Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 436/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2010-10-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6159 Inne o symbolu podstawowym 615
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: *Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 217, art. 218
journal: Dz.U. 1980 nr 9 poz 26
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 30 ust. 1
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz Sędziowie: Sędzia WSA Olga Białek (spr.) Sędzia NSA Zygmunt Wiśniewski Protokolant: Asystent sędziego Katarzyna Grott po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 13 października 2010 r. sprawy ze skargi M. K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia 20 stycznia 2010 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia oddala skargę.


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. zaskarżonym postanowieniem, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 k.p.a. utrzymało w mocy postanowienie Burmistrza Miasta i Gminy K. W. z dnia 24 września 2009 r. ([...]) o odmowie wydania zaświadczenia o treści żądanej przez M. K., dotyczącego przeznaczenia działek oznaczonych geodezyjnie nr [...] i nr [...] położonych w G..

Postanowienie to zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym.

M. K. w dniu 28 maja 2009 r. wnioskiem skierowanym do Urzędu Miasta i Gminy K.W. wystąpił o wydanie zaświadczenia o przeznaczeniu ww. działek w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. W odpowiedzi uzyskał dwa zaświadczenia Burmistrza Miasta i Gminy K.W. z dnia 1 czerwca 2009 r. wydane na podstawie art. 217 i art. 218 k.p.a., w których organ zaświadczył o wynikającym z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w K. W. z dnia 16 grudnia 1996 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi G. gmina K. W., przeznaczeniu działek nr [...] i nr [...]. W obu przypadkach stwierdzono, że w ww. miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego działki te, przeznaczone są na tereny upraw rolnych – kierunkową rezerwę terenów zainwestowanych.

W dniu 14 lipca 2009 r. M.K. zwrócił się do organu gminy "o wydanie prawidłowych zaświadczeń potwierdzających rzeczywisty stan prawny przeznaczenia działek nr ewidencyjny [...], [...] obręb G. w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego wynikający z map ewidencji gruntów oraz miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi G....". Wnioskodawca stwierdził, że zaświadczenia wydane w dniu 1 czerwca 2009 r. są sprzeczne z postanowieniami planu miejscowego, bowiem dla działek nr [...] oraz [...] plan miejscowy przewiduje kierunkową rezerwę terenów zainwestowanych i nie jest to teren upraw rolnych, co sugerują wydane zaświadczenia. Wnioskodawca uważa, że nieruchomości tych dotyczą postanowienia planu (§ 4 ust. 2 i ust. 4 ww. uchwały), które dopuszczają w obrębie terenów zainwestowania wiejskiego lokalizację zabudowy zagrodowej, mieszkaniowej i usługowej oraz umożliwiają znaczny rozwój przestrzennego zainwestowania wsi G., poprzez sytuowanie nowej zabudowy w północnej części wsi po obu stronach drogi krajowej.

Postanowieniem z dnia 24 września 2009 r. , na podstawie art. 217 § 2 pkt 2 k.p.a. Burmistrz Miasta i Gminy K. W. odmówił wydania zaświadczenia o żądanej treści z powodu niepotwierdzenia się w toku postępowania wyjaśniającego istnienia stanu prawnego, którego potwierdzenia żądał M.K..

W uzasadnieniu organ zauważył, że wnioskodawca domagał się wydania zaświadczeń o innej treści niż zaświadczenia z dnia 1 czerwca 2009 r. potwierdzających, że należące do niego działki położone są na terenach dla których plan dopuszcza lokalizację zabudowy zagrodowej, mieszkaniowej i usługowej, co- zdaniem organu - jest niezgodne z zapisami planu miejscowego.

Kwestionując powyższe postanowienie M.K. wniósł zażalenie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. wskazując, że interpretacja postanowień planu miejscowego dokonana przez organ jest sprzeczna z tym planem i przedstawiając własną wykładnię przepisów uchwały zatwierdzającej plan miejscowy, zgodnie z którą działki nr [...] i nr [...] znajdują się na terenach przewidzianych do zabudowy.

Utrzymując w mocy zaskarżone postanowienie, Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. stwierdziło, że w istocie rzeczy odpowiada ono przepisom prawa, choć skład orzekający Kolegium nie podziela argumentacji organu pierwszej instancji w zakresie dotyczącym przesłanek odmowy wydania zaświadczenia. Stwierdzone uchybienia nie uzasadniają jednak zastosowania art. 138 § 2 k.p.a.

Rozstrzygając sprawę Kolegium wskazało, że zaświadczenie jest czynnością materialno-techniczną polegającą na urzędowym poświadczeniu określonego stanu faktycznego lub stanu prawnego. Przytoczono również przepisy art. 217 § 2 k.p.a. określające przesłanki uprawniające organ do wydania zaświadczenia oraz wskazano, w jaki sposób, może zostać zakończone postępowanie w sprawie wydania zaświadczenia.

Odnosząc te ogólne uwagi do rozpoznawanej sprawy, Kolegium zwróciło uwagę na to, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest szczególnego rodzaju aktem prawa miejscowego i stanowi źródło powszechnie obowiązującego prawa na terenie działania organu, który go ustanowił. Według obowiązujących w dniu podjęcia uchwały Rady Miejskiej w K. W. z dnia 16 grudnia 1996 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi G., przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 1999 r, Nr 15, poz. 139 z późn. zm.) ustalenie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu dokonywane jest w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego z zachowaniem warunków określonych w ustawach i należy, co do zasady, do zadań własnych gminy. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest przepisem gminnym (art. 7 w związku z art. 8 ust 1 ww. ustawy) a jego ustalenia stanowią treść uchwały rady gminy. Przedstawiony charakter prawny miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego potwierdzają przepisy obecnie obowiązującej ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Kolegium podniosło również, że jednym z podstawowych celów uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest ustalenie przeznaczenia terenów nim objętych oraz zasad ich zagospodarowania. Plan miejscowy jest wyłącznym środkiem prawnym i sposobem ustalenia przeznaczenia terenu a jego treść stanowi jedyne źródło informacji w tym zakresie. Przepisy prawa regulują natomiast kwestię trybu i sposobu udostępniania treści planów miejscowych, co dotyczy niewątpliwie także przeznaczenia poszczególnych działek objętych regulacją planu. Przede wszystkim, plan miejscowy jako akt prawa miejscowego podlega publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym, co umożliwia realizację zasady powszechnej znajomości prawa. Ponadto w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zawarta została szczególna regulacja gwarantująca każdemu prawo wglądu do planu miejscowego oraz otrzymania z niego wyrysów i wypisów (art. 30 ust. 1). Przedmiotem wypisu i wyrysu jest konkretyzacja treści (ustaleń) planu co do ściśle określonego terenu objętego jego regulacją. Ma on formę wyciągu z tego rodzaju aktu prawa miejscowego (odpowiedniej części tekstowej i graficznej) dotyczącej ściśle oznaczonego terenu będącego przedmiotem zainteresowania wnioskodawcy. Informację o treści planu – w tym wypis i wyrys - może uzyskać każdy zainteresowany, bez konieczności wykazania interesu prawnego w ich uzyskaniu.

W ocenie Kolegium, treść miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego nie podlega udostępnieniu w formie zaświadczeń wydawanych przez organy administracji publicznej, według zasad i trybu określonego w przepisach Działu VII k.p.a. Udostępnieniu w formie zaświadczenia nie podlegają bowiem przepisy powszechnie obowiązującego prawa, w tym aktów prawa miejscowego. Organ przypomniał, że przedmiotem wniosku M.K. było wydanie zaświadczenia co do przeznaczenia działek nr [...] i nr [...], stosownie do treści przepisów prawa – miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W ocenie organu, żądanie to dotyczyło zatem udostępnienia treści planu w ściśle określonym przez wnioskodawcę zakresie. Z przedstawionych wyżej względów Kolegium uznało, że organ pierwszej instancji zasadnie odmówił M. K. wydania zaświadczenia. Zdaniem Kolegium, brak było w ogóle podstaw do wydania zaświadczenia – a nie jak wskazał organ pierwszej instancji – do wydania zaświadczenia o treści żądanej przez zainteresowanego. Pomimo odmiennej oceny podstawy odmowy wydania zaświadczenia Kolegium uznało jednak, że z tej przyczyny, nie zachodzi potrzeba uchylania zaskarżonego postanowienia.

Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem M.K. w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zarzucił mu naruszenie przepisów art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 k.p.a. a także art. 217 § 2 pkt 2 w związku z art. 218 § 1 i art. 219 k.p.a. – na skutek utrzymania w mocy postanowienia organu pierwszej instancji. Zarzucając powyższe wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia organu pierwszej instancji i o zasądzenie kosztów postępowania sądowego.

W ocenie skarżącego stanowisko Kolegium jest niezgodne z prawem i krzywdzące. Nie ma bowiem żadnych przeszkód do wydania zaświadczenia o przeznaczeniu danej nieruchomości w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego w trybie art. 217 i następnych k.p.a. Dla wydania zaświadczenia wystarczy bowiem, aby osoba ubiegająca się o zaświadczenie wykazała swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu faktów lub stanu prawnego. Wbrew poglądowi Kolegium, informacja o przeznaczeniu nieruchomości w planie miejscowym nie jest czynnością przytaczania przepisów prawa powszechnie obowiązującego lecz dotyczy w najściślejszym sensie stanu prawnego, jaki wynika z tych przepisów. Przeznaczenie określone w planie miejscowym jest jednym z podstawowych elementów stanu prawnego nieruchomości w rozumieniu art. 218 § 1 k.p.a. Skarżący podniósł również, że możliwość uzyskania przez stronę wypisów lub wyrysów z planu nie przekreśla możliwości uzyskania zaświadczenia o przeznaczeniu danej nieruchomości. Plan zagospodarowania przestrzennego nie posługuje się w swojej treści pojęciem działki, ani też nie zajmuje się przeznaczeniem poszczególnych działek. Informację o przeznaczeniu działki w planie może natomiast zawierać zaświadczenie organu, który dysponuje niezbędnymi dla tego celu danymi z planu. Mamy tu do czynienia z zasobem danych o którym mowa w art. 218 § 1 in fine k.p.a. Reasumując, skarżący stwierdził, że rzeczą organu odwoławczego było rozpoznanie zarzutu niezgodności postanowienia Burmistrza z ustaleniami planu i ewentualnie wydania rozstrzygnięcia co do istoty sprawy. Kolegium uchyliło się jednak od rozpoznania zarzutów wniesionego zażalenia, czym naruszyło art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 k.p.a. Postanowienie Kolegium jest również otwarcie sprzeczne z dyspozycją art. 218 § 1 w związku z art. 219 oraz art. 217 § 1 pkt 2 k.p.a.

W odpowiedzi na skargę strona przeciwna wniosła o jej oddalenie podtrzymując w całości argumentację zawartą w kwestionowanym postanowieniu. Zdaniem Kolegium, okoliczności i argumenty podniesione w skardze nie podważają prawidłowości podjętego orzeczenia. Nie można bowiem tracić z pola widzenia, że uzasadnienie potrzeby uzyskania zaświadczenia – według kryterium interesu prawnego wnioskodawcy – polega na założeniu, że jest to zasadniczo jedyna droga urzędowego potwierdzenia pewnych faktów lub stanu prawnego. Taka potrzeba dezaktualizuje się jednak w przypadku kwestii przeznaczenia nieruchomości w planie miejscowym zagospodarowania przestrzennego, skoro każdy (nie tylko podmiot legitymujący się interesem prawnym) może zapoznać się z treścią uchwały zatwierdzającej plan bądź uzyskać wypis lub wyrys z tego planu. Oczywista jest zatem konkluzja, że nie wydaje się zaświadczenia co do treści planu miejscowego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Według art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne i postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym na które służy zażalenie albo kończące postępowanie a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej u.p.p.s.a.).

Kryterium legalności przewidziane w art. 1 § 2 ustawy ustrojowej umożliwia sądowi administracyjnemu wyeliminowanie z obrotu prawnego zarówno aktu administracyjnego uchybiającego prawu materialnemu, jeżeli naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a u.p.p.s.a.), jak też rozstrzygnięcia dotkniętego wadą warunkującą wznowienie postępowania administracyjnego (lit. b przywołanego przepisu), a także wydanego bez zachowania reguł postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c).

Treść przytoczonego uregulowania wskazuje jednoznacznie, że nie każde naruszenie prawa daje Sądowi podstawę do uwzględnienia skargi lecz jedynie takie, które miało lub mogłoby mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wyjaśnić od razu wypada, że w literaturze przedmiotu wskazuje się, iż "przez możliwość istotnego wpływania na wynik sprawy należy rozumieć prawdopodobieństwo oddziaływania naruszeń prawa procesowego na treść decyzji lub postanowienia, a więc na ukształtowanie w nich stosunku administracyjnoprawnego materialnego lub procesowego /por. [red.] T. Woś, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Warszawa 2005, s. 458/.

Uwzględniając przedstawione wyżej zasady dokonywanej przez sąd administracyjny kontroli legalności zaskarżonych aktów administracyjnych, należy stwierdzić, że wniesiona w niniejszej sprawie skarga nie mogła być uwzględniona. Sąd nie dopatrzył się bowiem takiego naruszenia prawa, które uzasadniałoby wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonego postanowienia, aczkolwiek skład orzekający nie w pełni podzielił zawarte w uzasadnieniu rozważania.

Wyjaśniając motywy zajętego stanowiska wskazać trzeba, że podstawę podjętego rozstrzygnięcia obok art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 144 k.p.a. stanowiły również przepisy regulujące zasady i tryb wydawania zaświadczeń umiejscowione w Dziale VII k.p.a.

W pierwszej kolejności przypomnieć wypada, że zgodnie z art. 217 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie na żądanie osoby ubiegającej się o nie. Zgodnie natomiast z § 2 cytowanego przepisu zaświadczenie wydaje się, jeżeli:

1/ urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa lub

2/ osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego.

Z kolei po myśli art. 218 § 1 k.p.a. w przypadkach o których mowa w art. 217 § 2 pkt 2 k.p.a. organ administracji publicznej po ustaleniu, że dana osoba ma interes prawny w żądaniu zaświadczenia obowiązany jest to zaświadczenie wydać jednak jedynie wtedy, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź innych danych znajdujących się w jego posiadaniu.

Z okoliczności faktycznych niniejszej sprawy wynika, że skarżący żądał pierwotnie zaświadczenia o przeznaczeniu terenu stanowiącego działki nr [...] i [...] w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Organ wydał skarżącemu dwa zaświadczenia z dnia 1 czerwca 2009 r. stwierdzające, że ww. działki w planie miejscowym przeznaczone są na tereny upraw rolnych – kierunkową rezerwę terenów zainwestowanych. Oznacza to, że wniosek skarżącego z dnia 28 maja 2009r. został przez organ załatwiony. Skarżący nie zgodził się jednak z treścią tych zaświadczeń i w piśmie z dnia 14 lipca 2009 r. zażądał wydania "prawidłowych zaświadczeń potwierdzających rzeczywisty stan prawny przeznaczenia działek nr [...] i [...] w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego wynikający z map ewidencji gruntów oraz miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego". Skarżący przedstawił własną interpretację zapisów planu wskazując, że znajduje ona potwierdzenia w wydanej wcześniej decyzji podziałowej. Zdaniem strony, należące do niej działki znajdują się w obrębie zainwestowania wiejskiego i nie ma do nich zastosowania ustalenie funkcjonalno-przestrzenne o którym mowa w § 5 uchwały zatwierdzającej plan miejscowy.

Przedstawiony stan faktyczny dowodzi, że postanowienie o odmowie zaświadczenia wydane przez organ pierwszej instancji dotyczy wniosku skarżącego z dnia 14 lipca 2009 r. Z jego treści wynika zaś, że intencją wnioskodawcy było uzyskanie zaświadczenia określonej treści, potwierdzającego przeznaczenie działek w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego - zgodnie z dokonaną przez niego interpretacją przepisów planu miejscowego. Skarżący domagał się zatem wydania zaświadczenia potwierdzającego przeznaczenia działek, zgodnego z przedstawioną przez niego interpretacją zapisów planu miejscowego a nie interpretacją dokonaną przez organ we wcześniejszych zaświadczeniach. Mając na uwadze treść wniosku strony, którym organ pierwszej instancji był związany, należy stwierdzić, że organ pierwszej instancji prawidłowo podjął rozstrzygnięcie w przedmiocie wydania żądana o określonej treści. Pomimo odmiennej oceny Kolegium w tym zakresie, powyższe nie wpływa na prawidłowość rozstrzygnięcia tego organu.

Takiego zaświadczenia organ pierwszej instancji nie mógł bowiem wydać, a zatem postanowienie o odmowie wydania zaświadczenia jest prawidłowe i prawidłowe jest również orzeczenie utrzymujące je w mocy.

Jak wcześniej zaznaczono w przypadku, gdy osoba ubiegająca się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu faktów albo stanu prawnego, organ obowiązany jest wydać zaświadczenie, ale tylko, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez organ ewidencji, rejestrów bądź innych danych znajdujących się w jego posiadaniu (art. 217 § 2 pkt 2 i art. 218 § 1 k.p.a.).

W orzecznictwie sądów administracyjnych jak i w literaturze przedmiotu utrwalone jest stanowisko, że zaświadczenie, jako czynność materialno-techniczna, nie przyznaje, nie stwierdza, nie uznaje uprawnień ani obowiązków wynikających z przepisów prawa lecz potwierdza istnienie uprawnienia lub obowiązku przyznanego lub potwierdzonego wcześniej w decyzji (konstytutywnej lub deklaratoryjnej). Co istotne w zaświadczeniu nie przeprowadza się wykładni przepisów prawa materialnego ponieważ nie jest to akt administracyjny o charakterze konstytutywnym czy też deklaratoryjnym (por. stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego w wyroku z dnia z 16 czerwca 2009 r., II OSK 81/09 – nsa.qov.pl). Mając na uwadze "naturę" zaświadczenia (która w istocie sprowadza się do przeniesienia danych ze znajdujących się w posiadaniu organu rejestrów, ewidencji i innych zbiorów danych) w judykaturze zwracano uwagę, że jeżeli problematyka której dotyczy zaświadczenie jest sporna, wydanie zaświadczenia zgodnie z żądaniem strony jest niemożliwe (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 27 listopada 1998 r., sygn. akt III SA 1292/97). Jeżeli zatem kwestia objęta żądaniem zaświadczenia budzi wątpliwości organ powinien odmówić wydania zaświadczenia. Zaświadczenia nie może rozstrzygać bowiem czegokolwiek, żadnych kwestii spornych. Wydaje je się wówczas, gdy fakt powstania skutków prawnych jest oczywisty i organ nie musi czegokolwiek rozstrzygać.

Organ wydaje zaświadczenie, na podstawie prowadzonych przez niego rejestrów, ewidencji czy innych danych będących w jego posiadaniu, czyli określonych dokumentów. Skoro zaświadczenie ma być oparte na dokumentach zatem, to co ma potwierdzać musi być oczywiste, wynikające w sposób bezsporny z tych dokumentów. Organ zaświadcza o tym co jest w jego ewidencji, rejestrach, bądź innych danych, bez ich przetwarzania. Treści zaświadczenia nie można formułować opierając się na wykładni przepisów prawa materialnego w kontekście określonego stanu faktycznego. Zaświadczenie ma być aktem wiedzy a nie aktem woli organu. Nie ma ono zatem charakteru prawotwórczego. Ma natomiast potwierdzać, na podstawie danych z istniejących ewidencji, rejestrów, zbioru dokumentów lub zbioru danych utrwalonych innymi technikami istnienia w danym czasie określonego stanu faktycznego lub prawnego, którego poświadczenia domaga się wnioskodawca (Z. Kmiecik, Charakter prawny zaświadczenia ... z. 10, s. 63 oraz wyrok NSA z dnia 2 października 2008 r., I OSK 588/08; z dnia 8 września 2009 r. , I OSK 104/09 – nsa .qov.pl).

W niniejszej sprawie żądając dokonania interpretacji zapisów planu w odniesieniu do nieruchomości skarżącego (zgodnej z zaprezentowaną przez niego wykładnią) strona domagała się w istocie określenia konkretnych skutków prawnych jakie zapisy planu wywołują w stosunku do niego w sferze wykonywania prawa własności (określenie możliwego sposobu zagospodarowania nieruchomości). Strona domagała się ustalenia indywidualnego stanu prawnego jej nieruchomości, co wiąże się z rozstrzyganiem o istnieniu albo nieistnieniu uprawnień lub obowiązków właściciela. W postępowaniu o wydanie zaświadczenia na podstawie art. 218 k.p.a. uwzględnienie takiego żądania nie jest zaś możliwe. Zaświadczenie nie może bowiem kształtować bezpośrednio stosunku prawnego. Może to nastąpić w formie orzeczenia wydawanego na podstawie przepisu prawa materialnego. Wskazać w tym miejscu należy na stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w wyroku z dnia 16 września 2005 r., II OSK 36/05 (ONSAiWSA 2006/2/64) w którym Sąd stwierdził, że obowiązek wydania zaświadczenia na podstawie art. 217 § 2 pkt 2 i art. 218 § 2 k.p.a. – które urzędowo potwierdza "określone fakty lub stan prawny wynikający z prowadzonej przez organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w posiadaniu organ, nie dotyczy okoliczności, których ustalenie i ocena następują w postępowaniu jurysdykcyjnym w sprawie rozstrzyganej w drodze decyzji administracyjnej lub postanowienia". Konkretyzacja możliwości zagospodarowania nieruchomości zgodnie z planem, będąca wyrazem interpretacji przepisów planu i jego zastosowania, dokonywana jest stosownym rozstrzygnięciem administracyjnym (np. pozwolenie na budowę). W niniejszej sprawie organ nie miał zatem żadnych podstaw prawnych aby w uproszczonym postępowaniu (o wydanie zaświadczenia) przeprowadzać interpretację wskazanych przepisów prawa powszechnie obowiązującego jakim jest plan miejscowy. Ponadto zaświadczenie nie jest formą działania organów administracji w której ustala się treść powszechnie obowiązujących aktów prawnych lub indywidualnych aktów administracyjnych. W przypadku aktów indywidualnych, istnieją ku temu odpowiednie instrumenty prawne – jak n. wyjaśnienie treści decyzji; a w przypadku przepisów powszechnie obowiązujących ich treść podlega publicznemu udostępnieniu. Trzeba mieć zatem na uwadze, że przepisy planu miejscowego – jako aktu prawa miejscowego - stanowią przede wszystkim zbiór norm prawnych i nie mogą być kwalifikowane jako prowadzone przez organ i znajduje się wyłącznie w jego posiadaniu rejestry, ewidencje lub inne dane. Sąd nie podziela stanowiska prezentowanego przez skarżącego, że przepisy planu miejscowego stanowią zbiór danych o których mowa w art. 218 k.p.a. Pojęcie danych będących w posiadaniu organu nie obejmuje sytuacji, kiedy dane te podlegają publicznemu udostępnieniu a ponadto, gdy stanowią wynik oceny prawnej i interpretacji norm prawnych.

Należy zgodzić się zatem z Kolegium, że treść miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, będącego wszak przepisem prawa powszechnie obowiązującego na obszarze gminy – podobnie jak treść innych przepisów prawa powszechnie obowiązujących - nie podlega udostępnieniu w formie zaświadczenia. Nie ulega również wątpliwości, że – o ile przepis prawa nie zawiera odpowiedniego uregulowania – organ nie może poprzez zaświadczenie dokonywać interpretacji przepisów prawa powszechnie obowiązującego. Jak trafnie zauważono w zaskarżonym postanowieniu, przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przewidują udostępnienie treści miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez publikację w wojewódzkim dzienniku urzędowym oraz w formie wyrysów lub wypisów z planu, co ma szczególne znaczenie dla ustalenia treści planu dla konkretnej działki. W tym miejscu wskazać należy, że w orzecznictwie prezentowany jest również pogląd, iż tryb uzyskania informacji o treści planu miejscowego wskazany w art. 30 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, na zasadzie regulacji szczególnej w stosunku do przepisów k.p.a. wyłącza – w zakresie w jakim istnieje możliwość wydawania wypisów i wyrysów planów miejscowych – możność wydawania w tym zakresie zaświadczeń w trybie art. 217 i art. 218 k.p.a.(por. WSA w Gdańsku w wyroku z dnia 1 lutego 2007 r. II SA/Gd 494/06, Legalis). Nie ulega zaś wątpliwości, że skarżący mógł uzyskać stosowny wypis i wyrys z planu miejscowego, przedstawiający treść planu w odniesieniu do konkretnej działki. Analizując wniosek strony z dnia 14 lipca 2009 r. stwierdzić należy, że – w istocie - żądano w nim dokonania przez organ wykładni przepisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zgodnej z wykładnią zapisów planu przedstawioną przez stronę. W sprawie istotne jest więc, że skarżący domagał się przyporządkowania do jego nieruchomości konkretnej normy prawa miejscowego - miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W zaświadczeniu nie dokonuje się natomiast wykładni przepisów prawa w odniesieniu do stanu faktycznego. Powyższe stanowi również istotną okoliczność przemawiającą za odmową wydania wnioskowanego zaświadczenia.

Godzi się również zauważyć, że w orzecznictwie prezentowane są stanowiska dopuszczające możliwość wydania zaświadczenia na podstawie art. 217 k.p.a. o przeznaczeniu nieruchomości w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Podkreślenia jednak wymaga, że judykatura wyraźnie rozróżnia wówczas dwie sytuacje. Pierwsza, w której organ działając na podstawie art. 217 § 2 w związku z art. 218 k.p.a. wydaje zaświadczenie o treści miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dokonując prostego przeniesienia zapisów planu do zaświadczenia (inaczej mówiąc: cytuje plan). Druga, gdy organ dokonuje wykładni jego zapisów i zamieszcza jej rezultat w zaświadczeniu lub też, gdy odmawia wydania zaświadczenia z uwagi na niezgodność wyprowadzonych w drodze wykładni zapisów planu z treścią żądania. Za dopuszczalną, w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 217 § 2 pkt 2 k.p.a., uznaje się wyłącznie tę pierwszą sytuację (por. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 11 lutego 2010 r. II SA/BK 712/09 – nas.qov.pl). Nie ulega wątpliwości, że w rozpoznawanej sprawie, skarżący żądał od organu wydania zaświadczenia, które nie stanowiłoby prostego przeniesienia (cytowania) zapisu planu ale wymagało dokonania pewnych działań interpretacyjnych i ocennych – zwłaszcza co do części graficznej planu (potwierdza to również treść pisma Kolegium z dnia 9 listopada 2009 r. i organu pierwszej instancji z dnia 19 listopada 2009 r., w którym Kolegium wskazuje na wątpliwości dotyczące przeznaczenia nieruchomości). Między organem a skarżącym zaistniał zatem spór co do wykładni przepisów prawa miejscowego. Spór ten nie mógł być natomiast rozstrzygnięty w drodze czynności materialno-technicznej jaką jest wydanie zaświadczenia. Zaświadczenie potwierdza tylko informacje posiadane przez organ i nie rozstrzyga żadnych kwestii spornych. Przytoczone okoliczności potwierdzają zatem, że organ nie mógł wydać skarżącemu zaświadczenia żądanej treści.

Od analizowanej sytuacji należy oczywiście odróżnić takie sytuacje w których podstawie ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego właściwy organ gminy wydaje zaświadczenie w których dokonuje interpretacji postanowień planu w odniesie do konkretnego stanu faktycznego – np. potwierdzające zgodność samowolnie zrealizowanej inwestycji z ustaleniami planu. Wówczas jednak konieczność wydania zaświadczenia wynika z konkretnego przepisu prawa, tu. przepisu ustawy - Prawo budowlane – co w niniejszej sprawie nie ma jednak miejsca.

Skarżący uważa, że przeznaczenie nieruchomości w planie miejscowym jest elementem stanu prawnego dotyczącego jego nieruchomości w rozumieniu art. 218 § 1 k.p.a. Podnosi również, że możliwość uzyskania wypisów i wyrysów nie przekreśla możliwości uzyskania zaświadczenia, gdyż plan nie posługuje się w swojej treści pojęciem działka ani też nie zajmuje się przeznaczeniem poszczególnych działek. Z tym stanowiskiem nie można się zgodzić, gdyż plan reguluje również bezpośrednio status prawny konkretnych nieruchomości położonych na obszarze planu. Rada w sposób władczy wprowadza określone funkcje terenu, warunki i parametry zabudowy dla danego obszaru; wszelka zabudowa i zagospodarowanie terenu muszą być z planem zgodne. W tym sensie plan jest zbiorem aktów indywidualnych, ustalających warunki zabudowy konkretnych nieruchomości. Dlatego to bezpośrednio plan określa przeznaczenie danej działki. Ponadto należy zauważyć, że w praktyce zdarzą się plany miejscowe uchwalane dla bardzo małych obszarów – mogących dotyczyć również jednej nieruchomości. W tym sensie, stopień szczegółowości planów miejscowych może więc być różny.

Wobec przedstawionych wyżej okoliczności faktycznych i prawnych Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 151 u.p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.