Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt III SA/Gd 493/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2023-02-03 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne: Transport
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 4 pkt 3, art. 4 pkt 11, art. 5b, art. 18 ust. 4a, art. 92c ust. 1 pkt 3
journal: Dz.U. 2019 poz 2140
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym - t.j.
article: art. 15zzr
journal: Dz.U. 2020 poz 374
law: Ustawa z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych  chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych
article: art. 151
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Jacek Hyla, Sędziowie: Sędzia WSA Alina Dominiak, Sędzia WSA Paweł Mierzejewski (spr.), Protokolant: Starszy asystent sędziego Robert Daduń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 lutego 2023 r. sprawy ze skargi A. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w G. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 12 kwietnia 2022 r. nr BP.501.1664.2020.2135.GD11.91 w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za wykonywanie transportu drogowego z naruszeniem prawa oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 28 sierpnia 2020 r. nr WITD.DI.0152.XI1316/19/20 wydaną na podstawie art. 92a ust. 1 w zw. z art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (tekst jednolity: Dz. U. z 2019 r. poz. 2140 ze zm.; dalej powoływanej w skrócie jako: "u.t.d.") Pomorski Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego nałożył na A. Sp. z o. o. z siedzibą w G. (dalej także jako "strona" albo "skarżąca"), karę pieniężną w wysokości 8.800 zł za:

1) wykonywanie przewozu okazjonalnego pojazdem niespełniającym kryterium konstrukcyjnego określonego w art. 18 ust. 4a u.t.d., z zastrzeżeniem przewozów, o których mowa w art. 18 ust. 4b tej ustawy (naruszenie opisane pod l.p. 2.11. załącznika nr 3 do u.t.d.) oraz

2) niezgłoszenie w formie pisemnej, w postaci papierowej lub elektronicznej, organowi, który udzielił zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika lub licencji, zmiany danych, o których mowa odpowiednio w art. 7a i art. 8 u.t.d. w wymaganym terminie - za każdą zmianę (naruszenie opisane pod l.p. 1.5. załącznika nr 3 do u.t.d.).

Organ umorzył nadto postępowanie administracyjne w sprawie nałożenia kary pieniężnej za niewyposażenie kierowcy w dokumenty, o których mowa w art. 87 u.t.d. (naruszenie opisane pod l.p. 1.12 załącznika nr 3 do u.t.d.) na podstawie art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm.; dalej powoływanej w skrócie jako "k.p.a."),

W uzasadnieniu wydanej decyzji organ pierwszej przedstawiając stan faktyczny sprawy wskazał, że w dniu 20 lutego 2020 r. o godzinie 9:40 na ul. [...] w G. zatrzymano do kontroli samochód osobowy marki Fiat Tipo o nr rej. [...]. Pojazdem kierował W. R. Z pojazdu wysiadł pasażer R. S., który zeznał, że zamówił za pomocą aplikacji U. usługę przewozu z miejscowości G. ul. [...] do miejscowości G. ul. [...] pod Pomnik W. Za przedmiotową usługę transportową zapłacił kwotę 30,87 zł (opłata przewidywana za usługę wynosiła 33,24). Kwota ta została zablokowana na jego koncie. Nie otrzymał od kierowcy paragonu ani żadnego innego potwierdzenia zapłaty. Potwierdzenie wykonania usługi dostał na aplikacji U. Organ wskazał dalej, że kontrolowany pojazd nie był oznakowany zgodnie z przepisami jako pojazd "TAXI", nie był wyposażony w taksometr oraz w kasę fiskalną. Konstrukcyjnie przedmiotowy pojazd był przystosowany do przewozu pięciu osób włącznie z kierowcą, co potwierdziły dane uzyskane z platformy CEPiK. Podczas kontroli kierowca nie okazał do kontroli licencji na wykonywanie przewozu taksówką, ani licencji (bądź wypisu), zezwolenia (bądź wypisu) na przewóz drogowy osób. Kierowca odmówił składania zeznań i podpisania protokołu bez podania przyczyny.

W związku ze stwierdzonym naruszeniem przepisów transportowych, zostało wszczęte z urzędu postępowanie administracyjne w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej. Zawiadomienie w tej sprawie doręczono W. R. w dniu 4 marca 2020 r. Jednocześnie wystąpiono do Głównego Inspektora Transportu Drogowego i Urzędu Miejskiego w G. Wydział Komunikacji z prośbą o udzielenie informacji dotyczących posiadanych przez W. R. licencji oraz potwierdzenie zgłoszenia skontrolowanego pojazdu do licencji i wskazanie zarządzającego transportem.

W dniu 13 marca 2020 r. wpłynęło pismo, w którym pełnomocnik W. R. wnioskując o umorzenie postępowania wskazał, że w dniu kontroli świadczył on pracę polegającą na kierowaniu pojazdem osobowym w związku z działalnością firmy A. Sp. z o. o. Na potwierdzenie tego faktu, na żądanie organu, pełnomocnik przesłał kopię przelewów od A. Sp. z o. o. wykonanych na rzecz W. R. potwierdzające współpracę ze Spółką.

W związku z uzyskanymi wyjaśnieniami w dniu 1 kwietnia 2020 r. wysłano do A. Sp. z o.o. zawiadomienie o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za naruszenia określone pod Ip. 2.11 i Ip. 1.12 załącznika nr 3 do u.t.d.

W dniu 6 kwietnia wystąpiono do Głównego Inspektora Transportu Drogowego i Urzędu Miejskiego w G. (Wydziału Komunikacji) z prośbą o udzielenie informacji dotyczących posiadanych przez A. Sp. z o. o. licencji oraz potwierdzenie zgłoszenia skontrolowanego pojazdu do licencji i wskazanie zarządzającego transportem.

Urząd Miejski w G. Wydział Komunikacji udzielił stosownych informacji potwierdzając, że A. Sp. z o. o. posiada licencję na wykonywanie krajowego transportu drogowego w zakresie przewozu osób samochodem osobowym nr [...]. Jednocześnie wskazano osobę zarządzającą transportem oraz zasygnalizowano fakt niezgłoszenia pojazdu marki Fiat o numerze rejestracyjnym [...] do posiadanej licencji.

Na analogiczne zapytanie Główny Inspektor Transportu Drogowego informował, iż nie udzielał spółce A. Sp. z o. o. żadnych uprawnień.

Fakt niezgłoszenia ww. pojazdu do posiadanej licencji spowodował konieczność rozszerzenia prowadzonego postępowania o naruszenie określone pod Ip. 1.5 załącznika nr 3 u.t.d. Stosowne pismo wysłano 25 maja 2020 r.

Następnie, po przytoczeniu przepisów prawa mających zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, organ pierwszej instancji wskazał, że w dniu kontroli wykonywany był w imieniu A. Sp. z o. o. okazjonalny przewóz drogowy niezgodnie z warunkami określonymi w art. 18 ust. 4a i ust. 4b u.t.d. Kontrolowany pojazd przystosowany był do przewozu pięciu osób oraz nie doszło do zawarcia pisemnej umowy przewozu w siedzibie przedsiębiorstwa. W dniu kontroli kierowca wykonał odpłatną usługę przewozu osób, co dowodzi zarobkowego charakteru działalności. Usługi przewozowe wykonywane przez przedsiębiorcę miały charakter zorganizowany, co potwierdza korzystanie z aplikacji mobilnej U., za pomocą której przedsiębiorca "pozyskiwał" klientów i na podstawie której rozliczał się z firmą U. Kierowca podczas kontroli drogowej nie okazał wypisu z licencji na wykonywanie krajowego transportu drogowego w zakresie przewozu osób samochodem osobowym, posiadanie takiej licencji przez A. Sp. z o. o., dla której kierowca świadczył pracę, ustalono w toku postępowania administracyjnego. Stwierdzone naruszenie pociąga za sobą konsekwencje wynikające z art. 92a ust. 1 i 7 u.t.d. w zw. z treścią lp. 2.11. załącznika nr 3 do u.t.d. w postaci nałożenia kary pieniężnej w kwocie 8.000 zł.

W dalszej kolejności organ pierwszej instancji wyjaśnił, że zgodnie z Ip. 1.5 załącznika nr 3 do u.t.d. niezgłoszenie w formie pisemnej, w postaci papierowej lub w postaci elektronicznej, organowi, który udzielił zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego lub licencji, zmiany danych, o których mowa w art. 7a i art. 8, w wymaganym terminie, podlega karze pieniężnej w wysokości 800 zł.

Rozważając zaistnienie przesłanek umorzenia postępowania organ pierwszej instancji wskazał, że w jego ocenie, A. Sp. z o. o. w toku prowadzonego postępowania nie wykazała okoliczności objętych hipotezą art. 92c u.t.d. Zaznaczając w tym zakresie, że strona postępowania, lub osoby nią zarządzające winny posiadać odpowiednią wiedzę specjalistyczną pozwalającą im na prawidłową organizację wykonywanych przez nich przewozów. W sytuacji, gdy przedsiębiorca przy wykonywaniu działalności przewozowej posługuje się inna osobą, to niezależnie od charakteru stosunku prawnego łączącego przedsiębiorcę z taką osobą - zarówno na gruncie prawa cywilnego, jak i administracyjnego - ponosi odpowiedzialność za ewentualne skutki działań osób, którymi się posługuje.

Końcowo organ pierwszej instancji odnotował, że w związku z kontrolą drogową przeprowadzoną w dniu 20 lutego 2020 r. i stwierdzonym naruszeniem przepisów transportowych, zostało z urzędu wszczęte postępowanie administracyjne w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej, naruszenie określone pod Ip. 1.12 załącznika nr 3 do u.t.d., to jest niewyposażenie kierowcy w wypis z licencji. W toku postępowania ustalono, iż spółka nie zgłosiła w formie pisemnej, w postaci papierowej lub elektronicznej, organowi, który udzielił licencji, zmiany danych, o których mowa w art. 8 ustawy o transporcie drogowym. W przedmiotowej sprawie do posiadanej licencji nie został zgłoszony pojazd którym wykonywano usługę przewozu osób. Zatem przedsiębiorca nie mógł wyposażyć, a kierowca okazać stosownego wypisu z licencji. W związku z czym, na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., należało umorzyć postępowanie w zakresie stwierdzonego naruszenia określonego pod Ip. 1.12 załącznika nr 3 do u.t.d.

W wyniku rozpoznania odwołania Główny Inspektor Transportu Drogowego wydał w dniu 12 kwietnia 2022 r. decyzję nr BP.501.1664.2020.2135.GD11.91, którą utrzymał w mocy zakwestionowaną decyzję organu pierwszej instancji.

W podstawie prawnej decyzji wskazano art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 4 pkt 11 i 22, art. 5b ust. 1, art. 7a, art. 8, art. 14 ust. 1 pkt 2, art. 18 ust. 4a i ust. 4b, art. 92a ust. 1, ust. 3, ust. 7 pkt 1 u.t.d. oraz lp. 1.5 oraz lp. 2.11 załącznika nr 3 do u.t.d.

Uzasadniając wydaną decyzję organ odwoławczy potwierdził ustalenia organu pierwszej instancji, że w chwili kontroli doszło do naruszenia przez stronę przepisów prawa w zakresie ustawy o transporcie drogowym. Mianowicie pojazd, którym w imieniu strony wykonywano przewóz osób jest przeznaczony do przewozu 5 osób łącznie z kierowcą, co jednoznacznie wynika z protokołu kontroli drogowej oraz z dokumentacji fotograficznej dołączonej do akt sprawy. Natomiast zgodnie z art. 18 ust. 4a u.t.d. - przewóz okazjonalny wykonuje się pojazdem samochodowym przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu powyżej 7 osób łącznie z kierowcą. Zatem pojazd skarżącej tego warunku nie spełniał. Ponadto przewóz wykonywany przez skarżącą w dniu kontroli nie spełniał również wymogów określonych w art. 18 ust. 4b pkt 2 lit. b u.t.d., który dopuszcza wykonywanie przewozów okazjonalnych. Nie doszło do zawarcia umowy bezpośrednio z klientem, przed rozpoczęciem usługi danego przewozu w formie pisemnej lub w formie elektronicznej, nadto opłata nie została ustalona w formie ryczałtowej przed rozpoczęciem przewozu. Dlatego organ pierwszej instancji prawidłowo nałożył na skarżącą karę pieniężną w wysokości 8.000 zł z tytułu naruszenia lp. 2.11 załącznika nr 3 do u.t.d.

Jednocześnie organ odwoławczy wskazał, że pojazd marki Fiat o nr rej. GD [...] nie został zgłoszony do posiadanej przez skarżącą licencji nr [...] na wykonywanie krajowego transportu drogowego w zakresie przewozu osób samochodem osobowym. Nadmieniając, że od dnia kontroli do dnia 17 kwietnia

2020 r. minęło więcej niż 28 dni. Dlatego organ pierwszej instancji prawidłowo nałożył na spółkę karę pieniężną w wysokości 800 zł stosownie do treści art. 92a ust. 1 i 7 pkt 1 u.t.d. oraz lp. 1.5. załącznika nr 3 do u.t.d.

Zdaniem organu odwoławczego dowodowy zgromadzony w sprawie nie zawiera żadnych przesłanek, które dawałyby możliwość zastosowania art. 92c u.t.d., bowiem do naruszenia przepisów ustawy o transporcie drogowym doszło w wyniku działań skarżącej.

Ponadto organ odwoławczy wyjaśnił, powołując się na zapisy ustawy z dnia 31 marca 2020 r. o zmianie ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych oraz niektórych innych ustaw oraz ustawy z 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2, że w okresie od 31 marca do 23 maja 2020 r. nie biegł termin przedawnienia wynikający z art. 92c ust. 1 pkt 3 u.t.d., w myśl którego nie wszczyna się postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej, o której mowa w art. 92a ust. 1, na podmiot wykonujący przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem, a postępowanie wszczęte w tej sprawie umarza się, jeżeli od dnia ujawnienia naruszenia upłynął okres ponad 2 lat. Do naruszeń objętych prowadzonym postępowaniem administracyjnym doszło w związku z przeprowadzoną kontrolą drogową z dnia 20 lutego 2020 r. Biorąc pod uwagę wskazane powyżej zawieszenie terminów administracyjnych termin dwóch lat od ujawnienia naruszenia uległ przedłużeniu o 54 dni, a zatem na dzień wydania niniejszej decyzji art. 92c ust. 1 pkt 3 u.t.d. nie znajduje zastosowania w sprawie.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku na powyższą decyzję A. Sp. z o. o., działając przez profesjonalnego pełnomocnika, wniosła o uchylenie wydanych w sprawie rozstrzygnięć. Decyzji organu odwoławczego skarżąca zarzuciła:

1. rażące naruszenie przepisów prawa procesowego, to jest:

a. niezastosowanie art. 92c ust. 1 pkt 3 u.t.d. w zw. z art. 110 k.p.a. i niewydanie decyzji o umorzeniu postępowania z uwagi na upływ 2 lat od ujawnienia naruszenia (kontrolowany przewóz wykonany został 20 lutego 2020 r.) w sytuacji, gdy zaskarżona decyzja została doręczona skarżącej 20 kwietnia 2022 r. (to jest po upływie 2 lat od ujawnienia naruszenia);

b. art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 8 art. 7, art. 77 § 1, art. 107, art. 76 § 1, art. 80 oraz 86 k.p.a. polegające na nieuchyleniu decyzji organu pierwszej instancji i wydanie zaskarżonej decyzji pomimo tego, iż organ pierwszej instancji, a następnie organ odwoławczy, błędnie ustalił, iż pojęcie: "krajowy transport drogowy w zakresie przewozu osób samochodem osobowym" - zdefiniowany w art. 4 pkt 1 i art. 5b ust. 1 pkt 1 u.t.d. jest tożsame z pojęciem "przewóz okazjonalny samochodem osobowym" - zdefiniowanym w art. 4 pkt 11 i art. 18 ust. 4b pkt 2 u.t.d., co doprowadziło do wadliwego przyjęcia przez obydwa organy, iż skarżąca wykonywała przewóz okazjonalny, podczas gdy wykonywała krajowy transport drogowy w zakresie przewozu osób samochodem osobowym, na którego podjęcie i wykonywanie posiadała stosowną licencję wydaną na podstawie art. 5b ust. 1 pkt 1 u.t.d.;

2. naruszenie przepisów prawa materialnego, to jest:

a. art. 18 ust. 4a i ust. 4b pkt 2 w zw. z art. 4 pkt 11 oraz art. 5b ust. 1 pkt 1 u.t.d. poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że przedsiębiorca posiadający licencję na przewóz osób samochodem osobowym w krajowym transporcie drogowym - w tym przypadku skarżąca - aby świadczyć usługi przewozu osób samochodem osobowym musi spełniać warunki przewozu okazjonalnego określone w art. 18 ust. 4a lub ust. 4b pkt 2 u.t.d., podczas gdy prawidłowa wykładnia ww. przepisów powinna prowadzić do wniosku, że przedsiębiorca posiadający licencję na przewóz osób samochodem osobowym w krajowym transporcie drogowym nie musi spełniać tych warunków, podobnie jak osoby posiadające licencję na wykonywanie krajowego transportu drogowego w zakresie przewozu osób taksówką (wydaną na podstawie art. 5b ust. 1 pkt 3 u.t.d.), co w konsekwencji doprowadziło do bezpodstawnego zastosowania art. 18 ust. 4a i ust. 4b pkt 2 u.t.d. w sytuacji, w której przepisy te nie powinny były znaleźć zastosowania;

b. art. 5b ust. 1 w zw. z art. 18 ust. 4a i 4b u.t.d. w zw. z art. 20 w zw. z art. 22 i art. 31 ust. 3 oraz art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji RP poprzez ich błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że przedsiębiorca posiadający licencję na wykonywanie krajowego transportu drogowego w zakresie przewozu osób samochodem osobowym, aby świadczyć usługi przewozu osób samochodem osobowym musi dodatkowo spełniać wymogi określone w art. 18 ust. 4a lub 4b pkt 2 u.t.d., podczas gdy uwzględnienie wskazanych norm konstytucyjnych przy wykładni ww. przepisów u.t.d. doprowadziłoby do uznania, że wymogi wskazane w art. 18 ust. 4a i ust. 4b pkt 2 u.t.d. nie mają w ogóle zastosowania do przedsiębiorców posiadających licencję na wykonywanie krajowego transportu drogowego w zakresie przewozu osób samochodem osobowym;

c. ewentualnie, w przypadku nieuwzględnienia zarzutu z pkt 2b petitum skargi, naruszenie prawa materialnego, to jest art. 20 w zw. z art. 22 i art. 31 ust. 3 oraz art. 32 ust. 1 i 2 i Konstytucji RP - poprzez ich niezastosowanie - oraz art. 18 ust. 4a i 4b pkt 2 w zw. z art. 4 pkt 11 u.t.d. - poprzez ich bezpodstawne zastosowanie - w sytuacji, w której organy pierwszej i drugiej instancji powinny były odmówić zastosowania art. 18 ust. 4a i ust. 4b pkt 2 w zw. z art. 4 pkt 11 u.t.d. ze względu na ich sprzeczność ze wskazanymi przepisami Konstytucji RP, która to sprzeczność polega na wprowadzeniu arbitralnych, nieproporcjonalnych i dyskryminujących dodatkowych wymogów, które muszą spełnić podmioty świadczące usługi przewozu osób na podstawie licencji na wykonywanie krajowego transportu drogowego w zakresie przewozu osób samochodami osobowymi, w szczególności w porównaniu do osób świadczących usługi przewozu osób na podstawie licencji na wykonywanie krajowego transportu drogowego w zakresie przewozu osób taksówkami;

d. ewentualnie, w przypadku uznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, że przepisy o przewozie okazjonalnym mają zastosowanie do skarżącej, naruszenie prawa materialnego, to jest art. 32 ust. 1 i 2 i Konstytucji RP - poprzez ich niezastosowanie oraz art. 18 ust. 4a i ust. 4b pkt 2 w zw. z art. 4 pkt 11 u.t.d. - poprzez ich bezpodstawne zastosowanie polegające na nieuzasadnionym pominięciu, że określony w art. 18 ust. 4a u.t.d. wymóg, aby przewóz okazjonalny był wykonywany jedynie pojazdami samochodowymi przeznaczonymi konstrukcyjnie do przewozu powyżej 7 osób łącznie z kierowcą, zaś przewóz okazjonalny samochodami osobowymi niespełniającymi kryterium konstrukcyjnego określonego w ust. 4a jest dopuszczalny wyłącznie w przypadku spełnienia dodatkowych wymogów określonych w art. 18 ust. 4b pkt 2 u.t.d., stanowi w rzeczywistości niekonstytucyjne, arbitralne i niczym nieuzasadnione kryterium różnicujące sytuację podmiotów, które świadczą usługi przewozu okazjonalnego za pomocą samochodów osobowych oraz podmiotów, które świadczą takie usługi za pomocą pojazdów samochodowych przeznaczonych konstrukcyjnie do przewozu powyżej 7 osób łącznie z kierowcą, co w konsekwencji powinno było prowadzić do odmowy zastosowania wskazanych powyżej przepisów, jako niezgodnych z Konstytucją RP;

e. art. 7a, art. 8 oraz art. 14 ust. 1 pkt 2, art. 92a ust. 1 i ust. 7 u.t.d. oraz lp. 1.5. i lp.12 załącznika nr 3 do u.t.d., poprzez nich niewłaściwe zastosowanie i błędne przyjęcie, że skarżąca popełniła również naruszenia polegające na niezgłoszeniu w formie pisemnej, w postaci papierowej lub w postaci elektronicznej organowi, który udzielił zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego lub licencji, zmiany danych, o których mowa w art. 7a i art. 8, w wymaganym terminie, skoro bowiem licencja na wykonywanie krajowego transportu drogowego w zakresie przewozu osób samochodem osobowym nie uprawniała skarżącej do dokonania przewozu okazjonalnego samochodem niespełniającym kryteriów konstrukcyjnych przewidzianych w art. 18 ust. 4a u.t.d. i bez spełnienia wymogów z art. 18 ust 4b u.t.d., to skarżąca nie miała obowiązku zgłaszania samochodu osobowego, którym dokonany był przewóz pasażera, do powyższej licencji;

f. błędne przyjęcie, że art. 5b ust. 1, art. 18 ust. 4a i 4b w związku z art. 4 pkt 11 u.t.d. może być zastosowany wobec skarżącej, w sytuacji gdy przedmiotowe przepisy stanowią przepisy techniczne, które nie zostały prawidłowo notyfikowane Komisji Europejskiej w świetle art. 8 ust. 1 dyrektywy nr 98/34/ WE Parlamentu Europejskiego i Rady, a więc zdaniem TSUE - na taki przepis nie można się powoływać wobec jednostek.

W sytuacji, gdyby Wojewódzki Sąd Administracyjny nie podzielał stanowiska skarżącej, iż cytowane powyżej przepisy, a w szczególności art. 18 ust 4a i 4b oraz art. 5b ust. 1 u.t.d. stanowią przepisy techniczne w rozumieniu dyrektywy nr 98/34 WE Parlamentu Europejskiego i Rady oraz obecnie obowiązującej dyrektywy (UE) 2015/1535 Parlamentu Europejskiego i Rady, skarżąca wniosła o zwrócenie się przez Wojewódzki Sąd Administracyjny do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej z prośbą o zbadanie, czy art. 18 ust. 4a i 4b oraz art. 5b ust. 1 u.t.d. stanowią przepisy techniczne w rozumieniu dyrektywy 98/34 WE Parlamentu Europejskiego i Rady oraz obecnie obowiązującej dyrektywy (UE) 2015/1535 Parlamentu Europejskiego i Rady, w związku z czym, czy powinny być notyfikowane Komisji Europejskiej oraz czy są zgodne z prawem i praktyką Unii Europejskiej.

Ponadto, na podstawie art. 193 Konstytucji RP skarżąca wniosła, aby Wojewódzki Sąd Administracyjny zwrócił się do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem prawnym co do zgodności regulacji zawartych w art. 18 ust. 4a i 4b pkt 2 u.t.d. z art. 20 w zw. z art. 22 i art. 31 ust. 3 oraz art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, albowiem w ocenie skarżącej regulacje te są sprzeczne ze wskazanymi przepisami Konstytucji.

W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Transportu Drogowego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

W świetle art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2022 r., poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Na mocy art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.; dalej powoływanej w skrócie jako: "p.p.s.a.") uwzględnienie skargi następuje w przypadku: naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1), a także w przypadku stwierdzenia przyczyn powodujących nieważność kontrolowanego aktu (pkt 2) lub wydania tego aktu z naruszeniem prawa (pkt 3). W przypadku uznania, że skarga nie ma uzasadnionych podstaw podlega ona oddaleniu, na podstawie art. 151 p.p.s.a. Stosownie natomiast do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Kontrolując zaskarżoną decyzję zgodnie ze wskazanymi wyżej kryteriami, należało uznać, że rozstrzygnięcie to odpowiada prawu, a wniesiona skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

W pierwszej kolejność Sąd rozważył zasadność zarzutu dotyczącego naruszenia art. 92c ust. 1 pkt 3 u.t.d. poprzez niewydanie decyzji o umorzeniu postępowania z uwagi na upływ 2 lat od ujawnienia naruszenia w sytuacji, gdy zaskarżona decyzja została doręczona skarżącej 20 kwietnia 2022 r. Skarżąca w tym zakresie podniosła, że kontrolowany przewóz został wykonany w dniu 20 lutego 2020 r. (w tym też dniu został sporządzony protokół kontroli), natomiast decyzja Głównego Inspektora Transportu Drogowego w przedmiocie nałożenia kary została doręczona jej pełnomocnikowi w dniu 20 kwietnia 2022 r., a zatem w oczywisty sposób - jak podkreśla to skarżąca - już po upływie 2 lat od dnia ujawnienia naruszenia. Dlatego, zdaniem skarżącej, należy uznać, że kara została nałożona z naruszeniem art. 92c ust. 1 pkt 3 u.t.d., który stanowi, że nie wszczyna się postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej, o której mowa w art. 92a ust. 1, na podmiot wykonujący przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem, a postępowanie wszczęte w tej sprawie umarza się, jeżeli od dnia ujawnienia naruszenia upłynął okres ponad 2 lat.

Odnosząc się do tego zarzutu należy wskazać, że w rozpatrywanej sprawie, wbrew twierdzeniom skarżącej, znajdował zastosowanie przepis art. 15zzr ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 374). Przepis ten, dodany przez art. 1 pkt 14 ustawy z dnia 31 marca 2020 r. (Dz. U. z

2020 r., poz. 568) zmieniającej nin. ustawę z dniem 31 marca 2020 r., przewidywał że w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 bieg przewidzianych przepisami prawa administracyjnego terminów:

1) od zachowania których jest uzależnione udzielenie ochrony prawnej przed sądem lub organem,

2) do dokonania przez stronę czynności kształtujących jej prawa i obowiązki,

3) przedawnienia,

4) których niezachowanie powoduje wygaśnięcie lub zmianę praw rzeczowych oraz roszczeń i wierzytelności, a także popadnięcie w opóźnienie,

5) zawitych, z niezachowaniem których ustawa wiąże ujemne skutki dla strony,

6) do dokonania przez podmioty lub jednostki organizacyjne podlegające wpisowi do właściwego rejestru czynności, które powodują obowiązek zgłoszenia do tego rejestru, a także terminów na wykonanie przez te podmioty obowiązków wynikających z przepisów o ich ustroju

- nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres.

Jednocześnie ustawą z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz. U. z 2020 r., poz. 875) uchylono z dniem 24 maja 2020 r. art. 15zzr wcześniej powołanej ustawy z dnia z dnia 2 marca 2020 r. W rezultacie z dniem 24 maja 2020 r. rozpoczęły bieg terminy, które uległy zawieszeniu ww. przepisem. Oznacza to, że warunkach rozpoznawanej sprawy termin 2 lat od dnia ujawnienia naruszenia, o którym mowa w art. 92c ust. 1 pkt 3 u.t.d., uległ wydłużeniu o 54 dni, a więc nie doszło do przedawnienia możliwości orzekania w sprawie.

Chybione są twierdzenia zawarte w skardze, jakoby powołany wcześniej art. 15zzr ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. miał na celu wyłącznie ochronę obywateli przed negatywnymi skutkami stanu zagrożenia epidemicznego i epidemii. Po pierwsze, twierdzenie to pozbawione jest stosownych podstaw prawnych. Po wtóre zaś, co jest faktem notoryjnym, ww. stany odcisnęły negatywny wpływ nie tylko na obywatelach, ale także wydatnie zaciążyły na funkcjonowaniu całego aparatu państwa, w tym organów administracji publicznej. Wobec tego niezrozumiałe i pozbawione racjonalnego uzasadnienia jest stanowisko, że wskazany przepis art. 15zzr ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. miałby się nie odnosić do terminów i czynności zastrzeżonych dla organów. Nie można także abstrahować od tego, że w omawianym przypadku mamy do czynienia z terminem zawitym, który warunkuje przedawnienie możliwości merytorycznego orzekania przez organ, a więc jest to termin zawity przewidziany dla organu i w tym zatem przypadku zastosowanie znajduje pkt 3 wskazanego przepisu ustawy z dnia 2 marca 2020 r. (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 30 września 2021 r.; sygn. akt III SA/Łd 597/21).

Faktem jest, że decyzja ostateczna w niniejszej sprawie została wydana 12 kwietnia 2022 r. Nadto w sprawie nie ma wątpliwości, że decyzja ta została doręczona w dniu 20 kwietnia 2022 r., a więc po upływie wyżej opisanego 2-letniego terminu. Kluczowe znaczenie ma jednakże w realiach sprawy wydanie tej decyzji a nie jej doręczenie, gdyż Sąd dokonuje oceny legalności decyzji pod kątem jej zgodności z prawem mając na uwadze stan faktyczny i prawny istniejący w dacie wydania decyzji.

W wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 lipca 2010 r. (sygn. akt I OSK 216/10) zaznaczono, że badania legalności decyzji dokonuje się według stanu obowiązującego w dacie podejmowania kontrolowanego aktu, a nie w dacie doręczenia takiego aktu. Zawsze jest to data, którą opatrzono dany akt, a oznaczająca dzień jego wydania, gdyż w postępowaniu administracyjnym niekwestionowaną regułą jest, że podstawę rozstrzygnięcia sprawy stanowi stan prawny i faktyczny obowiązujący na dzień orzekania przez organ administracji. Także w uchwale składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 listopada 2013 r. (sygn. akt I OPS 6/13; publ.: ONSAiWSA 2014/2/18) dokonano rozróżnienia pomiędzy zasadą związania organu wydaną przez siebie decyzją, a oceną legalności wydanej decyzji podnosząc, że data wydania decyzji jest miarodajna dla oceny jej zgodności z prawem, a to, że decyzja wydana w określonym dniu podlega doręczeniu oraz to, że z chwilą doręczenia stronie decyzji organ jest nią związany oznacza tyle tylko, że samo wydanie decyzji w określonym dniu nie jest wystarczające dla jej skuteczności prawnej (podobnie wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 listopada 2018 r. sygn. akt II OSK 2620/18).

W konsekwencji powyższych wywodów stwierdzić należy, że błędny jest pogląd skarżącej, że organ odwoławczy zobligowany był do umorzenia podstępowania. W realiach sprawy należy mieć na uwadze regulację art. 92c ust. 1 pkt 3 u.t.d. w świetle której postępowanie wszczęte w sprawie nałożenia kary pieniężnej umarza się, jeżeli od dnia ujawnienia naruszenia upłynął okres ponad 2 lat. Skoro nałożenie kary ma nastąpić przed upływem terminu przedawnienia, o którym mowa w 92c ust. 1 pkt 3 u.t.d., to w przypadku zakończenia postępowania decyzją organu pierwszej instancji termin ten jest zachowany, jeżeli przed jego upływem decyzja zostanie wydana i doręczona stronie. Natomiast w przypadku zakończenia postępowania decyzją organu odwoławczego wydaną na skutek wniesionego odwołania termin ten jest zachowany, jeżeli przed jego upływem decyzja organu odwoławczego zostanie wydana, chociażby doręczenie tej decyzji nastąpiło po upływie terminu. Rozstrzygające znaczenie ma bowiem to, że o ile konieczność umorzenia postępowania wyznacza upływ 2 lat od dnia ujawnienia naruszenia, o tyle datę zakończenia postępowania administracyjnego (ostateczności decyzji organu odwoławczego) wyznacza dzień wydania decyzji w postępowaniu odwoławczym, pod warunkiem że decyzja ta została doręczona stronie.

Przechodząc do oceny podniesionych przez skarżącą zarzutów kwestionujących zasadność stwierdzonych przez organy naruszeń przepisów ustawy o transporcie drogowym wskazać należy, że zgodnie z treścią art. 92a ust. 1 u.t.d., podmiot wykonujący przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem z naruszeniem obowiązków lub warunków przewozu drogowego, podlega karze pieniężnej w wysokości od 50 złotych do 12.000 złotych za każde naruszenie, z tym że przedsiębiorca prowadzący pośrednictwo przy przewozie osób z naruszeniem obowiązków lub warunków przewozu drogowego podlega karze pieniężnej w wysokości od 5.000 złotych do 40.000 złotych za każde naruszenie.

W myśl art. 92a ust. 3 u.t.d., suma kar pieniężnych, o których mowa w ust. 1, nałożonych za naruszenia stwierdzone podczas jednej kontroli drogowej, nie może przekroczyć kwoty 12.000 złotych.

Jak wynika z art. 92 ust. 10 u.t.d., jeżeli czyn będący naruszeniem, o którym mowa w załączniku nr 3 do ustawy, stanowi jednocześnie naruszenie, o którym mowa w załączniku nr 4 do ustawy, w przypadku podmiotu wykonującego przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem będącego jednocześnie osobą, o której mowa w ust. 2, nakłada się wyłącznie karę pieniężną, o której mowa w ust. 1.

W ocenie Sądu orzekającego w pełni prawidłowe są ustalenia organów orzekających w kwestii charakteru przewozu wykonywanego w dniu 20 lutego 2020 r. zatem nie ma potrzeby aby w tym miejscu te ustalenia ponownie przytaczać. Organy ustaliły w sposób prawidłowy, że pojazd, którym wykonywano przewóz w dniu kontroli nie spełniał kryterium konstrukcyjnego, określonego w art. 18 ust. 4a u.t.d. (naruszenie opisane w pkt 2.11 załącznika nr 3 do u.t.d.). Ponadto organy prawidłowo uznały, że w realiach sprawy doszło także do naruszenia określonego w lp. 1.5. załącznika nr 3 do u.t.d., to jest do niezgłoszenia w formie pisemnej, w postaci papierowej lub elektronicznej organowi, który udzielił zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego lub licencji, zmiany danych, o których mowa odpowiednio w art. 7a i art. 8 ustawy o transporcie drogowym w wymaganym terminie - za każdą zmianę.

W oparciu o powyższe ustalenia na skarżącą została nałożona kara pieniężna za następujące naruszenia przepisów z zakresu transportu drogowego:

1) wykonywanie przewozu okazjonalnego pojazdem niespełniającym kryterium konstrukcyjnego określonego w art. 18 ust. 4a u.t.d. (l.p. 2.11. załącznika nr 3 do u.t.d.), 2) niezgłoszenie w formie pisemnej, w postaci papierowej lub elektronicznej, organowi, który udzielił zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego lub licencji, zmiany danych, o których mowa odpowiednio w art. 7a i art. 8 u.t.d. w wymaganym terminie - za każdą zmianę (l.p. 1.5. załącznika nr 3 do u.t.d.);

Odnosząc się w pierwszej kolejności do drugiego ze stwierdzonych naruszeń wskazać należy, że licencji, o których mowa w art. 5b ust. 1 i 2, udziela się na wniosek przedsiębiorcy złożony w formie pisemnej, w postaci papierowej lub w postaci elektronicznej, po uiszczeniu opłaty, o której mowa w art. 41 ust. 1 pkt 1 (art. 8 ust. 1 u.t.d.). Wniosek, o którym mowa w ust. 1 zawiera określenie rodzaju i liczby pojazdów samochodowych, które przedsiębiorca będzie wykorzystywał do wykonywania transportu drogowego - w przypadku wykonywania transportu drogowego w zakresie, o którym mowa w art. 5b ust. 1 pkt 1 i 2 (art. 8 ust. 2 pkt 6 u.t.d.). Do wniosku o udzielenie licencji, o której mowa w art. 5b ust. 1 i 2 dołącza się wykaz pojazdów zawierający następujące informacje: a) markę, typ, b) rodzaj/przeznaczenie, c) numer rejestracyjny, d) numer VIN, e) wskazanie rodzaju tytułu prawnego do dysponowania pojazdem (art. 8 ust. 3 pkt 5 u.t.d.). Przewoźnik drogowy jest obowiązany zgłaszać w formie pisemnej, w postaci papierowej lub w postaci elektronicznej, organowi, który udzielił licencji, o której mowa w art. 5b ust. 1 i 2, zmiany danych, o których mowa w art. 8 nie później niż w terminie 28 dni od dnia ich powstania (art. 14 ust. 1 pkt 2 u.t.d.).

W przedmiotowej sprawie kierowca dnia 20 lutego 2020 r. wykonywał przewóz osób samochodem osobowym marki Fiat nr rej. [...], który to pojazd - jak wynikało z pisma Urzędu Miejskiego w G. - nie został jednak zgłoszony do licencji posiadanej przez skarżącą. Stosowne zmiany powinny zostać zgłoszone organowi, który udzielił licencji nie później niż w terminie 28 dni od dnia ich powstania. Stwierdzone naruszenie uzasadniało zatem nałożenie na skarżącą kary pieniężnej w wysokości 800 zł (l.p.1.5. załącznika nr 3 do u.t.d.).

Sąd nie podzielił podniesionego przez pełnomocnika skarżącej zarzutu błędnego zastosowania przez organy l.p. 1.5. załącznika nr 3 do u.t.d., to jest niezgłoszenia organowi udzielającemu licencji zmiany danych pojazdu, którym skarżąca wykonywała kontrolowany przewóz. Zdaniem pełnomocnika skarżącej w sytuacji, gdy organ drugiej instancji uznał, że posiadana przez skarżącą licencja nie uprawniała skarżącej do wykonywania przewozu okazjonalnego samochodem niespełniającym kryteriów konstrukcyjnych przewidzianych w art. 18 ust. 4a u.t.d. to w tej sytuacji nie wymagało to także zgłoszenia do licencji pojazdu wykonującego przewóz oraz wyposażenia kierowcy w wypis z tej licencji.

Powyższa argumentacja pełnomocnika skarżącej jest błędna. Należy zauważyć, że zgodnie z art. 1 ust. 1 pkt 1 u.t.d. ustawa ta określa m.in. zasady podejmowania i wykonywania krajowego transportu drogowego oraz określa odpowiedzialność za naruszenie obowiązków lub warunków przewozu drogowego podmiotów wykonujących przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem (art. 1 ust. 2 pkt 2 lit. a u.t.d.). Z kolei art. 4 pkt 1 u.t.d. definiuje "krajowy transport drogowy" jako podejmowanie i wykonywanie działalności gospodarczej w zakresie przewozu osób lub rzeczy pojazdami samochodowymi zarejestrowanymi w kraju, za które uważa się również zespoły pojazdów składające się z pojazdu samochodowego i przyczepy lub naczepy, na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, przy czym jazda pojazdu, miejsce rozpoczęcia lub zakończenia podróży i przejazdu oraz droga znajdują się na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Jednocześnie w pkt 3 ww. przepisu stwierdza się, że pojęcie "transportu drogowego" obejmuje m.in. krajowy transport drogowy. Idąc dalej należy zauważyć, iż pod pojęciem "przewozu drogowego" ustawodawca rozumie m.in. transport drogowy (art. 4 pkt 6a u.t.d.). W konsekwencji powyższych zależności definicyjnych wypada zatem dostrzec, że przewóz drogowy oznacza również przewóz osób. Konstatacja ta jest o tyle istotna, że zgodnie z art. 4 pkt 11 u.t.d. "przewóz okazjonalny" definiowany jest właśnie jako przewóz osób, który nie stanowi przewozu regularnego, przewozu regularnego specjalnego albo przewozu wahadłowego. Skoro zatem przewóz okazjonalny jest przewozem osób, a przewóz taki jest definicyjnym składnikiem krajowego transportu drogowego, to należy przyjąć, że wykonywanie przewozu okazjonalnego jest zawsze realizacją krajowego transportu drogowego. Pamiętać trzeba, że zgodnie z art. 5b ust. 1 pkt 1 u.t.d. podjęcie i wykonywanie krajowego transportu drogowego w zakresie przewozu osób samochodem osobowym wymaga uzyskania odpowiedniej licencji. Jednocześnie należy wskazać, że zgodnie z art. 4 pkt 17 u.t.d. licencja to decyzja administracyjna, wydana przez Głównego Inspektora Transportu Drogowego lub określony w ustawie organ samorządu terytorialnego, uprawniająca do podejmowania i wykonywania działalności gospodarczej w zakresie transportu drogowego.

Podsumowując, powyższe zestawienie przepisów wskazuje jednoznacznie, że skoro podjęcie i wykonywanie krajowego transportu drogowego w zakresie przewozu osób zawsze wymaga licencji, a w sprawie nie znajdują jednocześnie zastosowania przepisy dotyczące uzyskania zamiast licencji zezwolenia (wymaganego w przypadku przewozów regularnych, regularnych specjalnych i wahadłowych oraz okazjonalnych w międzynarodowym transporcie drogowym - vide art. 18 ust. 1 i 2 u.t.d.), to przewóz okazjonalny, jako forma realizacji krajowego transportu drogowego, wymaga licencji. Skoro tak, to każdy pojazd osobowy, którym taki przewóz jest wykonywany, wymaga zgłoszenia do tej licencji. Jak wynika z akt skarżąca dysponowała licencją na wykonywanie krajowego transportu drogowego w zakresie przewozu osób samochodem osobowym. Oznacza to w świetle powyższych rozważań, że w warunkach faktycznych sprawy obligowało ją to do zgłoszenia pojazdu, którym realizowano kontrolowany przewóz, do tejże licencji. W ocenie Sądu zaniechanie tego obowiązku było bezsporne, co podważa zasadność podniesionego w tym zakresie zarzutu skargi i jednocześnie potwierdza zasadność wymierzenia skarżącej z tego tytułu kary administracyjnej, określonej l.p. 1.5 załącznika nr 3 do u.t.d., w kwocie 800 zł.

W odniesieniu natomiast do pierwszego z zarzucanych skarżącej naruszeń Sąd miał na względzie, że w myśl art. 4 pkt 3 u.t.d., przez transport drogowy należy rozumieć krajowy transport drogowy lub międzynarodowy transport drogowy; określenie to obejmuje również:

a) każdy przejazd drogowy wykonywany przez przedsiębiorcę pomocniczo w stosunku do działalności gospodarczej, niespełniający warunków, o których mowa w pkt 4;

b) działalność gospodarczą w zakresie pośrednictwa przy przewozie rzeczy;

c) działalność gospodarczą w zakresie pośrednictwa przy przewozie osób.

Jak wynika z art. 4 pkt 11 u.t.d., przez przewóz okazjonalny należy rozumieć przewóz osób, który nie stanowi przewozu regularnego, przewozu regularnego specjalnego albo przewozu wahadłowego.

Zgodnie z treścią art. 5b ust.1 u.t.d., podjęcie i wykonywanie krajowego transportu drogowego w zakresie przewozu osób:

1) samochodem osobowym,

2) pojazdem samochodowym przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu powyżej 7 i nie więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą,

3) taksówką

- wymaga uzyskania odpowiedniej licencji.

W myśl art. 18 ust. 4a u.t.d., przewóz okazjonalny wykonuje się pojazdem samochodowym przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu powyżej 7 osób łącznie z kierowcą.

Zgodnie z treścią art. 18 ust. 4b u.t.d., dopuszcza się przewóz okazjonalny:

1) pojazdami zabytkowymi,

2) samochodami osobowymi:

a) prowadzonymi przez przedsiębiorcę świadczącego usługi przewozowe albo zatrudnionego przez niego kierowcę,

b) na podstawie umowy zawartej bezpośrednio z klientem, każdorazowo przed rozpoczęciem usługi danego przewozu w formie pisemnej lub w formie elektronicznej, o której mowa w art. 781 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (Dz. U. z 2019 r. poz. 1145), w lokalu przedsiębiorstwa będącym nieruchomością albo częścią nieruchomości,

c) po ustaleniu opłaty ryczałtowej za przewóz przed rozpoczęciem tego przewozu; zapłata za przewóz regulowana jest na rzecz przedsiębiorcy w formie bezgotówkowej; dopuszcza się wniesienie opłat gotówką w lokalu przedsiębiorstwa

- niespełniającymi kryterium konstrukcyjnego określonego w ust. 4a i będącymi wyłączną własnością przedsiębiorcy lub stanowiącymi przedmiot leasingu tego przedsiębiorcy.

Zdaniem Sądu w rozpoznawanej sprawie prawidłowo organy obu instancji uznały, że w dacie zatrzymania do kontroli kierowca pojazdu wykonywał w imieniu i na rzecz skarżącej przewóz okazjonalny osób w rozumieniu art. 4 pkt 11 u.t.d. pojazdem nie spełniającym wymogów określonych w art. 18 ust. 4a u.t.d. Jak wynika bowiem z materiału dowodowego sprawy samochód ten został zarejestrowany i przeznaczony do przewozu 5 osób łącznie z kierowcą. W sprawie nie wystąpiła też żadna z okoliczności, o których mowa w art. 18 ust. 4b u.t.d., uprawniająca wykonywanie przewozu okazjonalnego bez spełnienia wymogu konstrukcyjnego pojazdu, opisanego w art. 18 ust. 4a u.t.d. W szczególności nie została spełniona przesłanka określona w ustępie 4b punkt 2b, gdyż przewóz nie odbył się na podstawie umowy zawartej bezpośrednio z klientem, przed rozpoczęciem usługi przewozu w formie pisemnej lub elektronicznej, o której mowa w art. 78¹ k.c., w lokalu przedsiębiorstwa będącym nieruchomością albo częścią nieruchomości, to jest oświadczenie woli zawarcia umowy zostało złożone w postaci elektronicznej, ale nie zostało opatrzone kwalifikowanym podpisem elektronicznym. Jak wynika z zeznań świadka - pasażera pojazdu w dniu zatrzymania do kontroli, usługa wykonanego przewozu została zamówiona za pośrednictwem aplikacji U., a następnie rozliczona bezgotówkowo po wykonanym przejeździe. Zatem umowę zawarto za pomocą aplikacji U., która nie wymaga kwalifikowanego podpisu elektronicznego.

W ocenie Sądu powyższe okoliczności świadczą, że działalność polegająca na organizowaniu przez skarżącą usług przewozu przez aplikację U. miała charakter zorganizowany, zarobkowy i ciągły, a usługa była świadczona w imieniu skarżącej na terenie Rzeczpospolitej Polskiej, przy czym dla nałożenia kary na podstawie art. 92a u.t.d. wystarczające było ustalenie, że skarżąca faktycznie odpłatnie świadczy nawet jednorazowo usługę przewozu osób, odpowiadającą definicji transportu drogowego zawartej w art. 4 ust. 1 u.t.d.

Zwrócić należało także uwagę, że skarżąca posiadała licencję nr [...] na wykonywanie krajowego transportu w zakresie przewozu osób samochodem osobowym, do której jednak nie zgłosiła pojazdu marki Fiat nr rej. [...].

Co więcej, z ustaleń organów wynikało także, że kontrolowany pojazd nie był oznakowany jako pojazd "Taxi", nie został również wyposażony w taksometr i kasę fiskalną, a na pojeździe nie znajdowały się widoczne informacje o wysokości opłat za usługę przewozu. W świetle zatem całokształtu powyższych ustaleń uzasadnione było przyjęcie przez organy, że kontrolowany przejazd miał charakter przewozu osób w rozumieniu art. 4 pkt 11 u.t.d., który został jednak wykonany pojazdem niespełniającym kryterium konstrukcyjnego określonego w art. 18 ust. 4a u.t.d., co w konsekwencji uzasadniało nałożenie na skarżącą kary pieniężnej w wysokości 8.000 zł (l.p. 2.11. załącznika nr 3 do u.t.d.).

Sąd, mając powyższe na uwadze, za niezasadne uznał zarzuty skargi co do naruszenia wskazanych w niej przepisów prawa materialnego i procesowego, sprowadzające się w zasadzie do tezy, że skarżąca, która legitymuje się aktualną licencją na wykonywanie przewozu osób samochodem osobowym w krajowym transporcie drogowym, nie jest zobowiązana do spełnienia ustawowych wymogów przewozu okazjonalnego, określonych w art. 18 ust. 4a lub 4 b pkt 2 u.t.d.

Zdaniem Sądu, wbrew stanowisku pełnomocnika skarżącej, w sprawie nie doszło do naruszenia art. 20 w zw. z art. 22, art. 31 ust. 3 oraz art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm.). Zgodnie z art. 20 Konstytucji RP społeczna gospodarka rynkowa oparta na wolności działalności gospodarczej, własności prywatnej oraz solidarności, dialogu i współpracy partnerów społecznych stanowi podstawę ustroju gospodarczego Rzeczypospolitej Polskiej. Natomiast stosownie do jej art. 22 ograniczenie wolności działalności gospodarczej jest dopuszczalne tylko w drodze ustawy i tylko ze względu na ważny interes publiczny. Z kolei art. 31 ust. 3 Konstytucji RP stwierdza, że ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw. Natomiast art. 32 stanowi, że wszyscy są wobec prawa równi. Wszyscy mają prawo do równego traktowania przez władze publiczne. Nikt nie może być dyskryminowany w życiu politycznym, społecznym lub gospodarczym z jakiejkolwiek przyczyny.

Wskazać należy, że porównanie, czy dane rozwiązania prawne nie stanowią regulacji naruszających zasadę równości wobec prawa może nastąpić tylko w stosunku do podmiotów charakteryzujących się tą samą cechą relewantną i następuje tylko wówczas, gdy mimo posiadania tej samej cechy, są one traktowane odmiennie. Nie zachodzi zatem naruszenie równości wobec prawa w sytuacji, gdy jedni przewoźnicy posiadają licencję na przewóz osób taksówką, a inni nie. Warunki udzielenia licencji na wykonywanie krajowego transportu drogowego w zakresie przewozu osób taksówką (art. 6 u.t.d.) oraz samochodem osobowym i przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu powyżej 7 i nie więcej niż 9 osób wraz z kierowcą (art. 5c u.t.d.) są różne. Porównanie obu regulacji prowadzi do wniosku, że podmiot, który chce uzyskać licencję na taksówkę musi spełnić więcej warunków niż podmiot uzyskujący licencję na przewozy osób samochodem osobowym lub pojazdem przeznaczonym dla więcej niż 7 osób.

W przypadku, gdy wymogi te nie ciążą na przewoźniku świadczącym usługi w zakresie przewozu osób samochodem osobowym, trudno mówić, że konieczność wykonywania przewozów osób na określonych innych zasadach stanowi kryterium dyskryminujące przewoźników działających na podstawie licencji na przewóz osób samochodami osobowymi. Wręcz przeciwnie, zasady te mają na celu wyrównanie pozycji rynkowej obu grup przewoźników w sytuacji, gdy określone wymogi muszą spełnić jedynie przedsiębiorcy świadczący usługi taksówką, a także ścisłe rozgraniczenie obu rodzajów przewozów. Wskazuje na to także art. 18 ust. 5 u.t.d. stanowiący, że przy wykonywaniu przewozów okazjonalnych w krajowym transporcie drogowym pojazdem przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu nie więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą zabrania się: umieszczania i używania w pojeździe taksometru; umieszczania w sposób widoczny i czytelny z zewnątrz pojazdu oznaczeń z nazwą, adresem, telefonem, adresem strony internetowej przedsiębiorcy lub innych oznaczeń mających na celu identyfikację przedsiębiorcy, a także reklam usług taksówkowych i przedsiębiorców świadczących takie usługi; umieszczania na dachu pojazdu lamp lub innych urządzeń technicznych.

Podkreślenia wymaga również, że wolność działalności gospodarczej nie ma charakteru absolutnego i oznacza, że każdemu wolno podejmować każdą działalność gospodarczą i że nie podlega ona żadnej reglamentacji, bo doprowadziłoby to do oczywistego chaosu, lecz tak, że każdy ma równy dostęp do wykonywania działalności po spełnieniu jednakowych dla wszystkich wymagań. Nie można bowiem utożsamiać wymogów regulujących podejmowanie określonej działalności z ograniczeniem swobody działalności gospodarczej. Zdaniem Sądu ma to na celu zabezpieczenie interesu ogólnego poprzez wykonywanie działalności gospodarczej przez osoby posiadające konieczne kompetencje, przy zachowaniu wymogów szczególnie istotnych z punktu widzenia charakteru prowadzonej działalności.

Z tego samego względu nie jest niekonstytucyjne i arbitralne kryterium dopuszczające wykonywanie przewozów okazjonalnych pojazdami samochodowymi przeznaczonymi konstrukcyjnie do przewozu powyżej 7 osób łącznie z kierowcą. O ile bowiem w przedmiotowej sprawie przewóz był wykonywany typowym samochodem osobowym, jakie powszechnie są używane dla potrzeb prywatnych (i tak jest z reguły w przypadku przewozów zamawianych przez aplikację U., co jest powszechnie wiadome), o tyle charakter i wielkość pojazdu przeznaczonego do przewozu powyżej 7 osób znacznie ogranicza możliwość ubocznego i dodatkowego używania tego pojazdu do zarobkowego przewozu osób, a służy on w zasadzie celom prywatnym.

Poza tym nie można przyjąć, że wykonywanie przewozów okazjonalnych samochodem osobowym jest wykluczone, gdyż wymaga jedynie spełnienia dodatkowych wymogów, określonych w art. 18 ust. 4b pkt 2 u.t.d., to jest zawarcia umowy pisemnej lub w formie elektronicznej w lokalu przedsiębiorstwa, po ustaleniu opłaty ryczałtowej przed rozpoczęciem przewozu i jej uregulowaniem (co do zasady) w formie bezgotówkowej. Zatem ustawa zawiera regulacje zapewniające przewoźnikowi możliwość wyboru jednej lub drugiej formy wykonywania działalności. Natomiast celem zróżnicowania możliwości wykonywania przewozów na różnych zasadach (trzy odrębne licencje, odmienne pojazdy) jest - jak już wyżej wskazano - zapewnienie w praktyce realizacji przewozów przez różnych przewoźników.

Z podanych wyżej względów Sąd uznał za nieuzasadnione występowanie do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem prawnym.

Odnośnie technicznego charakteru przepisów ustawy o transporcie drogowym, która nie była notyfikowana Komisji Europejskiej zauważyć należy, że dyrektywa 98/34/WE została zastąpiona dyrektywą (UE) 2015/1535 Parlamentu Europejskiego i Rady z 9 września 2015 r. ustanawiającą procedurę udzielania informacji w dziedzinie przepisów technicznych oraz zasad dotyczących usług społeczeństwa informacyjnego (Dz.U.UE.L.2015.241.1 z 17 września 2015 r.), która to dyrektywa w art. 1 ust. 1 lit. b definiuje pojęcie "usługa" jako każdą usługę społeczeństwa informacyjnego, to znaczy każdą usługę normalnie świadczoną za wynagrodzeniem, na odległość, drogą elektroniczną i na indywidualne żądanie odbiorcy usług oraz "przepisy techniczne" - art. 1 ust. 1 lit. f jako specyfikacje techniczne i inne wymagania bądź zasady dotyczące usług, włącznie z odpowiednimi przepisami administracyjnymi, których przestrzeganie jest obowiązkowe, de iure lub de facto, w przypadku wprowadzenia do obrotu, świadczenia usługi, ustanowienia operatora usług lub korzystania w państwie członkowskim lub na przeważającej jego części, jak również przepisy ustawowe, wykonawcze i administracyjne państw członkowskich, z wyjątkiem określonych w art. 7, zakazujące produkcji, przywozu, wprowadzania do obrotu lub stosowania produktu lub zakazujące świadczenia bądź korzystania z usługi lub ustanawiania dostawcy usług.

Usługa przewozu w tej definicji się nie mieści, gdyż polega na wykonaniu przewozu przy wykorzystaniu odpowiedniego pojazdu i nie ma znaczenia okoliczność sposobu zawarcia umowy przy użyciu aplikacji U. W wyroku z 20 grudnia 2017 r., sygn. C 434/15, Trybunał Sprawiedliwości UE stwierdził, że usługę pośrednictwa, która polega na odpłatnym umożliwianiu nawiązywania kontaktów, poprzez aplikację na inteligentny telefon (smartphone), między właścicielami pojazdów niebędącymi zawodowymi kierowcami a osobami chcącymi przebyć trasę miejską, należy uznać za usługę nierozerwalnie związaną z usługą przewozową, a tym samym za usługę wchodzącą w zakres "usług w dziedzinie transportu" w rozumieniu art. 58 ust. 1 TFUE. Skoro TSUE potraktował firmę pośredniczącą jako wykonującego w części usługę transportową (w zakresie pośrednictwa), to tym bardziej skarżąca, jako realizator tej usługi (przewóz pasażerów) również wykonuje niepodlegającą Dyrektywie usługę transportową (zob. w tej materii m.in.: wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach: z dnia 1 kwietnia 2019 r., sygn. akt II SA/Gl 1048/18; z dnia 10 marca 2020 r., sygn. akt III SA/Gl 37/20; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 lutego 2018 r., sygn. akt VI SA/Wa 2358/17; wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku: z dnia 17 października 2019 r., sygn. akt III SA/Gd 501/19 oraz z dnia 28 listopada 2019 r., sygn. akt III SA/Gd 668/19).

Zatem wniosek o zwrócenie się do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej w tej kwestii okazał się również niezasadny.

W rozważanych w niniejszej sprawie kwestiach podobne stanowisko zajęły: Wojewódzki Sądy Administracyjny w Łodzi w wyroku z dnia 19 stycznia 2021 r. (sygn. akt III SA/Łd 872/20), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 18 września 2020 r. (sygn. akt VI SA/Wa 622/20) czy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w wyroku z dnia 10 marca 2020 r. (sygn. akt III SA/Gl 37/20).

W konsekwencji, w ocenie Sądu w postępowaniu zakończonym wydanymi i kontrolowanymi decyzjami fakty niezbędne dla rozstrzygnięcia sprawy, a przede wszystkim fakty istotne z punktu widzenia zastosowania art. 92a ust. 1 u.t.d., zostały przez organy Inspekcji Transportu Drogowego należycie ustalone, ocenione i wyjaśnione w uzasadnieniach zaskarżonych decyzji, a zatem podnoszone w skardze zarzuty naruszenia przez organy przepisów postępowania, a w szczególności art. 7, art. 8, art. 76 § 1, art. 77 § 1, art. 80, art. 86 k.p.a. oraz art. 107 k.p.a. należało uznać za chybione.

W tej sytuacji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku działając na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił wniesioną skargę, o czym orzeczono jak w sentencji wyroku.

Powołane w treści niniejszego uzasadnienia orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w Internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (orzeczenia.nsa.gov.pl).