Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt II SA/Ol 79/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2022-04-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art.52 par.1, art.53 par.2, art.151
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: art.21 ust.1, art.64 ust.1 i 3
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art.140
journal: Dz.U. 2020 poz 1740
law: Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny - t.j.
article: art.1 ust.1-2, art.2 pkt 1, art.3 ust.1, art.4 ust.1, art.9 ust.4-5,art.20,art.28
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: art.4 ust.2
journal: Dz.U. 2010 nr 130 poz 871
law: Ustawa z dnia 25 czerwca 2010 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej  oraz ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami.
article: art.91 ust.1, art.101 ust.1
journal: Dz.U. 2013 poz 594
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Piotr Chybicki Sędziowie Sędzia WSA Beata Jezielska (spr.) Sędzia WSA Marzenna Glabas Protokolant starszy referent Karolina Fogiel po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 kwietnia 2022 r. sprawy ze skargi W. K. na uchwałę Rady Miejskiej z dnia [...], nr [...] w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części wsi J. oddala skargę.


UZASADNIENIE

Rada Miejska w P. (dalej jako: Rada Miejska) podjęła w dniu (...) uchwałę nr (...) w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części wsi J. (dalej jako: plan miejscowy).

Skargę na powyższą uchwałę, po uprzednim wezwaniu Rady Miejskiej do usunięcia naruszenia prawa, wniósł W. K. (dalej jako: skarżący), reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika. Zaskarżył uchwałę w częściach, które przeznaczają teren działki (...) jedynie do zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, a nie dopuszczają na terenie działki (...) zabudowy letniskowej. Skarżący zarzucił naruszenie:

- art. 28 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednolity obowiązujący na dzień podjęcia uchwały Dz.U. z 2012 r. poz. 647 ze zm., dalej jako: u.p.z.p.) w zw. z art. 64 ust. 2 i 3 Konstytucji RP przez istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego na skutek przekroczenia władztwa planistycznego oraz nieuzasadnionego, instrumentalnego, niezgodnego z zasadą równości i zasadą proporcjonalności ograniczenia uprawnień prawa własności skarżącego w sytuacji, gdy Rada Miejska nie dysponuje nieograniczoną swobodą planistyczną w zakresie planowania i zagospodarowania przestrzennego, a własność oraz wszelkie ograniczone prawa rzeczowe podlegają ochronie prawnej i mogą zostać ograniczone jedynie w drodze ustawy, ale tylko wtedy gdy ograniczenie nie narusza istoty prawa własności;

- art. 9 ust. 4, art. 15 ust. 1 , ust. 2 pkt 1 i art. 20 ust. 1 u.p.z.p. wskutek określenia innego przeznaczenia działki o nr (...) w planie miejscowym, aniżeli wskazane w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (poprzez ograniczenie przeznaczenia działki jedynie do realizacji zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej), w konsekwencji czego zaskarżona uchwała jest niezgodna z ustaleniami Studium;

- art. 140 Kodeksu cywilnego, art. 31 ust. 3 i art. 64 ust.2 i 3 Konstytucji RP poprzez nieuzasadnione ograniczenie prawa własności skarżącego do jego nieruchomości na skutek uchwalenia zaskarżonej uchwały, na której teren działki nr (...) przeznaczony został na tereny zabudowy mieszkalnej jednorodzinnej, eliminując możliwość realizacji zabudowy letniskowej zgodnej z zapisami Studium, przez co skarżący pozbawiony został możliwości wykorzystania działki (zgodnie z jej pierwotnym przeznaczeniem tj. na cele zabudowy letniskowej).

W związku z powyższym skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części tekstowej i graficznej obejmującej obszar działki skarżącego (działka (...)) oznaczony symbolem MN10 - tereny zabudowy mieszkalnej jednorodzinnej oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania sądowego. W uzasadnieniu wskazano, że skarżący wezwał Radę Miejską do usunięcia naruszenia prawa pismem z 25 października 2021 r., a 25 listopada 2021 r. pełnomocnik skarżącego otrzymała pismo Przewodniczącego Rady Miejskiej stanowiące odpowiedź na przesłane wezwanie. Zatem został zachowany termin do wniesienia skargi. Skarżący podniósł, że w orzecznictwie przyjmuje się, że kryterium interesu prawnego, o którym mowa w art. 101 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity Dz.U. z 2022 r. poz. 559, dalej jako: u.s.g.), ma charakter materialnoprawny i wymaga stwierdzenia związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków strony skarżącej a zaskarżonym aktem. Zaskarżeniu w tym trybie podlega uchwała organu gminy nie tylko niezgodna z prawem, ale i jednocześnie godząca w sferę prawną podmiotu, który wnosi skargę - wywołującą dla niego negatywne konsekwencje prawne np. zniesienia, ograniczenia, czy też uniemożliwienia realizacji jego uprawnienia lub interesu prawnego. Skarżący podał, że warunek ten spełnia, gdyż będąc właścicielem działki gruntu o nr (...), położonej w obrębie planu miejscowego, w wyniku podjęcia przez Radę Miejską zaskarżonej uchwały, został pozbawiony uprawnienia, polegającego na możliwości wybudowania na przedmiotowej działce domu letniskowego. Tym samym, prawo własności skarżącego zostało ograniczone. Skarżący podał, że przedmiotową działkę zakupił 25 sierpnia 1999 r. od Gminy P., a w akcie notarialnym zapisano, że przy akcie przedłożono i okazano protokół z przeprowadzonego przetargu na sprzedaż nieruchomości działki nr (...), przeznaczonej pod budownictwo mieszkaniowe jednorodzinne lub letniskowe. Działka została zakupiona przez skarżącego z zamiarem wybudowania na niej domu letniskowego, gdyż posiada on już budynek mieszkalny całoroczny. Wskazał, że budowa budynku letniskowego jest mniej kosztowna niż budowa domu mieszkalnego jednorodzinnego, gdyż budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego wymaga spełnienia wielu warunków technicznych powodujących znaczny wzrost kosztów inwestycji. Ponadto dom letniskowy nie wymaga regularnej, okresowej kontroli stanu technicznego oraz instalacji. Różnica dotyczy również formalności prawnych przy uzyskiwaniu zgody na budowę i kosztów sporządzonej dokumentacji projektowej. Zarzucił, że przedmiotowa uchwała pozbawia skarżącego części posiadanego przez niego zakresu wykonywania prawa własności, czym narusza art. 140 k.c. Podniósł, że 12 lutego 2013 r. Rada Miejska podjęła uchwałę w sprawie zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy P. w części wsi J. W załączniku graficznym do Studium działka należąca do skarżącego położona jest w obszarze zabudowy o symbolu 2MN/UTL, który w treści Studium określony jest jako zabudowa jednorodzinna z dopuszczeniem zabudowy pensjonatowej, letniskowej i siedliskowej. Zatem porównanie tego zapisu z zapisem planu miejscowego wskazauje, że pozostaje on w kolizji z treścią Studium. Podniesiono, że o ile w Studium na przeważającej części wszystkich działek gruntu nim objętej (we wsi J.), możliwa jest zabudowa letniskowa, to już według planu miejscowego zabudowa letniskowa nie jest możliwa na żadnej z działek nim objętych. Świadczy to o całkowitym wyeliminowaniu tego przeznaczenia z terenu objętego planem, co narusza art. 9 ust 4, art. 15 ust 1 i art. 20 ust 1 u.p.z.p. W toku procedury planistycznej gmina zobligowana jest uwzględniać postanowienia studium obowiązującego na danym terenie, gdyż ustalenia Studium, w świetle art. 9 ust. 4 u.p.z.p., są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. Zatem regulacje planu nie mogą prowadzić do modyfikacji kierunków zagospodarowania przewidzianego w Studium lub też tego zagospodarowania wykluczyć. Zgodność między treścią studium a treścią planu miejscowego powinno się zatem postrzegać jako kontynuację identyczności zasad zagospodarowania terenu ustalanych ogólnie w Studium i podlegających sprecyzowaniu w planie miejscowym. Dla działki nr (...) nie występuje identyczność zasad zagospodarowania terenu ustalanych ogólnie w Studium, gdyż nastąpiła zmiana zasad zagospodarowania poprzez wykluczenie możliwości realizacji zabudowy letniskowej z terenu wszystkich działek nim objętych. Ponadto wskazano, że zapisy planu miejscowego nie są zgodne z następnymi (po 2013 roku) zmianami Studium, w tym z najnowszą zmianą, przyjętą uchwałą Rady Miejskiej z 30 stycznia 2018 r. Podniesiono, że ocena legalności planu miejscowego, w myśl art. 28 ust. 1 u.p.z.p., może dotyczyć etapu jego uchwalania albo zawartych w nim merytorycznych treści. Wskazano, że zasady sporządzania planu miejscowego powinny być interpretowane jako wartości i merytoryczne wymogi kształtowania polityki przestrzennej, a o istotności naruszenia zasad lub trybu decyduje wpływ stwierdzonego naruszenia na treść rozstrzygnięcia planistycznego bądź na prawa uczestników procesu planistycznego. W ocenie skarżącego z naruszeniem zasad sporządzania planu mamy do czynienia w sytuacji, gdy postanowienia naruszają zasadę proporcjonalności i w sposób niewspółmierny do celu ograniczają możliwość zabudowy danego obszaru. Granice władztwa planistycznego gminy wyznaczają ograniczenia określone w ustawach, w tym w przepisach u.p.z.p., w szczególności dotyczące zasad sporządzania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że władztwo planistyczne gminy w stosunku do prawa własności jest ograniczone i musi następować z uwzględnieniem zasady proporcjonalności wyrażonej w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, czyli wyważania interesu ogólnego (społecznego) i indywidualnego oraz zasady równości. W ocenie skarżącego przedmiotowa uchwała narusza przepisy Konstytucji RP. Kształtowanie polityki przestrzennej gminy powinno bowiem odbywać się z jednej strony z uwzględnieniem prawa osoby posiadającej tytuł prawny do nieruchomości do jej zagospodarowania, zaś z drugiej strony z uwzględnieniem prawa do podejmowania działań, które pozwolą zrealizować zasadę zrównoważonego rozwoju, a jednocześnie służyć będą zaspokajaniu zbiorowych potrzeb wspólnoty lokalnej.

W odpowiedzi na skargę Burmistrz P. wniósł o jej oddalenie. Wyjaśnił, że opracowanie planu miejscowego miało na celu uporządkowanie przestrzeni, wprowadzenie ładu przestrzennego we wsi J., która po roku 2000 zaczęła zmieniać charakter z terenów zabudowy zagrodowej i terenów rolnych, terenów produkcyjnych (teren po byłej farmie zwierząt futerkowych) na tereny zabudowy mieszkaniowej. Coraz więcej mieszkańców i właścicieli działek, ze względu na zakończenie działalności głównie rolniczej, zaczęła bowiem wykorzystywać swoje działki i budynki mieszkalne jako tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Podano, że prace nad planem miejscowym podjęto w związku uchwałą Rady Miejskiej z 30 czerwca 2006 r., a procedura planistyczna opracowania planu obejmowała wszystkie etapy określone w art. 17 u.p.z.p. Kolejnymi obwieszczeniami, zamieszczanymi w Biuletynie Informacji Publicznej Urzędu Miejskiego, na tablicy ogłoszeń Urzędu Miejskiego, a także w prasie lokalnej Burmistrz informował o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego i możliwości składania wniosków do planu, o wyłożeniu do publicznego wglądu kolejnych projektów planu miejscowego oraz o terminie przeprowadzenia dyskusji publicznej nad rozwiązaniami przyjętymi w projekcie planu i terminie składania uwag do projektu planu. Jednakże w zakreślonych terminach skarżący nie zapoznawał się z projektem planu miejscowego, ani nie brał udziału w przeprowadzonych z udziałem projektanta planu dyskusjach publicznych i nie złożył żadnych uwag do projektu planu. Wyjaśniono, że zgodnie z u.p.z.p. Studium nie stanowi prawa miejscowego, lecz określa politykę przestrzenną gminy, a jego ustalenia są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. Rada Miejska w zaskarżonej uchwale stwierdziła zgodność planu miejscowego ze Studium. Wskazano, że zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna była funkcją przewodnią i wiodącą określoną przez Studium, natomiast funkcje określone w Studium jako tereny zabudowy pensjonatowej, letniskowej i siedliskowej, stanowiły uzupełnienie lub dopuszczenie funkcji mieszkaniowej jednorodzinnej. Stan faktyczny zabudowy we wsi J. (zaprzestanie przez wielu mieszkańców działalności rolniczej) oraz wnioski i uwagi składane przez mieszkańców i właścicieli działek, wskazywały na zapotrzebowanie we wsi J. na zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, co zostało uwzględnione w planie miejscowym. Wskazano ponadto, że Wojewoda w dniu (...) wydał rozstrzygnięcie nadzorcze, stwierdzając nieważność jednego z zapisów planu miejscowego, ale nie stwierdził w żadnym innym zakresie istotnego naruszenia prawa. Podniesiono także, że przepis art. 101 ust. 1 u.s.g. nie przyznaje legitymacji skargowej podmiotom, których interesy prawne lub uprawnienia są dopiero zagrożone naruszeniem w wyniku wejścia w życie postanowień aktu prawa miejscowego. Związek pomiędzy własną, indywidualną sytuacją prawną skarżącego a zaskarżoną uchwałą musi istnieć w dacie wniesienia skargi, a nie w przyszłości, powodować następstwo w postaci ograniczenia lub pozbawienia danego podmiotu konkretnych uprawnień lub nałożenia na niego obowiązków. Zdaniem Burmistrza w przedmiotowej sprawie brak jest przesłanek pozytywnych, mogących skutkować uchyleniem zaskarżonej uchwały.

W piśmie z 18 marca 2022 r. pełnomocnik skarżącego, w uzupełnieniu twierdzeń wskazanych w skardze, a dotyczących naruszenia interesu prawnego skarżącego, przedłożyła kopię decyzję Starosty o zgłoszeniu sprzeciwu dotyczącego budowy domu letniskowego na działce skarżącego z uwagi na naruszenie ustaleń planu miejscowego. Wskazała, że przedmiotowa decyzja potwierdza bezspornie naruszenie interesu prawnego poprzez pozbawienie skarżącego określonych uprawnień.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:

Podstawowa zasada polskiego sądownictwa administracyjnego została zawarta w art. 1 ustawy z 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2021 r. poz. 137), zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności działalności administracji publicznej. Zasada, że sądy administracyjne dokonują kontroli działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, została również wyartykułowana w art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r. poz. 329, dalej jako: p.p.s.a.). Z istoty takiej kontroli wynika, że zasadność zaskarżonego aktu podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania tego rozstrzygnięcia.

W niniejszej sprawie Sąd uznał, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Przede wszystkim należy podnieść, że skarga wniesiona w niniejszej sprawie została wywiedziona w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. zgodnie z którym każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Przy czym wnosząc przedmiotową skargę skarżący dopełnił wymogów określonych w art. 52 § 1 p.p.s.a., (co było niezbędne z uwagi na datę podjęcia zaskarżonej uchwały), a skargę wniósł w terminie określonym w art. 53 § 2 p.p.s.a.

Zgodnie z poglądem wyrażonym w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 czerwca 1995r. (IV SA 346/93, dostępny w Internecie) naruszenie interesu prawnego, o jakim mowa w art. 101 u.s.g., to takie naruszenie subiektywnie pojmowanego przez skarżącego jego interesu, które obiektywnie polega na nieprzestrzeganiu przez organ norm prawnych powszechnie obowiązujących. Przy czym skarżący musi wykazać, że w konkretnym wypadku istnieje związek pomiędzy jego własną, prawnie gwarantowaną sytuacją a zaskarżoną uchwałą. Związek ten polega na tym, że uchwała narusza jego interes prawny lub uprawnienie, albo jako indywidualnego podmiotu, albo jako członka określonej wspólnoty samorządowej. Reprezentując swój zindywidualizowany interes skarżący musi też wykazać, że interes ten jest konkretny, realny i aktualny (wyrok NSA z 13 listopada 2012r., sygn. akt II OSK 2105/12, dostępny w Internecie). Naruszenie tego interesu następuje, gdy zaskarżonym aktem zostaje odebrane lub ograniczone prawo skarżącego, wynikające z przepisów prawa materialnego, względnie zostanie nałożony na niego nowy obowiązek lub też zmieniony obowiązek dotychczas na nim ciążący (por. wyrok NSA z 19 czerwca 2009 r. sygn. akt II OSK 205/09, dostępny w Internecie). Naruszenie to musi mieć przy tym charakter bezpośredni, zindywidualizowany, obiektywny i realny. Posiadanie interesu prawnego w zakwestionowaniu uchwały rady gminy oznacza zatem istnienie związku pomiędzy sferą indywidualnych praw i obowiązków skarżącego, wynikających z norm prawa materialnego, a zaskarżoną uchwałą. Przy czym naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia otwiera dopiero drogę do merytorycznego rozpoznania (oceny) skargi. Natomiast rozpoznając skargę sąd ocenia, czy wraz z naruszeniem interesu prawnego doszło do naruszenia obiektywnego porządku prawnego i w zależności od tego skarga może, ale nie musi być uwzględniona. Obowiązek uwzględnienia skargi na uchwałę organu gminy powstaje wówczas, gdy naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego jest związane z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego (normy prawa materialnego). Konieczne jest zatem naruszenie interesu prawnego skarżącego, powiązane z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego (por. wyrok NSA z 26 maja 2021 r., sygn. akt II OSK 1698/20, dostępny w Internecie). Obowiązku takiego nie ma, gdy naruszony zostaje interes prawny lub uprawnienie skarżącego, ale dzieje się to w zgodzie z obowiązującym prawem (tak NSA w wyroku z 14 lutego 2018 r., sygn. akt II OSK 618/16, dostępny w Internecie).

W niniejszej sprawie przedmiotem skargi jest uchwała w przedmiocie planu miejscowego. Należy zatem wskazać, że wprawdzie każdy właściciel nieruchomości znajdującej się w obszarze objętym zapisami planu miejscowego ma legitymację do jego skarżenia, ale skarżący winien wykazać, że uchwała wpływa na przysługujące mu prawo własności w aspekcie naruszenia interesu prawnego, a nie faktycznego. Przy czym samo stwierdzenie naruszenia interesu prawnego uzasadniające przyznanie legitymacji procesowej do wniesienia skargi na uchwałę w przedmiocie planu miejscowego nie oznacza jednak automatycznie zasadności takiej skargi. Wyjaśnić bowiem należy, że prawo własności, którego ochronę zapewniają przepisy art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji RP, nie jest prawem bezwzględnym i doznaje określonych ograniczeń. Dopuszcza je Konstytucja, stanowiąc w art. 64 ust. 3, iż własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w takim zakresie, w jakim nie narusza to istoty prawa własności. Ingerencja w sferę prawa własności pozostawać musi w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia. Także Trybunał Konstytucyjny stwierdził, iż prawo własności traktowane jest w naszym systemie prawnym jako prawo podmiotowe o najszerszej treści i w porównaniu z innymi prawami jako prawo najsilniejsze w stosunku do rzeczy. Zarazem nie jest ono prawem absolutnym (ins infinitum), a więc prawem niczym nieograniczonym. Przeciwnie, do istoty tego prawa należy z jednej strony swoboda korzystania z rzeczy własnej, z drugiej zaś, pewne ograniczenia tej swobody stanowiące swoistą granicę istoty prawa własności, a w konsekwencji także granicę ochrony tego prawa. Pojmowanie bowiem prawa własności, jako prawa absolutnego do rzeczy, prowadziłoby (...) do naruszenia interesów innych podmiotów (por. wyrok TK z dnia 20 kwietnia 1993 r., sygn. P 6/92, OTK 1993, nr 1, poz. 8). Ograniczenia wykonywania prawa własności wynikają między innymi z przepisów up.z.p. Zgodnie bowiem z art. 3 ust. 1 u.p.z.p. Kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, z wyjątkiem morskich wód wewnętrznych, morza terytorialnego i wyłącznej strefy ekonomicznej oraz terenów zamkniętych, należy do zadań własnych gminy. Natomiast w myśl art. 4 ust. 1 u.p.z.p. ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Ponadto art. 1 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p. określa zasady kształtowania polityki przestrzennej przez jednostki samorządu terytorialnego i organy administracji rządowej; zakres i sposoby postępowania w sprawach przeznaczania terenów na określone cele oraz ustalania zasad ich zagospodarowania i zabudowy - przyjmując za podstawę tych działań ład przestrzenny (rozumiany jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne (art. 2 pkt 1 u.p.z.p.) i zrównoważony rozwój (rozumiany jako taki rozwój społeczno-gospodarczy, w którym następuje proces integrowania działań politycznych, gospodarczych i społecznych, z zachowaniem równowagi przyrodniczej oraz trwałości podstawowych procesów przyrodniczych, w celu zagwarantowania możliwości zaspokajania podstawowych potrzeb poszczególnych społeczności lub obywateli zarówno współczesnego pokolenia, jak i przyszłych pokoleń (art. 3 pkt 50 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001r. Prawo ochrony środowiska w zw. z art. 2 pkt 2 u.p.z.p.). Zatem organom gminy przysługuje tzw. władztwo planistyczne, co oznacza że mają prawo do ingerencji w prawo własności innych podmiotów w celu przeznaczenia terenu pod określone funkcje, nawet wbrew woli właścicieli gruntów objętych planem. W związku zatem z uchwaleniem planu miejscowego mogą się pojawiać ograniczenia w prawie własności. Jeżeli mieszczą się one w przyznanych ustawowo ramach, to nie stanowią naruszenia prawa i nie mogą być podstawą do stwierdzenia nieważności uchwały (por. wyrok NSA z dnia 19 czerwca 2012r., sygn. akt II OSK 796/12, dostępny w Internecie).

W niniejszej sprawie nie jest kwestionowana okoliczność, że skarżący jest właścicielem działki objętej zapisami skarżonego planu miejscowego, a wprowadzone rozwiązania mają wpływ na sposób korzystania z jego nieruchomości. Zatem jego interes prawny mieści się w sferze uprawnień właścicielskich wynikających z art. 140 k.c. Stwierdzić także należy, że kwestionowane zapisy planu miejscowego naruszają interes prawny skarżącego, bowiem ograniczają możliwość zabudowy należącej do niego działki tylko do budynku mieszkalnego jednorodzinnego, uniemożliwiając jej zabudowę budynkiem letniskowym, jak chciałby tego skarżący. Jednakże w ocenie Sądu naruszenie interesu prawnego skarżącego nie narusza obowiązującego porządku prawnego.

Należy mieć na względzie okoliczność, że zaskarżona uchwała została podjęta w dniu (...) 2014 r., a w związku z tym należy uwzględnić stan prawny obowiązujący w tej dacie. Art. 28 u.p.z.p. w brzmieniu obowiązującym w dacie uchwalenia planu stanowił, że naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Z powyższymi przesłankami stwierdzenia nieważności uchwały koresponduje zapis art. 91 ust. 1 u.s.g. stanowiący, że uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna. Przy czym kontrolując zaskarżony akt w zakresie zasad jego sporządzenia, sąd administracyjny czyni to zasadniczo w granicach wyznaczonych naruszeniem indywidualnego interesu prawnego skarżącego, gdyż także naruszenia procedury planistycznej musi mieć wpływ na interes prawny skarżącego (zob. wyroki NSA z 1 marca 2005 r. sygn. akt OSK 1437/2004, 24 lutego 2009 r. sygn. akt II OSK 1087/08, 4 czerwca 2008 r. sygn. akt II OSK 1883/07 i 28 kwietnia 2016 r. sygn. akt II OSK 2992/14 – dostępne jw.).

Wyjaśnić także należy, że zgodnie z art. 20 w brzmieniu obowiązującym do 20 października 2010 r. rada gminy uchwalała plan miejscowy po stwierdzeniu jego zgodności z ustaleniami studium. Wprawdzie przedmiotowy plan miejscowy został uchwalony (...) 2014 r., ale uchwała o przystąpieniu do jego sporządzania została podjęta w dniu (...) 2006r. Stosownie zaś do art. 4 ust. 2 ustawy z 25 czerwca 2010 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej oraz ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz.U. z 2010 r. Nr 130 poz. 871), nowelizującej przepis art.20 u.p.z.p., do miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego oraz studiów uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, w stosunku do których podjęto uchwałę o przystąpieniu do sporządzania lub zmiany planu lub studium, a postępowanie nie zostało zakończone do dnia wejścia w życie ustawy (co miało miejsce 21 października 2010 r.), stosuje się przepisy dotychczasowe.

Podnieść także należy, że zgodnie z art. 9 ust. 5 u.p.z.p. studium uwarunkowań nie jest aktem prawa miejscowego. Studium służy jedynie gminie do określenia kierunków polityki przestrzennej, a jego postanowienia wyznaczają ogólne zasady i wskaźniki dla zagospodarowania przestrzennego poszczególnych obszarów. Jednakże stosownie do treści art. 9 ust. 4 u.p.z.p. ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. Zatem studium określa nieprzekraczalne ramy dla swobody planowania przestrzennego w gminie, albowiem treść (ustalenia) studium muszą zostać uwzględnione w uchwalanym planie miejscowym. Plan miejscowy ma zatem doprecyzowywać zasady wynikające ze Studium. Przy czym stopień związania planu miejscowego ustaleniami studium zależy od stopnia szczegółowości samych jego postanowień. Jeżeli ustalenia konkretnego studium pozostają kierunkowe, przewidują opcje (warianty), a nie wersje obowiązujące, wskazują na kierunki i zasady zagospodarowania które powinny być w planach uwzględnione ale nie przesądzają precyzyjnie rozmieszczenia poszczególnych inwestycji w terenie (wskazują ogólnie przebieg możliwych opcji), parametrów i warunków technicznych – w planie miejscowym może nastąpić doprecyzowanie tych elementów. Inaczej rzecz ujmując, stopień związania planów ustaleniami studium zależy w dużym stopniu od brzmienia ustaleń studium. Przy czym pojęcie "zgodności" uchwalonego planu ze studium oznacza stopień związania. Zgodność planu miejscowego ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego nie oznacza jednak i nie może oznaczać prostego przenoszenia ustaleń studium do planu. W ramach przyznanego gminie władztwa planistycznego na tym etapie planowania następuje dopuszczalna prawem interpretacja ustaleń studium. Organ stanowiący gminy, jako twórca polityki przestrzennej gminy, dokonuje autointerpretacji uchwalonego przez siebie studium w zakresie oceny zgodności z nim projektu planu miejscowego (por. wyrok NSA z dnia 5 lutego 2013 r., sygn. akt II OSK 2473/12, dostępny w Internecie).

W niniejszej sprawie skarżący zarzucił niezgodność zapisów planu miejscowego z zapisami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy P. w części wsi J., zmienionego uchwałą nr (...) z (...). Przy czym nie jest sporne między stronami, że zapis Studium dla obszaru obejmującego działkę skarżącego stanowi: "Zabudowa jednorodzinna z dopuszczeniem zabudowy pensjonatowej, letniskowej i siedliskowej", a zapis planu miejscowego dla przedmiotowego obszaru określa przeznaczenie terenu pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną.

W ocenie Sądu nie sposób doszukać się niezgodności pomiędzy tymi zapisami. Należy bowiem podkreślić, że wiodącą funkcją dla przedmiotowego obszaru, określoną w Studium, jest zabudowa jednorodzinna. Wprawdzie zapis Studium stanowi także o zabudowie pensjonatowej, letniskowej i siedliskowej, ale funkcje te określa wyłącznie jako dopuszczalne. W związku z tym nie można stwierdzić, że plan miejscowy zmienia, czy też modyfikuje zapisy Studium w zakresie funkcji wiodącej. Natomiast zdaniem składu orzekającego w niniejszej sprawie użycie w Studium stwierdzenia o dopuszczalności pozostałych funkcji oznacza możliwość, a nie obowiązek, uzupełnienia planu miejscowego o pozostałe funkcje. Jak bowiem wskazano wyżej, plan miejscowy nie ogranicza się do przeniesienia wszystkich zapisów Studium. Gdyby bowiem przyjąć takie założenie, to mogłoby się okazać, że uchwalony plan miejscowy byłby całkowitym powieleniem zapisów Studium, co rodzi pytanie o sens uchwalania dwóch odrębnych, lecz identycznych w swej treści, aktów. Studium wyznacza zatem jedynie kierunki zagospodarowania, których konkretyzacja następuje w planie miejscowym. Przy czym w przypadku określenia w Studium rozwiązań opcjonalnych (a tak – w ocenie Sądu – należy rozumieć przyjęcie innych funkcji jako dopuszczalnych), czy alternatywnych, Rada nie ma obowiązku przeniesienia wszystkich przyjętych wariantów do uchwalonego planu miejscowego. W związku z tym Rada nie naruszyła zasad sporządzania planu miejscowego stwierdzając w tym zakresie zgodność planu miejscowego ze Studium.

Wskazać ponadto należy, że zgodnie z art. 3 ust. 1 u.p.z.p. kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie planu miejscowego należy do zadań własnych gminy. Zatem ustawodawca powierzył gminie kompetencje w zakresie władczego przeznaczania i ustalania zasad zagospodarowania terenu. W wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 7 lutego 2001 r. sygn. akt K 27/00 (publ. OTK 2001/2/29) wskazano, że organy gminy właściwe do sporządzenia projektu planu miejscowego i następnie do uchwalenia tego planu, muszą się kierować ogólnymi zasadami określonymi w art. 1 ust. 1 i 2 u.p.z.p., przepisami innych ustaw regulującymi określone sprawy szczegółowe z zakresu gospodarki przestrzennej oraz przepisami Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Fakt nadania gminie władztwa planistycznego uprawniającego do autonomicznego decydowania o przeznaczeniu i zagospodarowaniu terenu, nie stoi jednocześnie w sprzeczności z koniecznością uwzględniania racjonalności w działaniu gminy w tym zakresie, realizującej się w przyjmowaniu finalnych, optymalnych rozwiązań planistycznych. W tym kontekście także nie sposób doszukać się we wprowadzonych zapisach planu miejscowego naruszenia prawa. Jak wyjaśniono w odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, jak i w odpowiedzi na skargę wprowadzenie na większości terenów we wsi J., w tym na obszarze obejmującym działkę skarżącego, funkcji zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej związane było z zaprzestaniem przez wielu mieszkańców wsi działalności rolniczej i zgłaszanym przez mieszkańców i właścicieli nieruchomości zapotrzebowaniem na przeznaczenie tego terenu pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, co zostało uwzględnione w planie miejscowym. Zatem Rada nie przekroczyła w tym zakresie władztwa planistycznego.

Odnosząc się do kwestii zakupu przedmiotowej działki przez skarżącego od Gminy i stwierdzeń zawartych w akcie notarialnym odnośnie do przeznaczenia działki, wyjaśnić należy, że umowa cywilnoprawna nie może wywoływać skutków w sferze prawa publicznego, a jedynie w stosunkach pomiędzy stronami tej umowy. Natomiast należy podkreślić, że przedmiotem zaskarżonej uchwały jest uchwalenie planu miejscowego, a nie jego zmiana. Przy czym uchwała o przystąpieniu do jego sporządzenia została podjęta w czerwcu 2006 r. Zatem co najmniej od czerwca 2006 r. na przedmiotowym terenie nie obowiązywał żaden plan miejscowy. W związku z tym nie sposób stwierdzić, że doszło do zmiany zapisów poprzednio obowiązującego planu miejscowego, które można byłoby zakwalifikować jako naruszenie władztwa planistycznego gminy.

Wobec powyższego Sąd uznał, iż brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności zaskarżonego planu miejscowego w części dotyczącej nieruchomości należącej do skarżącego.

W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 151 p.p.s.a., Sąd skargę oddalił.