Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 780/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-11-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6143 Sprawy kandydatów na studia i studentów
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Rektor Uniwersytetu/Politechniki/Akademii
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art 44 § 1- 4
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Elżbieta Kremer (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędzia NSA Rafał Stasikowski po rozpoznaniu w dniu 17 listopada 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Rektora Uniwersytetu Medycznego w Łodzi od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 5 grudnia 2018 r. sygn. akt III SA/Łd 322/18 w sprawie ze skargi M. M. na decyzję Rektora Uniwersytetu Medycznego w Łodzi z dnia [...] stycznia 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udzielenia zgody na wznowienie stacjonarnych studiów pierwszego stopnia oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 5 grudnia 2018 r. sygn. akt III SA/Łd 322/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, po rozpoznaniu skargi M. M., uchylił decyzję Rektora Uniwersytetu Medycznego w Łodzi z dnia [...] stycznia 2018 r. nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Rektora Uniwersytetu Medycznego w Łodzi z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udzielenia zgody na wznowienie stacjonarnych studiów pierwszego stopnia.

Wyrok zapadł na tle następujących okoliczności sprawy:

W dniu [...] sierpnia 2013 r. Dziekan Wydziału [...] Uniwersytetu Medycznego w Łodzi wydał decyzję o skreśleniu M. M. z listy studentów III roku studiów kierunku [...] z powodu niezaliczenia 5 semestru (zimowego) w określonym terminie. W wyniku rozpoznania odwołania Rektor UM w Łodzi w dniu [...] grudnia 2013 r. utrzymał powyższą decyzję w mocy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 5 grudnia 2014 r. sygn. akt III SA/Łd 459/14 oddalił skargę na powyższą decyzję. Wyrok jest prawomocny.

Pismem z dnia 13 lipca 2016 r., które wpłynęło do Dziekanatu w dniu 28 lipca 2016 r., skarżąca złożyła wniosek o wznowienie studiów (reaktywację). Dziekan Wydziału [...] wyraził zgodę i wyznaczył egzamin reaktywacyjny z przedmiotu "[...]".

Pismem z dnia 1 sierpnia 2016 r., które wpłynęło do Rektora Uniwersytetu Medycznego w Łodzi w dniu 5 sierpnia 2016 r., skarżąca złożyła sprzeciw wobec egzaminu reaktywacyjnego z zaproponowanego przez Dziekana przedmiotu.

Termin egzaminu reaktywacyjnego został wyznaczony przez Dziekana Wydziału [...] na dzień 15 września 2016 r. na godzinę 13:15. Pismem z dnia 5 września 2016 r. (nadanym 6 września 2016 r.) wskazano skarżącej datę i godzinę egzaminu. Skarżąca odebrała powyższą przesyłkę w dniu 4 października 2016 r. (zwrotne potwierdzenie odbioru w formie "żółtej zwrotki").

Zgodnie z protokołem z przeprowadzenia egzaminu reaktywacyjnego skarżąca nie stawiła się na ten egzamin, nie zawiadomiła również w dzień egzaminu o tym, że nie może się stawić. Skarżąca usprawiedliwiła jednak swą nieobecność pismem z dnia 5 października 2016 r., które wpłynęło do Dziekanatu w dniu 18 października 2016 r. Z przedmiotowego pisma i z załączonych do niego zwolnień lekarskich wynika, że w dniach 13-30 września 2016 r. skarżąca była chora i wniosła o wyznaczenie kolejnego terminu egzaminu reaktywacyjnego.

Dziekan Wydziału [...] wyznaczył kolejny - ostateczny - termin egzaminu reaktywacyjnego skarżącej na dzień 21 listopada 2016 r. na godzinę 13:00. Pismo z informacją o terminie egzaminu wysłano skarżącej w dniu 27 października 2016 r. Skarżąca odebrała powyższą informację w dniu 30 listopada 2016 r. (zwrotne potwierdzenie odbioru w formie "żółtej zwrotki"). Zgodnie z protokołem z przeprowadzenia egzaminu reaktywacyjnego na ten termin egzaminu skarżąca również się nie stawiła.

Pismem z dnia 2 grudnia 2016 r., które wpłynęło do Dziekanatu w dniu 14 grudnia 2016 r., skarżąca wniosła o ustalenie kolejnego terminu egzaminu reaktywacyjnego powołując się na to, że informację o terminie egzaminu odebrała już po tym terminie.

Odnosząc się do podniesionego przez skarżącą argumentu, że odebrała informację o terminie egzaminu reaktywacyjnego zbyt późno, Rektor Uniwersytetu Medycznego w Łodzi podkreślił, że jest bezzasadny na podstawie art. 44 § 1-4 K.p.a. Pismo informujące o terminie egzaminu zostało wysłane za pośrednictwem Poczty Polskiej do skarżącej w dniu 27 października 2016 r. Pierwsza, nieudana próba doręczenia nastąpiła w dniu 2 listopada 2016 r., natomiast drugie awizo zostało wystawione w dniu 10 listopada 2016 r. Egzamin reaktywacyjny, na który skarżąca nie stawiła się, został wyznaczony na dzień 21 listopada 2016 r., natomiast przesyłka - zgodnie z upływem 14 - dniowego terminu - została skutecznie doręczona w dniu 18 listopada 2016 r. Zdaniem organu fakt, że placówka pocztowa przetrzymała korespondencję dłużej - łamiąc tym samym przepisy K.p.a. oraz prawa pocztowego - nie powoduje i nie uzasadnia sytuacji, w której skarżąca mogłaby się powołać na fakt, że odebrała informację o terminie egzaminu reaktywacyjnego w dniu 30 listopada 2016 r., gdyż skuteczne doręczenie pisma - na mocy obowiązujących przepisów prawa - nastąpiło w dniu 18 listopada 2016 r. Po upływie niniejszego terminu placówka pocztowa powinna odesłać nieodebraną przez skarżącą korespondencję do UM w Łodzi, tym samym nie stwarzając niezgodnej z prawem możliwości odebrania pisma w późniejszym terminie.

Organ wskazał, że na podstawie opisanego stanu faktycznego postępowanie dotyczące wznowienia studiów przez skarżącą w roku akademickim 2016/2017 zostało skutecznie zakończone. Skarżąca nie stawiła się w wyznaczonym terminie na egzamin reaktywacyjny, nie stawiła się również na wyznaczony kolejny, ostateczny termin tego egzaminu. Dwoma pismami z dnia 27 lipca 2017 r., które wpłynęły do Dziekanatu odpowiednio: 28 lipca 2017 r. (pismo adresowane do Dziekana Wydziału [...] z prośbą o wyznaczenie egzaminu reaktywacyjnego) i 31 lipca 2017 r. (pismo adresowane do Rektora Uniwersytetu Medycznego w Łodzi z prośbą o wpisanie na listę studentów III roku studiów stacjonarnych pierwszego stopnia na kierunku [...]), skarżąca złożyła kolejny wniosek o egzamin reaktywacyjny.

W dniu [...] sierpnia 2017 r. Dziekan podjął decyzję odmowną powołując się na § 61 ust. 3-4 wówczas obowiązującego Regulaminu studiów, o czym została skarżąca została poinformowana poprzez przesłanie kserokopii podania wraz z napisaną na nim decyzją Dziekana.

Pismem z dnia 7 września 2017 r., które wpłynęło do Dziekanatu 19 września 2017 r. skarżąca zawnioskowała o przesłanie decyzji Dziekana w prawidłowej pod względem formalnym (tj. pisemnej) formie.

Pismem z dnia 20 września 2017 r. Dziekan wskazał skarżącej podstawę prawną oraz wyjaśnił zasadność podjętej w dniu [...] sierpnia 2017 r. decyzji.

Wniosek o reaktywację z dnia 27 lipca 2017 r. skarżąca uzupełniła pismem z dnia 16 listopada 2017 r., które wpłynęło do dziekanatu w dniu 21 listopada 2017 r. skierowanym do Dziekana Wydziału [...] oraz do wiadomości Rektora Uniwersytetu Medycznego w Łodzi.

W dniu [...] listopada 2017 r. Rektor Uniwersytetu Medycznego w Łodzi wydał decyzję w sprawie nieudzielenia zgody na wznowienie przez skarżącą stacjonarnych studiów pierwszego stopnia, na kierunku [...], na Wydziale [...] Uniwersytetu Medycznego w Łodzi, na 5 semestr III roku studiów w roku akademickim 2017/2018.

Skarżąca złożyła wniosek do Rektora Uniwersytetu Medycznego w Łodzi o ponowne rozpatrzenie sprawy.

W dniu [...] stycznia 2018 r. Rektor Uniwersytetu Medycznego w Łodzi, działając m.in. na podstawie art. 207 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. - Prawo o szkolnictwie wyższym (Dz. U. z 2017 r., poz. 2183) oraz na podstawie § 64 ust. 3, 5 i 9 Regulaminu studiów w Uniwersytecie Medycznym w Łodzi (uchwała Senatu Uniwersytetu Medycznego w Łodzi z dnia 23 marca 2017 r. nr 54/2017), nie udzielił zgody na wznowienie przez M. M. stacjonarnych studiów pierwszego stopnia, na kierunku [...], na Wydziale [...] Uniwersytetu Medycznego w Łodzi, na 5 semestr III roku studiów w roku akademickim 2017/2018.

W uzasadnieniu powyższej decyzji organ wskazał, że w toku studiów skarżąca miała wielokrotnie dawaną szansę, by mogła ukończyć studia, które rozpoczęła w 2004 r. Dostała również możliwość na wznowienie studiów w roku akademickim 2016/2017. Nie wykorzystała dawanych jej szans. Nie ma więc podstaw do tego, by po ponownym rozpatrzeniu sprawy, Rektor Uniwersytetu Medycznego w Łodzi wydał decyzję odmienną niż decyzja z dnia [...] listopada 2017 r., w której zostały wyraźne wskazane powody negatywnego rozstrzygnięcia sprawy. Rektor Uniwersytetu Medycznego w Łodzi stwierdził, że nie ma możliwości wyrażenia zgody na podejście przez skarżącą do egzaminu reaktywacyjnego i wznowienia przez nią studiów. Poniższe przepisy zacytowane są z aktualnego, będącego podstawą prawną wydania niniejszej decyzji, Regulaminu studiów w Uniwersytecie Medycznym w Łodzi. Jednakże nie różnią się one treścią od przepisów cytowanych w decyzji z dnia [...] listopada 2017 r. z Regulaminu studiów, który był podstawą prawną wydania wcześniejszej decyzji.

Organ wskazał, że skarżąca została skreślona z listy studentów na mocy decyzji Dziekana Wydziału [...] z dnia [...] sierpnia 2013 r., która została jej doręczona w dniu 11 września 2013 r. Termin na złożenie wniosku o wznowienie studiów upłynął, zdaniem organu, w dniu 11 września 2016 r. Skarżąca złożyła w tym terminie wniosek o wznowienie studiów (pismo z dnia 13 lipca 2016 r.), który Dziekan Wydziału [...] rozpatrzył pozytywnie i wyznaczył zgodnie z Regulaminem studiów przedmiot na egzamin i termin egzaminu reaktywacyjnego. Skarżąca nie stawiła się na ten egzamin, ale usprawiedliwiła swą nieobecność. Było to podstawą do tego, by zgodnie z Regulaminem studiów Dziekan wyznaczył drugi termin egzaminu reaktywacyjnego - termin ostateczny. Na ten termin egzaminu skarżąca również się nie stawiła. Zdaniem organu wykorzystała przysługujące jej na podstawie Regulaminu studiów uprawnienie do ubiegania się o wznowienie studiów. Zgodnie z Regulaminem studiów, uprawnienie do ubiegania się o wznowienie studiów jest jednorazowe, niezależnie od jego wyniku. Uprawnienie do ubiegania się o wznowienie studiów nie jest tożsame z samym wznowieniem studiów.

Organ wyjaśnił także, że w roku akademickim 2017/2018 program studiów dla III roku studiów na kierunku [...] studia pierwszego stopnia różni się od tego, który obowiązywał w 2013 r., gdy skarżąca nie zaliczyła III roku studiów. Prawo do ubiegania się o wznowienie studiów ma na celu umożliwić skreślonym z listy studentom, którzy wykażą taką chęć, "powrót" na uczelnię. Jednakże nie może się to odbywać bez żadnych ograniczeń. Przepisy Regulaminu studiów w zakresie wznowienia studiów obowiązujące w Uniwersytecie Medycznym w Łodzi są tak skonstruowane, by dbać o interes studentów, ale także dbać o jakość i poziom kształcenia w Uczelni. Na kierunkach medycznych programy kształcenia muszą być na bieżąco aktualizowane, gdyż wiedza medyczna, także w zakresie [...], ciągle się rozwija. Okres 3 lat od momentu skreślenia na wznowienie studiów, który Regulamin studiów przewiduje, jest i tak korzystny dla studenta. Podobny cel ma regulacja dotycząca tego, że były student ma prawo ubiegać się o wznowienie studiów tylko jeden raz, w jednym wyznaczonym terminie egzaminu reaktywacyjnego (a w przypadku usprawiedliwionej nieobecności na nim Regulamin studiów przewiduje możliwość wyznaczenia drugiego, ale ostatecznego terminu egzaminu).

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi na powyższą decyzję M. M. zarzuciła naruszenie:

1) art. 190 ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 207 ust. 1 ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym oraz par. 30 ust. 2 pkt 1 Regulaminu studiów UM;

2) naruszenie przepisów postępowania przez ich niewłaściwe zastosowanie, co miało wpływ na wynik sprawy:

a) art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.;

b) art. 136 w zw. z art. 15 k.p.a.;

3) niewłaściwe powoływanie się na przepisy art. 44 pkt 1-4 k.p.a.

4) naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uwzględniając skargę uznał, że adnotacja Dziekana z dnia [...] sierpnia 2017 r., dokonana na piśmie skarżącej z dnia 27 lipca 2017 r. o braku zgody na reaktywację z powołaniem się na § 61 pkt 3-4 Regulaminu oraz pismo z dnia 20 września 2017 r. nie przybrały pod względem formalnym postaci decyzji administracyjnej rozstrzygającej wniosek skarżącej z dnia 13 lipca 2016 r. o wznowienie studiów i wyznaczenie egzaminu reaktywacyjnego. W konsekwencji należało uznać, że pismo skarżącej z dnia 27 lipca 2017 r. jest prośbą o wyznaczenie kolejnego terminu egzaminu reaktywacyjnego. Potwierdzeniem powyższego jest wcześniejsze pismo skarżącej z dnia 2 grudnia 2016 r., w którym wyjaśniła, że informację o egzaminie wyznaczonym na dzień 21 listopada 2016 r. otrzymała w dniu 30 listopada 2016 r. Zatem za nieprawidłowe Sąd uznał stanowisko organu, że pismo skarżącej z dnia 27 lipca 2017 r. jest kolejnym wnioskiem o wznowienie studiów.

Przechodząc do dalszej części rozważań za nietrafne uznano stanowisko organu, że doręczenie skarżącej przesyłki w postaci informacji o terminie egzaminu reaktywacyjnego wyznaczonego na dzień 21 listopada 2016 r. nastąpiło skutecznie w dniu 18 listopada 2016 r., ponieważ będące w posiadaniu organu potwierdzenie odbioru nie potwierdza doręczenia zastępczego, na które powołuje się organ w uzasadnieniu decyzji. Sąd wyjaśnił, że organ dwukrotnie podejmował próby doręczenia skarżącej informacji o terminach egzaminu. Pierwsza korespondencja została odebrana przez skarżącą w dniu 4 października 2016 r., w sytuacji gdy egzamin wyznaczony był na dzień 15 września 2016 r. Druga korespondencja została odebrana przez skarżącą w dniu 30 listopada 2016 r., a egzamin wyznaczony był na dzień 21 listopada 2016 r.

Zdaniem Sądu, aby uznać prawidłowość doręczenia decyzji w trybie art. 44 K.p.a. konieczne jest prawidłowe dokonanie wszystkich czynności przewidzianych w tym przepisie, tzn. pozostawienie w oddawczej skrzynce pocztowej adresata zawiadomienia o pozostawieniu pisma w placówce pocztowej wraz z informacją o możliwości jej odbioru w terminie 7 dni licząc od dnia pozostawienia zawiadomienia, w przypadku niepodjęcia w powyższym terminie przesyłki - pozostawienie powtórnego zawiadomienia o możliwości odbioru przesyłki w terminie nie dłuższym niż 14 dni od daty pierwszego zawiadomienia. Aby więc mówić o prawidłowym (skutecznym) doręczeniu zastępczym dokonanym w trybie art. 44 K.p.a., muszą zostać spełnione wszystkie powyższe warunki. W razie niedopełnienia jednej z tych czynności przez operatora pocztowego niemożliwe jest stwierdzenie, że decyzja została doręczona prawidłowo. O fakcie złożenia przesyłki na określony czas w placówce pocztowej musi być dokonana stosowna adnotacja doręczyciela na dowodzie doręczenia przesyłki. Samo umieszczenie na kopercie zawierającej przesyłkę lub na dowodzie potwierdzającym doręczenie pisma pieczęci urzędu pocztowego i daty, czy wzmianki o awizowaniu przesyłki nie może być wystarczające do przyjęcia, że spełnione zostały przesłanki doręczenia pisma ustanowione w art. 44 K.p.a. Bezwarunkowo konieczna jest wyraźna adnotacja, że doręczyciel zawiadomił adresata o przesyłce w sposób określony w art. 44 K.p.a.

Sąd podkreślił, że w obydwu przypadkach organ zastosował tzw. "żółty" blankiet potwierdzenia odbioru, dlatego też brak jest faktycznej możliwości prześledzenia i rzeczywistego ustalenia kolejnych czynności, które zobligowany był wykonać doręczyciel w trybie art. 44 K.p.a., a niewątpliwie ich bezsporne ustalenie jest konieczne, ażeby przyjąć fikcję doręczenia zastępczego. Ponadto trudno w ogóle mówić o doręczeniu zastępczym, skoro obie przesyłki zostały przez skarżącą osobiście odebrane. Tym samym Sąd stwierdził, że stanowisko organu o skutecznym doręczeniu skarżącej informacji o terminie egzaminu reaktywacyjnego na podstawie art. 44 K.p.a. jest chybione i niemożliwe do zaakceptowania w świetle ugruntowanego stanowiska judykatury o konieczności traktowania powyższego sposobu doręczenia jako regulacji wyjątkowej, która powinna być stosowana ściśle.

W przekonaniu Sądu, adresat pisma, w tym wypadku skarżąca, nie powinna ponosić negatywnych konsekwencji niezawinionych przez siebie uchybień przy doręczaniu jej korespondencji, będących wynikiem zaniedbań organu, który nie zastosował prawidłowego blankietu potwierdzenia odbioru korespondencji.

Ponadto zauważono, że Rektor ponownie rozpoznając sprawę działa jak organ odwoławczy i orzeka na podstawie art. 138 K.p.a. Zgodnie z art. 138 § 1 K.p.a. organ odwoławczy wydaje decyzję, w której: 1) utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję albo 2) uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy albo uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części, albo 3) umarza postępowanie odwoławcze. Natomiast w rozpoznawanej sprawie organ w decyzji z dnia [...] stycznia 2018 r., po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, ponownie nie udzielił zgody na wznowienie studiów.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Rektor Uniwersytetu Medycznego w Łodzi, zarzucając naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to:

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit c P.p.s.a. w zw. z art. 44 § 2 K.p.a. poprzez:

a) przyjęcie, że przepis ten stanowi o obowiązku umieszczenia na zwrotnym potwierdzeniu odbioru adnotacji o miejscu pozostawienia awizo i możliwości odbioru przesyłki, skutkiem czego uznano, że organ nie dysponuje potwierdzeniem dokonania prawidłowego doręczenia zastępczego, w sytuacji gdy z ugruntowanego w tej kwestii orzecznictwa wynika, że ww. adnotacja powinna być pozostawiona na piśmie lub wręcz kopercie;

b) uznaniu, że zastosowanie przez organ tzw. "żółtego" blankietu potwierdzenia odbioru uniemożliwia faktyczną możliwość prześledzenia i rzeczywistego ustalenia kolejnych czynności, które zobligowany był wykonać doręczyciel w trybie art. 44 K.p.a., w sytuacji gdy ww. potwierdzenie odbioru opatrzone jest numerem przesyłki za pośrednictwem którego możliwe jest ustalenie kolejnych prób doręczenia oraz czynności podjętych przez doręczyciela;

c) uznanie, że pisma Dziekana Wydziału [...] z dnia 5 września 2016 r. oraz z dnia 27 października 2016 r., wobec ich odebrania przez skarżącą zostały skutecznie doręczone, w związku z czym nie można mówić o doręczeniu zastępczym, w sytuacji gdy z ugruntowanego w tej kwestii orzecznictwa wynika, że fakt wydania przez pocztę pisma po dacie uznania przesyłki za doręczoną nie może niweczyć skutków domniemania prawnego przewidzianego w art. 44 K.p.a., ani modyfikować biegu terminów związanych z uznaniem przesyłki za doręczoną;

2) art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy w zw. z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) poprzez dokonanie wadliwej kontroli postępowania organu, a także niedokonanie wszechstronnej i prawidłowej kontroli legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia i wadliwe uznanie, że Rektor Uniwersytetu Medycznego w Łodzi naruszył przepisy prawa, co skutkowało uwzględnieniem skargi;

3) art. 151 w zw. z art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez wewnętrzną sprzeczność orzeczenia z uzasadnieniem, polegającą na uznaniu, że:

a) obowiązek umieszczenia adnotacji o miejscu pozostawienia awizo i możliwości odbioru przesyłki winien być realizowany poprzez umieszczenie ww. adnotacji bezpośrednio na zwrotnym potwierdzeniu odbioru, co wynika także z poglądu przedstawicieli judykatury, w sytuacji gdy z ugruntowanego w tej kwestii orzecznictwa wynika, że ww. adnotacja powinna być pozostawiona na piśmie lub wręcz kopercie;

b) pisma Dziekana Wydziału [...] z dnia 5 września 2016 r. oraz z dnia 27 października 2016 r., wobec ich odebrania przez skarżącą, zostały skutecznie doręczone, w związku z czym nie można mówić o doręczeniu zastępczym, w sytuacji gdy z ugruntowanego w tej kwestii orzecznictwa wynika, że fakt wydania przez pocztę pisma po dacie uznania przesyłki za doręczoną nie może niweczyć skutków domniemania prawnego przewidzianego w art. 44 K.p.a., ani modyfikować biegu terminów związanych z uznaniem przesyłki za doręczoną;

4) art. 106 § 3 P.p.s.a. poprzez zaniechanie przez WSA w Łodzi działania z urzędu zmierzającego do ustalenia podjęcia przez doręczyciela kolejnych czynności, o których mowa w art. 44 K.p.a., w szczególności poprzez zwrócenie się do Poczty Polskiej celem nadesłania dokumentów potwierdzających pozostawienie przez doręczyciela informacji o możliwości i terminie podjęcia awizowanej przesyłki, jak również poprzez zobowiązanie skarżącej do przedstawienia kopert, w których otrzymała oba pisma w przedmiocie wyznaczenia terminów egzaminów reaktywacyjnych, celem ustalenia czy nie zawierają one adnotacji poczynionych przez doręczyciela.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku oraz przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych, a także o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną M. M. wniosła o jej oddalenie, przyznanie zwrotu kosztów pomocy prawnej udzielonej skarżącej z urzędu oraz rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym.

W piśmie z dnia 3 listopada 2020 r. M. M. podtrzymała stanowisko zaprezentowane w odpowiedzi na skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej powoływanej jako "P.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające z art. 183 § 2 P.p.s.a., a także z art. 174 oraz art. 176 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować. Z przepisów tych jednoznacznie bowiem wynika, że to do strony wnoszącej skargę kasacyjną należy takie zredagowanie tej skargi, które umożliwi odniesienie się do stanowiska Sądu I instancji we wszystkich kwestiach, które zdaniem strony zostały nieprawidłowo przez ten Sąd rozważone lub ocenione. Pominięcie określonych zagadnień w skardze kasacyjnej, czy też odniesienie się do nich w sposób wybiórczy i ogólnikowy, skutkuje niemożnością zakwestionowania przez Naczelny Sąd Administracyjny stanowiska wyrażonego w tym zakresie przez wojewódzki sąd administracyjny.

Wyjaśnienie kwestii związania Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzutami skargi kasacyjnej było konieczne, ponieważ skarga kasacyjna wniesiona przez Rektora Uniwersytetu Medycznego w Łodzi nie odnosiła się do wszystkich przepisów postępowania, których naruszenie dostrzegł Sąd I instancji. Zwrócić należy uwagę, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uznał za chybione stanowisko organu o skutecznym doręczeniu M. M. informacji o terminie egzaminu reaktywacyjnego na podstawie art. 44 K.p.a. Ponadto wskazano na wadliwe działanie organu, który w decyzji z dnia [...] stycznia 2018 r., po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, po raz kolejny nie udzielił zgody na wznowienie przez stronę studiów, rozstrzygając sprawę merytorycznie, nie wydając natomiast rozstrzygnięcia w oparciu o art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. Sąd za nieprawidłowe uznał także stanowisko organu, który ocenił, że pismo skarżącej z dnia 27 lipca 2017 r. jest kolejnym wnioskiem o wznowienie studiów. W konsekwencji stwierdzono, że zaskarżone decyzje podjęto z istotnym naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 K.p.a., a także nieodpowiadające wymogom art. 107 § 3 K.p.a.

Tymczasem wniesiona w niniejszej sprawie skarga kasacyjna koncentruje się wokół zarzutów związanych z prawidłowym, zdaniem Rektora Uniwersytetu Medycznego w Łodzi, doręczeniem informacji o terminie egzaminu reaktywacyjnego, nie kwestionując przy tym pozostałych, dostrzeżonych przez Sąd I instancji, wad decyzji uzasadniających ich wyeliminowanie z obrotu prawnego. Dodatkowo podniesiono jedynie zarzuty naruszenia art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 P.p.s.a. w zw. z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz art. 151 w zw. z art. 141 § 4 P.p.s.a. dotyczące dokonania wadliwej kontroli postępowania organu, a także związane z niedokonaniem wszechstronnej i prawidłowej kontroli legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego oraz wadliwego sporządzenia uzasadnienia wyroku.

Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną należy stwierdzić, że nie została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach.

Zarzut naruszenia art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 P.p.s.a. w zw. z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych nie mógł odnieść zamierzonego skutku. Przepis art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 P.p.s.a. stanowi, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki przewidziane w ustawie. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. W rozpatrywanej sprawie Sąd I instancji przeprowadził kontrolę działalności organów administracji publicznej oraz zastosował środek przewidziany w ustawie, uwzględniając skargę na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 P.p.s.a. To, że skarżący kasacyjnie organ nie podziela motywów zaskarżonego orzeczenia nie oznacza, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi naruszył wskazane wyżej przepisy. Przepisy te mogłyby stanowić natomiast zasadną podstawę kasacyjną, w sytuacji gdyby Sąd I instancji w ogóle nie wywiązał się z powinności dokonania kontroli administracji publicznej z zastosowaniem dopuszczalnych środków procesowych. Taka sytuacja w niniejszej sprawie nie miała jednak miejsca. Natomiast to, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi orzekł inaczej niż oczekiwał skarżący kasacyjnie nie może stanowić naruszenia wskazanych przepisów.

Również zarzut dotyczący naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. jest niezasadny. Wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 P.p.s.a. zasadniczo wówczas, gdy uzasadnienie sporządzone jest w taki sposób, który uniemożliwia kontrolę instancyjną zaskarżonego wyroku. Uzasadnienie wyroku z dnia 5 grudnia 2018 r. spełnia wszystkie wymogi określone w powołanym przepisie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w sposób obszerny przedstawił stan faktyczny sprawy, zarzuty podniesione w skardze, a także podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Sąd zawarł także wskazania odnośnie dalszego sposobu postępowania w związku z tym, że skutkiem wyroku uwzględniającego skargę sprawa powinna zostać ponownie rozpatrzona przez organ administracji. Konstrukcja uzasadnienia sprawia zatem, że zaskarżony wyrok poddaje się kontroli sądowoadministracyjnej.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit c P.p.s.a. w zw. z art. 44 § 2 K.p.a. wskazać należy, że zgodnie z art. 44 K.p.a. w razie niemożności doręczenia pisma w sposób wskazany w art. 42 i 43: 1) operator pocztowy w rozumieniu ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. – Prawo pocztowe przechowuje pismo przez okres 14 dni w swojej placówce pocztowej – w przypadku doręczania pisma przez operatora pocztowego; 2) pismo składa się na okres czternastu dni w urzędzie właściwej gminy (miasta) – w przypadku doręczania pisma przez pracownika urzędu gminy (miasta) lub upoważnioną osobę lub organ (art. 44 § 1 K.p.a.). Zawiadomienie o pozostawieniu pisma wraz z informacją o możliwości jego odbioru w terminie siedmiu dni, licząc od dnia pozostawienia zawiadomienia w miejscu określonym w § 1, umieszcza się w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy nie jest to możliwe, na drzwiach mieszkania adresata, jego biura lub innego pomieszczenia, w którym adresat wykonuje swoje czynności zawodowe, bądź w widocznym miejscu przy wejściu na posesję adresata (art. 44 § 2 K.p.a.). W przypadku niepodjęcia przesyłki w terminie, o którym mowa w § 2, pozostawia się powtórne zawiadomienie o możliwości odbioru przesyłki w terminie nie dłuższym niż czternaście dni od daty pierwszego zawiadomienia (art. 44 § 3 K.p.a.). Doręczenie uważa się za dokonane z upływem ostatniego dnia okresu, o którym mowa w § 1, a pismo pozostawia się w aktach sprawy (art. 44 § 4 K.p.a.).

Analiza powyższych przepisów prowadzi do wniosku, że okoliczności dotyczące dat kolejnych zawiadomień o pozostawieniu przesyłki w określonym urzędzie, sposobu, w jaki adresat został zawiadomiony o nadejściu przesyłki oraz gdzie i w jakim terminie może ją odebrać, nie mogą nasuwać wątpliwości i muszą wynikać z materiału dowodowego sprawy, a przede wszystkim z tzw. zwrotnego potwierdzenia odbioru dołączonego do doręczanej przesyłki. To na nim powinna znajdować się adnotacja doręczyciela o dopełnieniu wszystkich wskazanych przez powołane przepisy warunków pozwalających na stwierdzenie skuteczności doręczenia.

Jak zasadnie wskazał Sąd I instancji, w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreśla się, że procesowa instytucja doręczenia zastępczego polega nie tyle na domniemaniu, ile oparta jest na konstrukcji fikcji prawnej poprzez uznanie, że nastąpiło doręczenie pisma, które de facto nie miało miejsca. Warunkiem przyjęcia przez organ takiej fikcji prawnej, tj. uznania, że nastąpiło doręczenie zastępcze, jest dysponowanie przez ten organ niebudzącym wątpliwości dowodem potwierdzającym, że przesłanki określone w art. 44 K.p.a. zostały spełnione.

W świetle powołanych przepisów, dla przyjęcia, że doszło do doręczenia przesyłki pomimo braku jej faktycznego doręczenia adresatowi konieczne było zatem spełnienie określonych czynności, które mogły zostać zweryfikowane w oparciu o adnotacje dokonane przez listonosza na kopercie przesyłki lub zwrotnym potwierdzeniu odbioru, przy zastosowaniu formularza dla przesyłek nadanych w postępowaniu administracyjnym. W szczególności chodziło o wskazanie dat kolejnych zawiadomień o pozostawieniu przesyłki w określonym urzędzie, wskazanie miejsca pozostawienia zawiadomień oraz przyczynę braku doręczeń przesyłki adresatowi. Podkreślić należy, że aby uznać, że przesyłka została skutecznie doręczona należy dysponować dowodem doręczenia, tj. zwrotnym poświadczeniem odbioru z podpisem adresata i datą doręczenia, a w przypadku zastosowania tzw. fikcji doręczenia przez awizo – dodatkowo kopertą z naklejonym zwrotnym poświadczeniem odbioru, na której będą pieczęcie i podpisy pracownika poczty przy pierwszym i drugim awizowaniu oraz datę zwrotu pisma – podobnie – z podpisem pracownika podejmującego próbę doręczenia przesyłki i datą zwrotu. Dodatkowo musi znajdować się adnotacja pracownika poczty ze wskazaniem gdzie zostało umieszczone awizo i gdzie złożona została przesyłka.

Na podstawie materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy zasadnie Sąd I instancji przyjął, że przesyłka zawierająca informację o terminie egzaminu reaktywacyjnego dokumentuje jedynie datę jej nadania, tj. 27 października 2016 r. i odbiór przez adresata w dniu 30 listopada 2016 r. Wobec zastosowania przez organ formularza potwierdzenia odbioru dla przesyłek nadanych na zasadach ogólnych (tzw. "żółtego" blankietu), a nie formularza potwierdzenia odbioru dla przesyłek nadanych w postępowaniu administracyjnym brak jest faktycznej możliwości prześledzenia i rzeczywistego ustalenia kolejnych czynności, które zobligowany był wykonać doręczyciel w trybie art. 44 K.p.a., a niewątpliwie ich bezsporne ustalenie było konieczne, aby przyjąć fikcję doręczenia zastępczego.

W odróżnieniu od wynikającej z art. 17 ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. Prawo pocztowe (Dz.U. z 2020 r., poz. 1041) mocy dokumentu urzędowego, charakteryzującej potwierdzenie nadania przesyłki rejestrowanej sporządzonego przez operatora wyznaczonego, zwrotnemu potwierdzeniu odbioru taki status z mocy przepisu ustawy nie przysługuje. Nie tylko nie kwalifikują go w ten sposób przepisy ustawy Prawo pocztowe, ale przede wszystkim nie spełnia on kryteriów zawartej w art. 244 § 1 K.p.c. definicji dokumentu urzędowego. Nie zostaje on bowiem sporządzony przez organ władzy publicznej, lecz przez przedsiębiorcę. Jednakże w orzecznictwie powszechnie przyjmuje się, że dokument zwrotnego potwierdzenia odbioru także nosi cechy dokumentu urzędowego (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 kwietnia 2012 r. sygn. akt II GSK 496/12 oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 grudnia 2017 r. sygn. akt II FSK 3341/15; dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl, a także wyrok Sądu Najwyższego z dnia 23 marca 2011 r. sygn. akt V CZ 123/10). Zakres szczególnej mocy dowodowej zwrotnego potwierdzenia odbioru jest uzależniony od prawidłowości jego sporządzenia, a prawdziwość danych w nim zawartych może zostać podważona przez stronę, która twierdzi, że doręczenie było wadliwe.

Tym samym stanowisko Rektora Uniwersytetu Medycznego w Łodzi o skutecznym doręczeniu informacji o terminie egzaminu reaktywacyjnego na podstawie art. 44 K.p.a. jest chybione i niemożliwe do zaakceptowania w świetle utrwalonego i przywołanego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi stanowiska orzecznictwa o konieczności traktowania powyższego sposobu doręczenia jako regulacji wyjątkowej, która powinna być wykładana i stosowana ściśle.

Właściwie przy tym podkreślono, że adresat pisma nie powinien ponosić negatywnych konsekwencji niezawinionych przez siebie uchybień przy doręczaniu korespondencji, będących wynikiem zaniedbań organu lub podmiotu dokonującego doręczenia. Jeśli organ stoi zaś na stanowisku, że nastąpiło skuteczne doręczenie w trybie art. 44 K.p.a., to na nim spoczywa ciężar dowodu wskazującego na prawidłowość doręczenia zastępczego.

Wobec powyższego, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie można skutecznie zarzucić Sądowi I instancji naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit c P.p.s.a. w zw. z art. 44 § 2 K.p.a.

W konsekwencji na uwzględnienie nie zasługiwał również zarzut naruszenia art. 106 § 3 P.p.s.a. poprzez zaniechanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi działania z urzędu zmierzającego do ustalenia podjęcia przez doręczyciela kolejnych czynności, o których mowa w art. 44 K.p.a. Zgodnie z art. 106 § 3 P.p.s.a., sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Tylko w sytuacji, gdy rozstrzygający sprawę Sąd I instancji powziął istotne wątpliwości, będzie mógł przeprowadzić dowody uzupełniające, o ile oczywiście nie spowoduje to nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Ponadto nie ulega wątpliwości, że to do Sądu należy decyzja, czy w danej sprawie zasadne jest przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi nie naruszył prawa, nie przeprowadzając z urzędu postępowania dowodowego. Wskazać należy, na co zwrócono uwagę we wcześniejszych rozważaniach, że art. 106 § 3 P.p.s.a. daje sądowi uprawnienie do przeprowadzenia takiego postępowania, nie nakłada natomiast takiego obowiązku, a ponadto stosownie do art. 92 ust. 1 ustawy Prawo pocztowe, w przypadku niewykonania lub nienależytego wykonania usługi pocztowej prawo wniesienia reklamacji przysługuje: 1) nadawcy; 2) adresatowi – w przypadku gdy nadawca zrzeknie się na jego rzecz prawa dochodzenia roszczeń albo gdy przesyłka pocztowa lub kwota pieniężna określona w przekazie pocztowym zostanie doręczona adresatowi. Jak wynika z akt sprawy organ nie złożył reklamacji we wskazanym trybie, opierając się na informacjach znajdujących się na zwrotnym potwierdzeniu przesyłki informującej M. M. o terminie egzaminu reaktywacyjnego wyznaczonego na dzień 21 listopada 2016 r., w sytuacji gdy wątpliwość Rektora Uniwersytetu Medycznego w Łodzi powinna wzbudzić widniejąca na zwrotnym potwierdzeniu odbioru data otrzymania ww. korespondencji przez skarżącą - 30 listopada 2016 r., tj. po terminie egzaminu. Całokształt okoliczności sprawy przemawia za przyjęciem, że istniały wątpliwości co do prawidłowości doręczenia zastępczego przesyłki z dnia 27 października 2016 r. i uznania jej za doręczoną z dniem 18 listopada 2016 r. Powyższe oznacza, że organ, orzekając o odmowie udzielenia zgody na wznowienie stacjonarnych studiów pierwszego stopnia, z uwagi na niestawiennictwo na egzaminie reaktywacyjnym, błędnie przyjął, że można było zastosować fikcję doręczenia, o której mowa w art. 44 § 4 K.p.a. Właściwie w zaskarżonym wyroku oceniono zatem, że organ nie zbadał wnikliwie, czy doręczenie zastępcze decyzji spełniało wymogi wynikające z art. 44 K.p.a.

Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł o przyznaniu pełnomocnikowi M. M. wynagrodzenia na zasadzie prawa pomocy, gdyż przepisy art. 209 i 210 P.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania pomiędzy stronami. Wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu na zasadzie prawa pomocy, należne od Skarbu Państwa (art. 250 § 1 P.p.s.a.), przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu unormowanym w przepisach art. 254 § 1 i art. 258 - 261 P.p.s.a.

Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 1842 ze zm.).