Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1427/08
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2009-04-15 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
Hasła tematyczne: Grunty warszawskie
Skarżony organ: Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 7 ust. 2
journal: Dz.U. 1945 nr 50 poz 279
law: Dekret z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy.
article: art. 54 ust. 1
journal: Dz.U. 1958 nr 17 poz 70
law: Ustawa z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości.
article: art. 133 §. 1, art. 141 § 4, art. 153
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 156 § 1 pkt. 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 2
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Rajewska (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Janina Antosiewicz Sędzia del. WSA Monika Nowicka Protokolant Magdalena Cieślak po rozpoznaniu w dniu 15 kwietnia 2009r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Infrastruktury od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 sierpnia 2008 r. sygn. akt I SA/Wa 263/08 w sprawie ze skargi L. K. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] grudnia 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; 2. odstępuje od zasądzenia od L. K. na rzecz Ministra Infrastruktury zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 5 sierpnia 2008 r., sygn. akt I SA/Wa 263/08, po rozpoznaniu skargi L. K., uchylił decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] grudnia 2007 r., nr [...] i decyzję Ministra Budownictwa z dnia [...] sierpnia 2007 r., nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności orzeczenia dotyczącego nieruchomości warszawskiej.

Wyrok zapadł w następujących okolicznościach sprawy.

Nieruchomość położona przy ul. B. [...] w W. (nr hip. [...]), stanowiąca własność J. i N. małżonków B., objęta została działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279 - dalej powoływany jako dekret z 1945 r.). Po rozpatrzeniu wniosku dotychczasowych właścicieli z dnia 4 lutego 1949r. Prezydium Rady Narodowej m.st. Warszawy orzeczeniem z dnia [...] kwietnia 1970 r. nr [...] odmówiło im ustanowienia użytkowania wieczystego przedmiotowego gruntu. W uzasadnieniu wskazało, iż zgodnie z art. 8 dekretu z dnia 26 października 1945 r. wszystkie budynki i fragmenty murów znajdujące się na przedmiotowym gruncie przeszły na własność Skarbu Państwa. Ponadto na podstawie planu zagospodarowania przestrzennego teren przedmiotowej nieruchomości został przeznaczony pod budownictwo mieszkaniowe spółdzielcze wielokondygnacyjne, zgodnie z lokalizacją nr [...] z dnia [...] stycznia 1970 r. wydaną dla Spółdzielni "P.".

Minister Gospodarki Komunalnej decyzją z dnia [...] czerwca 1970 r. nr [...] utrzymał w mocy orzeczenie organu i instancji, podzielając wyrażone w nim stanowisko, iż omawiany grunt zabudowany domem mieszkalnym nie może być oddany w użytkowanie wieczyste, gdyż zgodnie ze wskazaną lokalizacją przeznaczony jest pod spółdzielcze budownictwo mieszkaniowe.

L. K., spadkobierczyni byłych właścicieli nieruchomości, wnioskiem z dnia 29 czerwca 1992 r. domagała się stwierdzenia nieważności powyższej decyzji jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa.

Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast nie uwzględnił tego żądania i decyzją z dnia [...] września 1999 r. nr [...] odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia [...] czerwca

Sygn. akt I OSK 1427/08

1970 r., uznając, iż decyzja ta nie naruszała ówcześnie obowiązujących przepisów prawa. Zgodnie z aktualnym wówczas planem ogólnym Warszawy, zatwierdzonym uchwałą nr 4/25 Prezydium Rady Narodowej m. st. Warszawy z dnia 10 lipca 1969r., przedmiotowa nieruchomość znajdowała się na obszarze przeznaczonym na tereny mieszkalnictwa rodzinnego brutto z przewagą zabudowy o wysokiej intensywności. Biuro Planowania Rozwoju Warszawy w piśmie z dnia 14 czerwca 1999 r. wskazało, iż powyższy zapis interpretuje się jako "teren zabudowy mieszkaniowej (jedno i wielorodzinnej) z dominacją wielorodzinnej, z urządzeniami usług podstawowych (codziennego korzystania) dla mieszkańców". Ponadto w tym czasie obowiązywała także ustawa z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1961 r. Nr 18. poz. 94). Jej art. 54 ust. 1 stanowił, iż poprzedniemu właścicielowi niezależnie od przyczyn wymienionych w art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. można odmówić prawa użytkowania wieczystego gruntu także ze względu na treść art. 3 ustawy dnia 12 marca 1958 r., który dopuszczał możliwość wywłaszczenia nieruchomości, jeżeli była niezbędna między innymi na cele użyteczności publicznej, a na terenie miasta, gdy była niezbędna dla planowanej realizacji na jej terenie budownictwa ogólnomiejskiego i zorganizowanego budownictwa mieszkaniowego. Decyzją Prezydium Rady Narodowej m.st. Warszawy z dnia [...] października 1970 r. na działce ew. nr [...] ustanowiono na rzecz Spółdzielni Budowlano - Mieszkaniowej "P." użytkowanie wieczyste, co potwierdza realizację na przedmiotowym gruncie założeń powoływanego planu zagospodarowania przestrzennego.

Minister Budownictwa decyzją z dnia [...] sierpnia 2006 r., nr [...], w związku z wnioskiem L. K. z dnia 30 sierpnia 2005 r,, odmówił, na podstawie art. 154 § 1 kpa, zmiany decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] września 1999 r. w części dotyczącej działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...], a następnie własne rozstrzygnięcie utrzymał w mocy decyzją z dnia [...] stycznia 2007 r., nr [...].

L. K. kolejnym wnioskiem z dnia 5 lutego 2007 r. wniosła o stwierdzenie - na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 kpa - nieważności decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] września 1999 r. Minister Budownictwa decyzją z dnia [...] sierpnia 2007 r. nr [...] odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] września 1999 r. Organ wskazał, że, jego decyzja podjęta jest w

Sygn. akt I OSK 1427/08

postępowaniu nadzorczym. W toku takiego postępowania niezbędne było rozważenie, czy Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast dokonał oceny orzeczenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia [...] czerwca 1970 r. na podstawie stanu prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Należało mieć zatem na uwadze, iż decyzje w przedmiocie odmowy ustanowienia użytkowania wieczystego omawianego gruntu zostały wydane już po wejściu w życie z dniem 5 kwietnia 1958 r. ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, która rozszerzyła zakres przesłanek do odmowy przyznania prawa użytkowania wieczystego nieruchomości warszawskich. Bezzasadne są więc twierdzenia wnioskodawczyni o braku podstaw do zastosowania w niniejszej sprawie wskazanej ustawy. Oznacza to, że można było odmówić prawa do gruntu z przyczyn określonych w art. 7 ust. 2 dekretu z 1945 r. w związku z art. 54 ust. 1 i art. 3 ustawy z dnia 12 marca 1958r. Przepis art.3 ustawy z 12 marca 1958r dopuszczał możliwość wywłaszczenia nieruchomości, jeżeli była niezbędna na cele użyteczności publicznej, na cele obrony Państwa, albo dla wykonania zadań określonych w zatwierdzonych planach gospodarczych, a na terenie miasta, gdy była niezbędna dla planowanej realizacji na ich terenie budownictwa ogólnomiejskiego i zorganizowanego budownictwa mieszkaniowego. Cala omawiana nieruchomość objęta była decyzją o lokalizacji szczegółowej dla SBM "P." z dnia [...] stycznia 1979 r. nr [...]. Na podstawie planu i decyzji lokalizacyjnej nieruchomość została przeznaczona pod zorganizowane budownictwo mieszkaniowe, którego nie mógł realizować dotychczasowy właściciel. Zgodnie z art. 15 ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 7, poz. 46) inwestor prywatny mógł bowiem dokonać inwestycji budowlanych wyłącznie dla zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych własnych i najbliższej rodziny oraz własnych potrzeb gospodarczych, dla wykonywania zawodu lub działalności usługowej. W skład omawianej nieruchomości warszawskiej wchodzi część działki ewidencyjnej nr [...] (aktualnie [...]) oraz część działki ewidencyjnej [...] będących własnością Miasta Stołecznego Warszawy. Tylko na części przedmiotowej nieruchomości, tj na działce, nr [...] - zostało ustanowione na rzecz Spółdzielni Budowlano-Mieszkaniowej "P." użytkowanie wieczyste (akt notarialny z 26 stycznia 1970 r.) Okoliczność, że część przedmiotowej nieruchomości nie została przekazana Spółdzielni "P.", nie ma jednak w sprawie znaczenia, gdyż cała nieruchomość była objęta decyzją lokalizacyjną. Dodać należy, w budynku znajdującym się na działce ewidencyjnej nr [...] wprowadzono zakaz

Sygn. akt I OSK 1427/08

meldowania, lokatorzy podlegali wykwaterowaniu w I kwartale 1976 r., a następnie budynek ten miał ulec rozbiórce, co jednak dotychczas nie nastąpiło. W świetle powyższych ustaleń, zdaniem Ministra Budownictwa należy przyjąć, że decyzja Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia [...] czerwca 1970 r. nie narusza przepisu art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. w sposób rażący, który mógłby skutkować stwierdzeniem jej nieważności. Przeprowadzone postępowanie nadzorcze nie wykazało również, aby rażąco naruszała prawo decyzja Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] września 1999r.

Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] grudnia 2007 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję Ministra Budownictwa z dnia [...] sierpnia 2007 r, w pełni podzielając stanowisko zawarte w tym rozstrzygnięciu. Podkreślił przy tym, że cała nieruchomość była objęta decyzją lokalizacyjną z dnia [...] stycznia 1970r nr [...], co wynika jednoznacznie z załącznika graficznego do tej lokalizacji. Graficzny załącznik (mapa) stanowi integralną część wskazanej decyzji o lokalizacji szczegółowej, w której stwierdzono, że lokalizacją objęto teren położony przy ul. B., W. i K., a więc także przy ul. B. [...]. W tej sytuacji nie ma znaczenia, że tylko część nieruchomości została oddana w użytkowanie Spółdzielni "P.", ponieważ cała nieruchomość objęta była decyzją lokalizacyjną. Dla oceny czy odmowa przyznania prawa własności czasowej rażąco narusza prawo, istotne jest bowiem to, że przeznaczenie nieruchomości w planie zagospodarowania przestrzennego, w świetle decyzji lokalizacyjnej i przepisu art. 15 Prawa budowlanego, uniemożliwiało dotychczasowym właścicielom korzystanie z tej nieruchomości. Kwestia ta podlegała przy tym rozstrzygnięciu na tle całości obowiązujących wówczas przepisów prawa, a więc także ustawy z dnia 12 marca 1958r o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości. Minister Infrastruktury zaakcentował również, iż przedmiotem postępowania, na obecnym etapie, jest ocena legalności decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] września 1999 r. oceniająca legalność decyzji Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia [...] czerwca 1970 r. utrzymującej w mocy decyzję Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawie z dnia [...] kwietnia 1970 r., a nie ustalenie wszystkich zdarzeń prawnych dotyczących działek ewidencyjnych wchodzących obecnie w skład przedmiotowej nieruchomości.

Decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] grudnia 2007r L. K. zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając

Sygn. akt I OSK 1427/08

naruszenie art. 7, art.77 § 1,art. 107 § 3, art. 138 § 2 kpa oraz naruszenie art. 1 i art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. Skarżąca podniosła m.in., że z powołanej przez Ministra Infrastruktury lokalizacji nr [...] z dnia [...] stycznia 1970 r. dla Spółdzielni "P." wynika, że nieruchomość została przeznaczona jako teren zabudowy mieszkaniowej jedno i wielorodzinnej, a nie jak stwierdził Minister - jedno i wielokondygnacyjnej. Ponadto całkowicie niezrozumiałe i pozbawione podstawy prawnej jest utrzymanie w mocy decyzji, która pozbawia dotychczasowego właściciela prawa do realizacji budownictwa mieszkaniowego, które byłoby zgodne z ustaleniami planu, co stanowi naruszenie art. 138 § 2 kpa.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie.

Powołanym na wstępie wyrokiem z dnia 5 sierpnia 2008 r., sygn. akt I SA/Wa 263/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (DZ. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. - dalej powoływana jako P.p.s.a.), uchylił decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] grudnia 2007 r. utrzymującą w mocy decyzję Ministra Budownictwa z dnia [...] sierpnia 2007 r. odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] września 1999 r. o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia [...] czerwca 1970 r.

W motywach wyroku wskazał, że stwierdzenie nieważności jest instytucją procesową stwarzającą prawną możliwość wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji (z reguły ostatecznej) i ustalenie, czy została ona wydana z wadami wyliczonymi w art. 156 § 1 kpa. W postępowaniu prowadzonym w trybie art. 156 § 1 pkt 2 kpa - którego przedmiotem jest wniosek strony o stwierdzenie nieważności decyzji odmawiającej byłym właścicielom przyznania "prawa własności czasowej " do gruntu nieruchomości warszawskiej, rozpatrzony na podstawie przepisów dekretu z dnia 26 października 1945 r. - niezbędna jest ocena rodzaju naruszenia ściśle określonych zasad warunkujących przyznanie tego prawa oraz podstawy prawnej wydanej decyzji, w świetle dających się obiektywnie ujawnić istotnych okoliczności sprawy i z punktu widzenia kwalifikowanych podstaw przewidzianych dla tego rodzaju postępowania nadzwyczajnego.

Przy ustaleniu wystąpienia przesłanek z art. 156 § 1 pkt.2 kpa organ winien badać treść decyzji oraz zachowanie przepisów procedury administracyjnej przy jej

Sygn. akt I OSK 1427/08

wydawaniu, a także ustalić czy weryfikowane rozstrzygnięcie nie narusza przepisów prawa materialnego, stanowiącego podstawę jej wydania.

Zdaniem Sądu istniały podstawy do uchylenia obu decyzji odmawiających stwierdzenia nieważności decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] września 1999 r. odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia [...] czerwca 1970 r. z uwagi na nieprawidłowości w ocenie spełnienia przesłanek warunkujących ustanowienie prawa własności czasowej.

W rozpoznawanej sprawie bezspornym jest, iż J. i N. B. (byli właściciele nieruchomości położnej w W. przy ul. B. [...]) w terminie ustawowym wystąpili o przyznanie im prawa własności czasowej do gruntu. Wniosek ten podlegał rozpatrzeniu na podstawie art. 7 ust. 1 i 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. Konstrukcja art. 7 ust. 2 tego dekretu zawarta w sformułowaniu "gmina uwzględni wniosek" wskazuje, że organ musi podjąć decyzję określoną przepisem prawa, jeżeli zachodzi przesłanka określona w tym przepisie, to jest zgodność korzystania z gruntu z jego przeznaczeniem w planie zagospodarowania przestrzennego.

Zdaniem Sądu I instancji organ nie rozpoznał w sposób prawidłowy wniosku małż. B., nie przeanalizował bowiem czy korzystanie z nieruchomości przy ul.B. [...] przez dotychczasowego właściciela da się pogodzić z przeznaczeniem gruntu pod budownictwo rodzinne, w tym zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. Prezydium Rady Narodowej m.st. Warszawy odmowne orzeczenie podjęło z uwagi na fakt, iż na podstawie planu zagospodarowania przestrzennego teren nieruchomości warszawskiej został przeznaczony pod budownictwo mieszkaniowe spółdzielcze wielokondygnacyjne, zgodnie z lokalizacją nr [...] z dnia [...] stycznia 1970 r. wydaną dla Spółdzielni P. Tak więc decyzja odmawiająca przyznania prawa własności czasowej nie została oparta na przesłance przewidzianej w art.7 ust.2 dekretu,

Organ nieprawidłowo uznał również, że w niniejszej sprawie ma zastosowanie art.54 ust.1 w zw. z art.3 ustawy z dnia 12 marca 1958r o zasadach i trybie wywłaszczani nieruchomości (Dz.U.z 1961r, Nr 18, poz.94), gdyż podstawą wydania decyzji z dnia [...] kwietnia 1970 r. były tylko przepisy dekretu, co wyraźnie wynika z treści tego rozstrzygnięcia.

Sygn. akt I OSK 1427/08

Sąd I instancji nie podzielił też stanowiska organu nadzoru, iż w sprawie istotne jest jedynie to, że cała nieruchomość warszawska została objęta decyzją lokalizacyjną, a nie to, że budynek wraz z przyległym gruntem znajduje się na działce nr [...] o pow.324 m2, która nie została oddana Spółdzielni Budowlano-Mieszkaniowej "P." w użytkowanie wieczyste, gdyż na rzecz tej Spółdzielni zostało prawo takie ustanowiono tylko do działki nr ewid. [...]. Tymczasem fakt ewentualnego objęcia decyzją lokalizacyjną całej dawnej działki przy ul. B. [...] oznaczonej nr hip. [...] o powierzchni 711,40 m2, nie ma znaczenia przy badaniu spełnienia przesłanki z art. 7 ust. 2 dekretu z 1945r., skoro jedynym kryterium rozpoznania wniosku dekretowego jest możliwość pogodzenia korzystania z gruntu przez dotychczasowego właściciela z przeznaczeniem gruntu według planu zabudowania.

Nadto z decyzji o lokalizacji szczegółowej z dnia [...] stycznia 1970 r, zdaniem Sądu ,nie wynika, że przedmiotowa działka była nią objęta, gdyż zakres lokalizacji został określony bardzo ogólnikowo: "teren położony przy ul. B., W. i K.", a na mapie - stanowiącej integralną część decyzji - działka ta nie jest wyodrębniona w sposób niebudzący wątpliwości.

Sąd I instancji uznał, że skoro na działce nr ew. [...] (stanowiącej część dawnej działki nr hip. [...]) nie zostało ustanowione użytkowanie wieczyste, to w tym zakresie organy orzekające w niniejszej sprawie nie mogą się też powoływać na fakt zaistnienie nieodwracalnych skutków prawnych.

Reasumując, WSA w Warszawie, wskazał, iż decyzja odmawiająca byłym właścicielom, J. i N. małżonkom B., przyznania prawa własności czasowej do całego gruntu omawianej nieruchomości warszawskiej została wydana z rażącym naruszeniem prawa - art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy. Błędny jest zatem pogląd Ministra Infrastruktury, iż decyzja Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia [...] czerwca 1970 r. odmawiająca byłym właścicielom przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości warszawskiej położonej przy ul. B. [...] oznaczonej nr hip. [...] - nie jest dotknięta żadną z wad określonych art. 156 § 1 pkt 2 kpa.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Minister Infrastruktury, reprezentowany przez radcę prawnego, zaskarżając wyrok w całości i wnosząc o

Sygn. akt I OSK 1427/08

jego uchylenie i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych.

Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1946 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. 1945 r. Nr 50 poz. 279) w zw. z art. 54 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz.U. z 1961 r. Nr 18, poz. 94) w zw. z art. 15 ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. Prawo budowlane (Dz.U. z. 1961 r. Nr 7, poz. 46) przez przyjęcie, że w niniejszej sprawie zostały spełnione przesłanki warunkujące przyznanie prawa własności czasowej.

Natomiast na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. strona skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienia mogły mieć wpływ na wynik sprawy tj.

a) art. 141 § 4 w zw. z art. 153 P.p.s.a., poprzez brak wskazań co do dalszego

postępowania organu, co może mieć wpływ na nieprawidłowe rozstrzygnięcie

organu w sprawie,

b) art. 133 § 1 P.p.s.a., poprzez podjęcie zaskarżonego rozstrzygnięcia z.

pominięciem całokształtu okoliczności sprawy uwzględnionych w uzasadnieniu

decyzji organu oraz przez przyjęcie, że organ nie analizował przesłanek odmowy

przyznania prawa własności czasowej,

c) art. 134 § 1 w zw. z art. 135 P.p.s.a. poprzez nierozpoznanie istoty sprawy oraz

poprzez wyjście poza granice rozpoznawanej sprawy zakreślone podstawą

prawną wyroku,

d) art, 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. poprzez przyjęcie, że organ naruszył prawo

materialne, co miało wpływ na wynik sprawy.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor podniósł, iż w niniejszej sprawie bezspornym jest, iż przedmiotowa nieruchomość warszawska w dniu wydania decyzji Ministra Gospodarki Komunalnej, tj. [...] czerwca 1970 r., oraz w dniu podjęcia orzeczenia Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawie, tj. [...] kwietnia 1970 r., objęta była Planem Ogólnym Warszawy zatwierdzonym uchwałą nr 4/25 Prezydium Rady i Narodowej m.st. Warszawy z dnia 10 lipca 1969 r. Plan ten przewidywał przeznaczenie omawianej nieruchomości na tereny mieszkalnictwa rodzinnego brutto z przewagą zabudowy o wysokiej intensywności. Wprawdzie w uzasadnieniu decyzji Prezydium, oprócz planu zagospodarowania przestrzennego powołano również

Sygn. akt I OSK 1427/08

lokalizację nr [...] z dnia [...] stycznia 1970 r. zgodnie, z którą przedmiotowa nieruchomość została przeznaczona pod budownictwo mieszkaniowe-spółdzielcze wielokondygnacyjne, jednak powyższe nie mogło mieć wpływu na treść rozstrzygnięcia, bowiem przeznaczenie nieruchomości wg planu zagospodarowania i lokalizacji było tożsame. A zatem ta lokalizacja nie wywarła żadnego wpływu na ustalenia organów rozpoznających wniosek dekretowy w zakresie przeznaczenia nieruchomości, a co za tym idzie nie stanowiła przyczyny odmowy uwzględnienia tego żądania.

W uchylonych decyzjach z dnia [...] sierpnia 2007 r. oraz z dnia [...] grudnia 2007 r. odpowiednio Minister Budownictwa i Minister Infrastruktury wskazali przyczyny, dla których uznali, że niemożliwym było pogodzenie korzystania z tejże nieruchomości przez dotychczasowych właścicieli z jej przeznaczeniem w planie zagospodarowania przestrzennego. W szczególności wskazali, że na przeszkodzie temu stał przepis art. 15 ustawy z dnia 31.01.1961 r. Prawo budowlane (Dz.U. Nr 7, poz. 46), który ograniczał inwestorów prywatnych w wykonywaniu inwestycji budowlanych, jednakże co do tego poglądu Sąd w ogóle się nie ustosunkował.

Nie można też podzielić poglądu Sądu, iż organ nieprawidłowo powołał się na przepisy art. 54 ust. 1 w zw. art. 3 ustawy z dnia 12.03.1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz.U. Z 1961 r. Nr 18, poz. 94), gdyż obowiązkiem organu administracyjnego jest uwzględnienie stanu faktycznego sprawy oraz stanu prawnego obowiązującego w czasie wydawania decyzji, a zatem nie można uznać za błędne powoływanie się w decyzjach Ministra Infrastruktury i Ministra Budownictwa na przepisy w/w ustawy. Ustawa ta obowiązywała w dniu wydania zarówno orzeczenia z dnia [...] kwietnia 1970r jak I na dzień wydania decyzji z dnia [...] czerwca 1970r. Przepisy tej ustawy nie zostały powołane w decyzji z dnia [...] kwietnia 1970r, ale fakt ten nie oznacza, że nie stanowiły podstawy wskazanego rozstrzygnięcia. Pominięcie ich w podstawie orzeczenia dekretowego, tj. wskazanie niepełnej podstawy prawnej, należałoby zakwalifikować jedynie jako naruszenie prawa, które nie miało charakteru rażącego naruszenia prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt.2 kpa.

W ocenie kasatora, Sąd I instancji naruszył art. również art.141 § 4 P.p.s.a. bowiem ograniczył się jedynie do stwierdzenia w uzasadnieniu wyroku, że "organ nie rozpoznał w sposób prawidłowy wniosku, nie przeanalizował czy korzystanie z nieruchomości (...) przez dotychczasowego właściciela da się pogodzić z

Sygn. akt I OSK 1427/08

przeznaczeniem gruntu pod mieszkalnictwo rodzinne". Tymczasem organ zbadał te okoliczności, Sąd nie dokonał zaś merytorycznej oceny tej analizy i nie wskazał na czym oprócz argumentacji zawartej w uzasadnieniach decyzji miałaby polegać wspomniana analiza. Naruszenie art.141 § 4 uniemożliwia Ministrowi Infrastruktury zastosowanie się do przepisu art.153 P.p.s.a.

W uzasadnieniu wyroku wskazał, że organ nie może powoływać się na nieodwracalne skutki prawne. Tymczasem organy nie wywodziły by decyzja odmawiająca stwierdzenia nieważności wywołała takie skutki. Przedstawiły aktualny stan prawny nieruchomości, ale wyłącznie w celu ustalenia kręgu podmiotów, którym przysługuje przymiot strony.

Kasator zarzucił nadto, iż Sąd I instancji nie rozpoznał istoty sprawy, jaką była ocena decyzji Ministra infrastruktury z dnia [...] grudnia 2007 r., nr, [...], utrzymująca w mocy decyzję Ministra Budownictwa z dnia [...] sierpnia 2007 r., nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Prezesa Urzędu mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] września 1999r. Sąd na wstępie podał, że przedmiotem jego kontroli są decyzje nadzorcze, ale faktycznie oceniał nie te decyzje lecz wyłącznie decyzję Ministra Gospodarki Komunalnej. A zatem rozpoznał sprawę, która wykraczała poza granice postępowania. Jeżeli Sąd uznał, że w niniejszym postępowaniu należy skontrolować także decyzję Ministerstwa Gospodarki Komunalnej, to powinien powołać art.135 P.p.s.a.. Tego zaś nie uczynił., a twierdząc, że kontroluje decyzję Ministra Infrastruktury, dokonał wyłącznie kontroli decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej.

Sąd naruszył tez art.145 § 1 pkt 1 lit.a ustawy, bowiem świetle stanu prawnego i faktycznego sprawy brak było podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji i utrzymanej nią w mocy decyzji z [...] sierpnia 2007r.

Odpowiedź na skargę kasacyjną wniosła L. K., domagając się jej oddalenia. Podniosła m.in., iż organ nie chce zauważyć, iż w dacie [...] kwietnia 1970 r. obowiązywał Plan Ogólny Warszawy zatwierdzony uchwałą nr 4/25 Prezydium Rady Narodowej z dnia 10 lipca 1969 r. zgodnie, z którym przedmiotowa nieruchomość znajduje się w obszarze o symbolu MB-16/MW, tj. przeznaczonym na tereny mieszkalnictwa rodzinnego brutto z przewagą zabudowy o wysokiej intensywności, interpretując go jako teren zabudowy mieszkaniowej (jedno - i wielorodzinnej) z dominacją wielorodzinnej, z urządzeniami usług podstawowych (codziennego korzystania) dla mieszkańców. Zadaniem L. K.,

Sygn. akt I OSK 1427/08

powoływanie się w uzasadnieniu decyzji przez Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast, że odmowa ustanowienia żądanego prawa nastąpiła z uwagi na fakt, iż na podstawie planu zagospodarowania przestrzennego teren ten przeznaczony został pod budownictwo mieszkaniowe-spółdzielcze, wielokondygnacyjne zgodnie z wydaną lokalizacją nr [...] z dnia [...] stycznia 1970 r. dla Spółdzielni "P." - jest nieprawdą. Takie ustalenie pozostaje w oczywistej sprzeczności zarówno z art. 1 jak i art. 7 ust. 2 dekretu, albowiem skoro tylko część przedmiotowej nieruchomości została przekazana Spółdzielni Budowlano-Mieszkaniowej "P." na cele określone w art. 1 dekretu, to pozostała część nieruchomości powinna zostać przyznana skarżącej, ponieważ korzystanie z tego gruntu da się pogodzić z jego przeznaczeniem według planu zabudowania, gdyż na działce nr [...] znajdował się z chwilą wejścia w życie dekretu i znajduje się nadal wielorodzinny budynek, który spełnia cele określone w lokalizacji.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Zarzutom skargi kasacyjnej w zasadniczej części nie można odmówić zasadności. W pierwszej kolejności rozpatrzenia wymaga zarzut naruszenia art.141 § 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Zgodnie z tym przepisem motywy wyroku powinny zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. W przypadku wyroku uwzględniającego skargę, gdy sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno zawierać wskazania co dalszego postępowania.

Powołany przepis, normując treść uzasadnienia wyroku, stanowi na gruncie Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wynikającą z art.2 Konstytucji RP zasadę budowania zaufania do organów państwa. W postępowaniu sądowym reguła ta odnosi się zarówno do skarżących jak i organów administracji publicznej. Pisemne motywy wyroku muszą zawierać wszystkie ustawowe elementy. Tylko uzasadnienie spełniające te warunki stanowi gwarancje, że sąd dołożył należytej staranności przy rozpoznaniu sprawy, z drugiej zaś strony umożliwia sądowi odwoławczemu dokonanie właściwej kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia.

Szczególne miejsce w uzasadnieniu wyroku zajmuje wskazanie podstawy prawnej rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienie. Uzasadnienie musi więc przedstawiać sposób rozumowania sądu oraz umożliwiać stronom zrozumienie racji, jakimi

Sygn. akt I OSK 1427/08

kierował się sąd. Oznacza to, że pisemne motywy wyroku muszą być sporządzone tak, aby jednoznacznie wynikało z nich, dlaczego sąd uznał zaskarżone orzeczenie za zgodne lub niezgodne z prawem.

Niezbędnym elementem uzasadnienia wyroku uwzględniającego skargę są ponadto wskazania co do dalszego postępowania. Wskazania te powinny być konkretne i jednoznacznie określone, tak, aby w ponowionym na skutek wyroku postępowaniu umożliwić organowi administracji usunięcie wszystkich uchybień prawa, z powodu których Sąd wzruszył zaskarżony akt oraz- w następstwie tego -doprowadzenie w sprawie do pełnej i niewątpliwej zgodności z prawem. Wymogów tych nie spełnia uzasadnienie wyroku, z którego wskazań co do dalszego postępowania można się tylko domyślać. Tego rodzaju i w tym zakresie wadliwe uzasadnienie skutkować może uzasadnioną niepewnością organu i strony w zakresie dalszych- mających mieć po wyroku- czynności postępowania administracyjnego, dla których sąd uchylił dotychczas obowiązującą decyzję. Zauważyć również należy, że zgodnie z art.153 P.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądowym wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność była przedmiotem zaskarżenia. Przywołane unormowanie może być zrealizowane i wykorzystane w dalszym - po wyroku- postępowaniu w sprawie, tylko wówczas, gdy zalecenia w zakresie dalszego postępowania są sformułowane i przekazane przez sąd w sposób niewątpliwy oraz niewymagający i niedopuszczający domysłów czy też interpretacji. Uzasadnienie wyroku, które w omawianym przypadku nie przedstawia niezbędnych i jednoznacznych wskazań co do dalszego postępowania organu administracji, narusza w sposób oczywisty art.141 § 4 P.p.s.a. Uchybienie to nie może być przy tym sanowane w postępowaniu kasacyjnym. Naczelny Sąd administracyjny sprawuje bowiem wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zaskarżonych doń orzeczeń, nie działa natomiast za sąd pierwszej instancji.

Uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie spełnia wskazanych wymogów. WSA w Warszawie, uchylając wydane w postępowaniu administracyjnym decyzje nie sformułował i nie przedstawił niezbędnych wskazań w przedmiocie dalszego postępowania. Trafnie też kasator zarzucił Sądowi I instancji ogólnikowość stanowiska w kwestii legalności kontrolowanych przezeń decyzji. Akty te zostały uchylone na podstawie art.145 § 1 pkt.1 lit. a P.p.s.a. Mimo przyjęcia takiej podstawy w zaskarżonym wyroku nie wskazano żadnego przepisu prawa materialnego, którym

Sygn. akt I OSK 1427/08

miały uchybić organy nadzoru. Nie sposób zatem ustalić, czy WSA w Warszawie oparł swe rozstrzygnięcie na prawidłowej przesłance, gdyż nie wiadomo, jakie dokładnie przepisy uznał za naruszone kontrolowanym orzeczeniem administracyjnym.

Ponadto w pisemnych motywach wyroku Sąd I instancji swe wywody ograniczył w istocie tylko do decyzji podjętych w trybie zwykłym. Natomiast odnośnie decyzji Ministra Infrastruktury poprzestał jedynie na stwierdzeniu, że nie podziela poglądu Ministra Infrastruktury, iż decyzja Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z dnia [...] czerwca 1970r odmawiająca byłym właścicielom przyznania "prawa własności czasowej" do gruntu nie jest dotknięta żadną z wad określonych w art.156 § 1 pkt.2 kpa. Zauważyć w związku z tym należy, iż w sprawie omawianej nieruchomości zostały podjęte decyzje o odmowie ustanowienia użytkowania wieczystego a nie - jak to przyjął Sąd I instancji - odmowie ustanowienia własności czasowej. Przede wszystkim jednak podkreślenia wymaga fakt, iż decyzja Ministra Infrastruktury i utrzymana nią w mocy decyzja Ministra Budownictwa nie dotyczyły bezpośrednio stwierdzenia nieważności decyzji podjętych w trybie zwykłym. Te ostatnie decyzje były bowiem przedmiotem postępowania nadzorczego prowadzonego przez Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast. Odmowy stwierdzenia nieważności orzeczenia Ministra Gospodarki Komunalnej dotyczyła zatem decyzja Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] września 1999r. Natomiast Minister Budownictwa decyzją z dnia [...] sierpnia 2007r, utrzymaną w mocy decyzją Ministra Infrastruktury z dnia [...] grudnia 2007r, odmówił stwierdzenia nieważności wskazanej decyzji nadzorczej Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast a nie kończącego postępowanie w trybie zwykłym orzeczenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia [...] czerwca 1970r. Do tych istotnych w sprawie okoliczności Sąd I instancji w ogóle się nie ustosunkował i w tym kontekście w ogóle nie wyjaśnił podstaw swego rozstrzygnięcia. Z powyższych względów podniesiony w skardze kasacyjnej wytyk złamania przez Sąd I instancji art.141 § 4 P.p.s.a. jest w pełni usprawiedliwiony. Uchybienie to w okolicznościach niniejszej sprawy może mieć przy tym istotny wpływ na przebieg i wynik dalszego postępowania.

W skardze kasacyjnej trafnie również zarzucono Sądowi I instancji naruszenie prawa materialnego. W zaskarżonym wyroku błędnie bowiem przyjęto, że w niniejszej sprawie zastosowanie miała wyłącznie regulacja zawarta w art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na

Sygn. akt I OSK 1427/08

obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279) a nie także w art. 54 ust.1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1961 r. Nr 18. poz. 94).

Przypomnieć w związku z tym należy, że stwierdzenie nieważności jest instytucją umożliwiającą wycofanie z obrotu prawnego decyzji administracyjnych (określonych postanowień) dotkniętych najcięższymi wadami materialnoprawnymi. W orzecznictwie sądowym powszechnie przyjmuje się, że o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt.2 kpa decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje kwestionowana decyzja. Oczywistość naruszenia polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszająca prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności-skutki gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa.

Organ administracji publicznej, prowadząc postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności, wbrew odmiennym zapatrywaniom Sądu I instancji, nie może zatem ograniczyć się do analizy przepisów powołanych w podstawie prawnej kontrolowanej decyzji. Dla oceny, czy zachodzą przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa rozstrzygające znaczenie ma bowiem stan prawa w dniu wydania tego rozstrzygnięcia. Zatem, aby ocenić, czy decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa - w rozumieniu art. 156 § 1 pkt.2 in fine kpa- nie można pominąć przepisów wprawdzie niepowołanych w podstawie prawnej kontrolowanej decyzji, ale obowiązujących w dacie podjęcia tego rozstrzygnięcia. Oczywiście powołanie niewłaściwej podstawy prawnej, powoduje, ze wydana decyzja jest wadliwa. Nie jest to jednak tego rodzaju ułomność, która umożliwia stwierdzenie jej nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt.2 kpa.

W rozpoznawanej sprawie niesporne jest, że decyzja Prezydium Rady Narodowej m.st. Warszawy z dnia [...] kwietnia 1970r i decyzja Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia [...] czerwca 1970r zostały wydane już po wejściu w życie

Sygn. akt I OSK 1427/08

obowiązującej od dnia 5 kwietnia 1958 r. ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Ustawa ta wprowadziła istotne zmiany w uprawnieniach byłych właścicieli nieruchomości warszawskich, rozszerzając miedzy innymi zakres podstaw do odmowy przyznania prawa do gruntu. Zgodnie z jej art.54 ust.1 odmowa taka - niezależnie od przyczyn wymienionych w art. 7 ust. 2 dekretu z 1845r- mogła nastąpić także wtedy, gdy zgodnie z art. 3 ustawy grunt mógł być wywłaszczony. W tej sytuacji dla oceny legalności zaskarżonej decyzji Ministra Infrastruktury i utrzymanej niż w mocy decyzji Ministra Budownictwa o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast odmawiającej stwierdzenia nieważności powołanego orzeczenia Ministra Gospodarki Komunalnej niezbędne zatem było rozważenie czy odmowa przyznania byłym właścicielom omawianej nieruchomości prawa użytkowania wieczystego gruntu rażąco naruszała także powołane przepisy prawa. W tym zakresie Sąd I instancji uchylił się od dokonania oceny, błędnie przyjmując, iż normy te w ogóle nie miały w sprawie zastosowania. Także i z tych przyczyn zachodziły podstawy do uwzględnienia skargi kasacyjnej.

Nieskuteczny jest natomiast zarzut naruszenia art.133 § 1 P.p.s.a. polegający na pominięciu w wyroku pełnej argumentacji organu zawartej w zaskarżonej decyzji. Uchybienie to jakkolwiek rzeczywiście miało miejsce, to nie mogło być zwalczane zarzutem naruszenia art.133 § 1 P.p.s.a.

Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy WSA w Warszawie powinien raz jeszcze ocenić zgodność z prawem zaskarżonej decyzji Ministra Infrastruktury oraz sporządzić pisemne motywy swego rozstrzygnięcia zgodnie z wymogami określonymi w art.141 § 4 P.p.s.a.

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 185 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Sąd odstąpił ponadto od zasądzenia na rzecz organu od L. K. zwrotu kosztów postępowania na podstawie art. 207 § 2 P.p.s.a.

15