Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA 4111/02
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2004-04-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Wdowiak Sędziowie: NSA Anna Robotowska Asesor WSA Andrzej Czarnecki (spr.) Protokolant Kinga Płociak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 kwietnia 2004 r. sprawy ze skargi B. sp. z o.o. w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] listopada 2002 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego 1. uchyla zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję Zarządu Dróg Miejskich w [...] z dnia [...] grudnia 2001 r. nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] tytułem zwrotu kosztów postępowania kwotę 3650 zł (trzy tysiące sześćset pięćdziesiąt złotych); 3. stwierdza się, iż uchylone decyzje nie mogą być wykonane w całości.


UZASADNIENIE

6 II SA 4111/02

UZASADNIENIE

B. sp. z o.o. z siedzibą w W. złożyła w dniu [...].10.2001 r. wniosek o zajęcie pasa drogowego ul. [...] w rejonie ul. [...] na okres od dnia [...].01.2002 r. do dnia [...].12.2012 r.

Opinią komunikacyjną z dnia [...].11.2001 r. Nr [...] Zarząd Dróg Miejskich nie wyraził zgody na lokalizację parkingu w pasie drogowym ul. [...] rejon ul. [...] oraz opinią komunikacyjną z dnia [...].11.2001 r. Nr [...] wypowiedział się pozytywnie o lokalizacji targowiska w pasie drogowym ul. [...] rejon ul. [...] (opinia ta ważna była do dnia [...].04.2003 r.).

Decyzją z dnia [...].12.2001 r. Nr [...] na podstawie art. 39 ust. 3 ustawy z dnia 21.03.1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. Nr 14, poz. 60 ze zm.) i § 1 ust. 1 oraz § lOa rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24.01.1986 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o drogach publicznych (Dz. U. Nr 6, poz. 33 ze zm.) oraz art. 104 k.p.a.. Zarząd Dróg Miejskich w [...] zezwolił B. sp. z o.o. na zajęcie pasa drogowego pod targowisko przy ul. [...] rejon ul. [...] - drogi powiatowej - o powierzchni 655 m2 na okres od dnia [...].01.2002 r. do dnia [...].04.2003 r., ustalając wysokość opłaty i terminy jej wniesienia.

Od decyzji tej B. sp. z o.o. pismem z dnia [...].02.2002 r. złożyła odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...], wnosząc o częściową zmianę decyzji w zakresie terminów wnoszenia opłat wskazując, że pierwszy termin raty wyznaczony został przed upływem 14 dniowego terminu wymaganego do uprawomocnienia się decyzji. Skarżący uważali również, że opłaty zostały naliczone w "drastycznie" wysokiej kwocie co dodatkowo uniemożliwia im zebrania należności od kupców w terminach wyznaczonych decyzją. Odwołujący się wnosili także o rozważenia celowości zastosowania podwyższenia opłat o 50%.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...].11.2002 r. ([...]) na podstawie art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. Kolegium uznało, że przepisy ustaw} o drogach publicznych ani przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24.01.1986 r. nie regulują terminów wnoszenia opłat za zezwolenie zajęcia pasa drogowego. W związku z tym terminy te należy negocjować, gdyż kolegium nie jest władne w tym zakresie dokonać zmiany decyzji.

Od decyzji tej B. sp. z o.o. wniosła skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego z wnioskiem o uchylenie zaskarżonych decyzji. Zdaniem skarżącej nałożonych decyzją Zarządu Dróg Miejskich opłat nie można negocjować, gdyż decyzja administracyjna nie jest stosunkiem umownym i jej treść nie podlega negocjacjom. Kolegium, zdaniem skarżącej, nie rozpatrzyło odwołania w zakresie wysokości nałożonych opłat, dodatkowo podwyższonych o 50%, czym stały się niewspółmierne do rzeczywistego wzrostu kosztów. Ustalonych opłat spółka nie jest w stanie ponieść z uwagi na sytuację finansowa w jakiej się znajduje. Skarżący podnosi także, że kolegium nie odniosło się do § l0b rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24.01.1986 r.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wnosiło o jej uwzględnienie w zakresie wniosku o uchylenie zaskarżonej decyzji z uwagi na to, że w sprawie w stosunku do umowy z dnia [...].12.1997 r. zastosowano niewłaściwie art. 22 ust. 2 ustawy o drogach publicznych, prowadząc do nieprawidłowego sprzężenia władztwa dominialnego z imperialnym (w aktach znajduje się umowa i decyzja administracyjna o takich samych numerach i dacie). W takiej sytuacji nie powinno dojść do podjęcia postępowania administracyjnego zmierzającego do zmiany umówionej opłaty, gdyż należało zastosować reguły określające relacje cywilnoprawne.

Zgodnie z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Przepisy wprowadzające ustawę -Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270). Na podstawie art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) oraz w oparciu o art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270),

Wojewódzki Sad Administracyjny zważył co następuje;

W myśl art. 39 ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (j. t. Dz. U. Nr 71, poz. 838 ze zm.) w szczególnie uzasadnionych wypadkach lokalizowanie w pasie drogowym urządzeń lub obiektów nie związanych z gospodarką drogową lub potrzebami ruchu, jak również umieszczanie takich urządzeń na obiektach mostowych może nastąpić wyłącznie za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi.

Decyzją z dnia [...] grudnia 2001 r. Nr [...] Zarządu Dróg Miejskich w [...] spółka B. otrzymała wymagane zezwolenie lecz je zaskarżyła z uwagi na "drastyczną", jak to określiła, wysokość ustalonych opłat oraz z uwagi na określenie terminów rat płatności, które są dla spółki niemożliwe do realizacji.

Decyzja II instancji nie odniosła się do zarzutu wysokości naliczonych opłat, tym samym w postępowaniu odwoławczym nierozpoznano w całości odwołania skarżącego, czym naruszono art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. co skutkowało naruszeniem art. 107 § 3 k.p.a. przez brak wskazania podstawy faktycznej i prawnej rozstrzygnięcia.

Zaskarżona decyzja ograniczyła się do stwierdzenia, że w kompetencji organu odwoławczego nie leży możliwość weryfikacji decyzji w zakresie ustalenia terminów rat naliczonej opłaty, gdyż określenia tych rat nie regulują przepisy mające zastosowanie w sprawie.

Decyzje, na które została złożona skarga oparte zostały, między innymi, na § lOa

rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 stycznial986 r. Przy naliczeniu opłaty

zastosowano stawkę w wysokości 0,29 zł/m2 za dzień pomnożoną przez zajętą powierzchnię

(655 m2) i ilość dni (485). Nadto tak obliczoną opłatę, na podstawie § lOa ust. 4

rozporządzenia podwyższono o 50%.

Żadna z zaskarżonych decyzji nie uzasadnia podwyższenia naliczonej opłaty o 50%,

powołując się jedynie w tym zakresie na § lOa ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia

24 stycznia 1986 r.

Zgodnie z § 1 Oa ust. 4 tego rozporządzenia podwyższenie opłaty ma charakter fakultatywny,

tym samym rozstrzygnięcie organu administracji w zakresie uznania wymaga podania

przesłanek, którymi się kierował, gdyż przepis prawa stanowiący o możliwości zastosowania opłat podwyższonych nie jest nakazem ich naliczenia.

Zastosowana stawka opłaty - 0,29 zł/m2 - nie odpowiada wysokości podanej w § lOa ust. 3 powołanego wyżej rozporządzenia. Stawka za zezwolenie na zajęcie pasa drogowego na obiekty handlowe i usługowe w pasie drogi powiatowej, a ul. [...] rejon ul. [...] znajduje się w rejonie drogi powiatowej, dla obszarów zabudowanych - miejscowości zamieszkałej przez ponad 500 tysięcy mieszkańców - wynosi 0,25 zł/m2. W rozpoznawanej sprawie zastosowano tym samym podstawę do naliczenia opłaty nieprzewidzianą powołanym przepisem § lOa ust. 3 rozporządzenia jednakże uwadze Sądu nie uszło, że opłata ta została naliczona w oparciu o niepowołany w rozstrzygnięciu lecz zastosowany § lOb rozporządzenia, który wprowadzał tak zwaną waloryzację.

W związku z powyższym Sąd administracyjny, dokonując oceny legalności zaskarżonych decyzji, widzi konieczność ustosunkowania się do problemu legalności zasad} waloryzacyjnej wyrażonej w § lOb rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 stycznia 1986 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o drogach publicznych.

Rada Ministrów, w wykonaniu delegacji z art. 40 ust. 7 ustawy o drogach publicznych w § lOb ust. 1 rozporządzenia w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o drogach publicznych, niezależnie od wytycznych zawartych w przepisie delegacyjnym wprowadziła zapis, że stawki opłat, o których mowa w § 8, 10 i lOa, podlegają zmianom stosownie do kwartalnego wskaźnika cen towarów i usług konsumpcyjnych ogółem w stosunku do kwartału poprzedniego, licząc od następnego miesiąca po miesiącu, w którym wskaźnik ten został ogłoszony przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego w Dzienniku Urzędowym Rzeczypospolitej Polskiej "Monitor Polski". Natomiast jeżeli zezwolenie zostało wydane przed ogłoszeniem wskaźnika, o którym mowa wyżej, stawki opłat, określone w § 8, 10 i lOa, nie ulegają przeliczeniu według nowego wskaźnika (§ lOb ust. 2).

W § lOb rozporządzenia Rada Ministrów powołała do ustanawiania wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego inny organ współdecydujący o ich wysokości co spowodowało, że jedynie w części stawkę tą określa rozporządzenie, gdyż w pozostałej części o jej wysokości stanowi kwartalny wskaźnik cen towarów i usług konsumpcyjnych ogłaszany w Monitorze Polskim przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego. Zapis ten nie znajduje umocowania w delegacji z art. 40 ust. 7 ustawy o drogach publicznych.

Zgodnie z art. 87 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, źródłami powszechnie

obowiązującego prawa są Konstytucja, ustawy, ratyfikowane umowy międzynarodowe oraz

rozporządzenia, a także akty prawa miejscowego na obszarze działania organów, które je

ustanowiły.

Rozporządzenia, w myśl art. 92 Konstytucji, są wydawane przez organy w nim wskazane na

podstawie upoważnienia zawartego w ustawie i w celu jej wykonania.

Organ upoważniony ustawą do wydania rozporządzenia nie może przekazać tej kompetencji.

do wydania aktu wykonawczego w całości lub w części, innemu organowi.

Warunki wykonania delegacji ustawowej określają wytyczne zawarte w ustawie na

podstawie, której akt wykonawczy jest wydawany. Brak wytycznych w przepisie

delegacyjnym lub ustawie nie pozwala wskazanemu organowi na wydanie rozporządzenia.

gdyż rozporządzenie takie nie będzie wydane w celu wykonania ustawy ponieważ ustawa

tego celu nie określiła. Podobnie, wydanie aktu wykonawczego bez przepisu delegacyjnego

lub w zakresie przenoszącym umocowanie ustawowe, jest naruszeniem woli ustawodawcy.

Wypowiadając się w glosie do uchwały SN z dnia 4 lipca 2001 r., III ZP 12/01 Janusz Trzciński stwierdził, że "normy kompetencyjnej nie można domniemywać, nie można ich konstruować. Normy kompetencyjne dla konstytucyjnych organów państwa muszą być wyraźnie w konstytucji określone. Wymaga tego nie tylko zasada demokratycznego państwa prawnego (art. 2 konstytucji), ale także zasada legalizmu (art. 7 konstytucji), tym bardziej że wśród konstytucyjnych organów państwa jest organ (Trybunał Konstytucyjny), którego podstawowym zadaniem jest kontrola konstytucyjności prawa".

Wprowadzenie w § lOb rozporządzenia Rady Ministrów waloryzacji według podanego wskaźnika jest odstępstwem od zasady nominalizmu. W omawianym zakresie, dotyczącym zasady nominalizmu, wypowiedział się Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 25 lipca 1996 r. (III ARN 23/96 opublikowanym w OSNAP z 1997 r. Nr 4, poz. 46) stwierdzając, że "zasada nominalizmu jest ... zasadą ponadgałęziową polskiego porządku prawnego i odstępstwa od niej wymagają wyraźnej podstawy ustawowej. Wymaganie wyraźnej podstawy ustawowej wynika także z zasady właściwej prawu administracyjnemu, iż decyzja jako jednostronne władcze rozstrzygnięcie musi mieć podstawę ustawową, nie tylko dotyczącą samej możliwości jej wydania, ale także zawarcia w niej odpowiedniej treści - w tym wypadku zawarcia w decyzji waloryzacyjnej klauzuli..., określającej wysokość świadczenia z tytułu opłaty ...".

Wojewódzki Sąd Administracyjny dokonując rozstrzygnięcia w rozpoznawanej sprawie podziela pogląd zawarty w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 14.02.2002 r. (sygn. I SA/Po 461/01 - glosa częściowo aprobująca: R. Hauser i A. Kabat opublikowane OSP 2003/2/17) "Sędziowie mają prawo (a obowiązek wówczas, gdy z powodu utraty mocy obowiązującej aktu normatywnego nie może wypowiedzieć się Trybunał Konstytucyjny) - na podstawie art. 8 ust. 2 Konstytucji o bezpośrednim jej stosowaniu - do wydawania wyroków wprost na podstawie Konstytucji. Sędzia sądu administracyjnego może w indywidualnej sprawie odstąpić od stosowania przepisu ustawy ..., który uznaje za sprzeczny z Konstytucją, oraz pominąć sprzeczny z Konstytucją i ustawą akt podstawowy.". W temacie tym zajął także stanowisko Janusz Trzciński w glosie do uchwały Sądu Najwyższego z dnia 4 lipca 2001 r. - III ZP 12/01 - "Brzmienie ust. 1 art. 178 [Konstytucji RP] i jego kontekst, czyli ust. 2 i ust. 3, jasno pokazuje, że art. 178 formułuje gwarancje niezawisłości sędziowskiej i niezależności sądów. Jest przepisem gwarancyjnym. Sformułowanie "sędziowie w sprawowaniu swojego urzędu są niezawiśli i podlegają tylko konstytucji oraz ustawom" oznacza tylko tyle, że sędziowie podlegają tylko prawu i płynącym z niego nakazom, nie zaś np. dyrektywom pozaprawnym. [...]. Uwaga SN, że sądy nie wchodzą w kompetencje TK, bo dokonują oceny sprzeczności ustawy z konstytucją tylko na użytek jednej sprawy i że czynność ta podlega kontroli instancyjnej, nie jest żadnym argumentem na rzecz uzasadnienia prawa do odmowy stosowania przez sądy ustaw sprzecznych, zdaniem sądu, z konstytucją, ponieważ sama kompetencja nie jest dostatecznie uzasadniona w konstytucji.".

W zaistniałej sytuacji Wojewódzki Sąd Administracyjny, stosownie do art. 178 ust. 1 oraz art. 87 i art. 92 Konstytucji, uchylając decyzje zapadłe w rozpoznawanej sprawie stwierdza, że naliczenie opłaty w oparciu o faktycznie zastosowany § lOb rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24.01.1986 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o drogach publicznych (Dz. U. Nr 6, poz. 33 ze zm.), jako wydany z naruszeniem upoważnienia ustawowego, nie może mieć w niniejszej sprawie zastosowania.

Przy ponownym rozpoznawaniu sprawy rzeczą organu orzekającego będzie ponowne dokładne rozpatrzenie zarzutów skarżącego oraz przeprowadzenie oceny stanu faktycznego pod kątem legalnej podstawy prawnej - aktu wykonawczego wydanego na podstawie i w granicach wyraźnego upoważnienia zawartego w akcie ustawodawczym, gdyż podstawą prawną do wydania przez organ administracji decyzji nakładającej określone obowiązki na osoby fizyczne lub prawne może być jedynie przepis prawa powszechnie obowiązującego, a więc aktu ustawodawczego albo aktu wykonawczego wydanego na podstawie i w granicach wyraźnego upoważnienia zawartego w akcie ustawodawczym.

W tym stanie faktycznym Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i lit. c) oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270), orzekł jak w sentencji.

W związku z uwzględnieniem skargi o kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 wymienionej ustawy.