Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt IV SA/Gl 704/09
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2009-11-24 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6144 Szkoły i placówki oświatowo-wychowawcze
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 18 ust. 2 pkt 8, 15  art. 40 ust. 1,  art. 42,  art. 91 ust. 1 i 3
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
article: art. 3 pkt 13,  art. 5 ust. 5 i 7,  art. 6 pkt 1,  art. 67a  ust. 3
journal: Dz.U. 2004 nr 256 poz 2572
law: Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty - tekst jednolity
article: par. 6  ust. 2,  par. 9 ust. 1,  par. 10 ust. 1  pkt 1 i 4
journal: Dz.U. 2001 nr 61 poz 624
law: Rozporządzenie Ministra Edukacji Narodowej z dnia 21 maja 2001 r. w sprawie ramowych statutów publicznego przedszkola oraz publicznych szkół
article: par. 10 ust. 2 pkt 1
journal: Dz.U. 2009 nr 4 poz 17
law: Rozporządzenie Ministra Edukacji Narodowej z dnia 23 grudnia 2008 r. w sprawie podstawy programowej wychowania przedszkolnego oraz  kształcenia ogólnego w poszczególnych typach szkół.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Szczepan Prax Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska (spr.) Sędzia WSA Stanisław Nitecki Protokolant st. sekr. sąd. Agnieszka Wita-Łyskawa po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 listopada 2009 r. sprawy ze skargi Gminy B. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie szkół i placówek oświatowo-wychowawczych oddala skargę


UZASADNIENIE

Uchwałą Rady Miejskiej w B. Nr [...] z dnia [...] ustalone zostały opłaty za świadczenia publicznych przedszkoli prowadzonych przez Gminę B. wnoszone przez rodziców lub opiekunów prawnych dzieci korzystających z tych świadczeń. W podstawie prawnej tej uchwały powołano art. 18 ust. 2 pkt 8 i 15, art. 40 ust. 1 i art. 42 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.), art. 5 ust. 5 i 7 oraz art. 14 ust. 5 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 z późn. zm.), art. 8 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2008 r. Nr 115, poz. 728 z późn. zm.), art. 5 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 z późn. zm.) w związku z § 6 ust. 2, § 9 ust. 1, § 10 ust. 2 pkt 1 i 4 załącznika nr 1 do rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 21 maja 2001 r. w sprawie ramowych statutów publicznego przedszkola oraz publicznych szkół (Dz. U. z 2001 r. Nr 61, poz. 624 z późn. zm.). W § 1 ust. 2 uchwały ustalono, że wychowanie przedszkolne w zakresie podstawy programowej realizowane jest bezpłatnie przez 5 godzin dziennie w każdym przedszkolu, zgodnie z rozkładem ustalonym przez dyrektora przedszkola. W treści § 2 ust. 1 uchwały określono, iż opłata obejmuje część kosztów zapewnienia dzieciom opieki poza godzinami przeznaczonymi na realizację podstawy programowej wychowania przedszkolnego i w myśl § 3 ust. 2 jest ona ustalona w dwóch formach - za godzinę opieki świadczonej codziennie poza godzinami przeznaczonymi na realizację podstawy programowej wychowania przedszkolnego, w wysokości 36,-zł. miesięcznie, bądź niezależnie od czasu pobytu dziecka w przedszkolu poza godzinami przeznaczonymi na realizację podstawy programowej wychowania przedszkolnego, w wysokości 164,- zł. miesięcznie. W przypadku dłuższego pobytu dziecka w przedszkolu, niż zadeklarowany przez rodziców (opiekunów), ustalono w § 3 pkt 6 omawianej uchwały opłatę za każdą, dodatkowo rozpoczętą godzinę w wysokości 10,- zł. Równocześnie w § 4 ust. 1 tej uchwały ustalono 50 % ulgę w opłacie dla dzieci z rodzin znajdujących się w trudnej sytuacji materialno-bytowej, których dochód netto na osobę w rodzinie nie przekracza kryterium dochodowego wynikającego z ustawy o świadczeniach rodzinnych i którym przysługuje uprawnienie do zasiłku rodzinnego, jak również na drugie i kolejne dziecko z jednej rodziny uczęszczające do przedszkola z rodzin niespełniających powyższego kryterium dochodowego, a także dla dzieci z rodzin zastępczych. Całkowitemu zwolnieniu z wnoszenia opłaty, w myśl § 4 ust. 2 kt 1 i 2 tej uchwały, podlegają dzieci z rodzin znajdujących się w trudnej sytuacji materialno-bytowej, których dochód netto na osobę w rodzinie nie przekracza kryterium dochodowego wynikającego z ustawy o pomocy społecznej i którym Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej pokrywa koszty wyżywienia dziecka w przedszkolu oraz dzieci z orzeczeniem do kształcenia specjalnego.

Zaskarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym Wojewoda [...], działając na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, stwierdził nieważność powyższej uchwały podnosząc, iż jest ona z sprzeczna z obowiązującym prawem, w szczególności z art. 14 ust. 5 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty. Zgodnie z treścią tego przepisu, rada gminy ustala opłaty za świadczenia prowadzonych przez gminę przedszkoli publicznych z uwzględnieniem art. 6 ust. 1 pkt 1 wspomnianej ustawy, który określa, iż przedszkole publiczne prowadzi bezpłatne nauczanie i wychowanie w zakresie co najmniej podstawy programowej wychowania przedszkolnego. Z kolei podstawa programowa została określona w art. 3 pkt 13 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty oraz doprecyzowana w załączniku Nr 1 do rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 23 grudnia 2008 r. w sprawie podstawy programowej wychowania przedszkolnego oraz kształcenia ogólnego w poszczególnych typach szkół (Dz. U. z 2009 r. Nr 4, poz. 17) Nadto, w § 10 ust. 2 pkt 1 załącznika Nr 1 do rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 21 maja 2001 r. w sprawie ramowych statutów publicznego przedszkola oraz publicznych szkół określono, iż czas przeznaczony na realizację podstawy programowej wychowania przedszkolnego jest nie krótszy niż 5 godzin. W konsekwencji, przywołany art. 14 ust. 5 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty stanowi podstawę wydania aktu prawa miejscowego, w rozumieniu art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, ustalającego opłaty za świadczenia wykraczające poza minimum programowe wychowania przedszkolnego. Opłata ustalona przez radę gminy powinna wskazywać konkretne kwoty za konkretne świadczenia, bowiem nie każde dziecko będzie korzystało ze wszystkich świadczeń. Organ nadzoru wywiódł, iż opłata ma charakter cywilnoprawny, dlatego w jej przypadku znajduje zastosowanie zasada ekwiwalentności świadczeń, zgodnie z którą opłatę ponosi się tylko za świadczenia przekraczające podstawę programową i podzielił w tym zakresie stanowisko orzecznictwa sądowego podkreślając, że rada gminy podejmując uchwałę na podstawie art. 14 ust. 5 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty powinna po pierwsze - wskazać w niej, że opłaty dotyczą świadczeń wykraczających poza podstawę programową i po drugie - określić szczegółowo, za jakiego rodzaju świadczenia są one pobierane, a sposób ustalenia jej wysokości powinien być przekonujący, racjonalny i odpowiednio uzasadniony. W rezultacie, opłata ponoszona w konkretnym wypadku, wyliczona na podstawie takiej uchwały musi zależeć od rozmiaru i charakteru dodatkowych usług opiekuńczo-wychowawczych świadczonych przez konkretne przedszkole publiczne dla danego dziecka. Nie może ona natomiast mieć charakteru stałego i zryczałtowanego, gdyż wówczas obowiązek jej ponoszenia, w każdym przypadku uczęszczania przez dziecko do przedszkola, nie uwzględniałby rodzaju świadczeń, ich czasu trwania ani jakości. Zdaniem organu nadzoru, kwestionowana uchwała nie spełnia powyższych wymogów. Nie dość, że przyjęto w niej opłatę w dwóch formach do wyboru rodziców (§ 3 ust. 2 uchwały), to również w jej § 2 ust. 1 wskazano, że opłata obejmuje część kosztów zapewnienia dzieciom opieki poza godzinami przeznaczonymi na realizację podstawy programowej wychowania przedszkolnego. Z uchwały nie wynika zatem, za jakie świadczenia opłata ma być wnoszona, a jej wysokość nie zależy od tego, z jakich świadczeń korzysta konkretny wychowanek. Takie sformułowanie budzi równocześnie wątpliwości czy usługi, za które należność ta jest pobierana nie są de facto świadczeniami wchodzącymi w zakres podstawy programowej wychowania przedszkolnego, których udzielanie powinno następować bezpłatnie. Dodatkowo w § 2 ust. 1 uchwały ustalono rodzaje kosztów wchodzących w skład opłaty za świadczenia publicznych przedszkoli, a więc wynagrodzenia nauczycieli sprawujących opiekę powyżej podstawy programowej oraz proporcjonalną część kosztów energii elektrycznej, cieplnej, gazu oraz wody, na co nie pozwala treść art. 14 ust. 5 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty, zgodnie, z którym rada gminy uprawniona jest wyłącznie do określenia opłat za konkretne, indywidualnie wskazane świadczenia prowadzonych przez gminę przedszkoli publicznych, przekraczające podstawę programową. Odnosząc się do treści § 6 zakwestionowanej uchwały organ nadzoru zaznaczył, że opłata za zorganizowaną w przedszkolu gimnastykę korekcyjną realizuje delegację art. 14 ust. 5 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty, jako świadczenie przekraczające podstawę programową wychowania przedszkolnego, ale nie w zakresie odpłatności pokrywanej w wysokości tylko 10,- zł. przez rodziców (opiekunów), a w pozostałej części przez gminę B.. Nadto, nie ustalono w uchwale wysokości opłaty za świadczenia otwarte wymienione w jej § 6 ust. 3 i określone "w szczególności" jako rytmika i języki obce. Również kwestie związane z ustaleniem opłat za wyżywienie dziecka w przedszkolu określone w § 5 uchwały wskazują na przekroczenie kompetencji przez Gminę B. zawartych w art. 67 a ust. 2 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty, który ustalenie zasad korzystania ze stołówki w szkole (przedszkolu), w tym odpłatność powierza dyrektorowi szkoły a nie radzie gminy. Organ nadzoru zaakcentował, że § 7 zakwestionowanej uchwały narusza zasadę ekwiwalentności świadczeń i regulacji w nim zawartych nie uzasadniają względy prawne, jak i ekonomiczne. Niedopuszczalnym jest bowiem pozbawienie możliwości zwrotu opłaty w przypadku faktycznego nieskorzystania przez dziecko z danego rodzaju świadczenia. Brak świadczenia ze strony gminy (przedszkola), a pobranie opłaty od rodziców (opiekunów) dzieci nieobecnych w danym czasie, narusza zasadę ekwiwalentności świadczeń, która zobowiązuje do ponoszenia opłat za konkretne świadczenia, przekraczające podstawę programową i to w wysokości ich rzeczywistych kosztów.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach Rada Miasta B. zarzuciła zaskarżonemu rozstrzygnięciu nadzorczemu naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie art. 14 ust. 5 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty poprzez błędne uznanie, że zakwestionowana uchwała jest niezgodna z tym przepisem, jak również naruszenia art. 10 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez pozbawienie skarżącej udziału we wszczętym postępowaniu nadzorczym i uniemożliwienie wypowiedzenia się przed podjęciem rozstrzygnięcia nadzorczego. Skarżąca podkreśliła, że jej uchwała jest zgodna prawem i zastosowywano w niej zasadę ekwiwalentności świadczeń, według której za konkretne świadczenia przekraczające podstawę programową wnosi się opłatę. Zdaniem skarżącej, § 3 ust. 2 zakwestionowanej uchwały dokładnie określił te świadczenia, jako polegające na opiece świadczonej codziennie poza godzinami przeznaczonymi na realizację podstawy programowej wychowania przedszkolnego. Natomiast w § 2 ust. 1 uchwały dokładnie podano, jakie składniki składają się na koszt opieki, a treść § 3 ust. 1 określa sposób wyliczenia tej opłaty w oparciu o kalkulację finansową tych składników. Zatem opłata została ustalona w oparciu o rzeczywiste koszty i w każdej chwili jej wysokość może być skontrolowana. Konkretna opłata za organizację gimnastyki korekcyjnej jest nawet mniejsza niż wynoszą jej rzeczywiste koszty, co czyni ją korzystniejszą niż wynikająca z zasady ekwiwalentności. Skarżąca zaznaczyła, że z żadnego przepisu nie wynika, że rada gminy ma ustalić wysokość opłat za wszystkie możliwe świadczenia za czas pobytu powyżej 5 godzin dziennie i to nawet jeśli one nie będą realizowane. Niemożliwe jest ustalenie jednakowej opłaty za naukę języka obcego dla 43 przedszkoli działających w gminie skarżącej, bowiem wiąże się ona z kosztami przejazdu lektora i ustalanych rynkowo stawek za naukę języka z poszczególnymi lektorami. Powołała się na treść pkt 4 załącznika do rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 23 grudnia 2008 r. w sprawie podstawy programowej wychowania przedszkolnego oraz kształcenia ogólnego w poszczególnych typach szkół (Dz. U. z 2009 r. Nr 4, poz. 17) i § 10 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 21 maja 2001 r. w sprawie ramowych statutów przedszkola oraz publicznych szkół, z których wynika, że czas przebywania dziecka w przedszkolu i czas pracy przedszkola przeznaczony na realizację podstawy programowej wychowania przedszkolnego wynosi, co najmniej 5 godzin dziennie, zatem powyżej tego wymiaru gmina ma prawo pobierać opłatę za świadczoną usługę. Przyjęcie dokonanej przez organ nadzoru interpretacji powyższych przepisów zmuszałoby gminę do uruchamiania przedszkoli wyłącznie w ramach 5 godzinnego obowiązkowego minimum. Zdaniem skarżącej, jeżeli podstawa programowa jest realizowana przez 5 godzin dziennie, to pozostały czas przebywania dziecka w przedszkolu i sprawowania nad nim opieki należy uznać za wykraczający poza nią, zaś gmina ponosi z tego tytułu dodatkowe koszty, do których współfinansowania mogą zostać zobowiązani rodzice lub opiekunowie prawni. Na te koszty składają się przy tym głównie wynagrodzenia dla personelu i dlatego są one niezależne od frekwencji dzieci na zajęciach. Zdaniem skarżącej ustalenie w treści uchwały ogólnych zasad odpłatności za wyżywienie nie narusza uprawnień dyrektora. Akcentowała, że zawiadomienie o wszczęciu postępowania nadzorczego zostało doręczone skarżącej w dniu [...], a już w dniu [...] zostało wydane zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze, przez co uniemożliwiono jej złożenie dodatkowych informacji i wyjaśnień.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] podtrzymał swe stanowisko wyrażone w rozstrzygnięciu nadzorczym oraz zakwestionował wyrażone w skardze stanowisko, zgodnie z którym, jeżeli podstawa programowa wychowania przedszkolnego jest realizowana przez 5 godzin dziennie, to rodziców bądź opiekunów prawnych można zobowiązać do partycypacji w kosztach związanych z pozostałym czasem pobytu dziecka w placówce. Prowadziłoby to bowiem do wniosku, że pozwalałoby pobierać gminie opłaty za samo przebywanie dziecka w przedszkolu, niezależnie od tego, jakie świadczenia są w czasie tego pobytu realizowane. Obowiązujące przepisy wiążą natomiast ściśle możliwość pobierania opłat z charakterem świadczeń opiekuńczo-wychowawczych, polegającym na wykraczaniu poza podstawę programową. Z kolei czas realizacji podstawy programowej określony w rozporządzeniu z dnia 23 grudnia 2008 r. w sprawie podstawy programowej wychowania przedszkolnego jako 5 godzin jest jedynie obowiązującym minimum, co oznacza, że przedszkole może realizować tę podstawę także w czasie dłuższym. Wojewoda [...] zwrócił również uwagę, że jakkolwiek art. 14 ust. 5 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty stanowi podstawę do określania przez organ gminy spornych opłat, to jednak w granicach wynikającej z jego treści delegacji nie mieści się ustanawianie ulg i zwolnień. Wprowadzanie takich przywilejów jest przy tym w świetle stanowiska sądów administracyjnych naruszeniem konstytucyjnej zasady równości wobec prawa oraz zasady powszechnej dostępności do przedszkola.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje.

W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Stosownie do art. 3 § 2 pkt 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego. Tylko w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa Sąd może uchylić zaskarżony akt, w oparciu o art. 148 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W sytuacji, gdy zaskarżone rozstrzygnięcie odpowiada prawu, możliwość jego wzruszenia jest wykluczona, a skarga podlega oddaleniu.

Zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze zostało wydane na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. Według tego przepisu uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Organ nadzoru orzeka o nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym.

W rozpatrywanej sprawie termin ten został zachowany, bowiem zakwestionowana uchwała została doręczona do organu nadzoru w dniu [...], zawiadomienie o wszczęciu postępowania nadzorczego zostało doręczone skarżącej w dniu [...], a już w dniu [...] zostało wydane zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze. Nie sposób jednak podzielić zarzutu, jakoby zbyt krótki okres czasu od zawiadomienia do wydania rozstrzygnięcia nadzorczego uniemożliwił skarżącej czynny udział w postępowaniu nadzorczym i możliwość złożenia stosownych informacji oraz wyjaśnień w toku postępowania. Do takiego wniosku skłania choćby okoliczność braku wskazania przez skarżącą jakichkolwiek argumentów merytorycznych powstałych w tym czasie popierających ważność zakwestionowanej uchwały, które jednocześnie podważyłyby argumentację faktyczną i prawną organu nadzoru zawartą w rozstrzygnięciu nadzorczym. Tylko w razie wykazania, że brak zawiadomienia bądź zbyt krótki okres czasu od jego doręczenia do wydania rozstrzygnięcia nadzorczego pozbawił organ gminy "niezbędnego uczestnictwa" w postępowaniu nadzorczym, można mówić o wadliwości kwalifikującej do uchylenia zaskarżonego do sądu administracyjnego rozstrzygnięcia nadzorczego (por. uchwała 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 października 2002 r. - publ. OPS 9/2002 i ONSA 2003/2 poz. 43).

Tymczasem w rozpatrywanej sprawie okoliczność taka nie została wykazana, nadto wydane w sprawie rozstrzygnięcie odpowiada wymogom, jakie stawia art. 91 ust. 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. ustawy o samorządzie gminnym. W szczególności przyjdzie podzielić stanowisko organu nadzoru, że zakwestionowana uchwała została wydana z istotnym naruszeniem prawa, co zgodnie z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym powoduje konieczność stwierdzenia jej nieważności.

Nie budzi przy tym wątpliwości, że uchwała podejmowana w omawianym zakresie przez organ stanowiący gminy ma charakter aktu prawa miejscowego, albowiem zawiera ona normy prawne, które adresowane są do bliżej nieokreślonej grupy rodziców lub opiekunów prawnych dzieci objętych wychowaniem przedszkolnym (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 listopada 2005 r., sygn. akt I OSK 971/05, niepubl.).

W pierwszej kolejności należy wskazać, iż z treści art. 6 pkt 1 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty wynika, że jedną z podstawowych cech przedszkola publicznego jest bezpłatne nauczanie i wychowanie w zakresie co najmniej podstawy programowej wychowania przedszkolnego. Obszary edukacyjne objęte podstawą programową zostały natomiast określone w załączniku nr 1 do rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 23 grudnia 2008 r. w sprawie podstawy programowej wychowania przedszkolnego oraz kształcenia ogólnego w poszczególnych typach szkół (Dz. U. z 2009 r. Nr 4, poz. 17), dalej powoływanego w skrócie jako rozporządzenie MEN z dnia 23 grudnia 2008 r., obowiązującego od dnia 30 stycznia 2009 r., a więc w dacie podjęcia zakwestionowanej uchwały.

Zgodnie zaś z przepisem § 10 ust. 2 pkt 1 załącznika nr 1 do rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 21 maja 2001 w sprawie ramowych statutów publicznego przedszkola oraz publicznych szkół (Dz. U. z 2001 Nr 61, poz. 624 z późn. zm.), dalej powoływanego w skrócie jako rozporządzenie MEN z dnia 21 maja 2001 r., dzienny czas pracy przedszkola ustalony przez organ prowadzący na wniosek dyrektora przedszkola i rady przedszkola, w tym czas przeznaczony na realizację podstawy programowej wychowania przedszkolnego, nie może być krótszy niż 5 godzin dziennie. Z kolei art. 14 ust. 5 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty określa, że opłaty za świadczenia prowadzonych przez gminę przedszkoli publicznych ustala rada gminy z uwzględnieniem art. 6 pkt 1 tej samej ustawy.

Z treści przytoczonych przepisów wynika, że przedszkole publiczne jest zobowiązane realizować co najmniej podstawę programową i w tych ramach za nauczanie i wychowanie nie może pobierać żadnych opłat. Wprowadzona w oparciu o art. 14 ust. 5 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty możliwość ustalania przez radę gminy opłat za świadczenia przedszkoli publicznych nie ma zastosowania do świadczeń objętych podstawą programową, która została określona w załączniku nr 1 do rozporządzenia MEN z dnia 23 grudnia 2008 r. Stanowi ona proces wspomagania rozwoju i edukacji dzieci objętych wychowaniem przedszkolnym, który pełni funkcję opiekuńczą, wychowawczą i kształcącą, a jego cele, warunki i sposób realizacji określono w poszczególnych punktach przywołanego powyżej załącznika. Tym samym rada gminy ustalając opłatę na podstawie art. 14 ust. 5 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty zobligowana jest precyzyjnie określić w treści uchwały, jakich konkretnie świadczeń dotyczy opłata, tak aby możliwa była ocena, czy świadczenia te wykraczają poza podstawę programową. Tylko w takiej sytuacji istnieje możliwość zweryfikowania przez adresatów uchwały, czy odpłatnością nie objęto świadczeń bezpłatnych mieszczących się w podstawie programowej, a więc czy objęto nią właściwe świadczenia, a także dokonania wyboru dodatkowych świadczeń w zależności od sytuacji finansowej rodziców oraz potrzeb dziecka.

Wadliwe jest zatem wprowadzenie w § 1 i 2 oraz § 3 ust. 2 i 6 zakwestionowanej uchwały opłaty, która obejmuje również bliżej nieokreśloną "część kosztów zapewnienia dzieciom opieki poza godzinami przeznaczonymi na realizację podstawy programowej wychowania przedszkolnego" w dwóch formach - za godzinę opieki świadczonej codziennie poza godzinami przeznaczonymi na realizację podstawy programowej wychowania przedszkolnego, w wysokości 36,-zł. miesięcznie, bądź niezależnie od czasu pobytu dziecka w przedszkolu poza godzinami przeznaczonymi na realizację podstawy programowej wychowania przedszkolnego, w wysokości 164,- zł. miesięcznie, jak również za każdą, dodatkowo rozpoczętą godzinę w wysokości 10,- zł. dłuższego pobytu dziecka w przedszkolu. Takie ustalenie opłaty nie pozwala na dokonanie rozróżnienia, czy w tej opłacie nie znajdują się świadczenia mieszczące się w podstawie programowej wychowania przedszkolnego, które muszą być realizowane bez żadnych opłat. Wprowadzenie stawki opłaty, tak jak to uczyniono w zaskarżonej uchwale, bez określenie oferowanych w zamian świadczeń dodatkowych tj. wykraczających poza podstawę programową, oznacza de facto ustalenie stałej odpłatności za nauczanie i wychowanie przedszkolne dla wszystkich rodziców niezależnie od tego, czy wprowadzono w ogóle świadczenia dodatkowe wykraczające poza podstawę programową, jak również okoliczności czy dziecko faktycznie z tego rodzaju świadczeń dodatkowych korzysta. Taka sytuacja zaś jest sprzeczna z zasadą bezpłatnego nauczania i wychowania w zakresie co najmniej podstawy programowej charakteryzującą, jak już Sąd wcześniej wskazał, przedszkola publiczne.

Trafnie zatem zauważył organ nadzoru, że opłaty mogą zostać przewidziane jedynie jako należność za te świadczenia opiekuńczo-wychowawcze, które wykraczają poza podstawę programową wychowania przedszkolnego określoną w załączniku nr 1 do rozporządzenia MEN z dnia 23 grudnia 2008 r.

Reasumując, przedszkole publiczne jest zobowiązane realizować wszystkie świadczenia wchodzące w skład podstawy programowej i w tych ramach za nauczanie oraz za wychowanie nie może pobierać żadnych opłat, zgodnie z dyspozycją z art. 14 ust. 5 w związku z art. 6 pkt 1 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty. Zasada ta jest niezależna od czasu realizacji świadczeń przedszkola objętych podstawą programową. Podstawa programowa zaleca jedynie proporcje i sposób zagospodarowania czasu przebywania w przedszkolu w rozliczeniu tygodniowym, w tym również czynności opiekuńcze (por. załącznik nr 1 do rozporządzenia MEN z dnia 23 grudnia 2008 r. "Zalecane warunki i sposób realizacji"), ale nie ogranicza ogólnego czasu trwania tych czynności. W tym zakresie treść § 10 ust. 2 pkt 1 załącznika nr 1 do rozporządzenia MEN z dnia 21 maja 2001 r. nie ma wpływu na zakres podstawy programowej, lecz oznacza jedynie to, że nie może być ona realizowana w zakresie krótszym niż 5 godzin dziennie. Konieczność precyzowania przez rady gmin świadczeń udzielanych przez przedszkola i wysokości opłat odpowiadających każdemu z tych świadczeń była wielokrotnie akcentowana przez sądy administracyjne, które wskazywały, iż tylko w ten sposób można zweryfikować, czy opłatą nie są objęte świadczenia bezpłatne (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 marca 2009 r., sygn. akt I OSK 1189/08 oraz wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 30 maja 2007 r., sygn. akt IV SA/Wr 122/07 i z dnia 5 lutego 2008 r., sygn. akt III SA/Wr 622/07 - dostępne w internecie).

Także pozostałe zarzuty skargi nie mogły odnieść skutku. Na podstawie art. 1 pkt 27 ustawy z dnia 25 lipca 2008r. o zmianie ustawy o systemie oświaty, ustawy Karta Nauczyciela oraz ustawy o postępowaniu w sprawach nieletnich (Dz. U. nr 145, poz. 917), z dniem 23 sierpnia 2008 r. nadano nową treść ust. 3 art. 67 a ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty stanowiąc, że warunki korzystania ze stołówki szkolnej, w tym wysokość opłat za posiłki, ustala dyrektor szkoły w porozumieniu z organem prowadzącym szkołę. Zasada współdziałania dyrektora placówki z organem prowadzącym szkołę w procesie ustalania wysokości rozważanej opłaty poprzez wprowadzenie nakazu działania "w porozumieniu" pozwala na ustalenie wysokości tej opłaty z uwzględnieniem celów i warunków funkcjonowania konkretnej placówki, jak i celów gminnej polityki w dziedzinie edukacji i wychowania przedszkolnego. Znowelizowany przepis zmienił jedynie formę aktu wykonawczego jakim miało być uregulowane funkcjonowanie stołówki. Przed nowelizacją organ prowadzący szkołę regulował to uchwałą. Natomiast zmiana wspomnianego przepisu powierzyła zakres działania stołówki szkolnej dyrektorowi szkoły (przedszkola). Tak więc akt wykonawczy najpierw miał postać uchwały - aktu prawa miejscowego rady gminy, a obecnie wewnętrznej regulacji dyrektora szkoły (przedszkola) choć dokonanej w porozumieniu z gminą. Zatem z zakresu opłat za świadczenie usług wykraczających poza podstawę programową wychowania przedszkolnego, ustalonych na podstawie art. 14 ust. 5 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty należy wyłączyć opłaty za korzystanie z posiłków w stołówce przedszkolnej, gdyż te winny być ustalone na podstawie art. 67 a ust. 3 tej samej ustawy.

Zdaniem Sądu, organ nadzoru nie słusznie zakwestionował, że wprowadzając możliwość uzyskania zniżki bądź całkowitego zwolnienia z opłaty dla określonych osób (§ 4 zakwestionowanej uchwały) skarżąca przekroczyła granice delegacji ustawowej wynikające z art. 14 ust. 5 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty, bowiem przepis ten upoważnia gminę do ustalania w pełnym zakresie opłat za świadczenia prowadzonych przez nią przedszkoli publicznych i nie zabrania określania zasad udzielania zwolnień z obowiązku uiszczenia tej należności w całości bądź w części. W konsekwencji brak jest podstaw do zakwestionowania obniżenia bądź całkowitego zwolnienia z opłaty według kryteriów ustalonych przez gminę. Powołany przepis również nie zakazuje ponoszenia części kosztów zajęć dodatkowych organizowanych przez przedszkole, co określa zapis § 6 ust. 2 zakwestionowanej uchwały. Taka inicjatywa wskazuje jedynie na szczególną troskę o zdrowie dzieci i ich sprawność fizyczną oraz zasługuje na pełną aprobatę tego typu przedsięwzięć jak organizacja gimnastyki korekcyjnej dla dzieci 6-letnich. Nadto, wskazanie w § 6 ust. 3 zakwestionowanej uchwały wyrazu "w szczególności" odnosi się jedynie do uszczegółowienia innych zajęć ponadprogramowych, a nie do bliżej nie sprecyzowanych innych regulacji o charakterze otwartym.

Zważywszy wszystkie podniesione wyżej okoliczności, Sąd uznał, że przy wydaniu zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego nie doszło do naruszeń prawa mogących uzasadniać jego uchylenie.

W tym stanie rzeczy, skoro podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego rezultatu i brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę, to organ nadzoru dokonał właściwej oceny stanu faktycznego pod kątem przepisów prawa, dlatego skarga podlegała oddaleniu, o czym Sąd orzekł na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.