Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt II SA/Sz 1307/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2012-03-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 648  Sprawy z zakresu informacji publicznej i prawa prasowego
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 3 ust 1,
journal: Dz.U. 2001 nr 112 poz 1198
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.
article: art. 145 par 1 pkt 1 lit a i c
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 107 i art. 138 par 1 pkt 2,
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Elżbieta Makowska, Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder, Sędzia NSA Iwona Tomaszewska (spr.), Protokolant Katarzyna Skrzetuska -Gajos, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 14 marca 2012 r. sprawy ze skargi Prokuratora na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie udzielenia informacji publicznej I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. stwierdza, ze zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku.


UZASADNIENIE

Pismem z dnia [...] r. J. D., reprezentowany przez radcę prawnego, na podstawie art. 2 ust. 1 w zw. z art. 6 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm., dalej zwanej "u.d.i.p.") wystąpił do Prezydenta Miasta o udostępnienie:

1) wykazu nieruchomości (z podziałem na nieruchomości zabudowane i nieruchomości niezabudowane), które zostały sprzedane przez gminę w drodze przetargu nieograniczonego w okresie od dnia [...] r. - do dnia złożenia wniosku, z uwzględnieniem ceny wywoławczej i ceny ustalonej w wyniku przetargu, zawierającego lokalizację nieruchomości, numer działki i obręb, powierzchnię i numer księgi wieczystej, jeśli ustanowiono;

2) wykazu sprzedaży prawa użytkowania wieczystego nieruchomości (z podziałem na nieruchomości zabudowane i nieruchomości niezabudowane) na terenie Miasta w drodze przetargu nieograniczonego w okresie od dnia [...] r. - do dnia złożenia wniosku z uwzględnieniem ceny wywoławczej i ceny ustalonej w wyniku przetargu, zawierającego lokalizację nieruchomości, numer działki i obręb, powierzchnię i numer księgi wieczystej, jeśli ustanowiono;

3) wykazu nieruchomości będących w użytkowaniu wieczystym na terenie Miasta - z podaniem lokalizacji nieruchomości - numer działki i obręb, powierzchnię i numer księgi wieczystej, jeśli ustanowiono - których nie zabudowano w terminie zgodnie treścią zawartej umowy o oddanie w użytkowanie wieczyste w okresie od dnia [...] r. - do dnia złożenia niniejszego wniosku;

4) wykazu nieruchomości będących w użytkowaniu wieczystym na terenie Miasta - z podaniem lokalizacji nieruchomości - numer działki i obręb, powierzchnię i numer księgi wieczystej, jeśli ustanowiono - wobec których z powodu przekroczenia terminu do zabudowy wynikającego z treści zawartej umowy o oddanie w użytkowanie wieczyste wszczęto postępowanie o ustalenie opłaty dodatkowej w okresie od dnia [...] r. - do dnia złożenia niniejszego wniosku;

5) wykazu nieruchomości będących w użytkowaniu wieczystym na terenie Miasta - z podaniem lokalizacji nieruchomości numer działki i obręb, powierzchnię i numer księgi wieczystej, jeśli ustanowiono - wobec których z powodu przekroczenia terminu do zabudowy wynikającego z treści zawartej umowy o oddanie w użytkowanie wieczyste nie wszczęto postępowania o ustalenie opłaty dodatkowej w okresie od dnia [...] r. - do dnia złożenia niniejszego wniosku;

6) wykazu spraw załatwionych pozytywną decyzją w zakresie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego nieruchomości na terenie Miasta w prawo własności - z podaniem lokalizacji nieruchomości numer działki i obręb, powierzchnię i numer księgi wieczystej, jeśli ustanowiono - w okresie od dnia [...] r. - do dnia złożenia niniejszego wniosku, ze szczególnym uwzględnieniem kolejności wpływu wniosku o przekształcenie (poprzez podanie indywidualnego numeru wpływu do Urzędu Miasta, względnie sygnatury akt postępowania w sprawie przekształcenia) i terminu jego rozpoznania.

Decyzją z dnia [...] r. Nr [...] Prezydent Miasta, na podstawie art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej zwanej "K.p.a.") po rozpatrzeniu wniosku J. D. umorzył postępowanie w sprawie udostępnienia informacji publicznej.

W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że w dniu [...] r. wydał decyzję Nr [...] w której odmówił stronie udostępnienia informacji publicznej w takim samym zakresie jak we wniosku z dnia [...] r. Od decyzji tej strona nie wniosła odwołania, zatem stała się ona ostateczna. Ponadto na podstawie art.110 K.p.a. organ administracji publicznej, który wydał decyzję jest nią związany od chwili jej doręczenia lub ogłoszenia o ile kodeks nie stanowi inaczej. W przedmiotowej sprawie J. D. ponowił wniosek o załatwienie sprawy w której wydana już została decyzja administracyjna, którą organ od chwili doręczenia jest związany. Dlatego postępowanie w sprawie wniosku strony organ uznał za bezprzedmiotowe.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpatrzeniu odwołania od powyższego rozstrzygnięcia, decyzją z dnia [...] r. Nr [...], na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. oraz art. 5 ust 2 i art. 16 ust. 1 u.d.i.p., uchyliło zaskarżoną decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...].

Organ odwoławczy podał, że zgodnie z dyspozycją art. 16 ust. 2 u.d.i.p. przepisy K.p.a. stosuje się jedynie do decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej oraz o umorzeniu postępowania o udostępnienie informacji publicznej. Umorzenie postępowania może nastąpić tylko w przypadku o którym mowa w art. 14 ust. 2 ustawy. Brak jest podstaw do samodzielnego stosowania art. 105 § 1 K.p.a. w toku udzielenia informacji publicznej. Ponadto Kolegium stwierdziło, że organ I instancji nie dostrzegł, iż pierwotnie wnioskowana informacja miała być wytworzona od wskazanych dat do dnia złożenia wniosku tj. [...] r. Natomiast w kolejnym wniosku strona powieliła daty początkowe wnioskowanych wykazów ale daty ich zakończenia zakreśliła na [...] r. (data wpłynięcia wniosku z dnia [...] r. do organu). Zdaniem organu odwoławczego, związanie organu I instancji decyzją oparte na art. 110 K.p.a. polega na tym, że nie jest on zobowiązany udzielić stronie informacji polegającej na sporządzeniu wykazów od wskazanych dat do dnia [...] r.

Decyzją z dnia [...] r. Nr [...], Prezydent Miasta , na podstawie art. 16 w związku z art. 3 ust 1 pkt 1 u.d.i.p. oraz art. 104 § 1 K.p.a., odmówił J. D. udostępnienia informacji publicznej.

W uzasadnieniu organ podał, że zgłoszone przez wnioskodawcę żądania dotyczą informacji przetworzonych w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., ponieważ do ich wytworzenia konieczne jest intelektualne zaangażowanie podmiotu (pracowników urzędu) przygotowującego informację. Organ zaznaczył, że warunkiem koniecznym do uzyskania przez wnioskodawcę informacji przetworzonej jest stwierdzenie, że udzielenie informacji byłoby szczególnie istotne dla interesu publicznego.

Prezydent Miasta uznał, że z treści wniosku J. D. ani z zebranych materiałów dowodowych nie wynika, aby spełnienie żądania wnioskodawcy było szczególnie istotne dla interesu publicznego, którego wykazanie jest podstawą uprawniającą do uzyskania informacji publicznej. Organ uznał za niewystarczające powoływanie się jedynie na chęć dokonania bliżej nieokreślonych porównań, analizy czy weryfikacji otrzymanych informacji ze stanem faktycznym.

Od niniejszej decyzji J. D. złożył odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego, które decyzją z dnia [...]r. Nr [...], na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. oraz art. 5 ust. 2 i art. 16 ust. 1 u.d.i.p. uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia Prezydentowi Miasta .

W uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia Kolegium podniosło, że w rozpatrywanej sprawie poza sporem pozostaje, iż wnioskowana przez J. D. informacja ma charakter informacji publicznej w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej.

W opinii Kolegium nie do zaakceptowania było jednak wyrażone w decyzji organu I instancji stanowisko, iż powierzenie upoważnionym do tego osobom wykonania czynności polegających na zebraniu (skompletowaniu) dokumentów źródłowych, ich selekcji oraz sporządzeniu na tej podstawie zestawień danych dawało podstawy do uznania informacji publicznej za przetworzoną. Brak postaw do takiego uznania istniałby nawet wówczas, gdyby w ramach tych czynności konieczna była częściowa anonimizacja danych.

Za przekonujący organ II instancji uznał pogląd odwołującego się, iż co do zasady, gmina, racjonalnie prowadząca gospodarkę nieruchomościami, powinna dysponować wnioskowanymi informacjami, bez dodatkowego, intelektualnego zaangażowania podmiotu (pracowników urzędu). Brak łatwej dostępności do takich informacji oznaczałby w praktyce niemożność należytego wykonywania obowiązków gminy w zakresie egzekwowania umów dotyczących użytkowania wieczystego, w tym w szczególności naliczania opłaty dodatkowej oraz aktualizacji opłaty za użytkowanie wieczyste, czy też wiedzy o aktualnie posiadanym mieniu. W ocenie Kolegium, w przypadku nawet odmiennych wniosków, dopuszczających przypisanie wnioskowanej informacji charakteru informacji przetworzonej, stworzenie mechanizmu docierania do tego rodzaju wiedzy oraz kompleksowa weryfikacja istniejącego stanu w zakresie realizacji umów zwieranych przez gminę byłaby wystarczającym powodem uznania, iż szczególnie istotny interes publiczny przemawia za sporządzeniem, a następnie udzieleniem informacji przetworzonej. Wbrew bowiem opinii organu I instancji, pozyskanie takiej wiedzy niewątpliwie wpłynęłoby na usprawnienie funkcjonowania gminy i zwiększeniu nadzoru nad realizacją umów. W konsekwencji organ odwoławczy stanął na stanowisku, że w zaskarżonej decyzji nie przedstawiono takiej argumentacji, która pozwalałaby na skuteczną odmowę udzielenia wnioskowanej informacji.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, Prezydent Miasta skierował do J. D. pismo z dnia [...] r., w którym poinformował, że odnośnie udzielenia informacji publicznej dot. wykazów określonych w pkt 1 i 2 wniosku, informacje te dostępne są w Biuletynie Informacji Publicznej w postaci wykazów nieruchomości, ogłoszeń o przetargach i informacji o wynikach przetargów na stronie internetowej Urzędu Miejskiego. Natomiast co do udostępnienia pozostałych informacji Prezydent Miasta, decyzją z dnia [...]r., Nr [...] wydaną na podstawie art. 16 w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 1, art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p. , art. 6, art. 23, art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych (Dz. U z 2002 r. Nr 101, poz. 926 ze zm.) oraz art. 104 § 1 K.p.a. odmówił udostępnienia informacji publicznej w zakresie sporządzenia wykazów wymienionych w punktach 3-6 wniosku złożonego przez J. D. w dniu [...] r.

W uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia Prezydent Miasta stwierdził, że nie podziela poglądu Samorządowego Kolegium Odwoławczego, że gmina powinna dysponować danymi w zakresie żądanym przez wnioskodawcę, bez dodatkowego, "intelektualnego" zaangażowania podmiotu (pracowników urzędu). Powyższe oznaczałoby, że Gmina Miasto winna w każdym czasie dysponować takimi wykazami danych, w tym przypadku np. spraw dotyczących przekształcenia prawa użytkowania wieczystego, spraw załatwionych pozytywnie ze szczególnym uwzględnieniem kolejności wpływu wniosku o przekształcenie (poprzez podanie indywidualnego numeru wpływu do Urzędu Miasta, względnie sygnatury akt postępowania w sprawie przekształcenia) i terminu jego rozpoznania. Żadna jednostka samorządu terytorialnego nie ma prawnego obowiązku posiadania wykazu danych, o które wystąpił wnioskodawca. Ustawodawca stanowiąc przepisy, określające zasady gospodarowania nieruchomościami, nie nałożył bowiem na podmioty gospodarujące takiego obowiązku.

Organ wskazał, że Gmina Miasto sporządza wykazy w zakresie gospodarowania nieruchomościami na podstawie art. 35 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Natomiast w zakresie np. nieruchomości oddanych w użytkowanie wieczyste gospodaruje w oparciu o ewidencje gruntów i budynków, akta poszczególnych nieruchomości, bazę ksiąg wieczystych oraz zintegrowany system informatyczny Na tej podstawie przeprowadzana jest coroczna aktualizacja opłat rocznych z tytułu użytkowania wieczystego. Zadania te realizowane są sprawnie i bezproblemowo. Dlatego też organ nie podzielił poglądu J. D. , że wnioskowane przez niego wykazy danych są niezbędne do racjonalnego gospodarowania nieruchomościami i powinny znajdować się w posiadaniu organu w tak szczegółowym zakresie.

Dalej organ wyjaśnił, że prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniom, w szczególności ograniczeniom określonym w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych, zgodnie z art. 5 ust. 1 u.d.i.p., a także ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy (art. 5 ust. 2 u.d.i.p.). W przypadku przedmiotowego wniosku o udostępnienie informacji publicznej, ujawnienie danych takich jak: numer działki, obręb, nr księgi wieczystej, doprowadzi bezpośrednio do ustalenia użytkowników wieczystych oraz właścicieli poszczególnych nieruchomości, a zatem informacje takie stanowią dane osobowe związane z prywatnością osób fizycznych.

Organ podkreślił, że od [...] r. zwiększono zakres przedmiotowy informacji, które stanowią dane osobowe. Dane te traktowane są obecnie szeroko i mogą przybrać różną formę. Nie jest więc z góry możliwe ustalenie katalogu informacji, które mogą zostać uznane za mające charakter danych osobowych, choć do danych takich zaliczyć trzeba informacje o: sytuacji majątkowej, posiadanych dobrach, zgromadzonych oszczędnościach, kontach bankowych, hipotekach, zadłużeniach, zakupach towarów lub usług, itd. Charakter danych osobowych posiadają więc informacje "z różnych dziedzin życia", o ile tylko istnieje możliwość powiązania ich z oznaczoną osobą.

Organ I instancji wyjaśnił również, że sporządzenie i udostępnienie żądanych wykazów w zakresie nieruchomości "wobec których" z powodu przekroczenia terminu zabudowy wszczęto postępowania o ustalenie opłaty dodatkowej i wykazu spraw załatwionych pozytywną decyzją w zakresie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności spowoduje ujawnienie numeru księgi wieczystej prowadzonej dla danej nieruchomości. Pomimo zapewnienia ogólnodostępności do ksiąg wieczystych, zdaniem organu, nie trudno zauważyć, iż Gmina Miasto poprzez udostępnienie żądanej informacji publicznej w formie wykazów bezpośrednio wskaże i umożliwi uzyskanie dostępu do danych dotyczących przede wszystkim konkretnych osób fizycznych. Informacje te, stanowią prywatność danej osoby fizycznej, która w ujęciu szerokim wiąże się z poszanowaniem wszelkiego rodzaju dóbr własnych jednostki, a także jej sfery aspiracji, dążeń, itd. Poza tym, stosownie do art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, przysługujące każdemu podmiotowi prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu również ze względu na tajemnicę przedsiębiorcy, chyba że sam rezygnuje z przysługującego mu prawa. Udostępnienie zatem informacji publicznej we wskazanej przez wnioskodawcę formie, tj. wykazów z wyszczególnieniem lokalizacji nieruchomości - numeru działki i obrębu, numeru księgi wieczystej, w tym odnoszących się bezpośrednio do przedsiębiorcy, który np. nie zabudował nieruchomości oddanej w użytkowanie wieczyste w terminie i wobec którego naliczone zostały dodatkowe opłaty roczne, stanowiące swego rodzaju sankcję karną dyscyplinującą użytkownika wieczystego do zabudowy gruntu, co nie wyklucza w dalszej perspektywie możliwości rozwiązania umowy użytkowania wieczystego, stanowi naruszenie tajemnicy przedsiębiorcy, a zatem jest podstawą do ograniczenia udostępnienia informacji publicznej, zgodnie z art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Również dane o zobowiązaniu finansowym przedsiębiorcy wobec gminy związane z ustaleniem dodatkowej opłaty rocznej na podstawie art. 63 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, w związku z niezabudowaniem nieruchomości w terminie, mieszczą się w kategorii informacji stanowiących tajemnicę przedsiębiorcy.

Powyższa decyzja została zaskarżona przez wnioskodawcę do Samorządowego Kolegium Odwoławczego . Zaskarżonej decyzji zarzucono:

1) naruszenie przepisu art. 2 ust. 1 u.d.i.p. oraz art. 61 Konstytucji RP poprzez ich niezastosowanie skutkujące odmową udostępnienia żądanej informacji publicznej;

2) naruszenie przepisu art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., poprzez jego błędną wykładnię i nieuzasadnione przyjęcie, iż zawnioskowana informacja publiczna jest informacją przetworzoną i nie zostanie wykorzystana w sposób szczególnie istotny dla interesu publicznego;

3) naruszenie przepisu art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p., poprzez jego błędną wykładnię i nieuzasadnione przyjęcie, iż zawnioskowana informacja publiczna podlega ograniczeniom przewidzianym w tym przepisie;

4) naruszenie przepisu art. 14 u.d.i.p., poprzez jego niezastosowanie.

W wyniku rozpatrzenia sprawy na skutek wniesionego odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze , decyzją z dnia [...] r. Nr [...] wydaną na podstawie 138 § 1 pkt 2 K.p.a. oraz art. 3 ust. 1 pkt 1, 4 ust. 1 pkt 1, 6 ust. 1 pkt 5 lit. c oraz art. 16 ust.1 i 2 u.d.i.p. w związku z art. 17 pkt 1 K.p.a., uchyliło w całości zaskarżoną decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...] r. i orzekło o umorzeniu postępowania przed organem I instancji w przedmiocie odmowy udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że przedmiot sporu w rozpatrywanej sprawie stanowi kwestia kategorii żądanej informacji oraz istnienie szczególnych względów dla interesu publicznego, uzasadniających udzielenie informacji publicznej w razie przypisania wnioskowanym danym charakteru informacji publicznej przetworzonej. W ocenie Kolegium, żądanie wnioskodawcy dotyczy udostępnienia informacji prostej. Na potwierdzenie tego stanowiska organ wskazał, że wpłynięcie każdego wniosku o udzielenie informacji publicznej obliguje organ do podjęcia odpowiednich czynności, tj. podjęcia analizy w celu ustalenia, czy żądana informacja jest informacją publiczną oraz stwierdzenia, czy organ w ogóle dysponuje taką informacją. Czynności te wymagają zazwyczaj przejrzenia posiadanych przez organ archiwów albo rejestrów wydanych rozstrzygnięć i innych dokumentów utrwalających działanie organu. Tego rodzaju czynności stanowią rutynowe działanie towarzyszące rozpatrywaniu danego wniosku o udzielenie informacji publicznej i nie determinują kategorii informacji publicznej na prostą bądź przetworzoną. Nie zmienia także charakteru informacji publicznej z prostej na przetworzoną konieczność usunięcia z treści decyzji pewnych jej elementów ze względu na wymogi ochrony danych osobowych, gdyż jest to po prostu realizacja obowiązku wynikającego z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Analogiczne zasady, zdaniem Kolegium, należy zastosować do innych dokumentów wytwarzanych w ramach działalności przez organy władzy publicznej, w tym umów zawieranych przez gminę. Odwołując się do wybranego orzecznictwa sądów administracyjnych Kolegium podniosło, iż nie sposób przyjąć również, że nakład pracy konieczny do rozpatrzenia wniosku o udzielenie informacji publicznej, czy też koszty związane z udzieleniem informacji przesądzają o tym, czy dana informacja publiczna ma charakter prosty, czy przetworzony. Pracochłonność i koszty rozpatrzenia wniosku mogą być podstawą, ewentualnego obciążenia wnioskodawcy kosztami udzielenia informacji publicznej na podstawie art. 15 ust.1 u.d.i.p. W konsekwencji pracochłonność i koszty rozpatrzenia wskazują jedynie na to, czy nastąpiło przekształcenie informacji publicznej, nie zaś na jej przetworzenie. W zakresie możliwości przypisywania informacji publicznej charakteru informacji przetworzonej organ odwoławczy powołał się na pogląd H. K. –M. , iż "Przetworzenie informacji wymaga [...] zaangażowania czynnika intelektualnego, niewystarczające jest natomiast zaangażowanie, nawet znacznych, lecz mających charakter jedynie techniczny, sił i środków" (H. Knysiak-Molczyk, Prawo do informacji w postępowaniu administracyjnym, sądowo-administracyjnym oraz w ustawie o dostępie do informacji publicznej, Przegląd Prawa Publicznego 2010, nr 3, s. 66). Według organu, nie sposób mówić o czynniku intelektualnym, czy analizie, jeśli w ramach udzielania informacji dokonuje się "mechanicznego" grupowania, czy porządkowania danych wg pewnych obiektywnych cech (zabudowane/niezabudowane, wszczęto/nie wszczęto postępowania o ustalenie opłaty dodatkowej, itd.). Nie chodzi przy tym o bezwiedne zespolenie danych czy dokumentów, lecz o kontrolowane wprawdzie przez umysł ludzki czynności, które nie wymagają od ich wykonawcy uruchamiania twórczych, czy analitycznych procesów myślowych.

Wniosek o udostępnienie informacji publicznej dotyczy natomiast informacji przetworzonej wówczas, gdy dla jego realizacji dysponent nie tylko wyszukuje w posiadanych zasobach odpowiednie informacje, lecz na podstawie posiadanych informacji sporządza inny dokument, do którego wytworzenia potrzebne jest dokonanie analizy posiadanych informacji według kryteriów wskazanych przez wnioskodawcę, wyciągnięcie z nich odpowiednich wniosków, dokonywanie samodzielnych ocen, itp. Nie jest w szczególności przetworzeniem informacji publicznej sporządzenie uporządkowanego spisu wyszukanych dokumentów urzędowych (decyzji, postanowień, umów). O przetworzeniu takich informacji można by natomiast mówić, gdyby poza zestawieniem danych organ dokonywał np. przedstawienia tendencji w orzecznictwie, czy działaniu danego organu na podstawie analizy wydawanych przez niego aktów administracyjnych lub zawieranych umów. Kolegium za przekonujący uznało jednocześnie pogląd strony odwołującej się, iż co do zasady gmina racjonalnie prowadząca gospodarkę nieruchomościami powinna dysponować wnioskowanymi informacjami bez dodatkowego "intelektualnego" zaangażowania podmiotu i jego pracowników. Brak bowiem łatwej dostępności takich, jak wnioskowane, informacji oznaczałby w praktyce niemożność należytego wykonywania obowiązków gminy w zakresie egzekwowania umów dotyczących użytkowania wieczystego, w tym naliczania opłaty dodatkowej oraz aktualizacji opłaty za użytkowanie wieczyste, czy też wiedzy o aktualnie posiadanym mieniu.

Na decyzję organu II instancji skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożył Prokurator Prokuratury Rejonowej, wnosząc o jej uchylenie. Zaskarżonej decyzji Prokurator zarzucił naruszenie:

1) art. 2 ust.1 u.d.i.p poprzez jego zastosowanie skutkujące przyjęciem, że w oparciu o dotychczas zgromadzony materiał dowodowy zaistniały już podstawy do udzielenia wnioskodawcy żądanej informacji publicznej, podczas gdy żądana informacja ma charakter informacji publicznej przetworzonej a organ I instancji zaniechał wezwania wnioskodawcy do wykazania szczególnie istotnego interesu publicznego przemawiającego za jej udzieleniem,

2) art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., poprzez jego błędną wykładnię i nieuzasadnione przyjęcie, że zawnioskowana informacja jest informacją publiczną prostą, podczas gdy prawidłowa wykładnia prowadzi do wniosku, iż jest to informacja publiczna przetworzona;

3) art. 107 § 1 K.p.a., poprzez brak uzasadnienia prawnego decyzji i ograniczenie się wyłącznie do przywołania podstawy prawnej rozstrzygnięcia;

4) art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., poprzez przyjęcie, że zaistniały podstawy do umorzenia postępowania przed organem I instancji, podczas gdy postępowanie to nie stało się bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 § 1 K.p.a.

W uzasadnieniu skargi Prokurator stanął na stanowisku, iż nie do zaakceptowania jest stanowisko organu odwoławczego w zakresie zaklasyfikowania wnioskowanej w sprawie informacji publicznej jako informacji prostej. Na potwierdzenie przywołał pogląd prezentowany w orzecznictwie sądów administracyjnych, iż "(...) informacją przetworzoną, jest informacja publiczna opracowana przez podmiot zobowiązany przy użyciu dodatkowych sił i środków, na podstawie posiadanych przez niego danych, w związku z żądaniem wnioskodawcy i na podstawie kryteriów przez niego wskazanych, czyli innymi słowy informacja, która zostanie przygotowana "specjalnie" dla wnioskodawcy wedle wskazanych przez niego kryteriów" oraz że "informacja publiczna przetworzona to taka informacja, na którą składa się pewna suma informacji, tzw. informacji publicznej prostej, dostępnej bez wykazywania przesłanki interesu publicznego. Za względu jednak na treść żądania udostępnienie wnioskodawcy konkretnej informacji publicznej nawet o wspomnianym prostym charakterze, wiązać się może z potrzebą przeprowadzenia odpowiednich analiz, zestawień, wyciągów, usuwania danych chronionych prawem. Takie zabiegi czynią zatem takie informacje proste informacją przetworzoną, której udzielnie jest skorelowane z potrzebą istnienia przesłanki interesu publicznego".

Zdaniem Prokuratora, miasto nie dysponuje żądanymi danymi w formie wykazów opisanych w pkt 3-6 wniosku, na co organ I instancji wielokrotnie wskazywał. Podkreślił także, że w ustawie o gospodarce nieruchomościami ustawodawca nie nałożył na organy samorządu terytorialnego obowiązku prowadzenia wykazów zawierających dane wskazane przez wnioskodawcę. Tym samym urząd nie dysponuje gotową informacją, którą mógłby udostępnić zgodnie z jego żądaniem. Odwołując się ponownie do orzecznictwa sądowego Prokurator zaznaczył, że w sytuacji, gdy podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej nie dysponuje na dzień złożenia wniosku gotową informacją, a jej udostępnienie wymaga podjęcia dodatkowych czynności, polegających na sięgnięciu np. do dokumentacji źródłowej, wtedy wytworzenie dokumentu żądanej treści wskazywać będzie na proces jej przetworzenia. Żądana informacja będzie miała wówczas charakter informacji przetworzonej, tj. takiej, która co do zasady wymaga dokonania stosownych analiz, obliczeń, zestawień statystycznych połączonych z zaangażowaniem w ich pozyskanie określonych środków osobowych i finansowych.

W dalszej części uzasadnienia Prokurator zaznaczył, iż w oparciu o informacje przekazane przez Prezydenta Miasta, opracowanie wykazów żądanych przez wnioskodawcę łączy się z koniecznością podjęcia następujących po sobie czynności, nie tylko o charakterze technicznym:

1) sporządzenie wykazu nieruchomości oddanych w użytkowanie wieczyste w latach [...] w oparciu o odręczne i komputerowe rejestry nieruchomości oddanych w użytkowanie wieczyste oraz zawarte akty notarialne. Prowadzony w formie zeszytów rejestr nieruchomości za lata [...] zawiera [...] pozycji, zaś rejestr komputerowy prowadzony za lata [...]zawiera pozycji [...].

2) przeprowadzenie selekcji nieruchomości z pominięciem tych, które zostały oddane w użytkowanie wieczyste w drodze bezprzetargowej, tj. np. na poprawę warunków zagospodarowania sąsiedniej nieruchomości (nieruchomości oddane w tym celu nie mają ustalonego terminu zabudowy wynikającego z ustawy o gospodarce nieruchomościami) oraz usunięcie z ww. zestawienia nieruchomości oddanych w użytkowanie wieczyste pod budowę trafostacji i oddanych na własność;

3) sprawdzenie każdej nieruchomości z zestawienia określonego w pkt 2 celem ustalenia, czy w dalszym ciągu pozostaje ona w użytkowaniu wieczystym tj. czy prawo użytkowania wieczystego nie zostało przekształcone w prawo własności, czy nie została rozwiązana umowa użytkowania wieczystego, a jeśli zdarzenia te nastąpiły to kiedy – przed, czy po terminie zabudowy. Czynności te, trzeba by wykonać na podstawie wglądu w ewidencję gruntów i budynków oraz księgi wieczystej każdej, indywidualnej nieruchomości, jak również akt archiwalnych poszczególnych nieruchomości;

4) z uzyskanego wykazu wyselekcjonowanie nieruchomości niezabudowanych w terminie w okresie wskazanym we wniosku, tj. od [...] r. Selekcja wymagałaby pobrania około [...] pozycji teczek archiwalnych nieruchomości i przeanalizowania znajdujących się tam dokumentów, w szczególności aktu notarialnego o oddanie nieruchomości w użytkowanie wieczyste pod kątem celu i terminu zabudowy oraz ustalenia, czy termin ten mieści się w przedziałach czasowych podanych przez wnioskodawcę. Ponadto, przejrzenie każdej teczki celem sprawdzenia, czy nieruchomość została zabudowana w terminie, co będzie możliwe do ustalenia tylko wówczas, gdy było prowadzone postępowanie dotyczące wyznaczenia nowego terminu zabudowy. Jeśli takie postępowanie nie było prowadzone to w teczce brak będzie informacji na temat zabudowy danej nieruchomości. Jeżeli nieruchomość nie została zabudowana w terminie należy w oparciu o teczkę archiwalną ustalić, czy termin zabudowy został przedłużony, czy też nie oraz czy wszczęte zostało postępowanie w celu ustalenia dodatkowej opłaty rocznej w przypadku przekroczenia terminu zabudowy, czy takiego postępowania nie prowadzono (urząd nie prowadzi rejestrów wydanych decyzji o ustaleniu opłaty dodatkowej z tytułu niezabudowania nieruchomości w terminie). W przypadku braku w teczce archiwalnej nieruchomości dokumentów potwierdzających zabudowę lub dokumentów potwierdzających brak tej zabudowy konieczne będzie przeprowadzenie oględzin konkretnej nieruchomości poprzedzonych wglądem do mapy i zdjęć lotniczych ewidencji gruntów i budynków oraz dokonanie wglądu do dokumentacji księgi wieczystej. Gdy po wykonaniu powyższych czynności zostanie ustalone, że nieruchomość nie została zabudowana, ujęta zostanie w wykazie nr 3 wniosku. Natomiast w sytuacji ustalenia, iż nieruchomość została zabudowana zajdzie konieczność ustalenia kiedy zabudowa została zrealizowana w stanie surowym zamkniętym. Okoliczność ta będzie wynikała z dziennika budowy do którego organ nie ma dostępu. W związku z powyższym, w ocenie organu, nie ma on możliwości ustalenia, kiedy została wykonana zabudowa danej nieruchomości w stanie surowym zamkniętym;

5) po uprzednim wyselekcjonowaniu nieruchomości zestawienie, w formie o jaką zwrócił się wnioskodawca, wykazów zawierających lokalizację nieruchomości, numer działki, obręb, powierzchnię i numer księgi wieczystej, wyszukując te dane w poszczególnych teczkach archiwalnych nieruchomości.

Prokurator, odnośnie danych wskazanych w pkt 6 wniosku o udzielenie informacji publicznej, zaznaczył, iż zgodnie z informacjami przekazanymi przez organ I instancji, od [...] r. prowadzony jest zbiorczy rejestr wniosków o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, składanych na podstawie przepisów ustawy z dnia 4 września 1997 r. o przekształceniu użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności oraz ustawy z dnia 26 lipca 2001 r. o nabywaniu przez użytkowników wieczystych prawa własności nieruchomości. Na dzień [...] r. rejestr zawierał [...] pozycje, w tym za okres od [...] wniosków. Wykaz ten nie zawiera numeru działki, powierzchni i obrębu oraz nie jest podzielony ze względu na sposób zakończenia postępowania. Wnioski stron mogą być bowiem zakończone nie tylko decyzjami pozytywnymi, ale także odmownymi oraz umorzeniowymi w całości lub w części. Przedmiotowa baza danych zawiera jedynie zestawienie wniosków o przekształcenie, które wpłynęły do urzędu nie zaś spraw i decyzji wydanych po rozpatrzeniu wniosków. Ilość wniosków nie pokrywa się z ilością spraw i decyzji albowiem do jednej sprawy może wpłynąć wiele wniosków w różnym okresie czasu. Udzielenie informacji stronie wymaga informatycznego przetworzenia spisu wniosków celem wyodrębnienia spraw zakończonych decyzją pozytywną, następnie dalszego informatycznego i w oparciu o akta archiwalne przetworzenia pozyskanych informacji w celu przypisania numerów i dat złożenia wniosków do poszczególnych spraw i decyzji administracyjnych i wreszcie ręcznego uzupełnia uzyskanego wykazu o dane dotyczące numeru działki, powierzchni i obrębu przy wykorzystaniu dostępnych baz danych (ewidencji gruntów i budynków).

W ocenie Prokuratora, z powyższego wynika, iż sporządzenie żądanych przez wnioskodawcę wykazów wiąże się z dużym nakładem pracy i czasu, a także nakładami finansowymi, jak również koniecznością przygotowania i przejrzenia wielu tomów akt archiwalnych i wykonania szeregu czynności polegających na analizowaniu dokumentów, dostępnych baz danych i prowadzonych rejestrów. Zdaniem Prokuratora uzasadnia to w pełni tezę, iż żądana informacja ma charakter informacji publicznej przetworzonej.

Prokurator podkreślił jednocześnie, iż klasyfikacja ta nie oznacza, że w sprawie zaistniały podstawy do odmowy udostępnienia informacji. Jeżeli by przyjąć, że wnioskodawca legitymuje się szczególnym interesem publicznym w jej udzieleniu, wówczas decyzję organu I instancji należałoby ocenić jako niesłuszną. Zdaniem skarżącego, w oparciu o dotychczas zgromadzony materiał dowodowy, wątpliwości w tym zakresie nie sposób rozstrzygnąć, gdyż organ I instancji nie wezwał wnioskodawcy na podstawie art. 14 u.d.i.p. do wykazania przesłanek z art. 3 ust.1 pkt 1 u.d.i.p.

W zakresie zarzutów o charakterze procesowym Prokurator podniósł, iż w jego ocenie uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie spełnia kryteriów określonych przepisem art. 107 § 1 K.p.a. Organ odwoławczy w żaden sposób nie wyjaśnił dlaczego uznał postępowanie za bezprzedmiotowe, co czyni zaskarżoną decyzję wadliwą, a w konsekwencji uniemożliwia ocenę jej prawidłowości. Zdaniem skarżącego, abstrahując od powodów umorzenia postępowania przez organ II instancji, których nie wyjaśniono, w sprawie nie zaistniały przesłanki określone w art. 105 § 1 K.p.a. Prokurator podkreślił ponadto, że zawarty w uzasadnieniu decyzji Kolegium nakaz udzielenia informacji niezwłocznie po doręczeniu decyzji organu odwoławczego jest nieuprawniony. Przepis art. 138 § 1 K.p.a. wyraźnie wskazuje bowiem katalog możliwych rozstrzygnięć organu odwoławczego i brak w jego treści uprawnienia do nakazania określonego działania organowi I instancji.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymało stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji i wniosło o oddalenie skargi.

Odnosząc się do zarzutów skargi organ wskazał, że udostępnienie informacji publicznej jest co do zasady czynnością materialno-techniczną, a jedynie w przypadkach wyszczególnionych przez ustawodawcę dopuszczalne jest wydanie decyzji odmawiającej jej udzielenia i na organie zmierzającym do odmowy udostępnienia informacji ciąży wykazanie, iż zachodzą okoliczności uprawniające do wydania takiej decyzji. W szczególności, jeśli organ nie wykaże, że żądana informacja ma charakter przetworzony i brak jest podstaw dla uznawania wnioskowanej informacji za ten kwalifikowany rodzaj informacji, w konsekwencji wnioskowaną informację należy uznawać za tzw. informację prostą. Zdaniem Kolegium, owo wykazanie nie powinno opierać się jedynie na kryterium formalnym, czy ogólnikowym odwoływaniu się do wielości żądanych danych, ale powinno zawierać ustalenia, co do posiadanych zasobów i sposobu docierania do oczekiwanych danych, aby możliwa była weryfikacja ustaleń przez organy nie znające szczegółowo zasobów i organizacji pracy organu. Brak takich danych w decyzji czyni niemożliwą jej rzetelną kontrolę instancyjną i sądowoadministracyjną.

Kolegium odwołując się do zasad ustalonych przez ustawodawcę dla udostępnienia informacji publicznej zaznaczyło ponadto, iż nawet jeśli organ wykaże, że informacja publiczna ma charakter przetworzony nie jest uprawniony do odmowy udostępnienia stronie żądanych danych, gdy nie jest w stanie racjonalnie wyjaśnić braku szczególnego interesu publicznego przemawiającego za takim działaniem. W świetle powyższego Kolegium podtrzymało stanowisko, że organ I instancji nie wykazał aby żądana informacja miała charakter przetworzony, a nadto, iż nie istnieje interes społeczny uzasadniający jej powstanie. W ocenie Kolegium, organ I instancji w zakresie czynności koniecznych do udzielenia informacji publicznej i w nadmierny sposób go obciążających, poprzestał na ogólnikowym przedstawieniu konieczności zaangażowania znacznych środków technicznych w udostępnienie wnioskowanej informacji i nie próbował nawet oszacować nakładu pracy i opisać czynności jakie byłyby niezbędne do sporządzenia oczekiwanych wykazów. Organ nie podjął także próby oceny rodzaju i źródeł informacji do których niezbędne byłoby sięgnięcie w toku udzielania informacji, a także nie przedstawił, w jaki sposób sprawuje nadzór na zagadnieniami objętymi wnioskiem. Żadnemu innemu organowi poza Prezydentem nie jest znana szczegółowo metodologia gromadzenia przez ten organ danych oraz zakres posiadanych baz danych i archiwów. Żaden inny organ nie posiada także kompleksowej wiedzy o ilości spraw jakie są przez Prezydenta Miasta załatwianie. Tymczasem dopiero ustalenie powyższego w sposób jednoznaczny dawałoby podstawy do uznania twierdzeń organu za uzasadnione i dawałoby ewentualną podstawę do uznania żądanych danych za informację przetworzoną.

Kolegium podkreśliło, iż nie jest wykluczone, że w razie rzetelnego (analogicznego jak w skardze) przedstawienia sposobu udostępniania informacji istniałyby podstawy do uznania racji organu w zakresie charakteru żądnych informacji. Kolegium podniosło także, że tego rodzaju wnioski, jak złożony w rozpoznawanej sprawie, nie są przez Urząd Miejski traktowane jako żądanie informacji publicznej przetworzonej, na co wskazuje załączona kopia pisma Zastępcy Dyrektora Wydziału Gospodarki Nieruchomościami Urzędu Miejskiego z dnia [...]r. Zdaniem organu, powyższe dowodzi niekonsekwencję Prezydenta Miasta oraz może dowodzić, że podstawą odmowy może być niechęć do udostępniania danych podmiotom, które mogłyby starać się wykazać ewentualne nieprawidłowości w zarządzaniu mieniem stanowiącym własność gminy.

W zakresie zarzutu naruszenia przepisu art. 138 K.p.a. organ odwoławczy wyjaśnił, że w tego rodzaju sprawach jak odwołanie od decyzji w sprawie w której co do zasady realizacja wniosku strony następuje w ramach czynności materialno - technicznej a wydanie decyzji jest wyjątkiem od powyższej zasady, najbardziej właściwym wydawałoby się rozstrzygnięcie o charakterze kasacyjnym, tj. uchylenie decyzji organu I instancji bez orzekania o jej dalszym losie. Uprawnienie do tego rodzaju rozstrzygnięcia w oparciu o art. 138 K.p.a. jest jednak co najmniej kontrowersyjne. W sytuacji, gdy badana decyzja powinna zostać usunięta z obrotu prawnego, wobec braku możliwości rozstrzygania co do istoty sprawy ustawodawca ustanowił możliwość albo uchylenia decyzji organu I instancji i jednoczesnego umorzenia postępowania "wpadkowego" (art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a.) albo uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji (art.138 § 2 K.p.a.). W tym drugim jednak przypadku organ odwoławczy w istocie wskazuje, że przed organem I instancji ma się toczyć (dalej) postępowanie administracyjne w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej i w oparciu o dotychczasowy tok postępowania w niniejszej sprawie może być błędnie oceniane przez organ I instancji jako wskazujące, iż brak jest dalszej potrzeby oceny zasadności dokonania czynności materialno-technicznej, a przedmiotem zainteresowania organu powinno być jedynie wydanie prawidłowej decyzji odmownej. Mając powyższe na względzie z dostępnych mu rozstrzygnięć Kolegium zastosowało to, które w jego opinii lepiej opisywało obowiązki organu I instancji w dalszym toku rozpatrywania wniosku, tj. całościowe załatwienie wniosku strony i albo dokonanie żądanej czynności udostępnienia informacji publicznej w całości lub w części, albo wydanie jednego z rozstrzygnięć przewidzianych przez ustawodawcę.

W dniu [...] r. pismo w sprawie złożył także pełnomocnik uczestnika postępowania – J. D., wnosząc o oddalenie złożonej przez Prokuratora skargi.

W treści pisma, odwołując się do orzecznictwa sądów administracyjnych, pełnomocnik wskazał, że tego rodzaju informacje, jak wnioskowane, nie stanowią informacji przetworzonej w rozumieniu przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. W szczególności nie dają podstaw do zakwalifikowania żądanych dokumentów, jako informacji publicznej przetworzonej, konieczność podjęcia takich czynności jak selekcja dokumentów, decyzji i protokołów oraz ich analiza pod względem treści.

Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, pod względem zgodności z prawem. Ponadto, stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – dalej P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

W rozpoznawanej sprawie organy obu instancji rozstrzygały w przedmiocie wniosku J. D. o udzielenie przez Prezydenta Miasta informacji publicznej obejmującej wybrane aspekty z zakresu gospodarki nieruchomościami. Prezydent Miasta odmówił udzielenia informacji publicznej w zakresie pkt 3 – 6 złożonego wniosku z dnia [...] r., z uwagi na brak wykazania przez J. D., że uzyskanie wnioskowanej w tych punktach informacji publicznej, posiadającej charakter informacji przetworzonej, jest szczególnie istotne dla interesu publicznego oraz ze względu na to, iż udzielenie żądanej informacji skutkowałoby ujawnieniem danych osobowych określonych osób faktycznych oraz tajemnicy niektórych przedsiębiorców.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie podzielając tego poglądu uchyliło decyzję Prezydenta Miasta i umorzyło postępowanie przed organem I instancji w przedmiocie odmowy udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej. Kolegium uznało bowiem, że wnioskowana informacja ma charakter informacji prostej w rozumieniu przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego skargą do sądu administracyjnego złożył Prokurator Prokuratury Rejonowej, który nie podzielił stanowiska Kolegium, iż żądana informacja posiada charakter informacji prostej oraz zarzucił także naruszenie art. 107 i art. 138 § 1 pkt 2 kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez brak uzasadnienia motywów rozstrzygnięcia w zakresie umorzenia postępowania przed organ I instancji. W ocenie Prokuratora, w niniejszej sprawie nie wystąpiły przesłanki do umorzenia postępowania.

W świetle powyższego, w ramach kontroli dokonanej według kryterium zgodności z prawem oraz w granicach rozstrzygania Sądu zakreślonych w art. 134 § 1 P.p.s.a., Sąd zbadał, czy organ odwoławczy, wydając zaskarżoną decyzję, dokonał prawidłowej wykładni przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. Nr. 112, poz. 1198 ze zm.), jak również przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 200 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.). Ocena ta doprowadziła do stwierdzenia, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem prawa.

W pierwszej kolejności podkreślenia wymaga, że w rozpatrywanej sprawie nie budzi wątpliwości okoliczność, iż zakres przedmiotowy pytań sformułowanych przez J. D. mieści się w kategorii informacji publicznych. Kwestią sporną, która stanowiła jednocześnie jedyny argument przemawiający za uchyleniem przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...] r., było dokonanie odmiennej oceny charakteru informacji będącej przedmiotem żądania J. D., w pkt 3 – 6 wniosku z dnia [...] r.

W zakresie powyższej oceny skład orzekający w niniejszej sprawie nie podzielił poglądu zaprezentowanego przez Samorządowe Kolegium Odwoławczego , że informacja, która miałaby zostać udostępniona, ma charakter informacji prostej, nie zaś przetworzonej.

Zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej (u.d.i.p.), prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienia do:

1) uzyskania informacji publicznej, w tym uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego,

2) wglądu do dokumentów urzędowych,

3) dostępu do posiedzeń kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów.

Na podstawie powyższego przepisu w doktrynie i orzecznictwie sądowym dokonano klasyfikacji informacji publicznej na prostą oraz informację przetworzoną, której udostępnienie powinno być uwarunkowane zakresem, w jakim udostępnienie żądanej informacji publicznej jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Ustawodawca nie zawarł jednocześnie w przepisach prawa legalnej definicji informacji publicznej przetworzonej, jak również nie zamieścił innych, poza wskazanym kryterium, zasad udostępniania tego rodzaju informacji.

W związku z powyższym Samorządowe Kolegium Odwoławcze odwołując się do orzecznictwa sądowego oraz poglądów doktryny, przyjęło za podstawę wyodrębnienia informacji przetworzonej wymóg zaangażowania czynnika intelektualnego pracowników organu. Za niewystarczające dla uznania określonej informacji publicznej za informację przetworzoną uznało natomiast okoliczność zaangażowania, nawet znacznych, lecz mających charakter jedynie techniczny, sił i środków.

Zdaniem Sądu, wyrażony we wniosku J. D. zakres żądanych informacji w formie wykazów, zawierających szereg szczegółowych danych, które organ uzyskać musiałby z wielu źródeł, rejestrów, poszczególnych aktów notarialnych, nie pozwalał na uznanie, że oczekiwane przez wnioskodawcę informacje miały charakter informacji prostej.

Okoliczność, że na organach władzy publicznej ciąży obowiązek udzielania informacji publicznej o sprawach publicznych nie oznacza, że organy posiadają takie informacje niejako od ręki i są gotowe udzielać ich w sposób niczym nieograniczony.

Poszczególne instytucje, organy, obowiązane są, mocą różnych przepisów, do prowadzenia określonych rejestrów, wykazów, sporządzania planów lub sprawozdań z poszczególnych zakresów działalności. Udostępnienie informacji mającej swe źródło w takich dokumentach może sprowadzać się do prostego zsumowania poszczególnych kategorii spraw, obliczenia ilości wydanych decyzji, czy też prowadzonych postępowań. Takie informacje niewątpliwie nie wymagają od organu większych działań intelektualnych. Nie sposób jednak odmówić nadania skutkom działań organu cech informacji publicznej przetworzonej w sytuacji, gdy nawet w oparciu o posiadane dane, organ musi podjąć kroki mające na celu stworzenie nowego wykazu spraw, do którego prowadzenia nie obligują go przepisy prawa, a którego sporządzenie nastąpić miałoby według kryteriów określonych przez wnioskującego o udzielenie informacji publicznej. Powyższe odnosi się do takiego rodzaju wykazu, którego stworzenie wymagać będzie jednocześnie sięgnięcia do różnych źródeł, których organ nie jest w stanie jednoznacznie wyodrębnić, tj. podjęcia działań wiążących się z koniecznością przeanalizowania niemal wszystkich materiałów mogących stanowić potencjalne źródło dla uzyskania żądanej informacji

W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że w niektórych przypadkach rozmiar i zakres żądanej informacji przesądza o tym, że w istocie ma się do czynienia z żądaniem informacji publicznej przetworzonej (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 22 stycznia 2004 r., sygn. II SA/Ka 2633/03, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych: orzeczenia.nsa.gov.pl).

W rozpoznawanej sprawie wniosek J. D. o sporządzenie przez Prezydenta Miasta wykazu nieruchomości będących w użytkowaniu wieczystym, których nie zabudowano w terminie zgodnie z umową o oddanie jej w użytkowanie za okres od [...] r., w sytuacji, gdy organ takiego wykazu prowadzić nie musi i nie posiada, a następnie żądanie wyszczególnienia, w której z tych spraw wszczęto lub nie wszczęto postępowania w sprawie ustalenia opłaty dodatkowej, wymaga sięgnięcia do wszystkich aktów notarialnych dot. umów o oddanie nieruchomości w użytkowanie wieczyste podpisanych przez Prezydenta Miasta z okresu ostatnich prawie 10 lat. Nie jest to na pewno działanie proste, również z technicznego punktu widzenia, tym bardziej, że dotyczyć może również spraw zamkniętych, w których uległy zmianie zapisy umowy, zmiany użytkowników wieczystych, itp. Zupełnie inną kwestią i nie podlegającą kontroli na gruncie niniejszej sprawy jest to, czy organ nie posiadając takowego wykazu prawidłowo realizował przez ten okres czasu i realizuje swoje uprawnienia w zakresie obciążania użytkowników wieczystych opłatami dodatkowymi za niezabudowanie nieruchomości w wyznaczonym terminie.

Również sporządzenie wykazu spraw załatwionych pozytywną decyzją o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności z podaniem szczegółowych danych nieruchomości oraz ze szczególnym uwzględnieniem kolejności wpływu wniosku o przekształcenie, poprzez podanie indywidualnego numeru wpływu do Urzędu Miasta i terminu jego rozpoznania za okres 10 lat, bez wątpienia nie stanowi informacji prostej.

Gdyby za właściwy przyjąć pogląd organu odwoławczego, że wnioskowana informacja stanowiła w rozpatrywanej sprawie informację publiczną prostą, wówczas niemal każdy tego rodzaju wniosek, jak złożony przez J. D. zobowiązywałby organ do udzielenia żądanej informacji, co w praktyce doprowadzić mogłoby do paraliżu funkcjonowania podmiotów władzy publicznej, które zobligowane byłyby załatwiać podobne wnioski obejmujące dane z okresu nawet kilkudziesięciu lat. Właśnie m.in. z takiego względu ustawodawca wprowadził pojęcie informacji publicznej przetworzonej, wprowadzając jednocześnie przesłanki ograniczające możliwość ich uzyskania.

Nie można przy tym zgodzić się ze stanowiskiem organu odwoławczego, zawartym w odpowiedzi na skargę, że podstawę uznania wnioskowanych danych za informację przetworzoną w rozpoznawanej sprawie stanowić mogłoby podjęcie przez organ I instancji działań w zakresie oceny rodzaju i źródeł informacji do których niezbędne byłoby sięgnięcie w toku udzielania informacji, a także przedstawienie, w jaki sposób organ ten sprawuje nadzór na zagadnieniami objętymi wnioskiem. Zdaniem Kolegium, żadnemu innemu organowi poza Prezydentem Miasta nie jest bowiem znana szczegółowo metodologia gromadzenia oraz zakres posiadanych przez ten organ baz danych i archiwów, jak też żaden inny organ nie posiada kompleksowej wiedzy o ilości spraw jakie są przez tego Prezydenta załatwianie. W ocenie Sądu, już sam zakres oczekiwanych informacji określony w pkt 3-6 wniosku z dnia [...] r. wskazywał na brak posiadania przez nie charakteru informacji prostej.

W konsekwencji Sąd przyjął, że żądane przez J. D. informacje wykazują charakter informacji przetworzonych, co oznacza, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze naruszyło przepis art. 3 ust. 1 u.d.i.p., poprzez dokonanie jego niewłaściwej wykładni w realiach niniejszej sprawy.

Za zasadny Sąd uznał także podniesiony w skardze zarzut naruszenia przepisów postępowania. Uchybienie organu odwoławczego polegało na zaniechaniu uzasadnienia w zaskarżonej decyzji powodów umorzenia postępowania przed organem I instancji, co niewątpliwie stanowiło naruszenie postanowień art. 107 § 1 i 2 K.p.a. Wskazać należy, że motywy rozstrzygnięcia w powyższym zakresie Kolegium ujawniło dopiero w odpowiedzi na skargę. Organ wskazał wówczas, że w sytuacji, gdy badana decyzja powinna zostać usunięta z obrotu prawnego, wobec braku możliwości rozstrzygania co do istoty sprawy, ustawodawca powierzył możliwość albo uchylenia decyzji organu I instancji i jednoczesnego umorzenia postępowania "wpadkowego" (art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a.) albo uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji (art.138 § 2 K.p.a.). W tym drugim jednak przypadku organ odwoławczy w istocie wskazuje, że przed organem I instancji ma się toczyć (dalej) postępowanie administracyjne w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej. Zdaniem Kolegium, w oparciu o dotychczasowy tok postępowania, rozstrzygnięcie kasacyjne mogłoby być jednak błędnie oceniane przez organ I instancji, jako wskazujące, iż brak jest dalszej potrzeby oceny zasadności dokonania czynności materialno-technicznej, a przedmiotem zainteresowania organu powinno być jedynie wydanie prawidłowej decyzji odmownej.

W ocenie Sądu, organ odwoławczy niezasadnie przyjął, że przedmiotem postępowania administracyjnego w sprawie, jest "odmowa udzielenia informacji publicznej", co w przypadku konieczności udzielenia tego rodzaju informacji w drodze czynności materialno-technicznej, czyniło to postępowanie bezprzedmiotowym. W kwestii przedmiotu tego rodzaju postępowania przyjąć należy, że jest nim nie odmowa, lecz udzielenie informacji publicznej. Postępowanie to jest szczególnym postępowaniem administracyjnym, które w przypadku pozytywnego rozpatrzenia złożonego wniosku kończy się czynnością materialno-techniczną, czyli udzieleniem informacji publicznej. W przypadku odmowy jej udostępnienia winno się natomiast zakończyć wydaniem decyzji administracyjnej. Rozstrzygnięcie o umorzeniu postępowania przed organem I instancji w przedmiocie udzielenia informacji publicznej mogłoby wskazywać, że postępowanie to w zasadzie zostało już ostatecznie zakończone, bez konieczności podejmowania dalej jakichkolwiek czynności w sprawie. Dlatego, zdaniem Sądu, właściwszym sposobem rozstrzygnięcia w przypadku uchylenia decyzji organu I instancji w przedmiocie udzielenia informacji publicznej, było wydanie decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. Nie można zgodzić się jednocześnie z argumentacją organu, że tego rodzaju orzeczenie, w kontekście wcześniej wydanych w sprawie decyzji kasacyjnych, mogłoby być przez organ I instancji błędnie ocenione. To zadaniem organu odwoławczego jest sporządzić uzasadnienie decyzji, w tym również zawrzeć wskazania co do dalszego postępowania, w taki sposób, aby organ I instancji miał jasność co do prawidłowego sposobu dalszego działania. Brak zrozumienia intencji zawartych w rozstrzygnięciu organu odwoławczego nie może stanowić podstawy do wydawania orzeczeń o innej treści.

Biorąc powyższe pod uwagę, obowiązkiem organu odwoławczego ponownie rozpoznającego sprawę, będzie uwzględnienie stanowiska Sądu w zakresie wykładni przepisu art. 3 u.d.i.p., a następnie dokonanie oceny pozostałych przesłanek, od których spełnienia uzależnione jest udzielenie mających postać informacji przetworzonej, wykazów wymienionych w pkt od 3 do 6 wniosku J. D. , w zakresie i formie w nim określonej. W szczególności rolą organu będzie dokonanie oceny, czy uzyskanie takiej informacji przez wnioskodawcę jest szczególnie istotne dla interesu publicznego.

W ocenie Sądu, nie jest natomiast przekonujące stanowisko organu I instancji, że ewentualne udostępnienie wnioskowanych danych skutkować będzie naruszeniem danych osobowych oraz tajemnicy przedsiębiorców, skoro pytania z wniosku dotyczą spraw związanych z gospodarowaniem majątkiem publicznym.

W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny , na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w pkt I sentencji wyroku. Rozstrzygnięcie o wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji do czasu uprawomocnienia wyroku (pkt II) oparte zostało o przepis art. 152 powołanej ustawy.