Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt III SA/Wr 358/09
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2009-12-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne: Transport
Skarżony organ: Dyrektor Izby Celnej
Treść wyniku: *Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 3 ust. 2 pkt 3, art. 42 ust. 1, art. 87 ust. 1, art. 92 ust. 1 i 4, art. 92a
journal: Dz.U. 2004 nr 204 poz 2088
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym - tekst jednolity.
article: art. 6, art. 138
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Malinowska-Grakowicz, Sędzia WSA Maciej Guziński, Marcin Miemiec (sprawozdawca), , Protokolant Jolanta Ryndak, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 24 listopada 2009 r. sprawy ze skargi P. H. na decyzję Dyrektora Izby Celnej we W. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za wykonywanie przewozu drogowego bez uiszczenia wymaganej opłaty za przejazd po drogach krajowych I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Naczelnika Urzędu Celnego we W. z dnia [...] r. nr [...]; II. określa, że decyzje wymienione w punkcie I nie podlegają wykonaniu do dnia prawomocności wyroku.


UZASADNIENIE

Dnia [...] r. kontrolując dokumenty kierowanego przez P. H. zespołu pojazdów składającego się z samochodu marki [...] (nr rejestracyjny [...]) i przyczepy (nr rejestracyjny [...]) o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 3,5 tony, funkcjonariusze celni stwierdzili wykonywanie przewozu drogowego bez uiszczenia wymaganej opłaty za przejazd po drogach krajowych. W uwagi na dokonane ustalenia sporządzono protokół z przeprowadzonej kontroli nr [...] z dnia [...]r., w którym stwierdzono naruszenie przepisów ustawy o transporcie drogowym. Mając to na uwadze, Naczelnik Urzędu Celnego we W. wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie nałożenia kary pieniężnej w związku z naruszeniem obowiązku wynikającego z powołanej ustawy.

Decyzją nr [...] z dnia [...] r. organ I instancji nałożył na stronę karę pieniężną w wysokości 3.000 zł za wykonywanie przewozu drogowego bez uiszczenia wymaganej opłaty za przejazd po drogach krajowych. Strona odwołała się od tej decyzji wnosząc o jej uchylenie i umorzenie postępowania organu I instancji. Według strony, decyzja organu I instancji była wadliwa i sprzeczna z prawem. Naruszono w niej przepisy art. 3 ust. 2 pkt 3 oraz art. 92a ustawy. Po rozpatrzeniu odwołania Dyrektor Izby Celnej we W., decyzją nr [...] z dnia [...] r. utrzymał w mocy decyzję I instancji.

Na powyższą decyzję P. H. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, wnosząc o uchylenie tej decyzji, a także poprzedzającej ją decyzji I instancji. Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucił niewłaściwe zastosowanie art. 93 ust.1 w związku z art. 92 ust.1 ustawy o transporcie drogowym poprzez nieuprawnione utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji nakładającej na skarżącego karę pieniężną w wysokości 3.000 zł oraz niewłaściwe zastosowanie art. 92a ust. 3 ustawy, poprzez nałożenie kary pieniężnej w sytuacji wcześniejszego ukarania go karą grzywny przez sąd.

Skarżący podniósł, że jeden czyn może być osądzony tylko raz. Organ celny wszczął natomiast postępowanie administracyjne w sprawie zakończonej prawomocnym wyrokiem sądu. Zdaniem skarżącego, sąd orzekał na podstawie tych samych przepisów ustawy o transporcie drogowym, na podstawie których wydano decyzję organu I instancji. Ustawodawca nie przewiduje natomiast, tak jak twierdzi organ celny, wszczynania dwóch postępowań wobec jednej osoby, to jest kierowcy i odnośnie jednego czynu. Skarżący uznał swą winę i zapłacił grzywnę, nie kwestionując zasadności wyroku. Nie powinien więc być ukarany ponownie karą pieniężna w wysokości 3.000 zł wymierzoną przez organ celny w postępowaniu administracyjnym.

W ocenie organu II instancji, wydane przez organ I instancji rozstrzygnięcie jest prawidłowe i znajduje potwierdzenie w zgromadzonym materiale dowodowym. Organ I instancji wydał bowiem decyzję w oparciu o dowody potwierdzające naruszenie przepisów ustawy o transporcie drogowym (zwanej także dalej ustawą), do których odniósł się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Organ powołał się na art. 87 ust. 1 tej, według którego podczas przejazdu wykonywanego w ramach transportu drogowego kierowca pojazdu samochodowego jest obowiązany mieć przy sobie i okazywać, na żądanie uprawnionego organu kontroli, m.in. kartę opłaty drogowej. Artykuł 42 ust. 1 ustawy stanowi, że podmioty wykonujące na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej przewóz drogowy zobowiązane są uiszczać opłatę za przejazd pojazdu samochodowego po drogach krajowych, której maksymalna wysokość nie może być wyższa niż równowartość 800 euro rocznie, z wyłączeniem:

1) przedsiębiorców wykonujących transport drogowy taksówką,

2) pojazdów transportu kombinowanego,

3) pojazdów realizujących komunikację miejską,

4) zakładów pracy chronionej lub zakładów aktywności zawodowej w przypadku wykonywania przewozów na potrzeby własne.

Zgodnie z art. 42a ustawy, art. 42 nie stosuje się do podmiotów niebędących przedsiębiorcami, a zaliczanych do sektora finansów publicznych.

Organ II instancji stwierdził, że ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, że skarżący nie podlegał wymienionym wyżej wyłączeniom.

Organ powołał się na § 3 ust.1, ust. 3 i ust. 4 rozporządzenia Ministra Transportu z dnia 8 sierpnia 2006 r. w sprawie opłat za przejazd po drogach krajowych, z którego wynika, że uiszczenie opłaty następuje poprzez nabycie przez podmiot wykonujący na terenie Rzeczypospolitej Polskiej przewóz drogowy, karty opłaty w jednostce upoważnionej do poboru opłat. Dowód uiszczenia opłaty stanowią obie części karty opłaty łącznie. Według art. 89 ust.1 ustawy, organem uprawnionym do kontroli wymienionych dokumentów jest m.in. organ celny, który ma prawo nałożyć na kontrolowanego karę pieniężną w wysokości od 50 zł do 15.000 zł wymierzaną w drodze decyzji administracyjnej (art. 93 ust. 1 ustawy). Podstawę podjętego rozstrzygnięcia stanowi art. 92 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym.

Zgodnie z przepisem art. 92 ust. 4 ustawy o transporcie drogowym, wykaz naruszeń obowiązków lub warunków, o których mowa w ust.1 oraz wysokość kar pieniężnych za poszczególne naruszenia określa załącznik do ustawy. Biorąc to pod uwagę, organ zauważył, że załącznik do ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym określa w pkt 4.1, że wykonywanie przewozu drogowego bez uiszczenia wymaganej opłaty za przejazd po drogach krajowych podlega karze pieniężnej w wysokości 3.000 zł.

Odnosząc się do zarzutu skarżącego o ukaraniu kierowcy karą grzywny za brak karty opłaty drogowej przez S. R. w J., organ zauważył, że art. 92a ust.1 ustawy stanowi, że gdy podczas kontroli drogowej zostaną stwierdzone naruszenia określone w pkt 1-3, wówczas kierowca pojazdu samochodowego realizujący przewóz drogowy podlega karze grzywny. Postępowanie zakończone wyrokiem nakazowym S. R. w J. prowadzone było w trybie określonym w Kodeksie postępowania w sprawach o wykroczenia. Zgodnie z art. 92a ust.1 ustawy, gdy podczas kontroli drogowej zostaną stwierdzone naruszenia wynikające z pkt 1 do 3, wówczas kierowca pojazdu samochodowego realizujący przewóz drogowy podlega karze grzywny. Z ust. 3 tego przepisu wynika, że wszczęcie postępowania wobec kierowcy nie wyklucza wszczęcia postępowania administracyjnego także wobec przedsiębiorcy lub podmiotu, o którym mowa w art. 3 ust. 2 pkt 3, realizującego przewóz drogowy. Organ powołał się w tym przedmiocie na stanowisko NSA w wyroku z dnia 20 czerwca 2006 r. (sygn. akt I OSK 1000/05) oraz wyroku WSA z dnia 13 czerwca 2007 r. (sygn. akt III SA/Wr nr 4/07).

Organ zauważył, że zgodnie z art. 92a ust. 2 ustawy, orzekanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, następuje w trybie określonym w Kodeksie postępowania w sprawach o wykroczenia. Postępowanie wszczęte przez organ I instancji jest natomiast postępowaniem administracyjnym. Podstawą do ukarania w obydwu sytuacjach jest naruszenie przepisów ustawy o transporcie drogowym. Postępowanie w tych sprawach odbywa się jednak na podstawie odrębnych przepisów. Mianowicie sąd orzeka na podstawie przepisów Kodeksu postępowania w sprawach o wykroczenia, a organ celny orzeka natomiast na podstawie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego.

Co do zarzutu niewłaściwego zastosowania art. 93 ust. 1 w związku z art. 92 ust. 1 ustawy poprzez nieuprawnione utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji nakładającej na skarżącego kary pieniężnej w wysokości 3.000 zł, organ stwierdził, że nie zasługuje on na uwzględnienie. Według art. 93 ust.1 ustawy, uprawnieni do kontroli, o których mowa w art. 89 ust.1, mają prawo w drodze decyzji administracyjnej nałożyć karę pieniężną na wykonującego przewozy drogowe lub inne czynności związane z tym przewozem. Artykuł 92 ust.1 ustawy stanowi natomiast, że kto wykonuje przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem, naruszając obowiązki lub warunki wynikające z przepisów ustawy lub przepisów, podlega karze pieniężnej w wysokości od 50 złotych do 15.000 złotych. Biorąc pod uwagę treść tych przepisów, organ nie zgodził się ze skarżącym, że organ II instancji w sposób nieuprawniony utrzymał w mocy decyzji organu I instancji. Kontrolę przeprowadziły uprawnione osoby, czyli funkcjonariusze celni. Decyzję organu I instancji wydano w imieniu organu właściwego ze względu na miejsce przeprowadzonej kontroli (art. 93 ust. 1a). W trakcie kontroli stwierdzono naruszenie przepisów ustawy, dlatego też nałożono karę pieniężną w wysokości określonej w załączniku do ustawy.

Na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego w sprawie organ II instancji stwierdził brak przesłanek wskazujących, że podmiot wykonujący przewóz nie miał wpływu na powstanie naruszenia (art. 92a ust. 4). Podkreślił, że nie stwierdzono również naruszenia przepisów wskutek zdarzenia lub okoliczności, których podmiot wykonujący przewozy nie mógł przewidzieć (art. 93 ust.7 ustawy o transporcie drogowym).

Biorąc pod uwagę powyższą argumentację, organ II instancji wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpatrując skargę zważył, co następuje:

Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne są właściwe do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Sąd nie może opierać tej kontroli na kryterium słuszności lub sprawiedliwości społecznej. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z przepisami prawa materialnego i z przepisami prawa procesowego. Uchylenie decyzji administracyjnej względnie stwierdzenie jej nieważności przez Sąd następuje tylko w przypadku stwierdzenia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy (art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.).

W niniejszej sprawie takie wady i uchybienia występują. Skarga zasługiwała zatem na uwzględnienie, jednak z innych powodów, niż wskazane przez skarżącego.

Podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia rozpatrywanej sprawy stanowią przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (tekst jedn. z 2004 r., Dz.U. Nr 204, poz. 2088 ze zm.) oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 14 grudnia 2001 r. w sprawie uiszczania przez przedsiębiorców opłat za przejazd po drogach krajowych (Dz.U. Nr 150, poz. 1684 ze zm.).

W aktach administracyjnych sprawy znajduje się między innymi protokół kontroli nr [...] z dnia [...] r., stwierdzający naruszenie przepisów ustawy o transporcie drogowym, polegające na tym, że P. H. kierując zespołem pojazdów składającym się z samochodu marki [...] (nr rejestracyjny [...]) i przyczepy (nr rejestracyjny [...]) o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 3,5 tony, wykonywał przewóz drogowy bez uiszczenia wymaganej opłaty za przejazd po drogach krajowych.

Zgodnie z ustawą o transporcie drogowym, podczas przejazdu w ramach transportu drogowego kierowca pojazdu samochodowego jest obowiązany mieć przy sobie i okazywać, na żądanie uprawnionego organu kontroli, m. in. kartę opłaty drogowej (art. 87 ust. 1). Zgodnie z art. 92 ust 1 i ust. 4 ustawy o transporcie drogowym, kto wykonuje przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem, naruszając obowiązki lub warunki wynikające z przepisów tej ustawy podlega karze pieniężnej w wysokości od 50 zł do 15.000 zł. Wykaz naruszeń obowiązków lub warunków oraz wysokość kar pieniężnych określa załącznik do ustawy.

Sąd stwierdza prawidłowość ustaleń faktycznych, dokonanych w postępowaniu administracyjnym, że w dniu kontroli [...] r. skarżący wykonywał przewóz drogowy zespołem pojazdów o łącznej dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 3,5 tony.

Według art. 42 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym, podmioty wykonujące na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej przewóz drogowy obowiązane są do uiszczania opłaty za przejazd pojazdu samochodowego po drogach krajowych, której maksymalna wysokość nie może być wyższa niż równowartość 800 euro rocznie, z wyłączeniem:

1) przedsiębiorców wykonujących transport drogowy taksówką;

2) pojazdów transportu kombinowanego;

pojazdów realizujących komunikację miejską;

4) zakładów pracy chronionej lub zakładów aktywności zawodowej w przypadku wykonywania przewozów na potrzeby własne.

Zgodnie z art. 42a ustawy, art. 42 nie stosuje się do podmiotów niebędących przedsiębiorcami, a zaliczanych do sektora finansów publicznych.

Z przepisów tych wynika, że kontrolowany zespół pojazdów nie był w dniu [...] r. wyłączony z obowiązku uiszczenia opłaty za przejazd pojazdu samochodowego po drogach krajowych. Kierujący pojazdem winien był zatem dysponować wymaganym dokumentem poświadczającym dokonanie takiej opłaty.

Zgodnie z ustawą ustawy o transporcie drogowym, podczas przejazdu w ramach transportu drogowego kierowca pojazdu samochodowego jest obowiązany mieć przy sobie i okazywać, na żądanie uprawnionego organu kontroli m. in. kartę opłaty drogowej (art. 87 ust. 1). Zgodnie z art. 92 ust 1 i ust. 4 ustawy o transporcie drogowym, kto wykonuje przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem, naruszając obowiązki lub warunki wynikające z przepisów tej ustawy, podlega karze pieniężnej w wysokości od 50 zł do 15.000 zł. Wykaz naruszeń obowiązków lub warunków oraz wysokość kar pieniężnych określa załącznik do ustawy. Według 4.1. załącznika, wykonywanie przewozu drogowego bez uiszczenia wymaganej opłaty za przejazd po drogach krajowych podlega karze pieniężnej w wysokości 3.000 zł. Skarżący w dniu kontroli naruszył ten przepis.

Skarżący twierdzi, że ukaranie go jako kierowcy wyrokiem S. R., pociąga za sobą niedopuszczalność ponownego karania go przez organ celny. Sąd stwierdza, że jest to pogląd bezpodstawny. Organ II instancji zasadnie powołał się na art. 92a ust. 1 ustawy o transporcie drogowym. Przepis ten stanowi bowiem, że gdy podczas kontroli drogowej zostaną stwierdzone naruszenia określone w pkt 1-3 tego przepisu ustawy, kierowca pojazdu samochodowego realizujący przewóz drogowy podlega karze grzywny. Postępowanie sądowe zakończone wyrokiem nakazowym, prowadzone w trybie Kodeksu postępowania w sprawach o wykroczenia na podstawie art. 92a ust. 2 ustawy o transporcie drogowym, jest bowiem niezależne od postępowania administracyjnego, będącego przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej. Z 92a ust. 3 ustawy wynika także wyraźnie, że wszczęcie postępowania wobec kierowcy nie wyklucza wszczęcia postępowania administracyjnego wobec przedsiębiorcy lub podmiotu niebędącego przedsiębiorcą, o którym mowa w art. 3 ust. 2 pkt 3, realizującego przewóz drogowy.

Dla oceny zgodności z prawem nałożenia kary pieniężnej za wykonywanie przewozu drogowego bez uiszczenia wymaganej opłaty za przejazd po drogach krajowych należy rozważyć, czy w sprawie zachodzą przesłanki, określone w art. 92a ust. 4 ustawy o transporcie drogowym. Według tego przepisu, postępowania administracyjnego wobec przedsiębiorcy lub podmiotu, o którym mowa w art. 3 ust. 2 pkt 3, nie wszczyna się, jeżeli okoliczności sprawy i dowody jednoznacznie wskazują, że podmiot wykonujący przewóz nie miał wpływu na powstanie naruszenia. Organy orzekające rozważyły tę kwestię przyjmując zasadnie, że takie okoliczności nie miały miejsca w rozpatrywanej sprawie.

Dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy istotna jest wszakże niepodnoszona przez skarżącego kwestia istotnej zmiany treści obowiązującego prawa, która nastąpiła w okresie między dniem kontroli, to jest [...] r., a wydaniem decyzji I instancji, to jest dniem [...] r. Mianowicie w dniu kontroli art. 42 ust. 1 pkt 5 ustawy o transporcie drogowym przewidywał obowiązek posiadania karty opłaty drogowej dla pojazdów lub ich zespołów o dopuszczalnej masie całkowitej przekraczającej 3,5 tony. W dniu orzekania przez organ I instancji ta wielkość graniczna była już podwyższona do masy całkowitej przekraczającej 12 ton, na podstawie art. 3 pkt 1a w zw. z art. 9 ustawy z dnia 7 listopada 2008 r. o zmianie ustawy o drogach publicznych oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 218, poz. 1391), zmieniającego w tym zakresie treść art. 42 ust. 1 pkt 5 ustawy o transporcie drogowym. Sąd stwierdza, że z materiału sprawy wynika, że masa całkowita zespołu pojazdów kierowanego przez skarżącego nie przekraczała 12 ton.

Według art. 9 ustawy z dnia 7 listopada 2008 r., weszła ona w życie w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia. Dniem ogłoszenia był 9 grudnia. Ustawa weszła zatem w życie 24 grudnia 2009 r. Przepisy przejściowe, zawarte w art. 9 ustawy, dotyczą jedynie wymienionych tam szczegółowych sytuacji, a mianowicie: art. 13 ust. 1 pkt 3 ustawy zmienianej w art. 1, dodawany niniejszą ustawą, stosuje się od dnia 1 lipca 2011 r. (pkt 1); z wyjątkiem art. 3 pkt 1 lit. b, który wchodzi w życie po upływie 6 miesięcy od dnia ogłoszenia niniejszej ustawy oraz art. 3 pkt 2-11, które wchodzą w życie z dniem 1 lipca 2011 r. (pkt 2). Artykuł 8 ustawy stanowi, że w ustawie z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym art. 42 traci moc z dniem 30 czerwca 2011 r.

Żaden z powołanych przepisów międzyczasowych nie ma zastosowania do rozpatrywanej sprawy.

Należy zatem rozważyć, jakie przepisy powinny były zastosować organy orzekające, rozstrzygając rozpatrywaną sprawę.

Zgodnie z zasadą ustaloną wyprowadzoną w orzecznictwie z art. 6 i 138 kpa, organ administracji publicznej wydając decyzję administracyjną, stosuje przepisy prawa materialnego obowiązujące w dniu wydania decyzji (wyrok NSA z dnia 7 lipca 1988 r. IV SA 451/88, GAP 1988, nr 22, s. 43; wyrok NSA z dnia 7 września 1994 r. III SA 1111/93, ONSA 1995, nr 3, poz. 120; wyrok NSA z dnia 24 lutego 1992 r. II SA 49/92, niepublikowany; wyrok NSA z dnia 21 kwietnia 1983 r. II SA 163/82, RNGA 1985, nr 3, s. 47), jednakże z uwzględnieniem koniecznych wyjątków.

Naczelny Sąd Administracyjny, podejmując dnia 10 kwietnia 2006 r. uchwałę w składzie siedmiu sędziów (I OPS 1/06, w sprawie wymierzenia kary za przejazd pojazdem nienormatywnym bez zezwolenia w sytuacji, gdy w czasie między datą zdarzenia a datą orzekania oraz braku przepisów przejściowych) stwierdził, że zasada ta nie budzi wątpliwości w świetle konstytucyjnych zasad: demokratycznego państwa prawnego i praworządności (art. 2 i 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej) w sytuacji, kiedy pomiędzy datą nawiązania stosunku administracyjnoprawnego a datą wydania decyzji nie miały miejsca zmiany przepisów prawa. Jeżeli natomiast zdarzenie prawne (zdarzenie będące przedmiotem regulacji prawnej) miało miejsce pod rządami innych przepisów prawnych niż te, które obowiązują w dacie wydania decyzji administracyjnej w tej sprawie, w przypadku braku przepisów przejściowych, powstają wymagające rozstrzygnięcia wątpliwości interpretacyjne co do tego, jakie przepisy prawa materialnego powinny mieć zastosowanie w sprawie. Należy podkreślić, że nowe przepisy prawne były w porównaniu do przepisów obowiązujących w dniu zdarzenia, niekorzystne dla osoby podlegającej karze.

Podejmując uchwałę, NSA powołał się na dotychczasowe orzecznictwo w tym zakresie. Mianowicie w tezie wyroku NSA z dnia 28 września 1999 r. I SA/Wr 926/98 (OSP z 2000 r., nr 5, poz. 83) zwrócono uwagę na zasadę uzależniającą to, jakie należy stosować przepisy od tego, czy w sprawie ma być wydana decyzja konstytutywna, czy też deklaratoryjna (por. też zdanie odrębne do uchwały NSA z dnia 12 września 2005 r. I FPS 2/05, ONSAiWSA z 2006 r., nr 1, poz. 1, s. 37). W przypadku decyzji konstytutywnych, kształtujących stosunek administracyjnoprawny w chwili ich wydania, należy stosować przepisy obowiązujące w tej właśnie chwili (przepisy nowe), a w przypadku decyzji deklaratoryjnych, stwierdzających ukształtowanie się stosunku administracyjnoprawnego z mocy samego prawa we wcześniejszym okresie, należy stosować przepisy obowiązujące w chwili konkretyzacji tego stosunku, na mocy których doszło do powstania stosunku prawnego (przepisy poprzednie). Według NSA, można to odnieść do decyzji administracyjnej wymierzającej karę pieniężną za przejazd pojazdem nienormatywnym bez zezwolenia. Według NSA, stosunek administracyjnoprawny (materialny) pomiędzy stroną a organem administracji publicznej w takiej sprawie nawiązuje się (powstaje) z datą zdarzenia, ponieważ ten moment wyznacza treść obowiązku administracyjnoprawnego. Decyzja administracyjna wydana w takiej sprawie konkretyzuje stosunek administracyjnoprawny oraz potwierdza niejako jego istnienie, określając wysokość sankcji za naruszenie określonego zakazu, wynikającego z przepisów prawa. Te wszystkie względy prowadzą do wniosku, iż sankcja administracyjna za przejazd pojazdem nienormatywnym bez zezwolenia powinna być wymierzona na podstawie przepisów obowiązujących w dacie zdarzenia, tj. naruszenia zakazu.

Naczelny Sąd Administracyjny wskazał na to, że niezależnie od przyjętego nazewnictwa, w ustawie o drogach publicznych (przed nowelizacją), za przejazd pojazdem nienormatywnym bez zezwolenia, naliczane były "opłaty podwyższone", a po nowelizacji - "kary pieniężne". Zdaniem NSA, w jednym i drugim przypadku wynikały one jednak z przepisów o charakterze represyjnym, które z natury swej bliższe są prawu karnemu, niż cywilnemu. W orzecznictwie oraz w piśmiennictwie tego typu kary pieniężne traktuje się jako formy odpowiedzialności administracyjnej za czyny, nazywane deliktami administracyjnymi. Są to sankcje administracyjne o charakterze represyjnym, grożące za naruszenia zakazów wynikających z przepisów prawa administracyjnego, mające dyscyplinować adresatów norm prawnych w kierunku przestrzegania przepisów prawa (uchwała NSA z dnia 21 grudnia 1998 r. OPS 13/98, ONSA 1999, nr 2, poz. 46; Ustawa o ochronie i kształtowaniu środowiska. Komentarz, pod red. J. Sommera, Wrocław 1999, t. II, s. 547 i nast.; Z. Leoński. O istocie tzw. kar administracyjnych [w:] Jednostka w demokratycznym państwie prawa, pod. red. J. Filipka, Bielsko-Biała 2003, s. 354-362).

Sąd podkreślił, że kary administracyjne mają cechy bliskie prawu karnemu oraz administracyjnemu. Według Sadu, rozróżnienie sankcji karnych i administracyjnych nie jest jednak precyzyjne i w prawie wspólnotowym, chociaż można zauważyć tendencję rozszerzania zasady retroakcji in mitius na wszystkie sankcje administracyjne (powołany wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 31 stycznia 2005 r. P.9/04). Trybunał Konstytucyjny wypowiadając się na temat reguł stanowienia przepisów karnych i ich zgodności z podstawowymi normami i zasadami konstytucyjnymi, zauważał jednocześnie, że powszechnie akceptowane standardy odnoszące się do prawa karnego, powinny dotyczyć nie tylko przepisów karnych sensu stricte, ale także wszystkich przepisów o charakterze represyjnym, a więc wszystkich przepisów, których celem jest poddanie obywatela jakiejś formie ukarania (orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z dnia 1 marca 1994 r. U.7/93, OTK 1994, nr 1, poz. 5, z dnia 26 kwietnia 1995 r. K.11/94, OTK 1995, nr 1, poz. 12, z dnia 3 listopada 2004 r. K.18/03, OTK-A 2004, nr 10, poz. 103). W wyroku z dnia 8 lipca 2003 r., P 10/02 (OTK-A z 2003 r., nr 6, poz. 62) Trybunał Konstytucyjny wprost stwierdził, że zakres stosowania art. 42 Konstytucji obejmuje nie tylko odpowiedzialność karną w ścisłym tego słowa znaczeniu, a więc odpowiedzialność za przestępstwa, ale również inne formy odpowiedzialności prawnej związane z wymierzeniem kar wobec jednostki. Stanowisko to zostało potwierdzone w uzasadnieniu wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 3 listopada 2004 r. K. 18/03, w którym Trybunał wyjaśnił, że istotne znaczenie ma to, czy z uwagi na represyjny charakter norm istnieje konieczność stosowania w ramach określonego postępowania gwarancji konstytucyjnych dotyczących odpowiedzialności karnej. Ustawowe znaczenie pojęcia "odpowiedzialności karnej" nie może rzutować na treść tego pojęcia użytego w Konstytucji, ponieważ przepisów Konstytucji nie można wyjaśniać poprzez odwołanie się do znaczenia przepisów ustaw zwykłych. Z tego właśnie względu należy przyjąć, że zakres stosowania art. 42 Konstytucji obejmuje nie tylko odpowiedzialność karną w ścisłym tego słowa znaczeniu, a więc odpowiedzialność za przestępstwa, ale również i inne formy odpowiedzialności prawnej związane z wymierzeniem kar wobec jednostki, także wówczas gdy kary te wymierzane są przez organy niebędące sądami. W art. 42 ust. 1 Konstytucji RP wyrażono szereg fundamentalnych zasad prawa represyjnego, które powinny mieć odpowiednie zastosowanie również i w innych postępowaniach o charakterze represyjnym, które nie są wprost utożsamiane z postępowaniem karnym. Bez wątpienia zasadą taką jest zakaz wstecznego działania ustawy wprowadzającej lub zaostrzającej odpowiedzialność karną - lex severior retro non agit (wyroki Trybunału Konstytucyjnego z dnia 4 lipca 2002 r., P. 12/01, OTK-A 2002, nr 4, poz. 50; z dnia 26 listopada 2003 r., SK 22/02, OTK-A 2003, nr 9, poz. 97).

W tym stanie rzeczy NSA stwierdził, że wymierzenie kary pieniężnej za naruszenie prawa popełnione przed wejściem w życie ustawy określającej wysokość tej kary, stanowiłoby naruszenie art. 42 Konstytucji, w sytuacji gdy kara pieniężna jest surowsza od sankcji, którą określały przepisy obowiązujące w dacie popełnienia naruszenia prawa. Przepisów ustanawiających sankcje administracyjne, co prawda nie można zaliczyć do przepisów prawa karnego, czy też karno-skarbowego, jednak ich represyjnego charakteru, wynikającego chociażby z wysokości kar, które niekiedy mogą być porównywalne bądź nawet wyższe od kar grzywny grożących za przestępstwa lub wykroczenia, nie można bagatelizować (wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 29 kwietnia 1998 r. K.17/97, OTK 1998, nr 3, poz. 30).

Wojewódzki Sąd Administracyjny, rozpatrując niniejszą sprawę rozważał, jaki charakter ma decyzja w sprawie kary administracyjnej – deklaratoryjny czy konstytutywny. Aby rozstrzygnąć tę kwestię, należało poddać analizie podstawę prawną takiej decyzji, nazewnictwo użyte w przepisach ustawy.

Według art. 93 ustawy:

1. Uprawnieni do kontroli, o których mowa w art. 89 ust. 1, mają prawo nałożyć na wykonującego przewozy drogowe lub inne czynności związane z tym przewozem karę pieniężną, w drodze decyzji administracyjnej.

2. W przypadku gdy podczas kontroli granicznej na kontrolowanego zostanie nałożona kara, o której mowa w ust. 1 ...

4. Przedsiębiorca krajowy uiszcza nałożoną karę pieniężną w terminie 21 dni od dnia jej wymierzenia.

5. Od decyzji o nałożeniu kary pieniężnej przysługuje odwołanie do organu nadrzędnego w stosunku do organu, który karę tę nałożył, w terminie 14 dni od dnia doręczenia przedsiębiorcy lub innemu podmiotowi wykonującemu przewozy na potrzeby własne tej decyzji.

9. Podmiot uprawniony do kontroli, o którym mowa w art. 89 ust. 1, nakłada w drodze decyzji administracyjnej na podmiot wykonujący inne czynności związane z przewozem karę pieniężną, o której mowa w art. 92 ust. 1, jeżeli okoliczności sprawy i dowody jednoznacznie wskazują, że podmiot ten miał wpływ lub godził się na powstanie naruszenia obowiązków lub warunków przewozu drogowego.

10. Karę nakłada się w wysokości określonej w załączniku do ustawy dla przedsiębiorcy lub podmiotu realizującego przewóz.

Z powyższych przepisów wynika, że rozpatrywana kara jest przez właściwy organ nakładana (a nie stwierdzana, potwierdzana, obliczana czy naliczana) w formie decyzji administracyjnej. Taka konstrukcja podstawy prawnej pociąga za sobą uznanie decyzji wydanej na jej podstawie za akt konstytutywny. Według M. Sachejki: "Forma prawna rozstrzygnięcia w przedmiocie nałożenia administracyjnej kary pieniężnej jest, zarówno w prawie wspólnotowym jak i polskim, decyzją administracyjną. Decyzja ta jest zewnętrznym, indywidualnym aktem administracyjnym, niezależnym od woli adresata, posiadającym charakter konstytutywny czyli prawnie kształtujący" (M. Sachejko, Administracyjna kara pieniężna jako element systemu sankcjonowania naruszeń wspólnotowych oraz polskich zakazów praktyk ograniczających konkurencje, publikacja w Internecie).

Rozstrzygnięcie zawarte w decyzji administracyjnej nakładającej karę wprowadza taką karę do obiegu prawnego. Bez wydania decyzji nie ma bowiem kary. Przesłanką do nałożenia kary jest zdarzenie (określony stan faktyczny), które miało miejsce przed wydaniem decyzji o nałożeniu kary. Sąd podkreśla, że dla regulacji prawnej jest typowe, że w hipotezie normy prawnej określona jest sytuacja pozwalająca na podjęcie działania objętego dyspozycją normy prawnej. Podstawę faktyczną decyzji administracyjnej stanowią bowiem okoliczności, które miały miejsce przed jej wydaniem. Takie rozwiązanie nie może zatem przesądzić o nadaniu przez ustawodawcę decyzji administracyjnej charakteru deklaratoryjnego. Gdyby przyjąć argumentację przeciwną, w systemie prawnym występowałyby prawie wyłącznie deklaratoryjne akty (decyzje) administracyjne. Stanowią one natomiast rzadkość.

Konstytutywny charakter omawianych decyzji o nałożeniu kary administracyjnej jest typowym rozwiązaniem normatywnym. W porządku prawnym występują jednak także rozwiązania konkretyzacji kary w trybie samoobliczania bądź czynności materialno-technicznej. Tylko w takich sytuacjach można rozważać problem deklaratoryjności działań administracji (M. Wincenciak, Sankcje w prawie administracyjnym i procedura ich wymierzania, Warszawa 2008 r., s. 189 i n.).

Sąd podkreśla, że ustawodawca nadając aktowi administracyjnemu charakter deklaratoryjny używa takich pojęć, jak "stwierdza" czy "potwierdza", które bez stosowania wykładni pozwalają na identyfikację aktu jako aktu deklaratoryjnego. Ścisłe normatywne uregulowanie wysokości kary administracyjnej w rozpatrywanej sprawie, odniesione do konkretnego naruszenia prawa, nie przesądza o deklaratoryjności decyzji administracyjnej o nałożeniu kary. Taki sposób regulacji prawnej przesądza natomiast o tym, że decyzja jest konstytutywnym aktem administracyjnym o charakterze związanym, w odróżnieniu od aktu swobodnego czy niezwiązanego.

Skoro zatem decyzja o nałożeniu przedmiotowej kary administracyjnej ma charakter konstytutywny, Sąd stwierdza, że należało jako podstawę materialnoprawną tej decyzji zastosować prawo obowiązujące w dniu orzekania. Organy orzekające zastosowały natomiast nieprawidłowo prawo z dnia kontroli.

Nawiązując do rozważań przedstawionych w omawianej uchwale NSA, Sąd stwierdza, że w wyroku z dnia 14 października 2009 r. (sygn. akt Kp 4/09) Trybunał Konstytucyjny podtrzymał dotychczasową linię orzecznictwa w przedmiocie przepisów prawa administracyjnego o charakterze represyjnym. Trybunał stwierdził mianowicie, że "... ustawodawca, dekryminalizując naruszenie przepisów ruchu drogowego polegające na przekroczeniu dopuszczalnej prędkości, jednocześnie ustalił wysoce restrykcyjny, nieproporcjonalny sposób karania, pozbawiając przy tym kierujących gwarancji procesowych, które zapewnia postępowanie w sprawach o wykroczenia i nie kreując w to miejsce innych, adekwatnych gwarancji, które zainteresowany mógłby uruchomić. Sądowa kontrola ograniczona wyłącznie do legalności decyzji administracyjnej wymierzającej karę pieniężną za przekroczenie prędkości w sytuacji, gdy przepisy materialne dotyczące źródła wykroczenia nie przewidują żadnych kontratypów ani przesłanek, które mógłby ocenić sąd administracyjny w granicach swojej kognicji, musi być uznana w tym wypadku za niewystarczającą i niezgodną z zasadą proporcjonalności wkroczenia ustawodawcy w sferę chronioną jednostki".

Wynika z tego, że sądy administracyjne, rozpatrując skargi od decyzji administracyjnych o charakterze represyjnym, powinny stosować zasady przyjęte na gruncie prawa karnego. Jedną z tych zasad jest stosowanie ustawy względniejszej dla sprawcy, gdy nastąpiła zmiana prawa bez ustanowienia przepisów intertemporalnych.

W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Sąd orzekł tak jak w sentencji wyroku.