Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 458/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2019-10-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6129 Inne o symbolu podstawowym 612
Hasła tematyczne: Geodezja i kartografia
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: *Uchylono zaskarżone postanowienie w całości
Powołane przepisy: article: art. 262 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Alicja Palus Sędziowie: Sędzia WSA Olga Białek Asesor WSA Wojciech Śnieżyński (spr.) po rozpoznaniu w Wydziale II w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 24 października 2019r. sprawy ze skargi M. B. i A. B. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] maja 2019 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia kosztów postępowania rozgraniczeniowego I. uchyla zaskarżone postanowienie w całości; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz strony skarżącej kwotę 100 zł (słownie: sto zł) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym postanowieniem z [...].05.2019 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], po rozpatrzeniu zażalenia A. i M.B., utrzymało w mocy postanowienie Prezydenta Miasta [...] z [...].04.2019 r., którym ustalono koszty postępowania rozgraniczeniowego między położonymi we wsi [...] działkami nr [...] i nr [...] a działkami nr [...], nr [...] i nr [...] oraz obciążono tymi kosztami: A.M. kwotą 2.000 zł, Gminę [...] kwotą 500 zł, A. i M. B. kwotą 1.500 zł oraz Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie kwotą 500 zł.

Według przytoczonych ustaleń po rozpatrzeniu wniosku A.M. o przeprowadzenie rozgraniczenia pomiędzy stanowiącą jego własność nieruchomością stanowiącą działki nr [...] i nr [...] położone we wsi [...], a działkami: nr [...] - stanowiącą własność Gminy [...], nr [...] - stanowiąca własność A. i M. B. i nr [...] - stanowiącą własność Skarbu Państwa, będącą w trwałym zarządzie Marszałka Województwa [...], Prezydent Miasta [...] ostateczną decyzją z [...].10.2018r. orzekł o rozgraniczeniu pomiędzy wskazanymi działkami. Postanowieniem z [...].11.2018 r. organ ten ustalił koszty postępowania rozgraniczeniowego. Z uwagi na zmiany podmiotowe dotyczące działki nr [...] – w imieniu właściciela Skarbu Państwa trwały zarząd wykonuje Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie, postanowieniem z [...].01.2019 r. Kolegium uchyliło zaskarżone przez A. i M. B. postanowienie organ I instancji.

Postanowieniem z [...].04.2019 r. organ I instancji ponownie ustalił koszty postępowania rozgraniczeniowego i obciążył nimi również A. i M. B. na kwotę 1500 zł. Według organu I instancji poniesione koszty postępowania są uzasadnione i kwota kosztów obciążająca uczestników postępowania została udokumentowana wystawieniem rachunku przez uprawnionego geodetę ustalającego przebieg granic. Wskazano, że kosztami postępowania obciążono wszystkich uczestników postępowania rozgraniczeniowego w kwocie wynoszącej 4.500, zgodnie z uchwałą NSA z 11.12.2006 r. (OPS 5/06 ONSAiWSA 2007/2/26), według której organ administracji publicznej orzekając o kosztach postępowania rozgraniczeniowego, na podstawie art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a., obciąża kosztami rozgraniczenia nieruchomości strony będące właścicielami sąsiadujących nieruchomości (art. 152 k.c.). Wyjaśniono, że sposób obciążenia przez organ kosztami poszczególnych stron postępowania jest uzasadniony i wynika z obiektywnych przesłanek opartych o niezbędną liczbę punktów granicznych przewidzianych do przeprowadzenia rozgraniczenia nieruchomości. Koszt ustalenia jednego punktu granicznego obliczono w ten sposób, że podzielono koszty geodety (4500 zł) przez ilość punktów granicznych (3), co stanowiło 1.500 zł, jako wartość jednego punktu. Sposób obliczenia kwot obciążających poszczególne strony postępowania za ustalenie i okazanie 3 punktów geodezyjnych został przedstawiony w tabeli stanowiącej załącznik nr 2 do postanowienia. Wykazano w nim sposób obliczenia kosztów każdego punktu i przypisanie kosztów uczestnikom postępowania rozgraniczeniowego.

Zażalenie od tego postanowienia złożyli A. i M. B., domagając się odstąpienia od obciążenia ich kosztami postępowania. Wskazali, że obciążanie ich takimi kosztami jest nieracjonalne i niesprawiedliwe, ponieważ rozgraniczenie w ogóle nie było prowadzone w ich interesie. Jedyną osobą, która miała korzyść w przeprowadzeniu rozgraniczenia była osoba inicjująca takie postępowanie. Podali, że postępowanie rozgraniczeniowe zostało wszczęte bez ich wiedzy, bez sporu z nimi, za to na ich koszt. Wskazali, że w sprawie nie było wątpliwości w kwestii przebiegu granicy, która została wcześniej wytyczona. Żalące się osoby przedstawiły okoliczności mające podważyć zasadność wszczęcia postępowania rozgraniczeniowego w sprawie i tym samym ponoszenia przez nich kosztów z tego tytułu.

Rozpoznając zażalenie Kolegium - w opisanym na wstępie postanowieniu, przedstawiło regulację prawną poświęconą ustalania opłat i kosztów w postępowaniach administracyjnych, w tym zakresie przywołując treść art. 262 § 1 pkt 2 i § 2 oraz art. 263 § 1 k.p.a. Wskazało, że w celu ujednolicenia ujawnionych w orzecznictwie sądów administracyjnych rozbieżności w stosowaniu art. 262 § 2 k.p.a. - NSA podjął w dniu 11.12.2006 r. uchwałę o sygn. akt I OPS 5/06 (ONSAiWSA 2007/2/26), w której wskazał, że organ administracji publicznej, orzekając o kosztach postępowania rozgraniczeniowego na podstawie art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a., może obciążyć kosztami rozgraniczenia nieruchomości strony będące właścicielami sąsiadujących nieruchomości (art. 153 k.c.), a nie tylko stronę, która żąda wszczęcia postępowania. W dalszej części uzasadnienia, po zacytowaniu obszernego fragmentu uzasadnienia do wskazanej uchwały, a także powołując się w sposób ogólny na orzecznictwo wojewódzkich sądów administracyjnych, Kolegium stwierdziło, że podziela pogląd, że kosztami postępowania można obciążyć właścicieli sąsiednich nieruchomości, tj. nieruchomości objętych postępowaniem rozgraniczeniowym. Kolegium uznało również za zasadne podzielenie poglądu o tym, że w przypadku gdy postępowanie rozgraniczeniowe obejmuje kilka nieruchomości należących do różnych właścicieli (wieczystych użytkowników) dopuszczalne jest obciążenie stron tego postępowania (właścicieli, użytkowników wieczystych tych nieruchomości) kosztami postępowania, np. w równej wysokości każdego z nich lub proporcjonalnie do długości granic objętych rozgraniczeniem, bądź w zależności od ilości znaków geodezyjnych mających znaczenie dla określenia przebiegu granic nieruchomości. Kolegium przedstawiło szczegółową metodologię wyliczenia kosztów postępowania rozgraniczeniowego z podziałem na poszczególnych właścicielem działek - w zależności od ilości punktów granicznych, a następnie od ilości działek stykających się z każdym z tych punktów. Jednocześnie Kolegium wnoszącym zażalenie wyjaśniło, że w postępowaniu dotyczącym ustalenia kosztów postępowania rozgraniczeniowego nie można dokonać oceny prawidłowości prowadzenia postępowania rozgraniczeniowego zakończonego wydaniem ostatecznej decyzji orzekającej o taki rozgraniczeniu. Według Kolegium jedynie w zakończonym postępowaniu strony mogły zgłaszać zastrzeżenia co do jego przebiegu. Wskazało również, że zgodnie z art. 142 k.p.a. postanowienie, na które nie służy zażalenie, strona może zaskarżyć tylko w odwołaniu od decyzji. Zatem można było zaskarżyć postanowienie o wszczęciu postępowania rozgraniczeniowego ale składając odwołanie od decyzji orzekającej o rozgraniczeniu. Odwołanie od powyższej decyzji nie zostało jednak wniesione przez żadną ze stron tego postępowania.

W skardze do sądu administracyjnego A. i M. B. zarzucili Kolegium naruszenie art. 262 § 1 k.p.a. w związku z art. 29 pkt 2 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz art. 80, art. 77 i art. 7 k.p.a.

Według skarżących Kolegium przytoczyło w sprawie błędną interpretację uzasadnienia uchwały NSA z 11.12.2006 r. (sygn. akt I OPS 5/06), a w szczególności okazała się błędna interpretacja kryterium "interesu prawnego" uzasadnionego zaistnieniem "sporu", stanowiącego podstawę obciążenia skarżących kosztami postępowania. Skoro Kolegium stwierdziło, że na podstawie wyżej wymienionej uchwały NSA, oraz orzecznictwa wojewódzkich sądów administracyjnych, podziela pogląd, że "kosztami postępowania można obciążyć właścicieli sąsiednich nieruchomości", wówczas powinno w swoim uzasadnieniu odnieść powyższą interpretację do okoliczności tej konkretnej sprawy, które przytoczono w zażaleniu. W ocenie skarżących, zacytowane twierdzenia z uchwały I OPS 5/06 opisują typowe sytuacje, w których jedna strona w sposób uzasadniony chce zweryfikować granice, a druga po prostu nie jest tym zainteresowana i subiektywnie twierdzi, że postępowanie wszczęto "zbyt pochopnie", jednak sam udział w postępowaniu rozgraniczającym stanowi jej "interes prawny", ponieważ ustalenie granic leży w interesie wszystkich właścicieli, "gdyż granice gruntów stały się sporne". Tymczasem rozgraniczenie przeprowadzone na żądanie A. M. pod względem "interesu prawnego" oraz kwestii "sporu", wyglądało od początku zupełnie inaczej. Powyższe okoliczności skarżący podnieśli w zażaleniu, wykazując dlaczego w sprawie spornego rozgraniczenia nie mają interesu realnego i prawnego. Wskazali również na brak sporu granicznego. Z tych powodów, w ocenie skarżących, przytaczanej przez organ uchwały NSA nie można interpretować w mechaniczny sposób. Pomimo, że SKO nie powołuje się w ocenie sprawy na ustawę Prawo geodezyjne i kartograficzne, w przekonaniu skarżących, opisanych przez nich mechanizm nieprawidłowej interpretacji uchwały NSA w niniejszej sprawie, opiera się na uznaniu jako zasady istnienia w rozpatrywaniu absolutnie każdego aspektu rozgraniczenia, wyłącznie pkt 1 art. 29 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, który mówi: rozgraniczenie nieruchomości ma na celu ustalenie przebiegu ich granic przez określenie położenia punktów i linii granicznych, utrwalenie tych punktów znakami granicznymi na gruncie oraz sporządzenie odpowiednich dokumentów. Tymczasem pkt 2 tego artykułu brzmi: rozgraniczeniu podlegają, w miarę potrzeby, wszystkie albo niektóre granice określonej nieruchomości z przyległymi nieruchomościami lub innymi gruntami. W ocenie skarżących, gdyby do określenia powodu/celu rozgraniczenia, warunkującego zaistnienie interesu prawnego po stronie przeciwnej oraz sporu, wystarczyło nie umotywowane racjonalną potrzebą subiektywne uczucie "zwątpienia", czy też "niesmaku" wnioskodawcy, to ustawodawca nie stworzyłby pkt 2 art. 29 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne. Logicznym byłoby, że nieuzasadniona wątpliwość wnioskodawcy rozgraniczenia sama w sobie automatycznie warunkuje przeprowadzenie rozgraniczenia tej konkretnie a nie innej granicy, a tym samym implikuje sporność granic/spór i interes prawny po obu stronach, a to z kolei powoduje obciążenie kosztami wszystkie strony rozgraniczenia. Tymczasem ustawodawca używa określenia "w miarę potrzeby" i dookreśla sytuacje rozgraniczenia opisane w pkt 1 tego artykułu, wskazując że od "miary potrzeby" zależy wybór weryfikowanych granic. Dlatego skarżący uważają, że "miara potrzeby", to nie ludzkie uczucie, ale rzeczowy obiektywny powód rozgraniczenia (przykładowo: brak wytyczenia granic, zmierzona przez wnioskodawcę odległość między określonymi punktami definiującą nieprawidłowość granicy/plany niezgodne z pomiarem na granicy).

Ponadto według skarżących, przytaczana przez SKO dalsza części uchwały NSA, opisująca art. 152 k.c., jako podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia o kosztach rozgraniczenia, nie powinna mieć w ocenie tej sprawy zastosowania. Skarżący zauważyli, że fragment uchwały dotyczący art 152 k.p.a. został poprzedzony słowem "Reasumując", (pominiętym przez SKO), również jako część dalszą swojego wcześniejszego wywodu na temat kryterium "interesu prawnego" oraz "sporności granic", motywując je sytuacjami gdy "granice gruntów stały się sporne", a więc takimi, które nie odnoszą się do niniejszej sytuacji rozgraniczenia. Znamienne również jest to, że pomimo postawionej w uchwale NSA tezy, że art. 262. § 1 pkt 2 k.p.a. ustała zasady rozdziału kosztów postępowania między organ administracyjny a stronę w taki sposób, że w przypadku kosztów rozgraniczenia, koszty te obciążają strony będące właścicielami rozgraniczanych nieruchomości, według zasady wyrażonej w art. 152 k.c., oraz że wyklucza się możliwość zwrotu kosztów postępowania między stronami, NSA równocześnie pisze, że na tej podstawie można orzec o obciążeniu kosztami rozgraniczenia na zasadach określonych w art. 152 k.c. Za zasadne w tym miejscu skarżący uznali przytoczenie motywów wyroku WSA w Rzeszowie z 08.08.2013 r., sygn. akt II SA/Rz 417/13.

Uzasadniając zarzut naruszenia art. 7, art 77 i art. 80 k.p.a. autorzy skargi powołali się na argumenty podnoszone przez nich w zażaleniu, które dotyczyły m.in. brak sporu granicznego, ich interesu w sprawie oraz okoliczności samego wszczęcia postępowania administracyjnego, które w ich ocenie było zbędne. Kolegium nie oceniło powyższych okoliczności na gruncie wykładni wynikającej z uchwały NSA. Powodem takiego stanowiska było twierdzenie Kolegium, że na podstawie art. 264 § 1 k.p.a. w sprawie kosztów postępowania organ administracyjny orzeka odrębnie, nie łącząc tego z załatwieniem sprawy w drodze decyzji. Skarżący nie zgadzając się z takim stanowiskiem wskazali, że gdyby okoliczności rozgraniczenia i całokształt sprawy były bez znaczenia przy podejmowaniu postanowienia o kosztach rozgraniczenia, NSA nie wydałoby uchwały na którą powołał się organ. Wówczas bez znaczenia byłby interes prawny, zagadnienie sporności granic, oraz treść art. 262 k.p.a. Wskazali, że postanowienie o ustaleniu wysokości kosztów postępowania nie określa ich w sposób automatyczny, ale w każdym przypadku jest to zależne od okoliczności konkretnej sprawy. Dlatego w ich przekonaniu wniosek Kolegium, że "orzekając o kosztach postępowania organ odwoławczy nie bada okoliczności przeprowadzenia postępowania rozgraniczającego" stanowi naruszenie art. 7 i art. 77 k.p.a.

Ponadto skarżący odnieśli się do sugerowanej przez Kolegium możliwości wcześniejszego zgłaszania zastrzeżeń dotyczących przebiegu postępowania rozgraniczeniowego w formie odwołania od decyzji. Wskazali, że wówczas nie mieli żadnych zastrzeżeń co do trybu postępowania rozgraniczeniowego. Kwestionują natomiast obciążenie ich kosztami w warunkach braku interesu prawnego i sporności granicy.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie wskazując, że wpływ na ustalenie kosztów postępowania i osób zobowiązanych do ich poniesienia w niniejszym postępowaniu miała uchwała NSA I OPS 5/06, jak również treść art. 152 k.c. Kolegium podniosło, że w postępowaniu o ustaleniu kosztów postępowania rozgraniczeniowego nie dokonuje się oceny zasadności i prawidłowości przeprowadzenia postępowania rozgraniczeniowego. Wyjaśniło również, że żądanie skarżących zwolnienia ich z kosztów postępowania (które wcześniej nie było zgłaszane) nie może zostać przez Kolegium rozpatrzone w niniejszym postępowaniu. Organem właściwym do rozpoznania tego żądania jest organ I instancji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Przeprowadzona z punktu widzenia legalności, tj. zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania przepisów prawa materialnego, kontrola zaskarżonego postanowienia wykazała, że jest ono dotknięte uchybieniami uzasadniającymi jego wzruszenie, a tym samym przedmiotowa skarga, musiała zostać uwzględniona. Zdaniem Sądu, zaskarżone postanowienie wydano z naruszeniem przepisów prawa procesowego, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Na tle uregulowań zawartych w Kodeksie postępowania administracyjnego, nie budzi wątpliwości, że zgodnie z zasadą dwuinstancyjności organ odwoławczy obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę rozstrzygniętą decyzją/postanowieniem organu I instancji. Istota administracyjnego toku instancji polega bowiem na dwukrotnym rozstrzygnięciu tej samej sprawy a nie tylko na kontroli zasadności argumentów podniesionych w stosunku do orzeczenia organu I instancji. Organ odwoławczy ma obowiązek rozpatrzyć wszystkie żądania stron i ustosunkować się do nich w uzasadnieniu, rozpoznając sprawę w oparciu o stan prawny i faktyczny obowiązujący w dniu wydania decyzji ostatecznej (por. wyrok NSA z 3.03.1993 r. sygn. akt IV SA 1241/93, opubl. ONSA 1993 r., Nr 3, poz. 79).

Granice postępowania odwoławczego wyznaczają zasady postępowania administracyjnego, w tym, zasady prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.), której realizacja wymaga by organy administracji publicznej podejmowały wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Zasada ta rozwinięcie swoje znajduje w art. 77 § 1 k.p.a. jak też w art. 80 k.p.a. Strona postępowania oczywiście zgodnie z zasadą czynnego udziału jest uprawniona do przedstawienia dowodów, wniosków i żądań. Ponieważ to organ administracji ma podjąć wszelkie kroki niezbędne do wyjaśnienia sprawy, strona, która nie przytoczyła faktów ani dowodów w postępowaniu przed organem I instancji, może je przytoczyć w postępowaniu przed organem II instancji. Reguły dowodzenia zawarte w k.p.a. wskazują, że w sytuacji gdy strona przypisuje określonym zdarzeniom, faktom czy okolicznościom decydujące dla wyniku sprawy znaczenie, będzie naruszać prawo i uchybiać zasadzie z art. 8 k.p.a. i art. 11 k.p.a. takie niekorzystne dla strony rozstrzygnięcie organu, które w uzasadnieniu nie będzie odnosiło się w sposób rzeczywisty do przedstawionych argumentów. Takie działanie organu narusza art. 7 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. Ostatnio powołany przepis szczegółowo określa jakie wymogi powinno spełniać uzasadnienie decyzji. Uzasadnienie jest niezwykle istotnym składnikiem decyzji, jego zadaniem jest wyjaśnienie rozstrzygnięcia stanowiącego dyspozytywną część decyzji. Strona ma bowiem prawo znać argumenty i przesłanki podejmowania decyzji, gdyż w przeciwnym wypadku nie ma możliwości obrony swoich słusznych interesów. Uzasadnienie faktyczne musi wyjaśniać okoliczności wskazujące na potrzebę lub konieczność wydania decyzji, uwzględniając przy tym zgromadzony w sprawie materiał dowodowy. Nie budzi wątpliwości Sądu, że odpowiednie ujawnienie procesu decyzyjnego w sferze podstawy faktycznej rozstrzygnięcia stanowi jedną z gwarancji prawidłowej realizacji zasady swobodnej oceny dowodów z art. 80 k.p.a., rozumianej jako ocena tego materiału na podstawie całokształtu zgromadzonych dowodów a także stanowi wyraz zrealizowania przez organ wynikającej z art. 11 k.p.a. zasady przekonywania. Uzasadnienie prawne stosownie do postanowień art. 107 § 3 k.p.a., to wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Uzasadnienie prawne polega nie tylko na przytoczeniu treści przepisów, wyjaśnieniu normy prawnej, ale też wytłumaczeniu dlaczego organ zastosował określony przepis rozstrzygając sprawę i dlaczego przyjął taką wykładnię przepisu. Uzasadnienie decyzji tłumaczy zastosowanie normy prawa materialnego w określonej sytuacji faktycznej, a zatem tłumaczy także dlaczego w danej sytuacji faktycznej i prawnej określone normy prawne w stosunku do adresata decyzji nie mają zastosowania. W tym sensie uzasadnienie decyzji stanowi uzupełnienie rozstrzygnięcia. Jeżeli w myśl art. 107 § 1 k.p.a. w decyzji należy wskazywać podstawę materialnoprawną decyzji, czyli normę prawną, która np. stanowi podstawę nałożenia sankcji administracyjnej, to w uzasadnieniu powinien znaleźć się wywód prawny (czyli wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji z przytoczeniem przepisów) dlaczego inne normy prawne, które wyłączają zastosowanie tego rodzaju sankcji, nie mogą znaleźć zastosowania w tej sprawie. W uzasadnieniu decyzji organ odnosi się do istotnych okoliczności sprawy i żądań strony, a w przypadku organu odwoławczego ustosunkowuje się do zarzutów odwołania.

W niniejszej sprawie Sąd stwierdza, że już sama treść zaskarżonego postanowienia uzasadnia uwzględnienie skargi. Gdyby bowiem dopuścić do sytuacji, w której Kolegium powołuje się wyłączenie na uchwałę składu siedmiu sędziów NSA w sprawie I OPS 5/06, przytaczając większy fragmentu jej uzasadnienia, a następnie wyraża jedynie ogólne stwierdzenie, że kosztami postępowania można obciążyć właścicieli sąsiednich nieruchomości, tj. nieruchomości objętych postępowaniem rozgraniczeniowym, wówczas należałoby uznać, że podjęcie uchwały w celu wyjaśnienia przepisów prawnych z zakresu prawa materialnego lub procesowego, których stosowanie wywołało rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych, zwalnia organ administracyjny od przedstawienia własnego stanowiska, polegającego m.in. na wskazaniu powodów, dla których uznaje, że w konkretnej sprawie znajduje zastosowanie wykładnia przepisów przedstawionych w takiej uchwale. Podkreślając, że uchwała składu siedmiu sędziów NSA wyjaśniająca przepisy prawne, których stosowanie wywołało rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych jest wiążąca w danej sprawie sądowej (art. 187 § 2 p.p.s.a.), ponadto ma ona tzw. ogólną moc wiążącą, wynikającą z art. 269 § 1 p.p.s.a., co oznacza, że wiąże ona sądy administracyjne we wszystkich sprawach, w których miałby być stosowany interpretowany przepis, to nie budzić również wątpliwości, że konieczne jest uwzględnianie także przez organ administracji takich uchwał. W przypadku organów administracyjnych, przy braku formalnego związania uchwałą powiększonego składu NSA, istnienie takiego związania rozpatrywać należy na płaszczyźnie faktycznej ("mocy autorytetu"). Wykluczyć jednak należy posługiwanie się autorytetem NSA wyrażonym w uchwale w sposób, który prowadzi do zastąpienia własnych rozważań organu administracyjnego na temat normy prawnej mającej zastosowanie do ustalonego w sprawie stanu faktycznego. Kolegium obowiązane było zatem w uzasadnieniu rozstrzygnięcia dowieść, dlaczego w zaistniałej sytuacji faktycznej znalazł zastosowanie art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a., zwłaszcza gdy skarżący powołując się na regulację prawną, która w ich ocenie stanowi podstawę do odstąpienia od nałożenia na nich obowiązku ponoszenia kosztów postępowania rozgraniczeniowego, przytaczają fakty i dowody, które mają takie stanowisko wykazać.

W pełni podzielając stanowisko wyrażone uchwale I OPS 5/06, w której NSA odnosząc się do zagadnienia obciążania kosztami stron uczestniczących w postępowaniu rozgraniczeniowym przyjął, że w tego rodzaju postępowaniu istnieje możliwość obciążenia kosztami rozgraniczenia nieruchomości stron będących właścicielami sąsiadujących nieruchomości, a nie tylko strony, która żądała wszczęcia postępowania rozgraniczeniowego. Pogląd ten ma bowiem oparcie w unormowaniach zawartych w art. 152 k.c. i jest związany z faktem istnienia interesu każdego z właścicieli nieruchomości w ustaleniu przebiegu granic, które stały się sporne. Takie jednak stanowisko nie oznacza, jak zdaje się to przyjmować Kolegium, ponieważ wobec braku własnych rozważań tego organu w tym zakresie, taka ocena wymyka się spod kontroli sądowej, że z powołanej uchwały wynika, że w każdym przypadku organ prowadzący postępowanie rozgraniczeniowe musi jego kosztami obciążyć wszystkie osoby biorące w nim udział (wnioskodawcę i uczestników postępowania rozgraniczeniowego). NSA w uchwale dopuścił bowiem jedynie możliwość obciążenia wszystkich właścicieli sąsiadujących nieruchomości takimi kosztami w określonych okolicznościach, nie stwierdzając jednak kategorycznie, że tego rodzaju rozstrzygnięcie musi zawsze zapaść w takim postępowaniu. Przeciwne stanowisko ograniczałoby bowiem organowi swobodę stosowania w postępowaniu rozgraniczeniowym przepisu art. 262 § 1 k.p.a., a więc swobodę w ocenie, które z wygenerowanych w toku postępowania kosztów strona powinna ponieść w związku z tym, że albo wynikły one z jej winy albo zostały poniesione w jej interesie lub na jej żądanie (wyrok NSA z 7.12.2018r., sygn. akt I OSK 369/17, wyroki WSA: z 8.11.2016r., sygn. akt II SA/Bk 575/16, z 1.08.2018 r., sygn. akt III SA/Kr 350/18, z 18.12.2018 r., sygn. akt III SA/Lu 485/18, z 1.08.2019 r., sygn. akt II SA/Go 301/19).

Orzeczenie w przedmiocie kosztów postępowania rozgraniczeniowego na podstawie art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a., którym obciążone zostają strony będące właścicielami sąsiadujących nieruchomości, a nie tylko strona, która żądała wszczęcia takiego postępowania, powinno jednak poprzedzić rozważenie wszystkich istotnych okoliczności sprawy, niezależnie od tego, że ustalenie granic nieruchomości leży w interesie wszystkich właścicieli, gdy granice gruntów stały się sporne. Przepis art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a. statuuje dwie alternatywne przesłanki wyznaczające sposób obciążenia tymi kosztami. Decyduje albo interes strony, albo żądanie strony. Podejmując takie postanowienie organ musi więc wziąć pod uwagę, czy zachowanie strony uzasadnia obciążenie kosztami postępowania tylko jedną z nich, czy też niektóre z nich, bądź wszystkie. Takie ustalenia powinny być wynikiem zaistniałych w sprawie istotnych okoliczności faktycznych, które wymagają od organu oceny w świetle mającej znaleźć zastosowanie normy prawnej.

Powyższe okoliczności znalazły się poza oceną Kolegium, pomimo tego, że w zażaleniu skarżący nie tyle kwestionowali wysokość kosztów jakim zostali obciążeni, co czyni zasadniczo zbędne rozważania Kolegium w tym zakresie, ale nie zgodzili się co do samej zasady z obciążeniem ich takim kosztami. Na uzasadnienie takiego stanowiska wskazali m.in. na brak sporu granicznego pomiędzy nimi a wnioskodawcą. Akcentowali zwłaszcza wątpliwości na temat okoliczności faktycznych, jakimi kierowała się strona żądająca rozgraniczenia. Nie przesądzając na obecnym etapie sprawy wpływu takiej argumentacji na obciążenie kosztami postępowania tylko jednej strony, czy też niektórych z nich, bądź wszystkich, tym niemniej obowiązkiem Kolegium będzie powyższe okoliczności rozważyć, w kontekście zastosowania w sprawie przepisu art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a. i obciążenia kosztami rozgraniczenia również skarżących, jako właścicieli sąsiedniej nieruchomości. Przypuszczać należy, że dla Kolegium pewne oceny są oczywiście słuszne, więc albo nie przedstawia podstawy dla takich ocen lub w ogóle pomija ich przytoczenie w uzasadnieniu. Tymczasem uzasadnienie ma przekonać do trafności rozumowania organu. Nawet przyjmowane bez dowodu za prawdziwe fakty powszechnie znane, należy przytoczyć w uzasadnieniu i wykazać, że należą do faktów powszechnie znanych.

W podsumowaniu należy powtórzyć, że Kolegium, rozpoznając zażalenie skarżących na postanowienie organu I instancji w sprawie kosztów postępowania rozgraniczeniowego na podstawie art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a., powinno odnieść się do argumentacji zawartej w tym zażaleniu, aby następnie wyjaśnić i omówić okoliczności przekonujące o istnieniu podstaw ustawowych do ponoszenia przez skarżących kosztów takiego postępowania. Oczywisty jest w takim przypadku wymóg prawidłowego stosowania art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. Uzasadnienie takiego rozstrzygnięcia nie powinno sprowadzać się do powołania się wyłączenie na uchwałę I OPS 5/06 oraz bliżej nieokreślonego orzecznictwa wojewódzkich sądów administracyjnych. Zacytowanie nawet całej treści uchwały siedmiu sędziów NSA nie zwalnia organu od samodzielnego rozstrzygnięcia sprawy.

Z podanych względów oraz na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 c oraz art. 200 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.