Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 1554/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2022-02-02 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6160 Ochrona gruntów rolnych i leśnych
Hasła tematyczne: Lasy
Skarżony organ: Minister Środowiska
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 11 ust. 1; art. 28 ust. 1
journal: Dz.U. 2021 poz 1326
law: Ustawa z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych - tj
article: art. 151.
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Agnieszka Wąsikowska (spr.) Sędziowie: sędzia WSA Wojciech Rowiński sędzia WSA Joanna Borkowska po rozpoznaniu w dniu 2 lutego 2022 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi J. K., H. K. na decyzję Dyrektora Generalnego Lasów Państwowych z [...] sierpnia 2021 r., [...] w przedmiocie stwierdzenia niezgodnego z prawem wyłączenia z produkcji gruntów leśnych oddala skargę.


UZASADNIENIE

Dyrektor Generalny Lasów Państwowych (dalej: Dyrektor GLP, organ odwoławczy) decyzją z [...] sierpnia 2021 r., nr [...] - na podstawie art. 127 § 2 i art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks Postępowania Administracyjnego (Dz.U. z 2021 r. poz. 735, dalej: k.p.a.) oraz art. 7, art. 11, art. 12 i art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2021 r. 1326, dalej: uogril)

- po rozpatrzeniu odwołania H. K. i J. K. od decyzji Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w [...] (dalej: Dyrektor RDLP albo organ I instancji) z [...] lutego 2020 r., znak: [...], Nr [...] stwierdzającej że ww. Strona, niezgodnie z przepisami ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych dokonała wyłączenia z produkcji gruntów leśnych o pow. 2,39 ha, o typie siedliskowym lasu bór świeży (Bśw), nie będących lasami ochronnymi, w zasięgu terytorialnym Nadleśnictwa [...], wchodzącymi w skład działki ewidencyjnej nr [...], w obrębie ewid. [...], gm. [...], a także ustalającej, w związku z powyższym opłatę w wysokości dwukrotnej należności, stanowiącą równowartość 2868 m3 drewna, tj. opłatę w wysokości 550 598,64 zł oraz ustalającą sposób i termin

zapłaty ww. opłaty,

I. uchylił zaskarżoną decyzję Dyrektora RDLP w części tj. w zakresie pkt II

zdanie czwarte: "Zobowiązuję Sprawców wyłączenia do: uiszczenia na rachunek Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w [...] prowadzony przez [...]. (nr konta):

a) opłaty we wskazanej w punkcie 11.1 wysokości niezwłocznie, w terminie 60 dni od dnia, w którym decyzja stała się ostateczna." i w tym zakresie orzekł: "Zobowiązuję solidarnie Sprawców wyłączenia do: uiszczenia na rachunek Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w [...] prowadzony przez [...] (nr konta): opłaty we wskazanej

w punkcie 11.1 wysokości niezwłocznie, w terminie 60 dni od dnia, w którym decyzja stała się ostateczna."

II. w pozostałym zakresie utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Dyrektora

RDLP.

Jak wynika z akt sprawy Strona, niezadowolona z decyzji Dyrektora RDLP, wniosła odwołanie do Dyrektora GLP, zarzucając naruszenie:

- art. 6, 7, 8, 9, 10 § 1, 11, 24 § 3, 75 § 1, 78 § 1, 80, 84 § 1, 86, 107 § 1 ust. 2 k.p.a., poprzez wydanie decyzji bez należytego przeprowadzenia postępowania dowodowego, zweryfikowania stanu faktycznego, dopuszczenia opinii biegłego, bezzasadnego odmówienia przeprowadzenia dowodu z przesłuchania Strony

skarżącej (J. K.), a także do wydania decyzji bez należytego uzasadnienia faktycznego

i prawnego;

- art. 5, art. 7 ust. 1, art. 11 ust. 1, art. 12 ust. 11, art. 28 ust. 1 uogril, poprzez bezzasadne przyjęcie iż Strona, niezgodnie z przepisami ustawy, dokonała wyłączenia z produkcji gruntów leśnych o pow. 2,39 ha wchodzących w skład dz. ew. nr [...] obręb [...] gmina [...].

Strona wniosła o uchylenie decyzji i umorzenie postępowania, ewentualnie

o uchylenie decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji. W uzasadnieniu Strona wskazała, iż nigdy nie dopuściła się zarzuconego naruszenia przepisów ustawy. Z uwagi na wadliwe ustalenia organu Strona wskazywała na konieczność przesłuchania świadka P. R., Strony – J. K., zasięgnięcie opinii biegłego geodety oraz biegłego z zakresu przyrody lub leśnictwa. Zdaniem Strony zdjęcia jakie przedłożono w notatce P. R. obrazują działkę [...], a nie [...]. Strona nie zgadza się również ze stanowiskiem organu I instancji, iż leśniczy będący pracownikiem organu jest tożsamy z ewentualnie powołanym w tym zakresie niezależnym biegłym. Poza tym odwołujący wskazał na zeznania P. B., które wskazują na nieskładowanie mas ziemnych oraz brak wydobycia na działce [...].

W odwołaniu powołano się również na stanowisko Urzędu Gminy [...], z którego wynika, że w wyniku oględzin przedmiotowej nieruchomości pracownicy urzędu nie stwierdzili wyłączenia gruntów z produkcji rolniczej i leśnej. Zostały one wyrównane

i uprzątnięte, a sposób ich przygotowania wskazywałby na przygotowanie terenu do produkcji rolnej i leśnej. Strona wskazuje, że na działce nr [...] w obrębie [...], gm. [...] wykonane zostały jedynie prace porządkowe oraz iż na tej działce nigdy nie było żadnego siedliska leśnego, a prace wykonane przez Skarżących nie doprowadziły do zniszczenia przedmiotowego obszaru. Strona wskazała, że planuje na działce posadzić las, do czego konieczne było przeprowadzenie prac porządkowych.

Organ odwoławczy w pierwszej kolejności przedstawił stan fatyczny sprawy:

Przedmiotowe postępowanie zostało wszczęte z urzędu (zawiadomienie z dnia

6 maja 2019 r. z urzędu w sprawie wyłączenia gruntu leśnego z produkcji leśnej na działce Nr [...]. Ze zgromadzonej w postepowaniu dokumentacji dowodowej wynika,

iż właścicielem przedmiotowej działki, w dacie stwierdzenia wyłączenia gruntu leśnego z produkcji był K. P., przy czym aktem notarialnym z dnia [...] marca 2017 r. Rep "A" Nr [...] K. P. zawarł z państwem H. i J. K. umowę przedwstępną sprzedaży działki Nr [...], na podstawie której przedmiotowa nieruchomość została wydana Kupującym

w posiadanie w dniu zawarcia umowy tj. [...] marca 2017 r. Zatem w dacie wyłączenia

z produkcji leśnej, gruntów leśnych na działce Nr [...], przedmiotowe grunty były we władaniu H. i J. K..

Organ I instancji po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego stwierdził, iż Strona dokonała przedmiotowego wyłączenia gruntu leśnego z produkcji

poprzez składowanie gruntu nasypowego o wysokości ok. 2-2,5 m oraz rolnicze zagospodarowanie wierzchowiny zwałowiska w postaci wysiania mieszanki traw

i owsa, co jak wskazuje organ jest użytkowaniem gruntu niezgodnym z jego przeznaczeniem. Organ wskazał, iż na gruncie leśnym działki ew. nr [...] w obrębie [...], gm. [...], dokonano wyrębu drzewostanu, a następnie wykarczowano pnie i rozpoczęto składowanie hałd ziemi i piasku o wysokości 2-2,5 m z płaską wierzchowiną. Zwałowisko obsiano mieszanką traw i owsa.

Powyższy stan faktyczny został ustalony i potwierdzony podczas lustracji terenowej w dniu: [...] lipca 2019 r. W ramach lustracji terenowej dokonano ustalenia stanu faktycznego co do sposobu zagospodarowania gruntów objętych

postępowaniem. W aktach sprawy znajduje się dokumentacja fotograficzna

obrazująca stan zagospodarowania. Fotografie, wraz z notatką służbową, zostały wykonane przez P. R. - leśniczego Leśnictwa [...], w ramach obowiązków wynikających z nadzoru nad lasami stanowiącymi własność osób fizycznych, powierzonego Nadleśnictwu [...] przez Starostę [...]. Fotografie te wykonano w dniu [...] kwietnia

2019 r. Zdaniem organu odwoławczego wynika z nich jednoznacznie, iż na obszarze bezpośrednio graniczącym z drzewostanem rosnącym na sąsiednich nieruchomościach (tj. na działce nr [...]), na którym uprzednio usunięto drzewostan oraz karpy, rozpoczęto składowanie znacznej ilości gruntu nasypowego pochodzącego z innej nieruchomości, o wysokości ok. 2-2,5 powyżej dotychczasowego poziomu gruntu.

Przeprowadzona w dniu [...] lipca 2019 r. wizja lokalna potwierdziła ustalenia dokonane w notatce z dnia [...] kwietnia 2019 r. wskazując, iż grunt leśny stanowiący przedmiot niniejszego postępowania użytkowany jest niezgodnie z jego przeznaczeniem, poziom terenu podwyższony jest o ok. 2-2,5 m o czym świadczą strome skarpy zlokalizowane wzdłuż granicy z istniejącymi drzewostanami sąsiednich nieruchomości (północna i wschodnia granica). Stwierdzono rolnicze użytkowanie wierzchowiny składowanego gruntu nasypowego w obszarze leśnym przedmiotowej działki nr [...]. Należy w tym miejscu zaznaczyć, iż Strona przy piśmie z dnia 10 czerwca 2019 r. skierowanym do dyrektora RDLP załączyła dokumentację zdjęciową potwierdzającą, że na działce nr [...] znajduje się nadkład piasku, w podobny sposób jak ma to miejsce na sąsiedniej działce nr [...] objętej koncesją wydobywczą. Ponadto na załączonych zdjęciach Strona wskazała przebieg granicy między działkami nr [...]

i [...], z czego jednoznacznie wynika, iż powierzchnia działki leśnej nr [...] uległa bardzo znacznemu przekształceniu, brak jest wierzchniej urodzajnej gleby, ściółki,

runa leśnego, pozostałości po uprzednio występującym drzewostanie tj. cech charakterystycznych dla gruntów leśnych. Ponadto organ odwoławczy wskazał, że Strona we wskazanym piśmie załączyła również kopię złożonego do ARMiR wniosku

o przyznanie płatności, obejmującego również grunt leśny działki nr [...] co również przesądza o zamiarze wykorzystywania gruntu na cele nieleśne (gospodarka rolna).

Dyrektor GLP wskazał również, że organ I instancji w przedmiotowej sprawie przesłuchał świadka P. B., który zeznał, iż na działce nie były prowadzone prace typowo wydobywcze, ani nie byłe składowane kruszywa typu piasek, żwir, a jedynie traktor tam jeździł i przygotowywał pod nasadzenia. Organ odwoławczy zaznaczył jednak,

iż dokumentacja zebrana w toku prowadzonego postępowania nie potwierdza zeznań świadka. Jak zwrócił uwagę organ odwoławczy w aktach sprawy znajduje się dokumentacja wskazująca, iż nieruchomość będą przedmiotem niniejszego postępowania stanowiąca grunt o pow. 2,39 ha stanowi grunt leśny: uproszczony wypis z ewidencji gruntów z dnia [...] marca 2018 r., wyciąg z uproszczonego planu urządzenia lasu sporządzonego w dniu [...] października 2016 r. z okresem ważności od 01.01.2017 r. do 31.12.2026 r. wskazujący na typ siedliskowy lasu (bór świeży) oraz informacje o braku statusu ochronności przedmiotowego lasu. Lokalizację gruntu leśnego potwierdza mapa stanowiąca część upul oraz wydruk ortofotomapy załączonej do pisma Nadleśnictwa [...] z dnia 26 kwietnia 2019 r. Dokonano również ustalenia, czy dla gruntu nie wydano decyzji starosty zezwalającej na zmianę lasu na użytek rolny, zgodnie z art. 13 ust. 2 i 3 ustawy o lasach, co potwierdziło brak takiej decyzji. Ponadto w aktach znajduje się dokumentacja świadcząca o braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Dodatkowo organ odwoławczy uzupełnił materiał dowodowy o wydruki ortofotomapy wg stanu archiwalnego (wcześniejsze lata) udostępnione przez Główny Urząd Geodezji i Kartografii w [...] za pośrednictwem [...]. Powyższe stanowi zobrazowanie stanu nieruchomości w roku 2018, 2019 i 2020. Analiza tych zobrazowań jednoznacznie wskazuje na fakt, iż w roku 2018 na przedmiotowym gruncie leśnym znajdował się drzewostan i halizna (obszar leśny niezalesiony), co potwierdzają również dokumenty sprawy. W 2019 roku zobrazowano obszar po dokonaniu wycinki drzew (zrąb). Natomiast zobrazowanie ortofotomapy z 2020 roku wskazuje na zmianę charakteru powierzchni gruntu leśnego, widoczne są miejsca składowania gruntu nasypowego niepochodzącego z gruntu leśnego działki [...]. Na zobrazowaniu z 2020 roku widoczne są również skarpy wzdłuż północnej i wschodniej granicy nieruchomości z sąsiadującymi drzewostanami.

Dalej Dyrektor GLP wskazał, że łączna analiza zobrazowań satelitarnych oraz ustaleń poczynionych bezpośrednio na nieruchomości wraz z dokumentacją fotograficzną, również tą zawartą przy piśmie Strony z dnia 10 czerwca 2019 r., pozwala na ustalenie, iż na gruncie leśnym dz. ew. nr [...] doszło do faktycznego wyłączenia gruntu leśnego z produkcji (art. 4 pkt 11 uogril), tj. rozpoczęcia innego niż leśne sposobu korzystania z nieruchomości, poprzez usunięcie drzewostanu oraz

karp, składowanie gruntu nadkładowego, podniesienie poziomu terenu co

doprowadziło do całkowitego zniekształcenia siedliska leśnego (przede wszystkim utraty dotychczasowych właściwości gruntu leśnego takich jak wierzchnia warstwa próchniczna gleby oraz roślinność runa, czy zmiana stosunków wodnych oraz utraty wartości przyrodniczych).

Organ wyjaśnił, że wyłączenie z produkcji gruntu leśnego dotyczy powierzchni 2,39 ha i ta wartość stanowiła podstawę dalszych ustaleń m.in. wysokości opłaty za niezgodne z ustawą wyłączenie gruntu leśnego z produkcji. Dokonano też ustalenia,

iż do wyłączenia gruntu leśnego z produkcji doszło w 2019 roku. Po przeprowadzeniu ponownej analizy organ odwoławczy wskazał, iż ustalenia Dyrektora RDLP w tym zakresie należy uznać za prawidłowe.

Organ odwoławczy wskazał ponadto, iż z akt sprawy wynika, że sprawcą wyłączenia są H. K. oraz J. K.. Zebrana dokumentacja w tym pisma Strony oraz pełnomocnika nie kwestionują, iż na nieruchomości były wykonywane prace ziemne. Strona oświadczyła, iż działania te stanowiły prace porządkowe, przygotowawcze do posadzenia roślinności leśnej, jednak jak wykazano powyżej doprowadzono do wyłączenia gruntu leśnego z produkcji. W związku z tym, iż sprawcami wyłączenia są dwie osoby fizyczne, w przedmiotowym postępowaniu administracyjnym należało doprecyzować zakres odpowiedzialności sprawców wyłączenia, poprzez stwierdzenie, iż opłatę ustaloną w oparciu o art. 28 ust. 1 uogril, sprawcy wyłączenia zobowiązani są uiścić solidarnie.

Organ odwoławczy dokonał oceny prawidłowości obliczenia opłaty wskazanej

w zaskarżonej decyzji i stwierdził, iż opłata ta jest obliczona prawidłowo.

Odnosząc się do zarzutów Strony, iż wydanie decyzji nastąpiło bez należytego przeprowadzenia postępowania dowodowego, zweryfikowania stanu faktycznego

i prawnego, organ stwierdził, że nie potwierdza wskazanych naruszeń. Wskazał przy tym, że przesłuchanie świadka P. R. nie było konieczne ponieważ przedstawił on dokumentację pozwalającą na ustalenie stanu faktycznego, potwierdzoną późniejszym ustaleniem własnym organu oraz zobrazowaniem satelitarnym w postaci ortofotomapy. Tym samym nie było konieczności powołania biegłego z zakresu geodezji na potwierdzenie powyższego, ponieważ zdaniem tut. organu okoliczności, iż zdjęcia przedstawiają stan zagospodarowania działki nr [...] nie budzą wątpliwości. Powołanie biegłego prowadziłoby do niepotrzebnego przedłużenia postępowania. Jednocześnie tut. organ wskazuje, iż powołanie biegłego z zakresu leśnictwa również nie znajduje uzasadnienia, bowiem zarówno pracownicy organu, jak i autor notatki służbowej P. R. posiadają wiedzę specjalistyczną z zakresu leśnictwa umożliwiającą prawidłową ocenę stanu faktycznego zaistniałego na przedmiotowej nieruchomości, wynikającą zarówno

z wykształcenia jaki i doświadczenia z zakresu leśnictwa, a znajdujący się w aktach materiał dowodowy jest wystarczający dla prawidłowej oceny stanu faktycznego. Z tego też powodu Organ uznał, powołując się na art. 86 k.p.a., że nie było potrzeby przeprowadzania dodatkowych dowodów w postaci przesłuchania odwołujacego.

Odnosząc się do zarzutu nieuwzględnienia informacji zawartej w piśmie z dnia

9 sierpnia 2019 r. dotyczących ustaleń dokonanych przez pracowników Urzędu Gminy organ odwoławczy podkreślił, powołując art. 5 ust 1 uogril i 20 k.p.a., iż Wójt Gminy

nie posiada kompetencji do dokonywania oceny w zakresie ochrony gruntów leśnych.

W toku postępowania - w dniu 17 maja 2021 r., Strona przesłała do organu odwoławczego dodatkowe pismo wraz z załączoną dokumentacją na płycie CD. We wskazanym piśmie Strona potwierdza swoją argumentację wskazaną w odwołaniu, składając jednocześnie dodatkowy wniosek o wezwanie i przesłuchanie jako świadka

Z. O., mierniczego górniczego oraz B. M. - Kierownika Ruchu Zakładu. Organ odwoławczy odnosząc się do tej kwestii uznał, że nie ma potrzeby wezwania wskazanych świadków, gdyż okoliczności, na które wskazuje Strona, a które miałyby być przez świadków przedstawione, zostały już dostatecznie potwierdzone w zebranym materiale dowodowym. Wzywanie świadków w obecnej sytuacji prowadziłoby do dodatkowego niepotrzebnego przedłużenia niniejszego postępowania.

Odnosząc się do kwestii kontroli prowadzonych przez Starostwo, w celu sprawdzenia czy eksploatacja i rekultywacja przebiega prawidłowo. Organ

odwoławczy wyjaśnił, że nie dotyczą one stwierdzenia bądź zaprzeczenia dokonania wyłączenia gruntu leśnego z produkcji, gdyż do tego wyłączne kompetencje posiada Dyrektor RDLP.

Dodatkowo organ podkreślił, iż w sytuacji w której stwierdzono fakt rozpoczęcia innego niż leśne sposobu wykorzystania gruntu leśnego na cele nierolnicze i nieleśne niezgodnie z przepisami uogril, tj. sytuacja dla której zastosowanie ma art. 28 ust. 1 uogril, organ właściwy jest zobowiązany z urzędu dokonać niezbędnych ustaleń

i ustalić opłatę w wysokości dwukrotnej należności.

J. i H. K. wnieśli skargę na powyższą decyzję, zarzucając Dyrektorowi GLP

w szczególności naruszenie:

- art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 11, art. 24 par. 3, art. 75 § 1, art. 78 § 1 , art. 80, art. 84 § 1, art. 86 , art. 107 § 1 k.p.a. poprzez wydanie zaskarżonej decyzji administracyjnej bez należytego merytorycznego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, oparcie rozstrzygnięcia de facto tylko na dokumentacji fotograficznej i notatce służbowej autorstwa leśniczego, nie zasięgniecie w sprawie opinii od właściwych bezstronnych biegłych (z zakresu geodezji ale i leśnictwa lub przyrody) mających odpowiednią wiedzę i doświadczenie zawodowe, oddalenie wniosków dowodowych skarżących, odstąpienie od przesłuchania w sprawie strony, i inne, a tym samym utrzymanie w mocy decyzji Organu I instancji wydanej w oparciu o niekompletny materiał dowodowy, co w konsekwencji doprowadziło do wydania zaskarżonej decyzji;

- art. 5, art. 7 ust. 1, art. 11 ust. 1, art. 12 ust. 11, art. 28 ust. 1 uogril, poprzez dowolne przyjęcie, iż skarżący, niezgodnie z przepisami ustawy, dokonali wyłączenia

z produkcji gruntów leśnych wchodzących w skład dz. ew. nr [...], chociaż powyższe nigdy nie miało miejsca, co konsekwencji doprowadziło do wydania zaskarżonej

decyzji;

Wobec powyższego wniesiono o:

- uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i umorzenie postępowania w sprawie, zasądzenie od Organu na rzecz skarżących zwrotu kosztów postępowania, w tym wynagrodzenia adwokata, wg norm przepisanych, o ile nie zostanie złożony spis kosztów; ewentualnie,

- uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do dalszego prowadzenia organowi I Instancji, zasądzenie od Organu na rzecz skarżących zwrotu kosztów' postępowania, w tym wynagrodzenia adwokata, wg norm przepisanych, o ile nie zostanie złożony spis kosztów;

- rozpoznanie sprawy na rozprawie.

W uzasadnieniu skargi rozszerzono argumentację w zakresie powyższych zarzutów, jak i dodano, że wszelkie ustalenia organów dotyczą działki o nr ewid. [...],

a nie [...]. Strona zwróciła uwagę na potrzebę przeprowadzenia postępowania dowodowego zakresie wskazanym jak w piśmie skarżących z dnia 6 września 2019 r. oraz 28 stycznia 2020 r. (tj. przesłuchanie w sprawie jako świadka P. R. oraz strony –

J. K., zasięgnięcie w sprawie opinii biegłego geodety oraz biegłego z zakresu przyrody lub leśnictwa). Ponadto wskazano, że nie uwzględniono zeznań P.B., które wskazywały, że skarżący nie dokonali zmian na gruncie. Nie zrozumiałe jest także dla strony dlaczego Organ nie ponowił wezwania do skarżącego w celu jego przesłuchania. Strona wyjaśniła, że nie mogła stawić się na pierwsze wezwanie organu

i usprawiedliwiła swoją nieobecność pismem z dnia 15 października 2019 r., jak

i wniosła o wezwanie na inny termin. Jednak kolejnego terminu organ nie wyznaczył. Strona wskazała też, że zdjęcia załączone do jej pisma w toku postępowania obrazują działkę nr [...], a nie [...] i nigdy nie dopuścili się zarzuconego im naruszenia. Potwierdza to m.in. pismo Urzędu Gminy [...], do którego dołączono dokumentację fotograficzną.

W dalszej części uzasadnienia skarżący wyjaśnili, że "po pierwsze rzeczywiście podjęli się pewnych prac porządkowych, a po drugie na działce nr [...] nigdy nie było żadnego siedliska leśnego. (...) Skarżący planują na przedmiotowej działce posadzić las. Bez wykonania pewnych prac porządkowych byłoby to niemożliwe. Jednocześnie nie dopuszczono się wyłączenia gruntu z produkcji leśnej, przy tej okazji".

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie.

W piśmie z 27 stycznia 2022 r. przesłanym do Sądu pełnomocnik skarżących przesłał dodatkowe uzasadnienie wskazanych zarzutów w skardze. Strona zwróciła uwagę, że organy nie udowodniły, że doszło do rozpoczęcia innego użytkowania gruntów przez skarżących. Właścicielem w dniu oględzin [...] kwietnia 2019 r. był K. P.. Strona wskazała także uwagę na umowę przedwstępną z 2017 r., z której jednoznacznie wynika, że właściciel – ww. K. P. zobowiązał się do wyrębu lasu na działce [...], po uprzednim uzyskaniu zezwoleń. Strona podniosła, że wycinka drzew

i uprzątnięcie terenu nastąpiło wskutek działania poprzedniego właściciela gruntów. Przeniesienie własności nastąpiło dopiero [...] grudnia 2019 r. w dalszej części pisma Strona wskazała także, że za zmianę użytkowania gruntów nie może być poczytane wyrównanie nieruchomości po wykonaniu wycinki drzew przez sprzedawcę. Poza tym na działce nr [...] nie nastąpiło "składowanie hałd ziemi i piasku", a użytkowania rolniczego nie potwierdzają zebrane przez organ dowody. Przy czym strona wskazała, że za zmianę użytkowania gruntów leśnych na rolnicze, nie może być uznane miejscowe porośnięcie nieruchomości trawa i owsem. Dodał, że z załączonych do akt zdjęć wynika raczej, że mamy do czynienia z wyrównanym gruntem, a nie z gruntem rolnym. Ponownie także zwrócono uwagę na pismo z Urzędu Gminy [...] z 9 sierpnia 2019 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że w związku ze znacznym wzrostem zakażeń koronawirusem, w okresie od 24 stycznia do 25 lutego br. przyjęto, że praca

w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Warszawie wykonywana będzie częściowo w trybie zdalnym.

W tym też okresie sprawy wyznaczone do rozpoznania na rozprawach jawnych, na podstawie zarządzeń Przewodniczących Wydziałów wydanych w oparciu o przepis art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nim sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r.

poz. 2095, z późn. zm.), zostają skierowane na posiedzenia niejawne.

Zdaniem Sądu skierowanie niniejszej sprawy do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów umożliwiło jej rozstrzygnięcie bez szkody dla wyjaśnienia sprawy. Przy tym wyjaśnić należy, że rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym nie prowadzi do pominięcia argumentacji skarżących i skarżonego organu, bowiem podnoszone przez nich argumenty są rozważane przez Sąd w oparciu o akta sprawy oraz skargę, odpowiedź na skargę i inne pisma procesowe. Z tych względów Sąd rozpoznał na podstawie ww. art. 15zzs4 ust. 3 ustawy o COVID sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.

Skierowanie sprawy na posiedzenie niejawne w trybie wyżej opisanym, nie wymaga zgody stron postępowania, a dokonywane jest jednoosobowo przez Przewodniczącego Wydziału.

Przechodząc do rozpatrzenia niniejszej sprawy wskazać należy, że zgodnie

z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137) w związku z art. 3 § 1 stawy z 30 sierpnia 2002 r.- Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach tak rozumianej kontroli sąd administracyjny nie przejmuje sprawy administracyjnej do jej końcowego załatwienia, lecz ocenia, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie naruszono reguł postępowania administracyjnego i czy prawidłowo zastosowano

normy prawa materialnego. Uchylenie zaskarżonego aktu w całości albo w części następuje w przypadku stwierdzenia przez sąd naruszenia przepisów prawa materialnego, jeżeli miało ono wpływ na wynik sprawy, lub naruszenia przepisów

prawa procesowego, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a także stanowi podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala (art. 151 p.p.s.a.). Na mocy

art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Rozpoznając sprawę Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Grunty leśne są jednym z najważniejszych elementów środowiska. Ich ustawowa ochrona jest konieczna dla zachowania ich w stanie pożądanym z punktu widzenia ochrony środowiska. Skuteczność tej ochrony jest uwarunkowana istnieniem instrumentów zapewniających realizację ustanowionych w tym zakresie zakazów

i nakazów. Na gruncie ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych jednym z tych instrumentów jest ustalenie opłaty w wysokości dwukrotnej należności w razie wyłączenia gruntów z produkcji leśnej niezgodnie z przepisami ustaw (art. 28 ust. 1).

Wyłączenie z produkcji leśnej jest czynnością faktyczną, która w świetle

art. 11 ust. 1 ustawy nastąpić może tylko po wydaniu decyzji zezwalającej na takie wyłączenie i w jej następstwie. W przeciwnym wypadku wyłączenie z produkcji narusza przepisy ustawy. Z ustaleń wynika, że skarżący nie posiadali zezwolenia na wyłączenie gruntów spod produkcji leśnej.

Konsekwencją takiego, niezgodnego z prawem, wyłączenia gruntu z produkcji leśnej jest ustalenie opłaty w wysokości dwukrotnej należności zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy. Podmiotem zobowiązanym do uiszczenia opłaty jest "sprawca" wyłączenia.

Nie budzi wątpliwości, że sprawcą wyłączenia gruntów z leśnego użytkowania jest osoba, która przez dokonane czynności faktyczne pozbawiła grunty ich zasadniczej funkcji polegającej na służeniu produkcji leśnej.

W ocenie Sądu zasadnie w postępowaniu przyjęto, że adresatem zaskarżonej decyzji są J. i H. K.. Jak wynika bowiem z akt sprawy co prawda właścicielem przedmiotowej działki, w dacie stwierdzenia wyłączenia gruntu leśnego z produkcji był K. P., ale nieruchomość fatycznie znajdowała się we władaniu skarżących (umowa przedwstępna sprzedaży działki Nr [...] - akt notarialny z dnia [...] marca 2017 r. Rep "A" Nr [...]). Z umowy tej wynika bowiem, że ww. nieruchomość została wydana Kupującym w posiadanie w dniu zawarcia umowy tj. [...] marca 2017 r. Zatem zasadnie wskazał organ I instancji – że w dacie wyłączenia z produkcji leśnej, gruntów leśnych na działce Nr [...], przedmiotowe grunty były we władaniu skarżących. Mając na uwadze powyższe ustalenia za niezasadne należy uznać zarzuty skarżących zawarte w piśmie

z 27 stycznia 1022 r. przesłanym do Sądu. Organ bowiem poddał analizie wskazaną umowę i wywiódł z niej właściwe wnioski.

Wskazać ubocznie należy, że w sytuacji gdy właściciel nieruchomość choć

w pośredni sposób mógł wyrazić zgodę na jej użytkowanie w sposób z sprzeczny

z prawem nie wyłącza odpowiedzialność samego sprawcy, który dokonał faktycznego wyłączenia gruntów z produkcji leśnej. W art. 28 ustawy mowa jest o "sprawcy wyłączenia", a nie o właścicielu nieruchomości.

W orzecznictwie wskazuje się nawet, że jeżeli organ bez dokładnego ustalenia daty wyłączenia gruntu będzie mógł określić podmiot, który dokonał wyłączenia, to bez znaczenia dla sprawy będzie dokładna data, w której nastąpiło wyłączenie z produkcji rolnej. Dla wydania bowiem w tym przedmiocie decyzji data wyłączenia gruntu

z produkcji rolniczej pozostaje bez znaczenia. Istotny jest fakt dokonania takiego wyłączenia oraz podmiot dokonujący tego wyłączenia, jak również powierzchnia która podlegała wyłączeniu (wyrok WSA w Warszawie z 5 lipca 2019 r., IV SA/Wa 1000/19, LEX nr 3038721).

Poza tym zwrócić uwagę należy, że kwestię adresata decyzji strona podniosła dopiero w dodatkowym piśmie do sądu. W odwołaniu nie powoływała się na powyższe kwestie. Nie wskazała przy tym na żadne dowody, mogące świadczyć o tym, że stan faktyczny przedstawiał się inaczej niż ustaliły to organy administracji, tzn., że to nie skarżący faktycznie dopuścili się zmiany przeznaczenia gruntów.

Trzeba zwrócić uwagę, że co do zasady, obowiązek wyczerpującego zebrania

i rozpatrzenia materiału dowodowego ciąży na organie prowadzącym postępowanie administracyjne. Nie znaczy to, że strona jest zwolniona od współudziału w realizacji tego obowiązku, zwłaszcza iż nieudowodnienie określonej czynności faktycznej może prowadzić do rezultatów dla niej niekorzystnych. Jak wynika z akt sprawy skarżący

brał czynny udział w postepowaniu, składał przysługujące mu środki zaskarżenia

i pisma wyjaśniające. Jednak w toku postępowania – jak to już wskazano wyżej – nie wykazał, jako uprawniony do władania nieruchomością, aby to nie on dokonał zmian

na gruncie.

Zdaniem Sądu w niniejszej sprawie zasadnie organy przyjęły, że grunt leśny stanowiący przedmiot niniejszego postępowania użytkowany był niezgodnie z jego przeznaczeniem. Mając na uwadze zgromadzony materiał dowody, należy zauważyć, że na stan zagospodarowania na działce nr [...] w latach 2018, 2019 i 2020 ulegał przekształceniom. Wynika to przede wszystkim udostępnionych przez Główny Urząd Geodezji i Kartografii w [...] ortofotomap ([...]). Zasadnie zwrócił uwagę organ odwoławczy, że analiza tych zobrazowań jednoznacznie wskazuje na fakt, iż w roku 2018 na przedmiotowym gruncie leśnym znajdował się drzewostan i halizna (obszar leśny niezalesiony). W 2019 roku zobrazowano obszar po dokonaniu wycinki drzew (zrąb). Natomiast zobrazowanie ortofotomapy z 2020 roku wskazuje na zmianę charakteru powierzchni gruntu leśnego, brak jest jakichkolwiek śladów po drzewach

i widoczne są miejsca składowania gruntu nasypowego niepochodzącego z gruntu leśnego działki [...]. Na zobrazowaniu z 2020 roku widoczne są również skarpy wzdłuż granicy działek [...] i [...] (północno-wschodnia część).

Należy zwrócić uwagę, że z ww. map wynika usytuowanie i granice działki nr

[...] (także po porównaniu z mapami z upul). W tym miejscu dodatkowo trzeba zauważyć, że skarżący ani w skardze, ani w toku postępowania przed organami nie zakwestionowali powyższych map i ustaleń z nich wynikających.

Poza tym należy przyznać rację organowi odwoławczemu, że ustalenia faktyczne poczynione na podstawie powyższych map, znalazły potwierdzenie w innych dokumentach znajdujących się w aktach, w tym protokole sporządzonym z oględzin

z [...] lipca 2019 r., w który m.in. wskazano, że na działce nr [...] składowane są masy ziemne w postaci zwałowiska o wysokości 2-2,5 metra z płaską wierzchowiną.

Należy dalej wyjaśnić, że wymagane art. 28 ust. 1 ustawy stwierdzenie wyłączenia z produkcji oznacza konieczność ustalenia faktu polegającego na wprowadzeniu realnych zmian w istniejącej rzeczywistości - rozpoczęcia innego niż rolnicze lub leśne użytkowanie gruntów. W ocenie Sądu takich ustaleń w zakresie wyłączenia z produkcji leśnej gruntów leśnych dokonały organy w niniejszym postępowaniu. Fakt wyłączenia z produkcji leśnej gruntów leśnych można wywieść nie tylko z dowodów wytworzonych przez organy, ale także z samych oświadczeń skarżących, którzy oświadczyli w skardze, że "rzeczywiście podjęli się pewnych prac porządkowych, (...) na działce nr [...] nigdy nie było żadnego siedliska leśnego. (...) Skarżący planują na przedmiotowej działce posadzić las. Bez wykonania pewnych

prac porządkowych byłoby to niemożliwe. Jednocześnie nie dopuszczono się wyłączenia gruntu z produkcji leśnej, przy tej okazji".

Należy wyjaśnić, że nieruchomość będą przedmiotem niniejszego

postępowania stanowiąca grunt o pow. 2,39 ha stanowi grunt leśny. Wynika to

z uproszczonego wypisu z ewidencji gruntów z dnia [...] marca 2018 r., wyciągu

z uproszczonego planu urządzenia lasu sporządzonego w dniu [...] października 2016 r.

z okresem ważności od 1 stycznia 2017 r. do 31 grudnia 2026 r. wskazujący na typ siedliskowy lasu (bór świeży) oraz informacje o braku statusu ochronności przedmiotowego lasu. Lokalizację gruntu leśnego potwierdza mapa stanowiąca część ww. upul i mapy załączone przez Główny Urząd Geodezji i Kartografii w [...].

Dokonane przez skarżących "prace porządkowe" polegały przede wszystkim na wprowadzeniu realnych zmian w istniejącej rzeczywistości i spowodowały, że

pozbawiły występujących na przedmiotowej działce użytków leśnych (Ls), cech charakterystycznych dla gruntu leśnego takich jak roślinność leśna oraz runo.

Powyższe także wynika – wbrew twierdzeniom skarżących - ze zdjęć dołączonych przez skarżących przy piśmie z 10 czerwca 2019 r., na których strona wskazała przebieg granicy między działkami nr [...] i [...] (na zdjęciu poprowadzono kreskę z opisem po jednej stronie nr [...], a po drugiej nr [...]). Ze zdjęć tych wynika, że na obu działkach znajduje się nadkład piasku, w tym powierzchnia działki leśnej

nr [...] uległa bardzo znacznemu przekształceniu, brak jest wierzchniej urodzajnej gleby, ściółki, runa leśnego, pozostałości po uprzednio występującym drzewostanie tj. cech charakterystycznych dla gruntów leśnych.

Odnosząc się do kwestii składanych w toku postępowania wniosków dowodowych.

W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że uprawnienie strony do zgłoszenia żądania przeprowadzenia dowodu podlega ograniczeniom, a organ powinien każdorazowo rozważyć żądanie przeprowadzenia dowodu z uwagi na celowość

i konieczność zapewnienia szybkości postępowania, zwłaszcza w sytuacji, gdy nie ma dostatecznych argumentów przemawiających za zakwestionowaniem

dotychczasowych ustaleń. Poza tym współpraca strony z organem nie może polegać wyłącznie na kwestionowaniu ustaleń organu bez przedstawienia konkretnych przeciwdowodów. Organ nie jest też zobowiązany do prowadzenia postępowania wyjaśniającego w sposób nieograniczony, a jedynie do momentu, gdy zebrany

w sprawie materiał dowodowy pozwala na podjęcie prawidłowego rozstrzygnięcia.

Mając na uwadze powyższe, jak i fakt, że skarżący czynnie brał udział

w postępowaniu administracyjnych, to należy przyjąć, że ustalenia organów

i przeprowadzony zakres postępowania był wystarczający do wydania zaskarżonej decyzji. Organ odwoławczy w sposób przekonywujący odniósł się do kwestii wskazywanych wniosków dowodowych, co w ocenie sądu świadczy o tym, że wnioski

te rozważył. Zasadnie organ uznał, że w sprawie nie ma potrzeby powoływania biegłych, zarówno w zakresie geodezji, jak i w zakresie przyrody. Usytuowanie działki

nr [...] i [...], jak już wskazano wyżej, wynika m.in. ortofotomap i upul. Poza tym sprawa toczy się przed organem, który jest właściwy w sprawie ochrony gruntów leśnych

i dysponuje w tym zakresie wyspecjalizowaną kadrą w związku z tym nie było potrzeby powoływania dodatkowego biegłego (organ I instancji wskazał min., że [...] listopada 2019 r. pracownicy organu: M. W. - [...] w Wydziale Zarządzania Zasobami Leśnymi [...], M. K. - [...] Służby Leśnej w [...], J. R. - [...] Służby Leśnej ds. stanu posiadania, ochrony przyrody, łowiectwa w Nadleśnictwie [...], dokonali oględzin gruntu na działce [...]). Zasadnie również zauważył organ I instancji, że przykładowo fakt składowania na działce ziemi i piasku, należy do sfery faktów a nie jest kwestią oceny, która wymaga wiadomości specjalnych biegłego z zakresu ochrony przyrody.

Odnosząc się do pisma Urzędu Gminy z 9 sierpnia 2019 r., to należy

w pierwszej kolejność wskazać, że stwierdzenie, że "wizja nie wskazuje na wyłączenie gruntów z produkcji leśnej i rolniczej" są bardzo ogólne. Jak to pracownik opisał

"sposób zagospodarowania działki nr [...] wskazywałby na przygotowanie terenu do produkcji rolnej i leśnej", przy czym ze wskazanej informacji nie wynika w jakiej części działka jest przygotowywana do każdego ze wskazanych sposób użytkowania, jak

i z załączonych zdjęć nie wynika dokładnie usytuowanie dziatki nr [...]. Poza tym stwierdzenie to jest sprzeczne z pozostałymi dowodami zgromadzonymi w sprawie, m.in. przez podmioty fachowo wyspecjalizowane.

W zakresie w jakim skarżący wnosił o jego przesłuchanie w toku postępowania, to należy zauważyć, że Strona była reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika i brała czynny udział w postępowaniu. Jak wynika z akt sprawy składała wyjaśnienia i wnioski dowodowe, była informowana o możliwości zapoznania się

z aktami sprawy oraz o możliwości wypowiedzenia się, co do zebranych materiałów,

z czego skorzystała np. 26 kwietnia 2021 r. Wyjaśnić również trzeba, że dowód

z przesłuchania strony jest dowodem subsydiarnym, który może zostać przeprowadzony w sytuacji, gdy po wyczerpaniu środków dowodowych lub z powodu ich braku pozostały niewyjaśnione fakty istotne dla rozstrzygnięcia sprawy.

W niniejszym stanie faktycznym taka sytuacja nie miała miejsca. Poza tym Skarżący nie wykazał, aby tego rodzaju – jego zdaniem naruszenie – miało wpływ na wynik sprawy, aby w toku postępowanie nie miał możliwości wypowiedzenia w zakresie zebranych dowodów.

Prawidłowe jest zatem stanowisko organów, co do braku podstaw do zwolnienia skarżących z odpowiedzialności za stwierdzone naruszenia. Stanowiska tego nie podważają zarzuty skargi dotyczące naruszenia przepisów postępowania poprzez zaniechanie przeprowadzenia dowodu z przesłuchania strony i świadków.

Wyjaśnić też należy, że zasadnie organ odwoławczy dokonał zmiany

w sentencji decyzji organu I instancji. W orzecznictwie podnosi się, że w sytuacji gdy przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego było ustalenie, na podstawie art. 28 ust. 1 u.o.g.r.l., opłaty (w wysokości dwukrotnej należności) z tytułu wyłączenia gruntu z produkcji rolnej niezgodnie z przepisami tej ustawy, należnej od sprawcy wyłączenia, w rozstrzygnięciach organów nie może zabraknąć jednoznacznego stwierdzenia, że ustalona opłata obciąża oboje skarżących

solidarnie. Oznacza to, że literalnie odczytywany sposób zredagowania

rozstrzygnięcia organu I instancji w tym zakresie nie wyklucza możliwości hipotetycznego wywodzenia, iż np. na każdego ze skarżących została nałożona

osobna opłata w wysokości dwukrotnej należności. Jakkolwiek do zastosowania tak daleko idącej sankcji administracyjnej brak jest podstaw materialno - prawnych, niemniej w ujęciu czysto formalnym, odwołującym się wyłącznie do brzmienia rozstrzygnięcia decyzji, ww. sytuacja może potencjalnie wywoływać wątpliwości co do zakresu obowiązków ciążących na skarżących (wyrok WSA w Krakowie z 7 kwietnia 2021 r., II SA/Kr 42/21, LEX nr 3176138).

Dodać też należy, że wysokość opłaty i sposób jej wyliczenia nie była w toku postępowania kwestionowana. Sąd również nie znalazł podstaw by ustalenia w tym zakresie budziły wątpliwości. Jak wynika bowiem z akt sprawy wyłączenie z produkcji gruntu leśnego dotyczy powierzchni 2,39 ha i ta wartość stanowiła podstawę dalszych ustaleń m.in. wysokości opłaty za niezgodne z ustawą wyłączenie gruntu leśnego

z produkcji. Dokonano też ustalenia, iż do wyłączenia gruntu leśnego z produkcji doszło

w 2019 roku. Wymierzono opłatę w wysokości dwukrotnej należności z tytułu wyłączenia z produkcji gruntów leśnych, stanowiącą równowartość 2868 m3 drewna, co przy obowiązującej w 2019 r. cenie 1 m3 ogłoszonej w [...] z dnia [...] października

2018 r., poz. [...], stanowiło kwotę 550 598,64 zł. Szczegółowe wyliczenie opłaty zawiera załącznik nr 2 do decyzji organu I instancji.

Mając powyższe na uwadze, Sąd nie stwierdził, by działające w sprawie organy dopuściły się przytaczanych w skardze naruszeń prawa procesowego i materialnego. Zdaniem Sądu organy prawidłowo ustaliły stan faktyczny sprawy, gromadząc w tym celu wystarczający materiał dowodowy i dokonując jego prawidłowej analizy. Prawidłowo zastosowano także przepisy prawa materialnego, w związku z ustaleniem sprawcy wyłączenia gruntu z produkcji leśnej, jednocześnie właściwie określając wysokość należnej z tego tytułu opłaty. Działając z urzędu, Sąd nie dopatrzył się ponadto w postępowaniu organów administracji takich naruszeń prawa, które skutkowałyby koniecznością wyeliminowania zapadłych w sprawie rozstrzygnięć

z obrotu prawnego.

Odnosząc się do kwestii zapisów umowy przedwstępnej, należy wskazać,

że z samych zapisów umowy nie wynika, kto i kiedy, faktycznie dokonał niezgodnego

z prawem wyłączenia z produkcji leśnej gruntów leśnych na działce nr [...].

Zgromadzony materiał dowodowy wykazał, że zmian dokonali skarżący, którzy nie przedłożyli w tym zakresie żadnych kontrdowodów.

Z tych względów, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skarga podlegała oddaleniu.