Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt I SA/Rz 877/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2020-01-28 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6531 Dotacje oraz subwencje z budżetu państwa, w tym dla jednostek samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 252 ust. 1
journal: Dz.U. 2019 poz 869
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych - tekst jedn.
article: art. 90
journal: Dz.U. 2018 poz 1457
law: Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący S.WSA Jarosław Szaro, Sędzia WSA Małgorzata Niedobylska, Asesor WSA Jacek Boratyn /spr./, Protokolant ref. Sabina Długosz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 stycznia 2020 r. sprawy ze skargi S.C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] listopada 2018 r. nr [...] w przedmiocie określenia kwoty dotacji podlegającej zwrotowi do budżetu miasta oddala skargę.


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze, decyzją z dnia [...] listopada 2018 r., nr [...], po rozpatrzeniu odwołania S. C.– zwanej dalej skarżącą, od

decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] lipca 2018 r., nr [...], w przedmiocie określenia skarżącej:

1) - wysokości niepodatkowej należności budżetowej o charakterze publicznoprawnym, z tytułu dotacji pobranej w nadmiernej wysokości, w latach 2013-2016, w kwocie 184 248,13 zł, wraz z odsetkami liczonymi jak od zaległości podatkowej,

2) - wysokości niepodatkowej należności budżetowej o charakterze publicznoprawnym, z tytułu dotacji niewykorzystanej do końca roku budżetowego 2013 i roku budżetowego 2016, w kwocie 1 262,49 zł, wraz z odsetkami liczonymi jak od zaległości podatkowej,

3) - wysokości niepodatkowej należności budżetowej o charakterze publicznoprawnym, z tytułu dotacji pobranej w latach 2013-2016, wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem, w wysokości 119 886,83 zł, wraz z odsetkami liczonymi jak od zaległości podatkowych,

uchylił zaskarżoną decyzję, w części obejmującej pkt 3) rozstrzygnięcia, tj. w zakresie określenia skarżącej wysokości niepodatkowej należności budżetowej o charakterze publicznoprawnym, z tytułu dotacji pobranej w latach 2013-2016, wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem, w wysokości 119 886,83 zł, wraz z odsetkami liczonymi jak od zaległości podatkowych i określił skarżącej wysokość niepodatkowej należności budżetowej, z tytułu dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem w kwocie 94 886,83 zł, wraz z odsetkami liczonymi jak od zaległości podatkowych.

W stanie faktycznym przedmiotowej sprawy skarżąca prowadziła na terenie T. Niepubliczne przedszkole "[...]". Z tego tytułu pobierała, w latach 2013-2016, dotację oświatową, na podstawie art. 90 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2019 r. poz. 1481, ze zm., zwanej dalej ustawą systemową) oraz przepisów uchwały Rady Miasta [...] z [...] czerwca 2011 r. w sprawie ustalenia trybu udzielenia i rozliczania dotacji dla publicznych i niepublicznych przedszkoli i innych form wychowania przedszkolnego, szkół i placówek oświatowych prowadzonych na terenie miasta Tarnobrzeg. Warunkiem otrzymania dotacji było złożenie przez podmiot ubiegający się o przyznanie dotacji (w tym wypadku skarżącą) wniosku zawierającego informację o liczbie uczniów za poszczególne miesiące. Dotację wypłacano miesięcznie, w wysokości uzależnionej od aktualnej liczby wychowanków przedszkola, o liczbie których miała obowiązek skarżąca informować.

W wyniku przeprowadzonej kontroli stwierdzono, że liczba uczniów/ wychowanków przedszkola, przedstawiana przez skarżącą, była niezgodną z faktyczną ich liczbą.

Skarżąca nie posiadała też części dokumentacji źródłowej, mogącej wskazywać na rzeczywistą liczbę uczniów w prowadzonej przez siebie placówce. Nie była bowiem w stanie przedstawić umów zawartych z rodzicami i kart zgłoszeń dzieci do przedszkola, na podstawie których można by było potwierdzić, że konkretne osoby faktycznie uczęszczały do przedszkola w podanym przez nią okresie.

Przeprowadzone przez organ postępowanie dowodowe wykazało nieprawdziwość części podawanych przez skarżącą danych. Ujawniono bowiem, że część wychowanków, wskazana przez skarżącą jako osoby uczęszczające do prowadzonego przez nią przedszkola, albo nie uczęszczała do niego w okresie, w którym była zgłoszona, albo też, z uwagi na wiek, nie mogła być uwzględniona do przyznania dotacji. Faktyczną liczbę wychowanków przedszkola ustalono w toku kontroli na podstawie dostępnej dokumentacji w postaci dzienników zajęć, skonfrontowanych z ewidencją będącą w posiadaniu Urzędu Miasta [...], a także na podstawie zeznań świadków - pracowników przedszkola oraz rodziców dzieci. W tym zakresie organ wykazał, że część uczniów, w czasie w którym miała uczęszczać do prowadzonego przez skarżącą przedszkola, uczęszczała do innych placówek oświatowych lub w ogóle nie pobierała nauki.

Na tej podstawie, w oparciu o szczegółowe zestawienie uczniów uczęszczających do prowadzonego przez skarżącą przedszkola, Prezydent Miasta [...] określił jej kwotę dotacji pobranych w nadmiernej wysokości na kwotę 184 248,13 zł (za 2013 r. – 17 200,88 zł, za 2014 r. – 45 842,88 zł, za 2015 r. – 71 902,80 zł i za 2016 r. – 49 301,57 zł.

Organ I instancji stwierdził również, że skarżąca nie wykorzystała pobranej dotacji w kwocie 1 262,49 zł, do końca roku budżetowego, za który dotacja była przyznana, wobec czego na mocy art. 251 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U. z 2019 r. poz. 869, ze zm. – zwanej u.f.p.), dotacja w tej kwocie podlega zwrotowi do budżetu jednostki samorządu terytorialnego.

Oprócz tego organ stwierdził również szereg uchybień w zakresie wykorzystania przyznanej skarżącej dotacji, w ramach realizacji form kształcenia specjalnego dla wychowanków niepełnosprawnych, na podstawie wydanych w stosunku do nich orzeczeń.

W okresie od stycznia do sierpnia 2013 r. do prowadzonego przez skarżącą przedszkola uczęszczało jedno niepełnosprawne (autystyczne) dziecko, a w okresie od września do grudnia 2016 r. dziecko niepełnosprawne ruchowo.

Skarżąca, pomimo wezwań ze strony organu, nie przedłożyła dokumentacji potwierdzającej zrealizowanie zajęć w ramach indywidualnych programów edukacyjno- terapeutycznych. Nie przedłożyła także programu edukacyjno-terapeutycznego dla dziecka dotkniętego autyzmem. Odnośnie tego dziecka skarżąca była w stanie wylegitymować się jedynie kopią orzeczenia o potrzebie kształcenia specjalistycznego na czas wychowania przedszkolnego.

Oprócz nieopracowania odpowiedniego programu edukacyjno-terapeutycznego, w tym zakresie wytknięto skarżącej również niepowołanie zespołu, o którym mowa w rozporządzeniu Ministra Edukacji Narodowej z dnia 17 listopada 2010 r. w sprawie warunków organizowania kształcenia, wychowania i opieki dla dzieci i młodzieży niepełnosprawnych oraz niedostosowanych społecznie w przedszkolach, szkołach i oddziałach ogólnodostępnych lub integracyjnych (t.j. Dz. U. z 2014 r. poz. 414 – dalej rozporządzenie z 2010 r.), w szczególności w § 5 ust. 3 tego aktu.

W związku z powyższym uznano dotację pobraną przez skarżącą, z przeznaczeniem na prowadzenie zajęć z niepełnosprawnym dzieckiem, w kwocie 34 364,56 zł, jako wykorzystaną niezgodnie z przeznaczeniem.

W tym wypadku organy nie zakwestionowały faktu prowadzenia zajęć z uczniem lecz stwierdziły, iż z powodu braku odpowiedniej dokumentacji nie można stwierdzić jaki charakter te zajęcia miały, podobnie jak ich wymiaru oraz tego czy odpowiadały określonym rozporządzeniem z 2010 r. wymogom.

W przypadku drugiego z uczniów – niepełnosprawnego ruchowo, również zachodziła potrzeba kształcenia specjalnego. W tym przypadku skarżąca przedłożyła protokół powołania rady pedagogicznej, w sprawie opracowania programu edukacyjno-terapeutycznego ucznia. Skarżąca przedstawiła również dziennik zajęć prowadzonych z uczniem.

Zajęcia z uczniem, w zakresie rehabilitacji ruchowej prowadziła A. W., na podstawie zawartej ze skarżącą umowy wolontariatu, natomiast zajęcia korekcyjno-kompensacyjne M. K.

Organy nie kwestionowały kwalifikacji M. K., w zakresie rehabilitacji ruchowej, uznały też, że nie można od nie było wymagać kwalifikacji pedagogicznych.

Podobne uwagi organy odniosły do kwalifikacji A. W.

W okolicznościach przedmiotowej sprawy stwierdzono również, że niepełnosprawny ruchowo uczeń, o którym wyżej mowa, objęty był także, w latach szkolnych: 2015/2016 i 2016/17 wczesnym wspomaganiem, z tytułu którego wypłacana była dotacja. Na podstawie przedłożonej przez skarżącą dokumentacji nie można było jednak stwierdzić czy takie wspomaganie w placówce skarżącej było rzeczywiście organizowane. Nie stwierdzono bowiem powołania zespołu do spraw opracowania i realizacji indywidualnego programu wczesnego wspomagania oraz samego programu, według którego należało pracować z dzieckiem.

Skarżąca argumentowała, że taki zespół został powołany w drodze ustnych uzgodnień, a jako dziennik wczesnego wspomagania przedstawiła dziennik zajęć korekcyjno-wyrównawczych.

Oprócz tego organy stwierdziły, że w statucie prowadzonej przez skarżącą placówki nie ma zapisów o organizowaniu wczesnego wspomagania rozwoju dzieci, a także powoływaniu stosownego zespołu.

W tym zakresie zauważono także, że dokonano przerobienia dziennika zajęć korekcyjno-wychowawczych w ten sposób, że jako podstawę zajęć wpisano orzeczenie o potrzebie wczesnego wspomagania rozwoju, a wykreślono orzeczenie o zajęciach specjalistycznych. Takie zmiany zapisów dziennika uznano za niedopuszczalne.

Odnośnie kwalifikacji do prowadzenia zajęć, to w tym zakresie organy stwierdziły, że A. W.nie posiadała przygotowania pedagogicznego.

W wydanych w sprawie decyzjach wyraźnie rozróżniono potrzebę odrębnego udokumentowania zajęć realizowanych na podstawie orzeczenia o potrzebie kształcenia specjalnego i wspomaganego rozwoju. Podkreślono inny ich zakres przedmiotowy i odrębność finansowania.

Powołując się na brzmienie § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 11 października 2013 r. w sprawie organizowania wczesnego wspomagania rozwoju dzieci (Dz. U. poz. 1257, zwane dalej rozporządzeniem z 2013 r.) zwrócono uwagę na wymóg pisemnego udokumentowania powołania zespołu wczesnego wspomagania rozwoju dziecka. W tej sytuacji organy stanęły na stanowisku, że nie można tej okoliczności wykazywać na podstawie zeznań świadków.

Tak więc stwierdzono, że zajęcia z niepełnosprawnym ruchowo uczniem były prowadzone, uznano jednak, iż nie sposób jest stwierdzić, że były to zajęcia z zakresu wczesnego wspomagania.

Organy zwróciły uwagę również na to, że tego typu zajęcia prowadzone był z tym uczniem w innej placówce, co ma zresztą cały czas miejsce, poczynając od grudnia 2011 r. do dnia wydania decyzji. Fakt ten potwierdziła matka dziecka.

Oprócz powyższych uchybień zakwestionowano u skarżącej także szereg poczynionych przez nią wydatków uznając, iż w tym zakresie przyznana dotacja nie została wykorzystana zgodnie z przeznaczeniem.

Dotacje, zgodnie z art. 90 ust. 3 d. ustawy systemowej, przeznaczane są bowiem na dofinansowanie zadań szkoły, przedszkola. Takich warunków nie spełniły natomiast niektóre z poniesionych przez skarżącą wydatków, a mianowicie:

• wydatki poniesione przed 1 stycznia 2013 r., kiedy to zaczęła funkcjonować placówka skarżącej,

• koszty wyżywienia dzieci, poniesione do 1 września 2015 r., albowiem do tego czasu zapisy statutu placówki przewidywały, iż koszty tego rodzaju są ponoszone przez rodziców dzieci,

• koszty zakupu inwestycyjnego środka trwałego, powyżej kwoty 3 500 zł, gdyż tylko do tej wysokości mogły być naliczane odpisy amortyzacyjne,

• koszty zakupu polisy OC,

• składki na ubezpieczenie społeczne, za okresy przypadające przed 1 stycznia 2013 r.

• nadpłacone składki na ubezpieczenie społeczne i zdrowotne,

• składki na ubezpieczenie społeczne skarżącej – jako osoby prowadzącej działalność gospodarczą – niemieszczące się w katalogu wydatków zawartych w art. 90 ust. 3 d ustawy systemowej, a także z uwagi na to że prowadzenie placówki oświatowej nie może być traktowane jako prowadzenie działalności gospodarczej,

• podatek opłacony za 2012 r. , a także podatek zapłacony dwukrotnie,

• wynagrodzenie wypłacone dla dyrektora przedszkola za: czerwiec i wrzesień 2014 r., styczeń 2015 r., kiedy to skarżąca przebywała na zwolnieniu chorobowym,

• wydatki na wynagrodzenie pracownika opłacanego przez urząd pracy.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpatrzeniu odwołania skarżącej od decyzji Prezydenta Miasta [...], zaskarżoną decyzją z [...] listopada 2018 r. uchyliło w części rozstrzygnięcie organu I instancji i w tym zakresie określiło kwotę dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem w niższej wysokości.

Organ II instancji, co do zasady, uznał za prawidłowe ustalenia poczynione przez Prezydenta Miasta [...], podobnie jak jego stanowisko w sprawie. Podstawą i przyczyną częściowego uchylenia zaskarżonej decyzji był natomiast odmienny pogląd na kwestię wydatków związanych z wypłatą wynagrodzenia skarżącej, jako dyrektorowi placówki, przypadające za okres, w którym pozostała ona na zwolnieniu lekarskim.

W tym wypadku organ rozstrzygnął co do tej, niezwykle złożonej, w jego ocenie, kwestii na korzyść strony. Stwierdził bowiem, że w tym czasie placówka funkcjonowała normalnie, a obowiązki jej dyrektora były wykonywane. W tym zakresie organ odwoławczy zwrócił się jedynie do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych o sprawdzenie prawidłowości wykorzystywania zwolnienia.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, że z art. 252 ust. 1 u.f.p. wynika obowiązek wykazania przez podmiot otrzymujący dotację wykorzystanie jej na właściwy cel i odpowiednie udokumentowanie tego faktu. Nie zwalnia to oczywiście organu od obowiązków procesowych w zakresie ustalenia stanu faktycznego sprawy, jednakże brak aktywności strony w tej kwestii nie może usprawiedliwiać zarzutów odnośnie naruszenia przepisów prawa procesowego.

Skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z [...] listopada 2018 r. wniosła skarżąca, domagając się jej uchylenia i zasądzenia kosztów postępowania.

W związku z tym zarzuciła naruszenie:

1. art. 15 w zw. z art. 136 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeksu postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 z późn. zm., zwanej dalej K.p.a.) poprzez wydanie decyzji z naruszeniem zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, na skutek zaakceptowania przez organ odwoławczy stanowiska organu I instancji w miejsce ponownego, rzetelnego, rozpatrzenia sprawy; odwołując się do uzasadnienia zaskarżonej decyzji skarżąca podkreśliła, że organ nie dochował obowiązku ponownego rozpatrzenia materiału dowodowego i ponownego rozpatrzenia sprawy, podzielił jedynie wnioski organu I instancji.

2. art. 80 K.p.a., w związku z przekroczeniem granicy swobodnej oceny dowodów, w zakresie oceny dotacji wykorzystanych niezgodnie z przeznaczeniem, w następstwie między innymi oparcia się na postanowieniach statutu placówki skarżącej, który w tym wypadku nie powinien mieć znaczenia,

3. art. 107 K.p.a., art. 8 K.p.a. w zw. z art. 252 ust. 1 pkt 1 i 2, ust. 5 i ust. 6 u.p.f. w związku z nieokreśleniem terminu zwrotu dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem, a także nieokreśleniem terminu zwrotu dotacji pobranej nienależnie, podobne uwagi skarżąca odniosła do kwestii terminu zwrotu odsetek,

4. art. 107 § 3 K.p.a. poprzez niewskazanie uzasadnienia prawnego rozstrzygnięcia i nieodniesienie się do podniesionych w odwołaniu zarzutów,

5. art. 90 ust. 3 d ustawy systemowej oraz art. 236 ust. 2 w zw. z art.124 ust. 3 u.f.p. poprzez nieuwzględnienie tego, że przepis art. 90 ust. 3 d, po nowelizacji, pozwalał na finansowanie z udzielonej dotacji każdego wydatku, poniesionego na bieżącą działalność szkoły – zdaniem skarżącej ta nowelizacja winna stanowić wskazówkę interpretacyjną dla organu, w sytuacji niejasności przepisu,

6. art. 5 ust. 7 ustawy systemowej poprzez zakwestionowanie prawa tego organu do swobodnego decydowania o sposobie zapewnienia warunków działania placówki, w tym zabezpieczenia higienicznych i bezpiecznych warunków nauki, wychowania i opieki; w ocenie skarżącej, skoro powołany przepis określa zakres odpowiedzialności, nie zaś mechanizm finansowania tej działalności, to należy domniemywać, że organ prowadzący placówkę ma prawo do swobodnego decydowania o realizowanych przez placówkę zadaniach, w tym również do pokrycia tych wydatków z przyznanej mu dotacji oświatowej .

W odpowiedzi na skargę, organ odwoławczy podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie i wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje:

Zaskarżoną decyzją organ odwoławczy uchylił w części decyzję Prezydenta Miasta [...] i w tym zakresie określił skarżącej kwotę przypadającej do zwrotu dotacji (uznanej za wykorzystaną niezgodnie z przeznaczeniem) w niższej wysokości. W pozostałym zaś zakresie utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję, uznając poczynione w sprawie ustalenia faktyczne za prawidłowe oraz podzielając ich pawaną kwalifikację.

Niezależnie jednak od treści częściowo reformatoryjnego rozstrzygnięcia Samorządowego Kolegium Odwoławczego organ ten podzielił w przeważającej części stanowisko organu I instancji i przyjął je za własne, za jednym wyjątkiem, dotyczącym prawnej kwalifikacji wydatku związanego z wypłatą wynagrodzenia skarżącej, jako dyrektorowi placówki oświatowej za okres, w którym przebywała ona na zwolnieniu lekarskim. W tym zakresie uznał, iż na gruncie przepisów regulujących przyznawanie i wykorzystywanie dotacji oświatowej brak jest podstaw do podważania celowości wykorzystania tych środków, z uwagi jedynie na okoliczności wynikające z przepisów regulujących zasady korzystania ze zwolnień lekarskich i związane z tym świadczenia.

Skarżąca, dążąc do podważenia legalności zaskarżonej decyzji, sformułowała skierowane przeciwko niej zarzuty, związane zarówno z naruszeniem przepisów prawa procesowego, jak i materialnego.

W zakresie tych pierwszych, w pierwszej kolejności podniosła naruszenie przez organ odwoławczy zasady dwuinstancyjności postępowania, poprzez zaakceptowanie stanowiska organu I instancji, w miejsce ponownego, rzetelnego rozpatrzenia sprawy, obejmującego powtórne rozpatrzenie materiału dowodowego.

Odnosząc się do tych stwierdzeń skarżącej uznać należy, że są one bezpodstawne, a Samorządowe Kolegium Odwoławcze, rozpatrując wniesione do niego odwołanie, w zakresie prowadzonego w tym przedmiocie postępowania, nie uchybiło swoim obowiązkom organu odwoławczego. W tym zakresie zaznaczyć bowiem należy, że organ I instancji przeprowadził, w ramach postepowania dowodowego, szeroko zakrojone czynności, w ramach których zgromadził obszerny materiał dowodowy. W tej sytuacji organ odwoławczy nie tylko nie był więc zobligowany do jego poszerzenia, gdyż obowiązek taki nie wynika samoistnie z przepisów prawa, a ponadto takiej potrzeby nie sposób wywieść z okoliczności sprawy, ale również dublowania przeprowadzonych czynności dowodowych.

Zgodnie bowiem z art. 136 § 1 K.p.a. organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję.

Zacytowany przepis w sposób jednoznaczny stwierdza, że postępowanie dowodowe prowadzone przez organ odwoławczy ma charakter dodatkowy i uzupełniający, wobec czego w sposób znaczący różni się od postepowania prowadzonego przez organ I instancji, jeżeli chodzi o jego zakres przedmiotowy i subsydiarny charakter, w stosunku do tego pierwszego. Nie nakazuje też organowi odwoławczemu przeprowadzenia jakichkolwiek dodatkowych czynności dowodowych, o charakterze uzupełniającym, pozostawiając mu jedynie taką możliwość. Wobec tego zarzut skarżącej w tym zakresie nieprzeprowadzenia przez organ II instancji własnego postępowania dowodowego nie znajduje uzasadnionych podstaw, tym bardziej że skarżąca w zasadzie nie wskazała w jakim kierunku miałyby pójść te czynności. W tej sytuacji więc nie sposób jest przyjąć, że zaskarżona decyzja została wydana w oparciu o ustalenia poczynione na podstawie niekompletnego lub niewłaściwego materiału dowodowego.

Nie sposób także podzielić również poglądu skarżącej, że organ II instancji nie dokonał ponownego rozpatrzenia tego materiału dowodowego, który został zebrany, albowiem treść uzasadnienia zaskarżonej decyzji, a zwłaszcza zaprezentowana tam analiza przeprowadzonych dowodów, przeczy twierdzeniom skarżącej. To że organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji, co do oceny tych dowodów, nie może być kwalifikowane jako niedokonanie ponownego rozpatrzenia sprawy i tym samym uchybienie zasadzie dwuinstancyjności postępowania. W tym zakresie bowiem Samorządowe Kolegium Odwoławcze w sposób jasny i przekonujący uzasadniło swoje stanowisko, wobec tego twierdzenia skarżącej w tym zakresie uznać należy za gołosłowne.

Również brak jest podstaw do zakwestionowania zaprezentowanej przez organy oceny dowodów, jako dokonanej z przekroczeniem zasady swobodnej ich oceny, a zatem dowolnej. W zakresie ustaleń faktycznych organy oparły się bowiem na obszernym materiale dowodowym, a zaprezentowana przez nie ocena poszczególnych dowodów, zgodna z zasadami logicznego rozumowania i doświadczenia życiowego, nie prowadziła do sprzecznych wniosków. W zdecydowanej większości wnioski płynące z tych czynności były bowiem zgodne.

Zarzucając dowolną ocenę dowodów skarżąca skoncentrowała się, co do zasady, na jednej z czynności, jaką stanowiła analiza zapisów statutu prowadzonej przez nią placówki oświatopwej, w zakresie pokrywania wydatków na wyżywienie dzieci. Między innymi na tej podstawie organy zakwestionowały wydatkowanie środków pochodzących z dotacji na wyżywienie uczniów, w okresie do dnia 1 września 2015 r., kiedy to doszło do zmiany odpowiednich zapisów statutu.

Ustosunkowując się do przedmiotowej kwestii zaznaczyć należy, że w okolicznościach przedmiotowej sprawy brak jest podstaw do podważenia nie tylko mocy dowodowej zapisów statutu, co sugeruje skarżąca, ale także poczynionych na tej podstawie ustaleń, odnośnie źródła finansowania tego rodzaju wydatków. To bowiem skarżąca ukształtowała sposób funkcjonowania swojej placówki, między innymi tworząc jej status, którego zapisów nie sposób traktować dowolnie. To właśnie postanowienia statutu, wymaganego przepisami prawa, określały zasady działania placówki, wobec czego brak jest podstaw do traktowania jego regulacji jako postanowień, które nie miały wiążącego charakteru. Skoro zaś nawet skarżąca postanowiła następnie odejść od sformułowanych w nim reguł i zasad, chociażby w zakresie sposobu finansowania wyżywienia uczniów, to mogła dokonać, z zachowaniem odpowiedniej procedury, zmian jego zapisów. W sytuacji zaś w której tego nie uczyniła, to nie może zasadnie kwestionować wynikających z zapisów statusu reguł, powołując się na okoliczności nieznajdujące potwierdzenia żadnymi wiarygodnymi dowodami, jedynie w oparciu o swoje twierdzenia.

Tak więc przyjmując, że wydatki na wyżywienie uczniów nie zostały sfinansowane z dotacji oświatowej, gdyż ze statutu placówki wynikało w sposób jednoznaczny, że tego rodzaju wydatki ponoszą rodzice dzieci, organy nie wykroczyły poza granice swobodnej oceny dowodów.

Również niezasadnie skarżąca zarzuca brak uzasadnienia prawnego zaskarżonej decyzji, gdyż w treści jej uzasadnienia organ odwoławczy wskazał przepisy, na których oparł swoje rozstrzygnięcie w sprawie. W tym zakresie wskazał regulacje, stanowiące podstawę określenie przypadającej do zwrotu dotacji, jak również podstawy prawne, w oparciu o które uznał wykorzystanie przez skarżącą dotacji niezgodnie z przeznaczeniem, tj. przepisy określające wymogi w zakresie specjalistycznych form kształcenia.

Przechodząc do oceny merytorycznych zarzutów skargi, na wstępie należy zauważyć, że decyzja określająca skarżącej przypadające do zwrotu kwoty dotacji, pobranej w nadmiernej wysokości, niewykorzystanej w przepisanym do tego terminie, bądź wykorzystaniem niezgodnie z przeznaczeniem, ma charakter decyzji deklaratoryjnej. Obowiązek zwrotu odpowiednich kwot dotacji nie wynika więc z samej decyzji (nie rodzi ona samoistnie skutku w tym zakresie), lecz z mocy prawa, a decyzja określająca ich wysokość, stwierdza jedynie ten fakt.

Jeżeli chodzi o podnoszony przez skarżącą brak wskazania w decyzji terminu zwrotu dotacji i zapłacenia należnych od niej odsetek, to w tej kwestii należy zgodzić się z organem, że termin ten wynika z przepisów prawa (art. 252 ust. 1 ustawy o finansach publicznych), nie stanowi więc bezwzględnie koniecznego elementu decyzji określającej obowiązek zwrotu, wobec braku którego, niezawierająca go decyzja musiałaby zostać wyeliminowana z porządku prawnego.

Fakt ten wynika również z samego deklaratoryjnego charakteru decyzji określającej wysokość przypadającej do zwrotu dotacji, wobec którego wskazanie tego obowiązku nie pociąga samoistnie powstania obowiązków w tym zakresie.

Podobnie organy nie miały obowiązku określania terminu, od którego liczyć należy odsetki od przypadających do zwrotu należności, jako że wynika to bezpośrednio z przepisów prawa (zob. wyrok NSA z 17 kwietnia 2018 r., sygn. I GSK 351/18 – dost. w CBOiS – orzeczenia.nsa.gov.pl).

Oczywiście wskazanie tego terminu, chociażby w uzasadnieniu decyzji określającej zwrot nienależnie pobranej dotacji czy też dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem jest dopuszczalne i nie może być kwestionowane, jeżeli oczywiście określony przez organ termin pokrywa się z terminem ustawowym.

Ustawa o finansach publicznych, w art. 252 ust. 1 stwierdza, że dotacje pobrane w nadmiernej wysokości, bądź wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem, podlegają zwrotowi do budżetu wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, w ciągu 15 dni od dnia stwierdzenia okoliczności.

W tym wypadku wydanie decyzji deklaratoryjnej nie jest obligatoryjne, gdyż zwrot dotacji może nastąpić przez stronę dobrowolnie. Tak więc nie istnieje obowiązek określania terminu zwrotu aktem administracyjnym.

W doktrynie podkreśla się że termin zwrotu dotacji w konkretnym przypadku zależy od tego czy okoliczności uzasadniające zwrot stwierdził beneficjent (dokonując rozliczenia dotacji) czy podmiot dotujący. W pierwszym przypadku termin biegnie od dnia, w którym beneficjent stwierdził zaistnienie przesłanki zwrotu. W drugim przypadku, gdy to dotujący w wyniku kontroli wykorzystania dotacji stwierdza konieczność jej zwrotu, termin rozpoczyna bieg od momentu zawiadomienia o tym fakcie podmiotu dotowanego (K. Sawicka [w:] M. Karlikowska, W. Miemiec, Z. Ofiarski, K. Sawicka, Ustawa o finansach publicznych Komentarz, art. 252, s. 693).

Zaskarżoną decyzją organ określił skarżącej obowiązek zwrotu dotacji w związku z trzema podstawami prawnymi, tj. pobraniem dotacji w nadmiernej wysokości, niewykorzystaniem jej w terminie i wykorzystaniem niezgodnie z przeznaczeniem.

Skarżąca formułując zarzuty skargi, odniosła je w zadzie jedynie do okoliczności związanej z niewykorzystaniem przez nią dotacji zgodnie z przeznaczeniem. Nie zmienia to jednak faktu, że odniesienia się wymagają wszystkie z trzech podstaw ich dochodzenia. Zgodnie bowiem z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm., zwanej dalej P.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a (ten ostatni przepis dotyczy skarg na interpretacje podatkowe i w związku z tym nie znajduje zastosowania w niniejszej sprawie).

Jeżeli chodzi o określenie przypadającej do zwrotu dotacji, pobranej nienależnie, to w tym zakresie stanowisko rozstrzygających sprawę organów nie budzi wątpliwości. Wykazano bowiem w sposób niebudzący wątpliwości, że deklarowane przez skarżącą liczby uczniów w jej placówce był wyższe od rzeczywistej ich liczby. W tym zakresie organy udowodniły, że część uczniów w tym czasie albo uczęszczała do innych placówek, bądź też nie przysługiwała na nich dotacja, natomiast skarżąca nie była w stanie przedstawić odpowiedniej dokumentacji, do której prowadzenia była zresztą zobligowana, na podstawie której mogłaby wykazać, że dotacja w tej części jej przysługiwała.

Podobne uwagi można odnieść do dotacji niewykorzystanej w przewidzianym na to terminie. W tym wypadku okoliczność stanowiące podstawę ustalenia tego rodzaju okoliczności wynikają bezpośrednio z dokumentów związanych z rozliczeniem dotacji, wiarygodności których skarżąca nie kwestionowała.

Główna oś sporu pomiędzy stronami przebiega wokół kwestii dotacji wykorzystanych niezgodnie z przeznaczeniem. Problematyka ta sprowadza się do rozliczenia poszczególnych, szczegółowo wymienionych w decyzji wydatków, a także rozliczenia dotacji przeznaczonych na kształcenie dwojga niepełnosprawnych uczniów.

W kwestii wydatków organy słusznie stwierdziły, że z dotacji nie mogły być sfinansowane wydatki poniesione przez 1 stycznia 2013 r., a także wydatki bezpośrednio niezwiązane z działalnością placówki oświatowej, czy też te pozycje wydatkowe, które zostały zrealizowane nienależnie lub w wysokości wyższej od należnej. Tutaj stanowisko organów nie może budzić wątpliwości.

Skarżąca w omawianym zakresie, co do zasady nie kwestionuje bezpośrednio podstawy prawnej czy faktycznej zakwestionowania tego rodzaju wydatków, zwraca jedynie uwagę, że obowiązujące w tym zakresie regulacje, w czasie następującym już po okresie, którego zaskarżona decyzja dotyczy, ewoluowały w kierunku rozszerzenia zakresu możliwych do sfinansowania wydatków. W jej ocenie to winno stanowić istotną wskazówkę interpretacyjną przepisów, znajdujących zastosowanie w przedmiotowej sprawie.

Odnosząc się do tych twierdzeń i sugestii skarżącej podkreślić należy, że dokonując oceny pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, należy odnosić treść jej rozstrzygnięcia do brzmienia przepisów obowiązujących w okresie, którego decyzja dotyczy. Nowelizacja przedmiotowych regulacji w późniejszym okresie, nie może ze swej istoty wpływać na stosowanie przepisów w wersji obowiązującej w latach 2013-2016. Nie może służyć również jako wskazówka interpretacyjna w zakresie ich wykładni, albowiem ich brzmienie nie pozostawiało istotnych wątpliwości interpretacyjnych w przedmiotowym zakresie.

W tej sytuacji twierdzenia skarżącej potraktować należy jako swoistego rodzaju wysuwany przez nią postulat, co do kształtu i treści odpowiednich przepisów, co nie może mieć jednak znaczenia na gruncie przedmiotowej sprawy.

Jeżeli chodzi o zakwestionowany przez organy sposób wykorzystania dotacji na kształcenie i opiekę na dwojgiem niepełnosprawnych dzieci, to również w tym przypadku stanowisko organów nie może być zasadnie kwestionowane.

I tak, jeżeli chodzi o zajęcia prowadzone z dzieckiem dotkniętym autyzmem, to decydujące znaczenie ma tutaj fakt nieprzedłożenia przez skarżącą indywidualnego programu edukacyjno-terapeutycznego dziecka i nieudokumentowanie przeprowadzenia z nim tego rodzaju zajęć. W tej sytuacji przeprowadzenia tego rodzaju zajęć nie sposób domniemywać, jedynie na podstawie gołosłownych twierdzeń skarżącej oraz kopii orzeczenia o potrzebie specjalistycznego kształcenia dziecka. Ponadto w tym wypadku istotny jest również fakt niepowołania przez skarżącą zespołu, którego zadaniem było opracowanie odpowiedniego programu dla kształcenia dziecka, który to obowiązek (w zakresie powołania zespołu) wynikał z przepisów prawa.

W przypadku dziecka niepełnosprawnego ruchowo skarżąca nie dopełniła wymogów w zakresie obowiązków wynikających z deklarowanego realizowania wczesnego wspomagania. W tym wypadku również skarżąca nie udokumentowała powołania zespołu do opracowania programu kształcenia, poza tym zapisów o realizacji tego rodzaju wspomagania nie sposób doszukać się w zapisach statutu prowadzonej przez nią placówki.

Skarżąca kwestionując ustalania w omawianym zakresie powołała się na fakt ustnej, a wiec niesformalizowanej formy powołania zespołu, jednakże jej twierdzenia w tym zakresie, nie znajdują jakiegokolwiek odzwierciedlenia w elementach stanu faktycznego sprawy, ani też potwierdzenia w innych dowodach, które przeczą tego rodzaju możliwości.

I taki, po pierwsze, personel skarżącej nie miał odpowiednich kwalifikacji do przeprowadzenia tego rodzaju zajęć, a po drugie, dziecko otrzymywało wsparcie w zakresie wczesnego wspomagania w innej placówce, które wykraczało poza ramy czasowe objęte stanem faktycznym przedmiotowej sprawy. W tej sytuacji stwierdzić więc należy, że brak jest podstaw do przyjęcia, że skarżąca zrealizowała zajęcia w zakresie wczesnego wspomagania, w formie i na zasadach, które uprawniałyby ją do otrzymania dotacji przeznaczonej na tego rodzaju cel.

Mając więc na uwadze powyższe stwierdzić należy, że brak jest podstaw do zakwestionowania legalności zaskarżonej decyzji, która odpowiada prawu. Na tej więc podstawie Sąd, kierując się art. 151 P.p.s.a., oddalił skargę.