Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2587/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-05-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 37 par. 1, art. 46 par. 3, art. 67 par. 5, art. 91 par. 2, art. 184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Siegień /spr./ Sędziowie: Sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak Sędzia NSA del. Zygmunt Zgierski Protokolant: starszy inspektor sądowy Agnieszka Majewska po rozpoznaniu w dniu 17 maja 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej C. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 maja 2014 r. sygn. akt IV SA/Wa 623/14 w sprawie ze skargi J. B. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 21 maja 2014 r., sygn. akt IV SA/Wa 623/14, po rozpoznaniu sprawy ze skargi J. B. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] lutego 2014 r., nr [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do złożenia odwołania uchylił zaskarżone postanowienie, stwierdził, że nie podlega ono wykonaniu do czasu uprawomocnienia się orzeczenia oraz zasądził od organu na rzecz skarżącego kwotę 100 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Przedmiotowy wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy.

Prezydent Miasta W. decyzją z dnia [...] sierpnia 2003 r., nr [...] ustalił warunki zabudowy i zagospodarowania terenu na nieruchomości położonej przy ul. [...] w W. (nr ew. [...] w obrębie [...]).

Wnioskiem z dnia [...] kwietnia 2012 r. J. B. zwrócił się do organu o stwierdzenie nieważności ww. decyzji Prezydenta Miasta W.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] maja 2013 r. odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta W. z dnia [...] sierpnia 2003 r. Decyzja ta zawierała błędne pouczenie o możliwości złożenia skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 11 lipca 2013 r., sygn. akt IV SA/Wa 1528/13 odrzucił przedwczesną skargę J. B. na powyższą decyzję. W uzasadnieniu orzeczenia Sąd wskazał, że stosownie do art. 112 K.p.a. błędne pouczenie w decyzji co do prawa odwołania albo wniesienia powództwa do sądu powszechnego lub skargi do sądu administracyjnego nie może szkodzić stronie, która zastosowała się do tego pouczenia. Tak więc skarżący składając wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W., może domagać się przywrócenia terminu do jego wniesienia.

J. B., powołując się na powyższe stanowisko sądu, wnioskiem z dnia [...] lipca 2013 r. wystąpił do Kolegium o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją z dnia [...] maja 2013 r.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. postanowieniem z dnia [...] grudnia 2013 r. stwierdziło uchybienie terminu do wniesienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją z dnia [...] maja 2013 r. Organ wskazał, że termin do złożenia wniosku niewątpliwie upłynął, a w piśmie skarżącego brak było wniosku o przywrócenie terminu do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, jak też wniosek taki nie wpłynął oddzielnie do organu.

W związku z powyższym J. B. wnioskiem z dnia [...] stycznia 2014 r. wystąpił do Kolegium o przywrócenie terminu do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy i jego merytoryczne rozpoznanie. We wniosku skarżący powołał się na pouczenie zawarte w postanowieniu sądu z dnia 11 lipca 2013 r.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. postanowieniem z dnia [...] lutego 2014 r. odmówiło J. B. przywrócenia terminu do złożenia wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej decyzją tego organu z dnia [...] maja 2013 r. Organ stwierdził, że wniosek o przywrócenie terminu został złożony z uchybieniem 7-dniowego terminu od ustania przyczyny uchybienia, którą w niniejszej sprawie było błędne pouczenie. Zdaniem organu termin rozpoczął swój bieg najpóźniej od daty uprawomocnienia się postanowienia sądu z dnia 11 lipca 2013 r., tj. od dnia 5 września 2013 r. i upłynął w dniu 12 września 2013 r. Tak więc wniosek o przywrócenie terminu do złożenia wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy złożony [...] stycznia 2014 r. organ uznał za spóźniony. Postanowienie to zostało doręczone stronom postępowania, w tym pełnomocnikowi C. B.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższe postanowienie złożył J. B. podnosząc, że we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy z dnia [...] lipca 2013 r. powołał się na postanowienie sądu z dnia 11 lipca 2013 r., co w jego ocenie przesądzało, że domaga się przywrócenia terminu do jego wniesienia.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w postanowieniu.

Odpis skargi, odpowiedzi na skargę oraz zawiadomienie o rozprawie doręczono również uczestnikowi postępowania C. B.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał skargę za zasadną i uchylił zaskarżone postanowienie, wskazując, że wydano je z naruszeniem przepisów postępowania, co miało istotny wpływ na wynik sprawy.

Sąd zauważył, że w sytuacji, gdy strona postępowania nie jest reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, o ile równocześnie treść żądania może budzić uzasadnione wątpliwości, obowiązkiem organu administracji jest podjęcie próby wyjaśnienia intencji wnioskodawcy. W rozpoznawanej sprawie skarżący we wniosku z dnia [...] lipca 2013 r. nie sformułował wprost żądania przywrócenie terminu do złożenia tego wniosku, powołał się jednak na pouczenie zawarte w postanowieniu Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego z dnia 11 lipca 2013 r., co czyniło bardzo prawdopodobnym, że intencją strony było podjęcie czynności procesowych zgodnie z instrukcją zawartą w uzasadnieniu orzeczenia. Obowiązkiem organu było zatem zwrócenie się do strony o wyjaśnienie, czy zakres jej wniosku obejmuje także - w sposób dorozumiany (poprzez użycie sformułowania "zgodnie z pouczeniem sądu") - żądanie przywrócenie terminu.

Sąd stwierdził więc, że w okolicznościach niniejszej sprawy poprzez brak wyjaśnienia zakresu żądania strony organ naruszył przepisy art. 7, art. 77 § 1 K.p.a. Skutkowało to przedwczesnym uznaniem, jakoby skarżący, we wniosku z dnia [...] lipca 2013 r., nie żądał przywrócenia terminu, podczas gdy z kolei wniosek z dnia [...] stycznia 2014 r. został wniesiony z uchybieniem terminu zakreślonego w art. 58 § 2 K.p.a. (7 dni od ustania przyczyny). Tymczasem w ocenie Sądu z treści skargi jednoznacznie wynika, że wolą skarżącego było wniesienie o przywrócenie terminu już we wniosku z [...] lipca 2013 r. W takiej sytuacji Sąd wskazał, że pismo z dnia [...] stycznia 2014 r., określone przez stronę mianem wniosku o przywrócenie terminu, należało potraktować, jako ponowne żądanie rozpoznania wniosku niesformułowanego uprzednio wystarczająco jednoznacznie w piśmie z dnia [...] lipca 2013 r.

Odpis wyroku doręczono stronom postępowania, w tym uczestnikowi postępowania C. B.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył pełnomocnik uczestnika postępowania – C. B. Zaskarżając wyrok w całości zarzucił mu naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 67 § 5 w zw. z art. 91 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270, ze zm.), zwanej dalej: "P.p.s.a.", poprzez doręczenie odpisu skargi J. B. oraz zawiadomienia o rozprawie w dniu 21 maja 2014 r. na adres C. B., a nie na adres ustanowionego przez niego pełnomocnika, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na treść orzeczenia

Wskazując na powyższe zarzuty wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz o zasądzenie od skarżącego na rzecz C. B. zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów adwokackich wg norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że C. B. udzielił w dniu 3 stycznia 2013 r. adwokatowi M. S. pełnomocnictwa do działania w jego imieniu. Pełnomocnictwo to zostało złożone w postępowaniu administracyjnym do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. przy piśmie z dnia 11 stycznia 2013 r. Pismo to wraz z pełnomocnictwem załączono do skargi kasacyjnej.

Wnoszący skargę kasacyjną wskazał, że z treści pełnomocnictwa wynikało, że obejmuje ono umocowanie do działania w imieniu C. B. w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji nr [...] o warunkach zabudowy zarówno przed sądami, jak i przed innymi organami. Doręczenie zatem przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odpisu skargi oraz zawiadomienia o rozprawie w sprawie wynikłej w toku rozpoznawania sprawy głównej na adres uczestnika postępowania zamiast na adres ustanowionego przez niego pełnomocnika stanowiło w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną naruszenie art. 67 § 5 w zw. z art. 91 § 2 P.p.s.a. Tym bardziej, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze doręczyło skarżone w niniejszej sprawie postanowienie z dnia [...] lutego 2014 r. na adres pełnomocnika C. B.

Wnoszący skargę kasacyjną wskazał także, że ustanawiając pełnomocnika pozostawał w przekonaniu, że to pełnomocnik będzie podejmował we własnym zakresie wszystkie potrzebne czynności w sprawie. Dostając zatem zawiadomienie o rozprawie nie przekazał tej informacji pełnomocnikowi, sądząc, że został on również poinformowany przez sąd. Dopiero doręczenie na jego adres skarżonego wyroku spowodowało, że skontaktował się z pełnomocnikiem. W efekcie w rozprawie przed Sądem w dniu 21 maja 2014 r. nie uczestniczył C. B. ani ustanowiony przez niego pełnomocnik, który o rozprawie nie wiedział. Powyższe uniemożliwiło przedstawienie Sądowi stanowiska uczestnika postępowania w sprawie, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na treść zaskarżonego wyroku.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a., a taka sytuacja ma miejsce w przedmiotowej sprawie, to Sąd rozpoznający sprawę związany jest granicami skargi kasacyjnej.

Rozpoznając w powyższych granicach wniesioną skargę kasacyjną należało uznać, że nie zawiera ona usprawiedliwionych podstaw.

W pierwszej kolejności Naczelny Sąd Administracyjny z urzędu zobowiązany był rozważyć czy postępowanie przed sądem pierwszej instancji nie zostało dotknięte wadą nieważności wymienioną w art. 183 § 2 pkt 5 P.p.s.a. Odnosząc się do powyższego, Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, na podstawie analizy akt sprawy, nie stwierdził aby wnoszący skargę kasacyjną uczestnik postępowania – C. B. pozbawiony był, bez swojej winy, możliwości obrony swoich praw. Wadliwości tej nie można upatrywać w tym, że odpis skargi, odpis odpowiedzi na skargę i zawiadomienie o terminie rozprawy oraz odpis wyroku doręczono bezpośrednio uczestnikowi postępowania – C. B., a nie jego pełnomocnikowi, co doprowadziło, zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną, do niezapewnienia mu udziału w sprawie. Okoliczności te nie znalazły potwierdzenia w aktach sprawy.

Jak wynika z zarządzenia z dnia 15 kwietnia 2014 r. oraz z zarządzenia z dnia 17 kwietnia 2014 r. (k. 14 i 16), jak też dowodu doręczenia zawiadomienia (k. 35), zawiadomienie o terminie rozprawy na dzień 21 maja 2014 r. oraz odpis skargi i odpis odpowiedzi na skargę zostały wysłane na adres uczestnika postępowania – C. B. i doręczone w dniu 22 kwietnia 2014 r. To C. B. występował jako strona postępowania we wszczętym – skargą z dnia [...] lutego 2014 r. postępowaniu, a Sąd nie został poinformowany o ustanowieniu pełnomocnika przez stronę, do akt sprawy nie zostało bowiem złożone pełnomocnictwo. Pełnomocnictwa brak było również w aktach administracyjnych. C. B. otrzymując zatem zawiadomienie o rozprawie mógł sam uczestniczyć w rozprawie lub też skontaktować się ze swoim pełnomocnikiem w kwestii jego udziału w posiedzeniu Sądu. Kontakt z pełnomocnikiem strony należycie dbającej o swoje interesy, nie wymagał podjęcia czynności przekraczających jej możliwości, zwłaszcza, że służył celom postępowania sądowego wszczętego skargą J. B. z dnia [...] lutego 2014 r. Z powyższego wynika, że uczestnik postępowania C. B. został prawidłowo zawiadomiony o terminie rozprawy. Nie można zatem skutecznie zarzucić Sądowi pierwszej instancji, że dopuścił się naruszenia art. 91 § 2 P.p.s.a. zwłaszcza w stopniu skutkującym nieważnością postępowania sądowoadministracyjnego.

Wskazać należy, że uwierzytelniony odpis pełnomocnictwa do działania w imieniu C. B., pełnomocnik uczestnika postępowania złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie dopiero wraz ze skargą kasacyjną (data wpływu – 23 czerwca 2014 r.). Tak więc dopiero w tym dniu Sąd pierwszej instancji został poinformowany o ustanowieniu pełnomocnika przez uczestnika postępowania – C. B. Wysłanie zatem zawiadomienia o terminie rozprawy jak też odpisu wyroku na adres uczestnika postępowania nie pozbawiło strony możliwości obrony swoich praw. Podkreślić należy, że pozbawienie możliwości obrony swych praw przez stronę polega na tym, że strona na skutek uchybień procesowych organu bądź sądu administracyjnego lub strony przeciwnej nie może brać udziału w postępowaniu lub jego istotnej części, jeżeli skutki tych wadliwości nie mogły być usunięte na rozprawie poprzedzającej wydanie wyroku w danej instancji. W celu ustalenia, czy doszło do pozbawienia strony możliwości obrony jej praw, należy rozważyć, czy nastąpiło naruszenie przepisów procesowych, następnie ustalić czy uchybienie to miało wpływ na możliwość działania strony w tym postępowaniu, zaś w ostatniej kolejności zbadać, czy pomimo wystąpienia powyższych okoliczności strona miała możliwość obrony swoich praw. W orzecznictwie NSA wyraźnie wskazuje się, że pozbawienie strony możności obrony jej praw będzie miało miejsce jedynie w razie łącznego spełnienia wszystkich wyżej wymienionych przesłanek (por. wyrok NSA z dnia 28 lutego 2012 r., sygn. akt II OSK 2397/10).

Zauważyć należy, że stosownie do treści art. 46 § 3 P.p.s.a., w jego brzmieniu obowiązującym od dnia 15 sierpnia 2015 r., do pisma należy dołączyć pełnomocnictwo lub jego wierzytelny odpis, jeżeli pismo wnosi pełnomocnik, który w danej sprawie nie złożył jeszcze tych dokumentów przed sądem. Zgodnie natomiast z art. 37 § 1 P.p.s.a., pełnomocnik obowiązany jest przy pierwszej czynności procesowej dołączyć do akt sprawy pełnomocnictwo z podpisem mocodawcy lub wierzytelny odpis pełnomocnictwa. Właściwe zastosowanie powyższych przepisów daje sądowi administracyjnemu pewność, że pełnomocnik jest rzeczywiście upoważniony do dokonania konkretnej czynności, a także stanowi gwarancję dla strony, że będzie należycie reprezentowana w toczącym się postępowaniu. Wprowadzona ustawą z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2015 r. poz. 658) zmiana brzmienia art. 46 § 3 P.p.s.a. miała jedynie na celu rozwiać nieuzasadnione wątpliwości dotyczące ważności pełnomocnictwa dotyczącego postępowania sądowoadministracyjnego znajdującego się wyłącznie w aktach administracyjnych. Zgodnie bowiem z zasadą wolnego wyboru działania przed sądem administracyjnym (art. 34 P.p.s.a.) to do strony postępowania należy decyzja odnośnie tego, czy przed sądem administracyjnym będzie występowała osobiście, czy też będzie reprezentowana przez fachowego pełnomocnika procesowego. Sąd administracyjny o ustanowieniu pełnomocnika powinien zostać zatem poinformowany przez stronę, w tym przypadku przez uczestnika postępowania po otrzymaniu pierwszej korespondencji z sądu, w pierwszym piśmie procesowym przesyłanym do sądu albo podczas posiedzenia sądu (art. 37 § 2 P.p.s.a.). Przepisy P.p.s.a. nie nakładają na sąd administracyjny obowiązku badania w trakcie postępowania sądowoadministracyjnego, czy dokument pełnomocnictwa został złożony do akt administracyjnych, ani też skuteczności złożonego do akt administracyjnych pełnomocnictwa.

Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela zatem zarzutu zawartego w skardze kasacyjnej dotyczącego naruszenia art. 67 § 5 P.p.s.a. w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, a zwłaszcza w stopniu skutkującym nieważnością postępowania sądowoadministracyjnego.

Niewątpliwie w przypadku działania strony w postępowaniu sądowoadministracyjnym przez pełnomocnika, wszelkie pisma sądowe powinny być doręczane temu właśnie pełnomocnikowi. Obowiązek ten istnieje jednakże dopiero od momentu złożenia pełnomocnictwa do akt sprawy przy pierwszej czynności dokonanej przez pełnomocnika. Złożenie pełnomocnictwa do akt administracyjnych - nawet, jeżeli obejmuje ono postępowanie sądowe - nie zwalnia pełnomocnika od obowiązku określonego w art. 37 § 1 P.p.s.a. Przez akta sprawy należy rozumieć akta sprawy sądowoadministracyjnej jako sprawy nowej, odrębnej od sprawy administracyjnej, a nie akta administracyjne, co wynika z zakresu regulacji ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - unormowano w niej postępowanie sądowe. Skoro art. 37 § 1 P.p.s.a. wymaga w postępowaniu sądowoadministracyjnym pozostawienia pełnomocnictwa w aktach sprawy, a nigdzie w ustawie nie wyrażono wyjątku od tego obowiązku, pełnomocnictwo złożone w postępowaniu administracyjnym nie umocowuje pełnomocnika przed sądem administracyjnym. Prawidłowo zatem Sąd pierwszej instancji doręczył zawiadomienie o rozprawie oraz odpis wyroku bezpośrednio uczestnikowi postępowania C. B. Pełnomocnictwo do działania w jego imieniu dla profesjonalnego pełnomocnika zostało złożone do akt sprawy, jak już wyżej wskazano, dopiero wraz ze skargą kasacyjną. Od tego zatem momentu wszelka korespondencja sądowa powinna być kierowana, i jak wynika z akt sprawy była kierowana, zgodnie z art. 67 § 5 P.p.s.a., do wskazanego pełnomocnika. C. B. nie został więc pozbawiony jakiejkolwiek możliwości działania, a co za tym idzie możliwości obrony swoich praw. Ponadto ze złożonej w terminie skargi kasacyjnej nie wynika, aby brak osobistego udziału w rozprawie uczestnika postępowania, czy też jego pełnomocnika miał wpływ na wynik sprawy.

Z powyższych względów skarga kasacyjna, jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw, podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 P.p.s.a.