Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1155/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2011-12-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6072 Scalenie oraz podział nieruchomości
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 10 ust. 1 i 3
journal: Dz.U. 1991 nr 30 poz 127
law: Ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości - tekst jedn.
article: art. 156 par 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 151
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Wojciech Jakimowicz (spr.) Sędziowie: WSA Krystyna Daniel WSA Ewa Rynczak Protokolant: Katarzyna Zbylut po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 grudnia 2011 r. sprawy ze skargi Izby Notarialnej w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 10 maja 2011 r., nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji zatwierdzającej projekt podziału skargę oddala


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia [...] maja 2011 r., sygn. akt: [...] po rozpoznaniu wniosku Izby Notarialnej w K. reprezentowanej przez radcę prawnego M.S. o ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej decyzją [...] z dnia [...] marca 2011 r. odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia [...] października 1992 r., nr [...] zatwierdzającej projekt podziału geodezyjnego nieruchomości obj.[...] składającej się z działki nr 1 o pow. 0,0676 ha położonej w obrębie [...], na działki nr 2 i 3 działając na podstawie art. 127 § 3, art. 156 § 1 pkt 2, art. 157 § 2 i art. 158 § 1 k.p.a. w zw. z art. 10 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r., Nr 30, poz. 127 ze zm.) oraz art. 138 §1 pkt 1 k.p.a., utrzymało w mocy decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] marca 2011 r., znak: [...].

W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że decyzją z dnia [...] marca 2011 r., znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia [...] października 1992 r., nr [...] zatwierdzającej projekt podziału geodezyjnego nieruchomości obj. [...] składającej się z działki nr 1 o pow. 0,0676 ha położonej w obrębie [...] , na działki nr 2 i 3 . Z treścią powyższej decyzji Kolegium nie zgodziła się Izba Notarialna w K. reprezentowana przez radcę prawnego M.S. , która we wniosku skierowanym w dniu 8 kwietnia 2011 r. do SKO w K. w trybie art. 127 § 3 k.p.a. o ponowne rozpatrzenie sprawy zarzuciła rażące naruszenie przepisów prawa tj. art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 15 lutego 1962 r. o ochronie zabytków oraz art. 46 § 1 Kodeksu cywilnego. Ponadto wskazała, iż Kolegium nie odniosło się do kwestii rażącego naruszenia przepisu art. 46 k.c., z czego wynika wniosek, iż uzasadnienie przedmiotowej decyzji jest niepełne, a sprawa wymaga ponownego rozpatrzenia. W zakresie podniesionego zarzutu w uzasadnieniu wniosku wskazano definicję pojęcia nieruchomości zawartą w art. 46 Kodeksu cywilnego podając, iż wymieniona we wniosku decyzja narusza ten przepis albowiem w przypadku braku wyraźnego przepisu szczególnego doprowadziła do sytuacji, w której część budynku oficyny stanowi odrębny od gruntu przedmiot własności. W tym względzie Wnioskodawca powołał się na pogląd wyrażony w uchwale Sądu Najwyższego - lzba Cywilna z dnia 23 stycznia 2007 r. (III CZP 136/06) podając, że w przypadku podziału budynku znajdującego się na nieruchomości Sąd uznał podział pionowy budynku za - w zasadzie - niedopuszczalny stwierdzając, że jedność prawa budynku wynikająca z art. 46-48 k.c. znajduje swoje wytłumaczenie w jego swoistości jako budowli i w jego konstruktywnej nierozerwalności, która z reguły nie pozwala na pionowe rozczłonkowanie budynku na samodzielne części, jednakże podział budynku według płaszczyzn pionowych może być wraz z gruntem dokonany wówczas, gdy linia podziału budynku jest zgodna z linią podziału gruntu i przebiega według płaszczyzny stanowiącej odrębne budynki, przy czym może to być ściana już w całości istniejąca lub wykonana w tym celu. Natomiast za niedopuszczalny Sąd Najwyższy uznał pionowy podział budynku w taki sposób, by linia podziału przebiegała przez znajdujące się w budynku pomieszczenia, jak również taki podział, w którym linia podziału nie pokrywa się z granicą nowoutworzonych działek, gdyż koliduje to z podstawowymi zasadami prawa rzeczowego, wyrażonymi w art. 46, 47 i 48 k.c. W świetle powyższego Wnioskodawca uznał, że zasadnym wydaje się zarzut naruszenia przepisu art. 46 § 1 k.c.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. po ponownym rozpatrzeniu sprawy stwierdziło, że decyzja Kolegium nr [...] z dnia [...] marca 2011 r. jest słuszna co do zasady. Wskazano, że stwierdzenie nieważności decyzji (lub postanowienia) jest wyjątkiem od ogólnej zasady stabilności orzeczeń administracyjnych wynikającej z art. 16 k.p.a. i może znaleźć zastosowanie jedynie w przypadku, gdy orzeczenie to dotknięte jest w sposób niewątpliwy przynajmniej jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., między innymi - zgodnie z zapisem pkt 2 tegoż artykułu - gdy decyzja została wydana bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. W badanej sprawie ustalono, iż nie można przyjąć, że decyzja Prezydenta Miasta K. z dnia [...] października 1992 r. wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Kolegium wywiodło, że w sposób rażący może bowiem zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga wykładni prawa. Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Zatem, naruszenie prawa ma charakter "rażący" wówczas, gdy decyzja została wydana wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w przepisie prawnym. Inaczej mówiąc cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w wyraźnej sprzeczności z treścią przepisu poprzez proste ich zestawienie ze sobą i z prostego zestawienia treści decyzji oraz treści przepisu wynika twierdzenie o istnieniu jawnej sprzeczności.

Kolegium podniosło, że w przedmiotowej sprawie przy zatwierdzaniu projektu podziału podstawę prawną stanowił przepis art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r. Nr 30, póz. 127 ze zm.). Zgodnie z jego brzmieniem (obowiązującym na dzień wydania opisanej wyżej decyzji) podział nieruchomości mógł nastąpić, jeżeli był zgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Oznacza to, że kwestionowana decyzja o podziale działki nr 1 (obr. [...]) winna być oceniana przez Kolegium pod względem zgodności z miejscowym planem ogólnym zagospodarowania przestrzennego miasta Krakowa, zatwierdzonym uchwałą Rady Narodowej Miasta K. z dnia 25 kwietnia 1988 r., nr [...] przy czym niezbędnym warunkiem takiego podziału był ponadto wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego nieruchomości. Jak ustalono, wniosek o zatwierdzenie podziału w/w działki został złożony (w dniu 19 października 1992 r.) przez współwłaścicieli tj. A.W. (z domu S. ) i J.M. - reprezentowanych przez adwokata K.S. . W toku postępowania uzyskano z Wydziału Architektury UMK informację o przeznaczeniu w planie (pod funkcję mieszkalnictwa wielorodzinnego z usługami - MW2U) dzielonej działki i pozytywną opinię na jej podział w aspekcie jego zgodności z planem miejscowym. Na tej podstawie został zatwierdzony projekt podziału w/w nieruchomości jako zgodny z miejscowym planem ogólnym zagospodarowania przestrzennego Miasta K. Kolegium stwierdziło, że weryfikując prawidłowość tych ustaleń należało uznać, że dokonany podział nieruchomości na dwie działki: nr 2 i 3 był zgodny z postanowieniami obowiązującego wówczas miejscowego planu.

Stwierdzono także, że dokonany badaną decyzją podział był zgodny z art. 10 ust. 1 powołanej wcześniej ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Zgodność ta oznacza jednocześnie, że nie można przypisywać wydanej decyzji cechy rażącego naruszenia prawa, która następnie stanowiłaby podstawę do stwierdzenia jej nieważności. Zgodność z obowiązującym na danym terenie miejscowym planem w dniu wydania zaskarżonej decyzji była bowiem - stosownie do przytoczonego wyżej przepisu art. 10 ust. 1 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości - jedyną normatywną przesłanką dopuszczalności podziału nieruchomości. Kolegium wskazało, że pogląd powyższy wyrażony został m.in. w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 czerwca 2008 r., sygn. akt l SA/Wa 227/08, Lex nr 535020, gdzie stwierdzono, iż podział dokonywany w trybie art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. miał do spełnienia tylko jeden cel, tj. zapewnienie zgodności podziału nieruchomości z planem zagospodarowania przestrzennego. Podział ten był tylko podziałem geodezyjnym i miał jedynie znaczenie "pozwolenia" na podział prawny polegający ma utworzeniu (w drodze dalszych czynności prawnych) z dotychczasowej nieruchomości, nowych nieruchomości. W wyroku tym zaznaczono również, że kwestia prawidłowości wytyczenia granicy na gruncie nie jest badana przez organ w postępowaniu o wydanie decyzji o podziale tego gruntu i tym samym nie może być przedmiotem oceny w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji podziałowej. Wadliwość (jeśli istotnie taka zachodzi) wpisów w ewidencji gruntów i budynków również jest usuwana w odrębnym postępowaniu administracyjnym. Również w innym wyroku (NSA w Warszawie z dnia 5 lutego 1998 r. sygn. akt l SA 1112/97, Lex nr 44540) wskazano, że jeżeli z wnioskiem o zatwierdzenie projektu podziału nieruchomości występują właściciel lub użytkownik wieczysty, a proponowany podział jest w zasadzie zgodny z planem zagospodarowania przestrzennego, to organ nie może odmówić jego zatwierdzenia. Wydanie decyzji w tym zakresie nie jest aktem uznaniowym. Wbrew dosłownemu brzmieniu art. 10 ust. 1 ustawy z 1985r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości ("podział nieruchomości może nastąpić"), należy bowiem przyjąć, iż w braku sprzeczności projektu podziału z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, obowiązkiem organu jest zatwierdzenie podziału.

Kolegium podkreśliło też, że powyższy przepis dotyczył zarówno nieruchomości niezabudowanych jak i zabudowanych, przeznaczonych w planach zagospodarowania przestrzennego na cele zabudowy, z wyjątkiem gruntów zabudowanych wchodzących w skład gospodarstw rolnych oraz związanych z państwowym gospodarstwem leśnym (art. 1 cyt. ustawy). Ustawa ta nie przewidywała bowiem innych przesłanek warunkujących podział nieruchomości. W szczególności nie zawierała ona regulacji, o jakich mowa w obowiązującej aktualnie ustawie z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r., nr 102, poz. 651), w myśl których, jeżeli przedmiotem podziału jest nieruchomość zabudowana, a proponowany podział powoduje także podział budynku, granice projektowanych do wydzielenia działek gruntu powinny przebiegać także wzdłuż pionowych płaszczyzn, tworzonych przez ściany oddzielenia przeciwpożarowego, usytuowanych na całej wysokości budynku, a w budynkach, gdzie nie ma takich ścian, granice zaprojektowanych do wydzielenia dziatek winny przebiegać po wzdłuż pionowych płaszczyzn tworzonych przez ściany usytuowane na całej wysokości budynku (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 12 czerwca 2008 r., sygn. l SA/Wa 227/08).

W ocenie Kolegium w świetle powyższego podnoszona we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia [...] października 1992 r. oraz wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy okoliczność, że ustalona w toku podziału granica została wyznaczona wadliwie, ponieważ przecina istniejący budynek, nie może stanowić o rażącym naruszeniu art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, a tym samym skutkować stwierdzeniem nieważności decyzji podziałowej, gdyż - jak wcześniej wskazano - kwestia prawidłowości wyznaczenia granicy na gruncie nie jest badana przez organ w postępowaniu o wydanie decyzji o podziale tego gruntu i tym samym nie może być przedmiotem oceny w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji podziałowej (cyt. wyrok WSA z dnia 12 czerwca 2008 r.).

W związku z powyższym nie może też być uznany w ocenie Kolegium za zasadny podniesiony we wniosku zarzut naruszenia przepisu art. 46 § 1 Kodeksu cywilnego.

Kolegium podniosło także, że za stwierdzeniem nieważności decyzji podziałowej nie może przemawiać również to, że na podział działki nr 1 nie została wyrażona zgoda Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków. Kwestia istnienia (lub braku) zgody wojewódzkiego konserwatora zabytków na dokonanie podziału nieruchomości objętej wpisem do rejestru zabytków może być rozpatrywana w kategoriach ewentualnego wznowienia postępowania, w oparciu o art. 145 § 1 pkt 6 k.p.a. (gdy decyzja została wydana bez wymaganego prawem stanowiska innego organu), nie może natomiast uzasadniać stwierdzenia nieważności decyzji o zatwierdzeniu projektu podziału nieruchomości albowiem w przypadkach wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1 - 7 k.p.a., a dotyczących stwierdzenia nieważności decyzji, wadą dotknięta jest sama decyzja, nie zaś postępowanie, które doprowadziło do jej wydania.

Skargę na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] maja 2011 r., sygn. akt: [...] złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie Izba Notarialna w K. reprezentowana przez radcę prawnego M.S. wnosząc uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi wyrażono pogląd, że organy administracji orzekając w sprawach, których skutkiem jest zatwierdzenie podziału nieruchomości stosują przepisy materialnego prawa cywilnego. Decyzja o zatwierdzeniu podziału nieruchomości wydana w oparciu o przepis art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 roku o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości wywarła skutki co do swego materialnego przedmiotu, jakim była nieruchomość stanowiąca działkę ewidencyjną nr 1 w K. Przepisy prawa administracyjnego nie zawierają definicji pojęcia nieruchomość. Tymczasem, definicja taka zawarta została w przepisach ustawy z dnia z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks Cywilny. Przepis art. 46 §1 kc stanowi, że "nieruchomościami są części powierzchni ziemskiej stanowiące odrębny przedmiot własności (grunty), jak również budynki trwale z gruntem związane lub części takich budynków, jeżeli na mocy przepisów szczególnych stanowią odrębny od gruntu przedmiot własności". Wskazana we wniosku decyzja narusza cytowany przepis albowiem w warunkach braku wyraźnego przepisu szczególnego doprowadziła do sytuacji, w której część budynku oficyny stanowi odrębny od gruntu przedmiot własności.

W ocenie strony skarżącej nie sposób zgodzić się z tezą prezentowaną przez Kolegium, jakoby jedynym przepisem, jaki miał zastosowanie w sprawie podziału nieruchomości składającej się z działki nr 1 o pow. 0,0676 ha położonej w obr. [...] b. dz. adm. [...] był przepis art. 10 ust. 1 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Podobnie, jak w toku postępowania administracyjnego powołano się na pogląd wyrażony w uchwale Sądu Najwyższego - Izba Cywilna z 23 stycznia 2007 roku, III CZP 136/06, który w ocenie skarżącej uzasadnia zarzut naruszenia art. 46 §1 kc, dokonanego decyzją Prezydenta Miasta K. z dnia [...] października 1992 roku. Podniesiono, że pomimo że w sprawie zastosowanie mają przepisy materialnego prawa cywilnego, to sprawa rozstrzygnięta w/w decyzją należy do właściwości organów administracji, albowiem wydanie decyzji w przedmiocie zatwierdzenia podziału nieruchomości w oparciu o przepis art. 10 ust. 1 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości jest indywidualną sprawą rozstrzyganą w drodze decyzji administracyjnej w rozumieniu art. 1 pkt 1 k.p.a.

Wskazano, że SKO w K. oparło uzasadnienie wydanej decyzji na poglądzie wyrażonym w wyroku WSA w Warszawie z dnia 13 czerwca 2008 roku, sygn. akt l SA/Wa 227/08. W treści uzasadnienia cytowanego wyroku wyraźnie podkreślono charakter podziału nieruchomości dokonywanego w trybie art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 roku, wskazując, iż był to tylko podział geodezyjny i miał jedynie znaczenie "pozwolenia" na podział prawny. Kolegium pominęło jednak kontekst, w jakim zapadł cytowany wyrok, w szczególności stan

faktyczny w postaci twierdzeń strony przytoczonych w tym wyroku. W tamtej sprawie skarżący kwestionowali faktyczny przebieg granicy na gruncie podnosząc, iż jest dla nich niekorzystny z tego względu, iż taki stan rzeczy wyrządził im szkodę materialną. Skarżący w tamtej sprawie zmierzali do osiągnięcia skutków, jakie związane są z wynikiem postępowania rozgraniczeniowego. Skarżący nie kwestionowali dopuszczalności podziału nieruchomości jako takiego, a jedynie jego konkretny przebieg. W niniejszej sprawie skarżąca zarzuca tymczasem, że podział geodezyjny działki nr 1 o pow. 0,0676 ha położonej w Obr [...] b. dz. adm. K. był w ogóle niedopuszczalny w świetle obowiązujących przepisów prawa, a wydana w jego przedmiocie decyzja wydana została z rażącym naruszeniem tych przepisów. Skarżąca kwestionuje dopuszczalność czynności podziału geodezyjnego przedmiotowej działki w ogóle, a nie kwestie związane z faktycznym przebiegiem wytyczonej w ten sposób granicy. Dlatego też tezy zawarte w uzasadnieniu wyroku sądu administracyjnego powołanego przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze są nieadekwatne w niniejszej sprawie, a prezentowany w ten sposób pogląd nie stoi na przeszkodzie orzeczeniu o stwierdzeniu nieważności decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia [...] października 1992 roku jako wydanej z rażącym naruszeniem przywołanej podstawy materialno-prawnej, tj. art. 10 ust 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o wywłaszczaniu nieruchomości, art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 15 lutego 1962 roku o ochronie zabytków oraz art. 46 § 1 Kodeksu cywilnego.

Podkreślono w uzasadnieniu skargi, że decyzje administracyjne wywierające skutki materialno-prawne nie są wydawane w próżni, ani w oderwaniu od całości systemu prawa. Aby taka decyzja wywołała skutek w postaci rażącego naruszenia prawa wystarczy, że jej treść jest oczywiście sprzeczna z obowiązującym przepisem prawa i nie ma w tym miejscu znaczenia czy organ administracji wydając tę decyzję powołał ten przepis w jej treści. Na mocy decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia z dnia [...] października 1992 roku nr [...] wykreowano stan oczywiście sprzeczny z brzmieniem art. 46 § 1 kodeksu cywilnego.

W odpowiedzi na skargę Kolegium podtrzymało swoje dotychczasowe stanowisko i wniosło o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Podstawowa zasada polskiego sądownictwa administracyjnego została określona w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269), zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Zasada, iż sądy administracyjne dokonują kontroli działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, została również wyartykułowana w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.). Z istoty kontroli wynika, że zasadność zaskarżonego aktu podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania tego rozstrzygnięcia.

Podkreślić należy, że w świetle art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy i nie ma obowiązku, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, do badania tych zarzutów i wniosków, które nie mają znaczenia dla oceny legalności zaskarżonego aktu (tak NSA w wyroku z dnia 11 października 2005 r., sygn. akt: FSK 2326/04).

Zaskarżona decyzja została wydana w postępowaniu wszczętym na wniosek strony skarżącej z dnia 9 czerwca 2010 r. o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia [...] października 1992 r., nr [...] zatwierdzającej projekt podziału geodezyjnego nieruchomości obj. [...] składającej się z działki nr 1 o pow. 0,0676 ha położonej w obrębie [...], na działki nr 2 i 3 – jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa, tj. art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r., Nr 30, poz. 127 ze zm.) oraz art. 46 kodeksu cywilnego.

Instytucja stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej stanowi wyjątek od ogólnej zasady stabilności decyzji, i znajduje zastosowanie tylko wówczas, gdy decyzja jest dotknięta w sposób niewątpliwy wadami określonymi w art. 156 § 1 k.p.a., a więc wyjątkowo ciężkimi, uniemożliwiającymi sanowanie nieprawidłowej decyzji. W przypadku stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 k.p.a. wada musi tkwić w samej decyzji, a nie dotykać postępowania, w wyniku którego została ona wydana. Jest to więc wada o charakterze materialnoprawnym. Stąd też w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji ocenie podlega sama decyzja, a nie poprzedzające ją postępowanie. Zasadnie zatem Kolegium stwierdziło, że za stwierdzeniem nieważności decyzji podziałowej nie może przemawiać to, że na podział działki nr 1 nie została wyrażona zgoda Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków. Kwestia istnienia (lub braku) zgody wojewódzkiego konserwatora zabytków na dokonanie podziału nieruchomości objętej wpisem do rejestru zabytków może być bowiem rozpatrywana w kategoriach ewentualnego wznowienia postępowania, w oparciu o art. 145 § 1 pkt 6 k.p.a. (gdy decyzja została wydana bez wymaganego prawem stanowiska innego organu), nie może natomiast uzasadniać stwierdzenia nieważności decyzji o zatwierdzeniu projektu podziału nieruchomości albowiem w przypadkach wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1 - 7 k.p.a., a dotyczących stwierdzenia nieważności decyzji, wadą dotknięta jest sama decyzja, nie zaś postępowanie, które doprowadziło do jej wydania.

Z akt sprawy wynika, że decyzja Prezydenta Miasta K. z dnia [...] października 1992 r., nr [...] została wydana na wniosek z dnia 12 października 1992 r. ówczesnych współwłaścicieli działki nr 1 A.W. i J.M. . Jak stanowił mający zastosowanie w sprawie art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości – "podział nieruchomości może nastąpić, jeżeli jest zgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego". Była to w ówczesnym stanie prawnym jedyna normatywna przesłanka dopuszczalności podziału nieruchomości. Art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości dotyczył przy tym zarówno nieruchomości niezabudowanych jak i nieruchomości zabudowanych, przeznaczonych w planach zagospodarowania przestrzennego na cele zabudowy, z wyjątkiem gruntów zabudowanych, wchodzących w skład gospodarstw rolnych oraz związanych z państwowym gospodarstwem leśnym i położonych na obszarach przeznaczonych w planach zagospodarowania przestrzennego wyłącznie na cele gospodarki rolnej i leśnej (art. 1 cytowanej ustawy). Ustawa ta innych przesłanek, warunkujących podział nieruchomości nie przewidywała. W szczególności nie zawierała ona regulacji, którą przewiduje obowiązująca aktualnie ustawa gruntowa tj. ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.), w myśl której, jeżeli przedmiotem podziału jest nieruchomość zabudowana, a proponowany jej podział powoduje także podział budynku, granice projektowanych do wydzielenia działek gruntu powinny przebiegać wzdłuż pionowych płaszczyzn, które tworzone są przez ściany oddzielenia przeciwpożarowego usytuowane na całej wysokości budynku od fundamentu do przekrycia dachu. W budynkach, w których nie ma ścian oddzielenia przeciwpożarowego, granice projektowanych do wydzielenia działek gruntu powinny przebiegać wzdłuż pionowych płaszczyzn, które tworzone są przez ściany usytuowane na całej wysokości budynku od fundamentu do przykrycia dachu, wyraźnie dzielące budynek na dwie odrębne wykorzystywane części (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 12 czerwca 2008 r., I SA/Wa 227/08).

Zasadny jest pogląd prezentowany w doktrynie i orzecznictwie, że decyzja podziałowa wydawana w oparciu o powyższą regulację miała charakter związany, tj. w braku sprzeczności projektu podziału z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, organ administracji miał obowiązek zatwierdzić powyższy projekt (zob. E. Drozd, Z. Truszkiewicz: Gospodarka gruntami i wywłaszczanie nieruchomości. Komentarz, Kraków 1995, s. 81, S. Rudnicki: Prawo obrotu nieruchomościami, Warszawa 1996, s. 28 - Podział nieruchomości; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lutego 1998 r. sygn. akt I SA 1112/97, LEX nr 44540). Oznacza to, że właściciel nieruchomości w przypadku zaistnienia przesłanki ustawowej do zatwierdzenia projektu podziału nieruchomości miał roszczenie do organu administracji publicznej reprezentującej państwo o wydanie pozytywnej decyzji w przedmiocie zatwierdzenia przedłożonego projektu podziału. Decyzja o odmowie wydania w takiej sytuacji decyzji pozytywnej dla wnioskodawcy byłaby decyzją wadliwą. Jak wynika z akt sprawy i co nie jest kwestionowane również przez stronę skarżącą zaprojektowany podział nieruchomości był zgodny z obowiązującym dla terenu nieruchomości miejscowym planem ogólnym zagospodarowania przestrzennego miasta K. , zatwierdzonym uchwałą Rady Narodowej Miasta K. z dnia 25 kwietnia 1988 r., nr [.,..]. Organ administracji nie miał w tym stanie rzeczy podstaw do odmowy zatwierdzenia projektu podziału działki nr 1 . Organ zwłaszcza nie miał podstaw do badania racjonalności podziału, ani też przyszłych zamierzeń właścicieli w stosunku do nieruchomości. Również kwestia ewentualnych skutków cywilnoprawnych dokonanego podziału pozostawała poza zakresem badania organu orzekającego o podziale nieruchomości, skoro podziału tego dokonano na zgodny wniosek współwłaścicieli nieruchomości, a zatwierdzenie projektu podziału nie dokonywało żadnych zmian w zakresie tytułu prawnego nieruchomości, która po podziale pozostała nieruchomością składającą się z dwóch działek. Na marginesie należy zwrócić uwagę, że samo pojęcie nieruchomości zawarte w art. 46 k.c. w kontekście regulacji ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości budziło istotne wątpliwości w doktrynie i orzecznictwie (zob. E. Drozd, Z. Truszkiewicz: Gospodarka gruntami i wywłaszczanie nieruchomości. Komentarz, Kraków 1995, s. 76 i nast.), przyjmowano jednakże, że w odniesieniu do art. 10 ust. 1 cytowanej ustawy należy je rozumieć jako "teren stanowiący własność jednego podmiotu, otoczony od zewnątrz gruntami innych podmiotów, bez jakiegokolwiek nawiązywania do ksiąg wieczystych; nieruchomość taka może składać się z kilku działek geodezyjnych".

W tym stanie rzeczy decyzji podziałowej z dnia [...] października 1992 r., nr [...] nie można zarzucić naruszenia prawa, a tym bardziej rażącego naruszenia prawa o jakim mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Nie można bowiem w niniejszej sytuacji stwierdzić składającej się na pojęcie rażącego naruszenia prawa oczywistości naruszenia, które ma miejsce, gdy decyzja zostaje wydana wbrew zakazom lub nakazom ustanowionym w przepisie, a także wtedy, gdy wbrew przesłankom przepisu nadano prawa lub obowiązki lub też odmówiono ich (por. wyr. NSA z 26 maja 1989 r., IV SA 339/89, ONSA 1989, nr 1, poz. 50). Podkreślić przy tym należy, że stwierdzenie nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. nie zostało powiązane przez ustawodawcę z jakimikolwiek skutkami wywołanymi rażącym naruszeniem prawa, w tym i skutkami społeczno-gospodarczymi (por. B. Adamiak (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Polskie postępowanie Polskie postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne, Warszawa 1998, s. 334). Ponadto trzeba zauważyć, że kodeksowa konstrukcja nieważności oparta jest na założeniu istnienia przyczyny nieważności w momencie podejmowania decyzji administracyjnej. Z tego względu, odwoływanie się do skutków, jakie decyzja za sobą niesie, jest w ocenie Sądu nieuprawnione (por. G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz do art. 156, wersja internetowa LEX), niezależnie od tego, że przedmiotowa decyzja o podziale nieruchomości – w chwili jej wydania - nie wywołała negatywnych skutków w sferze prawa własności wnioskodawców ani innych podmiotów. Okoliczność, że na skutek mających miejsce po zatwierdzeniu podziału nieruchomości zmian w zakresie podmiotów mających prawo do nieruchomości (których prawa wymagają uregulowania) nie może być traktowana jako podstawa do traktowania decyzji podziałowej jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa.

Dodatkowo należy wskazać, że niezasadny jest pogląd strony skarżącej, że w toku postępowania administracyjnego dotyczącego podziału nieruchomości organy stosują normy prawa cywilnego. Stosowanie prawa w ramach jurysdykcji administracyjnej to czynności konwencjonalne organów administracji publicznej, przez które organy te rozstrzygają jakąś sprawę indywidualną i konkretną, czyniąc to na podstawie obowiązującej ogólnej i abstrakcyjnej normy prawnej prawa administracyjnego, którą indywidualizują i konkretyzują w formie decyzji administracyjnej. Decyzja administracyjna jest aktem administracyjnym nie może być zatem wynikiem wiążącego zindywidualizowania i skonkretyzowania normy prawa cywilnego, w tym zwłaszcza normy tego prawa zawierającego definicję legalną (w tym przypadku definicję nieruchomości). Nie budząca wątpliwości potrzeba uwzględniania w postępowaniu jurysdykcyjnym całokształtu norm systemu prawnego nie może być utożsamiana ze stosowaniem tych norm. Rażące naruszenie prawa jest wadą kwalifikowaną związaną bezpośrednio z podstawą prawną rozstrzygnięcia i nie może być interpretowane rozszerzająco na inne normy prawne dotyczące pośrednio materii będącej przedmiotem orzekania, a tym bardziej prowadzić do wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji wydanej w zgodzie z jej materialnoprawną podstawą, którą w przypadku decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia [...] października 1992 r., nr [...] był art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r., Nr 30, poz. 127 ze zm.), a nie art. 46 kodeksu cywilnego definiujący pojecie nieruchomości.

Mając powyższe na uwadze skargę jako nieuzasadnioną należało oddalić na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270), zgodnie z którym w razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala.