Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt II SA/Bk 288/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2017-06-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone postanowienie
Zasądzono zwrot kosztów postępowania
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 77 par. 1, art. 50 par. 3, art. 80
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 153, art. 145 par. 1 pkt 1 lit.c, art. 190
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marek Leszczyński, Sędziowie sędzia NSA Anna Sobolewska-Nazarczyk, sędzia WSA Mirosław Wincenciak (spr.), Protokolant sekretarz sądowy Katarzyna Derewońko, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 27 czerwca 2017 r. sprawy ze skargi K. M. na postanowienie P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] marca 2017 r. nr [...] w przedmiocie opłaty legalizacyjnej 1. uchyla zaskarżone postanowienie; 2. zasądza od P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. na rzecz skarżącego K. M. kwotę 4367 (cztery tysiące trzysta sześćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] marca 2017 r., nr [...] P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...] lutego 2016 r. nr [...], w którym organ ustalił K. M. (zwanemu dalej: "Skarżącym") opłatę legalizacyjną w wysokości 25.000 zł za samowolną odbudowę i nadbudowę budynku inwentarskiego na działce nr geod. [...] położonej w m. Z., gm. J.

U podstaw podjętego rozstrzygnięcia legły następujące ustalenia faktyczne.

W dniu [...] sierpnia 2013 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. (zwany dalej: "PINB w S.") dokonał kontroli budynku obory usytuowanej na posesji położonej w miejscowości Z., gm. J., należącej do Skarżącego. Ustalono, że na przedmiotowej działce nr geod. [...] został wybudowany murowany budynek inwentarski o wymiarach 25,70 x 12,40 m. Do jego budowy użyto betonowych pustaków, natomiast widoczna nadbudowa wykonana została z pustaków cementowo - wapiennych. Obiekt posadowiony jest na betonowym fundamencie, strop żelbetowy oparto na słupach stalowych, więźba dachowa drewniana dwuspadowa została pokryła eternitem. W dniu kontroli inwestor nie okazał pozwolenia na budowę przedmiotowego obiektu twierdząc, że zaginęło. Oświadczył natomiast, że budynek wybudowano w latach 2000-2009 sposobem gospodarczym.

W dniu [...] sierpnia 2013 r. PINB w S. wystąpił do Starosty

o udostępnienie dokumentacji dotyczącej przedmiotowej inwestycji. W odpowiedzi Starosta S. wyjaśnił, iż nie posiada dokumentacji na nazwisko Skarżącego oraz, że pozwoleń na budowę Starosta udzielił od 1990 r. Podał, że wcześniejsze ewidencje pozwoleń wprawdzie zostały przekazane przez Gminy do Starostwa Powiatowego w S., jednakże są one niekompletne.

W przeprowadzonych w dniu [...] września 2013 r. przez PINB w S. oględzinach, udział wzięli inwestor oraz pięć przywołanych przez niego osób. Inwestor odwołał swoje zeznanie złożone do protokołu w dniu [...] sierpnia 2013 r., dotyczące daty budowy przedmiotowej obory i do protokołu z dnia [...] września

2013 r. wniósł, że budowę rozpoczął w latach 1987-88, a zakończył w 2009 r. Skarżący oświadczył do ww. protokołu, że nie zawiadamiał nadzoru budowlanego o zakończeniu budowy oraz, że budowę wykonał samodzielnie bez kierownika budowy i nie posiada dzienniki budowy.

Organ l instancji w trakcie ww. oględzin przesłuchał także pięć osób

w charakterze świadków- jednakże bez zachowania wymogów proceduralnych k.p.a.,

w tym bez uprzedzenia ich o odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych zeznań.

Zeznający wówczas dzierżawcy nieruchomości oświadczyli, że w 1995 r. były już wykonane fundamenty przedmiotowego budynku obory, a w 2001 r. jedna wschodnia ściana obiektu była odbudowana, natomiast pozostałe trzy ściany były stare. Nadbudowę i odbudowę pozostałych ścian wykonano w kolejnych latach, całość zakończono do 2011 r. Pozostali świadkowie (A. B., B. B., F. J. którzy pomagali w gospodarstwie) zeznali, że budynek w latach 90-tych istniał, jednakże wyglądał inaczej, był niższy i szerszy. Według ich wiedzy budowa była zakończona około 2009 r.

W wyniku powyższych ustaleń i zebranego materiału dowodowego, PINB

w S. na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 ustawy Prawo budowlane z dnia 7 lipca

1994 r.- wydał postanowienie z dnia [...] września 2013 r., nr [...], którym wstrzymał roboty budowlane przy przedmiotowym budynku inwentarskim

i zobowiązał Skarżącego do przedłożenia zaświadczenia o zgodności przedmiotowej budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy w przypadku jego braku, czterech egzemplarzy projektu budowlanego samowolnie odbudowanego

i nadbudowanego budynku inwentarskiego, oraz oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Organ l instancji poinformował jednocześnie, że po przedłożeniu ww. dokumentacji inwestorowi zostanie naliczona opłata legalizacyjna w kwocie 25.000 zł, której nieuiszczenie stanowić będzie podstawę do wydania decyzji nakazującej rozbiórkę przedmiotowego budynku inwentarskiego.

Inwestor przedłożył wymaganą ww. postanowieniem dokumentację, tj. projekt budowlany z dnia [...] grudnia 2013 r., decyzję o warunkach zabudowy Wójta Gminy J. z dnia [...] listopada 2013 r., nr [...] oraz oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane z dnia [...] stycznia 2013 r.

Następnie organ l instancji w drodze postanowienia z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...], ustalił Skarżącemu opłatę legalizacyjną w wysokości 25.000 zł pouczając, że wniesienie opłaty jest warunkiem umożliwiającym zalegalizowanie popełnionej samowoli budowlanej.

Po rozpatrzeniu zażalenia, P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. (zwany dalej: PWINB w B.") postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2014 r., nr [...], którym utrzymał rozstrzygnięcie organu I instancji.

Przedmiotowe postępowanie podlegało następnie dwuinstancyjnej kontroli sądowej- najpierw wyrokiem z dnia 4 września 2014 r. sygn. akt SA/Bk 564/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku oddalił skargę, następnie Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpatrzeniu skargi kasacyjnej Skarżącego wyrokiem z dnia 20 września 2016 r., sygn. akt II OSK 3123/14 uchylił wyrok WSA w Białymstoku, jak również oba poprzedzające jego wydanie postanowienia o opłacie legalizacyjnej. W ocenie NSA, WSA w Białymstoku uchybił przepisom postępowania, w szczególności art. 83 § 3 k.p.a., gdyż przesłuchiwał świadków podczas oględzin obiektu budowlanego bez uprzedzenia ich o odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych zeznań, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wskazał, że sposób utrwalenia zeznań świadków przesłuchanych podczas oględzin istotnie narusza art. 68 § 1 k.p.a. Zeznania te – w każdym razie tak wynika z protokołu – ograniczają się do zdawkowych stwierdzeń, które nie wyjaśniają wiele z okoliczności, które według Skarżącego miały miejsce w dłuższym okresie (od lat osiemdziesiątych XX wieku do 2011 r.). NSA zalecił organom administracyjnym przeprowadzenie dowodu z zeznań świadków, a mianowicie wszystkich osób, które mogą posiadać wiadomości dotyczące tego kiedy i w jaki sposób wykonywano roboty budowlane przy obiekcie budowlanym, którego dotyczy sprawa (w szczególności J. D., S. D., A. B., B. B., F. J. i A. S.). Przy czym wskazał, że dowód ten powinien być przeprowadzony z zachowaniem wymogów określonych w art. 67, art. 68, art. 69, art. 70, art. 79, art. 82 i art. 83 k.p.a.

Ponownie rozpatrując sprawę organ powiatowy wezwał imiennie świadków celem przesłuchania, które odbyło się w dniu [...] stycznia 2017 r. O przeprowadzeniu dowodu z przesłuchania świadków zawiadomiono strony postępowania. Ponadto Skarżący złożył do akt wnioski dowodowe. W oparciu o powyższe PINB w S. postanowieniem z dnia [...] lutego 2016 r., nr [...] ustalił Skarżącemu opłatę legalizacyjną w wysokości 25.000 zł.

Po rozpatrzeniu zażalenia, PWINB w B. postanowieniem z dnia [...] marca 2017 r. utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji.

W uzasadnieniu organ odwoławczy podniósł, że zastosował się do zaleceń NSA wskazanych w wyroku z dnia 20 września 2016 r.

Wskazał, że w dniu [...] stycznia 2017 r. pracownicy organu l instancji przesłuchali A. S., który zeznał, że w 1994 r. były wybudowane wszystkie ściany obory, wylany strop, wykonana więźba dachowa drewniana. Na gruncie nie była wykonana posadzka betonowa, nie było zamontowanej posadzki okiennej i drzwiowej. Oświadczył, że w 1994 r. pracował przy pokryciu dachu obory eternitem, które zostało zakończone w 1994 r. oraz, że w dalszych robotach budowlanych nie uczestniczył.

F. J.- który pracował przy pracach polowych u Skarżącego zeznał, że w latach 1988-1992 Skarżący nie wykonywał żadnych prac budowlanych polegających na odbudowie ścian i dachu. Oświadczył, że około 10-12 lat temu Skarżący rozpoczął roboty budowlane polegające na wykonywaniu nowych fundamentów poszerzających budynek oraz naprawie starych fundamentów. Według świadka budowę zakończono około 4-5 lat temu.

Zeznająca jako świadek w dniu [...] stycznia 2017r. A. B. (chodziła do prac polowych u Skarżącego od 1985 r.) oświadczyła, że w 1988 r. budynek obory był węższy i niższy niż obecnie, natomiast według jej wiedzy roboty polegające na rozbudowie i nadbudowie budynku obory były wykonywane w latach 1989-1994, zaś po tym roku wykonywane były roboty budowlane w środku. Natomiast B. B. wezwany do złożenia zeznań w charakterze świadka nie mógł się pojawić

w organie z uwagi na zły stan zdrowia.

Przesłuchany w charakterze świadka J. D. (dzierżawca pola u Skarżącego od 2001-2011 r.) zeznał, że w 2001 r. budynek był stary, tj. mniejszy pod względem powierzchni zabudowy i niższy tzn. bez obecnej nadbudowy. Dach pokryty był eternitem. Ściany wykonane były z pustaka betonowego. W latach 2003-2005 Skarżący rozpoczął roboty budowlane polegające na rozbudowie i nadbudowie przedmiotowego budynku. W 2011 r. budowa została zakończona, tj. budynek był powiększony i podwyższony jak w obecnym kształcie. Obora była użytkowana przez cały czas. Oświadczył, że nigdy nie widział decyzji o pozwoleniu na budowę ani projektu.

Kolejny ze świadków- S. D. (właścicielka dziatki sąsiedniej Skarżącego od 1998r.) oświadczyła, że budynek obory w 1998 r. był stary, tj. mniejszy pod względem powierzchni zabudowy i niższy tzn. bez obecnej nadbudowy. Dach pokryty był eternitem. Ściany wykonane były z pustaka betonowego. Świadek nie mógł określić w jakim okresie budynek został rozbudowany. Obora była użytkowana przez cały czas. Oświadczyła, że nigdy nie widziała decyzji o pozwoleniu na budowę ani projektu. D. zeznała, że w 2001 r. podczas trwania dzierżawy wykonywała nowy fundament odcinkami powiększając stary budynek.

Organ odwoławczy podniósł, że złożony przez Skarżącego do akt wniosek dowodowy z dnia [...] stycznia 2017 r. zawiera m.in. protokół z przesłuchania strony (inwestora) złożony pod odpowiedzialnością karną za składanie fałszywych zeznań w postępowaniu prokuratorskim, a także notatki urzędowe z zeznań złożonych w postępowaniu prokuratorskim w sprawie [...] przez A. B., B. B. i F. J., został złożony po wydaniu rozstrzygnięcia przez organ I instancji, ale przed wydaniem wyroku przez NSA. Treść tych oświadczeń według organu II instancji nie jest sprzeczna z zeznaniami złożonymi w trakcie przesłuchania świadków (tj. Pani A. B. i Pana F. J.) z dnia [...] stycznia 2017 r. Natomiast treść zeznania B. B.z roku 2014 (pod odpowiedzialnością karną) jest zbieżna z tym co oświadczył do protokołu oględzin z dnia [...] września 2013 r.

Mając powyższe na względzie organ odwoławczy stwierdził, że organ I instancji prawidłowo ustalił, że Skarżący dokonał samowolnej odbudowy budynku inwentarskiego, w wyniku której nastąpiło zwiększenie charakterystycznego parametru obiektu, tj. kubatury, bowiem inwestor odbudowując przedmiotowy obiekt, dokonał również jego samowolnej nadbudowy. Powyższe zostało ustalone na podstawie zeznań świadków uzyskanych podczas ponownego przesłuchania ich przez organ l instancji- z zachowaniem wymogów proceduralnych. W wyniku pozyskanych oświadczeń ustalono, że w 1995 r. były już wykonane fundamenty przedmiotowego budynku obory, a w 2001 r. jedna wschodnia ściana obiektu została odbudowana, natomiast pozostałe trzy ściany były stare. Nadbudowę i odbudowę pozostałych ścian wykonano w kolejnych latach, a całość zakończono do 2011 r.

PWINB w B. zaznaczył, że oświadczenie samego inwestora jest zbieżne z relacją ww. świadków. Do protokołu oględzin ww. wniósł, że budowę rozpoczął w latach 1987-1988, a zakończył w 2009 r. Z pierwotnego oświadczenia z dnia [...] sierpnia 2013 r. wynika, że oborę wybudował w latach 2000-2009 r. Świadkowie wskazali na fakt, iż obecnie istniejąca obora jest wyższa względem poprzedniego budynku, stąd ustalenie, że inwestor dokonał również nadbudowy budynku inwentarskiego. Organ odwoławczy podniósł, że na sporządzonej w dniu [...] sierpnia 2013 r. przez organ l instancji dokumentacji fotograficznej, wyraźnie widać inny rodzaj zastosowanego materiału budowlanego na ściany kolankowe i szczytowe od wysokości stropu, co potwierdza słuszność tego ustalenia. Wskazał, że zarówno odbudowa jak też i nadbudowa, zawierają się w definicji budowy (art. 3 pkt 6 ustawy Prawo budowlane), zatem prawidłowa jest kwalifikacja samowoli budowlanej dokonana przez PINB w S. (art. 48 ustawy Prawo budowlane), a zarzut jakoby przepisy legalizacyjne na podstawie art. 59f, prawidłowo dokonał ustalenia wysokości opłaty legalizacyjnej nie miały zastosowania w przedmiotowej sprawie, jest niezasadny.

Organ odwoławczy stwierdził, że z uwagi na fakt wywiązania się Skarżącego

z obowiązków nałożonych postanowieniem z dnia [...] września 2013 r. nr [...], organ I instancji zobligowany był wydać zaskarżone postanowienie, w którym na podstawie art. 59f, prawidłowo dokonał ustalenia wysokości opłaty legalizacyjnej.

PWINB w B. zaznaczył, że trudno też uznać stanowisko strony skarżącej jakoby należało w przedmiotowej sprawie zastosować przepisy ustawy Prawo budowlane z 1974 r., skoro jak już wyjaśniono powyżej, stosuje się je do obiektów, których budowa została zakończona przed wejściem w życie ustawy z 1994 r. Tymczasem sam Inwestor sam dwukrotnie oświadczył, że budowę zakończył w 2009 r.

Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem Skarżący złożył skargę do tutejszego Sądu, wnosząc jednocześnie o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego jego wydanie postanowienia organu I instancji, jak również na zasadzie art. 135 p.p.s.a. postanowienia PINB w S. z dnia [...] września 2013 r. w sprawie wstrzymania prowadzenia robót budowlanych oraz zobowiązania do przedłożenia dokumentacji legalizacyjnej. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił:

I. naruszenie przepisów postępowania, który mogły mieć wpływ na wynik sprawy, a mianowicie naruszenie:

1) art. 83 § 3 k.p.a., art. 75 § 1 k.p.a. w zw. z art. 264 k.p.c., art. 83 § 2 k.p.a., poprzez przeprowadzenie dowodów z zeznań świadków i stron w sposób niezgodny

z prawem co miało wpływ na rzetelność dowodu,

2) art. 153 p.p.s.a. w zw. z art. 50 § 3 k.p.a., poprzez zaniechanie przez organy wykonanie wskazań sądowych co do dalszego postępowania w zakresie odstąpienia od przesłuchania świadka, którego zeznania mogą mieć istotne znaczenie przy ustalaniu prawdy obiektywnej,

3) art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a., poprzez nieprawidłowe ustalenie stanu faktycznego w zakresie ustalenia, że zakończenie budowy nastąpiło na początku obecnego wieku pod rządami obecnie obowiązującego Prawa budowlanego

i w związku z tym do postępowania mają zastosowanie przepisy obecnie obowiązującego Prawa budowlanego.

II. Ponadto zaskarżonym postanowieniom zarzucił naruszenie prawa materialnego mającego wpływ na wynik sprawy, a mianowicie naruszenie:

4) art. 103 § 2 w zw. z art. 49 ust. 1 i 2 i art. 48 ustawy Prawo budowlane, poprzez ustalenie opłaty legalizacyjnej w stosunku do robót budowlanych z 1974 r., co wiąże się z niewłaściwie ustaloną datą zakończenia budowy w rozumieniu art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane z 1994 r.,

5) art. 103 § 2 w zw. z art. 49 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, poprzez przyjęcie, że wykonane roboty budowlane wykonywane są bez wymaganego pozwolenia na budowę.

W uzasadnieniu skargi strona skarżąca podniosła, że z treści protokołów wynika, iż przesłuchujący świadków nie sprawdził, czy zeznający świadkowie są spokrewnieni lub spowinowaceni ze stronami postępowania. Wskazała, że organ I instancji nie oznaczył nawet stron postępowania. Świadkowie przed składaniem zeznań nie zostali pouczeni o odmowie składania zeznań. Skarżący zarzucił, że wbrew zaleceniu NSA, organ I instancji nie przesłuchał świadka B. B. przez co pominął istotny dowód w sprawie. Zdaniem Skarżącego organy błędnie ustaliły datę zakończenia budowy. Organy uznały, że budowa została zakończona pod rządami obecnie obowiązującego Prawa budowlanego z 1994 r. w sytuacji, gdy budowa została zakończona przed 1995 r. Powyższemu dowodzą wszystkie oświadczenia i zeznania świadków (A. B., B. B., F. J., A. S., J. D.) i Skarżącego jako strony postępowania. Przeciwnie wypowiedział się J. D. wraz z matką S. D., którzy są skonfliktowani ze Skarżącym z powodu podziału spadku oraz z powodu dzierżawy gruntów Skarżącego. Zdaniem strony skarżącej brak wiedzy świadków i stron w zakresie posiadania przez inwestora pozwolenia na budowę nie dowodzi braku legalności budowy. Nie są też dowodem stwierdzającym samowolę budowlaną zdjęcia z 1989 r. i z 1997 r., gdyż potwierdzają one jedynie, że na działce znajduje się budynek objęty postępowaniem, nie potwierdzają natomiast, czy ten budynek został pobudowany legalnie. Nie potwierdza braku pozwolenia na budowę pismo Starosty S. z dnia [...] września 2013 r.

Poza tym strona skarżąca podniosła, że z treści postanowienia organu I instancji wynika, że organ ten nie zajął stanowiska w przedmiocie legalności budowy. Wskazała też, że strony nadzoru budowlanego nie posiadają żadnego dowodu potwierdzającego fakt budowy przez Skarżącego obory. Skarżący nadmienił również, że w przedmiotowej sprawie wydanie przez organ I instancji postanowienie

o wstrzymaniu prowadzenia robót budowlanych jest sprzeczne z prawem, gdyż wydane było w sytuacji, gdy budowa została zakończona.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumenty zawarte w zaskarżonym postanowieniu.

Pismem procesowym z dnia 12 czerwca 2017 r. Skarżący wniósł dodatkowe uzasadnienie skargi, zarzucając zaskarżonemu postanowieniu naruszenie przepisów postępowania, tj.:

1) prowadzenie postępowania administracyjnego oraz wydania w tym zakresie postanowienia w stosunku do rozbudowy i nadbudowy budynku w sytuacji, gdy organ I instancji ustalił, że cały budynek inwentarski został wybudowany, w ocenie organu samowolnie, pod rządami Prawa budowlanego z 1994 r., co narusza zasadę zgodności stanu faktycznego ustalonego z przedmiotem postępowania,

2) art. 78 § 1 p.p.s.a., poprzez zignorowanie i odstąpienie PINB w S. od przeprowadzenia dowodu z dokumentów.

Strona skarżąca podniosła, że ustalenie organu I instancji, że cały budynek został wybudowany po 1 stycznia 1995 r. jest sprzeczny ze stanem faktycznym. Ten budynek został wybudowany kilkadziesiąt lat temu. Zdaniem Skarżącego, wbrew stanowisku organu, ani świadkowie, ani sam inwestor, żadną miarą nie stwierdzili, że cały budynek został wybudowany pod rządami Prawa budowlanego z 1994 r.

Ponadto wszystkie dowody przedstawione organowi I instancji przez Skarżącego przy formalnym wniosku dowodowym z dnia [...] stycznia 2017 r. zostały zlekceważone przez organ. Tym samy organ uchylił się od ustalenia prawdy obiektywnej, czym naruszył art. 7 k.p.a., bowiem wniosek dowodowy przeczy z góry założonej tezie, że jest to samowola budowlana popełniona po 1 stycznia 1995 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny ponownie rozpoznając sprawę zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718, ze zm., zwanej dalej: "p.p.s.a.") sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta polega na ocenie zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy albo przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a - c p.p.s.a.). Uwzględnienie skargi następuje również w przypadku stwierdzenia, że zaskarżony akt jest dotknięty jedną z wad wymienionych w art. 156 k.p.a. (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Natomiast stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd dokonując oceny zaskarżonego aktu rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Niniejsza sprawa została przekazana do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Białymstoku wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 września 2016 r., sygn. akt II OSK 3123/14, wydanym na skutek skargi kasacyjnej Skarżącego od wyroku WSA w Białymstoku

II OSK 3123/14 z dnia 4 września 2014 r., sygn. akt II SA/Bk 564/14.

Zgodnie z art. 190 p.p.s.a. sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Związanie wojewódzkiego sądu administracyjnego, w rozumieniu przepisu art. 190 p.p.s.a. oznacza, iż nie może on formułować nowych ocen prawnych - sprzecznych

z wyrażonym wcześniej poglądem, a zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania poprzez treść nowego wyroku. Przez ocenę prawną, o której mowa w art. 190 p.p.s.a., należy rozumieć osąd

o prawnej wartości sprawy, a ocena prawna może dotyczyć stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego, prawidłowości korzystania z uznania administracyjnego, jak też kwestii zastosowania określonego przepisu prawa jako podstawy do wydania takiej, a nie innej decyzji lub postanowienia.

W powołanym wyroku z dnia 20 września 2016 r., sygn. akt II OSK 3123/14 Naczelny Sąd Administracyjny zalecił organom administracyjnym przeprowadzenie dowodu

z zeznań świadków, a mianowicie wszystkich osób, które mogą posiadać wiadomości dotyczące tego kiedy i w jaki sposób wykonywano roboty budowlane przy obiekcie budowlanym, którego dotyczy sprawa (w szczególności J. D., S. D., A. B., B. B., F. J. i A. S.). Przy czym wskazał, że dowód ten powinien być przeprowadzony z zachowaniem wymogów określonych w art. 67, art. 68, art. 69, art. 70, art. 79, art. 82 i art. 83 k.p.a.

Sąd stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżone postanowienie, zostało wydane z naruszeniem przepisów prawa procesowego, które to naruszenie miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.

Po pierwsze, wbrew zaleceniom NSA, zawartym w wyroku z dnia 20 września 2016 r., sygn. akt II OSK 3123/14 organ I instancji nie przesłuchał świadka B. B. Organ odwoławczy w zaskarżonym postanowieniu podniósł jedynie, że B. B. wezwany do złożenia zeznań w charakterze świadka nie mógł się pojawić w organie z uwagi na zły stan zdrowia. Przesłuchana zaś w charakterze świadka żona ww. –A. B. usprawiedliwiła nieobecność męża dołączając do akt stosowny dokument lekarski. Zgodnie zaś z art. 50 § 3 k.p.a., w przypadkach, w których osoba wezwana nie może stawić się z powodu choroby, kalectwa lub innej niedającej się pokonać przeszkody, organ może dokonać określonej czynności lub przyjąć wyjaśnienie albo przesłuchać osobę wezwaną w miejscu jej pobytu, jeżeli pozwalają na to okoliczności, w jakich znajduje się ta osoba. Ocena tych okoliczności należy do organu administracji publicznej, jednakże i w tym wypadku organ jest zobowiązany dołożyć starań, aby zadośćuczynienie wezwaniu w miejscu pobytu nie było uciążliwe dla osoby wezwanej. Odstępując od przesłuchania świadka, w ocenie Sądu, organ pominął istotny dowód w sprawie z przesłuchania świadka, czym naruszył art. 153 p.p.s.a.

Po drugie, organy pomimo wskazań NSA, nie ustalił daty zakończenia budowy.

Z zaskarżonego postanowienia wynika, że budowa została zakończona pod rządami obowiązywania ustawy Prawo budowlane z 1994 r. Tymczasem zeznania i oświadczenia świadków, tj. A. B., F. J., A. S. przeczą temu stwierdzeniu.

Z akt sprawy bezsprzecznie wynika bowiem, że przesłuchana w dniu [...] stycznia 2017 r. w charakterze świadka –A. B. zeznała, że rozbudowa i nadbudowa obory miała miejsce w 1989 r.-1994 r. (k. 162). Z kolei F. J. zeznał w dniu [...] stycznia 2017 r. do protokołu, że Skarżący około 10-12 lat temu rozpoczął roboty budowlane polegające na wykonywaniu nowych fundamentów oraz, że zakończył je około 4-5 lat temu (k.163-164 akt admin.). Jednakże już w piśmie z dnia [...] stycznia 2017 r. adresowanym do PINB w S. oświadczył, że podał błędną datę wykonania robót budowlanych dotyczącą rozbudowy i nadbudowy budynku. Nadmienił, że potwierdza zeznania złożone w postępowaniu prokuratorskim z dnia [...] lutego 2014 r., z których wynika, że roboty przy wykonywaniu nowych fundamentów zostały rozpoczęte przed 1990 r., a po 1990 r. budynek był wybudowany łącznie z dachem (k. 171 akt admin.). Również z zeznań A. S. z dnia [...] stycznia 2017 r. wynika, że w 1994 r. były wykonane wszystkie ściany obory, wylany strop, więźba dachowa drewniana. Oświadczył, że w 1994 r. pracował przy pokryciu dachu obory eternitem, które zostało zakończone w 1994 r. oraz, że w dalszych robotach budowalnych nie uczestniczył (k. 125-126 akt admin.) Powyższe potwierdził organ zażaleniowy

w zaskarżonym postanowieniu (k. 22 akt admin.).

Odmiennie odnośnie daty zakończenia budowy zeznali S. D. i J. D. S. D. (właścicielka działki sąsiedniej) oświadczyła, że budynek obory w 1998 r. był stary, tj. mniejszy pod względem powierzchni zabudowy i niższy, tzn. bez obecnej nadbudowy (k.160 akt admin.). Na uwagę zasługuje stwierdzenie organu, że świadek nie mógł określić w jakim czasie budynek został rozbudowany. J. D. zeznał, że w 2001 r. budynek był stary oraz, że w latach 2003-2005 Skarżący rozpoczął roboty budowlane polegające na rozbudowie i nadbudowie przedmiotowego budynku. W 2011 r. budowa została zakończona (k. 158 akt admin.). Jednakże Sąd pragnie podkreślić, że zeznania S. D. są niespójne z zeznaniami złożonymi do protokołu oględzin w dniu w dniu [...] września 2013 r., z których wynika, iż w 1995 r. fundamenty były wykonane oraz wybudowana była nowa ściana od strony wschodniej (k. 8 akt admin.). W tym miejscu należy też podnieść, że J. D. i S. D. są stronami postępowania. Tymczasem organ I instancji przesłuchał ich w charakterze świadka podczas, gdy art. 86 k.p.a. przewiduje inny tryb przesłuchania stron, co niewątpliwie mogło mieć wpływ na treść złożonych przez nich zeznań.

Ponadto z protokołu oględzin przeprowadzonych w dniu [...] września 2013 r. wynika, że Skarżący omyłkowo podał do protokołu kontroli z dnia [...] sierpnia 2013 r. datę budowy na lata 2000-2009 r. Oświadczył, że budowę rozpoczął w latach 1987 -1988, a zakończył w 2009 r. Następnie Skarżący był przesłuchiwany przez organy ścigania w charakterze świadka w dniu [...] kwietnia 2015 r. W trakcie złożonych zeznań oświadczył, że budowa została rozpoczęta w 1988 r., a dach został wykonany w 1994 r. (k. 151 akt admin.). Wskazane rozbieżności potwierdzają, że organy nie ustaliły jednoznacznie daty zakończenia budowy. Co więcej organ, pomimo wniosku dowodowego Skarżącego z dnia [...] stycznia 2017 r.

o przeprowadzenia dowodu z dokumentów, zignorował żądanie strony skarżącej, czym dopuścił się naruszenia art. 78 § 1 p.p.s.a.

Powyższe, zdaniem Sądu oznacza, że zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem art. 153 p.p.s.a. i w rezultacie z mogącym mieć wpływ na treść zaskarżonego postanowienia naruszeniem art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 124 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. Przypomnieć należy, że omawiane wskazania sądu administracyjnego wiązały obydwa organy zgodnie z art. 153 p.p.s.a. i nadal wiążą sąd orzekający obecnie w sprawie w ramach kontroli zaskarżonego postanowienia.

Skoro organy nie ustaliły prawidłowo stanu faktycznego sprawy, w tym daty zakończenia budowy, to przedwczesne zdaniem Sądu jest wypowiadania się w kwestii zarzutów niewłaściwego zastosowania art. 49 ust. 1, 2 i 3 oraz art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego z 1994 r. Nie potwierdza też braku pozwolenia na budowę pismo Starosty S. z dnia [...] września 2013 r.

Zgodzić się należy ze Skarżącym, że wbrew twierdzeniom organu, nie są dowodem potwierdzającym samowolę budowlaną zdjęcia z 1989 i 1997 r. Potwierdzają one jedynie, że na działce znajduje się budynek objęty postępowaniem. Również pismo Starosty S. z dnia [...] września 2013 r. nie potwierdza braku pozwolenia na budowę.

Ponadto rację ma Skarżący twierdząc, że postanowienie z dnia [...] września 2013 r., o wstrzymaniu wykonywania robót budowlanych w sytuacji, gdy roboty budowlane zostały zakończone przed datą jego wydania narusza prawo. Powyższe uchybienie organu nie miało jednak wpływu na wynik sprawy.

Wbrew twierdzeniom Skarżącego w przedmiotowej sprawie nie doszło natomiast do naruszenia art. 83 § 3 k.p.a. w zw. z art. 264 k.p.c., art. 83 § 2 k.p.a. Po pierwsze w przedmiotowej sprawie nie mają zastosowania przepisy kodeksu postępowania cywilnego. Po drugie z protokołów przesłuchania świadków

z dnia [...] stycznia 2017 r. wynika, że świadkowie byli uprzedzeni o prawie do odmowy zeznań i odpowiedzi na pytania w zakresie określonym w art. 83 § 1 i 2 k.p.a. oraz o odpowiedzialności z art. 233 § 1 k.k. za fałszywe zeznania (k. 157-164 akt admin.)

Z powyższych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. orzekł jak w pkt 1 sentencji.

O kosztach Sąd orzekł w oparciu o art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. (pkt 2 sentencji).

Ponownie prowadząc postępowanie organ winien uwzględnić powyższe wskazania i ustalić prawidłowo stan faktyczny sprawy. Powinien przede wszystkim przesłuchać w charakterze świadka- B. B., jak również w charakterze strony – J. D. i S. D. oraz na podstawie całego zgromadzonego materiału dowodowego, w tym min. protokołu kontroli [...] stycznia 2017 r., protokołu oględzin z dnia [...] września 2013 r., wniosku dowodowego Skarżącego wraz z załącznikami z dnia [...] stycznia 2017 r. (k. 144-152 akt admin.) ustalić datę zakończenia budowy, a następnie prawidłowo zastosować przepisy prawa materialnego.