Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 416/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-08-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art 6,7,8,9,11 art 105
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art 145 § 1 pkt 1 lit c art 151 art 153 art 141 § 4 art 250
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Leszek Kamiński Sędziowie Sędzia NSA Anna Łuczaj Sędzia del. WSA Wanda Zielińska-Baran ( spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Anna Pośpiech-Kłak po rozpoznaniu w dniu 7 sierpnia 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 23 listopada 2012 r. sygn. akt II SA/Łd 765/12 w sprawie ze skargi W.L. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 23 listopada 2012 r., po rozpoznaniu skargi W.L. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia [...] lipca 2012 r., nr [...], w przedmiocie umorzenia, uchylił zaskarżone postanowienie oraz postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia [...] czerwca 2012 r., nr [...], i przyznał wynagrodzenie pełnomocnikowi z tytułu nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu.

W uzasadnieniu wyroku podano, że postanowieniem z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...] na podstawie art. 126 w związku z art. 105 § 1 k.p.a. umorzyło postępowanie w sprawie przywrócenia W.L. terminu do wniesienia zażalenia na postanowienie Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] października 2011 r. o odmowie wszczęcia postępowania. Organ wyjaśnił, że powołanym postanowieniem Prezydent odmówił wszczęcia postępowania dotyczącego uchylenia swojej decyzji z dnia [...] listopada 1999 r. ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania. Postanowienie to W.L., jak wynika ze zwrotnego potwierdzenia odbioru, otrzymał w dniu 7 listopada 2011 r., tak więc termin do wniesienia zażalenia upływał z dniem 14 listopada 2011r. Na powyższe postanowienie W.L. pismem z dnia 9 lutego 2012 r. złożył zażalenie wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu do jego wniesienia. We wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia zażalenia wskazał, iż z uwagi na nieuleczalną chorobę nie mógł złożyć zażalenia w ustawowym terminie, a w tej czynności nie miał go kto wyręczyć. Kolegium postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2012 r., nr [...], odmówiło przywrócenia terminu do wniesienia zażalenia, uznając że nie zasługuje ono na uwzględnienie. Organ wskazał, że rozstrzygnięcie to W.L. otrzymał w dniu 24 kwietnia 2012 r., zaś pismem z dnia 7 maja 2012 r. zwrócił się do Kolegium z szeregiem "uwag i spostrzeżeń", uzasadniających, jego zdaniem, przywrócenie terminu do wniesienia zażalenia. Kolegium pismem z dnia 11 maja 2012 r. zwróciło się do W.L. o sprecyzowanie charakteru "uwag i spostrzeżeń", a w odpowiedzi żalący wniósł o potraktowanie jego pisma jako prośby o przywrócenie terminu do wniesienia zażalenia.

Powołanym na wstępie postanowieniem z dnia [...] czerwca 2012 r. Kolegium umorzyło postępowanie wobec stwierdzenia, że w niniejszej sprawie zachodzi bezprzedmiotowość postępowania, bowiem rozstrzygnięcie przewidziane przez obowiązujące prawo zostało już podjęte. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy W.L. podniósł, że ani jego wnuk J.L. ani jego opiekun T.F. nie byli upoważnieni do odbioru jego korespondencji, bowiem "pełnomocnikiem może być Radca Prawny lub Adwokat". Postanowieniem z dnia [...] lipca 2012 r., nr [...], Kolegium utrzymało zaskarżone postanowienie w mocy. W uzasadnieniu podano, że W.L. nie złożył skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi zgodnie z pouczeniem, natomiast złożył w dniu 17 maja 2012 r. wniosek przywrócenie terminu do wniesienia zażalenia na postanowienie organu I instancji z dnia [...] października 2011 r. odmawiające wszczęcia postępowania dotyczącego uchylenia wydanej przez siebie decyzji z dnia [...] listopada 1999 r. ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na rozbudowie szkoły - III etap, przewidzianej do realizacji w L. przy ul. [...]. Kolegium stwierdziło, że nie może rozstrzygać o istocie sprawy, gdyż rozstrzygnięcie o takim charakterze i w trybie przewidzianym przez obowiązujące prawo zostało już podjęte, dlatego utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi złożył W.L. "w temacie zwrotu nieruchomości [...] na rzecz powoda W.L. (...)", kwestionując postanowienie Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] października 2011 r. odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na rozbudowie szkoły – III etap przewidzianej dla realizacji w L. przy ul. [...].

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte zaskarżonych postanowieniach.

Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem w toku postępowania doszło do naruszenia przepisów postępowania, w tym niewyjaśnienia okoliczności faktycznych sprawy i niezasadnego zastosowania art. 105 k.p.a. w stanie faktycznym sprawy. Kolegium niezasadnie nie potraktowało pisma skarżącego z dnia 7 maja 2012 r. jako środka odwoławczego, pomimo, że nie zostało ono nazwane skargą i nie zostało skierowane do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi. Jednakże pismo to wpłynęło do organu w terminie otwartym do wniesienia skargi i z jego treści można wywieźć, że skarżący nie zgadza się z rozstrzygnięciem. Sąd podkreślił, iż skarżący z powodu zaawansowanego wieku i stanu zdrowia może mieć trudności w precyzowaniu wniosków, na co wskazują jego pisma znajdujące się w sprawie, cechujące się nieporadnością argumentacji. Wobec tego organ, mając na uwadze zasadę pogłębiania zaufania do organów Państwa (art. 8 k.p.a.) i zasadę wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych (art. 9) powinien poddać wnikliwej analizie treść pisma skarżącego z dnia 7 maja 2012 r.

Sąd stwierdził, że wysłanie do skarżącego pisma o sprecyzowanie charakteru pisma z dnia 7 maja 2012 r., przytaczające szereg przepisów dotyczących struktury i zasad działania Kolegium okazało się dla adresata, jak wynika z jego reakcji, niezrozumiałe. Zatem organ winien bardziej dogłębnie rozważyć, czy pismo skarżącego z dnia 7 maja 2012 roku, mimo oczywistych braków nie stanowi w istocie skargi do sądu. W takim stanie rzeczy za przedwczesne było potraktowanie późniejszych pism skarżącego jako kolejnego wniosku o przywrócenie terminu, a tym samym prowadzenie nowego postępowania i umorzenie go jako bezprzedmiotowego. Z uwagi na to Sąd uchylił zarówno zaskarżone postanowienie, jak i poprzedzające go postanowienie z dnia [...] czerwca 2012 r., wskazując jednocześnie na konieczność dokonania zgodnie w wcześniejszymi wskazówkami oceny pisma skarżącego z dnia 7 maja 2012 r.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...], zaskarżając go w całości i zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez uchylenie postanowienia Kolegium z dnia [...] lipca 2012 r. oraz poprzedzającego go postanowienia z dnia [...] czerwca 2012 r. z uwagi na naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy w sytuacji, gdy nie naruszają one przepisów postępowania w sposób, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kolegium – wbrew twierdzeniu Sądu – nie naruszyło bowiem norm wynikających z art. 7, art. 8, art. 9 oraz art. 105 kpa;

b) art. 151 p.p.s.a., gdyż w niniejszej sprawie- zdaniem Kolegium- Sąd powinien zastosować ten przepis i oddalić skargę;

c) art. 153 w związku z art. 141 § 4 przez błędne wskazanie organowi administracji działań, które powinien podjąć ponownie rozpoznając sprawę, gdyż wbrew temu co twierdzi Sąd w niniejszym przypadku nie było podstaw do rozważenia, a tym bardziej przyjęcia, że pismo skarżącego z dnia 7 maja 2012 r. jest skargą, co więcej to właśnie Sąd powinien jednoznacznie przesądzić tę kwestię w przypadku, gdy zakwestionował stanowisko Kolegium w zakresie kwalifikacji tego pisma.

Wskazując na powyższe organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi do ponownego rozpoznania i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną pełnomocnik W.L. wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej jako nie posiadającej usprawiedliwionych podstaw, ponieważ zaskarżony wyrok odpowiada prawu. Pełnomocnik wniósł o przyznanie zwrotu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu, według norm przepisanych, oświadczając, że nie zostały one opłacone w całości lub w części.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, która zachodzi w przypadkach przewidzianych w § 2 tego artykułu. W niniejszej sprawie nie występują jednak żadne z wad wymienionych we wspomnianym przepisie, które powodowałyby nieważność postępowania prowadzonego przez Sąd I instancji. Wobec tego skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonych w niej podstaw.

Wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej oparte na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. nie znajdują usprawiedliwionych podstaw. Wbrew stanowisku organu w rozpoznawanej sprawie nie doszło do naruszenia przez Sąd I instancji powołanych przez autora skargi kasacyjnej przepisów postępowania w sposób, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Nie mógł więc odnieść zamierzonego skutku zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., bowiem w okolicznościach niniejszej sprawy prawidłowo Sąd I instancji uznał, iż Kolegium dopuściło się naruszenia norm wynikających z przepisów postępowania – art. 7, 8, 9 i 105 k.p.a. w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Zgodzić się należy ze stanowiskiem Sądu I instancji, że organ przedwcześnie potraktował pismo W.L. z dnia 7 maja 2012 r. jako kolejny wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania, skoro: po pierwsze – pismo to wpłynęło w terminie otwartym do wniesienia skargi na postanowienie z dnia [...] kwietnia 2012 r., nr [...] w sprawie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania, po drugie - pismo organu z dnia 11 maja 2012 r. o sprecyzowanie żądania ze względu na zawartą w nim treść, sprowadzającą się do wyjaśnienia struktury i zasad działania Kolegium, okazało się dla wnioskodawcy niezrozumiałe. Słuszne zwrócił uwagę Sąd I instancji, że aczkolwiek pismo skarżącego z dnia 7 maja 2012 r. wprawdzie nie zostało nazwane skargą, ani nie zostało skierowane do Sądu, to jednak z jego treści można wywieźć, że nie zgadza się on z odmową przywrócenia terminu do wniesienia odwołania. Jeżeli treść tego pisma budziła wątpliwości organu co do tego, czy stanowi ono skargę do sądu administracyjnego, to organ w takim przypadku obowiązany jest stosownie do art. 9 k.p.a. należycie i wyczerpująco poinformować stronę o okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Takich wymogów nie spełnia pismo z dnia 11 maja 2012 r. skierowane przez Kolegium do strony o sprecyzowanie żądania zawartego w piśmie z dnia 7 maja 2012 r. W orzecznictwie wskazuje się, że pisma stron nieposiadających dostatecznej wiedzy na temat procedury administracyjnej, organ winien z poszanowaniem zasad ogólnych wyrażonych w k.p.a. zawsze interpretować tak, aby umożliwić stronie najpełniejszą ochronę jej praw. Zasady ogólne zawarte w art. 6, 7, 8, 9 i 11 k.p.a. obowiązują we wszystkich fazach postępowania administracyjnego i wymagają współstosowania z innymi przepisami pozostającymi z nimi w związku merytorycznym i funkcjonalnym ( por. wyroki NSA z dnia 11 lutego 2010 r., sygn. akt I OSK 1215/09; z dnia 18 lutego 2010 r., sygn. akt I OSK 382/10; z dnia 13 listopada 2013 r., sygn. akt II OSK 1338/12; dostępne CBOSA).

Mając na uwadze powyższe rozważania, należy stwierdzić, że słuszne uznał Sąd Wojewódzki, że przedwczesne było prowadzenie nowego postępowania i umorzenie go na podstawie art. 105 k.p.a. jako bezprzedmiotowego, bowiem organ powinien przede wszystkim dokonać dogłębnej analizy treści pisma skarżącego z dnia 7 maja 2012 r. czy, mimo stwierdzonych braków, nie stanowi ono jednak skargi do sądu. Nie budzi wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, że takiej analizy organ nie przeprowadził, dlatego też zasadnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. uchylił zaskarżone postanowienie i poprzedzające pierwszoinstancyjne z dnia [...] czerwca 2012 r.

Chybiony jest zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a., którego naruszenia autor skargi kasacyjnej upatruje w tym, że Sąd I instancji powinien zastosować ten przepis i oddalić skargę. Zauważyć należy, iż art. 151 p.p.s.a. jest przepisem wynikowym i warunkiem jego zastosowania jest spełnienie hipotezy w postaci odpowiednio stwierdzenia czy niestwierdzenia przez sąd naruszeń prawa przez organ administracji publicznej. W orzecznictwie stwierdza się, że naruszenie tego przepisu jest zawsze następstwem złamania innych przepisów i nie może być samoistną podstawą skargi kasacyjnej. Oznacza to, że zarzut naruszenia tego przepisu wymaga powiązania z naruszeniem konkretnych przepisów, którym, zdaniem skarżącego kasacyjnie, uchybił Sąd I instancji w toku rozpoznawania sprawy ( por. wyroki NSA z dnia 1 września 2011 r., sygn. akt I OSK 1499/10; z dnia 19 stycznia 2012r., sygn. akt II OSK 2077/10; CBOSA). W niniejszej sprawie autor skargi kasacyjnej takich powiązań nie wskazał, tym samym stawiany Sądowi I instancji zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. nie mógł odnieść oczekiwanego skutku.

Autor skargi kasacyjnej zarzuca Sądowi I instancji naruszenie 153 p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a., przez błędne wskazanie organowi działań, które powinien podjąć ponownie rozpoznając sprawę w sytuacji, gdy nie było podstaw do rozważania, że pismo skarżącego z dnia 7 maja 2012r. jest skargą do Sądu, co więcej to Sąd to powinien jednoznacznie tę kwestię przesądzić, skoro zakwestionował stanowisko organu w zakresie kwalifikacji tego pisma. Tak sformułowany zarzut należy uznać za chybiony.

Zgodnie z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Adresatami tego przepisu są organy administracji i Sąd w przypadku ponownego rozpatrywania tej samej sprawy. Zatem przepisu tego nie mógł naruszyć Sąd I instancji, który dopiero formułował wiążącą w przyszłości ocenę prawną i wskazania co do dalszego postępowania. Zauważyć przy tym należy, iż dokonana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi ocena prawna w rozpoznanej sprawie była prawidłowa.

W odniesieniu do argumentacji skargi kasacyjnej dotyczącej zarzutu naruszenia art. 153 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a., w części w jakiej jej autor stwierdzenia, że jeżeli Sąd I instancji zakwestionował stanowisko Kolegium co do kwalifikacji pisma skarżącego z dnia 7 maja 2012 r., to powinien tę kwestię przesądzić, należy wskazać, że sądowa kontrola sprowadza się do badania legalności działań administracji publicznej a nie do zastępowania organów administracji publicznej w podejmowaniu rozstrzygnięć w danej sprawie.

Nie zasługuje więc na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., bowiem Sąd w uzasadnieniu wyroku wyjaśnił przyjętą podstawę wyroku przytaczając przepisy, które zostały naruszone przez organ oraz zmieścił stosowną argumentację dotyczącą naruszeń prawa, jak i wskazania dla organu co do dalszego postępowania. Jak się podkreśla w orzecznictwie zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. usprawiedliwiony będzie wówczas, gdy pomiędzy tym uchybieniem a wynikiem postępowania sądowoadministracyjnego będzie istniał potencjalny związek przyczynowy. Do sytuacji, w której wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić usprawiedliwioną podstawę skargi kasacyjnej, należy zaliczyć tę, gdy to uzasadnienie nie pozwala na kontrolę kasacyjną orzeczenia. Dzieje się tak wówczas, gdy nie ma możliwości jednoznacznej rekonstrukcji podstawy rozstrzygnięcia (por. wyrok NSA z dnia 25 lutego 2009 r. sygn. akt I OSK 487/08 niepublikowany). Nie budzi wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, że Sąd I instancji przeprowadził właściwą kontrolę legalności zaskarżonego postanowienia, czego dał wyraz w motywach kwestionowanego wyroku, wobec czego zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie mógł odnieść oczekiwanego skutku.

Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.

Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł w wyroku o przyznaniu pełnomocnikowi skarżącego wynagrodzenia na zasadzie prawa pomocy, gdyż przepisy art. 209 i 210 p.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Natomiast wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.) przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258-261 p.p.s.a. Zatem pełnomocnik strony skarżącej ze stosownym oświadczeniem winien wystąpić do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi.