Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1007/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-03-24 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6016 Ochrona przeciwpożarowa
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Komendant Państwowej Straży Pożarnej
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 4 ust 1 pkt 4
journal: Dz.U. 2017 poz 736
law: Ustawa z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej - tekst jedn.
article: § 2 ust 3a, § 207 ust. 2 i § 237 ust 1
journal: Dz.U. 2015 poz 1422
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich  usytuowanie - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon Sędziowie: sędzia NSA Roman Ciąglewicz (spr.) sędzia del. NSA Jerzy Stankowski po rozpoznaniu w dniu 24 marca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Mazowieckiego Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 stycznia 2021 r., sygn. akt VII SA/Wa 1494/20 w sprawie ze skargi [...] S.A. z siedzibą w Warszawie na decyzję Mazowieckiego Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej z dnia [...] marca 2018 r. znak: [...] w przedmiocie nakazu wykonania określonych obowiązków oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Uzasadnienie.

Wyrokiem z dnia 11 stycznia 2021 r., sygn. akt VII SA/Wa 1494/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w sprawie ze skargi [...] S.A. z siedzibą w Warszawie na decyzję Mazowieckiego Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej z dnia [...] marca 2018 r. znak: [...], w przedmiocie nakazu wykonania określonych obowiązków, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji oraz zasądził od Mazowieckiego Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej na rzecz [...] S.A. z siedzibą w Warszawie kwotę 980 (dziewięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym.

Komendant Miejski Państwowej Straży Pożarnej m.st. Warszawy, dalej także jako: "KMPSP", decyzją z [...] stycznia 2018 r. nakazał [...] S.A. z siedzibą w Warszawie, dalej także jako: "Spółka", "[...] S.A.", wykonanie w terminie do 31 grudnia 2019 r. obowiązku polegającego na zapewnieniu właściwej długości przejścia ewakuacyjnego z poziomu peronów Dworca Centralnego wynoszącą nie więcej niż 40 m lub zastosować rozwiązanie zamienne w odniesieniu do ww. wymagań w przypadku braku możliwości ich realizacji w pełnym zakresie, wskazane na podstawie opracowanej ekspertyzy technicznej właściwej jednostki badawczo-rozwojowej albo rzeczoznawcy budowlanego oraz do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych, uzgodnionych z MKWPSP.

Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ wskazał art. 4 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej (Dz. U. z 2017 r. poz. 736 ze zm.), dalej także jako: "u.o.p.", § 16 ust. 1, ust. 2 pkt 2 i ust. 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 czerwca 2010 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów (Dz. U. z 2010 r. Nr 109, poz. 719), dalej także jako: "rozporządzenie MSWiA" "rozporządzenie w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów", w związku z § 207 ust. 2 i § 237 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1422 ze zm.), dalej także jako: "rozporządzenie MI", "rozporządzenie. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie" .

Od powyższej decyzji KMPSP z dnia 24 stycznia 2018 r. [...] S.A. złożyła odwołanie, wnosząc o jej uchylenie i umorzenie postępowania w całości na zasadzie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. lub ewentualnie uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania.

Decyzją z dnia 14 marca 2018 r. Mazowiecki Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej, dalej także jako: "MKWPSP", utrzymał w mocy zaskarżona decyzję. Wskazał, że obowiązki ustalone w postanowieniu MKWPSP z dnia 10 lutego 2014 r., zatwierdzające przedłożoną ekspertyzę, nie zostały zrealizowane.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję MKWPSP z 14 marca 2018 r. złożyła [...] S.A., zaskarżając ją w całości i wnosząc o jej uchylenie, a także uchylenie decyzji organu I instancji. W przypadku nieuwzględnienia powyższego żądania skarżąca wniosła o zmianę terminu wykonania decyzji organu I instancji do 31 grudnia 2023 r.

W odpowiedzi na skargę MKWPSP wniósł o jej oddalenie.

Wyrokiem z 17 stycznia 2019 r. sygn. VII SA/Wa 1192/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę [...] S.A. na decyzję MKWPSP, stwierdzając, że odpowiada ona prawu.

W wyniku rozpatrzenia skargi kasacyjnej [...] S.A. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 26 maja 2020 r., sygn. II OSK 1508/19, uchylił zaskarżony wyrok, przekazując sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.

W uzasadnieniu wyroku Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że ocena legalności decyzji wydanych przez organy obu instancji powinna być dokonana z uwzględnieniem okoliczności związanych z postanowieniem z [...] grudnia2014 r. oraz pozytywnym zaopiniowaniem przez Mazowieckiego Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej możliwości realizacji zaleceń wynikających z wymienionego postanowienia we wskazanych we wniosku etapach (pismo MKWPSP z dnia 16 marca 2016 r. powołane w zaskarżonej decyzji).

Po ponownym rozpoznaniu sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji.

Sąd stwierdził, że jakkolwiek niezastosowanie przez stronę skarżącą rozwiązań zapewniających spełnienie wymagań bezpieczeństwa pożarowego w sposób określony w przepisach techniczno-budowlanych, o czym wiążąco stanowi § 16 ust. 3 rozporządzenia MSWiA, nie budzi wątpliwości, to równocześnie, zdaniem Sądu, nie może być on sankcjonowany, ponieważ wydane przez MKWPSP postanowienie z [...] grudnia2014 r. doprowadziło do przyznania skarżącej Spółce uprawnienia do odstąpienia od zastosowania się do wymagania określonego w § 237 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia MI. Organ odwoławczy zagadnienie to błędnie rozważył podczas rozpatrywania kontrolowanej sprawy, pomimo że [...] S.A. w swoich wyjaśnieniach, co uwypuklił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 26 maja 2020 r., wyraźnie zauważyła, że akt, którego była adresatem, sprawiał, że wymagania w zakresie bezpieczeństwa pożarowego mogła spełnić w sposób odmienny od określonych w przepisach techniczno-budowlanych.

Sąd podkreślił, że ścisłemu rozróżnieniu powinien podlegać zakres spoczywających na właścicielu lub zarządcy budynku obowiązków dotyczących bezpieczeństwa pożarowego, o których stanowią przepisy techniczno-budowlane, od obowiązków z zakresu bezpieczeństwa przeciwpożarowego, które jakkolwiek pozostają częścią systemu prawa obowiązującego, gdyż wynikają z rozporządzenia MI, to tracą cechę pozostawania obowiązkami nakazanymi w odniesieniu do określonego podmiotu. Ten przypadek ma miejsce w sytuacji, o której mowa w § 2 ust. 3a rozporządzenia MI.

Sąd stwierdził, że rację ma skarżąca, gdy wskazuje, że w związku z prowadzonymi w obrębie Dworca Kolejowego Warszawa Centralna robotami budowlanymi modernizującymi tenże obiekt, rozstrzygnięciem zamieszczonym w postanowieniu MKWPSP z [...] grudnia2014 r. została objęta sporna kwestia niespełniania przez budynek wymagania § 237 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia MI. Uwzględnienia wymaga bowiem, że MKWPSP, nawiązując do treści pkt. 5. "Ekspertyzy z zakresu ochrony przeciwpożarowej Dworca Kolejowego Warszawa Centralna w Warszawie", w ww. postanowieniu wiążąco przyjął, że wymienione w jego rozstrzygnięciu 13 wymagań warunkowanych spełnieniem dodatkowych dwóch zastrzeżeń kompensuje niezrealizowanie przez [...] S.A. szczegółowo przywołanych 45 obowiązków, wśród których wymieniony został obowiązek zapewnienia odpowiedniej długości przejścia ewakuacyjnego z peronów dworca (pkt 21. Galerie i hala peronowa). Prowadzi to do wniosku, że nie znajdowało podstaw objęcie tego nakazu zaskarżoną decyzją, ponieważ w przypadku zaakceptowania przez MKWPSP rozwiązań zamiennych, w sposób odmienny od regulacji ogólnej § 237 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia MI, kształtował się zakres obowiązków prawnych, których adresatem pozostawała [...] S.A.

W swojej decyzji z [...] stycznia 2018 r. KMPSP obowiązki wskazane w zatwierdzonej przez MKWPSP Ekspertyzie, które ze względów konstrukcyjnych (specyfiku budynku) mają nie zostać spełnione, trafnie określił mianem "usankcjonowanych nieprawidłowości". Zakres obowiązków spoczywających na [...] S.A. w zakresie zabezpieczenia przeciwpożarowego obiektu dworca pozostaje w ścisłym związku z aktem wydanym przez MKWPSP (postanowieniem z [...] grudnia2014 r.) konkretyzującym 13 obowiązków, które powinny zostać zrealizowane, by tenże cel był spełniony. W związku z pozostawaniem ww. postanowienia w obrocie prawnym, a także brakiem informacji, by Spółka chciała odstąpić od przyznanego jej uprawnienia, działania organów PSP podejmowane w trybie art. 26 ust. 1 ustawy o PSP, z uwagi na wagę prawidłowego zabezpieczenia obiektu powinny były koncentrować się na nakazaniu [...] S.A. usunięcia "stwierdzonych uchybień", niemniej pojęcie to organ powinien był odnosić do tych obowiązków wymienionych w rozstrzygnięciu zamieszczonym w postanowieniu z [...] grudnia2014 r., które z uwagi na ich postać rodzajową i związek z poszczególnymi częściami obiektu, stały się wymagalne.

Nie mogły one zatem dotyczyć obowiązku wymienionego w § 237 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia MI. Akcentowane w zaskarżonej decyzji twierdzenie, zgodnie z którym "[...] Mazowiecki Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej zatwierdzając rozwiązania zamienne nie odstąpił od parametru wymogu < 40 m długości przejścia ewakuacyjnego z peronów Dworca Warszawa Centralna, a jedynie wyraził zgodę na odstąpienie od tego przepisu pod warunkiem spełnienia wszystkich innych zaleceń zawartych w Postanowieniu" (s. 6 decyzji) pozostaje co do zasady trafne, niemniej właściwego rozważenia jedynie wymagało, jakie praktyczne znaczenie organ powinien przypisać wskazanej zgodzie na "odstąpienie od przepisu" i jakie konkretne działania powinny zostać podjęte w sytuacji niespełnienia warunków opisanych w postanowieniu uzgadniającym rozwiązania zamienne określone w przedłożonej Ekspertyzie.

Nie znajduje wystarczającego uzasadnienia, zdaniem Sądu, pogląd, zgodnie z którym w postanowieniu z [...] grudnia2014 r. organ nie określił "konkretnych terminów (dat) na wykonanie poszczególnych etapów zaproponowanych przez stronę". Jakkolwiek stanowisko przyjęte przez MKWPSP 16 marca 2016 r. ma formę wyłącznie pisma, to kształt nadany temu stanowisku, którego elementem pozostają: wymienienie wniosku [...] S.A., do którego organ się odnosi, zamieszczenie rozstrzygnięcia ("pozytywnie opiniuję"), określenie jego treści (możliwość realizacji zaleceń wynikających z postanowienia z [...] grudnia 2014 r. w czterech etapach) oraz warunków, które powinna strona dopełnić, stanowi o tym, że pismem tym MKWPSP doprowadził do prawnej zmiany wcześniejszego postanowienia we wnioskowanym przez spółkę zakresie. Zaakceptowanie pismem z 16 marca 2016 r. etapowania prac w obrębie budynku prowadziło do wyznaczenia [...] S.A. tym samym wiążących terminów zakończenia prac dostosowawczych, co przekładało się na uznanie, że dokonane czynności kontrolno-rozpoznawcze 22 i 23 listopada 2017 r. powinny mieć na uwadze nie tyle obowiązki kształtowane ogólną treścią warunków techniczno-budowlanych ("usankcjonowane nieprawidłowości"), ale obowiązki zatwierdzone przez MKWPSP opracowaną ekspertyzą, przy czym wśród tych ostatnich tylko te, których termin zrealizowania w dacie kontroli upłynął.

Odmienny wniosek ignorujący obowiązywanie wydanego przez MKWPSP postanowienia, na którym oparł się w sprawie organ, w tych warunkach pozostaje błędny, gdyż jest rezultatem przyjęcia wadliwej wykładni art. 26 ust. 1 pkt 1 ustawy o PSP w zw. z § 2 ust. 3a rozporządzenia MI. Niezrozumiała pozostaje równocześnie argumentacja, która miałaby wniosek ten wspierać. Sąd zauważył, że w uzasadnieniu decyzji MKWPSP zamieścił szczegółowy opis szeregu postępowań prowadzonych w związku z uchybieniami dotyczącymi zabezpieczenia przeciwpożarowego budynku dworca i wydanych w jego toku aktów, nie wyjaśniając jednakże celu takiego działania. Wydane w odniesieniu do zabezpieczenia przeciwpożarowego dworca decyzje, co wynika ze zgromadzonego materiału dowodowego, swoim przedmiotem dotyczyły nakazu wykonania obowiązków niezwiązanych z wymaganiem określonym w § 237 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia MI. Prowadzenie ich egzekucji, jakkolwiek daje określony obraz zachowania przypisywanego stronie skarżącej, to nie ma związku z niniejszą sprawą, której materialnoprawną odrębność wyznacza podstawa prawna działania organu rozważana w kontekście treści wskazanego wyżej obowiązku, którego miała nie spełnić skarżąca Spółka. W tych warunkach, przytaczanie treści decyzji KMPSP z [...] stycznia 2007 r. znak [...] dotyczącej nakazu wyposażenia dworca w instalacje dźwiękowego systemu ostrzegawczego, kolejnych postanowień organów egzekucyjnych w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia i uznania zarzutów za nieuzasadnione, czy też powodów wydania konkretnego postanowienia organu egzekucyjnego uchylającego postanowienie organu I instancji (postanowienie MKWPSP z dnia [...] października 2016 r. znak: [...]) nie znajduje podstaw.

W dotychczasowym orzecznictwie sądowoadministracyjnym nie budzi wątpliwości teza, że fakt wydania postanowienia uzgadniającego rozwiązania zamienne nie ma wpływu na obowiązywanie obowiązku usunięcia stwierdzonych uchybień nałożonego wcześniej wydaną decyzją administracyjną. Nie zmienia daty wymagalności tego nakazu, ma jedynie wpływ na sposób wykonania tegoż obowiązku (por. wyrok NSA z 21 kwietnia 2020 r. sygn. II OSK 2279/19; wyrok NSA z 4 grudnia 2019 r. sygn. II OSK 3071/18). Pogląd ten ma związek z uwzględnieniem funkcji konkretyzacji obowiązku w drodze wydania decyzji administracyjnej oraz zasady trwałości decyzji ostatecznych (art. 16 § 1 K.p.a.), która opiera się na przyjęciu domniemania obowiązywania decyzji ostatecznej. Sąd zwrócił uwagę, że wskazane zagadnienie, pozostaje jednakże bez istotnego znaczenia dla wyniku kontrolowanej sprawy, jeżeli obowiązek zapewnienia odpowiedniej długości przejścia ewakuacyjnego z peronów Dworca Kolejowego Warszawa Centralna nie stanowił dotąd przedmiotu sprawy załatwionej ostateczną decyzją administracyjną wydaną w trybie określonym w art. 26 ust. 1 pkt 1 ustawy o PSP. Poglądu przeciwnego organ w toku kontrolowanego postępowania nie sformułował. Odwołanie się w tej sytuacji przez MKWPSP w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji do wyroku NSA z 14 października 2016 r. sygn. II OSK 3375/14 formułującego analogiczny pogląd do przywołanego we wskazanych wyrokach tego Sądu dotyczących bezpośrednio Dworca Kolejowego Warszawa Centralna, a także nawiązanie przez MKWPSP do treści art. 155 K.p.a. stwarza uzasadnioną wątpliwość odnośnie do sposobu postrzegania przez orzekający organ spornego obowiązku i jego podstawy prawnej. Tym bardziej taka ocena jest uprawniona, jeżeli w dalszym fragmencie uzasadnienia decyzji organ wskazał cyt.: "Odnosząc się pozytywie do wniosku o etapowanie Mazowiecki Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej umożliwił tym samym stronie wystąpienie do organu I instancji o zmianę decyzji administracyjnej w zakresie terminu, na podstawie przedstawionego przez stronę harmonogramu prac. Sąd stwierdził, że w myśl przepisu art. 155 K.p.a. Mazowiecki Komendant Wojewódzki, jako organ II instancji, nie mógł wyrazić zgody na zmianę terminu realizacji obowiązku, wynikającej z decyzji Organu I instancji.". Powyższe twierdzenie, o ile mogło odnosić się do obowiązków skonkretyzowanych decyzjami, których adresatem stała się Spółka przed wydaniem postanowienia z [...] grudnia2014 r., to w żaden sposób nie koresponduje z kluczowymi ustaleniami tak faktycznymi, jak i prawnymi, jakie w świetle prawidłowo ocenionego materiału dowodowego, należało wywieść w niniejszej sprawie. Stąd stanowisko, zgodnie z którym, w ocenie organu II instancji "organ kontrolujący podjął wszelkie niezbędne czynności w celu ustalenia stanu faktycznego oraz rozpatrzył po raz kolejny całość materiału dowodowego zebraną na przestrzeni 13 lat w sprawie, wobec czego zarzut o naruszenie art. 7 oraz art. 77 K.p.a. uznaje się za nietrafiony" Sąd odrzucił jako oczywiście uchybiające art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w zw. z art. 26 ust. 1 pkt 1 ustawy o PSP.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Mazowiecki Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej. Wyrok zaskarżył w całości i zarzucił:

1) naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 26 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej straży pożarnej, zwanej dalej jako " u.p.s.p.", "ustawa o PSP", w zw. z § 2 ust. 3a, § 207 ust. 2 i § 237 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, § 16 ust. 1, ust. 2 pkt 2, ust. 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 czerwca 2010 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów, w zw. z art. 87 ust. 1 Konstytucji RP, poprzez ich niewłaściwą wykładnię i nadanie priorytetu przepisom rozporządzenia w zakresie możliwości stosowania rozwiązań zamiennych przed przepisami ustawy, która jest aktem hierarchicznie nadrzędnym wobec rozporządzeń i aktów prawa miejscowego, co doprowadziło do błędnego ustalenia konsekwencji prawnych w kontekście postanowienia MKWPSP z dnia [...] grudnia2014 r. znak [...];

2) naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 6 K.p.a. w zw. art. 82 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane oraz art. 7 Konstytucji Rzeczpospolitej Polski z dnia 2 kwietnia 1997 r., poprzez nakazanie Komendantowi Miejskiemu PSP m. st. Warszawy, zwanym dalej "KM PSP", wykonania czynności należących do organów architektoniczno-budowlanych a w konsekwencji zobowiązując go do wydania decyzji uwzględniającej treść postanowienia MKWPSP z dnia [...] grudnia2014 r., która byłaby obarczona wadą wymienioną w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., t.j. wydana bez podstawy prawnej;

3) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w zw. z art. 19 K.p.a. w zw. z art. 155 K.p.a. poprzez uwzględnienie skargi i uchylenie decyzji na podstawie założenia, że MKWPSP pismem z dnia 16 marca 2016 r. wyraził zgodę na zmianę terminów zakończenia prac dostosowawczych prowadzonych przez [...] S.A. tj. doprowadził do zmiany terminów wykonania obowiązków nałożonych na stronę decyzją KM PSP.

W oparciu o powyższe zarzuty kasacyjne [...] S.A. wniosła o zmianę zaskarżonego wyroku poprzez utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji Mazowieckiego Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej oraz poprzedzającej jej decyzji Komendanta Miejskiego Państwowej Straży Pożarnej m. st. Warszawy, względnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi kasacyjnej oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Ponadto zrzekła się przeprowadzenia rozprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym po stwierdzeniu spełnienia ustawowych warunków przewidzianych w art. 182 § 2 P.p.s.a. Pełnomocnik wnoszącej kasację Spółki, która wniosła skargę kasacyjną, zrzekł się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy.

Przepis art. 183 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dalej: "P.p.s.a.", stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. Nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważność postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów wyartykułowanych w podstawach skargi kasacyjnej.

Na wstępie, nawiązując do poprzednio wydanego w tej sprawie wyroku NSA należy odnotować, że jak stwierdził Sąd pierwszej instancji, nie podważono ustalenia, według którego, obowiązek zapewnienia odpowiedniej długości przejścia ewakuacyjnego z peronów Dworca Kolejowego Warszawa Centralna nie stanowił dotąd przedmiotu sprawy załatwionej ostateczną decyzją administracyjną wydaną w trybie określonym w art. 26 ust. 1 pkt 1 ustawy o PSP. Wydane, a także egzekwowane, akty dotyczyły innego zakresu ochrony przeciwpożarowej.

Nie jest skuteczny zarzut naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w zw. z art. 19 K.p.a. w zw. z art. 155 K.p.a. poprzez uwzględnienie skargi i uchylenie decyzji na podstawie założenia, że MKWPSP pismem z dnia 16 marca 2016 r. wyraził zgodę na zmianę terminów zakończenia prac dostosowawczych prowadzonych przez [...] S.A. tj. doprowadził do zmiany terminów wykonania obowiązków nałożonych na stronę decyzją KM PSP.

Odniesienie się do zagadnień podniesionych przez Spółkę rozpocząć trzeba od spostrzeżenia, że w myśl art. 126 K.p.a., do postanowień stosuje się odpowiednio przepisy art. 105, art. 107 § 2-5 oraz art. 109-113, a do postanowień, od których przysługuje zażalenie, oraz do postanowień określonych w art. 134 - również art. 145-152 oraz art. 156-159, z tym że zamiast decyzji, o której mowa w art. 151 § 1 i art. 158 § 1, wydaje się postanowienie. Do postanowień nie stosuje się zatem art. 155 K.p.a.

Bezpodstawny jest zarzut naruszenia art. 19 K.p.a. Abstrahując na razie od wpływu opinii zawartej w piśmie Mazowieckiego Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej z dnia 16 marca 2016 r. na treść obowiązków określonych postanowieniem tego organu z dnia [...] grudnia2014 r., stwierdzić należy, że opinia ta odnosiła się do postanowienia wydanego na podstawie § 2 ust. 3a rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Organem właściwym do uzgodnienia, o którym mowa w § 2 ust. 3a rozporządzenia MI jest właściwy komendant wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej.

Niewątpliwie zatem, pismo z dnia 16 marca 2016 r. było działaniem właściwego MKWPSP podjętym w trybie § 2 ust. 3a rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

Zarówno z uwagi na oryginalne unormowanie § 2 ust. 3a tego rozporządzenia, jak i treść postanowienia z dnia [...] grudnia2014 r., możliwe było doprecyzowanie obowiązku korygującego wymagania w zakresie ochrony przeciwpożarowej.

Oryginalność rozwiązania przyjętego w § 2 ust. 3 oraz 3a rozporządzenia MI polega na tym, że zgoda organu (uzgodnienie właściwego komendanta wojewódzkiego) dotyczy wskazań zawartych w ekspertyzie technicznej. Nie negując władczego charakteru uzgodnienia, zauważyć trzeba, że wskazania mogą przybierać postać bardziej skomplikowaną, niż typowe sentencje indywidualnych aktów administracyjnych. Warto odnotować, że w uzasadnieniu postanowienia MKWPSP wskazano, że postanowienie należy rozpatrywać łącznie z "Ekspertyzą...". Konieczność podejmowania przez organy szybkich działań z zakresu ochrony przeciwpożarowej oraz materia czynności faktycznych zapewniających bezpieczeństwo przeciwpożarowe, w okolicznościach określonej sprawy, mogą skutkować uzgadnianiem rozwiązań, które w części wymagają stosownych prób, a w związku z tym zasadność określonych nakazów jest uwarunkowana skutecznością wskazywanych w ekspertyzie rozwiązań. Możliwe jest więc uzgodnienie, o którym mowa w § 2 ust. 3a rozporządzenia MI, pod warunkiem.

Tak stało się w niniejszej sprawie. W konsekwencji, dalsze wypowiedzi właściwego organu, w zakresie uzgodnienia wskazań zawartych w Ekspertyzie, stanowiły niejako uzupełnienie władczej wypowiedzi tego organu w zakresie § 2 ust. 3a rozporządzenia MI.

Uzgodnienie, o którym mowa w § 2 ust. 3a, było w niniejszej sprawie podejmowane w stanie prawnym, w którym nie obowiązywał jeszcze przepis art. 6a ustawy o ochronie przeciwpożarowej. Nie ma jednak podstaw by kwestionować zastosowaną przez MKWPSP formę postanowienia. Decyzja w niniejszej sprawie, tj. decyzja Komendanta Miejskiego PSP w Warszawie z dnia [...] stycznia 2018 r., została wydana po przeprowadzeniu czynności kontrolno-rozpoznawczych, w dniu 23 listopada 2017 r., oraz na podstawie ustaleń zawartych w protokole z tych czynności. Nadto, postanowienie z dnia [...] grudnia2014 r. zostało wydane na wniosek [...] S.A., złożony w okresie gdy trwały postępowania egzekucyjne prowadzone przeciwko Spółce, ale nie w ramach środków prawnych podejmowanych przez Spółkę w tamtych postępowaniach.

Do wniosku dołączona została "Ekspertyza z zakresu ochrony przeciwpożarowej Dworca Kolejowego Warszawa Centralna A. Jerozolimskie 54 w Warszawie".

W pouczeniu zawartym w postanowieniu z dnia [...] grudnia2014 r. MKWPSP powołał się m.in. na przepis § 16 ust. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 16 czerwca 2003 r. w sprawie uzgadniania projektu budowlanego pod względem ochrony przeciwpożarowej (Dz. U. Nr 121, poz. 1137 ze zm.).

Jest jednak niewątpliwe, że postanowienie nie zostało wydane w ramach uzgodnienia projektu budowlanego. Oczywistym jest również brak podstaw do przyjęcia, że uzgodnienie zostało dokonane w postępowaniu zakończonym decyzją organu pierwszej instancji w niniejszej sprawie, tj. decyzją wydaną na podstawie art. 26 ust. 1 ustawy o ochronie przeciwpożarowej.

Szczególna procedura, unormowana w § 2 ust. 2 i 3a rozporządzenia, uprawnia do przyjęcia, że uzgodnienie wydawane dokonywane jest poza trybem współdziałania określonym w art. 106 K.p.a. Charakter tego uzgodnienia jest zbliżony raczej do uzgodnień uzyskiwanych przez samego inwestora, o których mowa w art. 32 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego (według stanu prawnego z daty wydania postanowienia). Powołanie się w pouczeniu postanowienia na § 16 ust. 2 rozporządzenia w sprawie uzgadniania projektu budowlanego pod względem ochrony przeciwpożarowej nie stanowiło więc uchybienia mającego wpływ na ważność tego aktu. Jednocześnie skonstatować można, że uzgodnienie to nie stanowi załatwienia sprawy co do istoty (w takim przypadku co do zasady przewidziane jest wydanie decyzji), ale jako zawierające władczą wypowiedź organu administracji publicznej, powinno być wydane w formie postanowienia.

Ta władcza wypowiedź oznacza przyznanie właścicielowi obiektu budowlanego uprawnienia do wykonania obowiązków określonych w art. 4 ust. 1 ustawy o ochronie przeciwpożarowej w sposób inny, niż określony w rozporządzeniu, stosownie do wskazań ekspertyzy technicznej.

Stanowisko to nie oznacza naruszenia prawa materialnego, tj. art. 26 ust. 1 ustawy o PSP w zw. z § 2 ust. 3a, § 207 ust. 2 i § 237 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, § 16 ust. 1, ust. 2 pkt 2, ust. 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 czerwca 2010 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów, w zw. z art. 87 ust. 1 Konstytucji RP, poprzez ich niewłaściwą wykładnię i nadanie priorytetu przepisom rozporządzenia w zakresie możliwości stosowania rozwiązań zamiennych przed przepisami ustawy.

Zgodnie z art. 26 ust. 1 ustawy o PSP, Komendant powiatowy (miejski) Państwowej Straży Pożarnej, w razie stwierdzenia naruszenia przepisów przeciwpożarowych, uprawniony jest w drodze decyzji administracyjnej do:

1) nakazania usunięcia stwierdzonych uchybień w ustalonym terminie.

Najpierw zauważyć trzeba, że w sytuacji, w której, nie doszło do pozytywnego dla właściciela obiektu uzgodnienia, o którym mowa w § 2 ust. 3a, organ wydaje decyzję nakazującą usuniecie nieprawidłowości w razie stwierdzenia naruszenia przepisów przeciwpożarowych. Przepisy przeciwpożarowe, które zdaniem organów, zostały w niniejszej sprawie naruszone to przecież przepisy rozporządzeń wykonawczych (§ 207 ust. 2 i § 237 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, § 16 ust. 1, ust. 2 pkt 2, ust. 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 czerwca 2010 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów).

Przyjęcie zatem, że treść dyspozycji art. 26 ust. 1 pkt 1 ustawy jest uzależniona od wydania postanowienia opartego § 2 ust. 3a rozporządzenia, nie oznacza dania prymatu aktowi hierarchicznie niższemu, niż ustawa.

Zarówno w przypadku decyzji nakazującej usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, poprzez dostosowanie obiektu do wymagań określonych w § 207 ust. 2 i § 237 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, § 16 ust. 1, ust. 2 pkt 2, ust. 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 czerwca 2010 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów, jak i w razie przyjęcia, że z uwagi na uzgodnienie, o którym mowa w § 2 ust. 3a, ewentualny nakaz powinien obejmować dostosowanie do wymagań wynikających z ekspertyzy uzgodnionej z właściwym komendantem, chodzi o ten sam obowiązek materialnoprawny, wskazany w art. 4 ust. 1 ustawy o ochronie przeciwpożarowej.

Uszczegółowienie tego obowiązku zostało określone w rozporządzeniach wykonawczych.

W konsekwencji, w sytuacji, w której, obowiązki właściciela w zakresie ochrony przeciwpożarowej zostały przez organ określone w postanowieniu, o którym mowa w § 2 ust. 3a, w sposób inny, niż określony w rozporządzeniu, decyzja wydana na podstawie art. 26 ust. 1 pkt 1 ustawy o PSP może nakazać usunięcie stwierdzonych uchybień w ustalonym terminie, przy czym podstawę oceny o zaistnieniu uchybień stanowią wymagania określone w uzgodnieniu ekspertyzy a nie w "przepisach rozporządzenia", jak to określa § 2 ust. 3a.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.