Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1442/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-11-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargi kasacyjne
Powołane przepisy: article: art. 141 par 4, 145 par 1 pkt 1 lit c, 184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 16 ust 2, 19
journal: Dz.U. 2007 nr 44 poz 287
law: Ustawa z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska - tekst jednolity
article: art. 157 par 2
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 21 listopada 2013 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Stahl sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska sędzia del. WSA Sławomir Wojciechowski /spr./ Protokolant starszy asystent sędziego Iwona Ścieszka po rozpoznaniu w dniu 21 listopada 2013 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych A. J. i Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 12 stycznia 2012 r. sygn. akt II SA/Op 347/11 w sprawie ze skargi Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w Opolu na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia [...] grudnia 2010 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji w sprawie warunków zabudowy terenu oddala skargi kasacyjne.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu wyrokiem z dnia 12 stycznia 2012r., II SA/Op 347/11, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w Opolu na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia [...] grudnia 2010r., nr [...], w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji w sprawie warunków zabudowy, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia [...] stycznia 2008r., nr [...], określił, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości.

Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Pismem z dnia [...] września 2008r. Opolski Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska w Opolu, działając na podstawie art. 16 ust. 2 ustawy z dnia 20 lipca 1991r. o Inspekcji Ochrony Środowiska (Dz. U. z 2007r. Nr 44, poz. 287 ze zm. - w dalszej części uzasadnienia przywoływana jako: ustawa) i powołując się na przepisy art. 156 § 1 ust. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. tJ. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 ze zm. – w dalszej części uzasadnienia przywoływana jako: k.p.a.) w zw. z art. 11 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2008 r. Nr 25, poz. 150 ze zm.) oraz art. 60 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), wniósł do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu o "wszczęcie postępowania w sprawie legalności decyzji" Prezydenta Miasta Opola z dnia [...] kwietnia 2008r., nr [...], ustalającej dla [...]-A. J. warunki zabudowy dla budowy mobilnego węzła betoniarskiego wraz z infrastrukturą techniczną przy ul. [...] w Opolu, zakwalifikowanego do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 21 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz. U. Nr 257, poz. 2573 ze zm.). W uzasadnieniu wniosku wskazano, że zgodnie z art. 60 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, sporządzenie projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy powierza się osobie wpisanej na listę izby samorządu zawodowego urbanistów albo architektów, natomiast w przedmiotowej sprawie brak jest takich danych odnośnie osoby, która przygotowała projekt decyzji. Poza tym, z racji kwalifikacji inwestycji, jaką jest węzeł betoniarski o wydajności 60m³/godz., wymagane jest dla niej uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia, natomiast taka decyzja nie była wydana, a aktualnie trwa postępowanie odwoławcze w związku z postanowieniem Prezydenta Miasta Opola z dnia [...] lipca 2008r. o nienakładaniu na inwestora obowiązku sporządzania raportu oddziaływania na środowisko dla planowanego przedsięwzięcia.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu decyzją z dnia [...] stycznia 2009r., nr [...], opartą m.in. o przepis art. 157 § 3 k.p.a., odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta Opola z dnia [...] kwietnia 2008r.. Uzasadniając Kolegium podkreśliło konieczność kontroli przesłanek formalnoprawnych (podmiotowych i przedmiotowych), warunkujących wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oraz wskazało, że tego rodzaju postępowanie wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Następnie organ zacytował przepisy art. 16 i art. 19 ustawy, dotyczące możliwości złożenia przez organy Inspekcji wniosku o dopuszczenie do udziału w postępowaniu albo wszczęcia postępowania w razie stwierdzenia nieprawidłowości w zakresie ochrony środowiska w działalności organów administracji państwowej i rządowej oraz samorządu terytorialnego, a także uprawnień strony służących wojewódzkiemu inspektorowi ochrony środowiska w postępowaniu administracyjnym o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dotyczącym przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko pod warunkiem zgłoszenia udziału w postępowaniu. Na tej podstawie Kolegium stwierdziło, że instalacje do produkcji betonu w ilości nie mniejszej niż 15 ton na dobę są niewątpliwie przedsięwzięciami mogącymi znacząco oddziaływać na środowisko, jednak argumenty zawarte we wniosku nie odnoszą się do naruszenia wymogów ochrony środowiska, a poza tym wnioskodawca nie brał udziału w postępowaniu administracyjnym zakończonym decyzją Prezydenta Miasta Opola z dnia [...] kwietnia 2008r., stąd nie może skutecznie żądać jej wzruszenia.

Opolski Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska w Opolu (dalej jako: WIOŚ) wniósł o ponowne rozpatrzenie sprawy. W uzasadnieniu powtórzył argumentację podawaną we wniosku dodając, że sporna instalacja funkcjonuje z naruszeniem przepisów ochrony środowiska, a nadto postanowienie dotyczące odstąpienia od nałożenia obowiązku sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko planowanego przedsięwzięcia było przedmiotem wyroku WSA z dnia 26 lutego 2009r., sygn. akt II SA/Op 138/09. Poza tym odwołujący podał, że jego uprawnienia dotyczące statusu strony w postępowaniu wynikają z art. 16 ust. 2 i 3 ustawy i wobec tych uregulowań posiada interes prawny w żądaniu wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności przedmiotowej decyzji oraz posiada legitymację do występowania w tej sprawie jako strona.

Decyzją z dnia z dnia [...] grudnia 2010r. Samorządowe Kolegium odwoławcze w Opolu utrzymało w mocy decyzję własną z dnia [...] stycznia 2009r.. W uzasadnieniu organ zrelacjonował dotychczasowy przebieg postępowania, a następnie wskazało, że postępowanie zakończone sporną decyzją z dnia [...] kwietnia 2008r. ustalającą warunki zabudowy, prowadzone było w trybie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w tego rodzaju postępowaniu status strony – oprócz inwestora i właściciela nieruchomości, na której ma być realizowana planowana inwestycja – posiadają właściciele i użytkownicy wieczyści działek bezpośrednio sąsiadujących z terenem objętym wnioskiem, a także osoby dysponujące tytułem prawnym do innych nieruchomości położonych w zasięgu oddziaływania inwestycji. Natomiast wojewódzki inspektor ochrony środowiska posiada w tych sprawach legitymację procesową na podstawie przepisu szczególnego, tj. art. 19 ustawy. W świetle tego uregulowania Kolegium wywiodło, że warunkiem przesądzającym o uzyskaniu przez wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska prawa strony jest kumulatywne spełnienie dwóch przesłanek, z których pierwszą jest zaliczenie planowanej inwestycji do przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko, natomiast drugą – zgłoszenie przez tenże organ swojego udziału w postępowaniu. Zdaniem Kolegium, nie została spełniona druga z wymienionych przesłanek, gdyż WIOŚ po raz pierwszy wystąpił w sprawie w dniu [...] sierpnia 2008r., tj. w dacie wpływu do organu pierwszej instancji pisma z dnia [...] sierpnia 2008r. zawierającego prośbę o udzielenie informacji odnośnie zaopiniowania decyzji z dnia [...] kwietnia 2008r., a wówczas decyzja ta była już ostateczna, natomiast pierwsze pismo procesowe, czyli wniosek o stwierdzenie nieważności, złożył w dniu [...] września 2008r.. Podanie to nie może być traktowane jako zgłoszenie do udziału w postępowaniu, gdyż zgłoszenie nie inicjuje postępowania ale jest oświadczeniem o włączeniu się do już zawisłej przed organami procedury, a w aktach sprawy brak jest dowodu potwierdzającego udział wnioskodawcy w postępowaniu w przedmiocie ustalenia wnioskowanych przez inwestora warunków zabudowy. Kolegium zauważyło również, że w toku postępowania zakończonego decyzją z dnia z dnia [...] kwietnia 2008r. Prezydent Miasta nie przesyłał do wnioskodawcy pism, ani aktów administracyjnych, gdyż nie miał takiego obowiązku, natomiast przepisy ustawy nie normują trybu i terminu zgłoszenia przez wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska udziału w procedurze toczącej się w oparciu o przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W konkluzji Kolegium uznało, że WIOŚ nie przysługują prawa strony w przedmiotowym postępowaniu i nie może skutecznie uruchomić trybu nadzwyczajnego celem wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji Prezydenta Miasta Opola z dnia [...] kwietnia 2008r..

We wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu skardze na powyższą decyzję, Opolski Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska powtórzył argumentację wniosku oraz odwołania. Dodatkowo wskazał, że w działalności Prezydenta Miasta Opola doszło do nieprawidłowości w zakresie ochrony środowiska, co wypełnia warunek z art. 16 ust. 2 ustawy, natomiast występując do Prezydenta z pismem z dnia [...] sierpnia 2008r. z zapytaniem w trybie art. 16 ust. 1 powyższej ustawy jednocześnie spełnił wymagania, o których mowa w art. 16 ust. 2 tej ustawy, a zaskarżone rozstrzygnięcie Kolegium stanowi naruszenie ostatnio powołanego przepisu.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu wniosło o jej oddalenie, w całości podtrzymując argumentację wywiedzioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu stwierdził, iż przeprowadzona w niniejszej sprawie kontrola legalności zaskarżonej decyzji, jak również - na mocy art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012r., poz. 270 ze zm. – w dalszej części uzasadnienia przywoływana jako: p.p.s.a.) - decyzji organu wydanej w pierwszej instancji wykazała, że nie odpowiadają one przepisom prawa.

Oceniając zaskarżoną decyzję Sąd wskazał na nadzwyczajny charakter postępowania z wniosku o stwierdzenie nieważności podkreślając, że jest postępowaniem nadzwyczajnym, samodzielnym i całkowicie odrębnym w stosunku do postępowania zwykłego, w którym następuje merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, zgodnie z art. 157 § 2 k.p.a., może zostać wszczęte zarówno z urzędu, jak i na żądanie strony. Postępowanie wszczynane jest przez organ z urzędu w razie powzięcia wiadomości o wadliwości decyzji, albo w razie wystąpienia przez podmioty, których kompetencja w tym zakresie została wprost wskazana w K.p.a., tj. przez prokuratora (art. 184 K.p.a.) lub organizację społeczną (art. 31 § 1 pkt 1 K.p.a.), a także w razie żądania innych podmiotów, które zostały do tego upoważnione na podstawie przepisów szczególnych.

Sąd podkreślił, że udział wymienionych podmiotów w postępowaniu administracyjnym jest określany jako "udział na prawach strony". Pojęcie to różni się od pojęcia udziału w postępowaniu strony postępowania administracyjnego, określonej w art. 28 k.p.a.. O ile bowiem stosownie do tego przepisu stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek, to zgodnie z poglądem utrwalonym w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, podmiot występujący w postępowaniu na prawach strony nie ma w nim ani interesu prawnego, ani obowiązku w rozumieniu art. 28 k.p.a.; dlatego występuje w sprawie jedynie na prawach strony (por. uchwała 7 sędziów NSA z dnia 29 maja 2000r., sygn. akt FPS 1/00, opubl. ONSA 2000/4/138). Działanie na prawach strony oznacza, że tak działający podmiot jest uprawniony do podejmowania czynności procesowych w sprawach innych osób, a przesłanką jego działania nie jest własny interes prawny, ale interes publiczny, przejawiający się w dążeniu do ochrony określonych wartości chronionych prawem. W postępowaniu administracyjnym na prawach strony - poza prokuratorem i organizacją społeczną - mogą działać także takie podmioty, jak Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka, którym powołane przepisy szczególne nadają uprawnienia prokuratora przewidziane w k.p.a., w tym również uprawnienie do żądania wszczęcia postępowania administracyjnego.

Do omawianego kręgu podmiotów zaliczyć należy również organy Inspekcji Ochrony Środowiska, które z mocy ustawy, posiadają specyficzne uprawnienia, w szczególności określone w art. 16 ustawy. Zgodnie z ostatnio wskazanym przepisem, organy te - którymi zgodnie z art. 3 ustawy są Główny Inspektor Ochrony Środowiska oraz wojewódzki inspektor ochrony środowiska - mogą zwrócić się do każdego organu administracji państwowej i rządowej oraz organu samorządu terytorialnego o udzielenie informacji lub udostępnienie dokumentów i danych związanych z ochroną środowiska (ust. 1). W razie stwierdzenia nieprawidłowości w zakresie ochrony środowiska w działalności organów, o których mowa w ust. 1, organy Inspekcji Ochrony Środowiska kierują wystąpienie, którego treścią może być w szczególności wniosek o wszczęcie postępowania administracyjnego oraz o dopuszczenie do udziału w toczącym się postępowaniu (ust. 2). W przypadku skierowania wystąpienia, o którym mowa w ust. 2, organom Inspekcji Ochrony Środowiska przysługują prawa strony w postępowaniu administracyjnym i postępowaniu przed sądem administracyjnym (ust. 3).

Sąd stwierdził, iż uprawnienia wynikające z przytoczonego przepisu można określić jako ogólne, służące organom Inspekcji Ochrony Środowiska w związku z realizacją zadań w zakresie, do którego zostały powołane, określonych szczegółowo w art. 1 ustawy. W świetle omawianego uregulowania kompetencja organów Inspekcji Ochrony Środowiska nie ogranicza się tylko do możliwości zgłoszenia żądania dopuszczenia do udziału w już toczącym się postępowaniu, o czym mowa w art. 16 ust. 1 pkt 2 ustawy. Stosownie do art. 16 ust. 2 pkt 1 ustawy, organy te mogą ponadto zainicjować każde postępowanie administracyjne, a więc również tryby nadzwyczajne weryfikacji decyzji, gdyż przepis art. 16 nie zawiera w tym zakresie żadnych ograniczeń. Wówczas w tego rodzaju postępowaniach organom Inspekcji Ochrony Środowiska przysługiwać będą prawa strony. Uprawnienie to nie jest przy tym uzależnione od wcześniejszego udziału w postępowaniu zwykłym, w którym wydano decyzję objętą weryfikacją w trybie nadzwyczajnym. Jedynym warunkiem jest spełnienie przesłanki z art. 16 ust. 2 ustawy, jaką jest stwierdzenie nieprawidłowości w zakresie ochrony środowiska w działalności organów administracji. Na tle powyższych uregulowań można dopatrzyć się pewnych analogii w zakresie pozycji procesowej organów Inspekcji Ochrony Środowiska (także co do trybu wszczęcia postępowania) z pozycją procesową przyznaną w procedurze administracyjnej prokuratorowi, przy czym u podstaw kompetencji organów Inspekcji Ochrony Środowiska do działania w postępowaniu administracyjnym leży szeroko rozumiana ochrona środowiska. Podejmowanie przez te organy działań określonych w przepisach prawa, także w indywidualnych sprawach administracyjnych, ma natomiast na celu doprowadzenie do zgodności działań innych organów z przepisami o ochronie środowiska, zaś działanie na rzecz ochrony środowiska jest niewątpliwie prowadzone w interesie publicznym.

Sąd zwrócił uwagę, iż poza omówionymi wyżej kompetencjami wynikającymi z art. 16 ustawy, służącymi organom Inspekcji Ochrony Środowiska, w art. 19 ustawy przewidziane zostało, akcentowane w zaskarżonej decyzji, uprawnienie wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska do występowania na prawach strony w postępowaniu administracyjnym i postępowaniu przed sądem administracyjnym o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dotyczącym przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko, o którym mowa w ustawie z dnia 3 października 2008r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 199, poz. 1227), oraz w sprawie ustalenia lokalizacji autostrad, jeśli zgłosi swój udział w postępowaniu. Z powołanej regulacji niewątpliwie wynika, że nie wszystkim organom Inspekcji Ochrony Środowiska, a jedynie wojewódzkiemu inspektorowi ochrony środowiska, przysługują prawa strony w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy w przypadku gdy planowana inwestycja zalicza się do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Jedynym warunkiem, koniecznym uzyskania przez ten organ legitymacji procesowej jest przy tym zgłoszenie swego udziału w takim postępowaniu. Dostrzec jednak trzeba, że wskazany przepis jest regulacją szczególną, odnoszącą się do udziału wskazanego organu jedynie w konkretnym postępowaniu zwykłym i przy tym będącym w toku. Regulacja ta nie dotyczy natomiast udziału organów Inspekcji Ochrony Środowiska, w tym także w postępowaniach prowadzonych w trybach nadzwyczajnych, jeśli skonkretyzuje się warunek z art. 16 ust. 2 ustawy, tj. w razie stwierdzenia nieprawidłowości w zakresie ochrony środowiska w działalności organów administracji. Przepis art. 19 ustawy nie wyklucza zatem zastosowania zasad ogólnych również w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji zaliczanych do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, gdyż w przeciwnym razie racjonalny ustawodawca dałby temu wyraz, zastrzegając takie wyłączenie w art. 16 ustawy.

Mając na uwadze powyższe, w ocenie Sądu, na gruncie niniejszej sprawy należało uznać, że w świetle art. 16 ust. 2 ustawy Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska w Opolu mógł być inicjatorem postępowania administracyjnego w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy, gdyż w razie zaktualizowania się przesłanki o jakiej mowa w art. 16 ust. 2 ustawy, ustawodawca przyznał temu organowi w treści art. 16 ust. 2 pkt 1 ustawy uprawnienie do wystąpienia z wnioskiem o wszczęcie postępowania administracyjnego, a takim postępowaniem jest z całą pewnością postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji.

We wniosku o wszczęcie postępowania Opolski Wojewódzki Inspektor Ochron Środowiska wskazał na zaistnienie nieprawidłowości w działalności Prezydenta Miasta Opola w związku z wydaniem decyzji o warunkach zabudowy, polegających na braku danych osoby sporządzającej projekt decyzji oraz nienałożeniu na inwestora obowiązku sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowiska dla przedsięwzięcia objętego decyzją i niewydaniu decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację tego przedsięwzięcia. W tych warunkach obowiązkiem organu właściwego w sprawie stwierdzenia nieważności kwestionowanej przez Inspektora decyzji było ustalenie, czy wskazane zostały nieprawidłowości, o których mowa jest w art. 16 ust. 2 ustawy, a następnie, po ustaleniu tej okoliczności, wszczęcie z urzędu postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji wraz z zapewnieniem w nim udział jego inicjatorowi, bez względu na to, czy uczestniczył on w postępowaniu zwykłym o ustalenie warunków zabudowy, czy też nie. Jeszcze raz podkreślić bowiem należy, że okoliczność udziału we wcześniejszym, odrębnym postępowaniu jest bez znaczenia dla ustalenia uprawnienia do wystąpienia przez wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska z wnioskiem o wszczęcie postępowania nieważnościowego. W szczególności zaś nie może ona, tak jak to przyjął organ w niniejszej sprawie, stanowić podstawy do uznania, przy zastosowaniu art. 28 k.p.a., braku po stronie organu Inspekcji Ochrony Środowiska legitymacji do złożenia wniosku o wszczęcie takiego postępowania.

Podsumowując stwierdził, że na gruncie rozpoznawanej sprawy, zarówno w decyzji wydanej w pierwszej instancji, jak i zaskarżonej decyzji, Kolegium dokonało błędnej wykładni art. 16 ust. 2 i 3 w związku z art. 19 ustawy przyjmując, iż ta ostatnia regulacja wyłączała możliwość skorzystania przez WIOŚ z uprawnienia, o którym mowa w art. 16 ust. 2 pkt 1 ustawy.

Skargę kasacyjną złożyło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w opolu, zaskarżając orzeczenie Sądu w całości. Strona zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), a mianowicie:

1) obrazę art. 1 §1 i §2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), poprzez niewłaściwe dokonanie kontroli sądowej i błędne przyjęcie, że Kolegium nie wzięło pod uwagę, iż w sytuacji stwierdzenia nieprawidłowości, o których mowa w art. 16 ust. 2 ustawy organy Inspekcji posiadają uprawnienia do inicjowania postępowania, a w dalszej kolejności - poprzez niezasadne przyjęcie, iż w sprawie z naruszeniem art. 157 §3 k.p.a., doszło do odmowy wszczęcia postępowania nieważnościowego w sytuacji posiadania przez wnioskodawcę legitymacji do wystąpienia z takim żądaniem, podczas gdy - w istniejącym stanie faktycznym i prawnym sprawy - wbrew twierdzeniu WSA w Opolu - Kolegium zbadało legitymację WIOŚ w kontekście przesłanki wymienionej w art. 16 ust. 2 ustawy i wobec negatywnego wyniku tej oceny, prawidłowo zastosowało regulację art. 157 §3 k.p.a.;

2) obrazę art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez sporządzenie uzasadnienia nie zawierającego oceny przyjętego stanu faktycznego sprawy w zakresie dotyczącym przedstawionego przez Kolegium powodu odmowy wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji, a wskazującego na okoliczność, iż argumenty sformułowane we wniosku WIOŚ nie odnoszą się do naruszenia wymogów ochrony środowiska, a w dalszej kolejności pominięcie wskazanego motywu w rozważaniach prawnych, jak również - cechującego się brakiem spójności pomiędzy wywodami Sądu dotyczącymi wykładni art. 16 ust. 2 ustawy a zawartymi w nim wskazaniami co do dalszego postępowania;

3) obrazę art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., poprzez przyjęcie, że w przedmiotowej sprawie zaistniały podstawy do uchylenia decyzji obu instancji, sprowadzające się do wniosku o naruszeniu przepisu art. 157 § 3 k.p.a., podczas gdy - w istniejącym stanie faktycznym i prawnym sprawy - Kolegium, wbrew ocenie WSA w Opolu, nie dopuściło się naruszenia art. 157 § 3 k.p.a., albowiem dokonało oceny legitymacji WIOŚ z uwzględnieniem art. 16 ust. 2 ustawy i w konsekwencji jej negatywnego wyniku prawidłowo odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności.

Autor skargi kasacyjnej sformułował wniosek o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Opolu oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Uzasadniając zarzut naruszenia art. 1 § 1 i § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych, strona podniosła, iż Sąd pierwszej instancji powinien poddać szczególnie gruntownej analizie te wszystkie aspekty sprawy, w których istnieją wątpliwości, a ustalenia organów są odmienne od wniosków i twierdzeń strony. Zarazem z treści uzasadnienia powinno wynikać, iż sąd przeanalizował wszystkie zarzuty zamieszczone w skardze, konfrontując je z ustaleniami poczynionymi przez organy prowadzące postępowanie i z materiałem dowodowym sprawy.

W analizowanej sprawie kontrola WSA została przeprowadzona w sposób nieprawidłowy, albowiem Sąd orzekający dokonał oceny legalności decyzji Kolegium, pomijając okoliczność, że Kolegium oceniło legitymację WIOŚ pod kątem jego uprawnień wynikających z art. 16 ust. 2 ustawy. Strona przeciwna dała temu wyraz w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] stycznia 2009r., wskazując, że argumenty sformułowane przez wnioskodawcę (zarzut, iż "nie przeprowadzono przez biegłego urbanistę lub architekta postępowania w zakresie sporządzenia projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy ze szczególnym uwzględnieniem w tej decyzji wymogów ochrony środowiska") nie odnoszą się do naruszenia wymogów ochrony środowiska. Kolejną zaś decyzją z dnia [...] grudnia 2010r., Kolegium utrzymało w mocy ww. decyzję własną, argumentując m. in., że zaskarżona decyzja z dnia [...] stycznia 2009r. "jest prawidłowa i zgodna z prawem". Tymczasem Sąd pierwszej instancji, pomimo uwzględnienia przywołanej okoliczności w przyjętym stanie faktycznym sprawy, zupełnie pominął ją w wywodach prawnych uzasadnienia, prowadząc je w sposób sugerujący, jakoby Kolegium, błędnie interpretując art. 19 ustawy, nie podjęło się w przedmiotowej sprawie oceny legitymacji WIOŚ w aspekcie przesłania określonej w art. 16 ust. 2 ustawy. W konsekwencji Sąd niezasadnie stwierdził, iż Kolegium "nie wzięło pod uwagę", że "(...) w sytuacji stwierdzenia nieprawidłowości w zakresie ochrony środowiska w działalności organów administracji organy Inspekcji posiadają uprawnienia do inicjowania postępowania, w tym postępowań nadzwyczajnych również w sprawach o ustalenie warunków zabudowy. Wcześniej zaś, dokonując wykładni wskazanego wyżej przepisu ustawy, Sąd skonkludował, że: "W tych warunkach obowiązkiem organu właściwego w sprawie stwierdzenia nieważności kwestionowanej przez Inspektora decyzji było ustalenie, czy wskazane zostały nieprawidłowości, o których mowa jest w art. 16 ust. 2 ustawy, a następnie, po ustaleniu tej okoliczności, wszczęcie z urzędu postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji wraz z zapewnieniem w nim udziału jego inicjatorowi (...)". Tymczasem, w analizowanej sprawie Kolegium wywiązało się z podkreślanego przez Sąd obowiązku ustalenia, czy wskazane zostały nieprawidłowości, o których mowa jest w art. 16 ust. 2 ustawy i dochodząc do przekonania, że we wniosku WIOŚ nie opisano nieprawidłowości, o których mowa w tym przepisie, zgodnie z art. 157 § 3 k.p.a. odmówiło wszczęcia postępowania.

Przechodząc do omówienia zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. strona argumentowała, iż z treści uzasadnienia wyroku powinno wynikać, że sąd przeanalizował wszystkie zarzuty zamieszczone w skardze, konfrontując je z ustaleniami poczynionymi przez organy prowadzące postępowanie i z materiałem dowodowym sprawy. WSA, przyjmując w ustaleniach faktycznych, że Kolegium, odnosząc się do wniosku WIOŚ stwierdziło w motywach decyzji, iż argumenty w nim zawarte nie dotyczą naruszenia wymogów ochrony środowiska, pominął całkowicie przywołaną okoliczność w dalszej części uzasadnienia wyroku. W uzasadnieniu tym zawarto zaś konstatację, zgodnie z którą na gruncie niniejszej sprawy należało uznać, iż w świetle art. 16 ust. 2 ustawy WIOŚ mógł być inicjatorem postępowania administracyjnego w przedmiocie stwierdzenia nieważności, gdyż w razie zaktualizowania się przesłanki, o jakiej mowa w art. 16 ust. 2 ustawy, ustawodawca przyznał temu organowi w treści art. 16 ust. 2 pkt 1 ustawy uprawnienie do wystąpienia z wnioskiem o wszczęcie postępowania administracyjnego, a takim postępowaniem jest postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji. Sąd orzekający nie odniósł jednak powyższej konkluzji do wcześniej opisanego elementu stanu faktycznego, ani też w żaden sposób nie skomentował, czy Kolegium zasadnie przyjęło, że w przedmiotowej sprawie nie "zaktualizowała się przesłanka, o jakiej mowa w art. 16 ust. 2 ustawy". Sąd I instancji przywołał natomiast argumenty przedstawione przez WIOŚ we wniosku o wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy, które - zdaniem tego organu - miałyby potwierdzać okoliczność istnienia "nieprawidłowości w zakresie ochrony środowiska", konkludując, że: "W tych warunkach obowiązkiem organu właściwego w sprawie stwierdzenia nieważności kwestionowanej przez Inspektora decyzji było ustalenie, czy wskazane zostały nieprawidłowości, o których mowa jest w art. 16 ust. 2 ustawy, a następnie, po ustaleniu tej okoliczności, wszczęcie z urzędu postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji (...)". W tym miejscu należy zauważył, że pomiędzy przyjętym przez Sąd orzekający stanem faktycznym sprawy, a jego rozważaniami prawnymi brakuje spójności. Uzasadnienie prawne wyroku WSA nie przystaje bowiem do przywołanego, również w motywach wyroku, stanu faktycznego sprawy, zgodnie z którym Kolegium dokonało oceny argumentacji wnioskodawcy w kontekście art. 16 ust. 2 ustawy. Tymczasem wywód Sądu koncentruje się na sytuacji, w której analiza przesłanek z art. 16 ust. 2 ustawy w ogóle nie została przez organ właściwy do stwierdzenia nieważności decyzji podjęta, co jest oczywiście nieuzasadnione w świetle powyższych wskazań. W konsekwencji w uzasadnieniu wyroku WSA nie zawarto stanowiska co do całości stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia, co uzasadnia zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a.. Nadto, w ramach omawianego zarzutu, podniósł, że w uzasadnieniu Sądu I instancji zachodzi także niespójność pomiędzy zawartą w rozważaniach prawnych Sądu wykładnią art. 16 ust. 2 ustawy a wskazaniami co do dalszego postępowania. Z jednej bowiem strony, w ocenie Sądu, obowiązkiem organu właściwego w sprawie stwierdzenia nieważności kwestionowanej przez Inspektora decyzji było pierwotnie ustalenie, czy wskazane zostały nieprawidłowości, o których mowa jest w art. 16 ust. 2 ustawy, a następnie dopiero, po ustaleniu tej okoliczności, wszczęcie z urzędu postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji. Z drugiej zaś strony, rekapitulując stan prawny znajdujący zastosowanie w przedmiotowej sprawie, Sąd wywiódł, że w sprawie tej doszło do odmowy wszczęcia postępowania nieważnościowego w sytuacji - jak wskazał Sąd - posiadania przez wnioskodawcę legitymacji do wystąpienia z takim żądaniem, co stanowi naruszenie art. 157 § 3 k.p.a.. Formułując zaś wskazania co do dalszego postępowania, Sąd wyjaśnił, że wynikają one wprost z rozważań prawnych i sprowadzają się w konsekwencji do uznania przez organ, iż legitymacja skarżącego wynika z art. 16 ust. 2 pkt 1 ustawy. Mając powyższe na uwadze, po stronie organu powstaje uzasadniona wątpliwość, czy - zgodnie z przedstawioną przez Sąd wykładnią art. 16 ust. 2 ustawy - należy pierwotnie ustalić, czy wniosek WIOŚ faktycznie przywołuje okoliczności świadczące o nieprawidłowościach w zakresie ochrony środowiska, a następnie dopiero rozstrzygnąć w zakresie wszczęcia z urzędu postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji, czy też prawidłowym jest przyjęcie, że WIOŚ co do zasady posiada legitymację do żądania wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji i sam fakt złożenia takiego wniosku do organu właściwego obliguje do wszczęcia postępowania nieważnościowego - bez uprzedniego zbadania w postępowaniu wstępnym (poprzedzającym analizę decyzji pod kątem przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a.), czy podane we wniosku argumenty uzasadniają twierdzenie o nieprawidłowościach w zakresie ochrony środowiska. W konsekwencji, na skutek opisanej wyżej niespójności, brakuje jednoznacznego wskazania Sądu co do dalszego postępowania w przedmiotowej sprawie, gwarantującego doprowadzenie czynności procesowych organu wyższego stopnia w niniejszej sprawie do zgodności z prawem.

Z kolei omawiając zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. strona podniosła, iż w przedmiotowej sprawie, uchylając decyzje obu instancji, Sąd stwierdził, że powodem takiego rozstrzygnięcia jest naruszenie przepisu art. 157 § 3 k.p.a., albowiem - w ocenie Sądu - organ odwoławczy dokonał błędnej wykładni art. 16 ust. 2 i 3 w związku z art. 19 ustawy i nie wziął pod uwagę, że w sytuacji stwierdzenia nieprawidłowości w zakresie ochrony środowiska w działalności organów administracji organy Inspekcji posiadają uprawnienia do inicjowania postępowania, w tym postępowań nadzwyczajnych również w sprawach o ustalenie warunków zabudowy. W konsekwencji zaś - zdaniem Sądu - doszło do odmowy wszczęcia postępowania nieważnościowego w sytuacji posiadania przez wnioskodawcę legitymacji do wystąpienia z takim żądaniem, co stanowi naruszenie art. 157 § 3 k.p.a.. Z takim stanowiskiem Sądu nie sposób się jednak zgodzić. W myśl art. 16 ust. 2 pkt 1 ustawy w razie stwierdzenia nieprawidłowości w zakresie ochrony środowiska w działalności organów administracji państwowej i rządowej oraz organów samorządu terytorialnego, organy Inspekcji Ochrony Środowiska kierują wystąpienie, którego treścią może być w szczególności wniosek o wszczęcie postępowania administracyjnego. Zgodnie ze stanowiskiem Sądu, w takiej sytuacji obowiązkiem organu właściwego w sprawie stwierdzenia nieważności kwestionowanej przez Inspektora decyzji było ustalenie, czy we wniosku istotnie wskazane zostały nieprawidłowości, o których mowa jest w art. 16 ust. 2 ustawy. Ustalenie powyższej okoliczności, zdaniem strony przeciwnej i jak się wydaje również w ocenie Sądu I instancji, powinno nastąpić we wstępnej fazie postępowania, przed ewentualnym wszczęciem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Czynności organu po wszczęciu postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji winny bowiem skupiać się na badaniu kwestionowanego aktu z punktu widzenia przesłanek określonych w art. 156 § 1 k.p.a..

Dalej, iż WIOŚ we wniosku z dnia [...] września 2008r., uzupełnionym pismem z dnia [...] grudnia 2008r., wniósł o wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] kwietnia 2004r.. Strona podkreśliła, iż w sprawie "nie przeprowadzono przez biegłego urbanistę lub architekta postępowania w zakresie sporządzenia projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy ze szczególnym uwzględnieniem w tej decyzji wymogów ochrony środowiska". Tak sformułowane uzasadnienie wniosku o wszczęcie postępowania z powołaniem się na regulację art. 16 ust. 2 ustawy nie prowadziło do "zaktualizowania się przesłania", o jakiej mowa w ww. przepisie, albowiem przywołane okoliczności - niezależnie od faktycznego stanu rzeczy - nie dotyczą nieprawidłowości z "zakresu ochrony środowiska w działalności organów". Decyzja o warunkach zabudowy, ze swej istoty ma za zadanie ustalenie warunków zabudowy w sposób zgodny z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Ewentualna wada decyzji polegająca na tym, iż projekt decyzji zostałby przygotowany z pominięciem wymogu jego sporządzenia przez osobę wpisaną na listę izby samorządu zawodowego urbanistów albo architektów (art. 60 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym), w żaden sposób nie może być kwalifikowana w kategorii nieprawidłowości z zakresu ochrony środowiska. Skoro zaś WIOŚ nie wskazał na ewentualne inne nieprawidłowości tej decyzji, wobec niestwierdzenia nieprawidłowości w zakresie ochrony środowiska, zasadnym było odmówienie na podstawie art. 157 § 3 k.p.a. wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności opisanej wyżej decyzji o warunkach zabudowy. Na etapie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy argumentacja Wojewódzkiego Inspektora została wprawdzie rozszerzona i organ ten przywołał nadto okoliczność wydanego w postępowaniu sądowoadministracyjnym wyroku ze skargi na postanowienie Kolegium w przedmiocie odstąpienia od nałożenia obowiązku sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko planowanego przedsięwzięcia, dla którego Prezydent Miasta Opola nie wydał decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na jego realizację. Co jednak znamienne, nowa okoliczność nie dotyczyła kwestionowanej decyzji o warunkach zabudowy, a WIOŚ nie wnosił o zbadanie w trybie nadzwyczajnym aktu wydanego w postępowaniu środowiskowym. W tym stanie sprawy utrzymanie w mocy decyzji Kolegium z dnia [...] stycznia 2009r. było jak najbardziej uzasadnione. Tymczasem, zdaniem Sądu I instancji, w sprawie doszło do odmowy wszczęcia postępowania nieważnościowego w sytuacji posiadania przez wnioskodawcę legitymacji do wystąpienia z takim żądaniem, co stanowi naruszenie art. 157 § 3 k.p.a., które miało wpływ na wynik sprawy. W ocenie strony przeciwnej, powyższa konstatacja Sądu orzekającego jest nieuprawniona. O ile bowiem WIOŚ służy prawo inicjowania postępowań w myśl art. 16 ust. 2 ustawy, to w analizowanym stanie faktycznym organ ten nie wykazał, by rzeczywiście zachodziły przesłanki warunkujące wszczęcie postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji, a zatem odmowa wszczęcia postępowania orzeczona przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu na podstawie art. 157 § 3 k.p.a. była w pełni uzasadniona i nie prowadziła do naruszenia wskazanego przepisu, które miałoby wpływ na wynik sprawy.

W ocenie strony, każdy postawiony zarzut, w ramach wskazanej podstawy skargi kasacyjnej potwierdza, że Sąd I instancji dopuścił się naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jak już podkreślono powyżej, wpływ ten polega na nieuzasadnionym uchyleniu prawidłowych decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego wydanych w pierwszej i drugiej instancji mimo braku uchybień, na które powołuje się w uzasadnieniu wyroku Sąd orzekający, i nakazaniu ponownego przeprowadzenia postępowania.

Skargę kasacyjną złożył także A. J., zaskarżając wyrok w całości zarzucił naruszenie prawa materialnego, a mianowicie art. 16 ust. 2 ustawy, poprzez jego błędną wykładnię, a mianowicie przyjęcie, że WIOŚ w ramach postępowania zakończonego ostateczną decyzją wydaną przez Prezydenta Miasta Opola z dnia [...] kwietnia 2008r. posiada status strony postępowania i upoważniony jest do wystąpienia z wnioskiem o stwierdzenie nieważności tej decyzji. Nadto naruszenie prawa procesowego, art. 157 § 2 k.p.a. poprzez przyjęcie, że WIOŚ był uprawniony do wystąpienia z wnioskiem o wszczęcie postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] lipca 2008r.. Autor skargi kasacyjnej wniósł o uchylenie wyroku WSA i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania ewentualnie zmianę wyroku WSA poprzez oddalenie skargi Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w Opolu, zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Uzasadniając strona wskazała, iż zgodnie z brzmieniem art. 157 §2 k.p.a. legitymację czynną umożliwiającą zainicjowanie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji posiada m.in. strona postępowania. Z kolei w myśl art. 19 ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska organom inspekcji ochrony środowiska przysługują prawa strony w postępowaniu administracyjnym i postępowaniu przed sądem administracyjnym pod warunkiem zgłoszenia swojego udziału w postępowaniu. Bezsprzecznie z akt sprawy wynika, że w postępowaniu administracyjnym prowadzonym przez Prezydenta Miasta Opola - zakończonym wydaniem decyzji z dnia [...] kwietnia 2008r. - WIOŚ nie występował w roli strony postępowania. W ramach prowadzonego postępowania organ nie dokonał stosownego zgłoszenia. Tak więc w trakcie prowadzonego postępowania administracyjnego nie został zrealizowany warunek uprawniający do legitymowania się przez WIOŚ prawem do posiadania statusu strony postępowania.

Ustawodawca w art. 157 §2 k.p.a. precyzyjnie określił, który z podmiotów biorących udział w postępowaniu administracyjnym jest ustawowo upoważniony do wszczęcia nadzwyczajnego postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji. Obligatoryjnym obowiązkiem jest posiadanie statusu strony postępowania. W ustawie o Inspekcji Ochrony Środowiska przedstawione zostały warunki, po spełnieniu których organ inspekcji ochrony środowiska upoważniony jest do wzięcia udziału w postępowaniu na prawach strony. Odwołując się do generalnej zasady racjonalnego ustawodawcy, należy przyjąć, że uzyskanie przez organy inspekcji ochrony środowiska statusu strony musi być poprzedzone odpowiednią czynnością procesową, a więc zgłoszeniem swojego udziału w sprawie. Także wykładnia gramatyczna przepisu - art. 19 ustawy - prowadzi do wniosku, że mamy do czynienia z upoważnieniem warunkowym. Dopiero spełnienie precyzyjnie określonego warunku, a więc dokonanie zgłoszenia, wywołuje skutek w postaci uzyskania prawa strony w trakcie prowadzonego postępowania administracyjnego.

Zdaniem strony postępowania z treści art. 16 ust. 2 ustawy wbrew twierdzeniom WSA, nie wynika aby organy inspekcji ochrony środowiska były upoważnione do wszczynania nadzwyczajnego postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji. Użyte w ust. 2 art. 16 ww. ustawy pojęcie wszczęcia postępowania administracyjnego powinno być rozumiane jako prawo do inicjowania postępowania przed organami pierwszej instancji. Tymczasem wszczęcie postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji uwarunkowane jest od istnienia w obrocie prawnym ostatecznej decyzji administracyjnej. Konkludując nie spełnienie przez organ inspekcji ochrony środowiska warunku, o mowa w art. 19 ustawy, a także wykroczenie poza zakres ustawowego upoważnienia z art. 16 ust. 2 ustawy skutkować winno oddaleniem skargi WIOŚ na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej bowiem według art. 183 § 1 p.p.s.a., rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyć się musiała wyłącznie do zbadania zawartych w skardze kasacyjnej zarzutów.

W myśl art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej. Oznacza to, że zakres rozpoznania sprawy wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. W przypadku, gdy strona w skardze kasacyjnej zarzuca zarówno naruszenie przepisów postępowania jak i naruszenie prawa materialnego, w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlega zarzut naruszenia przepisów postępowania, albowiem jedynie prawidłowo ustalony stan faktyczny może być przedmiotem subsumcji do dyspozycji przepisu prawa materialnego.

W rozpoznawanej sprawie zarzuty skarg kasacyjnych obejmują zarówno zarzuty naruszenia przepisów postępowania, jak i przepisów prawa materialnego, przy czym żaden z nich nie zasługuje na uwzględnienie.

Przystępując w pierwszej kolejności do analizy trzech zarzutów procesowych, sformułowanych przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie znajdują one potwierdzenia po lekturze orzeczenia Sądu I instancji. Nie sposób podzielić zarzutu naruszenia art. 1 § 1 i § 2 Prawa o ustroju sądów administracyjnych, z uwagi na brak wskazania konkretnie oznaczonej normy procesowej. Przepisy art. 1 § 1 i § 2 Prawa o ustroju sądów administracyjnych są przepisami ustrojowymi normującymi zakres kontroli działalności administracji publicznej. Nie określa natomiast reguł postępowania sądowoadministracyjnego, albowiem te zawarte są w p.p.s.a.. Zarzut naruszenia powołanego przepisu ustawy ustrojowej nie może zatem stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej, o jakiej mowa w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. (por. wyroki NSA: z dnia 23 listopada 2010r., sygn..akt I GSK 445/10; z dnia 14 kwietnia 2011r., sygn.akt I OSK 58/11; z dnia 1 września 2011r., sygn.akt I OSK 1500/10 - http://orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query). Naczelny Sąd Administracyjny nie jest natomiast uprawniony, ani tym bardziej zobowiązany ustalać istoty postawionego przez autora skargi kasacyjnej zarzutu.

Kolejny z zarzutów, naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., nie znajduje oparcia, gdyż uzasadnienie zaskarżonego orzeczenia wskazuje, jaki stan faktyczny sprawy został przez sąd przyjęty za podstawę orzekania. Sąd I instancji wypowiedział się, iż organy nie rozważyły przesłanek z art. 16 ust. 2 pkt 1 ustawy i nie zbadały w tym kontekście, czy wskazywane we wniosku o wszczęcie postępowania o stwierdzenie nieważności argumenty przemawiają za oceną, iż miało miejsce naruszenie przepisów ochrony środowiska. Z taka oceną Sądu I instancji należy się zgodzić, znajduje ona potwierdzenie w treści rozstrzygnięć organów. Rozpatrując wniosek w pierwszej instancji organ skupił się na przytoczeniu brzmienia całego art. 16 ustawy i lakonicznie stwierdził, iż argumenty sformułowane przez wnioskodawcę w istocie nie odnoszą się do naruszenia wymogów ochrony środowiska. Tak lakonicznie sformułowane uzasadnienie nie potwierdza przeprowadzenia w sprawie analizy stanu faktycznego w kontekście art. 16 ust. 2 ustawy. Z kolei w II instancji organ skupił się na rozważaniach w kwestii uprawnienia wnioskodawcy w kontekście art. 19 ustawy, podkreślając, iż organ Inspekcji Ochrony Środowiska nie brał udziału w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy i z tego względnie jest wypełniona dyspozycja tej normy. Lektura uzasadnień wyeliminowanych z obrotu prawnego decyzji potwierdza, iż nie przeprowadzona została stosowna analiza ustalonego stanu faktycznego w świetle art. 16 ust. 2 pkt 1 ustawy. Przepis ten, jak prawidłowo wskazuje Sąd I instancji, jest źródłem legitymacji organu Inspekcji Ochrony Środowiska. Stanowi on, iż w razie stwierdzenie nieprawidłowości w zakresie ochrony środowiska w działalności organów, o których mowa w ust. 1, organy Inspekcji Ochrony Środowiska kierują wystąpienie, którego treścią może być w szczególności wniosek o wszczęcie postępowania administracyjnego. Warto podkreślić, iż ustawodawca nie wprowadził zastrzeżenia, iż chodzi tutaj wyłącznie o postępowanie administracyjne "podstawowe", a zatem nie jest wykluczone wystąpienie przez taki organ z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji, czy o wznowienie postępowania administracyjnego. Prawidłowo wywiódł Sąd I instancji, iż w świetle art. 16 ust. 2 ustawy Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska w Opolu mógł być inicjatorem postępowania administracyjnego w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy, gdyż w razie zaktualizowania się przesłanki o jakiej mowa w art. 16 ust. 2 ustawy, ustawodawca przyznał temu organowi w treści art. 16 ust. 2 pkt 1 ustawy uprawnienie do wystąpienia z wnioskiem o wszczęcie postępowania administracyjnego, a takim postępowaniem jest z całą pewnością postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Obowiązkiem organu było zatem, na co wskazał Sąd I instancji, ustalenie, czy wskazane zostały nieprawidłowości, o których mowa jest w art. 16 ust. 2 ustawy, a następnie, po ustaleniu tej okoliczności, wszczęcie z urzędu postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji wraz z zapewnieniem w nim udział jego inicjatorowi, bez względu na to, czy uczestniczył on w postępowaniu zwykłym o ustalenie warunków zabudowy, czy też nie. Okoliczność udziału we wcześniejszym, odrębnym postępowaniu jest bez znaczenia dla ustalenia uprawnienia do wystąpienia przez wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska z wnioskiem o wszczęcie postępowania nieważnościowego. Omawiany przepis daje uprawnienie uwarunkowane jedynie stwierdzeniem nieprawidłowości w zakresie ochrony środowiska w działalności organów, o których mowa w ust. 1 art. 16 ustawy. Argumentacja Sądu I instancji jest spójna i zasługująca na uwzględnienie. Wbrew zarzutowi Samorządowego Kolegium Odwoławczego w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd wyraźnie wskazał, iż z konstrukcji omawianego przepisu niewątpliwie w pierwszej kolejności wynika konieczność stwierdzenia nieprawidłowości w zakresie ochrony środowiska w działalności organów, o których mowa w ust. 1 art. 16 ustawy. Po ustaleniu, iż faktycznie takie nieprawidłowości w opisanym zakresie występują, wówczas organy Inspekcji Ochrony Środowiska mogą wystąpić o wszczęcie postępowania. Wbrew twierdzeniom Kolegium Sąd I instancji jednoznacznie wskazał na przepis art. 16 ust. 2 pkt 1 ustawy, który należy odczytywać w sposób już przedstawiony. Bezsprzecznie natomiast rozważania organu nie były prowadzone w kontekście tej właśnie normy prawnej, a nawet jeżeli organ twierdzi odmiennie, to nie odzwierciedlił swego stanowiska w sposób umożliwiający jego weryfikacje.

W kontekście powyższych uwag za niezasadny trzeba uznać także ostatni z zarzutów Samorządowego Kolegium Odwoławczego – naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 pkt c p.p.s.a.. Jak zostało już wykazane organ nie przeprowadził oceny legitymacji organu Inspekcji Ochrony Środowiska do wstąpienia z wnioskiem o stwierdzenie nieważności zatem bezpodstawnie rozstrzygnął w oparciu o art. 157 § 3 k.p.a..

Przechodząc do skargi kasacyjnej A. J. w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zwrócić trzeba uwagę na sposób sformułowania zarzutów. Autor skargi kasacyjnej wskazał bowiem jedynie na odpowiednie przepisy prawa materialnego, art. 16 ust. 2 i art. 19 ustawy oraz przepis postępowania – art. 157 § 2 k.p.a., nie wskazując na ich powiązanie z odpowiednimi przepisami ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego jest natomiast kontrolą sądowoadministracyjną, nie administracyjną. Abstrahując, zarzuty skargi kasacyjnej nie zasługują na uwzględnienie. Niewątpliwie, na co zwrócono już uwagę, przepis art. 16 ust. 2 ustawy nie precyzuje jakiego rodzaju postępowanie może na swój wniosek próbować wszcząć organ Inspekcji Ochrony Środowiska. Nie ma oparcia w przepisach prawa ograniczenie, jakie sugeruje autor skargi kasacyjnej, wyłącznie do postępowania przed organem I instancji, postępowania "podstawowego". Skarżący kasacyjnie również nie wskazuje przepisu, w oparciu o który wywodzi swe racje. Lakonicznie powołuje się na przepis art. 16 ust. 2 ustawy ,jednakże nie uzasadnia swego wyboru. Z kolei zarzut naruszenia art. 19 ustawy nie może znaleźć uzasadnienia wobec wskazania Sądu I instancji, iż przepis art. 19 ustawy jest regulacją szczególną, odnoszącą się do udziału wskazanego organu jedynie w konkretnym postępowaniu zwykłym i przy tym będącym w toku. I dalej, iż regulacja ta nie dotyczy organów Inspekcji Ochrony Środowiska, w tym także w postępowaniu w trybach nadzwyczajnych, jeśli skonkretyzuje się warunek z art. 16 ust. 2 ustawy tj. w razie stwierdzenie nieprawidłowości w zakresie ochrony środowiska w działalności organów administracji. Przywołane stanowisko w pełni zasługuje na uwzględnienie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Ostatni z zarzutów A. J., naruszenia art. 157 § 2 k.p.a. nie znajduje oparcia wobec wyczerpującej argumentacji Sądu I instancji, przywołanej w całości w stanie faktycznym niniejszego uzasadnienia.

W świetle powyższego, zarzuty skarg kasacyjnych odnoszące się do przytoczonych wyżej kwestii uznać należy za niezasadne. W konsekwencji, stwierdzić należy, iż także zarzuty kwestionujące ogólnie prawidłowość oceny Sądu I instancji co do legalności kontrolowanych decyzji nie są trafne.

Z tych wszystkich względów, skoro skargi kasacyjne nie zostały oparte na usprawiedliwionych podstawach, na mocy art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.