Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 908/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-01-04 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6198 Inspekcja pracy
Hasła tematyczne: Inspekcja pracy
Skarżony organ: Inspektor Pracy
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 3 ust. 1, art. 4 pkt 2, art. 25 oraz art. 41 ust. 1 pkt 2, ust. 4 pkt 2 i ust. 6
journal: Dz.U. 2008 nr 237 poz 1656
law: Ustawa z dnia 19 grudnia 2008 r. o emeryturach pomostowych
article: art. 11 a
journal: Dz.U. 2012 poz 404
law: Ustawa z dnia 13 kwietnia 2007 r. o Państwowej Inspekcji Pracy - tekst jednolity
article: art. 10 ust. 1 i 5
journal: Dz.U. 2010 nr 220 poz 1447
law: Ustawa z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Barbara Adamiak Sędziowie sędzia NSA Małgorzata Borowiec sędzia del. WSA Jacek Fronczyk (spr.) Protokolant asystent sędziego Agnieszka Chorab po rozpoznaniu w dniu 4 stycznia 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 22 listopada 2011 r. sygn. akt IV SA/Gl 248/11 w sprawie ze skargi J. W. na decyzję Okręgowego Inspektora Pracy w Katowicach z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie umieszczenia pracownika w ewidencji pracowników wykonujących prace w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 22 listopada 2011 r. o sygn. akt IV SA/Gl 248/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę J. W. na decyzję Okręgowego Inspektora Pracy w Katowicach z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie umieszczenia pracownika w ewidencji pracowników wykonujących prace w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze.

W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy.

Inspektor Pracy Państwowej Inspekcji Pracy w Katowicach decyzją z dnia [...] października 2010 r. nr [...], działając na podstawie art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.: Dz. U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 ze zm.), umorzył postępowanie administracyjne wszczęte wnioskiem J. W. z dnia [...] lipca 2010 r. o wpisanie go do ewidencji pracowników wykonujących prace w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze.

W motywach rozstrzygnięcia organ wskazał, że strona nie została wpisana do prowadzonej przez pracodawcę ewidencji pracowników wykonujących prace w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze, za których jest przewidziany obowiązek opłacania składek na Fundusz Emerytur Pomostowych. Powołując się na treść art. 35 ust. 1 oraz art. 3 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 19 grudnia 2008 r. o emeryturach pomostowych (Dz. U. nr 237, poz. 1656 ze zm.), organ zwrócił uwagę, że strona w swym wniosku podała, iż pracę na stanowisku sztygara oddziałowego wykonuje bezpośrednio przy przeróbce mechanicznej węgla, natomiast wyniki przeprowadzonej kontroli wykazały, że J. W. zatrudniony jest na stanowisku sztygara oddziałowego K. W. S.A. – Oddział K.W.K. "M." w R.. Z opisu czynności zawartych w dokumentacji z oceny ryzyka zawodowego dla pracowników na stanowisku dozoru ruchu w ZPMW wynika, że wykonują oni czynności związane z kierowaniem ruchem technologicznym, nadzorowaniem i kierowaniem wszelkimi pracami oraz prowadzeniem dokumentacji. Odnosząc się do ustawowej definicji "ciężkiej pracy fizycznej" oraz do wymogu ujęcia zajmowanego stanowiska w wykazie prac w szczególnych warunkach, zamieszczonym w załączniku nr 1 do ustawy, Inspektor Pracy zaznaczył, że w punkcie 1 tego załącznika określono prace bezpośrednio przy przeróbce mechanicznej węgla oraz rud metali lub ich wzbogacaniu. Z kolei z przedstawionych kontrolującym wyników pomiaru wydatku energetycznego wynika, że wydatek energetyczny efektywny na stanowisku dozoru niższego wynosi 1514 kcal/480 min., 6337,3 kJ/480 min. i odpowiada pracy ciężkiej, a na stanowisku dozoru średniego wydatek energetyczny efektywny na zmianę roboczą wynosi 1467,3 kcal/480 min., 6141,4 kJ/480 min. i odpowiada pracy średnio ciężkiej. Wykonywanie pracy bezpośrednio przy przeróbce mechanicznej węgla polega na wykonywaniu czynności związanych z przetwarzaniem surowca lub produktów przejściowych w wyrób lub produkt finalny. Do tych prac zaliczyć należy dostarczanie materiałów (surowców) lub półproduktów do stref obróbki, ich przetwarzanie ręczne lub z użyciem narządzi, odbieranie wyrobów ze stref obróbki. Zdaniem organu, wykonywana przez stronę praca nie spełnia określonych w ustawie o emeryturach pomostowych kryteriów pozwalających na umieszczenie w wykazie prac wykonywanych w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze, toteż dalsze prowadzenie postępowania jest bezprzedmiotowe.

J. W. decyzję tę uczynił przedmiotem odwołania do Okręgowego Inspektora Pracy w Katowicach, wnosząc o jej uchylenie. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych, wskazał, że przedmiotowa sprawa powinna zostać rozstrzygnięta merytorycznie, co oznacza, że organ winien wydać decyzję rozpoznającą sprawę co do jej istoty, zwłaszcza gdy strona twierdzi, że praca przez nią wykonywana spełnia kryteria określone w ustawie o emeryturach pomostowych.

Okręgowy Inspektor Pracy w Katowicach decyzją z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...], stosując art. 138 § 1 pkt 2 kpa i art. 19 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o Państwowej Inspekcji Pracy (Dz. U. nr 89, poz. 589 ze zm.), uchylił decyzję stanowiącą przedmiot odwołania i orzekł co do istoty sprawy, poprzez odmowę nakazania umieszczenia J. W. w ewidencji pracowników wykonujących prace w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wyjaśnił, że z opisu czynności zawartych w dokumentacji oceny ryzyka zawodowego osób wykonujących pracę na stanowisku zajmowanym przez stronę wynika, że osoby te wykonują czynności związane z kierowaniem ruchem technologicznym, nadzorowaniem i kierowaniem wszelkimi pracami oraz prowadzeniem dokumentacji, a tym samym praca ta nie spełnia wymogów wynikających z postanowień ustawy o emeryturach pomostowych, by móc zaliczyć ją do prac wykonywanych w szczególnych warunkach lub prac o szczególnym charakterze. Czynnikami ryzyka kwalifikującymi pracownika do umieszczenia go w ewidencji pracowników wykonujących prace w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze mogą być jedynie: efektywny wydatek energetyczny oraz mikroklimat gorący, pod warunkiem, że podejmowane prace zostały ujęte w wykazie prac wykonywanych w szczególnych warunkach, stanowiącym załącznik nr 1 do ustawy. Przepisy ustawy o emeryturach pomostowych wymagają, aby warunki wymienione powyżej były spełnione łącznie. Jednak analiza warunków pracy strony nie daje podstaw do uwzględnienia zgłaszanego żądania, ponieważ praca ta nie może zostać uznana za pracę wykonywaną w szczególnych warunkach, gdyż nie jest to praca wykonywana bezpośrednio przy przeróbce węgla oraz rud metali lub ich wzbogacaniu. Określenie "prace wykonywane przy przeróbce surowców" należy rozumieć jako wykonywanie czynności związanych z przetwarzaniem surowca lub produktów przejściowych w wyrób lub produkt finalny. Prace przy kontroli i zapewnieniu ciągłości procesu technologicznego mogą być kwalifikowane jako prace w szczególnych warunkach, tylko i wyłącznie w przypadku ich zgodności z przedstawioną charakterystyką. Natomiast z charakterystyki stanowiska odwołującego się wynika, że wykonywana przez niego praca nie spełniała tych wymogów. Dla ustalenia, czy praca wykonywana przez daną osobę była pracą wykonywaną w szczególnych warunkach lub pracą o szczególnym charakterze, nie ma znaczenia nazwa stanowiska, lecz charakterystyka wykonywanej pracy, a jedynym podmiotem uprawnionym do kwalifikacji danego rodzaju prac jest pracodawca (płatnik składek). To on tworzy bowiem wykaz stanowisk, na których wykonywana jest praca, o której mowa w ustawie. Inspektor pracy ma natomiast jedynie możliwość nakazania wpisania pracowników do ewidencji stworzonej przez pracodawcę, jeżeli ustali, że pracownicy ci wykonują prace w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze.

Okręgowy Inspektor Pracy w Katowicach wskazał, że zarzut dotyczący umorzenia postępowania przez organ I instancji zasługiwał na uwzględnienie, wszak w razie nieuznania zasadności żądania umieszczenia pracownika w ewidencji pracowników wykonujących prace w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze właściwym rozstrzygnięciem jest odmowa nakazania pracodawcy umieszczenia konkretnego pracownika w tej ewidencji. Toteż rozstrzygnięcie w sprawie wymagało merytorycznej oceny, czy praca wykonywana przez pracownika ma charakter pracy, o której mowa w ustawie o emeryturach pomostowych.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach J. W. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji, zarzucając jej naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie art. 3 ust. 1 i 3 ustawy o emeryturach pomostowych. Podkreślił, że jego pracodawca nie umieścił go w ewidencji pracowników wykonujących prace w szczególnych warunkach, a organ odwoławczy uznał, że nie wykonuje on pracy bezpośrednio przy przeróbce mechanicznej węgla oraz nie wykonuje ciężkiej pracy fizycznej. Zdaniem skarżącego, stanowisko takie nie jest prawidłowe, ponieważ podejmowana przez niego praca jest pracą wykonywaną bezpośrednio przy przeróbce węgla na stanowisku sztygara oddziałowego i jest to stanowisko zaliczane do średniego stanowiska dozoru, które związane jest z obróbką mechaniczną węgla. Skarżący zaznaczył, że wysiłek fizyczny został zbadany i wykazał wartość wydatku energetycznego w wysokości 9620,7 kJ, a tym samym wydatek ten był wyższy od wartości granicznej obowiązującej w ustawie o emeryturach pomostowych. Zaakcentował także, że zajmowane przez niego stanowisko było wymienione w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 7 lutego 1983 r. w sprawie wieku emerytalnego pracowników zatrudnionych w warunkach szczególnych lub o szczególnym charakterze (Dz. U. nr 8, poz. 43 ze zm.).

W odpowiedzi na skargę Okręgowy Inspektor Pracy w Katowicach wniósł o jej oddalenie, powołując się na argumentację, jakiej użył w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, rozpoznając sprawę, uznał skargę za nieuzasadnioną. Wyjaśnił, że mocą zaskarżonej decyzji Okręgowy Inspektor Pracy w Katowicach uchylił w całości decyzję organu I instancji i odmówił nakazania pracodawcy umieszczenia skarżącego w ewidencji pracowników wykonujących prace w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze. Zatem organ odwoławczy wyeliminował z obrotu prawnego rozstrzygnięcie organu I instancji i w sposób merytoryczny rozstrzygnął sprawę, co – zdaniem Sądu – należy uznać za prawidłowe, bowiem organ ten zobowiązany był do zajęcia merytorycznego stanowiska. Nie naruszył przy tym zasady dwuinstancyjności, właściwie oceniając materiał dowodowy, jaki został zgromadzony w sprawie.

Sąd przywołał treść art. 3 ust. 1 i 3 ww. ustawy o emeryturach pomostowych, zgodnie z którym prace w szczególnych warunkach to prace związane z czynnikami ryzyka, które z wiekiem mogą z dużym prawdopodobieństwem spowodować trwałe uszkodzenie zdrowia, wykonywane w szczególnych warunkach środowiska pracy, determinowanych siłami natury lub procesami technologicznymi, które mimo zastosowania środków profilaktyki technicznej, organizacyjnej i medycznej stawiają przed pracownikami wymagania przekraczające poziom ich możliwości, ograniczony w wyniku procesu starzenia się jeszcze przed osiągnięciem wieku emerytalnego, w stopniu utrudniającym ich pracę na dotychczasowym stanowisku. Wykaz prac w szczególnych warunkach określa załącznik nr 1 do przywoływanej ustawy. Z kolei prace o szczególnym charakterze to prace wymagające szczególnej odpowiedzialności oraz szczególnej sprawności psychofizycznej, których możliwość należytego wykonywania w sposób niezagrażający bezpieczeństwu publicznemu, w tym zdrowiu lub życiu innych osób, zmniejsza się przed osiągnięciem wieku emerytalnego na skutek pogorszenia sprawności psychofizycznej, związanego z procesem starzenia się. Wykaz tego typu prac określa załącznik nr 2 do wymienionej ustawy. W myśl art. 3 ust. 4 i 5 ww. ustawy, za pracowników wykonujących prace w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze uważa się pracowników wykonujących po dniu wejścia w życie ustawy, w pełnym wymiarze czasu pracy, prace, o których mowa w ust. 1 i 3 tej ustawy.

WSA w Gliwicach wskazał, że stosownie do art. 41 ust. 1 powołanej ustawy, Zakład Ubezpieczeń Społecznych prowadzi centralny rejestr stanowisk pracy, na których są wykonywane prace w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze, jak również centralny rejestr pracowników wykonujących prace w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze, za których jest przewidziany obowiązek opłacania składek na Fundusz Emerytur Pomostowych. Z kolei płatnik składek jest obowiązany prowadzić: wykaz stanowisk pracy, na których są wykonywane prace w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze oraz ewidencję pracowników wykonujących prace w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze, za których jest przewidziany obowiązek opłacania składek na Fundusz Emerytur Pomostowych. Płatnik ten obowiązany jest powiadomić pracowników o dokonaniu wpisu do prowadzonej przez siebie ewidencji. Natomiast pracownikowi – w przypadku nieumieszczenia w ewidencji pracowników wykonujących prace w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze, za których jest przewidziany obowiązek opłacania składek na Fundusz Emerytur Pomostowych – przysługuje skarga do Państwowej Inspekcji Pracy. Sąd zwrócił uwagę także, że art. 11a ww. ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy stanowi, iż właściwe organy Państwowej Inspekcji Pracy są uprawnione do nakazania pracodawcy umieszczenia pracownika w ewidencji pracowników wykonujących prace w szczególnych warunkach lub o szczególnych charakterze, wykreślenia go z ewidencji oraz do sporządzenia korekty dokonanego wpisu w tej ewidencji.

Zdaniem Sądu, przedstawiony stan normatywny wskazuje, że Zakład Ubezpieczeń Społecznych prowadzi centralny rejestr stanowisk pracy, na których są wykonywane prace w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze, jak również centralny rejestr pracowników wykonujących prace w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze. Z kolei płatnik, którym jest pracodawca, obowiązany jest prowadzić wykaz stanowisk pracy, na których są wykonywane prace w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze oraz ewidencję pracowników wykonujących prace w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze. Oznacza to, że centralny rejestr stanowisk pracy, na których są wykonywane prace w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze, jak również rejestr pracowników wykonujących prace w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze musi być kompatybilny z wykazem stanowisk pracy, na których są wykonywane prace w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze, a prowadzona przez płatnika ewidencja pracowników wykonujących prace w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze wynika z powyższych rejestrów i wykazu stanowisk pracy. Z kolei pracownik, który nie został wpisany do wykazu stanowisk prowadzonego przez pracodawcę, uprawniony jest do wniesienia skargi do Państwowej Inspekcji Pracy. Wniesienie przez pracownika wskazanej skargi uruchamia postępowanie kontrolne przed Państwową Inspekcją Pracy. W ramach tego postępowania inspektor pracy przeprowadza kontrolę działań podjętych przez pracodawcę, a w szczególności to, czy płatnik prowadzi w sposób prawidłowy wykaz stanowisk, na których są wykonywane prace w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze, jak również ewidencję pracowników wykonujących prace w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze, a następnie podejmuje przewidziane prawem działania, w tym uprawniony jest do wydania nakazu, mocą którego nakaże pracodawcy umieszczenie pracownika w ewidencji pracowników wykonujących prace w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze, względnie wykreślenie go z takiej ewidencji albo zobowiąże do sporządzenia korekty dokonanego wpisu w tej ewidencji. Wydanie przedmiotowego nakazu następuje w drodze decyzji administracyjnej. Jednak w następstwie skargi pracownika organy Państwowej Inspekcji Pracy nie mogą orzekać co do wykazu stanowisk pracy, prowadzonego zgodnie z postanowieniami art. 41 ust. 4 pkt 1 ustawy o emeryturach pomostowych (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 kwietnia 2011 r. o sygn. akt I OSK 1969/10, publ. https://cbois.nsa.gov.pl).

Sąd podniósł, że w rozpoznawanej sprawie organ II instancji zasadnie uchylił decyzję umorzeniową i odmówił nakazania umieszczenia skarżącego w ewidencji pracowników wykonujących prace w szczególnych warunkach o szczególnym charakterze, bowiem stanowisko zajmowane przez skarżącego nie jest ujęte w wykazie stanowisk, a tym samym skarżący nie mógł zostać wpisany do ewidencji pracowników wykonujących prace w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze. W ocenie Sądu, w świetle przeprowadzonej analizy prawnej, rozstrzygnięcie organu odwoławczego uwzględnia postanowienia obowiązujących przepisów prawa materialnego, jak również nie narusza norm procedury administracyjnej w stopniu, który uzasadniałby konieczność jego uchylenia.

Dlatego też, stosując art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę.

Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego złożył J. W., wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego, poprzez błędną wykładnię:

- art. 3 ust. 1 w związku z punktem 1 załącznika nr 1 do ww. ustawy o emeryturach pomostowych, prowadzącą do odmowy uchylenia decyzji Okręgowego Inspektora Pracy w Katowicach z dnia 17 grudnia 2010 r., w której nieprawidłowo przyjęto, że skarżący nie wykonuje pracy bezpośrednio przy przeróbce mechanicznej węgla, a tym samym, że nie wykonuje pracy w szczególnych warunkach;

- art. 41 ust. 4 i ust. 6 ww. ustawy o emeryturach pomostowych, polegającą na przyjęciu, że w następstwie skargi pracownika organy Państwowej Inspekcji Pracy nie mogą orzekać co do wykazu stanowisk pracy, na których są wykonywane prace w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze, prowadzonego przez pracodawcę.

Na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym w dniu 4 stycznia 2013 r. Okręgowy Inspektor Pracy w Katowicach wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej, wskazując, że wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach jest prawidłowy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Podstawy te determinują kierunek postępowania Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny wskazanych w skardze podstaw kasacyjnych.

Skarga kasacyjna analizowana pod tym kątem nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, co sprawia, że nie zasługuje na uwzględnienie.

Przedstawione w skardze kasacyjnej zarzuty dotyczą jedynie naruszenia prawa materialnego. Jednak nie można przyjąć, by stwarzały one podstawę do uchylenia zaskarżonego wyroku.

Naruszenie prawa materialnego może przejawiać się w dwóch postaciach: jako błędna wykładnia albo jako niewłaściwe zastosowanie określonego przepisu. Naruszenie prawa materialnego, będące następstwem błędnej jego wykładni, można określić jako nadanie innego znaczenia treści zastosowanego przepisu, czyli polega na mylnym zrozumieniu poszczególnego zwrotu lub treści i tym samym znaczenia przepisu lub też tylko pojęcia występującego w jego treści. Z kolei niewłaściwe zastosowanie prawa może polegać na pominięciu obowiązującego przepisu, który powinien być zastosowany w konkretnej sprawie, przy czym wadliwość tej postaci naruszenia prawa sprowadza się w istocie do niewłaściwego wyboru przez sąd orzekający normy prawnej lub mylnej subsumpcji.

Formułując zarzut naruszenia prawa materialnego, a to art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 19 grudnia 2008 r. o emeryturach pomostowych (Dz. U. nr 237, poz. 1656 ze zm.) w związku z punktem 1 załącznika nr 1 do tej ustawy, autor skargi kasacyjnej podniósł, że Sąd I instancji dokonał błędnej jego wykładni, wskutek czego nie uchylił decyzji Okręgowego Inspektora Pracy w Katowicach z dnia [...] grudnia 2010 r., choć w decyzji tej – jego zdaniem – nieprawidłowo przyjęto, że skarżący nie wykonuje pracy bezpośrednio przy przeróbce mechanicznej węgla, a przez to, że nie wykonuje pracy w szczególnych warunkach.

Przede wszystkim, stawiając w skardze kasacyjnej zarzut błędnej wykładni, strona obowiązana jest nie tylko wskazać, jak dany przepis prawa winien być odczytywany, ale również wyjaśnić, dlaczego przyjęta przez Sąd I instancji interpretacja przepisu jest nieprawidłowa (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 czerwca 2006 r. o sygn. akt I OSK 24/06, publ. LEX nr 266229). Abstrahując od tego, że nie wskazano wprost, jak powołany przepis winien być wykładany, co jest wadą skargi kasacyjnej, istota tego zarzutu sprowadza się w rzeczy samej do wytknięcia Sądowi I instancji błędnej subsumpcji, a więc w efekcie zmierza do kwestionowania ustaleń faktycznych, czyli niewłaściwego zastosowania tej normy, nie zaś jej błędnej wykładni. Autor skargi kasacyjnej twierdzi bowiem, że Sąd I instancji nie uwzględnił skargi w sytuacji, gdy w sprawie nieprawidłowo przyjęto, że skarżący nie wykonuje pracy bezpośrednio przy przeróbce mechanicznej węgla, a tym samym, że nie wykonuje pracy w szczególnych warunkach. Nie ulega zatem wątpliwości, że stronie skarżącej chodzi o dokonaną przez Sąd I instancji ocenę w zakresie stanu faktycznego i w rezultacie stanu prawnego sprawy.

Błędne zastosowanie (bądź niezastosowanie) przepisów materialnoprawnych zasadniczo każdorazowo pozostaje w ścisłym związku z ustaleniami stanu faktycznego sprawy. Nie można skutecznie powoływać się na zarzut niewłaściwego zastosowania prawa materialnego, jeśli równocześnie nie zostaną także skutecznie zakwestionowane ustalenia faktyczne, na których oparto zaskarżony wyrok, co wymaga podania konkretnych przepisów prawa. Upatrując wadliwości w procedowaniu Sądu I instancji, autor skargi kasacyjnej winien zatem przy tak sformułowanym zarzucie podać przepisy procedury sądowoadministracyjnej, które w – jego ocenie – zostały naruszone. Jednakże nawet powołanie w niniejszej sprawie konkretnych norm procesowych nie mogłoby doprowadzić do oczekiwanego przez autora skargi kasacyjnej skutku w postaci uchylenia zaskarżonego wyroku, wszak spór co do tego, czy określony rodzaj pracy podejmowanej przez pracownika winien być kwalifikowany w kategoriach pracy wykonywanej w szczególnych warunkach lub pracy o szczególnym charakterze, nie należy do właściwości organów Państwowej Inspekcji Pracy, co sprawia, że również drugi z podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów jest bezzasadny. Nie można bowiem przyjąć – jak sugeruje autor skargi kasacyjnej, wskazując na naruszenie art. 41 ust. 4 i ust. 6 ww. ustawy o emeryturach pomostowych – że w następstwie skargi pracownika organy Państwowej Inspekcji Pracy mogą orzekać co do wykazu stanowisk pracy, na których są wykonywane prace w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze, prowadzonego przez pracodawcę. Niniejsza sprawa dotyczy odmowy nakazania umieszczenia J. W. w ewidencji pracowników wykonujących prace w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze i jedynie ten aspekt (odmowa nakazania) determinuje przedmiot rozstrzygnięcia podejmowanego przez organ Państwowej Inspekcji Pracy, o czym w dalszej części rozważań.

Zgodnie z brzmieniem art. 11a ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o Państwowej Inspekcji Pracy (t. j.: Dz. U. z 2012 r., poz. 404 ze zm.), właściwe organy Państwowej Inspekcji Pracy są uprawnione do nakazania pracodawcy umieszczenia pracownika w ewidencji pracowników wykonujących prace w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze, o której mowa w art. 41 ust. 4 pkt 2 ww. ustawy o emeryturach pomostowych, wykreślenia go z ewidencji oraz sporządzenia korekty dokonanego wpisu w tej ewidencji. Artykuł 41 ust. 4 pkt 2 ustawy o emeryturach pomostowych reguluje obowiązek płatnika składek na Fundusz Emerytur Pomostowych umieszczenia pracownika w ewidencji pracowników wykonujących prace w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze, za których przewidziany jest obowiązek opłacania składek na ww. Fundusz. Zatem podmiotem uprawnionym do kwalifikowania danego rodzaju pracy, jako pracy wykonywanej w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze, jest pracodawca (płatnik składek). To pracodawca tworzy bowiem wykaz stanowisk, na których wykonywana jest praca, o której mowa w ustawie. W art. 41 ust. 6 ustawy o emeryturach pomostowych przyznano pracownikowi, który nie został umieszczony w ewidencji, środek ochrony prawnej – skargę do Państwowej Inspekcji Pracy. W następstwie zasadnej skargi właściwy organ Państwowej Inspekcji Pracy stosuje środki unormowane w cyt. art. 11a ww. ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy, w tym uprawniony jest do nakazania wpisania pracownika do ewidencji stworzonej przez pracodawcę, jeżeli ustali, że pracownik nie został w ewidencji ujęty, a powinien w niej figurować.

Zakres przedmiotowy stosowania nakazów unormowanych w art. 11a ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy wyznacza regulacja ustawy o emeryturach pomostowych. Przyjęta regulacja zakresu właściwości Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w ustawie o emeryturach pomostowych oraz właściwość sądów powszechnych w sprawach ubezpieczeń społecznych, w tym i emerytur pomostowych, ogranicza zakres właściwości organów Państwowej Inspekcji Pracy do spraw, w których kwalifikacja pracowników wykonujących prace w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze nie jest sporna. W razie sporu, właściwym do kwalifikacji jest Zakład Ubezpieczeń Społecznych, a następnie sąd powszechny. Takie wyznaczenie granic rozdzielenia właściwości Zakładu Ubezpieczeń Społecznych i właściwości Państwowej Inspekcji Pracy wynika z regulacji zawartej w ustawie z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (t. j.: Dz. U. z 2010 r. nr 220, poz. 1447 ze zm.). W myśl art. 10 ust. 1 tej ustawy, przedsiębiorca może złożyć do właściwego organu administracji publicznej lub państwowej jednostki organizacyjnej wniosek o wydanie pisemnej interpretacji co do zakresu i sposobu stosowania przepisów, z których wynika obowiązek świadczenia przez przedsiębiorcę daniny publicznej oraz składek na ubezpieczenia społeczne i zdrowotne, w jego indywidualnej sprawie. Udzielenie interpretacji następuje w drodze decyzji, od której przysługuje odwołanie (art. 10 ust. 5 ww. ustawy o swobodzie działalności gospodarczej). Odwołanie od decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych służy do właściwego sądu pracy i ubezpieczeń społecznych. Na właściwość sądu pracy i ubezpieczeń społecznych w tego rodzaju sprawach wskazał Sąd Najwyższy w szeregu postanowień. W postanowieniu z dnia 18 stycznia 2012 r. o sygn. akt II UK 113/11 SN stwierdził, że w sprawach z odwołania od decyzji organu rentowego w przedmiocie interpretacji co do zakresu i sposobu stosowania przepisów, z których wynika obowiązek świadczenia przez przedsiębiorcę składek na ubezpieczenia społeczne lub zdrowotne, w jego indywidualnej sprawie, właściwy jest sąd powszechny (sąd pracy i ubezpieczeń społecznych). Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 13 listopada 2012 r. o sygn. akt I OPS 4/12 wskazał, że sprawy o emerytury pomostowe oraz sprawy dotyczące obowiązku opłacania składek na Fundusz Emerytur Pomostowych są sprawami z zakresu ubezpieczeń społecznych.

Oznacza to, że sporny charakter sprawy zakwalifikowania pracy skarżącego do prac wykonywanych w szczególnych warunkach wymaga rozstrzygnięcia przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych, a następnie, w razie złożenia odwołania, przez sąd pracy i ubezpieczeń społecznych. Tak więc to w postępowaniu przed organem rentowym, ewentualnie także przed sądem pracy i ubezpieczeń społecznych, w przypadku wniesienia odwołania, winno dojść do ustalenia, czy praca podejmowana przez J. W. jest pracą wykonywaną w szczególnych warunkach, w rozumieniu art. 3 ust. 1 ww. ustawy o emeryturach pomostowych. Sprawa ta wykracza bowiem poza granice sprawy administracyjnej, prowadzonej przez organy Państwowej Inspekcji Pracy w przedmiocie nakazania pracodawcy umieszczenia pracownika w ewidencji pracowników wykonujących prace w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze. Rolą organu Państwowej Inspekcji Pracy w takim postępowaniu jest jedynie nakazanie pracodawcy umieszczenia pracownika w ewidencji pracowników wykonujących prace w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze w oparciu o stan faktyczny, w którym zakwalifikowanie pracy danego pracownika do tego rodzaju prac nie jest sporne, ewentualnie, gdy spór został już rozstrzygnięty, a dane pracownika nie figurują w ewidencji. Istnienie sporu w tym względzie uniemożliwia natomiast władczą ingerencję organu Państwowej Inspekcji Pracy, co uzasadnia decyzję o odmowie nakazania pracodawcy umieszczenia pracownika w ewidencji pracowników wykonujących prace w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze.

O spełnieniu warunków wymaganych do nabycia prawa do emerytury pomostowej, w tym warunku w postaci posiadania okresu pracy w szczególnych warunkach lub wykonywania pracy o szczególnym charakterze, wynoszącego co najmniej 15 lat (art. 4 pkt 2 ustawy o emeryturach pomostowych), rozstrzyga organ rentowy, a w razie wniesienia odwołania – sąd powszechny (art. 25 ustawy o emeryturach pomostowych). W ramach tego postępowania ustala się, czy został spełniony przez pracownika warunek wykonywania pracy w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze przez co najmniej 15 lat. Tak więc to organ rentowy, a w razie sporu i wniesienia odwołania – sąd powszechny, rozstrzyga o tym, czy przez wymagany okres co najmniej 15 lat pracownik wykonywał prace w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze. W tym postępowaniu rozstrzyga się także o tym, czy były to prace w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze, wykonywane w pełnym wymiarze czasu pracy, w rozumieniu art. 3 ustawy o emeryturach pomostowych. Prawo do emerytury pomostowej zależy więc od tego, czy pracownik wykonywał prace w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze przez okres co najmniej 15 lat, a nie od tego, czy był umieszczony w ewidencji pracowników wykonujących prace w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze. O tym, że pracownik spełnia lub nie spełnia warunku nabycia prawa do emerytury pomostowej, nie może zatem rozstrzygać wpis do ewidencji, o której mowa w art. 41 ust. 4 pkt 2 ustawy o emeryturach pomostowych, ani decyzja administracyjna organów Państwowej Inspekcji Pracy, wydawana na podstawie art. 11a i art. 12 ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy. Oznaczałoby to bowiem, że o spełnieniu przez pracownika jednego z warunków nabycia prawa do emerytury pomostowej rozstrzygają organy Państwowej Inspekcji Pracy oraz w przypadku wniesienia skargi – sądy administracyjne. Nie ulega zaś wątpliwości, że decyzje administracyjne podejmowane przez organy Państwowej Inspekcji Pracy w tych sprawach nie są objęte właściwością sądów powszechnych. Przemawia to za stanowiskiem, że prowadzenie ewidencji, o której mowa w art. 41 ust. 4 pkt 2 ustawy o emeryturach pomostowych, oraz wydawanie decyzji administracyjnych przez organy Państwowej Inspekcji Pracy w sprawach związanych z prowadzeniem tej ewidencji, ma służyć jedynie dokumentowaniu tego, że pracownik wykonuje prace w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze. Umieszczenie lub nieumieszczenie w ewidencji nie przesądza natomiast o tym, czy pracownik spełnia lub nie spełnia warunku nabycia prawa do emerytury pomostowej. Umieszczenie w ewidencji, o której stanowi art. 41 ust. 4 pkt 2 ustawy o emeryturach pomostowych, wskazuje jedynie, że pracownik wykonuje prace na stanowisku, na którym jest wykonywana praca w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze, co nie jest równoznaczne z tym, że za takiego pracownika pracodawca ma obowiązek opłacania składek. Wskazują na to wyraźnie przepisy art. 41 ust. 1 pkt 2 oraz art. 41 ust. 4 pkt 2 i ust. 6, w których jest mowa o pracownikach, za których jest przewidziany obowiązek opłacania składek, a nie pracownikach, za których opłaca się składki. Pracownik, za którego przewidziany jest obowiązek opłacania składek, to pracownik, który wykonuje prace w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze, ale ocena i rozstrzygnięcie w razie sporu, czy za takiego pracownika pracodawca jest obowiązany opłacać składki na Fundusz Emerytur Pomostowych, należy do właściwości organu rentowego i sądu powszechnego. Prowadzenie ewidencji, o której mowa w art. 41 ust. 4 pkt 2, oraz centralnego rejestru pracowników, o którym stanowi art. 41 ust. 1 pkt 2 ustawy o emeryturach pomostowych, ma ułatwić pobór składek i orzekanie w tego rodzaju sprawach przez organ rentowy, a nie wyłączać jego właściwości w tych sprawach (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 grudnia 2012 r. o sygn. akt I OSK 511/12, publ. https://cbois.nsa.gov.pl).

Z tych względów, Naczelny Sąd Administracyjny, działając w oparciu o art. 184 cyt. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł, jak w sentencji wyroku.