Postanowienie WSA w Gliwicach, sygn. akt III SAB/Gl 6/04
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2004-12-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6267 Referendum lokalne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Odrzucono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Henryk Wach (spr.), Sędzia NSA Anna Apollo, Sędzia WSA Małgorzata Jużków, Protokolant Beata Jacek, po rozpoznaniu w dniu 8 grudnia 2004 r. na rozprawie sprawy ze skargi J. B. i M. G. na bezczynność Rady Miejskiej w C. w przedmiocie referendum lokalnego p o s t a n a w i a: odrzucić skargę


UZASADNIENIE

[...] r. J. B. występujący jako pełnomocnik Komitetu A do Powiatu [...] i utworzenia C. Powiatem Grodzkim, wniósł do Wojewódzkiego Sądu administracyjnego w Gliwicach skargę na bezczynność Rady Miejskiej w C. w sprawie referendum lokalnego powołując się na art. 20 ust. 1 ustawy dnia 15 września 2000 r. o referendum lokalnym (Dz. U. Nr 88, poz. 985 ze zm.). W uzasadnieniu wyjaśnił, że komitet ukonstytuował się [...] r., o czym poinformowano Burmistrza Miasta C. Kolejnym pismem z [...] br. poinformowano ten organ o zamiarze wystąpienia z inicjatywą przeprowadzenia referendum, co spowodowało, że [...] br. Komitet został pisemnie powiadomiony o liczbie mieszkańców uprawnionych do głosowania. Następnie [...] br. Komitet złożył wniosek o przeprowadzenie referendum przedstawiając propozycję pytania referendalnego. Do wniosku dołączono 238 kart podpisów osób popierających inicjatywę referendum. Pismem z [...] br. Burmistrz Miasta C. poinformował, że przekazał wniosek przewodniczącemu Rady Miejskiej w C. celem podjęcia uchwały o uwzględnieniu lub odrzuceniu wniosku. Na końcu, skarżący stwierdził, że Rada Miejska w C. naruszyła wynikający z art. 18 wskazanej ustawy, trzydziestodniowy termin podjęcia uchwały.

W odpowiedzi, Rada Miejska w C. wniosła o oddalenie skargi podnosząc, że przyczyną nie rozpatrzenia sprawy w ustawowym terminie był brak wniosku, o jakim mowa w art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 15 września 2000 r. o referendum lokalnym. Skoro burmistrz nie złożył wniosku, Rada Miejska w C. nie mogła z własnej inicjatywy podjąć czynności zmierzających do przeprowadzenia referendum lokalnego. Na końcu, Rada Miejska w C. odniosła się do przedmiotu referendum.

Na rozprawie 9 listopada 2004 r. przewodniczący Rady Miejskiej w C. podtrzymał to stanowisko.

Pismem z [...] r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wezwał J.B. do uzupełnienia braku formalnego skargi poprzez dołączenie pełnomocnictwa Komitetu A odłączenia C. od powiatu B. i utworzenia C. Powiatem Grodzkim w terminie siedmiu dni pod rygorem odrzucenia skargi. Odpis tego pisma doręczono J. B. [...] r., który [...] r. poinformował Sąd, że nie mógł skontaktować się z osobami, które nie złożyły podpisu w powiadomieniu z [...] r. skierowanym do Burmistrza Miasta C. Do pisma z [...] r. dołączono kserokopię wskazanego powiadomienia.

Pismem z [...] r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wezwał G. K., R. K., M.G. i D.S. do uzupełnienia braku formalnego skargi poprzez jej podpisanie w terminie siedmiu dni, pod rygorem odrzucenia skargi. W zakreślonym terminie jedynie M.G. podpisał skargę.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 50 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. –Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), uprawnionym do wniesienia skargi jest również inny, niż wymieniony w § 1 podmiot, któremu ustawy przyznają prawo do wniesienia skargi.

W tym wypadku ustawodawca definiując krąg podmiotów legitymowanych do korzystania z uprawnienia do wniesienia skargi posłużył się techniką klauzuli generalnej. Ta regulacja prawna oznacza, że z mocy przepisów szczególnych istnieje krąg podmiotów, które mogą zaskarża tylko określonego rodzaju działania w ściśle określonych rodzajowo sprawach.

Według art. 11 ust. 1 pkt. 1 ustawy z dnia 20 października 2000 r. o referendum lokalnym (Dz. U. Nr 88, poz. 985 ze zm.), z inicjatywą przeprowadzenia referendum na wniosek mieszkańców jednostki samorządu terytorialnego wystąpić może w odniesieniu do referendum gminnego – także pięciu obywateli, którym przysługuje prawo wybierania do rady gminy. W art. 11 ust. 2 ten podmiot został zdefiniowany jako inicjator referendum. Z kolei art. 12 ust. 1, ust. 2 pkt. 1, ust. 4 i 5 stanowią, że inicjator referendum powiadamia na piśmie burmistrza, o zamiarze wystąpienia z inicjatywą przeprowadzenia referendum, a powiadomienie to zawiera nazwiska, imiona, adresy zamieszkania oraz numery ewidencyjne PESEL wszystkich członków grupy oraz wskazanie osoby będącej jej pełnomocnikiem, którym może być jedynie osoba, której przysługuje prawo wybierania do organu stanowiącego danej jednostki samorządu terytorialnego. Na pisemny wniosek inicjatora referendum burmistrz w ciągu 14 dni od otrzymania wniosku powiadamia, w formie pisemnej, inicjatora referendum lub jego pełnomocnika o liczbie mieszkańców uprawnionych do głosowania. Wskazane przepisy zawarte są w Rozdziale 3 Przepisy ogólne dotyczące referendum przeprowadzonego na wniosek mieszkańców. Natomiast art. 15 ust. 1 i 2 znajdujący się w Rozdziale 4 Referendum na wniosek mieszkańców w sprawach innych niż odwołanie organu jednostki samorządu terytorialnego stanowi, że inicjator referendum przekazuje burmistrzowi – w terminie 60 dni od dnia powiadomienia go o zamiarze wystąpienia z inicjatywą przeprowadzenia referendum – pisemny wniosek o przeprowadzenie referendum za pisemnym potwierdzeniem jego otrzymania. Działający w trybie art. 16 ust. 1 ustawy, burmistrz przekazuje niezwłocznie wniosek przewodniczącemu organu stanowiącego. Dalszy tok postępowania regulują przepisy art. 16 ust. 2-6, które stanowią, że organ stanowiący powołuje komisję mającą za zadanie sprawdzenie, czy wniosek odpowiada przepisom ustawy. Do udziału w pracach komisji zaprasza się inicjatora referendum lub jego pełnomocnika, którzy mogą składać wyjaśnienia i przedstawiać dowody. Komisja posiada uprawnienia dotyczące zwrócenia inicjatorowi referendum wniosku w celu usunięcia dających się usunąć uchybień, ostatecznie zaś przekazuje wniosek, ewentualnie z własną opinią, organowi stanowiącemu. Jeśli wniosek spełnia wymogi ustawy oraz nie prowadzi do rozstrzygnięć sprzecznych z prawem, organ podejmuje uchwałę w sprawie przeprowadzenia referendum (art. 17 ust. 1). Taką uchwałę lub uchwałę w sprawie odrzucenia wniosku podejmuje nie później niż w ciągu 30 dni od dnia przekazania wniosku burmistrzowi (art. 18 ust. 1). Z kolei art. 20 ust. 1 i 3 ustawy stanowi, że na uchwałę odrzucającą wniosek, a także na niedotrzymanie przez organ stanowiący terminu 30 dniowego inicjatorowi referendum służy skarga do sądu administracyjnego. Wyrok sądu uwzględniający skargę zastępuje uchwałę organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego.

Ustawodawca określił zatem, jakie konkretne czynności w postępowaniu referendalnym podejmuje podmiot tego postępowania – inicjator referendum. Wskazał również czynności, do których w ramach tego postępowania jest uprawniony pełnomocnik inicjatora referendum, będący zawsze osobą, której przysługuje prawo wybierania do organu stanowiącego. I tak: burmistrz powiadamia inicjatora referendum lub jego pełnomocnika o liczbie uprawnionych do głosowania (art. 12 ust. 5); organ stanowiący zaprasza do udziału w pracach komisji do sprawdzenia, czy wniosek odpowiada przepisom ustawy inicjatora referendum lub jego pełnomocnika (art. 16 ust. 3). Ta regulacja prawna oznacza, że obligatoryjne wskazanie pełnomocnika ma przede wszystkim na celu uprawnienie czynności podejmowanej przez burmistrza - powiadomienia o liczbie uprawnionych do głosowania. Ten organ decyduje w konkretnym przypadku kogo powiadomi: inicjatora referendum, czy też pełnomocnika. Podobnie organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego decyduje o tym, kogo zaprosi do udziału w pracach komisji.

W rozpoznawanej sprawie brak jest podmiotu postępowania referendalnego-inicjatora referendum, a tym samym brak jest jego pełnomocnika, ponieważ to postępowanie w ogóle nie zostało wszczęte w sposób prawnie skuteczny.

Pismo z [...] r. skierowane do Burmistrza Miasta C. nie jest powiadomieniem o jakim mowa w art. 12 ust. 1 ustawy o referendum lokalnym. Jest to jedynie pismo osoby fizycznej – J. B. (przez niego podpisane). Brak jest bowiem podpisów osób wskazanych tam jako pozostałych czterech obywateli, którzy razem z wnioskodawcą mogliby być podmiotem postępowania referendalnego – inicjatorem referendum w rozumieniu art. 11 ust. 1 pkt. 1 ustawy o referendum lokalnym. W szczególności, autor tego pisma nie mógł wskazać sam siebie jako pełnomocnika inicjatora referendum. Z istoty pełnomocnictwa wynika, że powinno być ono udzielone na piśmie lub zgłoszone do protokołu. W tym wypadku, udzielenie pełnomocnictwa (wskazanie osoby będącej pełnomocnikiem inicjatora referendum) miało wynikać z treści powiadomienia podpisanego przez wszystkich obywateli, którym przysługuje prawo wybierania do rady gminy ( w tym wypadku pozostałych czterech wymienionych w piśmie).

Należy podkreślić, że ze wskazanych już powodów również pismo z [...] r. nie jest wnioskiem inicjatora referendum, o jakim mowa w art. 15 ust. 1 ustawy o referendum lokalnym.

Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że pełnomocnictwo, o jakim mowa w art. 11 ust. 2 pkt. 1 i art. 11 ust. 4 ustawy z dnia 20 października 2000 r. o referendum lokalnym (Dz. U. Nr 88, poz. 985 ze zm.), jest pełnomocnictwem szczególnym, do niektórych tylko czynności tj. do czynności określonej w art. 12 ust. 5 – otrzymania powiadomienia w formie pisemnej o liczbie uprawnionych do głosowania i określonej w art. 16 ust. 3 – brania udziału w charakterze obserwatora w składzie komisji powołanej do sprawdzenia, czy wniosek odpowiada przepisom ustawy oraz składania komisji dodatkowych wyjaśnień i przedstawiania dowodów.

Należy przypomnieć, że zgodnie z art. 20 ust. 1 i 3 tej ustawy, na uchwałę odrzucającą wniosek, a także na niedotrzymanie przez organ stanowiący terminu 30 dniowego inicjatorowi referendum służy skarga do sądu administracyjnego.

Ta regulacja prawna oznacza, że skarga winna zostać podpisana przez wszystkich członków grupy będącej inicjatorem referendum, w tym przez członka będącego jej pełnomocnikiem. Natomiast pełnomocnik inicjatora referendum ustanowiony w trybie art. 12 ust. 2 pkt. 1 ustawy o referendum lokalnym nie jest uprawniony do samodzielnego wniesienia w trybie art. 20 ust. 1 tej ustawy skargi do sądu administracyjnego, skoro w tym ostatnim przepisie ustawodawca posłużył się jedynie zwrotem inicjatorowi referendum.

W tym wypadku, ustawodawca zdefiniował bowiem pojęcie strony postępowania sądowoadministracyjnego, którą w rozpoznawanej sprawie może być tylko grupa co najmniej pięciu obywateli, którym przysługuje prawo wybierania do rady gminy. Wniesienie skargi tylko przez część tej grupy powodowałoby, że brak byłoby strony postępowania sądowoadministracyjnego w rozumieniu art. 20 ust. 1 ustawy o referendum lokalnym i art. 32 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Za takim stanowiskiem przemawiają uregulowania zawarte w tej ostatniej ustawie. Zgodnie z jej art. 32, stronami są skarżący oraz organ, którego działanie lub bezczynność jest przedmiotem skargi. Strony i ich organy lub przedstawiciele ustawowi mogą działać przed sądem osobiście lub przez pełnomocników (art. 34). Pełnomocnikiem strony może adwokat lub radca prawny, a ponadto inny skarżący (...), a także inne osoby, jeżeli przewidują to przepisy szczególne (art. 35 § 1). Pełnomocnik obowiązany jest przy pierwszej czynności procesowej dołączyć do akt sprawy pełnomocnictwo z podpisem mocodawcy lub wierzytelny odpis pełnomocnictwa (art. 37 § 1).

Skoro pełnomocnictwo, o jakim mowa w art. 11 ust. 2 pkt. 1 i art. 11 ust. 4 ustawy o referendum lokalnym jest pełnomocnictwem szczególnym i upoważnia pełnomocnika inicjatora referendum tylko do dwóch czynności określonych w art. 12 ust. 5 i art. 16 ust. 3 tej ustawy, to tym samym, w rozumieniu art. 35 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, taki pełnomocnik nie jest inną osobą, która z mocy przepisów szczególnych mogłaby występować jako pełnomocnik strony w postępowaniu sądowoadminisatrcyjnym, nie jest również innym skarżącym w rozumieniu tego przepisu, skoro jest nim w tym wypadku – inicjator referendum.

Wobec takiej regulacji prawnej należy stwierdzić, że inicjator referendum może wnieść osobistą skargę do sądu administracyjnego, jak również skargę taką może sporządzić adwokat lub radca prawny, który uzyskał pełnomocnictwo od wszystkich osób będących członkami grupy, w tym wypadku – pięcioosobowej.

Zgodnie z art. 58 § 1 pkt. 6 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd odrzuca skargę, jeżeli z innych przyczyn wniesienie skargi jest niedopuszczalne. Tak było w tej sprawie, ponieważ skargi nie wniósł uprawniony do tego podmiot – inicjator referendum, lecz J.B. i M. G.

Konsekwencją takiego stanu rzeczy jest odrzucenie skargi z mocy art. 58 § 1 pkt. 6, art. 58 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, co też orzeczono.

P.K.