Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2996/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-01-24 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Insfrastruktury i Budownictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3, art. 156 § 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 134 § 1, art. 141 § 4, art. 145 § 1 pkt 1c, art. 151
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art.  5 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 1990 nr 32 poz 191
law: Ustawa z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych.
article: art. 31 ust. 3
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art 1 § 1 i  § 2
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1269
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Piotr Niczyporuk Sędziowie: sędzia NSA Karol Kiczka (spr.) sędzia del. WSA Maria Grzymisławska-Cybulska po rozpoznaniu w dniu 24 stycznia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 marca 2019 r. sygn. akt IV SA/Wa 3389/18 w sprawie ze skargi [...] na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia 16 października 2018 r. nr DO.4.6613.49.2017.KB w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 19 marca 2019 r., sygn. akt IV SA/Wa 3389/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę [...] na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia 16 października 2018 r. nr DO.4.6613.49.2017.KB w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Zaskarżoną do Sądu I instancji decyzją Minister Inwestycji i Rozwoju, po rozpatrzeniu wniosku [...], odmówił stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Krakowie z dnia 16 lutego 1955 r. nr L.S.a.lV/58/77–b/55 o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości położonej w Krakowie, obj. Iwh 662, ozn. jako parcela nr [...] o pow. 465 m2, stanowiącej własność [...] w części dotyczącej pkt 5. Po dokonaniu ponownej oceny legalności orzeczenia z dnia 16 lutego 1955 r., zdaniem organu nie doszło do rażącego naruszenia art. 5 i art. 8 dekretu. Reasumując, organ stwierdził, iż brak jest podstaw do twierdzenia, aby rażąco naruszono prawo przy wywłaszczeniu nieruchomości. W kontrolowanym orzeczeniu z dnia 16 lutego 1955 r. nie stwierdzono również pozostałych wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję wniósł [...].

Sąd wojewódzki podkreślił, do czego jeszcze nawiąże Sąd odwoławczy w dalszej części uzasadnienia, że sprawa z wniosku skarżących była przedmiotem kontroli sądowadministracyjnej. Wyrokiem z dnia 8 czerwca 2015 r. sygn. akt. IV SA/Wa 403/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzje organu obu instancji w przedmiocie stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Krakowie z dnia 16 lutego 1955 r. nr L.S.a.lV/58/77–b/55 w części dotyczącej wywłaszczenia nieruchomości stanowiącej własność [...]. Następnie Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 3 marca 2017 r. sygn. akt. I OSK 2958/15 oddalił skargę kasacyjną wniesioną od tego wyroku.

Skarżony kasacyjnie wyrok akcentuje, że stosownie do treści art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wyrażona w w/w wyrokach ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania, wiążą w sprawie nie tylko organy administracji, ale także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Istotna w przedmiotowej sprawie jest również ta okoliczność, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy w części, która mogłaby mieć wpływ na możliwość dokonania odmiennych ustaleń faktycznych, aniżeli te które brał pod uwagę Naczelny Sąd Administracyjny i Wojewódzki Sąd Administracyjny pozostał niezmieniony. Oznacza to, że w ponownie prowadzonym postępowaniu nie ujawnił się żaden dowód, który powodowałby dopuszczalność innej oceny zgromadzonego materiału dowodowego.

W związku z powyższym Sąd I instancji stwierdził, że zaskarżona decyzja z dnia 16 października 2018 r. stanowi prawidłowe wykonanie przez organ nadzoru –Ministra Inwestycji i Rozwoju zaleceń Sądu z prawomocnego wyroku z dnia 8 czerwca 2015 r. IV SA/Wa 403/15, z uwzględnieniem oceny prawnej w nim wyrażonej.

Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku uznał, że skarga jest nieuzasadniona. Jednocześnie wskazując na wiążące w sprawie ustalenia wynikające z wyroku z dnia 8 czerwca 2015 r. sygn. akt. IV SA/Wa 403/15 Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie stwierdził, iż w sprawie nie zachodzą podstawy do stwierdzenia nieważności orzeczenia z 1955 r. na podstawie art. 156 § 1 pkt 1,3,4,5,6 i 7 k.p.a., a jednocześnie, że organ nadzoru uprzednio nieprawidłowo uznał, że zaistniała przesłanka z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. do stwierdzenia nieważności orzeczenia. Podkreślił też, że Sąd w wyroku z dnia 8 czerwca 2015 r. zanegował stanowisko organu, że analiza akt archiwalnych nie pozwala na wysnucie wniosku, iż wezwanie skierowane do właściciela przedmiotowej nieruchomości istniało lecz nie zachowało się. Zdaniem Sądu wojewódzkiego nie zachowały się kompletne akta sprawy, a to co zostało zachowane nie stanowiło wystarczającej podstawy do przyjęcia, że nie dokonano wezwania ówczesnego właściciela nieruchomości do jej dobrowolnego odstąpienia. W ocenie Sądu I instancji nie dowodzi tego również treść orzeczenia odszkodowawczego z dnia 28 grudnia 1956 r. ponieważ zostało wydane po dwóch latach od dnia rozprawy, a zatem sytuacja związana z zamieszkiwaniem właściciela nieruchomości mogła ulec zmianie.

Przywoływaną przez skarżone orzeczenie ocenę – wynikającą z wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 czerwca 2015 r. sygn. akt. IV SA/Wa 403/15 – podzielił Naczelny Sąd Administracyjny (wyrok z dnia 3 marca 2017 r. sygn. akt. I OSK 2958/15) oraz wyjaśnił, że Sąd I instancji prawidłowo uznał m.in., że treść wniosku o wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego nie pozwala na jednoznaczne przyjęcie, że ówczesny właściciel nieruchomości był osobą nieznaną z miejsca pobytu. Dowodu pośredniego w tym zakresie nie stanowi również niezamieszczenie jego nazwiska w spisie dowodów nadania korespondencji, a także brak egzemplarza skierowanego do niego wezwania, czy orzeczenie o odszkodowaniu z dnia 28 grudnia 1956 r., gdyż nie dotyczyło etapu poprzedzającego wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego.

Skargę kasacyjną od wyroku – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 marca 2019 r., sygn. akt IV SA/Wa 3389/18 – wywiódł [...] zaskarżając wyrok w całości i zarzucając:

I. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1.1. naruszenie art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 3 § 1 p.p.s.a., oraz art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych poprzez bezzasadne oddalenie skargi przez WSA w Warszawie, podczas gdy prawidłowa analiza sprawy i prawidłowe wykonanie przez WSA obowiązku kontroli legalności działalności administracji publicznej powinny były doprowadzić do uwzględnienia skargi i uchylenia zaskarżonej decyzji Ministra Inwestycji i Rozwoju

– co odpowiada również temu samemu zarzutowi naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a., które błędnie nie zostały przez WSA zastosowane, mimo naruszenia przepisów prawa procesowego, jak i materialnego, jakich dopuścił się Minister Inwestycji i Rozwoju przy wydawaniu decyzji w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowej;

1.2. naruszenie art. 151 p.p.s.a. oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 7, art.

77 § 1 oraz art. 80 k.p.a., przez bezzasadne oddalenie skargi, będące skutkiem przyjęcia za prawidłowy stanu faktycznego sprawy, ustalonego przez orzekający w sprawie organ administracji publicznej, wobec niedostrzeżenia przez Sąd I instancji istotnego naruszenia przez nie ww. przepisów k.p.a. przy jego ustalaniu, polegającego na tym, że:

(a) nie został dopełniony obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej, organy administracji zaniechały w szczególności oceny przedmiotowego orzeczenia odszkodowawczego pod kątem prawidłowości prowadzonego w latach 50-tych postępowania wywłaszczeniowo-odszkodowawczego oraz zaniechania zawiadomienia właściciela nieruchomości o wszczęciu postępowania i rozprawie wywłaszczeniowo-odszkodowawczej z dnia 12 stycznia 1955 r., jak również listy osób dołączonych do tych dokumentów, z których wynika, że organy wywłaszczeniowe nie znały miejsca zamieszkania (pobytu) [...] (naruszenie art 7 i art. 77 § 1 k.p.a.);

(b) organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób pełny i

wyczerpujący zebrać materiał dowodowy bowiem dopiero zbadanie całokształtu materiału dowodowego sprawy pozwała na stwierdzenie, że dana okoliczność została udowodniona lub też nie. Natomiast w niniejszej sprawie organ całkowicie dowolnie bez przeprowadzenia przeciwdowodu odrzucił fakt stwierdzony w dokumencie urzędowym - orzeczeniu odszkodowawczym z dnia 28 grudnia 1956 r., podczas gdy Sąd zobligowany był domniemaniem prawdziwości informacji zawartych w rzeczonym orzeczeniu i w związku z tym nie mógł przyjąć, iż wnioskodawca Zakład Osiedli Robotniczych Dyrekcji Okręgowej w Krakowie znał adres [...], w sytuacji gdy z treści w/w dokumentu urzędowego wprost wynika, iż adres ten nie był znany nawet klika miesięcy później co stoi w sprzeczności z zasadą wynikającą z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.

(c) organ administracji publicznej bezpodstawnie uznał, że dopuszczalne było

dokonanie wywłaszczenia nieruchomości w sytuacji, gdy do pierwotnego właściciela (oznaczonego wyraźnie z imienia i nazwiska) nie zostało przed złożeniem wniosku wszczęcie wywłaszczenia skierowane obligatoryjne, imienne wezwanie do dobrowolnego odstąpienia nieruchomości mające na celu jej odstąpienie na podstawie umowy sprzedaży, podczas gdy z przepisów dekretu wyraźnie wynika, że wywłaszczenie mogło nastąpić dopiero po uprzednim bezskutecznym skierowaniu takiego wezwania do właściciela;

(d) organ wbrew zachowanej dokumentacji archiwalnej błędnie przyjął, źe brak

obligatoryjnego wezwania pierwotnego właściciela nieruchomości, wymienionego wyraźnie z imienia i nazwiska i brak podjęcia przez organ jakichkolwiek działań mających na celu ustalenie jego adresu zamieszkania jest zgodny z prawem, podczas gdy ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, że ustalenie adresu do doręczeń [...] nie natrafiało na przeszkody trudne do pokonania;

– podczas gdy prawidłowa analiza sprawy powinna była doprowadzić WSA do uwzględnienia skargi i uchylenia zaskarżonej decyzji Ministra Inwestycji i Rozwoju w żądanej przez skarżących części, co uprawnia również tym samym do postawienia zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., który błędnie nie został przez WSA zastosowany; a także odpowiada zarzutowi naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a. poprzez nienależyte wykonanie przez WSA obowiązku kontroli legalności działalności administracji publicznej.

Przedmiotowe naruszenia przepisów prawa procesowego miały istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż gdyby WSA dokonał prawidłowej analizy całokształtu okoliczności sprawy, to zauważyłby, jak wiele było błędów w prowadzeniu postępowania wyjaśniającego i ustalaniu stanu faktycznego przez organ administracji publicznej, jak wiele kwestii o charakterze podstawowym nie zostało wszechstronnie wyjaśnionych zgodnie z podstawowymi zasadami uregulowanymi w art. 7, 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a., z pewnością nie przyjąłby ustaleń organów za kompletne i własne, co przełożyłoby się na uchylenie zaskarżonej decyzji, jak domagał się tego skarżący (szczegółowe wykazanie wpływu każdego z naruszeń znajduje się w uzasadnieniu skargi).

1.3. naruszenie art. 151 oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 107 § 3 k.p.a.,

poprzez bezzasadne oddalenie skargi, będące skutkiem przyjęcia za prawidłowy stanu faktycznego sprawy, ustalonego przez orzekający w sprawie organ administracji publicznej, wobec niedostrzeżenia przez Sąd I instancji istotnego naruszenia przez nie ww. przepisu k.p.a. przy jego ustalaniu, polegającego na tym, że:

Minister Inwestycji i Rozwoju nie wypowiedział się w ogóle co do części zarzutów skarżącego, w tym zarzutu niewezwaniu prawowitego właściciela nieruchomości do jej odstąpienia oraz naruszeniem oraz, że w toku postępowania wywłaszczeniowego nie zagwarantowano rzeczywistemu właścicielowi nieruchomości podstawowych praw strony i możliwości obrony ze wszelkimi tego negatywnymi konsekwencjami, tj, min. pozbawiono go możliwości zawarcia umowy sprzedaży lub zamiany nieruchomości i prawa złożenia odwołania od decyzji wywłaszczeniowej, a przede wszystkim prawa czynnego udziału strony w postępowaniu wywłaszczeniowym na każdym jego etapie;

– podczas gdy prawidłowa analiza sprawy powinna była doprowadzić WSA do uwzględnienia skargi i uchylenia zaskarżonej decyzji Ministra Inwestycji i Rozwoju, co uprawnia również tym samym do postawienia zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., który błędnie nie został przez WSA zastosowany; a także odpowiada zarzutowi naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a. poprzez

nienależyte wykonanie przez WSA obowiązku kontroli legalności działalności administracji publicznej;

1.4. naruszenie art. 141 § 4 w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez wybiórcze i

sprzeczne z materiałem dowodowym zebranym w sprawie przedstawienie stanu faktycznego sprawy i akceptację nieprawidłowości dokonanych przez organ administracyjny ustaleń faktycznych, a w szczególności poprzez brak odniesienia się w sposób szczegółowy w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do wszystkich zarzutów i argumentów przedstawionych przez skarżącą, w skardze do WSA (podczas gdy obowiązek ustosunkowania się do wszystkich podniesionych w skardze zarzutów wobec utrwalonej w tej kwestii linii orzeczniczej sądów administracyjnych jest niepodważalny), w tym do zarzutu celowego, całkowitego pominięcia prawowitego właściciela wywłaszczanej nieruchomości w toku postępowania wywłaszczeniowo pomimo realnych możliwości ustalenia miejsca jego pobytu;

1.5 . naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak odzwierciedlenia oceny

zarzutów skargi w pisemnym uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, podczas gdy, jak słusznie stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wydanym pod sygn. akt I OSK 249/07 wyroku z 23 czerwca 2008 roku: "zobowiązanie sądu administracyjnego do rozstrzygnięcia sprawy w jej granicach, a nie tylko w ramach sformułowanych zarzutów wniosków skargi wskazuje, że sąd ten obowiązany jest szczególnie skrupulatnie ocenić zarzuty skargi, co na podstawie art. 141 § 4 p.p.s.a, wymaga odzwierciedlenia tej oceny w sporządzonym przez niego uzasadnieniu wyroku, a uchybienie temu obowiązkowi stanowi naruszenie przepisów prawa procesowego mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy".

Przedmiotowe naruszenia przepisów prawa procesowego miały istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż brak wypowiedzenia się co do części zarzutów oznacza, że kwestia ewentualnego uzupełnienia decyzji co do rozstrzygnięcia nie była w ogóle kontrolowana, a gdyby była, wówczas musiałoby nastąpić uchylenie decyzji ze względów procesowych (szczegółowe wykazanie wpływu każdego z naruszeń znajduje się w uzasadnieniu skargi).

II. naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię, tj.:

2.1. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż decyzja PWRN w Krakowie z dnia 16 lutego 1955 r. nie jest obarczona kwalifikowaną wadą prawną stanowiącą przesłankę stwierdzenia jej nieważności, podczas gdy została ona wydana z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. 2 art, 8 ust. 1, 3 i 4 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 roku o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych;

2.2. art. 8 ust, 1, 3 i 4 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 roku o nabywaniu i

pokazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych poprzez uznanie, że dopuszczalne było wydanie decyzji wywłaszczeniowej bez uprzedniego imiennego wezwania właściciela do dobrowolnego odstąpienia nieruchomości:

2.3 . naruszenie art. 31 ust. 3 Konstytucji RP w zw. z art. 7 i art. 8 w zw. z art.

107 § 3 k.p.a. oraz w związku z art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 UGN poprzez niewyjaśnienie sprawy w sposób wszechstronny i zgodnie z tzw. zasadą proporcjonalności (wyrażoną w art. 7 k.p.a. i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP - zob. artykuł Huberta Izdebskiego "Zasada proporcjonalności a władza dyskrecjonalna administracji publicznej w świetle polskiego orzecznictwa sądowego" w: Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego 1(28)/2010) oraz nie uwzględniając słusznego interesu strony skarżącej (art. 7 k.p.a.) i odmówienie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, podczas gdy zasada proporcjonalności nakazuje taką interpretację przepisów, aby w jak najmniejszym stopniu naruszane były podstawowe prawa konstytucyjne obywateli, takie jak prawo własności:

2.4. naruszenie art. 1 sporządzonego w dniu 20 marca 1952 roku Protokołu Nr

1 ratyfikowanego przez Polskę w dniu 10 października 1994 roku (Dz.U. z 1995 roku Nr 26, poz. 175) do sporządzonej w Rzymie w dniu 4 listopada 1950 roku, a następnie zmienionej Protokołem Nr 3, Nr 5 i Nr 8 oraz uzupełnionej Protokołem Nr 2 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności (Dz. U. z 1993 roku Nr 61, poz. 284) poprzez jego niezastosowanie, a przez to pozbawienie skarżącego prawnie uzasadnionego oczekiwania uzyskania efektywnego korzystania z nieruchomości stanowiącej własność jej spadkodawcy (por. uzasadnienie decyzji Europejskiego Trybunału Praw Człowieka z dnia 27 stycznia 2000 roku, nr 33752/96, LEX nr 41130, orzeczenie Europejskiego Trybunału Praw Człowieka z dnia 23 listopada 2000 roku w prawie nr 25701/94 - Case of the Former King of Greece and Others vs. Greece - dostępne na stronie internetowej Europejskiego Trybunału Praw Człowieka w Strasbourgu - www.echr.coe.bit w którym Trybunał stwierdził, że dokonane w latach 60 tych XX wieku wywłaszczenie byłego króla Grecji z jego majątku prywatnego bez odszkodowania jest niezgodne z normami międzynarodowymi i narusza podstawowe prawa obywatelskie; tak samo Trybunał w Strasburgu w orzeczeniu z lutego 2001 r. w prawie Dan Brumarescu vs. Rumunia);

2.5. naruszenie postanowień Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej

zgodnie z brzmieniem sporządzonej do niniejszego dokumentu preambuły jest ona dodatkowym potwierdzeniem praw wynikających z Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności. Zgodnie z art. 17 KPP: każda osoba ma prawo do władania, używania, dysponowania i przekazania w drodzy spadku swego mienia nabytego zgodnie z prawem. Nikt nie może być pozbawiony swego mienia, chyba że w interesie publicznym, w przypadkach i na warunkach przywidzianych w ustawie, za uczciwym odszkodowaniem wypłaconym we właściwym terminie (...)".

Wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i uwzględnienie skargi, zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego w tym kosztów zastępstwa procesowego, oraz rozpoznanie sprawy na rozprawie.

Odpowiedź na skargę kasacyjną wniosła Gmina Miejska Kraków dochodząc jej oddalenia i wnosząc o zasądzenie kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

W myśl art. 183 § 1 stawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 376, dalej: p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej (środka odwoławczego), bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzą jednak okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1–6 p.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów zawartych w podstawach skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID–19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t. j. Dz. U. z 2021 r., poz. 2095 ze zm.). Zgodnie z art. 15zzs4 ust. 1 powołanej ustawy w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID–19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich Naczelny Sąd Administracyjny nie jest związany żądaniem strony o przeprowadzenie rozprawy.

Przewodniczący Wydziału I Izby Ogólnoadministracyjnej zarządzeniem z dnia 24 października 2022 r. skierował sprawę do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym.

W rozpoznawanej sprawie powołano się na obydwie podstawy kasacyjne z art. 174 p.p.s.a. Rozpoznając w tak zakreślonych granicach środek odwoławczy należy stwierdzić, iż nie został on oparty na usprawiedliwionych podstawach.

Na wstępnie realizowanej sądowoadministracyjnej kontroli instancyjnej należy przypomnieć, że przytaczane w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz jedynie weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. W tym miejscu wskazania wymaga, że skarga kasacyjna jest wysoce sformalizowanym środkiem zaskarżenia i musi odpowiadać wymogom określonym w art. 174 i art. 176 p.p.s.a. W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie może zastępować strony w wyrażaniu i precyzowaniu zarzutów skargi kasacyjnej. Zarzuty, jak i ich uzasadnienie, powinny zatem być ujęte precyzyjnie i zrozumiale, zwłaszcza jeśli weźmie się pod uwagę wymóg sporządzenia skargi kasacyjnej przez profesjonalnego pełnomocnika (art. 176 § 1 p.p.s.a.). Wymagania stawiane skardze kasacyjnej, a w szczególności obwarowanie przymusem adwokacko–radcowskim (art. 175 § 1–3 p.p.s.a) opierają się na założeniu, że powierzenie tej czynności wykwalifikowanym prawnikom zapewni skardze kasacyjnej odpowiedni poziom merytoryczny i formalny, umożliwiający pełną i właściwą kontrolę zaskarżonego orzeczenia. Obowiązkiem strony składającej środek odwoławczy jest zatem takie zredagowanie podstaw kasacyjnych skargi, a także ich uzasadnienie, aby nie budziły one wątpliwości interpretacyjnych (zob. wyrok NSA z dnia 20 października 2017 r., sygn. akt II OSK 283/16, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl).

W świetle art. 174 p.p.s.a. tworzenie niespójnej zbitki przepisów – szeregu norm prawnych, które miał rzekomo naruszyć sąd pierwszej instancji, nie wskazując konkretnie na czym polega naruszenie każdej z tych norm, jest nieprawidłowe (pogląd ten wielokrotnie już wyraził Naczelny Sąd Administracyjny, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl).

Jak wiadomo, skarga kasacyjna jest środkiem prawnym skierowanym przeciwko wyrokowi sądu pierwszej, a zatem obowiązkiem autora skargi kasacyjnej jest wskazanie jej podstawy/aw oraz zarzutów, zawierających precyzyjne oznaczenie przepisów, które zostały naruszone przez sąd, gdyż jak wyjaśniono wyżej, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną w granicach zakreślonych podstawami i zarzutami wyraźnie określonymi w jej treści (por. wyrok NSA z dnia 2 grudnia 2021 r. sygn. akt II GSK 2187/21, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Wadliwość w sformułowaniu zarzutów nie musi jednocześnie uniemożliwiać rozpoznania skargi kasacyjnej i Naczelny Sąd Administracyjny może zbadać jej podstawy, przychylając się do stanowiska, że nie każde nieprawidłowe przedstawienie podstaw kasacyjnych wynikających z art. 176 w zw. z art. 174 p.p.s.a. dyskwalifikuje skargę kasacyjną (zob. uchwała pełnego składu NSA z dnia 26 października 2009 r. sygn. I OPS 10/09, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Poczynienie powyższych uwag było konieczne, gdyż wniesiona skarga kasacyjna – od wyroku Sądu I instancji – nie odpowiada w pełni omówionym wyżej wymogom, gdyż w szczególności powtarza o istotnej części zarzuty, które były przedmiotem prawomocnych orzeczeń sądów administracyjnych (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 czerwca 2015 r. sygn. akt. IV SA/Wa 403/15; wyrok Naczelnego Sąd Administracyjny z dnia 3 marca 2017 r. sygn. akt. I OSK 2958/15. Zob. M. Jagielska, J. Jagielski, R. Stankiewicz, M. Grzywacz, Komentarz, [w]: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Red. R. Hauser i M. Wierzbowski. Warszawa 2021, s. 827–829; B. Dauter, Komentarz, [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek. Warszawa 2020, s. 703–710).

Zasadnie więc uprzednio zaznaczył Sąd wojewódzki, że zarzuty w istocie zmierzają do podważenia oceny prawnej wyrażonej w prawomocnym wyroku, mimo że dotyczą materiału dowodowego, który nie został uzupełniony o żaden dowód potwierdzający okoliczność niedokonania wezwania byłego właściciela nieruchomości do dobrowolnego jej zbycia.

Należy też przypomnieć – co znaczące – dla rozpoznawanej sprawy, że postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej stanowi wyjątek od przyjętej w art. 16 § 1 k.p.a. zasady trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych, która służy realizacji takich wartości jak pewność prawa, zaufanie do państwa, czy ochrona praw nabytych (zob. B. Adamiak, J. Borkowski, Komentarz do art. 107, [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2022, s. 149 i nast.). W związku z tym wyeliminowanie ostatecznej decyzji administracyjnej w oparciu o przewidzianą zwłaszcza w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przesłankę rażącego naruszenia prawa powinno następować tylko w okolicznościach bezspornych. Rażące naruszenie prawa musi być stwierdzone w sposób oczywisty i nie może podlegać jakimkolwiek wątpliwościom. Nie jest dopuszczalne opieranie się w tym zakresie na okolicznościach ocennych. W szczególności dotyczy to osądu, czy doszło do rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 1 czerwca 2022 r. sygn. akt II OSK 1149/19; wyrok NSA z dnia 9 sierpnia 2016r. sygn. akt II OSK 2868/14, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl).

Jednocześnie w ramach realizowanej niniejszym sądowoadministracyjnej kontroli instancyjnej należy za judykaturą uwypuklić, że o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony, oraz skutki, które wywołuje decyzja, uznana za rażąco naruszającą prawo. Chodzi tu o skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności – gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie rozstrzygnięcia jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa (por. wyrok NSA z dnia 14 lipca 2022 r. sygn. akt III OSK 1956/21, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl).

Przenosząc powyższe w realia rozpoznawanej sprawy należy wskazać, że głównym zagadnieniem spornym i zrazem wymagającym rozstrzygnięcia – na gruncie zrealizowanego nieważnościowego postępowania administracyjnego – jest kwestia spełnienia koniecznego warunku (wymogu) do prawidłowego wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego, tj. wezwania właściciela do dobrowolnego zbycia nieruchomości (art. 7 ust. 1 dekretu z 1949 r., po nowelizacji art. 8 ust. 1), w trybie przepisów dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (tj. Dz. U. z 1952 r. Nr 4, poz. 31) – którego wynikiem jest podważane przez skarżącego kasacyjnie orzeczenie Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Krakowie z dnia 16 lutego 1955 r. nr L.S.a.lV/58/77–b/55 o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości położonej w Krakowie, obj. Iwh [...], ozn. jako parcela nr [...] o pow. 465 m2, stanowiącej własność [...] w części dotyczącej pkt 5.

Wokół powyższego zagadnienia skupiają się przede wszystkim zarzuty środka odwoławczego w stosunku do zaskarżonego wyroku Sądu wojewódzkiego oddalającego skargę [...] na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia 16 października 2018 r. nr DO.4.6613.49.2017.KB w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji.

W pierwszej kolejności oceną Naczelnego Sądu Administracyjnego objęty został zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., w tym w związku z przywoływanymi wyżej w skardze kasacyjnej innymi przepisami p.p.s.a. oraz p.u.s.a. jak i k.p.a. – uznanie jego zasadności mogłoby bowiem wykluczyć możliwość merytorycznego odniesienia się do pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej. Wyjaśnić trzeba, że uregulowanie zawarte w art. 141 § 4 p.p.s.a. określa elementy, które powinny znaleźć się w uzasadnieniu wyroku. Zgodnie z dyspozycją przywołanej powyżej regulacji prawnej uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. W orzecznictwie przyjmuje się, że wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a. jeżeli nie wiadomo jaki stan faktyczny Sąd I instancji przyjął jako podstawę wyrokowania, a także w sytuacji, gdy uzasadnienie sporządzone jest w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. Brak przekonania strony skarżącej o trafności rozstrzygnięcia sprawy, w tym do oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, której rezultat nie koresponduje z oczekiwaniami strony skarżącej, nie oznacza jeszcze wadliwości uzasadnienia wyroku, i to w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Dlatego – co należy podkreślić – polemika z merytorycznym stanowiskiem Sądu I instancji nie może sprowadzać się do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Poprzez zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można skutecznie zwalczać ani prawidłowości przyjętego za podstawę orzekania stanu faktycznego, ani stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 26 listopada 2014 r. sygn. akt II OSK 1131/13; z dnia 20 stycznia 2015 r. sygn. akt I FSK 2081/13; z dnia 12 marca 2015 r. sygn. akt I OSK 2338/13: z dnia 18 marca 2015 r. sygn. akt I GSK 1779/13; z dnia 27 sierpnia 2021 r. sygn. akt I OSK 474/21 i sygn. akt I OSK 604/21, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl).

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia wymogi określone w art. 141 § 4 p.p.s.a. Przedstawiono w nim stan faktyczny sprawy, podano zarzuty sformułowane w skardze, stanowisko organu oraz wskazano podstawę prawną rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienie. Z wywodów Sądu I instancji wynika dlaczego, w ocenie składu orzekającego, rozstrzygnięcie jest nieprawidłowe. Okoliczność, że strona skarżąca kasacyjnie kwestionuje prawidłowość rozstrzygnięcia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego nie oznacza, że uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów wskazanych w art. 141 § 4 p.p.s.a., a zatem takie stanowisko Sądu I instancji nie mogło być skutecznie zwalczane przez podniesienie zarzutu naruszenia powyższego przepisu prawa oraz innych łączonym z nim norm (przepisów) prawnych w skardze kasacyjnej.

Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej – w niniejszej sprawie – nie zostały także naruszone pozostałe przepisy postępowania przywoływane środku odwoławczym. Nie można zaskarżonemu wyrokowi postawić zarzutów naruszenia przepisów postępowania, w tym zwłaszcza art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. oraz art. 1 § 1 i art. 1 § 2 p.u.s.a. w zw. z art. 145 § 1 lit. a) i lit. c) p.p.s.a. w związku z odpowiednio przywoływanymi w środku odwoławczym innymi przepisami p.p.s.a. oraz przepisami p.u.s.a. jak i k.p.a. Naruszenie przez Sąd I instancji powołanych przepisów mogłoby mieć miejsce wówczas, gdyby dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji organu Sąd wojewódzki nie dostrzegł, iż rozstrzygnięcie to narusza przepisy postępowania, bądź odnajdując te błędy prawne niewłaściwie ocenił ich wpływ na wynik sprawy administracyjnej. Z treści art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i lit. c) p.p.s.a. wynika bowiem, że gdyby organ nie naruszył prawa, to najprawdopodobniej zapadłaby decyzja administracyjna o innej treści. Tylko bowiem takie naruszenia przepisów mogłyby uzasadniać zastosowanie przez Sąd I instancji środka przewidzianego w powołanych regulacjach prawnych. W niniejszej sprawie nie można Sądowi wojewódzkiemu postawić skutecznie tego zarzutu, gdyż nie dopuścił się naruszenia, które miałoby wpływ na podjęte rozstrzygnięcie.

Sąd I instancji zasadnie uznał, że postępowanie administracyjne zostało przeprowadzone wnikliwie, a przepisy mające zastosowanie w niniejszej sprawie zostały właściwie zinterpretowane. Nie sposób więc kwestionować ustaleń faktycznych, które legły u podstaw zaskarżonego wyroku. Zakres prowadzonego przez organy postępowania dowodowego determinowany był treścią przepisów prawa materialnego mających zastosowanie w tej sprawie, jak i wiążącymi w sprawie prawomocnymi wyrokami sądów administracyjnych (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 czerwca 2015 r. sygn. akt. IV SA/Wa 403/15; wyrok Naczelnego Sąd Administracyjny z dnia 3 marca 2017 r. sygn. akt. I OSK 2958/15. Zob. A. Kabat, Komentarz, [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek. Warszawa 2020, s. 520 i nast.). Postawione w skardze kasacyjnej zarzuty zmierzały natomiast do wykazania, że organ odwoławczy nie wyjaśnił wszystkich okoliczności sprawy dotyczących kwestii spełnienia koniecznego warunku (wymogu) do prawidłowego wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego, zaś Sąd I instancji takie postępowanie organu zaakceptował. Z zarzutem tym nie można się jednak zgodzić.

Należy podkreślić, że o zakresie postępowania dowodowego decyduje nie subiektywne przekonanie strony, lecz treść przepisów prawa materialnego mających zastosowanie w danej sprawie. Niezbędne dowody przeprowadza się w celu ustalenia okoliczności, które rzeczywiście mogą mieć znaczenie prawne dla sprawy. W niniejszej sprawie organ odwoławczy przeprowadził wyczerpujące postępowanie dowodowe oraz wyjaśnił i przeanalizował wszystkie te okoliczności, które były niezbędne do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy, a ponadto w sposób wyczerpujący wyjaśnił motywy podjętego rozstrzygnięcia (zob. wyrok NSA z dnia 30 lipca 2019 r., sygn. akt I OSK 2148/15, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl).

Nieskuteczny jest również zawarty w środku odwoławczym zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a. Przepis ten określa granice rozpoznania skargi przez sąd administracyjny pierwszej instancji, zaś granice danej sprawy wyznacza jej przedmiot wynikający z treści zaskarżonego aktu organu administracji publicznej. Oznacza to, że o naruszeniu normy wynikającej z powyższego przepisu można byłoby mówić, gdyby Sąd I instancji wykroczył poza granice sprawy, w której została wniesiona skarga, albo – mimo wynikającego z tego przepisu obowiązku – nie wyszedł poza zarzuty i wnioski skargi, np. nie zauważając naruszeń prawa, które nie były powołane przez Skarżącego, a które Sąd wojewódzki zobowiązany był uwzględnić z urzędu (zob. wyrok NSA z 30 listopada 2021 r., sygn. akt I OSK 792/21, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl). Sąd I instancji rozpoznając skargę niewątpliwie orzekał w granicach sprawy, oceniając zaskarżoną decyzję zarówno pod kątem zarzucanych jej przez skargę kasacyjną naruszeń, jak i kontrolując jej poprawność per se. A zatem Sąd wojewódzki nie orzekał w granicach (w znaczeniu podmiotowym i przedmiotowym) innej sprawy niż ta, w której została wniesiona skarga. Dodatkowo należy wskazać, że w ramach zarzutu naruszenia art. 134 § 1 ppsa nie można kwestionować dokonanej przez Sąd oceny ustalonego stanu faktycznego z punktu widzenia jego zgodności lub niezgodności z mającym zastosowanie w sprawie stanem prawnym, czy też prawidłowości dokonanej przez Sąd oceny działań organu administracji publicznej pod kątem zachowania przepisów procedur obowiązujących ten organ (por.m.in. wyrok NSA z 25 marca 2011 r., sygn. akt I FSK 1862/09; wyrok NSA z 11 kwietnia 2007 r., sygn. akt II OSK 610/06; postanowienie NSA z 11 stycznia 2012 r., sygn. akt I OSK 2438/11; wyrok NSA z 15 października 2015 r., sygn. akt I GSK 241/14, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl). W ramach zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. nie można skutecznie kwestionować prawidłowości zajętego stanowiska prawnego i wyrażonych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku poglądów (por. wyrok NSA z 2 lipca 2015 r., sygn. akt OSK 450/15), ani prawidłowości oceny materiału dowodowego (por. wyrok NSA z 21 października 2010 r., sygn. akt GSK 264/09, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl).

Na kanwie rozpoznawanej przez Naczelny Sąd Administracyjny sprawy należy podkreślić – co już uprzednio – zasadnie stwierdził Sąd I Instancji, a także wzmiankował wyżej Sąd odwoławczy, że zgodnie z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Piśmiennictwo i judykatura jednolicie przyjmują, że w świetle treści art. 153 p.p.s.a. ocena prawna wyrażona w prawomocnym wyroku sądu administracyjnego wiąże nie tylko ten sąd oraz organ, lecz także NSA rozpoznający skargę kasacyjną od kolejnego wyroku wydanego w tej sprawie. Ustanowiona w art. 153 p.p.s.a. zasada związania oceną prawną powoduje, że skutki wyroku sądu administracyjnego dotyczą każdego nowego postępowania prowadzonego w zakresie danej sprawy i obejmują zarówno postępowanie sądowoadministracyjne, w którym orzeczenie zostało wydane, postępowanie administracyjne, w którym zapadło zaskarżone rozstrzygnięcie administracyjne, jak i wszystkie przyszłe postępowania administracyjne i sądowoadministracyjne dotyczące danej sprawy administracyjnej (T. Woś, Komentarz do art. 153, [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, T. Woś, H. Knysiak-Sudyka, M. Romańska. Redakcja naukowa T. Woś, Warszawa 2016, s. 895; zob. wyroki NSA: z dnia 16 maja 2007 r. sygn. akt I FSK 857/06; z dnia 16 października 2014 r. II FSK 2506/12, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl). W związku z powyższym orzecznictwo trafnie akcentuje, że związanie oceną prawną, o której mowa w art. 153 i 170 p.p.s.a. oznacza, że ani organ administracji ani sąd administracyjny nie mogą w tej samej sprawie formułować nowych ocen prawnych, które pozostawałyby w sprzeczności z poglądem wcześniej wyrażonym w uzasadnieniu wyroku i mają obowiązek podporządkowania się mu w pełnym zakresie. Ocena prawna traci moc wiążącą tylko w przypadku zmiany prawa, zmiany istotnych okoliczności faktycznych sprawy zaistniałych po wydaniu wyroku, a także w wypadku wzruszenia we właściwym trybie orzeczenia zawierającego przedmiotową ocenę (wyrok NSA z dnia 25 sierpnia 2022r. III FSK 1531/21, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl).

Ponadto, jak podkreśla się w doktrynie i judykaturze wykładnia prawa wyrażona w uprzednim wyroku NSA musi być uznana za jedynie słuszną w rozpatrywanej sprawie, nawet gdyby organ i sąd orzekający w tej sprawie miały odmienne stanowisko (por. wyrok NSA z dnia 4 lipca 2007 r., sygn. akt I GSK 360/06, Legalis; por. też: J. Drachal, R. Stankiewicz, A. Wiktorowska, [w]: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Red. R. Hauser i M. Wierzbowski. Warszawa 2011, s. 623 i nast. Zob. także wyroki NSA: z dnia 14 grudnia 2005 r., sygn. akt II OSK 342/05, z dnia 3 września 2008 r., sygn. akt I OSK 1311/07, z dnia 14 grudnia 2005 r., sygn. akt II OSK 342/05 oraz uchwała NSA z dnia 30 czerwca 2008 r., sygn. akt I FSP 1/08, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl).

Przenosząc powyższe rozważania w okoliczności rozpoznanej sprawy, należy zauważyć za Sądem wojewódzkim, że ocenę – wynikającą z wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 czerwca 2015 r. sygn. akt. IV SA/Wa 403/15 – podzielił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 3 marca 2017 r. sygn. akt. I OSK 2958/15.

Sąd odwoławczy stwierdza, że w rozpoznawanej sprawie nie nastąpiła, zmiana – stanu prawnego lub faktycznego – która czyniłaby nieaktualnymi ocenę prawną (pogląd prawny) wyrażoną w prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 czerwca 2015 r. sygn. akt. IV SA/Wa 403/15 oraz wyroku Naczelnego Sądu Administracyjny z dnia 3 marca 2017 r. sygn. akt. I OSK 2958/15.

Naczelny Sąd Administracyjny realizując w ramach przynależnych mu kompetencji sądowoadministracyjną kontrolę instancyjną zaskarżonego wyroku Sądu I instancji stwierdza, że pozostaje związany powyższą oceną prawną.

W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny podziela w pełni ustalenie, co już uprzednio zauważył Sąd wojewódzki, że skarżący kasacyjnie wbrew wyrażonej w powyższych prawomocnych wyrokach ocenie, opierając się na stanowiących jej podstawę dokumentach twierdzi, że zachowały się kompletne akta sprawy dotyczącej wywłaszczenia. W związku z tym brak w tych aktach wezwania skierowanego do [...], brak jakiegokolwiek dokumentu potwierdzającego znajomość przez organ adresu tego właściciela, a nadto treść orzeczenia odszkodowawczego, w którym właściciel określony jest jako nieznany z miejsca pobytu wprost dowodzą, że oferta nigdy nie została do niego skierowana. Twierdzenie to także w ocenie Sądu odwoławczego nie jest zasadne, a zgromadzony materiał nie dowodzi jednoznacznie braku dokonania przez wnioskodawcę obligatoryjnego wezwania do dobrowolnego odstąpienia nieruchomości.

Sąd odwoławczy podziela stanowisko, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie dokonał bardzo wnikliwej analizy zachowanych dokumentów i wyjaśnił dlaczego nie stanowią wystarczającego dowodu dla uznania, że mogło dojść do rażącego naruszenia prawa. Organ nie dysponując dowodami wskazującymi jednoznacznie na brak skierowania wezwania do właściciela przedmiotowej nieruchomości nie był uprawniony do oceny, że doszło do rażącego naruszenia prawa polegającego na pominięciu obligatoryjnego warunku do wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego. Tym samym, nie ma wpływu na prawidłowość rozstrzygnięcia brak analizy w uzasadnieniu dowodów w postaci zawiadomienia o wszczęciu postępowania i terminie rozprawy, a także orzeczenia odszkodowawczego, skoro wiążąca ocena wyrażona przez sąd uwzględniała istnienie także tych dokumentów w materiale dowodowym. Sąd I instancji wprost odniósł się do braku przydatności dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy informacji o braku znajomości miejsca pobytu właściciela nieruchomości zawartej w wydanym dwa lata po przeprowadzeniu rozprawy orzeczeniu. Jednocześnie Sąd dysponując dokumentem w postaci zawiadomienia o rozprawie oceniał brak zasadności twierdzenia o braku znajomości miejsca pobytu właściciela nieruchomości na podstawie protokołu rozprawy jako dokumentu, który powstał później. Niedostateczność uzasadnienia w ostatecznej decyzji organu w tej sytuacji nie miała wpływu na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny w wiążącym w sprawie w wyroku z dnia 3 marca 2017 r. sygn. akt. I OSK 2958/15 stwierdził "(...), że na uwzględnienie nie zasługiwały także zarzuty naruszenia prawa materialnego – art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i art. 8 ust. 1, 3, 4 dekretu o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów. Jak wyżej wskazano, w sprawie nie została potwierdzona przesłanka wydania orzeczenia w przedmiocie wywłaszczenia nieruchomości z rażącym naruszeniem prawa. W tych warunkach odnoszenie się do zarzutów wskazanych w pkt 3, 4, 5 skargi kasacyjnej stało się niezasadne. (...)".

Skarżący kasacyjnie również niesłusznie zarzuca ponownie naruszenie zasady proporcjonalności przy ocenie przez Sąd I instancji istnienia kwalifikowanych wad decyzji wywłaszczeniowej. Należy przypomnieć, że organ administracyjny, i następnie Sąd wojewódzki, nie dokonywał w przedmiotowym postępowaniu ponownej merytorycznej oceny sprawy, a jedynie kontroli w zakresie wyznaczonym przez art. 156 § 1 k.p.a. Nie naruszył więc konstytucyjnej zasady proporcjonalności, skoro nie rozstrzygał na nowo o spełnieniu przesłanek do wywłaszczenia nieruchomości. W ramach dokonywanej kontroli Sąd I instancji badał czy doszło do rażącego naruszenia prawa, a więc także czy ewentualne wady decyzji administracyjnej umożliwiają pozostawienie jej w obrocie prawnym z puntu widzenia wymagań praworządności. Nieuprawniony jest więc zarzut naruszenia przez skarżony wyrok przywoływanych w środku odwoławczym przepisów prawa międzynarodowego jak i Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej.

W świetle powyższego należy stwierdzić, że również zarzuty środka odwoławczego wskazujące na naruszenie prawa materialnego są nieuzasadnione.

Tym samym należy uznać, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, a zaskarżony wyrok odpowiada prawu. Z tych względów, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.

Wniosek uczestnika postępowania – Gminy Miejskiej Kraków – o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego podlegał uwzględnieniu, albowiem zgodnie z art. 204 pkt 1 p.p.s.a., jeżeli zaskarżono skargą kasacyjną wyrok sądu I instancji oddalający skargę, w razie oddalenia skargi kasacyjnej strona, która wniosła skargę kasacyjną, obowiązana jest zwrócić niezbędne koszty postępowania kasacyjnego poniesione przez organ, przepisy ustawy nie przewidują w takiej sytuacji możliwości zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego na rzecz uczestników postępowania (zob. wyrok NSA z dnia 7 października 2022r. sygn. akt I OSK 2044/21, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – http://orzeczenia.nsa.gov.pl).