Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA 1354/02
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2004-01-28 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Skarżony organ: Komisja Nadzoru Ubezpieczeń i Funduszy Emerytalnych
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Łukaszewska-Macioch, Sędziowie WSA Daniela Kozłowska (spr.), NSA Cezary Pryca, Protokolant Edyta Łukasiak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 stycznia 2004 r. sprawy ze skargi T. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] maja 2002 r. Nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie przekształcenia użytkowania wieczystego w prawo własności 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Gminy [...]z dnia [...] marca 2002 r., nr [...] 2. zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] 30 (trzydzieści) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego na rzecz skarżącej.


UZASADNIENIE

I SA 1354/02

U z a s a d n i e n i e

Wnioskiem z dnia [...] lutego 2001 r. T. S. wystąpiła do Burmistrza Gminy W. o przekształcenie użytkowania wieczystego działki nr [...], obręb [...], o pow. [...] m², zapisanej w kw [...], położonej w W. przy ul. [...], w prawo własności.

Burmistrz Gminy W. decyzją z [...] marca 2002 r., [...], umorzył postępowanie w przedmiocie przekształcenia użytkowania wieczystego w prawo własności opisanej wyżej działki. W decyzji tej Burmistrz wskazał, że do wniosku o przekształcenie należy dołączyć dokument potwierdzające prawo użytkowania wieczystego. Decyzją Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami z dnia [...] czerwca 1984 r. orzeczono o ustanowieniu użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości na rzecz H. P., S. P. i T. S. Postanowieniem Sądu Rejonowego dla W. z dnia [...] czerwca 1991 r. (sygn. [...]) zniesiona została współwłasność nieruchomości stanowiącej budynek mieszkalny położony na nieruchomości przy ul. [...] w W. Zgodnie z pkt II decyzji z [...] czerwca 1984 r. w celu ustanowienia użytkowania wieczystego należało zawrzeć umowę w formie aktu notarialnego. T. S. takiej umowy nie zawarła. Zgodnie z art. 27 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2000 r. Nr 46, poz. 543 ze zm.) oddanie nieruchomości gruntowej w użytkowanie wieczyste wymaga zawarcia umowy w formie aktu notarialnego, a warunkiem koniecznym ustanowienia tego prawa jest wpis do księgi wieczystej. Skoro na nieruchomości przy ul. [...] nie ustanowiono użytkowania wieczystego, to wniosek o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności jest bezprzedmiotowy. Zgodnie z art. 105 par. 1 k.p.a., gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, organ wydaje decyzję o umorzeniu postępowania.

Od powyższej decyzji T. S. złożyła odwołanie, w którym podniosła, że umowa użytkowania wieczystego gruntu na podstawie decyzji z dnia [...] czerwca 1984 r. nie została zawarta z winy Urzędu Gminy W., który dążył do uchylenia tej decyzji. Dopiero Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 19 czerwca 2001 r. uchyli decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] września 1998 r. o stwierdzeniu nieważności decyzji z [...] czerwca 1984 r. o oddaniu gruntu przy ul. [...] w użytkowanie wieczyste. Starania o zawarcie takiej umowy trwają od 1993 r. i obecnie są przygotowywane dokumenty do podpisania aktu notarialnego. Wobec powyższego T. S. wniosła o zawieszenie postępowania do czasu zawarcia aktu notarialnego użytkowania wieczystego tej nieruchomości.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] maja 2002 r., [...], utrzymało w mocy powyższą decyzję. SKO przyjęło, ustawa z dnia 4 września 1997 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym wprawo własności (Dz. U. z 2001 r. Nr 120, poz. 1299) ustala zarówno krąg uprawnionych, jak i warunki, od których spełnienia uzależnione jest przekształcenie posiadanego prawa w prawo własności. Z ustawy wynika, że przekształceniu może ulec tylko takie prawo, które istniało przed dniem 31 października 1998 r. Oddanie nieruchomości w użytkowanie wieczyste wymaga wpisu w księdze wieczystej (art. 27 ustawy o gospodarce nieruchomościami). Wpis ten ma charakter konstytutywny. Dlatego nabycie prawa użytkowania wieczystego przed dniem 31 października 1998 r. oznacza ujawnienie przed tym dniem osoby użytkownika wieczystego w księdze wieczystej. Z uwagi na to, że wpis w księdze wieczystej ma moc wsteczną od dnia złożenia wniosku, uprawnienie do zgłoszenia wniosku o przekształcenie użytkowania wieczystego wprawo własności mają także osoby, które złożyły wniosek o ujawnienie prawa użytkowania wieczystego najpóźniej w dniu 30 października 1998 r. Ustanowienie użytkowania wieczystego po 31 października 1998 r. nie daje podstaw do skorzystania z uprawnień przewidzianych w ustawie z dnia 4 września 1997 r. Niezależnie od przyczyn opóźnienia w skutecznym ustanowieniu użytkowania wieczystego, postępowanie w sprawie przekształcenia tego prawa jest w tej sprawie bezprzedmiotowe i organ I instancji prawidłowo umorzył postępowanie.

Skargę na powyższą decyzję złożyła T. S., w której ponownie podniosła, że akt notarialny w sprawie oddania gruntu w użytkowanie wieczyste na podstawie prawomocnej decyzji z dnia [...] czerwca 1984 r. nie został zawarty z przyczyn od niej niezależnych, a tym samym nie został dokonany wpis w księdze wieczystej. Skarżąca wniosła o uchylenie decyzji Burmistrza Gminy W. z dnia [...] marca 2002 r. i Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] maja 2002 r.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie z przyczyn podanych w decyzji.

W dniu [...] stycznia 2004 r. pełnomocnik skarżącej, adw. W. S., złożył pismo procesowe, w którym wniósł o uchylenie decyzji I i II instancji z powodu zawartej w nich błędnej interpretacji dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279). Z treści art. 7 ust. 1 i 2 dekretu wynika, że oddanie nieruchomości w użytkowanie wieczyste dotychczasowemu właścicielowi wymagało jedynie decyzji administracyjnej. T. S. na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego dla W. z dnia [...] czerwca 1991 r., sygn. [...], przysługuje prawo użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości od dnia [...] listopada 1984 r., tj. od daty decyzji Dyrektora Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu W. o utrzymaniu w mocy decyzji Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Dzielnicy W. z [...] czerwca 1984 r. Wobec tego organy błędnie przyjęły, że T. S. nie nabyła prawa użytkowania wieczystego tej nieruchomości przed dniem 31 października 1998 r., co zgodnie z art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 4 września 1997 r. jest wymogiem skorzystania z uprawnienia do przekształcenia użytkowania wieczystego w prawo własności. W związku z tym organy powinny rozpatrzyć wniosek i wydać decyzję merytoryczną, a nie decyzję o umorzeniu postępowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

W związku z powyższym skarga podlega rozpoznaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie.

Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co wynika z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269).

Skarga jest uzasadniona, bowiem zaskarżone decyzje wydane zostały z naruszeniem prawa materialnego i procesowego.

Bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego, o której stanowi art. 105 § 1 k.p.a. oznacza, że brak jest jednego z elementów materialnego stosunku prawnego i wobec tego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. Postępowanie administracyjne staje się bezprzedmiotowe, gdy sprawa nie miała charakteru sprawy administracyjnej jeszcze przed datą wszczęcia postępowania albo utraciła charakter sprawy administracyjnej w toku postępowania administracyjnego. W pierwszym przypadku postępowanie stało się bezprzedmiotowe, bowiem przyczyna bezprzedmiotowości została wykryta w toku postępowania, w drugim natomiast dlatego, że przyczyna bezprzedmiotowości pojawiła się po wszczęciu postępowania, a przed jego zakończeniem. Szczególne znaczenie ma odróżnienie przypadków bezprzedmiotowości postępowania od braku przesłanek do uwzględnienia żądania strony. Bezzasadność żądania strony musi być wykazana w decyzji administracyjnej załatwiającej sprawę co do jej istoty, a nie prowadzić do umorzenia postępowania, gdyż byłoby to niezgodne z prawem uchylanie się od merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 16 stycznia 1992 r., sygn. I SA 1289/91 (ONSA 1992, z. 1, poz. 17) stwierdził, że brak przesłanek do uwzględnienia żądania strony nie czyni postępowania administracyjnego bezprzedmiotowym w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. i nie oznacza, że postępowanie takie nie powinno być prowadzone. Dopiero wynik tego postępowania pozwala na ocenę zasadności wniosku strony. Cytowany wyrok, a także inne orzeczenia NSA wskazują, że jeżeli strony postępowania administracyjnego są zainteresowane rozstrzygnięciem sprawy co do jej istoty, to umorzenie postępowania, które kończy formalnie postępowanie w danej sprawie, oznacza uchylenie się organu administracji od rozstrzygnięcia sprawy co do jej istoty i jest sprzeczne z art. 104 § 1 i 2 k.p.a., a także narusza przepis art. 105 § 1 k.p.a.

W rozpoznawanej sprawie skarżąca wnosiła o wydanie decyzji w przedmiocie przekształcenia użytkowania wieczystego w oparciu o przepisy ustawy z dnia 4 września 1997 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności i wbrew zapatrywaniom organów orzekających nie wystąpiła żadna z przyczyn uzasadniających umorzenie postępowania w tej sprawie. Nieruchomość, której dotyczy wniosek pozostaje własnością Gminy W., wobec czego wniosek wpłynął do organu właściwego w sprawie i opierał się na przepisach obowiązujących w dniu zgłoszenia. Dlatego Sąd uznał, że umorzenie postępowania w sprawie było przedwczesne.

Skarżąca wywodzi swoje prawo do przekształcenia użytkowania wieczystego w prawo własności z decyzji z dnia [...] czerwca 1984 r., którą na gruncie o pow. [...] m² położonym w W. przy ul. [...] ustanowione zostało użytkowanie wieczyste na podstawie art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. Nr 50, poz. 279) i art. 3 ust. 1, art. 14 ust. 3 oraz art. 25 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (Dz. U. z 1969 r. Nr 22, poz. 159 ze zm.) na rzecz H. K., S. P. i T. S.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] września 1998 r., utrzymaną w mocy decyzją z [...] grudnia 1999 r., stwierdziło nieważność opisanej wyżej decyzji z [...] czerwca 1984 r. i decyzji Dyrektora Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu W. z [...] listopada 1984 r. Na skutek skargi T. S., Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 19 czerwca 2001 r., sygn. I SA 224/00, uchylił wspomniane decyzje SKO w W. Sąd uznał, że jeśliby nawet przyjąć, że decyzje z [...] czerwca 1984 r. i 21 listopada 1984 r. są dotknięte wadą nieważności, to jedynie w tej części, w jakiej orzeczono o oddaniu nieruchomości w użytkowanie wieczyste o powierzchni przekraczającej [...] m². Nie było więc podstawy do stwierdzenia nieważności tych decyzji w całości. Sąd przyjął również, iż powołanie w decyzji z [...] czerwca 1984 r. także przepisów ustawy z 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach nie wyklucza, że decyzją tą ustanowiono użytkowanie wieczyste w oparciu o dwie różne podstawy prawne, tym bardziej, że osnowa tej decyzji (np. w pkt [...]) odwołuje się wyraźnie do unormowań zawartych w tej ustawie. Nie można zatem przyjąć, że powołanie tej ustawy było czysto przypadkowe i nie ma znaczenia prawnego.

Przedstawiona ocena prawna wiąże Sąd rozstrzygający niniejszą sprawę z mocy art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) jako wydana w ramach sprawy, w której jako źródło uprawnienia wskazana została właśnie decyzja z [...] czerwca 1984 r. Uzasadnione jest wobec tego stanowisko, że ocena ta wypowiedziana została w ramach sprawy, która dotyczy szeroko rozumianej sprawy administracyjnej pozostającej w zakresie właściwości organów administracji publicznej (wyrok Sądu Najwyższego z dnia 25 lutego 1998 r., sygn. III RN 130/97 – OSNAP 1999 z.1, poz.2).

Wobec powyższego Sąd stwierdza, że uprawnienia skarżącej do przekształcenia użytkowania wieczystego w prawo własności podlegają ocenie na podstawie ustawy z 4 września 1997 r., ale z uwzględnieniem unormowań zawartych w dekrecie o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy i ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach.

Zgodnie z art. 7 ust. 2 dekretu gmina obowiązana jest uwzględnić wniosek o przyznanie na gruncie jego dotychczasowemu właścicielowi prawa wieczystej dzierżawy lub prawa zabudowy, jeżeli korzystanie z gruntu da się pogodzić z jego przeznaczeniem według planu zabudowania. Oddanie gruntu na podstawie tego przepisu wymaga wydania decyzji administracyjnej. Jest to szczególny wypadek powstania prawa użytkowania wieczystego (wieczystej dzierżawy, prawa zabudowy) w drodze decyzji administracyjnej, do którego nie miał zastosowania art. 11 ust. 2 ustawy z dnia 14 lipca 1961 r o gospodarce terenami w miastach i osiedlach, obowiązujący w dniu wydania decyzji z [...] czerwca 1984 r., przewidujący dla skuteczności oddania nieruchomości w użytkowanie wieczyste i przeniesienie tego prawa w drodze umowy – wpisu w księdze wieczystej. Unormowanie z art. 11 ust. 2 miało zastosowanie do nieruchomości oddawanych w użytkowanie wieczyste na podstawie ustawy o gospodarce terenami w miastach i osiedlach, a nie w trybie przepisów dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy.

Dekret stanowi samodzielną, niezwiązaną z warunkami wynikającymi z ustawy z 14 lipca 1961 r., podstawę do przyznania prawa do gruntu i odrębnie ustala związane z tym warunki. Tryb ustanowienia użytkowania wieczystego na podstawie art. 7 dekretu określa wyłącznie ten przepis, który stanowiąc o "uwzględnieniu" wniosku posługuje się terminem, który mieści się w pojęciu władczego rozstrzygnięcia organu, a więc w konsekwencji w pojęciu decyzji administracyjnej. Ustanowienie prawa do gruntu na podstawie dekretu w drodze ustanowienia użytkowania wieczystego nie wymaga dla swojej skuteczności zawarcia aktu notarialnego (por. S. Rudnicki – Prawo obrotu nieruchomościami, C.H.Beck Warszawa 2001 s. 770 i uchwałę ONSA z dnia 11 grudnia 1995 r., sygn. VI SA 9/95 – NSA 1996, z. 1 poz. 7).

Inne warunki prawne odnoszą się to tej części przedmiotowej nieruchomości, która oddana została w użytkowanie wieczyste na podstawie ustawy o gospodarce terenami w miastach i osiedlach. Ustawa ta w art. 11 ust. 2 stanowiła, że oddanie terenu w użytkowanie wieczyste i przeniesienie tego prawa w drodze umowy wymaga wpisu w księdze wieczystej. Podobną regulację zawierał art. 19 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127 ze zm.), a obecnie art. 27 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2000 r. Nr 46, poz. 543 ze zm.). Oznacza to, że dla skuteczności umów opartych na tych przepisach konieczny jest wpis w księdze wieczystej, który ma charakter konstytutywny.

Wydane decyzje naruszają art. 7 ust. 2 dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy oraz art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., ponieważ nie został rozpatrzony i oceniony cały materiał dowodowy, a także art. 105 § 1 k.p.a. Wobec powyższego Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) – orzekł, jak w sentencji. O tym, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu Sąd orzekł na podstawie art. 152 tej ustawy.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 powyższej ustawy w związku z art. 97 § 2 ustawy – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.