Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2994/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-04-03 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 648  Sprawy z zakresu informacji publicznej i prawa prasowego
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Inne
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 4 ust. 1, art. 5
journal: Dz.U. 2001 nr 112 poz 1198
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.
article: art. 58 § 1 pkt. 6, art. 52
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Rajewska (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędzia del. NSA Roman Ciąglewicz Protokolant st. asystent sędziego Joanna Ukalska po rozpoznaniu w dniu 3 kwietnia 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] S.A. z siedzibą w G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 25 września 2013 r. sygn. akt II SAB/Gd 101/13 w sprawie ze skargi E. G. na bezczynność [...] S.A. z siedzibą w G. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 25 września 2013 r. sygn. akt II SAB/Gd 101/13, zobowiązał [...] S.A. z siedzibą w G. do rozpoznania wniosku E.G. z dnia 7 lipca 2011 r. o udostępnienie informacji publicznej w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku. Jednocześnie Sąd stwierdził, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz zasądził od [...] S.A. z siedzibą w G. na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania sądowego.

Wyrok zapadł w następujących okolicznościach prawnych oraz faktycznych sprawy.

E.G. wnioskiem z dnia 7 lipca 2011 r. wezwała [...] S.A. w G. do podjęcia negocjacji w przedmiocie ustalenia wynagrodzenia za bezumowne korzystanie przez Spółkę z nieruchomości położonej w R. (działka o nr [...]) oraz do ustanowienia na tej działce służebności przesyłu za wynagrodzeniem. Ponadto, powołując się na przepisy art. 4 ust. 1 pkt 5 i ust. 3, art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. a ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.- dalej "u.d.i.p."), zażądała udostępnienia kserokopii wszelkich ewentualnych decyzji stanowiących podstawę lokalizacji i budowy linii elektroenergetycznych na jej działce.

Pismem z dnia 15 lutego 2012 r. E.G. ponownie wystąpiła do [...] S.A. w G. o udostępnienie kserokopii lub oznaczenie (organ, data, znak) wszelkich dokumentów oraz decyzji dotyczących budowy lub przebudowy linii znajdującej się na jej nieruchomości.

W odpowiedzi Spółka poinformowała, że nie zalicza się do podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1 pkt 5 i ust. 3 u.d.i.p, wobec tego ustawa ta nie ma do niej zastosowania. Urządzenia elektroenergetyczne służące przesyłowi energii elektrycznej są własnością Spółki, zatem wszelkie dokumenty dotyczące tych urządzeń nie mogą być udostępnione w trybie u.d.i.p.

Następnie E.G. złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na bezczynność [...] S.A. Oddział w G., zarzucając, że strona przeciwna nie udostępniła jej informacji publicznej zawartej we wniosku oraz nie wydała rozstrzygnięcia w sprawie odmowy udostępnienia informacji publicznej lub o umorzeniu postępowania. W uzasadnieniu skargi skarżąca wskazała, że skarga na bezczynność podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej może być skutecznie wniesiona aż do ustania stanu bezczynności, czyli do chwili załatwienia sprawy poprzez wydanie decyzji, postanowienia albo innego aktu lub podjęcie czynności. bezczynność zobowiązanego w przedmiocie udzielenia informacji publicznej nie musi być poprzedzona żadnym środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej. Skarga taka zmierza do jak najszybszego rozpatrzenia wniosku, a ustawa nie stawia dodatkowych warunków do jej wniesienia. Zatem może być ona złożona do sądu administracyjnego bez wezwania do usunięcia naruszenia prawa.

Zdaniem E.G. dystrybucja energii elektrycznej i inne zadania wykonywane przez przedsiębiorstwo energetyczne są "zadaniami publicznymi". Dlatego też żądanie udostępnienia decyzji stanowiących podstawę lokalizacji i budowy linii energetycznych dotyczy "sprawy publicznej" i nakłada na przedsiębiorstwo obowiązek udzielenia informacji dotyczącej tej sprawy. Skarżąca do dnia sporządzenia skargi nie otrzymała jednak wnioskowanych dokumentów w żądanej formie, ani rozstrzygnięcia w sprawie odmowy udostępnienia informacji publicznej, czy też w sprawie umorzenia postępowania o udostępnienie informacji publicznej.

W odpowiedzi na skargę [...] S.A. w G. wniosła o jej odrzucenie, wskazując, że skarżąca nie wezwała strony przeciwnej do usunięcia naruszenia prawa, a ponadto sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego, gdyż Spółka nie jest zobowiązana do udostępnienia informacji publicznej. Alternatywnie Spółka domagała się oddalenia skargi, stwierdzając, że zobowiązanymi do udzielenia informacji publicznej są organy administracji publicznej i jednostki organizacyjne wykonujące zadania władzy publicznej, a także podmioty, w których Skarb Państwa posiada pozycję dominującą. Spółka jako operator systemu dystrybucyjnego dostarcza jedynie energię elektryczną w ramach umowy o świadczenie usługi dystrybucji. Nie wykonuje ona zadań władzy publicznej, nie dysponuje majątkiem publicznym (państwowym, komunalnym oraz należącym do sektora finansów publicznych w rozumieniu ustawy o finansach publicznych) i nie jest spółką prawa handlowego, w której Skarb Państwa posiada ponad 50 % akcji w kapitale zakładowym. Oznacza to, że nie jest ona zobowiązana do udzielania informacji publicznej. Ponadto informacje, których żąda skarżąca, nie dotyczą sprawy publicznej w rozumieniu u.d.i.p. Wezwanie z dnia 7 lipca 2011 r. nie wskazuje konkretnej decyzji, jej znaku i daty wydania oraz nie mieści się w z zakresie art. 9 c ust. 3 Prawa energetycznego. Żądane informacje mają przy tym na celu realizację jedynie partykularnego interesu skarżącej, w zakresie wynagrodzenia za bezumowne korzystanie z nieruchomości i w zamian ustanowienie służebności przesyłu.

Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, działając na mocy art. 149 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. - dalej w skrócie "P.p.s.a."), zobowiązał [...] S.A. z siedzibą w G. do rozpoznania wniosku E.G. z dnia 7 lipca 2011 r. o udostępnienie informacji publicznej. W pisemnych motywach swego orzeczenia Sąd I instancji wyjaśnił przede wszystkim, że skarga jest dopuszczalna, bowiem wniesienie skargi na bezczynność w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej nie musi być poprzedzone jakimkolwiek środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej, ani wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa, o którym mowa w art. 52 § 1 P.p.s.a.

Sąd I instancji zauważył również, że pojęcie informacji publicznej określone zostało w art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Zgodnie z tym przepisem informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, która podlega udostępnieniu i ponownemu wykorzystaniu na zasadach oraz w trybie określonym w u.d.i.p. Stosownie do art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a u.d.i.p., udostępnieniu podlega w szczególności informacja o danych publicznych, w tym treść i postać dokumentów urzędowych, w szczególności treść aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć. Informację publiczną stanowi każda wiadomość wytworzona przez szeroko rozumiane władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które władzę publiczną realizują lub gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa w zakresie tych kompetencji. Treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty niebędące organami administracji publicznej - bez względu na to, do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą - stanowi informację publiczną. Żądane przez skarżącą dokumenty, jako stanowiące treść aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć, kwalifikują się do informacji o sprawach publicznych, stanowią zatem informację publiczną w rozumieniu u.d.i.p.

Następnie Sąd I instancji wskazał na treść art. 4 ust. 1 u.d.i.p., zgodnie z którym zobowiązanymi do udostępnienia informacji publicznej - oprócz organów władzy publicznej - są również podmioty wykonujące zadania publiczne, niebędące organami władzy publicznej. Sąd zauważył również, że kategoria "osób lub jednostek organizacyjnych wykonujących zadania publiczne" ma inny zakres niż "osób lub jednostek organizacyjnych, które dysponują majątkiem publicznym". Zatem kwestie dotyczące dysponowania mieniem publicznym oraz pozycji dominującej nie miały w rozpoznawanej sprawie decydującego znaczenia.

Sąd wskazał ponadto, że w świetle art. 3 pkt 25 ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. - Prawo energetyczne (Dz. U. z 2012 r., poz. 1059), [...] S.A. z siedzibą w G., jako operator systemu dystrybucyjnego, jest przedsiębiorstwem energetycznym, a więc przedsiębiorstwem zajmującym się dystrybucją paliw gazowych lub energii elektrycznej. Obowiązki operatora systemu dystrybucyjnego wymienia art. 9c ust. 3 ustawy - Prawo energetyczne, a działalność przedsiębiorstwa energetycznego w tym zakresie dotyczy spraw publicznych w rozumieniu art. 4 u.d.i.p. Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 25 lipca 2006 r. sygn. akt P 24/05 (OTK-A 2006/7/87, Dz.U.2006/141/1012, Lex nr 198687) zaakcentował, że dostęp do zasobów energetycznych ma podstawowe znaczenie z punktu widzenia istnienia społeczeństwa oraz poszczególnych jednostek, suwerenności i niepodległości państwa, a zatem zapewnienia wolności i praw człowieka oraz obywatela. Dysponowanie zasobami energetycznymi warunkuje możliwość urzeczywistnienia dobra wspólnego, o którym mowa w art. 1 Konstytucji R, i ma związek z zapewnieniem bezpieczeństwa obywateli oraz zasadą zrównoważonego rozwoju, o której mowa w art. 5 Konstytucji RP. Obowiązkiem władzy publicznej jest zapewnienie bezpieczeństwa energetycznego kraju, a więc dążenie do zaspokojenia istniejących, jak przewidywanych potrzeb energetycznych. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 18 sierpnia 2010 r., sygn. akt I OSK 851/10 stwierdził zaś, że obowiązki operatora systemu dystrybucyjnego wymienia art. 9c ust. 3 ustawy - Prawo energetyczne i działalność przedsiębiorstwa energetycznego w tym zakresie z pewnością dotyczy spraw publicznych w rozumieniu art. 4 u.d.i.p. Zawarte w tym przepisie sformułowanie "zadania publiczne" ma szerszy zakres od zwrotu "zadania władzy publicznej". Pojęcia te różnią się przede wszystkim zakresem podmiotowym, bowiem zadania władzy publicznej mogą być realizowane przez organy tej władzy lub podmioty, którym zadania te zostały powierzone w oparciu o konkretne unormowania ustawowe. Pojęcie "zadanie publiczne", zawarte w art. 4 u.d.i.p., zamiast "zadanie władzy publicznej" użytego w art. 61 Konstytucji RP, pomija element podmiotowy i oznacza, że zadania publiczne mogą być wykonywane przez różne podmioty niebędące organami władzy i bez konieczności przekazywania tych zadań. Tak rozumiane "zadanie publiczne" cechuje powszechność i użyteczność dla ogółu, a także sprzyjanie osiąganiu celów określonych w Konstytucji lub ustawie. Wykonywanie zadań publicznych zawsze wiąże się z realizacją podstawowych publicznych praw podmiotowych obywateli.

Poglądy zawarte w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego i Trybunału Konstytucyjnego – w ocenie Sądu I instancji – pozostają aktualne również w sytuacji obecnego rynku energetycznego, funkcjonującego obecnie na podstawie znowelizowanej w 2005 roku ustawy - Prawo energetyczne, która zmieniona została wskutek wejścia w życie Dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2003/54/WE z dnia 26 czerwca 2003 r. dotyczącej wspólnych zasad rynku wewnętrznego energii elektrycznej i uchylającej dyrektywę 96/92/WE (Dz. U. UE L z dnia 15 lipca 2003 r., Nr 176, poz. 37, ze zm.). Trybunał Konstytucyjny, mimo że dokonywał oceny zgodności z Konstytucją przepisów ustawy - Prawo energetyczne w brzmieniu obowiązującym przed powyższą nowelizacją z 2005 r., to swoje wnioski wyprowadził z przepisów Konstytucji RP. Nie można zatem twierdzić, że rozważania Trybunału utraciły aktualność. Po zmianach Prawa energetycznego, a także na gruncie obecnie obowiązującej dyrektywy 2009/72/WE, operator systemu dystrybucyjnego nadal pozostaje przedsiębiorstwem energetycznym, które wykonuje zadania publiczne. Dyrektywa 2009/72/WE w art. 25 ust. 1 wskazuje, że operator systemu dystrybucyjnego jest odpowiedzialny za zapewnienie długoterminowej zdolności systemu do zaspokajania uzasadnionego zapotrzebowania na dystrybucję energii elektrycznej. Postanowienia obowiązującej dyrektywy potwierdzają zatem aktualność tezy postawionej przez Trybunał Konstytucyjny, w której akcentowano, że dysponowanie zasobami energetycznymi warunkuje możliwość urzeczywistnienia dobra wspólnego oraz ma związek z zapewnieniem bezpieczeństwa obywateli i z zasadą zrównoważonego rozwoju. Tym samym rozdział usług sprzedaży i dystrybucji energii elektrycznej przewidziany w znowelizowanej ustawie - Prawo energetyczne pozostaje bez wpływu na ocenę wykonywania przez Spółkę zadań publicznych. Rola przedsiębiorstw energetycznych jest kluczowa w zapewnieniu bezpieczeństwa energetycznego. Bezpieczeństwo to zaliczane jest do szeroko rozumianego bezpieczeństwa ekonomicznego, ponieważ energia i surowce energetyczne stanowią produkty strategiczne mające realny wpływ na wszystkie elementy prawidłowego funkcjonowania państwa.

WSA w Gdańsku podkreślił również, że budowa i utrzymywanie przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji energii elektrycznej, a także innych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń stanowi cel publiczny w rozumieniu art. 6 pkt 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r., Nr 102, poz.651 ze zm.). A zatem przedsiębiorstwo energetyczne, jakim jest [...] S.A. z siedzibą w G., wykonuje zadania publiczne w rozumieniu art. 4 u.d.i.p. i jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej na zasadach i trybie określonym w powyższej ustawie.

Skoro [...] S.A. jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej oraz żądane przez skarżącą we wniosku z dnia 7 lipca 2011 r. dokumenty stanowiące podstawę lokalizacji i budowy infrastruktury elektroenergetycznej stanowią informację publiczną, to Spółka ta zobligowana była do załatwienia wniosku w sposób i w formie określonej w u.d.i.p. Okoliczność, że skarżąca jest właścicielem nieruchomości, na której zlokalizowana jest infrastruktura przedsiębiorstwa, nie wyłącza jej prawa do żądania udzielenia informacji publicznej. Ustawa o dostępie do informacji publicznej nie wprowadza bowiem takich ograniczeń w prawie do uzyskania informacji publicznej. Prawo dostępu do informacji publicznej przysługuje każdemu, a więc posiadania interesu w uzyskaniu informacji związanego z prawem własności nieruchomości zabudowanej urządzeniami wykorzystywanymi do realizacji celów publicznych nie wyłącza uprawnień do uzyskania informacji w trybie u.d.i.p.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku dodał, że rozważania na temat informacji przetworzonej i szczególnego interesu publicznego w uzyskaniu takiej informacji nie mają zastosowania w sprawie, gdyż w toku postępowania nie zostało ustalone, by żądana przez skarżąca informacja ma charakter informacji przetworzonej. Rozważania na temat zakwalifikowania informacji do informacji przetworzonej można podjąć dopiero po ustaleniu, że żądana informacja podlega udostępnieniu, jako informacja publiczna. Takiego stanowiska Spółka w toku postępowania nie zajęła, twierdząc jedynie, że żądana informacja nie jest informacją publiczną.

Udostępnienie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, a jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot zobowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 1 i 2 u.d.i.p.). Stosownie zaś do. treści art. 14 ust. 1 u.d.i.p. udostępnienie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot zobowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępniania informacji w sposób i w formie określonych we wniosku.

W niniejszej sprawie postępowanie o udzielenie informacji publicznej zostało wszczęte wnioskiem z dnia 7 lipca 2011 r. i powinno zakończyć się w sposób przewidziany przepisami u.d.i.p. Spółka nie załatwiła wniosku w żadnej z form wskazanych w powołanej ustawie. Dlatego skargę na bezczynność Spółki należało uznać za uzasadnioną, stwierdzając jednocześnie, że bezczynność ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Skarżąca wystąpiła o udostępnienie informacji publicznej w dniu 7 lipca 2011 r. i do dnia wydania wyroku Spółka tego wniosku nie załatwiła. Stan prawnej bezczynności strony przeciwnej, który trwa przez ponad 2 lata, należy ocenić jako rażące naruszenie prawa.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną złożyła [...] S.A. w G., wnosząc o stwierdzenie nieważności postępowania na podstawie art. 183 § 2 pkt 2 bądź na podstawie art. 183 § 2 pkt 1 P.p.s.a., ewentualnie o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i odrzucenie skargi lub o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie od skarżącej na rzecz strony przeciwnej kosztów postępowania według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

1) na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

• art. 4 ust. 1 pkt 5 w zw. z art. 4 ust. 3 u.d.i.p. poprzez niewłaściwą wykładnię polegającą na przyjęciu, że [...] S.A. jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej;

• art. 4 ust. 1 pkt 5 w zw. z art. 4 ust. 3 i art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a) tiret pierwszy u.d.i.p. poprzez niewłaściwą wykładnię polegającą na przyjęciu, że [...] S.A. w związku z wnioskiem skarżącej jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej w postaci dokumentów urzędowych;

• art. 5 ust. 2 u.d.i.p. poprzez niewłaściwą wykładnię polegającą na przyjęciu, że nie zachodził żaden z wyjątków uprawniających do odmowy udostępnienia informacji publicznej;

2) na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

• art. 52 § 1, § 3 i § 4 w zw. z art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. poprzez uznanie, że skarga była dopuszczalna mimo niewezwania strony przeciwnej do usunięcia naruszenia prawa;

• art. 1 § 1 i § 2 oraz art. 3 § 1 i § 2 pkt 4 i pkt 8 w zw. z art. 149 § 1 P.p.s.a. poprzez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli polegające na wydaniu wyroku stwierdzającego naruszenie przez [...] S.A. przepisów prawa materialnego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej stwierdzono, że skarga powinna zostać odrzucona na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a., bowiem skarżąca przed wniesieniem skargi do sądu administracyjnego nie wezwała właściwego organu do usunięcia naruszenia prawa.

Uzasadniając zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego, skarżąca kasacyjnie wskazała, że podleganie obowiązkowi udostępniania informacji publicznej w przypadku [...] S.A. należy rozpatrywać w aspekcie podmiotowym i przedmiotowym. Sferę przedmiotową definiuje rodzaj informacji, które mogą zostać uznane za informacje o charakterze publicznym. Natomiast sferę podmiotową wyznacza krąg podmiotów obowiązanych do udzielania tych informacji.

Konstytucja RP ustala krąg podmiotów zobowiązanych do udostępnienia informacji publicznej. W ujęciu konstytucyjnym prawo do uzyskania informacji zostało wyraźnie związane z działalnością organów władzy publicznej, osób pełniących funkcje publiczne oraz innych podmiotów, jeżeli wykonują zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Zatem przedmiotem prawa do informacji publicznej jest każda informacja o sprawach publicznych, jednak wyłącznie w powiązaniu z działalnością ściśle określonych podmiotów, wymienionych w art. 4 u.d.i.p. Oznacza to, że przy dokonywaniu oceny, czy dany podmiot jest zobowiązany do udostępniania informacji publicznej, konieczne jest w każdym wypadku ustalenie, czy podmiot ten mieści się w określeniu "władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne". Zatem obowiązek udostępniania informacji publicznej mógłby dotyczyć tylko takich działań [...] S.A., które wiążą się z wykonywaniem zadań publicznych, przy jednoczesnym dysponowaniu przez podmioty zobowiązane majątkiem publicznym. Spółka byłaby więc zobowiązana do udostępniania informacji publicznych w przypadku, gdyby była "władzą publiczną" lub jako spółka kontrolowana przez Skarb Państwa wykonywałby "zadania publiczne" i dysponowałaby majątkiem publicznym. Wykonywanie zadań publicznych (władzy publicznej) w każdym wypadku wymaga wnikliwej oceny stanu prawnego i działalności takiego podmiotu w celu ustalenia, czy wykonuje on zadania władzy publicznej (zadania publiczne). W przypadku innych jednostek organizacyjnych wykonujących zadania publiczne, u.d.i.p. ograniczyła obowiązek udostępnienia informacji do tych, w których Skarb Państwa posiada pozycje dominującą. Spółka natomiast nie dysponuje mieniem państwowym, mieniem komunalnym oraz mieniem należącym do sektora finansów publicznych w rozumieniu przepisów ustawy o finansach publicznych. Ponadto nie jest spółką prawa handlowego, w której Skarb Państwa posiada ponad 50% akcji w kapitale zakładowym (Skarb Państwa posiada jedynie ok. 82 % akcji w kapitale zakładowym spółki [...] S.A., która jest większościowym akcjonariuszem [...] S.A.). Tym samym nie będąc "władzą publiczną", nie realizując "zadań publicznych" oraz nie dysponując majątkiem publicznym, nie jest zobowiązana do udzielania informacji publicznej. Z tych też względów rozpoznając niniejszą sprawę, WSA dopuścił się naruszenia przepisów art. 4 ust. 1 pkt 5 w zw. z art. 4 ust. 3 u.d.i.p.

Skarżąca kasacyjnie stwierdziła ponadto, ze powołany przez Sąd I instancji wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 25 lipca 2006 r. sygn. akt P 24/05 został wydany w okolicznościach innego funkcjonowania rynku energetycznego, albowiem jeszcze przed wejściem w życie Dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2003/54/WE z dnia 26 czerwca 2003 r. dotyczącej wspólnych zasad rynku wewnętrznego energii elektrycznej i uchylającej dyrektywę 96/92/WE, obowiązującej od 2007 r. Po wydaniu wskazanego wyroku Trybunału Konstytucyjnego nastąpił rozdział usług sprzedaży i dystrybucji energii elektrycznej. W odniesieniu do [...] S.A. w G. miało to ten skutek, że sprzedaż wydzielona została do [...] S.A. Na gruncie obecnych uregulowań funkcjonuje instytucja "sprzedawcy z urzędu", który wyznaczany jest przez Urząd Regulacji Energetyki. Tylko w tym zakresie realizowany jest obowiązek publiczny związany z użytecznością publiczną. [...] S.A. w G. jedynie dostarcza energię elektryczną w ramach umowy o świadczenie usługi dystrybucji. Aktualnie, w związku ze świadczeniem tzw. usługi kompleksowej, zadania publiczne mogłyby być realizowane jedynie przez sprzedawcę świadczącego usługę kompleksową, ale nie przez dystrybutora energii elektrycznej, jakim jest [...] S.A. Okoliczność, że dystrybutor energii elektrycznej prowadzi działalność, która ma związek z realizacją zadań w sferze usług użyteczności publicznej przez inny podmiot, nie może przesądzać o zasadności traktowania tego dystrybutora, jako realizującego zadania publiczne. Przedsiębiorstwo energetyczne jest przede wszystkim uczestnikiem rynku, prowadzącym działalność gospodarczą, czyli przedsiębiorcą. Okoliczność, że określona działalność gospodarcza wymaga uzyskania koncesji, nie oznacza, że mamy do czynienia z działalnością polegającą na realizacji zadań publicznych. Ustawodawca w ustawie Prawo energetyczne odróżnił zakresy działalności gospodarczej w sektorze energetycznym od zasad związanych z polityką energetyczną państwa. Działalności regulacyjnej państwa na rynku energetycznym, realizowanej przez państwo za pośrednictwem Prezesa URE, nie można utożsamiać z powierzaniem zadań publicznych przedsiębiorstwom energetycznym. Można ewentualnie stwierdzić, że przedsiębiorstwa energetyczne wykonują zadania użyteczności publicznej. Nawet gdyby przedsiębiorstwa energetyczne wykonywały zadania publiczne, to ewentualny obowiązek udostępniania informacji publicznej można byłoby rozważać jedynie przy realizacji przez nie zadań określonych w art. 9 c ust. 3 Prawa energetycznego. Jeżeli zadania Spółki wykraczają poza zadania operatora systemu dystrybucyjnego, to zastosowanie u.d.i.p. i istnienie obowiązku udostępnienia informacji publicznej istniałoby jedynie w sytuacji, gdyby wniosek dotyczył sprawy publicznej. Jedynie działalność przedsiębiorstwa energetycznego niemieszcząca się w katalogu wymienionym w art. 9 c ust. 3 Prawa energetycznego, jeżeli dotyczy "sprawy publicznej" nakłada na przedsiębiorstwo obowiązek udzielenia informacji dotyczącej tej sprawy. O obowiązku udostępniania przez przedsiębiorstwa energetyczne żądanej informacji decyduje fakt, czy dotyczy ona "sprawy publicznej" w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 5 ust. 2 u.d.i.p., skarżąca kasacyjnie wskazała, że prawo dostępu do informacji publicznej nie jest nieograniczone, bowiem art. 5 u.d.i.p. stanowi podstawę do odmowy udostępnienia informacji publicznej z uwagi na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Jeżeli więc informacje związane z postępowaniem o przyłączenie do sieci elektroenergetycznej stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa, to nie powinno być wątpliwości, że nie można udostępnić żądanych informacji z uwagi na tajemnicę przedsiębiorstwa. Taki zaś charakter mają informacje, których udostępnienia domagała się skarżąca. Sąd stwierdzając, że w sprawie żądana informacja stanowi informację publiczną, bez analizy czy zachodził jeden z przypadków określonych w art. 5 u.d.i.p., dopuścił się naruszenia tego przepisu prawa materialnego.

Skarżąca kasacyjnie podniosła również, że Sąd I instancji dopuścił się naruszenia art. 4 ust. 1 pkt 5 w zw. z art. 4 ust. 3 i art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a) tiret pierwszy u.d.i.p. uznając, że [...] S.A. jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej w postaci dokumentów urzędowych. Niedopuszczalne jest bowiem stosowanie przepisów u.d.i.p. wówczas, gdy żądane informacje, mające charakter informacji publicznych, osiągalne są w innym trybie lub też są w posiadaniu organu, który je wytworzył. Akta prowadzonych przez organ spraw, bez względu na ich rodzaj i charakter, zawierają informację o działalności organu, a tym samym mają walor informacji publicznej w rozumieniu u.d.i.p.

W ocenie skarżącej kasacyjnie powyższe naruszenia spowodowały, że Sąd I instancji nienależycie wykonał obowiązek kontroli legalności. Stwierdzając, że doszło do naruszenia prawa materialnego i zobowiązując Spółkę do załatwienia wniosku E.G., Sąd dopuścił się więc naruszenia art. 1 § 1 i § 2 , art. 3 § 1 i § 2 pkt 4 i pkt 8 w zw. z art. 149 § 1 P.p.s.a.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania w ujęciu przewidzianym w § 2 art. 183 P.p.s.a.

W niniejszej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny nie dopatrzył się z urzędu żadnych uchybień wskazujących na nieważność postępowania sądowoadministracyjnego. W związku z tym kontrola zaskarżonego wyroku musiała ograniczyć się wyłącznie do zarzutów sformułowanych przez stronę skarżącą kasacyjnie. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego skarga kasacyjna rozpatrywana w tych granicach nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i z tego względu nie zasługuje na uwzględnienie.

Niezasadny jest przede wszystkim zarzut naruszenia zaskarżonym wyrokiem art. 58 § 1 pkt 6 w związku z art. 52 § 1-4 P.p.s.a. Ustawa -Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w art. 52 § 1 stanowi, że skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę składa prokurator lub Rzecznik Praw Obywatelskich. Środki zwalczania bezczynności organów administracji wskazuje art. 37 K.p.a., który przyznaje stronie prawo złożenia do organu administracji publicznej wyższego stopnia zażalenia na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 lub ustalonym w myśl art. 36 K.p.a. Tak więc w zasadzie tam, gdzie stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, skarga na bezczynność powinna być poprzedzona zażaleniem przewidzianym w art. 37 § 1 K.p.a. Ustawa o dostępie do informacji publicznej jako ustawa szczególna reguluje w sposób kompleksowy kwestie związane z prawem dostępu do informacji publicznej. Wobec tego to jej uregulowania decydują o trybie postępowania w tych sprawach, a przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego znajdują zastosowanie tylko wtedy, gdy przepisy u.d.i.p. tak stanowią. Ustawa o dostępie do informacji publicznej odsyła do przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego jedynie w art. 16 ust. 2, a więc należy wyłączyć stosowanie przepisów tego Kodeksu do faz poprzedzających wydanie decyzji. Tym samym w przypadku bezczynności w sprawach dotyczących udzielania informacji publicznej przepis art. 37 K.p.a. nie może w ogóle mieć zastosowania. Środków zaskarżenia w razie bezczynności nie przewiduje też omawiana ustawa o dostępie do informacji publicznej. Oznacza to, że w postępowaniu o udostępnienie informacji publicznej przepisy art. 52 § 1 i § 2 P.p.s.a. nie mogą być stosowane. Ta ostatnia uwaga dotyczy również art. 52 § 3 i § 4 P.p.s.a., gdyż tryb przewidziany w tych przepisach odnosi się do aktów i czynności, a nie bezczynności podmiotu zobowiązanego w zakresie podejmowania aktów i czynności, o jakich mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Orzecznictwo w tym zakresie oraz w tej kategorii spraw od wielu lat jest jednolite i powinno być znane stronie skarżącej kasacyjnie (m.in. wyroki NSA z dnia 15 lipca 2011 r. sygn. akt I OSK 667/11 Lex nr 969478 i dnia 24 maja 2006 r. sygn. akt I OSK 601/05 Lex 236545).

Przechodząc do zarzutów naruszenia prawa materialnego, zauważyć należy, że pojęcie "informacji publicznej" ustawodawca określił w przepisach art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p., wskazując, że informacją tą jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 ust. 1 i 2. Dokumentem urzędowym, w rozumieniu u.d.i.p., jest treść oświadczenia woli lub wiedzy, utrwalona i podpisana w dowolnej formie przez funkcjonariusza publicznego, w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. Kodeks karny (Dz. U. Nr 88, poz. 553 ze zm.), w ramach jego kompetencji, skierowana do innego podmiotu lub złożona do akt sprawy. Ponieważ sformułowania zawarte w art. 6 ust. 1 u.d.i.p. nie są zbyt jasne, przy ich wykładni należy kierować się treścią art. 61 Konstytucji RP, zgodnie z którym obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych podmiotów w zakresie, w jakim wykonują one zadania publiczne i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Zgodnie z ust. 2 art. 61 Konstytucji RP prawo do uzyskiwania informacji dotyczy również dostępu do dokumentów. Ograniczenie tego prawa może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w odrębnych ustawach przesłanki dotyczące ochrony wolności i praw innych osób oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa (art. 61 ust. 3 Konstytucji RP). W myśl art. 61 ust. 4 Konstytucji RP tryb udzielania informacji, o których mowa w tym artykule, określają ustawy i realizację powyższego przepisu stanowi właśnie ustawa o dostępie do informacji publicznej.

W świetle powołanych przepisów u.d.i.p. oraz Konstytucji RP pojęcie informacji publicznej musi być rozumiane szeroko. W orzecznictwie i piśmiennictwie powszechnie przyjmuje się, że za informację publiczną należy uznać każdą wiadomość wytworzoną przez szeroko rozumiane władze publiczne, a także inne podmioty sprawujące funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Charakter informacji publicznej mają również informacje niewytworzone przez wskazane podmioty lecz do nich się odnoszące. Informację publiczną stanowi zatem treść wszelkiego rodzaju dokumentów nie tylko bezpośrednio zredagowanych i wytworzonych przez wskazany podmiot. Przymiot taki posiada także treść dokumentów, których podmiot używa do zrealizowania powierzonych mu prawem zadań. Bez znaczenia przy tym jest, w jaki sposób dokumenty znalazły się w posiadaniu danego organu oraz to czy znajdują się one w posiadaniu także innego podmiotu. Ważne jedynie jest to, by dokumenty takie służyły realizowaniu zadań publicznych przez adresata wniosku i odnosiły się do niego bezpośrednio.

Z powyższych względów Sąd I instancji słusznie uznał, że żądane przez E.G. decyzje i dokumenty dotyczące budowy linii elektroenergetycznych, z których Spółka wywodzi swoje prawa do linii elektroenergetycznych znajdujących się na nieruchomości wnioskodawczyni, są w rozumieniu u.d.i.p. informacjami publicznymi, do udostępnienia których zastosowanie ma tryb przewidziany w tej ustawie. Tym samym zarzut naruszenia art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a tiret pierwsze u.d.i.p. uznać należy za chybiony.

Dodać należy, że o zaliczeniu określonej informacji do kategorii informacji publicznej decyduje spełnienie przesłanek przewidzianych w powołanych przepisach u.d.i.p., nie zaś ewentualny możliwy sposób wykorzystania pozyskanych informacji. Dokumenty urzędowe będące w posiadaniu przedsiębiorstwa energetycznego nie tracą charakteru informacji publicznej w przypadku, gdy ich udostępnienia domaga się osoba fizyczna pozostająca lub mogąca pozostawać w sporze cywilnoprawnym z tym przedsiębiorstwem. Odmienne zapatrywania są sprzeczne z celem regulacji ustawowych i konstytucyjnych dotyczących dostępu do informacji publicznej, a nadto byłyby one nielogiczne. Ocena czy określona informacja stanowi informację publiczną w rozumieniu u.d.i.p. nie może być odmienna w zależności od tego, kto ubiega się o jej udostępnienie. Rozpatrując wniosek o udostępnienie informacji publicznej właściwy podmiot nie jest upoważniony do badania interesu prawnego ani faktycznego wnioskodawcy (art. 2 ust. 2 u.d.i.p.).

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego niezasadny jest również zarzut dotyczący naruszenia przez Sąd I instancji przepisu art. 4 ust. 1 w zw. z art. 4 ust. 3 u.d.i.p. Przepis art. 4 ust. 1 stanowi, że obowiązek udostępnienia informacji spoczywa na władzach publicznych oraz innych podmiotach wykonujących zadania publiczne. Oznacza to, że ustawodawca rozróżniając te dwie kategorie podmiotów, świadomie zdecydował, aby obowiązkiem informacyjnym obciążyć każdą z tych grup. Zatem fakt, że Spółka nie kwalifikuje się do władz publicznych w rozumieniu powołanego przepisu w sprawie nie ma znaczenia. Przepis art. 4 ust. 1 u.d.i.p. do podmiotów zobowiązanych zalicza również inne podmioty wykonujące zadania publiczne, których przykładowe wyliczenie zawierają punkty od 1 do 5. Spółka Akcyjna [...] w G. podlega tej regulacji, gdyż jest ona osobą prawną, w której Skarb Państwa ma pozycję dominującą. Jeżeli bowiem przyjąć, że 100 % akcji posiada w niej [...] S.A., w której większościowym udziałowcem jest Skarb Państwa dysponujący 82% udziałów, to w takim samym ułamku jest on współwłaścicielem pierwszej ze spółek. Posiada więc pozycję dominującą w rozumieniu art. 4 pkt 10 ustawy z dnia 16 lutego 2007 r. o ochronie konkurencji i konsumentów (Dz. U. Nr 50, poz. 331 ze zm.). W judykaturze przyjmuje się, że udział Skarbu Państwa przekraczający 40 % w spółce akcyjnej pozwala na przypisanie mu takiej cechy (por. wyroki NSA z dnia 9 sierpnia 2011 r. sygn. akt I OSK 877/11 i z dnia 18 października 2013 r. sygn. akt I OSK 1680/13). Niezależnie od tego w orzecznictwie sądów administracyjnych powszechnie akceptowany jest pogląd, że przedsiębiorstwa energetyczne należą do kategorii podmiotów wykonujących "zadania publiczne" w rozumieniu art. 4 ust. 1 u.d.i.p. oraz że powyższe pojęcie ma szersze znaczenie od zwrotu "zadania władzy publicznej" zawartego w art. 61 Konstytucji RP. Jeżeli zadania danego podmiotu mają na celu zaspokojenie powszechnych potrzeb obywateli i są istotne z punktu widzenia celów państwa, to nie podobna odmówić im przymiotu zadań publicznych (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 25 lipca 2006 r. sygn. akt P 24/05 i wyroki NSA z dnia 18 sierpnia 2010 r., sygn. akt I OSK 851/10 oraz z dnia 15 października 2013 r. sygn. akt I OSK 830/13). A skoro tak, to bez względu na fakt, czy przedsiębiorstwo energetyczne wykonuje zadania w zakresie produkcji energii, czy jej dystrybucji albo sprzedaży, mimo że zadania te zostały odrębnie ujęte w znowelizowanej ustawie z dnia 10 kwietnia 1997 r. Prawo energetyczne, takie przedsiębiorstwo winno być traktowane jako wykonujące zadania publiczne w rozumieniu u.d.i.p.

W konsekwencji nie może budzić wątpliwości, że Spółka [...] (i poszczególne jej oddziały) objęta jest zakresem podmiotowym u.d.i.p. W takiej sytuacji obowiązkiem strony skarżącej kasacyjnie było udzielenie wnioskodawczyni żądanych przez nią informacji, jeżeli są one w posiadaniu tej Spółki (przez czynność materialno-techniczną), bądź powiadomienie pismem, że takich informacji w ogóle nie posiada, lub wydanie decyzji o odmowie udostępnienia informacji, gdy podlegają one ochronie prawnej. Spółka takich działań zaniechała, pozostając w stanie bezczynności aż do dnia wydania zaskarżonego wyroku. Zatem zobowiązanie jej do rozpoznania wniosku E.G. w sposób wymagany przepisami u.d.i.p. było uzasadnione. Dlatego też zarzut złamania zaskarżonym wyrokiem art. 1 § 1 i § 2 oraz art. 3 § 1 i § 2 pkt 4 i pkt 8 P.p.s.a. w zw. z art. 149 § 1 oraz art.183 § 2 pkt.1 P.p.s.a jest całkowicie chybiony.

Usprawiedliwionych podstaw nie ma ponadto zarzut dotyczący art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Autor skargi formułując taki wytyk, chyba nie zauważył, że Sąd I instancji nie dokonywał wykładni tej normy, a tym samym nie mógł złamać tego przepisu przez błędną jego interpretację. Przepis art. 5 ust. 2 u.d.i.p. na obecnym etapie postępowania nie miał w ogóle zastosowania. Strona przeciwna odpowiadając na wniosek, twierdziła przede wszystkim, że nie jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia wnioskowanych informacji. Nie wydała natomiast decyzji o odmowie udostępnienia informacji z uwagi na ograniczenia przewidziane w powołanym przepisie u.d.i.p. W konsekwencji WSA w Gdańsku nie oceniał legalności decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej, lecz rozpoznawał wyłącznie skargę na bezczynność Spółki w sprawie wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Rozpoznając taką skargę i uznając ją za zasadną, Sąd I instancji przesądził jedynie, że żądane informacje stanowią informacje publiczne podlegające udostępnieniu w trybie i na zasadach przewidzianych w przepisach u.d.i.p. oraz że strona skarżąca kasacyjnie nie jest wyłączona z kręgu podmiotów przewidzianych w art. 4 ust. 1 u.d.i.p. Zobowiązanie do rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej na podstawie przepisów u.d.i.p. - co do zasady - nie oznacza bezwzględnego nakazu uwzględnienia zgłoszonego żądania. Przyjęcie, że dane informacje stanowią informację publiczną nie wyklucza, że w treści poszczególnych, wnioskowanych dokumentów znajdą się informacje, których ujawnienie na podstawie u.d.i.p. podlegać będą wyłączeniu. W zależności od wyników przeprowadzonego postępowania adresat wniosku może zatem załatwić wniosek pozytywnie (udostępniając informację publiczną) albo negatywnie, odmawiając w drodze decyzji administracyjnej udostępnienia informacji ze względu na ograniczenia wskazane w art. 5 u.d.i.p. lub umorzyć postępowanie na podstawie art. 14 ust. 2 u.d.i.p.

Przy rozpoznaniu wniosku E.G. Spółka zobowiązana będzie rozstrzygnąć powyższe kwestie, w tym rozważyć, czy w sprawie mogą w ogóle wchodzić ograniczenia przewidziane w art. 5 u.d.i.p. Należy przy tym mieć na uwadze, że nie wszystkie informacje publiczne z uwagi na ich charakter mogą podlegać utajnieniu. Do tego rodzaju informacji zalicza się między innymi treść decyzji administracyjnych (por. między innymi wyrok NSA z dnia 20 grudnia 2013 r. sygn. akt I OSK 1988/13 publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych).

W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, oddalił skargę kasacyjną.