 21 lutego 2000 r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę przyłączy wodociągowych na działce nr ewid. B. i decyzję z dnia 11 kwietnia 2001 r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę przyłączy energetycznych na działkach nr ewid. A. i E., które powstały w wyniku podziału działki nr B. Pełnomocnik podkreślił również, że od daty wszczęcia przedmiotowego postępowania od całej powierzchni działki nr B. pobierano podatek od nieruchomości, a nie podatek rolny. Odnosząc się natomiast do operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę B. L. pełnomocnik wskazał, że rzeczoznawca nie dokonał żadnych ustaleń w zakresie możliwości zabudowania działki gruntu, będącej przedmiotem wyceny, opierając się na stanowisku organu administracyjnego, iż w 2002 r. doszło do ustalenia nowej funkcji gruntu działki nr B. w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, umożliwiającej jej zabudowanie, co w istocie dowodzi wadliwości tegoż operatu.

W trakcie rozprawy administracyjnej przeprowadzonej w dniu 13 maja 2011 r. z udziałem rzeczoznawców majątkowych, którzy sporządzali operaty szacunkowe w tej sprawie: A.T., W.P. i B.L., pełnomocnik stron podtrzymał stanowisko zaprezentowane we wspomnianym wyżej piśmie, podnosząc iż - jego zdaniem - brak jest podstaw do ustalenia opłaty planistycznej.

Wobec tak ustalonego stanu faktycznego sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze wspomnianą na wstępie rozważań decyzją z dnia [...] r. uchyliło w całości rozstrzygnięcie organu I instancji z dnia [...] r. i ustaliło dla A. i P. małżonków D. opłatę planistyczną w wysokości 9.268,29 zł, zaliczając na jej poczet kwotę 5.640,00 zł wpłaconą do depozytu tytułem przedpłaty, wskazując że strony winny uiścić kwotę 3.628,29 zł.

Organ II instancji przytoczywszy w pierwszej kolejności treść art. 6, art. 7, art. 75 § 1, art. 80 k.p.a., art. 36 ust. 4, art. 37 ust. 1, 5, 6 i 11 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, art. 151 ust. 1, art. 154 ust. 1, art. 156 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami stwierdził następnie, że na mocy aktu notarialnego z dnia [...] r. małżonkowie D. sprzedali będącą ich własnością nieruchomość położoną we wsi Bukowiec, w gminie Nowosolna, oznaczoną jako działka o nr A. o powierzchni 3283m2. Jak wynika z poczynionych przez organ ustaleń i zgromadzonego materiału dowodowego działka nr A. powstała z podziału działki oznaczonej nr B. W dniu 4 kwietnia 2002 r. Rada Gminy Nowosolna podjęła uchwałę nr XXVIII/246/2002 w sprawie zmiany planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego Gminy Nowosolna dotyczącej części obszaru wsi Bukowiec (Dz. Urz. Woj. Łódzkiego z dnia 22 czerwca 2002 r., Nr 142, poz. 2109), która weszła w życie w dniu 7 lipca 2002 r. Rzeczona uchwała dokonała zmiany poprzednio obowiązującego na tym terenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który wynikał z uchwały Rady Gminy Nowosolna z dnia 6 grudnia 1994 r. nr VI/33/94 (Dz. Urz. Woj. Łódzkiego z dnia 16 grudnia 1994 r., Nr 14, poz. 124). Działka nr B., z której została następnie wyodrębniona działka nr A. w okresie obowiązywania miejscowego planu z 1994 r. znajdowała się w dwóch jednostkach systematycznych tj.: na terenie oznaczonym jako 6MNL/MR - czyli tereny zabudowy zagrodowej i mieszkaniowej jednorodzinnej typu rezydencjonalnego w pasie około 70m od zachodniej granicy działki oraz - w pozostałej części - na terenach przeznaczonych pod uprawy polowe i użytki zielone. Niespornym jest również fakt, że działka nr A. (wyodrębniona z działki B.) w oparciu o miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego z 1994 r. znajdowała się na terenie przeznaczonym pod uprawy polowe i użytki zielone. Przy czym nie można – zdaniem Kolegium - uznać, że okoliczność wydania dla działki nr B. dwóch decyzji o warunkach zabudowy z 1999 r. i 2000 r., a następnie dwóch decyzji z 2000 r. i 2001 r. o pozwoleniu na budowę przyłączy energetycznych dla działki nr B i wodociągowych dla działek nr A. i D. przesądza absolutnie o tym, że cała działka oznaczona nr B., a więc również wyodrębniona z niej działka nr A., przeznaczona była pod zabudowę mieszkaniową.

Kolegium odnosząc się do twierdzeń pełnomocnika stron, powołującego się na treść ówcześnie obowiązującego art. 40 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym wskazało, iż powyższe unormowanie jest mu znane, niemniej jednak ze zgromadzonych w sprawie dokumentów, a w szczególności załącznika graficznego do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z 1994 r., który jest przepisem prawa miejscowego bezsprzecznie wynika, że działka nr B. nie była w całości przeznaczona pod zabudowę. Również opinia urbanistyczna powoływana przez pełnomocnika odwołujących, która faktycznie jest dokumentem urzędowym w rozumieniu art. 76 k.p.a. nie może przesądzać o przeznaczeniu działki nr B., a tym samym działki nr A.

Dalej Kolegium wskazało, że rzeczone postępowanie administracyjne zostało wszczęte z urzędu w dniu 17 maja 2004 r. Niniejsza sprawa była już przedmiotem dwukrotnego rozpoznania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł.. W tej sprawie wypowiadał się również Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, który wyrokiem z dnia 2 września 2008 r. sygn. akt II SA/Łd 38/08 uchylił decyzję Kolegium z dnia 22 października 2007 r. i poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy Nowosolna z dnia 17 lipca 2007 r. oraz Naczelny Sąd Administracyjny, który wyrokiem z dnia 30 grudnia 2009 r. sygn. akt II OSK 4/09 oddalił skargę kasacyjną Samorządowego Kolegium Odwoławczego od wspomnianego wyroku WSA. Następnie, w dniu [...] r. Wójt Gminy Nowosolna wydał zaskarżoną obecnie do Kolegium decyzję o ustaleniu opłaty planistycznej. Zdaniem Kolegium wobec tego, że z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z 1994 r. bezspornie wynika, że działka nr A. położona była na terenie upraw polowych i użytków zielonych, a okoliczność tą potwierdzili także wszyscy trzej rzeczoznawcy majątkowi, nie budzi wątpliwości fakt, iż uchwałą Rady Gminy Nowosolna z dnia 4 kwietnia 2002 r. o nr XXVIII/246/2002 w sprawie zmiany planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego Gminy Nowosolna dotyczącego części obszaru wsi Bukowiec nastąpiła zmiana przeznaczenia działki nr A. Zgodnie z nowymi ustaleniami działka ta leży na terenie oznaczonym symbolem 8M - czyli przeznaczonym pod zabudowę mieszkaniową. Jednocześnie Kolegium podkreśliło, że kwestia ta nie została zakwestionowana w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 2 września 2008 r.

Ustosunkowując się do przywoływanego w treści odwołania wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 lutego 2010 r. (sygn. akt P 58/08, Dz. U. Nr 24, póz. 124) organ stwierdził, że nie ma on w niniejszej sprawie znaczenia, ponieważ odnosi się on do takich przypadków, gdy przy określaniu wzrostu wartości nieruchomości, w wyniku uchwalenia planu zagospodarowania przestrzennego nie zostało uwzględnione przeznaczenie nieruchomości w planie zagospodarowania przestrzennego uchwalonym przed dniem 1 stycznia 1995 r., który utracił moc z powodu upływu terminu wskazanego w art. 87 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Jak wskazało Kolegium w myśl art. 36 ust. 4 ustawy wydanie decyzji ustalającej opłatę planistyczną uzależnione jest od łącznego spełnienia dwóch przesłanek. Mianowicie konieczne jest ustalenie, czy w związku z uchwaleniem (zmianą) planu miejscowego wartość nieruchomości wzrosła, oraz czy właściciel (użytkownik wieczysty) zbył tę nieruchomość. Zgodnie z treścią art. 37 ust. 4 ustawy w związku z art. 37 ust. 3 ustalenie spornej opłaty nie jest możliwe, gdy zbycie nieruchomości nastąpi po upływie 5 lat, od dnia w którym plan miejscowy lub jego zmiana stały się obowiązujące. W realiach przedmiotowej sprawy oba warunki zostały łącznie spełnione, co oznacza, że organ był zobowiązany ustalić sporną opłatę planistyczną. Zmiana planu, która nastąpiła na mocy uchwały z 4 kwietnia 2002 r. dotycząca między innymi działki nr A. stała się obowiązująca w dniu 7 lipca 2002 r. Z § 12 wskazanej uchwały wynika, że stawka służąca naliczeniu opłaty planistycznej została określona na najwyższym dopuszczalnym przepisami poziomie tj. 30%. Małżonkowie D. sprzedali rzeczoną nieruchomość przed upływem 5 lat od dnia, w którym zmiana planu miejscowego stała się obowiązująca. Zatem ostatnią przesłanką, jaką należało ustalić jest to, czy w wyniku zmiany planu wzrosła wartość przedmiotowej nieruchomości, przy czym wartość nieruchomości musi ustalić rzeczoznawca majątkowy. W rozpoznawanej sprawie, jak zauważył organ odwoławczy sporządzono trzy operaty szacunkowe, które zostały poddane ocenie Kolegium, a co za tym idzie wzięte pod uwagę przy określaniu wysokości opłaty planistycznej. Operaty te zostały sporządzone i podpisane przez uprawnione do tego osoby tj. rzeczoznawców majątkowych i nie budzą jakichkolwiek wątpliwości pod względem formalnym, zachowały one zatem swoją wartość dowodową, a co za tym idzie zostały poddane ocenie Kolegium jako elementy zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. Każdy z operatów szacunkowych określa wartość działki nr A. zarówno przed zmianą planu zagospodarowania przestrzennego, jak i po tej zmianie i dlatego też Kolegium ustalając wysokość opłaty planistycznej wzięło pod uwagę wszystkie trzy operaty szacunkowe. Jako pierwszy, operat szacunkowy sporządził na zlecenie organu I instancji rzeczoznawca majątkowy A.T., który określił wartość rynkową działki nr A. na dzień jej sprzedaży, tj. na 30 maja 2003 r. przed zmianą planu zagospodarowania przestrzennego na kwotę 26.921,00 zł, natomiast po zmianie planu na kwotę 84.833,00 zł. Zgodnie z tymi wartościami różnica wynosi 57.912,00 zł, a opłata planistyczna stanowiąca 30% tej kwoty wynosi 17.373,00 zł. Jako drugi, operat szacunkowy sporządził na zlecenie odwołujących rzeczoznawca majątkowy W.P., który określił wartość rynkową przedmiotowej działki na dzień jej sprzedaży, tj. na 30 maja 2003 r. przed zmianą planu zagospodarowania przestrzennego na kwotę 59.400,00 zł, natomiast po zmianie na kwotę 87.400,00 zł. Zatem zgodnie z tymi wartościami różnica wynosi 28.000,00 zł, a opłata planistyczna stanowiąca 30% tej kwoty wynosi 8.400,00 zł. Jako trzecia, operat szacunkowy sporządziła na zlecenie Wójta rzeczoznawca majątkowy B. L., która określiła wartość rynkową działki nr A. na dzień jej sprzedaży, tj. na 30 maja 2003 r. przed zmianą planu zagospodarowania przestrzennego na kwotę 51.500,00 zł, natomiast po zmianie na kwotę 86.800 zł, co stanowi różnicę w wysokości 35.300,00 zł i daje opłatę planistyczną przy zastosowaniu stawki 30 % w wysokości 10.590,00 zł. Jednocześnie organ odwoławczy zaznaczył, że każdy z rzeczoznawców dokonał tak zwanego "szacunkowego" określenia wskazanych wartości, przy czym określenie "szacunek" zawiera w sobie pewien pierwiastek niepewności. Podczas przeprowadzonych w sprawie rozpraw administracyjnych wszyscy rzeczoznawcy podkreślali, iż tzw. niepewność szacowania może stanowić przedział 20-30%. Zatem prawidłowo sporządzone operaty mogą się różnić ustalonymi wartościami nawet o 30%, a przy tym są prawidłowe. Z tego też powodu Kolegium wzięło pod uwagę wartości wyliczone przez wszystkich trzech biegłych, niemniej jednak z uwagi na fakt, że rzeczoznawca majątkowy A.T. szacując wartość działki nr A. według cen obowiązujących przed zmianą planu zagospodarowania przestrzennego, wziął do porównań jedynie działki rolne, natomiast pozostali rzeczoznawcy W.P. i B.L. uwzględnili tzw. prognostykę przeznaczenia, bowiem wiadomym było, że trwały prace nad zmianą plany, a co za tym idzie miało to również wpływ na wartość nieruchomości, Kolegium ustalając wartość działki nr A. według cen obowiązujących przed zmianą planu uwzględniło wartość ustaloną w operacie szacunkowym W. P. i B.L. W ten sposób organ ustalił, że najbardziej prawdopodobną rynkową wartością działki nr A. obowiązującą przed zmianą planu jest kwota 55.450,00 zł. Określając następnie wartość działki po zmianie planu, Kolegium wzięło pod uwagę ustalenia wszystkich trzech rzeczoznawców i przyjęło, że najbardziej prawdopodobną rynkową wartością działki nr A. jest kwota 86.344,33 zł. Różnica pomiędzy tymi wartościami wynosi 30.894,33 zł i jest to niewątpliwie kwota, o jaką wzrosła wartość przedmiotowej nieruchomości, a co za tym idzie od tej kwoty należy obliczyć opłatę planistyczną, która wynosi 30% tej kwoty. Reasumując Kolegium stwierdziło, że strony powinny uiścić opłatę planistyczną w wysokości 9.268,29 zł, przy czym wspomnianą kwotę należało pomniejszyć o kwotę, którą strony wpłaciły na konto depozytowe tj. 5.640,00 zł, co w rezultacie oznacza, że małżonkowie D. winni uiścić z tytułu opłaty planistycznej kwotę 3.628,29 zł.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi P. D. i A. D. wnieśli o uchylenie w całości decyzji Kolegium i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania, podnosząc zarzut naruszenia art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez błędną jego wykładnię i przyjęcie, że należna opłata wynosi 30% wzrostu wartości nieruchomości, podczas gdy przepis stanowi, że opłata nie może być wyższa niż 30 % wzrostu wartości nieruchomości.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zajęte w motywach zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skargę należało uwzględnić, aczkolwiek z innych powodów niż w niej poniesione.

Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) przywoływanej dalej w treści jako "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, sąd administracyjny bada, czy zaskarżony akt administracyjny jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, normującymi prawa i obowiązki stron oraz prawa formalnego, regulującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Przy czym, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Sąd kontrolując w tak zakreślonych granicach legalność decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] r. oraz poprzedzającej ją decyzji Wójta Gminy N. z dnia [...] r. w sprawie ustalenia dla A. D. i P. D. opłaty planistycznej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości oznaczonej nr A. w związku ze zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Nowosolna w części dotyczącej obszaru wsi Bukowiec stwierdził, że oba rozstrzygnięcia zostały podjęte z naruszeniem przepisów prawa materialnego i procedury administracyjnej, zaś waga stwierdzonych uchybień, jako że miała istotny wpływ na wynik sprawy obligowała Sąd do usunięcia ich z obrotu prawnego.

W pierwszej kolejności godzi się zauważyć, że w sprawie ustalenia spornej opłaty planistycznej dla skarżących wypowiadał się już Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, który wyrokiem z dnia 2 września 2008 r. sygn. akt II SA/Łd 38/08 uchylił poprzednio wydaną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia 22 października 2007 r. nr SKO.2989/07 oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy Nowosolna z dnia 17 lipca 2007 r. nr GN.7325/OP/5/2005/2007, zwracając uwagę na występującą w załączonych do akt sprawy operatach szacunkowych sporządzonych przez rzeczoznawców majątkowych A. T. (na zlecenie organu) i W. P. (na zlecenie stron) istotną rozbieżność w zakresie ustalenia wartości działki nr A. przed zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, co spowodowało, że przyjęcie opinii A.T. z pominięciem koniecznej jej analizy – jako jedynie skutecznego dowodu w sprawie ustalenia opłaty planistycznej nastąpiło z naruszeniem art. 80 k.p.a. Jak podkreślił Sąd obaj rzeczoznawcy określili wartość rynkową nieruchomości przy zastosowaniu tego samego podejścia porównawczego, przy czym rzeczoznawca W.P. wykorzystał metodę porównywania parami nieruchomości, które były przedmiotem transakcji po dacie zbycia przedmiotowej nieruchomości, czyli pod dniu 30 maja 2003 r. i jednocześnie zaktualizował ceny transakcyjne, uwzględniając zaobserwowany trend czasowy i szczególne warunki transakcji. Stwierdzone rozbieżności w zakresie oszacowania wartości spornej działki nie zostały również usunięte w drodze postępowania przed Komisją Pojednawczo-Arbitrażową [...] Stowarzyszenia Rzeczoznawców Majątkowych w Ł., gdzie rzeczoznawcy nie ustalili wspólnego stanowiska i podtrzymali wartości oszacowane w swoich operatach, zaś Komisja uznała, że oba operaty zostały sporządzone w zgodzie z obowiązującymi w dacie ich wykonania przepisami prawa, z tym że operat W. P. wykonany został z odstępstwem od standardu III.7. W ocenie składu orzekającego organ bezkrytycznie przyjął jako podstawowy dowód w sprawie operat opracowany przez rzeczoznawcę A. T., który w opinii uwzględnił do porównania transakcje dotyczące nieruchomości o zróżnicowanej powierzchni, w tym jedną o powierzchni 2,5ha, usytuowane - poza jedną – w innych, niż przedmiotowa nieruchomość miejscowościach, a nadto zawarte w znacznej odległości czasowej od umowy, której stronami byli skarżący. Co istotne, jak podkreślił Sąd, źródłem powstania rozbieżności w zakresie oszacowania wartości nieruchomości jest ponadto fakt, że rzeczoznawca A. T. wbrew regulacji art. 154 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie ocenił stopnia wyposażenia działki nr A. w urządzenia infrastruktury technicznej. W konkluzji Sąd uznał, że wobec zaistniałych rozbieżności w zakresie szacowania wartości nieruchomości nr ewid. A. rolą organu prowadzącego postępowanie było rozważenie przeprowadzenia rozprawy administracyjnej celem wyjaśnienia powstałych wątpliwości zgodnie z wnioskiem skarżących i ewentualnie rozważanie możliwości dopuszczenia dowodu z opinii trzeciego rzeczoznawcy majątkowego.

Z przytoczonym wyżej stanowiskiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zgodził się także Naczelny Sąd Administracyjny, który wyrokiem z dnia 30 grudnia 2009 r. sygn. akt II OSK 4/09 oddalił kasację organu.

Badając wobec tego legalność podjętych w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy rozstrzygnięć Sąd zobligowany był przede wszystkim ustalić, czy organy orzekające w sprawie uwzględniły tak jak stanowi o tym przepis art. 153 p.p.s.a. ocenę prawną i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w przywołanym wcześniej orzeczeniu tutejszego Sądu z dnia 2 września 2008 r.

Podkreślić przy tym trzeba, że zgodnie z ukształtowanym w tym zakresie orzecznictwem sądów administracyjnych, które zresztą Sąd w pełni aprobuje, uznaje się, że wyrażoną w art. 153 p.p.s.a. zasadę należy rozumieć w ten sposób, że ilekroć dana sprawa będzie przedmiotem rozpoznania przez ten sąd, będzie on związany oceną prawną wyrażoną w tym orzeczeniu, jeżeli nie zostanie ono uchylone lub nie ulegną zmianie przepisy. Oznacza to, iż obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku sądu administracyjnego, ciążący na organie i sądzie, może być wyłączony tylko w wypadku zmiany stanu prawnego lub istotnej zmiany okoliczności faktycznych, a także po wzruszeniu wyroku zawierającego ocenę prawną, w przewidzianym do tego trybie (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 stycznia 2011 r. sygn. akt II OSK 2059/09 – Lex nr 953021). Ocena prawna może dotyczyć stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego oraz aspektu zastosowania określonego przepisu prawa jako podstawy do wydania danej decyzji (vide: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 10 grudnia 2010 r. sygn. akt IV SA/GL131/10 – Lex nr 758302). Dokonując oceny legalności aktu administracyjnego wydanego na skutek ponownego rozpatrzenia sprawy w wyniku uchylenia poprzedniej decyzji, sąd I instancji nie może pominąć kontroli, czy organy administracji prawidłowo uwzględniły wytyczne co do dalszego postępowania, zawarte w poprzednim wyroku. Te kwestie, które były już przedmiotem oceny sądu, i których strona nie kwestionowała poprzez zaskarżenie orzeczenia sądowego, ponownie oceniane być nie mogą (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 listopada 2010 r. sygn. akt I GSK 468/09 – Lex nr 744798).

Zgromadzony w niniejszej sprawie materiał dowodowy został niewątpliwie uzupełniony przez organy orzekające w sprawie o trzeci operat szacunkowy sporządzony na zlecenie Wójta Gminy N. przez rzeczoznawcę majątkowego B. L. w dniu 16 sierpnia 2010 r. Nadto w toku postępowania odwoławczego przeprowadzono dwie rozprawy administracyjne z udziałem pełnomocnika stron postępowania i rzeczoznawców majątkowych, czego dowodem są sporządzone na tą okoliczność protokoły z dnia 18 stycznia 2011 r. i 13 maja 2011 r., których celem oprócz zajęcia jednoznacznego stanowiska przez rzeczoznawców w kwestii określenia wzrostu wartości nieruchomości było również ustalenie przeznaczenia działki nr A. przed zmianą planu i po zmianie planu zagospodarowania przestrzennego gminy Nowosolna, pomimo tego, że okoliczność ta była już przedmiotem oceny Sądu i co istotne nie budziła jakichkolwiek wątpliwości Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, a następnie Naczelnego Sądu Administracyjnego, a której skarżący nie kwestionowali poprzez zaskarżenie orzeczenia sądowego. W rezultacie materiał dowodowy został "wzbogacony" przez Kolegium o wyrys z ogólnego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Nowosolna przyjętego uchwałą nr VI/33/94 Rady Gminy Nowosolna z dnia 6 grudnia 1994 r., kopię rysunku ogólnego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Nowosolna z 1994 r. w wersji czarnobiałej z oznaczeniem kolorem czerwonym terenów 6MNL/MR, kolorem zielonym-granic działki nr B. i kolorem niebieskim – granic działki nr A., wyrys z ewidencji gruntów z oznaczonym kolorem zielonym położeniem działki nr ewid. B., wyciąg z uchwały nr VI/33/94 Rady Gminy Nowosolna z dnia 6 grudnia 1994 r., podanie P.D. z dnia 22 sierpnia 2000 r., postanowienie Wójta Gminy N. z 6 grudnia 2000 r. w sprawie zaopiniowania projektu podziału nieruchomości, decyzję Wójta Gminy N. z dnia 10 stycznia 2001 r. nr GN.6011/dz/3/2001 zatwierdzającą projekt podziału działki nr ewid. B, poprzez wydzielenie działki budowlanej nr ewid. C. W tej sytuacji działanie Kolegium należy – zdaniem Sądu - ocenić jako sprzeczne z regulacją art. 153 p.p.s.a., który to przepis ma charakter bezwzględnie obowiązujący, co w rezultacie oznacza, że ani organ administracji publicznej, ani sąd, orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie mogą nie uwzględnić oceny prawnej i wskazań wyrażonych wcześniej w orzeczeniu Sądu, chyba że zmienił się stan faktyczny lub stan prawny sprawy, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca.

Niezależnie od powyższego godzi się wyjaśnić, że problematyka ustalenia opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w związku ze zmianą lub uchwaleniem planu miejscowego i jej zbyciem zwanej potocznie "opłatą planistyczną" unormowana została w przepisach art. 36 ust. 4 i art. 37 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. nr 80, poz. 717 ze zm.), z tym że w myśl art. 37 ust. 11 w odniesieniu do zasad określania wartości nieruchomości oraz zasad określania skutków finansowych uchwalania lub zmiany planów miejscowych, a także w odniesieniu do osób uprawnionych do określania tych wartości i skutków finansowych stosuje się przepisy o gospodarce nieruchomościami.

A zatem wójt, burmistrz albo prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę ustaloną w planie, określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości, jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą wartość nieruchomości wzrosła, a właściciel lub użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość. Rozważana opłata jest dochodem własnym gminy, a jej wysokość nie może być wyższa niż 30 % wzrostu wartości nieruchomości. Wysokość opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości ustala się na dzień jej sprzedaży, przy czym wzrost wartości nieruchomości stanowi różnicę między wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu planu lub zmianie planu miejscowego a jej wartością, określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu, obowiązującego przed zmianą tego planu, lub faktycznego sposobu wykorzystywania nieruchomości przed jego uchwaleniem (art. 36 ust. 4, art. 37 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Określenie wartości nieruchomości przed zmianą lub uchwaleniem planu oraz po zmianie lub uchwaleniu planu, a w rezultacie ustalenie, o ile wzrosła wartość nieruchomości następuje w wyniku wyceny nieruchomości dokonywanej przez rzeczoznawcę majątkowego, który sporządza na piśmie opinię o wartości nieruchomości w formie operatu szacunkowego. Wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. Co istotne, operat szacunkowy może być wykorzystany do celu, dla którego został sporządzony, przez okres 12 miesięcy od daty jego sporządzenia, chyba że wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154. Po upływie tego okresu operat może być wykorzystywany, po potwierdzeniu jego aktualności przez rzeczoznawcę majątkowego. Potwierdzanie aktualności operatu następuje przez umieszczenie stosownej klauzuli w operacie szacunkowym przez rzeczoznawcę, który go sporządził (art. 150 ust. 1, art. 154 ust. 1, art. 156 ust. 1, ust. 3 i 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami – t.j. Dz.U. z 2010 r. nr 102, poz. 651 ze zm.).

Jak wynika z zebranego materiału dowodowego w sprawie ustalenia spornej opłaty zostały sporządzone przez rzeczoznawców majątkowych trzy operaty. Dwa z nich zostały wykonane na zlecenie organu, a mianowicie operat A.T. z dnia 15 grudnia 2003 r. oraz operat B.L. z dnia 16 sierpnia 2010 r. i jeden operat sporządzony na zlecenie stron, a mianowicie operat rzeczoznawcy majątkowego W. P. z dnia 24 października 2006 r. Wszystkie operaty, co potwierdza brzmienie uzasadnienia zaskarżonej decyzji, pomimo dezaktualizacji dwóch z nich i niepotwierdzenia ich aktualności przez rzeczoznawców majątkowych A.T. i W.P. stanowiły, wbrew regulacji art. 156 ust. 3 i 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami, podstawę ustalenia przez Kolegium wysokości spornej opłaty planistycznej. Podkreślić należy, że tylko operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę B. L. w dniu 16 sierpnia 2010 r. mógł zostać wykorzystany przez organ administracyjny przez okres 12 miesięcy, od daty jego sporządzenia, czyli do dnia 16 sierpnia 2011 r. Co istotne, ów operat pomimo zachowania swojej ważności w czasie orzekania przez organy obu instancji został zaktualizowany przez rzeczoznawcę w dniu 28 września 2011 r. W przekonaniu składu orzekającego organ II instancji zobowiązany był zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego wyrażoną w art. 15 k.p.a. ponownie rozpatrzyć i rozstrzygnąć sprawę dotyczącą ustalenia opłaty planistycznej, a więc przede wszystkim zbadać, czy uwzględnione przy ustaleniu spornej opłaty operaty nie uległy dezaktualizacji. Klauzula aktualizująca operat powinna być bowiem opatrzona datą, pieczęcią oraz podpisem rzeczoznawcy majątkowego. Organ odwoławczy wydając decyzję reformatoryjną w trybie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. nie mógł zatem określić skarżącym opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanej zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Nowosolna dotyczącego części obszaru wsi Bukowiec w oparciu o nieważne w dacie podjęcia decyzji operaty szacunkowe.

W orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowany jest pogląd, który zresztą Sąd w pełni podziela, że jedynym prawnie dopuszczonym sposobem umożliwiającym skorzystanie z operatu po upływie 12 miesięcy od daty jego sporządzenia, jest potwierdzenie jego aktualności przez sporządzającego operat rzeczoznawcę. Innymi słowy nieważny operat nie może być oceniany przez organ administracji (vide: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 10 listopada 2010 r. sygn. akt II SA/Po 556/10 – Lex nr 754476, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 listopada 2010 r. sygn. akt I SA/Wa 886/10 – Lex nr 750980, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 stycznia 2009 r. sygn. akt I SA/Wa 1221/08 – Lex nr 531026).

Warto w tym miejscu zwrócić uwagę na stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wyrażone w wyroku z dnia 10 listopada 2010 r. sygn. akt II SA/Po 556/10, w myśl którego określony w art. 156 ust. 3 u.g.n. termin 12 miesięcy dotyczy również organu odwoławczego, który jest organem merytorycznym w sprawie, zobligowanym do powtórnego rozpatrzenia całości sprawy. Wobec tego materiał dowodowy znajdujący się w aktach sprawy, jakim jest operat szacunkowy, musi nadawać się do wykorzystania w prowadzonym postępowaniu, czyli w tym przypadku musi on być aktualny na etapie postępowania odwoławczego, bowiem operat dezaktualizuje się ze względu na zmiany innych czynników, wymienionych w art. 154 ust. 1 u.g.n., w tym chociażby o dostępne rzeczoznawcy dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych.

Badając legalność podjętych w tej sprawie rozstrzygnięć organów obu instancji Sąd dopatrzył się również szeregu uchybień natury procesowej, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Mianowicie, jak zostało to już wskazane na wstępie rozważań Samorządowe Kolegium Odwoławcze orzekało w trybie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. wydając decyzję o uchyleniu w całości rozstrzygnięcia organu I instancji i rozstrzygając co do istoty sprawy o ustaleniu małżonkom D. opłaty planistycznej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanej zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Analizując motywy tegoż rozstrzygnięcia skład orzekający stwierdził, że organ II instancji ani jednym zdaniem nie odniósł się do przyczyn usunięcia z obrotu prawnego decyzji Wójta Gminy N., naruszając tym samym dyspozycję art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Faktem jest, że w ramach zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego na organie odwoławczym spoczywa obowiązek ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy, która była przedmiotem zainteresowania organu I instancji i ewentualnie sanowanie stwierdzonych uchybień postępowania pierwszoinstancyjnego, a w rezultacie przedstawienie wyników przeprowadzonego w ten sposób postępowania w rzeczowym i logicznym uzasadnieniu podjętej decyzji, tak aby było zupełnie jasne, jakimi konkretnie błędami, czy to materialnymi, czy też błędami procesowymi dotknięta była decyzja organu I instancji i czy były to błędy, które musiały skutkować usunięciem jej w całości z obrotu prawnego i w rezultacie wydaniem rozstrzygnięcia co do istoty sprawy.

W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że przepis art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. uprawnia organ odwoławczy do uchylenia zaskarżonej decyzji w całości i wydania orzeczenia co do istoty sprawy (decyzji reformatoryjnej), jedynie w sytuacji, gdy zaskarżona odwołaniem decyzja wydana została z naruszeniem prawa, a zebrany przy tym materiał dowodowy i jego analiza w świetle obowiązujących przepisów prowadzi organ odwoławczy do wniosku, że sprawę należy rozpatrzyć inaczej, niż miało to miejsce w zaskarżonej decyzji (vide wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 6 marca 2008 r. sygn. akt II SA/Łd 4/08 – Lex nr 479048). Jeżeli organ odwoławczy uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy, to powinien odpowiednio uzasadnić swoje stanowisko. Powinien zatem wskazać zarówno przyczyny uchylenia decyzji pierwszoinstancyjnej, jak również przedstawić pełną argumentację potwierdzającą zasadność jego rozstrzygnięcia co do istoty sprawy. Obowiązany jest nadto odnieść się szczegółowo do argumentacji skarżącego podniesionej w odwołaniu (vide: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 czerwca 2006 r. sygn. akt III SA/Wa 884/06 – Lex nr 219335).

Kolejnym zagadnieniem wymagającym uwagi jest nieprawidłowe – w ocenie Sądu- określenie zarówno przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze jak i Wójta Gminy N. podmiotów zobowiązanych do uiszczenia opłaty planistycznej. Chodzi mianowicie o to, że decyzje organów obu instancji, poza tym, że różnią się wysokością określonej opłaty planistycznej, posługują się w zasadzie tożsamym sformułowaniem treści rozstrzygnięcia: "ustala na rzecz Gminy Nowosolna jednorazową opłatę planistyczną dla Pani A. D. i Pana P. D. w łącznej wysokości (...) z tytułu wzrostu wartości działki nr ew. A. o powierzchni 3283m2 w obrębie ewidencji gruntów G., w gminie Nowosolna, w związku ze zmianą planu zagospodarowania przestrzennego i zbyciem nieruchomości", a następnie: "na poczet tej opłaty zalicza się kwotę (...) wpłaconą na konto depozytowe tytułem przedpłaty, a zatem do uiszczenia przez strony pozostała kwota (...)". Według Sądu, organy administracji publicznej obciążając współwłaścicieli nieruchomości, w tym wypadku skarżących A. i P. małżonków D. obowiązkiem uiszczenia opłaty planistycznej w postaci jednej całościowej kwoty bez bliższego wyjaśnienia, czy odpowiedzialność współwłaścicieli ma charakter solidarny, czy też indywidualny, a jeśli tak to w jakich częściach współwłaściciele winni ustaloną kwotę uiścić, naruszyły w sposób mający wpływ na wynik sprawy art. 107 § 1 k.p.a. Powołany przepis art. 107 § 1 k.p.a. określa niewątpliwie elementarne składniki każdej decyzji administracyjnej, zaliczając do nich w szczególności oznaczenie stron i rozstrzygnięcie, co w przypadku stron będących osobami fizycznymi polega na wskazaniu imienia i nazwiska adresata decyzji, na którego owa decyzja nakłada obowiązek określonego zachowania lub przyznaje konkretne uprawnienie. Fakt ten ma bowiem decydujące znaczenie przy ewentualnej egzekucji takiego rozstrzygnięcia. W konsekwencji więc organ wymierzając jednorazową opłatę z tytułu wzrostu wartości nieruchomości wobec wielości podmiotów zobowiązanych musi bardzo precyzyjnie określić czy wymierzona opłata nakładana jest na podmioty solidarnie, czy też na każdy podmiot z osobna, wskazując indywidualnie wysokość opłaty planistycznej, którą należy uiścić. Przypomnieć w tym miejscu trzeba, że istotą odpowiedzialności solidarnej jest zwolnienie z odpowiedzialności każdej osoby zobowiązanej z chwilą zaspokojenia wierzyciela przez jedną z osób zobowiązanych.

Tożsame stanowisko w tej kwestii zajął także Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 9 listopada 2005 r. sygn. akt II OSK 160/05 (Lex nr 196677) uznając, że jeżeli w sprawie ustalenia opłaty planistycznej występuje dwóch współwłaścicieli nieruchomości, to organ wymierzając jednorazową opłatę z tytułu wzrostu wartości nieruchomości wobec wielości podmiotów zobowiązanych musi bardzo precyzyjnie określić czy wymierzana opłata nakładana jest na każdego z osobna czy też solidarnie na każdego z nich.

Podkreślić dodatkowo trzeba, że decyzja Wójta Gminy N. oprócz wspomnianego wyżej uchybienia w punkcie 3 i 4 sentencji określa terminu uiszczenia opłaty planistycznej i wskazuje, że nieuregulowanie określonej należności spowoduje jej ściągnięcie w trybie egzekucji administracyjnej, co - w ocenie Sądu – nie znajduje żadnego oparcia w przepisach obowiązującego prawa. Określenie daty wykonania obowiązku nałożonego na stronę dopuszczalne jest tylko wtedy, gdy przepis prawa materialnego, stanowiący podstawę prawną decyzji administracyjnej przewiduje możliwość określenia w tej decyzji daty wykonania obowiązku, co w tym wypadku nie miało miejsca.

Nie bez znaczenia dla oceny legalności rozstrzygnięcia organu I instancji pozostaje fakt, iż uzasadnienie decyzji jest dość lakoniczne i ogólnikowe. Nie zawiera ono również rzeczowej, bliższej oceny zarówno pod względem formalnym jak i merytorycznym operatu sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego B. L., co dowodzi naruszenia regulacji art. 107 § 3 k.p.a.

Odnosząc się wreszcie do zarzutów skargi Sąd stwierdził, iż nie znajdują one jakiegokolwiek uzasadnienia w świetle obowiązujących przepisów prawa. Przede wszystkim podkreślić trzeba, że przepis art. 36 ust. 4 zd. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, stanowiący iż wysokość opłaty nie może być wyższa niż 30 % wzrostu wartości nieruchomości, adresowany jest w istocie do rady gminy, która na etapie prac legislacyjnych nad uchwaleniem lub zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który bez wątpienia jest przepisem prawa miejscowego, winna pamiętać o obowiązku zamieszczenia w uchwale stosownych regulacji o wysokości stawki procentowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości. Określenie stawek procentowych, na podstawie których ustala się opłatę, o której mowa w art. 36 ust. 4 u.p.z.p., tj. opłatę z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem lub zmianą planu miejscowego, jest obowiązkowym zapisem planu miejscowego. W realiach niniejszej sprawy zapis taki wynika z § 12 ust. 2 uchwały Rady Gminy Nowosolna z dnia 4 kwietnia 2002 r. w sprawie zmiany planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego Gminy Nowosolna dotyczącej części obszaru Bukowiec, który stanowi, iż wartość stawki procentowej, służącej naliczeniu opłaty związanej z tym wzrostem wartości nieruchomości, określa się na 30 % dla terenów oznaczonym symbolem M. Zatem niespornym jest, że skoro organ administracyjny zobligowany jest działać w oparciu o obowiązujące przepisy prawa, to nie może on miarkować dowolnie, według własnego uznania wysokości opłaty planistycznej, lecz związany jest obowiązującą w tym zakresie normą prawną, w tym wypadku regulacją § 12 ust. 2 przywołanej wyżej uchwały.

Podsumowując, Sąd wobec stwierdzonych wyżej naruszeń przepisów prawa materialnego i procedury administracyjnej, zobligowany był usunąć z obrotu prawnego zarówno zaskarżoną decyzję jak i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji.

Prowadząc ponownie postępowanie w sprawie ustalenia opłaty planistycznej organ I instancji zobligowany będzie uwzględnić poczynione wyżej uwagi i wydać stosowne rozstrzygnięcie zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami prawa, bacząc przy tym na to, by wydana decyzja była możliwa do wykonania przez jej adresatów, a nadto zawierała rzeczową i logiczną argumentację, co do oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. Na marginesie dodać jeszcze trzeba, że organ winien również podjąć czynności zmierzające do wyjaśnienia czy wobec treści pisma pełnomocnika z dnia 9 marca 2011 r., pełnomocnictwo dla adwokata M.N., jakkolwiek opatrzone dwoma podpisami, zostało udzielone przez oboje skarżących, czy też tylko przez P. D.

Z tych wszystkich powodów Sąd orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c w zw. z art. 134, art. 152 p.p.s.a. O kosztach postępowania należnych skarżącym od organu rozstrzygnięto w trybie art. 200 p.p.s.a.

B.C.