Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Wr 1493/02
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2004-10-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik – spr. Sędzia WSA Teresa Cisyk Asesor sądowy Elżbieta Naumowicz Protokolant: referent Dorota Rak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 października 2004 r. sprawy ze skargi J. W. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...], nr [...] w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie części obiektu 1) uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...], nr [...], 2) określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana w całości, 3) zasądza od Wojewody [...] w O. na rzecz skarżącego J. W. kwotę 10 zł (dziesięć złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

W dniu 17 grudnia 2001 r. P. T. złożył w Urzędzie Miasta [...] Wydziale Urbanistyki, Architektury i Budownictwa wniosek o wydanie pozwolenia na użytkowanie pomieszczeń mieszkalnych w budynku położonym przy ulicy [...] w O. jako lokalu użytkowego - klubu internetowego.

W dniu 18 stycznia 2002 r. przeprowadzona została kontrola lokalu oraz sporządzony został z jej przeprowadzenia protokół, który stwierdzał, iż obiekt wykonany został zgodnie z dokumentacja powykonawczą z wyjątkiem braku ścianki działowej w pomieszczeniu we oraz układu podłączenia wentylacji grawitacyjnej w pomieszczeniach.

Inwestor P. T. przedłożył w urzędzie dokumenty potwierdzające zgodność stanu faktycznego z przedłożoną inwentaryzacją budowlaną.

Decyzją z dnia [...], Nr [...], Prezydent Miasta [...] udzielił pozwolenia P. T. na użytkowanie części lokalu mieszkalnego nr [...] w budynku przy ulicy [...] w O., jako lokal użytkowy - klub internetowy.

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, iż przedmiotowe postępowanie dotyczy wyłącznie zmiany sposobu użytkowania części lokalu mieszkalnego nr [...] na funkcję użytkową - klub internetowy i stąd też wydano decyzję w oparciu o wniosek inwestora, protokół organu administracji architektoniczno-budowlanej, inwentaryzację budowlaną i orzeczenie techniczne, protokoły badań i sprawdzeń oraz oświadczenie inwestora.

Odwołanie od powyższej decyzji złożył J. W. Wniósł w nim o uchylenie zaskarżonej decyzji Prezydenta Miasta [...], wskazując, iż organ I instancji udzielił pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania części lokalu mieszkalnego, gdyż inwestor postawił go przed faktem dokonanym, prowadząc działalność od listopada 2000r. Odwołujący się twierdził także, iż klub internetowy prowadzi działalność codziennie w godzinach od 11.00 do 24.00 we wszystkie dni tygodnia, co stanowi istotna uciążliwość dla lokatorów domu, a to z uwagi na hałas i dewastacje klatki schodowej.

Decyzją z dnia [...], Nr [...], Wojewoda [...], na podstawie art. 138 §1Kpa utrzymał zaskarżona decyzję w mocy, argumentując, iż organ I instancji zasadnie udzielił T. T. pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania, gdyż ten wykonał wszystkie nakazy. Nadto wyjaśnił, iż organ orzekający w sprawie pozwolenia na użytkowanie nie ma obowiązku dokonywania ustaleń, czy inwestorowi przysługuje prawo dysponowania nieruchomością, gdyż udzielenie zezwolenia nie przesądza o prawie własności gruntu.

Z treścią powyższej decyzji nie zgodził się J. W. W wywiedzionej skardze wnosił o uchylenie zaskarżonej decyzji Wojewody [...]. Dowodził w uzasadnieniu skargi, iż decyzja została podjęta z naruszeniem przepisów prawa budowlanego. Nadto skarżący zarzucił organowi nie uwzględnienie interesu osób trzecich to jest lokatorów.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] w O. wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał dotychczasową argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Skarga J. W. wniesiona została do Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy we Wrocławiu przed dniem 1 stycznia 2004r. i stąd też w oparciu art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1271) przedmiotowa sprawa podlega rozpoznaniu przez właściwy sąd administracyjny, którym jest na mocy § 1 pkt 9 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 25 kwietnia 2003r. w sprawie utworzenia wojewódzkich sądów administracyjnych oraz ustalenia ich siedzib i obszarów właściwości (Dz. U. Nr 72, poz. 652), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami, a organami administracji rządowej (§ 1) Kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2). Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowo - administracyjnym podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy ( art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi -Dz. U. Nr 153, poz. 1270).

Z zasady, iż sąd administracyjny ocenia, czy zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem, wynika konsekwencja, co do tego, iż sąd ten rozważa wyłącznie prawo obowiązujące w dniu wydania decyzji jak i stan sprawy istniejący na dzień wydania decyzji (tak NSA w wyroku z dnia 14 stycznia 1999 r., sygn III SA 4731 / 97 - LEX nr 37180).

Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy -Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Legalność decyzji bada się zarówno pod względem formalnym jak też i materialono-prawnym.

Przedmiotem oceny, w rozpoznawanej sprawie jest decyzja Wojewody [...] w O. z dnia [...], Nr [...], który działając na podstawie art. 138 § 1 KPA utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Prezydenta Miasta [...] Nr [...].

Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia o wniosku w zakresie pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części regulował przepis art. 71 ust 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2000r. Nr 106. poz. 1126 z późn zm) Przewidywał on odpowiednie stosowanie art. 32 powołanej wyżej ustawy. Oznaczało to zatem spełnienie przez wnioskodawcę wszystkich wymagań określonych w przepisach art. 71 ust. 1 i art. 32 Prawa budowlanego, w tym także dotyczących wymogu ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla wnioskowanej zmiany sposobu użytkowania spornego lokalu. Stosownie bowiem do art. 39 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r.

o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999r., Nr 15, poz.139 ze zm.), obowiązującej w dacie podjęcia rozstrzygnięcia przez organy, nie wymagała ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu zmiana przeznaczenia budynku lub jego części, jeżeli nie powodowała zmiany sposobu zagospodarowania terenu. Z powyższego przepisu wynika zatem wprost, iż nie każda zmiana przeznaczenia budynku lub jego części jest uznawana przez ustawodawcę za powodującą zmianę zagospodarowania terenu. Stwierdzić należy jednak, iż nie są tożsamymi pojęciami "zagospodarowanie terenu" i "przeznaczenie terenu". Dla przyjęcia zatem, czy określona zmiana przeznaczenia budynku lub jego części powoduje zmianę zagospodarowania terenu koniecznym było ustalenie, przez organy obu instancji, rozumienia pojęcia zagospodarowania terenu.

Zabudowę i zagospodarowanie działki budowlanej regulowały wówczas przepisy zawarte w rozporządzeniu Ministra Gospodarki Przestrzennej 1 Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 1999r., Nr 15, poz.140),Działu II paragrafów 10 - 43. W ich świetle przyjąć należało, iż zmiana sposobu użytkowania lokalu mieszkalnego na lokal użytkowy (klub intemetowy) spowodowała zmianę przeznaczenia terenu, według zapisów planu miejscowego. Jednak czy zmiana sposobu użytkowania lokalu mieszkalnego na lokal użytkowy (klub intemetowy) powodowała zmianę zagospodarowania terenu zależy od tego czy powodowała ona zmiany w elementach zagospodarowania działki budowlanej wymienionych w przepisach §§ 10 do 43 powołanego wyżej rozporządzenia. Godzi się wskazać także, iż podobnie określane są elementy zagospodarowania działki budowlanej w obecnie obowiązującym rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim winny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U Nr 75, poz.690 ze zm.) W aktach sprawy brak jest odniesienia się organów obu instancji do zbadania zasygnalizowanych w niniejszym rozważaniu kwestii. Nie znalazły one także odzwierciedlenia w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Obowiązkiem organu jest, natomiast wyłożenie motywów prawnych i faktycznych w kwestiach istotnych z punktu widzenia norm prawa materialnego. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, jak też i poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta [...] Nr [...] brak jest uzasadnienia prawnego. Uzasadnienie prawne musi przedstawiać związek sytuacji faktycznej z tymi normami prawa, które wyznaczały interes prawny lub uprawnienie strony i wytłumaczenie na tle tych norm, dlaczego postanowiono podjąć decyzję takiej treści (art. 107 Kpa). Brak uzasadnienia prawnego, jak i faktycznego uniemożliwia sądowi dokonanie kontroli prawidłowości podjętych decyzji. Organy administracji architektoniczno-budowlanej nie przeprowadziły w ogóle postępowania zmierzającego do ustalenia czy w ogóle dopuszczalna jest legalizacja samowolnej zmiany sposobu użytkowania lokalu mieszkalnego na lokal użytkowy (klub intemetowy) w świetle miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a także nie poczyniły ustaleń czy i jakiego rodzaju ochrona konserwatorska obejmowała budynek przy ulicy [...] w O., a takie wątpliwości rodzi decyzja PINB w O. z dnia 13.07.2001r., Nr [...], jak też i nie rozważyły zagadnienia podstaw prawidłowej budowy to jest czy zmiana sposobu użytkowania lokalu mieszkalnego nie narusza uzasadnionych interesów osób trzecich ( art. 5 ust. 1 pkt 6 Prawa budowlanego).

W związku z utratą mocy obowiązującej ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym i wejściem w życie ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80. poz.717) koniecznym jest odniesienie się do zagadnienia jakie przepisy dotyczące warunków zabudowy i zagospodarowania przestrzennego będzie należało zastosować w postępowaniu o pozwolenie na zmianę sposobu użytkowania lokalu w obiekcie budowlanym, jeżeli sprawa wszczęta została przed dniem wejścia w życie ustawy nowelizującej ustawę - Prawo budowlane z dnia 27 marca 2003r. i nie została zakończona decyzją ostateczną. Do stosowania wprost ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym nie upoważnia przepis art. 85 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Podkreślić należy, iż sprawa o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu nie została w ogóle wszczęta, gdyż inwestor dokonał samowolnej zamiany sposobu użytkowania lokalu, a organ bez przeprowadzania żadnego postępowania przyjął, iż dokonana zmiana przeznaczenia lokalu nie powoduje zmiany zagospodarowania terenu. Art. 59 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zawiera, w zakresie procesu decyzyjnego ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, inne uregulowania, niż ustawa o zagospodarowaniu przestrzennym. Jednocześnie na mocy art. 7 ust. 1 noweli Prawa budowlanego z dnia 27 marca 2003r. (Dz. U. Nr 80, poz.718), który stanowił, iż do spraw wszczętych przed dniem wejście w życie ustawy, a nie zakończonych decyzją ostateczną, stosuje się przepisy dotychczasowe, i stąd też w dalszym ciągu o pozwolenie na zmianę sposobu użytkowania będzie miał odpowiednie zastosowanie przepis art. 32 ust. 4 pkt 1 Prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym przed dniem 11 lipca 2003r. Zgodnie z tym przepisem obowiązkiem inwestora było złożenie wniosku w terminie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli była ona wymagana zgodnie z przepisami o zagospodarowaniu przestrzennym. Skoro organ II instancji winien stosować prawo materialne w postaci zespołu przepisów art. 71 ust. 1 i art. 32 Prawa budowlanego oraz art. 39 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, to poprzez "przepisy dotychczasowe,, o których stanowi art. 7 ust. 1 noweli Prawa budowlanego należy rozumieć przepisy obu ustaw z daty rozstrzygania zasadności wniosku o pozwolenie na zmianę sposobu użytkowania lokalu. Inwestora nie powinien dotyczyć zmieniony stan prawny, niosący za sobą pogorszenie jego sytuacji, w stosunku do wymagań z daty pierwotnego rozstrzygania zasadności wniosku (por. uchwała NSA z dnia 12 marca 2001r., sygn. akt OPS 14 / 00, ONSA 2001 / 3 / 102 ). Dodać przy tym jednak warto, że unormowania art. 71 ust. 1 i art. 32 ust. 4 pkt 1 Prawa budowlanego oraz art. 39 ust. 2 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, zarówno w dacie wydania decyzji obu instancji, jak i dacie bezpośrednio poprzedzającej wejście w życie noweli z dnia 27 marca 2003r, były takie same.

Stwierdzić, należy zatem, że wymóg uzyskania przez inwestora decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla wnioskowanej zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego, w postępowaniu wszczętym przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 27 marca 2003r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 80, poz. 718 ), a niezakończonym decyzją ostateczną, powinien być oceniany, z mocy art. 7 ust. 1 tej noweli oraz art. 71 ust. 1 w związku z art. 32 ust. 4 pkt 1 Prawa budowlanego (w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji I instancji oraz zaskarżonej decyzji), według przepisu art. 39 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999r. Nr 15, poz. 139 ze zm, ), także w brzmieniu obowiązującym w czasie podjęcia zaskarżonej decyzji.

Oceny tej nie zmienia wejście w życie ustawy z dnia 16 kwietnia 2004r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 93, poz. 888), nowelizującej m.in. przepis art. 71 ust. 1 Prawa budowlanego. Nowela ta zawiera co prawda przepis przechodni dotyczący zmiany sposobu u zbytkowania obiektu budowlanego - art. 2 ust. 2 - ale, zdaniem Sądu, nie należy odczytywać treści tego przepisu wyłącznie przy użyciu wykładni gramatycznej ("przepisy dotychczasowe" jako obowiązujące do dnia wejścia w życie noweli), w stosunku do spraw wszczętych przed dniem wejścia w życie noweli z dnia 27 marca 2003r. Zastosowanie przepisu art. 2 ust. 2 noweli z dnia 16 kwietnia 2004r. do tych spraw, poprzez przyjęcie w dalszym postępowaniu, po uchyleniu niniejszym wyrokiem zaskarżonej decyzji, jako podstawy prawnej, zespołu norm obowiązującego od 11 lipca 2003r. do 30 maja 2004r., stanowiłoby naruszenie podstawowej i niekwestionowanej zasady współczesnego prawa intertemporalnego "tempus regit actum", oznaczającej, że zdarzenie prawne należy oceniać według stanu prawnego obowiązującego w dacie, gdy miało ono miejsce (por. wyrok SN z dnia 26 lipca 1991 r., sygn. akt I PPRN 24 / 91; uchwała SN z dnia 18 października 1995r., sygn. akt III AZP 29 / 95, OSNAP 1996 / 8 / 107). Z zasadą tą wiąże się zasada lex retro non agit, która zakazuje regulacji przez prawo zdarzeń prawnych i ich skutków zrealizowanych w czasie, gdy konkretny przepis jeszcze nie obowiązywał (por. uchwała NSA z dnia 20 października 1997r., sygn. akt FKP 11 / 97, ONSA 1998 / 1 / 10; uzasadnienie uchwały NSA z dnia 12 marca 2001 r., sygn. akt OPS 14 / 00, ONSA 2001 / 1 / 101); uchwała NSA z dnia 21 lutego 2000r, sygn. akt OPS 6 / 99, Jurysta 2000 / 7 - 8 / 66 - 69). W dalszym postępowaniu, po uchyleniu zaskarżonej decyzji przez sąd administracyjny, w sprawie wszczętej przed dniem wejścia w życie noweli Prawa budowlanego z dnia 27 marca 2003r. (Dz. U. Nr 80, poz. 718) i objętej dyspozycją art. 7 ust. 1 tej noweli, jako "przepisy dotychczasowe", o których mowa w art. 2 ust. 2 noweli Prawa budowlanego z dnia 16 kwietnia 2004r. (Dz. U. Nr 93, poz. 888), należy zatem rozumieć przepisy obowiązujące w dacie pierwotnego rozstrzygania, przed dniem 11 lipca 2003r.

Na zakończenie, w związku z brzmieniem przepisu art. 2 ust. 2 noweli z dnia 16 kwietnia 2004r. i powyższymi uwagami, jedynie odnotować można, że nie ma podstaw do stosowania w dalszym postępowaniu, w sprawie z wniosku skarżącego, przepisu art. 71 Prawa budowlanego w brzmieniu ustalonym tą nowelą

i obowiązującym od dnia 31 maja 2004r.

Załatwienie zatem sprawy administracyjnej przez wydanie decyzji opartej na niepełnym stanie faktycznym, a z taką sytuacją mamy do czynienia w przedmiotowym sporze, jest sprzeczne z obowiązującą w postępowaniu administracyjnym zasadą prawdy obiektywnej i narusza art. 7 KPA oraz inne przepisy kodeksu postępowania administracyjnego normujące sposób dochodzenia do ustalenia rzeczywistego stanu faktycznego sprawy (m.in. art. 77 § 1, 80 KPA).

Stwierdzone uchybienia uniemożliwiają Sądowi dokonanie kontroli zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, co w konsekwencji powoduje konieczność jej uchylenia oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta [...] Nr [...].

Wskazanie, co do dalszego postępowania przez organ wynika z powyższych rozważań prawnych.

W tym stanie rzeczy, w oparciu o art. 145 § 1 pkt. 1c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu...(Dz. U. Nr 153, poz. 1270) orzeczono jak w sentencji. Rozstrzygnięcie w pkt 2 i 3 oparto na podstawie art. 152 powołanej wyżej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, art. 55 ust. 1 ustawy o NSA w związku z art. 97 § 2 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.