Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 3423/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-12-03 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6035 Opłaty i kary za przejazd pojazdem nienormatywnym
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Inspektor Transportu Drogowego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 183 par. 1 i 2
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 41 ust. 2 i 3
journal: Dz.U. 2015 poz 460
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity.
article: art. 2, art. 32 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
journal: Dz.U.UE.L 1996 nr 235 poz 59 art. 3, art. 7, pkt 3.1 i 3.4. załacznika nr I
law: Dyrektywa Rady 96/53/WE z dnia 25 lipca 1996 r. ustanawiająca dla niektórych pojazdów drogowych poruszających się na terytorium Wspólnoty  maksymalne dopuszczalne wymiary w ruchu krajowym i międzynarodowym oraz maksymalne dopuszczalne obciążenia w ruchu  międzynarodowym.
article: art. 2
journal: Dz.U. 2004 nr 90 poz 864
law: Traktatu o Unii Europejskiej
article: art. 7 ust. 1, art. 20, art. 21 ust. 1, art. 140aa ust. 4
journal: Dz.U. 2012 poz 1137
law: Ustawa z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Mirosław Trzecki Sędzia NSA Zbigniew Czarnik Sędzia del. WSA Urszula Wilk (spr.) Protokolant Anna Ważbińska-Dudzińska po rozpoznaniu w dniu 3 grudnia 2019 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Transportu Drogowego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 czerwca 2017 r. sygn. akt VI SA/Wa 390/17 w sprawie ze skargi P.T. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za przejazd pojazdem nienormatywnym oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 14 czerwca 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu sprawy ze skargi P.T. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej, uchylił zaskarżoną decyzję oraz zasądził od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz skarżącego P.T. kwotę 450 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Wyrok ten wydano w następującym stanie sprawy:

W dniu [...] sierpnia 2016 r. w miejscowości Trzeciewnica na drodze krajowej nr 10 zatrzymano do kontroli pojazd członowy składający się z dwuosiowego ciągnika samochodowego marki Daf o nr rej. [...] i trzyosiowej naczepy marki Mega o nr rej. [...]. Pojazdem członowym kierował P.T., który jako przedsiębiorca prowadzący działalność gospodarczą pod firmą: [...] P.T., wykonywał krajowy przejazd drogowy na trasie Grudziądz - Szczecin z ładunkiem drewna kominkowego (52 skrzynio-palety) o łącznej masie 23660 kg - ładunek podzielny.

Droga krajowa nr 10 w miejscowości Trzeciewnica zakwalifikowana została jako droga, po której mogą poruszać się pojazdy o dopuszczalnym nacisku pojedynczej osi do 10 t. W trakcie kontroli drogowej do pomiarów użyto wag do pomiarów statycznych o nr [...] i [...] typu SAW 10C, które były połączone 5-metrowym przewodem i poprzez interfejs tworzyły tzw. "pomost wagowy", w związku z czym na wyświetlaczu każdej z nich widoczny był wynik wartości nacisku całej osi.

W wyniku przeprowadzonej kontroli parametrów wagowych oraz wymiarów przedmiotowego pojazdu członowego stwierdzono (po odjęciu możliwych błędów pomiarowych):

1) rzeczywisty nacisk pojedynczej osi napędowej ciągnika samochodowego, który wyniósł 12,3 t, przekraczający dopuszczalną wartość wyznaczoną dla drogi na której wykonywany by przedmiotowy przewóz drogowy (10,0 t), o 2,3 t, czyli o 23 %,

2) rzeczywistą masę całkowitą pojazdu członowego z ładunkiem która wyniosła 41,1 t, zatem przekroczyła dopuszczalną wartość (40,01) o wartość 1,11, tj. o 2,75%,

3) normatywność w zakresie nacisku pozostałych osi pojazdu członowego,

4) normatywność w zakresie wymiarów zewnętrznych tj. długości, szerokości i wysokości pojazdu członowego.

Strona nie złożyła wniosku o przeprowadzenie ponownego ważenia pojazdu oraz nie wniosła uwag do przeprowadzonej kontroli, w tym uzyskanych wyników pomiarowych, co potwierdza podpisany bez uwag protokół z kontroli drogowej.

Decyzją z [...] października 2016 r. nr [...] Kujawsko - Pomorski Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego nałożył na P.T. karę pieniężną w wysokości 15000 zł.

W odwołaniu od tej decyzji skarżący zarzucił naruszenie art. 2 Konstytucji, art. 8 i art. 12 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 23; dalej: k.p.a.). W ocenie strony nastąpiło niezgodne ze sanem faktycznym ustalenie dopuszczalnego nacisku na pojedynczej osi na drodze krajowej nr 10 w sytuacji, gdy z oznakowania drogi wynika, że dopuszczalny jest na niej ruch pojazdów o nacisku osi do 11,5 t.

Główny Inspektor Transportu Drogowego, decyzją z dnia [...] grudnia 2016 r. działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 2 ust. 35a, art. 64 ust. 1, 2, art. 64 c, art. 140 aa ust. 1, 3 pkt 1, 4, art. 140 ab ust. 1 pkt 3 lit. c), ust. 2 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 1137; dalej: p.r.d.), art. 41 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2015 r. poz. 460; dalej; u.d.p.), utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu organ wskazał między innymi, że pojazd członowy zatrzymano w miejscowości Trzeciewnica na drodze krajowej nr 10. Zgodnie z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia 13 maja 2015 r. w sprawie wykazu dróg krajowych oraz dróg wojewódzkich, po których mogą poruszać się pojazdy o dopuszczalnym nacisku pojedynczej osi do 10 t, oraz wykazu dróg krajowych, po których mogą poruszać się pojazdy o dopuszczalnym nacisku pojedynczej osi do 8 t (Dz. U. z 2015 r. poz. 802). Droga krajowa nr 10 na odcinkach GRANICA PAŃSTWA - LUBIESZYN - SZCZECIN /DROGA 3/, WAŁCZ /DROGA 22/ - PIŁA - PAWŁÓWEK - BIAŁE BŁOTA - WYPALENISKA - PRZYŁUBIE - TORUŃ /DROGA 1/ została zaliczona do kategorii dróg po których mogą poruszać się pojazdy o dopuszczalnym nacisku pojedynczej osi do 10 t.

Strona w toku postępowania przesłała fotografie, które wskazują numer drogi i kierunek do danych miejscowości. Znak E-15f oznacza numer drogi krajowej o dopuszczalnym nacisku osi pojazdu do 10 t. Jak wynika z przesłanej przez stronę fotografii cyfra "10" kierunek Szczecin, znak ten wskazywał na numer drogi, która posiadała dopuszczalny nacisk osi pojazdu do 10 t. Organ podkreślił, że znaki mają charakter informacyjny, a dopuszczalne naciski osi wynikają z rozporządzenia.

Organ wyjaśnił ponadto, że znak B-19 "zakaz wjazdu pojazdów o nacisku osi większym niż ... t", stosuje się przed odcinkami dróg, których nośność nawierzchni nie jest dostosowana do nacisku osi pojedynczej pojazdu wynoszącego 80 kN, a także przed odcinkami dróg krajowych, których nośność nie jest dostosowana do nacisku 100 kN. Jest to więc zakaz bezwzględny, natomiast ruch pojazdów bez takiego znaku jest możliwy, ale ze stosownym zezwoleniem. Natomiast znak B-15 dotyczy "zakazu wjazdu pojazdów o szerokości ponad .... m". a zatem oznacza zakaz ruchu pojazdów, których szerokość (również z ładunkiem) jest większa od wartości podanej na znaku.

Organ wyjaśnił, że drogi publiczne są oznakowane numerami pozwalającymi na ich identyfikację. Istnieje więc możliwość ustalenia jaki dopuszczalny nacisk pojedynczej osi obowiązuje na konkretnej drodze, na podstawie ustawy o drogach publicznych oraz wydanego na jej podstawie rozporządzeniem Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia 13 maja 2015 r. w sprawie wykazu dróg krajowych oraz dróg wojewódzkich, po których mogą poruszać się pojazdy o dopuszczalnym nacisku pojedynczej osi do 10 t, oraz wykazu dróg krajowych, po których mogą poruszać się pojazdy o dopuszczalnym nacisku pojedynczej osi do 8 t . W ocenie organu przewoźnik czyli podmiot profesjonalnie zajmujący się wykonywaniem przewozów, przed rozpoczęciem kursu, powinien zatem dokonać porównania planowanej trasy przejazdu (dróg po których zamierza wykonywać przejazd) i parametrów pojazdu z przepisami prawa powszechnie obowiązującego. Brak zastosowania się do ww. przepisów przesądza natomiast o niedochowaniu należytej staranności w realizacji czynności związanych z przejazdem.

Organ wskazał także, że argumentacja skarżącego o braku oznakowania drogi w zakresie dopuszczalnego nacisku osi nie skutkuje uchyleniem zaskarżonej decyzji. Zaznaczył, że to nie znaki drogowe wskazują dopuszczalny nacisk na pojedynczej osi napędowej pojazdu, lecz ww. przepisy powszechnie obowiązujące.

Skargę na tę decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł P.T..

Opisanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.; dalej: p.p.s.a.).

Odwołując się do definicji pojazdu nienormatywnego zawartej w art. 2 ust. 35a p.r.d. oraz przepisów art. 64 ust. 1, 2 i 3, art. 140ab ust. 2 p.r.d. wskazał, że przy kwalifikowaniu naruszeń związanych z ustaleniem braku właściwej kategorii zezwolenia na przejazd pojazdem nienormatywnym, którym przewożony jest ładunek podzielny, okoliczność w postaci prawnej niemożności uzyskania zezwolenia kategorii III-VII nie ma żadnego znaczenia. Ustawodawca bowiem przyjął, że w takiej sytuacji nakłada się karę jak za przejazd bez zezwolenia.

Sąd I instancji wskazał, że ustalone w sprawie przekroczenia dopuszczalnego nacisku pojedynczej osi napędowej oraz dmc są bezsprzeczne (niesporne w sprawie), ustalone w drodze prawidłowego użycia legalizowanych urządzeń pomiarowych (ww. wagi SAW 10C) oraz udokumentowane protokołem kontroli z [...] sierpnia 2016 r.

Natomiast punktem odniesienia dla stwierdzenia wielkości wskazanego przekroczenia nacisku osi były parametry drogi, po której poruszał się pojazd. Mianowicie według organu pojazd skontrolowano na odcinku drogi krajowej nr 10, na której dopuszczony jest ruch pojazdów o naciskach osi do 10 t, uzyskując (po odjęciu błędów pomiaru) wynik nacisku pojedynczej osi napędowej 12,3 t (przekroczenie 2,3 t).

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie istota sporu sprowadza się do zakwestionowania faktu, że kontrolowany przejazd odbywał się po drodze krajowej, na której dopuszczony jest ruch pojazdów o naciskach osi do 10 t. Zdaniem strony skarżącej przedstawione dowody w postaci fotografii przedstawiających oznakowanie pionowe na drodze krajowej nr 10 załączonych do odwołania, świadczą o tym, że przejazd odbywał się po drodze, po której zgodnie z oznakowaniem mogą poruszać się pojazdy o nacisku osi nieprzekraczającym 11,5 t, na co wskazywały znaki drogowe usytuowane na tej drodze w odległości 3 km. od miejsca kontroli oraz przepisy prawa dotyczące oznakowania pionowego drogi.

Sąd I instancji co do zasady podzielił zdanie organu, iż o zaliczeniu danej kategorii drogi publicznej pod kątem dopuszczalnych nacisków osi na danej drodze, rozstrzygają przepisy prawa, tj. stosowne rozporządzenie wykonawcze określające wykaz dróg krajowych oraz dróg wojewódzkich, po których mogą się poruszać pojazdy o dopuszczalnym nacisku pojedynczej osi do 10 ton oraz sama ustawa o drogach publicznych. Na podstawie art. 41 u.d.p. zostało bowiem wydane rozporządzenie Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia 13 maja 2015 r. w sprawie wykazu dróg krajowych oraz dróg wojewódzkich, po których mogą poruszać się pojazdy dopuszczalnym nacisku pojedynczej osi napędowej do 10 t, oraz wykazu dróg krajowych po których mogą poruszać się pojazdy dopuszczalnym nacisku pojedynczej osi napędowej do 8 t, z którego wynika, że przedmiotowa droga została tam zaliczona do dróg o dopuszczalnym nacisku do 10 t.

Niemniej Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podkreślił, że również znaki "kierunku i miejscowości" znaki od E-15a do E-15 h, o których mowa w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury oraz Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 31 lipca 2002 r. w sprawie znaków i sygnałów drogowych (Dz. U. z 2002 r., nr 170, poz. 1393 ze zm.; dalej: rozporządzenie o znakach) wskazują nie tylko na nr drogi, ale także na dopuszczalny tonaż i tak ramka biała wskazuje na dopuszczalny tonaż do 11,5 t, ramka czarna na tonaż do 8 t, a ramka biało-czarna na tonaż do 10 t.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stanął na stanowisku, że oznakowanie pionowe dróg winno być skorelowane z ustaleniami zawartymi w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia 13 maja 2015 r. bowiem obywatel w zaufaniu do państwa winien respektować oznaczenia pionowe na drogach krajowych, które w żadnym wypadku nie powinny wprowadzać go w błąd. Obywatel nie ma obowiązku poruszania się po drodze krajowej z rozporządzeniem, może w ocenie Sądu kierować się wyłącznie oznakowaniem pionowym umieszczonym na drodze przez uprawnione do tego organy państwa.

Sąd I instancji zgodził się z organem, że z ustaleń kontrolnych wynika, że skarżący przekroczył również normy określone dla drogi krajowej na której dopuszczalny jest nacisk do 11,5 t, wskazał jednak, że ewentualna kara za powyższe przekroczenie byłaby mniej dotkliwa dla skarżącego.

Zdaniem Sądu I instancji organy obu instancji nie odniosły się w sposób dostateczny do wyjaśnień skarżącego z dnia [...] sierpnia 2016 r. i nie wyjaśniły dlaczego nie przyjęły tych wyjaśnień za prawdziwe.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał też, że znany mu jest § 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia 3 lipca 2015 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie szczegółowych warunków technicznych dla znaków i sygnałów drogowych oraz urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego i warunków ich umieszczania na drogach (Dz. U. z 2015 r., poz. 1314), z którego wynika, że do dnia [...] czerwca 2017 r. zarządcy dróg krajowych muszą dostosować oznakowanie znakami E-15a, E-15f oraz E-15g, do przepisów ww. rozporządzenia. Jednak zdaniem Sądu nie uprawnia to zarządcy drogi do tolerowania na drodze znaków nie zgodnych z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia 13 maja 2015 r.

Sąd I instancji podniósł, że przedstawione przez skarżącego fotografie nie zostały wykonane w miejscu kontroli tylko w odległości 3 km od tego miejsca, zatem organ rozpatrując ponownie sprawę winien zwrócić się do Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad o wyjaśnienie jak w dacie kontroli była oznakowana droga krajowa nr 10 w miejscowości Trzeciewnica. Po uzyskaniu powyższych wyjaśnień organ wyda stosowne rozstrzygniecie mając na uwadze fakt, że skarżący nie może ponosić konsekwencji błędnego oznakowania drogi.

Skargę kasacyjną od tego wyroku wywiódł Główny Inspektor Transportu Drogowego zaskarżając go w całości i wnosząc o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie, uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi, ewentualnie przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oraz o zasądzenie na rzecz organu kosztów postępowania.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:

naruszenie przepisów postępowania - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., przejawiające się w błędnym przyjęciu przez Sąd I instancji, że organy dopuściły się naruszenia przepisów postępowania bowiem nie wyjaśniły podnoszonych przez skarżącego okoliczności związanych z błędnym oznakowaniem drogi krajowej nr 10 (będącej drogą o dopuszczalnym nacisku osi do 10 ton) znakiem informującym, iż jest to droga o dopuszczalnym nacisku osi do 11,5 ton, podczas gdy stan faktyczny sprawy został ustalony należycie, zaś ewentualna kwestia błędnego oznakowania drogi nr 10 jako drogi o dopuszczalnym nacisku osi do 11,5 tony, nie mogła mieć dla rozstrzygnięcia sprawy istotnego znaczenia, bowiem pojazd którym poruszał się skarżący był nienormatywny także na drogach o dopuszczalnym nacisku osi do 11,5 tony, a zatem zaistniałe naruszenie polegające na przejeździe pojazdem nienormatywnym bez zezwolenia pozostawało bez związku z błędnym oznaczeniem drogi przez jej zarządcę;

naruszenie przepisów prawa materialnego art. 2 ust. 35a, art. 64 ust. 1, art. 140aa ust. 1 i ust. 3 pkt 1 i ust. 4, art. 140ab ust. 1 pkt 3 lit a-c p.r.d. oraz lp. 7 lit. b załącznika nr 1 do p.r.d., a także art. 41 ust. 1 i ust 2 pkt 1 u.d.p. oraz § 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia 13 maja 2015 r. w sprawie wykazu dróg krajowych oraz dróg wojewódzkich, po których mogą poruszać się pojazdy o dopuszczalnym nacisku pojedynczej osi napędowej do 10 ton, a także lp. 6 załącznika do ww. rozporządzenia polegające na błędnym przyjęciu przez Sąd I instancji - z pominięciem treści powołanych przepisów prawa materialnego - że w przypadku wprowadzenia wykonującego przewóz w błąd przez zarządcę drogi co do dopuszczalnego nacisku osi obowiązującego na danej drodze, organ kontrolujący powinien uwzględnić tą okoliczność przy ustalaniu wysokości kary pieniężnej, podczas gdy art. 140 ab ust, 1 pkt 3 p.r.d. nie daje organowi możliwości miarkowania kary, z przepisu tego wyraźnie wynika, że wysokość kary za brak zezwolenia kategorii VII uzależniona jest tylko i wyłącznie od wielkości przekroczenia dopuszczalnych wartości, przy czym dopuszczalne wartości o których mowa w tym przepisie określone zostały w przepisach u.d.p. oraz w rozporządzeniach wykonawczych wydanych na podstawie art. 41 ust. 2 u.d.p. Zatem organ nie mógł ustalić przekroczenia i wysokości kary za przejazd pojazdem nienormatywnym w oparciu o normy nie przewidziane w tych przepisach, a wynikające jedynie z błędnego przekonania strony, nawet jeżeli to błędne przekonanie było powodowane wadliwym oznakowaniem drogi przez jej zarządcę.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumenty na poparcie przytoczonych zarzutów.

Obecny na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym P.T. wnosił o oddalenie skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z określoną w art. 183 § 1 p.p.s.a. zasadą związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, w sytuacji gdy brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności postępowania, z przyczyn przewidzianych w art. 183 § 2 pkt 1-6 p.p.s.a. W niniejszej sprawie nie występują wskazane w powołanym przepisie przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny, podzielając odpowiednio argumentację zawartą w uzasadnieniu uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7 grudnia 2009 r. sygn. akt. I OPS 9/09 (publ. www.orzeczenia.nsa.gov.pl) i mając na względzie zasadę pierwszeństwa stosowania prawa Unii Europejskiej oraz moc wiążącą wyroków Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej wyraża jednak pogląd, że w rozpoznawanej sprawie należy przede wszystkim uwzględnić wyrok Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej z dnia 21 marca 2019 r. sygn. C-127/17, mimo braku zarzutów odnośnie do naruszenia przepisów art. 3 i 7 dyrektywy Rady 96/53/WE z dnia 25 lipca 1996 r. ustanawiającej dla niektórych pojazdów drogowych poruszających się na terytorium Wspólnoty maksymalne dopuszczalne wymiary w ruchu krajowym i międzynarodowym oraz maksymalne dopuszczalne obciążenia w ruchu międzynarodowym (Dz.U.UE.L.1996.235.59).

Zdaniem składu orzekającego trafne jest stanowisko, że Naczelny Sąd Administracyjny będąc sądem unijnym zobligowany jest przy ocenie legalności postępowania przed Sądem I instancji uwzględnić regulacje zawarte w prawie unijnym oraz brać pod uwagę stanowisko i argumenty zawarte w orzecznictwie Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej (por. wyrok NSA z dnia 13 czerwca 2019 r., sygn. akt II GSK 465/17; publ. www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Nie bez znaczenia dla przyjęcia takiego stanu rzeczy jest też regulacja art. 185a § 3 p.p.s.a. - przewidująca skargę o stwierdzenie niezgodności z prawem orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego, gdy niezgodność z prawem wynika z rażącego naruszenia norm prawa Unii Europejskiej.

Wobec powyższego podnieść należy, że Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej wyrokiem z dnia 21 marca 2019 r. sygn. C-127/17, orzekł: "Nakładając na przedsiębiorstwa transportowe wymóg posiadania specjalnych zezwoleń umożliwiających poruszanie się po niektórych drogach publicznych, Rzeczpospolita Polska uchybiła zobowiązaniom ciążącym na niej na podstawie przepisów art. 3 i 7 dyrektywy Rady 96/53/WE z dnia 25 lipca 1996 r. ustanawiającej dla niektórych pojazdów drogowych poruszających się na terytorium Wspólnoty maksymalne dopuszczalne wymiary w ruchu krajowym i międzynarodowym oraz maksymalne dopuszczalne obciążenia w ruchu międzynarodowym, zmienionej dyrektywą Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2015/719 z dnia 29 kwietnia 2015r., w związku z pkt 3.1 i 3.4 załącznika I do tej dyrektywy 96/53".

Wyrok ten został co prawda wydany na tle podnoszonego we wniosku Komisji Europejskiej zagadnienia odnoszącego się do (oceny) wynikających z prawa polskiego ograniczeń w ruchu międzynarodowym pojazdów, tymczasem przejazd kontrolowany w rozpoznawanej sprawie, był przejazdem wykonywanym w ruchu krajowym.

Kwestia ta była już przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego w uzasadnieniu wyroku z dnia 12 czerwca 2019 r. II GSK 412/17; publ. www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela wyrażony tam pogląd, że skoro z wyroku w sprawie C-127/17 jednoznacznie wynika, że ograniczenie (w jakikolwiek sposób) dopuszczalnego nacisku poniżej 10 t dla pojedynczej osi nienapędowej oraz poniżej 11,5 t dla każdej osi napędowej (por. odpowiednio pkt 3.1 oraz pkt 3.4 załącznika I do dyrektywy Rady 96/53/WE) jest niezgodne z prawem unijnym stanowiąc naruszenie zobowiązań Państwa wynikających z art. 3 i art. 7 dyrektywy Rady 96/53/WE, to - w kontekście deklarowanych w dyrektywie celów do osiągnięcia – wyrok dotyczył wspólnego rynku transportowego UE oraz tej jego zasady, którą jest swoboda konkurencji.

Zgodnie z motywem 11. powołanej dyrektywy "W ramach wprowadzania w życie rynku wewnętrznego zakres zastosowania niniejszej dyrektywy należy rozszerzyć na transport krajowy, w zakresie, w jakim dotyczy to parametrów znacząco określających warunki konkurencji w sektorze transportowym, w szczególności maksymalnie dopuszczalnej długości i szerokości pojazdów oraz zespołów pojazdów, które przeznaczone są do przewozu rzeczy".

Wprawdzie według motywu 12. dyrektywy "W odniesieniu do innych parametrów pojazdów Państwa Członkowskie mogą dopuścić do przyjęcia na swoim terytorium innych wartości niż określone w niniejszej dyrektywie jedynie wobec pojazdów poruszających się w ruchu krajowym". Uznać należy jednak, że użyte w przepisie określenie "inne wartości" to te wartości, które nie określają warunków konkurencji - w rozumieniu motywu 11.

Przyjąć zatem należy istnienie wspólnych cech, zbieżność wykonywania międzynarodowego oraz krajowego ruchu pojazdów.

Ponadto, art. 3 ust. 1 przywołanej dyrektywy stanowi, że "Państwo Członkowskie nie może na swoim terytorium odmówić lub zabronić używania:

– w ruchu międzynarodowym pojazdów zarejestrowanych lub dopuszczonych do ruchu w jednym z pozostałych Państw Członkowskich, z przyczyn odnoszących się do masy lub wymiarów,

– w ruchu krajowym pojazdów zarejestrowanych lub dopuszczonych do ruchu w jednym z pozostałych Państw Członkowskich z przyczyn odnoszących się do ich wymiarów;

pod warunkiem że pojazdy te odpowiadają wartościom maksymalnym określonym w załączniku I".

Znaczy to, że różne są kryteria stanowiące - po ich spełnieniu - warunek używania pojazdów w ruchu międzynarodowym oraz w ruchu krajowym (masa oraz wymiary - dla ruchu międzynarodowego; wymiary - dla ruchu krajowego). W świetle wywodów TSUE, zawartych w punktach 51-53 wyroku, trafna jest jednak uwaga, że pojęcia międzynarodowego jak i krajowego ruchu pojazdów są wolne od jakichkolwiek konotacji w odniesieniu do konkretnej infrastruktury drogowej.

Art. 7 dyrektywy stanowi, że "Niniejsza dyrektywa nie stanowi przeszkody dla stosowania obowiązujących przepisów drogowych w każdym Państwie Członkowskim i ograniczających ciężar i/lub wymiary pojazdów na niektórych drogach lub obiektach inżynieryjnych - niezależnie od państwa rejestracji lub dopuszczenia do ruchu takich pojazdów.

Obejmuje to również możliwość nakładania lokalnych ograniczeń na maksymalne dopuszczalne wymiary i/lub ciężary pojazdów, które mogą być używane, w przypadku gdy infrastruktura nie jest przystosowana do długich i ciężkich pojazdów, w określonych obszarach lub na określonych drogach, takich jak centra miast, małe wioski lub miejsca o szczególnym znaczeniu przyrodniczym".

Zasadnie podkreśla się jednak, że przytoczona regulacja stanowi wyjątek od ustanowionej w art. 3 ust. 1 zasady swobodnego ruchu pojazdów (tak w ruchu międzynarodowym jak i krajowym) - zatem podlega ścisłej wykładni.

Zgodzić zaś należy się z tym, że wynikające z prawa krajowego ograniczenia - wprowadzone na mocy delegacji zawartej w art. 41 ust. 2 i 3 ustawy o drogach publicznych - są dalej idące niż wynikające z art. 7 dyrektywy (por. punkty 82-88 wyroku TSUE).

Co istotne, ograniczenia wynikające z przywołanej regulacji krajowej, która uznana została za niekorespondującą z art. 3 i art. 7 przywołanej dyrektywy, w takim samym stopniu oddziałują również na krajowy ruch pojazdów.

Skład orzekający przychyla się też do stanowiska, że - w świetle konstytucyjnej (art. 2 i 32 ust. 1 i 2 Konstytucji RP) oraz wspólnotowej (art. 2 Traktatu o Unii Europejskiej) zasady proporcjonalności oraz równego traktowania i niedyskryminacji - nie ma podstaw do akceptowania dwóch reżimów prawnej oceny przejazdu - w zależności od tego, czy jest on wykonywany w ruchu międzynarodowym czy krajowym.

Jeżeli bowiem, pojęcia międzynarodowego, jak i krajowego ruchu pojazdów pozbawione są jakichkolwiek konotacji w odniesieniu do konkretnej infrastruktury drogowej, to siłą rzeczy ma to tę konsekwencję, że dostępność ("otwarcie") infrastruktury drogowej – a więc innymi słowy możliwość korzystania z dróg – w ruchu międzynarodowym, nie może uzasadniać braku jej dostępności ("zamknięcia") w ruchu krajowym zwłaszcza w sytuacji, gdy miałaby to być ta sama infrastruktura drogowa. Oznaczałoby to bowiem niczym nieuzasadnione dyskryminowanie przewoźników wykonujących ruch krajowy.

W nawiązaniu do przedstawionych argumentów nie można również tracić z pola widzenia znaczenia tego elementu, którym jest brak pożądanej spójności, a co za tym idzie również brak funkcjonalności propozycji stosowania dwóch reżimów prawnej oceny przejazdu – a mianowicie jednego dla przejazdu wykonywanego w ruchu międzynarodowym oraz drugiego dla przejazdu wykonywanego w ruchu krajowym – w relacji do zasady swobodnego ruchu pojazdów, tak w ruchu międzynarodowym, jak i krajowym oraz swobody konkurencji w sektorze transportowym (por. pkt 56 wyroku).

W konsekwencji należy się opowiedzieć za obowiązkiem dokonywania oceny prawidłowości wykonywania krajowego ruchu pojazdów według takich samych kryteriów jak międzynarodowego. W okolicznościach rozpoznawanej sprawy skutkuje to przyjęciem, że podczas kontroli zgodności z prawem zaskarżonej decyzji nie uwzględniono naruszenia art. 3 i 7 dyrektywy Rady 96/53/WE.

W tej sytuacji, gdy poza sporem stwierdzone przekroczenie dopuszczalnego nacisku pojedynczej osi napędowej odnoszone było do dopuszczalnego nacisku ustanowionego rozporządzeniem Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia 13 maja 2015 r. w sprawie wykazu dróg krajowych oraz dróg wojewódzkich, po których mogą poruszać się pojazdy o dopuszczalnym nacisku pojedynczej osi napędowej do 10 ton, a nie do maksymalnego dopuszczalnego nacisku osi napędowej pojazdu ustanowionego w pkt 3.4.1 załącznika nr I do dyrektywy Rady 96/53/WE na poziomie 11,5 t. kwestia prawidłowego oznakowania drogi znalazła się na drugim planie, bowiem w świetle powyższych wywodów uznać należy, że stan faktyczny sprawy nie pozwalał na stwierdzenie naruszenia, które uzasadniałoby nałożenie na skarżącego kary pieniężnej w wysokości ustalonej w zaskarżonej decyzji.

Odnosząc się do zarzutów skargi kasacyjnej, których specyfika oraz komplementarny charakter sprawia, że zasadne i celowe jest odniesienie się do nich łącznie, przy uwzględnieniu powyższych wywodów wskazać należy, że co do zasady Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko, że podstawowym źródłem obowiązywania zasad ruchu drogowego są przepisy prawa powszechnie obowiązującego. Z przepisów ustawy z 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym oraz z przepisów wykonawczych do tej ustawy wynika jednak, że nie jest to źródło wyłączne. Ruch drogowy ma charakter specyficzny przede wszystkim ze względu na konieczność podejmowania przez kierującego odpowiednio wczesnych, szybkich decyzji co do zachowania się na drodze, w zmieniających się warunkach organizacji ruchu. Wymaga to niewątpliwie jasnych, dostępnych bezpośrednio na drodze informacji o obowiązujących w danym miejscu prawach i obowiązkach uczestnika ruchu. Stąd, poza przepisami ruchu drogowego stosuje się znaki i sygnały drogowe, które, według art. 7 ust. 1 Prawa o ruchu drogowym wyrażają ostrzeżenia, zakazy, nakazy i informacje. Znaki drogowe stanowią niezbędną konkretyzację i przeniesienie bezpośrednio na drogę zasad i norm ruchu drogowego określonych w prawie powszechnie obowiązującym. Same regulacje prawne nie są w tym zakresie wystarczające, jako że kierujący z różnych powodów może nie być w stanie przyporządkować treści przepisu do terenu (drogi), którą przejeżdża, wyłącznie na podstawie tekstu prawnego.

Z przepisów prawnych wynika również, że znaki drogowe obowiązują niekiedy przed normami określonymi w przepisach prawa. Np. przepis art. 20 p.r.d. określa dopuszczalną prędkość pojazdów w terenie zabudowanym, ale według art. 21 ust. 1 tej ustawy organ zarządzający ruchem na drogach może zmniejszyć lub zwiększyć tę dopuszczalną prędkość, za pomocą znaków drogowych.

Znaki drogowe stanowią więc istotny i nieodłączny element organizacji ruchu drogowego. Stosowanie (ustawianie) znaków drogowych należy, w myśl art. 20 pkt 5 u.d.p. do zadań zarządcy drogi i wykonywanie tych zadań jest niewątpliwie obowiązkowe.

Przepisy wykonawcze do ustawy Prawo o ruchu drogowym przewidują m.in. znaki drogowe dla oznaczania dopuszczalnego nacisku osi pojazdu. W rozporządzeniu Ministrów Infrastruktury oraz Spraw Wewnętrznych i Administracji z 31 lipca 2002 r. w sprawie znaków i sygnałów drogowych jest określony znak zakazu B-19 (§ 20 pkt 5 rozporządzenia) i znaki informacyjne E-15b, E-15e i E-15f (§ 65 rozporządzenia). Przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków technicznych dla znaków i sygnałów drogowych oraz urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego i warunków ich umieszczania na drogach (Dz. U. z 2003 r. Nr 220, poz. 2181 z późn. zm.) określają funkcje tego rodzaju znaków: znaki zakazu stanowią według tych przepisów podstawową kategorię znaków, którymi są wyrażane ustalenia dotyczące organizacji ruchu (pkt 3.1.1. zał nr 1 do rozporządzenia), natomiast znaki informacyjne mają na celu poinformowanie kierujących pojazdami o rodzaju drogi i sposobie korzystania oraz obiektach znajdujących się przy drodze (pkt 5.1.1.).

Należy zwrócić uwagę na treść regulacji dotyczących tych znaków, zawartych w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z 3 lipca 2003 r. Stosownie do pkt 3.2.20. załącznika nr 1 do tego rozporządzenia znak B-19 "zakaz wjazdu pojazdów o nacisku osi większym niż ... t" (rys. 3.2.20.1) stosuje się przed odcinkami dróg, których nośność nawierzchni nie jest dostosowana do nacisku osi pojedynczej pojazdu wynoszącego 80 kN, a także przed odcinkami dróg krajowych, których nośność nie jest dostosowana do nacisku 100 kN. Na drogach o nawierzchni dostosowanej do nośności 100 kN, na których jadący nie są informowani o podwyższonej nośności nawierzchni znakami z numerem drogi, stosuje się znaki B-19 z wartością 10 t. Na odcinkach dróg o nawierzchni dostosowanej do nośności 115 kN stosuje się znaki B-19 z wartością 11,5 t. Z kolei w pkt 6.3.7.2. załącznika nr 1 do rozporządzenia stanowi się, że na drogach oznaczonych znakami informacyjnymi z numerem drogi krajowej dopuszcza się ruch pojazdów o nacisku osi pojedynczej nieprzekraczającym 11,5 t (znak E-15a), 10 t (znak E-15f) albo 8 t (znak E-15g) i odpowiednio większym nacisku osi wielokrotnej, zgodnie z przepisami określającymi sieć dróg krajowych, po których mogą poruszać się pojazdy o określonych parametrach, chyba że znak B-19 określa inny dopuszczalny nacisk osi pojazdu.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, z tych przepisów dotyczących stosowania znaku zakazu B-19 i znaków informacyjnych E-.... z numerem drogi krajowej wynika, że znak B-19 może wskazywać dopuszczalne naciski osi inne niż określone w wykazie dróg zamieszczonym we wspomnianym rozporządzeniu Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia 13 maja 2015 r.. Inaczej mówiąc, podstawą oznakowania drogi określonym znakiem zakazu B-19 może być również rzeczywista nośność nawierzchni drogi. Zatem informacja przekazywana za pomocą znaku drogowego jest istotna dla uczestnika ruchu drogowego również dlatego, że co do zasady dopuszcza się ruch pojazdów na drogach publicznych o nacisku osi napędowej do 11,5 t. zaś niższe normy dopuszczalnego nacisku osi mają charakter wyjątkowy. Zbieżne stanowisko było już prezentowane w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. np. wyrok z 20 września 2017 r. sygn. akt II GSK 3553/15; publ. www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Zatem w okolicznościach konkretnej sprawy kwestia prawidłowego oznaczenia drogi może mieć istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia, zaś stanowisko organu, że w sprawie o nałożenie kary za przejazd pojazdem nienormatywnym, z przekroczeniem dopuszczalnego nacisku osi nie są istotne ustalenia dotyczące oznakowania drogi odpowiednimi znakami drogowymi (znakami zakazu i znakami informacyjnymi), nie jest trafne. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ przyznaje zresztą, że błędne oznakowanie drogi mogłoby zostać uwzględnione jako przesłanka z art.140aa ust.4 p.r.d.

Jednak biorąc pod uwagę stan prawny wynikający z powołanego wyżej wyroku Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej z 21 marca 2019 r. sygn. C-127/17 stwierdzić należy, że na gruncie tej sprawy kwestia oznaczenia drogi straciła znaczenie, a wskazane przez Sąd I instancji ustalenia co do oznaczenia drogi stały się zbędne.

Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny, mając na uwadze całokształt poczynionych wcześniej rozważań, na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.