Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 966/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2020-02-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6181 Zajęcie nieruchomości i wejście na nieruchomość, w tym pod autostradę
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 124 ust. 1, art. 124b ust. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 2204
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o  gospodarce nieruchomościami  - tekst jedn.
article: art. 7, art. 8, art. 10 par. 1, art. 77 par. 1, art. 107 par. 1, art. 138 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Sędziowie Sędzia WSA Aleksandra Kiersnowska - Tylewicz Asesor WSA Jan Szuma (spr.) Protokolant: st. sekr. sąd. Krzysztof Dzierzgowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 lutego 2020 r. sprawy ze skargi G. H. i S. H. na decyzję Wojewody z dnia [...] sierpnia 2019 r., nr [...] w przedmiocie udostępnienia nieruchomości oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2019 r., [...] Wojewoda (zwany dalej "Wojewodą"), po rozpoznaniu skargi G. H. i S. H.:

- uchylił decyzję Starosty [...] (zwanego dalej "Starostą") z dnia [...] maja 2019 r., [...] w przedmiocie udostępnienia nieruchomości stanowiącej własność odwołujących się w trybie art. 124b ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (obecnie tekst jednolity tego aktu prawnego opublikowano w Dz. U. z 2020 r., poz. 65 – uw. Sądu, dalej "u.g.n."),

- w to miejsce orzekł co do istoty, w ten sposób, że: 1) zobowiązał do udostępnienia [...] S.A. w celu wykonania czynności związanych z remontem istniejącej linii napowietrznej niskiego napięcia (wymiana słupów i przewodów w istniejącej lokalizacji i trasie) nieruchomości stanowiącej własność G. H. i S. H., położonej w miejscowości [...], gmina [...], oznaczonej jako działka [...], o powierzchni 0,2 ha, dla której prowadzona jest księga [...]; 2) orzekł, że obowiązek udostępnienia nieruchomości dotyczy pasa montażowego wzdłuż istniejącej linii energetycznej, stanowiącego na działce [...] powierzchnię równą 580 m2, oznaczonego kolorem niebieskim na mapie zasadniczej w skali 1:1000 (załącznik do decyzji); 3) obowiązek udostępnienia nieruchomości ustanowił na czas 10 dni roboczych, liczonych od dnia zajęcia nieruchomości i przypadających w ciągu 6 miesięcy od dnia rozpoczęcia robót związanych z remontem całej linii napowietrznej niskiego napięcia; 4) decyzji nadał rygor natychmiastowej wykonalności.

Powyższe rozstrzygnięcia wydano w następujących okolicznościach udokumentowanych w aktach sprawy.

Pismem z dnia [...] marca 2018 r. [...] S.A. wystąpiła do Starosty o wydanie decyzji w trybie art. 124b u.g.n. w odniesieniu do opisanej wyżej nieruchomości w celu wykonania czynności związanych z remontem istniejącej linii napowietrznej niskiego napięcia (wymiana słupów i przewodów w istniejącej lokalizacji i trasie). We wniosku wskazano, że prowadzono negocjacje z właścicielami G. H. i S. H.. Pomimo kilku spotkań spółka otrzymała odpowiedź odmowną co do projektowanych działań. Dokumenty z negocjacji dołączono do wniosku (k. 1-9 akt administracyjnych organu pierwszej instancji).

Pismem z dnia [...] kwietnia 2019 r., [...] Starosta zawiadomił strony o wszczęciu postępowania (k. 12-17 akt administracyjnych organu pierwszej instancji).

Pismem z dnia [...] kwietnia 2019 r., [...] organ powiadomił z kolei strony o zakończeniu postępowania i uprawnieniach wynikających z art. 10 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (wówczas tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm., obecnie Dz. U. z 2020 r., poz. 256; dalej "K.p.a.") (k. 18-21 akt administracyjnych organu pierwszej instancji).

Pismem z dnia [...] kwietnia 2019 r. G. H. i S. H. zwrócili się do Starosty z postulatem, aby przenieść istniejący słup energetyczny poza granice ich działki (k. 22 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). W kolejnym piśmie datowanym na [...] kwietnia 2019 r. nadmienili z kolei, że wcześniej w ich okolicy usunięto słupy poza granice działek. W odniesieniu do obecnego zamierzenia podkreślili, że nie zgadzają się na postawienie słupa i linii napowietrznej na ich działce (k. 23 akt administracyjnych organu pierwszej instancji).

Decyzją z dnia [...] maja 2019 r., [...] Starosta, działając na podstawie art. 124b u.g.n., orzekł o udostępnieniu nieruchomości stosownie do wniosku, określił zakres udostępnienia i jego ramy czasowe (k. 26-29 akt administracyjnych organu pierwszej instancji).

Odwołanie od decyzji wnieśli G. H. i S. H. domagając się uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia. Wskazali, że słup na ich działce [...] postawiony był bez zgody właścicieli. We wcześniejszym etapie wymiany słupów energetycznych w "lokalizacji" skarżących słupy były przenoszone poza granice działek, co potwierdza, że takie czynności są możliwe do wykonania. Zdaniem G. H. i S. H. projektant P. P. nie wykorzystał dostępnych technicznych możliwości, aby przestawić słup linii napowietrznej (k. 34 akt administracyjnych organu pierwszej instancji; od tego pisma karty akt nie są dalej numerowane – uw. Sądu).

Po przekazaniu odwołania Wojewodzie organ ten pismem z dnia [...] czerwca 2019 r., [...] wezwał pełnomocnika [...] S.A. do udzielenia wyjaśnień w zakresie parametrów technicznych planowanej inwestycji poprzez wskazanie, czy w wyniku przeprowadzonych prac ulegną zmianie takie parametry jak napięcie, moc i pole elektromagnetyczne.

W odpowiedzi pismem z dnia [...] czerwca 2019 r. pełnomocnik inwestora wyjaśnił, że istniejąca linia napowietrzna niskiego napięcia (w okolicy działki [...]) składa się ze słupa z podporą drewnianą, przewodów 4xAL50 w rozstawie 0,5 m oraz obsługuje ona napięcie 0,4 kV. W ramach remontu projektuje się postawienie słupa żelbetowego w dotychczasowej lokalizacji, przeprowadzenie przewodów izolowanych AL120 bez rozstawu, co zmniejszy pas zajętości, a także charakteryzujących się większym przekrojem, co wymagać będzie mniejszego prądu przesyłowego i ograniczy to oddziaływanie elektromagnetyczne. Napięcie pozostanie bez zmian (0,4 kV). Długość i trasa przebiegu przewodów głównych i odgałęzienia linii napowietrznej nad działką [...] zostały zachowane.

Kolejnym wezwaniem z dnia [...] czerwca 2019 r., [...] Wojewoda ponownie zwrócił się do inwestora o doprecyzowanie, jaki charakter będą miały prace wykonywane w zakresie dotyczącym całego obiektu liniowego oraz wyjaśnienie użycia pojęcia "przebudowy" w relacji do użytego w ostatnim piśmie pojęcia "remontu".

W odpowiedzi inwestor w piśmie z dnia [...] lipca 2019 r. wyjaśnił, że prace obejmą remont obwodu nr [...] na odcinku od stacji transformatorowej nr [...] do słupa nr [...] oraz przebudowę istniejącego przyłącza kablowego dla działki [...] (wymianę złącza 1 licznikowego na złącze 2 licznikowe). Inwestor wyjaśnił, że posłużono się pojęciem przebudowy jako nadrzędnego dla inwestycji, niemniej precyzyjnie należałoby nazwać inwestycję "[...]". W granicach działek [...] oraz [...] inwestycja ma wyraźnie charakter remontu (lokalizacja słupów oraz trasa przebiegu nie ulega zmianie).

W kolejnym wezwaniu z dnia [...] lipca 2019 r. Wojewoda wystąpił do inwestora o wyjaśnienie, co miał na myśli wskazując, że zwiększony przekrój przewodów zmniejszy prąd przesyłowy.

W piśmie z dnia [...] lipca 2019 r. pełnomocnik [...] S.A. przedłożył obszerne wyjaśnienia, w tym także prawne. Podkreślił, że w zakresie planowanych prac w obrębie działki [...] przewiduje się wymianę istniejącego słupa oraz przewodów elektrycznych (w miejsce dotychczasowych, bez zmiany trasy), przy jednoczesnym zachowaniu parametrów użytkowych, długości linii i pola elektromagnetycznego. Remont jest konieczny z uwagi na stan linii. Na prace większość właścicieli wyraziła już zgodę.

Odnosząc się do kwestii prawnych [...] S.A. stanęła na stanowisku, że projektowanych przez nią prac nie należy postrzegać przez pryzmat "remontu" wedle siatki pojęciowej Prawa budowlanego. Działania inwestora kwalifikować się powinno w kontekście art. art. 9c ust. 2 Prawa energetycznego, który czyni przedsiębiorcę energetycznego odpowiedzialnym za eksploatację, konserwację i remonty sieci w sposób gwarantujący niezawodność funkcjonowania systemu elektroenergetycznego.

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2019 r., [...] Wojewoda – działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. – orzekł jak opisano na wstępie niniejszego uzasadnienia. Przedstawiwszy obszernie kontekst prawny organ wyjaśnił, że w sprawie zasadnicze znaczenie miało rozstrzygnięcie, czy przedsiębiorstwo energetyczne ma zamiar przeprowadzić budowę, co zobligowałoby je do zastosowania art. 124 u.g.n., czy planuje jedynie roboty na urządzeniach istniejących, polegające na wykonywaniu czynności konserwacji, remontu i usuwania awarii. W tym drugim przypadku dopuszcza się stosowanie art. 124b u.g.n. Organ opowiedział się za poglądem (ukształtowanym w orzecznictwie – uw. Sądu), że roboty budowlane polegające na wymianie słupów mieścić się będą w definicji remontu, o ile nie dojdzie do zmiany parametrów użytkowych i technicznych takich jak długość linii, jej przebieg, miejsce posadowienia poszczególnych słupów oraz nie dojdzie do zwiększenia napięcia i zwiększenia pola elektromagnetycznego. Zdaniem Wojewody użycie nowych materiałów nie pozostaje w sprzeczności z definicja remontu.

Organ doszedł do przekonania, że działania planowane przez inwestora [...] S.A., polegające na wymianie zużytych elementów sieci (słupa i przewodów) należy traktować jako remont, jako że parametry techniczne obiektu nie podlegają zmianie.

Odnosząc się do pozostałych warunków z art. 124b ust. 1 u.g.n. Wojewoda zaznaczył, że przepis znajdzie zastosowanie, jeżeli tylko właściciel nieruchomości nie wyraził zgody na przeprowadzenie czynności konserwacji, remontów czy usuwania awarii ze strony przedsiębiorstwa energetycznego. W sprawie prowadzone były negocjacje, przy czym nie doprowadziły one do zamierzonego skutku, a G. H. i S. H. odmówili zgody na wejście na ich działkę.

Końcowo Wojewoda wyjaśnił, że w decyzji orzekł reformatoryjnie, gdyż konieczne było dodatkowe orzeczenie o rygorze natychmiastowej wykonalności.

W skardze G. H. i S. H. zarzucili naruszenie art. 124b u.g.n. poprzez niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że planowane prace stanowią remont, a nie przebudowę, podczas gdy brak jest ustaleń organów co do technicznych możliwości przesunięcia słupa poza działkę skarżących; podkreślili też, że nie powinno się wydawać decyzji w trybie art. 124b u.g.n., jeżeli dla linii nie ma ustanowionej służebności przesyłu.

Zdaniem skarżących naruszono także art. 7, 8, 77 § 1 i art. 107 § 1 K.p.a., gdyż nie wyjaśniono, czy możliwe było przemieszczenie spornego słupa i nie weryfikowano twierdzeń skarżących, którzy wskazywali, że inne słupy w okolicy były przesuwane poza granice działek. W decyzji wadliwie także zrelacjonowano przebieg negocjacji, gdyż oferta w wysokości zapłaty [...] zł obejmowała odszkodowanie łącznie z uregulowaniem stanu prawnego linii w formie odpłatnej służebności przesyłu.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie.

Pismem z dnia [...] lutego 2020 r. z wnioskiem o oddalenie skargi wystąpiła także uczestniczka postępowania [...] S.A.

W trakcie rozprawy sądowej w dniu [...] lutego 2020 r. S. H. podkreślił, że wnioskował w trakcie postępowania o przesunięcie słupa przynajmniej na skraj jego działki. Podkreślił, że jest to technicznie możliwe. Nadmienił też, że funkcjonowanie linii i słupa w ich obecnej lokalizacji powoduje zakłócenia dla urządzeń domowych i bardzo mu przeszkadza.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Skarga nie okazała się zasadna.

Przed odniesieniem się do przesłanek prawnych wydanej decyzji zawartych w art. 124b u.g.n. Sąd uznał za konieczne poczynienie pewnych uwag wprowadzających. Otóż po analizie pism składanych przez G. H. i S. H. w trakcie postępowania administracyjnego oraz po wysłuchaniu S. H. podczas rozprawy sądowej jednoznacznie nasuwa się na myśl, że skarżącym zależy przede wszystkim na przesunięciu spornego słupa energetycznego na ich działce [...] przynajmniej na skraj tej działki. Nie godzą się oni przeto na wejście na ich działkę i przeprowadzenie remontu, gdyż zapewne obawiają się, że wykonanie prac przez [...] S.A. przez wymianę słupa w tej samej lokalizacji tylko przyczyni się do ustabilizowania na kolejne lata nie odpowiadającego im przebiegu linii.

Skład orzekający zdaje sobie sprawę, iż każdy właściciel nieruchomości jest żywotnie zainteresowany ochroną swego prawa. Sprawy dotyczące inwestycji publicznych przebiegających przez prywatne posesje – takie jak obecnie rozpatrywana – budzą z tego powodu naturalne obawy i sprzeciw. Sądowi z urzędu jest też wiadomym, że w wielu sprawach dotyczących lokalizacji albo budowy sieci przesyłowych zgłaszane są przez właścicieli roszczenia o zmianę ich tras, ustanowienie służebności czy o odszkodowanie.

Przechodząc na realia niniejszego postępowania Sąd wyjaśnia skarżącym, że nie dysponuje instrumentami prawnymi, aby w jakikolwiek sposób uwzględnić ich postulaty dotyczące zmiany przebiegu spornej linii energetycznej na działce [...] Zaznaczenia wymaga, że zasadniczo ustalenie przebiegu tego rodzaju linii leży w gestii inwestora. W niektórych tylko sprawach administracyjnych prawo pozwala organom na ingerowanie w przyjęte przez inwestora założenia. Lokalizacja przedsięwzięcia energetycznego może być przedmiotem rozstrzygania organów, a w następstwie także kontroli sądu administracyjnego, na przykład na etapie wydawania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, gdzie prawo wymaga określenia najbardziej korzystnego wariantu przedsięwzięcia, względnie w sprawie o ustalenie lokalizacji celu publicznego. Niniejsza sprawa dotyczy tymczasem wyłącznie kwestii czasowego udostępnienia działki [...] na potrzeby przeprowadzenia określonych prac modernizacyjnych linii energetycznej, które zaplanowała [...] S.A. Starosta rozstrzygał więc wyłącznie o dopuszczalności takiego udostępnienia i nie mógł wypowiadać się o zasadności przebiegu linii energetycznej, a także w jakikolwiek sposób sugerować inwestorowi ([...] S.A.) innego usytuowania słupów energetycznych. Jak wyżej bowiem wskazano, to inwestor zasadniczo decyduje o docelowym kształcie swoich inwestycji. [...] S.A. zamierza podjąć się remontu istniejącej linii energetycznej, a z dokumentacji wynika, że nie będzie zmieniać jej przebiegu. W takiej sytuacji ani organ ani sąd administracyjny nie może spółki do tego przymusić.

Z wyjaśnień skarżących wynika, że krytycznie odnoszą się oni do postawy [...] S.A., która mając ku temu techniczne możliwości, z niezrozumiałych przyczyn nie chce wyjść naprzeciw ich postulatom i umożliwić im polepszenie warunków zagospodarowania działki [...] przez przesunięcie linii. To, czy podejście przedsiębiorcy energetycznego jest w danym przypadku właściwe ze względu na interes społeczny czy interes właścicieli nieruchomości może być przedmiotem ogólnej dyskusji. Nie jest to jednak przesłanka, ze względu na którą można odmówić zobowiązania właściciela do udostępnienia nieruchomości w trybie art. 124b u.g.n.

Innymi słowy, art. 124b u.g.n. statuuje stosunkowo prostą w swej istocie instytucję, która wyraża się w tym, że przedsiębiorca energetyczny (z reguły będzie to taki podmiot) może ubiegać się o administracyjne zapewnienie dostępu do linii przez wejście na prywatną nieruchomość, jeżeli nie ma na to zgody właściciela, aby zrealizować czynności konserwacji, remontów lub usunięcia awarii, za które jest odpowiedzialny i do których jest zobowiązany między innymi stosownie do art. 9c ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. Prawo energetyczne (tekst jednolity Dz. U. z 2019 r., poz. 755 ze zm., dalej "P.e.").

Jeszcze raz więc podkreślić należy, że instytucja z art. 124b u.g.n. nie pozwala na "wymuszenie" przez organ na przedsiębiorstwie energetycznym podejmowania zmian w zakresie stosowanych rozwiązań, w tym między innymi nie można domagać się od przedsiębiorcy w tym trybie przesunięcia linii, jeżeli ten nie ma takich planów.

W skardze, przy okazji zarzutu naruszenia art. 124b u.g.n., skarżący zarzucili, że błędnie uznano, iż w sprawie mamy do czynienia z remontem, podczas gdy plany [...] S.A. należało kwalifikować w kategoriach przebudowy.

Stosownie do powyższego należy więc zadać pytanie: czy w przypadku zamierzenia przez przedsiębiorcę wykonania prac przy istniejącej i eksploatowanej linii elektroenergetycznej obejmujących wymianę słupa linii napowietrznej i zastosowanie nowych przewodów, może on skorzystać z prawa wynikającego z art. 124b u.g.n.?

Zgodnie z art. 124b ust. 1 u.g.n. "Starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, w drodze decyzji zobowiązuje właściciela, użytkownika wieczystego lub osobę, której przysługują inne prawa rzeczowe do nieruchomości do udostępnienia nieruchomości w celu wykonania czynności związanych z konserwacją, remontami oraz usuwaniem awarii ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń, nienależących do części składowych nieruchomości, służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, a także usuwaniem z gruntu tych ciągów, przewodów, urządzeń i obiektów, jeżeli właściciel, użytkownik wieczysty lub osoba, której przysługują inne prawa rzeczowe do nieruchomości nie wyraża na to zgody. Decyzja o zobowiązaniu do udostępniania nieruchomości może być także wydana w celu zapewnienia dojazdu umożliwiającego wykonanie czynności".

W praktyce stosowania art. 124b u.g.n. – co Sądowi wiadomym jest z urzędu – niekiedy organy lub sądy prezentują stanowisko, że użyte tam pojęcie remontu powinno być interpretowane przez pryzmat art. 3 pkt 8 P.b., w myśl którego przez "remont" należy rozumieć "wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a niestanowiących bieżącej konserwacji, przy czym dopuszcza się stosowanie wyrobów budowlanych innych niż użyto w stanie pierwotnym".

Odnosząc się do powyższego należy rozpocząć od wskazania, że Sąd nie przeczy ogólnej zasadzie, że w procesie wykładni prawa należy poszczególnym pojęciom nadawać takie znaczenie, jakie ustalił ustawodawca w definicjach legalnych.

Pierwszeństwo wykładni językowej oraz opisana wyżej zasada ogólna nie zwalnia jednak podmiotów interpretujących prawo od refleksji na temat sensu (ratio legis) analizowanego przepisu. Interpretacja prawa przez pryzmat jego celu jest ważna, zwłaszcza, gdy znaczenie przepisu nie jest jasne i proces interpretacji wymaga posiłkowania się definicjami pochodzącymi z innego aktu prawnego.

Przystąpienie do wykładni art. 124b ust. 1 u.g.n. wymaga umiejscowienia go na tle całokształtu regulacji ustawy o gospodarce nieruchomościami. Ustawa ta, zgodnie z art. 1 ust. 1, koncentruje się na problematyce szeroko rozumianego gospodarowania nieruchomościami (co jest zresztą zbieżne z tytułem tego aktu), przy czym znaczną część jej przepisów poświęcono zagadnieniom związanym z nieruchomościami publicznymi (art. 1 ust. 1 pkt 1 u.g.n.), czy przeznaczaniu ich na cele publiczne, względnie innym zagadnieniom powiązanym (art. 1 ust. 1 pkt 4-7 u.g.n.).

Art. 124b ust. 1 u.g.n. zawiera się w dziale III ustawy "Wykonywanie, ograniczanie lub pozbawianie praw do nieruchomości", w rozdziale 4 "Wywłaszczanie nieruchomości". Przepis otwierający ten rozdział – art. 112 ust. 2 u.g.n. stanowi, że "Wywłaszczenie nieruchomości polega na pozbawieniu albo ograniczeniu, w drodze decyzji, prawa własności, prawa użytkowania wieczystego lub innego prawa rzeczowego na nieruchomości". Art. 124b u.g.n. powinien być zatem postrzegany jako specyficzna forma wywłaszczenia, która przybiera postać ograniczenia prawa rzeczowego do nieruchomości. Z kolei w myśl art. 112 ust. 1 i 2 u.g.n. jakiekolwiek formy wywłaszczania w rozumieniu ustawy łączyć należy z realizacją "celów publicznych". Cele publiczne wymienione zostały w art. 6 u.g.n., a celem, który odpowiada art. 124b u.g.n. jest zawarte w art. 6 pkt 2 u.g.n. "utrzymywanie ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej, a także innych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń".

Przywołane wyżej regulacje uzmysławiają, że analizowany w niniejszej sprawie art. 124b ust. 1 u.g.n. nie jest przepisem oderwanym od pozostałych przepisów ustawy, ale wręcz przeciwnie – należy go ujmować w określonym kontekście prawnym. Jego ratio legis jest przede wszystkim stworzenie warunków prawnych do "utrzymywania" urządzeń przesyłowych nie będących częściami składowymi nieruchomości i za których stan odpowiedzialne są przedsiębiorstwa przesyłowe (zob. art. 124b ust. 1 i 2 u.g.n. oraz art. 49 § 1 Kodeksu cywilnego). Z kolei owo "utrzymywanie" jest nie tylko uprawnieniem przedsiębiorstw energetycznych, ale przede wszystkim ich obowiązkiem, co wynika z art. 4 ust. 1 P.e. Zgodnie z tym przepisem przedsiębiorstwo energetyczne jest obowiązane utrzymywać zdolność urządzeń, instalacji i sieci do realizacji zaopatrzenia odbiorców w paliwa lub energię w sposób ciągły i niezawodny, przy zachowaniu obowiązujących wymagań jakościowych.

Podsumowując w ocenie Sądu istotą art. 124b u.g.n. jest zasadniczo przyznanie przedsiębiorstwom energetycznym instrumentu pozwalającego na realizację celów publicznych (art. 6 pkt 2 u.g.n.), które nałożone zostały na nie przepisami Prawa energetycznego i wiążą się z utrzymywaniem zdolności urządzeń, instalacji i sieci do realizacji zaopatrzenia odbiorców w paliwa lub energię.

W tym miejscu dopowiedzieć trzeba, że art. 124b u.g.n. nie jest jedynym przepisem, który dotyczy powyższej kwestii. Budowę, ale i także zagadnienia utrzymania urządzeń przesyłowych reguluje również art. 124 u.g.n., który w ust. 1 wprowadza możliwość trwałego, publicznoprawnego ograniczenia (w drodze decyzji administracyjnej) sposobu korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości określonych w tym przepisie ciągów, przewodów i urządzeń przesyłowych. Właściciel nieruchomości (inny podmiot, któremu przysługują prawa rzeczowe) jest następnie ograniczony w swych prawach, w tym obowiązany jest udostępnić nieruchomość w celu wykonania czynności związanych z konserwacją oraz usuwaniem awarii ciągów, przewodów i urządzeń (art. 124 ust. 6 u.g.n.). Ten ostatni obowiązek jest realizowany w drodze egzekucji administracyjnej bez konieczności wydawania odrębnej decyzji.

Jak podkreśla się w literaturze art. 124b u.g.n. – dodany do ustawy w 2010 r. (zob. art. 1 pkt 13 ustawy z dnia 24 września 2010 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami, Dz. U. z 2010 r. Nr 200, poz. 1323 ze zm.) – służyć ma przedsiębiorcy przesyłowemu (energetycznemu) w celu uzyskania prawa dostępu do ciągów, przewodów i urządzeń przesyłowych, względem których nie może on skorzystać z dostępu na zasadzie art. 124 ust. 6 u.g.n. (zob. G. Matusik, [w:] S. Kalus, Ustawa o gospodarce nieruchomościami, Komentarz, Warszawa 2012, wyd. el. komentarz do art. 124b, pkt 3, tenże, Własność urządzeń przesyłowych a prawa do gruntu, Warszawa 2013, wyd. el. Lex, pkt 3.2.2).

Mając na uwadze powyższe należy powrócić do zasadniczego w niniejszej sprawie pytania: czy trafnym jest przyjęcie, że czynności "konserwacji", "remontów" oraz "usuwania awarii" ciągów, przewodów i urządzeń – od których zamierzenia przez przedsiębiorstwo przesyłowe uwarunkowane jest uzyskanie decyzji zobowiązującej właściciela nieruchomości do jej udostępnienia (art. 124b ust. 1 u.g.n.) – należy odczytywać ściśle w świetle Prawa budowlanego, czy raczej należy im przypisywać znaczenie pozostające w relacji do celów ustawy o gospodarce nieruchomościami (z uwzględnieniem Prawa energetycznego)?.

Zdaniem Sądu przyjęcie, że pojęcie "remont" użyte w art. 124b ust. 1 u.g.n. należy rozumieć wyłącznie i ściśle przez pryzmat definicji z art. 3 ust. 8 P.b. byłoby niewłaściwe. Po pierwsze zestawienie czynności takich jak "konserwacja", "remont" oraz "usuwanie awarii" zdaje się nie stanowić zamierzonego odwołania przez ustawodawcę do terminologii Prawa budowlanego. Ten ostatni akt prawny co prawda definiuje pojęcie remontu, ale pojęcia konserwacji i awarii użyte są w nim sporadycznie ("bieżąca konserwacja", "awaria instalacji"). Wymienione pojęcia sugerują raczej nawiązanie do siatki pojęciowej Prawa energetycznego, w którego przepisach wymienia się takie obowiązki operatorów systemów dystrybucyjnych jak "konserwacja i remonty sieci, instalacji i urządzeń, wraz z połączeniami z innymi systemami elektroenergetycznymi, w sposób gwarantujący niezawodność funkcjonowania systemu elektroenergetycznego" (art. 9c ust. 2 pkt 3 P.e.) i gdzie wreszcie posłużono się wielokrotnie pojęciem "awarii" (np. art. 9c ust. 2 pkt 13 P.e.).

Mając na uwadze przedstawione rozważania Sąd stanął na stanowisku, że stosowanie art. 124b u.g.n. jest uwarunkowane zamierzeniem realizacji (najczęściej przez przedsiębiorcę przesyłowego) prac mieszczących się pojęciach konserwacji, remontu czy usuwania awarii ciągów, przewodów i urządzeń, jednakże nie chodzi o ścisłe rozumienie tych pojęć, w tym ścisłe rozumienie remontu w świetle art. 3 ust. 8 P.b. Przez konserwację i remonty ciągów, przewodów i urządzeń należy rozumieć działania dotyczące ciągów, przewodów i urządzeń już istniejących i eksploatowanych, które nie zmieniają ich zasadniczych parametrów, a zarazem służą realizacji zadań określonych w prawie energetycznym takich jak zagwarantowanie realizacji zaopatrzenia odbiorców w paliwa lub energię w sposób ciągły i niezawodny, przy zachowaniu obowiązujących wymagań jakościowych (art. 5 ust. 1 P.e.), czy zapewnienie niezawodności systemu elektroenergetycznego (zob. art. 9c ust. 2 pkt 3 P.e.).

Dodać też trzeba, że przedstawiona powyżej interpretacja art. 124b ust. 1 u.g.n. uwzględnia cele tego przepisu, jakie nadał im ustawodawca, wyrażając je w uzasadnieniu do projektu ustawy go wprowadzającej. W motywach powołanej wyżej ustawy nowelizującej u.g.n. z dnia [...] września 2010 r. wskazano, że art. 124b u.g.n. miał umożliwiać "uzyskanie, w drodze decyzji starosty, prawa wstępu na nieruchomość w celu wykonywania czynności związanych z utrzymywaniem urządzeń, w sytuacji gdy nie zgadza się na to władający nieruchomością (tj. właściciel, użytkownik wieczysty albo posiadacz nieruchomości)". Wyjaśniono też, że "przedsiębiorca składając wniosek do starosty będzie zobligowany do przedstawienia dokumentów poświadczających prawa do urządzeń i przewodów znajdujących się na cudzej nieruchomości. Istnieje wiele przypadków, gdzie do wybudowanych urządzeń i przewodów, przedsiębiorstwo, które jest ich właścicielem, nie posiada odpowiedniego tytułu prawnego do nieruchomości, na których te urządzenia są zlokalizowane. Brak ustanowionej służebności przesyłu uniemożliwia przedsiębiorstwom wykonywanie czynności polegających na utrzymaniu takich urządzeń i przewodów. Proponowany przepis, będzie im to umożliwiał, w przypadkach gdy władający nieruchomością nie wyraża zgody na wejście na nieruchomość w celu wykonania takich prac remontowych" (Druk sejmowy Sejmu VI kadencji nr 2209). Z przywołanego fragmentu uzasadnienia ustawy nowelizującej wynika, że celem art. 124b u.g.n. było wyposażenie przedsiębiorstw przesyłowych w szersze uprawnienia mające na celu realizację przypisanych im zadań ogólnie rozumianego "utrzymania" ciągów, przewodów i urządzeń.

Wreszcie Sąd w niniejszym składzie wskazuje, że przedstawione wyżej podejście do art. 124b ust. 1 u.g.n. znalazło odzwierciedlenie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego. W uzasadnieniu wyroku z dnia 17 listopada 2017 r., I OSK 983/17 (orzeczenia.nsa.gov.pl) wskazano, że okoliczność, że chodzi o obiekty liniowe ma znaczenie przy ocenie rozumienia pojęcia "remontu". Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego nie można dokonywać wykładni tego pojęcia przez odwoływanie się do orzecznictwa sądowego dotyczącego budynków, czy innych obiektów budowlanych, bowiem przy wykładaniu pojęcia remontu należy mieć na uwadze, że chodzi o szczególne inwestycje, jakimi są niewątpliwie energetyczne linie przesyłowe. W takim przypadku użycie nowych materiałów nie pozostaje w sprzeczności z definicją remontu zawartą w art. 3 pkt 8 P.b., w której to wprost dopuszczono zastosowanie innych materiałów, niż wykorzystane w stanie pierwotnym. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego wydaje się bowiem racjonalne, że zamiast przestarzałych technologii (drewniane słupy, nieizolowane przewody) przy remoncie stosuje się nowsze technologie (betonowe słupy, izolowane przewody). Zatem działania planowane przez inwestora sieci, polegające na wymianie zużytych jej elementów, przewodów i słupów, mogą co do zasady stanowić remont w rozumieniu art. 3 pkt 8 P.b. Naczelny Sąd Administracyjny zaznaczył też, że ważne jest, iż określone przez inwestora czynności mają zostać przeprowadzone na istniejącej linii elektroenergetycznej, bez zmiany trasy i napięcia znamionowego linii, co umożliwi jej dalszą eksploatację. Istotne jest także, że zaistniała obiektywna przesłanka potwierdzająca konieczność przeprowadzenia remontu.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, aby zakwestionować zakres planowanych prac jako remont, należałoby wykazać, że ulegną zmianie parametry takie, jak zmiana napięcia, długości linii napowietrznej, zmiana jej przebiegu, zwiększenie mocy lub zwiększenie pola elektromagnetycznego. Dopiero bowiem zmiana tych parametrów oznaczać będzie, że dojdzie nie do remontu, a do przebudowy w rozumieniu art. 3 pkt 7a P.b. W sprawie I OSK 983/17 Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił też końcowo, że zakwestionowanie charakteru prac remontowych wymaga wykazania, iż dojdzie do zmiany istotnych parametrów linii; nie wystarczy polemika z definicjami ustawowymi remontu, przebudowy i budowy zawartymi w Prawie budowlanym.

Kontynuując rozważania dotyczące zaistniałego w niniejszej sprawie sporu Sąd wskazuje, że wykładnia art. 124b u.g.n. powinna także uwzględniać brzmienie art. 124 ust. 1 u.g.n. Jak już wyjaśniono, drugi z wymienionych tu przepisów dotyczy zezwolenia "zakładanie i przeprowadzenie" na nieruchomości ciągów, przewodów i urządzeń. Przepis ten jest w orzecznictwie interpretowany restrykcyjnie. W wyroku z dnia 16 marca 2016 r., I OSK 1473/14 Naczelny Sąd Administracyjny zakreślił tezę, w myśl której "ograniczenie prawa własności nieruchomości w trybie art. 124 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.) może odnosić się jedynie do przyszłych, dopiero planowanych instytucji przesyłowych [...] Wydanie decyzji ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości przez właściciela, przez wydanie zezwolenia z art. 124 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami w odniesieniu do już istniejących urządzeń jest niedopuszczalne". Podobny pogląd prezentowany jest także w literaturze (zob.: E. Mzyk, [w:] G. Bieniek, red., Ustawa o gospodarce nieruchomościami, Komentarz, Warszawa 2010, wyd. el. komentarz do art. 124, pkt 6, G. Matusik, [w:] S. Kalus, red., Ustawa o gospodarce nieruchomościami, Komentarz, Warszawa 2012, komentarz do art. 124, pkt 26 oraz powołaną tam literaturę).

Przywołane wyżej poglądy dotyczące interpretacji art. 124 u.g.n. mają znaczenie z punktu widzenia wykładni art. 124b u.g.n. Jak już wskazano, wprowadzenie do ustawy drugiego z tych przepisów miało stanowić swoiste uzupełnienie uprawnień przedsiębiorstw przesyłowych, które uzyskały uprawnienie do ubiegania się o zapewnienie dostępu do ciągów, przewodów i urządzeń w drodze odrębnej decyzji, w sytuacji, gdy nie mogą powołać się na administracyjnoprawne ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości z art. 124 u.g.n. (ponieważ go nie ustanowiono). Wąskie rozumienie art. 124b u.g.n. i uznanie, że w tym przepisie chodzi tylko o "remont" w rozumieniu Prawa budowlanego mogłoby prowadzić do sytuacji, w których dostęp do nieruchomości przez przedsiębiorstwo przesyłowe mógłby okazać się niemożliwy zarówno na podstawie art. 124 u.g.n. (gdy dotyczy linii istniejącej), jak i na podstawie art. 124b u.g.n. (z tego powodu, że w ramach remontu przewiduje się elementy modernizacji linii, jak np. wymianę słupów). W rezultacie powstałaby luka w ustawie, znacząco utrudniająca, a nawet uniemożliwiająca przedsiębiorstwom przesyłowym prowadzenie bardziej kwalifikowanych prac modernizacyjnych istniejącej sieci.

Podsumowując powyższe Sąd doszedł do przekonania, że zaplanowanie przez przedsiębiorstwo energetyczne wykonania prac modernizacyjnych obejmujące wymianę słupa energetycznego linii napowietrznej, to jest posadowienie nowego w tym samym miejscu i wymiana przewodów pozwala na skorzystanie przez przedsiębiorstwo z prawa wynikającego z art. 124b ust. 1 u.g.n.

Przenosząc powyższe na realia niniejszej sprawy Sąd nie miał wątpliwości, że zamierzenie [...] S.A. odnoszące się do odcinka linii od stacji transformatorowej 30 188 na południe przez działkę 775 – przynajmniej do słupa narożno-rozgałęźnego RNK [...] (zob. mapę do pisma inwestora z dnia [...] lipca 2019 r.) ma cechy remontu w rozumieniu art. 124b u.g.n. i w kontekście art. 9c ust. 2 pkt 3 P.e. Skoro słup w istniejącej linii oraz zawieszone przewody wymagały wymiany, przy pozostawieniu oczywiście niezmienionych charakterystycznych parametrów technicznych, to przy udokumentowanym braku zgody ze strony G. H. i S. H. na wejście na ich nieruchomość, Starosta nie miał innej możliwości jak orzec o zobowiązaniu właścicieli stosownie do art. 124b u.g.n. do udostępnienia ich nieruchomości.

Mając to wszystko na uwadze Sąd doszedł do przekonania, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa i orzekł o oddaleniu skargi w oparciu o art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2019 r., poz. 2325).

Wniosku o zasądzenie na rzecz uczestnika postępowania [...] S.A. kosztów zastępstwa procesowego nie rozpoznano. Nie ma bowiem ani podstaw prawnych do wystąpienia z tego rodzaju wnioskiem przez uczestnika postępowania, jak też ustawa nie przewiduje zawierania w wyroku rozstrzygnięcia o kosztach w takiej relacji (skarżący-uczestnik postępowania).