Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1282/10
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2011-09-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 156 par 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 8 września 2011 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Bujko Sędziowie Sędzia NSA Barbara Adamiak ( spr. ) Sędzia del. NSA Jerzy Krupiński Protokolant Elżbieta Maik po rozpoznaniu w dniu 8 września 2011 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej W. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 lutego 2010 r. sygn. akt VII SA/Wa 42/10 w sprawie ze skargi W. S. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2007 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Starosta Lubartowski decyzją z [...] marca 2006 r. wydaną na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.) po rozpatrzeniu wniosku inwestora, zatwierdził projekt budowlany i udzielił H. S. pozwolenia na budowę budynku inwentarskiego z wewnętrznymi instalacjami, płyty gnojowej oraz zbiornika na gnojowicę na działce nr [...] położonej w miejscowości J.

Wnioski o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji złożyli W. S. i K. T. Zarzucono w nich, że pozwolenie na budowę dotyczy budynku inwentarskiego, natomiast zatwierdzony projekt budowlany został sporządzony dla tuczami świń, przy czym w projekcie została nieprawidłowo określona obsada trzody chlewnej, bez uwzględnienia istniejącej hodowli. W ocenie wnioskodawców, przedmiotowa inwestycja, jako uciążliwa dla środowiska, nie jest zgodna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zgodnie z którym budowany obiekt nie może pogorszyć stanu środowiska, a uciążliwość obiektu nie może przekroczyć granic terenu będącego w prawnej dyspozycji inwestora. Wyjaśniono, że nie została zachowana wymagana przepisami prawa odległość płyty gnojowej i zbiornika na gnojowicę od budynków, znajdujących się na sąsiednich nieruchomościach.

Wojewoda Lubelski decyzją z 19 grudnia 2006 r., na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 i art. 158 § 1 k.p.a., po rozpatrzeniu wniosków W. S. i K. T. stwierdził nieważność powyższej decyzji w części dotyczącej płyty gnojowej. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że nieprawidłowo określono obszar oddziaływania obiektów, nie uwzględniając sąsiednich nieruchomości, przez co naruszono § 6 pkt 4 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 7 października 1997 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budowle rolnicze i ich usytuowanie, gdyż określona w rozporządzeniu minimalna odległość płyty gnojowej od otworów okiennych i drzwiowych pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi na działkach sąsiednich powinna wynosić 30 m, natomiast z projektu zagospodarowania działki wynika, że odległość płyty od budynku mieszkalnego na działce nr [...] wynosi mniej niż 25 m.

W odniesieniu do pozostałych zarzutów podniesionych przez wnioskodawców organ stwierdził, że nie zasługują one na uwzględnienie. Organ wyjaśnił, iż zgodnie z przepisami ww. rozporządzenia, odległość zbiorników na płynne odchody zwierzęce o pojemności do 200 m określa się indywidualnie w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, natomiast z projektu budowlanego wynika, że przewidziano zbiornik o pojemności 59,40 m. Wskazał, że rozpiętość elementów konstrukcyjnych obiektu nie przekracza 12 m (największa rozpiętość konstrukcji stropu wynosi 5,10 m, a rozpiętość konstrukcji dachu – 11,92 m), więc przy jego realizacji nie obowiązywał wymóg ustanowienia inspektora nadzoru inwestorskiego, stosownie do § 3 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 19 listopada 2001 r. w sprawie rodzajów obiektów budowlanych, przy których realizacji jest wymagane ustanowienie inspektora nadzoru inwestorskiego.

Ponadto Wojewoda Lubelski ocenił, że budowa przedmiotowego obiektu nie narusza ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a budynek został usytuowany zgodnie z § 12 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, tj. w odległości 6,70 m i 8,00 m od granicy działek sąsiednich. Wskazał, że nie można przyjąć, iż budynek znajdujący się na działce nr [...], określony na mapie symbolem "g", tzn. gospodarczy, jest przeznaczony na pobyt ludzi. Wyjaśnił także, że rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko nie wymienia budynków inwentarskich o podanej w projekcie obsadzie trzody, a ustawa z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej nie nakłada obowiązku uzgodnienia projektu z powiatowym inspektorem sanitarnym w stosunku do tego rodzaju budynków inwentarskich. Wojewoda Lubelski stwierdził również, że zarzuty dotyczące braku uprawnień projektanta nie zostały potwierdzone. Organ dodał, że ustawa – Prawo budowlane nie daje możliwości organom administracji architektoniczno-budowlanej oceny projektu pod względem prawidłowości obliczeń czy przyjętych danych, także kwestia wyboru przez inwestora działki pod inwestycję nie podlega ocenie organu.

Od ww. decyzji Wojewody Lubelskiego odwołał się W. S. zarzucając, iż stwierdzenie nieważności w zakresie płyty gnojowej powinno spowodować stwierdzenie nieważności również decyzji o budowie zbiornika na gnojowicę gdyż zdaniem odwołującego się zbiornik na gnojowice nie może istnieć bez płyty gnojowej. Ponadto wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji również w części dotyczącej budynku inwentarskiego.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z [...] marca 2007 r. wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., po rozpatrzeniu odwołania W. S. uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody Lubelskiego w całości i orzekł o stwierdzeniu nieważności decyzji Starosty Lubartowskiego z [...] marca 2006 r. w części dotyczącej płyty gnojowej, natomiast w pozostałej części odmówił stwierdzenia jej nieważności. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie, organ ocenił, że nie znajduje potwierdzenia w aktach sprawy zarzut, iż budynek oznaczony literą "g" (gospodarczy) usytuowany na działce nr [...] służy stałemu pobytowi ludzi, a także nie znajduje potwierdzenia stanowisko, iż obszar inwestycji znajduje się na terenach zalewowych i chronionego krajobrazu. Zdaniem organu, nieuzasadniony jest również zarzut braku właściwych uprawnień przez projektanta. Organ stwierdził, że zbiornik na gnojówkę jest zbiornikiem zamkniętym, natomiast w odniesieniu do zarzutów dotyczących lokalizacji spornych obiektów niezgodnie z wymogami warunków technicznych wskazał, że jedynie płyta gnojowa nie odpowiada wymogom określonym w § 6 ust. 4 pkt 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 7 października 1997 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budowle rolnicze i ich usytuowanie.

W. S. wniósł skargę na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 19 marca 2007 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zarzucając jej naruszenie art. 28 ust. 2, art. 32, art. 33 Prawa budowlanego. W obszernym uzasadnieniu skargi skarżący powtórzył zarzuty zawarte we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji oraz odwołaniu podkreślając, że przed wydaniem decyzji nie przeprowadzono postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko, nie uwzględniono obecnie istniejącej tuczami świń na ok. 90 tuczników co przekracza dopuszczalną łączną hodowlę 40 DJP. Inwestor nie przedstawił także badań geologicznych gruntu na działce aby wykazać jak jest wysoki poziom wód gruntowych co jest niezbędne przy budowie zbiornika i słupów nośnych całej tuczami.

Wskazał także, że projektant nie miał wymaganych prawem uprawnień do sporządzenia projektu architektonicznego a nadto, że zawarte w projekcie treści są niezgodne z prawdą. Zarzucił nadto naruszenie § 3 pkt 90a rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. oraz rozporządzenia o obszarze chronionego krajobrazu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z 28 listopada 2007 r. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji.

Wyrokiem z 26 października 2009 r. sygn. akt II OSK 857/08, po rozpoznaniu sprawy ze skargi H. S., Naczelny Sąd Administracyjny uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z 28 listopada 2007 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania temu Sądowi. Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu odnosząc się do zarzutów skargi kasacyjnej wskazał, że nowelizacja rozporządzenia w sprawie samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie zastąpiła pojęcie "budownictwo osób fizycznych" pojęciem "budownictwo zagrodowe". Zarówno jednak przed nowelizacją, jak i po nowelizacji, zawarte w § 2 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia w sprawie samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie ograniczenie w sporządzaniu projektów budynków o kubaturze przekraczającej 1000 m3 dotyczyło innych budynków niż budownictwo osób fizycznych, a po nowelizacji innych budynków niż budownictwo zagrodowe. Skoro zatem przedmiotowy projekt budowlany dotyczy budownictwa zagrodowego, nie odnosi się do niego powyższe ograniczenie. Zasadnie zatem organy orzekające nie uwzględniły zarzutu W. S. w tym zakresie, a niedokonanie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji pełnej analizy stanu prawnego nie mogło mieć wpływu na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał także, że podniesiony przez Sąd pierwszej instancji zarzut niewyjaśnienia przez organ kwestii uzyskania przez inwestora stosownych uzgodnień, jest tak ogólnikowy, że uniemożliwia sądowi wyższej instancji ocenę trafności w tej części zaskarżonego orzeczenia.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 25 lutego 2010 r. sygn. akt VII SA/Wa 42/10, po rozpoznaniu sprawy ze skargi W. S. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] marca 2007 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji, stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że zgodnie z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany granicami i wnioskami skargi. Sąd obowiązany jest w pierwszej kolejności zbadać czy kontrolowana decyzja nie jest dotknięta jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., co skutkuje obowiązkiem stwierdzenia nieważności decyzji nie badając przy tym wpływu tej wady na treść rozstrzygnięcia. Taka sytuacja wystąpiła w sprawie. Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja wydana została z rażącym naruszeniem art. 127, art. 138 § 1 pkt 2 oraz art. 16 k.p.a. Z zasady dwuinstancyjności wynika, że zakres rozstrzygnięcia sprawy decyzją odwoławczą, wyznaczony jest zakresem rozstrzygnięcia sprawy decyzją organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy nie może zmienić rodzaju sprawy a zatem w postępowaniu odwoławczym może być rozpoznawana i rozstrzygnięta wyłącznie tożsama sprawa pod względem podmiotowym i przedmiotowym. Sąd podkreślił, że postępowanie odwoławcze jest oparte na zasadzie skargowości, a to oznacza, że organ odwoławczy nie może poddać kontroli niezaskarżonej części decyzji organu pierwszej instancji. Złożenie odwołania jedynie co do części decyzji skutkuje ustatecznieniem się decyzji w pozostałej części po upływie terminu do złożenia odwołania.

Przenosząc te rozważania do rozpoznania sprawy Sąd wskazał, że organ odwoławczy uchylił decyzję organu pierwszej instancji bez wniosku uprawnionego podmiotu. Należy bowiem zauważyć, że postępowanie w niniejszej sprawie zostało wszczęte wnioskami W. S. i K. T. o stwierdzenie nieważności decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę inwestycji składającej się – wg opisu organu – z 3 obiektów: budynku inwentarskiego, płyty gnojowej oraz zbiornika na gnojowice. Co do każdego z tych obiektów wnioskodawcy, zwłaszcza skarżący, podnieśli szereg zarzutów, które miałyby uzasadniać twierdzenie, że decyzja z 29 marca 2006 r. dotknięta jest wadą nieważności (co do każdego z tych obiektów). Organ pierwszej instancji stwierdził nieważność przedmiotowej decyzji w części dotyczącej płyty gnojowej. Powyższe bezspornie wynika z treści tej decyzji. Bez znaczenia przy tym pozostaje fakt, że uzasadnienie tego rozstrzygnięcia odnosi się również do pozostałych obiektów i wskazuje, że organ nie doszukał się wad rażącego naruszenia prawa. Wprawdzie prawidłowo sporządzone uzasadnienie decyzji – tj. według zasad określonych w art. 107 § 3 k.p.a. – stanowi jej integralną część jednakże nie może ono zastępować jej sentencji. Innymi słowy, brak rozstrzygnięcia co do pozostałych obiektów (poza płytą gnojową) w sentencji decyzji nie może być zastąpiony uzasadnieniem decyzji w tym zakresie. A zatem organ pierwszej instancji nie rozstrzygnął w całości wniosków o stwierdzenie nieważności decyzji z [...] marca 2006 r.

Od takiej decyzji złożył odwołanie W. S. wskazując jednoznacznie że "zaskarża pozostałe części wydanej decyzji Starosty Lubartowskiego nr [...] z [...] marca 2006 r., tj. budynku inwentarskiego i zbiornika na gnojowicę (...)". A zatem – nie może budzić wątpliwości, że W. S. nie złożył odwołania od decyzji stwierdzającej częściowo nieważność decyzji objętej jego wnioskiem. W konsekwencji zatem należało uznać, że organ drugiej instancji uchylając zaskarżoną decyzje organu pierwszej instancji działał bez wniosku uprawnionego podmiotu. Co więcej – od dnia 5 stycznia 2008 r. (15 dnia od daty otrzymania decyzji organu pierwszej instancji przez W. S. oraz H. S.) decyzja ta była ostateczna. Organ odwoławczy nie był uprawniony do jej uchylenia, nawet jeśli w dalszej części organ wydał decyzje tej samej treści (stwierdził nieważność). Powyższe wskazuje na to, że zaskarżona decyzja została wydana z rażącym naruszeniem art. 16 k.p.a. oraz art. 127 i art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.

Rzeczą organu, do którego wpłynęło odwołanie W. S. z 2 stycznia 2008 r. było zatem ustalenie czy stanowi ono wniosek o uzupełnienie decyzji – w oparciu o art. 111 § 1 k.p.a. czy też – wedle jego literalnego brzmienia – odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji. W tym drugim przypadku organ winien wziąć pod uwagę, że dotyczy ono kwestii nierozstrzygniętych tą decyzją, a zatem winien rozważyć dopuszczalność pod względem przedmiotowym wniesionego środka odwoławczego.

Reasumując, Sąd stwierdził, że skoro organ pierwszej instancji w postępowaniu nieważnościowym rozstrzygnął jedynie co do części decyzji z [...] marca 2006 r. a żadna ze stron postępowania nie wniosła odwołania co do tego rozstrzygnięcia, decyzja stała się ostateczna zaś co do pozostałych obiektów objętych decyzją o pozwoleniu na budowę (budynku inwentarskiego i zbiornika na gnojowicę), organ pierwszej instancji winien wydać odrębne rozstrzygnięcie.

Sąd podkreślił, że takie rozstrzygnięcie sprawy nie jest sprzeczne z art. 190 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zgodnie bowiem z art. 183 § 1 tej ustawy, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał sprawę ale nie w zakresie naruszenia art. 135 i art. 145 § 1 pkt 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. bowiem nie były one objęte zarzutami skargi kasacyjnej.

Sąd wskazał, że rozpoznając ponownie sprawę organ weźmie pod uwagę ocenę prawną oraz ocenę zawartą w uzasadnieniu wyroku z 26 października 2009 r., zgodnie z art. 153 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Z tych względów Sąd uznał za przedwczesne zarzuty skargi odnoszące się do części decyzji odmawiającej stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę budynku inwentarskiego i zbiornika na gnojowicę. Sąd nie uznał zarzutów zawartych w piśmie z 8 lutego 2010 r. w części stanowiącej polemikę z rozstrzygnięciem Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji.

W. S. wniósł od wyroku skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok w całości. Skargę kasacyjną oparł na obrazie przepisów postępowania mające wpływ na wynik wydanego orzeczenia w myśl art. 174 pkt 1 i pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a w szczególności art. 145 § 1 pkt 2 i pkt 3 powyższej ustawy, w związku z art. 156 § 1 pkt 2 i pkt 7 k.p.a. oraz przez nie uwzględnienie, że organ wydający decyzję budowy tuczami czyli Starostwo Powiatowe w Lubartowie i Wojewoda Lubelski po wznowionym postępowaniu dopuścili się naruszenia prawa zarówno materialnego jak i administracyjnego oraz przepisów wykonawczych związanych z prawem budowlanym i ochroną środowiska, co było przyczyną wydania błędnej decyzji budowy tuczami wraz z budowlami.

Na podstawie art. 176 i art. 183 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wnosił o:

1) unieważnienie całej decyzji budowy tuczami wraz z budowlami nr [...] z [...] marca 2006 r. wydanej przez Starostę Lubartowskiego a nie tylko płyty gnojowej, gdyż wydano jedną decyzję na całość zamierzenia budowlanego zgodnie z art. 33 ust. 1 Prawo budowlane a nie na poszczególne obiekty mogące samodzielnie funkcjonować i w związku z tym winna być unieważniona cała decyzja budowy. Przy wydaniu tej decyzji dopuszczono się uchybień zawartych w art. 145 § 1 pkt 1, pkt 4 i pkt 6 k.p.a.;

2) umorzenie wznowionego postępowania przez Starostę Lubartowskiego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1, pkt 4, pkt 6 k.p.a. dotyczącego wydanej decyzji budowy tuczami nr 150/06 z 29 marca 2006 r. i po tygodniu zawieszonego, które trwa do chwili obecnej, gdyż nie zostało ani podjęte, ani umorzone. Dalsze postępowanie podjął Wojewoda Lubelski;

3) unieważnienie decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Warszawie z [...] marca 2007 r. w całości, łącznie z poprzedzającą ją decyzją organu pierwszej instancji czyli Wojewody Lubelskiego z 19 grudnia 2006 r., gdyż Wojewoda Lubelski postąpił wbrew obowiązującemu prawu, unieważniając tylko część decyzji Starosty Lubartowskiego, bez jej uchylenia, która została wydana na całość zamierzenia budowlanego a nie na poszczególne obiekty mogące samodzielnie funkcjonować. Jest to sprzeczne z art. 33 ust 1 Prawo budowlane i art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a.;

4) dopuszczenie dowodu (ekspertyzy technicznej) z opinii biegłego sądowego i jednocześnie jako rzeczoznawcę budowlanego z listy Sądu Okręgowego w Lublinie mgr inż. T. B., które przedłożono w oryginale Wysokiemu Sądowi i znajduje się w aktach sprawy, ale Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie do chwili obecnej jej nie rozpoznał. Biegły ten jednoznacznie stwierdził w swojej ekspertyzie z 6 maja 2008 r., że tuczarnia bez płyty gnojowej przy tuczami nie może funkcjonować i z tego względu cała tuczarnia wraz z budowlami winna być unieważniona, gdyż obornik wyrzucany taśmociągiem mechanicznym w ilości 691 kg na dobę a w ciągu roku 249 ton nie może być składowany bezpośrednio na ziemi, bo spowoduje to skażenie środowiska i działek sąsiednich;

5) uznanie, że decyzja budowy tuczami nr [...] z [...] marca 2006 r., wydana przez Starostwo Powiatowe w Lubartowie jest nieważna z mocy prawa wg art. 156 § 1 pkt 7 k.p.a., gdyż powstaje w obszarze chronionego krajobrazu "Pradolina Wieprza" i obszar "Natura 2000", bez zgody organów do tego powołanych i dlatego winna być unieważniona (art. 37 ustawy o ochronie przyrody, Dz. U. z 2004 r. Nr 92, poz. 880). W art. 11 ustawy – Prawo ochrony środowiska z dnia 27 kwietnia 2001 r. (Dz. U. z 2001 r. Nr 62, poz. 627) napisano: cyt. "Decyzja wydana z naruszeniem przepisów dotyczących ochrony środowiska jest nieważna";

6) przywrócenie poziomu gruntu działki nr [...] w J., na której inwestor H. S. buduje tuczarnię do stanu zgodnego z warunkami zagospodarowania terenu sprzed wydania decyzji nr [...] i rozpoczęcia budowy tuczami określonej na mapie o rzędnej wysokości H = 127,8 m n.p.m. Inwestor podniósł teren tej działki samowolnie od 20 do 30 cm a nawet więcej, nawożąc ziemię z budowy w ilości ponad 200 m3, wbrew art. 59 ust 2 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym z dnia 27 marca 2003 r. (Dz. U. z 2003 r. Nr 80, poz. 717), nie uzyskując decyzji od Wójta Gminy Jeziorzany o zmianie zagospodarowania terenu. Stan ten nie jest tymczasowy jak przewiduje ustawa, gdyż trwa już ponad 3 lata. Jest to również sprzeczne z § 29 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. (Dz. U. z 2002 r. Nr 75, poz. 690), gdyż wszystkie wody opadowe z tej działki spływają na działki sąsiednie. Stan taki jest również sprzeczny z art. 24 pkt 5 ustawy o ochronie przyrody z dnia 16 kwietnia 2004 r. (Dz. U. z 2004 r., Nr 92, poz. 880);

7. zwolnienie skarżącego W. S. od wszelkich kosztów sądowych

lub

uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie w celu merytorycznego rozpoznania złożonej skargi i wniosków, gdyż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na rozprawie w dniu 25 lutego 2010 r. w ogóle nie odniósł się do zarzutów podniesionych w skardze, ani nie ustosunkował się do wniosku dowodowego z 8 lutego 2010 r. o dopuszczenie dowodu z dokumentów, tj. opinii biegłego dotyczącego wydanej decyzji tej tuczami wraz z budowlami, jedynie oparł swój wyrok na błędnie wydanej decyzji Wojewody Lubelskiego jako organu pierwszej instancji przyjmując, że wydana decyzja organu pierwszej instancji dotycząca płyty gnojowej jest prawomocna, gdyż nie została zaskarżona, co jest sprzeczne ze złożonym odwołaniem od tej decyzji przez W. S. z 2 stycznia 2007 r.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna jest środkiem odwoławczym od wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego. Wyznacza to zakres rozpoznania sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny, przy czym przez zakres rozpoznania należy rozumieć również uchylenie się przez wojewódzki sąd administracyjny od rozpoznania sprawy sądowoadministracyjnej. Zarzuty postawione w skardze kasacyjnej dotyczą zakresu, który w zaskarżonym wyroku nie został rozpoznany. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie art. 145 § 1 pkt 2 i 3 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 156 § 1 pkt 2 i pkt 7 k.p.a. Według art. 145 § 1 pkt 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd uwzględniając skargę na decyzję stwierdza jej nieważność w całości lub w części jeżeli dotknięta jest wadą wyliczoną w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego. Artykuł 145 § 1 pkt 3 tej ustawy ustanawia przesłanki negatywne dopuszczalności stwierdzenia nieważności przez odesłanie do przesłanek negatywnych wyznaczonych przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego.

Sąd zastosował środek wobec zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 156 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego ale z innych przyczyn. Sąd zarzucił rażące naruszenie zasady dwuinstancyjności przez organ drugiej instancji – Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Skarżący domaga się zastosowania wobec decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego środka – stwierdzenia nieważności decyzji z powodów materialnoprawnych, a mianowicie z powodu "naruszenia prawa materialnego jak i administracyjnego oraz przepisów wykonawczych związanych z prawem budowlanym i ochroną środowiska, co było przyczyną wydania błędnej decyzji budowy tuczarni wraz z budowlami".

W skardze kasacyjnej nie podważono przez wyprowadzenie zarzutu skargi kasacyjnej błędnej wykładni zasady dwuinstancyjności przyjętej w zaskarżonym wyroku. Ogólnikowe twierdzenie, że zakresem odwołania była objęta też decyzja stwierdzająca nieważność decyzji Starosty Lubartowskiego z [...] marca 2006 r. w zakresie płyty gnojowej bez powiązania z zarzutami naruszenia przepisów prawa nie dają podstaw do uwzględnienia.

Postawione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia prawa w części nierozpoznanej przez Sąd w zaskarżonym wyroku bez powiązania z naruszeniem przepisów postępowania wyznaczających zakres rozpoznania sprawy przez Sąd powoduje, że nie są one możliwe do uwzględnienia w postępowaniu kasacyjnym.

Postanowione w skardze kasacyjnej wnioski są różnej natury prawnej, są wnioskami, do rozpoznania których nie jest właściwy Naczelny Sąd Administracyjny. Tak jak wniosek o umorzenie postępowania wznowionego przez Starostę Lubartowskiego, wniosek o przywrócenie poziomu gruntu działki nr [...] w J. Wnioski o unieważnienie decyzji z [...] marca 2006 r. Starosty Lubartowskiego czy unieważnienie decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Warszawie z [...] marca 2007 r., uznanie za nieważną z mocy prawa decyzji z [...] marca 2006 r. nie podlegają właściwości Naczelnego Sądu Administracyjnego bez zarzutów naruszenia wyłącznie przepisów prawa materialnego w zaskarżonym wyroku (art. 188 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Zaskarżony wyrok został oparty na rażącym naruszeniu przepisów postępowania co wyłącza kompetencję merytoryczną Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Wnioskując o dopuszczenie dowodu nie postawiono w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia przepisów postępowania przy rozpoznaniu sprawy przez Wojewódzki Sąd Administracyjny. Brak w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia przepisów postępowania wyznaczających granice rozpoznania sprawy w postępowaniu sądowoadministracyjnym powoduje, że Naczelny Sąd Administracyjny, związany granicami skargi kasacyjnej, nie może objąć rozpoznaniem, a tym samym dopuścić dowód z opinii biegłego. Granice dopuszczalnych dowodów wyznacza art. 106 § 3 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Dopuszczalny jest wyłącznie dowód z dokumentów.

W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, na mocy art. 184 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.