Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1250/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-04-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Nadzór budowlany
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 329, art. 184
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: art. 3 pkt 2, art. 3 pkt 7a, art. 29 ust, 2 pkt 15, art. 51 ust. 1 pkt 1 i 7
journal: Dz.U. 2017 poz 1332
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz, Sędzia NSA Paweł Miładowski, Sędzia del. NSA Anna Żak (spr.), , po rozpoznaniu w dniu 12 kwietnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A.L. i F.L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 9 stycznia 2019 r., sygn. akt II SA/Gd 440/18 w sprawie ze skargi A.L. i F. L. na decyzję Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z dnia [...] czerwca 2018 r., nr [...] w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 9 stycznia 2019 r., sygn. II SA/Gd 440/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę A.L. i F.L. na decyzję Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z dnia [...] czerwca 2018 r. nr [...] w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego.

Wyrok powyższy został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.

Decyzją z dnia [...] stycznia 2018 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego (PINB) dla miasta na prawach powiatu w S., działając na podstawie art. 51 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane ("p.bud.") nakazał skarżącym rozbiórkę zadaszenia żaluzjowego o powierzchni 106 m² na istniejącej przy budynku mieszkalnym w północno-wschodniej części działki nr [...] w S. przy ul. P. [...] pergoli z kształtowników stalowych, przez rozbiórkę lameli żaluzji wraz z systemem odprowadzania wody i instalacją elektryczną. Organ ustalił, że teren przedmiotowej nieruchomości zabudowany jest budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym zrealizowanym na podstawie decyzji Prezydenta Miasta S. z dnia [...] marca 2015 r. udzielającej pozwolenia na rozbiórkę istniejącego budynku mieszkalnego i budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego. Zatwierdzony projekt budowlany, poza budową budynku mieszkalnego jednorodzinnego, przewidywał także wykonanie w północno-wschodniej części nieruchomości stalowego rusztu (z kształtowników stalowych) o powierzchni w rzucie około 106 m², nad powierzchnią utwardzoną z miejscami postojowymi, co w projekcie określono pergolą nad miejscami postojowymi. Pergola ta osłonięta jest ze wszystkich stron na całej wysokości murem pełnym, ścianą budynku i ścianą z bramą wjazdową do miejsc postojowych. Postępowanie w sprawie udzielenia ww. pozwolenia na budowę i zatwierdzenia projektu było przedmiotem oceny w trybie nadzwyczajnym, zakończonym decyzją Wojewody Pomorskiego z dnia [...] września 2016 r., odmawiającą stwierdzenia nieważności tego pozwolenia na budowę, utrzymaną w mocy decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2017 r.

W toku oględzin w dniu [...] listopada 2017 r. stwierdzono, że na istniejącej konstrukcji stalowej tworzącej pergolę, zamontowano zadaszenie żaluzjowe z ruchomymi lamelami aluminiowymi, z wbudowanym systemem rynnowym. Pod istniejącą konstrukcją stalową rozprowadzono instalację elektryczną z 6 lampami oświetleniowymi. Nieruchomość przy ul. P. [...] w S. leży na terenie, gdzie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego "rejonu ulic P., C., S., F. w mieście S." zatwierdzony uchwałą Rady Miasta S. nr [...] z dnia [...] stycznia 2006 r. Działka, na której usytuowany jest przedmiotowy obiekt położona jest na terenie oznaczonym symbolem [...] nr terenu [...]. Ustalenia planu określają warunki zagospodarowania terenu i zgodnie z pkt. 5.1.a) karty terenu ustalają powierzchnię zabudowy do 40% z wyjątkiem posesji przy ul. P. od nr [...] do nr [...], dla których ustala się tą powierzchnię do 25%. Z projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją z dnia [...] marca 2015 r. wynika, że powierzchnia zabudowy analizowanego budynku mieszkalnego wynosi 25% powierzchni działki. Zatem, zabudowa budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym wyczerpuje możliwość zabudowy posesji przy ul. P. [...] i na terenie tym nie może powstać obiekt zwiększający powierzchnię zabudowy. Tymczasem, wykonana przebudowa spowodowała powstanie obiektu budowlanego o powierzchni zabudowy około 106 m², co narusza wymogi wynikające z cytowanych powyżej przepisów obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Odwołanie od tej decyzji złożyli A. i F.L.. Opisaną na wstępie decyzją z dnia [...] czerwca 2018 r. Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (PWINB) w Gdańsku zaskarżoną decyzję utrzymał w mocy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalając skargę wyjaśnił, że elementem przesądzającym ostatecznie o charakterze pergoli, a więc konstrukcji z definicji lekkiej, przepuszczalnej, była całkowicie przepuszczalna kratownica, przymocowana do muru, ściany budynku oraz ściany z bramą wjazdową. Kratownica ta została następnie przykryta na całej swej powierzchni (106 m²) konstrukcją żaluzjową z ruchomych lameli, napędzaną silnikiem elektrycznym, umożliwiającą zamykanie przestrzeni nad utwardzonym podłożem. Sąd nie podzielił stanowiska skarżących, że w opisanym stanie faktycznym zastosowanie znajduje art. 29 ust. 2 pkt 15 p.bud. Instalacja urządzenia technicznego na obiekcie budowlanym w rozumieniu tego przepisu nie może prowadzić do zmiany funkcji i charakteru tego pierwotnego obiektu budowlanego. Tymczasem, w okolicznościach niniejszej sprawy, nałożenie na w pełni przepuszczalną konstrukcję w postaci kratownicy żaluzjowego zadaszenia musi podlegać ocenie uwzględniającej funkcję, którą owo zadaszenie z żaluzji pełni lub może pełnić. Skarżący w istocie "zamknęli" tak skonstruowanym zadaszeniem istniejącą pergolę, zmieniając jej dotychczasową funkcję, którą prawidłowo organ I instancji charakteryzuje jako garażową. Gdyby przedmiotowe żaluzjowe zadaszenie nie miało funkcji dachu, to niepotrzebne byłoby orynnowanie i oświetlenie. W tym kontekście nie jest też istotne, że zadaszenie nie jest pełne, gdyż nawet przy zamknięciu żaluzji istnieją nieznaczne prześwity. Nie przekreślają one bowiem zasadniczej funkcji, którą zadaszenie to pełni, tj. ochrony przed opadami atmosferycznymi. Bez znaczenia są tu twierdzenia skarżących, że zimą, czy przy obfitych opadach konstrukcja żaluzjowa musi pozostawać otwarta. Istotna jest tu bowiem sama możliwość zamknięcia przestrzeni dachowej i w konsekwencji – zamknięcia obiektu we wszystkich trzech wymiarach. Wykonane roboty należy zakwalifikować jako przebudowę w rozumieniu art. 3 pkt 7a p.bud., w jej wyniku powstał bowiem obiekt kubaturowy, gdyż nastąpiło częściowe zamknięcie przestrzeni w postaci zadaszenia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że zabudowa budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym wyczerpuje możliwość zabudowy posesji przy ul. P. [...] i na terenie tym, z uwagi na ustalenia planu miejscowego, nie może powstać żaden obiekt zwiększający powierzchnię zabudowy. Tymczasem, wykonana przebudowa spowodowała powstanie obiektu budowlanego o powierzchni zabudowy około 106 m², co narusza wymogi wynikające przepisów obowiązującego planu miejscowego. W związku z powyższym brak jest przesłanek do legalizacji zrealizowanych robót na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 p.bud.

W skardze kasacyjnej A.L. i F.L. zarzucili powyższemu wyrokowi naruszenie:

1. prawa materialnego, tj.:

a) art. 51 ust. 1 pkt 1 p.bud. poprzez jego zastosowanie, czyli nakazanie rozbiórki urządzenia żaluzjowego o powierzchni w rzucie około 106 m² na istniejącej pergoli z kształtowników stalowych, w sytuacji gdy wykonane roboty nie doprowadziły do powstania obiektu budowlanego w postaci budynku (garażu), co wymagałoby uzyskania pozwolenia na budowę;

b) art. 29 ust. 2 pkt 15 p.bud. poprzez jego niezastosowanie i ustalenie, że zainstalowane urządzenia stanowią dach, a roboty budowlane, których dotyczy postępowanie wymagały uzyskania pozwolenia na budowę;

c) art. 3 pkt 2 p.bud. poprzez jego zastosowanie, w sytuacji gdy zainstalowane urządzenia nie stanowią dachu, a roboty budowlane, których dotyczy postępowanie nie wymagały uzyskania pozwolenia na budowę; albowiem objęte były zwolnieniem od obowiązku uzyskania tej decyzji administracyjnej na podstawie art. 29 ust. 2 pkt 15 p.bud.;

d) art. 51 ust. 1 pkt 1 p.bud. przez jego zastosowanie bez powiązania z art. 51 ust. 7 p.bud., w sytuacji gdy postępowanie dotyczyło zakończonych robót i nie istniały przesłanki do wydania postanowienia o wstrzymaniu prowadzenia robót budowlanych na podstawie art. 50 ust. 1 p.bud.;

2. przepisów postępowania:

a) art. 151 w zw.z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji gdy decyzja PWINB z dnia [...] czerwca 2018 r., w sprawie [...], oraz poprzedzająca ją decyzja w sprawie [...]wydana przez PINB dla miasta na prawach powiatu w S. zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy, a to:

i. art. 138 § 1 ust. 1 i 2 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy zaskarżonych decyzji, podczas gdy z uzasadnienia zaskarżonej decyzji PWINB wynika, że organ I instancji dokonał błędnej wykładni przepisów p.bud., a to art. 50 ust. 1 w zw. z art. 51 ust. 1 tej ustawy, co winno skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji w całości;

ii. art. 10 k.p.a. poprzez wydanie decyzji przez PWINB bez umożliwienia stronie odniesienia się do zebranego w sprawie materiału dowodowego, w sytuacji, gdy w odwołaniu strona przedkładała nowe dowody;

iii. art. 7, art. 8 § 1, art. 77 § 1 oraz 107 § 3 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie w treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji wydanej przez organ II instancji, jakie okoliczności organ uznał za udowodnione z uwagi na niewyjaśnienie charakteru i rodzaju robót objętych przedmiotowym postępowaniem, nieprzeprowadzenie w tym zakresie adekwatnych dowodów, brak jednoznacznych ustaleń faktycznych i opisu w uzasadnieniu wydanej decyzji w zakresie rodzaju, typu i liczby wszystkich zainstalowanych urządzeń, pominięcie twierdzeń zawartych w prywatnych opiniach biegłych składanych przez skarżących;

iv. art. 80 k.p.a. poprzez przekroczenie zasady swobodnej oceny dowodów oraz uznania administracyjnego przedstawionych przez skarżących w niniejszym postępowaniu i dowolne ustalenie, iż instalacja urządzeń przez stronę wymagała uzyskania pozwolenia na budowę;

b) art. 151 w zw. z art. 106 p.p.s.a. poprzez wadliwe uznanie, że postępowanie dowodowe zostało przeprowadzone przez organy administracji prawidłowo oraz pominięcie dowodów z prywatnych opinii biegłych składanych przez skarżących;

c) art. 151 w zw. art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez pominięcie dowodów z prywatnych opinii biegłych składanych przez skarżących.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wnieśli o uchylenie w całości zaskarżonego wyroki oraz decyzji organów obu instancji, zasądzenie kosztów postępowania oraz o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

W uzasadnieniu podniesiono, że zainstalowane przez skarżących żaluzje z elementów lamelowych typu SOLAR uznać można za "urządzenie", które zostało zamontowane na istniejącym obiekcie budowlanym. Takie roboty budowlane, czyli polegające wyłącznie na montażu urządzeń na istniejącym obiekcie budowlanym, na podstawie art. 29 ust. 2 pkt 15 p.bud., nie podlegają obowiązkowi uzyskania pozwolenia na budowę ani zgłoszenia. Konstrukcja przedmiotowej pergoli nie ma pełnego zamknięcia ścian - istnieją nie zamknięte przestrzenie pomiędzy murami a pergolą stalową. Mury zewnętrzne wraz z bramą garażową stanowią elementy ogrodzenia niezależne od konstrukcji pergoli. Odwołując się do definicji "dachu" ze Słownika Języka Polskiego PWN, autor skargi kasacyjnej wskazał, że elementami dachu są konstrukcja dachu oraz poszycie, a celem musi być zapewnienie ochrony przed opadami oraz ubytkami ciepła. Biorąc pod uwagę parametry techniczne urządzeń lamelowych SOLAR zamontowanych na należącej do skarżących pergoli, urządzenia te już w fazie projektowania i montażu nie spełniały wskazanych wyżej wymogów stawianych "dachom". Urządzenia te są przeznaczone do ochrony przed nadmiernym nasłonecznieniem. Niemożność uznania zainstalowanych urządzeń (żaluzji z elementami lamelowymi) za dach przesądza o niedopuszczalności uznania pergoli wraz z zainstalowanymi urządzeniami za budynek.

Uzasadniając zarzuty naruszenia przepisów postępowania autor skargi kasacyjnej wskazał m.in., że decyzja PINB wydana została po zakończeniu prac związanych z montażem urządzeń lamelowych na pergoli. W decyzji organu odwoławczego nie zastosowano art., 51 ust. 7 p.bud., co za tym idzie decyzja została wydana bez podstawy prawnej i jest dotknięta nieważnością. Ponadto, możliwość wydania decyzji na podstawie art. 51 ust. 1 p.bud. ograniczona jest terminem dwóch miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1 p.bud. Naruszenie tego terminu powoduje nieważność decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa.

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, wobec spełnienia warunków wynikających z art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2021 r., poz. 2095 ze zm.).

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r. poz. 329), dalej "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Z urzędu bierze pod uwagę tylko nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania, wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Sprawa ta mogła być zatem rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny tylko w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej.

Skarga kasacyjna analizowana w opisanym zakresie nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

W sytuacji, gdy w skardze kasacyjnej zarzuca się, tak jak w niniejszej sprawie, zarówno naruszenie prawa materialnego, jak i przepisów postępowania, w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty procesowe. Dopiero bowiem po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez Sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy, albo że nie został skutecznie podważony, można przejść do kontroli procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez Sąd przepis prawa materialnego. W niniejszej sprawie jednak zarzuty procesowe nakierowane są, podobnie jak zarzuty materialnoprawne, na wykazanie, że Sąd pierwszej instancji dokonał błędnej kwalifikacji wykonania żaluzjowego zadaszenia o pow. 106 m² na istniejącym obiekcie z kształtowników stalowych – pergoli wg terminologii użytej w projekcie budowlanym zatwierdzonym decyzją Prezydenta Miasta S. z dnia [...] marca 2015 r. o udzielaniu pozwolenia na rozbiórkę istniejącego budynku mieszkalnego i budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego. W tej sytuacji należało najpierw rozpoznać zarzuty naruszenia prawa materialnego, ponieważ uznanie, że wykonane roboty budowlane zostały prawidłowo zakwalifikowane przez Sąd pierwszej instancji jako przebudowa w rozumieniu art. 3 pkt 7a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2017 r. poz. 1332 ze zm.), dalej "p.bud", w wyniku której powstał budynek w rozumieniu art. 3 pkt 2 p.bud., o funkcji garażowej, rzutuje na kwestię określenia niezbędnego zakresu ustaleń faktycznych oraz na właściwą ocenę materiału dowodowego, a więc także zasadność podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów dotyczących naruszenia przepisów procesowych.

Zgodnie z art. 3 pkt 2 p.bud. pod pojęciem budynku należy rozumieć taki obiekt budowlany, który jest trwale związany z gruntem, wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiada fundamenty i dach. Autor skargi kasacyjnej na uzasadnienia argumentu, że nie doszło do powstania budynku podnosi, że konstrukcja pergoli nie ma pełnego zamknięcia ścian - istnieją nie zamknięte przestrzenie pomiędzy murami a pergolą stalowa. Dodatkowo mury zewnętrzne wraz z bramą garażową stanowią elementy ogrodzenia niezależne od konstrukcji pergoli. Wobec braku definicji legalnej terminu "dach" wskazuje na definicje zawartą w Słowniku języka polskiego PWN, gdzie dach to "konstrukcja osłaniająca budowlę lub teren przed opadami atmosferycznymi, wierzchnia część osłoniętego wnętrza". Argumentuje, że istotą i celem takiej konstrukcji jest zapewnienie ochrony obiektu przed opadami atmosferycznymi oraz ochrona przed ubytkami ciepła. Elementami dachu są konstrukcja dachu oraz poszycie. Zatem na etapie projektowania i montowania takiej konstrukcji celem musi być zapewnienie ochrony przed opadami oraz ubytkami ciepła. Biorąc więc pod uwagę parametry techniczne urządzeń lamelowych SOLAR zamontowanych na przedmiotowej pergoli, urządzenia te już w fazie projektowania i montażu nie spełniały wskazanych wyżej wymogów stawianych "dachom".

Istotnie, ustawa Prawo budowlane nie zawiera definicji legalnej terminu "dach". W takim przypadku uprawnione jest sięganie po zwykłe znaczenia tego słowa, w tym również znaczenia opisane w słownikach języka polskiego. Nie ma jednak racji autor skargi kasacyjnej twierdząc, że ochrona przed opadami atmosferycznymi i utrzymanie ciepła w obiekcie budowlanym jest cechą konstytutywną każdego dachu, czyli cechą konieczną dla ustalenia natury takiej konstrukcji. Należy przyjąć, że z punktu widzenia lingwistyki funkcje ochronne dachu mogłyby być uznane co najwyżej za cechy konsekutywne dachu, czyli będące następstwem cech konstytutywnych. Ochrona wnętrza wzniesionego obiektu przed opadami atmosferycznymi i utrzymanie ciepła wewnątrz obiektu są to tylko skutki, tj. konsekwencje takiego rozwiązania technicznego, a nie cechy przesądzające o tożsamości konstrukcji. Można sobie bowiem łatwo wyobrazić dachy obiektów, które chronią pewną zamkniętą przestrzeń przed słońcem, a nie przed opadami, jak również dachy, które na przykład w przypadku budynków chłodni mają za zadanie niedopuszczenie ciepła do wnętrza budynku. Nie można jednak twierdzić, że należałoby nadać im inną nazwę i stosować do nich odmienne przepisy prawa. Funkcje dachu mogą być bowiem znacznie bardziej różnorodne niż przedstawiono to w skardze kasacyjnej (por. wyrok NSA z dnia 10 listopada 2021 r., sygn. II OSK 3381/18; powoływane orzeczenia dostępne pod adresem: orzeczenia.nsa.gov.pl).

Pierwotnie przedmiotowa pergola miała w miejscu gdzie zwyczajowo znajduje się dach całkowicie przepuszczalną stalową kratownicę, przymocowaną do muru, ściany budynku oraz ściany z bramą wjazdową. Kratownica ta została następnie przykryta na całej swej powierzchni konstrukcją żaluzjową z ruchomych lameli, napędzaną silnikiem elektrycznym, umożliwiającą zamykanie przestrzeni nad utwardzonym podłożem, aczkolwiek przy pozostawieniu pewnych prześwitów. W świetle przedstawionych wyżej wywodów dotyczących definicji dachu, Wojewódzki Sąd Administracyjny prawidłowo uznał, że poprzez nałożenie na ową w pełni przepuszczalną konstrukcję w postaci kratownicy żaluzjowego zadaszenia, skarżący w zasadzie "zamknęli" istniejącą pergolę, wydzielając ją z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych. Sąd pierwszej instancji trafnie wskazał, że gdyby żaluzjowe zadaszenie nie miało pełnić funkcji dachu, to niepotrzebne byłoby orynnowanie, którego zadaniem niewątpliwie jest odprowadzanie wód z opadów atmosferycznych. Prawidłowo też Sąd pierwszej instancji przyjął, że konieczność otwarcia konstrukcji żaluzjowej zimą, czy przy obfitych opadach ma znaczenie drugorzędne. Istotna jest tu bowiem sama możliwość zamknięcia przestrzeni dachowej i w konsekwencji zamknięcia obiektu we wszystkich trzech wymiarach.

W świetle powyższego, funkcja powstałej konstrukcji jest identyczna z funkcją dachu. Przedłożone przez inwestorów dokumenty, tj. orzeczenie techniczne, dokumentacja techniczna, karta gwarancyjna żaluzji opisują jedynie samą konstrukcję żaluzji lamelowej, w oderwaniu od całokształtu okoliczności faktycznych związanych z realizacją przedmiotowych robót budowlanych. Tymczasem, w sytuacji gdy urządzenie budowlane powiązane jest funkcjonalne z obiektem budowlanym, stanowi ono część obiektu budowlanego w rozumieniu art. 3 pkt 1 p.bud. (por. wyrok NSA z dnia 3 lutego 2022 r., sygn. II OSK 684/19). Uporczywe twierdzenie, że obiekt wydzielony ze wszystkich stron przegrodami budowlanymi nie jest budynkiem nie zasługuje na uwzględnienie. Kwalifikacji tej nie zmienia okoliczność, że mury zewnętrzne wraz z bramą garażową stanowią elementy ogrodzenia niezależne od konstrukcji pergoli. Istotne jest bowiem, że w sensie funkcjonalnym wydzielają one obiekt z przestrzeni. Przy kwalifikowaniu obiektu nie można bowiem pomijać wykorzystania ścian istniejących już obiektów (por. wyrok NSA z dnia 27 lutego 2020 r., sygn. II OSK 1396/18). W konsekwencji nie sposób przyjąć, jak chce autor skargi kasacyjnej, że zrealizowane przez inwestorów roboty należy zakwalifikować jako zwolnione z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę instalowanie urządzeń na obiektach budowlanych, o którym w art. 29 ust. 2 pkt 15 p.bud. Na istniejącej kratownicy umieszczono bowiem konstrukcję żaluzjową, która może pełnić funkcję dachu, i która spowodowała tym samym zmianę parametrów użytkowych istniejącej pergoli oraz zmianę w zakresie pełnionej przez nią funkcji, skoro z dotychczas całkowicie nieprzepuszczalnej konstrukcji zyskała ona charakter obiektu kubaturowego, w zasadzie całkowicie wydzielonego z przestrzeni. Nieznaczne nieszczelności, nie zmieniają parametrów, jakie uzyskał ten obiekt.

W tym stanie rzeczy należało uznać za chybione zarzuty naruszenia prawa materialnego wskazane w pkt. 1 lit. a-c petitum skargi kasacyjnej. Niezasadny jest również zarzut naruszenia art. 51 ust. 1 pkt 1 p.bud. poprzez jego zastosowanie bez powiązania z art. 51 ust. 7 p.bud. (pkt 1 lit. d petitum). Zgodnie z art. 51 ust. pkt 1, przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1, organ nadzoru budowlanego w drodze decyzji nakazuje zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego. Z kolei przepis art. 51 ust. 7 stanowi, że przepisy ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 stosuje się odpowiednio, jeżeli roboty budowlane, w przypadkach innych niż określone w art. 48 albo w art. 49b, zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1. Sąd pierwszej instancji trafnie wyjaśnił, że stosując art. 51 ust. 7 organ nie jest związany terminem z art. 51 ust. 1 ustawy; stosuje go "odpowiednio", a więc z pominięciem obostrzeń związanych z sytuacją, gdy roboty budowlane na dzień wydania decyzji z art. 51 ustawy nie zostały jeszcze zakończone. Okoliczność, że art. 51 ust. 7 p.bud. nie został powołany w podstawach prawnych decyzji organów obu instancji nie oznacza jednak, że nie został przez te organy zastosowany. Przepis ten obowiązywał w dacie orzekania i niewątpliwie stanowił podstawę wydania zaskarżonej decyzji. Samo powołanie błędnej podstawy prawnej w decyzji nie uzasadnia jeszcze jej uchylenia, gdy jej sentencja jest zgodna z prawem (por. wyrok NSA z dnia 22 lutego 2012 r., sygn. II OSK 2308/10).

Ustalenie, że Sąd pierwszej instancji dokonał prawidłowej kwalifikacji wykonanych robót oznacza, że chybione są zarzuty naruszenia przepisów postępowania wskazanych w pkt. 2 petitum skargi kasacyjnej. Jeśli chodzi o pominięcie złożonych opinii prywatnych, to istotnie Sąd pierwszej instancji nie odniósł się do nich szczegółowo, ale nie miało to wpływu na wynik sprawy, ponieważ, jak wyżej wykazano, zrealizowane zadaszenie żaluzjowe stanowi dach w rozumieniu art. 3 pkt 2 p.bud. Jeśli zaś chodzi o zarzut naruszenia art. 10 k.p.a., to zgodnie z utrwalonym w orzecznictwie sądów administracyjnych poglądem, zarzut naruszenia tego przepisu może odnieść skutek wówczas, gdy stawiająca go strona wykaże, że zarzucane naruszenie uniemożliwiało jej dokonanie konkretnych czynności procesowych. W niniejszej sprawie, podnosząc powyższy zarzut, skarżący kasacyjnie nie wskazują, jakich konkretnych czynności procesowych mogących mieć wpływ na wynik sprawy nie mogli w postępowaniu administracyjnym dokonać. Stwierdzają natomiast, że w odwołaniu przedkładali nowe dowody. Oznacza to, że uprawnienia stron postępowania administracyjnego zostały zachowane.

Podsumowując, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wykonane roboty zostały prawidłowo zakwalifikowane przez Sąd pierwszej instancji jako przebudowa (art. 3 pkt 7a p.bud.). W wyniku przebudowy istniejącej pergoli powstał obiekt kubaturowy, gdyż nastąpiło zamknięcie (aczkolwiek nie w pełni szczelne) przestrzeni w postaci zadaszenia, które nie zostało przewidziane w posiadanym przez inwestorów pozwoleniu na budowę z dnia 5 marca 2015 r. Z uwagi na ustalenia obowiązującego planu miejscowego dotyczące powierzchni zabudowy nie było możliwości legalizacji wykonanych robót, co oznacza, że organy prawidłowo zastosowały art. 51 ust. 1 pkt 1 p.bud.

W tym stanie rzeczy, ponieważ skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, należało ją oddalić na podstawie art. 184 p.p.s.a.