Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt II SA/Sz 463/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2013-08-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6198 Inspekcja pracy
Hasła tematyczne: Inspekcja pracy
Skarżony organ: Inspektor Pracy
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 1 ust. 1 i 2,
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1269
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych.
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135,  art. 200,  art. 205
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 28 ust. 1,  art. 32 ust. 1 pkt 4 lit. a
journal: Dz.U. 2006 nr 123 poz 857
law: Ustawa z dnia 21 grudnia 2000 r. o żegludze śródlądowej - tekst jednolity.
article: art. 12
journal: Dz.U. 2012 poz 404
law: Ustawa z dnia 13 kwietnia 2007 r. o Państwowej Inspekcji Pracy - tekst jednolity
article: art. 64 par. 2,  art. 7,  art. 9,  art. 8,  art. 106 par. 5,  art. 104
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Gebel (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Elżbieta Makowska,, Sędzia NSA Iwona Tomaszewska, Protokolant Katarzyna Skrzetuska-Gajos, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 14 sierpnia 2013r. sprawy ze skargi Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej na postanowienie Okręgowego Inspektora Pracy z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie dopuszczenia statku do eksploatacji pod względem bezpieczeństwa i higieny pracy I. uchyla zaskarżone postanowienie i poprzedzające je orzeczenie Inspektora Pracy Państwowej Inspekcji Pracy Okręgowego Inspektoratu Pracy z dnia [...] r., Nr [...], II. zasądza od Okręgowego Inspektora Pracy na rzecz strony skarżącej Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

W dniu [...] Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej, wystąpił do Państwowej Inspekcji Pracy Okręgowego Inspektoratu Pracy z wnioskiem o wykonanie inspekcji w celu wydania orzeczenia o dopuszczeniu jednostki [...] do eksploatacji.

Państwowy Inspektor Pracy orzeczeniem z dnia [...], Nr [...], wydanym na podstawie art. 106 § 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) w związku z art. 32 ust. 1 pkt 4 lit. a, art. 34 k ust. 1 pkt 4 lit. a ustawy z dnia 21 grudnia 2000 r. o żegludze śródlądowej (Dz. U. z 2006 r. Nr 123, poz. 857 ze zm.), art. 33 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o Państwowej Inspekcji Pracy (Dz. U. z 2007 r. Nr 89, poz. 589 ze zm.), postanowił "nie dopuścić statku kontrolno-inspekcyjnego do utrzymania szlaków żeglugowych [...] numer rejestracyjny statku [...] do eksploatacji pod względem bezpieczeństwa i higieny pracy".

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ I instancji wskazał, że dla statku przeznaczonego do wykonywania prac technicznych, utrzymania szlaków żeglugowych lub eksploatacji złóż kruszyw wydaje się wspólnotowe świadectwo zdolności żeglugowej, o ile statek spełnia wymagania przepisów technicznych zawarte w dyrektywnie 2006/87/WE. W trakcie kontroli przeprowadzonej w dniu [...] stwierdzono, że statek nie zapewnia bezpiecznych i higienicznych warunków pracy w miejscach pracy wymaganej przepisami ww. dyrektywy z uwagi na brak odpowiedniej wysokości w świetle pomieszczeń maszynowni i maszynowni pomocniczej oraz brak zabezpieczeń przed niebezpieczeństwem upadku w otwory znajdujące się w pokładzie nad silnikami głównymi, przy poniesionych pokrywach.

Od powyższego orzeczenia Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej złożył zażalenie wnosząc o jego uchylenie i dopuszczenie statku do eksploatacji pod względem bezpieczeństwa i higieny pracy.

W zażaleniu wyjaśnił, że cykl projektowania, budowy i odbioru statku nadzorowany był przez Polski Rejestr Statków (PRS). Statek otrzymał tymczasowe świadectwo klasy Polskiego Rejestru Statków, zaś w "Sprawozdaniu z wykonania czynności inspekcyjnych na statku żeglugi śródlądowej" sporządzonym przez PRS stwierdzono, że "budowa maszynowni" spełnia wymagania techniczne dla statków żeglugi śródlądowej objętych wspólnotowym świadectwem zdolności żeglugowej, wydane w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 13 maja 2010 r., w którym określono zasady stosowania przypisów dyrektywy 2006/87/WE. Ponadto podniesiono, że statek [...] został zbudowany, by pełnić służbę publiczną przez urząd państwowy w standardowej obsadzie dwóch członków załogi: kapitan i bosman. W zakresie ich obowiązków służbowych nie ma żadnych czynności wymagających wchodzenia do przestrzeni pod pokładem. Silniki główne, agregat prądotwórczy, jak i pozostałe urządzenia, sterowane są ze sterówki i pokładu. W przypadku awarii jednego silnika głównego statek ma zdolność kontynuowania żeglugi na drugim silniku. W przypadku awarii agregatu prądotwórczego statek może kontynuować podróż korzystając z instalacji awaryjnej 24V. Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej nie zatrudnia żadnych mechaników i wszelkie czynności związane z obsługą, konserwacją czy naprawą zlecane są specjalistycznym firmom zewnętrznym.

Ponadto, armator podniósł, że projekt statku przesłany był do akceptacji Państwowej Inspekcji Pracy, jednakże uzyskano odpowiedź, że Inspekcja nie ma obowiązku opiniowania projektów.

Postanowieniem z dnia [...] Nr [...] Okręgowy Inspektor Pracy, w oparciu o art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego, zwanej dalej "K.p.a.", utrzymał w mocy zaskarżone orzeczenie.

Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie organ II instancji wskazał, że z uwagi na wymiary jednostki [...] ([...]), statek ten nie podlega obowiązkowi uzyskania wspólnotowego świadectwa zdolności żeglugowej na podstawie art. 30 pkt 1 i pkt 2 ustawy z dnia 21 grudnia 2000 r. o żegludze śródlądowej. Jednakże mając na uwadze fakt, że przed zakończeniem kontroli armator nie uzyskał Dokumentu Rejestracyjnego Statku Żeglugi Śródlądowej statku "[...]", potwierdzającego przeznaczenie statku jako jednostki kontrolno - inspekcyjnej do utrzymania szlaków żeglugowych, należało uznać za słuszne stanowisko inspektora pracy, że dla tego rodzaju statków, na podstawie art. 30 pkt 5 w związku z art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. f ustawy o żegludze śródlądowej, wydaje się wspólnotowe świadectwo zdolności żeglugowej, a to oznacza, że statek ten powinien spełniać wymagania techniczne dyrektywy 2006/87/WE, w tym dotyczące bezpieczeństwa w miejscu pracy (§ 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 13 maja 2010 r. w sprawie wymagań technicznych statków żeglugi śródlądowej objętych wspólnotowym świadectwem zdolności żeglugowej - Dz. U. z 2010 r. Nr 94, poz. 604). Ponadto, zdaniem organu, z dokumentacji projektowej wynika, że statek jest przeznaczony do wykonywania objazdów kontrolnych i inspekcyjnych torów wodnych oraz podejmowania pracy na szlaku żeglownym. Statek ma za zadanie wykonywać pomiary, zbierać dane pomiarowe, a także będzie wykorzystywany dla celów pracy operacyjnej. Z opisu technicznego wynika, że dla wykonywania prac dźwigowych zastosowano teleskopowy żuraw pokładowy z napędem elektro-hydraulicznym, wyposażony w hak i zawiesia linowe oraz chwytak rolniczo-leśny odpowiedni do wyciągania z wody gałęzi itp. Zdaniem organu, trudno w tym aspekcie zgodzić się ze stanowiskiem PRS, definiującym pojęcie urządzenia pływającego w rozumieniu Dyrektywy 2006/87/WE.

Organ odwoławczy podzielił stanowisko inspektora pracy, że wyniki kontroli przesądzają, że wysokości maszynowni pozostaje w sprzeczności z przepisami dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 12 grudnia 2006 r. ustanawiającej wymagania techniczne dla statków żeglugi śródlądowej i uchylającej dyrektywę Rady 82/714/EWG (2006/87/WE), tj. art. 3.04 pkt 1 "Maszynownie, kotłownie i zasobniki paliwa" części II, rozdziału 3 "Wymagania dotyczące budowy statków" jak i art. 11.01, art. 11.03, art. 11.05, art. 11.08 części II rozdziału 11 "Bezpieczeństwo w miejscu pracy" załącznika II "Minimalne wymagania Techniczne dla Statków Pływających na Śródlądowych Drogach Wodnych w Rejonach 1, 2, 3 i 4". Odnosząc się do drugiej ze stwierdzonych nieprawidłowości, okręgowy inspektor pracy uznał za zasadną argumentacją zażalenia, że nie ma konieczności stosowania dodatkowych barierek nad pokrywami luków umiejscowionych w pokładzie nad silnikami głównymi, wskazując, że nie mniej jednak otwory tę muszą posiadać stosowne zabezpieczenia przed upadkiem wtedy, gdy pokrywy luków będą otwarte. Natomiast organ nie zgodził się z poglądem strony o braku obowiązku i konieczności wchodzenia pod pokład, przez członka załogi statku. Na potwierdzenie swojego stanowiska wskazał, że z pisma z dnia [...] PRS wynika, że pomieszczenia maszynowni wymagają doraźnych czynności konserwacyjnych. Nadto dokumentacja fotograficzna wykonana przez inspektora pracy potwierdza, że w maszynowni statku znajdują się mechanizmy, których obsługa wymaga wejścia do przedziału maszynowego. W świetle z § 8 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 stycznia 2003 r. w sprawie kwalifikacji zawodowych i składu załóg statków żeglugi śródlądowej (Dz. U. Nr 50, poz. 427 ze zm.) na statkach o napędzie mechanicznym jeden członków załogi powinien posiadać uprawnienia do obsługi mechanicznych urządzeń napędowych statku. Z tych też względów podnoszony przez armatora argument, że nie zatrudnia on żadnych mechaników i wszelkie czynności związane z obsługą, konserwacją czy naprawą zlecane są specjalistycznym firmom zewnętrznym, nie zasługuje na uwzględnienie.

Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej, działając przez profesjonalnego pełnomocnika, zaskarżył powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, zarzucając naruszenie:

- art. 30 pkt 5 w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. f ustawy o żegludze śródlądowej, poprzez wadliwe jego zastosowanie wobec nieprawidłowego uznania, że statek przeznaczony jest do wykonywania prac technicznych, utrzymania szlaków żeglugowych lub eksploatacji kruszyw,

- art. 10 i 8 dyrektywy 2006/87/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia

12 grudnia 2006 r. ustanawiającej wymagania techniczne dla statków żeglugi śródlądowej i uchylającej dyrektywę Rady 82/714/EWG w zw. z Decyzją Komisji Europejskiej z dnia 2 lutego 2012 r. o uznaniu Polskiego Rejestru Statków jako instytucji klasyfikacyjnej w odniesieniu do statków żeglugi śródlądowej - poprzez pominięcie okoliczności, że tymczasowe świadectwo klasy stanowi podstawę do stwierdzenia, że statek spełnia wymagania dyrektywy 2006/87/We,

- art. 1.01. pkt 49, art. 3.04, art. 11.01, art. 11.03, art. 11.05 części I rozdziału

1 załącznika II do dyrektywy 2006/87/WE, poprzez wadliwe ich zastosowanie do statku, którego wysokość wynosi 1,30 m i wobec uznania siłowni bezobsługowej za miejsce pracy,

- art.6, art.7, art.8, art.77 § 1 K.p.a., z uwagi na to, że w tożsamych stanach faktycznych np. orzeczeniem z dnia 23.07.2009 r. oraz z dnia 5.09.2012 r. właściwi inspektorzy pracy dopuścili statki o nazwach – odpowiednio "Koszałek" oraz "Swoboda" do eksploatacji pod względem bezpieczeństwa i higieny pracy.

Skarżący w uzasadnieniu skargi powielił argumentację zawartą w zażaleniu, dodatkowo wskazując, że w protokole wcześniejszej kontroli przeprowadzonej przez tego samego inspektora pracy, w dniach [...], nie ma ani słowa

o niezgodnościach maszynowni statku z przepisami dyrektywy. Ponadto skarżący podniósł, że statek został przez organy obu instancji również w sposób niewłaściwy sklasyfikowany jako statek przeznaczony do wykonywania prac technicznych, utrzymania szlaków żeglugowych lub eksploatacji złóż kruszyw podczas, gdy jednostka "[...]" jest statkiem kontrolno-inspekcyjnym, co potwierdza tymczasowe świadectwo klasy Polskiego Rejestru Statków. Z uwagi na powyższe uchybienia skarżący zwrócił się o uchylenie zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego go orzeczenia organu I instancji.

W odpowiedzi na skargę Okręgowy Inspektor Pracy podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu, wnosząc o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności organów administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, iż zadaniem sądu administracyjnego jest zbadanie zgodności zaskarżonej decyzji z przepisami zarówno prawa materialnego, jak i procesowego w odniesieniu do stanu faktycznego istniejącego w dniu wydania zaskarżonej decyzji.

Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami

i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną i stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 134 § 1 i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2012 r., poz.270 ze zm.).

Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest postanowienie Okręgowego Inspektora Pracy z dnia [...] utrzymujące w mocy orzeczenie Państwowego Inspektora Pracy o niedopuszczeniu statku "[...]" do eksploatacji ze względów bezpieczeństwa i higieny pracy.

Sprawy związane z uprawnianiem żeglugi na wodach śródlądowych, w tym wymagania bezpieczeństwa żeglugi, reguluje ustawa z dnia 21 grudnia 2000 r.

o żegludze śródlądowej (Dz. U. z 2006 r. Nr 123, poz. 857 ze zm.). Z przepisów tej ustawy wynika, że orzeczenie inspektora pracy w przedmiocie dopuszczenia statku do eksploatacji pod względem bezpieczeństwa i higieny pracy, jest etapem procesu, który umożliwić ma armatorowi uzyskanie dokumentu uprawniającego do wykonywania żeglugi śródlądowej danym statkiem.

W myśl art. 28 ust. 1 ustawy o żegludze śródlądowej, warunkiem dopuszczenia statku do żeglugi jest uzyskanie jednego z dokumentów bezpieczeństwa statku,

tj. wspólnotowego świadectwa zdolności żeglugowej, tymczasowego świadectwa zdolności żeglugowej, świadectwa zdolności żeglugowej lub tymczasowego świadectwa zdolności żeglugowej.

W przypadku statku nowo zbudowanego, przebudowanego lub wpisanego do rejestru po raz pierwszy uzyskanie dokumentu bezpieczeństwa statku, czy to w postaci wspólnotowego świadectwa zdolności żeglugowej, czy też świadectwa zdolności żeglugowej, uzależnione jest m.in. od posiadania orzeczenia Państwowej Inspekcji Pracy o dopuszczeniu statku do eksploatacji pod względem bezpieczeństwa i higieny pracy. Jak bowiem wynika z art. 32 ust. 1 pkt 4 lit. a ww. ustawy, w przypadku takiego statku, orzeczenie Państwowej Inspekcji Pracy należy dołączyć do wniosku o wydanie wspólnotowego świadectwa zdolności żeglugowej. Tożsamy wymóg został określony dla wydania świadectwa zdolności żeglugowej w art. 34k ust. 1 pkt 4 lit. a ustawy. Ustawodawca wprowadził zatem możliwość wydania orzeczenia o dopuszczalności do eksploatacji statku pod względem bezpieczeństwa i higieny pracy, na dwóch różnych podstawach, tj. art. 32 ust. 1 pkt 4 lit. a ustawy oraz art. 34k ust. 1 pkt 4 lit. a ustawy o żegludze śródlądowej.

Postępowanie w przedmiocie dopuszczenia statku do eksploatacji pod względem bhp wszczynane jest na wniosek armatora, a zatem granice tego postępowania wyznacza wnioskodawca. Tak więc istotne znaczenie dla zakresu tego postępowania, jak i prawidłowości zastosowania normy prawa materialnego, ma okoliczność, czy wniosek o wydanie orzeczenia przez inspektora pracy służy uzyskaniu wspólnotowego świadectwa zdolności żeglugowej, czy też świadectwa zdolności żeglugowej. Powyższe bowiem determinuje postępowanie dowodowe, w tym zakres kontroli, jak i właściwe rozstrzygnięcie sprawy. Inspektor pracy orzekając w przedmiocie spełnienia przez statek wymogów bhp uwzględnienia cel dla którego orzeczenie ma zostać wydane, tj. czy dla uzyskania wspólnotowego świadectwa zdolności żeglugowej, czy też uzyskania świadectwa zdolności żeglugowej. Podkreślenia wymaga, że ustawodawca określił w sposób odmienny wymagania techniczne dla tych statków z uwagi na to, jakim dokumentem bezpieczeństwa mają być objęte.

W przypadku wspólnotowego świadectwa zdolności żeglugowej, wymagania techniczne dotyczące bezpieczeństwa w miejscu pracy, zgodnie z § 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 13 maja 2010 r. w sprawie wymagań technicznych statków żeglugi śródlądowej objętych wspólnotowym świadectwem zdolności żeglugowej (Dz. U. z 2010 r. Nr 94, poz. 604), określają przepisy części II rozdziału 11 załącznika II do Dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 12 grudnia 2006 r. ustanawiającej wymagania techniczne dla statków żeglugi śródlądowej i uchylającej dyrektywę Rady 82/714/EWG (Dz. U. El. 2006 r. Nr 389, s. 1).

Natomiast w stosunku do świadectwa zdolności żeglugowej, zarówno w ustawie, jak i przepisach rozporządzenia z dnia 5 listopada 2010 r. w sprawie wymagań technicznych i wyposażenia statków żeglugi śródlądowej oraz upoważnienia podmiotów do wykonywania przeglądów technicznych statków (Dz. U. z 2010 r. Nr 216, poz. 1423), brak jest odesłania do stosowania norm prawa europejskiego, tak więc zastosowanie znajdują przepisy prawa krajowego odnoszące się do bezpieczeństwa i higieny pracy.

W przedmiotowej sprawie, analiza treści wniosku skarżącego, z dnia [...], inicjującego postępowanie administracyjne, doprowadziła sąd do przekonania, że brak było podstaw do jednoznacznego zakwalifikowania przez organy orzekające, tego wniosku jako wniosku o wydanie orzeczenia w trybie art. 32 ust. 1 pkt 4 lit. a ustawy o żegludze śródlądowej, a więc jako wymagającego oceny spełnienia przez statek wymagań technicznych pod względem bezpieczeństwa i higieny pracy określonych dla statków żeglugi śródlądowej objętych wspólnotowym świadectwem zdolności żeglugowej.

Wniosek skarżącego zawiera ogólną prośbę o wykonanie inspekcji w celu wydania orzeczenia o dopuszczeniu jednostki "[...]" do eksploatacji. Brak jest w tym piśmie określenia, czy spowodowane jest to koniecznością uzyskania świadectwa zdolności żeglugowej, czy też wspólnotowego świadectwa zdolności żeglugowej. Wnioskodawca nie powołał żadnych okoliczności, przesądzających o tym, według jakiego reżimu prawnego (czy prawa krajowego, czy prawa europejskiego) wymogi bhp mają być ocenianie. W konsekwencji tak sformułowany wniosek uniemożliwia określenie rodzaju sprawy będącej przedmiotem postępowania, jak i określenie podstawy prawnej żądania, a tym samym stwierdzenie, czy w sprawie znajduje zastosowanie przepis art. 32 ust. 1 pkt 4 lit a ustawy o żegludze śródlądowej i co za tym idzie przepisy prawa krajowego w zakresie bezpieczeństwa i higieny pracy, w tym rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 5 listopada 2010 r. w sprawie wymagań technicznych i wyposażenia statków żeglugi śródlądowej oraz upoważnienia podmiotów do wykonywania przeglądów technicznych statków, czy też zastosowanie ma art. 34k ust. 1 pkt 4 lit a ustawy o żegludze śródlądowej i związana z nim dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 12 grudnia 2006 r. ustanawiająca wymagania techniczne dla statków żeglugi śródlądowej i uchylająca dyrektywę Rady 82/714/EWG (2006/87/WE).

W tym miejscu, należy zwrócić uwagę na art.12 ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o Państwowej Inspekcji Pracy ( Dz. U. z 2012 r. poz. 404 ze zm.). Przepis ten stanowi, iż w postępowaniu przed organami Państwowej Inspekcji Pracy w sprawach nieuregulowanych w ustawie bądź przepisach wydanych na jej podstawie albo

w przepisach szczególnych stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, ze zm.).

Przy ustaleniu charakteru wniesionego przez stronę wniosku o wszczęcie postępowania istotna jest ocena intencji strony, dokonywana w oparciu o treść pisma. Jeżeli ocena ta nie jest jednoznaczna, o tym, jaki charakter ma pismo decyduje sama strona, gdyż to ona jest dysponentem swojego prawa do inicjowania postępowania. Natomiast na organie administracji publicznej spoczywa obowiązek rozstrzygnięcia wniosku strony zgodnie z jej wolą. Organ będąc związany żądaniem strony, nie może samodzielnie doprecyzować przedmiotu sprawy według własnego uznania. W przypadku, gdy treść wniosku nie pozwala na jednoznacznie określenie żądania, obowiązkiem organu jest podjąć czynności w celu wyjaśnienia intencji wnioskodawcy, w tym w szczególności poprzez wezwanie strony, w trybie art. 64 § 2 K.p.a., do uściślenia czy uzupełnienia podania, przy jednoczesnym udzieleniu niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. W orzecznictwie przyjmuje się, że takie działanie pozwala na uniknięcie sytuacji prowadzenia postępowania w kierunku, czy też w celu, który nie był przez stronę zamierzony w momencie składania przez nią podania lub nawet zgoła sprzeczny w tym wnioskiem (wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 13 lutego 2008 r., sygn. akt II SA/Bd 956/07, dostępny w Lex nr 1024323).

Tymczasem w przedmiotowej sprawie, pomimo tego, że wniosek skarżącego

z dnia [...] nie pozwalał na jednoznaczne ustalenie intencji strony, organ I instancji nie wzywając do jego uzupełnienia, rozpoznał sprawę w kontekście spełnienia wymogów technicznych określonych przepisami dyrektywy Rady 82/714/EWG, tym samym inspektor pracy dokonał samodzielnego sprecyzowania przedmiotu sprawy, z pominięciem strony. W postępowaniu, które może być wszczęte wyłącznie na wniosek strony, wyjście przez organ administracji poza żądanie strony i z urzędu - bez uzyskania zgody strony w tym zakresie - określenie przez organ zakresu wniosku i wydanie na tej podstawie rozstrzygnięcia w sprawie powoduje, że decyzja tego organu jest sprzeczna z prawem.

Organ II instancji nie dostrzegając tej nieprawidłowości, w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia wyjaśnił z jakich względów uznał za zasadne rozpoznanie sprawy w aspekcie wymogów bezpieczeństwa i higieny pracy odpowiadających statkom objętym wspólnotowym świadectwem żeglugi, co tylko dodatkowo potwierdza, że granice rozpoznania sprawy zostały zakreślone według własnego uznania organu.

Opisane wyżej uchybienia stanowią o naruszeniu przez organy obu instancji ogólnych zasad postępowania administracyjnego, w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a tym samym uzasadniającym wyeliminowanie z obrotu prawnego wydanych rozstrzygnięć. Stosownie bowiem do art. 7 K.p.a. organ jest obowiązany do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, w tym ustalenia rzeczywistego żądania strony. Przy czym, organ ma obowiązek czuwać nad tym, aby strona nie poniosła szkody z powodu nieznajomości prawa (art. 9 K.p.a.) oraz prowadzić postępowanie w taki sposób, aby pogłębiać zaufanie obywateli do organów Państwa oraz świadomość i kulturę prawną obywateli (art. 8 K.p.a.).

Niezależnie od powyższego zwrócić należy uwagę na nieuprawnione powołanie w podstawie prawnej orzeczenia organu I instancji art. 106 § 5 K.p.a. Przepis ten odnosi się do instytucji współdziałania organów administracji publicznej, która ma zastosowanie tylko wtedy, gdy przepis szczególny tak stanowi. W ustawie o żegludze śródlądowej, brak jest takiego przepisu, z którego można byłoby wywieść, że inspektor pracy jest organem współdziałającym w załatwieniu sprawy. Analiza tych przepisów prowadzi do jednoznacznego wniosku, że orzeczenie inspektora pracy mieści się w dyspozycji art. 104 K.p.a., gdyż jest władczym działaniem organu administracji skierowanym na wywołanie konkretnych i indywidualnie oznaczonych skutków prawnych, tak więc ma samodzielny byt prawny. Dodatkowym argumentem przemawiającym za tym, że w sprawie nie ma zastosowania art.106 K.p.a. jest okoliczność, iż to na armatorze ciąży obowiązek uzyskania stosownego orzeczenia inspektora pracy, a nie na organie właściwym do wydania dokumentu bezpieczeństwa statku.

Przepis art. 106 K.p.a. nie ma zastosowania do takich przewidzianych w ustawach szczególnych form "współdziałania", w których rozstrzygnięcie sprawy "głównej" przez właściwy organ administracji publicznej w drodze decyzji administracyjnej jest uzależnione od rozstrzygnięcia innej sprawy administracyjnej (incydentalnej w odniesieniu do sprawy głównej) przez inny organ, przy czym zależność ta polega na tym, że decyzja rozstrzygająca sprawę główną ma charakter decyzji związanej decyzją incydentalną w tym sensie, że ta ostatnia przesądza treść rozstrzygnięcia zawartego w decyzji głównej. W szczególności przepis art. 106 nie dotyczy tzw. decyzji zależnych, dla których decyzja poprzedzająca stanowi konieczny warunek jej wydania.

Za nieprawidłowe uznać należy także wskazanie w podstawie prawnej jednocześnie art. 32 ust. 1 pkt 4 lit. a i art. 34 k ust. 1 pkt 4 lit. a ustawy o żegludze śródlądowej, skoro nie koresponduje to z uzasadnieniem prawnym decyzji. Przepisy te normują odmienną materię, wobec tego w podstawie prawnej powinny być podane tylko te unormowania w oparciu, o które podjęto rozstrzygnięcie w sprawie. Powołanie w podstawie prawnej niewłaściwych przepisów stanowi niewątpliwie naruszenie prawa procesowego, ale nie jest wadą skutkującą uchyleniem aktu administracji w przypadku, gdy w rzeczywistości ta podstawa istnieje (por. wyrok WSA w Olsztynie z dnia 12 grudnia 2010 r., sygn. akt II SA/Ol 956/10, dostępny na stronie internetowej www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Reasumując, należy wskazać, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy rzeczą organu I instancji będzie w pierwszej kolejności wezwanie skarżącego do sprecyzowania żądania zawartego we wniosku z dnia [...], a następnie dokonanie rozpoznania sprawy w granicach wyznaczonych żądaniem strony. Ponadto organ wydając w sprawie rozstrzygnięcie powinien zwrócić uwagę na prawidłowe oznaczenie podstawy prawnej.

W tym stanie rzeczy, należało na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art.135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uchylić zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je orzeczenie organu I instancji. Rozstrzygnięcie w przedmiocie kosztów wydano na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 powołanej ustawy.