Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 666/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2015-10-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 3 pkt 13, art. 34 ust. 1 i 3, art. 35 ust. 1 pkt 1-4, art. 37 ust. 2, art. 51 ust. 1pkt 3, ust. 4, ust. 7
journal: Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
law: Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Świstak (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Barbara Drzazga Sędzia WSA Danuta Rzyminiak - Owczarczak Protokolant St. sekretarz sąd. Katarzyna Fornalik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 października 2015 r. sprawy ze skargi L. K. i Ł.K. na decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] 2015 r. Nr [...] w przedmiocie odstąpienia od nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu p. z dnia [...] 2015r. nr [...], II. zasądza od Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżących kwotę 757zł (siedemset pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] 2013 r., nr [...] , znak [...] Starosta P. udzielił na rzecz inwestora - "A" Sp. jawna w P. pozwolenia na budowę oraz zatwierdził projekt budowlany budynku usługowego (restauracji) zlokalizowanego na działce nr ew. [...] w B., Gm. T. , rejon ul. S..

Decyzja powyższa stała się ostateczna z dniem 2 września 2013 r. wobec umorzenia przez Wojewodę Wielkopolskiego decyzją z tej samej daty, nr [...] postępowania odwoławczego prowadzonego w następstwie zaskarżenia jej przez L. i Ł. K.. Umarzając postępowanie odwoławcze Wojewoda wskazał, że inwestycja na działce nr [...] stanowiącej własność inwestora pozostaje bez wpływu na nieruchomości sąsiednie i co za tym idzie wnoszący odwołanie nie są stronami postępowania w rozumieniu art. 28 K.p.a. w zw. z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego.

Po uzyskaniu przez decyzję z dnia 18 czerwca 2013 r. udzielającą pozwolenia na budowę przymiotu ostateczności inwestor zrealizował objęte nią zamierzenie inwestycyjne. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla powiatu P. (dalej: "Inspektor Powiatowy") decyzją z dnia 29 maja 2014 r. udzielił pozwolenia na użytkowanie budynku usługowego – restauracji kat. XVII, zlokalizowanego na działce ewid. Nr [...] przy ul. S. 24a w B., gm. T., wskazując iż powyższa inwestycja została zrealizowana w oparciu o decyzję Starosty P. o pozwoleniu na budowę z dnia [...] 2013 r., nr [...] .

Wyrokiem z dnia 20 marca 2014 r., sygn. II SA/Po 1131/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu po rozpoznaniu sprawy ze skargi L. K. i Ł. K. na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] 2013 r. Nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego uchylił zaskarżoną decyzję.

Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 20 marca 2014 r. stał się prawomocny z dniem 31 lipca 2014 r. wobec niezaskarżenia go skargą kasacyjną przez którąkolwiek ze stron.

Decyzją ostateczną z dnia [...] 2014 r. Wojewoda Wielkopolski po ponownym rozpoznaniu odwołania L. i Ł. K. od decyzji o pozwoleniu na budowę przedmiotowej inwestycji uchylił decyzję Starosty P. z dnia [...] 2013 r., nr [...] w całości i umorzył postępowanie organu I instancji.

W dniu 21 listopada 2014 r. do Inspektora Powiatowego wpłynął wniosek L. i Ł. K. o wznowienie postępowania zakończonego wyżej opisaną decyzją z dnia 29 maja 2014 r. o pozwoleniu na użytkowanie budynku usługowego – restauracji. Wnioskodawcy wskazali, iż Wojewoda Wielkopolski po rozpoznaniu ich odwołania od decyzji Starosty P. z dnia [...] 2013 r., nr [...] w sprawie pozwolenia na budowę, decyzją z dnia [...] 2014 r. uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie Starosty P. o pozwoleniu na budowę budynku usługowego restauracji na działce ewid. Nr [...] przy ul. S. 24a w B. i umorzył postępowanie w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę tego budynku z uwagi, iż obiekt ten został już zrealizowany.

W dniu 3 lutego 2015 r. Inspektor Powiatowy wznowił z urzędu postępowanie w sprawie zakończonej ostateczną decyzją z dnia 29 maja 2014 r. o pozwoleniu na użytkowanie przedmiotowego budynku usługowego – restauracji, a następnie decyzją z dnia [...] 2015 r., nr [...] uchylił pozwolenie na użytkowanie tego obiektu i rozstrzygnął co do istoty sprawy, odmawiając udzielenia pozwolenia na jego użytkowanie.

Jednocześnie w dniu [...] 2015 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla powiatu P. wydał decyzję (znak: [...] ), którą na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 51 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane oraz art. 104 i art. 108 § 1 K.p.a. odstąpił od nałożenia na inwestora obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych przy zrealizowanym budynku usługowym - restauracji, zlokalizowanym na działce nr ewid. [...], przy ul. S. 24a w B., gm. T., w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem.

W uzasadnieniu decyzji organ przedstawił dotychczasowy przebieg postępowań dotyczących przedmiotowej inwestycji, a następnie po przytoczeniu treści art. 50 i 51 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane stwierdził, iż w rozpatrywanej sprawie występuje szczególny przypadek zrealizowania inwestycji budowlanej przy braku pozowania na budowę.

Dalej organ zauważył, iż dysponuje dokumentacją odbiorową obiektu, projektem budowlanym przedmiotowego budynku oraz decyzją pozwolenia na jego budowę, które to materiały zostały włączone do akt niniejszej sprawy. Ponadto stwierdzono, że inwestor złożył kompletny wniosek o wydanie pozwolenia na użytkowanie budynku usługowego - restauracji, zlokalizowanego na działce nr ewid. [...], przy ul. S. 24a w B., gm. T., w następstwie którego pracownicy Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego dla powiatu P. przeprowadzili obowiązkową kontrolę. W protokole z tej kontroli odnotowano, że budynek wykonano zgodnie z ustaleniami i warunkami pozwolenia na budowę oraz że w całości nadaje się do użytkowania. Skutkiem tego było wydanie w dniu 29 maja 2014 r. decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Ponadto Inspektor Powiatowy ustalił, że dla działki nr ewid. [...], przy ul. S. 24a w B., gm. T. obowiązuje ten sam miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, w oparciu o który Starosta P. wydał pozwolenie na budowę w dniu [...] 2013 r. (uchwała Rady Gminy T. nr [...] z dnia [...] 1995r., [...]), zgodnie z którym działka ta znajduję się na terenie oznaczonym symbolem MG - teren istniejącej i projektowanej zabudowy mieszkaniowej z pawilonami usługowo-handlowymi. Zgodnie z jego treścią dla terenu MG:

utrzymuje się 3 istniejące budynki mieszkalne o charakterze jednorodzinnym;

do likwidacji przeznacza się istniejące obiekty gospodarcze towarzyszące zabudowie mieszkaniowej;

projektuje się 6 budynków jednorodzinnych o charakterze wolno-stojącym, max - 2 kondygnacyjnych ze stromymi dachami;

od strony ul. S. dopuszcza się na poszczególnych działkach budowlanych - istniejących i projektowanych - pawilony usługowo-handlowe parterowe o dużym przeszkleniu od strony ulic i o wysokich walorach architektonicznych;

w przypadku większego poboru mocy przez obiekty usługowe niż określono to w planie, zajdzie potrzeba lokalizacji stacji transformatorowej w jednym z tych obiektów;

wskazane jest wprowadzenie pasa zieleni wzdłuż wschodniej granicy terenu.

Według organu z analizy przedłożonego projektu budowlanego nie wynika, aby przedmiotowa inwestycja naruszała którekolwiek z zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ani by projekt budowlany został sporządzony niezgodnie z obowiązującymi warunkami technicznymi czy przepisami regulującymi zakres i formę projektu budowlanego. Zatem skoro nie zachodzi konieczność nałożenia na inwestora obowiązków określonych w art. 51 ustawy Prawo budowlane możliwe jest odstąpienie od ich nałożenia i w ten sposób rozstrzygnięcie sprawy co do istoty. Zdaniem organu w świetle cytowanego wyżej przepisu należy uznać, że nie ma podstaw do nałożenia jakichkolwiek obowiązków w nim przewidzianych - nie zachodzi konieczność wykonania robót i czynności mających na celu doprowadzenie robót już wykonanych do stanu zgodnego z prawem. Jednocześnie podkreślono, że przedmiotowe rozstrzygnięcie kończy procedurę naprawczą budynku usługowego - restauracji, zlokalizowanego na działce nr ewid. [...], przy ul. S. w B. i pozwala użytkować inwestorowi przedmiotowy obiekt.

Natomiast biorąc pod uwagę konsekwencję roszczeń odszkodowawczych inwestora, jakie mogłyby być dochodzone przed sądem z tytułu strat finansowych za brak możliwości legitymowania się ostateczną decyzją pozwalającą legalnie użytkować budynek, organ uznał za zasadne nadać decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności na podstawie art. 108. § 1 K.p.a.

Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika L. K. i Ł. K. zarzucając, iż organ nadzoru budowlanego wydając zaskarżoną decyzję odstąpił od badania czy w istocie wykonana inwestycja pozostaje zgodna z prawem. Wydając to rozstrzygniecie naruszono interes prawny strony odwołującej zwłaszcza, iż organ nie odniósł się od wcześniej wskazywanych przez stronę naruszeń merytorycznych i proceduralnych dokonanych na etapie wydawania decyzji o pozwoleniu na budowę przedmiotowego obiektu budowlanego i w istocie stwierdził jedynie wykonanie obiektu budowlanego zgodnie z uchylonym już pozwoleniem na budowę.

Podniesiono dalej, iż zrealizowana inwestycja negatywnie oddziałuje na nieruchomość odwołujących się, wpływa na obniżenie je wartości, a także na kondycję psychiczną zamieszkujących na jej terenie osób.

Zdaniem strony Inspektor Powiatowy powinien w sposób nie budzący wątpliwości wykazać czy wykonana inwestycja nie koliduje z normami prawnymi wynikającymi z prawa miejscowego. Winien zatem dokonać wykładni przepisów aktu prawa miejscowego - jakim jest plan zagospodarowania przestrzennego i wykazać w sposób jednoznaczny, przy użyciu środków dowodowych, że inwestycja nie narusza ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Ponadto Inspektor Powiatowy nie przeanalizował ewentualnych niedogodności sygnalizowanych przez odwołujących w toku postępowania, takich jak nadmierny hałas od urządzeń wentylacyjnych planowanej restauracji usytuowanych bezpośrednio przy rekreacyjnej części nieruchomości odwołujących (działka nr [...]), czy ewentualny wpływ planowanej inwestycji na środowisko.

Zdaniem strony organ dokonał naruszenia art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego. W sytuacji, gdy przedmiotem postępowania o pozwolenie na użytkowanie jest inwestycja, co do której wyeliminowaniu uległa decyzja o pozwoleniu na budowę, przepis art. 59 ust 7 Prawa budowlanego nie ma zastosowania. W sytuacji natomiast, gdy przepis ten nie podlega zastosowaniu, organy winny ocenić legitymację skargową strony w oparciu o przepis ogólny art. 28 K.p.a. Odmawiając odwołującym przymiotu strony w postępowaniu w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie, jak również w postępowaniu nadzwyczajnym, w przedmiocie wznowienia tegoż postępowania, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla powiatu P. dokonał ponownie bezprawnego pozbawienia odwołujących udziału w postępowaniu administracyjnym dotyczącym kontroli legalności inwestycji zrealizowanej na działce o numerze ewidencyjnym [...], czym naruszył również zasady ogólne prawa administracyjnego. Zdaniem strony zaskarżona decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu P. z dnia 17 lutego 2015 r. jest kontynuacją wcześniejszych uchybień popełnianych przez organy administracji w kolejnych postępowaniach dotyczących przedmiotowej inwestycji.

Ponadto według autora odwołania Inspektor Powiatowy nie dokonał wszechstronnego zabrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, a uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie jest wyczerpujące. W jego opinii naruszono także przepis art. 10 K.p.a. bowiem organ nie wziął po uwagę, że we wcześniejszych stadiach postępowania uniemożliwiono odwołującym aktywny udział. Brak jest także podstaw do zastosowania przepisu art. 108 § 1 K.p.a.

Decyzją z dnia [...] 2015 r., nr [...] Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "Inspektor Wojewódzki") utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji z dnia 17 lutego 2014 r.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wyjaśnił, iż wobec uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę oraz uchylenia decyzji o pozwoleniu na użytkowanie konieczne stało się przeprowadzenia postępowania naprawczego w oparciu o przepisy art. 50- 51 Prawa budowlanego. Przedmiotem tego postępowania było ustalenie jakich czynności winien dokonać inwestor, by zrealizowaną przez siebie inwestycję doprowadzić do stanu zgodności z prawem.

Inspektor Wojewódzki zauważył, iż zgodnie z zapisami uchwały Nr [...] Rady Gminy T. z dnia 5 grudnia 1995 r., w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów działalności gospodarczej we wsi B. ul. S., dla terenu oznaczonego MG tj. (na którym znajduje się działka nr [...]) plan dopuszcza od strony ulicy S. na poszczególnych działkach budowlanych - istniejących i projektowanych - pawilony usługowo - handlowe parterowe o dużym przeszkleniu od strony ulicy i wysokich walorach architektonicznych, nie przewidując przy tym żadnych ograniczeń co do rodzaju prowadzonej działalności usługowej czy handlowej, nie narzucając też żadnych parametrów technicznych dla mających powstać budynków. Zatem, w ocenie organu odwoławczego, usytuowanie budynku usługowego - restauracji na nieruchomości od strony ulicy S. w B. jest z tym planem - jako aktem prawa miejscowego - zgodne.

Inspektor Wojewódzki podzielił też stanowisko organu I instancji co do zgodności zrealizowanej inwestycji z przepisami technicznymi. Przedmiotowa inwestycja jest dokładnie zgodna z zatwierdzonym projektem budowlanym, co zostało szczegółowo zbadane w toku postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na użytkowanie. Okoliczność ta nie jest kwestionowana przez strony. Z tego względu, organ przyjął, że projekt budowlany z kwietnia 2013 r., stanowi dokładne odwzorowanie stanu zrealizowanej inwestycji i może być potraktowany jako inwentaryzacja obiektu. Z zebranego materiału dowodowego nie wynika, by budynek usługowy - restauracja usytuowany w B., przy ul. S. 24a naruszał przepisy techniczno - budowlane, w szczególności zgodny jest on z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie z dnia 12 kwietnia 2002 r., Skarżący również nie podnoszą, iżby zrealizowana inwestycja naruszała przepisy ww. rozporządzenia.

Organ odwoławczy uznał, iż Inspektor Powiatowy, wobec braku stwierdzenia okoliczności, które uzasadniałyby podejmowanie działań przez organ nadzoru budowlanego w ramach ustawowych kompetencji na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z 1994 r. Prawo budowlane, zasadnie odmówił uznania przedmiotowej inwestycji za niezgodną z prawem odmawiając nałożenia obowiązków wynikających z tego przepisu. Inspektor Wojewódzki podzielił w tej sprawie stanowisko Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu P. wyrażone w decyzji z dnia 17 lutego 2015 r.

Zdaniem Inspektora Wojewódzkiego decyzja odstępująca od nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych przy zrealizowanym budynku restauracji, zlokalizowanym w B. przy ul. S. 24a kończy postępowanie naprawcze, przewidziane w art. 50 i art. 51 ustawy Prawo budowlane, czyniąc tym samym zadość powinności doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem.

Skargę na powyższą decyzję wnieśli L. K. oraz Ł. K. reprezentowani przez r.pr. M. I. W uzasadnieniu skargi strona skarżąca powtórzyła zarzuty podniesione w odwołaniu. Ponadto wskazano, iż skarżący kwestionowali legalność przedmiotowej inwestycji już na etapie uzyskiwania pozwolenia na budowę. W obecnym stanie rzeczy wobec faktu, iż przedmiotowa inwestycja została już ukończona, jedynym środkiem czyniącym zadość interesowi skarżących byłoby wydanie decyzji nakazującej rozbiórkę obiektu budowlanego, na mocy art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego i w ten sposób doprowadzenie do stanu zgodności z prawem. Zdaniem skarżących inwestycja ta narusza art. 6 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Odpowiadając na skargę Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Pismem procesowym z dnia 16 września 2015 r. pełnomocnik uczestników postępowania "A" Sp. jawna w P. wniósł o oddalenie skargi jako całkowicie bezzasadnej. Pełnomocnik strony podzielił m.in. ustalenia organów, iż przedmiotowa inwestycja jest zgodna z miejscowym planem zagospodarowani przestrzennego zarówno pod względem funkcji jak i sposobu zagospodarowania. Z treści planu miejscowego przyjętego uchwała nr [...] Rady Gminy T. z dnia [...] 1995 r. wynika, iż działka zabudowana restauracją znajduje się na wyodrębnionym z jednostki "C" obszarze oznaczonym symbolem MG, dla którego wprost dopuszczono w części tekstowej planu od strony ul. S. lokalizację pawilonów usługowo-handlowych. Skoro plan został uchwalony dla terenów działalności gospodarczej (co wynika z tytułu uchwały), to właśnie ta funkcja stanowi funkcję podstawową dla terenu objętego tym planem, co tylko potwierdzają dalsze postanowienia tego planu. Plan nie zawiera jednoznacznych sformułowań zabraniających lokalizowania na przedmiotowym terenie obiektu restauracji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej P.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, to jest kontrolę zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. W myśl przepisu art. 145 § 1 P.p.s.a. Sąd uwzględnia skargę na decyzję lub postanowienie i orzeka o ich uchyleniu w sytuacji, gdy stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a.) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a.), lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a.).

Należy również zaznaczyć, że stosownie do treści z art. 134 P.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Powyższe oznacza, iż sąd obowiązany jest dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji także wtedy, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze.

Rozpatrując sprawę w tak zakreślonej kognicji Sąd uznał, iż skarga zasługiwała na uwzględnienie, aczkolwiek nie z powodów bezpośrednio w niej podniesionych.

Przed przystąpieniem do szczegółowych rozważań należy przypomnieć, iż w niniejszej sprawie mamy do czynienia ze specyficzną sytuacją faktyczną polegającą na wyeliminowaniu z obrotu prawnego decyzji Starosty P. z dnia [...] 2013 r. udzielającej pozwolenia na budowę oraz zatwierdzającej projekt budowlany już po zrealizowaniu przez inwestorów – w okresie gdy decyzja posiadała przymiot ostateczności – objętych tym pozwoleniem robot budowlanych polegających na budowie budynku usługowego (restauracji) zlokalizowanego na działce nr ew. [...] w B., Gm. T., rejon ul. S..

Powyższe w połączeniu z wyeliminowaniem z obrotu prawnego decyzji u udzieleniu zezwolenia na użytkowanie przedmiotowego budynku spowodowało prawidłowe wszczęcie przez organ nadzoru budowlanego postępowania legalizacyjnego o jakim mowa w 51 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo Budowlane (tekst jedn. z 2010 r., nr 243, poz. 1623 ze zm., dalej Prawo budowlane). W stosunku do robót budowlanych wykonanych na podstawie wyeliminowanych z obrotu prawnego decyzji postępowanie legalizacyjne winno bowiem toczyć się nie na podstawie art. 48 Prawa budowlanego, lecz na podstawie art. 50-51 tej ustawy (patrz m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 września 2011 r. o sygn. akt II OSK 1336/10 oraz z dnia 25 lutego 2014 r. o sygn. akt II OSK 2286/12 i wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. z dnia 11 października 2012 r. o sygn. akt II SA/Go 623/12 – dostępne na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Dalej wskazać należy, iż celem postępowania opartego na art. 51 Prawa budowlanego jest doprowadzenie wykonanych robót budowlanych (obiektu budowlanego) do stanu zgodnego z prawem, co należy rozumieć jako stan, w którym określone roboty budowlane nie będą pozostawały w kolizji z przepisami prawa, a w szczególności z przepisami Prawa budowlanego. Konieczność przeprowadzenia takiego postępowania, z urzędu lub na wniosek strony, przepisy prawa budowlanego wiążą z ujawnieniem się różnych zdarzeń w toku realizowania inwestycji budowlanej, przy czym do niektórych zdarzeń przepisy Prawa budowlanego nawiązują wprost, zaś niektóre inne zdarzenia w zakresie stosowania art. 51 Prawa budowlanego nie są wprost wymienione. Mając na uwadze główny cel postępowania naprawczego, nie można prezentować ogólnych formuł rozumienia poszczególnych regulacji art. 51 Prawa budowlanego, ponieważ stosowanie konkretnych postanowień należy odnosić do okoliczności faktycznych rozpoznawanej sprawy. Zasadniczy obowiązek organu nadzoru budowlanego w postępowaniu naprawczym, o którym mowa w art. 50 i art. 51 Prawa budowlanego, polega na rozstrzygnięciu o tym, co należy uczynić, aby określone roboty budowlane (obiekt budowlany), w przypadkach wskazanych w art. 50 Prawa budowlanego, doprowadzić do stanu zgodnego z prawem. Rozstrzygnięcie to organ nadzoru budowlanego wydaje w stosunku do inwestora, który na skutek różnych zdarzeń, znalazł się w sytuacji odbiegającej od typowego i prawidłowego toku realizowania zamierzenia inwestycyjnego, a polegający na tym, że zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z obowiązującym pozwoleniem na budowę i zatwierdzonym projektem budowlanym albo prawidłowo dokonanym zgłoszeniem.

Szczególnie istotną dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy jest przy tym okoliczność, że przepisy Prawa budowlanego nie odnoszą się wprost do sytuacji, gdy po wykonaniu obiektu budowlanego (zakończeniu robót budowlanych) na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę i zatwierdzeniu projektu budowlanego, stwierdzono nieważność tej decyzji lub ją uchylono. Niewątpliwie w takiej sytuacji nie zachodzi bowiem sytuacja wskazana w art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, bowiem dany obiekt budowlane wybudowany został na podstawie pozwolenia na budowę posiadającego przymiot ostateczności. Dalej wskazać trzeba, że przepis art. 37 ust. 2 Prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym do 27 czerwca 2015 r. (a więc na podstawie art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw potencjalnie znajdujący zastosowanie w sprawie) odnosi się jedynie do sytuacji, gdy po unieważnieniu lub uchyleniu pozwolenia na budowę, ma nastąpić rozpoczęcie albo wznowienie budowy. Przepis ten stanowił bowiem, że rozpoczęcie albo wznowienie budowy, w przypadkach określonych w ust. 1, art. 36a ust. 2 albo w razie stwierdzenia nieważności bądź uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę, może nastąpić po wydaniu nowej decyzji o pozwoleniu na budowę, o której mowa w art. 28, albo decyzji o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych, o której mowa w art. 51 ust. 4. W realiach niniejszej sprawy bezspornym jest, iż inwestorzy nie zamierzają wznawiać budowy, albowiem swoje zamierzenie inwestycyjne zrealizowali w całości. Z kolei przepis art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego odsyła do odpowiedniego stosowania art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 Prawa budowlanego, jeżeli roboty budowlane zostały wykonane (ukończone) w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego, to jest w przypadkach innych niż w art. 48 ust. 1 i art. 49b ust. 1, a jednocześnie: 1) bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia lub 2) w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska, lub 3) na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 30 ust. 1, lub 4) w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź w przepisach.

Nie ma, więc unormowania, które wprost odnosiłoby się do sytuacji, gdy usunięto z obrotu prawnego pozwolenie na budowę i zatwierdzenie projektu budowlanego po zakończeniu budowy, a jedynie najbardziej zbliżoną jest sytuacja zawarta w hipotezie normy prawnej zakodowanej w art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego.

Zgodnie z przywołanym powyżej art. 51 ust. 7 ustawy Prawo budowlane przepisy ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 tegoż samego artykułu stosuje się odpowiednio, jeżeli roboty budowlane, w przypadkach innych niż określone w art. 48 albo w art. 49b, zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1.

Wobec koniecznego zastosowania dla sytuacji faktycznej takiej jak w kontrolowanej sprawie jedynie drodze analogii regulacji zawartej w art. art. 51 ust. 7 ustawy Prawo budowlane przepisu tego nie można wykładać w sposób ściśle gramatyczny. W tego typu sprawach nie można zatem rozumieć przepisu art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego w ten sposób, że wyłącza on stosowanie przez organ nadzoru budowlanego innych rozstrzygnięć niż wymienione w art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 Prawa budowlanego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 lutego 2013 r., II OSK 2286/12, dostępny na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W świetle przytoczonych wyżej przepisów rozróżnić należy kilka możliwych stanów faktycznych, w tym w szczególności (aczkolwiek poniższe wyliczenie nie ma charakteru wyczerpującego) sytuacje, gdy w okresie pozostawania w obrocie prawnym ważnego pozwolenia na budowę:

- inwestycja została zrealizowana w całości zgodnie z zatwierdzonym niewadliwym projektem i przepisami,

- inwestycja została zrealizowana w całości zgodnie z zatwierdzonym projektem, który jednakże naruszał przepisy, w tym w na przykład regulacje miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wymagania ochrony środowiska, czy też przepisy techniczno-budowlane w zakresie projektu zagospodarowania działki lub terenu,

- inwestycja została zrealizowana w całości w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pierwotnym pozwoleniu na budowę, zatwierdzonym projekcie budowlanym lub w przepisach.

Powyższe rozróżnienie ma znaczenie dla rodzaju działań podejmowanych w konkretnej sprawie przez organy nadzoru budowlanego, albowiem nawet w przypadku usunięcia z obrotu prawnego decyzji o pozwoleniu na budowę i zatwierdzeniu projektu budowlanego projekt budowlany, stanowiący dokumentację budowy wraz z protokolarnym stwierdzeniem przez organ nadzoru budowlanego w toku postępowania naprawczego prowadzonego na podstawie art. 51, stanowić będzie materiał dowodowy na okoliczność czy budowa została zrealizowana z zachowaniem tego projektu (zgodnie z projektem), a więc nie miały miejsca zmiany lub odstępstwa, a sam projekt odpowiada wymogom określonym w art. 34 ust. 1 do 3 Prawa budowlanego, jest kompletny i wykonany oraz sprawdzony przez uprawnione osoby i zgodny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, a w zakresie projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi.

Co za tym idzie należy przyjąć, że art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego nie stanowi przeszkody, aby doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem polegało na przykład na przedłożeniu dodatkowego projektu budowlanego (w sytuacji gdy projekt pierwotny obarczony jest wadami uniemożliwiającymi jego zatwierdzenie), jego ocenie i ewentualnym zatwierdzeniu. Doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem może polegać również na tym, że po zakończeniu budowy, jeżeli wyeliminowano pozwolenie na budowę i zatwierdzony projekt budowlany, to sporządzony zostanie projekt budowlany zamienny z uwzględnieniem wykonanych robót budowlanych, względnie gdy inwestycja została zrealizowana w całości w sposób zgodny projektem na zatwierdzeniu tego projektu (o ile odpowiada on przepisom prawa) i odstąpieniu od obowiązku wykonania określonych robót budowlanych.

Chodzi, bowiem o to, że po zakończeniu budowy, właściciel obiektu budowlanego lub jego zarządca ma obowiązek przechowywać dokumentację budowy, (art. 63 ust. 1 w zw. z art. 60 Prawa budowlanego). Dokumentacja budowy z zgodnie z definicją legalną zawartą w art. 3 pkt 13 Prawa budowlanego obejmuje zaś pozwolenie na budowę wraz z załączonym projektem budowlanym, dziennik budowy, protokoły odbiorów częściowych i końcowych, w miarę potrzeby, rysunki i opisy służące realizacji obiektu, operaty geodezyjne i książkę obmiarów, a w przypadku realizacji obiektów metodą montażu - także dziennik montażu.

W sytuacji gdy stwierdzono nieważność pozwolenia na budowę i zatwierdzonego projektu budowlanego, czy też je uchylono, po wykonaniu obiektu budowlanego (zakończeniu robót budowlanych), powstaje stan, w którym wykonane roboty budowlane w całości lub w części nie mają oparcia w zatwierdzonej w prawem przewidzianej formie dokumentacji.

Podkreślić bowiem należy, iż skoro w obrocie prawnym brak jest zatwierdzonego projektu budowlanego przedmiotowego budynku to powoduje swoiste "zawieszenie w powietrzu" wszelkich rozstrzygnięć dotyczących szczegółów konstrukcyjnych tego obiektu i sytuacji tej nie zmienia w żaden sposób samo przeprowadzenie oceny technicznej, czy też inwentaryzacji zrealizowanych prac.

Taka sytuacja oznacza zaś, że w stosunku do obiektu budowlanego wykonanego na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę i zatwierdzeniu projektu budowlanego, którą następnie uchylono może być stosowany odpowiednio zarówno przepis art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, który pozwala, po nałożeniu obowiązku sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, dokonanie następnie ustaleń, ocen i rozstrzygnięć, o których mowa w art. 51 ust. 4 i 6 Prawa budowlanego, jak i sam art. 51 ust. 4 przewidujący wprost możliwość następczego (już po wykonaniu robót budowlanych) zatwierdzenia projektu budowlanego. Przepis ten stanowi bowiem, iż po upływie terminu lub na wniosek inwestora, właściwy organ sprawdza wykonanie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 3, i jeżeli budowa została zakończona wydaje decyzję o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego. W decyzji tej nakłada się obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie.

Zauważyć w tym miejscu trzeba, iż instytucja odesłania do odpowiedniego stosowania pewnej kategorii przepisów do innych stanów faktycznych nie jest zdefiniowana prawnie. W nauce prawa i orzecznictwie sądowym powszechnie przyjmuje się, iż odpowiednie stosowanie przepisów do których ustawodawca odsyła może oznaczać, zarówno stosowanie ich wprost, jak i stosowanie z pewnymi modyfikacjami, a także rezygnację ze stosowania danych przepisów do określonych stanów faktycznych i prawnych. Synonimy przysłówka "odpowiednio" to adekwatnie, właściwie, stosownie, należycie, poprawnie, słusznie, trafnie, jak należy, co wyraźnie wskazuje na to, iż stosowanie odpowiednie, to nie stosowanie wprost, lecz takie, które najpełniej umożliwi realizację celów danej regulacji i uzyskanie poprawnych (trafnych) rozwiązań (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 6 września 2012 r., sygn. akt II SA/Po 526/12, publ. ONSAiWSA 2013/5/94).

Odpowiednie stosowanie określonych przepisów oznacza zatem konieczność respektowania specyfiki postępowań, w jakich znaleźć one mają zastosowanie i to w taki sposób, by tych postępowań nie modyfikować i nie wypaczać ich istoty.

Pamiętać przy tym należy, iż zasadniczą przesłanką dla dokonywania wykładni przepisów prawa jest zasada racjonalności ustawodawcy.

W realiach niniejszej sprawy powyższe oznacza, iż organ nadzoru budowlanego prowadząc w trybie art. 51 Prawa budowlanego postępowanie legalizacyjne w sprawie budowy przedmiotowego budynku usługowego (restauracji) winien przede wszystkim ustalić czy inwestycja została zrealizowana w całości zgodnie z zatwierdzonym pierwotnym projektem budowlanym. Wymogowi temu organy niewątpliwie sprostały, bowiem ustalenie przez wyspecjalizowany organ nadzoru budowlanego (kontrolę mogą bowiem wykonywać wyłącznie inspektorzy, posiadający wymagane uprawnienia budowlane), może stanowić wystarczającą podstawę do uznania tej okoliczności za udowodnioną. Okoliczności tej co szczególnie znamienne nie kwestionuje także strona skarżąca, wprost zarzucając jedynie, iż organ nie odniósł się od wcześniej wskazywanych przez stronę naruszeń merytorycznych i proceduralnych dokonanych na etapie wydawania decyzji o pozwoleniu na budowę przedmiotowego obiektu budowlanego i w istocie stwierdził jedynie wykonanie obiektu budowlanego zgodnie z uchylonym już pozwoleniem na budowę.

Stwierdzenie zrealizowania przedmiotowego obiektu zgodnie z pierwotnie zatwierdzonym projektem zaktualizowało po stronie organów prowadzących postępowanie legalizacyjne konieczność oceny tegoż projektu pod kątem jego zgodności z prawem. Zauważyć bowiem należy, iż projekt budowlany, nawet jeżeli utracił moc rozstrzygnięcia administracyjnego, nadaną mu decyzją o pozwoleniu na budowę i zatwierdzeniu projektu budowlanego, nie stał się tylko z tej przyczyny dokumentem wadliwym prawnie. Jest nadal dowodem w sprawie dotyczącej postępowania naprawczego. Organ nadzoru budowlanego, dysponując takim dowodem może wydać stosowne rozstrzygnięcie (por. Alicja Plucińska-Filipowicz, Glosa do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 lutego 2013 r., II OSK 2286/12, dostępna w Systemie Informacji Prawnej LEX).

Ustalając jakie rozstrzygnięcie będzie rozstrzygnięciem stosownym należy mieć na uwadze trafnie sygnalizowaną przez pełnomocnika inwestorów w odpowiedzi na skargę z 16 września 2015 r. okoliczność, iż postępowanie naprawcze prowadzone w trybie art. 51 Prawa budowlanego zmierza do wydania decyzji pozwalającej użytkować obiekt, która niejako zastępuje zarówno pozwolenie na budowę, jak i pozwolenie na użytkowanie wydawane w trybie zwyczajnym.

Zdaniem Sądu rozstrzygnięcie to w zależności od dokonanych ocen może przybrać formę zatwierdzenia projektu budowlanego i nałożenia obowiązku uzyskania pozwolenia na użytkowanie obiektu (na podstawie art. 51 ust. 7 w zw. z art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego), względnie w przypadku ustalenia, iż projekt ten nie odpowiada wymogom prawa nałożenia obowiązku przedłożenia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego dotychczas wykonane roboty budowlane oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem (na podstawie art. 51 ust. 7 w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego), a w dalszej perspektywie czasowej wydania orzeczenia w przedmiocie zatwierdzeniu tegoż projektu zamiennego.

Takowego stosownego rozstrzygnięcia zabrakło zaś w zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, której sentencja ograniczyła się jedynie do orzeczenia o odstąpieniu od nałożenia na inwestora obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych przy zrealizowanym budynku usługowym - restauracji, zlokalizowanym na działce nr ewid. [...], przy ul. S. 24a w B., gm. T., w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem.

Wbrew twierdzeniom pełnomocnika inwestorów zawartym w odpowiedzi na skargę Inspektor Powiatowy w wydanej decyzji nie przesądził zatem, iż pierwotny projekt spornego budynku wykonany został zgodnie z przepisami prawa, co uzasadnia jego zatwierdzenie.

Powyższe uzasadniało uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji jako wydanych na naruszeniem prawa materialnego, które to naruszenie miało wpływ na treść rozstrzygnięcia.

Zauważyć w tym miejscu trzeba, iż wbrew twierdzeniom skargi organy obu instancji w uzasadnieniach swoich decyzji odniosły się do kwestii zgodności realizacji przedmiotowego budynku z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jednakże rozważania poczynione w uzasadnieniu decyzji nie mogą w tym zakresie konwalidować braku stosownego władczego rozstrzygnięcia w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego.

Wyjaśnienia nadto wymaga, iż oceny przedłożonego projektu budowlanego (zarówno pierwotnego, jak i ewentualnie zamiennego) organ winien dokonać pod kątem spełniania wymogów o jakich mowa w art. 35 ust. 1 pkt 1 do 4 oraz art. 34 ust. 3 Prawa budowlanego, albowiem w sytuacji uchylenia pierwotnej decyzji o pozwoleniu na budowę utraciło znaczenie prawne sprawdzenie spełnienia tych wymogów przeprowadzone przez organ administracji architektoniczno-budowlanej, a skoro jest ono w myśl art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego obligatoryjne, to nieracjonalnym byłoby dopuszczenie do sytuacji, w której za legalną uznana byłaby budowa obiektu budowlanego, którego projekt wymogów tych nie spełnia.

W toku prowadzonego postępowania naprawczego organ nadzoru budowlanego winien także zweryfikować spełnianie przez zrealizowaną inwestycję innych wymagać będących warunkiem udzielenia pozwolenia na budowę w trybie zwykłym, w tym w szczególności posiadanie prawa dysponowania przez inwestora nieruchomością na cele budowlane czy też kompletność projektu budowlanego.

Wymogom powyższym uzasadnienie zaskarżonej decyzji (a także poprzedzającej ją decyzji pierwszoinstancyjnej) nie sprostało ograniczając się jedynie do jednego z wymogów, spełnienie których winno zostać w myśl art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego zweryfikowane przed zatwierdzeniem projektu budowlanego, to jest oceny zgodności zrealizowanej inwestycji i co za tym idzie projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Również powyższa okoliczność uzasadniała uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji jako wydanych na naruszeniem przepisów prawa procesowego, które to naruszenie mogło mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia.

Tak sporządzone uzasadnienie decyzji powoduje, iż wymyka się ono rzetelnej kontroli sądowoadmnistracyjnej, albowiem by merytorycznie ocenić prawidłowość rozstrzygnięcia Sąd musiałby zastąpić organy administracji w ustaleniu i wykazaniu czy zrealizowany projekt budowlany jest zgodny z wymaganiami ochrony środowiska, a projekt zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, a także czy został wykonany przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane i legitymującą się aktualnym na dzień opracowania projektu - lub jego sprawdzenia - zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7.

Odnosząc się do pozostałych zarzutów wprost podniesionych w skardze wskazać natomiast należy, iż nie zasługiwały one na uwzględnienie.

W szczególności podkreślić trzeba, iż jakiegokolwiek związku z kontrolowaną decyzją nie miały te zarzuty skarżących, które dotyczyły wadliwości innych uprzednio prowadzonych postępowań administracyjnych w tym postępowania w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę oraz prowadzonego na podstawie art. 59 Prawa budowlanego postępowania w przedmiocie udzielenia pozwolenia na użytkowanie budynku i postępowań nadzwyczajnych zmierzających do wzruszenia decyzji ostatecznej zapadłej w tym postępowaniu. Zauważyć bowiem należy, że skoro w kontrolowanym postępowaniu organy nie stosowały w ogóle regulacji zawartych w art. 59 Prawa budowlanego, to z przyczyn oczywistych nie mogły dopuścić się zarzucanego im naruszenia art. 59 ust. 7 tej ustawy.

Bez znaczenia dla sprawy pozostawały także obszerne rozważania skargi dotyczące interesu prawnego skarżących w postępowaniu legalizacyjnym, albowiem na nie było zarówno przez organ, jak i inwestorów kwestionowanym, iż skarżący interes takowy w tym postępowaniu posiadają i co za tym idzie przysługuje im przymiot stron postępowania.

Jak wskazano już powyżej oczywiście bezzasadne były także twierdzenia strony skarżącej jakoby organy nie dokonały wykładni przepisów obowiązującego dla terenu inwestycji miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz oceny czy zrealizowana inwestycja nie jest z tymi przepisami niezgodna.

Organy obu instancji zajęły bowiem w uzasadnieniach swoich orzeczeń stanowisko w tym zakresie zarówno przytaczając odpowiednie regulacje miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jak i dokonując oceny zrealizowanej inwestycji pod katem zgodności z planem.

Okoliczność, iż dokonana przez organy wykładnia przepisów planu miejscowego jest odmienna niż proponowana przez stronę skarżącą nie uzasadnia natomiast twierdzenia, iż organy nie wykazały, że inwestycja nie narusza ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Zauważyć trzeba, iż analiza zapisów planu nie daje podstaw dla przyjęcia, że dopuszcza on na terenie MG jedynie zabudowę mieszkaniową z elementami usług. W szczególności plan w żadnej jednostce redakcyjnej nie zawiera takowego zapisu wyrażonego wprost (na przykład poprzez dopuszczenie jedynie funkcji usługowo-handlowej wbudowanej w nieruchomości o zasadniczym przeznaczeniu mieszkalnym), a jednocześnie definiuje, cały obszar oznaczony symbolem MG jako teren zabudowy mieszkaniowej z pawilonami usługowo-handlowymi. Znamiennym jest, iż określenie teren zabudowy mieszkaniowej z pawilonami usługowo-handlowymi odnoszone jest właśnie do całego terenu, a nie poszczególnych działek budowlanych na tym obszarze leżących, co w połączeniu z zapisem, iż na poszczególnych działkach budowlanych dopuszcza się pawilony usługowo-handlowe, pozwala na stwierdzenie, iż badanie zachowania dominującego charakteru zabudowy mieszkaniowej (który to wymóg wynika z faktu, iż obszar oznaczony symbolem MG wchodzi w skład większego obszaru - jednostki C, która w myśl § 2 planu przeznaczona jest pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną) należałoby odnieść nie do terenu działki inwestorów, lecz do całego terenu zabudowy mieszkaniowej z pawilonami usługowo-handlowymi. Co za tym idzie uznać należy, iż plan dopuszcza sytuację, że na poszczególnych działkach w obszarze MG lokalizowane będą wyłącznie obiekty usługowo-handlowe niejako uzupełniające istniejącą i projektowaną na innych działkach leżących w tym obszarze zabudowę mieszkaniową. Z powyższą wykładnią postanowień planu dotyczących obszaru oznaczonego MG nie koliduje przywołana już wyżej okoliczność, że obszar oznaczony symbolem MG wchodzi w skład większego obszaru - jednostki C. Z wzajemnego usytuowania w miejscowym planie przepisów poszczególnych przepisów można bowiem wyprowadzić wniosek, iż regulacja dotycząca obszaru oznaczonego symbolem MG stanowi przepis szczególny względem zapisu określającego przeznaczenie terenu jednostki C pod zabudowę mieszkaniowa jednorodzinną i ustala uzupełniające przeznaczenie terenów w obszarze MG pod zabudowę usługowo-handlową. Przy wykładni przepisów planu nie można także pominąć okoliczności, iż dla położonych również na obszarze jednostki C terenów oznaczonych symbolami MJ1 i MJ2 prawodawca lokalny nie dopuścił zabudowy o przeznaczeniu innym niż mieszkaniowa jednorodzinna, co w świetle zasady racjonalności prawodawcy jednoznacznie wskazuje, iż jego wyraźnym zamiarem było dopuszczenie wyłącznie na terenie MG poza zabudową mieszkaniową, także zabudowy w postaci pawilonów usługowo-handlowych.

Niezasadny okazał się także zarzut naruszenia przez organy w toku postępowania art. 10 K.p.a., albowiem zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. powodem uwzględnienia skargi przez sąd administracyjny może być tylko takie naruszenie przepisów postępowania (niestanowiące przesłanki wznowienia postępowania lub stwierdzenia nieważności orzeczenia), które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Takowego chociażby potencjalnego wpływu wskazanych wyżej naruszeń procedury na wynik sprawy skarżący nie wykazali, a orzekający w sprawie Sąd nie dopatrzył się ich także z urzędu.

Znamiennym jest przy tym, iż skarżący nie wskazali żadnych nowych dowodów, które mogły by być przydatne dla prawidłowego ustalenia stanu faktycznego sprawy, zaś występujący na rozprawie pełnomocnik skarżących nie potrafił wskazać żadnych konkretnych przepisów prawa ochrony środowiska, które przedmiotowa inwestycja ma naruszać.

Wreszcie pozbawione jakiegokolwiek znaczenia dla sprawy okazały się wywody skargi dotyczące pogorszenia sytuacji majątkowej skarżących w następstwie zmniejszenia się wartości ich nieruchomości w wyniku przeprowadzonej na działce sąsiedniej budowy restauracji. Skoro bowiem wpływ na wartość nieruchomości sąsiednich nie może być w świetle art. 35 ust. 4 przesłanką odmowy udzielenia pozwolenia na budowę, to oczywistym jawi się, iż nie może także uzasadniać odmowy zalegalizowania obiektu budowlanego zrealizowanego w oparciu o ostateczne pozwolenie na budowę, które zostało następnie uchylone.

Reasumując uznać należy, iż stwierdzone uchybienia miały wpływ na wynik sprawy administracyjnej, co na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. obligowało Sąd do uchylenia zaskarżonej decyzji. Charakter stwierdzonych uchybień obligował sąd do uchylenia zarówno zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.

Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ nadzoru budowlanego winien uwzględnić oceny prawne zawarte w niniejszym uzasadnieniu.

W szczególności organ winien postępowanie naprawcze przeprowadzić, w zależności od ustaleń co do zgodności z prawem pierwotnego projektu budowlanego w oparciu o który inwestycja została zrealizowana, przy odpowiednim zastosowaniu art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane albo art. 51 ust. 4 ustawy Prawo budowlane i zakończyć je orzeczeniem nakładającym obowiązek przedłożenia projektu budowlanego zamiennego albo zatwierdzającym pierwotny projekt w oparciu o który inwestycja została zrealizowana o ile projekt ten odpowiada prawu.

O kosztach postępowania orzeczono w oparciu o art. 200 i 205 § 1 P.p.s.a.