Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VIII SA/Wa 181/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2014-04-03 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję
Powołane przepisy: article: par. 5;  par. 17 ust. 1;  par. 2;  par. 4;
journal: Dz.U. 2004 nr 174 poz 1809
law: Rozporządzenie Rady Ministtrów z dnia 20 lipca 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie  przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt objętej planem rozwoju obszarów wiejskich.
journal: Dz.U.UE.L 2004 nr 153 poz 30  art. 13 art. 20
law: Rozporządzenie Komisji (WE) Nr 817/2004 z dnia 29 kwietnia 2004 r. ustanawiające szczegółowe zasady stosowania rozporządzenie Rady (WE) nr  1257/1999 w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich z Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (EFOGR).
article: art. 16 par. 1;  art. 77 par. 1;  art. 80
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Szymanowicz-Nowak /sprawozdawca/, Sędziowie Sędzia WSA Justyna Mazur, Sędzia WSA Renata Nawrot, Protokolant Referent Małgorzata Domagalska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 kwietnia 2014 r. sprawy ze skargi [...] spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w B. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. z dnia [...] sierpnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt na 2009 rok 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w B. z dnia [...] marca 2011 r. nr [...]; 2) stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości do chwili uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3) zasądza od Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. na rzecz skarżącej [...] spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w B. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem rozpoznania w niniejszym postępowaniu jest skarga [...] sp. z o.o. z siedzibą w B. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. w przedmiocie odmowy przyznania płatności rolnośrodowiskowej na 2009 rok.

Stan faktyczny i prawny sprawy przedstawia się następująco:

W dniu [...] maja 2010 r. [...] sp. z o.o. z siedzibą w B. (dalej: "skarżąca" lub "spółka") złożyła wniosek o przyznanie płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt (dalej: "płatność RŚ") na 2009 r., deklarując działki rolne, położone w województwie lubuskim i mazowieckim.

Decyzją nr [...] z dnia [...] marca 2011 r. Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w B. (dalej: "Kierownik ARiMR", "organ I instancji"), działając na podstawie art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (Dz. U. z 2003 r. Nr 229, poz. 2273 ze zm.), § 11 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 lipca 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. z 2004 r. Nr 174, poz. 1809 ze zm., zwane dalej "rozporządzeniem z 2004 r.") oraz na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm. zwana dalej "k.p.a.") orzekł o odmowie przyznania płatności rolnośrodowiskowej na rok 2009.

Organ I instancji w uzasadnieniu decyzji podniósł, że skarżąca nie przedstawiła najważniejszego dokumentu, tj. planu działalności rolnośrodowiskowej, sporządzonego w 2007 r. na kolejne 5 lat. Strona, jako producent rolny, rozpoczęła bowiem realizację programu rolnośrodowiskowego w ramach Planu Rozwoju Obszarów Wiejskich (PROW) na lata 2004 - 2006 od [...] marca 2005 r. Następnie w związku z dodaniem nowych działek w 2007 r., tj. w trzecim roku realizacji programu, skarżąca złożyła w dniu [...] marca 2008 r. oświadczenie, w którym wyraziła zgodę na przedłużenie zobowiązania rolnośrodowiskowego w ramach PROW 2004 - 2006 do końca lutego 2012 r.

Kierownik ARiMR wyjaśnił, że zgodnie z § 5 ust. 4 rozporządzenia z 2004 r.,

w przypadku zwiększenia powierzchni użytków rolnych w trzecim roku i dalszych latach realizacji programu rolnośrodowiskowego, opracowuje się nowy plan działalności rolnośrodowiskowej. Nowy plan należy rozumieć w następujący sposób: producent dodając nowe użytki rolne do trzeciego roku realizacji dotychczasowego programu zobowiązany jest realizować przekształcone zobowiązanie przez okres pięciu kolejnych lat zgodnie z nowym planem. Prawodawca dopuścił możliwość zwiększenia użytków rolnych jedynie w przypadku, gdy zwiększenie to nastąpiło w pierwszych dwóch latach. Dodanie nowych użytków rolnych od trzeciego roku realizacji dotychczasowego programu wiąże się z jego całkowitym przekształceniem, producent dodając nowe użytki rolne zobowiązany jest więc do opracowania nowego planu. Już samo więc niedostarczenie przez skarżącą sporządzonego w 2007 r. na kolejne 5 lat planu działalności rolnośrodowiskowej stanowi przesłankę odmowy przyznania płatności, co wynika z przepisów ww. rozporządzenia (§ 2 ust. 1 pkt 2 i 3, § 17 ust. 1 pkt 1 lit. b).

Po dodaniu więc nowych użytków rolnych w 2007 r. skarżąca zobowiązana była do sporządzenia nowego planu działalności rolnośrodowiskowej na lata 2007 - 2012 w ramach PROW 2004 - 2006, czego jednak nie uczyniła. Plan działalności rolnośrodowiskowej na lata 2005 - 2009 z dnia [...] lutego 2007 r. nie spełnia wymogów ww. rozporządzenia, bowiem jego realizacja rozpisana jest na lata 2005 - 2009, a termin jej rozpoczęcia określono na dzień [...] marca 2005 r. Kolejny zaś plan (sporządzony w dniu [...] marca 2008 r.) na lata 2007 - 2011 również tych wymogów nie spełnia, bo jego realizacja jest rozpisana na lata 2007 - 2011, a termin rozpoczęcia realizacji planu działalności rolnośrodowiskowej określono na dzień [...] marca 2007 r.

Dalej organ I instancji wskazał, że producenci rolni, którzy realizowali program rolnośrodowiskowy od [...] marca 2005 r. (trzeci rok realizacji programu to 2007 r.) mogli dokonać zwiększenia powierzchni, na której realizowany był program rolnośrodowiskowy lub dodać nowy pakiet w nieprzekraczalnym terminie do 15 maja 2007 r. po spełnieniu łącznie dwóch warunków, tj. sporządzenia nowego planu działalności rolnośrodowiskowej i posiadania powierzchni użytków rolnych, na których zamierzali realizować program rolnośrodowiskowy na dzień [...] marca 2007 r. Z kolei po 15 maja 2007 r. producenci rolni nie mogli zwiększyć powierzchni realizacji ww. programu, jak również nie mogli wydłużyć zobowiązania na kolejne 5 lat. Dlatego też plan działalności rolnośrodowiskowej na lata 2007 - 2011 nie spełnia przesłanek z § 5 ust. 5 ww. rozporządzenia. Skarżąca na podstawie stosownych planów działalności rolnośrodowiskowej mogła realizować 5 letnie zobowiązanie w ramach PROW 2004 - 2006 w terminie od [...] marca 2005 r. do [...] lutego 2010 r. Zatem wniosek kontynuacyjny złożony przez skarżącą w dniu [...] maja 2010 r. organ potraktował jako wniosek o przyznanie pierwszej płatności rolnośrodowiskowej rozpoczynający program rolnośrodowiskowy od 2010 r.

W odwołaniu złożonym na powołaną decyzję skarżąca wniosła o jej uchylenie w całości, gdyż skarżona decyzja narusza obowiązujące prawo.

Decyzją nr [...] z dnia [...] sierpnia 2011 r. Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. (dalej: "Dyrektor ARiMR", "organ odwoławczy"), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., orzekł o utrzymaniu zaskarżonej decyzji w mocy. W uzasadnieniu stwierdził, że plan działalności rolnośrodowiskowej z dnia [...] marca 2008 r. dotyczy działalności, którą strona podjęła w 2007 r. Z powyższego wywiódł, że na dzień rozpoczęcia zobowiązania, tj. [...] marca 2007 r. skarżąca nie posiadała planu działalności rolnośrodowiskowej, na podstawie którego mogłaby realizować działalność rolnośrodowiskową. Nie można bowiem realizować zobowiązania rolnośrodowiskowego na podstawie nieistniejącego dokumentu, stanowiącego strategiczną wytyczną do realizacji tego zobowiązania. Organ przypomniał, że ww. płatność przyznawana jest producentowi rolnemu, który m.in. zobowiąże się do przestrzegania wymagań programu określonych w stosownych przepisach, w tym do realizacji pakietów zgodnie z planem działalności rolnośrodowiskowej.

Organ odwoławczy zauważył, że skarżąca podjęła zobowiązanie rolnośrodowiskowe w 2005 r. i realizowała je na podstawie planu z dnia [...] czerwca 2005 r. W 2007 r. spółka dodała nowe grunty do realizowanego zobowiązania, a następnie w dniu [...] lutego 2007 r. dokonała zmiany planu działalności rolnośrodowiskowej. Plan z 2007 r. powinien dawać wytyczne do realizacji nowego zobowiązania, jednakże według tego dokumentu rozpoczęcie realizacji zobowiązania nadal następowało od [...] marca 2005 r. Plan ten nie dawał również wytycznych dla realizacji zobowiązania ponad 2010 r. Nie można zatem stwierdzić, że strona w 2007 r. posiadała nowy plan działalności rolnośrodowiskowej. Dyrektor ARiMR wskazał, że zgodnie z § 5 ust. 4 rozporządzenia z 2004 r., w przypadku zwiększenia powierzchni użytków rolnych w trzecim roku i dalszych latach realizacji programu rolnośrodowiskowego, opracowuje się nowy plan działalności rolnośrodowiskowej. Dokument powinien zawierać termin rozpoczęcia realizacji planu działalności rolnośrodowiskowej oraz wyszczególnienie grup użytków gruntowych w gospodarstwie rolnym wraz z podaniem ich powierzchni zgodnie ze stanem faktycznym. Zgodnie zaś z art. 23 ust. 1 rozporządzenia WE 1257/1999 z dnia 17 maja 1999 r. w sprawie wsparcia rozwoju wsi przez Europejski Fundusz Orientacji i Gwarancji Rolnej (EFOiGR), wsparcie jest przyznawane rolnikom, którzy zobowiążą się do stosowania praktyk agrośrodowiskowych przez okres co najmniej pięciu lat. Skarżąca uchybiła § 2 rozporządzenia z 2004 r. w zakresie realizacji zobowiązania w oparciu o plan działalności rolnośrodowiskowej. Zgodnie natomiast z § 17 ww. rozporządzenia, płatność rolnośrodowiskowa podlega wstrzymaniu i zwrotowi, jeżeli producent rolny nie opracował planu działalności rolnośrodowiskowej, o którym mowa w § 2 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia albo opracował go niezgodnie z warunkami określonymi w § 4 tego rozporządzenia. W konsekwencji organ odwoławczy ustalił, że skarżąca nie przestrzega wymagań, o których mowa w § 2 ust. 1 pkt 1 ww. rozporządzenia, zgodnie z którym zobowiązanie rolnośrodowiskowe powinno być realizowane przez okres 5 lat lub dłużej na podstawie planu działalności rolnośrodowiskowej.

W skardze złożonej na powyższą decyzję do sądu administracyjnego skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji w całości z uwagi na wydanie decyzji bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa.

W uzasadnieniu skargi spółka podniosła, że zaskarżona decyzja dotyczy sprawy poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, a kluczowych dla rozstrzygnięcia ustaleń dokonano bez podstawy prawnej. Naruszone zostały również zasady: praworządności, zaufania i trwałości decyzji ostatecznych. Organy stwierdzają bowiem, że terminem rozpoczęcia okresu pięcioletniego zobowiązania jest [...] marca 2005 r. Sprawa ta została zaś poprzednio przesądzona decyzjami ostatecznymi wydanymi dla spółki, a dotyczącymi płatności za lata 2007 i 2008, gdzie stwierdzono, że dniem tym jest [...] marca 2007 r. Poza sporem jest zaś dokonanie przez skarżącą w 2007 r. zwiększenia powierzchni, na której realizowano program rolnośrodowiskowy. Co prawda, w tym samym roku uległ zmianie stan prawny w zakresie tego rodzaju płatności, jednak organy obu instancji przeszły obok mającej fundamentalne znaczenie okoliczności, iż zdarzenie faktyczne dotyczące zwiększenia powierzchni realizacji programu nastąpiło w okresie przed nowelizacją rozporządzenia, zatem skutki prawne nowego rozporządzenia nie mogą odnosić się do zdarzeń sprzed nowelizacji.

W dniu [...] lutego 2007 r. opracowano plan działalności rolnośrodowiskowej, który wypełniał wszelkie wymogi ówcześnie obowiązującego prawa i uwzględniał zwiększenie powierzchni realizacji programu rolnośrodowiskowego. Od [...] marca 2007 r. rozpoczęto kolejny rok realizacji programu, który objął również nowe grunty. Nowelizacja rozporządzenia z 2004 r. weszła zaś w życie 15 marca 2007 r. Nowela ta ustanowiła zasadę, że jedynie do 15 marca 2007 r. możliwe jest zwiększenie powierzchni, na której jest realizowany program rolnośrodowiskowy. Stosownie do § 13 ust. 2 rozporządzenia, zobowiązanie rolnośrodowiskowe będzie biegło na nowo od 1 marca 2007 r. Organ żądając sporządzenia nowego planu działalności rolnośrodowiskowej, złamał zasadę niedziałania prawa wstecz, co oznacza, że decyzja została wydana bez podstawy prawnej.

Skarżąca podniosła, że nowe rozporządzenie nie zawierało przepisów przejściowych. Spółka sporządziła plan działalności rolnośrodowiskowej w dniu [...] marca 2008 r., uwzględniający bieg zobowiązania na nowo od [...] marca 2007 r. do [...] lutego 2012 r. i po otrzymaniu stosownego wezwania złożyła w dniu [...] marca 2008 r. oświadczenie o zgodzie na przedłużenie zobowiązania rolnośrodowiskowego do końca lutego 2012 r. Następnie organ pierwszej instancji wydał decyzję przyznającą płatność, w której stwierdził, że bieg zobowiązania rolnośrodowiskowego rozpoczyna się z dniem [...] marca 2007 r. W postępowaniach zaś za lata 2009 i 2010 organy postępują sprzecznie, nie uznają skuteczności zwiększenia powierzchni, bezpodstawnie kwestionują poszczególne plany działalności rolnośrodowiskowej, zmieniają arbitralnie okres zobowiązań, co świadczy o naruszeniu zasady zaufania i zasady praworządności. Skarżąca podniosła, że realizuje program wieloletni i nagła odmowa przyznania płatności po wydaniu wcześniej decyzji o przyznaniu płatności, w jej ocenie narusza zasadę zaufania do organów państwa.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor ARiMR wniósł o jej oddalenie. Powtórzył dotychczas prezentowaną argumentację zarówno co do ustaleń faktycznych, jak też wykładni i stosowania przepisów materialnoprawnych.

W trakcie rozprawy poprzedzającej wydanie wyroku skarżąca złożyła załącznik do protokołu (pismo z dnia [...] marca 2012 r.), w którym wskazała, że w sprawie nie doszło do naruszenia przepisów rozporządzenia z 2004 r. Nawet zaś gdyby wystąpiły nieprawidłowości w samym planie, to sankcje z § 17 ust. 1 ww. rozporządzenia obejmują brak sporządzenia planu lub sporządzenie go bez udziału profesjonalnego doradcy rolnośrodowiskowego. Poza tym w ww. przepisie jest mowa o wstrzymaniu płatności, a nie o odmowie płatności. Wskazała, że domniemany brak poprawnego planu działalności rolnośrodowiskowej w 2007 r. ma stanowić podstawę do odmowy płatności za 2009 r., gdy postępowania za lata poprzednie zakończyły się pozytywnymi decyzjami ostatecznymi, które nie zostały wzruszone. Poszczególny rok realizacji programu, według przepisów rozporządzenia z 2004 r., rozpoczyna się w dniu

1 marca danego roku i kończy ostatniego dnia lutego następnego roku kalendarzowego, a więc rok realizacji programu rolnośrodowiskowego nie pokrywa się z rokiem kalendarzowym. Zdarzenia ze stycznia i lutego 2007 r. są zatem zdarzeniami, które zaszły w drugim roku realizacji programu, a nie w trzecim roku. Organ swoimi niespójnymi i odmiennymi rozstrzygnięciami za poszczególne lata wprowadził chaos, nieprzystający do zasady zaufania do organów państwa, której przestrzeganie przez organy jest szczególnie ważne przy realizacji przez beneficjentów zobowiązań wieloletnich.

Nadto na wniosek skarżącej Sąd dopuścił dowód z decyzji dotyczących przyznania jej płatności rolnośrodowiskowych na lata 2007 i 2008.

Wyrokiem z dnia 4 kwietnia 2012 r. sygn. akt VIII SA/Wa 1046/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej "Sąd I instancji") oddalił skargę spółki. Podstawę powyższego stanowiło uznanie przez Sąd, że odmowa przyznania skarżącej płatności rolnośrodowiskowej na 2009 r. była uzasadniona z uwagi na brak nowego planu działalności rolnośrodowiskowej na dzień [...] marca 2007 r. Obowiązek taki wynikał z rozpoczęcia tego dnia nowego, pięcioletniego zobowiązania. Poprzednie zobowiązanie rolnośrodowiskowe, rozpoczęte w 2005 r., realizowane na podstawie planu z dnia [...] czerwca 2005 r. z późniejszymi zmianami, należało uznać za zmienione, skoro powiększono powierzchnię użytków rolnych na początku 2007 r., to jest w trzecim roku działalności. Konsekwencją dokonanej zmiany był obowiązek przedstawienia nowego planu działalności rolnośrodowiskowej. Za nowy plan działalności, o którym mowa w § 5 ust. 4 rozporządzenia RM z 20 lipca 2004 r., nie można uznać planu z [...] lutego 2007 r., który dotyczył okresu od [...] marca 2005 r., a także planu, sporządzonego rok później, tj. w dniu [...] marca 2008 r. Obowiązek posiadania nowego planu wynikał z § 2 ust. 1 pkt 2 powyższego rozporządzenia, zaś brak przysługiwania płatności z § 17 ust. 1 tego rozporządzenia. Oznacza to, że realizacja pięcioletniego zobowiązania nastąpiła od [...] marca 2005 r., a nie od [...] marca 2007 r. Plan z 2008 r. nie dawał też wytycznych dla realizacji zobowiązania ponad 2010 r. Sąd I instancji podzielił stanowisko organów, że na dzień [...] marca 2007 r. skarżąca nie posiadała ważnego, nowego planu i nie mogła realizować zobowiązania rolnośrodowiskowego.

W ocenie Sądu I instancji, § 5 ust. 4 rozporządzenia z 2004 r. obligował beneficjenta do opracowania nowego planu działalności rolnośrodowiskowej w przypadku zwiększenia powierzchni użytków rolnych w trzecim roku i dalszych latach realizacji programu rolnośrodowiskowego. Dokument ten powinien zawierać termin rozpoczęcia realizacji planu działalności oraz wyszczególnienie grup użytków gruntowych w gospodarstwie rolnym wraz z podaniem ich powierzchni zgodnie ze stanem faktycznym. Brak posiadania takiego dokumentu na dzień [...] marca 2007 r., pomimo zwiększenia powierzchni użytków rolnych w trzecim roku realizacji programu, stanowił podstawę braku wykazania omawianych uprawnień. Oceny tej nie mógł zmienić także plan z dnia [...] marca 2008 r. uwzględniający bieg zobowiązania na nowo od [...] marca 2007 r. do [...] lutego 2012 r. Nie mają znaczenia w sprawie złożone na rozprawie w dniu [...] marca 2012 r. przed Sądem I instancji decyzje za lata 2007 i 2008, ponieważ błędnie stwierdzają termin realizacji rozpoczęcia pięcioletniego okresu od [...] marca 2007 r. Okoliczność ta nie może skutkować też na płatności za lata 2009 i 2010.

Wyrokiem z dnia 3 grudnia 2013 r. sygn. akt: II GSK 1357/12 Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej "NSA"), po rozpoznaniu skargi kasacyjnej skarżącej, uchylił zaskarżony wyrok Sądu I instancji z dnia 4 kwietnia 2012 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. Uzasadniając podjęte orzeczenie NSA podkreślił, iż decyzje za rok 2007 i 2008 są ostateczne, pozostające w obrocie prawnym

i obowiązujące. Zauważył, iż z zasady trwałości decyzji administracyjnej (art. 16 § 1 k.p.a.) wynika stabilizacja skutków prawnych opartych na jej treści, co stanowi jedno z kardynalnych założeń systemu ogólnego postępowania administracyjnego. Formalna strona zasady ogólnej trwałości decyzji ostatecznej wyraża się w tym, że decyzje obowiązują tak długo, dopóki nie zostaną uchylone lub zamienione przez nową decyzję opartą na odpowiednim przepisie prawnym. Jest to tak zwane domniemanie mocy obowiązującej decyzji. Wydanie nowej decyzji jest więc jedynym sposobem całkowitego lub częściowego pozbawienia decyzji ostatecznej jej mocy obowiązującej. NSA uznał, iż odwołanie się do powyższego jest o tyle istotne, że ma wpływ na ocenę daty złożenia planu i skutków jakie ten plan wywołuje. Wskazał, iż zawarte w tych decyzjach zapisy o stwierdzeniu rozpoczęcia pięcioletniego okresu zobowiązania od [...] marca 2007 r. wywołują skutki prawne w niniejszym postępowaniu, co oznacza, że zobowiązania rolnośrodowiskowe były realizowane według planu sporządzonego na lata 2007-2012,

a więc po wydłużeniu zobowiązania według planu obowiązującego także od [...] marca 2007 r. Dlatego też – zdaniem NSA – brak uznania rozpoczęcia biegu zobowiązania przez Sąd I instancji w dniu [...] marca 2007 r. i planu działalności rolnośrodowiskowej wymaga dodatkowego wyjaśnienia. W sytuacji bowiem, gdy terminy te zadecydowały o odmowie przyznania pomocy finansowej, niewątpliwie okoliczność ta jest istotna, a brak wyjaśnienia stanowi naruszenie powołanych przez kasatora przepisów procesowych, jako mających istotny wpływ na wynik sprawy.

NSA uznał także, iż niewątpliwie na powyższą ocenę mogą mieć wpływ inne dowody, jak plan z [...] lutego 2007 r., który nie został przyjęty jako obowiązujący od

[...] marca 2007 r., co wymaga także wyjaśnienia w sprawie. Zauważył, iż plan ten sporządzony został po powiększeniu użytków rolnych, które nastąpiło na początku 2007 r. Złożenie tego planu w powyższym terminie, oznaczałoby wypełnienie przesłanki, o której mowa także w zakwestionowanym przez kasatora § 5 ust. 5 rozporządzenia z 2004 r. NSA uznał zatem, iż przyjęcie przez Sąd I instancji, że plan ten nie mógł być uznany za nowy, bez wskazania z jakich powodów, jest niezrozumiałe i wymaga ponownego przeanalizowania. Ocena powyższa jest wynikiem przyjęcia innego terminu do złożenia nowego planu działalności rolnośrodowiskowej. W sytuacji gdy Sąd I instancji przyjął dzień [...] marca 2007 r. jako termin braku posiadania nowego planu działalności, to wyjaśnienia wymaga z jakich powodów płatności zostały przyznane za okres od [...] marca 2007 r. i za kolejny okres 2008 r. i na jakich zasadach, gdyż przyznanie za ten okres ma wpływ na ocenę przyznania za okres w niniejszym postępowaniu.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy NSA zobowiązał Sąd I instancji do dokonania oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia w zakresie wyżej wskazanym i dopiero ta ocena może stać się podstawą do stwierdzenia, czy odmowa przyznania płatności za sporny okres była uzasadniona. Zdaniem NSA, prawidłowe ustalenie stanu faktycznego pozwoli ocenić, jakie przepisy prawa materialnego znajdą zastosowanie w sprawie. Zauważył, iż należy także mieć na uwadze to, że § 17 ust. 1 powoływanego rozporządzenia odnosi się do wstrzymania i zwrotu płatności rolnośrodowiskowej, a nie do odmowy, o której mowa w niniejszym postępowaniu.

Rozpoznając sprawę ponownie Wojewódzki Sąd Administracyjny

w Warszawie zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., zwana dalej p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż sąd rozpoznając skargę ocenia, czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 134 powołanej wyżej ustawy Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia naruszenia przez Sąd przepisów prawa, wskazanego w art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.

W pierwszej kolejności wskazać należy, że niniejsza sprawa była przedmiotem wyrokowania NSA, który w wyniku złożonej przez skarżącą skargi kasacyjnej wyrokiem z dnia 3 grudnia 2013 r., sygn. akt II GSK 1357/12, uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji.

W związku z powyższym Sąd orzekający w tej sprawie, w myśl art. 190 zdanie pierwsze p.p.s.a., związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez NSA. Powołany wyżej przepis w sposób jednoznaczny wyznacza kierunek postępowania Sądu I instancji, który nie posiada już na tym etapie postępowania sądowoadministracyjnego swobody w zakresie wykładni prawa, jak również nie może odstąpić od wskazań co do dalszego postępowania. Jak podkreśla się w piśmiennictwie, z określenia "związany wykładnią prawa" należy wyprowadzić wniosek, że wojewódzki sąd administracyjny nie jest związany oceną NSA co do stanu faktycznego sprawy, albowiem ocena ta nie jest wykładnią przepisów prawa (J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2004, str. 268); w pozostałym zakresie ocena wyrażona przez NSA wiąże jednak sąd rozpoznający sprawę ponownie. W judykaturze i doktrynie zwraca się również uwagę, że wojewódzki sąd administracyjny może odstąpić od zawartej w orzeczeniu NSA wykładni prawa jedynie w wyjątkowych sytuacjach, w szczególności, jeżeli stan faktyczny sprawy ustalony w wyniku ponownego jej rozpoznania uległ tak zasadniczej zmianie, że do nowo ustalonego stanu faktycznego należy stosować przepisy prawa odmienne od wyjaśnionych przez NSA (wyrok SN z dnia 9 lipca 1998 r., sygn. akt I PKN 226/98, OSNAP 1999, nr 15, poz. 486), jak również w przypadku, gdy przy niezmienionym stanie faktycznym sprawy, po wydaniu orzeczenia przez NSA, zmienił się stan prawny (tak: H. Knysiak-Molczyk (w:) H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, T. Woś, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis 2005).

Materialnoprawną podstawę zaskarżonych w niniejszym postępowaniu decyzji organów stanowiły przepisy rozporządzenia z 2004 r. Wedle § 2 tego aktu, płatność rolnośrodowiskowa jest udzielana producentowi rolnemu, który prowadzi działalność rolniczą w gospodarstwie rolnym o powierzchni wynoszącej co najmniej 1 ha użytków rolnych i zobowiąże się do przestrzegania wymagań, o których mowa w art. 23 rozporządzenia 1257/1999/WE z dnia 17 maja 1999 r. w sprawie wsparcia rozwoju wsi przez Europejski Fundusz Orientacji i Gwarancji Rolnej (EFOiGR), nowelizującego i uchylającego niektóre rozporządzenia (Dz. Urz. WE L 160 z 26.06.1999, ze zm.) oraz art. 13 i 20 rozporządzenia 817/2004/WE z dnia 29 kwietnia 2004 r., ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia 1257/1999/WE (Dz. Urz. UE L 153 z 30.04.2004), a także ust. 2 realizacji pakietów zgodnie z planem działalności rolnośrodowiskowej.

Wedle natomiast § 4 pkt 1 ww. rozporządzenia, plan działalności rolnośrodowiskowej powinien być opracowany przy udziale podmiotu prowadzącego działalność w zakresie sporządzania dokumentacji niezbędnej do uzyskania płatności rolnośrodowiskowej, zgodnie z przepisami wydanymi na podstawie art. 9 ust. 3 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej, co potwierdza podpis złożony przez ten podmiot na każdej stronie opracowanego planu.

Zgodnie z § 5 ust. 1 rozporządzenia z 2004 r., powierzchnia użytków rolnych, na których jest realizowany program rolnośrodowiskowy, nie może ulec zwiększeniu lub zmniejszeniu, z wyłączeniem pakietu, o którym mowa w § 1 ust. 2 pkt 5, oraz z zastrzeżeniem ust. 2. Powierzchnia użytków rolnych, na których jest realizowany program rolnośrodowiskowy w zakresie pakietów innych niż wymieniony w § 1 ust. 2 pkt 5, może ulec zwiększeniu o nie więcej niż 5 % dotychczasowej powierzchni, lecz nie więcej niż o 2 ha, w pierwszym lub drugim roku realizacji programu rolnośrodowiskowego (§ 5 ust. 2). W przypadku przekroczenia zwiększenia, o którym mowa w ust. 2, należy dokonać zmiany planu działalności rolnośrodowiskowej, do czego stosuje się odpowiednio przepis § 4 (§ 5 ust. 3).

Zgodnie z § 5 ust. 4 ww. rozporządzenia (w brzmieniu obowiązującym do dnia 23 października 2008 r., to jest przed wejściem w życie zmiany wprowadzonej rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 21 października 2008 r., zmieniającym rozporządzenie w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz.U. z 2008, Nr 190, poz.1160)), w przypadku zwiększenia powierzchni użytków rolnych w trzecim roku i dalszych latach realizacji programu rolnośrodowiskowego, opracowuje się nowy plan działalności rolnośrodowiskowej. Zgodnie z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 14 marca 2007 r., zmieniającym rozporządzenie w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz.U. z 2007 r. Nr 46, poz. 302) z dniem 15 marca 2007 r. w § 5 rozporządzenia z 2004 r. dodano ust. 5, zgodnie z którym jeżeli zwiększenie powierzchni użytków rolnych, na których jest realizowany program rolnośrodowiskowy w zakresie pakietów innych niż wymieniony w § 1 ust. 2 pkt 5, powoduje konieczność opracowania nowego planu działalności rolnośrodowiskowej, zwiększenia takiego można dokonać nie później niż w dniu 15 marca 2007 r.; do terminu realizacji nowego planu działalności rolnośrodowiskowej przepis § 13 ust. 2 stosuje się odpowiednio.

Bezsporne w niniejszej sprawie jest, iż skarżąca realizowała od [...] marca 2005 r. program rolnośrodowiskowy, jak również to, że w 2007 r. miało miejsce zwiększenie powierzchni, na której ten program był realizowany. Jak wynika z przywołanych powyżej zmian, w treści § 5 rozporządzenia z 2004 r., producenci rolni, którzy realizowali program rolnośrodowiskowy od dnia 1 marca 2005 roku mogli dokonać zwiększenia powierzchni, na której realizowany był program rolnośrodowiskowy w terminie do 15 marca 2007 r., przy czym wiązało się to z koniecznością sporządzenia nowego planu działalności rolnośrodowiskowej, przy jednoczesnym wydłużeniu zobowiązania rolnośrodowiskowego i określeniu okresu jego realizacji od dnia [...] marca 2007 r. do końca lutego 2012 r. oraz posiadaniu użytków rolnych, na których to zobowiązanie miało być realizowane w dniu [...] marca 2007 r.

Z uzasadnienia decyzji Kierownika ARiMR z dnia [...] kwietnia 2010 r. Nr [...] o przyznaniu skarżącej płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych w pomniejszonej wysokości na 2007 rok (str. [...] i [...] decyzji) wynika, iż pismem z dnia [...] listopada 2009 r. Nr [...] wzywał skarżącą do złożenia wyjaśnień związanych z okolicznością dodania nowych działek ewidencyjnych w 2007 r. (w trzecim roku realizacji zobowiązania) do dnia [...] marca 2007 r., z obowiązkiem ich posiadania na dzień [...] marca 2007 r. oraz sporządzenia nowego planu działalności rolnośrodowiskowej na okres od dnia [...] marca 2007 r. do końca lutego 2012 r. Organ w uzasadnieniu tej decyzji wskazał, iż skarżąca jako producent rolny rozpoczęła realizację nowego programu rolnośrodowiskowego w ramach PROW 2004-2006 od [...] marca 2007 r., zobowiązując się do jego realizacji do końca lutego 2012 r., to jest przez okres nowych pięciu lat. Wobec wątpliwości organu I instancji co do dostarczonego w dniu [...] sierpnia 2009 r. planu działalności rolnośrodowiskowej, sporządzonego w dniu [...] lutego 2008 r., skarżąca została wezwana do złożenia wyjaśnień i jak wynika z dalszych wywodów organu, oświadczenie w tym zakresie zostało złożone. W konkluzji uzasadnienia decyzji o przyznaniu płatności za 2007 r. wskazano, że terminem rozpoczęcia 5 letniego okresu zobowiązania jest dzień [...] marca 2007 r. (karta [...]-[...] akt sądowych).

Decyzją z dnia [...] marca 2010 r. Kierownik ARiMR w B. Nr [...] przyznał skarżącej płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt w pomniejszonej wysokości na 2008 rok, powtarzając w konkluzji uzasadnienia tej decyzji, że terminem rozpoczęcia 5 letniego okresu zobowiązania jest dzień [...] marca 2007 r. (karta [...]-[...] akt sądowych).

Decyzje przyznające płatności na rok 2007 i 2008 są ostateczne, pozostające w obrocie prawnym i prawomocne, podlegają więc ochronie wynikającej z art. 16 k.p.a., ustanawiającego zasadę trwałości decyzji administracyjnych. Z zasady tej wynika, iż decyzje obowiązują dopóty, dopóki nie zostaną uchylone lub zmienione przez nową decyzję na podstawie odpowiedniego przepisu prawa.

W tych okolicznościach zawarte w decyzjach z dnia [...] kwietnia 2010 r. i [...] marca 2010 r. stwierdzenia o rozpoczęciu pięcioletniego okresu zobowiązania od dnia

[...] marca 2007 r. wywołują skutki prawne w niniejszym postępowaniu. Jak wynika ze wskazań NSA, ustalenia faktyczne i prawne, które legły u podstaw decyzji za lata 2007 – 2008 wiązały orzekające w sprawie organy co do rozstrzygnięcia w omawianej materii także za 2009 r. Związanie organu administracji publicznej wydaną przez siebie decyzją ma znaczenie prawne także w aspekcie podejmowania przez ten organ innych decyzji administracyjnych, które są powiązane ze stanem faktycznym i prawnym ustalonym w decyzji wydanej przez ten organ. W konsekwencji skutki prawne wynikające z tej decyzji wpływają również na ukształtowanie stanu faktycznego i prawnego za kolejny rok realizacji przedsięwzięcia rolnośrodowiskowego.

Z powyższego można wyciągnąć wniosek, że zobowiązania rolnośrodowiskowe były realizowane według planu sporządzonego na lata 2007-2012, to jest po wydłużeniu zobowiązania, według planu obowiązującego od dnia [...] marca 2007 r. Rozpoczęcie realizacji zobowiązania rolnośrodowiskowego od dnia [...] marca 2007 r., zgodnie z § 5 ust. 5 rozporządzenia z 2004 r., powodowało konieczność opracowania nowego planu działalności rolnośrodowiskowej. Z treści w. cyt. decyzji za lata 2007 – 2008, w których organ nie tylko przyznał płatności, ale i określił datę rozpoczęcia zobowiązania na

[...] marca 2007 r., wynika, że skarżąca spełniła wówczas konieczne ku temu przesłanki, w tym przedstawiła nowy plan działalności rolnośrodowiskowej, obowiązujący w dniu [...] marca 2007 r. i dotyczący zobowiązania obejmującego okres od dnia [...] marca 2007 r. do końca lutego 2012 r. Z uzasadnienia decyzji z dnia [...] kwietnia 2010 r., o której mowa wyżej wynika, iż organ I instancji dokonywał oceny planu działalności rolnośrodowiskowej sporządzonego dnia [...] lutego 2008 r. i wobec wątpliwości co do zapisów tego planu wzywał skarżącą do złożenia wyjaśnień. Przyznanie płatności może sugerować, że wyjaśnienia te zostały przez organ uwzględnione.

W tych okolicznościach dokonywanie oceny posiadania planu działalności rolnośrodowiskowej w kolejnym roku realizowania rozpoczętego z dniem [...] marca 2007 r. zobowiązania nie może odbywać się z pominięciem powyższych okoliczności. Oceny tej organy powinny dokonać w powiązaniu z planem z dnia [...] lutego 2007 r., sporządzonym po powiększeniu użytków, które miało miejsce na początku 2007 r.

i uwzględniającym zwiększenie powierzchni realizacji programu rolnośrodowiskowego. Złożenie tego planu w terminie, o którym mowa pozwalałoby na stwierdzenie wypełnienia przez skarżącą przesłanki, o której mowa w § 5 ust. 5 rozporządzenia z 2004 r. Natomiast nieścisłości, zawarte w tym planie, a kwestionowane przez organy ARiMR, iż dotyczy on okresu od [...] marca 2005 r., a nie od [...] marca 2007 r., zostały skorygowane w marcu 2008 r., kiedy skarżąca przedstawiła nowy plan rolnośrodowiskowy, obejmujący lata: 2007/2008, 2008/2009, 2009/2010, 2010/2011

i 2011/2012. Jak wynika w powyższych wywodów odnośnie przyznania płatności spółce za lata 2007 – 2008, to ten plan organ I wówczas analizował i uznał za prawidłowy, jeśli decyzje były pozytywne.

W tym miejscu należy wskazać, że na podstawie § 17 ust. 1 rozporządzenia z 2004 r., jeżeli producent rolny nie opracował planu działalności rolnośrodowiskowej, o którym mowa w § 2 ust. 1 pkt 2, albo opracował go niezgodnie z warunkami określonymi w § 4 tego rozporządzenia, to płatność rolnośrodowiskowa podlega wstrzymaniu i zwrotowi. Natomiast przepis ten nie stanowi (wbrew stanowisku organów ARiMR) podstawy do odmowy jej przyznania.

Wobec konieczności posiadania przez skarżącą nowego planu działalności rolnośrodowiskowej na dzień [...] marca 2007 r. oraz tego, iż wniosek złożony w niniejszej sprawie dotyczy kolejnego roku realizacji zobowiązania, wyjaśnienia wymaga z jakich powodów i na jakich zasadach zostały przyznane płatności za rok 2007 i 2008. Okoliczności te pozostały poza zainteresowaniem organów w niniejszym postępowaniu, a przyznanie płatności za lata 2007 – 2008 ma wpływ na ocenę ich przyznania za 2009 rok.

Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że postępowanie poprzedzające wydanie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji zostało przeprowadzone z naruszeniem art. 77 § 1 k.p.a., 80 k.p.a. i art. 16 § 1 k.p.a., co doprowadziło do wadliwej lub co najmniej przedwczesnej odmowy przyznania płatności, z naruszeniem przepisów: § 2 ust. 1 pkt 2, § 5 ust. 5 i § 17 ust. 1 rozporządzenia z 2004 r.

Z tych względów Sąd, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 "a" i "c" w związku z art. 135 p.p.s.a., orzekł o uchyleniu zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji. O wstrzymaniu wykonania decyzji Sąd orzekł na podstawie art. 152 p.p.s.a., zaś o kosztach postępowania na podstawie art. 200, art. 205 i 209 p.p.s.a. Wskazana w punkcie 3 wyroku kwota obejmuje [...] zł uiszczonego wpisu sądowego oraz 17 zł opłaty od pełnomocnictwa.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy obowiązane będą uzupełnić materiał dowodowy w sprawie o dokumentację dotyczącą postępowań za lata 2007-2008 oraz wyjaśnić okoliczności, o których mowa wyżej oraz wynikające

z wytycznych zawartych w uzasadnieniu wyroku NSA z dnia 3 grudnia 2013 r. Dopiero dokładnie zgromadzony materiał dowodowy pozwoli na prawidłowe ustalenie stanu faktycznego i prawidłową ocenę wniosku skarżącej o płatności, będące przedmiotem niniejszego postępowania.

Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi, podnieść należy, iż wbrew twierdzeniom skarżącej organy, dokonując oceny wniosku o płatności na podstawie niepełnego materiału dowodowego, w tym bez uwzględnienia wydanych decyzji przyznających płatności za lata 2007 i 2008, co doprowadziło do wadliwych lub co najmniej przedwczesnych wniosków i ustaleń, nie dopuściły się rażącego naruszenia prawa. Uchybienia te stanowią o stwierdzeniu naruszenia prawa, ale w ocenie Sądu naruszenie to nie nosi cech wskazywanych przez skarżącą. Brak też jest podstaw do uznania, iż decyzja została wydana bez podstawy prawnej. Nie ulega bowiem wątpliwości, iż wskutek nowelizacji rozporządzenia z 2004 r., która miała miejsce z dniem 15 marca 2007 r., skarżąca wobec zwiększenia powierzchni, na której był realizowany program rolnośrodowiskowy, rozpoczęła realizację nowego zobowiązania od dnia [...] marca 2007 r. Z treści § 5 ust. 5 rozporządzenia, o którym mowa wprost wynika, iż w takiej sytuacji konieczne jest opracowanie nowego planu działalności rolnośrodowiskowej. W tych okolicznościach brak jest podstaw do twierdzenia, iż organy bez podstawy prawnej uznały za istotne dla rozstrzygnięcia posiadanie przez skarżącą nowego planu działalność rolnośrodowiskowej.