Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 25/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2016-04-01 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 61 ust. 1
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: par 4 , 5 , 6 i 7
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Kazimierz Bandarzewski (spr.) Sędziowie: WSA Renata Czeluśniak WSA Krystyna Daniel Protokolant: st. sekr. sąd. Dorota Solarz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 marca 2016 r. sprawy ze skarg M. F. oraz M. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 28 października 2015 r., znak: [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącej M. F. kwotę 757 (siedemset pięćdziesiąt siedem) złotych oraz na rzecz skarżącej M. P. kwotę 757 (siedemset pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją nr [...] z dnia 30 lipca 2015 r. Prezydent Miasta K. orzekł, na wniosek złożony przez A. z o.o. w K. , o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji pn. budowa budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami wbudowanymi, garażem podziemnym na działkach nr [...] ,[...] ,[...] obr. [...] oraz z infrastrukturą komunikacyjną (między innymi zjazdem z działki nr [...] ) i z infrastrukturą techniczną na działkach nr [...] ,[...] ,[...] itd... przy ul. [...] w K.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wyjaśniono, że teren określony we wniosku nie jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, wobec czego przeprowadzono postępowanie na zasadach i w trybie przewidzianym w art. 59 i następne ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego w sprawie, w trakcie którego przeanalizowano stan faktyczny w tym poprzez sporządzoną analizę terenu organ I instancji stwierdził, że zostały spełnione łącznie warunki wymienione w art. 61 ust. 1 ww. ustawy uzasadniające ustalenie warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji.

Organ I instancji wskazał również, że decyzja wydana została w wyniku ponownego rozpoznania sprawy, gdyż wcześniejsza decyzja organu I instancji z dnia 27 czerwca 2014 r. ustalająca warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji została uchylona przez Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 24 września 2014 r., a sprawa przekazana do ponownego rozpoznania.

Odwołania od powyższej decyzji złożyły M.F.-C. oraz M.P, M.F.-C. w swoim odwołaniu zarzuca zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, poprzez wykonanie analizy urbanistyczno - architektonicznej w sposób nie pokazujący rzetelnie zabudowy w obszarze wokół planowanej inwestycji oraz określenie podstawowych parametrów urbanistycznych planowanej inwestycji: powierzchni zabudowy, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej oraz wysokości głównej kalenicy, w sposób rażąco odbiegający od parametrów budynków z bezpośredniego sąsiedztwa. Tym samym decyzja rażąco narusza zasadę dobrego sąsiedztwa wyrażoną w art. 61 ust. 1 pkt 1 i 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w związku z czym skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji.

W obszernym uzasadnieniu odwołania skarżąca przedstawia argumentację dla potwierdzenia powyższych zarzutów, nawiązując do zabudowy na konkretnych działkach i do konkretnych parametrów tej zabudowy w obszarze analizowanym.

M.P. reprezentowana przez pełnomocnika radcę prawnego M.K. , zaskarża w całości opisaną na wstępie decyzję organu I instancji wnosząc o jej uchylenie i orzeczenie o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, względnie uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji. W uzasadnieniu odwołania powołano się na przebieg postępowania w sprawie, w tym na uchylenie przez Kolegium Odwoławcze wcześniejszej decyzji organu I instancji z dnia 27 czerwca 2014 r. ustalającej warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.

Skarżąca zaznacza, że z zaskarżoną decyzją nie sposób się zgodzić z uwagi na okoliczności, które zostaną szczegółowo opisane w kolejnym piśmie.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia 28 października 2015 r. znak:[...] , działając na podstawie przepisów art. 59 ust. 1, art. 60 i art. 61 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2015 r., poz. 199 z późn. zm.), § 1-9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2012 r., poz. 647 z późn. zm.) oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 z późn. zm.), utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję Prezydenta Miasta K. nr [...] z dnia 30 lipca 2015 r.

W uzasadnieniu decyzji Kolegium Odwoławcze wskazało, że zaskarżona decyzja wydana została w wyniku ponownego rozpoznania sprawy, gdyż decyzja organu I instancji z dnia 27 czerwca 2014 r. nr [...] o ustaleniu warunków zabudowy, została uchylona przez Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 24 września 2014 r. znak:[...] . Kolegium Odwoławcze wskazało w szczególności, że zastrzeżenia budzi sposób ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji w związku z jej przedmiotem i zakresem. Jako przedmiot inwestycji decyzja wskazywała bowiem budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami wbudowanymi, garażem podziemnym oraz infrastrukturą komunikacyjną i techniczną; ponadto warunki zabudowy ustalone w załączniku nr 1 do decyzji zostały sformułowane w taki sposób, jakby przedmiotem inwestycji był wyłącznie jeden budynek wielorodzinny.

W ww. załączniku, a co wynikało jednoznacznie z wniosku inwestora, przedmiotowa inwestycja miała polegać na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami składającego się z dwóch brył nadziemnych odsuniętych od siebie o około 15 metrów, połączonych garażem podziemnym.

W ocenie Kolegium Odwoławczego analiza wniosku o ustalenie warunków zabudowy oraz materiałów mapowych i graficznych dołączonych do wniosku prowadziła do stwierdzenia, że przedmiotem inwestycji jest w istocie budowa dwóch budynków mieszkalnych wielorodzinnych z usługami i garażem podziemnym. Kolegium Odwoławcze stanęło na stanowisku, że w sytuacji, gdy dwie bryły budynku wielorodzinnego o określonych gabarytach mają być od siebie odsunięte na odległość około 15 metrów nie można przyjąć, że w znaczeniu przestrzennym mamy do czynienia z jednym budynkiem wielorodzinnym.

Wątpliwości organu odwoławczego wzbudził również sposób ustalenia wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy określonego w granicach od minimalnej (27 %) do maksymalnej (37 %). Kolegium Odwoławcze wskazało w szczególności, że wartość maksymalna wskaźnika (37 %) opierała się na średnim obliczonym wskaźniku dla działek zabudowanych znajdujących się w kwartale zabudowy pomiędzy ul. [...] , [...] ,[...] W ocenie Kolegium Odwoławczego jeżeli uwzględni się, że działki zabudowane z tego kwartału mają zdecydowanie mniejszą powierzchnię, aniżeli teren inwestycji oraz że zabudowane są w większości budynkami jednorodzinnymi, jak również to, że wspomniany kwartał zabudowy charakteryzuje się jednymi z najwyższych wskaźników w obszarze, to należałoby zweryfikować, czy pod względem przestrzennym tak określony parametr maksymalny nie naruszy zasady dobrego sąsiedztwa, szczególnie gdy przedmiot zamierzenia stanowi zabudowa wielorodzinna na znacznie większym powierzchniowo obszarze.

Mając na uwadze powyższe zastrzeżenia, organ I instancji po przeprowadzeniu ponownego postępowania w sprawie wskazał, że po uwzględnieniu zaleceń Kolegium Odwoławczego ustalono, że zostały spełnione łącznie warunki wymienione w art. 61 ust. 1 ww. ustawy uzasadniające ustalenie warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji.

Ponownie rozpatrując sprawę w postępowaniu odwoławczym Kolegium Odwoławcze zaznaczyło, że w sprawach dotyczących ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu istotne znaczenie mają ustalenia sporządzonej w sprawie analizy urbanistyczno - architektonicznej. W myśl § 3 ust. 1 i 2 ww. rozporządzenia, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ww. ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów.

Odnosząc się do powyższego Kolegium Odwoławcze stwierdziło, że obszar analizowany wyznaczono zgodnie z wymogami wynikającymi z rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i odzwierciedlono na załączniku graficznym do analizy.

Sposób wyznaczenia granic obszaru analizowanego został wyjaśniony w samej analizie oraz w wynikach do analizy stanowiących załącznik nr 3 do wydanej decyzji. Wyjaśniono, że granice obszaru analizowanego wyznaczono tak, aby w żadnym miejscu odległość od granic działek inwestycji nr [...] ,[...] ,[...] do granic obszaru analizowanego nie była mniejsza aniżeli trzykrotność szerokości frontu przedmiotowej działki, czyli około 84 metry.

Na tak wyznaczonym obszarze przeprowadzona została analiza urbanistyczno -architektoniczna, w której przedstawiono cechy zabudowy w obszarze analizowanym, tj. jak kształtuje się forma architektoniczna budynków w obszarze objętym analizą, linia zabudowy, szerokość elewacji frontowej, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, wysokość do kalenicy oraz geometria dachu, jak również wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy.

Organ I instancji zweryfikował warunki oraz zasady zagospodarowania terenu i jego zabudowy wynikające z art. 61 ust. 1 ustawy, w tym w szczególności dotyczące ustalenia: linii zabudowy; wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu; szerokości elewacji frontowej; wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki; geometrii dachu (kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych).

W oparciu o ustalenia ww. analizy architektoniczno - urbanistycznej sporządzony został projekt decyzji ustalającej warunki zabudowy z dnia 8 czerwca 2015 r., następnie organ I instancji ustalił warunki zabudowy dla określone w załączniku nr 1 do zaskarżonej decyzji pn. "warunki zabudowy".

Odnosząc się do poszczególnych wskaźników i parametrów planowanej zabudowy Kolegium Odwoławcze stwierdziło, że organ I instancji nie wyznaczył dla przedmiotowej inwestycji linii zabudowy wyjaśniając, że teren inwestycji kubaturowej znajduje się w oddaleniu od pasa drogowego ul.[...] , w głębi kwartału zabudowy, wewnątrz obszaru wydzielonego pomiędzy ulicami: [...] ,[...] ,[...] Zdaniem organu oznacza to, że brak jest podstaw do wykluczenia zabudowy na części terenu inwestycji poprzez wprowadzenie nowej linii zabudowy, w związku z czym odstąpiono od wyznaczenia linii zabudowy.

Kolegium Odwoławcze, mając na uwadze usytuowanie terenu objętego wnioskiem wewnątrz kwartału zabudowy, nie kwestionuje tego stanowiska. Zgodnie bowiem ze stanowiskiem prezentowanym w orzecznictwie sądowym (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 marca 2011 r., sygn. akt II OSK 496/10), zabudowa "na zapleczu" czy "na tyłach" zabudowy jest dopuszczalna bez konieczności ustalania kolejnej linii zabudowy.

Wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy ustalono w oparciu o § 5 ust. 2 ww. rozporządzenia w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, tj. w granicach od 26 % do 30 % dla obu brył nadziemnych budynku łącznie, jednocześnie wprowadzając ograniczenie, że powierzchnia zabudowy każdej z części nadziemnych budynku na działkach nr nr [...] ,[...] ,[...] nie może przekraczać 260 m2.

Kolegium Odwoławcze wyjaśniło, że w myśl § 5 ust. 1 i 2 ww. rozporządzenia, wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego, przy czym dopuszcza się wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy. W przedmiotowej sprawie wskaźnik został wyznaczony w oparciu o § 5 ust. 2 rozporządzenia, a więc jako wynik analizy obszaru.

W ocenie Kolegium Odwoławczego wyznaczenie wskaźnika zabudowy w podanym przedziale zostało uzasadnione zarówno w analizie, jak i w wynikach do analizy. Ustalono bowiem, że średni wskaźnik dla działek w kwartale zabudowy pomiędzy ulicami [...] ,[...] i [...] wynosi ok. 39 %, natomiast ogółem średni wskaźnik dla działek zabudowanych w obszarze wynosi ok. 32 %.

Kolegium Odwoławcze stwierdziło, że ustalony dla przedmiotowej inwestycji wskaźnik zabudowy nie przekracza średniej wielkości w obszarze analizowanym.

Ponadto z ustaleń analizy wynika także, że działki zabudowane graniczące z terenem inwestycji posiadają wyższe wskaźniki zabudowy, aniżeli podane wyżej średnie (tj. średni wskaźnik dla działek zabudowanych w obszarze oraz średni wskaźnik dla działek w kwartale zabudowy).

Następnie wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej wyznaczono dla planowanej inwestycji na poziomie 7 metrów z tolerancją do 1 metra, w oparciu o § 7 ust. 3 rozporządzenia. Zaznaczono przy tym, że ustalenie to obowiązuje dla każdej z obu brył nadziemnych budynku.

Zgodnie z § 7 ust. 1 rozporządzenia w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Jeżeli wysokość, o której mowa wyżej, na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas przyjmuje się jej średnią wielkość występującą na obszarze analizowanym (§ 7 ust. 3) - i właśnie w oparciu o tę regulację wyznaczona została wysokość dla planowanej inwestycji.

W wynikach analizy wyjaśniono, że w obszarze analizowanym nie został wykształcony jednorodny charakter kształtowania wysokości elewacji frontowych budynków, który wymagałby bezwzględnej kontynuacji. Ze względu na zróżnicowanie wysokości budynków w obszarze oraz mając na uwadze optymalne wykorzystanie terenu inwestycji, dla nowej zabudowy uznano za wskazane wyznaczenie tego parametru w nawiązaniu do średnich wysokości budynków zlokalizowanych w obszarze tj. 7 metrów z tolerancją do 1 metra uzasadnioną względami technologicznymi. Stąd też w oparciu o powyższe ustalenia, osoba uprawniona sporządzająca projekt decyzji ustalającej warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji parametr wysokościowy wyznaczyła w oparciu o § 7 ust. 3 rozporządzenia.

Kolegium Odwoławcze stwierdziło, że z ustaleń analizy wynika, iż wysokość zabudowy w obszarze analizowanym jest mocno zróżnicowana (począwszy od ok. 3 metrów do ok. 12 metrów), zaś ogółem średnia wysokość górnej krawędzi elewacji frontowych budynków została obliczona w analizie na ok. 7 metrów. W tych okolicznościach w ocenie organu II instancji brak było podstaw do kwestionowania wyznaczenia przez organ I instancji wysokości elewacji frontowej dla planowanej inwestycji, jeżeli nawiązanie nastąpiło bezpośrednio do średniej z obszaru.

Odnośnie geometrii dachu w "warunkach zabudowy" ustalono dla przedmiotowego zamierzenia dach połaciowy o wysokości kalenicy głównej 10 metrów z tolerancją do 1 metra. Z analizy architektoniczno - urbanistycznej wynika, że w granicach obszaru objętego analizą występują budynki o takiej właśnie formie dachu i o takiej wysokości (podano, że zaobserwowano przewagę budynków krytych dachami połaciowymi, dwu - i wielospadowymi), tak więc ustalenie w tym przedmiocie znajduje oparcie w ustaleniach analizy i czyni zadość treści § 8 rozporządzenia. Jak stanowi ww. przepis, geometrię dachu (kąt nachylenia, wysokość głównej kalenicy i układ połaci dachowych, a także kierunek głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki) ustala się odpowiednio do geometrii dachów występujących na obszarze analizowanym.

Kolegium Odwoławcze nie zakwestionowało ustalenia warunków zabudowy w przedmiocie szerokości elewacji frontowej dla planowanego zamierzenia, którą ustalono na poziomie od 12 metrów do 15 metrów dla każdej z obu brył nadziemnych budynku, według reguły określonej w § 6 ust. 2 powoływanego rozporządzenia. Zgodnie z § 6 ust. 1 rozporządzenia, szerokość elewacji frontowej znajdującej się od strony frontu działki, wyznacza się dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20%. Jednakże dopuszcza się wyznaczenie innej szerokości elewacji frontowej, jeżeli wynika to z analizy (§ 6 ust. 2) - który to przepis miał zastosowanie w sprawie rozpatrywanej.

W wynikach do analizy wyjaśniono, że szerokości elewacji frontowych budynków w obszarze analizowanym są zróżnicowane i uzależnione w znacznym stopniu od funkcji i formy zabudowy, przy czym ogółem średnia szerokość elewacji frontowych budynków w obszarze analizowanym wynosi ok. 15 metrów. Tym niemniej z uwagi na duże zróżnicowanie szerokości elewacji frontowych budynków w obszarze, dla planowanej inwestycji uznano za wskazane wyznaczenie omawianego parametru w oparciu o średnią szerokość elewacji frontowych budynków tj. do 15 metrów lecz nie mniej niż 12 metrów.

Jak wynika z przedstawionych wyjaśnień, ustalone parametry architektoniczno - urbanistyczne wyznaczone dla planowanego zamierzenia zostały dokładnie umotywowane w treści analizy oraz wynikach do analizy i ustalone w nawiązaniu do średnich bądź innych, występujących w obszarze analizowanym parametrów.

Dodano, że ustalone w załączniku nr 1 do decyzji parametry urbanistyczne należy odczytywać w związku z załącznikiem nr 3 (wyniki analizy), w którym uzasadniono sposób ich wyliczenia.

Jednocześnie podkreślono, że ustalenie wskaźników i parametrów dla nowej zabudowy dokonywane jest - zgodnie z wolą ustawodawcy - z udziałem osoby legitymującej się odpowiednimi kwalifikacjami zawodowymi, gdyż ustawodawca powierzył sporządzenie projektu decyzji osobie wpisanej na listę architektów lub urbanistów (art. 60 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Osoba taka, wpisana na listę izby samorządu zawodowego urbanistów lub architektów, dzięki swojej wiedzy i doświadczeniu ma dać gwarancję właściwego stosowania zarówno art. 61 ust. 1 i następnych ustawy, jak i przepisów powoływanego rozporządzenia wykonawczego do tej ustawy.

W przedmiotowej sprawie projekt decyzji również został sporządzony przez osobę uprawnioną mgr inż. arch. I.I.-K. i w oparciu o ustalenia sporządzonej w sprawie analizy urbanistyczno - architektonicznej, co potwierdza, że przy ustalaniu warunków zabudowy uwzględnione zostały wszelkie uwarunkowania przestrzenne i urbanistyczne oraz dokonano właściwej oceny przedmiotu i zakresu zamierzonej inwestycji.

W przedmiocie pozostałych warunków objętych treścią art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wskazać w szczególności należy, że w sprawie uzyskana została opinia pozytywna Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu w K. z dnia 21 lutego 2014 r. (akta administracyjne organu I instancji, tom [...] ), w której zarządca drogi potwierdził, że teren inwestycji ma bezpośredni dostęp do drogi publicznej ul. [...] w K. , od której planowana jest obsługa komunikacyjna inwestycji poprzez projektowany zjazd na teren inwestycji usytuowany na wprost ul. [...] . Stwierdzono również, że istniejące projektowane uzbrojenie terenie w zakresie obsługi komunikacyjnej jest wystarczające dla planowanego zamierzenia (art. 61 ust. 1 pkt 3 ustawy). W zaskarżonej decyzji (załącznik nr 1) określono również pozostałe warunki w zakresie infrastruktury technicznej planowanej inwestycji, potwierdzając spełnienie warunku z w/w art. 61 ust. 1 pkt 3 ustawy.

Na zakończenie Kolegium Odwoławcze zaznaczyło, że podtrzymuje stanowisko wyrażone we wcześniejszej własnej decyzji z dnia 24 września 2014 r. znak: [...] że w rozpatrywanej sprawie z punktu widzenia przestrzennego mamy do czynienia z dwoma budynkami mieszkalnymi wielorodzinnymi.

Skargi na powyższą decyzję złożyły do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie w ustawowym terminie M.F.-C. oraz M.P., M.F.-C. , nawiązując do przedstawionych wcześniej zarzutów zawartych w swoim odwołaniu od decyzji organu I instancji, w skardze zarzuca w szczególności błędny sposób obliczenia istotnych wskaźników i parametrów planowanego zamierzenia, tj. wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy oraz wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej. Skarżąca przedstawia własne wyliczenia w tym przedmiocie dla wybranych działek z obszaru analizowanego, w szczególności dla działek położonych przy ul. [...] oraz powołuje orzecznictwo sądów administracyjnych. Ponadto Strona zarzuciła brak uwzględnienia przez Kolegium Odwoławcze negatywnej opinii Rady Dzielnicy z dnia 24 lutego 2014 r.

Dla uzasadnienia swojego stanowiska, do skargi skarżąca dołączyła sporządzony w dniu 30 listopada 2015 r. operat pomiarowy - pomiar kontrolny wskazanych elementów urbanistycznych wybranych budynków w sąsiedztwie działek nr [...] i [...] przy ul. [...] w K .

Skarżąca podkreśliła, że kwestionuje w szczególności sposób przeprowadzenia analizy urbanistyczno - architektonicznej i jej wyniki, które miały decydujący wpływ na ustalone warunki zabudowy, a które z kolei naruszają interes prawny strony.

M.P. działająca przez ustanowionego pełnomocnika radcę prawnego M.K. zaskarżonej decyzji zarzuca naruszenie zarówno przepisów prawa materialnego, jak i przepisów postępowania. W szczególności zarzucono naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez wydanie decyzji w sytuacji braku bezpośredniego dostępu terenu inwestycji do drogi publicznej oraz braku co najmniej jednej działki sąsiedniej dostępnej z tej samej drogi publicznej zabudowanej w sposób pozwalający na określenie wymagań dla nowej zabudowy. Przedmiotem zarzutów jest także naruszenie § 4, § 5 i § 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a to poprzez brak określenia linii zabudowy, błędne ustalenie wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy oraz szerokości elewacji frontowej.

Ponadto zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie przepisów postępowania, tj.:

a) art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. podczas gdy spełnione zostały przesłanki do uchylenia zaskarżonej decyzji organu I instancji;

b) art. 28 K.p.a. poprzez uznanie za strony postępowania tylko właścicieli (użytkowników wieczystych) nieruchomości położonych w bezpośrednim sąsiedztwie terenu inwestycji, a przy tym błędne uznanie za stronę postępowania Gimnazjum nr [...] w K. , który to podmiot jest jedynie trwałym zarządcą nieruchomości;

c) art. 15 K.p.a. poprzez nieuwzględnienie wszystkich zarzutów zawartych w odwołaniu M.F.-C. w szczególności pominięcie zarzutu rozbieżności w wartościach poszczególnych działek;

d) art. 7 K.p.a. w związku z art. 8 K.p.a. w związku z art. 77 K.p.a. w związku z art. 80 K.p.a. i w związku z art. 107 § 3 K.p.a.

W obszernym uzasadnieniu skargi przedstawiono argumentację dla powyższych zarzutów, wnosząc w konsekwencji o uchylenie zaskarżonej decyzji Kolegium Odwoławczego w całości oraz uchylenie poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.

W odpowiedzi na skargi Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie w pełni podtrzymując swoje stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie "P.p.s.a.", sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem tj. zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego obowiązujących w dacie wydania zaskarżonego aktu. Wady, skutkujące koniecznością uchylenia decyzji lub postanowienia, wskazane zostały w art. 145 § 1 P.p.s.a.

Skargi stron skarżących są zasadne, aczkolwiek nie wszystkie podniesione zarzuty zasługują na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c P.p.s.a., Sąd uwzględniając skargę na decyzję uchyla ją, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego; c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd administracyjny stwierdza nieważność decyzji w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach (art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a.). Tym samym zgodnie z ww. przepisami nie każde naruszenie prawa będzie skutkowało uchyleniem zaskarżonych decyzji.

W tej sprawie organy administracji trafnie przyjęły, że w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego – a taka sytuacja miała miejsce w tej sprawie - warunki zabudowy określa się w drodze decyzji administracyjnej. Zgodnie z art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2015 r., poz. 199 z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie "u.p.z.p.", wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego lub też zagwarantowanie w drodze umowy zawartej między właściwą jednostką organizacyjną a inwestorem wykonanie uzbrojenia terenu;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 u.p.z.p., o której mowa w art. 88 ust. 1 u.p.z.p.;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Zgodnie z art. 6 ust. 2 u.p.z.p. każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich oraz ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych.

Organ I instancji w decyzji z dnia 30 lipca 2015 r. nr [...] ustalił warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego obejmującego budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami wbudowanymi, garażem podziemnych na działkach nr [...] ,[...] ,[...] oraz infrastrukturą komunikacyjną (między innymi zjazdem z działki nr [...] i z infrastrukturą techniczną na działkach nr [...] ,[...] ,[...] itd... przy ul. [...] w K. .

Wątpliwości Sądu dotyczą już samego wniosku inwestora. Jak wynika z akt sprawy inwestor A. z o.o. złożyła swój wniosek w dniu 24 stycznia 2014 r. obejmujący żądanie ustalenia warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego obejmującego budowę jednego budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami i garażem podziemnym na działce nr [...] wraz z infrastrukturą techniczną i komunikacyjną. Do wniosku tego dołączono rysunki, z których wynika, że zamierzenie to obejmuje dwa budynki zlokalizowane na działce nr [...] (akta administracyjne sprawy, [...] ). Kwestia ilości budynków była przedmiotem oceny Samorządowego Kolegium Odwoławczego w decyzji z dnia 24 września 2014 r., w której wyraźnie wskazano, że wniosek obejmuje nie jeden, ale dwa budynki. Sąd w tej sprawie potwierdza ten sposób oceny wniosku inwestora. Jeżeli istnieje wątpliwość, czy wniosek o ustalenie warunków zabudowy miałby dotyczyć jednego, czy dwóch budynków, to winien to wyjaśnić organ domagając się od inwestora stosownego oświadczenia. Jak przytaczały organy administracyjne, obowiązujące przepisy definiują pojęcie budynku. Zgodnie z art. 3 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r., poz. 290) pod pojęciem budynku należy przez to rozumieć taki obiekt budowlany, który jest trwale związany z gruntem, wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiada fundamenty i dach. Z przedstawionych przy składaniu wniosku przez inwestora rysunków wyraźnie widać, że zamiarem inwestora będzie budowa dwóch odrębnych budynków, z których każdy będzie trwale związany z gruntem, każdy z tych budynków będzie wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród (ścian) budowlanych oraz każdy z tych budynków będzie posiadał odrębny dach i odrębne fundamenty. Okoliczność istnienia wspólnego dla obu budynków garażu podziemnego nie może zmieniać poglądu co do zamierzenia obejmującego budowę jednego lub dwóch odrębnych budynków. W zaskarżonej decyzji organu II instancji ustalenie, czy przedmiotowe zamierzenie obejmuje ustalenie warunków zabudowy dla jednego lub dwóch budynków, także nie jest jednoznaczne. Z jednej strony Samorządowe Kolegium Odwoławcze potwierdza prawidłowość ustalenia warunków zabudowy zawartych w decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia 30 lipca 2015 r. nr [...] znak:[...] , w której ustalano warunki zabudowy dla jednego budynku, a z drugiej strony na stronie 10 decyzji Kolegium Odwoławcze wyraźnie potwierdza swoje wcześniejsze stanowisko, że w tej sprawie wniosek dotyczył ustalenia warunków zabudowy dla dwóch budynków. Nie ma racji organ odwoławczy wyjaśniając, że w tej sprawie ustalenie warunków zabudowy dla jednego lub dwóch budynków nie ma znaczenia. Ma to znaczenie, ponieważ niektóre parametry architektoniczne w tej sprawie wyznaczano odrębnie dla każdego z obu budynków, a niektóre parametry urbanistyczne łącznie dla obu. Jeden parametr wyznaczony łącznie dla obu budynków pozwala inwestorowi na duży zakres swobody w dostosowywaniu tego parametru do każdego z budynków z zachowaniem jednej zasady: łącznie dla obu budynków taki parametr nie może być przekroczony.

Zgodnie z § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1588), zwanego dalej w skrócie "rozporządzeniem", w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. § 3 ust. 2 rozporządzenia wyraźnie zaś określa, że granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy zasadniczej lub w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej - przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać w skali 1:500 lub 1:1.000. Warunki te zostały w sprawie spełnione.

Zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. warunkiem wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy jest spełnienie przesłanki, zgodnie z którą co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu.

Przechodząc do oceny prawidłowości kontrolowanych decyzji należy uznać, że sporządzona na potrzeby tej sprawy analiza urbanistyczno-architektoniczna zawiera wady.

Zgodnie z § 3 ust. 1 rozporządzenia w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Obszar analizy został sporządzony jako 3-krotna szerokość frontu działki (działek) objętych wnioskiem.

Zgodnie z § 5 ust. 1 rozporządzenia wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. Jest to zasada wyznaczania takiego wskaźnika. Wyjątkiem od niej jest § 5 ust. 2 rozporządzenia, zgodnie z którym dopuszczalnym jest wyznaczenie innego - niż wynikałby z § 5 ust. 1 rozporządzenia - wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy urbanistyczno-architektonicznej. W tej sprawie sporządzając analizę wskazano na § 5 ust. 2 rozporządzenia jako podstawę wyznaczenia tego wskaźnika. Wskaźnik został wyznaczony z pominięciem zabudowy gospodarczej, czego w żaden sposób nie wyjaśniły organy w tej sprawie. Ustalając warunki zabudowy nie można dowolnie dobierać dany sposób zagospodarowania terenu w obszarze analizowanym. Mimo pewnych początkowych wahań co do ustalania parametrów przyszłej zabudowy w odniesieniu tylko do takiej samej zabudowy w obszarze analizowanym, czy też całej zabudowy w obszarze analizowanym - orzecznictwo sądowe przesądziło, że ustalanie warunków zabudowy oparte być powinno na całej zabudowie obszaru analizowanego.

Kolejna wada dotyczy wyznaczanego średniego wskaźnika powierzchni zabudowy. W tej sprawie sporządzono kilka analiz z których wynika, że początkowo średni wskaźnik powierzchni zabudowy wynosił 32 % z tolerancją ± 5 %. Potem wskaźnik ten określono na 32 % z tolerancją ± 2 %. W analizie sporządzonej na potrzeby wydania decyzji kończących sprawę wskaźnik ten ustalono na 28 % z tolerancją ± 2 %. Cały czas ten sam obszar i te same działki były analizowane. Nie wiadomo więc, który z tych wskaźników winien być uznany za prawidłowy. Nie znajduje uzasadnienia wskazanie, że maksymalna powierzchnia zabudowy działki nie może przekraczać 260 m2. Racje mają skarżące podnosząc, że bezpodstawnie organy ustaliły powierzchnię zabudowy na max. 260 m2.

W tym jednak zakresie zarzuty skarg dotyczące samej metodologii obliczania parametrów przyszłej zabudowy nie są zasadne. Skarżące (a w szczególności skarżąca M.F.-C. podnosi, że obliczenie średnich wielkości nie powinno stanowić średnich arytmetycznych, ale średnie ważone rozumiane jako przeliczenie stosunku procentowego sumy powierzchni zabudowy do sumy powierzchni działek. Żaden przepis ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ani też rozporządzenia nie wskazuje, że średnie wielkości zabudowy ustalane na podstawie zabudowania terenu objętego analizą należy obliczać właśnie jako średnie ważone. Powszechnie przyjętą metodą ustalania temu parametru jest wyliczanie go jako średnia arytmetyczna, a powołany przez skarżącą wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 22 maja 2015 r., sygn. akt II SA/Kr 291/15 nie wskazuje, aby ustalanie tego wskaźnika jako średnią ważoną było prawidłowe. Może się oczywiście zdarzyć i taka sytuacja, w której organ odstępuje na podstawie uzasadnienia zawartego w samej analizy od średniej arytmetycznej na rzecz inaczej ustalonego wskaźnika zabudowy (nawet jako średnia ważona), ale musi to być traktowane jako wyjątek od zasady ustalania tego współczynnika na podstawie średniej arytmetycznej.

Istotą wadą w tej sprawie był udział tzw. Zespołu Urbanistycznego (akta administracyjne sprawy, tom [...] . To Zespół ten wyznaczył tolerancję ± 2 % do wskaźnika powierzchni zabudowy, określił szerokość elewacji frontowej w przedziale 12-15 metrów, wyznaczył wysokość okapu na 7 metrów ± 1 metr i kalenicy 10 metrów ± 1 metr. Wyznaczył również maksymalną powierzchnię zabudowy działki na 260 m2. Taki wskazanie powierzchni zabudowy wyrażone nie w ujęciu procentowym, ale w bezwzględnej powierzchni zajęcia pod przyszłą inwestycję nosi znamiona dowolności.

Tym samym to "zespół urbanistyczny", wyznaczał niektóre parametry wnioskowanej inwestycji mimo, że zespół ten sam żadnej analizy nie sporządzał. Opinia takiego zespołu nie oparta o analizę urbanistyczno-architektoniczną ma co najwyżej charakter opinii wewnętrznej i jako taka nie może być podstawą do ustalania parametrów przyszłej inwestycji. Żaden "zespół urbanistyczny" nie został przewidziany w procedurze ustalania warunków zabudowy, a tym samym nie może taki zespół dokonywać żadnych ustaleń przesądzających parametry inwestycji opracowanej na podstawie analizy urbanistyczno-architektonicznej.

Kolejną wadą był brak ustalenia linii zabudowy. Zgodnie z § 4 rozporządzenia linia zabudowy od strony drogi publicznej musi być wyznaczona. Nawet w przypadku tzw. drugiej czy kolejnej linii zabudowy, taka linię należy wyznaczyć, bo z reguły będzie ona powodowała zapewnienie kontynuacji ładu przestrzennego na danym obszarze. Nie taki był zamiar prawodawcy, aby w przypadku dalszej zabudowy od strony drogi publicznej, zabudowa ta miała być chaotyczna. Sądowi znane są orzeczenia innych sądów administracyjnych kwestionujących konieczność wyznaczenia linii zabudowy w dalszej linii zabudowy od strony drogi publicznej. Sąd jednak w tym składzie do tych poglądów się nie przychyla.

Sąd dostrzega także wadę postępowania organów obu instancji w zakresie ustalania parametrów istniejącej zabudowy na działkach objętych obszarem analizy. Wada ta dotyczy niewłaściwej subsumpcji art. 107 § 3 K.p.a. Tak przed organem I instancji, jak i przed organem II instancji skarżące (w szczególności M.P. ) podnosiły kwestię związaną z nieprawidłowym ustaleniem wskaźników zabudowy i podawały, że wskaźnik zabudowy działki nr [...] wynosi 59 % (zamiast przyjętego do analizy wskaźnika na poziomie 72 %), wskaźnik zabudowy działki nr [...] wynosi 42 % (zamiast przyjętego do analizy wskaźnika na poziomie 52 %) i wskaźnik zabudowy działki nr [...] wynosi 41 % (zamiast przyjętego do analizy wskaźnika na poziomie 55 %). Organy obu instancji, a w szczególności Samorządowe Kolegium Odwoławcze w żaden sposób nie ustosunkowało się do argumentacji co do zawyżonych w ocenie odwołujących (i to znacząco) wskaźników zabudowy tych działek. Zgodnie z powołanym art. 107 § 3 K.p.a. uzasadnienie faktyczne każdej decyzji administracyjnej, tak I instancji jak i II instancji winno zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione oraz przyczyn, dla których innych dowodom odmówił ich wiarygodności. Skoro strony podnosiły kwestie związane z nierzetelnym ustaleniem wskaźników zabudowy poszczególnych działek i ta okoliczność ma znaczenie dla tej sprawy, to obowiązkiem organów było wskazanie, dlaczego nie uznano za wiarygodne oświadczenia stron lub dowody dołączone do odwołania M.F.-C. i zawierające wyliczenia wskaźników działek. Sąd zarzuca więc to, że organy obu instancji, a w szczególności organ II instancji nie uzasadniał powodów nie uwzględnienia innych wskaźników zabudowy niż te, które podała osoba sporządzająca analizę.

Sąd nie podziela stanowiska obu organów, że w tej sprawie wyznaczenie linii zabudowy nie było wymagane.

Zgodnie z § 4 ust. 1 rozporządzenia linia zabudowy ma stanowić przedłużenie istniejącej linii zabudowy na działkach sąsiednich. Wyznaczenie innej linii zabudowy jest możliwe tyko wtedy, gdy wynika to z analizy. W tej sprawie organy uznały, że w ogóle nie ma potrzeby wyznaczania jakiejkolwiek linii zabudowy tylko z tego powodu, że teren inwestycji tzw. kubaturowej jest w pewnym oddaleniu od drogi publicznej ul. [...] Taka argumentacja nie może uzasadniać odstąpienia od ustalania linii zabudowy. Wprawdzie decyzje ustalające warunki zabudowy nie mogą zastąpić miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, to jednak warunki określane tymi decyzjami mają służyć ustalaniu ładu przestrzennego na danym terenie. Tylko w wyjątkowych sytuacjach brak wyznaczania linii zabudowy będzie miał irrelewantne znaczenie dla zachowania lub tworzenia ładu przestrzennego. Sam zaś fakt planowania inwestycji w dalszej tzw. linii zabudowy liczonej od drogi publicznej przesądza o tym, że wykształcone zostały linie zabudowy (pierwsza linia, druga linia, itd.). To zaś oznacza, że kształtując dalszą linię zabudowy także należy ją wyznaczyć. Może ona przebiegać nawet granicą danej działki objętej terenem zamierzenia inwestycyjnego, ale powinna być wyznaczona. Dodatkowo należy wskazać, że powołany § 4 rozporządzenia w ogóle nie przewiduje odstąpienia do wyznaczania linii zabudowy niezależnie od tego, w jaki sposób i w jakim oddaleniu od drogi publicznej planowana byłaby nowa zabudowa.

Pewne wątpliwości budzi ustalony wskaźnik wysokości projektowanych budynków.

Ten wskaźnik został ustalony jako średnia wielkość wysokości budynków w obszarze analizowanym. Średnia wysokość okapu wynosi ok. 7 metrów i średnia wysokość kalenicy – 10 metrów. Jak jednak wynika z § 7 ust. 1 rozporządzenia, jako zasadę przyjmuje się ustalenie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich, a gdyby ta wysokość na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas przyjmuje się jej średnią wielkość występującą na obszarze analizowanym (§ 7 ust. 3 rozporządzenia). Jak wynika z treści analizy, w tej sprawie ustalono ten parametr na podstawie średniej wielkości zabudowy występującej na obszarze analizowanym. Pojęcie działki sąsiedniej nie zostało odrębnie sprecyzowane na potrzeby § 7 rozporządzenia. W ocenie Sądu działką sąsiednią dla obszaru inwestycji nie jest jednak każda działka objęta obszarem analizy. Podstawowym celem ustalania warunków zabudowy jest zachowanie ładu przestrzennego dla danego obszaru. Owo zachowanie ładu przestrzennego może polegać zarówno na niezakłócaniu istniejącego ładu przestrzennego, jak i wprowadzaniu takiego ładu w obszarze, w którym taki ład nie istnieje. Wysokość projektowanego budynku w sposób bezpośredni wpływa na ład przestrzenny i taka sytuacja ma miejsce w tej sprawie. Jak wynika z akt sprawy, projektowana inwestycja otoczona jest budynkami jednorodzinnymi o znacznie niższych wysokościach. W żaden sposób nie wyjaśniono w analizie urbanistyczno-architektonicznej, czy będzie miało miejsce zachowanie ładu przestrzennego tego obszaru projektowane wybudowanie budynków wyższych o kilka metrów od zabudowy na działkach bezpośrednio sąsiadujących z obszarem inwestycji. Sama okoliczność, że projektowane wysokości wpisują się w zamiar inwestora nie oznacza, że maja być ustalane w taki sposób, w jaki chciałby tego inwestor. Podstawowym wyznacznikiem ustalania warunków zabudowy jest zachowanie ładu przestrzennego (art. 1 ust. 1 u.p.z.p.), a ład przestrzenny to takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne (art. 2 pkt 1 u.p.z.p). Skoro nie wyjaśniono w tej sprawie, że projektowane budynki wyraźnie wyższe niż otaczająca je zabudowa będą tworzyły harmonijną całość urbanistyczną zgodnie z definicją ładu przestrzennego, to rację ma skarżąca M.F.-C. podnosząc, że najprawdopodobniej głównym motywem kierowania się organów w tej sprawie było ustalenie warunków takich jakie chciał inwestor. Oczywiście nie stanowi naruszenia prawa ustalanie warunków zabudowy takich, jakie wskazuje sam inwestor, ale te warunki musza spełniać zasady ich wyznaczania wynikające i z ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (w tym z zachowania ładu przestrzennego), jak i przepisów rozporządzenia. Takie pojęcia jak ład przestrzenny czy harmonijne kształtowanie przestrzenni są ustalane w procedurze wydawania decyzji w sprawi warunków zabudowy w oparciu o analizę sporządzaną przez urbanistę lub architekta i chociaż wiedza takich osób jest specjalistyczna, to nie oznacza, że jest to wiedza, którą nie można w sposób logiczny wykazywać tak w uzasadnieniu samej analizy, jak i później w decyzji administracyjnej. Wręcz przeciwnie, wiedza architektoniczno-urbanistyczna nie jest wiedzą tajemną i celem uzasadnienia oraz przekonywania stron (co wynika z art. 11 K.p.a.) należy w sposób zrozumiały wyjaśniać stronom jakimi motywami kierował się organ przy wydawaniu decyzji.

Wątpliwości Sądu budzi także określenie parametrów wysokościowych jako ± 1 metr. W istocie nie ma przesłanek uzasadniających owe podwyższenie lub obniżenie, a z pewnością taką przesłanką nie może być opinia Zespołu Urbanistycznego, którego udział w tej procedurze nosi znamiona wiążących wskazówek dla ustalania warunków zabudowy. Żaden przepis nie wskazuje, aby poza osobą sporządzającą warunki zabudowy i na tej podstawie przygotowującą projekt decyzji oraz organami, które z mocy ustawy (pokreślenie składu Sądu) mają prawo do współdecydowania o warunkach zabudowy, jakikolwiek zespół urbanistyczny uczestniczył w takiej procedurze. W demokratycznym państwie prawa każdy organ administracyjny może działać tylko na podstawie właściwej podstawy prawnej a dla Zespołu Urbanistycznego mającego wiążące zalecenia w sprawie ustalania warunków zabudowy brakuje takiej podstawy.

Wątpliwości Sądu budzi ustalenie szerokości elewacji frontowej. Z analizy wynika, że szerokość elewacji frontowej ma wynosić około 15 metrów (akta administracyjne sprawy, tom [...] ). Nic więcej z analizy nie wynika. Natomiast organ I instancji wskazał, że podstawą do jej ustalenia szerokości elewacji frontowej jest § 6 ust. 2 rozporządzenia, zgodnie z którym dopuszcza się wyznaczenie innej szerokości elewacji frontowej niż średnia szerokość elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20%, o ile ma to wynikać z analizy. Na tej podstawie, bez jakiegokolwiek uzasadnienia przyjęto szerokość elewacji frontowej w granicach od 12 do 15 metrów.

Być może taki właśnie przedział wynika jedynie ze stanowiska Zespołu Urbanistycznego, który, na co wyraźnie zwraca uwagę Sąd, nie ma kompetencji do wiążącego ustalania wskaźników zabudowy. Ustalanie warunków zabudowy jest nie swobodnie kształtowania w zależności od niezidentyfikowanych przesłanek. Sąd nie akceptuje takiego podjęcia do ustalania warunków zabudowy, zgodnie z którym w sposób całkowicie dowolny i bez uzasadnienia kształtuje się w konkretnych przypadkach wskaźniki zabudowy. Po to jest ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i akty wykonawcze do niej, aby sposób ustalania tych wskaźników był transparentny i przewidywalny.

Istotniejszych wątpliwości Sądu w tej sprawie nie budzi natomiast kwestia dostępu do drogi publicznej ul. [...] Zgodnie z art. 3 pkt 14 u.p.z.p. pod pojęciem dostępu do drogi publicznej rozumie się bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Wprawdzie teren działek nr [...] ,[...] ,[...] nie ma bezpośredniego połączenia z drogą publiczną (ul. [...] ), to jednak takie połączenie zostało zapewnione przez działkę nr[...] , która bezpośrednio graniczy z ulicą [...] (działką nr[...] ) oraz z działką nr [...] stanowiącą obszar zamierzenia inwestycyjnego. Wnioskodawca jest właścicielem nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] a więc posiada tytuł prawny zapewniający możliwość dojazdu z drogi publicznej do terenu inwestycji. Skarżący kwestionują faktyczną możliwość dojazdu z ulicy [...] do terenu zamierzenia inwestycyjnego wskazując, że ten sam wnioskodawca już uzyskał warunki zabudowy dla zabudowy działki nr [...] a tym samym już w procesie projektowania zabudowy działki nr [...] winien uwzględnić możliwość zaprojektowania drogi łączącej teren inwestycji (działki nr[...] ,[...] ,[...] ) z ulicą [...] Sąd przychyla się do tak sformułowanego stanowiska skarżących, ale nie oznacza to wady ustalenia warunków zabudowy w tej sprawie. Jak wynika z treści wydanych w sprawie decyzji, organ I instancji ustalając warunki zabudowy wyraźnie wskazał, że ustala także warunki infrastruktury komunikacyjnej obejmującej zjazd z działki nr[...] . Zjazd służy do skomunikowania się terenu inwestycji z drogą publiczną, a samo wykonanie drogi wewnętrznej po działce nr [...] i ewentualnie działce nr [...] powinno być objęte projektem budowlanym dla przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego. Tym samym na tym etapie ustalania warunków zabudowy nie było wadą ustalenie, że skomunikowanie terenu inwestycji nastąpi po działce nr [...] będącej własnością wnioskodawcy, a same warunki zabudowy wyraźnie określają budowę zjazdu niezbędną do takiego skomunikowania. Jak przy tym wynika z akt sprawy, wnioskodawca określił obszar inwestycji kubaturowej obejmujący teren tych działek, na których projektuje się wybudowanie budynków oraz obszar zainwestowania infrastrukturalnego (budowa przyłączy, drogi) i w tym obszarze znajduje się także działka nr [...] Wystarczające jest, aby teren zamierzenia inwestycyjnego miał dostęp do drogi publicznej, a niekoniecznie każda z działek objęta daną inwestycją miała dostęp do drogi publicznej (tak np. Naczelny Sąd Administracyjnego w wyroku z dnia 11 września 2012 r., sygn. akt II OSK 200/12, opub. LEX nr 1251898).

Natomiast oczywistym niedopatrzeniem organów obu instancji było ustalenie, że zamierzenie inwestycyjne ma zagwarantowane dostawy wody i odprowadzanie ścieków komunalnych. Wręcz przeciwnie, z dołączonego do wniosku inwestora informacji przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego [...] S.A.) wprost wynika, że nie ma możliwości ani dostawy wody, ani odbioru ścieków komunalnych dla projektowanego zamierzenia inwestycyjnego, chyba że nastąpi rozbudowa sieci wodociągowej i kanalizacyjnej (akta administracyjne sprawy, tom [...]

Tym samym wymóg wynikający z art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p., zgodnie z którym istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego lub też zostało zagwarantowanie w drodze umowy zawartej między właściwą jednostką organizacyjną a inwestorem wykonanie uzbrojenia terenu – nie został w tej sprawie spełniony w zakresie dostawy wody i odprowadzania ścieków komunalnych.

Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że większość zarzutów zawarta w skargach jest zasadna. Co do części z nich Sąd uznał jednak, że nie są one zasadne. Za niezasadne Sąd uznał zarzut braku uwzględnienia negatywnej opinii Rady Dzielnicy [...] w zakresie planowanej inwestycji. Jak trafnie wskazało na to Kolegium Odwoławcze, takie opinie nie mają żadnego znaczenia w procesie ustalania warunków zabudowy, ponieważ ustawodawca nie przyznał organom jednostek pomocniczych gmin prawa do współdecydowania o warunkach zabudowy. Opinia Rady Dzielnicy ma więc tylko charakter wewnętrzny. Prawidłowo ustalono krąg stron i nie było żadnych podstaw, aby za strony uznać wszystkich właścicieli nieruchomości objętych obszarem analizy. Wbrew skardze M.P. nie było także podstaw, aby za strony uznać także i tych właścicieli nieruchomości, które są zabudowane w sposób zbliżony do ustalonych warunków zabudowy. W procedurze ustalania warunków zabudowy może być stroną także i ten podmiot, który nie posiada tytuł własności do danego terenu, a inne prawo (np. prawo trwałego zarządu). Ważnym jest, aby za stronę poza inwestorem uznać także właściciela lub użytkowania wieczystego nieruchomości, która objęta jest wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy i ten warunek został w sprawi zachowany.

Kwestia pominięcia studni znajdującej się na terenie przyszłego zamierzenia budowlanego w tej sprawie jest nieistotna. Sam wniosek nie zawierał żądania ustalenia warunków zabudowy dla budowy studni. Nie ma także racji skarżąca M.P. podnosząc, że w obszarze analizowanym nie ma zabudowy zgodnej z tą, jakiej ustalenia parametrów domagał się we wniosku inwestor. Taka zabudowa istnieje, a tym samym można te parametry wyznaczyć.

Wyznaczenie liczby miejsc parkingowych nie budzi istotniejszych zastrzeżeń Sądu. Liczba tych miejsc dostosowana do liczby mieszkań i liczby osób pracujących w usługach znalazła się w decyzji organu I instancji.

Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że wydane w tej sprawie decyzje są przedwczesne, czym naruszają przepisy postępowania określone w art. 7 K.p.a., art. 77 § 1 K.p.a. i art. 107 § 3 K.p.a. oraz art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., art. art. 61 ust. 1 u.p.z.p. i §§ 4, 5, 6 i 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Takie naruszenia skutkowały, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.

Stosownie do art. 141 § 4 P.p.s.a. ponownie rozpoznając sprawę organ I instancji winien zastosować się do wskazań i oceny prawnej zawartej w uzasadnieniu wyroku i ponowić postepowanie w sprawie, w szczególności począwszy od ustalenia zamiaru inwestora (ustalenie warunków zabudowy dla dwóch a nie jednego budynku), zbadania czy jest zapewniona dostawa wody, energii elektrycznej, gazy oraz odbioru ścieków komunalnych i wody opadowej dla planowanego zamierzenia inwestycyjnego, a w razie spełnienia tej przesłanki, sporządzenie analizy zgodnie ze wskazaniami Sądu oraz sporządzenie projektu decyzji wraz ze wszystkimi właściwymi załącznikami.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 P.p.s.a. w związku z art. 205 § 2 P.p.s.a.