Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1948/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-02-11 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 39
journal: Dz.U. 2007 nr 19 poz 115
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity
article: art. 7, art. 15, art. 138
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 153, art. 170
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Gabriela Jyż Sędzia NSA Krystyna Anna Stec Sędzia del. WSA Henryka Lewandowska- Kuraszkiewicz (spr.) Protokolant Konrad Piasecki po rozpoznaniu w dniu 11 lutego 2014 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A. H. L. A. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w S. z dnia 23 sierpnia 2012 r. sygn. akt II SA/Sz 377/12 w sprawie ze skargi A. H. L. A. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] marca 2012 r. nr [...] w przedmiocie zgody na lokalizację obiektu w pasie drogowym oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Sz. wyrokiem z dnia 23 sierpnia 2012 r., sygn. akt II SA/Sz 377/12, oddalił skargę A. H.L. A. (dalej: wnioskodawca, skarżący) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Sz. (w skrócie: SKO) z dnia [...] marca 2011 r., w przedmiocie zgody na lokalizację obiektu w pasie drogowym.

Sąd I instancji przyjął za podstawę następujące okoliczności faktyczne.

A. H.L. A. złożył wniosek o wyrażenie zgody na umieszczenie obiektu niezwiązanego z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego: nośnik reklamowy w formacie "AO" umieszczony na słupie oświetlenia ulicznego w pasie drogowym drogi powiatowej – ul. J. M. – nieruchomość oznaczona w ewidencji gruntów jako działka nr geodezyjny 18/2– obręb [...] w Sz. (lokalizacja nr [...]).

Decyzją z dnia [...] lutego 2011 r., działający z upoważnienia Prezydenta Miasta Sz. - Zastępca Dyrektora do Spraw Infrastruktury Drogowej Zarządu Dróg i Transportu Miejskiego w Sz. (dalej też: zarządca drogi) odmówił wyrażenia zgody na umieszczenie omawianego nośnika reklamowego w pasie drogowym. Uzasadniając swoją decyzję, powołał się na art. 39 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 z późn. zm., dalej: "u.d.p."). Wyjaśnił, iż zasadą jest zakaz lokalizowania w pasie drogowym urządzeń i obiektów, które mogą powodować zagrożenia, o jakich mowa w przepisach. Warunkiem odstąpienia od tego zakazu jest wystąpienie szczególnie uzasadnionych okoliczności, a w niniejszej sprawie nie wskazano na istnienie takowych. Po dokładnej analizie dokumentów załączonych do wniosku, m.in. mapki sytuacyjno - wysokościowej w skali 1:500, jak również po przeprowadzeniu oględzin zarządca drogi ustalił, iż wnioskowana reklama usytuowana byłaby na odcinku drogi o dopuszczalnej prędkości 50 km/h. Wskazał nadto, że reklama umieszczona byłaby na słupie oświetlenia ulicznego w odległości ok. 3 m od zewnętrznej krawędzi jezdni. Słupy oświetlenia ulicznego zaś tworzą swoistą rezerwę dla lokalizacji znaków drogowych. Tym samym trwałe nośniki reklamowe na słupach oświetleniowych prowadzą do ograniczania miejsc dla potencjalnych znaków drogowych, wprowadzając chaos oraz nieczytelność organizacji ruchu w mieście. Mając na uwadze tę sytuację oraz napływającą coraz większą liczbę wniosków dotyczących lokalizacji reklam, zarządca drogi, chcąc się wywiązać z nałożonych obowiązków przyjął politykę ograniczania ilości reklam na terenie Sz.

Ponadto duża koncentracja nośników reklamowych na krótkim odcinku drogi wpłynie negatywnie na koncentrację uczestników ruchu drogowego. Reklama umieszczona w żądanym miejscu może doprowadzić do odwrócenia reklamy, a co za tym idzie do niezauważenia rowerzysty lub pieszego poruszającego się po ścieżce rowerowej (przejściu dla pieszych) lub się do niej zbliżającego. Taka sytuacja powoduje poważne zagrożenie dla bezpieczeństwa i życia uczestników ruchu drogowego.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Sz. rozpatrując odwołanie skarżącego decyzją z dnia [...] marca 2011 r., utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ podzielił argument, że istotnie zarządca drogi dopuścił się przewlekłości postępowania, jednakże należy mieć na uwadze, iż w tym czasie skarżący zainicjował około 1000 postępowań administracyjnych, składając w jednym czasie taką ilość wniosków. Ustosunkowując się do zarzutu prowadzenia postępowania i przywołania opinii Wydziału Gospodarki Komunalnej i Ochrony Urzędu Miasta Sz. oraz Komendanta Miejskiego Policji w Sz. w sposób generalny, SKO podniosło, że organ I instancji każdą sprawę rozpatrywał indywidualnie, mając na uwadze przede wszystkim bezpieczeństwo ruchu oraz fakt, iż lokalizacja w pasie drogowym obiektów niezwiązanych z gospodarką drogową ma charakter wyjątkowy i tymczasowy.

Dodatkowo SKO stwierdziło, że nie powinno budzić wątpliwości, że usytuowanie kilkunastu bądź kilkudziesięciu nośników reklamowych w dużym mieście, o dużym natężeniu ruchu drogowego, na krótkim odcinku drogi wpłynie negatywnie na koncentrację uczestników ruchu drogowego oraz czytelność organizacji ruchu, wprowadzając chaos na drogach.

W dalszej części uzasadnienia Kolegium przytoczyło wyjaśnienia organu I instancji dotyczące funkcji i wykorzystania słupów oświetlenia ulicznego, istoty reklamy, wpływu nośników reklamowych na zachowanie osób kierujących pojazdami.

Odnosząc się do zarzutów i twierdzeń skarżącego, przedstawionych w uzasadnieniu odwołania SKO podkreśliło, że w art. 39 ust. 1 pkt 1 u.d.p. ustawodawca wprowadził generalny zakaz dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego, w tym lokalizacji obiektów budowlanych, umieszczania urządzeń, przedmiotów i materiałów niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. Umieszczenie w pasie drogowym tych obiektów co do zasady jest więc niedopuszczalne. W przepisie art. 39 ust. 3 u.d.p. zaś nie wskazano, w jakich szczególnie uzasadnionych przypadkach odstąpienie od tej zasady może nastąpić Jednak niewątpliwie ocena tych przypadków należy do zarządcy drogi, gdyż to on jest odpowiedzialny zarówno za ochronę drogi, jak i bezpieczeństwo ruchu drogowego, ochronę życia, zdrowia oraz mienia uczestników tego ruchu. Natomiast na wnioskodawcy ciąży obowiązek wykazania, że zachodzi "szczególnie uzasadniony przypadek" pozwalający na wydanie zezwolenia. Kolegium zwróciło uwagę na fakt, że udzielając zezwolenia na lokalizację tablic reklamowych na słupach oświetleniowych zarządca drogi pozbawiłby się możliwości zamontowania na nich znaków drogowych oraz przyczyniłby się do nieczytelności organizacji ruchu.

Organ uznał za nietrafne twierdzenia skarżącego, że podstawą prawną rozstrzygnięcia powinien być art. 39 ust. 3 w związku z art. 40 ust. 2 pkt 3 u.d.p. Kolegium wyjaśniło, że zajęcie pasa drogowego pod niedozwolony – co do zasady – obiekt, także pod reklamę wymaga uzyskania dwóch związanych ze sobą rozstrzygnięć: decyzji na lokalizację (art. 39 ust. 3 u.d.p.) oraz decyzji na zajęcie pasa drogowego (art. 40 ust. 1 i 2 u.d.p.). Decyzje te nie są treściowo tożsame, jednak decyzja zezwalająca na zajęcie pasa drogowego wydana na podstawie art. 40 ust. 1 i 2 u.d.p. wynika niejako z uprzedniej decyzji zezwalającej na lokalizację i jest zależna od istnienia przesłanek niezbędnych dla jej wydania określonych w art. 39 ust. 3 u.d.p. jako "szczególnie uzasadnione przypadki". Powołane przez skarżącego przepisy odnosiły się do postępowania w przedmiocie wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Natomiast przy rozpatrywaniu sprawy w przedmiocie wydania decyzji lokalizacyjnej organ rozważał jedynie, czy zachodzą przesłanki negatywne z art. 39 ust. 1 u.d.p., tj. czy reklama spowoduje niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń, zmniejszenie jej trwałości oraz czy zagrozi bezpieczeństwu ruchu oraz czy zachodzą przesłanki pozytywne z art. 39 ust. 3 u.d.p., uzasadniające przyjęcie, że istnieje szczególnie uzasadniony przypadek i zezwolenie jednak powinno być udzielone.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Sz. wyrokiem z dnia 14 września 2011 r., sygn. akt II SA/Sz 517/11 uchylił decyzję SKO w Sz. z dnia [...] marca 2011 r. Przyczyną uchylenia rozstrzygnięcia było stwierdzone przez Sąd naruszenie przepisów postępowania, o którym mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm., dalej: "p.p.s.a."). W ocenie Sądu, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Sz. rozpatrując odwołanie A. H.L. A. nie rozpoznało ponownie sprawy zezwolenia na umieszczenie obiektu – przedmiotowego nośnika reklamowego na słupie oświetlenia ulicznego, lecz ograniczyło się wyłącznie do kontroli decyzji organu I instancji. Sąd uznał, że SKO rozpatrując niniejszą sprawę naruszyło art. 15 i 138 k.p.a., a naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny zalecił organowi odwoławczemu, aby przy ponownym rozpatrzeniu sprawy poddał własnej ocenie materiał dowodowy zebrany i zbadany przez organ pierwszej instancji oraz dokonane przez ten organ ustalenia i ponownie rozstrzygnął sprawę.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Sz. ponownie rozpatrując sprawę decyzją z dnia [...] marca 2012 r., nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm., dalej: "k.p.a."), w związku z art. 39 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 u.d.p. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy wskazał, że po ponownej ocenie zebranego materiału dowodowego negatywnie ocenił możliwość usytuowania nośnika reklamy we wnioskowanej lokalizacji pod względem bezpieczeństwa i organizacji ruchu. Wyjaśnił, że nośnik reklamy byłby usytuowany na słupie oświetlenia ulicznego obrębie zatoki autobusowej, przed ruchliwym skrzyżowaniem z sygnalizacją świetlną, a także przed przejściem dla pieszych. Ponadto na odcinku ul. M., przy którym znajduje się słup oświetleniowy obserwuje się wzmożony ruch pojazdów, gdyż prowadzi z tego odcinka drogi wjazd na parking centrum handlowego "G.". W trakcie oględzin nie stwierdzono na tym odcinku reklam ani nośników reklam na słupach oświetleniowych. Wydając rozstrzygnięcie organ kierował się kryteriami i wartościami, które podlegają ochronie w obowiązującym porządku prawnym, tj. zasadą bezwzględnej ochrony pasa drogowego oraz zasadą priorytetu bezpieczeństwa w ruchu drogowym (art. 4 pkt 21 i art. 39 ust. 1u.d.p.). W ocenie Kolegium, w sprawie nie zachodzi "szczególnie uzasadniony przypadek" przemawiający za udzieleniem zezwolenia na lokalizację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Sz. cytowanym wyrokiem z dnia 23 sierpnia 2012 r. oddalił skargę A. H.L. A. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że SKO ponownie rozpatrując sprawę wykonało zalecenia Sądu wynikające z jego wyroku w sprawie II SA/Sz 517/11. Stwierdził, że tym razem nie można zarzucić SKO naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, ani jakiegokolwiek innego mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy naruszenia przepisów postępowania. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy dokonał zarówno ustaleń faktycznych, jak i ich oceny prawnej, a przy tym są one niewadliwe. Okoliczność, że SKO dokonało tych ustaleń i oceny w sposób zbieżny z ustaleniami i oceną organu I instancji nie narusza zasady wyrażonej w art. 15 k.p.a., jak również nie narusza art. 107 § 3 k.p.a. i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Kolegium swoje stanowisko merytoryczne poprzedziło analizą okoliczności faktycznych odnoszących się do konkretnego, zindywidualizowanego wniosku, a przy tym rozważył wszystkie podnoszone przez wnioskodawcę zarzuty wyjaśniając podstawę faktyczną i prawną swego rozstrzygnięcia. Organ ten zawarł w uzasadnieniu swojej decyzji prawidłowe ustalenia faktyczne związane z konkretnym wnioskiem skarżącego, a mające istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia, przede wszystkim dotyczące planowanej lokalizacji nośnika reklamowego, czyli co do charakterystyki pasa drogowego, usytuowania nośnika reklamy względem skrajni drogi, natężenia ruchu i okoliczności istotnych ze względów bezpieczeństwa (usytuowanie względem skrzyżowania z sygnalizacją świetlną, przejścia dla pieszych itp.).

Sąd podkreślił, że zgodne z prawem stwierdzenie organu odwoławczego, że udzielenie zezwolenia na lokalizację reklamy, jest wyjątkiem od reguły zakazu sytuowania w pasie drogowym obiektów i urządzeń niezwiązanych z drogą. Zawarta w art. 39 ust. 1 u.d.p. norma prawna jest jednoznaczna. Nadto wyrażenie zgody pozostawiono uznaniu organu. Kontrola sądu polega na sprawdzeniu czy wydanie decyzji poprzedzone zostało prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem dowodowym oraz wyjaśnieniem stanu faktycznego sprawy, do czego zobowiązane są organy obu instancji na podstawie art. 7, 77 § 1, 80 i 136 k.p.a.

Sąd I instancji wskazał, że organ I instancji przeprowadził postępowanie wyjaśniające i podjął z urzędu czynności dowodowe w celu ustalenia czy umieszczenie wnioskowanego przez skarżącego nośnika reklamowego nie zagrozi bezpieczeństwu ruchu oraz czy jest ono szczególnie uzasadnione. Postępowanie to, na zlecenie organu odwoławczego, uzupełnione zostało oględzinami przeprowadzonymi w dniu [...] stycznia 2012 r. Organ odwoławczy rozważył czy wnioskowana przez skarżącego lokalizacja nośnika reklamowego będzie zagrażała bezpieczeństwu ruchu. Rozważania swoje zawarł w obszernym uzasadnieniu decyzji, wskazując jakie okoliczności wziął pod uwagę i jakimi racjami się kierował wybierając takie, a nie inne rozstrzygnięcie.

Sąd wskazał, że nie zasługuje na uwzględnienie zarzut skarżącego, że organ w swoich rozważaniach nie odniósł się do treści, rodzaju i kolorystyki nośnika reklamowego. Zarzut taki miałby znaczenie, gdyby skarżący wnioskował o umieszczenie w pasie drogowym konkretnej reklamy. Tymczasem wniosek dotyczy nośnika reklamowego bez wskazania jakichkolwiek treści, czy kolorystyki. Zasadnie zatem organ rozważył, jaki wpływ na bezpieczeństwo ruchu drogowego ma umieszczanie w pasie drogowym reklam w ogóle, a nie konkretnej reklamy.

Skarżący, podnosząc szereg zarzutów, nie przedstawił takich racji, które z jednej strony przemawiałyby za tym, że uznać należałoby, iż wystąpił szczególnie uzasadniony przypadek przemawiający za udzieleniem zezwolenia, a z drugiej strony pozwoliłyby na przyjęcie, że dokonana przez organy orzekające ocena tych okoliczności z punktu widzenia przesłanek warunkujących udzielenie zezwolenia na lokalizację reklamy w pasie drogowym razi dowolnością, a zatem, że wykracza poza granice uznania administracyjnego.

Za chybione uznano zarzuty skarżącego dotyczące sposobu prowadzenia postępowania wyjaśniającego, a w tym naruszenia zasad wyrażonych w przepisach art. 7 i 8 k.p.a., w kontekście zasady równości obywateli wobec prawa wynikającej z art. 67 ust. 2 Konstytucji RP oraz przywołane na ich poparcie okoliczności wskazujące na to, że w równolegle prowadzonych sprawach organ wydawał zgodę na umieszczenie nośnika reklamowego tylko na podstawie wniosku o wyrażenie zgody na umieszczenie nośnika wraz z wyrysem mapy ewidencyjnej.

W ocenie Sądu, wydanie decyzji zgodnej z prawem w sprawie wniosku o lokalizację nośnika reklamowego w pasie drogowym, nie wymaga wiadomości specjalnych, a w szczególności posiłkowania się opinią biegłego, ponieważ rozpatrywanie tego rodzaju wniosku wymaga jedynie prawidłowego zastosowania norm prawa materialnego w odniesieniu do ustalonego prawidłowo stanu faktycznego. W ocenie Sądu I instancji nie było podstawy do uwzględnienia wniosku skarżącego o skonfrontowanie D. K. z M. M. postępowania. Słusznie również SKO uznało za bezpodstawny wniosek o przesłuchanie M. M., bowiem sporządzenie opinii na potrzeby innego postępowania nie uzasadnia przeprowadzenie dowodu z przesłuchania biegłego w postępowaniu aktualnie prowadzonym przez organ.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł A. H.L. A. wnosząc o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a gdyby Sąd ten nie mógł rozpoznać jej w innym składzie innemu sądowi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi a nadto o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zaskarżonemu orzeczeniu zarzucił:

1) naruszenie przepisów postępowania, których uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, a zwłaszcza:

a) art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. zw. z art. 10 § 1 k.p.a., art. 7 k.p.a. i 8 k.p.a. poprzez powielenie przez Sąd I instancji naruszenia przepisów postępowania, których naruszenia dopuścił się organ II instancji, poprzez pominięcie przez WSA szeregu zarzutów skargi, a także wydanie zaskarżonego orzeczenia nie dostrzegając naruszenia zasady dwuinstancyjności praworządności i pogłębiania zaufania obywateli.

Na zasadzie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zaskarżonemu orzeczeniu zarzucił naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię, a zwłaszcza:

b) art. 39 ust. 3 u.d.p. poprzez bezzasadne uznanie, iż ciężar udowodnienia wystąpienia szczególnych okoliczności przemawiających za udzieleniem zgody na lokalizację reklamy w pasie drogowym ciąży na tym, kto o takie zezwolenie się ubiega, w sytuacji, gdy ciężar dowodowy spoczywa także na organie administracji prowadzącym postępowanie, a nadto poprzez niedostrzeżenie przez Sąd I instancji przekroczenia zasady uznania administracyjnego, przejawiającego się dowolnością w wydaniu decyzji o umieszczeniu nośnika reklamowego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W pierwszej kolejności wskazać należy, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu zaś bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Z akt sprawy nie wynika, by zaskarżone orzeczenie zostało wydane w warunkach nieważności, której przesłanki określa art. 183 § 2 p.p.s.a.

Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć wyłącznie na naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1) lub na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2).

Przedmiotem kontroli kasacyjnej jest wyrok Sądu I instancji uznający za zgodną z prawem decyzję odmawiającą skarżącemu wyrażenia zgody na umieszczenie na słupie oświetlenia ulicznego w pasie drogowym drogi powiatowej (ulicy M. w Sz.) nośnika reklamowego. Wnioskodawca planował umieścić reklamę w obrębie zatoki autobusowej, przed skrzyżowaniem z sygnalizacją świetlną i przejściem dla pieszych, na odcinku drogi, na którym obserwuje się wzmożony ruch, albowiem prowadzi niego wjazd do dużego centrum handlowego.

Skarga kasacyjna została oparta na obydwu podstawach wymienionych w art. 174 p.p.s.a., choć skarżący jako podstawę powoływał w obu przypadkach art. 174 pkt 2 p.p.s.a.

Zarzut naruszenia przepisów postępowania wskazujący na uchybienia w prowadzeniu postępowania administracyjnego przez organy oraz przez Sąd I instancji w konsekwencji zmierza do wykazania, że rozstrzygniecie jest wadliwe i oparte na niepełnym materiale dowodowym. Ponadto skarżący został bezpodstawnie – jego zdaniem – obciążony obowiązkiem udowodnienia wystąpienia szczególnych okoliczności przemawiających za udzieleniem zgody na lokalizację reklamy w pasie drogowym, tymczasem ciężar dowodu spoczywa – według kasatora - także na organie administracji.

Co do zarzutu naruszenia art. 39 u.d.p. w kontekście rozkładu ciężaru dowodu, należy zauważyć, że w petitum skargi kasacyjnej skarżący zarzucił Sądowi I instancji błędną wykładnię art. 39 ust. 3 u.d.p., natomiast w jej uzasadnieniu – naruszenie przepisu art. 39 ust. 1 u.d.p. W obu przypadkach skarżący wskazał, że naruszenie to polega na bezzasadnym przerzuceniu na niego ciężaru dowodu.

Ustosunkowanie się do tego zarzutu wymaga wskazania, że przepis art. 39 ust. 1 zdanie pierwsze u.d.p. formułuje – jako zasadę – zakaz "dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego". W szczególności, zgodnie ze zdaniem drugim powyższego przepisu, zabrania się "lokalizacji (w pasie drogowym) obiektów budowlanych, umieszczania urządzeń, przedmiotów i materiałów niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego" (pkt 1).

Zgodnie zaś z art. 39 ust. 3 zdanie pierwsze u.d.p. "W szczególnie uzasadnionych przypadkach lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego może nastąpić wyłącznie za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi, z zastrzeżeniem ust. 7, wydawanym w drodze decyzji administracyjnej.". Zdanie drugie powyższego przepisu odnosi się do infrastruktury telekomunikacyjnej oraz urządzeń służących do doprowadzania lub odprowadzania płynów, pary, gazu, energii elektrycznej oraz urządzeń związanych z ich eksploatacją. W odniesieniu do tych obiektów odmowa wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego może nastąpić "wyłącznie, jeżeli ich umieszczenie spowodowałoby zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego, naruszenie wymagań wynikających z przepisów odrębnych lub miałoby doprowadzić do utraty uprawnień z tytułu gwarancji lub rękojmi w zakresie budowy, przebudowy lub remontu drogi".

Zagadnienie rozkładu ciężaru dowodu w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 39 u.d.p. było już wielokrotnie przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 listopada 2010 r., sygn. akt II GSK 994/09; z dnia 13 stycznia 2010 r., II GSK 293/09 oraz z dnia 3 grudnia 2008 r., II GSK 542/08, z dnia 31 lipca 2013 r.: sygn. akt II GSK 554/12, II GSK 749/12, II GSK 751/12, opubl. orzeczenia.nsa.gov.pl).

Naczelny Sąd Administracyjny dotychczas wskazywał, że z art. 39 ust. 1 u.d.p. wynika, że regułą jest zakaz dokonywania w pasie drogowym jakichkolwiek czynności niesłużących drodze i urządzeniom związanym z drogą, a mogącym m.in. zagrozić bezpieczeństwu ruchu drogowego. Sąd stał na stanowisku, że odstępstwo od tego zakazu jest możliwe tylko wówczas, gdy w ocenie zarządcy drogi zajęcie pasa drogowego nie zagrozi stanowi technicznemu drogi i bezpieczeństwu ruchu drogowego.

Zarzuty skarżącego dotyczące naruszenia art. 39 ust. 1 u.d.p. i art. 39 ust. 3 u.d.p. są nieuzasadnione. Z brzmienia wyżej wskazanych przepisów należy wywieść, że inaczej niż przyjmuje skarżący rozkłada się ciężar dowodu w tego rodzaju sprawach, na co trafnie zwrócił uwagę Sąd I instancji. Skoro bowiem zakaz umieszczania reklam w pasie drogowym jest zasadą (art. 39 ust. 1 u.d.p.), a odstąpienie od tego zakazu wyjątkiem (art. 39 ust. 3 u.d.p.), to należy uznać, że to wnioskodawca powinien przedstawić argumenty i dowody na to, że zamieszczenie reklam na obszarze sąsiadującym ze skrzyżowaniem nie spowoduje w konkretnych okolicznościach zagrożenia dla bezpieczeństwa ruchu drogowego. Ponadto wnioskodawca winien wykazać, że umieszczenie w tym miejscu reklamy jest szczególnie uzasadnionym przypadkiem.

Przyjęcie takiego stanowiska – inaczej niż twierdzi skarżący kasacyjnie – w żadnym wypadku nie narusza zasady prawdy obiektywnej wyrażonej przez art. 7 k.p.a. Organ prowadzący postępowanie jest nią związany, choć zakres jej zastosowania zdeterminowany jest rozkładem ciężaru dowodu, który wynika z przepisów prawa materialnego stosowanych w analizowanym postępowaniu. Zasada ta realizowana jest więc w nim przede wszystkim przez dokładną analizę i ocenę dowodów przedstawionych przez stronę na poparcie zgłaszanego przez nią żądania. Powinny one znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji zarządcy drogi. W tym zakresie organ może także przeprowadzić z urzędu określone dowody, które posłużą weryfikacji materiału przedstawionego przez wnioskodawcę; nie ma jednak co do zasady takiego obowiązku. W ocenianym postępowaniu zostały przeprowadzone na etapie odwoławczym oględziny w dniu [...] stycznia 2012 r.

Przy takim rozumieniu art. 39 ust. 1 i 3 u.d.p. nie pozostaje w całkowitej opozycji przywoływany przez skarżącego wyrok NSA w sprawie II GSK 152/09, w którym zauważono jednocześnie, że należy mieć na uwadze obowiązek współdziałania strony w wyjaśnianiu sprawy, szczególnie w udostępnieniu materiałów będących w jej wyłącznym posiadaniu. Natomiast kolejny wskazywany przez skarżącego wyrok w sprawie II GSK 738/08 dotyczył zupełnie innych uregulowań.

Natomiast przekroczenie uznania administracyjnego nie może być oceniane w kontekście innych decyzji organów odmawiających lokalizacji nośników reklam, gdyż WSA miał obowiązek zbadania konkretnego wniosku, co uczynił.

Co do kolejnego zarzutu skarżący nie powiązał jego z naruszeniem art. 153 p.p.s.a. Zauważyć należy, że w sprawie tej został wydany wcześniej przez WSA w Sz. wyrok w sprawie II SA/Sz 517/11, stwierdzający naruszenie art. 15 i 138 k.p.a. (SKO ograniczyło się tylko do kontroli decyzji zarządcy drogi, zamiast ponownie rozpoznać sprawę oraz nie odniosło się do wskazywanej przez wnioskodawcę lokalizacji nośnika reklamowego) i nakazujący SKO poddanie własnej ocenie zebrany w sprawie przez organ I instancji materiał dowodowy oraz dokonane przez zarządcę drogi ustalenia, a w konsekwencji uchylający na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. decyzję SKO z dnia [...] marca 2011 r.

Sąd I instancji zaś w zaskarżonym wyroku odwołując się do treści art. 153 p.p.s.a., mówiącego, że ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia, uznał, że SKO wypełniło zalecenia wynikające z wyroku w sprawie II SA/Sz 517/11 czyli nie naruszyło już zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego ani nie dopuściło się jakiegokolwiek innego mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy naruszenia przepisów postępowania. Organ odwoławczy przeprowadził uzupełniające postępowanie wyjaśniające, albowiem z udziałem skarżącego i jego pełnomocnika przeprowadzono oględziny miejsca planowanego zajęcia, po czym, w ocenie WSA, SKO dokonało kompleksowej i wyczerpującej oceny zebranego materiału dowodowego. Zatem zostało wypełnione zalecenie indywidualnej oceny żądanej lokalizacji.

Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku wskazał, że nie było potrzeby zasięgania opinii biegłego (dlatego też nie brał pod uwagę prywatnej opinii M. M. i dołączonej przez organ opinii D. K.), co już przesądził ten Sąd w wyroku w sprawie II SA/Sz 517/11 stwierdzając, że dowód z opinii biegłego nie przyczyni się do wyjaśnienia wątpliwości w sprawie.

Ponowne rozpoznanie sprawy przez sąd administracyjny ogranicza się do kontroli, czy organy administracji prawidłowo uwzględniły wytyczne zawarte w poprzednim wyroku oraz do oceny nowych okoliczności, które zaistniały już po wydaniu wyroku. Kwestie, które były już przedmiotem oceny Sądu administracyjnego pierwotnie rozpoznającego sprawę, co do których Sąd ten nie dopatrzył się uchybień w działaniach organu administracji, ponownie oceniane być nie mogą (por. wyrok NSA z dnia 14 marca 2013 r., sygn. akt I GSK 1591/11, Lex nr 1339558, z dnia 6 lutego 2013 r., sygn. akt II GSK 2101/11, Lex nr 1277944).

Oceny zawarte w prawomocnym wyroku WSA w Sz. w sprawie

II SA/Sz 517/11 są także wiążące dla Naczelnego Sądu Administracyjnego, albowiem w takim przypadku znajduje zastosowanie art. 170 p.p.s.a., zgodnie z którym "orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby".

W tej sytuacji skarżący, formułując zarzut naruszenia przepisów postępowania, nie wykazał w nim ani w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, że doszło do naruszenia tych przepisów w tym sensie, że nastąpiło to z uchybieniem art. 153 p.p.s.a., jak również mogło mieć istotny wpływ na wynik postępowania.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, uznając zarzuty jako pozbawione usprawiedliwionych podstaw, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.