Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VIII SA/Wa 1193/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2011-02-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Nauki i Szkolnictwa Wyższego
Treść wyniku: Stwierdzono niezgodność z prawem  zaskarżonego aktu
Powołane przepisy: article: art. 2 i 20
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 26 ust. 1 pkt 6 i 8, art. 26 ust. 2, art. 29 ust. 4, art. 30c
journal: Dz.U. 2009 nr 84 poz 712
law: Ustawa z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk, Sędziowie Sędzia WSA Artur Kot, Sędzia WSA Cezary Kosterna /sprawozdawca/, Protokolant Referent stażysta Justyna Kapusta, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 lutego 2011 r. sprawy ze skargi [...] Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością Spółka komandytowo-akcyjna na rozstrzygnięcie Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...] w przedmiocie oceny wniosku o dofinansowanie realizacji projektu 1) stwierdza, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia przez Polską Agencję Rozwoju Przedsiębiorczości w W.; 2) zasądza od Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego na rzecz [...] Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością Spółka komandytowo-akcyjna kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

1. Skarżąca – "[...]" spółka komandytowo – akcyjna z siedzibą w B. w dniu [...] listopada 2009 r. złożyła do Polskiej Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości (dalej: PARP) wniosek o dofinansowanie realizacji projektu pod nazwą "[...]" w ramach Programu Operacyjnego Innowacyjna Gospodarka, lata 2007 – 2013, Priorytet 1: Badania i rozwój nowoczesnych technologii, Priorytet 4: Inwestycje w innowacyjne przedsięwzięcia, Działanie 1.4 wsparcie projektów celowych, Działanie 4.1 Wsparcie wdrożeń wyników prac B+R. Wniosek ten na skutek informacji o stwierdzonych uchybieniach formalnych został skorygowany pismem z [...] grudnia 2009 r.

2. Polska Agencja Rozwoju Przedsiębiorczości (dalej: PARP) pismem z [...] sierpnia 2010 r. poinformowała skarżącą, że finansowanie nie zostało przyznane, gdyż projekt nie spełnił wszystkich obligatoryjnych kryteriów z następujących przyczyn:

• W zakresie kryterium: "Projekt obejmuje badania przemysłowe i/lub prace rozwojowe oraz zakłada wdrożenie wyników tych badań lub prac

w działalności gospodarczej wnioskodawcy" – skarżąca pod osłoną wdrażania innowacyjnych rozwiązań technologicznych i nowych wyrobów (które stanowią jedynie nowość rynkową w branży spożywczej) zamierza kupić typową linię technologiczną do produkcji tradycyjnych wyrobów spełniających typowe normy wymagane przepisami prawa. Typowe działania przygotowawcze (zakup planowanej technologii) strona traktuje jako prace rozwojowe. Planowany do produkcji wyrób nie jest nowością, nie jest także innowacyjny, bowiem wówczas koszty B+R byłyby znacznie wyższe, a wdrożenie bardziej kapitałochłonne. Opis prac rozwojowych (pkt 1.3) jest ogólny i nie zawiera szczegółowych danych dotyczących planowanego przedsięwzięcia. Brak także kalkulacji kosztów, na podstawie których oszacowano koszty prac badawczych.

• W zakresie kryterium: "Wydatki są kwalifikowane w ramach działania, uzasadnione, racjonalne i adekwatne do zakresu i celów projektu" – skarżąca nie opisała i nie uzasadniła planowanych wydatków inwestycyjnych.

W punktach 5,6,7 biznes planu oraz w harmonogramie i wniosku nie sprecyzowano jednostkowych wydatków dla poszczególnych elementów związanych z budową i wyposażeniem hali produkcyjnej i magazynowej oraz planowanej linii technologicznej. Brak jakichkolwiek informacji w odniesieniu do kubatury, wysokości i innych parametrów inwestycji. Dodatkowo opis poszczególnych elementów jest bardzo pobieżny i wysoce ogólnikowy co podważa logikę i jakość projektu.

3. Pismem z [...] sierpnia 2010 r. skarżąca wniosła do PARP protest od wyników oceny, obszernie go uzasadniając, rozwijając szczegółowo uzasadnienie poszczególnych części projektu. Z uwagi na to, że co do pierwszego

z zakwestionowanych kryteriów PARP uznał protest za uzasadniony, uwagi zawarte w proteście dotyczące tego kryterium nie były przedmiotem badania przez Sąd. Co do kryterium "Wydatki są kwalifikowane w ramach działania, uzasadnione, racjonalne i adekwatne do zakresu i celów projektu", skarżąca podała, iż zaprezentowana przez oceniających ocena jest nieuprawniona i wybiórcza. Oceniający nie zapoznali się

z całością dokumentacji i wszystkimi opisami projektu. Podniosła,

że w harmonogramie wyraźnie określono, iż jako środki trwałe planuje zamówić stworzenie linii produkcyjnej i linii logistycznej każdorazowo – jako 1 środek trwały, składający się z wielu urządzeń. Podane zostały ceny obu środków trwałych (urządzeń bez osprzętu), wynikają one także z harmonogramu. Wyjaśniła, iż dane dotyczące budowy określone zostały poprzez sprecyzowanie przedmiotu kosztów oraz sposobu kalkulacji kosztów. Z uwagi na brak rysunków technicznych i nie podjęcie prac budowlanych ścisłe określenie wydatków nie było możliwe. Zaznaczyła, iż nie ulegnie zmianie powierzchnia hali produkcyjnej natomiast

w ramach projektu zostanie podniesiony dach, co umożliwi prawidłowe działanie linii produkcyjnej. Podane zostały powierzchnie magazynowe (magazynu starego przebudowanego), pozwalające na oszacowanie wartości 1 metra kwadratowego. Także wydatki na prace badawcze i ich wdrożenie wynikają z całego projektu. Mieszczą się one w katalogu wydatków kwalifikowanych, zostały uzasadnione oraz oszacowane na podstawie cen rynkowych i wstępnych analiz.

Niezależnie od powołanych wyżej argumentów skarżąca wskazała, iż w toku postępowania związanego z oceną wniosku o dofinansowanie projektu naruszone zostały wynikające z regulaminu przeprowadzania konkursu zasady jego prowadzenia. Podniosła, iż ocena merytoryczna wniosku dokonywana jest przez dwóch członków oceniających, każde kryterium musi być ocenione dwa razy. Wniosek podlega trzeciej ocenie merytorycznej przez trzeciego członka oceniającego tylko w razie wystąpienia rozbieżności w ocenie merytorycznej dwóch pierwszych oceniających. Tymczasem wniosek skarżącej był oceniany osiem razy. Stwierdziła,

iż ocena zarówno formalna jaki i merytoryczna wniosku – zgodnie z zapisem regulaminu – winna trwać nie dłużej niż 90 dni od daty zamknięcia naboru w ramach danej rundy aplikacyjnej. Ocena złożonego przez spółką wniosku prowadzona była do lipca 2010 r., a więc z naruszeniem wskazanego terminu. Dodatkowo w czasie trwającego postępowania w zakresie już złożonych wniosków zmienione zostały kryteria tej oceny.

4 PARP w wyniku rozpoznania protestu zgodził się co do niesłuszności oceny

w zakresie kryterium: "Projekt obejmuje badania przemysłowe i/lub prace rozwojowe oraz zakłada wdrożenie wyników tych badań lub prac w działalności gospodarczej wnioskodawcy". Nie uznał jednak argumentacji skarżącej co do drugiego

z zakwestionowanych w ocenie kryteriów: "Wydatki są kwalifikowane w ramach działania, uzasadnione, racjonalne i adekwatne do zakresu i celów projektu", Wskazał, że we wniosku i biznes planie skarżąca nie opisała i nie przedstawiła szczegółowego opisu kosztów oraz ich uzasadnienia w kontekście realizacji projektu, szczególnie w odniesieniu do kosztów planowanych do poniesienia w działaniu 4.1

i kosztów zaplanowanych na budowę hali produkcyjnej. Brak odniesień części wdrożeniowej projektu do działania 1.4 części badawczej projektu powoduje jego nieracjonalność i bezzasadność przedstawionej kalkulacji finansowej.

5. W odwołaniu do Departamentu Wdrożeń i Innowacji Ministerstwa Nauki

i Szkolnictwa Wyższego (dalej; organ) skarżąca w istocie powtórzyła argumentację zawartą w proteście dotyczącą kryterium: "Wydatki są kwalifikowane w ramach działania, uzasadnione, racjonalne i adekwatne do zakresu i celów projektu oraz celów działania" powielając jednocześnie zarzuty co do sposobu dokonywanej oceny. Dodatkowo skarżąca podała, iż dokonana przez oceniających analiza została zaprezentowana w oderwaniu od przytoczonych w dokumentacji opisów, "sztampowo i hurtowo z innymi projektami" a dokonujący jej nie znają instrukcji wypełniania wniosków oraz biznes planu, z której wynika aby wydatki zaokrąglać do 100 zł.

6. Minister Nauki i Szkolnictwa Wyższego negatywnie rozpatrzył odwołanie. Podniósł, że projekt skarżącej obejmuje badania rozwojowe. Wskazując,

iż innowacyjnymi są rozwiązania, znane nie dłużej niż 3 lata nie zakwalifikował doń badań dotyczących rozwiązań logistycznych. Wydatki na prace rozwojowe zakwalifikowane zostały tylko w części dotyczącej linii produkcyjnej. Brak podziału wydatków pomiędzy badania dotyczące produkcji i logistyki uniemożliwia określenie wydatków niekwalifikowanych w etapie badawczym. Podał, iż wydatki planowane na prace wdrożeniowo – inwestycyjne (obejmujące wytworzenie linii logistycznej i produkcyjnej, rozbudowę istniejącego i budowę nowego magazynu oraz przebudowę hali produkcyjnej) muszą być uzasadnione koniecznością ich poniesienia w celu wdrożenia prowadzonych na etapie prac rozwojowych badań. Za uzasadnione w tym zakresie uznał tylko wydatki przeznaczone na zakup linii produkcyjnej. Wskazał przy tym, iż strona nie potrafi określić kosztów poszczególnych elementów składowych tej linii, a jednocześnie przewiduje, że zakup tej linii zrealizuje w dwóch podetapach o porównywalnych kosztach. Za nieracjonalne uznał twierdzenie spółki dotyczące niemożności określenia dokładnych parametrów technicznych linii produkcyjnej, pomimo wniosku, iż realizacja tej linii wymagać będzie podniesienia stropodachu. Organ uznał, iż kosztem niekwalifikowanym jest także przebudowa hali, zakup linii logistycznej oraz rozbudowa istniejącego i budowa nowego magazynu. Podstawę powyższego stanowiło ustalenie, że celem strony jest dostosowanie znanych rozwiązań zarządzania w logistyce do swoich potrzeb, a brak cech innowacyjności

w tym zakresie. Za nieuzasadniony uznano również koszt zakupu usług doradczych bądź rynkowych niezbędnych (w ocenie strony) do potwierdzenia opłacalności prac rozwojowych. Skoro bowiem skarżąca w pkt C. 1.12 przewiduje, iż realizacja projektu badawczego zakończy się sukcesem usługa taka nie jest racjonalna.

7. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skarżąca zarzuciła,

że ocena wniosku została dokonana w sposób naruszający prawo poprzez:

• naruszenie art. 26 ust. 1 pkt 6 ustawy z 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz. U. z 2009 r. Nr 84. poz. 712 ze zm., zwana dalej ustawą o zasadach prowadzenie polityki rozwoju) przez zmianę w trakcie konkursu kryteriów wyboru zatwierdzonych przez Komitet Monitorujący;

• naruszenie art. 26 ust. 1 pkt 8 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju poprzez nieprzestrzeganie zasad w zakresie oceny wniosków

o dofinansowanie wynikających z systemu realizacji programu operacyjnego;

• naruszenie 26 ust. 2 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju poprzez niezapewnienie przejrzystości reguł stosowanych przy ocenie projektów;

• rażące naruszenie art. 29 ust. 4 powołanej ustawy poprzez pogorszenie zasad konkursu w trakcie jego trwania;

• błędną ocenę w zakresie kryterium merytorycznego nr 9 "Wydatki są kwalifikowane w ramach działania, uzasadnione, racjonalne i adekwatne do zakresu i celów projektu oraz celów działania" poprzez dokonanie oceny

w sposób dowolny nie znajdujący potwierdzenia w zapisach wniosku

o dofinansowanie i nieuznanie niektórych wydatków (w sumie przekraczających 10% wszystkich zaplanowanych wydatków) za kwalifikowane w projekcie;

• naruszenia art. 2 i art. 20 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej poprzez naruszenie przez organy administracji zasady zaufania niespodziewaną

i nagłą zmianę stanowiska organów w sprawie oceny merytorycznej wniosku skarżącej.

W uzasadnieniu wniesionego środka zaskarżenia skarżąca szczegółowo przedstawiła przebieg postępowania w sprawie. Argumenty przedstawione w tej części skargi są tożsame z zarzutami powoływanymi w składanych na etapie postępowania administracyjnego proteście i odwołaniu.

7.1. Skarżąca podniosła, że wbrew zasadom wynikającym z regulaminu prowadzenia konkursu wniosek skarżącej był w 2010 roku przedmiotem ośmiokrotnej oceny merytorycznej przeprowadzonej: [...] stycznia, [...] i [...] lutego, [...] kwietnia (przez dwie osoby), [...] maja, [...] i [...] lipca. Dwie pierwsze oceny merytoryczne ([...] stycznia i [...] lutego) oceniły, iż projekt spełnia wszystkie wymagane kryteria obligatoryjne i przyznają wnioskowi 100 pkt w ramach kryteriów fakultatywnych. W pisemnej informacji o negatywnej ocenie wniosku ([...] sierpnia 2010 r.) PARP oparła się na niekorzystnych dla strony dwóch ostatnich ocenach.

7.2. Powtórzyła, iż stosownie do postanowień regulaminu przeprowadzania konkursu ocena wniosków powinna zakończyć się najpóźniej do końca marca 2010 r. Informacje o wynikach oceny skarżący otrzymał w dniu [...] sierpnia 2010 r. Zauważyła, iż z naruszeniem regulaminowych zasad ocena złożonego przez stronę skarżącą wniosku została dokonana przez ośmiu oceniających. Powyższe wskazuje, że wniosek był oceniany cztery razy. W przypadku dwóch pierwszych ocen nie wystąpiły żadne rozbieżności, dlatego pojawienie się kolejnych ocen jest bezprawne. Z żadnych obowiązujących dokumentów programowych czy aktów prawnych nie wynika, aby po dwóch zgodnych ocenach możliwa była kolejna ocena wniosku.

7.3. Zarzuty oceniających dotyczące kryterium kwalifikowalności wydatków uznała za nieuprawnione. Świadczą one o nieuważnym albo wybiórczym przeczytaniu złożonego przez skarżącego wniosku o dofinansowanie. Podtrzymanie tych zarzutów przez Instytucję Pośredniczącą rozpatrującą odwołanie, świadczy o tym,

iż argumenty skarżącej nie zostały przeanalizowane. Stwierdziła, że badania nie dotyczą w znacznej części linii produkcyjnej, a zbudowania spójnego systemu nowoczesnych technologii zapewniającego kompatybilność rozwiązań w zakresie produkcji i logistyki. Priorytetem w badaniach jest więc opracowanie systemu, a nie jego części składowych. Analiza części składowych z zakresu produkcji i logistyki

w badaniach służy optymalizacji poszczególnych technologii, aby następnie połączyć je w funkcjonalną całość, z zachowaniem najlepszych dostępnych rozwiązań. Jest to tylko etapem, a nie głównym założeniem prac rozwojowych przewidzianych

w projekcie. Wdrożenie obejmować ma wyniki badań, tzn. systemu technologii

z zakresu produkcji i logistyki. Powyższe zostało szczegółowo opisane w biznes planie – pkt C.1.1. W biznes planie przedstawiony został plan badań w rozbiciu na poszczególne etapy ze szczegółowym ich uzasadnieniem. Etapem ostatnim do zbadania jest punkt 10. – Logistyka (co nie oznacza że jest to etap mniej ważny bądź zbędny, jedynie w chronologii badań znajduje się na końcu).

7.4. Nie zgadza się z tezą, że wydatki na prace rozwojowe są kwalifikowane tylko

w części dotyczącej linii produkcyjnej, jak również że ze względu na brak podziału wydatków na badania dotyczące produkcji i logistyki nie można oszacować wielkości wydatków niekwalifikowanych w etapie badawczym. Część badawczo rozwojowa nie mogła zostać podzielona na badania dotyczące produkcji i logistyki, gdyż zatraciłaby sensowność naukową prowadzonych prac rozwojowych. Celem skarżącej było stworzenie spójnego systemu nowoczesnych technologii produkcyjno-logistycznych, co kilkakrotnie podkreślone jest w opisie projektu w punktach: C.I.I., Cl.2., C.I.3., C.1.4, C.I.5., C.I.6., C.1.7. Innowacyjne rozwiązania na etapie logistycznym wchodzą w skład innowacji procesowej i produktowej. Niemożliwy jest więc podział na innowację logistyczną i produkcyjną.

7.5. Prace wdrożeniowo - inwestycyjne obejmują wytworzenie linii logistycznej

i produkcyjnej oraz rozbudowę istniejącego i budowę nowego magazynu a także przebudowę hali produkcyjnej. Wydatki planowane w tym etapie muszą być uzasadnione koniecznością ich poniesienia w celu wdrożenia badań przeprowadzonych w etapie prac rozwojowych. Zakup kompletnej linii produkcyjnej, posiadającej wszystkie wymienione elementy jest racjonalny tylko w kontekście dostosowania wydajności i konstrukcji pozostałych elementów do możliwości nowoprojektowanej nalewarki i wydmuchiwarki. W związku z powyższym

za uzasadnione można uznać wydatki przeznaczone na zakup linii produkcyjnej.

Wydatki w projekcie obejmujące wytworzenie linii logistycznej i produkcyjnej, rozbudowę istniejącego i budowę nowego magazynu, przebudowę hali produkcyjnej są uzasadnione, gdyż dotyczą części wdrożeniowej projektu i są niezbędne do wykonania projektu. Aby wdrożyć wyniki prac rozwojowych, wprowadzić do przedsiębiorstwa system technologii produkcyjno - logistycznych należy dostosować istniejący magazyn i zbudować nowy, należy przebudować halę produkcyjną, by umieścić w niej technologię do produkcji napojów.

7.6. Podała, iż obecna hala produkcyjna jest za mała aby pomieścić jakąkolwiek linię produkcyjną, pozwala jedynie na wstawienie pojedynczych urządzeń. Podniesienie stropodachu wynika z ogólnych gabarytów maszyn dostępnych na rynku. Zmiany będące wynikiem przeprowadzonych prac rozwojowych będą zachodziły w poszczególnych elementach urządzeń linii produkcyjnej, a także na etapie połączeń w systemie produkcyjno-logistycznym. Wszystkie zmiany dążą do zmian parametrów wydajnościowych, poboru mediów, energii, skrócenia czasu produkcji i logistyki. Co więcej podniesienie stropodachu hali pozwoli umieścić urządzenia także w formie antresoli, podwyższenia, na różnych poziomach, co pozwoli na dużą elastyczność montażu urządzeń wypracowanych technologii. W konsekwencji podniesienie stropodachu pozwoli zaoszczędzić miejsce, nie wymaga zakupu dodatkowej działki, budowy pomieszczeń itd. Oszczędność mediów i energii jest założeniem badawczym przyszłego systemu technologii produkcyjno-logistycznej i odnosi się do całości procesu produkcyjno-logistycznego, a nie bezpośredniego montażu technologii w obecnych warunkach.

8. Minister Nauki i Szkolnictwa Wyższego na rozprawie złożył odpowiedź

na skargę, w której wniósł o oddalenie skargi uznając zarzuty skargi za bezzasadne. Opowiadając na zarzuty skargi stwierdził co następuje:

8.1 Odnośnie zarzutu naruszenia art. 26 ust. 1 pkt 6 u.z.p.p.r. organ podniósł,

że skierowanie części projektów do powtórnej oceny miało swoje uzasadnienie

w tym, że podejrzenie Instytucji Pośredniczącej wzbudziła olbrzymia dysproporcja pomiędzy kosztami części badawczej i wdrożeniowej, odbiegająca od standardów światowych, co mogło wskazywać, że zakres inwestycji w części wdrożeniowej projektu nie ogranicza się do inwestycji związanych tylko i wyłącznie z wdrożeniem wyników części badawczej. Ze względu na powstałe wątpliwości oraz zgodnie z art. 44 ust. 3 ustawy z 27 sierpnia 2009r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157 poz. 1240 ze zmianami), instytucje zaangażowane we wdrażanie i nadzór nad wydatkowaniem środków POIG podjęły decyzję o skierowaniu części projektów do ponownej oceny w zakresie kryteriów nr 2 i nr 9, czego wyrazem było pismo Ministerstwa Gospodarki z 14 kwietnia 2010 r. Rażąca dysproporcja kosztów była jedynie przesłanką do ponownej weryfikacji pod względem dwóch kryteriów istniejących w momencie ogłaszania konkursu kryteriów (nr 2 i 9), a nie kryterium samym w sobie. Ponowna ocena nie zakładała weryfikacji przez ekspertów

co do zbadania "kryterium" rozbieżności nakładów na badania i wdrożenie, lecz fakt, czy w związku z takimi rozbieżnościami spełniają wymienione kryteria obowiązujące dla konkursu. Organ zauważył, że wnioskodawcy zostali poinformowani o konieczności dokonania ponownej oceny części projektów komunikatem z [...] kwietnia 2010 r.

8.2. Odnosząc się do zarzutów skargi dotyczących naruszenia przepisów art. 26 ust. 1 pkt 8, art. 26 ust. 2 i art. 29 ust. 4 u.z.p.p.r. organ podniósł, że zgodnie z § 7 ust. 2 pkt 14 Regulaminu przeprowadzenia konkursu w połączeniu z normą § 8 ust. 1 tegoż regulaminu wynika, że w przypadku nie zaakceptowania przez Instytucję Pośredniczącą projektu listy rankingowej otrzymanej z PARP, należy dokonać ponownej weryfikacji, aby wykluczyć arbitralność decyzji, co też miało miejsce.

8.3. Organ podtrzymał argumentację co do oceny merytorycznej kryterium nr 9. Nie zgodził się też z zarzutem naruszenia art. 2 i art. 20 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, zauważając że skarżący w istocie nie wskazał na czym te naruszenia miałyby polegać.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie rozpoznając skargę zważył, co następuje:

skarga jest uzasadniona.

9.1. Zgodnie z przepisem art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Akty poddane kontroli sądów administracyjnych zostały wymienione w § 2 tego przepisu, natomiast § 3 stanowi, że sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach.

Przedmiotem niniejszej sprawy jest rozstrzygnięcie zawarte w piśmie Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego, na które skarga została wniesiona w trybie ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz. U. z 2009 r., Nr 84, poz. 712); zwanej dalej: "ustawa z.p.p.r.". Dodać należy, iż art. 37 ustawy z.p.p.r. stanowi, że do postępowania w zakresie ubiegania się oraz udzielania dofinansowania ze środków pochodzących z budżetu państwa lub ze środków zagranicznych nie stosuje się przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego. Niemniej, w art. 30b ustawy z.p.p.r. ustawodawca nakłada na Instytucję zarządzającą obowiązek ustanowienia, w systemie realizacji danego programu operacyjnego, procedury odwoławczej (terminu, trybu i warunków) i zakreśla ogólne ramy takiej procedury.

Poddając rozstrzygnięcia Instytucji zarządzającej lub Instytucji pośredniczącej (której powierzono określone zadania) kontroli sądowej, ustawodawca w art. 30c i 30d ustanowił również szczegółowy tryb wnoszenia i rozpoznawania skarg, odbiegający od ogólnego modelu, wskazując w art. 30e zakres stosowania przepisów p.p.s.a. Zaskarżone negatywne oceny projektów nakazuje traktować jak akty lub czynności z zakresu administracji publicznej, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Zgodnie z art. 30c ust. 3 pkt 1 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju Sąd może uwzględnić skargę, jeżeli stwierdzi, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo.

Analizując sprawę w tym zakresie przede wszystkim przypomnieć trzeba, iż sprawa ta została zainicjowana wnioskiem skarżącej Spółki o dofinansowanie w ramach Programu Operacyjnego Innowacyjna Gospodarka, lata 2007-2013 (w skrócie: PO IG), Priorytet 1. Badanie i rozwój nowoczesnych technologii Priorytet 4. Inwestycje w innowacyjne przedsięwzięcia. Działanie1.4. Wsparcie projektów celowych. Działanie 4.1. Wsparcie wdrożeń wyników prac B+ R. Program ten został zatwierdzony przez Komisję Europejską decyzją z dnia 1 października 2007 r. nr K (2007) 4562 w sprawie przyjęcia Programu Operacyjnego Innowacyjna Gospodarka w ramach pomocy wspólnotowej z Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, a następnie przyjęty uchwałą Rady Ministrów w dniu 30 października 2007 r. Został on przygotowany na podstawie rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 z dnia 11 lipca 2006 r. ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności i uchylającego rozporządzenie Rady (WE) nr 1260/1999 (Dz. Urz. UE L 210 z 31 lipca 2006 ze zm.).

9.2. Sąd w niniejszej sprawie powołany jest do kontroli czy w toku procedury i przy dokonywaniu oceny nie doszło do naruszenia prawa.

W zakresie regulacji krajowych dotyczących PO IG wymienić trzeba ustawę z.p.p.r., rozporządzenie Ministra Rozwoju Regionalnego z dnia 7 września 2007r. w sprawie wydatków związanych z realizacją programów operacyjnych (Dz. U. nr 175 poz. 1232 z późn.zm), rozporządzenie Ministra Rozwoju Regionalnego z dnia 7 kwietnia 2008r. w sprawie udzielania przez Polską Agencję Rozwoju Przedsiębiorczości pomocy finansowej w ramach Programów Operacyjnych Innowacyjna Gospodarka 2007 – 2013 (Dz. U. nr 68 poz 414 ze zm.) oraz Szczegółowy opis priorytetów Programu Operacyjnego Innowacyjna Gospodarka, 2007-2013 (tj. dokument zwany dalej uszczegółowieniem opracowany na podstawie PO IG, lata 2007-2013). W Załączniku 4.4 do wymienionego uszczegółowienia uregulowano procedurę odwoławczą

w ramach PO IG, w tym w ramach systemu instytucjonalnego (dotyczącego tzw. postępowania przedsądowego).

Ponadto sposób przeprowadzenia konkursu jest unormowany w Regulaminie przeprowadzania konkursu w ramach Programu Operacyjnego Innowacyjna Gospodarka (dla Działań 1.4 - 4.1), stanowiącym opracowanie zasad dokonywania oceny wniosków o dofinansowanie, przygotowane na podstawie obowiązujących przepisów prawa krajowego i wspólnotowego. Regulamin przeprowadzenia konkursu stanowił załącznik do ogłoszenia o konkursie opublikowanego zgodnie z art. 29 ustawy z.p.p.r. przez Instytucję Wdrażającą – Polską Agencję Rozwoju Przedsiębiorczości na jej stronie internetowej.

Dodatkowo jako załączniki do ogłoszenia o konkursie zostały umieszczone poza w/w dokumentującą do Działania 1.4 – 4.1, "Kryteria wyboru projektów", "Wzór wniosku

o dofinansowanie projektu" i "Instrukcja wypełnienia wniosku o dofinansowanie".

Wśród tych przepisów regulujących kwestie postępowania w sprawie oceny projektu należy przede wszystkim w realiach tej sprawy wskazać na następujące przepisy:

a) art. 26 ust. 1 pkt 6 i 8 u.z.p.p.r. nakazujące instytucji zarządzającej określenie kryteriów kwalifikowalności wydatków objętych dofinansowaniem w ramach programu operacyjnego i systemu realizacji programu operacyjnego przy uwzględnieniu art. 26 ust. 2 u.z.p.p.r., to jest przy zapewnieniu zasady równego dostępu do pomocy wszystkich kategorii beneficjentów w ramach programu oraz przy zapewnieniu przejrzystości reguł stosowanych przy ocenie projektu,

b) art. 28 ust 6 i 7 u.z.p.p.r. zakazujący w trakcie trwania konkursu zmian

na niekorzyść wnioskodawcy dokumentów stanowiących system realizacji programu operacyjnego, o ile nie zachodzi konieczność zmiany ze względu na zobowiązania międzynarodowe lub przepisy odrębnych ustaw,

c) art. 29 ust. 4 u.z.p.p.r. zakazujący pogarszania zasad konkursu, warunków realizacji projektu oraz nakładania dodatkowych obowiązków na wnioskodawców

do czasu rozpoznania środków odwoławczych.

Przy ocenie przestrzegania (bądź naruszania) przez organy tych przepisów ustawowych należy też mieć na uwadze przepisy regulaminu konkursu, o ile ich treść kształtuje prawa i obowiązki stron (wnioskodawców i organów oceniających)

w postępowaniu konkursowym w granicach ogólnie sformułowanych w przepisach ustawowych czy innych bezwzględnie obowiązujących przepisach prawa. Wśród tych przepisów regulaminu należy wskazać:

• § 7 ust. 2 pkt 12 wskazujący, iż ocena formalna i merytoryczna powinna trwać nie dłużej niż 90 dni od daty zamknięcia naboru,

• § 7ust. 2 pkt 4 zgodnie z którym ocena merytoryczna wniosku jest dokonywana przez dwóch członków oceniających, a dopiero w przypadku rozbieżności w ocenie merytorycznych, oceniana jest przez trzeciego,

• § 10 zgodnie z którym, regulamin może podlegać zmianom z zastrzeżeniem ustawy z.p.p.r., przy czym możliwe są tylko zmiany doprecyzowujące.

9.3. Skarżąca już w proteście zwracała uwagę na to, że ocena merytoryczna została przeprowadzona wbrew wyżej wskazanym przepisom § 7 ust. 2 pkt 4 i 12 Regulaminu konkursu, to jest została dokonana aż 8 razy, przy czym pierwsze dwie oceny były pozytywne. Ponadto w proteście skarżąca wskazywała, że na stronie internetowej PARP dopiero [...] kwietnia 2010 r. ukazała się informacja o konieczności ponownej oceny części projektów, w których dysproporcje pomiędzy kosztami kwalifikowanymi w części 1.4. i 4.1 kształtują się na poziomie powyżej 1000%.

PARP odnosząc się do tych zarzutów, wskazał tylko, że instytucje nadzorujące zdecydowały o konieczności ponownej oceny części projektów z uwagi na dużą dysproporcję pomiędzy kosztami części badawczej, a kosztami części wdrożeniowej projektów odnosząc się tylko do kwestii merytorycznej oceny kryteriów, które uznał za niespełnione.

Zarzuty te zostały ponowione w odwołaniu do Ministerstwa Nauki

i Szkolnictwa Wyższego, jednak ten organ nie odniósł się do nich w ogóle.

Postępowanie organów polegające na tym, że zmieniono zasady oceny wprowadzając w stosunku do niektórych wnioskodawców (w których wnioskach występowała znaczna dysproporcja przekraczająca 100% pomiędzy kryteriami kwalifikowanymi w częściach 1.4. i 4.1. jak też przeprowadzenie kolejnych ocen ponad te przewidziane w regulaminie, i to po upływie 90-dniowego okresu od wyznaczonego regulaminem końcowego terminu ocen zwłaszcza gdy prowadziły one do negatywnej oceny wbrew ocenom pierwszym dwóm, przewidzianym

w regulaminie, stanowiło naruszenie przepisów § 7 ust. 2 pkt 4 i 12 regulaminu konkursu. Te naruszenia regulaminu stanowiły zarazem naruszenie przepisów prawa, gdyż naruszały w sposób wyraźny: przepis art. 27 ust. 6 u.z.p.p.r. przez zmianę dokumentów stanowiących system realizacji programu operacyjnego

w rozumieniu art. 27 ust. 5 u.z.p.p.r. i przepis art. 29 ust 4 u.z.p.p.r. przez pogorszenie zasad konkursu w czasie jego trwania.

Organ nie wskazał podstaw do zmiany systemu realizacji konkursu, o jakich mowa w art. 29 ust. 4 i 4 a u.z.p.p.r. ze względu na zobowiązania międzynarodowe lub inne przepisy prawa. Za takie przyczyny nie można uznać wskazywanych

w odpowiedzi na skargę poglądów Instytucji Pośredniczącej wyrażonych co do listy rankingowej, ani rozbieżności w proporcjach kosztów badawczych i wdrożeniowych innych, niż przeciętnie występujące na świecie, ani też stanowiska pracownika Ministerstwa Gospodarki zawartego w piśmie z 14 kwietnia. Nie jest też przesłanką do zmiany systemu realizacji konkursu w rozumieniu art. 29 ust. 4 a u.z.p.p.r. przepis art. 44 ust. 3 ustawy o finansów publicznych, który to przepis w sposób ogólny opisuje podstawowe zasady dokonywania wydatków publicznych, a przede wszystkim był przepisem obowiązującym w niezmienionej treści przed rozpoczęciem postępowania konkursowego, w trakcie jego trwania jak i do chwili obecnej.

W ocenie sądu tylko zmiana obowiązujących przepisów prawa w trakcie trwania postępowania konkursowego może stanowić podstawę do zmiany zasad konkursu

o jakiej mowa w art. 29 ust. 4 i 4 a u.z.p.p.r., bowiem instytucja zarządzająca, instytucja pośrednicząca lub instytucja wdrażająca przygotowując warunki konkursu są zobowiązane uwzględnić obowiązujące w tym czasie przepisy prawa, co wynika

z ogólnie obowiązującej zasady praworządności.

Tak więc przeprowadzenie dodatkowych ocen w liczbie większej niż przewidywane w Regulaminie i to również po terminie określonym w tym regulaminie do oceny wniosków (po [...] marca 2010 r.) w odniesieniu do niektórych tylko wnioskodawców, w których wnioskach występowała rozbieżność ponad 10-krotna pomiędzy kosztami prac wdrożeniowych i prac badawczych, o ograniczeniach

co do takiej rozbieżności wnioskodawcy wcześniej nie byli informowani, stanowiło

w stosunku do tych osób pogorszenie zasad konkursu. Tym samym stanowiło naruszenie przede wszystkim przepisu art. 29 ust. 4 u.z.p.p.r., ale również

i przepisów art. 26 ust. 1 pkt 6. art. 26 ust. 1 pkt 8 i art. 26 ust. 2

9.4. Wobec powyższych naruszeń przepisów prawa stanowiących naruszenie przepisanych prawem zasad postępowania, przedwczesna jest ocena, czy merytoryczna ocena wniosku prowadząca do uznania, że nie spełnia on jednego

z kryteriów merytorycznych była zgodna z prawem. Jeśli bowiem przyjąć, że oceny trzecia i następne dokonywane były wbrew przepisom prawa, to nie powinny one stanowić podstawy oceny merytorycznej, a taką podstawą powinny być tylko pierwsze dwie oceny merytoryczne, które były ocenami pozytywnymi.

Z powyższych przyczyn, skoro – jak wskazano wyżej – w postępowaniu dotyczącym ponownej oceny wniosku naruszone zostały zasady postępowania, Sąd w oparciu o art. 30 c ust. 3 pkt.1 cyt. ustawy z 6 grudnia 2006r., o zasadach prowadzenia polityki rozwoju ( Dz. U Nr 84 poz. 712) uwzględnił skargę i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia Polskiej Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości.

O zwrocie kosztów postępowania sądowego Sąd postanowił na mocy art. 200, art. 205 § 2 oraz art. 209 u.p.p.s.a. w związku z § 18 ust. 1 pkt 1 lit c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.), gdyż strona skarżąca była reprezentowana przed Sądem przez adwokata.