Wyrok NSA, sygn. akt II FSK 1979/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-01-27 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6116 Podatek od czynności cywilnoprawnych, opłata skarbowa oraz inne podatki i opłaty
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 1a ust. 1 pkt 5
journal: Dz.U. 2006 nr 121 poz 844
law: Ustawa z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych - tekst jednolity
article: art. 6j ust. 3
journal: Dz.U. 2013 poz 1399
law: Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący - Sędzia NSA Beata Cieloch, Sędzia NSA Bogdan Lubiński (sprawozdawca), Sędzia del. WSA Grażyna Nasierowska, Protokolant Joanna Bańbura, po rozpoznaniu w dniu 27 stycznia 2016 r. na rozprawie w Izbie Finansowej skargi kasacyjnej T. J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 10 marca 2015 r. sygn. akt I SA/Gd 1516/14 w sprawie ze skargi T. J. na uchwałę Rady Miasta G. z dnia 27 lutego 2014 r. nr [...] w przedmiocie określenia wzoru deklaracji o wysokości opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi 1) oddala skargę kasacyjną, 2) zasądza od T. J. na rzecz Prezydenta Miasta G. kwotę 120 (słownie: sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 10 marca 2015 r., sygn. akt I SA/Gd 1516/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę T. J. (zwanej dalej "Skarżącą") na uchwałę Rady Miasta G. z dnia 27 lutego 2014 r., nr [...] w przedmiocie określenia wzoru deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi.

Ze stanu sprawy przyjętego przez Sąd pierwszej instancji wynika, że w dniu 27 lutego 2014 r. Rada Miasta G. podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie określenia wzoru deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi składanej przez właścicieli nieruchomości położonych na terenie Gminy Miasta G. oraz warunków i trybu składania deklaracji za pomocą środków komunikacji elektronicznej.

Skarżąca wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku – po uprzednim wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa – skargę na tę uchwałę żądając stwierdzenia jej nieważności i zarzucając:

1) brak skonkretyzowania podstawy prawnej wymiaru opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz metody obliczeniowej ;

2) wskazanie błędnej podstawy prawnej w związku z odwołaniem się do art. 1 ust. 1 ustawy o podatkach i opłatach lokalnych, która nie zawiera regulacji prawnych dotyczących odbioru odpadów;

3) nieustalenie przez Radę Miasta G. stawki opłaty za pojemnik, o czym stanowi art. 6 k ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. 2013 poz. 1399 ze zm.- zwanej dalej "ucpg");

4) naruszenie art. 6j ust. 5 ww. ustawy przez dokonanie wyboru metody powierzchniowej ustalania opłaty dla nieruchomości zamieszkałych;

5) brak stosowania się do zapisów art. 6n i art. 3 pkt 10c upcg.

Gmina Miasta G. reprezentująca organ, którego uchwała jest przedmiotem skargi, wniosła o jej oddalenie.

Sąd pierwszej instancji wskazał, że Skarżąca zarzuca błąd w zakresie podstawy prawnej do wyjaśnienia zawartego w punkcie 6 objaśnień do wzoru deklaracji, stanowiącej załącznik nr 1 do uchwały Nr [...]. Sąd przypomniał, że uchwałą Nr [...] z dnia 28 lutego 2013 r. Rada Miasta G. dokonała wyboru metody powierzchniowej do ustalania podstawy opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi w przypadku nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy. Metoda powierzchniowa ustalania opłaty jest określona przez przepis art. 6 j ust. 1 pkt 3 ucpg, który stanowi, że opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi, do której ponoszenia zobowiązani są właściciele nieruchomości, obliczana jest jako iloczyn powierzchni lokalu mieszkalnego oraz stawki opłat. W punkcie 6 objaśnień do wzoru deklaracji stanowiącej załącznik do zaskarżonej uchwały Nr [...] wskazano, że: "powierzchnię lokalu mieszkalnego ustala się na zasadach określonych w ustawie z dnia 12.01.1991r. o podatkach i opłatach lokalnych. Przez powierzchnię lokalu mieszkalnego należy rozumieć powierzchnię wszystkich pomieszczeń znajdujących się w lokalu, w szczególności: pokoi, kuchni, spiżarni, przedpokoi, alków, holi, korytarzy, łazienek oraz innych pomieszczeń służących mieszkalnym potrzebom lokatorów, bez względu na ich przeznaczenie i sposób używania. Powierzchnię mierzy się po wewnętrznej długości ścian na wszystkich kondygnacjach, z wyjątkiem powierzchni klatek schodowych oraz szybów dźwigowych; za kondygnację uważa się sutereny i poddasza mieszkalne, przy czym powierzchnię pomieszczeń lub ich części oraz część kondygnacji o wysokości od 1,40 m do 2,20 m zalicza się do powierzchni użytkowej budynku w 50%, a jeżeli wysokość jest mniejsza niż 1,40 m, powierzchnię tę pomija się. Do powierzchni lokalu mieszkalnego nie zalicza się pomieszczeń przynależnych w szczególności: garaży, piwnic, komórek lokatorskich, a także balkonów, tarasów i logii.".

Sąd wskazał, że zgodnie z ustawą z o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, w uchwale wydanej na podstawie art. 6k w zw. z art. 6j ust. 1 pkt 3 ww. ustawy na radzie gminy nie spoczywa obowiązek definiowania w uchwale powierzchni lokalu mieszkalnego. Zgodnie zaś z art. 6 m ust. 1 ucpg, na właścicielu nieruchomości ciąży obowiązek złożenia deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Zdaniem WSA, w sytuacji braku definicji rzeczą właściciela nieruchomości jest poszukiwanie zgodnego z przepisem sposobu wyliczenia powierzchni lokalu mieszkalnego.

Na zasadzie lojalności wobec mieszkańców podjęte zostały czynności w celu uzyskania stanowiska Ministra Środowiska odnośnie sposobu określenia zasad, na jakich właściciel nieruchomości obliczy powierzchnię lokalu mieszkalnego. Odpowiedź zawarta w piśmie Ministra Środowiska z dnia 31 lipca 2012 r. w punkcie 4 stanowiła podstawę przygotowania punktu 6 objaśnień zawartych we wzorze deklaracji stanowiącej załącznik do zaskarżonej uchwały.

We wskazanej jednostce wzoru deklaracji zawarto odwołanie do "zasad ustalonych w ustawie z dnia 12.01.1991r. o podatkach i opłatach lokalnych", mimo że w powołanej ustawie nie zawarto definicji powierzchni lokalu mieszkalnego, jedynie definicję powierzchni użytkowej (art. 1a pkt 5 ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych - t.j. Dz. U. z 2006 r., nr 121 poz. 844 ze zm. – zwanej dalej "u.p.o.l.").

Na rozprawie w dniu 25 lutego 2015 r. pełnomocnik organu przyznał, że poszukiwanie właściwej definicji wymagało kompilacji różnych ustaw, które nie zostały powołane jako podstawa prawna wykazana w punkcie 6 objaśnień. Intencja dotycząca zastosowania możliwie szerokiego katalogu wyłączeń doprowadziła do skierowania do obywateli objaśnień o treści umożliwiającej dokonanie ustalenia powierzchni lokalu mieszkalnego w sposób korzystniejszy niż proponowany przez Skarżącą w przepisach ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (t.j. Dz. U. z 2000 r., nr 80 poz. 903 ze zm. - art. 2 ust. 1, 2 i 4).

W punkcie 6 objaśnień zawartych we wzorze deklaracji stanowiącej załącznik do zaskarżonej uchwały użyto zwrotu "powierzchnię lokalu mieszkalnego ustala się na zasadach określonych w ustawie (...)". Sformułowanie to ("na zasadach określonych w ustawie"), zdaniem Sądu, nie wskazuje konieczności pełnego odwołania się do tekstu ustawy o podatkach i opłatach lokalnych. Zabiegiem takim byłoby z pewnością podanie konkretnego przepisu tej ustawy, czego jednak w zakwestionowanej uchwale nie uczyniono. Komentowany zapis objaśnień odzwierciedla jedynie techniczne wskazania sposobu umożliwiającego dokonanie pomiarów lokalu z zastrzeżeniem wyjątków, które z powołanej ustawy o podatkach i opłatach lokalnych nie wynikają.

W ocenie WSA, wskazany w objaśnieniach do wzoru deklaracji o wysokości opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi sposób wyliczenia powierzchni lokalu mieszkalnego jest dopuszczalny prawnie. Jest też klarowny, czytelny i zrozumiały dla odbiorcy. Czyni to zarzuty Skarżącej w tej materii niezasadnymi.

W skardze i wypowiedzi pełnomocnika Skarżącej zawarto zastrzeżenia co do wybranej przez Radę Miasta G. metody ustalania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, jak też wyrażono potrzebę ustalenia stawki opłaty za pojemnik w przypadku nieruchomości zamieszkałej.

Sąd wskazał, że ustawa o utrzymaniu czystości i porządku w gminach nie zobowiązuje rady gminy do uchwalenia stawki za pojemnik w przypadku nieruchomości zamieszkałej. Wprawdzie przepis art. 6k ust. 1 pkt 2 ucpg stanowi, że rada gminy ustali stawkę za pojemnik o określonej pojemności, lecz tylko w odniesieniu do nieruchomości niezamieszkałych, o których mowa w art. 6c ust. 2 ucpg. Uczyniono to w uchwale Nr [...] z dnia 29 listopada 2012 r., zmienionej uchwałą Nr [...] z dnia 22 kwietnia 2013 r.

W odniesieniu do nieruchomości zamieszkałych stosuje się metody ustalania opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi określone w art. 6j ust. 1 i 2 ucpg. W wypadku Gminy Gdańsk została ona wybrana przez Radę Miasta G. w uchwale Nr [...] z dnia 28 lutego 2013 r.

W przypadku nieruchomości, która w części stanowi nieruchomość zamieszkałą, a w części nieruchomość, na której prowadzona jest działalność gospodarcza, zgodnie z art. 6j ust. 4, opłata za gospodarowanie odpadami stanowi sumę opłat obliczonych zgodnie z art. 6 j ust. 1-3. Oznacza to, że za część zamieszkałą opłata należna jest od powierzchni lokalu mieszkalnego (uchwała Nr [...]), natomiast za część niezamieszkałą opłata należna jest od pojemnika o określonej pojemności (uchwała Nr [...]). Ocena legalności wskazanych wyżej uchwał wykracza poza granice niniejszej sprawy, stąd nie może być dokonana.

Sąd stwierdził także, że kognicji sądu administracyjnego nie podlega ocena racjonalności i wykorzystania gospodarczego wpływów gminy z opłat (art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2012 r., poz. 270 – zwanej dalej "p.p.s.a.").

Powyższy wyrok został zaskarżony w całości skargą kasacyjną Podatniczki, która wniosła o uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy WSA do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie od organu na rzecz Skarżącej kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego w niniejszym postępowaniu wedle norm przepisanych.

Autor skargi kasacyjnej zarzucił:

I) naruszenie prawa materialnego ("tj. podstawę skargi kasacyjnej określoną na kanwie art. 174 ust. 1 pkt. 1" p.p.s.a.), wyrażające się w:

1) naruszeniu art. 1a pkt 5 w zw. z art. 1 ust. 1 u.p.o.l., w zw. z art. 6j ust. 1 pkt 3 oraz art. 6j ust. 1 pkt 5 ucpg, w zw. z w zw. z art. 147 ust. 1 p.p.s.a, które to uchybienie polegało na:

a) dokonaniu przez Sąd I instancji błędnej wykładni sformułowanego na kanwie art. 1a ust. 1 pkt 5 u.p.o.l. pojęcia "powierzchni użytkowej budynku" w związku z uznaniem, że powyższe pojęcie tożsame jest z terminem "powierzchnia lokalu mieszkalnego" (użytego na gruncie art. 6j ust. 3 ucpg),

b) uznaniu przez Sąd I instancji, ze art. 1a pkt 5 w zw. z art. 1 ust. 1 u.p.o.l. stanowić może skuteczną i prawidłową podstawę do obliczenia powierzchni lokalu mieszkalnego na potrzeby ustalenia wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi w przypadku zastosowania metody powierzchniowej (o której mowa w art. 6j ust. 1 pkt 3 ucpg, (które to stanowisko stanowiło finalnie podstawę do sformułowania przez Sąd I instancji rozstrzygnięcia uznającego prawidłowość przyjętej przez organ metody obliczania powierzchni lokalu, określonej w pkt 6 pouczeń zawartej we wzorze deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi w przypadku nieruchomości na których zamieszkują mieszkańcy, który to wzór deklaracji ustanowiony został mocą objętej zaskarżeniem uchwały),

2) naruszeniu art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane w zw. z art. 3 pkt 9, pkt 10, pkt 14 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie w związku z niezastosowaniem przedmiotowych regulacji prawnych przez Sąd I instancji na etapie badania legalności zaskarżonej uchwały Rady Miasta G. z dnia 27 lutego 2014 r., przede wszystkim mieszczących się w zakresie kognicji Sądu I instancji ujawnionych na gruncie niniejszej sprawy zasadniczych kwestii kształtujących istotę zawisłej w niniejszym postępowaniu sprawy,

II) naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy:

1) naruszenie przez Sąd I instancji art. 106 ust. 3 p.p.s.a., polegające na nie przeprowadzeniu przez Sąd I instancji uzupełniającego dowodu z dokumentu w postaci pisma Ministra Środowiska - Departament Gospodarki Odpadami z dnia 9 marca 2015 r., przedłożonego do akt sprawy przez pełnomocnika Skarżącej A. J., a w konsekwencji brak uwzględnienia rzeczonego dowodu dokumentarnego na etapie formułowania przez Sąd I instancji rozstrzygnięcia na kanwie niniejszej sprawy,

2) naruszenie przez Sąd I instancji art. 134, w zw. z art. 135, w zw. z art. 3 ust. 2 pkt 5, w zw. z art. 147 ust. 1 p.p.s.a., polegające na:

a) zaniechaniu realizacji przez Sąd I instancji dekodowanego z przywołanych w petitum niniejszego zarzutu regulacji prawnych obowiązku zbadania z urzędu, czy in casu przedmiotowej sprawy nie zachodziły przesłanki do zastosowania wyrażonej na kanwie art. 135 p.p.s.a. instytucji zastosowania środków zmierzających do usunięcia naruszenia prawa w granicach sprawy administracyjnej,

b) nieuwzględnieniu przez Sąd I instancji zawartego w skardze wniosku o zastosowanie instytucji dekodowanych z art. 134 oraz 135 p.p.s.a., zmierzającego do stwierdzenia, że rażącym naruszeniem prawa dotknięte zostały także uchwały Rady Miasta G. określające wzór deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi poprzedzające uchwałę Rady Miasta G. z dnia 27 lutego 2014 r., a także uchwały w przedmiocie określenia opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi w wypadku nieruchomości zamieszkałych oraz niezamieszkałych, które to uchwały pozostawały w ścisłej relacji z zaskarżoną uchwałą, mieszcząc się w granicach sprawy w przedmiocie gospodarowania odpadami komunalnymi,

c) dokonaniu przez Sąd I instancji błędnej wykładni sformułowanego na kanwie przywołanej w petitum zarzutu regulacji art. 134 p.p.s.a. terminu "granice danej sprawy",

d) zaniechaniu poddania przez Sąd I instancji badaniu w zakresie kognicji wynikającej z przywołanych w petitum zarzutu regulacji in procedendo (tj. regulacji art. 134 ust. 1 oraz 135 p.p.s.a.) legalności:

- uchwały Rady Miasta G. z dnia 28 lutego 2013 r., nr [...] upoważniającej Dyrektora Zarządu Dróg i Zieleni w G. do załatwiania indywidualnej spraw z zakresu administracji publicznej dotyczących opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi,

- wydanej w oparciu o ww. uchwałę decyzji Dyrektora Zarządu Dróg i Zieleni z dnia 9 stycznia 2015 r. w przedmiocie określenia wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi w przypadku stanowiącej własność Skarżącej nieruchomości położonej przy ulicy Z. [...], w sytuacji gdy:

- wyszczególnione powyżej akty prawa administracyjnego jako pozostające w ścisłym związku przedmiotowym z objętą zaskarżeniem uchwałą Rady Miasta G. z dnia 27 lutego 2014 r. i mieszczące się w granicach sprawy (objętej rozpoznaniem na kanwie niniejszej postępowania) objęte były dopuszczalnym prawem zakresem badania Sądu I instancji pod kątem legalności,

- zachodziła konieczność objęcia rzeczonych aktów prawa administracyjnego badaniem przez Sąd w zakresie legalności i rozważenia zastosowania względem rzeczonych aktów stosownych środków przewidzianym prawem (w dopuszczalnych granicach kognicji określonej w art. 135 p.p.s.a. w związku z ujawnionymi wątpliwościami dotyczącymi zgodności materialno prawnej przedmiotowych aktów, w

szczególności:

- wątpliwości, czy wydanie przez Radę Miasta G. uchwały zawierającej upoważnienie dla Dyrektora Dróg i Zieleni w G. do załatwiania indywidualnych spraw z zakresu administracji publicznej dotyczących opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi nie stanowi naruszenia art. 6o ucpg, która to regulacja in extenso określa jako organ mający kompetencje w zakresie wydawania decyzji indywidualnej określającej wysokość opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi: Wójta, Burmistrza lub Prezydenta Miasta,

- wątpliwości co do prawidłowości ustalonej w decyzji z dnia 9 stycznia 2015 r. wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi w odniesieniu do nieruchomości przy ulicy Z. [...], w szczególności w związku z okolicznością, że opłata ustalona została w oparciu o podstawy prawne i definicje zawarte w objętej zaskarżeniem uchwale z dnia 27 lutego 2014 r., przede wszystkim przy uwzględnieniu nieprawidłowej definicji powierzchni lokalu mieszkalnego, a w konsekwencji ustalona mocą rzeczonej decyzji opłata obliczona była jak opłata dla lokalu o funkcjach użytkowych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej odrzucenie, a na wypadek nieuwzględnienia tego wniosku o oddalenie skargi kasacyjnej w całości oraz o zasądzenie od Skarżącej na rzecz organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Z uwagi na sposób jej sporządzenia niezbędne jest przypomnienie, że skarga kasacyjna w postępowaniu sądowoadministracyjnym jest środkiem odwoławczym bardzo sformalizowanym. Z uwagi na konieczność spełnienia wymogów formalnych, wskazanych w art. 176 p.p.s.a., od których uzależnione jest przyjęcie skargi kasacyjnej do merytorycznego rozpoznania, wprowadzony został wymóg sporządzenia jej przez profesjonalnego pełnomocnika (adwokata, radcę prawnego, a w niektórych kategoriach spraw - doradcę podatkowego i rzecznika patentowego - art. 175 § 1 i § 3 p.p.s.a.). Wymóg ten uzasadniony jest także zakresem rozpoznawania sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny jako sąd odwoławczy. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Sąd ten jest związany granicami skargi kasacyjnej, z urzędu bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Przepis ten interpretowany jest w judykaturze jednolicie jako zakaz precyzowania czy formułowania zarzutów za stronę, niemożność badania, czy wojewódzki sąd administracyjny dopuścił się naruszenia innych jeszcze przepisów, niż te, które zostały wskazane w skardze kasacyjnej (por. postanowienie NSA z dnia 18 października 2011 r., II FSK 2348/11, LEX nr 984581, wyrok NSA z dnia 20 września 2011 r., I FSK 1370/10, LEX nr 907211).

Podstawy skargi kasacyjnej wskazuje art. 174 p.p.s.a. i przewiduje ich dwie - naruszenie prawa materialnego przez jego błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1) oraz naruszenie prawa procesowego, jeśli mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2).

Przypomnieć należy, że naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię należy rozumieć "nieprawidłowe w odniesieniu do przyjętych reguł wykładni rozumienie treści obowiązującego przepisu lub zastosowanie przepisu nieobowiązującego" (por. H.Knysiak-Molczyk, Skarga kasacyjna, s. 225). Z kolei naruszenie prawa przez niewłaściwe jego zastosowanie to "błąd subsumcji, polegający na wadliwym uznaniu, że ustalony w sprawie konkretny stan faktyczny odpowiada abstrakcyjnemu stanowi faktycznemu określonemu w hipotezie określonej normy prawnej" (por. ibidem, s. 225 i 226). Także druga z ustawowych podstaw skargi kasacyjnej może przybierać takie same formy jak naruszenie prawa materialnego, przy czym skuteczne powołanie się na zarzut w ramach tej podstawy kasacyjnej wymaga wskazania, dlaczego powoływane konkretne uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Zarzut "błędnej wykładni" lub "niewłaściwego zastosowania" prawa materialnego albo zarzut naruszenia przepisów postępowania wymaga, aby wskazano w skardze kasacyjnej na czym polega błędna wykładnia lub niewłaściwe zastosowanie, które zarzuca się Sądowi pierwszej instancji oraz jak powinna wyglądać, w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, prawidłowa wykładnia danego przepisu oraz jego właściwe zastosowanie.

Autor skargi kasacyjnej formułując i uzasadniając w sposób bardzo obszerny zarówno zarzuty naruszenia prawa materialnego, jak również zarzuty naruszenia przepisów postępowania nie zauważa, że abstrahują one od motywów zawartych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.

Przystępując do rozpatrzenia zarzutów skargi kasacyjnej, na wstępie powtórzyć wypada, że zostały one w jej treści podzielone na dwie grupy, mianowicie na zarzuty naruszenia przepisów postępowania i zarzuty materialnoprawne. Tego rodzaju stan rzeczy sprawia, że najpierw należy rozważyć zarzuty dotyczące przepisów postępowania. Taki sposób postępowania przyjęty jest jednomyślnie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w którym uznaje się m.in., że dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez Sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez Sąd przepis prawa materialnego (tak np. wyroki z dnia 9 marca 2005 r., sygn. akt FSK 618/04, ONSAiWSA 2005, nr 6, poz. 120 i z dnia 25 kwietnia 2008 r., sygn. akt II FSK 397/07, LEX nr 468936).

Oceniając zatem treść skargi kasacyjnej w punkcie wyjścia wyjaśnić należy, że sądowoadministracyjna kontrola działalności administracji publicznej, o której mowa w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2014 r., poz. 1647) realizowana jest w wymiarze odnoszącym się do: oceny zgodności rozstrzygnięcia z prawem materialnym, dochowania wymaganej procedury oraz respektowania reguł kompetencji. Następuje więc przy uwzględnieniu kryterium zgodności z prawem (por. np. wyrok NSA z dnia z dnia 23 września 2010 r., sygn. akt II GSK 812/09; wyrok NSA z 25 stycznia 2010 r., sygn. akt I FSK 200/10; wyrok NSA z dnia 17 marca 2011 r., sygn. akt I OSK 1980/10). Celem kontroli sprawowanej przez sąd administracyjny jest ocena zgodności z prawem działalności administracji publicznej. Operując metodyką kontroli wykładni prawa, w odniesieniu do stanowiącego przedmiot tej kontroli zaskarżonego aktu, sąd administracyjny bada (ocenia) jego legalność w zakresie odnoszącym się do kompetencyjno - proceduralnych podstaw działania organu administracji podejmującego rozstrzygnięcie w indywidualnej sprawie oraz materialnoprawnych podstaw jego wydania, kontrolując prawidłowość ich wykładni oraz prawidłowość ich zastosowania.

Odnosząc się zatem do podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów procesowych przedstawionych w pierwszym rzędzie należało ocenić wymieniony w pkt II 1 skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 106 § 3 (błędnie wskazanego jako ust. 3) p.p.s.a. Podkreślić należy, że zakres postępowania dowodowego jest wyznaczony przez podstawową funkcję sądowej kontroli administracji, to jest ocenę z punktu widzenia legalności zaskarżonego aktu lub czynności. Poza sporem winna pozostawać okoliczność, że co do zasady, nie jest możliwe prowadzenie postępowania dowodowego przed sądem administracyjnym, który kontrolę legalności opiera na materiale dowodowym zgromadzonym w postępowaniu przed organem administracji wydającym zaskarżoną decyzję (art. 133 § 1 p.p.s.a.). Od tej zasady istnieje wyjątek, o którym mowa w art. 106 § 3 p.p.s.a. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, należy w pełni zaaprobować prezentowane w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego stanowisko wskazujące, że "sąd administracyjny orzeka w zasadzie na podstawie materiału faktycznego i dowodowego sprawy zgromadzonego w postępowaniu przed właściwymi organami. Uzupełniające postępowanie dowodowe, ograniczone tylko do dowodu z dokumentu, może być przeprowadzone przez sąd jedynie wówczas, gdy powstanie konieczność wyjaśnienia istotnych wątpliwości, a ich wyjaśnienie nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Celem postępowania dowodowego, o którym stanowi art. 106 § 3 ustawy procesowej, nie jest ponowne ustalenie stanu faktycznego sprawy administracyjnej, lecz ocena, czy właściwe w sprawie organy ustaliły ten stan zgodnie z regułami obowiązującymi w procedurze administracyjnej, a następnie - czy prawidłowo zastosowały przepisy prawa materialnego do poczynionych ustaleń. Przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego z dokumentu przez sąd administracyjny będzie dopuszczalne wówczas, gdy postulowany (bądź dopuszczony z urzędu) dowód będzie pozostawał w związku z oceną legalności zaskarżonego aktu" (vide: wyrok NSA z dnia 6 października 2005 r. sygn. akt II GSK 164/05 ONSAiWSA 2006/2/45).

Zatem przed sądem administracyjnym możliwe jest jedynie uzupełniające postępowanie dowodowe, ograniczone do możliwości przeprowadzenia dowodu z dokumentu, zarówno urzędowego jaki prywatnego. Pamiętać również należy o tym, że sąd administracyjny nie ma obowiązku przeprowadzania uzupełniającego postępowania dowodowego. Dopuszczalność przeprowadzenia przez sąd administracyjny dowodów uzupełniających z dokumentów ma charakter wyjątkowy,

W ocenie Skarżącej, dopuszczenie pisma Ministra Środowiska - Departamentu Gospodarki Odpadami z dnia 9 marca 2015 r., miało dla sprawy kluczowe znaczenie, bowiem dotyczyło wyjaśnienia wątpliwości "a mianowicie prawidłowego zakresu pojęciowego terminu powierzchnia lokalu mieszkalnego, w oparciu o którą to definicję dokonane miało zostać ustalenie wymiaru opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi, w szczególności wątpliwości, czy pojęcie powierzchnia lokalu mieszkalnego jest tożsame w zakresie pojęciowym z terminem powierzchnia użytkowa budynku (...), a także sposób jej obliczenia" (s.10 skargi kasacyjnej).

Z powyższego należy wyciągnąć wniosek, że autor skargi kasacyjnej zarzut naruszenia art. 106 § 3 p.p.s.a. upatruje w braku nie uwzględnienia oceny prawnej w zakresie spornej kwestii, tj. wykładni art. 1a ust.1 pkt 5 u.p.o.l. w zw. z art. 6j ust.3 ucpg przedstawionej w przedłożonym piśmie.

Po pierwsze, uwzględnienie zaprezentowanego przez autora skargi kasacyjnej poglądu w kwestii dopuszczalności w postępowaniu sądowym dowodu na okoliczność wykładni prawa i zaaprobowania w ten sposób zabiegu w postaci wkroczenia w sferę autonomicznych ocen Sądu jest nie do pogodzenia z obowiązującą nie tylko w polskiej, ale i obcej judykaturze kwestię dopuszczalności w postępowaniu sądowym dowodu co do prawa. Ponadto Sąd I instancji dokonał samodzielnej oceny prawnej spornej kwestii na tle wymienionych przepisów.

Z tych też powodów, mając na uwadze wcześniejsze wywody, należało stwierdzić, że sądowa kontrola zgodności z prawem nie obejmuje ocen prawnych dokonywanych przez inne organy. Warunkiem skorzystania z możliwości przewidzianej w art. 106 § 3 p.p.s.a. jest potrzeba wyjaśnienia istotnych wątpliwości, a nie jakiekolwiek inne względy.

Nie mógł zasługiwać na uwzględnienie zarzut przedstawiony w pkt II 2 skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 134 w zw. z art. 135 oraz art. 3 § 2 pkt 5 (omyłkowo podanym jako ust. 2) i art. 147 § 1 (omyłkowo podanym jako ust. 1) p.p.s.a.

Po pierwsze, autor skargi kasacyjnej nie zwrócił uwagi, że przepis art. 134 p.p.s.a. zawiera jeszcze dwie jednostki redakcyjne, tj. § 1 i § 2. W konsekwencji brak wskazania konkretnego przepisu (art. 176 w zw. z art. 183 § 1 p.p.s.a.) uniemożliwia NSA merytoryczne ustosunkowanie się do tego zarzutu.

Ponadto, nie można zasadnie twierdzić, że Sąd I instancji naruszył art. 135 p.p.s.a. Przepis ten stanowi, że Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Istota powyższego uregulowania sprowadza się do tego, że na sąd administracyjny został nałożony obowiązek wyjścia poza granice skargi i zajęcia się wszystkimi postępowaniami prowadzonymi w granicach danej sprawy. Zatem przesłanką zastosowania unormowania zawartego w art. 135 p.p.s.a. jest stwierdzenie naruszenia prawa materialnego lub procesowego nie tylko w zaskarżonym akcie lub czynności ale także w aktach lub czynnościach je poprzedzających, jeżeli tylko były one podjęte w granicach danej sprawy. Przepis ten dotyczy jedynie orzeczeń uwzględniających skargę (por. J.P. Tarno "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", Wyd. Lexis Nexis, Wyd. 3, Warszawa 2008, s. 336-337 oraz powołane tam orzecznictwo NSA).

Zawiera on uprawnienie sądu administracyjnego do orzekania w głąb sprawy, pozwalające na usunięcie z obrotu prawnego wszystkich rozstrzygnięć wydanych w sprawie niezgodnie z prawem. Przyjmuje się zatem, że nieskorzystanie przez sąd z przewidzianych w tym przepisie uprawnień nie może stanowić podstawy do zarzutu naruszenia prawa przez sąd.

Przepis art. 135 p.p.s.a. nie reguluje generalnej kwestii usuwania stanu naruszenia prawa, a reguluje kwestię głębokości orzekania przy usuwaniu stanu naruszenia prawa. (por. wyrok NSA z dnia 20 października 2011 r., II GSK 1044/10, Lex nr 1151516).

Z tych powodów nie do zaakceptowania jest stanowisko autora skargi kasacyjnej, że "W rezultacie rzeczone uchwały jako pozostające w ścisłej relacji przedmiotowej i materialno prawnej z uchwałą objętą zaskarżeniem w niniejszej sprawie winny zostać objęte hipotezą art. 135 p.p.s.a poddane badaniu pod katem legalności, a także objęte stosowanymi środkami określonymi na kanwie art. 147 ust. 1 p.p.s.a" (s. 13 skargi kasacyjnej).

Odnosząc się do zarzutu naruszenia prawa materialnego, autor skargi kasacyjnej nie zakwestionował, że w oparciu o pismo Ministra Środowiska z dnia 31 lipca 2012 r. w jednostce wzoru deklaracji w pkt 6 objaśnień zawarto stwierdzenie, że "powierzchnię lokalu mieszkalnego ustala się na zasadach określonych w ustawie z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych".

Natomiast zarzucił błędną wykładnię art. 1a ust.1 pkt 5 u.p.o.l., poprzez utożsamienie pojęcia "powierzchni użytkowej budynku" z terminem "powierzchnia lokalu mieszkalnego" użytego w art. 6j ust.3 ucpg.

Zgodnie z art. 1a ust. 1 pkt 5 u.p.o.l., powierzchnia użytkowa budynku lub jego części to powierzchnia mierzona po wewnętrznej długości ścian na wszystkich kondygnacjach, z wyjątkiem powierzchni klatek schodowych oraz szybów dźwigowych; za kondygnację uważa się również garaże podziemne, piwnice, sutereny i poddasza użytkowe. Pojęcie wewnętrznej długości ścian ma tylko takie znaczenie, że wyłącza z powierzchni użytkowej grubość ścian, która podlegałaby wliczeniu, gdyby pomiary dokonywano po zewnętrznej stronie ściany. Dotyczy to wszystkich ścian budynku, zarówno ścian wewnętrznych, jak i zewnętrznych.

Opodatkowaniu podatkiem od nieruchomości podlega więc nie tylko powierzchnia użytkowa lokali mieszkalnych znajdujących się w danym budynku, ale cała powierzchnia użytkowa tego budynku.

Wskazać należy, że zgodnie z art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (Dz. U. z 2000 r., nr 80, poz. 903 ze zm.), samodzielny lokal mieszkalny to wydzielona trwałymi ścianami w obrębie budynku izba lub zespół izb przeznaczonych na stały pobyt ludzi, które wraz z pomieszczeniami pomocniczymi służą zaspokajaniu ich potrzeb mieszkaniowych. Do lokalu mogą przynależeć, jako jego części składowe, pomieszczenia, choćby nawet do niego bezpośrednio nie przylegały lub były położone w granicach nieruchomości gruntowej poza budynkiem, w którym wyodrębniono dany lokal, a w szczególności: piwnica, strych, komórka, garaż, zwane "pomieszczeniami przynależnymi" (art. 2 ust. 4 powołanej ustawy). Mając powyższe na uwadze, stwierdzić należy, że pomieszczenia przynależne nie mieszczą się w obrębie lokalu mieszkalnego. W konsekwencji ich powierzchnia nie jest wliczana do powierzchni użytkowej lokalu mieszkalnego. Nie oznacza to, że powierzchni pomieszczeń przynależnych do lokalu mieszkalnego nie wlicza się do powierzchni użytkowej budynku, w którym ten lokal się znajduje.

Zgodnie bowiem z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 30 grudnia 1999 r. w sprawie Polskiej Klasyfikacji Obiektów Budowlanych (Dz. U. nr 112, poz. 1316 ze zm.) całkowita powierzchnia użytkowa budynku obejmuje całą powierzchnię budynku z wyjątkiem:

- powierzchni elementów budowlanych, między innymi podpór, kolumn, filarów, szybów, kominów;

- powierzchni zajmowanych przez pomieszczenia techniczne instalacji ogólnobudowlanych;

- powierzchni komunikacji, np. klatki schodowe, dźwigi, przenośniki.

W świetle powyższej definicji nie podlega wyłączeniu z powierzchni użytkowej budynku powierzchnia części budynku stanowiących pomieszczenia przynależne do lokali mieszkalnych, tworzących z budynkiem lub jego częścią architektoniczną całość i wykorzystywanych w sposób łączny z pozostałymi częściami budynku.

W ocenie Sądu, w rozpoznawanej sprawie określona w ten sposób powierzchnia mieszkaniowa w oparciu o definicję powierzchni użytkowej budynku lub jego części zawartą w ustawie o podatkach i opłatach lokalnych odnosi się do tych elementów lokalu mieszkalnego, które służą funkcjom mieszkalnym.

W konsekwencji, skoro wysokość opłat za gospodarowanie odpadami winna wynikać z wybranej przez radę gminy metody ustalania opłaty oraz uchwalonej stawki opłaty, to wskazany w objaśnieniach do wzoru deklaracji sposób obliczenia powierzchni lokalu mieszkalnego umożliwiał ustalenie prawidłowej wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami w przypadku nieruchomości położonych na terenie miasta G..

Bezpodstawny jest także zarzut sformułowany w pkt 2 (s. 7), dotyczący naruszenia art. 7 ust. 2 pkt 1ustawy - Prawo budowlane w zw. z (mylnie wskazanym jako art.) § 3 pkt 9,10 i 14 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r., poprzez ich niezastosowanie, bowiem wskazane przepisy nie określają sposobu obliczenia powierzchni lokalu mieszkalnego.

Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 184 oraz art. 204 pkt 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.[pic]