Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 1585/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2014-11-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 7, 134 ust.1, art. 156 ust. 1
journal: Dz.U. 1997 nr 115 poz 741
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Apostolidis po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 21 listopada 2014 r. sprawy ze skargi P. G. i A. G. na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania skargę oddala


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] Minister Infrastruktury i Rozwoju, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267, dalej jako "k.p.a.") utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2013 r. nr [...] w przedmiocie odszkodowania na rzecz wierzyciela hipotecznego Banku Spółdzielczego w R. Oddział w R. za przejęcie nieruchomości na własność Skarbu Państwa w celu budowy obwodnicy [...] stanowiącej uprzednio własność P. i A. małż. G.

Powyższa decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Decyzją Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] grudnia 2012 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, zmienioną decyzją Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] lutego 2013 r., nieruchomość stanowiąca działki nr [...] o pow. [...] ha oraz nr [...] o pow. [...] ha, położone w obrębie [...], gm. R. została przeznaczona pod budowę obwodnicy [...] w ciągu drogi krajowej nr [...] (na odcinku od węzła [...] do węzła [...]) i drogi ekspresowej [...] (na odcinku od węzła [...] do węzła [...]). Nieruchomość ta w dacie wydania decyzji z dnia [...] grudnia 2012 r. stanowiła własność P. G. i A. G. W księdze wieczystej prowadzonej dla przedmiotowej nieruchomości nr [...] została uwidoczniona hipoteka umowna oraz hipoteka kaucyjna na rzecz Banku Spółdzielczego w R. Oddział w R.

Decyzją z dnia [...] października 2013 r. nr [...] Wojewoda [...] orzekł o ustaleniu wartości ww. nieruchomości, o ustaleniu odszkodowania na rzecz wierzyciela hipotecznego Banku Spółdzielczego w R. Oddział w R. z tytułu przejęcia opisanej wyżej nieruchomości na własność Skarbu Państwa w wysokości [...] zł, kwotę odszkodowania powiększył o 5 % wartości nieruchomości, tj. o kwotę [...] zł z tytułu wcześniejszego jej wydania oraz zobowiązał Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad do wypłaty odszkodowania w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna na rzecz hipotecznego Banku Spółdzielczego w R. Oddział w R. oraz P. G. i A. G.

Od powyższej decyzji odwołanie wnieśli P. G. i A. G., żądając uchylenia wskazanej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji. P. G. i A. G. zarzucili kwestionowanej decyzji naruszenie art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a., art. 86 i art. 107 § 3 k.p.a., naruszenie przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami, ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. W ocenie P. G. i A. G. Wojewoda [...] bezkrytycznie przyjął bezkrytycznie dowód w postaci operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę z zakresu wyceny nieruchomości, podczas gdy operat ten nie odpowiada w ich ocenie standardom pracy rzeczoznawcy majątkowego. W ich ocenie operat ten jest niespójny i nierzetelnie wykonany, a tym samym nie powinien stanowić podstawy rozstrzygnięcia. Wskazali, że rzeczoznawca w sposób dowolny przyjął nieruchomości stanowiące podstawę analizy, nie kierując się żadnymi obiektywnymi kryteriami wynikającymi z położenia, wielkości, rodzaju użytków, dostępnością komunikacyjną czy innymi cechami nieruchomości, albowiem nie zostały one opisane w operacie. W ich ocenie rzeczoznawca nie uzasadnił ponadto wyboru wyselekcjonowanych transakcji. Ponadto w operacie nie została przedstawiona analiza, która wskazywałaby na ewentualną zmianę cen nieruchomości spowodowaną upływem czasu, albowiem rzeczoznawca nie posiada informacji o aktualnie kształtujących się cenach za nieruchomości. P. G. i A. G. podnieśli również, że data przeprowadzenia wizji lokalnej jest wcześniejsza niż data podpisania umowy z rzeczoznawcą. Ostatecznie zarzucili, że ustalona wysokość odszkodowania jest rażąco zaniżona w stosunku do ceny, którą odwołujący się mogliby uzyskać w wyniku normalnej transakcji rynkowej.

Decyzją z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] Minister Infrastruktury i Rozwoju utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2013 r. i podzielił stanowisko organu I instancji. Wyjaśnił, że zgodnie z art. 12 ust. 4 pkt 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2013 r., poz. 687 ze zm.) – dalej: specustawa drogowa – nieruchomości, o których mowa w art. 11f ust. 1 pkt 6, stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa w odniesieniu do dróg krajowych, z dniem, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowych stała się ostateczna, za odszkodowaniem ustalonym przez wojewodę w odrębnej decyzji, o której mowa w art. 18. W myśl art. 18 ust. 1 specustawy drogowej wysokość odszkodowania, o którym mowa w art. 12 ust. 4a, ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ I instancji oraz według jej wartości w dniu wydania decyzji ustalającej wysokość odszkodowania. Stosownie do ust. 3 omawianego przepisu odszkodowanie, o którym mowa w ust. 1, podlega waloryzacji na dzień wypłaty, według zasad obowiązujących w przypadku zwrotu wywłaszczonych nieruchomości. Zgodnie z art. 134 ust. 3 i 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (u.g.n.) wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według aktualnego sposobu jej użytkowania, jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, nie powoduje zwiększenia jej wartości. Jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie jej wartości, wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według alternatywnego sposobu użytkowania wynikającego z tego przeznaczenia. Zawarta w tym przepisie tzw. zasada korzyści wychodzi z założenia, że odszkodowanie nie może pomijać zwiększenia wartości spowodowanego przeznaczeniem na cel publiczny. Stosownie zaś do art. 154 ust. 2 u.g.n. w przypadku braku planu miejscowego przeznaczenie nieruchomości ustala się na podstawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. W przypadku braku studium lub decyzji, o których mowa w ust. 2, uwzględnia się faktyczny sposób użytkowania nieruchomości (art. 154 ust. 3 u.g.n.). Nadto, zgodnie z § 36 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2004 r., poz. 2109 ze zm.) – dalej: rozporządzenie RM z 2004 r. – wartość rynkową nieruchomości dla potrzeb ustalenia odszkodowania za nieruchomości wywłaszczone lub przejęte z mocy prawa na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych określa się, przyjmując stan nieruchomości z dnia wydania decyzji, ceny nieruchomości z dnia ustalenia odszkodowania, a przeznaczenie nieruchomości zgodnie z art. 154 u.g.n. bez uwzględnienia ustaleń decyzji. Nie uwzględnia się nakładów poniesionych na nieruchomości po dniu wydania decyzji.

W niniejszej sprawie podstawę dla ustalenia odszkodowania za przejęcie z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa przedmiotowej nieruchomości, stanowi operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego J. M. Rzeczoznawca ustalił, że działki nr [...] i nr [...] są niezabudowane i stanowią grunty orne. Nieruchomość położona jest poza obszarem zabudowy, w otoczeniu gruntów rolnych. Dojazd do nieruchomości możliwy jest w przypadku działki nr [...] drogą o nawierzchni gruntowej, zaś do działki nr [...] drogą o nawierzchni asfaltowej. Ponadto na działce nr [...] znajdują się nasadzenia w postali 2 topoli czarnych oraz krzewy wierzby iwy i białej. Rzeczoznawca ustalił, że Gmina R. nie posiada miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Na terenie tej gminy obowiązuje studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy R., przyjęte uchwałą Rady Gminy R. Nr [...] z dnia 2000 r. zmienione uchwałą Rady Gminy R. Nr [...] z dnia [...] lipca 2008 r., zgodnie z którym przedmiotowa nieruchomość położona jest w strefie funkcjonalno-przestrzennej "C" – tereny rolnicze. Biorąc pod uwagę, że celem wywłaszczenia nieruchomości jest realizacja inwestycji drogowej, rzeczoznawca, stosownie do art. 134 ust. 4 u.g.n., dokonał w pierwszej kolejności analizy rynku nieruchomości przeznaczonych pod drogi publiczne na rynku lokalnym i regionalnym. W wyniku przeprowadzonej analizy biegły wskazał, że na rynku odnotowano jedynie kilka transakcji nieruchomościami drogowymi, których ceny jednostkowe zawierały się w przedziale od [...] zł/m2 do [...] zł/m2. Średnia cena wynosiła zatem [...] zł/m2. Na stronie 15 operatu szacunkowego rzeczoznawca wyjaśnił, że ceny działek przeznaczonych na cele rolne są niższe od cen nieruchomości drogowych. Ze względu na zróżnicowanie cen jednostkowych oraz dużą różnorodność pod względem lokalizacji ogólnej (miejscowości) i szczegółowej (sąsiedztwa i przeznaczenia terenów przyległych), a także celu wykupu (drogi osiedlowe, parkingi) i stanu zagospodarowania (składniki budowlane i nasadzenia) brak jest jednak dostatecznej ilości transakcji nieruchomościami drogowymi podobnymi do nieruchomości stanowiącej przedmiot wyceny. Wobec powyższego, do wyceny zastosowano procedurę opisaną w § 36 ust. 4 rozporządzenia RM z 2004 r., przyjmując do porównań nieruchomości o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych, tj. grunty rolne. W sytuacji gdy wartość gruntów o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych jest niższa niż wartość nieruchomości o przeznaczeniu drogowym, powiększa się ustaloną wartość o nie więcej niż 50% (§ 36 ust. 3 rozporządzenia RM z 2004 r.). Rzeczoznawca majątkowy wyjaśnił, że ustalenie stawki procentowej następuje na podstawie badania rynku nieruchomości. Wysokość tej stawki stanowi odzwierciedlenie różnicy, jaka występuje na rynku między cenami transakcyjnymi nieruchomości o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych, a cenami transakcyjnymi dotyczącymi nieruchomości o charakterze drogowym. Po uwzględnieniu powyższej analizy rynku lokalnego wartość gruntów rolnych dla potrzeb ustalenia wysokości odszkodowania określono z uwzględnieniem zasady korzyści, zwiększając wartość o 50%.

W celu określenia wartości rynkowej gruntu zastosowano podejście porównawcze, metodę korygowania ceny średniej. Analizą objęto lokalny rynek nieruchomości gruntowych przeznaczonych na cele rolne z terenu gminy R. w okresie dwóch lat poprzedzających wycenę. W badanym okresie odnotowano kilkanaście transakcji tego rodzaju. Po odrzuceniu cen skrajnych do szczegółowej analizy i obliczeń przyjęto 12 wyselekcjonowanych transakcji przedstawionych w formie tabeli na stronie 15 operatu szacunkowego. Ceny jednostkowe analizowanych nieruchomości zawierały się w przedziale od [...] zł/ha do [...] zł/ha, przy cenie średniej wynoszącej [...] zł/ha. Biegły ustalił, że ceny nieruchomości na badanym rynku zależą od cech rynkowych: położenia – waga 50%, dostępności komunikacyjnej – waga 20%, rodzaju użytków – waga 15% oraz poziomu kultury rolnej – waga 15%. Wartość 1 ha wycenianej nieruchomości określono zatem w wysokości [...] zł. Ostatecznie rzeczoznawca określił wartość działki nr [...] na kwotę [...] zł oraz wartość działki nr [...] na kwotę [...] zł. Łączna wartość nasadzeń na nieruchomości oszacowana została na kwotę [...] zł. Łączna wartość nieruchomości oznaczonej jako działki nr [...] i [...] wyniosła [...] zł. W piśmie z dnia [...] października 2013 r. rzeczoznawca majątkowy przedstawił wykaz dodatkowych transakcji drogowych z rynku lokalnego i regionalnego obejmującego teren województwa [...]. W wyniku analizy tych transakcji, obejmującej lata 2011 – 2013 przedstawiono 9 transakcji nieruchomościami przeznaczonymi na cele drogowe, z których żadna nie mogła być uznana za nieruchomość podobną w rozumieniu art. 4 pkt 16 u.g.n. Odnotowane transakcje dotyczyły nieruchomości położonych w bliskiej odległości od centrów miast (B., S., C., G.), w otoczeniu gruntów przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, letniskową czy też terenów rekreacyjno-turystycznych, zabudowę siedliskową, a także produkcyjno-usługową. Wydzielone zostały głównie z działek przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną i przeznaczone pod drogi wewnętrzne dojazdowe do posesji prywatnych lub poszerzenie dróg gminnych. Jak wskazał biegły powierzchnie wszystkich działek oraz ich cechy nie są porównywalne z działkami przejętymi pod budowę obwodnicy [...]. Po przeprowadzeniu analizy sporządzonego w sprawie operatu szacunkowego oraz zapoznaniu się z dodatkowym materiałem dowodowym nadesłanym przez rzeczoznawcę majątkowego oraz Wojewodę [...], organ odwoławczy doszedł do przekonania, że sporządzonemu w sprawie operatowi szacunkowemu nie można zarzucić takich uchybień, które nie pozwalałyby na jego podstawie w sposób prawidłowy ustalić odszkodowania za dokonane wywłaszczenie. W celu przeprowadzenia analizy zasady korzyści rzeczoznawca majątkowy zbadał lokalny i regionalny rynek nieruchomości drogowych. Stwierdził jednak, że charakterystyka nieruchomości drogowych odnotowanych na badanym rynku wskazuje, że nie można ich uznać za nieruchomości podobne do przedmiotu wyceny. Nie ulega wątpliwości, że skoro przedmiotem wyceny jest nieruchomość położona w strefie terenów rolniczych, której otoczenie stanowią grunty rolne oraz zabudowa zagrodowa, to błędne byłoby przyjęcie do porównania nieruchomości drogowych o znacznie mniejszych powierzchniach, położonych w bliskiej odległości od centrów miast, a przede wszystkim wydzielonych z działek o przeznaczeniu budowlanym i znajdujących się w bezpośrednim otoczeniu terenów przeznaczonych pod budownictwo. W opinii organu odwoławczego, przyjęcie przez rzeczoznawcę jako materiału porównawczego nieruchomości tak bardzo różniących się od przedmiotu wyceny groziłoby ryzykiem wystąpienia dużego błędu w wykonanych obliczeniach i co za tym idzie wpłynęło negatywnie na wiarygodność ostatecznego wyniku wyceny. Szczegółowe wyjaśnienia biegłego zawarte w operacie szacunkowym z dnia [...] lipca 2013 r. oraz w piśmie z dnia [...] września 2013 r., a także dodatkowe badania [...] rynku drogowego przeprowadzone przez Wojewodę [...], przekonały organ odwoławczy, że odnotowane transakcje nieruchomościami drogowymi nie spełniały kryteriów podobieństwa, o których mowa w art. 4 pkt 16 u.g.n. i nie mogły zostać przyjęte do porównań. Ze względu na treść § 36 ust. 2 rozporządzenia RM z 2004 r. brak było też możliwości wykorzystania do porównań transakcji pochodzących z innych regionów Polski, w tym z terenu województwa [...]. Wobec braku możliwości wykorzystania do wyceny transakcji drogowych, rzeczoznawca do porównań prawidłowo przyjął nieruchomości o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych, tj. rolnym. Wybrane transakcje nieruchomościami rolnym pochodziły z rynku lokalnego obejmującego ściśle gminę właściwą dla miejsca położenia wycenianej nieruchomości i miały miejsce w latach 2011-2012. Z opisu transakcji o cenie minimalnej i maksymalnej wynika, że odznaczały się one podobieństwem do nieruchomości wycenianej. Z uwagi na wystarczającą ilość transakcji nieruchomościami rolnymi na rynku lokalnym brak było podstaw do poszukiwania tego rodzaju transakcji na rynku regionalnym, tj. w okolicach oddalonego B., położonego przy drodze łączącej A. z W. Stąd wybór transakcji porównawczych uznać należy za prawidłowy. Zauważyć należy, że punktem wyjścia do poszukiwań nieruchomości podobnych nie może być cena, jaką uzyskuje się za nieruchomości rolne na analizowanym rynku. Słusznie też dokonano zwiększenia uzyskanej wartości o 50% (§ 36 ust. 3 rozporządzenia RM z 2004 r.). Autor operatu wyczerpująco wyjaśnił przyjęty przez niego wybór metody szacowania nieruchomości oraz szczegółowo scharakteryzował przyjęty rynek transakcyjny. Opinia rzeczoznawcy spełnia wszystkie wymogi formalne określone w rozporządzeniu RM z 2004 r. i opiera się na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości, właściwym doborze nieruchomości podobnych oraz właściwym ustaleń współczynników korygujących. Operat szacunkowy nie zawiera zatem wad powodujący naruszenie przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego.

Skargę na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] marca 2014 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli P. G i A. G. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie:

1. art. 7 Konstytucji w zw. z 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji w sytuacji, mimo, że ta została wydana bez podstawy prawnej w zakresie określającym wartość nieruchomości będącej przedmiotem postępowania, a zatem niewłaściwym określeniu przedmiotu postępowania;

2. art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez zaniechanie przez organ odwoławczy szczegółowej analizy i oceny zgromadzonego materiału dowodowego, w tym zaniechanie oceny operatu szacunkowego oraz złożonych przez rzeczoznawcę wyjaśnień, pod kątem ich spójności i braku wewnętrznych sprzeczności;

3. art. 107 § 1 i 3 k.p.a. poprzez zaniechanie szczegółowego uzasadnienia zaskarżonej decyzji w zakresie podstaw faktycznych i prawnych wydanej decyzji, a także szczegółowego odniesienia się do zarzutów skarżących podniesionych w odwołaniu od decyzji organu I instancji.

4. art. 134 ust. 3 i 4 u.g.n. w zw. z § 36 ust. 3 rozporządzenia RM z 2004 r. polegającej na błędnej wykładni § 36 Rozporządzenia RM z 2004 r., a następnie błędne zastosowanie § 36 ust. 4 tego rozporządzenia, poprzez ustalenie operatu szacunkowego przy niewłaściwie ustalonym zakresie pojęć "rynek lokalny" oraz "rynek regionalny" nieruchomości, co doprowadziło do poprzestania na analizie rynku w stopniu niedostatecznym, a tym samym nietrafnego ustalenia zasadności rozstrzygnięcia w oparciu o § 36 ust. 4 ww. rozporządzenia.

Wobec powyższego skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu wskazali, że sporządzony operat szacunkowy jest niekompletny i niespójny, a wyjaśnienia istotnych w procesie kwestii i analiza rynku nieruchomości drogowych znalazła się w pismach wyjaśniających, a nie w samym operacie. Ponadto rzeczoznawca majątkowy w treści operatu nie określił obszaru nieruchomości przeznaczonych pod drogi, który badał, a tym samym nie wskazał obszaru jaki uznał za rynek lokalny, a jaki za regionalny. Jednocześnie podnieśli, że określenie rynku regionalnego i lokalnego w oparciu o podział administracyjny kraju jest bezzasadne, albowiem pojęcie rynku nieruchomości jest pojęciem ekonomicznym, a tym samym to preferencje nabywców i inne czynniki - makro i mikroekonomiczne winny determinować określenie rynku. Skarżący wskazali, że wydając decyzję z dnia [...] października 2014 r. Wojewoda [...] nie miał kompetencji w przedmiocie ustalenia wartości nieruchomości, albowiem kompetencja ta należy do rzeczoznawcy. Działanie takie stanowi zatem działanie bez podstawy prawnej przez organ administracji publicznej. Skarżący podnieśli, że Wojewoda [...] zaniechał dokonania oceny sporządzonego operatu poprzestając jedynie na jego zacytowaniu. Ponadto w uzasadnieniu decyzji Ministra brak jest odniesienia się do zarzutów skarżących sformułowanych w odwołaniu.

W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury i Rozwoju wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem.

Dokonując oceny zaskarżonej decyzji pod tym kątem, Sąd doszedł do przekonania, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Istota sporu w niniejszej sprawy sprowadza się do tego, czy organy administracji publicznej ustalając wysokość odszkodowania za przedmiotowe działki mogły oprzeć się na opinii rzeczoznawcy majątkowego J. M. z dnia [...] lipca 2013 r., uznając ją za zgodną z obowiązującymi przepisami prawa.

Zgodnie z art. 12 ust. 4 specustawy drogowej nieruchomości lub ich części, o których mowa w art. 11f ust. 1 pkt 6 tej ustawy, stają się własnością Skarbu Państwa lub odpowiedniej jednostki samorządu terytorialnego, z dniem, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej (zrid) stała się ostateczna. Podmiotom, które w ten sposób utraciły własność nieruchomości, w myśl art. 12 ust. 4f specustawy drogowej przysługuje odszkodowanie. W myśl art. 18 ust. 1c i 1 d specustawy drogowej jeżeli na nieruchomościach, o których mowa w art. 12 ust. 4 specustawy, lub na prawie użytkowania wieczystego tych nieruchomości jest ustanowiona hipoteka, wysokość odszkodowania z tytułu wygaśnięcia hipoteki ustala się w wysokości świadczenia głównego wierzytelności zabezpieczonej hipoteką, wraz z odsetkami zabezpieczonymi tą hipoteką. Odszkodowanie to podlega zaliczeniu na spłatę świadczenia głównego wierzytelności zabezpieczonej hipoteką wraz z odsetkami. Do ustalenia wysokości i wypłacenia odszkodowania stosuje się odpowiednio przepisy o gospodarce nieruchomościami, z zastrzeżeniem art. 18 (zob. art. 12 ust. 5 specustawy), a decyzję ustalającą wysokość odszkodowania za nieruchomości, o których mowa w ust. 4, wydaje organ, który wydał decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej (art. 12 ust. 4a specustawy drogowej).

Z regulacji powyższych wyniknęła konieczność ustalenia przez Wojewodę [...] odszkodowania na rzecz wierzyciela hipotecznego, tj. Banku Spółdzielczego w R. Oddział w R. za przejęcie na własność Skarbu Państwa nieruchomości stanowiącej własność P. G. i A. G. położonej w gminie R., obręb [...], oznaczonej jako działki nr [...] i [...], do którego to przejęcia doszło na podstawie decyzji tegoż Wojewody z dnia [...] grudnia 2012 r. o zrid (zmienionej decyzją Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] lutego 2013 r.), w postaci budowy obwodnicy [...].

Stosowanie do ustalenia wysokości i wypłacenia odszkodowania odpowiednio przepisów o gospodarce nieruchomościami oznacza między innymi, że opinię o wartości nieruchomości sporządza rzeczoznawca majątkowy w formie operatu szacunkowego (art. 7 i art. 156 ust. 1 u.g.n.), a w przypadku braku planu miejscowego (jak w niniejszej sprawie) przeznaczenie nieruchomości ustala się na podstawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (art. 154 ust. 2 u.g.n.). Uwzględniając również, że z mocy art. 134 ust. 1 u.g.n. i § 36 ust. 1 rozporządzenia RM z 2004 r., dla potrzeb ustalenia odszkodowania za nieruchomości przejęte z mocy prawa na podstawie specustawy drogowej, określa się wartość rynkową nieruchomości – w niniejszej sprawie rzeczoznawca majątkowy w odniesieniu do gruntu, wartość rynkową określił w podejściu porównawczym, metodą korygowania ceny średniej, przy czym istotną rolę przy wycenie wartości rynkowej nieruchomości odgrywa jej przeznaczenie. Zgodnie bowiem z art. 153 ust. 1 u.g.n. podejście porównawcze polega na określeniu wartości nieruchomości przy założeniu, że wartość ta odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego. Ceny te koryguje się ze względu na cechy różniące nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej oraz uwzględnia się zmiany poziomu cen wskutek upływu czasu. Natomiast nieruchomości podobne to nieruchomości porównywalne z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny, ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość (art. 4 pkt 16 u.g.n.). Przeznaczenie jest więc jedną z cech istotnych (o ile nie najistotniejszą), jeśli chodzi o ustalenie podobieństwa z nieruchomością wycenianą. Właściwe określenie przeznaczenia nieruchomości wycenianej ma bowiem wpływ na dobór nieruchomości porównawczych przyjętych do wyceny (ze względu na cechy podobieństwa), a przede wszystkim na określenie sposobu wyceny w kontekście art. 134 ust. 1 i 4 u.g.n. i § 36 ust. 1 i 3 rozporządzenia RM z 2004 r., tzn. czy przeznaczenie nieruchomości zgodne z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie jej wartości, czy też nie, jaką normatywną podstawę wyceny powinien zastosować rzeczoznawca majątkowy i czy w związku z tym właściwa była analiza rynku nieruchomości.

Z akt administracyjnych sprawy wynika, iż w dniu [...] lipca 2013 r. został sporządzony operat szacunkowy opracowany przez rzeczoznawcę majątkowego J. M. (nr. upr. [...]). Operat ten na skutek podniesionych zarzutów przez skarżących w piśmie z dnia [...] sierpnia 2013 r. został skorygowany. Z akt administracyjnych sprawy wynika, że wraz z pismem z dnia [...] września 2013 r. stanowiącym ustosunkowanie się do zarzutów skarżących został złożony operat z tej samej daty ([...] września 2013 r.). To zatem ten operat wraz z wyjaśnieniami rzeczoznawcy majątkowego stanowił podstawę do wydania decyzji w sprawie.

Wskazać przy tym należy, że pozycja prawna rzeczoznawcy majątkowego, którego ustawa o gospodarce nieruchomościami, standardy zawodowe oraz kodeks etyki obciążają bardzo poważnymi obowiązkami, jest w istocie zbliżona do statusu osoby zaufania publicznego, a ponadto czynność, której rzeczoznawca dokonuje (wycena nieruchomości) wymaga wiedzy specjalistycznej, której podważyć ani organ ani Sąd nie ma możliwości. Inną kwestią jest jednak ocena operatu szacunkowego jako materiału dowodowego, który winien spełniać odpowiednie wymogi, w tym w szczególności przy zastosowaniu przez rzeczoznawcę podejścia porównawczego, metody korygowania ceny średniej, zbadanie przedstawionego w operacie materiału porównawczego oraz logiki, wiarygodności i spójności przedstawionych wniosków. Pomimo, że organ dokonuje określenia wartości nieruchomości na podstawie sporządzonego przez niego operatu szacunkowego, nie oznacza to jednak związania organu ustaleniami opinii rzeczoznawcy majątkowego. Na organie spoczywa obowiązek dokładnego wyjaśnienia sprawy i podjęcia niezbędnych działań dla prawidłowego ustalenia wartości nieruchomości i należnej opłaty, a zatem i obowiązek oceny wiarygodności sporządzonej opinii. Organ ma obowiązek ocenić na podstawie art. 80 k.p.a. wartość dowodową operatu szacunkowego, a więc sprawdzić czy operat spełnia wszystkie wymogi określone w rozporządzeniu w sprawie wyceny nieruchomości (por. np. wyroki NSA z 20.08.2013 r., II OSK 829/12, LEX nr 1408564, z 20.12.2013 r., I OSK 1342/12, LEX nr 1433906).

W niniejszej sprawie podstawą sporządzenia operatu szacunkowego było zaświadczenie Wójta Gminy R. z dnia [...] maja 2013 r., z którego wynika, że przedmiotowe działki nie są objęte planem zagospodarowania przestrzennego. Jednocześnie wskazano, że w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy R., przyjęte uchwałą Rady Gminy R. Nr [...] z dnia [...] czerwca 2000 r. zmienione uchwałą Rady Gminy R. Nr [...] z dnia [...] lipca 2008 r. przedmiotowa nieruchomość położona jest w strefie funkcjonalno-przestrzennej "C", strefa wschodnia "C1" – tereny rolnicze, przy czym oferta terenów pod budownictwo mieszkaniowe jest możliwa w obrębie zwartej zabudowy wsi, zajazdy i karczmy dla wypoczynku sobotnio-niedzielnego.

Biegły w procesie wyceny dokonał analizy rynku, która objęła transakcje z ostatnich dwóch lat. Zgodnie bowiem z przepisem § 3 ust. 2 rozporządzenia określenie wartości nieruchomości poprzedza się analizą rynku nieruchomości, w szczególności w zakresie uzyskiwanych cen, stawek czynszów oraz warunków zawarcia transakcji. Skarżący zarzucił rzeczoznawcy majątkowemu, a w konsekwencji i organom, że błędnie przyjęto rynek gminy i powiatu jako "rynek lokalny" oraz "regionalny" jako rynek województwa. O ile w ocenie Sądu biegły, a za nim organy prawidłowo zdefiniowały rynek lokalny i regionalny, o tyle kwestia ta nie miała wpływu na ustalenie wartości nieruchomości. Przepis § 36 ust. 4 rozporządzenia nie mógł mieć bowiem zastosowania w niniejszej sprawie, gdyż dotyczy wyłącznie nieruchomości, które na dzień wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej były już przeznaczone pod inwestycję drogową, tj. zgodnie z art. 154 u.g.n. przeznaczenie takie wynikało z treści zapisów planu zagospodarowania przestrzennego, zapisów studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. W niniejszej sprawie w dniu wydania omawianej decyzji w obowiązującej uchwale - Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy R., przedmiotowe działki położone były na terenie oznaczonym jako tereny rolnicze. Skoro zatem w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przeznaczenie nieruchomości nie było drogowe, biegły przy dokonywaniu wyceny nieruchomości nie mógł zastosować § 36 ust. 4 rozporządzenia, natomiast prawidłowo należało wycenę oprzeć o przepis § 36 ust. 3 tego rozporządzenia. Analiza cen nieruchomości drogowych była natomiast przeprowadzona jedynie po to, aby wskazać, że na rynku regionalnym ceny nieruchomości nabywanych pod drogi (nieruchomości drogowych) są wyższe niż nieruchomości wykorzystywane dotychczas na cele rolne. Wynik tej analizy posłużył do podwyższenia odszkodowania o wielkość maksymalną przewidzianą w ust. 3 § 36 rozporządzenia.

Wobec powyższego biegły dokonując analizy rynku zawarł charakterystykę zarówno rynku nieruchomości przeznaczonych pod drogi, która wykazała jedynie nieliczne transakcje w tym przedmiocie i brak ich podobieństwa do nieruchomości wycenianej, jak również szczegółową analizę rynku nieruchomości gruntowych na obszarze budowy obwodnicy [...]. Zdaniem Sądu, powyższa analiza spełnia wymogi wynikające zarówno z przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami, jak również rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego i nie sposób przyjąć, że uznanie tej analizy przez organy orzekające za prawidłową stanowiło naruszenie prawa. Z powyższych przyczyn zarzut skargi dotyczący naruszenia art. 134 ust. 3 i 4 u.g.n. w zw. § 36 ust. 3 i 4 rozporządzenia uznać należało za nieuzasadniony.

Biegły przedstawił ponadto wybór podejścia i metody wyceny – tj. podejścia porównawczego, metody korygowania ceny średniej, co było uzasadnione w świetle bazy porównawczej jaką dysponował. Przy stosowaniu podejścia porównawczego konieczna jest bowiem znajomość cen transakcyjnych nieruchomości podobnych do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny, a także cech tych nieruchomości wpływających na poziom ich cen (§ 4 ust. 1 rozporządzenia). W podejściu porównawczym stosuje się między innymi metodę korygowania ceny średniej (§ 4 ust. 2 rozporządzenia). Przy metodzie korygowania ceny średniej do porównań przyjmuje się co najmniej kilkanaście nieruchomości podobnych, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości. Wartość nieruchomości będącej przedmiotem wyceny określa się w drodze korekty średniej ceny nieruchomości podobnych współczynnikami korygującymi, uwzględniającymi różnice w poszczególnych cechach tych nieruchomości (§ 4 ust. 4 rozporządzenia).

W operacie szacunkowym będącym kluczowym dowodem w niniejszym postępowaniu administracyjnym, zostało przyjętych 12 transakcji z okresu 2011-2013, które jak określił biegły, zostały wyselekcjonowane z uwagi na cechy fizyczne oraz potencjał inwestycyjny zbliżony najbardziej do nieruchomości wycenianej. Ceny jednostkowe analizowanych nieruchomości zawierały się w przedziale od [...] zł/ha do [...] zł/ha, przy cenie średniej wynoszącej [...] zł/ha. Biegły ustalił, że ceny nieruchomości na badanym rynku zależą od cech rynkowych: położenia – waga 50%, dostępności komunikacyjnej – waga 20%, rodzaju użytków – waga 15% oraz poziomu kultury rolnej – waga 15%. Wartość 1 ha wycenianej nieruchomości określono zatem w wysokości [...] zł. Biegły ustalił również wartość nasadzeń na nieruchomości.

Reasumując organ, dysponując prawidłowym operatem szacunkowym, miał podstawy ustalić w oparciu o niego odszkodowanie. Wskazać przy tym należy, że w sytuacji, gdy wartość nieruchomości jest określana przez biegłego, polemika strony skarżącej z przyjętą metodologią i wkraczanie w wiadomości specjalne przez osobę nieposiadającą jakichkolwiek kwalifikacji w tej materii, musi być oceniane przez Sąd ze szczególną ostrożnością. Samo bowiem subiektywne przekonanie osób zainteresowanych uzyskaniem jak najwyższego odszkodowania o nieprawidłowości sporządzonej w tym celu wyceny, jeżeli nie jest potwierdzone obiektywnie weryfikowalnymi dowodami, jest niewystarczające dla skutecznego podważenia jej wiarygodności.

Dodać trzeba, iż jeśli wyjaśnienia rzeczoznawcy majątkowego, a w ślad za tym - dokonana przez niego wycena nieruchomości - nie satysfakcjonowały strony skarżącej, to nic nie stało na przeszkodzie, ażeby strona przedłożyła organowi kontr-dowód w postaci operatu szacunkowego sporządzonego na własne zlecenie lub też zleciła ocenę kwestionowanego operatu organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych, na co pozwalała regulacja art. 157 ust. 1 u.g.n. Z akt sprawy nie wynika aby skarżący z takiej możliwości skorzystał.

Wobec powyższego uznać należało, że analiza zebranego w niniejszej sprawie materiału dowodowego i ocena podniesionych przez skarżącego zarzutów prowadzą do przekonania, że brak jest podstaw do podważenia legalności zaskarżonej decyzji i wskazują na bezzasadność skargi. Organy orzekające w sprawie wnikliwie i wszechstronnie rozpatrzyły stan faktyczny sprawy (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.), szczegółowo wyjaśniły motywy, jakimi kierowały się przy rozstrzyganiu tej sprawy oraz uzasadniły swoje orzeczenie (art. 107 § 1 i 3 k.p.a.).

W tej sytuacji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), orzekł jak w sentencji.