Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 882/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2013-11-04 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6164 Wspólnoty gruntowe
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Burmistrz Miasta i Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonego aktu
Powołane przepisy: article: art. 26
journal: Dz.U. 1963 nr 28 poz 169
law: Ustawa z dnia 29 czerwca 1963 r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski, Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska, Protokolant Barbara Urban, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 października 2013 r. sprawy ze skargi Spółki "A" w S. na akt Burmistrza Miasta S. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy wyrażenia zgody na zbycie nieruchomości 1. stwierdza nieważność zaskarżonego aktu i orzeka, że nie podlega on wykonaniu w całości; 2. zasądza od Burmistrza Miasta [...] na rzecz skarżącej Spółki kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Wnioskiem z dnia [...] r. Zarząd Spółki "A" w S., działając na podstawie art. 26 ust. 1 i 4 ustawy z 29 czerwca 1963 r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych (Dz. U. Nr 28, poz. 169 z późn. zm.), zwrócił się do Burmistrza Miasta i Gminy S. o wyrażenie zgody na sprzedaż M. i J. M. części działki gruntu stanowiącej własność Spółki, wymienionej w uchwale Ogólnego Zebrania Członków Spółki z dnia [...] r. w "sprawie wyrażenia zgody na sprzedaż części działki gruntu M. i J. M.". Wniosek dotyczy części działki o nr geodezyjnym 1 o powierzchni ok. [...] m2, przylegającej od strony zachodniej do działki M. i J. M. usytuowanej przy ul. [...] w S. Zarząd wskazał, iż tytuł prawny Spółki - prawo własności wymienionej działki - znajduje potwierdzenie w treści ewidencji gruntów prowadzonej dla nieruchomości Spółki - zgodnie z prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 28 lipca 2011 r., sygn. akt II SA/Gl 306/11.

Do wniosku dołączono wskazaną wyżej uchwałę oraz wyciąg z protokołu.

Pismem z dnia [...] r. organ wezwał Spółkę do przedłożenia:

aktualnej w dacie zebrania [...] r. listy członków Spółki,

treści zawiadomień o zwołaniu na dzień [...] r. Ogólnego Zebrania Członków Spółki,

dowodów wskazujących na fakt, iż wszyscy członkowie Spółki zostali skutecznie powiadomieni o zwołanym na dzień [...] r. Ogólnym Zebraniu Członków Spółki.

Następnie pismem z dnia [...] r. Burmistrz Miasta i Gminy S., działając na podstawie art. 26 ust. 1 ww. ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych oraz § 25 Statutu Spółki "A" w S., odmówił wyrażenia zgody na sprzedaż M. i J. M. przedmiotowego gruntu stanowiącego część działki oznaczonej numerem 1, położonej w S.

Uzasadniając swoje stanowisko organ nadzoru wskazał, iż koncentrując się w pierwszej kolejności na analizie formalnej poprawności podjętej w dniu [...] r. uchwały w sprawie wyrażenia zgody na sprzedaż części działki gruntu M. i J. M. ustalił, że lista członków Spółki żyjących w dniu [...] r. obejmuje [...] osób. Członkowie Spółki w liczbie [...] o terminie zebrania zostali powiadomieni za pośrednictwem Poczty Polskiej, kilku członków Spółki wyjechało na stałe z S., nie udostępniając nowego adresu, pozostali zaś członkowie odebrali zawiadomienia osobiście w biurze Spółki. Dowodem potwierdzającym wysłanie zawiadomień drogą pocztową jest faktura VAT wystawiona w dniu [...] r. przez Pocztę Polską S.A. w K., opiewająca na kwotę [...] zł, z adnotacją księgowej, iż dotyczy ona opłaty pocztowej za wysłanie 172 zawiadomień o zebraniu członków Spółki. Zawiadomienie o Ogólnym Zebraniu Członków Spółki "A" w S. z dnia [...] r. zawierało informacje o terminie I zebrania oraz o terminie i przyczynach zwołania zebrania w II terminie. W podanym w zawiadomieniu porządku zebrania, pkt 18 posiadał następującą treść: "18. Odczytanie podań dotyczących terenów Spółki, a) podjęcie uchwał".

Badając czynności Zarządu Spółki objęte przedstawionym wyżej stanem faktycznym organ uznał, iż nie skutkowały one prawidłowym zwołaniem zebrania w I i II terminie, a tym samym poprawnym podjęciem uchwały w sprawie wyrażenia zgody na sprzedaż części działki gruntu M. i J. M. Prawo do udziału w obradach ogólnych zebrań członków Spółki ma statutowo zagwarantowane każdy członek (§ 7 pkt 2 Statutu). W tym celu musi być prawidłowo zawiadomiony o terminie zebrania oraz o treści uchwał, które mają być rozpatrywane na zgromadzeniu ogólnym członków. Należy się zgodzić z twierdzeniem Zarządu Spółki, iż kwestia sposobu powiadamiania członków Spółki o zebraniach nie jest uregulowana w kluczowych aktach prawnych, jakimi są ustawa o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych i Statut Spółki. Powyższy fakt nie przesądza jednak o dowolności w sposobie doręczeń korespondencji. Mają w tym przypadku zastosowanie ogólne normy prawne dot. doręczeń. Przedstawione przez Zarząd Spółki dokumenty nie dowodzą faktu prawidłowego zawiadomienia wszystkich, bez wyjątku, członków Spółki o terminie zebrania. Brak bowiem potwierdzeń odbioru przez nich przesłanych przez pocztę zawiadomień, jak również potwierdzeń odebrania zawiadomień osobiście w siedzibie Spółki. Powyższe braki nie pozwalają ustalić, czy wszyscy członkowie otrzymali zawiadomienia o zebraniu oraz, czy zawiadomienia te otrzymali w terminie umożliwiającym im wzięcie udziału w wyznaczonym na dzień [...] r. Ogólnym Zebraniu. Nadto fakt zmiany miejsca zamieszkania przez niektórych członków, nie stanowił podstawy do zwolnienia Zarządu Spółki z obowiązku wysłania do nich korespondencji (w przypadku niewskazania nowego miejsca zamieszkania) na dotychczasowy adres. Pismo zwrócone przez pocztę w takim przypadku, Zarząd powinien pozostawić w aktach sprawy ze skutkiem doręczenia. Nie stanowi również, w ocenie organu, wystarczającego dowodu na potwierdzenie faktu wysłania członkom Spółki zawiadomień o zebraniu faktura VAT wystawiona przez Pocztę Polską S.A. w K. Wskazuje ona jedynie ogólną kwotę w wysokości [...] zł za dokonaną przez Spółkę przesyłkę.

Odnośnie samej treści zawiadomienia o zebraniu, organ stwierdził, że stosownie do wyroku WSA w Gliwicach z dnia 25 czerwca 2012 r. sygn. akt II SA/GI 340/12, członkowie Spółki winni być poinformowani o treści podejmowanych na ogólnym zebraniu członków Spółki uchwał. W zawiadomieniu z dnia [...] r. brak natomiast informacji, że w trakcie zebrania będzie rozstrzygana sprawa zbycia M. i J. M. nieruchomości Wspólnoty.

Przystępując do merytorycznej oceny zasadności zbycia nieruchomości, organ wziął pod uwagę brak decyzji wydanej na podstawie art. 8 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych oraz wyrażone w wyroku z dnia [...] r. sygn. akt [...] przez Sąd Okręgowy w K. stanowisko w kwestii oceny mocy dowodowej wypisu z rejestru gruntów. Sąd odmawiając przyznania wypisowi z rejestru gruntów przymiotu prawa własności, oddalił oparte na nim, jako tytule własności powództwo Spółki. Sąd przyjął, że "ewidencja gruntów pełniąc funkcje informacyjno - techniczne nie rozstrzyga sporów o prawo do gruntów, ani nie nadaje tych praw. Rejestruje jedynie stany prawne ustalone w innym trybie przez inne organy orzekające". Podzielając w tej kwestii stanowisko Sądu Okręgowego w K., Burmistrz odmówił przyznania wypisowi z rejestru gruntów mocy dowodu prawa własności. Nie bez znaczenia dla rozpoznawanej sprawy jest też fakt toczącego się przed [...] Wojewódzkim Inspektorem Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z wniosku Gminy S. z dnia [...] r. [...] postępowania o stwierdzenie nieważności pierwotnego wpisu do operatu ewidencji gruntów miasta S. w jednostce rejestrowej oznaczonej nr [...] Wspólnoty Sądowej w S., jako właściciela gruntów w niej wykazanych oraz dokonanej zmiany, polegającej na wpisaniu w odnowionej jednostce rejestrowej oznaczonej nr [...] Spółki "A" w S. jako właściciela gruntów - w miejsce Wspólnoty Sądowej, a także stwierdzenir nieważności wpisu w operacie ewidencji gruntów w jednostkach rejestrowych oznaczonych nr: [...],[...] uprawnionych do udziału we wspólnocie gruntowej.

Burmistrz Miasta i Gminy S. podkreślił, że uznając rozstrzygnięcie powyższej sprawy za zagadnienie wstępne wobec sprawy wyrażenia zgody na sprzedaż M. i J. M. gruntu stanowiącego część działki oznaczonej numerem 1 przedłużył termin załatwienia sprawy do dnia [...] r. licząc, iż w tym terminie zapadnie merytoryczna decyzja ww. organu. Niestety, sprawa nie została rozstrzygnięta. Z tego też powodu uznając, iż bez względu na jej wynik, zgromadzony w niniejszej sprawie materiał dowodowy i dokonana jego ocena zarówno pod względem formalnym jak i merytorycznym, pozwala na podjęcie decyzji, organ postanowił nie wyznaczać dodatkowych terminów załatwienia sprawy. W świetle przedstawionej analizy formalnej poprawności podjętej przez Ogólne Zebranie Członków Spółki "A" w S. uchwały z dnia [...] r. w sprawie wyrażenia zgody na sprzedaż części działki M. i J. M. oraz merytorycznej oceny dopuszczalności wyrażenia zgody na zbycie przedmiotowej nieruchomości, działając na podstawie art. 26 ust. 1 ustawy z dnia 29 czerwca 1963 r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych oraz § 25 Statutu Spółki, Burmistrz odmówił wyrażenia zgody na sprzedaż przedmiotowej części działki.

Pismem z dnia [...] r. Spółka wezwała organ do usunięcia naruszenia prawa. Podniosła, iż wszyscy członkowie Spółki, których zawiadomienie obiektywnie było możliwe, zostali zawiadomieni o Ogólnym Zebraniu. Kilka osób opuściło miejsce zamieszkania w S. nie informując Spółki o nowym miejscu zamieszkania. Okoliczności te zostały ustalone przez Spółkę wcześniej, przy okazji wysyłania korespondencji do tych osób w innych sprawach, bądź w czasie prób osobistego odwiedzenia i skontaktowania się tymi osobami przez członków organów Spółki. Na [...] członków Spółki, [...] osoby zostały powiadomione listownie, natomiast pozostałe osoby, w tym członkowie organów Spółki (8 osób) oraz pracownik Spółki będący członkiem Spółki odebrały zawiadomienia osobiście. Jak trafnie zauważył organ, kwestia sposobu powiadamiania członków Spółki nie jest uregulowana w żadnym akcie prawnym, w tym: w ustawie o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych i statucie. Wbrew twierdzeniu organu nie istnieją przepisy prawa o charakterze "ogólnych norm prawnych dot. doręczeń", ponadto, w prawie postępowania administracyjnego nie ma zastosowania reguła analogii. Zatem to do Zarządu należy wybór sposobu powiadamiania członków Spółki o Ogólnym Zebraniu. Nie ulega wątpliwości, że zastosowany przez Zarząd sposób nie naruszył zapisu statutowego o prawie członków Spółki do udziału w Zebraniu. Weryfikacją skuteczności zawiadomienia może być jedynie wykazanie, iż któryś z członków Spółki nie był powiadomiony, tymczasem organ niczego takiego nie dowiódł. Ponadto nawet gdyby ustalił, że któryś z członków nie został powiadomiony o Ogólnym Zebraniu, to winien jeszcze wykazać, iż uchybienie to miało wpływ na wynik głosowań. Zarząd Spółki wskazał nadto, że twierdzenie organu, że członkowie Spółki winni być zawiadamiani o treści projektowanych uchwał nie ma oparcia w prawie. Jest ponadto nieracjonalne, bowiem uniemożliwiałoby podejmowanie uchwał zgłaszanych przez członków Spółki bądź modyfikację uchwał zaproponowanych wcześniej przez Zarząd Spółki. Wystarczające jest powiadomienie o sprawach (zagadnieniach), których dotyczyć będzie Zebranie. W tym kontekście poinformowanie członków Spółki, że nastąpi "Odczytanie podań dotyczących terenów Spółki" oraz "podjęcie uchwał" w tym zakresie, było wystarczające.

W ocenie wnioskodawcy organ wyszedł poza swoje uprawnienia w stwierdzeniu: "Przystępując do merytorycznej oceny zasadności zbycia nieruchomości...", bowiem żaden przepis prawa nie uprawnia Burmistrza do merytorycznej oceny uchwały w tym zakresie. Dyskusja natomiast z organem na temat znaczenia ewidencji gruntów w odniesieniu do wspólnot gruntowych jest, w ocenie wnioskodawcy, zbyteczna, gdyż orzecznictwo sądów administracyjnych jest w tym zakresie utrwalone i jednolite (zapisy w ewidencji gruntów potwierdzają prawo własności gruntów stanowiących wspólnotę gruntową). Burmistrz zgodził się z tym stanowiskiem zawartym m.in. w wyrokach z dnia 28 lipca 2011 r. sygn. akt II SA/GI 306/11, z 25 czerwca 2012 r., sygn. akt II SA/GI 340/12 i II SA/GI 341/12 odstępując od wniesienia skarg kasacyjnych w każdej z tych spraw.

Organowi umknęło nadto, iż przywołany przez niego wyrok S.O. w K. z dnia [...] r. sygn. akt [...] nie jest prawomocny i jako taki, nie wiąże sądów i organów administracji publicznej. Wniosek Burmistrza o stwierdzenie nieważności pierwotnych wpisów działek gruntu stanowiących własność Spółki do ewidencji gruntów został zaś oddalony przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego z argumentacją, która nie rokuje mu sukcesu w postępowaniu odwoławczym.

W odpowiedzi Burmistrz Miasta i Gminy S. pismem z dnia [...] r. powiadomił, ponawiając wcześniej sformułowane argumenty, że nie znajduje podstaw do zmiany stanowiska zawartego w piśmie [...] z dnia [...] r.

Pismem z dnia [...] r. Spółka wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na wydany przez organ akt, oznaczając go jako pismo z dnia [...] r., wnosząc o stwierdzenie jego nieważności w związku z rażącym naruszeniem prawa, a także o nakazanie organowi ponowne rozpatrzenie wniosku. W uzasadnieniu Spółka przytoczyła in extenso argumentację sformułowaną w piśmie z dnia [...] r. wzywającym Burmistrza Miasta i Gminy S. do usunięcia naruszenia prawa.

Skarga została wniesiona w terminie.

W odpowiedzi na skargę Burmistrz Miasta i Gminy S. wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym akcie. Dodatkowo organ wskazał postanowienie Sądu Rejonowego w Z. z dnia [...]r. sygn. akt [...] w sprawie o zasiedzenie nieruchomości położonej w S., oznaczonej numerem działki 2. W kwestii znaczenia zapisów w ewidencji gruntów Sąd stanął na stanowisku, iż ich waloru nie można przeceniać. Stosownie do treści art. 21 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne, zapisy ewidencyjne stanowią podstawę planowania gospodarczego, planowania przestrzennego, wymiaru podatków i świadczeń, oznaczania nieruchomości w księgach wieczystych, statystyki publicznej, gospodarki nieruchomościami oraz ewidencji gospodarstw rolnych. Według Sądu "nie ma mowy o tym, że mogą mieć walor przesądzający o własności danej nieruchomości taki, jaki można przypisać wpisowi do księgi wieczystej". Trudno też, zdaniem Sądu "zgodzić się z tezą, że wyłącznie na bazie takiego zapisu można przesądzić o własności".

Pismem procesowym z dnia [...] r. skarżąca Spółka powiadomiła, iż uchwałą z dnia [...] r. członkowie Spółki potwierdzili uchwałę z dnia [...] r. w przedmiocie wyrażenia zgody na zbycie przedmiotowej części działki M. i J. M.

Z kolei pismem procesowym z dnia [...] r. Spółka powiadomiła Sąd, iż w trakcie kolejnej analizy okoliczności faktycznych sprawy stwierdziła, że przedmiotowa działka jest objęta miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, a tym samym stosownie do art. 26 ust. 4 ustawy wymóg zgody burmistrza na zbycie nieruchomości nie jest wymagany. Burmistrz okoliczność te przemilczał, a zdaniem strony winien był wniosek zwrócić ze wskazaniem braku właściwości. Odmawiając wyrażenia zgody działał zatem bez podstawy prawnej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi t.j.: Dz. U. 2012, poz. 270 z późn. zm. zwanej dalej: p.p.s.a.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na:

1) decyzje administracyjne;

2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty;

3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie;

4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa;

5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej;

6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej;

7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego;

8) bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1-4.

Przeprowadzone badanie formalnej dopuszczalności, a następnie merytorycznej zasadności wniesionej przez Spółkę "A" w S. skargi doprowadziło w ocenie Sądu do ustalenia, że przedmiotowa skarga zasługuje na uwzględnienie.

W odniesieniu do formalnej dopuszczalności wniesionej skargi rozważenia wymagało, czy mieści się ona we wskazanym wyżej zakresie przedmiotowym postępowania sądowoadministracyjnego. Wskazać w tym miejscu należy, iż w doktrynie i orzecznictwie sądów administracyjnych zarysowały się 2 koncepcje odnośnie tego, w jakiej formie wójt (burmistrz, prezydent miasta) wyraża swoje stanowisko wobec zamiaru dokonania czynności rozporządzającej względem nieruchomości stanowiącej majątek wspólnoty gruntowej, obie wsparte ważkimi choć odmiennymi argumentami. Wedle pierwszej z nich akty nadzoru nad spółkami, w tym także stanowisko wobec zamiaru zbycia nieruchomości, wymagają formy decyzji administracyjnej (por. np. WSA w Białymstoku w wyroku z dnia 5 października 2006 r., sygn. akt II SA/Bk 475/06). Wedle drugiej, działanie wójta (burmistrza, prezydenta miasta), jako organu nadzoru na działalnością spółek do sprawowania zarządu nad wspólnotami gruntowymi nie stanowi decyzji administracyjnej w rozumieniu art. 104 k.p.a. (por. np. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 28 lipca 2011 r., sygn. akt II SA/Gl 306/11, z dnia 18 maja 2009 r., sygn. akt II SA/Gl 1093/08 i postanowienie WSA w Gliwicach z dnia 8 sierpnia 2007 r., sygn. akt II SAB 21/07). Skład orzekający w niniejszej sprawie przychyla się do drugiej z wskazanych koncepcji. Trzeba bowiem zaznaczyć, jak to szeroko uzasadnił tut. Sąd w przywołanym wyżej wyroku sygn. akt II SA/Gl 306/11, że nieuprawnionym wydaje się czynienie domniemania dopuszczalności zastosowania władczej i jednostronnej formy działania jaką jest decyzja administracyjna tylko z okoliczności sprawy lub z samego przepisu art. 104 k.p.a. Musi bowiem istnieć wyraźna norma ustawowa, dająca podstawę do rozstrzygnięcia danej kwestii w formie decyzji administracyjnej. W ustawie o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych takiej podstawy brak. Ustawa ta przewiduje bowiem przypadki działania w takiej formie jedynie przez starostę (art. 8 ust. 1 i 2 w zw. z art. 6). W pozostałych przypadkach, również gdy chodzi o realizację obowiązków nadzorczych, ustawa nie używa określenia "decyzja" dla określenia formy działania organów.

Za stanowiskiem, że wyrażenie zgody przez organ wykonawczy gminy w trybie art. 26 ust. 1 ustawy nie następuje przez wydanie decyzji przemawia nadto wykładnia systemowa (na co zwrócono uwagę w ww. wyroku WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/GL 1093/08 i sygn. akt II SA/Gl 306/11). Skoro bowiem powszechnie przyjmuje się, że zatwierdzenie w oparciu o ten przepis czynności rozporządzających spółki jest formą nadzoru o jakim mowa w art. 23 ustawy, to ewentualne przyjęcie iż jest on realizowany w formie decyzji administracyjnej automatycznie skutkowałoby przesądzeniem, że nadzór ten jest dwuinstancyjny. Stanowiłoby to odejście od powszechnie przyjmowanego jednostopniowego trybu nadzoru jako szczególnego trybu postępowania administracyjnego.

Skoro więc zgoda właściwego organu, o której mowa w art. 26 ust. 1 o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych nie przybiera, jak się wydaje, formy decyzji administracyjnej (ani też postanowienia), a mimo to podlega kontroli sądu administracyjnego, to uznać trzeba, że stanowi ona inny akt z zakresu administracji publicznej. W art. 3 § 2 pkt 4 i 6 p.p.s.a. ustawodawca wymienił dwie kategorie aktów, nie będących ani decyzjami, ani też postanowieniami, które mogą podlegać kontroli sądu administracyjnego. Pierwszą grupę stanowią akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.). Drugą natomiast są akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5 (czyli akty prawa miejscowego), podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a.). Zasadnicza różnica pomiędzy tymi dwiema grupami aktów sprowadza się zaś do tego, że pierwsza kategoria odnosi się do rozstrzygnięć indywidualnych, stwierdzających nabycie uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, druga natomiast obejmuje swoim zakresem inne przejawy aktywności organów administracji publicznej, które wszakże nie kreują po stronie konkretnego podmiotu ani uprawnień ani też obowiązków. W ocenie Sądu akt nadzoru jakim jest wyrażenie zgody na zbycie lub obciążenie nieruchomości, o którym mowa w art. 26 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych, samodzielnie nie kreuje ani prawa ani obowiązku. Stanowi bowiem jedynie autoryzację działań uprawnionego organu wspólnoty gruntowej (bądź odmowę jej dokonania), dokonywaną przez ustawowo umocowany organ administracji publicznej stanowiąc tym samym akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a.

Odnośnie formalnej dopuszczalności wniesionej skargi wskazać nadto należy, iż w myśl art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a. skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. W przypadku natomiast aktów lub czynności określonych w art. 3 ust. 2 pkt 6 p.p.s.a. skargę można wnieść po uprzednim wezwaniu na piśmie właściwego organu do usunięcia naruszenia prawa (art. 52 § 4 p.p.s.a.). Sąd stwierdza, że wskazane powyżej warunki formalne do rozpoznania skargi na akt Burmistrza Miasta i Gminy S. zostały spełnione, albowiem skarga została poprzedzona stosownym wezwaniem właściwego organu do usunięcia naruszenia prawa.

Wskazać wreszcie w tym miejscu należy, że zakwalifikowanie aktu nadzoru, o jakim mowa powyżej, do aktów wskazanych w art. 3 ust. 2 pkt 6 p.p.s.a. rodzi określone konsekwencje odnośnie wyroku, który może wydać sąd administracyjny w razie uwzględnienia skargi. W myśl bowiem art. 147 § 1 p.p.s.a. w razie uwzględnienia skargi na akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a. sąd stwierdza nieważność tego aktu w całości lub części bądź stwierdza, że akt ten został wydany z naruszeniem prawa, o ile przepis szczególny wyłącza stwierdzenie nieważności. Niedopuszczalnym jest zatem, uwzględniając skargę, wyeliminowanie aktu, o którym mowa, z obrotu prawnego w innym trybie np. w drodze jego uchylenia.

Dokonując natomiast merytorycznej oceny zaskarżonego aktu wskazać należy, iż słusznie co do zasady Burmistrz Miasta i Gminy S. nie ograniczył się do automatycznej akceptacji przedłożonej mu uchwały lecz podjął próbę analizy m.in. prawidłowości głosowania udokumentowanej protokołem z Ogólnego Zebrania Członków Spółki i innymi przedłożonymi przez Spółkę dowodami. Niewątpliwym jest bowiem, iż Spółka nie wykazała by jej członkowie zostali prawidłowo powiadomieni o zebraniu i zamiarze zbycia części działki nr 1. Jako jedyny dowód w tej mierze dołączono do akt fakturę wskazującą wysyłkę do nieznanych z imienia i nazwiska osób [...] przesyłek. Powiadomienia wysłano zatem przesyłkami zwykłymi i to nie do wszystkich członków (ich liczba wynosi [...]), brak nadto jakichkolwiek potwierdzeń czy i ilu osobom przesyłki zostały skutecznie doręczone. Brak też dowodu na to ilu osobom, jak podaje Spółka, zawiadomienia wręczono osobiście, Zarząd sam nadto przyznaje, że do niektórych osób, z braku ich aktualnego adresu, zawiadomień nie wysłano. O prawidłowości powiadomień nie świadczy też liczba osób, które uczestniczyły w zebraniu. Nawet bowiem w drugim terminie, kiedy to liczba członków wzrosła w stosunku do obecności o godz. [...] (kiedy to obecne były jedynie [...] osoby) uczestniczące gremium mniejsze było od połowy składu (na liście obecności figurują jedynie [...] podpisy), co w przypadku ewentualnego niedoręczenia powiadomień w sposób istotny mogło wpłynąć na wyniki głosowania. Nie wiadomo bowiem czy ponad połowa członków w zebraniu nie uczestniczących była nieobecna pomimo otrzymanych powiadomień o terminie, czy też wskutek ich niepowiadomienia. Pozbawiona znaczenia w tej mierze jest przedłożona Sądowi uchwała z dnia [...] r. z której wynika, iż podejmująca uchwałę część członków Spółki "potwierdza" rok wcześniej podjętą uchwałę z dnia [...] r.

Pomimo trafności ww. zarzutów, które w innych okolicznościach sprawy przesądzałyby o prawidłowości zakwestionowania przez organ formalnej poprawności uchwały z dnia [...] r. (bez potrzeby rozważania innych wskazanych przez organ argumentów) wydany przez Burmistrza Miasta i Gminy S. akt, zdaniem Sądu, nie może ostać się w obrocie prawnym. Jest bowiem aktem co najmniej przedwczesnym, podjętym bez należytego zbadania i rozważenia wszystkich okoliczności sprawy.

Zważyć bowiem należy, że pismem procesowym z dnia [...] r. Spółka powiadomiła Sąd, iż przedmiotowa działka jest objęta miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, a tym samym jej zdaniem stosownie do art. 26 ust. 4 ustawy wymóg zgody Burmistrza na zbycie nieruchomości nie jest wymagany. Sąd stwierdził, że okoliczność ta nie była podniesiona w trakcie prowadzonego przez organ postępowania, a Burmistrz Miasta i Gminy S. nie rozważył kwestii tej ani w piśmie odmawiającym zgody na zbycie wnioskowanej części działki, ani w piśmie stanowiącym odpowiedź na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, ani też w odpowiedzi na skargę. Okoliczność ta stanowić zaś może kluczową w sprawie z uwagi na fakt, że choć art. 26 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych stanowi, iż zbycie wspólnot gruntowych lub ich części może nastąpić tylko za zgodą właściwego wójta (burmistrza, prezydenta miasta) to jednak stosownie do ust. 4 cytowanego artykułu przepis ust. 1 nie ma zastosowania do tej części gruntów wchodzących w skład wspólnoty gruntowej, która została wyznaczona na cele budowlane na podstawie przepisów o terenach budowlanych na obszarach wsi bądź w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego.

W konsekwencji Sąd wezwał skarżącą Spółkę do wykazania, iż działka nr 1 objęta jest planem miejscowym i przeznaczona jest w nim na cele budowlane. Sąd wezwał także Burmistrza do udzielenia odpowiedzi czy przedmiotowa działka objęta jest planem miejscowym, a jeśli tak to do nadesłania wypisu i wyrysu odnoszącego się do ww. działki.

W odpowiedzi na wezwanie Spółka nadesłała jedynie wypis z rejestru gruntów i fragment mapy, przedłożyła też cały tekst planu, bez rysunku i wskazania na nim przedmiotowej działki. Z kolei organ nie udzielił odpowiedzi na postawione pytanie, nie nadesłał też wypisu ani wyrysu z planu odnoszących się do przedmiotowej działki, ograniczając się do przesłania rysunku planu bez wskazania położenia działki oraz całego tekstu planu. Pomimo tych braków z rysunku planu (niewyraźnego wskutek niewielkich rozmiarów) zdaje się wynikać, iż działka nr 1 jest objęta planem i przynajmniej jej część leży w strefie oznaczonej symbolem 8MJ.

W konsekwencji organ kwestię te powinien rozważyć w aspekcie art. 26 ust. 4 przywołanej wyżej ustawy, a w zależności od wyniku ustaleń wydać stosowny akt lub podjąć przewidzianą prawem czynność.

Sąd we własnym zakresie ocen tych dokonać nie może. Z uwagi na niewyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy oceny takie byłyby bowiem przedwczesne i nieuprawnione.

W świetle przedstawionych wyżej wywodów należało uwzględnić skargę i na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. oraz art. 152 p.p.s.a. orzec jak w sentencji. O kosztach postępowania obejmujących wpis od skargi w kwocie 200 zł Sąd orzekł na podstawie art. 200 i 209 p.p.s.a.