Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 659/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2016-11-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6168 Weterynaria i ochrona zwierząt
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Lekarz Weterynarii
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 31 par. 2
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 22 listopada 2016 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Renata Kubot – Szustowska Sędziowie Sędzia WSA Jolanta Rosińska Sędzia WSA Joanna Sekunda – Lenczewska (spr.) Protokolant Specjalista Anna Kośka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 listopada 2016 roku sprawy ze skargi Stowarzyszenia A w Ł. na postanowienie Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania oddala skargę. LS


UZASADNIENIE

Postanowieniem z dnia [...] Powiatowy Lekarz Weterynarii w T., po rozpatrzeniu wniosku organizacji społecznej Stowarzyszenia A w Ł., na podstawie art. 31 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r., poz. 23 – w dalszej części uzasadnienia przywoływana jako: k.p.a.) odmówił wszczęcia postepowania administracyjnego w sprawie spełnienia wymagań weterynaryjnych określonych dla podejmowania i prowadzenia działalności nadzorowanej w postaci schroniska dla zwierząt przez Schronisko dla bezdomnych zwierząt w T..

W uzasadnieniu organ wyjaśnił, iż wnioskiem z dnia 18 lutego 2016 r. Stowarzyszenie A w Ł. wystąpiło o wszczęcie postępowania i przeprowadzenie kontroli w zakresie dobrostanu zwierząt oraz spełnienia warunków formalnych prowadzenia schroniska dla zwierząt w placówce - Schronisku dla bezdomnych zwierząt w T.. Stowarzyszenie nie uzupełniło wniosku poprzez wskazanie przepisów prawnych czy konkretnych wymagań, które zostały naruszone, niespełnione przez placówkę, nie uprawdopodobniło naruszeń prawa administracyjnego.

Analizując wniosek i obowiązujące przepisy organ I instancji doszedł do przekonania, iż Stowarzyszenie nie wykazało interesu społecznego uzasadniającego wszczęcie postępowania w przedmiotowej sprawie. Powołując się na orzecznictwo organ podkreślił, iż pojęcie interesu społecznego wymaga indywidualnej oceny w każdej sprawie, samo odwoływanie się do celów statutowych organizacji nie jest wystarczające do przyjęcia, że interes społeczny w danej sprawie przemawia za podjęciem przez organ działań żądanych przez tę organizację. To na organizacji spoczywa, w świetle art. 31 k.p.a., ciężar wykazania istnienia przesłanek wskazujących na zasadność uczestnictwa w postępowaniu. Nie może stanowić wyjaśnienia istnienia interesu społecznego powoływanie się na znaczenie społeczne sprawy, która ma dotyczyć szerokiego kręgu, skoro interes organizacji ma być skonkretyzowany. Nadto organ zauważył, iż podstawą wydania decyzji w niniejszej sprawie nie może być art. 8 ustawy z dnia 11 marca 2004r. o ochronie zdrowia zwierząt i zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt, gdyż ma on zastosowanie w przypadku wykrycia nieprawidłowości w zakresie wymagań weterynaryjnych, czyli wymagań zdefiniowanych w art. 4 ust. 2 ustawy, gdzie wskazano, że podmiot, o którym mowa w ust. 1, w tym podmiot prowadzący schronisko dla zwierząt, w zakresie spełniania wymagań weterynaryjnych jest obowiązany zapewnić wymagania lokalizacyjne, zdrowotne, higieniczne, sanitarne, organizacyjne, techniczne lub technologiczne, zabezpieczające przed zagrożeniem epizootycznym, epidemiologicznym lub zapewniające właściwą jakość produktów. Reasumując, w ocenie organu z uwagi na brak interesu społecznego nie jest możliwe wszczęcie postępowania z urzędu, stąd orzekł o odmowie jego wszczęcia wskazując na art. 31 § 2 k.p.a.

W zażaleniu na powyższe postanowienie Stowarzyszenie A w Ł. zarzuciło naruszenie przepisów:

- art. 61 § 3 k.p.a. polegające na podejmowaniu czynności przez organ w tym przeprowadzone konsultacje z innymi organami w sytuacji gdy, w ocenie organu nie nastąpiło formalne wszczęcie postępowania oraz polegające na odmowie wszczęcia postępowania, w sytuacji gdy wszczęcie postępowania następuje z mocy prawa, z chwilą doręczenia organowi żądania, spełniającego wymogi formalne, a odmowa może być wyłącznie w sytuacji, gdy w sposób oczywisty istnieje przeszkoda formalna do wszczęcia postępowania, co w sprawie nie ma miejsca, a o czym świadczy odniesienie się przez organ do meritum żądania;

- art. 61a § 1 k.p.a. polegające na wydaniu postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania w sytuacji, gdy nie spełnione zostały przesłanki będące podstawą takiej decyzji tj. wniosek skierowała organizacja uprawniona do działania w imieniu strony (art. 31 § 1 k.p.a.) oraz brak jest przyczyn formalnych przez które postępowanie nie może być skutecznie wszczęte;

- art. 31 § 1 k.p.a. poprzez nieprawidłową i dowolną ocenę nieistnienia interesu społecznego do wszczęcia postępowania w przedmiocie zakreślonym we wniosku organizacji i w konsekwencji odmowe wszczęcia postępowania, uznając żądanie organizacji społecznej za nieuzasadnione mimo, iż istnienia interesu społecznego zostało szczegółowo uzasadnione przez wskazanie na potrzebę kontroli prawidłowej opieki nad zwierzętami i na zagwarantowaniu działania podmiotu sprawującego taką opiekę w sposób zgodny z prawem, co z pewnością leży w interesie społecznym;

- art. 107 § 3 w związku z art. 11 k.p.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia niespełniającego wymogów formalnych, w szczególności nie podanie żadnych argumentów świadczących o braku istnienia interesu społecznego do wyjaśnienia zakreślonej sprawy oraz niewyjaśnienie przesłanek, będących podstawą odmowy wszczęcia postępowania, wskazanych w art. 61a § 1 k.p.a. co wyłącza możliwość ustalenia toku rozumowania organu i możliwość kontroli zasadności decyzji w trybie instancyjnym;

- art. 19a ustawy o Inspekcji Weterynaryjnej, polegające na odmowie dokonania kontroli mającej na celu sprawdzenie stanu faktycznego działalności wskazanego podmiotu i porównania go ze stanem pożądanym, wynikającym z przepisów prawa, w sytuacji gdy istnieje podejrzenie, że podmiot nie spełnia wymagań ustawowych określonych szczegółowo we wniosku;

- art. 19b ust. 1 pkt 2 ustawy o Inspekcji Weterynaryjnej, polegające na odmowie dokonania kontroli doraźnej we wskazanym podmiocie w celu rozpoznania wniosku organizacji społecznej wskazującej na podejrzenie braku spełnienia precyzyjnie określonych wymogów ustawowych obowiązujących podmiot działający jako schronisko dla zwierząt, w myśl art. 4 pkt 25 ustawy o ochronie zwierząt;

- art. 6 k.p.a. polegające na podjęciu działań w sposób sprzeczny z przepisami prawa, w szczególności prowadzenie konsultacji z innymi organami i poszukiwaniu dowodów, bez formalnego wszczęcia postępowania oraz wydania postanowienia w oparciu o nieprawidłową podstawę prawną;

- art. 9 k.p.a. polegające na niewykonaniu ciążącego na organie obowiązku należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie praw i obowiązków strony, zaniechując udzielenia niezbędnych wyjaśnień i wskazówek, które mogłyby doprowadzić do pozytywnego załatwienia wniosku strony i rozwiania wątpliwości co do spełnienia wymagań ustawowych przez wskazany podmiot.

Postanowieniem z dnia [...] Wojewódzki Lekarz Weterynarii w Ł. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 k.p.a. utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Lekarza Weterynarii w T. z dnia [...].

Odpowiadając na zarzuty zażalenia organ II instancji nie zgodził się z argumentacją strony co do naruszenia art. 61 § 3 k.p.a. Zdaniem organu nie nastąpiło formalne wszczęcie postępowania, nadto przepis ten nie obliguje w żadnym zakresie organu do tego, aby w każdej sprawie wszczynać postępowanie administracyjne, przepis ten ma charakter określający jaka data jest początkiem postępowania. Po zapoznaniu się z wnioskiem strony organ może uznać zawarte w nim żądania za nieuzasadnione i wydać postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania lub odmowie dopuszczenia do udziału w postępowaniu.

Zdaniem organu odwoławczego nie jest również trafny zarzut naruszenia art. 61a § 1 k.p.a., gdyż złożenie wniosku o wszczęcie postępowania nie oznacza automatycznie wszczęcia postępowania na wniosek organizacji. Przede wszystkim jednak, podstawą prawną wydania zaskarżonego postanowienia nie był art. 61a k.p.a. w związku z czym zarzut naruszenia tego przepisu jest chybiony.

Organ nie podzielił także zarzutu naruszenia art. 31 § 1 k.p.a., gdyż organ nie jest zobligowany do wszczęcia postępowania na wniosek organizacji, organizacja ubiegająca się o dopuszczenie do udziału w postępowaniu winna uprawdopodobnić, że przyczyni się do lepszego wypełnienia przez postępowanie jego celów. Nadto organizacja społeczna żądając dopuszczenia do udziału w postępowaniu, czy też wszczęcia postępowania winna dołożyć wszelkich starań aby jej wniosek był merytorycznie uzasadniony z punktu widzenia nie tylko kryteriów określonych w art. 31 § 1 pkt 1 k.p.a. ale także z punktu widzenia przedmiotu żądania, tak aby organ decydujący o takim dopuszczeniu mógł oprzeć się na jednoznacznie wyrażonym zamiarze.

Dalej organ stwierdził, iż uzasadnienie postanowienia organu I instancji spełnia wymogi wynikające z art. 107 § 3 w związku z art. 11 k.p.a. Organ I instancji wskazał bowiem, że wniosek Stowarzyszenia miał ogólny charakter, a pomimo wezwania nie został sprecyzowany. Zdaniem organu odwoławczego słusznie organ I instancji przyjął, że nie została spełniona przesłanka interesu społecznego jako uzasadniająca wszczęcie postępowania, nadto art. 61a k.p.a. nie był podstawą aktu.

Następnie odpowiedział na zarzut naruszenia art. 19a ustawy o Inspekcji Weterynaryjnej wyjaśniając, iż przepis ten umożliwia przeprowadzenie kontroli w celu ustalenia stanu faktycznego i porównanie go ze stanem pożądanym określonym w ustawie oraz dokonanie oceny i podjęcie działań wynikających z ustaleń kontroli. Zdaniem organu odwoławczego, przepisu tego nie mógł naruszyć organ I instancji, gdyż nie prowadził kontroli. Z kolei przepis art. 19b ust. 1 pkt 2 tej ustawy przewiduje możliwość przeprowadzenia kontroli doraźnych, podjętych poza planem kontroli. Przepis ten ma charakter kompetencyjny i instrukcyjny, wbrew stanowisku strony, nie nakazuje podejmowania organom Inspekcji Weterynaryjnej podejmowania kontroli w każdym przypadku, gdy z takim żądaniem występuje organizacja społeczna, stąd zarzut ten jest również chybiony.

Co do zarzutu naruszenia art. 6 k.p.a. organ stwierdził, iż w odpowiedzi na pozostałe zarzuty odniósł się i do tego wykazując, że w trakcie postępowania prowadzonego przez organ I instancji do naruszenia prawa nie doszło. Z kolei zarzut naruszenia art. 9 k.p.a. nie jest uzasadniony, gdyż organ I instancji wezwał Stowarzyszenie do sprecyzowania zakresu zarzucanych nieprawidłowości, tym samym udzielił organizacji wskazówki w celu doprowadzenia do rozwiania wątpliwości, a w przypadku otrzymania skonkretyzowanych zarzutów, pozytywnego załatwienia wniosku. Organ odwoławczy stwierdził dalej, iż trudno dać wiarę wyjaśnieniom Stowarzyszenia i stawianym zarzutom, gdyż analogiczne wnioski Stowarzyszenie złożyło do trzynastu z szesnastu podległych palcówek. Zdaniem organu zasady logiki i doświadczenia życiowego nie pozwalają na przyjęcie, że nagle w tym samym czasie w praktycznie wszystkich schroniskach dla zwierząt w województwie [...] pojawiają się analogiczne nieprawidłowości dotyczące w każdym przypadku całego zakresu wymagań formalnych dla prowadzenia tego typu działalności oraz ochrony zwierząt przebywających w schroniskach w województwie [...]. Organ wskazał, iż abstrahując od faktycznych motywów, którymi kierowało się Stowarzyszenie nie można uznać, a przyjemniej należy mieć uzasadnione wątpliwości co do tego, że tego rodzaju działanie ma służyć realizacji celu społecznego i stanowić jednocześnie jedną z przesłanek wszczęcia postępowania na wniosek Stowarzyszenia. Nadto, jak ustalono w schronisku w T. przeprowadzona była kontrola okresowa w dniu 31 maja 2016 r., kontrola nie wykazała nieprawidłowości. Z uwagi na powyższe organ odwoławczy nie dał wiary twierdzeniem Stowarzyszenia, że w placówce mamy do czynienia z nieprawidłowościami uzasadniającymi przyjęcie, że nie spełnia ona wymogów formalnych do jego prowadzenia. W kontekście pełnienia przez organy Inspekcji Weterynaryjnej nadzoru nad schroniskami oraz zarzutu, że kontrole te prowadzone były nieprawidłowo i pozbawione były merytorycznych wartości, nie wchodząc w merytoryczne rozważania, organ odwoławczy podkreślił, iż nadzór ten podlegał ocenie Głównego Lekarza Weterynarii i NIK, która to ocena była pozytywna. Organ odwoławczy dodał, powołując się na doktrynę i orzecznictwo, iż pojęcie "interesu społecznego" funkcjonuje w różnych aktach normatywnych, a ponieważ jest klauzulą generalną, to jej znaczenie powinno się rozważać w okolicznościach konkretnej sprawy. Dlatego też trudno podać definicję tego pojęcia dla wszystkich ustaw, w jakich zostało ono użyte, a także dla wszystkich stanów faktycznych, w jakich może mieć zastosowanie. Jak podkreśla się w doktrynie pojęcie "interesu społecznego" powinno odpowiadać wymogom racjonalnie pojmowanej kontroli społecznej nad postępowaniem administracyjnym w sprawach indywidualnych i działaniem w nich organów administracji. Nie powinno budzić wątpliwości, że interes społeczny powinien wyrażać się w realizacji czy przestrzeganiu określonych wartości na odpowiednim poziomie i zgodnie z właściwymi przepisami. W przedmiotowej sprawie Stowarzyszenie nie wykazało interesu społecznego uzasadniającego wszczęcie i prowadzenie postępowania. Jak wskazał organ I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia kontrole w schronisku są realizowane z urzędu, wyniki przedmiotowych kontroli są pozytywne. Jak wynika z powyższego stwierdzenia organu I instancji, nadzór nad schroniskiem jest pełniony, a skoro wyniki kontroli są pozytywne, to uznać należy, że schronisko spełnia wymogi formalne do jego prowadzenia. Jak ustalił organ II instancji kontrole planowe są prowadzone na bieżąco i ich wyniki nie uzasadniają przyjęcia, że schronisko nie spełnia wymogów formalnych do prowadzenia działalności schroniskowej, co wynika z dokumentacji pokontrolnej. Dodatkowym argumentem jest postawa innych organizacji społecznych działających na terenie powiatu, które jakichkolwiek nieprawidłowości w zakresie funkcjonowania schroniska nie zgłaszały. Organ II instancji dodał, że podejmowanie przez powiatowego lekarza weterynarii jakichkolwiek działań, musi znajdować uzasadnienie w przepisach prawa, tym samym muszą być m.in. przestrzegane przepisy z zakresu finansów publicznych. W ocenie organu odwoławczego podejmowanie przez organ I instancji działań nie mających uzasadnienia, w tym wypadku wszczynanie i prowadzenie postępowania administracyjnego, musi być też ocenione z punktu widzenia racjonalnego i gospodarnego wydatkowania środków publicznych. Nie budzi więc wątpliwości, że wszczynanie postępowania administracyjnego bez uzasadnienia takiego działania byłoby z punktu widzenia finansów publicznych ocenione negatywnie.

Podsumowując organ II instancji stwierdził, iż za utrzymaniem w mocy postanowienia organu I instancji przemawia fakt, że Stowarzyszenie nie wskazało we wniosku, ani późniejszym piśmie, żadnych konkretnych okoliczności uzasadniających naruszenie przepisów określających wymogi dla prowadzenia schronisk dla zwierząt. Nadto brak jest podstawy do przyjęcia, że za wszczęciem i prowadzeniem postępowania przemawia interes społeczny. Nie bez znaczenia pozostają pozytywne wyniki dotychczas przeprowadzonych w schronisku kontroli okresowych i doraźnych, wyniki bieżącej kontroli oraz okoliczność, iż organizacja złożyła kilka analogicznych wniosków do innych powiatowych lekarzy weterynarii.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi Stowarzyszenie A w Ł. wniosło o uchylenie zaskarżonego postanowienia i zasądzenie od organu kosztów postępowania sądowego. Strona skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów:

- art. 7, art. 77, art. 80 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie całego stanu faktycznego sprawy oraz nierozpatrzenie całego materiału dowodowego i selektywną oraz jednostronną jego ocenę;

- art. 31 § 1 k.p.a. poprzez nieuzasadnioną odmowę wszczęcia postępowania z urzędu na skutek żądania organizacji społecznej;

- art. 19a ustawy o Inspekcji Weterynaryjnej poprzez nieprzeprowadzenie kontroli mającej na celu ustalenie stanu faktycznego w sprawie;

- art. 19b ust. 1 pkt 2 ustawy o Inspekcji Weterynaryjnej poprzez nieprzeprowadzenie doraźnej kontroli w siedzibie podmiotu wskazanego we wniosku przez stronę skarżącą;

- art. 8 ust. 1-4 ustawy o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt poprzez uchylenie się przez organy od obowiązku przeprowadzenia nadzoru w postaci przeprowadzenia stosownego postępowania zmierzającego do wydania decyzji prowadzącej do usunięcia uchybień w działalności nadzorowanej, bądź do wydania decyzji o wstrzymaniu lub zakazu prowadzenia określonej działalności.

W uzasadnieniu skargi strona powtórzyła w argumentację przedstawioną w zażaleniu.

W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Lekarz Weterynarii w Ł. podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia i wniósł o oddalenie skargi. Jednocześnie organ II instancji wniósł o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodów z dokumentów w postaci akt postępowania sądowoadministracyjnego w analogicznych sprawach ze skarg Stowarzyszenia wniesionych w jednym terminie, dotyczących odmowy wszczęcia postępowań administracyjnych w przedmiocie kontroli kilkunastu schronisk dla zwierząt, mających siedzibę na terenie województwa [...].

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2014 r., poz. 1647 ze zm.) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r., poz. 718 – w dalszej części uzasadnienia przywoływana jako: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy sąd administracyjny bada, czy zaskarżony akt administracyjny (decyzja, postanowienie) jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami proceduralnymi normującymi podstawowe zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Sąd rozpoznający sprawę nie może zatem zmienić zaskarżonej decyzji, a jedynie uwzględniając skargę może ją uchylić, stwierdzić jej nieważność lub niezgodność z prawem. W przypadku zaś, gdy nie zachodzą okoliczności wskazane w art. 145 § 1 p.p.s.a. skarga podlega oddaleniu stosownie do art. 151 p.p.s.a.

Przedmiotem kontroli jest postanowienie Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii w Ł. z dnia [...], utrzymujące w mocy postanowienie Powiatowego Lekarza Weterynarii w T. z dnia [...] o odmowie wszczęcia, na wniosek skarżącego Stowarzyszenia, postępowania w sprawie spełnienia wymagań weterynaryjnych określonych dla podejmowania i prowadzenia działalności nadzorowanej w postaci schroniska dla zwierząt przez Schronisko dla bezdomnych zwierząt w T..

Istota sprawy sprowadza się zatem do rozstrzygnięcia, czy zasadnie organy administracji publicznej, wskazując na art. 31 § 2 k.p.a. odmówiły wszczęcia opisanego postępowania. W ocenie sądu, lektura akt administracyjnych sprawy, analiza czynności podejmowanych w toku postępowania przez organ oraz pism strony skarżącej, w świetle brzmienia przepisu art. 31 § 2 k.p.a., w pełni uzasadnia stanowisko wywiedzione przez organ, co za tym uniemożliwia wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonego aktu.

Z uwagi na istotę sprawy niezbędnym jest przypomnienie, iż stosownie do art. 31 § 2 k.p.a. organ administracji publicznej, uznając żądanie organizacji społecznej za uzasadnione, postanawia o wszczęciu postępowania z urzędu lub o dopuszczeniu organizacji do udziału w postępowaniu. Na postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania lub dopuszczenia do udziału w postępowaniu organizacji społecznej służy zażalenie. Przy czym, jak stanowi art. 31 § 1 k.p.a. organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem:

1) wszczęcia postępowania,

2) dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu,

jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny.

Podsumowując, organizacja społeczna może brać udział w postępowaniu administracyjnym na prawach strony, jeżeli spełnione są łącznie następujące przesłanki: a) postępowanie administracyjne nie dotyczy praw i obowiązków organizacji społecznej, lecz praw i obowiązków "innej osoby", czyli strony (stron) tego postępowania, b) jest to uzasadnione celami statutowymi organizacji społecznej, c) przemawia za tym interes społeczny. Przywołane przesłanki muszą być spełnione łącznie, w przypadku bowiem gdy postępowanie dotyczy interesu prawnego lub obowiązku organizacji społecznej lub gdy organizacja społeczna żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek (art. 28 k.p.a.), wówczas jest stroną postępowania administracyjnego, co wyklucza zastosowanie przepisu art. 31 k.p.a.

Jak wynika z akt sprawy, strona skarżąca jako organizacja społeczna wystąpiła z wnioskiem o wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie spełnienia warunków formalnych prowadzenia schroniska dla zwierząt w placówce – Schronisko dla bezdomnych zwierząt w T.. Jak wynika z argumentów zaskarżonego postanowienia, organ doszedł do przekonania, iż nie zaistniała ostatnia z przesłanek, gdyż Stowarzyszenie nie wykazało, iż za wszczęciem opisanego we wniosku postępowania przemawia interes społeczny. Niewątpliwie bowiem jest organizacją społeczną, występującą w sprawie innego podmiotu i działanie to znajduje uzasadnienie w celach statutowych organizacji.

Pojęcie "interesu społecznego" wymaga indywidualnej oceny w każdej sprawie. Samo odwoływanie się do celów statutowych organizacji, nie jest wystarczające do przyjęcia, że interes społeczny w danej sprawie przemawia za podjęciem przez organ działań żądanych przez tę organizację. To na organizacji społecznej spoczywa, na gruncie art. 31 k.p.a., ciężar wykazania istnienia przesłanek wskazujących na zasadność uczestnictwa w postępowaniu. Jeśli więc organ administracji, dostrzegłszy brak precyzji we wniosku, wezwie wnioskodawcę do jego sprecyzowania, a we wniosku sprecyzowanym w dalszym ciągu brak jest określenia niezbędnych do kwalifikacji tego wniosku danych, nie można mówić o spełnieniu obowiązku spoczywającego na wnioskodawcy. Nie może również stanowić wyjaśnienia istnienia interesu społecznego powoływanie się na znaczenie społeczne sprawy, która ma dotyczyć szerokiego kręgu (nieokreślonego bliżej), skoro interes organizacji ma być skonkretyzowany. Podkreślić należy, iż nie jest dopuszczalna taka wykładnia art. 31 § 1 k.p.a., zgodnie z którą organ administracji publicznej byłby niejako automatycznie zobligowany do uwzględnienia żądania organizacji społecznej z tych tylko powodów, że jest ona formalnie organizacją społeczną, której żądanie jest uzasadnione celami statutowymi, bez badania, czy przemawia za tym interes społeczny (wyroki NSA: z dnia 20 marca 2008 r., sygn.akt II OSK 264/07; z dnia 13 maja 2014 r., sygn.akt II GSK 501/13; z dnia 27 sierpnia 2015r., sygn.akt II OSK 3144/13 – dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie internetowej http://orzeczania.nsa.gov.pl).

Podsumowując powyższe uwagi, pojęcie "interesu społecznego" jest pojęciem nieostrym, należy do kategorii ocennych i do uznania organu administracji. Oczywistym jest przy tym, iż ochrona zdrowia zwierząt zawsze będzie mieściła się w kategorii interesu społecznego, ale nie zawsze żądanie organizacji społecznej będzie skutkowało wszczęciem postępowania administracyjnego. Organ winien zbadać w konkretnej sprawie czy istnieją okoliczności faktyczne, uzasadniające to, że interes społeczny jest naruszony albo w sposób realny zagrożony, co może prowadzić do jego naruszenia w sytuacji niewszczęcia postępowania.

Zdaniem sądu z oceną Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii w Ł., co do braku interesu społecznego przemawiającego za wszczęciem postępowania w przedmiotowej sprawie, należy się zgodzić. Ocena organu w żadnym razie nie nosi znamion dowolności, a poprzedzona została wnikliwą analizą argumentów strony skarżącej w świetle faktów znajdujących potwierdzenie w okolicznościach sprawy. Co więcej, ponieważ w pierwotnym wniosku o wszczęcie postępowania Stowarzyszenie przywołało ogólne sformułowania, fakt dążenia do uzyskania wiarygodnych i uzasadnionych informacji, że placówka nie spełnia wszystkich warunków formalnych do prowadzenia schroniska, był zasadny. Stowarzyszenie wymieniło szereg warunków formalnych, których wyjaśnienia winien podjąć się organ, ale jednocześnie nie podało żadnych konkretnych danych, nie przywołało okoliczności faktycznych wskazujących na interes społeczny we wszczęciu postępowania, organ I instancji zasadnie wezwał stronę skarżącą do doprecyzowania twierdzeń i ograniczenie poruszanych zagadnień do tych, które dotyczą schroniska w T.. Organ prawidłowo ocenił, iż argumenty wniosku nie są wystarczające do podjęcia jego analizy a cele statutowe nie są wystarczającą przesłanką. Jednakże i w odpowiedzi na wezwanie organu Stowarzyszenie powołało się na ogólnie sformułowane okoliczności faktyczne dotyczące interwencji czynionych przez inspektorów organizacji, na niesprecyzowane dane i informacje uzyskane w trakcie tych czynności, które są podstawą do sformułowania uzasadnionych obaw o nieprawidłowe prowadzenie działalności. Strona wskazywała na potrzebę doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem i wyeliminowanie podmiotów zagrażających bezpieczeństwu i dobrostanu zwierząt bezdomnych, jednocześnie nie wskazując na te ewentualne, wykryte zagrożenia, na uchybienia w opiece nad zwierzętami przebywającymi w tej konkretnej palcówce. Stowarzyszenie wskazało także na konieczność przeprowadzania kontroli w tego rodzaju placówce z uwagi na wysokie ryzyko wystąpienia "znęcania się nad zwierzętami". Zdaniem sądu, zgodzić trzeba się z oceną organu, iż zarówno we wniosku jaki w piśmie precyzującym wniosek strona skarżąca nie wskazała na interes społeczny, który przemawiałby za wszczęciem postępowania w sprawie schroniska dla bezdomnych zwierząt w T.. Organ zasadnie wskazał, iż Stowarzyszenie nie przedstawiło żadnych wiarygodnych informacji wskazujących, że placówka nie spełnia wymogów formalnych. Nadto organ ustalił, mając na uwadze, iż schroniska dla bezdomnych zwierząt są placówkami nadzorowanymi, w rozumieniu ustawy o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt, że podlegają okresowym kontrolom Inspekcji Weterynaryjnej, a więc działalność schroniska znajduje się pod stałym monitoringiem Powiatowego Lekarza Weterynarii. Przeprowadzone w placówce w T. kontrole okresowe jak i doraźne nie wykazały żadnych nieprawidłowości. Z kolei, ostatnia kontrola okresowa, przeprowadzona w dniu 31 maja 2016 r. nie wykazała nieprawidłowości, w świetle których można byłoby dać wiarę ogólnym twierdzeniom Stowarzyszenia.

Analiza materiału dowodowego i argumentów zaskarżonego postanowienia uzasadnia, w ocenie sądu, przyznanie racji organowi, iż Stowarzyszenie nie wykazało, że w tej konkretnej sprawie zachodzi konieczność wszczęcia postępowania administracyjnego w zakresie spełnienia przez schronisko warunków wynikających z przepisów dotyczących prowadzenia reglamentowanej działalności w formie schroniska dla bezdomnych zwierząt. Stowarzyszenie nie przedstawiło żadnych wiarygodnych informacji ta temat naruszenia tych przepisów w stopniu uzasadniającym wszczęcie postępowania administracyjnego, w zakresie wykraczającym poza regularnie przeprowadzane kontrole, powołując się jedynie na anonimowe informacje, co więcej dotyczące jednocześnie kilkunastu placówek w województwie.

W świetle ustalonych okoliczności faktycznych i prawnych niniejszej sprawy, nie budzi wątpliwości sądu, iż organ zasadnie wskazał na przepis art. 31 § 2 k.p.a. odmawiając wszczęcia postępowania w przedmiotowej sprawie. Zupełnie nietrafione są zarzuty skargi dotyczące naruszenia przepisów art. 19a i art. 19b ust. 1 pkt 2 ustawy o Inspekcji Weterynaryjnej, gdyż postępowanie w zakresie regulowanym tymi przepisami może być prowadzone z urzędu, gdyż kontrola nad przestrzeganiem tych przepisów należy do obowiązków powiatowego lekarza weterynarii. Oznacza to, iż nawet uzasadniony wniosek organizacji, przy czym z takim nie mamy w sprawie do czynienia, może być wyłącznie potraktowany jako pewien element inicjujący, ale nie będzie to wniosek wszczynający postępowanie. Na uwzględnienie nie zasługuje także zarzut naruszenia art. 8 ust. 1 – ust. 4 ustawy o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt, gdyż przepis ten ma zastosowanie w przypadku wykrycia nieprawidłowości w zakresie wymagań weterynaryjnych. Nie zasługują na podzielnie również zarzuty naruszenia przepisów postępowania, gdyż organ wyczerpująco ustalił okoliczności istotne dla rozstrzygnięcia. Fakt, iż wywiedzionego, w oparciu o przedstawione argumenty, stanowiska nie podziela strona skarżąca, nie świadczy o trafności postawionych zarzutów.

W tym stanie rzeczy, ponieważ podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.

LS