Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 454/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-08-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6181 Zajęcie nieruchomości i wejście na nieruchomość, w tym pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 124 ust. 1 i 3
journal: Dz.U. 1997 nr 115 poz 741
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Stojanowski (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Iwona Bogucka Sędzia NSA Monika Nowicka po rozpoznaniu w dniu 13 sierpnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej O.M. i K.K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 11 marca 2020 r. sygn. akt II SA/Kr 1540/19 w sprawie ze skargi O.M. i K.K. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2019 r. znak: [...] w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 11 marca 2020 r. sygn. akt II SA/Kr 1540/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2019 r. znak: [...] o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości oraz zasądził od Wojewody [...] na rzecz O.M. i K.K. kwotę 200 zł (dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Decyzją z [...] stycznia 2019 r. Starosta [...], na podstawie art. 124 ust. 1, 2, 3, 4, 5, 6 i 7 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r., poz. 121 ze zm., dalej: u.g.n.) orzekł ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości położonej w obrębie [...], gm. [...], powiat [...], województwo [...] składającej się z działki nr [...] o pow. [...] ha, stanowiącej współwłasność po ½ części K.K. oraz O.M., na podstawie aktu notarialnego Nr [...] z [...] marca 1990 r. oraz postanowienia sądu z 7 marca 2016 r. [...] (księga wieczysta [...]) poprzez udzielenie [...] S.A. Oddział [...] zezwolenia na przeprowadzenie prac budowlano-montażowych związanych z budową linii kablowej średniego napięcia oraz wymianę istniejącego słupa, a także zezwolenie na wykonanie w przyszłości czynności, związanych z eksploatacją, konserwacją i usuwaniem awarii linii elektroenergetycznej na ww. działce. Ograniczenie sposobu korzystania dotyczy pasa technologicznego o szerokości 1 m i długości 15 m. Lokalizacje linii oraz obszaru pasa technologicznego przedstawiono na załączonej mapie, stanowiącej integralną część decyzji.

W uzasadnieniu organ podał, że w przedmiotowej sprawie zostały spełnione przesłanki do zastosowania regulacji art. 124 ust. 1, 2 i 3 u.g.n. Planowana inwestycja budowy linii kablowej i wymiany słupa we wsi [...] na działce nr [...] jest inwestycją celu publicznego zgodnie z art. 6 pkt 2, a także ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy [...]. Zgodnie z zawartą w aktach sprawy dokumentacją przedstawiciel wnioskodawcy występował do współwłaścicieli nieruchomości o wyrażenie zgody na udostępnienie nieruchomości w celu wykonania prac budowlano - montażowych, związanych z planowaną inwestycją. Z załączonych dokumentów wynika, że rokowania podjęte przez inwestora zakończyły się wynikiem negatywnym ze względu na znaczącą różnicę stanowisk. W ocenie organu nie ulega wątpliwości, że inwestor podjął próbę uzyskania zgody na wejście na nieruchomość w celu wykonania inwestycji, jednak do porozumienia między stronami nie doszło. W tych okolicznościach należało uznać, że współwłaściciele faktycznie nie wyrażają zgody na udostępnienie nieruchomości będącej ich własnością.

Planowana inwestycja na terenie działki nr [...] ma polegać na wymianie słupa z rozkracznego (dwuelementowego) na pojedynczy oraz budowie ziemnej linii kablowej średniego napięcia o długości 15 m. Biorąc pod uwagę zakres prac oraz rodzaj obiektu budowlanego, w ocenie organu, uciążliwości w sposobie korzystania z nieruchomości zostały ograniczone do niezbędnego minimum. Przedstawiony zakres prac jest również zgodny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy [...]. Przebieg kablowej linii elektroenergetycznej oraz obszar pasa technologicznego przedstawiono na mapie w skali 1:2000, stanowiącej integralny załącznik do niniejszej decyzji.

Organ wyjaśnił również, że zezwolenie na ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości wiąże się z obowiązkiem przywrócenia nieruchomości do stanu poprzedniego, niezwłocznie po założeniu lub przeprowadzeniu ciągów, przewodów i urządzeń, których mowa w art. 124 ust. 1 u.g.n. Jeżeli przywrócenie nieruchomości do stanu poprzedniego jest niemożliwe albo powoduje nadmierne trudności lub koszty, stosuje się odpowiednio przepis art. 128 ust. 4 u.g.n.

Odwołanie od ww. decyzji Starosty złożyły O.M. oraz K.K.

Wojewoda [...] decyzją z [...] października 2019 r., uchylił decyzję organu I instancji w całości i orzekł o ograniczeniu sposobu korzystania ze spornej nieruchomości poprzez udzielenie [...] S.A. Oddział [...] zezwolenia na przeprowadzenie prac budowlano-montażowych związanych z budową linii kablowej średniego napięcia oraz wymianę istniejącego słupa. Ograniczenie sposobu korzystania dotyczy pasa technologicznego o szerokości 1 m liczonego od osi linii i długości 15 m, w pasie montażowym umożliwiającym budowę linii kablowej średniego napięcia o szerokości 2 m liczonych od osi linii i długości 15 m oraz 2 m w każdą stronę od projektowanego słupa średniego napięcia. Lokalizację linii przedstawiono na załączonej mapie, stanowiącej integralną część decyzji.

W uzasadnieniu organ odwoławczy podniósł, że ustawodawca uzależnił możliwość udzielenia przez starostę zezwolenia danemu podmiotowi realizującemu konkretne przedsięwzięcie, zgody na czasowe zajęcie niezbędnej do tego nieruchomości, od spełnienia dwóch ściśle określonych przesłanek: tego aby ewentualne zezwolenie zgodne było z planem miejscowym, a w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, oraz tego, aby wystąpienie z wnioskiem o wydanie ww. decyzji dany podmiot poprzedził przeprowadzeniem z właścicielem nieruchomości rokowań mających na celu udostępnienie przez tę osobę nieruchomości w sposób dobrowolny.

Do wniosku z 16 listopada 2018 r. załączono pisma kierowane do współwłaścicielek przedmiotowej nieruchomości, zawierające informacje o inwestycji planowanej na działce nr [...] oraz proponujące określone warunki finansowe za udzielenie zgody na przeprowadzenie nad terenem przedmiotowej działki linii kablowej średniego napięcia oraz wymianę istniejącego słupa. Dodatkowo na etapie postępowania przed organem l instancji w dniu 12 grudnia 2018 r. odbyła się rozprawa administracyjna, na której to stawili się jedynie pełnomocnicy inwestora. Z powyższej dokumentacji wynika, że właścicielki przedmiotowej nieruchomości nie wyraziły zgody na wykonanie prac na proponowanych przez inwestora warunkach.

Mając jednakże na uwadze zasadność zarzutów odwołania współwłaścicielek nieruchomości dotyczących przedmiotu negocjacji, organ II instancji pismami z 19 marca 2019 r. oraz 30 maja 2019 r. wezwał inwestora do zaproponowania współwłaścicielkom przedmiotowej nieruchomości warunków jej udostępnienia na potrzeby wykonania planowanej inwestycji określonej zgodnie z treścią wniosku o wydanie decyzji. Właścicielki przedmiotowej nieruchomości nie wyraziły zgody na wykonanie prac na proponowanych przez inwestora warunkach w trakcie ponownych rokowań.

Organ wskazał, że spełnienie obowiązku przeprowadzenia rokowań jako przestanki wszczęcia postępowania o uzyskanie zezwolenia na zajęcie nieruchomości, oznacza taką sytuację, w której inwestor określił i zaproponował właścicielowi określone warunki uzyskania zgody na wykonanie prac, o jakich mowa w art. 124 ug.n. Z kolei niemożność uzyskania zgody właściciela oznacza stan, gdy nie odpowiedział on na zaproszenie do rokowań, sprzeciwił się wyrażaniu zgody albo też strony postawiły sobie wzajemnie takie warunki, że uznały je za niemożliwe do przyjęcia. Wyrażenie zgody przez właściciela w sprawie wejścia na teren zastępuje pozwolenie, o którym mowa w art. 124 ust. 1. Jeżeli zatem, mimo prowadzonych rokowań, nie doszło do umowy, to tym samym właściciel nie wyraził zgody na wykonywanie prac.

Zdaniem Wojewody [...] wnioskodawca dopełnił obowiązku przeprowadzenia rokowań, o którym mowa w art. 124 ust. 3 u.g.n.

Dokonując oceny zgodności ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości z planem miejscowym lub - w przypadku jego braku - z decyzją o ustaleniu lokalizacji celu publicznego, organ odwoławczy wskazał, że inwestycja zamierzona na działce nr [...], polegająca na przebudowie linii kablowej średniego napięcia, w tym wymianie istniejącego słupa w związku z planowaną realizacją zadania inwestycyjnego pn. "[...] na budowę połączenia sieci elektroenergetycznej SN pomiędzy magistralami [...] - [...] oraz [...] - [...] w m. [...] gm. [...]" - jest zgodna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uchwalonego przez Radą Gminy [...] uchwałą Nr [...] Rady Gminy w [...] z [...] listopada 2005 r.

Zgodnie z wypisem i wyrysem z ww. planu miejscowego, przedmiotowa działka - w części przeznaczonej na budowę linii kablowej średniego napięcia oraz wymianę istniejącego słupa - znajduje się w terenie oznaczonej symbolem R - teren rolniczy. Zgodnie z § 14 ww. planu miejscowego, dotyczącym ustaleń planu w zakresie zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów infrastruktury technicznej w zakresie elektroenergetyki jego ustalenia przewidują zaopatrzenie w energię elektryczną w stosunku do nowych terenów budowlanych, przewiduje się rozbudowę istniejącego układu sieci średniego i niskiego napięcia oraz budowę stacji transformatorowej. Zgodnie z § 17 ww. planu miejscowego, na terenie oznaczonym w planie symbolem R (obejmującym część działki nr [...]) jego ustalenia jako przeznaczenie dopuszczalne przewiduje lokalizację obiektów infrastruktury technicznej, pod warunkiem braku możliwości ich lokalizowania poza danym obszarem.

W ocenie organu odwoławczego treść art. 143 ust. 2 u.g.n. nie pozostawia wątpliwości, iż przeprowadzenie fragmentu linii kablowej średniego napięcia oraz wymiana istniejącego słupa mieści się w pojęciu "realizacji sieci i urządzeń infrastruktury technicznej". Z kolei art. 6 pkt 2 tej regulacji przesądza o tym, że planowana inwestycja jest celem publicznym. Art. 124 ust. 1 u.g.n. obejmuje zarówno roboty inwestycyjne celu publicznego realizowane od podstaw, jak i polegające na przebudowie już istniejącej inwestycji celu publicznego w zakresie przekraczającym zwykłe prace konserwatorskie, bieżące remonty czy usuwanie awarii, których to robót dotyczy art. 124b ust. 1 u.g.n.

Również wymóg zasięgu lokalnego omawianego zamierzenia, jako inwestycji celu publicznego, zdaniem organu odwoławczego został spełniony w przedmiotowej sprawie, bowiem przy uwzględnieniu zasięgu tej inwestycji, będącej częścią zamierzenia, którego celem jest budowa sieci elektroenergetycznej SN pomiędzy magistralami [...] - [...] oraz [...] - [...] w m. [...], gm. [...], a tym samym poprawa funkcjonowania systemu elektroenergetycznego służącego zaopatrywaniu ludności w energię elektryczną na znacznym obszarze.

W konsekwencji, zdaniem organu odwoławczego należało przyjąć, że w przedmiotowej sprawie zostały spełnione obie przesłanki wynikające z regulacji prawnych zawartych w art. 124 ust. 1 oraz ust. 3 u.g.n.

Organ odwoławczy dokonał niezbędnej korekty zaskarżonego rozstrzygnięcia, które w swej sentencji pomijało zakres pasa montażowego opisanego w sentencji decyzji, tj. części nieruchomości niezbędnej na czas prowadzenia prac, a którą opisano we wniosku inicjującym postępowanie w przedmiotowej sprawie, a ponadto usunięto zapis udzieleniu zezwolenia na wykonanie w przyszłości czynności związanych z eksploatacją, konserwacją i usuwaniem awarii linii elektroenergetycznej na przedmiotowej działce, bowiem pomimo faktu, iż uprawnienie takie jest immanentnie związane z udzielonym zezwoleniem, to jednak wynika ono z mocy prawa (art. 124 ust. 6 u.g.n.).

Na koniec organ II instancji wyjaśnił, że ustalenie wysokości i warunków przyznania rekompensaty z tytułu ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości staje się aktualne dopiero w następstwie wykonania inwestycji objętej zezwoleniem w razie, gdy przywrócenie nieruchomości do stanu sprzed wykonania inwestycji jest niemożliwe albo powoduje nadmierne trudności lub koszty - i tym samym pozostaje poza zakresem przedmiotowego postępowania.

W kwestii zarzutów odwołujących dotyczących ustanowienia służebności oraz rekompensaty za posadowioną już w przeszłości linię energetyczną, organ odwoławczy wskazał, że kwestie te należą do wyłącznej właściwości sądów powszechnych. Podobnie nie są władne organy do określania w decyzji drogi dojazdowej do przedmiotowej linii na potrzeby podejmowania czynności związanych z jej utrzymaniem.

Na powyższą decyzję O.M. i K.K. wniosły skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko.

Zaskarżonym wyrokiem Sąd I instancji uchylił zaskarżoną decyzję oraz zasądził od organu na rzecz skarżących zwrot kosztów postępowania. Sąd wskazał, że zasadnym okazał się zarzut wydania zaskarżonej decyzji z pominięciem dokładnego rozstrzygnięcia w zakresie zgodności wnioskowanej inwestycji z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy [...] przyjętego uchwałą [...] Rady Gminy w [...] z [...] listopada 2005 r. Wymóg ten wynika wprost z art. 124 ust. 1 u.g.n.

Zgodnie z § 14 ww. planu miejscowego, dotyczącym ustaleń planu w zakresie zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów infrastruktury technicznej w zakresie elektroenergetyki jego ustalenia przewidują zaopatrzenie w energię elektryczną w stosunku do nowych terenów budowlanych, przewiduje się rozbudowę istniejącego układu sieci średniego i niskiego napięcia oraz budowę stacji transformatorowej (ust. 2) dopuszcza się wyznaczenie nowych lub innych w stosunku do rysunku planu sieci i urządzeń związanych z rozbudową systemów infrastruktury technicznej stosownie do warunków wynikających ze szczególnych rozwiązań technicznych, nie kolidujących z innymi ustaleniami planu (ust. 3). W uzasadnionych wypadkach dopuszcza się inną lokalizację ciągów lokalnej infrastruktury technicznej. Zgodnie natomiast z treścią szczegółowych zasad przeznaczenia i zagospodarowania terenów w przepisie § 17 ust. 1 pkt 4 ww. planu miejscowego, na terenie oznaczonym w planie symbolem R jego ustalenia jako przeznaczenie dopuszczalne przewiduje lokalizację obiektów infrastruktury technicznej, pod warunkiem braku możliwości ich lokalizowania poza danym obszarem. W związku z tym, przed wydaniem zaskarżonej decyzji obowiązkiem organu było dokładne określenie czy działka skarżących nr [...] jest działką rolną oraz wykazanie że nie ma możliwości zlokalizowania wnioskowanego zamierzenie polegające w szczególności na budowie linii kablowej średniego napięcia poza obszarem działki stron skarżących. Powyższe nie wynika jednak z dokumentów przedłożonych do akt administracyjnych sprawy w tym z załącznika graficznego do planu miejscowego, na którym brak oznaczenia działek. Co prawda w zaskarżonej decyzji organ wskazał, że część działki nr [...] zgodnie z planem ma przeznaczenie rolne o symbolu R, nie wyjaśnił jednak w sposób nie budzący wątpliwości, że projektowana budowa elektroenergetycznej linii kablowej nie może być przeprowadzona w inny sposób niż zostało to przedstawione w zaskarżonej decyzji oraz, że wnioskowany jej przebieg został zaplanowany na części działki skarżących o przeznaczeniu rolnym. Mając na uwadze, że warunek zgodności przebiegu planowanej budowy elektroenergetycznej linii kablowej średniego napięcia na działce nr [...] z ustaleniami planu miejscowego warunkuje ograniczenie w drodze decyzji administracyjnej sposobu korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenie na jej założenie i przeprowadzenie - co stanowi swoisty rodzaj wywłaszczenia - organ nie może poprzestać na ogólnym stwierdzeniu takiej zgodności. Zdaniem Sądu brak precyzyjnych i jednoznacznych ustaleń dotyczących zgodności z ustaleniami planu miejscowego stanowi, że organ nie wyjaśnił czy planowana inwestycja jest zgodna z planem miejscowym. W ocenie Sądu, organ nie wykazał, że nie było możliwości ulokowania przedmiotowej linii kablowej w innym miejscu. Nadto kwestii zgodności lub braku zgodności nie wyjaśnia w żaden sposób przedłożona do akt administracyjnych sprawy mapa zasadnicza Państwowego Zasobu Geodezyjne- Kartograficznego Starostwa Powiatowego w [...] z 18 maja 2018 r. Niejasne pozostaje także to czy w miejscu planowanej budowy linii kablowej o długości 15 m była już zrealizowana linia elektroenergetyczna. W związku z powyższym, w ocenie Sądu nie jest wystarczające powoływanie się w zaskarżonej decyzji jedynie się na brzmienie planu miejscowego, gdyż powinna ona zawierać wyraźne rozstrzygnięcie o zakresie ograniczenia prawa korzystania przez właściciela z nieruchomości w sposób ustalony w decyzji ze wskazaniem na zgodność tych ograniczeń z planem miejscowym.

W ocenie Sądu, przynajmniej w części okazały się także zasadne zastrzeżenia skarżących kwestionujących przebieg rokowań prowadzonych przez jednostkę organizacyjną występującą o zezwolenie w trybie art. 124 u.g.n. O ile jednak rokowania prowadzone przed złożeniem wniosku z 20 listopada 2018 r. przez [...] S.A. Oddział [...] o wydanie decyzji administracyjnej na podstawie art. 124 u.g.n. okazały się wadliwe ze względu na mylące i nieprawidłowe określenie zakresu planowanej inwestycji to rokowania uzupełniające, prowadzone w postępowaniu odwoławczym, co prawda nie wykraczały poza wyrażenie zgody na realizację linii kablowej i przebudowę słupa na działce skarżących, ale zawierały również nieścisłość dotyczącą długości linii kablowej. W aktach administracyjnych sprawy zalegają m.in. kopie pism inwestora kierowane do skarżących w dniach: 13 czerwca 2019 r. i 16 lipca 2019 r., w których zwrócono się o wyrażenie zgody na realizację zadania inwestycyjnego polegającego na przeprowadzeniu prac budowlano-montażowych związanych z budową elektroenergetycznej linii kablowej oraz wymianę istniejącego słupa na działce nr [...], ale mowa w nich o "linii kablowej średniego napięcia o długości 13 m", podczas gdy w zaskarżonej decyzji ograniczenie dotyczyło linii kablowej o długości 15 m. Różnicę tę potwierdzają obliczenia szacunkowe w sprawie oszacowania wynagrodzenia z tytułu ustanowienia służebności przesyłu na działce nr [...], uwzględniające kwotę jednorazowego wynagrodzenia za odcinek 13 m oraz w projekcie umowy w sprawie umieszczenia ww. urządzeń na działce skarżących. Proponowane w trakcie rokowań wynagrodzenia uwzględniało 13 m a nie 15 m. Podkreślić trzeba, że organy są zobowiązane do wyczerpującego zabrania i całego materiału dowodowego (art. 77 § 1, K.p.a.). Nie są zasadne zarzuty, że rokowania nie objęły pozostałych słupów napowietrznej linii elektroenergetycznej zrealizowanych przez inwestora na działce nr [...] bez tytułu prawnego do dysponowania nieruchomością skarżących. Wnioskowane przedsięwzięcie obejmowało bowiem tylko realizacje odcinka linii kablowej o długości 15 m z określeniem szerokości pasa technologicznego i pasa montażowego oraz z wymianą jednego słupa.

Z rozstrzygnięciem tym nie zgodził się Wojewoda [...] i wywiódł skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zaskarżając wyrok w całości zarzucił naruszenie przepisów postępowania w rozumieniu art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej, jako: P.p.s.a.), które miało istotny wpływ na wynik sprawy przez naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. poprzez błędne uznanie, że organy administracji naruszyły art. 124 ust. 1 oraz ust. 3 u.g.n. poprzez niewyjśnienie kwestii zgodności przedmiotowej inwestycji z ustaleniami planu, a w konsekwencji błędne uznanie, iż organy orzekające w sprawie naruszyły art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., gdyż nie przeprowadziły wszechstronnie postępowania dowodowego, aby stwierdzić spełnienie przesłanek ustawy do wydania decyzji o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości, w zakresie zgodności inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego oraz przeprowadzenia ze współwłaścicielami nieruchomości rokowań mających na celu udostępnienie przez te osoby nieruchomości w sposób dowolny.

Mając powyższe na względzie wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono stosowną argumentację.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną O.M. i K.K. wniosły o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 182 § 2 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Z kolei według 182 § 3 P.p.s.a. na posiedzeniu niejawnym Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w składzie jednego sędziego, a w przypadkach, o których mowa w § 2, w składzie trzech sędziów. Ponieważ w rozpoznawanej sprawie strona skarżąca kasacyjnie złożyła stosowny wniosek, a strona przeciwna nie przedstawiła odmiennych wniosków procesowych, skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym.

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Zgodnie z art. 124 ust. 1 u.g.n. starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, może ograniczyć, w drodze decyzji, sposób korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyraża na to zgody. Ograniczenie to następuje zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Zasadniczym celem postępowania w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości nie jest rozstrzygnięcie, czy inwestycja celu publicznego w ogóle powstanie albo też jaki będzie jej przebieg. Skoro przepis ten wskazuje, iż ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości następuje zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, to kwestie te powinny być w sposób dostateczny sprecyzowane wcześniej w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo w decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego. Decyzja wydana na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n. ma jedynie uwzględniać te wcześniejsze ustalenia i umożliwić realizację konkretnej inwestycji celu publicznego, z uwagi na fiasko rokowań prowadzonych z właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości w zakresie zgody na wykonanie określonych prac.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, o zgodności inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, nie można w niniejszej sprawie ustalić wyłącznie na podstawie ogólnych zapisów planu miejscowego, jak twierdzi skarżący kasacyjnie. Pogląd skarżącego kasacyjnie odnoszący się do "ogólności planu" nie odwołuje się jednak do wartości, której ochrona winna przeważyć tj. konieczności respektowania prawa własności, i to zarówno w procesie planistycznym, jak i w toku postępowaniu o ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości. Nie można zatem zgodzić się z poglądem, iż wystarczające dla możliwości uwzględnienia wniosku w trybie art. 124 ust. 1 u.g.n. będą jedynie ogólne postanowienie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zakresie zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów infrastruktury technicznej, bez uwzględnienia szczegółowych zapisów planu dla terenu objętego planowaną inwestycją.

W niniejszej sprawie, obszar objęty proponowaną inwestycją objęty jest ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy [...] przyjętego uchwałą [...] Rady Gminy w [...] z [...] listopada 2005 r. Jak już wskazywano, zgodnie z § 14 ww. planu miejscowego, dotyczącym ustaleń planu w zakresie zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów infrastruktury technicznej w zakresie elektroenergetyki jego ustalenia przewidują zaopatrzenie w energię elektryczną w stosunku do nowych terenów budowlanych, przewiduje się rozbudowę istniejącego układu sieci średniego i niskiego napięcia oraz budowę stacji transformatorowej (ust. 2) dopuszcza się wyznaczenie nowych lub innych w stosunku do rys. planu sieci i urządzeń związanych z rozbudową systemów infrastruktury technicznej stosownie do warunków wynikających ze szczególnych rozwiązań technicznych, nie kolidujących z innymi ustaleniami planu (ust. 3). W uzasadnionych wypadkach dopuszcza się inną lokalizację ciągów lokalnej infrastruktury technicznej. Zgodnie natomiast z treścią szczegółowych zasad przeznaczenia i zagospodarowania terenów, określonych w przepisie § 17 ust. 1 pkt 4 ww. planu miejscowego, na terenie oznaczonym w planie symbolem R jego ustalenia jako przeznaczenie dopuszczalne przewiduje lokalizację obiektów infrastruktury technicznej, pod warunkiem braku możliwości ich lokalizowania poza danym obszarem.

Zgodzić należy się z Sądem I instancji, że przed wydaniem zaskarżonej decyzji obowiązkiem organu było dokładne określenie czy działka skarżących nr [...] jest działką rolną (w planie symbol R) oraz wykazanie, że nie ma możliwości zlokalizowania wnioskowanego zamierzenia, polegające w szczególności na budowie linii kablowej średniego napięcia poza obszarem działki stron skarżących. Pewne wyjaśnienia w tej kwestii organ przedstawił w uzasadnieniu skargi kasacyjnej jednakże nie na tym etapie winien formułować swoje stanowisko ale powinno ono wynikać z decyzji o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości.

Sąd zauważa, że doświadczenie życiowe wskazuje, że najczęściej przebieg linii dotychczas istniejących, jest najbardziej optymalny z punktu widzenia minimalizacji długości owych linii (przebiegają one z reguły najkrótszą trasą pomiędzy miejscem wytwarzania energii elektrycznej, a odbiorcami tej energii, co sprzyja ograniczeniu strat związanych z przesyłem energii; bądź trasami optymalnymi z uwagi na uwarunkowania terenowe; bądź obszarami najmniej zaludnionymi), ale także i to, że dotychczas pobudowane urządzenia i wykorzystane przewody, ulegają naturalnej degradacji technicznej, pojawiają się nowocześniejsze materiały (stawiające mniejszy opór) i technologie, wpływające na konieczność przebudowy linii. Pojawiają się także nowe urządzenia, nieznane uprzednio bądź dawniej nie stosowane z uwagi na brak ówcześnie zapotrzebowania (np. światłowody, urządzenia łączności publicznej i sygnalizacji), które najczęściej kładzione są wzdłuż tras dotychczas istniejących linii. Tym samym inwestycje realizowane przez właściciela owych linii są niezbędne, zwłaszcza w zakresie bezpieczeństwa energetycznego i pewności dostępu odbiorców do energii elektrycznej. Tym niemniej nie można tracić z pola widzenia, iż decyzja wydawana w trybie art. 124 ust. 1 u.g.n. jest decyzją ograniczającą właściciela w korzystaniu z jego nieruchomości, a zatem to z niej musi wyraźnie i jednoznacznie wynikać, że w sprawie spełnione zostały wszystkie przesłanki niezbędne do jej wydania. Jednocześnie - wbrew twierdzeniom skarżącego kasacyjnie - Sąd I instancji nie przesądził o niezgodności planowanej inwestycji z planem miejscowym, a jedynie uznał, iż kwestia ta winna być ponownie zbadana z uwzględnieniem szczegółowych zapisów planu dotyczących terenu objętego planowana inwestycją.

Odnosząc się z kolei to kwestii rokowań prowadzonych z właścicielkami nieruchomości o nr [...], a których wadliwość także legła u podstaw uchylenia przez Sąd I instancji zaskarżonej decyzji, to stwierdzić trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny także i w tej części podziela pogląd Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie.

Jak wskazuje orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, rokowania polegają na tym, że strony przedstawiają własne stanowiska w sprawie zgodnie z własną wiedzą i wolą. Rokowania nie oznaczają konieczności osiągnięcia zgodnego stanowiska. Wystarczy wzajemne poinformowanie się obu stron o swoich postanowieniach i możliwym zakresie wzajemnych ustępstw celem zawarcia umowy lub innego satysfakcjonującego obie strony rozwiązania zasad korzystania z danej nieruchomości. W sytuacji, gdy druga strona (właściciel) stanowczo sprzeciwia się zaproponowanym warunkom wskazując, że są one nie do przyjęcia i przedstawia własne, ostateczne i jednoznaczne oczekiwania finansowe, które z kolei nie satysfakcjonują inwestora, ma on prawo uznać, że dalsze rokowania nie doprowadzą do uzyskania konsensusu. Proces ten nie może bowiem przebiegać w nieskończoność, tj. dopóki jedna ze stron nie zmieni swojego stanowiska i nie przyjmie proponowanych warunków. W przeciwnym wypadku nigdy nie można byłoby wszcząć procedury co do wydania decyzji w oparciu o art. 124 ust. 1 u.g.n. (por. wyrok NSA z dnia 24 listopada 2017 r. sygn. akt I OSK 970/17). Strony zmierzające do załatwienia sprawy w sposób określony w art. 124 ust. 3 u.g.n. nie są związane jakimikolwiek regułami w zakresie przeprowadzenia rokowań prócz obowiązku zainicjowania ich przez przedstawienie przez jedną z nich swojemu adwersarzowi propozycji jej rozstrzygnięcia. Rokowania mogą zostać zakończone w dowolnym czasie, chociażby gdy - w ocenie którejś ze stron - nie ma szans na zawarcie porozumienia.

Sąd I instancji trafnie uznał, że w kontrolowanej sprawie toczyły się rokowania, które nie doprowadziły do uzyskania zgody współwłaścicieli na ograniczenie sposobu korzystania z części nieruchomości. Trafnie także Sąd zauważył, iż wadliwe okazały się rokowania prowadzone zarówno przez organ I instancji ze względu na mylące i nieprawidłowe określenie zakresu planowanej inwestycji ale także i rokowania uzupełniające, prowadzone w postępowaniu odwoławczym, które zawierały również nieścisłość dotyczącą długości linii kablowej. Nie można zgodzić się ze skarżącym kasacyjnie, że różnica pomiędzy długością kabla wskazana we wniosku oraz w pismach z rokowań, nie stanowiła kwestii istotnej, która miałaby wpływać na stanowisko współwłaścicielek nieruchomości. Celem ustanowionego w art. 124 ust. 3 u.g.n. obowiązku przeprowadzenia rokowań jest umożliwienie konsensualnego załatwienia sprawy między stronami, a nie prowadzenie rokowań dla samego ich prowadzenia. A zatem przedmiot rokowań musi zostać precyzyjnie określony, tak, aby strony miały możliwość ustosunkowania się do konkretnych propozycji inwestora. Przedmiotem rokowań jest zgodnie z art. 124 ust. 3 u.g.n. wyrażenie zgody na realizację konkretnej inwestycji.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarżący kasacyjnie nie zdołał skutecznie podważyć oceny materiału dowodowego dokonanej przez Sąd I instancji. W tej sytuacji należy przyjąć, że prawidłowo został rozpatrzony zebrany materiał dowodowy, a okoliczności istotne dla sprawy zostały ocenione na podstawie całokształtu zebranego materiału dowodowego. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące zarówno naruszenia przepisów prawa materialnego, jak i naruszenia przepisów postępowania są niezasadne. Sąd I instancji w sposób właściwy ocenił legalność zaskarżonej decyzji.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, działając w oparciu o art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw.