Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 2887/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-08-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6205 Nadzór sanitarny
Hasła tematyczne: Ochrona zdrowia
Skarżony organ: Inspektor Sanitarny
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 103 ust. 1 pkt 1, pkt 1b lit. c, ust. 2 pkt 1, art. 104
journal: Dz.U. 2017 poz 149
law: Ustawa z dnia 25 sierpnia 2006 r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Augustyniak - Pęczkowska, , Sędzia WSA Joanna Gierak - Podsiadły (spr.), Sędzia WSA Izabela Ostrowska, Protokolant specjalista Monika Gąsińska - Goc, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 sierpnia 2018 r. sprawy ze skargi T. Sp. z o.o. z siedzibą w G. na decyzję Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] września 2017 r. znak: [...] w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej oddala skargę


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi wniesionej przez T. Sp. z o.o. w G. jest decyzja Głównego Inspektora Sanitarnego z [...] września 2017 r. utrzymująca w mocy decyzję [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z [...] sierpnia 2017 r. nr [...].

Tą ostatnią, organ sanitarny, na podstawie art. 103 ust. 1 pkt 1 i pkt 1b lit. c, ust. 2 pkt 1, art. 104 ustawy z dnia 25 sierpnia 2006 r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia (Dz. U. z 2017 r., poz. 149 ze zm.), wymierzył T. Spółce z o. o. w G. karę pieniężną: w wysokości 2500 zł za nieprzestrzeganie wymagań w zakresie znakowania środka spożywczego pn. [...], określonych w przepisie art. 7 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1169/2011 z 25 października 2011 r., tj. za czyn wymieniony w art. 103 ust. 1 pkt 1b lit. c ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia (pkt 1 decyzji), oraz w wysokości 2500 zł za nieprzestrzeganie wymagań w zakresie znakowania środka spożywczego pn. [...], określonych w art. 3 lit. a, art. 5 ust. 1 lit. a i lit. e rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1924/2006 z 20 grudnia 2006 r. w sprawie oświadczeń żywieniowych i zdrowotnych dotyczących żywności, tj. za czyn z art. 103 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia, w zw. z art. 52a tej ustawy.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, utrzymując to orzeczenie w mocy, GIS wskazał przede wszystkim na to, że znajomość i przestrzeganie przepisów prawa żywnościowego jest obowiązkiem każdego podmiotu działającego na rynku spożywczym oraz, że przedsiębiorca odpowiada nie tylko za jakość zdrowotną środków spożywczych wprowadzanych do obrotu lecz również za treść informacji umieszczonych na jego opakowaniu lub prezentacji i reklamie.

Wskazał przy tym, że zgodnie z definicją ujętą w art. 3 pkt 8 rozporządzenia nr 178/2002 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 28 stycznia 2002 r. ustanawiającego ogólne zasady i wymagania prawa żywnościowego, powołującego Europejski Urząd ds. Bezpieczeństwa Żywności i ustanawiającego procedury w zakresie bezpieczeństwa żywności, "wprowadzanie na rynek" oznacza posiadanie żywności lub pasz w celu sprzedaży, z uwzględnieniem oferowania do sprzedaży lub innej formy dysponowania, bezpłatnego lub nie, oraz sprzedaż, dystrybucję i inne formy dysponowania. W związku z powyższym nie ulega wątpliwości, że strona, jako podmiot wprowadzający przedmiotowy w sprawie suplement diety do obrotu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej ponosi pełną odpowiedzialność za treść oznakowania środka spożywczego pn. [...], natomiast organy urzędowej kontroli żywności zobowiązane są do kontroli przestrzegania przez stronę wymagań wynikających z zastosowania przez nią przepisów prawa żywnościowego m. in.: w kontekście znakowania środka spożywczego (suplementu diety), co niewątpliwie miało miejsce w rozpoznawanej sprawie.

GIS wskazał przy tym, że organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej nie pełnią funkcji opiniodawczo - doradczej w sprawach dotyczących poprawnego skorygowania przez stronę treści kwestionowanego sformułowania. Zgodnie z ustawą z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej organy te zobowiązane są do sprawowania nadzoru nad działalnością polegającą na produkcji lub wprowadzania do obrotu środków spożywczych, a głównym celem tego prawa jest ochrona interesów konsumentów i umożliwienie im świadomego wyboru związanego ze spożywaną przez nich żywnością. Prawo żywnościowe jednoznacznie określa, że "etykietowanie, reklama i prezentacja żywności, z uwzględnieniem ich kształtu, wyglądu lub opakowania, używanych opakowań, sposobu ułożenia i miejsca wystawienia oraz informacji udostępnionych na ich temat w jakikolwiek sposób, nie może wprowadzać konsumenta w błąd". Zatem obowiązkiem producenta jest wprowadzanie do obrotu produktów oznakowanych zgodnie z przepisami, w sposób rzetelny i nie wzbudzający wątpliwości konsumenta (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 8 stycznia 2015 r. sygn. akt: VII SA/Wa 1226/14).

I dalej, GIS podał, że w ramach niniejszej sprawy ocenie przez organy urzędowej kontroli żywności poddana została prawidłowość stosowania oświadczeń zdrowotnych. W oznakowaniu zakwestionowanego suplementu diety użyto następujące stwierdzenia: "[...] może być stosowany we wszelkich stanach wymagających nawilżenia jamy ustnej, gardła i krtani", "wyciąg z szałwii korzystnie wpływa na łagodzenie podrażnionego gardła i strun głosowych oraz wspiera naturalną odporność organizmu", "wyciąg z rumianku korzystnie wpływa na łagodzenie podrażnionego gardła i strun głosowych oraz wspiera naturalną odporność organizmu", "wyciąg z tymianku korzystnie wpływa na łagodzenie podrażnionego gardła i strun głosowych oraz wspiera naturalną odporność organizmu. Ułatwia odkrztuszanie ", "wyciąg z korzenia prawoślazu korzystnie wpływa na łagodzenie podrażnionego gardła i strun głosowych oraz wspiera naturalną odporność organizmu", "wyciąg z lipy korzystnie wpływa na łagodzenie podrażnionego gardła i strun głosowych oraz wspiera naturalną odporność organizmu", "cynk jest jednym z najważniejszych pierwiastków śladowych biorących udział w przemianach komórkowych. Działa przeciwutleniająco. Korzystnie wpływa na pracę układu odpornościowego", "witamina C działa przeciwutleniająco. Pomaga w prawidłowym funkcjonowaniu układu odpornościowego". Ponadto, jak podał GIS, na głównej stronie opakowania poniżej nazwy przedmiotowego produktu umieszczone zostało przez stronę oświadczenie graficzne w postaci dwóch nakładających się profili, dolny w kolorze zielonym, górny - biały. Na wysokości ich szyj znajdują się okręgi w kolorze malinowym o coraz mniejszych promieniach. Ostatnim jest malinowe koło leżące na wysokości krtani. Dodatkowo obok znajdują się następujące treści: "24, z maliną, pastylki do ssania".

Wskazał, że wprowadzanie do obrotu środków spożywczych oznakowanych oświadczeniami żywieniowymi i zdrowotnymi, które nie spełniają wymagań określonych w rozporządzeniu nr 1924/2006, narusza art. 52a ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia.

Z art. 2 ust. 2 pkt 1 i 5 rozporządzenia nr 1924/2006 wynika, że "oświadczenie" oznacza każdy komunikat lub przedstawienie, które zgodnie z przepisami wspólnotowymi lub krajowymi, nie jest obowiązkowe, łącznie z przedstawieniem obrazowym, graficznym lub symbolicznym w jakiejkolwiek formie, które stwierdza, sugeruje lub daje do zrozumienia, że żywność ma szczególne właściwości. Zaś definicja "oświadczenia zdrowotnego" brzmi następująco: każde oświadczenie, które stwierdza, sugeruje lub daje do zrozumienia, że istnieje związek pomiędzy kategorią żywności, daną żywnością lub jednym z jej składników a zdrowiem. Jednocześnie w art. 3 cytowanego rozporządzenia przewidziano, że oświadczenia żywieniowe i zdrowotne mogą być stosowane przy etykietowaniu, prezentacji i w reklamie żywności wprowadzanej na rynek we Wspólnocie jedynie w przypadku, gdy są one zgodne z przepisami niniejszego rozporządzenia. Bez uszczerbku dla dyrektyw 2000/13/WE i 84/450/EWG, oświadczenia żywieniowe i zdrowotne nie mogą: być nieprawdziwe, niejednoznaczne lub wprowadzające w błąd; budzić wątpliwości co do bezpieczeństwa lub adekwatności odżywczej innej żywności; zachęcać do nadmiernego spożycia danej żywności lub stanowić przyzwolenia dla niego; stwierdzać, sugerować lub dawać do zrozumienia, że zrównoważony i zróżnicowany sposób odżywiania się nie może zapewnić odpowiednich ilości składników odżywczych w ujęciu ogólnym. Odstępstwa w przypadku składników odżywczych, których nie można dostarczyć w wystarczającej ilości przez stosowanie zrównoważonego i zróżnicowanego sposobu odżywiania się, łącznie z warunkami ich stosowania, mającego na celu zmianę elementów innych niż istotne niniejszego rozporządzenia poprzez jego uzupełnienie, mogą być przyjęte zgodnie z procedurą regulacyjną połączoną z kontrolą, o której mowa w art. 25 ust. 3, przy uwzględnieniu szczególnych warunków występujących w państwach członkowskich; odnosić się do zmian w funkcjonowaniu organizmu w sposób wzbudzający lub wykorzystujący lęk u konsumenta przy pomocy tekstu bądź przy pomocy obrazów, przedstawień graficznych lub symbolicznych.

Zatem, w myśl art. 3 lit. a w związku z art. 5 ust. 2 rozporządzenia nr 1924/2006 oświadczenia zdrowotne nie mogą być nieprawdziwe, niejednoznaczne lub wprowadzające w błąd, muszą być sprecyzowane w taki sposób, aby przeciętny konsument mógł zrozumieć opisane w oświadczeniu korzystne działanie.

Organ wskazał przy tym, że art. 5 rozporządzenia nr 1924/2006 reguluje ogólne warunki stosowania oświadczeń żywieniowych i zdrowotnych. Stosownie do treści tego artykułu stosowanie oświadczeń żywieniowych lub zdrowotnych jest dozwolone jedynie w przypadkach, gdy spełnione są następujące warunki:

na podstawie ogólnie uznanych dowodów naukowych potwierdzone zostało, że obecność lub brak, albo też obniżona zawartość w danej żywności lub kategorii żywności składnika odżywczego lub innej substancji, do której odnosi się oświadczenie, ma korzystne działanie odżywcze lub fizjologiczne;

składnik odżywczy lub inna substancja, której dotyczy oświadczenie:

jest zawarty(-a) w produkcie końcowym w znaczącej ilości określonej w przepisach wspólnotowych lub — gdy nie istnieją takie przepisy — w ilości, która ma zgodne z oświadczeniem działanie odżywcze lub fizjologiczne, co potwierdzają ogólnie uznane dowody naukowe; lub

nie jest w nim zawarty(-a) lub jest zawarty(-a) w obniżonej ilości, która ma zgodne z oświadczeniem działanie odżywcze lub fizjologiczne, co potwierdzają ogólnie uznane dowody naukowe;

w odpowiednich przypadkach, składnik odżywczy lub inna substancja, której dotyczy oświadczenie, występuje w postaci przyswajalnej przez organizm;

ilość produktu, jakiej spożycia można racjonalnie oczekiwać, zapewnia znaczącą ilość składnika odżywczego lub innej substancji, której dotyczy oświadczenie, określoną w przepisach wspólnotowych lub - gdy nie istnieją takie przepisy - znaczącą ilość, która przyniesie zgodne z oświadczeniem działanie odżywcze lub fizjologiczne, co potwierdzają ogólnie uznane dowody naukowe;

zgodność ze szczegółowymi warunkami określonymi w zależności od przypadku w rozdziale III lub w rozdziale IV.

Analizując treść art. 5 rozporządzenia 1924/2006 GIS stwierdził, że wyraźnie odnosi się on jedynie do składnika odżywczego lub innej substancji i wskazuje, że przedmiotem oświadczenia zdrowotnego może być tylko składnik odżywczy lub inna substancja (a nie cały produkt). Uznał więc, że zastosowanie oświadczenia zdrowotnego w reklamie produktu, które odnosi się nie do składnika produktu, ale do całego produktu jest nieprawidłowe. Błędne jest także uznanie, że tego rodzaju oświadczenie jest dopuszczalne i zgodne z prawem, i nie wprowadza konsumenta w błąd.

Stwierdził przy tym, że przedmiotowy suplement diety nie był przedmiotem naukowej oceny przez EFSA, zatem stwierdzenie "[...] może być stosowany we wszelkich stanach wymagających nawilżenia jamy ustnej, gardła i krtani" nie powinno być przez stronę stosowane.

Analizując dalej prawidłowość zamieszczonych w oznakowaniu przedmiotowego suplementu diety oświadczeń zdrowotnych, GIS podzielił ocenę organu I instancji i stwierdził, że treści oświadczeń dotyczące cynku i witaminy C - w odniesieniu do działania przeciwutleniającego, nie uzyskały dopuszczenia do stosowania, tzn. nie są wymienione w rozporządzeniu nr 432/2012. Natomiast propozycje dla składników roślinnych, tj. rumianku i korzenia prawoślazu - w całości; szałwii, lipy, tymianku - w odniesieniu do korzystnego wpływu na łagodzenie podrażnionego gardła i strun głosowych; tymianku - w odniesieniu do ułatwienia odksztuszania; nie zostały przekazane do oceny przez Europejski Urząd ds. Bezpieczeństwa Żywności, zwanego dalej EFSA. Zatem nie mogą być one używane do opisu żywności/składników żywności, co zostało ustalono przez organy urzędowej kontroli żywności na podstawie "Register of Questions", który to rejestr opublikowany został na stronach internetowych EFSA.

Podkreślił, że art. 10 rozporządzenia nr 432/2012 zabrania m. in. stosowania oświadczeń, o ile nie zostało udzielone w odniesieniu do nich zezwolenie i nie figurują w wykazie dozwolonych oświadczeń.

Dla przykładu, w odniesieniu do cynku dla pracy układu odpornościowego, dopuszczonym oświadczeniem jest - pomaga w prawidłowym funkcjonowaniu układu odpornościowego. Wymowa dopuszczonego oświadczenia jest nieco inna niż zastosowanego przez stronę na opakowaniu zakwestionowanego środka spożywczego, w którym pominięty został element prawidłowego funkcjonowania układu, a więc u osoby zdrowej. Inaczej może być odebrane stwierdzenie użyte przez stronę ww. suplementu diety: "korzystnie wpływa na pracę (...)", wobec dopuszczonego prawem - "pomaga w prawidłowym funkcjonowaniu (...)". To pierwsze nieautoryzowane stwierdzenie sugeruje pozytywny efekt w każdym przypadku, również w przypadku braku odporności, podczas gdy dozwolone oświadczenie, wskazuje jedynie na cechę pomocy w normalnej pracy układu odpornościowego.

Organ wskazał następnie na oświadczenia zdrowotne oczekujące na ocenę, dla szałwii i tymianku, przywołując ich angielskie brzmienie, jak i wolne tłumaczenie na język polski; i na podstawie powyższego uznał, że sens przytoczonych i zgłoszonych do oceny stwierdzeń jest nieco inny niż treści użyte w opisie przedmiotowego suplementu diety. Odczucie ulgi, stan łagodzenia, kojenia dla podrażnienia gardła i strun głosowych nie jest tym samym, co wywieranie korzystnego wpływu na proces "łagodzenia podrażnionego gardła, krtani i strun głosowych", jak wskazała strona na opakowaniu przedmiotowego produktu. W tym drugim przypadku wskazuje się na oddziaływanie, element aktywności w stosunku do stanu podrażnienia a więc odnosi się do wywołania pewnej zmiany fizjologicznej - likwidacji stanu podrażnienia. Określenia: ulga, kojący, łagodzący, przyjemny nie mają takiego zabarwienia znaczeniowego. Wskazują na bierny stan wobec przyczyny dolegliwości. Zdrowe gardło, krtań, jama ustna przy prawidłowych funkcjach fizjologicznych nie potrzebują wspomagania procesu nawilżenia, następuje on naturalnie i samoistnie, nie wymaga wsparcia.

W związku z powyższym GIS przyjął, że organ I instancji słusznie uznał, że w niniejszej sprawie strona złamała zasadę elastyczności brzmienia, używając "mocniejszego" przekazu w stosunku do oświadczeń zdrowotnych będących w trakcie oceny przez EFSA, co w żaden sposób nie mogło być zaakceptowane przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej. Organ dodał, że sam fakt, że dana treść oświadczenia znajduje się na tzw. "liście pending" nie oznacza automatycznie, że można ją zastosować.

Wskazał także na definicję środka spożywczego określoną w art. 3 ust. 1 oraz suplementu diety - uregulowaną w art. 3 ust. 3 pkt 39 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia. Stwierdził, że definicje te w sposób zasadniczy odróżniają ogólne właściwości i przeznaczenie środków spożywczych, w tym suplementów diety od produktów leczniczych. W szczególności dotyczy to "innego efektu fizjologicznego", który w przypadku suplementu diety należy rozumieć jako optymalizację prawidłowych fizjologicznych funkcji organizmu (utrzymanie, wspomaganie, optymalizowanie), a nie przywracanie, odbudowa, zapobieganie, czy też modyfikacja funkcji fizjologicznych, właściwych dla produktu leczniczego.

Organ podkreślił przy tym, że oznakowanie suplementów diety, winno podawać konsumentom rzetelną informację zawierającą niezbędne dane wynikające z funkcji i przeznaczenia produktu, mając na uwadze również to, że suplementy diety są przeznaczone dla osób zdrowych i mają na celu utrzymać, bądź zachować podstawowe funkcje fizjologiczne organizmu, a nie zapobiegać chorobom lub leczyć. Zaś w celu przywrócenia, bądź odzyskania właściwego stanu zdrowia stosuje się produkty lecznicze.

Dodatkowo wskazał, że zgodnie z dokumentem Rady Europy z dnia 7 lutego 2008 r. pt.: "Homeostasis, a model to distinguish between foods (including food supplements and medicinal products)", odbudowywanie prawidłowych funkcji fizjologicznych jest działaniem produktów leczniczych, a stan homeostazy występujący u człowieka charakteryzuje się pozostawaniem wszystkich parametrów życiowych w normach, określonych dla osoby zdrowej.

W konsekwencji stwierdził, że zmiana w wymowie propozycji zastosowanych oświadczeń zdrowotnych dokonana przez stronę prowadzi do prezentowania ww. produktu jako posiadającego cechy produktu leczniczego, co jest niezgodne z definicją środka spożywczego, a także suplementu diety.

Organ dodał, że w związku z funkcjonowaniem zarówno w prawodawstwie europejskim jak i polskim definicji produktu leczniczego oczywistym staje się stanowisko Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości, mianowicie że: "z produktem leczniczym mamy do czynienia nie tylko wtedy, gdy produkt ten posiada właściwości terapeutyczne czy diagnostyczne, ale również wtedy, gdy produkt posiada takie właściwości w niewystarczającym stopniu, bądź nie posiada ich w ogóle, ale został on przedstawiony w sposób, który sugeruje średnio poinformowanemu konsumentowi, że produkt te właściwości posiada" (zob. wyrok Trybunału Sprawiedliwości z dnia 21 marca 1991 r. w sprawie C-369/8 Jean-Marie Delattre).

Organ wyjaśnił także, że naruszenie przez stronę przepisu dotyczącego znakowania przedmiotowego preparatu wiąże się z nieprzestrzeganiem wymagań art. 7 rozporządzenia nr 1169/2011.

Rozwijając powyższe wskazał, że w składzie przedmiotowego suplementu diety znajdują się dwie substancje słodzące: izomalt i sukraloza. Zgodnie z Załącznikiem III do rozporządzenia nr 1169/2011, w którym wykazano środki spożywcze, w przypadku których etykietowanie musi zawierać co najmniej jeden dodatkowy rodzaj danych szczegółowych, dla przypadku środków spożywczych zawierających substancje słodzące, w szczególności rodzaju lub kategorii żywności wymienionej w punkcie 2.1. tj. środków spożywczych zawierających substancję słodzącą lub substancje słodzące dozwolone zgodnie z rozporządzeniem (WE) nr 1333/2008 z dnia 16 grudnia 2008 r. w sprawie dodatków do żywności (Dz. Urz. UE L 354 z 31.12.2008, ze zm.), należy podać wymienioną w Danych Szczegółowych, uwagę o treści: "zawiera substancję(-e) słodzącą(-e)"; którą umieszcza się obok nazwy środka spożywczego. Ma ona charakter ogólny informujący o użyciu dla nadania słodkiego smaku nie cukru, a jego zamiennika czyli substancji słodzącej. W niniejszym przypadku dotyczy to dwóch substancji słodzących, tj. izomaltu i sukralozy. Ponadto, jeśli wyrób zawiera którąś z wymienionych konkretnie w ww. załączniku substancji słodzących, należy uzupełnić wcześniejszą informację o należną, odpowiadającą danemu przypadkowi. I tak, dla użycia w środkach spożywczych alkoholi wielowodorotlenowych dozwolonych zgodnie z rozporządzeniem nr 1333/2008, w ilości ponad 10 %, na podstawie informacji w punkcie 2.4, informacja szczegółowa powinna brzmieć następująco: "spożycie w nadmiernych ilościach może mieć efekt przeczyszczający". W suplemencie diety pn.: [...] składnikiem, który posiada ww. właściwości jest izomalt. Zatem strona na opakowaniu zakwestionowanego środka spożywczego zamieściła ostrzeżenie o możliwym efekcie przeczyszczającym, jednakże bez podania informacji o zastosowaniu środków słodzących. Brak takiego oznakowania ma dodatkowy wydźwięk w połączeniu z deklaracją strony "nie zawiera cukru", która została umieszczona na głównej stronie opakowania i w mniejszym rozmiarze na jego stronie tylnej, gdzie również jest ostrzeżenie o efekcie przeczyszczającym. Wobec podkreślenia faktu przez stronę o nie zastosowaniu cukru i braku informacji o użyciu zamiast cukru substancji słodzących, należało bezsprzecznie przyjąć, że strona wprowadza w błąd konsumentów przedstawiając swój produkt w sposób nierzetelny łamiąc wymagania art. 7 ust. 1 lit. a rozporządzenia nr 1169/2011, który stanowi, iż informacje na temat żywności nie mogą wprowadzać w błąd, w szczególności: a) co do właściwości środka spożywczego, a w szczególności co do jego charakteru, tożsamości, właściwości, składu, ilości, trwałości, kraju lub miejsca pochodzenia, metod wytwarzania lub produkcji.

Organ dodał, że w niniejszej sprawie nie można zgodzić się z tłumaczeniem strony odnośnie wymaganych pouczeń dotyczących użycia substancji słodzących. Przytoczenie angielskiego brzmienia tytułu załącznika nie zmienia jego sensu. W obu wersjach językowych mówi się o konieczności podawania jednej lub większej ilości informacji, w zależności od specyfiku konkretnego przypadku użycia danych substancji. Stwierdzenia - co najmniej jedno i - jedno lub więcej, oznaczają to samo, czyli że nie wyłącznie jedno pouczenie jest wymagane. Ich ilość zależy od konkretnego przypadku: gdy w wyrobie znajduje się tylko substancja/e słodząca/e, należy to zaznaczyć w sposób podany w załączniku, gdy cukier i substancja/e słodząca/e, należy to zaznaczyć w sposób podany w załączniku. Jeśli substancją słodzącą jest: aspartam/ sól aspartamu-acesulfamu należy to zaznaczyć w sposób podany w załączniku, jeśli jest nią któryś z polioli, należy pouczyć o efekcie przeczyszczającym, jeśli użyto aspartam/ sól aspartamu-acesulfamu i polioli, to trzeba podać każdą z powyższych informacji, jeśli zaś inne niż aspartam/sól aspartamu-acesulfamu, poliole, to tylko podaje się informacje o obecności substancji słodzących (analogicznie gdy użyto mieszanki cukru i substancji słodzących).

GIS stwierdził, że postępowanie dowodowe w przedmiotowej sprawie prowadzone było w sposób prawidłowy, zgodnie z przepisami art. 8, art. 9 i art. 80 k.p.a. W trakcie postępowania ocenione zostały wszystkie informacje zebrane w toku postępowania wyjaśniającego; nadto: umożliwiono stronie ustosunkowanie się do poszczególnych twierdzeń. Tym samym zapewniono stronie czynny udział w postępowaniu, a także możliwość wypowiedzenia się co do całości materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie. Jak zauważył GIS, organ I instancji, poprzez przeprowadzenie postępowania dowodowego w sposób wyczerpujący, prawidłowo wyjaśnił stan faktyczny, czym spełnił dyspozycję przepisów art. 77 k.p.a. Natomiast poprzez prawidłowe, wyczerpujące uzasadnienie zaskarżonej decyzji organ ten spełnił również wymagania art. 11 k.p.a., co w konsekwencji doprowadziło do zmiany przez stronę kwestionowanego przez organy urzędowej kontroli żywności oznakowania dla suplementu diety pn.: "[...]", o czym mowa w odwołaniu strony na str. 24 i 25.

GIS uznał także, że miarkując wysokość kary nie doszło do naruszenia prawa.

Podtrzymując rozstrzygnięcie organu I instancji stwierdził, że organ ten w sposób prawidłowy zebrał i ocenił materiał dowodowy oraz słusznie uznał, że w rozpoznawanej sprawie wystąpiły okoliczności uzasadniające nałożenie kary pieniężnej na podstawie art. 103 ust. 1 pkt 1 oraz art. 103 ust. 1b lit. c ww. ustawy. Zgodnie bowiem z treścią tych przepisów, kto nie przestrzega wymagań w zakresie znakowania środków spożywczych, w tym w zakresie prezentacji, reklamy i promocji, określonych w art. 33 ust. 3 i 4, art. 45 ust. 3 i 4, art. 48 ust. 2 i 3 oraz art. 52a, a także wymagań w tym zakresie określonych w przepisach wydanych na podstawie art. 14 ust. 2 pkt 3, art. 22 ust. 1 pkt 3, art. 26 ust. 1 pkt 4, art. 27 ust. 6 pkt 2, art. 39 pkt 3 i art. 44 pkt 2, a także kto nie przestrzega wymagań w zakresie znakowania środków spożywczych, określonych w przepisach rozporządzenia nr 1169/2011, podlega karze pieniężnej w wysokości do trzydziestokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej za rok poprzedzający, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego, na podstawie przepisów o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, w Dzienniku Urzędowym Rzeczypospolitej Polskiej "Monitor Polski"'. Natomiast zgodnie z art. 103 ust. 2 pkt 1 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia wysokość kary pieniężnej może być wymierzona do pięciokrotnej wartości brutto zakwestionowanej ilości środka spożywczego.

W związku z powyższym zasadnym było w tym przypadku przyjęcie przez organ I instancji górnej granicy wymiaru kary, która została określona w art. 103 ust. 2 pkt 1, czyli do pięciokrotnej wartości brutto zakwestionowanej ilości środka spożywczego. Dodał, że organ I instancji ustalił, że wartość zakwestionowanego suplementu diety wynosiła 139 875,30. zł, gdzie pięciokrotność, wartości brutto zakwestionowanej ilości środka spożywczego stanowiła kwota – 699.376,50 zł.

Organ podkreślił jednocześnie, że odpowiedzialność uregulowana w art. 103 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia ma obiektywny charakter. Ustawodawca poprzez ten przepis obliguje organ do nałożenia kary, w każdym przypadku ustalenia, że doszło do naruszenia wymagań określonych w wymienionym artykule. Treść powyższego przepisu, poparta jednoznacznym orzecznictwem sądów, nie pozostawia zatem wątpliwości, iż odpowiedzialność ponoszona na podstawie tego przepisu wypływa z samego faktu naruszenia przepisów prawa (ma obiektywny charakter). W przypadku odpowiedzialności administracyjnej nie obowiązuje bowiem zasada odpowiedzialności na zasadzie winy - wystarczy samo naruszenie normy sankcjonowanej, co stanowi tzw. koncepcję winy obiektywnej. W każdym przypadku ustalenia, że doszło do naruszenia przepisów organ jest zobligowany więc do nałożenia kary administracyjnej. Nie jest zatem możliwe odstąpienie od wymierzenia kary. Powyższe oznacza obligatoryjność działania organu Państwowej Inspekcji Sanitarnej i nałożenie kary pieniężnej w każdym przypadku ustalenia, że doszło do naruszenia wymagań określonych w przepisach w nim wymienionych. W rozpoznawanej sprawie w sposób niebudzący wątpliwości ustalono, że strona nie przestrzegała wymagań określonych w przepisach prawa żywnościowego.

Wyjaśnił, że ustalając wysokość kary pieniężnej organ jest zobligowany uwzględnić przesłanki wskazane w art. 104 ust. 2 tj.: stopień szkodliwości czynu, stopień zawinieni i zakres naruszenia, dotychczasową działalność podmiotu działającego na rynku spożywczym i wielkość produkcji zakładu.

Przesłanka stopnia szkodliwości czynu jest pochodną przesłanki zakresu naruszenia, na którą z kolei składa się nie tylko okres naruszenia, ale również rozmiar naruszenia tj. rodzaj i charakter naruszonych przepisów, charakterystyka środka spożywczego oraz jego odbiorców, liczba środków spożywczych, których dotyczyło naruszenie, stopień niezgodności z odpowiednimi przepisami przewidującymi określony obowiązek. Oceniając stopień szkodliwości czynu zaznaczył więc, że naruszenie przepisów prawa żywnościowego w zakresie znakowania środków spożywczych, w tym suplementów diety, godzi w zasadniczy cel tego prawa jakim jest potrzeba rzetelnego informowania i ochrony konsumenta. Zdaniem Głównego Inspektora Sanitarnego, stopień szkodliwości czynu w niniejszej sprawie jest znaczny, bowiem strona dopuściła się naruszenia przepisu, który ma na celu ochronę konsumenta. Uchybienie temu przepisowi należy do jednych z cięższych przewinień w zakresie prawa żywnościowego. Stosowanie nieautoryzowanych oświadczeń zdrowotnych przez stronę, tj. oświadczeń leczniczych o tzw. "mocniejszym" przekazie, może mieć istotny wpływ na zdrowie i życie ludzkie, gdyż informacje te mogą decydować o wyborze takich produktów przez konsumentów m. in. w określonych stanach chorobowych. Zatem konsument wierząc, że informacje zamieszczone w oznakowaniu przedmiotowego produktu są prawdziwe, może stosować wskazany preparat do leczenia konkretnych chorób, czego skutkiem może być nie tylko brak poprawy stanu zdrowia, ale również jego pogorszenie z uwagi na brak właściwości leczniczych.

Oceniając stopień zawinienia zważył, że odpowiedzialność administracyjna powstaje na zasadzie winy obiektywnej. Mamy tu zatem do czynienia z odpowiedzialnością absolutną, a przesłanka winy subiektywnej ("zawinienia") nie ma znaczenia dla samej możliwości nałożenia kary pieniężnej z art. 103. Wina subiektywna, czyli zarzucalność czynu, z którym ustawa o bezpieczeństwie żywności i żywienia wiąże odpowiedzialność karno-administracyjną, ma jednak istotne znaczenie dla określenia wysokości nakładanej kary. Przez winę subiektywną należy przy tym rozumieć możliwość postawienia sprawcy zarzutu, że popełniając delikt administracyjny, nie zastosował się do normy prawnej, mimo że można było tego od niego wymagać.

Firma T. Sp. z o.o. niewątpliwie posiada wieloletnią praktykę na polskim rynku w branży farmaceutycznej. Strona, jak sama wskazuje na oficjalnej stronie internetowej (https://tactica.pl/kim-jestesmy/): "Jesteśmy dynamicznie rozwijającą się polską firmą farmaceutyczną, producentem leków, suplementów diety, żywności specjalnego przeznaczenia medycznego, wyrobów medycznych i kosmetyków. Stawiamy na nowoczesność i bezpieczeństwo, tworzymy i dostarczamy pacjentom, farmaceutom oraz lekarzom produkty najwyższej jakości.(...)". Z powyższego wyraźnie wynika, że strona doskonale odróżnia produkty lecznicze od tych o działaniu "wspomagającym", czyli suplementy diety. Tym bardziej niezrozumiałe jest przypisywanie suplementowi diety właściwości upodabniających go do produktu leczniczego poprzez zastosowanie nieautoryzowanych oświadczeń zdrowotnych, o "mocniejszym" przekazie, łamiąc przy tym tzw. zasadę elastyczności brzmienia oświadczeń. W ocenie Głównego Inspektora Sanitarnego, stronę należy uznać za podmiot profesjonalny, który prowadząc działalność farmaceutyczną i działalność spożywczą winien mieć świadomość istnienia przepisów regulujących kwestie nie tylko znakowania produktów leczniczych, ale również znakowania środków spożywczych, w tym suplementów diety, a także wynikające z nich ograniczenia. Przyjął, że strona mając świadomość istnienia ww. przepisów prawa żywnościowego w sposób w pełni świadomy dopuściła się ich naruszenia. Zachowanie strony, które należy oceniać jako podmiot profesjonalny, w której ofercie znajdują się zarówno produkty lecznicze, jak również suplementy diety, powinno podlegać wyższym standardom niż podmiotów, które nie posiadają tak bogatego doświadczenia. Tym samym należy uznać, że strona działała umyślnie wprowadzając na polski rynek środek spożywczy oznakowany w niepoprawny sposób.

Niemniej jednak, przy ocenie stopnia zawinienia istotny jest fakt, że strona podjęła działania zmierzające do zmiany zakwestionowanego oznakowania przedmiotowego produktu. A okoliczność ta ma łagodzący wpływ na wysokość nałożonej kary pieniężnej.

Zgodnie z kolejną wytyczną wymiaru kary, tj. dotychczasową działalność podmiotu działającego na rynku spożywczym, należy odnieść się do wcześniejszej ogólnej postawy podmiotu w zakresie przestrzegania przepisów o bezpieczeństwie żywności i żywienia, wykonywania obowiązków wynikających z jej przepisów, ewentualnych naruszeń oraz stosunku do decyzji wydawanych w tym zakresie przez właściwe organy (zob. Komentarz do art. 103 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia, 2012.12.31, M. Syska). Organ podał, że chęć współpracy strony z organami urzędowej kontroli żywności wskazuje na świadomość odpowiedzialności strony za przedmiotowy produkt, co z oczywistych względów zostało potraktowane przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej, jako czynnik w znacznym stopniu obniżający wysokość nałożonej kary pieniężnej.

Ostatnia z dyrektyw wymiaru kary tj. wielkość produkcji zakładu wskazuje na konieczność powiązania wysokości nakładanej kary pieniężnej z wielkością produkcji zakładu, a zatem ze skalą prowadzonej działalności, a pośrednio także z jego przychodami i możliwościami finansowymi. Organ I instancji przy ocenie wielkości zakładu wziął pod uwagę informacje przekazane przez stronę do protokołu kontroli sanitarnej z 9 kwietnia 2015 r. a mianowicie: strona zatrudnia około 80 osób; jest średniej wielkości firmą; nie posiada własnej infrastruktury produkcyjnej, produkcja odbywa się poprzez wykonawców kontaktowych w ich obiektach. Ilość wprowadzonego do obrotu w roku 2016 suplementu diety pn.: "[...]" to 24.576 sztuk. Organ I instancji słusznie uznał więc, że niniejsza działalność spożywcza nie jest prowadzona przez stronę na znaczną skalę, co również było czynnikiem obniżającym wysokość nałożonej kary pieniężnej.

Biorąc pod uwagę wszystkie powyższe okoliczności, mające wpływ na wymiar nałożonej kary Główny Inspektor Sanitarny uznał, że zastosowana wobec strony kara pieniężna w dolnej granicy ustawowego zagrożenia, tj. w łącznej wysokości 5 000 zł, co stanowi około 0,7 % maksymalnego wymiaru kary możliwej do wymierzenia w niniejszej sprawie jest karą niską, jednocześnie adekwatną do ustalonego zawinienia, jest również odpowiednio dolegliwą i spełniającą swoją funkcję prewencyjną.

Na koniec zauważył, że obecność na rynku innych produktów oznakowanych również w nieprawidłowy sposób, nie jest i nie może stanowić okoliczności zobowiązującej organ do zmiany stanowiska w rozpoznawanej sprawie.

W skardze do Sądu na ww. decyzję Głównego Inspektora Sanitarnego, skarżąca Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej, a także o zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Zaskarżonej decyzji Spółka zarzuciła:

-naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. art. 7, 8, 11, 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a. poprzez:

1. błędne ustalenie, że wszystkie komunikaty zamieszczone na opakowaniu suplementu diety "[...]" mają charakter oświadczeń zdrowotnych lub żywieniowych, pomimo braku dostatecznych dowodów potwierdzających to twierdzenie;

2. błędne ustalenie stanu faktycznego i niedostateczne wyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy polegające na:

dokonaniu błędnego ustalenia, że zamieszczone przez skarżącą na opakowaniu suplementu diety oświadczenia dotyczące rumianku: "wyciąg z rumianku korzystnie wpływa na łagodzenie podrażnionego gardła i strun głosowych oraz wspiera naturalną odporność organizmu"; korzenia prawoślazu: "wyciąg z korzenia prawoślazu korzystnie wpływa na łagodzenie podrażnionego gardła i strun głosowych oraz wspiera naturalną odporność organizmu"; szałwii, lipy i tymianku: "korzystnie wpływa na łagodzenie podrażnionego gardła i strun głosowych"; tymianku: "ułatwia odksztuszanie"; cynku i witaminy C: "działa przeciwutleniająco", "korzystnie wpływa na prace układu odpornościowego", nie mogą być używane do opisu żywności/składników żywności albowiem nie zostały przekazane do oceny Europejskiego Urzędu ds. Bezpieczeństwa Żywności (dalej "EFSA") lub nie znajdują się na liście oświadczeń autoryzowanych co było w szczególności związane z następującymi uchybieniami w ustaleniu stanu faktycznego:

nieuwzględnienie faktu, że zamieszczone przez skarżącą oświadczenia dla składników roślinnych są sformułowane w sposób poprawny i rzetelny oraz odpowiadają treści oświadczeń w języku angielskim będących przedmiotem oceny EFSA;

nieuwzględnienie faktu, że oświadczenia dotyczące cynku i witaminy C zostały sformułowane w granicach zasady "elastyczności brzmienia";

dokonanie błędnego ustalenia, że oświadczenie "[...] może być stosowany we wszelkich stanach wymagających nawilżenia jamy ustnej, gardła i krtani" jest oświadczeniem zdrowotnym, które nie było przedmiotem naukowej oceny przez EFSA, a zatem nie powinno być stosowane przez skarżącą;

dokonanie błędnego ustalenia, że zmiana w wymowie propozycji oświadczeń zdrowotnych dokonana przez skarżącą prowadzi do prezentowania suplementu diety "[...]" jako posiadającego cechy produktu leczniczego;

dokonanie błędnego ustalenia, że zamieszczone przez skarżącą na opakowaniu suplementu diety informacje w postaci liczby "24", informacja "nie zawiera cukru" oraz malinowe okręgi sugerują szybkie działanie produktu, a w szczególności jego działanie lecznicze;

dokonanie błędnego ustalenia, że Skarżąca wprowadzała w błąd konsumentów poprzez brak poinformowania ich o zawartych w suplemencie diety "[...]" substancjach słodzących, podczas gdy Skarżąca takie informacje zamieściła;

3. sporządzenie uzasadnienia decyzji nie pozwalające na ocenę toku rozumowania i prawidłowości ustaleń organu, w szczególności w zakresie w jaki sposób została naruszona zasada elastyczności brzmienia, oraz w zakresie zamieszczenia oświadczeń zdrowotnych o treści nieodpowiadającej treści oświadczeń zdrowotnych, które zostały zgłoszone do oceny EFSA;

-naruszenie przepisów prawa materialnego tj.:

a. art. 7 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1169/2011 poprzez jego błędną wykładnię w przedmiotowej sprawie i niezasadne przyjęcie, że skarżąca nie przestrzegała wymagań w zakresie znakowania suplementu diety "[...]" określonych w tym przepisie - tj. wymogu rzetelnego informowania poprzez brak wprowadzania w błąd co do składu środka spożywczego, wymogu nieprzypisywania środkowi spożywczemu właściwości zapobiegania chorobom lub leczeniu chorób ludzi lub odwoływania się do takich właściwości, podczas gdy wszystkie wskazane w tym przepisie wymagania zostały spełnione;

b. załącznika nr III do rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1169/2011 poprzez jego błędną wykładnię w przedmiotowej sprawie i niezasadne przyjęcie, że skarżąca nie zastosowała w oznakowaniu suplementu diety "[...]" wszystkich wymaganych pouczeń wskazanych w tym załączniku, podczas gdy prawidłowa wykładnia tego załącznika prowadzi do wniosku, że skarżąca w sposób prawidłowy dokonała oznakowania środka spożywczego;

c. art. 52a ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia w zw. z art. 3 lit. a rozporządzenia (WE) nr 1924/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 20 grudnia 2006 r. w sprawie oświadczeń żywieniowych i zdrowotnych dotyczących żywności poprzez jego błędne zastosowanie polegające na wadliwym uznaniu, że ustalony w sprawie stan faktyczny - tj. oznakowanie suplementu diety "[...]" odpowiada hipotezie normy prawnej wskazanej w tym artykule, tj., że zamieszczone przez skarżącą oświadczenia zdrowotne są nieprawdziwe, niejednoznaczne lub wprowadzające w błąd, podczas gdy żadne z zamieszczonych przez skarżącą oświadczeń w oznakowaniu suplementu diety "[...]" nie ma takiego charakteru;

d. art. 52a ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia w zw. z art. 5 ust. 1 lit. a i lit. e rozporządzenia (WE) nr 1924/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 20 grudnia 2006 r. w sprawie oświadczeń żywieniowych i zdrowotnych dotyczących żywności poprzez jego błędne zastosowanie polegające na wadliwym uznaniu przez organ, że ustalony w sprawie stan faktyczny, tj. oznakowanie suplementu diety "[...]" nie spełnia warunków wskazanych w tym przepisie, tj.: że skarżąca zamieściła w oznakowaniu suplementu diety "[...]" oświadczenia zdrowotne lub żywieniowe przy braku ogólnie uznanych dowodów naukowych potwierdzających korzystne działanie odżywcze lub fizjologiczne składników odżywczych lub substancji zawartych w środku spożywczym, a także, że naruszone zostały warunki wskazane w rozdziale III i IV rozporządzenia 1924/2006;

e. rozporządzenia Komisji (UE) nr 432/2012 z dnia 16 maja 2012 r. ustanawiającego wykaz dopuszczonych oświadczeń zdrowotnych dotyczących żywności, innych niż oświadczenia odnoszące się do zmniejszenia ryzyka choroby oraz rozwoju i zdrowia dzieci poprzez jego błędne zastosowanie w przedmiotowej sprawie i wadliwe przyjęcie, że skarżąca zamieściła w oznakowaniu oświadczenia zdrowotne, które nie zostały zamieszczone w wykazie określonym w tym rozporządzeniu oraz poprzez błędne przyjęcie, że skarżąca naruszyła zasadę elastyczności brzmienia, o której mowa w motywie 9 preambuły do rozporządzenia Komisji (UE) nr 432/2012;

f. art. 103 ust. 1 pkt. 1 i pkt 1b lit. c w zw. z art. 104 ust. 2 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia poprzez dowolne ustalenie wysokości kary pieniężnej nałożonej na skarżącą, lakoniczne uzasadnienie dyrektyw wymiaru kary i brak uwzględnienia wszystkich dyrektyw wymiaru kary wskazanych w tym przepisie, co prowadzi do naruszenia art. 7 k.p.a.

W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Sanitarny wniósł o jej oddalenie , podtrzymując stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie; zaskarżona decyzja nie narusza prawa.

Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Głównego Inspektora Sanitarnego z [...] września 2017 r. znak: [...], utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji wymierzającą karę za nieprzestrzeganie wymagań w zakresie znakowania środka spożywczego [...], w łącznej kwocie 5000 zł.

Podstawę materialnoprawną tych orzeczeń stanowi art. 103 ust. 1 pkt 1 oraz pkt 1b lit. c ustawy z dnia 25 sierpnia 2006 r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia. Zgodnie z tymi przepisami, kto nie przestrzega wymagań w zakresie znakowania środków spożywczych, w tym w zakresie prezentacji, reklamy i promocji, określonych w art. 33 ust. 3 i 4, art. 45 ust. 3 i 4, art. 48 ust. 2 i 3 oraz art. 52a, a także wymagań w tym zakresie określonych w przepisach wydanych na podstawie art. 14 ust. 2 pkt 3, art. 22 ust. 1 pkt 3, art. 26 ust. 1 pkt 4, art. 27 ust. 6 pkt 2, art. 39 pkt 3 i art. 44 pkt 2 (ust. 1 pkt 1), oraz: nie przestrzega wymagań w zakresie znakowania środków spożywczych, określonych w przepisach rozporządzenia nr 1169/2011 (ust. 1 pkt 1b lit. c), podlega karze pieniężnej w wysokości do trzydziestokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej za rok poprzedzający, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego, na podstawie przepisów o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, w Dzienniku Urzędowym Rzeczypospolitej Polskiej "Monitor Polski". Powołując przytoczone przepisy, w obu instancjach wskazano na to, że skarżąca swoim postepowaniem dopuściła się naruszenia przepisów prawa żywnościowego w zakresie znakowania ww. suplementu diety, tj. art. 52a ww. ustawy (o którym mowa w art. 103 ust. 1 pkt 1 tej ustawy), jak i art. 7 rozporządzenia nr 1169/2011 (wymienionego w art. 103 ust. 1 pkt 1b lit. c).

W ocenie Sądu, stanowisko to jest prawidłowe.

Ustalenia i analiza przeprowadzone w sprawie wykazały bowiem naruszenie ww. przepisów prawa żywnościowego. W takiej zaś sytuacji organ zobligowany był wydać decyzję wymierzającą karę pieniężną, w związku ze stwierdzonymi nieprawidłowościami – określając przy tym wysokość kary odrębnie za każde naruszenie, jeśli stwierdził takich więcej. Zważyć przy tym należy, że przepis art. 103 ust. 1 cyt. ustawy, nie jest oparty na żadnym uznaniu organu. To zaś oznacza, że w każdym przypadku, o którym mowa w tym przepisie właściwy organ zobowiązany jest wymierzyć karę pieniężną i nie może od wydania tego rodzaju orzeczenia odstąpić. Taka też sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie, co w sposób rzetelny i wnikliwy zostało przedstawione w uzasadnieniach wydanych decyzji. Biorąc pod uwagę nie tylko obszerność tych uzasadnień, ale przede wszystkim ich treść – w tym wskazany w sposób czytelny stan prawny w zakresie prawa żywnościowego (znakowania środków spożywczych), poczynione ustalenia co do sformułowań i znaków użytych na opakowaniu przedmiotowego w sprawie suplementu diety (co w sprawie pozostaje bezsporne), a także argumentację skarżącej prezentowaną zwłaszcza na etapie I instancji, ale też w odwołaniu, i jej analizę dokonaną przez organy orzekające, nie sposób podzielić zarzutów skargi wskazujących na wydanie tych orzeczeń z naruszeniem przepisów procesowych. Sąd nie stwierdził ani naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niewłaściwe uzasadnienie wydanych rozstrzygnięć (uznając, że decyzje organów obu instancji spełniają wymogi określone w tym przepisie, jako że zawierają wszystkie elementy w nim wymienione), ani pozostałych wskazanych w skardze, a regulujących postępowanie dowodowe, czy dotyczących zasad ogólnych (w tym zasady zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej). Sąd zauważa przy tym, że niepodzielenie stanowiska organu co do stwierdzonych nieprawidłowości, jeszcze nie świadczy o naruszeniu przepisów postępowania – poprzez dokonanie błędnych ustaleń faktycznych czy niedostateczne wyjaśnienie sprawy. Takich w niniejszej sprawie Sąd nie stwierdził, a zarzuty skargi o charakterze procesowym postrzega jako wyraz polemiki z ustaleniami organu, bo nie wskazuje się w nich na żadne kwestie, które pozostałyby w sprawie niewyjaśnione.

Sąd nie stwierdził także, aby w sprawie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego, poprzez wadliwe przyjęcie, że zaistniały przesłanki, o których mowa w cyt. powyżej art. 103 ust. 1 pkt 1 i pkt 1b lit. c ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia. W takich zaś okolicznościach zastosowanie tego przepisu i wymierzenie kary należało uznać za w pełni zasadne.

I tak, rozwijając powyższe, Sąd przede wszystkim zauważa, że nie ma sporu co do tego, jakich określeń użyto na opakowaniu produktu pn. "[...]", dopuszczonego i wprowadzonego do obrotu jako suplement diety. W obu decyzjach wydanych w sprawie, przywołano następujące (użyte w oznakowaniu tego produktu) stwierdzenia: "[...] może być stosowany we wszystkich stanach wymagających nawilżenia jamy ustnej, gardła i krtani", "wyciąg z szałwii korzystnie wpływa na łagodzenie podrażnionego gardła i strun głosowych oraz wspiera naturalną odporność organizmu", "wyciąg z rumianku korzystnie wpływa na łagodzenie podrażnionego gardła i strun głosowych oraz wspiera naturalną odporność organizmu", "wyciąg z tymianku korzystnie wpływa na łagodzenie podrażnionego gardła i strun głosowych oraz wspiera naturalną odporność organizmu. Ułatwia odkrztuszanie", "wyciąg z korzenia prawoślazu korzystnie wpływa na łagodzenie podrażnionego gardła i strun głosowych oraz wspiera naturalną odporność organizmu", "wyciąg z lipy korzystnie wpływa na łagodzenie podrażnionego gardła i strun głosowych oraz wspiera naturalną odporność organizmu", "cynk jest jednym z najważniejszych pierwiastków śladowych biorących udział w przemianach komórkowych. Działa przeciwutleniająco. Korzystnie wpływa na pracę układu odpornościowego", "witamina C działa przeciwutleniająco. Pomaga w prawidłowym funkcjonowaniu układu odpornościowego". Wskazano też na to, że na głównej stronie opakowania poniżej nazwy wyrobu zamieszczono oświadczenie graficzne z treścią: 24, z maliną, pastylki do ssania.

Prawidłowo przy tym przyjęto, że co do zasady takie treści mogą być użyte w oznakowaniu produktu, pod warunkiem jednak spełniania wymagań określonych w rozporządzeniu nr 1924/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie oświadczeń żywieniowych i zdrowotnych dotyczących żywności, o czym stanowi art. 52a ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia. Prawidłowo jednocześnie wskazano, że ww. stwierdzenia jak i użyty znak graficzny, stanowią oświadczenia w rozumieniu przepisów rozporządzenia nr 1924/2006. Jak bowiem stanowi art. 2 ust. 2 pkt 1 tego rozporządzenia, "oświadczenie" oznacza każdy komunikat lub przedstawienie, które, zgodnie z przepisami wspólnotowymi lub krajowymi, nie są obowiązkowe, łącznie z przedstawieniem obrazowym, graficznym lub symbolicznym w jakiejkolwiek formie, które stwierdza, sugeruje lub daje do zrozumienia, że żywność ma szczególne właściwości. W konsekwencji, słusznie uznano, że powyżej przytoczone zapisy należało zbadać pod kątem spełnienia wymogów wynikających ze wskazanego rozporządzenia, a dokonując oceny w tym kontekście słusznie niektóre w części, a niektóre w całości zakwestionowano. Wzięto przy tym pod uwagę definicję oświadczenia zdrowotnego uregulowaną w art. 2 ust. 1 pkt 5 omawianego rozporządzenia, w myśl której "oświadczenie zdrowotne" oznacza każde oświadczenie, które stwierdza, sugeruje lub daje do zrozumienia, że istnieje związek pomiędzy kategorią żywności, daną żywnością lub jednym z jej składników, a zdrowiem. Uwzględniono następnie tak zasady ogólne dotyczące wszystkich oświadczeń, jak i warunki szczególne dotyczące oświadczeń zdrowotnych (v. art. 8 i nast. Rozporządzenia nr 1924/2006), słusznie uznając, że ww. stwierdzenia sugerują szczególne właściwości produktu, a jako takie mają charakter oświadczeń zdrowotnych. Prawidłowo w efekcie stwierdzono, że oświadczenia dotyczące rumianku, korzenia prawoślazu - w całości, szałwii, lipy, tymianku - w odniesieniu do korzystanego wpływu łagodzenie podrażnionego gardła i strun głosowych, tymianku dodatkowo - w odniesieniu do ułatwienia odkrztuszania, cynku i witaminy C - w odniesieniu do działania przeciwutleniającego, nie uzyskały dopuszczenia do stosowania, a propozycje dla składników roślinnych w takim brzmieniu nie zostały przekazane do oceny do EFSA - Urzędu ds. Bezpieczeństwa Żywności, co zaś oznacza, że nie mogą być używane. Prawidłowo także uznano, że oświadczenia zdrowotne mogą dotyczyć poszczególnych składników, ale nie całego wyrobu – kwestionując na tej podstawie zapis: "[...] może być stosowany we wszystkich stanach wymagających nawilżenia jamy ustnej, gardła i krtani" (por. wyrok NSA z 22 kwietnia 2015 r., sygn. akt II OSK 272/14). Słusznie także zakwestionowano znak graficzny użyty w oznaczeniu produktu, sugerujący zmianę chorobową, w jakiej preparat miałby być stosowany.

Taka ocena znajduje podstawę w art. 10 i nast. rozporządzenia nr 1924/2006, a także w pkt 9 i 11 preambuły do rozporządzenia Komisji (UE) nr 432/2012 (o którym poniżej).

Zważyć przy tym trzeba, że zgodnie z art. 10 ust. 1, oświadczenia zdrowotne są zabronione, o ile nie są one zgodne z ogólnymi wymaganiami zawartymi w rozdziale II i wymaganiami szczególnymi zawartymi w niniejszym rozdziale oraz o ile nie zostało udzielone w odniesieniu do nich zezwolenie zgodnie z niniejszym rozporządzeniem i nie figurują w wykazie dozwolonych oświadczeń zawartym w art. 13 i 14. Już tylko z tego zapisu wynika, że zasadą jest zakaz stosowania oświadczeń zdrowotnych, a zezwolenie na ich stosowanie jest wyjątkiem. Ich stosowanie na zasadzie wyjątku, może mieć zaś miejsce wówczas, gdy zezwolono na ich stosowanie umieszczając w załączniku do rozporządzenia Komisji (UE) nr 432/2012 ustanawiającego wykaz dopuszczonych oświadczeń zdrowotnych dotyczących żywności, innych niż oświadczenia odnoszące się do zmniejszenia ryzyka choroby oraz rozwoju i zdrowia dzieci, czy kolejnych go zmieniających, ewentualnie – gdy figurują w wykazie dozwolonych oświadczeń, o którym mowa w art. 13 i art. 14 rozporządzenia nr 1924/2006. Z uwzględnieniem tych regulacji prawnych dokonano analizy w sprawie; nie zakwestionowano tych oświadczeń, co do których wydano zezwolenie na ich stosowanie; użycie pozostałych słusznie podważono – wskazując przede wszystkim na to, że tego rodzaju oświadczenia nie zostały zaakceptowane – przyjęte przez właściwe organy, zauważając jednocześnie, że oświadczenia dotyczące tych samych składników roślinnych, zostały wprawdzie zgłoszone do oceny, niemniej ich wydźwięk jest inny, niż użyty przez skarżącą, co stanowi o naruszeniu pkt 9 preambuły do rozporządzenia nr 432/2012 (regulującego zasadę elastyczności brzmienia, także omówioną przez organy orzekające w niniejszej sprawie).

W konsekwencji Sąd nie podzielił zarzutów skargi dotyczących naruszenia art. 52a ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia, w pełni zgadzając się z organami orzekającymi, że przy znakowaniu przedmiotowego suplementu diety naruszono przepisy rozporządzenia nr 1924/2006 przez zamieszczenie niedozwolonych oświadczeń zdrowotnych. Sąd nie znajduje podstaw do tego aby w tym miejscu powielać analizę organu przedstawioną obszernie w decyzjach wydanych w sprawie, w kontekście wskazanego zagadnienia. Dla przykładu, zauważa jedynie, że w przypadku cynku dopuszczono oświadczenie zdrowotne, ale o innej wymowie niż zastosowane na oznakowaniu produktu; dozwolone to: pomaga w prawidłowym funkcjonowaniu układu odpornościowego, tymczasem w opisie suplementu diety pominięto element prawidłowego funkcjonowania układu odpornościowego. Sąd zauważa również, że w przypadku oświadczeń zdrowotnych oczekujących na ocenę, dla tymianku zgłoszona propozycja, to: kojący dla jamy ustnej i gardła/ulga w przypadku podrażnienia gardła i krtani/łagodzący i przyjemny wpływ na gardło, krtań i struny głosowe. Sens tych opisów jest inny niż zastosowany w oznaczeniu suplementu diety; zwrot: ulga, kojący, łagodzący, przyjemny, ma bowiem inne znaczenie niż wywieranie korzystnego wpływu na proces łagodzenia podrażnionego gardła; opisy z propozycji zgłoszonych wskazują na bierny stan wobec przyczyny dolegliwości, w przypadku sformułowania użytego przez skarżącą – wskazuje się na oddziaływanie, wywołanie pewnej zmiany fizjologicznej, tj. likwidacji stanu podrażnienia; a zatem ten sens został zmieniony (w sposób sugerujący właściwości lecznicze produktu).

Sąd nie podzielił również zarzutów skargi dotyczących art. 7 rozporządzenia nr 1169/2011, jak i załącznika III do tego rozporządzenia. Sąd za prawidłową uznał bowiem ocenę organów dokonaną w kontekście tych regulacji prawnych. Organy wykazały bowiem niezgodność znakowania produktu z załącznikiem III do rozporządzenia nr 1169/2011, w którym wykazano środki spożywcze, w przypadku których etykietowanie musi zawierać co najmniej jeden dodatkowy rodzaj danych szczegółowych. W przypadku środków spożywczych zawierających substancje słodzące - określonych w pkt 2.1 - "zawiera substancję(-e) słodzącą(-e)"; informację tę umieszcza się obok nazwy środka spożywczego. W niniejszym przypadku produkt zawiera dwie: izomalt i sukralozę. Dodatkowo jeśli wyrób zawiera którąś z wymienionych konkretnie w tym załączniku substancji słodzących, należy uzupełnić wcześniejszą informację o należną, odpowiadającą danemu przypadkowi. I tak, dla użycia w środkach spożywczych alkoholi wielowodorotlenowych dozwolonych zgodnie z rozporządzeniem (WE) nr 1333/2008 w ilości ponad 10%, na podstawie pkt-u 2.4, informacja szczegółowa powinna brzmieć: "spożycie w nadmiernych ilościach może mieć efekt przeczyszczający". Na opakowaniu jest ten zapis, ale nie ma wcześniejszego. Brak tego zapisu w tym przypadku ma dodatkowy wydźwięk z uwagi na informacje o braku cukru, co wprowadza konsumentów w błąd. Zważyć przy tym należy, że informacje na temat żywności nie mogą wprowadzać w błąd, w szczególności co do właściwości środka spożywczego, a w szczególności co do jego charakteru, tożsamości, właściwości, składu, ilości, trwałości, kraju lub miejsca pochodzenia, metod wytwarzania lub produkcji; muszą być rzetelne, jasne i łatwe do zrozumienia dla konsumenta (v. przepisy art. 7 rozporządzenia nr 1169/2011).

Podsumowując, z uwagi na nieprzestrzeganie prawa żywnościowego w zakresie znakowania środka spożywczego, zasadne w sprawie było wymierzenie skarżącej kary, w oparciu o art. 103 ust. 1 pkt 1 oraz pkt 1b lit. c ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia.

Sąd nie stwierdził więc, aby doszło do naruszenia ww. przepisów poprzez ich zastosowanie; postępowanie przeprowadzone w sprawie w sposób wnikliwy, wykazało bowiem wystąpienie przesłanek określonych w ww. art. 103 ust. 1.

Wymierzając karę organy orzekające uwzględniły zarówno art. 103 ust. 2 pkt 1 ww. ustawy, w myśl którego w przypadkach, o których mowa w ust. 1 pkt 1-3 - wysokość kary pieniężnej może być wymierzona do pięciokrotnej wartości brutto zakwestionowanej ilości środka spożywczego lub produktu niebędącego żywnością wprowadzonego do obrotu jako żywność, jak i art. 104 ust. 2 tej ustawy; i zdaniem Sądu wydane rozstrzygnięcia, także w tej kwestii, dotyczącej wymiaru kary nie naruszają prawa – jako poprzedzone koniecznymi ustaleniami i szczegółowo uzasadnione, w oparciu o prawidłową interpretację zwłaszcza tego ostatniego przepisu.

Sąd zauważa przy tym, że decydując o wysokości kary wzięto pod uwagę zarówno charakter naruszeń i ich stopień, a także szkodliwość – słusznie akcentując, że stwierdzone uchybienia są o tyle istotne, że mogły skutkować wprowadzeniem konsumentów w błąd. Jednocześnie wzięto pod uwagę, że skarżąca już w toku postępowania w części usunęła zakwestionowane oznaczenia produktu (zmieniając znak graficzny, ale też stosując się do Załącznika III do rozporządzenia nr 1169/2011). Uwzględniono nadto wielkość zakładu oraz wartość zakwestionowanego produktu. W konsekwencji, orzeczona kara stanowi około 0,7% maksymalnego wymiaru kary możliwej do wymierzenia w niniejszej sprawie; jest karą niską, ale zgodzić się należy z organami, że odpowiednio dolegliwą i spełniającą swoją funkcję prewencyjną. Sąd stwierdza zatem, że wbrew stanowisku skarżącej, wymierzając w tej sprawie karę pieniężną organy wzięły pod uwagę elementy wymienione w ww. przepisie, wskazując m. in. na czym polegała kwestia szkodliwości niezgodnych z prawem a zastosowanych oświadczeń zdrowotnych. Sąd zauważa jednocześnie, że kara winna być proporcjonalna, co oznacza, że nie może być nadmierna i musi uwzględniać wagę naruszenia, ale jednocześnie jako kara o charakterze prewencyjnym musi być skuteczna. Wymogi te, zdaniem Sądu, spełnia kara w wymiarze orzeczonym w niniejszej sprawie.

Z tych wszystkich względów Sąd nie znalazł podstaw do uwzględnienia skargi i co najmniej uchylenia zaskarżonej decyzji.

W tej sytuacji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przyjął, że zaskarżone rozstrzygnięcie jest prawidłowe i, w oparciu o art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302), orzekł o oddaleniu skargi.