Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 3929/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-02-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6181 Zajęcie nieruchomości i wejście na nieruchomość, w tym pod autostradę
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 130 ust. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 2147
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Stojanowski Sędziowie: Sędzia NSA Mariola Kowalska (spr.) Sędzia NSA Jolanta Rudnicka po rozpoznaniu w dniu 18 lutego 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Zakładów [...] S.A. z siedzibą w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 22 czerwca 2018 r. sygn. akt II SA/Ke 274/18 w sprawie ze skargi Zakładów [...] S.A. z siedzibą w [...] na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2018 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania w związku z ograniczeniem sposobu korzystania z nieruchomości oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

I OSK 3929/18

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Zakładów [...] S.A. z siedzibą w [...] na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2018 r., znak: [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania w związku z ograniczeniem sposobu korzystania z nieruchomości wyrokiem z dnia 13 czerwca 2018 r. sygn.akt II SA/Ke 274/18, oddalił skargę.

Wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Decyzją z dnia [...] lutego 2018 r., znak: [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], po rozpatrzeniu odwołania Zakładów [...] S.A. w [...] ( dalej: skarżący lub skarżący kasacyjnie), utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] października 2017 r., znak: [...], o ustaleniu na rzecz H. i B. małż. N. odszkodowania w wysokości [...] zł w związku z ograniczeniem sposobu korzystania z nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], obr. [...], oznaczonej aktualnie w ewidencji gruntów jako działka nr [...]. Decyzją Geodety Miejskiego z dnia [...] czerwca 1987 r., znak: [...], utrzymaną w mocy ostateczną decyzją Dyrektora Wydziału Urzędu Wojewódzkiego w [...] z dnia [...] lipca 1987 r., znak: [...]. zezwolono na przeprowadzenie przez Zakłady [...] w [...] linii energetycznej [...] kV na ww. nieruchomości.

Po rozpoznaniu skargi, Sąd I instancji uznał ją za niezasadną. Wskazał, że materialnoprawną podstawą wydania zaskarżonej decyzji był art. 128 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2018 r. poz. 121 ze zm.), dalej "ugn", zgodnie z którym wskutek zdarzeń, o których mowa m.in. w art. 124 ust. 1 tej ustawy, przysługuje odszkodowanie odpowiadające wartości poniesionych szkód. Jeżeli zaś wskutek tych zdarzeń zmniejszy się wartość nieruchomości, odszkodowanie powiększa się o kwotę odpowiadającą temu zmniejszeniu. Stosownie do treści art. 124 ust. 1 ugn starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, może ograniczyć, w drodze decyzji, sposób korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyraża na to zgody. Ograniczenie to następuje zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Zgodnie zaś z art. 129 ust. 5 ugn starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu w przypadkach, o których mowa w art. 98 ust. 3, art. 106 ust. 1 i art. 124-126 (pkt 1); na wniosek podmiotu realizującego cel publiczny lub właściciela wywłaszczonej nieruchomości (pkt 2); gdy nastąpiło pozbawienie praw do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania, a obowiązujące przepisy przewidują jego ustalenie (pkt 3).

W rozpoznawanej sprawie ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości nastąpiło na podstawie decyzji wydanej na podstawie ustawy z dnia 29 kwietnia 1985r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. nr 22, poz. 99 ze zm.), obowiązującej do dnia wejścia w życie ww. ustawy o gospodarce nieruchomościami. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że odszkodowanie ustalane w drodze decyzji administracyjnej nie podlega przedawnieniu. W prawie administracyjnym przedawnienie roszczenia następuje bowiem tylko wówczas, gdy przepis prawa wyraźnie tak stanowi. Tymczasem ani w ustawie o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, ani w obecnie obowiązującej ustawie o gospodarce nieruchomościami takiego ogólnego przepisu nie ma. W konsekwencji, choć sama instytucja odszkodowania ma charakter cywilny i generalnie roszczenie odszkodowawcze podlega rygorom określonym w art. 117 – 125 Kodeksu cywilnego (tj. przedawnieniu), to w sytuacji, gdy jest ono ustalane w postępowaniu administracyjnym, te zasady nie obowiązują.

W dalszej części Sąd wskazał, że w dacie zgłoszenia żądania przez B.N. tj. w 2012 roku nie obowiązywała już ustawa o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, a jej funkcję pełni ustawa o gospodarce nieruchomościami. W orzecznictwie NSA ugruntowany jest pogląd, że przepis art. 129 ust. 5 ugn ma zastosowanie także do stanów faktycznych powstałych przed wejściem w życie tej ustawy, czyli do stanów faktycznych polegających na odjęciu, przejęciu lub ograniczeniu prawa własności bez ustalenia należnego odszkodowania (por. wyroki: z dnia 21 grudnia 2009 r., sygn. I OSK 111/08; z dnia 6 marca 2012 r. sygn. I OSK 397/11; z dnia 26 sierpnia 2014 r., sygn. I OSK 147/13; z dnia 16 kwietnia 2015 r., sygn. I OSK 2035/13).

W rozpoznawanej sprawie ograniczenie prawa własności nastąpiło na podstawie decyzji Geodety Miejskiego z dnia [...] czerwca 1987 r., utrzymanej w mocy decyzją Dyrektora Wydziału Urzędu Wojewódzkiego w [...] z dnia [...] lipca 1987r., w której przedsiębiorstwo państwowe Zakłady [...] w [...] uzyskało zezwolenie na przeprowadzenie linii energetycznej [...] Kv biegnącej przez nieruchomość przy ul. [...], stanowiącą własność B.N. Bezsporne jest, że nieruchomość, o której mowa w tej decyzji to obecnie działka [...], stanowiąca współwłasność B. i H. małż. N. Bezsporne jest również, że następcą prawnym przedsiębiorstwa państwowego [...] w [...], na rzecz którego wydano ww. decyzję, jest [...] S.A. w [...], na podstawie Aktu przekształcenia przedsiębiorstwa państwowego w spółkę akcyjną z dnia [...] września 1991 r. Rep. Nr [...] (k. 80 akt adm. I instancji). W art. 132 ust. 6 ugn ustawodawca określił, że obowiązek zapłaty odszkodowania za szkody powstałe wskutek zdarzeń wymienionych w art. 124, art. 124b, art. 125 i art. 126 oraz za zmniejszenie wartości nieruchomości z tego powodu, obciąża osobę lub jednostkę organizacyjną, która uzyskała zezwolenie odpowiednio na założenie lub przeprowadzenie ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń, o których mowa w art. 124 ust. 1 (...). Skoro więc na podstawie omawianej decyzji przedsiębiorstwo państwowe [...] w [...] uzyskało zezwolenie na przeprowadzenie linii energetycznej, to w świetle art. 132 ust. 6 ugn jego następca prawny, tj. [...] S.A. w [...], zobowiązana jest do zapłaty odszkodowania w związku z ograniczeniem sposobu korzystania z nieruchomości. Wobec jednoznacznego brzemienia art. 132 ust. 6 ugn bez wpływu na wynik sprawy pozostaje okoliczność, że w roku 1988 przedsiębiorstwo "[...] " przekazało Zakładowi Energetycznemu [...] Rejon Energetyczny [...] do eksploatacji zrealizowaną na podstawie ww. decyzji linię napowietrzno-kablową (k. 69 akt. adm. I instancji).

Zgodnie z art. 130 ust. 1 zd. 1 ugn wysokość odszkodowania ustala się według stanu, przeznaczenia i wartości, wywłaszczonej nieruchomości w dniu wydania decyzji o wywłaszczeniu. W przypadku gdy starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu, wysokość odszkodowania ustala się według stanu i przeznaczenia nieruchomości w dniu pozbawienia lub ograniczenia praw (...) oraz jej wartości w dniu wydania decyzji o odszkodowaniu. Ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości (ust. 2). Rzeczoznawca majątkowy sporządza na piśmie opinię o wartości nieruchomości w formie operatu szacunkowego (art. 156 ust. 1). Operat ten może być wykorzystany do celu, dla którego został sporządzony przez okres 12 miesięcy od daty jego sporządzenia, chyba że nastąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154 (art. 156 ust. 3). Operat szacunkowy może być wykorzystywany po upływie okresu, o którym mowa w ust. 3, po potwierdzeniu jego aktualności przez rzeczoznawcę majątkowego. Po potwierdzeniu aktualności operat szacunkowy może być wykorzystywany do celu, dla którego został sporządzony, w kolejnych 12 miesiącach, licząc od dnia upływu okresu, o którym mowa w ust. 3, chyba że wystąpią zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154 (art. 156 ust. 4 zd. 1 i 3).

Rzeczoznawca majątkowy dokonuje wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, stan nieruchomości, przeznaczenie w miejscowym planie oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych (art. 154 ust. 1). Sąd I instancji podkreślił, że ocena operatu szacunkowego może przebiegać w dwóch aspektach, mianowicie wartości merytorycznej z punktu widzenia wiadomości specjalnych, których ani organ ani Sąd nie posiadają, oraz z punktu widzenia jego równie istotnych cech nie związanych bezpośrednio z wiedzą fachową z zakresu wyceny nieruchomości, tj. poprawności formalnej według kryteriów prawnych formy i treści oraz kryteriów oceny dowodów, które wynikają z art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. Ocena operatu szacunkowego przez organ administracji nie jest więc możliwa w takim zakresie, w jakim miałaby dotyczyć wiadomości specjalnych. To rzeczoznawca decyduje o wyborze podejścia i metody szacowania nieruchomości. Również tylko rzeczoznawca decyduje o doborze nieruchomości, które przyjmuje do porównania. Jeśli strona ma zastrzeżenia co do rzetelności i prawidłowości wykonania przez rzeczoznawcę majątkowego operatu szacunkowego, to może przedstawić własny kontroperat lub wystąpić o ocenę operatu przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych - do czego jest uprawniona z mocy art. 157 ugn.

Sąd podkreślił, że skarżący nie podjął próby podważenia merytorycznej zawartości operatu w aspekcie wiadomości specjalnych odnośnie do szacowania wartości nieruchomości oraz określenia wartości szkód poniesionych na nieruchomości, poprzez przedłożenie własnego kontroperatu bądź poddanie operatu rzeczoznawcy ocenie organizacji zawodowej. Podniósł natomiast by jako kontroperat potraktować operat szacunkowy z dnia [...] października 2013r., sporządzony przez J.K., jako pierwszy w sprawie. Prezentował również pogląd, co do wymogu aktualizowania tego operatu, a nie zlecenia wykonania nowego operatu innemu rzeczoznawcy majątkowemu. Sąd I instancji podzielił argumenty organu wskazujące na brak możliwości aktualizowania operatu, w którym błędnie określono datę, na którą ustala się stan nieruchomości ([...].06.1987 r., zamiast [...].07.1987 r. czyli datę ostatecznej decyzji ograniczającej prawa do nieruchomości).

Ponadto, jak wskazał Sąd I instancji, w świetle znowelizowanego ustawą z dnia 20 lipca 2017 r. (Dz.U. 2017. 1509) art. 156 ust. 4 ugn wątpliwości budzi możliwość aktualizowania operatu szacunkowego, który był już raz aktualizowany i od daty jego sporządzenia upłynęły 4 lata. Zgodnie z wytycznymi Polskiej Federacji Stowarzyszeń Rzeczoznawców Majątkowych zawartymi w dokumencie pn.: "Powszechne Krajowe Zasady Wyceny (PKZW). Krajowy Standard Wyceny Podstawowy nr [...]. KSWP [...]. Operat szacunkowy", nie aktualizuje się operatu m.in. jeżeli upłynął okres ponad 2 lat od jego sporządzenia (pkt 6.3; http://pfsrm.pl/aktualnosci/item/14-standardy-do-pobrania). Obowiązek wykonywania przez rzeczoznawcę majątkowego czynności zgodnie z zasadami wynikającymi z przepisów prawa i standardami zawodowymi, ze szczególną starannością właściwą dla zawodowego charakteru tych czynności oraz zgodnie z zasadami etyki zawodowej, kierując się zasadą bezstronności w wycenie nieruchomości wynika z treści art. 175 ust. 1 ugn. Uwzględniając podniesione wyżej okoliczności, należy uznać, iż operat szacunkowy został sporządzony w zgodzie z obowiązującymi przepisami i z zasadami wynikającymi ze standardów zawodowych, co oznacza, że zarzut zawarty w pkt. II.1 petitum skargi jest nieuzasadniony.

Sąd I instancji podkreślił, że nieprzedstawienie własnego kontroperatu i niewystąpienie o ocenę operatu przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych, nie pozwala organom i Sądowi na kwestionowanie mocy dowodowej operatu sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego Ł.Ł. z punktu widzenia wiadomości specjalnych.

Sąd podkreślił, że w jego ocenie operat nie budzi zastrzeżeń. W operacie przedstawiono przeznaczenie wycenianej nieruchomości przewidziane w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego obowiązującym w latach 1985-1992 (zieleń częściowo urządzona, pełniąca jednocześnie funkcję izolacyjną) oraz w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta [...] zatwierdzonym uchwałą Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] grudnia 2004 r. nr [...] (tereny zabudowy mieszkaniowej niskiej intensywności o określonej wysokości z usługami podstawowymi istniejące/rozwojowe). Wycena została określona według stanu nieruchomości z dnia wydania decyzji utrzymującej w mocy decyzję o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości, tj. [...] lipca 1987 r. oraz jej wartości na dzień ustalenia odszkodowania. Wyceny dokonano podejściem porównawczym metodą korygowania ceny średniej, natomiast szkody określono sposobem parametrycznym. Dla potrzeb sporządzenia aktualizacji wyceny nieruchomości badaniem objęto okres od 2016 roku. Analizie poddano transakcje nieruchomościami niezabudowanymi o funkcji związanej z terenami zielonymi położonymi na terenie miasta [...]. Na podstawie analizy lokalnego rynku nieruchomości w Kielcach stwierdzono, że tereny zielone charakteryzują porównywalne cechy do nieruchomości przeznaczonych pod zabudowę. Do porównań przyjęto nieruchomości podobne do działki wycenianej pod względem położenia, stanu prawnego, przeznaczenia oraz innych cech wpływających na ich wartość. Wszystkie nieruchomości przyjęte do porównania były w dacie ich zbycia niezabudowane. Odrzucone zostały transakcje niewiarygodne, głównie o cenach zaniżonych i zawyżonych, a także o przeznaczeniu mieszanym. Do porównania nie przyjęto także nieruchomości o nieporównywalnych powierzchniach do nieruchomości wycenianej.

W wyniku dokonanej analizy rzeczoznawca majątkowy stwierdził, że istniejący obrót nieruchomościami podobnymi do szacowanej nieruchomości kształtuje się na poziomie jednostkowych cen od [...] do [...] zł/m2. Następnie dokonał analizy trendu czasowego nieruchomości o funkcji związanej z zielenią stosując regresję dwuwymiarową. Określając przedział cen transakcyjnych przyporządkował im odpowiedni zakres poprawek. Ustalenie cech charakterystycznych (atrybutów) nastąpiło na podstawie analizy lokalnego rynku nieruchomości poprzez określenie cech charakterystycznych nieruchomości oraz dokonanie oceny ich wpływu na wartość, a następnie przypisując tym cechom odpowiednią wagę Rzeczoznawca majątkowy scharakteryzował infrastrukturę będącą podstawą ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości oraz obliczył jej powierzchnię. Zmniejszenie wartości z uwagi na brak danych rynkowych określone zostało współczynnikami zmniejszającymi wartość rynkową.

Potwierdzając aktualność omawianego operatu szacunkowej rzeczoznawca majątkowy wyjaśnił, że dla przedmiotowej nieruchomości nie nastąpiły żadne zmiany uwarunkowań prawnych, ani też inne czynniki mające wpływać na wartość nieruchomości, w szczególność cel wyceny, rodzaj i położenie, przeznaczenie w dokumentach planistycznych, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, stan jej zagospodarowania. Rzeczoznawca zawarł zestawienie cen transakcyjnych nieruchomości podobnych w okresie od analizy cen transakcyjnych na potrzeby operatu szacunkowego do dnia potwierdzenia aktualności tego operatu. Odniósł się też do zarzutów odwołania, wyjaśniając, że ograniczył się do rynku niezabudowanych nieruchomości gruntowych o przeznaczeniu porównywalnym do wycenianej, a więc o funkcji związanej z terenami zielonymi. Nie ma więc podstaw do utożsamiania nieruchomości wycenianej z nieruchomościami o charakterze usługowym. Przyjęte do porównania usytuowane przy ul. [...] i [...] w całości przeznaczone były pod zieleń.

W ocenie Sądu opinia rzeczoznawcy majątkowego Ł.Ł. przedstawia się jako pełna, wszechstronnie i szczegółowo uzasadniona, sporządzona z zachowaniem wymogów wynikających z rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.). Z jej treści nie wynikają wątpliwości odnośnie przyjętych metod i sposobu wyceny, w tym doboru transakcji. Poszczególne składniki opinii wyczerpują nakazany ustawowo zakres operatu, który realizuje ponadto unormowane ustawowo wymogi treści operatu. Nie jest rzeczą Sądu rozważanie, w jakim zakresie poszczególne cechy rynkowe wpływały na wartość szacowanych nieruchomości, względnie analizowanie, w jakim zakresie możliwy był wpływ innych cech rynkowych. Jak podkreślono wyżej, ani Sąd, ani organ prowadzący postępowanie administracyjne nie mogą wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, ponieważ nie dysponują wiadomościami specjalnymi. W świetle zapisów studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta [...] brak jest podstaw do przyjęcia, że wyceniana nieruchomość jest wyłączona z zabudowy. Nie budzi więc zastrzeżeń przyjęcie przez rzeczoznawcę majątkowego do porównania nieruchomości, które figurują w studium jako tereny zielone, ale potencjalnie są terenami inwestycyjnymi.

Sąd I instancji nie podzielił zarzutu stronniczości rzeczoznawcy majątkowego Ł.Ł.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Skarżący - Zakłady [...] S.A. z siedzibą w [...].

Skarżący zarzucił naruszenie:

1) przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 3 § 1, art. 135 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. przejawiające się w tym, że Sąd I instancji w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie, tj. nie uchylił skarżonej decyzji, mimo że zebrany w sprawie materiał dowodowy wskazuje, że skarżona w skardze do WSA decyzja narusza przepisy prawa materialnego, a ponadto Skarżony organ przy jej wydawaniu naruszył przepisy postępowania, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, takie jak:

a) art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 140 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez niepodjęcie wszelkich niezbędnych czynności oraz nie zebranie i nie rozpatrzenie całego materiału dowodowego, a w szczególności zaniechanie ustalenia, z jakich przyczyn odszkodowanie wyliczone przez biegłego Ł.Ł. jest trzykrotnie wyższe od odszkodowania wyliczonego przez biegłego J.K., podczas gdy tak istotna różnica wskazuje, że jeden z tych operatów został sporządzony niezgodnie z zasadami wynikającymi z przepisów prawa i standardami zawodowymi.

b) art. 80 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a. poprzez przekroczenie granic swobodnej oceny dowodów oraz dokonanie dowolnej oceny dowodu z opinii biegłego Ł.Ł. oraz poprzez uznanie, że Organ, może oceniać operat biegłego jedynie pod względem formalnym, a tym samym błędne uznanie, że opinia biegłego Ł.Ł. jest rzetelna i logiczna, podczas gdy z opinii biegłego J.K. oraz z dowodów przedstawionych przez Skarżącego wynika wniosek przeciwny, bowiem biegły Ł.Ł. błędnie ustalił, że nieruchomość wyceniana jest nieruchomością z możliwością zabudowy, podczas gdy wycena nieruchomości powinna być dokonana według stanu z dnia [...] lipca 1987 roku, kiedy to obowiązywał zakaz zabudowy. przyjął w swojej opinii do porównania nieruchomości budowlane/inwestycyjne, czyli niepodobne do wycenianej, która w dacie [...] lipca 1987 roku była wyłączona z zabudowy, przez co dokonał nieprawidłowej (zawyżonej) jej wyceny,

c) art. 78 k.p.a. w zw. z art. 157 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (j.t. Dz. U. z 2018 r. poz. 121 ze zm., dalej u.g.n.) poprzez niewłaściwą kontrolę legalności działań Skarżonego organu, co skutkowało błędnym uznaniem, że Skarżony organ nie naruszył w/w przepisów odmawiając skierowania operatu szacunkowego do dokonania jego oceny przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych pomimo wniosku Skarżącego w tym zakresie.

d) art. 84 § 2 k.p.a. w zw. z art. 24 § 3 k.p.a. poprzez niewłaściwą kontrolę legalności działań Skarżonego organu, co skutkowało błędnym uznaniem, że Skarżony organ nie naruszył w/w przepisów odmawiając wyłączenia biegłego Ł.Ł. ze względu na uzasadnione wątpliwości co do jego bezstronności, które pojawiły się w związku z treścią jego odpowiedzi na zastrzeżenia z dnia 8 maja 2017 roku.

2) przepisów prawa materialnego:

a) art. 130 ust. 1 u.g.n. w zw. z art. 4 ust. 16 u.g.n. poprzez stwierdzenie prawidłowości wyceny, w której przeznaczenie nieruchomości wycenianej nie zostało ustalone według stanu z dnia ustatecznienia się decyzji o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości (zieleń izolacyjna z zakazem zabudowy), lecz według stanu na dzień przeprowadzenia wyceny (teren zabudowy mieszkaniowej niskiej intensywności).

b) art. 153 ust. 1 w zw. z art. 4 ust. 16 u.g.n. poprzez stwierdzenie prawidłowości wyceny, która narusza przepisy prawa, bowiem przyjmuje do porównania nieruchomości, które nie są podobne do nieruchomości wycenianej, w szczególności przyjmuje do porównania nieruchomości inwestycyjne/budowlane przy ul. [...], [...] oraz [...], podczas gdy nieruchomość wyceniana w dacie wydania ostatecznej decyzji o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości pełniła funkcję izolacyjną GPZ (zieleń izolacyjna), co skutkowało zakazem jej zabudowy.

Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi, o uchylenie decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2018 roku oraz poprzedzającej jej decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] października 2017 roku, [...] oraz o zasądzenie na rzecz Skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego w pierwszej instancji według norm przepisanych, o zasądzenie na rzecz Skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego w postępowaniu kasacyjnym według norm przepisanych. Ewentualnie na wypadek uznania, że istota sprawy nie jest dostatecznie wyjaśniona, w oparciu o art. 185 § 1 p.p.s.a. wniósł o: uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Kielcach do ponownego rozpoznania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. (Dz. U. z 2019, poz. 2325), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania. Okoliczności powyższe w tym przypadku nie zachodziły. Postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie sprowadzało się wyłącznie do badania zasadności zarzutów kasacyjnych, przytoczonych w skardze kasacyjnej. Zarzuty okazały się nieuzasadnione.

W skardze zarzucono zarówno naruszenie przepisów postępowania, jak i naruszenie prawa materialnego. W sytuacji, kiedy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania. Do kontroli subsumcji stanu faktycznego pod zastosowany przepis prawa materialnego można przejść dopiero wówczas, gdy okaże się, że stan faktyczny przyjęty w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy lub nie został skutecznie podważony.

Odnosząc się do naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 3 § 1 , art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c i art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1, 78 § 1 i 2, 80 w związku z art. 140 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności sprawy, wskazać należy, że zakres postępowania wyjaśniającego jest zdeterminowany przepisami prawa materialnego. To przepisy prawa materialnego określają przedmiot sprawy, a tym samym zakres postępowania i okoliczności mające znaczenie z punktu widzenia rozpoznania danej sprawy.

Przedmiotem postępowania administracyjnego było ustalenie odszkodowania z tytułu ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości. Przysługuje ono uprawnionemu podmiotowi na mocy art. 128 ust. 4 w zw. z art. 124 u.g.n. Zgodnie z art. 128 ust. 4 u.g.n., odszkodowanie to powinno odpowiadać wartości poniesionych szkód. Jeżeli wskutek tych zdarzeń zmniejszy się wartość nieruchomości, odszkodowanie powiększa się o kwotę odpowiadającą temu zmniejszeniu. Stosownie zaś do art. 130 ust. 2 u.g.n., ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości. Podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi, z zastrzeżeniem art. 135, wartość rynkowa nieruchomości (zob. art. 134 ust. 1 u.g.n.). Przy określaniu wartości rynkowej nieruchomości uwzględnia się w szczególności jej rodzaj, położenie, sposób użytkowania, przeznaczenie, stan nieruchomości oraz aktualnie kształtujące się ceny w obrocie nieruchomościami (art. 134 ust. 2 u.g.n.). Stosownie natomiast do art. 154 ust. 1 u.g.n., wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych.

Szczegółowe zasady wyceny nieruchomości przeznaczonych dla różnych celów, jako przedmiotu różnych praw oraz w zależności od rodzaju nieruchomości i jej przeznaczenia, reguluje rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Przepisy tego rozporządzenia regulują szereg zagadnień dotyczących wyceny nieruchomości, a przede wszystkim szczegółowe zasady dotyczące określania wartości nieruchomości przy zastosowaniu poszczególnych podejść, metod i technik wyceny. Natomiast § 43 ust. 1 stanowi, że przy określaniu wartości poniesionych szkód na nieruchomości, o których mowa w art. 128 ust. 4 ustawy, uwzględnia się w szczególności: (1) stan zagospodarowania nieruchomości na dzień wydania decyzji odpowiednio o wywłaszczeniu, ograniczeniu sposobu korzystania albo zezwoleniu na czasowe zajęcie nieruchomości oraz stan zagospodarowania nieruchomości na dzień zakończenia działań uzasadniających wydanie tej decyzji; (2) utratę pożytków w okresie od dnia wydania decyzji do dnia zakończenia działań uzasadniających jej wydanie. Z kolei z § 43 ust. 3 rozporządzenia wynika, że przy określaniu zmniejszenia wartości nieruchomości, o którym mowa w art. 128 ust. 4 ustawy, uwzględnia się: (1) zmianę warunków korzystania z nieruchomości; (2) zmianę przydatności użytkowej nieruchomości; (3) trwałe ograniczenie w sposobie korzystania z nieruchomości; (4) skutki spowodowane obowiązkiem udostępnienia nieruchomości w celu wykonania czynności związanych z konserwacją oraz usuwaniem awarii ciągów, przewodów i urządzeń, o których mowa w art. 124 ust. 1 ustawy. Odszkodowanie z art. 124 ust. 4 w zw. z art. 128 ust. 4 u.g.n. nie przysługuje bowiem za samo zdarzenie w postaci wydania decyzji administracyjnej w przedmiocie ograniczenia prawa nieruchomości, lecz za wynikające z takiej decyzji ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości.

Przechodząc do oceny zarzutów naruszenia przepisów postępowania na wstępie należy wskazać, że w zasadniczej części odnoszą się one do operatu szacunkowego. Kontrola dowodu w postaci operatu szacunkowego przez organy administracji jest ograniczona. Opinia biegłego w danej dziedzinie wymaga wiedzy specjalistycznej, w stopniu przekraczającym wiedzę pracowników organu. Jest oczywistym, że organ wyspecjalizowany w danej dziedzinie posiada umiejętności pozwalające mu na ocenę dowodu jakim jest operat szacunkowy pod względem formalnym oraz pozwalające ocenić operat pod kątem jego wartości dowodowej, stosownie do art. 80 K.p.a. i art. 84 K.p.a. Wbrew jednak zarzutom skargi kasacyjnej organ nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy

majątkowego w ten sposób, że może zamiast rzeczoznawcy majątkowego i przeciwnie do jego opinii przyjąć, że wartość nieruchomości jest inna, niż wyliczył to biegły. Organ administracji jest natomiast zobowiązany do oceny dowodu, jakim jest operat szacunkowy, w ramach której może domagać się wyjaśnień od rzeczoznawcy majątkowego w razie, gdy operat, czy to zdaniem organu administracji, czy strony postępowania, zawiera błędy lub stwierdzenia nieodpowiadające rzeczywistemu

stanowi rzeczy (zob. wyroki NSA: z 3 grudnia 2013 r., sygn. akt II OSK 1611/12; z 8 stycznia 2016 r., sygn. akt I OSK 364/15, wyroki dostępne w Centralnej Bazie

Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem internetowym:

orzeczenia.nsa.gov.pl – dalej jako "CBOSA").

Dlatego zakwestionowanie operatu szacunkowego przez organ administracji publicznej jest dopuszczalne gdy zostanie wykazane, że przy sporządzaniu operatu doszło do naruszenia prawa albo operat zawiera ewidentne błędy, które dyskwalifikują jego walory dowodowe. Natomiast kwestie dotyczące wiedzy specjalistycznej odnoszące się do merytorycznej prawidłowości operatu w aspekcie metodologicznym, ocen dokonywanych na gruncie wiedzy specjalistycznej, a zwłaszcza standardów wyceny nieruchomości obowiązujących rzeczoznawców, nie podlegają bezpośredniej kontroli organów administracji (zob. wyrok NSA: z 18 czerwca 2013 r., sygn. akt I OSK 291/12; z 7 sierpnia 2018 r., sygn. akt I OSK 2291/16 - CBOSA).

Operat szacunkowy, jako dowód z opinii biegłego może być podważony przez ocenę dokonaną w trybie art. 157 ust. 1 u.g.n., a więc w następstwie oceny

prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego dokonanej przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych (vide: wyrok NSA: z 5 września 2009 r., sygn. akt I OSK 2085/11; z 8 maja 2013 r., sygn. akt I OSK 2138/11; z 5 lutego 2014 r., sygn. akt I OSK 1612/12; z 31 lipca 2019 r., sygn. akt I OSK 1906/17 - CBOSA). Jak wynika

z akt sprawy, skarżący z tej możliwości nie skorzystał, nie przedstawił także innego

operatu. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznający niniejszą sprawę podziela stanowisko przyjęte w wyroku z 8 lutego 2018 r., sygn. akt I OSK 1963/17 (CBOSA), gdzie Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że ani biegły rzeczoznawca, ani organ prowadzący postępowanie dowodowe nie są zobligowani do pouczania uczestników postępowania o potencjalnej możliwości weryfikacji operatu, jaką daje im przepis art. 157 ust. 1 u.g.n. Kwestia, czy strony postępowania zechcą skorzystać z takiej możliwości należy tylko do nich, a dopuszczalność uznania operatu za prawidłowy w postępowaniu administracyjnym i sądowoadministracyjnym nie zależy od tego, czy strony zechciały skorzystać lub nie skorzystały z takiej drogi weryfikacji operatu. Ponadto, obowiązek informowania o treści art. 157 ust. 1 u.g.n. nie wynika ani z przepisów tej ustawy ani z przepisów rozporządzenia, odnoszących się do treści operatu. Jak wynika z akt sprawy, skarżący sam z tej możliwości nie skorzystał, nie przedstawił także innego operatu. Z tych przyczyn niezasadny był zarzut nieuwzględnienia wniosku skarżącego kasacyjnie o poddanie operatu szacunkowego ocenie organizacji zawodowej rzeczoznawców.

Nie jest też zasadny zarzut naruszenia art. 84 § 2 K.p.a. w związku z art. 24 § 3 K.p.a..

Zgodnie z art. 176 u.g.n. rzeczoznawca majątkowy podlega wyłączeniu od udziału w szacowaniu nieruchomości, jeżeli zachodzą przesłanki wymienione w art. 24 k.p.a. Zgodnie z art. 84 § 2 K.p.a. biegły podlega wyłączeniu na zasadach i w trybie określonym w art. 24 K.p.a.. Poza tym do biegłych stosuje się przepisy dotyczące przesłuchania świadków.

Z analizy treści tych przepisów wynika zatem celowe rozróżnienie przez ustawodawcę i odrębność pozycji procesowej rzeczoznawcy majątkowego w toku postępowania administracyjnego. Rzeczoznawca majątkowy nie jest bowiem ani pracownikiem organu, ani biegłym, którego potrzeba powołania w sprawie zależy od uznania organu. Rzeczoznawca majątkowy nie podlega także, co do zasady, wyłączeniu od udziału w postępowaniu w danej sprawie administracyjnej, na zasadach i w trybie określonych w art. 24 K.p.a. dla pracowników organu administracji. Podlega on wyłączeniu od udziału w szacowaniu nieruchomości, czyli czynnościach związanych z określeniem wartości nieruchomości, jeżeli zachodzą przesłanki wymienione w art. 24 K.p.a.

W myśl art. 24 § 3 K.p.a. bezpośredni przełożony pracownika jest obowiązany na jego żądanie lub na żądanie strony albo z urzędu wyłączyć go od udziału w postępowaniu, jeżeli zostanie uprawdopodobnione istnienie okoliczności niewymienionych w § 1, które mogą wywołać wątpliwość co do bezstronności pracownika.

Nie budzi wątpliwości, że rzeczoznawca majątkowy podlega wyłączeniu od udziału w szacowaniu nieruchomości, gdy zachodzi wobec niego którakolwiek z przesłanek określonych w art. 24 § 1-3 K.p.a.

Zdaniem skarżącego, biegły podlegał wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie na podstawie art. 24 § 3 K.p.a. w zw. z art. 84 § 2 K.p.a., z tego powodu, że w sposób nieuprzejmy odpowiedział pismem z dnia [...] maja 2017 r. na zastrzeżenia skarżącego W skardze nie wykazano jednakże jakie owo zarzucane uchybienie miało wpływ na wynik sprawy, w szczególności skarżący kasacyjnie nie przedstawił żadnego dowodu pozwalającego kwestionować dokonaną przez rzeczoznawcę majątkowego wycenę nieruchomości. Należy zatem zgodzić się z Sądem pierwszej instancji, że powyższy zarzut nie miał wpływu na ocenę prawidłowości sporządzonego operatu. W piśmie tym biegły odniósł się do zastrzeżeń skarżącego dotyczących możliwości oceny przez biegłego wcześniejszego operatu sporządzonego w sprawie, jak również wyjaśnił sposób doboru nieruchomości poddanych ocenie.

Wbrew oczekiwaniu skarżącego, wykładnia przepisów art. 176 u.g.n. w zw. z art. 24 K.p.a., nie daje podstaw do przyjęcia, iż w każdym przypadku powinno nastąpić wyłączenie biegłego. Wprawdzie Naczelny Sąd Administracyjny podziela opinię skarżącego kasacyjnie co do niedopuszczalności takiego sformułowania wniosków końcowych jak ujął to biegły, zwłaszcza w sytuacji gdy wyjaśnień domaga się pełnomocnik skarżącego, który nie musi posiadać wiedzy specjalistycznej. W każdej takiej sytuacji obowiązkiem biegłego winno być wyjaśnienie wątpliwości i udzielenie wyjaśnień w sposób zrozumiały dla osób uczestniczących w postępowaniu. Odpowiednio w takiej sytuacji winien zareagować również organ prowadzący postępowanie. Niemniej z uwagi na pozostałą treść pisma, w tym wyjaśnienia dotyczące wątpliwości skarżącego, w ocenie NSA, brak było podstaw do uwzględnienia zarzutu.

Nie są zasadne zarzuty naruszenia prawa materialnego, art. 130 i 153 w związku z art. 4 ust. 16 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zarzuty sprowadzają się w istocie do jednej kwestii: brak podobieństwa przyjętych do wyceny nieruchomości z uwagi na ich przeznaczenie.

Przedmiotem wyceny była działka gruntu położona na terenie o przeznaczeniu w planie miejscowym obowiązującym w latach 1985 -1992 r. – zieleń częściowo urządzona, pełniąca funkcję izolacyjną. Biegły przyjął do wyceny nieruchomości gruntowe o podobnym przeznaczeniu objęte tabelą nr 9 (str. [...] operatu). Odnosząc się do zastrzeżeń skarżącego co do części działek, biegły wyjaśnił, że przedmiotem analizy były wyłącznie nieruchomości o funkcji związanej z zielenią.

Skarżący podnosił, że część nieruchomości de facto miała przeznaczenie budowlane, a co za tym idzie ceny sprzedaży były znacznie wyższe. Rozważając powyższy zarzut należy wziąć pod uwagę brzmienie art. 130 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Stanowi on, że wysokość odszkodowania ustala się według stanu, przeznaczenia i wartości, wywłaszczonej nieruchomości w dniu wydania decyzji o wywłaszczeniu. Przepis ten należy odczytywać łącznie z art. 153 tej ustawy. Przez nieruchomość podobną należy rozumieć nieruchomość, która jest porównywalna z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny, ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość. Nieruchomość podobna nie może być więc utożsamiana z nieruchomością identyczną, a z treści art. 153 ust. 1 u.g.n. wynika, że w podejściu porównawczym ceny koryguje się ze względu na cechy różniące nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej. W dużym uproszczeniu można zatem stwierdzić, że jeżeli nieruchomości możemy ze sobą porównać wszystkimi cechami wpływającymi na cenę, to są one podobne w rozumieniu powyższej definicji (por. Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 marca 2020 r. II OSK 428/19). Przeznaczenie nieruchomości, o którym jest mowa w art. 130 ugn, ustalane jest na podstawie art. 154 ugn. Przepis ten nie pozostawia dowolności w ocenie możliwości zagospodarowania i sposobu użytkowania gruntu na potrzeby wyceny nieruchomości, wskazując jednoznacznie, że przeznaczenie nieruchomości określone jest w planie miejscowym, bądź w przypadku braku planu miejscowego, w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Dopiero w przypadku braku powyższych aktów bierze się pod uwagę faktyczne sposób użytkowania nieruchomości. Mimo obszernego uzasadnienie wskazanych wyżej zarzutów naruszenia prawa materialnego skarżący kasacyjnie nie wykazał aby nieruchomości przyjęte do wyceny przez biegłego miały inne przeznaczenie w planie miejscowym bądź studium, niż to wskazywane przez biegłego. W szczególności nie można było przyjąć do wyceny, jak wskazywał skarżący kasacyjnie, faktycznych możliwości inwestycyjnych nieruchomości i podwyższenia ich ceny sprzedaży z uwagi na mającą nastąpić zmianę planu miejscowego. Z tych przyczyn nie był zasadny również zarzut naruszenia art. 80 i 140 K.p.a.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.