Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt II SA/Lu 679/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2016-04-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6152 Lokalizacja innej inwestycji celu publicznego
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 54 ust. 2, art. 53 ust. 3 pkt 1, art. 61 ust. 1 pkt 1.
journal: Dz.U. 2015 poz 199
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: art. 72 ust. 1 pkt 3.
journal: Dz.U. 2013 poz 1235
law: Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Jacek Czaja, Sędzia NSA Maria Wieczorek-Zalewska, Protokolant Starszy asystent sędziego Jakub Polanowski, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 21 kwietnia 2016 r. sprawy ze skargi H. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie lokalizacji inwestycji celu publicznego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...] r., nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz H. G. kwotę 757 (siedemset pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta L. z dnia [...]. ustalającej na wniosek [...] z o.o lokalizację stacji bazowej telefonii komórkowej na działce nr [...] położonej przy ulicy [...] w L.. Według organu możliwość realizacji inwestycji na tym terenie potwierdziła przeprowadzona analiza warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych, a także stanu faktycznego i prawnego terenu, przeznaczonego w nieobowiązującym już miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego pod zabudowę budynkami przemysłowymi, magazynowi, handlowo – usługowymi, biurowymi oraz innymi budkami niemieszkalnymi, usługowymi. Zdaniem Kolegium decyzja Prezydenta nie narusza praw osób trzecich, jest zgodna z wymogami wynikającymi z przepisów odrębnych i warunkami przeprowadzonych uzgodnień. Odnosząc się do odwołania H. G., współwłaścicielki działki [...] znajdującej się na tym samym obszarze, według której inwestycja będzie wywierać szkodliwe oddziaływanie na jej nieruchomość, Kolegium wyjaśniło, że przedmiotowa stacja nie została zaliczona do przedsięwzięć wymienionych w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia [...]. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko ( Dz. U Nr [...], poz. 1397 ze zmianami ). Zdaniem organu świadczy o tym wyznaczona odległość miejsc dostępnych dla ludności od środka elektrycznego anteny przy uwzględnieniu azymutu i pochylenia osi głównej wiązki promieniowania, która może przebiegać ponad miejscami dostępnymi dla ludności. Może to oznaczać, że miejsca dostępne dla ludności mogą znajdować się w stosunkowo bliskiej odległości od stacji mierzonej wzdłuż powierzchni ziemi, jednak przy uwzględnieniu odległości do środka elektrycznego poszczególnych anten mierzonej w osi głównej wiązki promieniowania będzie ona znacznie większa, co w sprawie potwierdziło opracowanie zatytułowane jako "Kwalifikacja instalacji radiokomunikacyjnej pod względem oddziaływania na środowisko" , uznające przedsięwzięcie jako nie wymagającego przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko. Według Kolegium twierdzenie wnoszącej odwołanie o uniemożliwieniu korzystania z działki nie zostały poparte żadnymi dowodami. Ponadto w postępowaniu o ustaleniu lokalizacji celu publicznego ochrona interesów osób trzecich nie może zostać zapewniona w szerszym zakresie, niż wynikająca z art. 5 ust.1 prawa budowlanego. Jej dopracowanie nastąpi w postępowaniu o zatwierdzeniu projektu budowlanego i wydaniu decyzji o pozwoleniu na budowę.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego H. G. zarzuciła organom, że w żaden sposób nie odnoszą się do wymagań ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, o czym stanowi art. 54 ust. 2 lit.a) ustawy z [...]. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Tymczasem maszt stacji o wysokości 43,5 m, co odpowiada budynkowi mieszkalnemu o wysokości 16 kondygnacji, stanowi element niszczący krajobraz i dysharmonizujący z niską zabudową tego obszaru i dzielnicy. Nawet gdyby organ I instancji miał dojść do odmiennych wniosków, nie zwalnia go to od przeprowadzenia analizy urbanistycznej i wykazania, iż lokalizacja wieży [...] jest zgodna z wymogami ochrony i kształtowania ładu przestrzennego. Zdaniem skarżącej w ramach tej analizy organ winien wykazać przy pomocy logicznej, merytorycznej argumentacji, iż wymagania przewidziane w art. 54 pkt 2) lit. a) ustawy zostały spełnione. Niewykonanie przez organ administracyjny takiej analizy narusza, w jej opini, w sposób rażący przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Według skarżącej inwestor nie wykazał, na czym miałby polegać interes publiczny i czyj miałby on być, a organy założyły z góry, iż interesem najważniejszym jest interes finansowy właściciela sieci telefonii komórkowej, a nie interes mieszkańców przyległego do terenu osiedla mieszkaniowego. W jej ocenie decyzja Kolegium nie określa także warunków zagospodarowania terenu w odniesieniu do ochrony środowiska i zdrowia ludzi wynikających z przepisów odrębnych, w tym przypadku z § 2 pkt 2) rozporządzenia Rady Ministrów z dnia [...] r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektroenergetycznych w środowisku oraz sposobów sprawdzania dotrzymania tych poziomów ( Dz. U. Nr 192, poz.1883 z późn. zm). Według niej należało sprawdzić, jaka obecnie jest gęstość mocy (irradiancja) już istniejących pól elektromagnetycznych i zsumować je z polem elektromagnetycznym, które będzie wytwarzane przez stację bazową telefonii komórkowej, a gdyby się okazało, iż suma tych wartości przekracza wartości dopuszczalne, czyli 0,1 W /m2, odmówić wydania decyzji o lokalizacji inwestycji. W zamieszczonej w aktach sprawy kwalifikacji przedsięwzięcia brak jest jakichkolwiek obliczeń, z których miałoby wynikać spełnienie warunków wymaganych przepisami prawa. Jego autorka przedstawiła jedynie tabele, w których wpisano wartości obliczone nie wiadomo w jaki sposób, co nie pozwala skontrolować metody i prawidłowości obliczeń. W szczególności brak jest w dokumentacji obliczeń zasięgu występowania obszarów pól elektromagnetycznych o poziomach wyższych od dopuszczalnych. Skarżąca zwróciła ponadto na występujące w niej błędy polegające na tym, że dla pochylenia wiązki 6 stopni lub 10 stopni autorka kwalifikacji podała taki sam zasięg w płaszczyźnie poziomej, jak dla wiązki horyzontalnej z pochyleniem 0 stopni, czego organy nie zauważyły. Zdaniem skarżącej dokonano także manipulacji w zakresie interpretacji rozporządzenia Rady Ministrów z dnia [...] r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko ( Dz.U. Nr 213 poz. 1397 z póżn. zmianami). W myśl § 3.1.7) f) tego rozporządzenia do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się instalacje radiokomunikacyjne emitujące pola elektromagnetyczne o częstotliwości 0,03 MHz do 300.000 Mhz , których równoważna moc promieniowania izotropowo wyznaczona dla pojedynczej anteny wynosi nie mniej niż 5000 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 200 m i nie mniejszej niż 150 m od środka elektrycznego, w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny. Zdaniem organów warunek ten jest spełniony, jeśli w płaszczyźnie zawieszonej nad ziemią na wysokości posadowienia anteny, czyli 40,9 m nie ma żadnych miejsc dostępnych dla ludności na osi głównego promienia na odcinku długości 50 m pomiędzy sto pięćdziesiątym, a dwusetnym metrem liczonym od środka elektrycznego, czyli osi masztu. Jednak takie rozumienie przepisu dotyczyłoby tylko miejsc dostępnych dla ludności znajdujących się na wysokości w tym przypadku 40,9 m ( albo nieco mniej przy nachyleniu promienia), a więc chroniło ptaki i powietrze zamiast ludności znajdującej się w zasięgu anteny. Trudno sobie wyobrazić by ustawodawca formułując treść zapisów rozporządzenia miał na myśli wyłącznie to, że będzie ono dotyczyło wieżowców mieszkalnych czy biurowców, które są wyższe, niż wysokość zawieszenia anten.

Należy zatem przyjąć, że dotyczy ono miejsc dostępnych dla ludności znajdujących się na ziemi, a nie zawieszonych w powietrzu. W. promieni o pochyleniu na wyjściu w stosunku do ziemi 0 stopni nie biegnie wyłącznie w poziomie, bowiem fale przez nie emitowane w ogóle nie trafiałyby w powierzchnię ziemi, a zatem nie dawały żadnego zasięgu telefonii komórkowej. W rozporządzeniu nie chodzi więc o abstrakcyjnie i bez sensu ustalony obszar w przestrzeni powietrznej, ale o obszar na powierzchni ziemi, do którego dociera promieniowanie. Ponieważ promieniowanie to ma kształt wiązki o pewnym kącie rozwarcia w rzucie poziomym (w tym przypadku 62 stopnie), oczywistym jest, iż największa gęstość mocy znajduje się w osi wiązki - stąd sformułowanie w rozporządzeniu: "w osi głównej wiązki" określające linię największego promieniowania. W przekonaniu skarżącej decyzja byłaby zatem zgodna z prawem gdyby wnioskodawca udowodnił, iż brak jest na powierzchni gruntu miejsc dostępnych dla ludności w odległościach od masztu odpowiednio 200 m i 150 m w zależności od równoważnej mocy promieniowania izotropowo anten. Z zamieszczonych w dokumentacji podkładów geodezyjnych jednak wynika, iż w tych obszarach znajduje się zabudowa. Skarżąca przekonywała, że przyjmując rozumowanie organów zbędne byłoby wykonywanie dokumentacji, wystarczyłoby zbadanie, czy na osiach głównych projektowanych azymutów stoją jakieś budynki o wysokości ponad 40 m czyli 15 kondygnacji. W L. jest tylko kilka takich budynków, co oznacza, że całe miasto pozbawione byłoby ochrony przed promieniowaniem elektromagnetycznym emitowanym przez stacje telefonii komórkowej zawieszone odpowiednio wysoko. Zwróciła ponadto uwagę, że autorka kwalifikacji jest specjalistką w zakresie ochrony atmosfery, a nie promieniowania elektromagnetycznego, co także należało uwzględnić.

Zdaniem skarżącej błędnie ustalono również strony postępowania administracyjnego, którym doręczono decyzję przez co naruszono art. 28 kpa. Stroną niniejszego postępowania administracyjnego winni być wszyscy właściciele nieruchomości znajdujących się w strefie oddziaływania projektowanej stacji bazowej, w tym także właściciele bloków mieszkalnych znajdujących się w bardzo niewielkiej odległości od miejsca projektowanej stacji bazowej. Tymczasem organ stwierdził, że dopuszczalne promieniowanie nigdzie nie zostanie przekroczone na powierzchni ziemi i jako strony potraktował tylko niektórych właścicieli nieruchomości znajdujących się w strefie oddziaływania projektowanej inwestycji. Jednak przepisy kpa nie precyzują w jakim stopniu postępowanie ma dotyczyć interesu prawnego obywatela, wystarczy, że dotyczy. Zdaniem skarżącej budowa stacji narusza prawo do ochrony zdrowia mieszkańców osiedla wyartykułowane przez art. 68 Konstytucji RP, nakładający na władze publiczne obowiązek zwalczania chorób epidemicznych i zapobiegania negatywnym dla zdrowia skutkom degradacji środowiska. Ponadto budowa stacji bazowych jest zjawiskiem bardzo negatywnie odbieranym przez lokalne społeczności oraz czynnikiem wywołującym poważny i realny spadek wartości nieruchomości położonych w pobliżu stacji telefonii komórkowych, co uzasadnia wniosek o naruszeniu także art. 21 Konstytucji, dotyczącego ochrony własności. Lokalizacja stacji bazowej narusza także wyrażone w art. 39 Konstytucji prawo do ochrony życia, skoro według opracowań naukowych promieniowanie elektromagnetyczne wywołuje wiele groźnych schorzeń.

Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymało swoje dotychczasowe stanowisko i wniosło o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Nietrafny jest zarzut naruszenia art. 54 ust. 2 ustawy z dnia [...]. o planowaniu zagospodarowaniu przestrzennym ( tekst jedn. Dz. U z 2015r. poz. 199), polegający na nie uwzględnieniu przy lokalizacji stacji wymagań dotyczących ochrony i kształtowania ładu przestrzennego. Zdaniem skarżącej wysokość stacji wynosząca 43,5m będzie stanowić element niszczący krajobraz i dysharmonizujący z niską zabudową dzielnicy, w której ma być zlokalizowana. Rzeczywiście według art. 53 ust. 3 pkt 1 ustawy właściwy organ w postępowaniu związanym z wydaniem decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dokonuje analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych. Ma zatem obowiązek dokonania konkretyzacji warunków wynikających z przepisów prawa powszechnie obowiązującego w stosunku do planowanej inwestycji, która ma być zrealizowana na wskazanym przez inwestora terenie. Także decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego zgodnie z art. 54 ust. 2 ww. ustawy określa warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych, w szczególności w zakresie warunków i wymagań ochrony i kształtowania ładu przestrzennego (lit. a), ochrony środowiska i zdrowia ludzi oraz dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej (lit. b ). W orzecznictwie nie ma jednolitego stanowiska, co do rozumienia pojęcia przepisów odrębnych. W wyroku z dnia [...]. ( II OSK 220/09 opubl. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych ) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że za przepisy odrębne w rozumieniu ustawy nie mogą być uznane przepisy tej samej ustawy. Według Sądu nie ma żadnych powodów, by przez zawarte w przytoczonej ustawie stwierdzenie "przepisy odrębne" rozumieć przepisy także tej ustawy, choćby w systematyce ustawy zamieszczone zostały w innych rozdziałach. Za przepisy odrębne mogą być uznane tylko te przepisy, które są zawarte w odrębnym akcie prawnym. Z kolei w wyroku z dnia [...] r. (sygn. akt II 1862/08 opubl. w CBOSA ) NSA zajął stanowisko, zgodnie z którym pod pojęciem "przepisów odrębnych" należy rozumieć, zarówno przepisy innych ustaw, jak i przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, o ile nakładają one w sposób wyraźny jakieś ograniczenia. Bez względu na to, który z tych poglądów uznać za prawidłowy, zwrócić należy uwagę, że stosownie do art. 56 zd.2 ustawy przepis art. 1 ust.2 nie może stanowić wyłącznej podstawy odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego. Ten zaś przepis nakazuje uwzględniać przy planowaniu i gospodarowaniu przestrzenia właśnie wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury ( pkt.1), oraz walorów architektonicznych i krajobrazowych. Oznacza to, że przepisy ogólne zawarte w art. 1 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w tym przepis nakazujący uwzględnianie w zagospodarowaniu przestrzennym wymagań ładu przestrzennego nie mogą samodzielnie stanowić podstawy odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego. Organy mają obowiązek uwzględniać te wymagania tylko w takim zakresie, w jakim pośrednio przewidują to konkretne przepisy szczególne, zawarte zarówno w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jak i w innych ustawach ( tak w wyroku z dnia [...]. II OSK 2202/10 i podane tam orzecznictwo, wyrok NSA z dnia [...]., II OSK 983/14 opubl. w CBOSA).

Przekonująca jest zawarta w powołanych orzeczeniach argumentacja, zgodnie z którą dokonywanie przez organ samodzielnej oceny, czy planowana inwestycja jest zgodna ze wskazanymi powyżej wymaganiami powodowałoby, że decyzja w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego miałaby w zasadzie charakter uznaniowy. Trafnie zaznaczono, że organ dysponowałby bowiem w każdym wypadku dużą swobodą interpretacyjną i luzem decyzyjnym, stanowiąc zarówno o możliwości realizacji inwestycji, jak i o warunkach jej budowy i sposobie zagospodarowania terenu nie tylko w oparciu o przepisy prawa, lecz również na podstawie własnej oceny stanu faktycznego sprawy, co pozostawałoby w sprzeczności z treścią art. 53 ust. 3 pkt 1, art. 54 pkt 2, a zwłaszcza art. 56, które to przepisy przesądzają o związanym charakterze decyzji lokalizacyjnej. Trafność powołanego stanowiska jest oczywista, jeśli zważyć, że ze względu na szczególny, kwalifikowany charakter inwestycji celu publicznego nie mogą być one ograniczone istniejącym stanem zagospodarowania terenu. Co więcej, ich realizacja z reguły prowadzi właśnie do naruszenia i przekształcenia istniejącego na danym obszarze ładu przestrzennego, np. maszt anteny stacji bazowej telefonii komórkowej zazwyczaj będzie górował nad istniejącą zabudową. W przypadku lokalizacji inwestycji celu publicznego nie znajduje zatem zastosowania tzw. zasada dobrego sąsiedztwa, wynikająca z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy, co oznacza, że nie znajdują także zastosowania przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia [...]. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zdaniem organów rozpoznających sprawę nie ma przepisów, które w świetle powołanych wymagań dotyczących ochrony i kształtowania ładu przestrzennego wykluczałyby możliwość realizacji przedsięwzięcia, skarżąca zaś oceny tej skutecznie nie podważyła.

Niezrozumiały jest zarzut, jakoby inwestor nie wykazał "na czym miałby polegać interes publiczny i czyj miałby on być". Zakwalifikowanie określonej inwestycji jako inwestycji celu publicznego nie jest bowiem od woli inwestora. [...] czynności, obiektów lub działań, które zalicza się do tego rodzaju inwestycji zawiera art. 6 ustawy z dnia [...]. o gospodarce nieruchomościami ( tekst jedn. Dz. U z 2014r. poz. 518 ze zmianami ). Jak podkreślił Sąd Najwyższy w wyroku z dnia [...]. ( III CZP 46/03 OSNC 2004/10/153, por. także wyrok NSA z dnia [...]. II OSK 648/09 ) inwestycja nie wskazana w ustawie o gospodarce nieruchomościami albo w innej ustawie jako inwestycja celu publicznego celem publicznym nie jest ( por jednak wyrok NSA z dnia [...]. II OSK 1427/13 opubl. w CBOSA ). Do tego poglądu nawiązuje również ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym definiując w art. 2 pkt.5 inwestycję celu publicznego, jako działania o znaczeniu lokalnym (gminnym) i ponadlokalnym (powiatowym, wojewódzkim, krajowym), a także krajowym ( obejmującym również inwestycje międzynarodowe i ponadregionalne ), bez względu na status podmiotu podejmującego te działania oraz źródła ich finansowania stanowiące realizacje celów, o których mowa w art. 6 ustawy z dnia [...] r. o gospodarce nieruchomościami. Zgodnie zaś z art. 6 pkt 1 wymienionej ostatnio ustawy celem publicznym, w jej rozumieniu, jest, między innymi, budowa, utrzymywanie i wykonywanie robót budowlanych przy urządzeniach i obiektach łączności publicznej i sygnalizacji. Dodatkowy przepis art. 4 pkt 18 tej ustawy zdefiniował pojęcie łączności publicznej jako infrastrukturę telekomunikacyjną służącą zapewnieniu publicznie dostępnych usług telekomunikacyjnych w rozumieniu przepisów prawa telekomunikacyjnego. Zgodnie zaś z definicją zawartą w art. 2 pkt 31 ustawy z dnia [...] r. - Prawo telekomunikacyjne (Dz. U. Nr 171, poz. 1800 ze zm.) przez publicznie dostępną usługę telekomunikacyjną rozumie się usługę telekomunikacyjną dostępną dla ogółu użytkowników. Nie ma zatem wątpliwości, że budowa stacji telefonii komórkowej jest inwestycją celu publicznego, skoro służy zapewnieniu łączności publicznej, to jest powstaniu infrastruktury telekomunikacyjnej służącej zapewnieniu ogółowi użytkowników sieci telekomunikacyjnej usług telekomunikacyjnych. Nie ma przy tym żadnego znaczenia fakt, iż budowa tych urządzeń stanowi inwestycję prywatną o charakterze zarobkowym, skoro są to działania stanowiące realizację celów określonych w art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Dostępność ogółowi użytkowników oznacza, że usługi telekomunikacyjne są dostępne nieograniczonej i z góry nieustalonej grupie osób, które spełniając konieczne warunki staną się użytkownikami sieci telekomunikacyjnej, a także użytkownikom sieci innych operatorów, łączących się z siecią tego operatora.

Bezzasadny jest także zarzut sprowadzający się do naruszenia przez organy art. 21 ust. 1 Konstytucji RP. Z przepisu tego wynika, że [...] chroni własność i prawo dziedziczenia. W żadnym razie zaskarżona decyzja nie pozbawia skarżącej własności jej nieruchomości i nie wyłącza w stosunku do niej możliwości zadysponowania nią na wypadek śmierci. Trzeba podkreślić, że decyzja o lokalizacji inwestycji celu publicznego podobnie jak i decyzja o warunkach zabudowy, ma deklaratoryjny charakter, stwierdza jedynie czy realizacji planowanemu przedsięwzięciu na danym terenie nie sprzeciwiają się przepisy odrębne, nie rodzi też żadnych praw do terenu i nie narusza prawa własności przysługującego do danego terenu. Wprawdzie art. 63 ust.2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wprost stanowiąc, że decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza praw prawa własności i uprawnień osób trzecich, nie odwołuje się także do decyzji lokalizacyjnej, jednak wykładnia systemowa pozwala odnieść treść przepisu także do tego rodzaju inwestycji ( Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne Komentarz wyd. C.H.BECK 2011 str. 533 ).

W orzecznictwie dominuje pogląd, według którego ochrona interesów osób trzecich w postępowaniu o ustaleniu lokalizacji celu publicznego, podobnie zresztą, jak i o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu może następować tylko w takim zakresie, w jakim nie jest objęta przepisami Prawa budowlanego, a więc w granicach określonych przepisami szczególnymi mającymi zastosowanie w tym postępowaniu Organ wydający decyzję o lokalizacji inwestycji celu publicznego nie może wkraczać w kognicję organów administracji architektoniczno – budowlanej ( wyrok NSA z dnia [...]. II OSK 1212/11 opubl. w CBOSA). Zupełnie niezrozumiały jest natomiast zarzut naruszenia art. 68 ust.4 Konstytucji RP, stosownie do którego władze publiczne są obowiązane do zwalczania chorób epidemiologicznych i zapobiegania negatywnym dla zdrowia skutkom degradacji środowiska. Skarżąca nie tylko nie sprecyzowała bliżej, jaki związek zachodzi pomiędzy lokalizacją stacji telefonii komórkowej, a zwalczaniem chorób epidemiologicznych, ale nawet nie pokusiła się o wskazanie o jakie choroby epidemiologiczne właściwie chodzi.

Uzasadniony jest natomiast wątek skargi dotyczący oceny przesłanek wymaganych dla sporządzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko w ramach uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach stosownie do art. 72 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia [...] r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 199, poz. 1227 ze zm.). Bez wątpienia, biorąc pod uwagę treść § 2 ust. 1 pkt 7 oraz § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia [...] r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, kwestią kluczową jest dokładne ustalenie parametrów anten i emisji pola elektromagnetycznego przez poszczególne anteny oraz odległości instalacji od miejsc dostępnych dla ludności. Rację ma Kolegium wskazując, że wspomniane przepisy wskazują na konieczność wzięcia pod uwagę równoważnej mocy promieniowania izotropowo wyznaczonej dla pojedynczej anteny jako podstawy zakwalifikowania instalacji radiokomunikacyjnych, radionawigacyjnych i radiolokacyjnych, z wyłączeniem radiolinii, emitujących pola elektromagnetyczne o częstotliwościach od 0,03 MHz do 300.000 MHz, do kategorii przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Przy czym ustalając równoważną moc promieniowaną izotropowo bierze się pod uwagę i wyznacza dla pojedynczej anteny, także w przypadku, gdy na terenie tego samego zakładu lub obiektu znajduje się realizowana lub zrealizowana inna instalacja tego samego rodzaju. Takie też wyliczenie przyjęto w kwalifikacji instalacji radiokomunikacyjnej pod względem oddziaływania na środowisko stacji bazowej telefonii komórkowej [...]. Wynika z niej, że z 9 anten sektorowych znajdujących się na wieży stacji, trzy mają mieć równoważną moc promieniowaną izotropowo wynoszącą 6 096,77W, trzy po 7 863,21 i trzy po 2628,45W. Jednocześnie stwierdzono, że odległość miejsc dostępnych dla ludzi od środka elektrycznego anteny w osi głównej promieniowania tej anteny jest równa lub większa od wymaganych wspomnianym rozporządzeniem 150 i 200m. Taką ocenę wydaje się zaakceptowały także organy rozpoznające sprawę, chociaż uzasadnienie Prezydenta sprowadza się jedynie do stwierdzenia, że inwestycja nie należy do inwestycji mogących znacząco oddziaływać na środowisko, Kolegium natomiast ograniczyło się do wyjaśnienia pojęcia miejsc dostępnych dla ludności w kontekście jej kwalifikacji.

Oznacza to, że powyższe ustalenie nie opierało się na samodzielnej analizie ustalonych przez organy administracji faktów związanych z zakresem i parametrami inwestycji, lecz wynikało z powtórzenia wniosków przygotowanej przez inwestora wspomnianej już lwalifikacji przedsięwzięcia. Żaden przepis prawa nie pozwala jednak na przyjęcie, że tego rodzaju dokument ma szczególną moc dowodową, polegającą na tym, że organ administracji jest zwolniony z samodzielnego rozstrzygnięcia tak istotnego zagadnienia. Organ administracji powinien zatem, uwzględniając te parametry, samodzielnie ocenić, czy inwestycja ta jest wymieniona w § 2 ust. 1 pkt 7 lub § 3 ust. 1 pkt 8 powołanego rozporządzenia. Sąd w składzie rozpoznającym sprawę skłania się jednak do poglądu Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonego w wyroku z dnia [...]. (II OSK 139/14 opubl. w CBOSA), w którym wskazując na wykładnię systemową § 3 ust. 1 stwierdzono, że celem ustawodawcy było wskazanie inwestycji, które potencjalnie znacząco mogą oddziaływać na środowisko, co oznacza, że rolą organów powołanych do ochrony środowiska jest ustalenie, w jaki sposób inwestycja (a nie poszczególne anteny) wpłynie na środowisko. Zdaniem sądu dla poczynienia prawidłowych ustaleń niezbędne jest zatem określenie nie tylko mocy poszczególnych anten, ale i rozważenia ewentualnego nakładania się (nachodzenia) wiązek promieniowania emitowanych przez poszczególne anteny. Nie można powiem wykluczyć, że ewentualne nakładanie lub nachodzenie się wiązek spowoduje, iż moc promieniowania znacznie przekroczy wielkości dopuszczalne. Odmienna interpretacja § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia prowadziłaby do możliwości obejścia prawa przez potencjalnych inwestorów, co z pewnością nie było intencją ustawodawcy. Przyjęcie bowiem, że dla ustalenia, czy przedsięwzięcie oddziaływuje potencjalnie znacząco na środowisko niezbędne jest ustalenie mocy promieniowania jedynie pojedynczej anteny może doprowadzić do planowania takich przedsięwzięć, które składać się będą z kilku, a nawet kilkunastu anten, których każda posiadać będzie moc promieniowania nie wpływającą ujemnie na środowisko, zaś po przecięciu z inną co najmniej na linii nakładania się lub przecinania stworzy moc znacznie przekraczającą wartości dopuszczalne.

Z tych względów dla prawidłowej oceny czy dana inwestycja może potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko niezbędne jest dokładne określenie parametrów, zarówno poszczególnych anten, jak i całego przedsięwzięcia ( por. także wyrok NSA z dnia II OSK 624/14 opubl. w CBOSA ).

Warto podkreślić, że powołane orzeczenie wpisuje się również w linię orzeczniczą Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości, który wielokrotnie w swoich orzeczeniach wskazywał na zakaz dzielenie przedsięwzięcia ( salami slicing ). Zdaniem Trybunału nie uwzględnienie ich łącznego rezultatu nie może skutkować wyłączeniem ich w całości z obowiązku poddania ocenie, wówczas, gdy rozpatrywane łącznie mogą znacząco oddziaływać na środowisko. ( wyrok z dnia [...]. w sprawie C-275/09 B. Hoofdstedelijk Gewest i in., wyrok z dnia [...]. w sprawie C-2/07 Abraham i in. pkt 27 i z dnia [...]. w sprawie C-329/96 Komisja v. [...] pkt 76 ). W taki też sposób należy interpretować § 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia, według którego do przedsięwzięć mogących potencjalnie oddziaływać na środowisko zalicza się również przedsięwzięcia nie osiągające progów określonych w ust.1 jeśli po zsumowaniu parametrów charakteryzujących to przedsięwzięcie z parametrami realizowanego lub zrealizowanego przedsięwzięcia tego samego rodzaju znajdującego się na terenie jednego zakładu lub obiektu osiągną progi określone w ust.1 § 3. Trafność tego stanowiska potwierdza wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia [...]. (II OSK 3104/12 opubl. w CBOSA), w którym zaznaczono, że ustalanie zasięgów występowania pól elektromagnetycznych o wartościach granicznych, o których stanowi rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia [...] r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku oraz sposobów sprawdzania dotrzymania tych poziomów (Dz.U. Nr 192, poz. 1883 ze zm.) powinno odpowiadać zasadom określonym w załącznikach drugim i trzecim do tego rozporządzenia.

Oznacza to, że ustalając zasięgi pól o wartościach granicznych trzeba brać pod uwagę efekty działania wszystkich anten danej stacji bazowej, jak i występowanie pól elektromagnetycznych, których źródłami są inne instalacje i urządzenia znajdujące się w otoczeniu obiektu będącego przedmiotem analizy. Natomiast zgodnie z pkt 9 ujętego w załączniku drugim do powołanego powyżej rozporządzenia pomiary w otoczeniu instalacji radiokomunikacyjnych należy wykonywać podczas pracy wszystkich urządzeń wytwarzających pola elektromagnetyczne w warunkach odpowiadających charakterystykom eksploatacyjnym tych urządzeń. Ponadto w sytuacji możliwości eksploatacji w kilku rodzajach pracy omawiane pomiary trzeba wykonać przy tym rodzaju pracy, przy którym występują pola elektromagnetyczne o najwyższym poziomie.

Trzeba podkreślić, że również na gruncie nie obowiązującego już rozporządzenia Rady Ministrów z dnia [...]. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz.U. z 2004, Nr 254, poz. 2573 ze zm.) w orzecznictwie podkreślano konieczność rozważenia możliwości lub konieczności sumowanie mocy poszczególnych anten dla oceny i wyznaczenia ich równoważnej mocy promieniowanej izotropowo (zob. wyrok NSA z dnia [...] r., sygn. akt II OSK 1928/07). Wspomniany wyrok zasługuje na uwagę tym bardziej, jeśli zauważyć, że według kwalifikacji w każdym azymucie 10°, 120° i 240° będą funkcjonować po trzy anteny o mocy odpowiednio 6 096,77W, 2628,45W i 7 863,21W. Jest oczywiste, że tylko zsumowanie ich łącznej mocy pozwoli na właściwe ustalenie kwestii oddziaływania inwestycji na miejsca dostępne dla ludzi, o których mowa w § 2 ust. 1 pkt 7 oraz § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia z dnia [...], a w konsekwencji dokonanie kwalifikacji inwestycji względem uwarunkowań środowiskowych. Z uwagi na to, że wspomniane rozporządzenie w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko nie zawiera definicji "miejsc dostępnych dla ludności" w orzecznictwie wykorzystuje się definicją miejsc dostępnych dla ludności zamieszczoną w art. 124 ust. 2 ustawy z dnia [...] r. Prawo ochrony środowiska (j.t. Dz. U. z 2013r., poz. 1232 ze zm.), zgodnie z którą przez miejsca dostępne dla ludności należy rozumieć wszelkie miejsca z wyjątkiem miejsc, do których dostęp jest zabroniony lub niemożliwy bez użycia sprzętu technicznego.

Biorąc pod uwagę, że według rozporządzenia odległość miejsc dostępnych dla ludzi mierzy się od środka elektrycznego w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny, miejsca dostępne dla ludzi powinny znajdować się na tej wysokości, w realiach sprawy, zależności od usytuowania anten, 40,90 oraz 42,3m. Takie umiejscowienie anten należy odnieść, tak jak uważa Kolegium, do istniejącej na tym obszarze zabudowy, ale również przy ich pochyleniu o 6° oraz 10°, wskazanych w kwalifikacji, przy założeniu nakładania się fal elektromagnetycznych poszczególnych nadajników. W orzecznictwie NSA uważa się, że przez oddziaływanie pól elektromagnetycznych na środowisko należy rozumieć ich oddziaływanie, zarówno na tereny, na których istnieje legalnie wzniesiona zabudowa z przeznaczeniem na pobyt ludzi, jak i na tereny, na których taka zabudowa może być wznoszona zgodnie z obowiązującym porządkiem prawnym. Podkreśla się przy tym, że potencjalna zabudowa musi być skonkretyzowana, poprzez istnienie w obrocie prawnym ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy lub decyzji lokalizacyjnej. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny przyjmuje się wprawdzie, iż decyzje o warunkach zabudowy mają charakter deklaratoryjny i nie tworzą nowego porządku przestrzennego. Niemniej tworzą one porządek prawny, co oznacza, że potencjalna zabudowa może być rozpoznawana tylko w kontekście stanu prawnego, który wynika bądź z planu miejscowego bądź istniejącej w obrocie prawnym ostatecznej decyzji administracyjnej ( wyrok NSA z dnia [...]. II OSK 832/14 opubl. w CBOSA). Odnosząc się do kwestii rzeczywistego oddziaływania stacji bazowej telefonii komórkowej wskazać należy, że zgodnie ze wspomnianym rozporządzeniem z dnia [...] r., dla pola elektromagnetycznego o częstotliwości powyżej 300 MHz, jako standardu jakości środowiska, używa się współczynnika gęstości mocy pola, który wynosi 0,1 W/m2. Oddziaływanie nie powinno zatem przekroczyć tej wartości w miejscach dostępnych dla ludności.

Ponownie rozpoznając sprawę należy zatem ustalić ogólną moc wszystkich anten znajdujących się na maszcie, wysokość zabudowy na tym terenie, czy w obszarze oddziaływania inwestycji znajdują się tereny, które mogą zostać zabudowane i w jaki sposób w oparciu o wydane już ostateczne decyzje o warunkach zabudowy lub decyzje lokalizacyjne. W tym kontekście nie jest wystarczające jedynie opisanie zabudowy terenów sąsiadujących ze stacją, tak jak uczyniono to w analizie uwarunkowań zagospodarowania terenu.

Z tych względów na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) oraz art. 135 ustawy z dnia [...]. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U z 2012r. poz. 270 ze zmianami ) należało uchylić, zarówno zaskarżoną decyzję, jak i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta L..

O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 2 cyt. ustawy oraz § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c ) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia [...]. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu ( tekst jedn. DZ. U z 2013r., poz. 461).