Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt III SA/Po 490/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2016-10-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 3 ust. 1, art. 7a ust. 1a i 2
journal: Dz.U. 2012 poz 1164
law: Ustawa z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego - tekst jednolity.
journal: Dz.U.UE.L 2009 nr 316 poz 65 art. 58
law: Rozporządzenie Komisji (WE) NR 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. ustanawiające szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady  (WE) nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów  wsparcia bezpośredniego dla rolników przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007  w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina
journal: Dz.U.UE.L 2009 nr 30 poz 16 art. 6, art. 11
law: Rozporządzenie Rady (WE) nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r. ustanawiające wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla  rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiające określone systemy wsparcia dla rolników, zmieniające rozporządzenia (WE) nr  1290/2005, (WE) nr 247/2006, (WE) nr 378/2007 oraz uchylające rozporządzenie (WE) nr 1782/2003

SENTENCJA

Dnia 11 października 2016 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marek Sachajko (spr.) Sędziowie NSA Maria Lorych-Olszanowska WSA Małgorzata Górecka Protokolant: st. sekr. sąd. Janusz Maciaszek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 września 2016 roku przy udziale sprawy ze skargi M. B. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w P. z dnia [...] kwietnia 2016r. nr [...] w przedmiocie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2014 oddala skargę


UZASADNIENIE

W dniu [...] kwietnia 2016 r. Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w P. wydał decyzję nr [...], którą utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacja Rolnictwa w K., z dnia [...] grudnia 2015 r., nr [...] w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego.

Rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym.

Decyzją z dnia [...] grudnia 2015 r. Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacja Rolnictwa w K. umorzył postępowanie w sprawie przyznania jednolitej płatności obszarowej w części dotyczącej: działki rolnej [...] powierzchnia działki: 0,33 ha, działki rolnej [...] powierzchnia działki: 0,14 ha, działki rolnej [...] powierzchnia działki: 1,49 ha, działki rolnej [...] powierzchnia działki: 22,69 ha, działki rolnej [...] powierzchnia działki: 57,15 ha, działki rolnej [...] powierzchnia działki: 0,95 ha, działki rolnej [...] powierzchnia działki: 0,90 ha, działki rolnej [...] powierzchnia działki: 4,00 ha, działki rolnej [...] powierzchnia działki: 0,77 ha, działki rolnej [...] powierzchnia działki: 2,06 ha, postępowanie w sprawie przyznania specjalnej płatności obszarowej do powierzchni upraw roślin strączkowych i motylkowatych drobnonasiennych w części dotyczącej: działki rolnej [...] powierzchnia działki: 0,33 ha i działki rolnej [...] powierzchnia działki: 0,14 ha.

Ponadto organ przyznał M. B. (zwanemu dalej skarżącym), płatności na rok 2014 w wysokości [...] zł, w tym: jednolita płatność obszarowa w wysokości [...] zł wynikającej z pomniejszenia płatności o kwotę w wysokości [...] zł ze względu na stwierdzone nieprawidłowości, zastosowanie współczynnika korygującego oraz odmówił przyznania skarżącemu płatności do upraw roślin strączkowych i motylkowych drobnonasiennych i nałożył sankcję w wysokości [...] zł. Kwota ta miała być potrącana z płatności realizowanych przez Agencję Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z Europejskiego Funduszu Rolniczego Gwarancji (EFRG) lub Europejskiego Funduszu Rolniczego Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) oraz krajowych środków publicznych przeznaczonych na współfinansowanie wydatków realizowanych z tych funduszy w ciągu 3 kolejnych lat kalendarzowych.

Na podstawie decyzji umorzono ponadto postępowanie w przedmiocie zwrotu środków finansowych z powodu naruszenia dyscypliny finansowej.

W uzasadnieniu decyzji Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacja Rolnictwa w K. wskazał, że powierzchnia działek rolnych zadeklarowana we wniosku o przyznanie płatności na rok 2014 do jednolitej płatności obszarowej wynosiła 340,21 ha. Zgodnie z art. 105 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, po rozpatrzeniu wniosku o wycofanie części wniosku o przyznanie płatności na rok 2014 postępowanie w sprawie przyznania płatności do wycofanych działek rolnych zostało umorzone. Powierzchnia deklarowana działek rolnych kwalifikowana do jednolitej płatności obszarowej wynosiła 249,73 ha. Powierzchnia działek rolnych stwierdzona w kontroli wynosiła 243,74 ha. Powierzchnia ta została ustalona w oparciu o system informacji geograficznej.

Organ podkreślił, że w decyzji uwzględniono dane wynikające z protokołów z czynności kontrolnych w zakresie kwalifikowalności powierzchni nr [...] (kontroli przeprowadzonej w dniu [...] grudnia 2014 roku), [...] (kontroli przeprowadzonej w dniu [...] października 2014 roku), [...] (kontroli przeprowadzonej w dniu [...] sierpnia 2014 roku), [...] (kontroli przeprowadzonej w dniu [...] sierpnia 2014 roku), które stwierdziły liczne nieprawidłowości.

Po uwzględnieniu kompensacji powierzchni na pozostałych działkach rolnych w ramach grupy JPO łączna powierzchnia wykluczonych z płatności wyniosła 5,99 ha.

Początkowa kwota jednolitej płatności obszarowej wynosi [...] zł. Kwota ta została pomniejszona ze względu na stwierdzone różnice pomiędzy powierzchnią deklarowaną kwalifikowaną działek rolnych zadeklarowanych we wniosku a powierzchnią stwierdzoną oraz zastosowanie współczynnika korygującego.

Wyliczona procentowa różnica między powierzchnią deklarowaną działek rolnych kwalifikowaną a powierzchnią stwierdzoną w czasie kontroli administracyjnej oraz w kontroli na miejscu wyniosła 2,4575%. W związku z powyższym początkowa kwota jednolitej płatności obszarowej została pomniejszona o kwotę w wysokości [...] zł, czyli kwotę przypadającą na dwukrotną wykrytą różnicę pomiędzy powierzchnią zadeklarowaną we wniosku a powierzchnią stwierdzoną. Organ wskazał, że do kwoty stanowiącej nadwyżkę w wysokości [...] euro należało zastosować współczynnik korygujący w wysokości 1,30221400%. Całkowita kwota pomniejszenia wynikająca z zastosowania współczynnika korygującego wyniosła [...] euro, z czego proporcjonalna kwota pomniejszenia przypadająca dla jednolitej płatności obszarowej wyniosła [...] złotych, co stanowi [...] euro.

Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacja Rolnictwa w K. wskazał ponadto, że w decyzji uwzględniono dane wynikające z protokołów z czynności kontrolnych w zakresie wzajemnej zgodności nr protokołu [...] przeprowadzonej w dniu [...] grudnia 2014 roku, która stwierdziła następujące nieprawidłowości:

- N.05 - na obszarach zagrożonych erozją wodną nie jest przestrzegany wymóg utrzymania okrywy roślinnej w okresie od 1 grudnia do 15 lutego co najmniej na 40% powierzchni gruntów ornych wchodzących w skład gospodarstwa rolnego.

Organ dodał, że na działkach rolnych: [...] (o powierzchni 1,87 ha), [...] (o powierzchni 11,87 ha) oraz [...] (o powierzchni 15,02 ha) stwierdzono brak okrywy roślinnej. Działki rolne [...] i [...] były zaorane; natomiast działka rolna [...] była porośnięta ścierniskiem i częściowo zaorana. Wymagana powierzchnia gruntów ornych pod okrywą roślinną powinna wynosić 11,32 ha (stanowi ona 40% ogólnej powierzchni gruntów ornych zagrożonych erozją). Działka rolna [...] wraz z działkami [...] i [...] stanowiły obszar do wyliczenia spełnienia normy N.05. W związku z powyższym organ nałozył sankcję w wysokości [...] zł.

Ze względu na stwierdzone różnice między powierzchnią stwierdzoną a powierzchnią zadeklarowaną do objęcia specjalną płatnością obszarową do powierzchni upraw roślin strączkowych i motylkowatych drobnonasiennych płatność ta została skarżącemu odmówiona. Ponadto, została nałożona sankcja. Powierzchnia działek rolnych zadeklarowana we wniosku o przyznanie płatności na rok 2014 do specjalnej płatności obszarowej do powierzchni upraw roślin strączkowych i motylkowych drobnonasiennych wynosiła 51,01 ha. Powierzchnia działek rolnych stwierdzona w trakcie kontroli administracyjnej oraz w ramach kontroli na miejscu wynosiła 19,61 ha.

W decyzji uwzględniono dane wynikające z protokołów z czynności kontrolnych w zakresie kwalifikowalności powierzchni, które stwierdziły nieprawidłowości.

Organ wskazał, że dla działki rolnej [...] określono powierzchnię 6,61 ha ze względu na błąd dokonany w trakcie kontroli krzyżowej. Pomiar działki rolnej [...] został zapisany z uwzględnieniem tej działki, która jest użytkowana również przez innego beneficjenta. Ze względu na to, że działka ewidencyjna użytkowana jest w części przez skarżącego, w zakresie płatności organ uwzględnił powierzchnię pomniejszoną.

W trakcie kontroli na miejscu dla działki rolnej [...] organ stwierdził powierzchnię mniejszą niż deklarowana przez skarżącego we wniosku. Jednocześnie dla ww. działki rolnej organ stwierdził, iż granice uprawy wykraczają poza granice działki referencyjnej zadeklarowanej we wniosku - zapisano kod nieprawidłowości DR50. Powierzchnie działek ewidencyjnych nr [...]; [...]; [...]; [...]; [...]; [...]; [...]; [...]; [...]; [...]; [...]; [...], na których użytkowana była działka [...], nie zostały uwzględnione z uwagi na brak jej deklaracji przez skarżącego we wniosku. W związku z powyższym dla działki rolnej [...] określono powierzchnię 11,13 ha.

Dla działki rolnej [...] w trakcie kontroli na miejscu organ stwierdził powierzchnię większą od powierzchni deklarowanej przez skarżącego. Dla działki rolnej [...] zapisano powierzchnię 23,82 ha. Dla wyżej wymienionej działki rolnej organ stwierdził kod DR 7 (wskazujący, że stwierdzona uprawa należy w całości do innej grupy upraw niż deklarowana). Na działce skarżący deklarował koniczynę krwistoczerwoną, a stwierdzono ugór.

Dla działki rolnej [...] w trakcie kontroli na miejscu organ stwierdził powierzchnię większą od powierzchni deklarowanej przez skarżącego. Dla działki rolnej [...] zapisano powierzchnię 1,07 ha. Dla działki rolnej [...] i [...] podczas kontroli na miejscu stwierdzono kod DR 7 (wskazujący, że stwierdzona uprawa należy w całości do innej grupy upraw niż deklarowana). Na działce skarżący deklarował koniczynę krwistoczerwoną, a stwierdzono mieszankę traw z motylkowymi, która kwalifikuje się do płatności w grupie JPO. Podczas kontroli na miejscu organ stwierdził śladowe ilości koniczyny czerwonej, która nie była jednak uprawiana w czystym siewie.

Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacja Rolnictwa w K. wskazał, że wyliczona procentowa różnica pomiędzy powierzchnią działek rolnych zadeklarowanych we wniosku do specjalnej płatności obszarowej do powierzchni upraw roślin strączkowych i motylkowatych drobnonasiennych a powierzchnią stwierdzoną w czasie kontroli administracyjnej oraz w trakcie kontroli na miejscu wynosi 100,00%.

Skarżący wniósł odwołanie od powyższej decyzji, w którym zarzucił niesłuszne naliczenie zmniejszenia w wysokości 3% płatności, błędne stwierdzenie stanu faktycznego dla specjalnej płatności do powierzchni upraw roślin strączkowych i motylkowatych drobnonasiennych, powołanie na raport z kontroli w zakresie kwalifikowalności powierzchni oraz kontroli wzajemnej zgodności, które według skarżącego zostały przeprowadzone wadliwie.

Po rozpatrzeniu odwołania Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w P. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu decyzji nr [...] organ odwoławczy wskazał, że decyzja z dnia [...] grudnia 2015r. została wydana przez Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacja Rolnictwa w K. zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. Organ wskazał, że zarówno ustalenia stanu faktycznego, jak i rozstrzygnięcie jest prawidłowe. Zdaniem organu zasadniczą kwestią było ustalenie stanu użytkowania działek rolnych zgłoszonych przez skarżącego we wniosku o przyznanie płatności na rok 2014, wobec których inspektorzy terenowi Biura Kontroli na Miejscu W. Oddziału Regionalnego, D. Oddziału Regionalnego i L. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacja Rolnictwa stwierdzili nieprawidłowość w deklaracji oraz ustalenie czy skarżący przestrzega wymogów oraz norm. Organ odwoławczy wskazał, że z wykonanej w gospodarstwie rolnym skarżącego kontroli na miejscu wynika, że zadeklarował we wniosku o przyznanie płatności obszarowych działki rolne niezgodnie ze stanem faktycznym. W raporcie z kontroli, jak i graficznych załącznikach działki rolne zostały opisane wraz z wykrytymi nieścisłościami. Organ wyjaśnił, że płatności są przyznawane do gruntów kwalifikujących się do objęcia płatnościami, utrzymanych w dobrej kulturze rolnej, a nie do gruntów objętych określonymi zabiegami bez względu na efektywność tych zabiegów. Stwierdzony stan faktyczny został określony w protokole i dokumentacji fotograficznej i pomimo, iż mogły być tam wykonywane zabiegi agrotechniczne, to organ stwierdził, że były one niewystarczające, biorąc pod uwagę ustalony w trakcie kontroli stan gruntu.

Organ II instancji dokonał ponownej analizy całokształtu zebranego materiału dowodowego. Organ stwierdził, iż wszystkie kontrole przeprowadzone w gospodarstwie skarżącego miały miejsce w roku kalendarzowym 2014. Jedynie faktyczne ponowne sfotografowanie działki rolnej [...] - jak wskazują zdjęcia - miało miejsce w styczniu 2015 roku. Organ wskazał, że zakończenie kontroli nie mogło mieć miejsca w dniu [...] stycznia 2015 roku bowiem uwagi pierwszej osoby weryfikującej i zatwierdzającej raport pochodzą z dnia [...] stycznia 2015 roku, a sporządzone zostały po otrzymaniu raportu z kontroli zakończonej w miesiącu grudniu 2015 r. Natomiast, wykonane fotografie działki rolnej [...] pochodzą z dnia [...] stycznia 2015 roku. Organ wskazał, że daty zatwierdzania raportów w systemie są to daty systemowe wynikające z weryfikacji raportów w systemie, a nie daty zakończenia kontroli, natomiast na kwestię techniczną - w postaci utraty zdjęć - zarówno biuro kontroli na miejscu, jak i organ II instancji nie mają wpływu. Powyższa okoliczność została jednak wyjaśniona przez Biuro Kontroli Na Miejscu. Na podstawie oceny wagi stwierdzonej niezgodności ustalono poziom redukcji wysokości płatności wynoszący 3%. Stwierdzenie braku przestrzegania norm zostało - w ocenie organu II instancji - wykazane w sposób prawidłowy i rzetelny przez kontrolujących, co potwierdza bogata dokumentacja stanowiąca załącznik do raportów zarówno w zakresie kwalifikowalności powierzchni, jak i wzajemnej zgodności. Dlatego też w związku z faktem braku przestrzegania norm oraz wymogów zmniejszono całkowitą kwotę płatności, która ma być przyznana w roku kalendarzowym, w którym stwierdzono niezgodności z tytułu wzajemnej zgodności.

Organ podkreślił, że wyniki kontroli w sposób bezsprzeczny potwierdzają zastany stan faktyczny na kontrolowanych działkach. Weryfikacje rolniczego użytkowania wymienionych powyżej działek rolnych przeprowadzono na podstawie składu gatunkowego runi na dzień kontroli, w wyniku której na kontrolowanym obszarze stwierdzono śladowe ilości koniczyny krwistoczerwonej, która zgodnie z deklaracją skarżącego winna być uprawiana w czystym siewie, W dniu kontroli inspektorzy terenowi na działce rolnej [...]; [...]; oraz [...] stwierdzili uprawę mieszanki jednorocznej traw z motylkowatymi drobnonasiennymi, która kwalifikuje się tylko do płatności w grupie JPO. W ocenie organu II instancji trudno uznać fotografię dołączoną przez skarżącego do odwołania za wiarygodny dowód kwestionujący wyniki z kontroli na miejscu bowiem na fotografii tej brak jest wskazania daty wykonania zdjęcia. W związku z powyższym - zdaniem organu – brak jest możliwości weryfikacji jakiej działki dotyczy ww. zdjęcie albowiem nie można stwierdzić czy rzeczywiście zostało zrobione na konkretnej deklarowanej i wskazanej przez skarżącego działce. Organ wskazał, że wykonana podczas inspekcji terenowej dokumentacja fotograficzna, a także – dodatkowo - wyjaśnienia Biura Kontroli na Miejscu bezsprzecznie wskazują, iż stwierdzona uprawa na działkach jest niezgodna z deklaracją we wniosku o przyznanie płatności na rok 2014 oraz nie kwalifikuje się do przyznania specjalnej płatności obszarowej do powierzchni upraw roślin strączkowych i motylkowatych drobnonasiennych.

Dlatego też w ocenie Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w P. brak było podstaw do podważenia zgodności z prawem i wiarygodności przeprowadzonej kontroli na miejscu i sporządzonego z tejże kontroli raportu oraz jego wpływu na ustalenia stanu faktycznego w sprawie. Kontrola ta została przeprowadzona przez wyspecjalizowanych inspektorów terenowych i jest rzetelna. Zapisy raportów z czynności kontrolnych znajdują potwierdzenie w dokumentacji fotograficznej, z których jednoznacznie wynikają stwierdzone nieprawidłowości. Ponadto, z protokołów z wykonanej kontroli metodą inspekcji terenowej jednoznacznie wynika, że czynności kontrolne przeprowadzone zostały w sposób pozwalający określić faktyczną powierzchnię, na której spełnione zostały podstawowe warunki udzielenia pomocy finansowej, tj. obszaru zatwierdzonego, zgodnie z przepisami prawa unijnego i krajowego.

W skardze z dnia [...] maja 2016 r. skarżący zarzucił:

1) obrazę przepisów postępowania, która miała istotny wpływ na treść zaskarżonej decyzji, a mianowicie art 7 KPA, 77 § 1 KPA oraz art. 80 KPA, wyrażającą się w braku wszechstronnej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego oraz zaniechaniu dążenia do ustalenia zgodnego z prawdą stanu faktycznego sprawy oraz braku rozpatrzenia całego materiału dowodowego zgodnie z zasadami logiki i zasadami wiedzy rolniczej, skutkującą niezasadnym przyznaniem mocy dowodowej oraz wiarygodności dokumentowi w postaci raportów z czynności kontrolnych, podczas gdy wadliwy sposób przeprowadzenia czynności kontrolnych oraz wadliwa weryfikacja raportu z czynności kontrolnych pozbawiają ten dowód wartości dowodowej oraz sprawiają, że nie może on decydować o odmowie przyznania płatności, za czym przemawiają następujące powody:

- podczas kontroli dokonano wadliwego ustalenia liczby drzew nie spełniających wymogów dotyczących kwalifikowanego materiału szkółkarskiego określonego w załączniku nr 9 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 1 lutego 2007 r. w sprawie szczegółowych wymagań dotyczących wytwarzania i jakości materiału siewnego, polegające na wadliwym pomiarze wysokości drzewek owocowych,

- braku policzenia przez osoby kontrolujące wszystkich sadzonek znajdujących się na terenie działek rolnych,

- odmowy mocy dowodowej wykazowi Jednostki Certyfikującej, która uznała, iż skarżący dochował wymogów związanych ze spełnieniem norm dotyczących gospodarstwa ekologicznego, w sytuacji gdy zgodnie z art. 17 ust. 3 ustawy o rolnictwie ekologicznym z 2009 r. wykaz producentów, którzy spełnili wymagania dotyczące produkcji w rolnictwie ekologicznym, dla celów postępowania dowodowego w postępowaniu prowadzonym w sprawach związanych z udzielaniem pomocy finansowej producentom ekologicznym, na podstawie przepisów o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej oraz przepisów o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich, stanowi dokument urzędowy w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego,

- uwzględnieniu powierzchni upraw wynikającej z systemu informatycznego PEG, gdy do płatności powinna być uwzględniania rzeczywista powierzchnia powierzchni użytkowanej rolniczo na danej działce ewidencyjnej.

2) obrazę przepisów postępowania, która miała istotny wpływ na treść zaskarżonej decyzji, a mianowicie art. 6 KPA w zw. z art. 3 ust. 2 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, 8 KPA, art. 11 KPA oraz art. 107 § 3 KPA, polegającą na prowadzeniu postępowania o przyznanie płatności do gruntów rolnych z naruszeniem wymogów zobowiązujących organ do stania na straży praworządności oraz wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego.

3) obrazę prawa materialnego, art. 6 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników, zmieniające rozporządzenia (WE) nr 1290/2005, (WE) nr 247/2006, (WE) nr 378/2007 oraz uchylające rozporządzenie (WE) nr 1782/2003, poprzez błędną wykładnię wyrażającą się w przyjęciu, że Państwo członkowskie może wprowadzić na poziomie krajowym wymogi minimalne w zakresie dobrej kultury rolnej zgodnej z ochroną środowiska wykraczające poza ramy określone w załączniku nr III do ww. rozporządzenia.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje.

Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066 t.j.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie natomiast z art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm. – określanej dalej jako p.p.s.a.) wojewódzki sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w oparciu o akta administracyjne sprawy wg stanu na dzień wydania zaskarżonego aktu (i w granicach sprawy administracyjnej), a sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.

W niniejszej sprawie istota sporu sprowadzała się do ustalenia, czy zasadnie skarżący otrzymał płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2014 w pomniejszonej wysokości.

Warunki i tryb udzielania pomocy finansowej w ramach systemów wsparcia bezpośredniego reguluje ustawa z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (tj. Dz. U. z 2012 r. poz. 1164).

Należy wskazać, że po cofnięciu wniosku o przyznanie płatności w zakresie części działek skarżący zadeklarował do płatności grunty o powierzchni 249,73 ha podczas, gdy w wyniku kontroli organy administracji publicznej stwierdziły, że grunty te mają powierzchnię 243,74 ha. Stwierdzona różnica wynosiła 5,99 ha. Zdaniem Sądu, wbrew twierdzeniom skarżącego, ustalenia organu w powyższym zakresie są prawidłowe w świetle obszernego materiału dowodowego, którym dysponował organ (m.in. w postaci raportów z czynności kontrolnych przeprowadzonych w ramach kontroli na miejscu, zdjęć działek rolnych, szkiców kontrolowanych działek, wniosku i załączników graficznych złożonych przez stronę). Również zastrzeżenia skarżącego złożone w odniesieniu do czynności kontrolnych na miejscu zostały przez organ wyjaśnione. Natomiast, raporty z czynności kontrolnych nie zostały skutecznie podważone przez stronę.

Zgodnie z art. 7 a ust. 1a ustawy o płatnościach jednolita płatność obszarowa przysługuje do powierzchni gruntów rolnych nie większej niż maksymalny kwalifikowalny obszar, o którym mowa w art. 6 ust. 1 akapit drugi rozporządzenia nr 1122/2009, określony w systemie identyfikacji działek rolnych, o którym mowa w przepisach o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności.

W ocenie Sądu czynności podejmowane w ramach postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie, w tym zwłaszcza kontrole na miejscu przeprowadzone w gospodarstwie rolnym skarżącego, odpowiadały prawu, a zgromadzony materiał dowodowy pozwalał dostatecznie wyjaśnić stan faktyczny. Zaskarżona decyzja jest wyczerpująca uzasadniona, spełniając wymagania stawiane temu aktowi przez przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, stosowane w postępowaniu w sprawach dotyczących płatności w myśl art. 3 ust. 1 ustawy.

W ocenie Sądu organy prawidłowo przeprowadziły postępowanie dowodowe w zakresie weryfikacji złożonych przez skarżącego wniosków w aspekcie spełnienia kryteriów pozytywnych, uprawniających do przyznania płatności. Organy prawidłowo przeprowadziły postępowanie dowodowe, opierając się przy wydawaniu decyzji na licznych czynnościach procesowych m.in. także w zakresie ustalenia powierzchni działek kwalifikujących się do płatności, a polegających na analizie zdjęć z kontroli, wywiadu terenowego, analizie szkiców działek oraz ortofotomapy (szczegółowo opisanych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji).

Zgodnie natomiast z art. 58 akapit pierwszy Rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina (Dz. U. UE L 316 z 2 grudnia 2009 r., str. 651 ze zm.) jeśli w odniesieniu do danej grupy upraw obszar zadeklarowany na cele jakichkolwiek systemów pomocy obszarowej przekracza obszar zatwierdzony zgodnie z art. 57, wysokość pomocy oblicza się na podstawie obszaru zatwierdzonego, pomniejszonego o dwukrotność stwierdzonej różnicy, jeśli różnica ta wynosi więcej niż 3 % lub dwa hektary, ale nie więcej niż 20 % zatwierdzonego obszaru. Ponieważ w ni niniejszej sprawie różnica ta przekraczała dwa hektary i nie przekraczała 20% zatwierdzonego obszaru prawidłowe było zmniejszenie płatności przyznanej skarżącemu o dwukrotność stwierdzonej różnicy, tj. [...] zł.

Zdaniem Sądu organ w sposób prawidłowy dokonał obniżenia płatności o kwotę [...]zł ze względu na zastosowanie współczynnika korygującego w związku z art. 11 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 oraz zgodnie z rozporządzeniem wykonawczym w sprawie ustalenia współczynnika korygującego do płatności bezpośrednich przewidzianych w rozporządzeniu (WE) nr 73/2009 w odniesieniu do roku kalendarzowego 2014.

Wysokość przyznanej płatności uległa również obniżeniu na skutek stwierdzonych przez organ nieprawidłowości.

Zgodnie z art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego rolnikowi przysługuje jednolita płatność obszarowa jeżeli wszystkie grunty rolne są utrzymywane zgodnie z normami przez cały rok kalendarzowy, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności.

Polski ustawodawca wprowadził obowiązek utrzymania okrywy na 40% gruntów ornych, położonych na obszarach zagrożonych erozją wodną, wchodzących w skład gospodarstwa rolnego, co najmniej od dnia 1 grudnia do dnia 15 lutego. Ten normatywny obowiązek wynika z § 1 ust. 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 marca 2010 r. w sprawie minimalnych norm (Dz. U. z 2009 r. nr 39 poz. 211) wydanego na podstawie art. 17 ust. 1 pkt 2 lit. b ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, przy czym kompetencja do określenia minimalnych wymogów w zakresie dobrej kultury rolnej została przyznana ustawodawcy krajowemu na podstawie art. 6 Rozporządzenia nr 73/2009. Nie zasługiwał zatem na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 6 Rozporządzenia nr 73/2009.

Organ w trakcie kontroli w miejscu stwierdził naruszenie normy N.05 dla gospodarstwa. Stwierdzono, że rolnik nie utrzymuje okrywy roślinnej w okresie od dnia 1 grudnia do dnia 15 lutego co najmniej na 40% powierzchni gruntów ornych wchodzących w skład gospodarstwa rolnego. Stwierdzone naruszenie dotyczyło działek K, L i M. W raporcie z kontroli organ dokonał obliczeń, zgodnie z którymi powierzchnia okrywy roślinnej powinna wynosić 11,32 ha.

Zgodnie z rozporządzeniem Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 1 kwietnia 2010 r. w sprawie liczby punktów, jaką przypisuje się stwierdzonej niezgodności, oraz procentowej wielkości zmniejszenia płatności bezpośredniej, płatności cukrowej, płatności do pomidorów lub wsparcia specjalnego (Dz. U. z 2010 r. nr 67, poz. 434) naruszenie normy powinno być oceniane według kryteriów zasięgu, dotkliwości i trwałości, a w poszczególnych kryteriach przyznaje się odpowiednio punkty 1 albo 3 (zasięg); 1, 3 albo 5 (dotkliwość) oraz 3 albo 5 (trwałość). Z karty kontrolnej sporządzonej w niniejszej sprawie wynika, że za niezgodności z normą N.05 przyznano 7 punktów (odpowiednio 3, 1 i 3), co skutkowało zmniejszeniem płatności o 3%.

Nie była sporną okoliczność, że opisane powyżej działki położone są na obszarach objętych erozją wodną. Skarżący składając wnioski o przyznanie płatności oświadczył, że znane mu są zasady przyznawania płatności, które to zasady określone zostały w generalnych aktach prawnych. Skarżący przystępując do programu pomocowego posiadał świadomość uprawnień ale także obowiązków wynikających z podjęcia zobowiązania dotyczącego prowadzenia działalności rolniczej.

Mając zatem na uwadze powyższe rozważania Sąd uznał, że organy prawidłowo dokonały zmniejszenia płatności przyznanej skarżącemu z uwagi na nieprzestrzeganie ww. wymogu odnośnie do utrzymywania okrywy roślinnej. Zdaniem Sądu nie zasługiwały również na uwzględnienie zarzuty skarżącego, że ww. wymóg nie jest zgodny z zasadami dobrej kultury rolnej.

W dalszej kolejności należy także wskazać, że uzasadnione było w tym zakresie przeprowadzenie kontroli na przełomie 2014 i 2015 r. Czasookres dokonania kontroli stanowi konsekwencję normatywnego obowiązku utrzymywania 40% okrywy roślinnej w okresie od 1 grudnia do 15 lutego. Kontrola przeprowadzona poza tym okresem nie przyniosłaby skutku w postaci weryfikacji powierzchni okrywy roślinnej na obszarze zagrożonym erozją wodną.

W ocenie Sądu jednolita płatność obszarowa została zasadnie zmniejszona.

Dokonując analizy zarówno przesłanek materialnoprawnych, jak i formalnych w zakresie specjalnej płatności obszarowej do powierzchni upraw roślin strączkowych i motylkowych drobnonasiennych należy wskazać, że powierzchnia działek rolnych zadeklarowanych przez skarżącego do ww. płatności wyniosła 51,01 ha.

Odmowa przyznania ww. płatności nastąpiła z powodu stwierdzonych różnic między powierzchnią stwierdzoną a powierzchnią zadeklarowaną. Jak wskazano powyżej, powierzchnia działek została przez organy ustalona prawidłowo w wyniku przeprowadzonych kontroli na miejscu. Kolejną przyczyną odmowy przyznania płatności było stwierdzenie upraw innych roślin niż zadeklarowane. Skarżący deklarował uprawę koniczyny krwistoczerwonej, podczas gdy organ w trakcie kontroli stwierdził ugór oraz uprawę mieszanki traw z motylkowatymi.

W art. 3 ust.1 ustawa o płatnościach stanowi, że z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w przepisach Unii Europejskiej, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2016 r. poz. 23 ze zm., określanej dalej "k.p.a."), chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej. W art. 3 ust 2 powyższa ustawa istotnie, w stosunku do reguł określonych w k.p.a., modyfikuje obowiązki organu właściwego do wydawania decyzji i pozycję strony postępowania. W szczególności, według art. 3 ust. 2 pkt 4 organ administracji "zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania, i na ich żądanie, przed wydaniem decyzji, umożliwia im wypowiedzenie się co zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań; przepisu art. 81 Kodeksu postępowania administracyjnego nie stosuje się". Powyższa regulacja normatywna, w połączeniu z treścią art. 3 ust. 3 ustawy wskazuje, że to na rolnika, który złożył wniosek o płatności, ustawodawca nałożył obowiązek inicjatywy w zakresie aktywnego uczestnictwa w postępowaniu i przejawieniu inicjatywy dowodowej, i to bez oczekiwania na wezwanie organu prowadzącego dane postępowanie.

Zdaniem Sądu organ prawidłowo uznał, że skarżący jednak nie przedłożył żadnego dowodu na potwierdzenie okoliczności, że na kwestionowanych gruntach dokonał czystego siewu koniczyny krwistoczerwonej. Organ prawidłowo wskazał, że załączone przez skarżącego zdjęcie nie może zostać uznane za dowód spełnienia norm uprawniających do przyznania specjalnej płatności. Organ uzasadnił swoje stanowisko tym, że nie można zweryfikować zarówno daty, jak i miejsca jego wykonania. Prawidłowo więc organ uznał, że nie można na tej podstawie stwierdzić, że skarżący uprawiał koniczynę krwistoczerwoną na działkach [...], [...] i [...]. Organ prawidłowo też wskazał, że skarżący powinien dysponować dowodami dokonywania czynności agrotechnicznych, chociażby w postaci ich rejestru. Również w odniesieniu do uprawy mieszanki traw z roślinami motylkowatymi skarżący ograniczył się jedynie do zaprzeczenia, że taka uprawa znajdowała się na gruncie zamiast zadeklarowanej uprawy roślin motylkowatych.

Zauważyć należy, że rozporządzenie nr 73/2009, określając podstawowe kryteria przyznawania rolnikom jednolitych płatności obszarowych, określa, że jest to płatność niezwiązana z wielkością produkcji. W art. 124 określa powierzchnię objętą systemem jednolitej płatności obszarowej wskazując, że "wykorzystywana powierzchnia użytków rolnych" oznacza całkowitą powierzchnię zajmowaną przez grunty orne, trwałe użytki zielone, uprawy trwałe oraz ogródki przydomowe. Z kolei rozporządzenie nr 1122/2009 w art. 34 ust. 2 stanowi, że "można uwzględnić całkowitą powierzchnię działki rolnej, pod warunkiem, że jest ona w pełni użytkowana zgodnie z normami zwyczajowymi danego państwa lub regionu". W ocenie Sądu nie miała zatem wpływu na rozstrzygnięcie sprawy ilość jabłoni na działce G. Okoliczność ta miałaby znaczenie w przypadku korzystania przez rolnika ze środków w ramach programu rolnośrodowiskowego. Dla przyznania jednolitej płatności obszarowej znaczenie miała natomiast okoliczność, czy działka była faktycznie użytkowana. Wobec stwierdzenia ugoru działka została wyłączona z płatności JPO.

Biorąc pod uwagę powyższe Sąd stwierdził, że zarzuty skargi są niezasadne. Sąd nie dopatrzył się również z urzędu naruszeń uzasadniających uwzględnienie skargi.

Nie znajdując zatem podstaw do stwierdzenia, że zaskarżona decyzja nie odpowiada przepisom prawa materialnego, jak również podstaw do stwierdzenia, że wydana ona została z naruszeniem przepisów postępowania w stopniu, co najmniej, mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, na podstawie art. 151 ustawy p.p.s.a., Sąd oddalił skargę.