Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 1832/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-09-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6193 Funkcjonariusze Straży Granicznej
658
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Komendant Straży Granicznej
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 37
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 106 § 3, art. 133 § 1, art. 185 § 1
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: art. 118 ust. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2016 poz 1643
law: Ustawa z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Tamara Dziełakowska Sędziowie Sędzia NSA Rafał Stasikowski Sędzia del. WSA Maciej Kobak (spr.) po rozpoznaniu w dniu 6 września 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K.F. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 czerwca 2019 r. sygn. akt II SAB/Wa 136/19 w sprawie ze skargi K.F. na bezczynność Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej w przedmiocie ekwiwalentu za niewykorzystany urlop I. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; II. zasądza od Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej na rzecz K.F. kwotę 377 (trzysta siedemdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 4 czerwca 2019 r. sygn. akt IV SAB/Wa 136/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: "WSA"), po rozpoznaniu sprawy ze skargi K.F. (dalej: "skarżący") na bezczynność Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej w przedmiocie bezczynności po wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 czerwca 2017 r., sygn. akt I OSK 2373/15 – oddalił skargę.

Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: "NSA") wyrokiem z dnia 29 czerwca 2017 r., sygn. akt I OSK 2373/15, po rozpatrzeniu skargi kasacyjnej skarżącego uchylił zaskarżony wyrok WSA z dnia 16 kwietnia 2015 r., sygn. akt II SA/Wa 1290/14 oraz decyzję Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia [...] maja 2014 r. nr [...] wraz z poprzedzającą ją decyzją Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...].

NSA podzielając stanowisko zaprezentowane w skardze kasacyjnej uznał, że zarówno organy, jak i WSA dokonały błędnej wykładni art. 118 ust. 1 pkt 2 ustawy o Straży Granicznej, co w rezultacie doprowadziło do jego niewłaściwego zastosowania. NSA zauważył, że pierwszy wniosek skarżącego o wypłatę ekwiwalentu za niewykorzystany urlop, którego brak w aktach administracyjnych, został opatrzony datą [...] października 2013 r.

[...] Oddział Straży Granicznej (dalej: "Oddział SG") pismem z dnia [...] września 2017 r., nr [...] poinformował skarżącego, że posiada on do odbioru należność finansową z tytułu ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy za 2009 i 2010 r.

Pismem z [...] września 2017 r. skarżący zwrócił się do Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej (dalej: "Komendant Oddziału SG") z wezwaniem do wykonania prawomocnego wyroku NSA.

Komendant Oddziału SG w piśmie z [...] października 2017 r. stwierdził, że ww. wyrok NSA został zrealizowany i skarżący posiada do odbioru w kasie Oddziału SG ekwiwalent za niewykorzystany urlop wypoczynkowy za 2009 r. w wymiarze 15 dni oraz za 2010 r. w wymiarze 30 dni, o czym został poinformowany w piśmie z dnia 6 września 2017 r. Komendant Oddziału SG wskazał w szczególności, że art. 118 ust. 1 pkt 2 ustawy o Straży Granicznej nie stanowi podstawy do wydania decyzji administracyjnej, a naliczenie ekwiwalentu za niewykorzystany urlop jest czynnością materialno-techniczną, wynikającą z faktu zwolnienia funkcjonariusza ze służby. Jednocześnie Komendant Oddziału SG wskazał, że nie znajduje podstaw prawnych do wypłaty odsetek od powyższego ekwiwalentu. Nadmienił, że za pozostałe 90 dni niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego, skarżący otrzymał ekwiwalent w dniu zwolnienia ze służby, tj. w dniu [...] października 2013 r. w wysokości brutto [...] zł.

Pismem z [...] października 2017 r. skarżący ponownie zwrócił się do Komendanta Oddziału SG z wezwaniem do wykonania prawomocnego wyroku NSA.

Pismem z [...] stycznia 2018 r. skarżący złożył do WSA skargę na niewykonanie prawomocnego wyroku NSA przez Komendanta Oddziału SG.

WSA postanowieniem z dnia 19 czerwca 2018 r. odrzucił skargę.

Skarżący pismem z [...] lipca 2018 r. wystąpił ponownie do Komendanta Oddziału SG z wezwaniem do wykonania wyroku NSA, tj. o wydanie decyzji na wniosek skarżącego z [...] października 2013 r., a następnie wypłacenie należnego ekwiwalentu finansowego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy wraz z odsetkami ustawowymi liczonymi od dnia [...] października 2013 r. do dnia wypłaty tychże środków finansowych.

Pismem z [...] września 2018 r. skarżący wystosował, na podstawie art. 37 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2021 r., poz. 735 z późn. zm. – dalej: "k.p.a.") ponaglenie do Komendanta Głównego Straży Granicznej na bezczynność Komendanta Oddziału SG w sprawie wykonania wyroku NSA.

Następnie skarżący wywiódł skargę do WSA na bezczynność Komendanta Oddziału SG w prowadzonym przez niego na skutek ww. wyroku NSA postępowaniu.

Zdaniem skarżącego, niezrozumiałe jest permanentne unikanie przez organy Straży Granicznej wydawania zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa decyzji administracyjnych oraz bezczynność przy wykonaniu prawomocnego wyroku NSA, w sytuacji kiedy prawo oraz prawomocne wyroki sądowe je do tego zobowiązują.

W ocenie skarżącego, twierdzenia organu, iż brak jest podstaw prawnych do wydania decyzji, gdyż naliczenie ekwiwalentu za niewykorzystany urlop jest czynnością materialno-techniczną, nie ma oparcia w przepisach. Wynika to wprost z wniosku z [...] października 2013 r., jak i z ww. wyroku NSA.

Skarżący stwierdził również, że zasadne jest wymierzenie grzywny wobec Komendanta Oddziału SG w pełnej wysokości, przewidzianej przepisami ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 329 z późn. zm. – dalej:"p.p.s.a."), względnie przyznanie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a.

W odpowiedzi na skargę Komendant Oddziału SG wniósł o odrzucenie skargi, ewentualnie o oddalenie skargi w całości. W ocenie organu, niezrozumiałym jest żądanie skarżącego wydania odpowiedniego aktu administracyjnego w przypadku kiedy brak jest podstaw prawnych do jego wydania, a w wydaniu którego upatruje on bezczynności organu.

Opisanym na wstępie wyrokiem WSA oddalił skargę.

W uzasadnieniu wyroku WSA uznał, że przedmiotowa skarga nie mogła odnieść skutku, gdyż Komendant Oddziału SG nie pozostawał w bezczynności polegającej na nierozpoznaniu wniosku skarżącego o wypłatę ekwiwalentu za urlop z [...] października 2013 r.

WSA wskazał, że Komendant Oddziału SG po otrzymaniu w 2017 r. akt administracyjnych wraz z wyrokiem NSA z dnia 29 czerwca 2017 r., sygn. akt I OSK 2373/15, powołując się na konieczność ponownego rozpoznania wniosku skarżącego o wypłatę ekwiwalentu za niewykorzystany urlop, uznał zasadność jego wypłaty za rok 2009 i 2010 (łączenie za 45 dni), informując skarżącego, że posiada on do odbioru należność finansową z tego tytułu w kasie Oddziału, czemu dał wyraz w piśmie z [...] września 2017 r. Tym samym organ zastosował się do wyroku NSA z dnia 29 czerwca 2017 r., sygn. akt I OSK 2373/15, którym uchylono zarówno wyroku WSA z dnia 16 kwietnia 2015 r., sygn. akt II SA/Wa 1290/14, jak i decyzje organów Straży Granicznej odmawiające skarżącemu wypłaty wspomnianego wyżej ekwiwalentu. Ponadto w piśmie z [...] października 2017 r. poinformował skarżącego, że za pozostałe 90 dni niewykorzystanego urlopu (lata 2011-2013), otrzymał ekwiwalent w dniu zwolnienia ze służby, tj. w dniu [...] października 2013 r. w wysokości brutto [...] zł. Komendant poinformował, że zgodnie z rozporządzeniem MSWiA podstawę do obliczenia ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany przez funkcjonariusza urlop stanowi miesięczne uposażenie zasadnicze wraz z dodatkami o charakterze stałym, należne funkcjonariuszowi na ostatnio zajmowanym stanowisku. Wysokość ekwiwalentu za urlop oblicza się, mnożąc 1/30 uposażenia przez liczbę dni niewykorzystanych urlopów wypoczynkowych. Komendant wyjaśnił skarżącemu, że wysokość jego uposażenia jaką przyjęto do naliczenia ekwiwalentu za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe według stanu na dzień [...] października 2013 r., tj. daty zwolnienia ze służby wynosi brutto [...] zł, w tym: uposażenie zasadnicze [...] zł, dodatek służby [...] zł, dodatek za stopień [...] zł, dodatek za wysługę lat [...] zł.

W tym stanie sprawy WSA nie znalazł podstaw do zarzucenia organowi bezczynności polegającej na nierozpoznaniu wniosku opatrzonego datą [...] października 2013 r., po zapadłym w sprawie skarżącego wspomnianym wyżej wyroku NSA z dnia 29 czerwca 2017 r.

Skarżący wywiódł skargę kasacyjną od powyższego wyroku – zaskarżając to orzeczenie w całości. Zaskarżonemu wyrokowi skarżący zarzucił:

1) Naruszenie prawa materialnego, tj.:

- art. 32 ust. 1 i 2 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP oraz art. 14 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności (Dz. U. z 1993 r., Nr 61, poz. 284 z późn. zm.) w zw. z art. 145 § 1 lit. a) p.p.s.a., poprzez dyskryminację i nierówne traktowanie skarżącego w stosunku do funkcjonariuszy Policji, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Ochrony Państwa, Agencji Wywiadu, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Służby Więziennej, jak również poprzez nierówne traktowanie skarżącego w stosunku do żołnierzy zawodowych, tj. podmiotów znajdujących się w analogicznej sytuacji faktycznej. W ocenie skarżącego naruszenie powyższe doprowadziło do jego dyskryminacji jako obywatela polskiego w stosunku do innych obywateli Unii Europejskiej, a także innych obywateli polskich w ten sposób, iż mimo jasnego zakazu dyskryminacji wyrażonego w art. 14 Konwencji czy też art. 32 w zw. z art. 2 Konstytucji RP, WSA zaaprobował stanowisko organu twierdząc, że wypłata ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany przed zwolnieniem ze służby urlop jest li tylko czynnością materialno- techniczną i słusznie organ odmawia wydania decyzji na wniosek skarżącego z dnia [...] października 2013 r. w sytuacji, kiedy to wysokość wypłaconych środków pieniężnych nie jest zgodna z wysokością wnioskowaną przez skarżącego, przez co odmawia skarżącemu prawa do ekwiwalentu w pełnej wysokości, gdy w takiej sytuacji inni obywatele Unii, a także obywatele polscy, ekwiwalent za niewykorzystany przed zwolnieniem ze służby urlop wypoczynkowy otrzymaliby w pełnej wysokości;

- art. 86 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej (t. j. Dz. U z 2019 r., poz. 147 z późn. zm. – dalej: "u.s.g.") w zw. z § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 16 września 2005 r. w sprawie ekwiwalentów pieniężnych za niewykorzystany przez funkcjonariuszy Straży Granicznej urlopy i czas wolny od służby (Dz. U. 2005, Nr 186, poz. 1560 z późn. zm. – dalej: "rozporządzenie MSWiA") i w zw. z art. 145 § 1 lit. a) p.p.s.a., poprzez przyjęcie, iż wypłacone przez organ środki pieniężne za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego, a wyliczone przy użyciu wskaźnika 1/30 części miesięcznego uposażenia funkcjonariusza, są zgodne z art. 2, art. 31 ust. 3, art. 32 i art. 66 ust. 2 Konstytucji RP, podczas gdy przepis ustawy o Policji określający ten wskaźnik w identycznej wysokości, został uznany wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r. sygn. akt K 7/15 za niezgodny z art. 66 ust. 2 w zw. z art. 31 ust. 3 zd. drugie Konstytucji RP;

- art. 111 u.s.g. w zw. z § 3 ust. 2 rozporządzenia MSWiA w zw. z art. 145 § 1 lit. a) p.p.s.a., poprzez przyjęcie, iż pomimo czteroletniej zwłoki w wypłacie części ekwiwalentu za niewykorzystany przed zwolnieniem ze służby urlop wypoczynkowy, skarżącemu odsetki za zwłokę się nie należą;

2) naruszenie przepisów postępowania przed sądami administracyjnymi, t. j.:

- art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez wadliwą kontrolę legalności pozostawania przez organ w bezczynności, poprzez pominięcie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15 w rozpoznawanej sprawie, co miało istotny wpływ na wynik sprawy i treść rozstrzygnięcia;

- art 149 § 1 pkt 1 i 3, § 1a i § 2 p.p.s.a. poprzez wadliwą kontrolę legalności pozostawania przez organ w bezczynności, nie zobowiązanie organu do wydania w określonym terminie decyzji w przedmiocie ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany przed zwolnieniem ze służby urlop wypoczynkowy oraz nie wymierzenie organowi grzywny;

- art. 151 p.p.s.a w zw. z art. 3, art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 11, art. 35 § 1 i 2, art. 36 i art. 104 § 1 k.p.a. poprzez oddalenie skargi przez WSA wskutek wadliwego przeprowadzenia przez Sąd kontroli stosowania oraz wykładni przepisów przez organ na skutek błędnej wykładni obowiązujących przepisów prawa oraz niewyjaśnienia przez WSA wszystkich istotnych okoliczności sprawy, akceptacji naruszenia przez organ przepisów art. 3, art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 11, art. 35 § 1 i 2, art. 36 i art. 104 § 1 k.p.a. prowadzących w konsekwencji do nieuwzględnienia skargi, pomimo obowiązku odmiennego rozstrzygnięcia, co miało istotny wpływ na wynik sprawy;

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a w zw. z art. art. 7, art. 8, art. 9, art. 77, art. 80 i art. 104 § 1 k.p.a. poprzez nie wyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności sprawy, akceptację naruszenia przez organ przepisów k.p.a., poprzez nie uwzględnienie skargi, pomimo obowiązku odmiennego rozstrzygnięcia, co miało istotny wpływ na wynik sprawy;

- art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez nie wyjaśnienie w uzasadnieniu wyroku wszystkich podnoszonych przez skarżącego zarzutów, w tym zarzutu przyjęcia przez organ niezgodnego z Konstytucją RP przelicznika należności finansowych z tytułu niewykorzystanych dni urlopu wypoczynkowego, które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy;

- art. 151 p.p.s.a. z powodu oddalenia skargi i akceptację legalności i zgodności z prawem badanej przez WSA bezczynności organu, pomimo prawomocnego wyroku NSA z dnia 29 czerwca 2017 r, sygn. akt I OSK 2373/15 oraz naruszenia podstawowych zasad procesowych przez Komendanta Oddziału SG, tj. art. 6 i art. 7 k.p.a., art. 8 i art. 9 k.p.a. oraz art. 77 k.p.a. w zw. z art. 86 ust. 1 u.s.g., które to naruszenia powinny skutkować uwzględnieniem skargi i zobowiązaniem organu do wydania decyzji, co miało istotny wpływ na wynik sprawy;

- błędne ustalenie przez WSA stanu faktycznego sprawy i bezkrytyczne przyjęcie opisu stanu faktycznego sprawy przedstawionego przez organ oraz całkowite pominięcie przez Sąd w wyroku oceny w zakresie nie odniesienia się i nie rozpatrzenia przez organ żądań skarżącego sformułowanych we wniosku z dnia [...] października 2013 r., w przedmiocie wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany przed zwolnieniem ze służby urlop wypoczynkowy za rok 2009 (w ilości 15 dni), za rok 2010 (w ilości 30 dni), za rok 2011 (w ilości 30 dni), za rok 2012 (w ilości 30 dni) oraz za rok 2013 (w ilości 30 dni), łącznie za 135 dni zgodnie z zasadą, że za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego przysługuje ekwiwalent w wysokości 1/22 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym na ostatnio zajmowanym stanowisku, co miało istotny wpływ na wynik sprawy oraz odsetek ustawowych za zwłokę w wypłacie należnych świadczeń pieniężnych.

Ponadto skarżący wniósł o przedstawienie przez NSA pytania prawnego Trybunałowi Konstytucyjnemu co do zgodności przepisu § 2 ust. 2 rozporządzenia MSWiA: "Czy przepis § 2 ust. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 16 września 2005 r. w sprawie ekwiwalentów pieniężnych za niewykorzystane przez funkcjonariusza Straży Granicznej urlopy i czas wolny od służby (Dz. U. Nr 186, poz. 1560) jest zgodny z przepisem art. 86 ust. 1 w zw. z art. 37 ust. 2 i 3 oraz art. 118 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej (tj. Dz. U. z 2019 r., poz. 147 z późn. zm.) i czy jest zgodny z art. 2, art. 31 ust. 3, art. 32 i art. 66 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej?"

W ocenie skarżącego od udzielenia odpowiedzi na wskazane pytanie prawne zależy rozstrzygnięcie przedmiotowej sprawy toczącej się przed NSA, a zbadanie zgodności z Konstytucją RP przepisu § 2 ust. 2 rozporządzenia MSWiA w części dotyczącej ustalenia wskaźnika, iż za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego wypłaca się 1/30 części miesięcznego uposażenia, co jest konieczne dla ochrony konstytucyjnych wolności i praw skarżącego.

Nadto biorąc pod uwagę wskazane naruszenia prawa skarżący wniósł o:

1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA;

2) ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i zobowiązanie Komendanta Oddziału SG do wydania decyzji administracyjnej zgodnie z pierwotnym wnioskiem skarżącego w terminie czternastu dni od daty doręczenia organowi wyroku wraz z aktami sprawy,

3) wymierzenie, na podstawie art. 154 p.p.s.a. grzywny wobec Komendanta Oddziału SG w pełnej wysokości, przewidzianej przepisami p.p.s.a., tj. w wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego,

4) względnie przyznanie od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną w wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a,

5) orzeczenie, że bezczynność organu i przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa,

6) rozpoznanie wniesionej skargi na rozprawie,

7) zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego wraz z należnym podatkiem VAT, zgodnie z art. 203 pkt 1 p.p.s.a.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący przedstawił argumentację na poparcie postawionych zarzutów.

Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje:

Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 p.p.s.a.

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych, które okazały się zasadne.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego na uwzględnienie zasługiwał zarzut naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. Należy podzielić stanowisko skarżącego kasacyjnie, że w sprawie nie zostały wyjaśnione wszystkie istotne w sprawie okoliczności faktyczne.

Jako uchybienie zasadnicze należy wytknąć brak w aktach sprawy wniosku skarżącego z dnia [...] października 2013 roku. W ujęciu systemowym, rozpatrzenie skargi na bezczynność wymaga uprzedniego ustalenia, czy organ w ogóle był zobowiązany do działania, jakie działanie powinien był podjąć i w jakim terminie. Na gruncie niniejszej sprawy skarżący konsekwentnie cały czas podnosił, że wnioskiem z [...] października 2013 roku domagał się wypłaty ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy za lata 2009, 2010, 2011, 2012 i 2013. Okoliczność ta nie została w żaden sposób zweryfikowana, albowiem w aktach administracyjnych oraz sądowych owego wniosku nie ma. Na analogiczne uchybienie zwracał już uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 29 czerwca 2017 r., sygn. akt I OSK 2373/15. Sąd pierwszej instancji negatywnie zweryfikował zarzut bezczynności organu powołując się na pismo z dnia [...] września 2017 roku, w którym poinformowano skarżącego, że w kasie Oddziału ma do odebrania ekwiwalent za niewykorzystany urlop za lata 2009 i 2010 (45 dni) przeliczony jako iloczyn 1/30 uposażenia miesięcznego oraz liczby dni niewykorzystanego w tych latach urlopu wypoczynkowego. WSA wskazał również, że za pozostałe 90 dni, przez które Naczelny Sąd Administracyjny rozumie liczbę dni niewykorzystanego urlopu w latach 2011, 2012 i 2013, skarżący uzyskał ekwiwalent w wysokości [...] zł. w dniu zwolnienia ze służby, tj. w dniu [...] października 2013 roku.

Sformułowana przez Sąd a quo ocena jest przedwczesna. Założenie, że organ nie pozostaje w bezczynności znalazłoby potwierdzenie jedynie wówczas, gdyby była pewność co do tego, że podjęte przez organ działania pokrywają się zakresowo z obowiązkiem, jaki został na niego nałożony wnioskiem skarżącego z [...] października 2013 roku. Ponieważ w aktach wniosku nie ma, nie można ustalić, do jakich działań organ był zobowiązany, a tym samym, czy wskazane przez WSA działania organu mogły zneutralizować zarzut bezczynności.

Należy przy tym odnotować, że skarżący konsekwentnie podtrzymuje, iż we wniosku z [...] października 2013 roku domagał się wypłaty ekwiwalentu za niewykorzystany urlop liczonego jako iloczyn 1/22 przysługującego miesięcznego wynagrodzenia i liczby dni niewykorzystanego urlopu. Potwierdzenie tej okoliczności, poprzez wgląd w treść wniosku z [...] października 2013 roku musiałoby oznaczać, że organ nie załatwił sprawy zgodnie z wnioskiem. Wyeksponować również należy, iż ustalenia Sądu pierwszej instancji co do tego, że skarżący uzyskał ekwiwalent za niewykorzystany urlop wypoczynkowy za lata 2011-2013 są niepewne. Skarżący twierdzi, że na mocy wyroku Sądu Okręgowego w Warszawie z dnia [...] grudnia 2017 roku, sygn. [...] zwrócił otrzymany w dniu zwolnienia ze służby ekwiwalent w kwocie [...] zł. Potwierdzeniem tej okoliczności jest znajdujące się w aktach administracyjnych zaświadczenie z [...] listopada 2018 roku (k. 6). Sąd pierwszej instancji w ogóle się do tej kwestii nie odniósł, nie ocenił, czy uzyskana przez skarżącego w dniu [...] października 2013 roku kwota stanowiła ekwiwalent za niewykorzystany urlop za lata 2011-2013 oraz czy zwrócona w 2017 kwota stanowiła zwrot tego ekwiwalentu. Potwierdzenie tych okoliczności musiałoby oznaczać, że skarżący de facto nie otrzymał ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy za lata 2011-2013, co z kolei miałoby oczywisty wpływ na weryfikację zarzutu bezczynności organu.

Naczelny Sąd Administracyjny zwraca również uwagę, że zgodnie z utrwaloną linią orzeczniczą wypłata ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy następuje w drodze czynności materialno-technicznej, tj. przez jego wypłatę. Natomiast odmowa wypłaty świadczenia następuje w drodze decyzji administracyjnej - por. wyroki NSA z 15 listopada 2011 r., I OSK 575/11, z 15 kwietnia 2014 r., I OSK 542/13, z 12 kwietnia 2022 r., III OSK 4337/21. Wprawdzie powołane wyroki dotyczą stosowania art. 115a ustawy o Policji, jednak z uwagi na analogiczny mechanizm obliczania i wypłaty ekwiwalentu na gruncie ustawy o Straży Granicznej, wyrażone w nich oceny prawne należy uwzględnić w układzie normatywnym, kształtowanym treścią art. 118 ust. 1 pkt 2 tej ustawy. Konsekwentnie, jeżeli organ uwzględnia wniosek o wypłatę ekwiwalentu za niewykorzystany urlop jedynie w części, to powinien go wypłacić w zakresie, w którym uznaje zasadność żądania, zaś w pozostałym zakresie objąć to żądanie negatywną decyzją administracyjną.

W układzie analizowanej sprawy może to okazać się istotne w kontekście ewentualnego sporu co do sposobu obliczania ekwiwalentu, a konkretnie tego, czy w iloczynie, który ma wskazać kwotę ekwiwalentu, obok mnożnika stanowiącego liczbę dni niewykorzystanego urlopu, jako mnożną należy uwzględnić 1/22, czy 1/30 miesięcznego wynagrodzenia. W układzie niniejszej sprawy zagadnienie to pozostaje poza rozpoznaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, jednak zauważyć należy, iż kwestia ta była już przedmiotem ocen prawnych tego sądu - vide wyrok NSA z dnia 11 stycznia 2022 r. III OSK 6285/21.

Z podanych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. WSA w Warszawie wezwie organ do uzupełnienia akt administracyjnych na podstawie art. 106 § 3 w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a. w zakresie, który pozwoli poczynić ustalenia niezbędne do rozstrzygnięcia skargi na bezczynność organu.

Wobec charakteru wytkniętych naruszeń i braku możliwości odniesienia się do zarzutu bezczynności in genere, Naczelny Sąd Administracyjny nie rozstrzygał o pozostałych zarzutach skargi kasacyjnej. Z tych samych powodów Naczelny Sąd Administracyjny nie rozważał wystąpienia do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem prawnym o zgodność § 2 ust. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 16 września 2005 r. w sprawie ekwiwalentów pieniężnych za niewykorzystane przez funkcjonariusza Straży Granicznej urlopy i czas wolny od służby z przepisami Konstytucji oraz ustawy o Straży Granicznej.

O kosztach postępowania kasacyjnego rozstrzygnięto na podstawie art. 200, art. 203 pkt 1 i art. 205 § 2 w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych, Dz. U. 2018 r. poz. 265 ze zm.