Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1051/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-01-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 18 par. 1 pkt 6a i art. 183 par. 2 pkt 4
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak (spr.) Sędziowie sędzia NSA Barbara Adamiak sędzia del. WSA Mirosław Gdesz po rozpoznaniu w dniu 9 stycznia 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej K.S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 19 stycznia 2017 r. sygn. akt IV SA/Po 711/16 w sprawie ze skargi K.S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koninie z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...] w przedmiocie zmiany decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu; 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 19 stycznia 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę K.S. (dalej jako "skarżący") na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koninie z [...] czerwca 2016 r. w przedmiocie zmiany decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.

W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że decyzją z [...] czerwca 2015 r. Wójt Gminy [...]określił środowiskowe uwarunkowania dla realizacji przedsięwzięcia polegającego na budowie farmy wiatrowej [...] o łącznej maksymalnej mocy przyłączeniowej 23,1 MW, składających się z siedmiu siłowni wiatrowych o maksymalnej wysokości 200 m n.p.t. wraz ze stacją transformatorową i siecią kablową zasilającą niskiego i średniego napięcia na działkach o nr geodezyjnych wskazanych w osnowie decyzji w obrębie [...].

Wnioskiem z [...] listopada 2015 r. A. sp. z o.o. z siedzibą w W. (dalej jako "inwestor") wystąpiła do organu I instancji z wnioskiem o zmianę decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach z [...] czerwca 2015 r.

Decyzją z [...] marca 2016 r. organ I instancji zmienił decyzję z [...] czerwca 2015 r. dotyczącą realizacji przedsięwzięcia po korektach określonego jako: "budowa farmy wiatrowej [...] o łącznej maksymalnej mocy przyłączeniowej 21 MW, składających się z siedmiu siłowni wiatrowych o maksymalnej wysokości 193 m n.p.t. i siecią kablową zasilającą niskiego i średniego napięcia" na działkach wskazanych w osnowie decyzji.

Odwołanie od powyższej decyzji złożył skarżący, a także B.P..

Decyzją z [...] czerwca 2016 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Koninie utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy [...] z [...] marca 2016 r. Organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 87 ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2016 r., poz. 353 dalej jako "ustawa środowiskowa") w sprawie należy odpowiednio stosować art. 155 k.p.a.

Skargę na powyższą decyzję złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skarżący.

Oddalając skargę Sąd I instancji zaznaczył, że postępowanie prowadzone na podstawie art. 155 k.p.a. jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym o charakterze nadzwyczajnym. Jego przedmiotem jest weryfikacja decyzji ostatecznej polegająca na badaniu, czy zachodzą przesłanki określone w tym przepisie. Odpowiednie stosowanie art. 155 k.p.a. musi przede wszystkim uwzględniać cel przepisów ustawy środowiskowej. Konstrukcja normatywna zmiany decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach w trybie art. 87 ustawy środowiskowej zmierza do uzyskania efektu szybkości postępowania, idącego dalej niż to umożliwia realizacja przepisów k.p.a.

Ponadto Sąd I instancji stwierdził, że zarzuty skargi dotyczące naruszenia art. 71 ust 1 w związku z art. 3 ust 1 pkt 13 ustawy środowiskowej oraz naruszenia art. 72 ust 5 tej ustawy nie mogą być analizowane w niniejszym postępowaniu, ponieważ jego przedmiotem jest zmiana decyzji środowiskowej, a nie jej wydanie. Decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach została już poddana kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu w wyroku z IV SA/Po 1020/15, który oddalił skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z 8 października 2015 r. w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia utrzymującą w mocy decyzję Wójta Gminy [...] z 12 czerwca 2015 r.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł skarżący.

W pierwszej kolejności skarżący zarzucił naruszenie przepisów postępowania.

Po pierwsze, art. 18 § 1 pkt 6a w związku z art. 183 § 2 pkt 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm. – dalej jako "p.p.s.a.") przez wydanie zaskarżonego wyroku przez skład orzekający, w którym orzekał sędzia podlegający z mocy prawa wyłączeniu. Skarżący wyjaśnił, że w sprawie orzekał sędzia WSA Tomasz Grossmann, który orzekał również w prowadzonym wcześniej postępowaniu sądowoadministracyjnym dotyczącym kontroli legalności decyzji wydanej w postępowaniu administracyjnym zwyczajnym, w sprawie ze skargi na decyzję środowiskową (sygn. akt IV SA/Po 1020/15).

Po drugie, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w związku z art. 87 ustawy środowiskowej w oraz w związku z art. 155 k.p.a. przez błędne przyjęcie, że norma ta nie została naruszona.

Po trzecie, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., przez niezastosowanie tego przepisu w sytuacji, gdy zaskarżona decyzja jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji naruszała przepisy postępowania, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W ocenie skarżącego, organy administracji obydwu instancji naruszyły art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3 kpa oraz art. 155 kpa, bezpodstawnie ograniczając dokonanie własnych ustaleń faktycznych w tej sprawie do prostego przyjęcia wszystkich ustaleń poczynionych przez organy administracyjne orzekające w tej sprawie.

Po czwarte, art. 134 § 1 p.p.s.a. przez jego niezastosowanie i niedokonanie kontroli legalności w granicach całej sprawy.

Po piąte, art. 151 p.p.s.a. przez nieuwzględnienie skargi.

Ponadto skarżący zarzucił naruszenie prawa materialnego.

Po pierwsze, błędną wykładnię art. 87 ustawy środowiskowej, polegającą na przyjęciu przez Sąd I instancji, że "konstrukcja normatywna zmiany decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach w trybie art. 87 zmierza do uzyskania efektu szybkości postępowania, idącego dalej niż to umożliwia realizacja przepisów K.p.a."

Po drugie, niewłaściwe zastosowanie art. 87 ustawy środowiskowej oraz art. 155 k.p.a. W ocenie skarżącego, Sąd I instancji błędnie przyjął, że zmiana decyzji środowiskowej w tym trybie "była w tej sprawie dopuszczalna".

Po trzecie, niewłaściwe zastosowanie art. 155 k.p.a. Zdaniem skarżącego, Sąd I instancji błędnie przyjął, że organy obu instancji wykazały istnienie przesłanek słusznego interesu strony i interesu społecznego, podczas gdy orzekające organy nie określiły dokładnie jaki słuszny interes strony lub interes społeczny przemawiał za zmianą decyzji środowiskowej.

Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną inwestor wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania.

Zgodnie z art. 183 § 2 pkt 4 p.p.s.a. nieważność postępowania zachodzi, jeżeli skład sądu orzekającego był sprzeczny z przepisami prawa albo jeżeli w rozpoznaniu sprawy brał udział sędzia wyłączony z mocy ustawy. Natomiast stosownie do art. 18 § 1 pkt 6a p.p.s.a., sędzia jest wyłączony z mocy samej ustawy w sprawach dotyczących skargi na decyzję lub postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty wydanych w postępowaniu administracyjnym nadzwyczajnym, jeżeli w prowadzonym wcześniej postępowaniu sądowoadministracyjnym dotyczącym kontroli legalności decyzji albo postanowienia wydanych w postępowaniu administracyjnym zwyczajnym, brał udział w wydaniu wyroku lub postanowienia kończącego postępowanie w sprawie.

Decyzja kontrolowana w postępowaniu zakończonym zaskarżonym w tej sprawie wyrokiem została wydana w nadzwyczajnym trybie postępowania zmiany ostatecznej decyzji administracyjnej na podstawie art. 155 k.p.a. Zmiana decyzji dotyczyła decyzji Wójta Gminy [...] z 12 czerwca 2015 r. utrzymanej następnie w mocy decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koninie z [...] października 2015 r. Wydana w zwyczajnym postępowaniu administracyjnym decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koninie z [...] października 2015 r. była przedmiotem skargi skarżącego. Skarga ta została oddalona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 12 maja 2016 r. w sprawie IV SA/Po 1020/15. W tej sprawie sędzią sprawozdawcą był sędzia WSA Tomasz Grossman, który orzekał również w sprawie zakończonej wyrokiem z 19 stycznia 2017 r. IV SA/Po 711/16, który to wyrok jest przedmiotem rozpatrywanej obecnie skargi kasacyjnej. Oznacza to, że w sprawie zachodzi nieważność postępowania, która powoduje konieczność uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania, niezależnie od zarzutów podnoszonych w skardze kasacyjnej.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną inwestor trafnie wskazał, że ustawodawca w art. 18 § 1 pkt 6a p.p.s.a. nawiązał do pojęć niezdefiniowanych prawnie, a więc "postępowania zwyczajnego" i "postępowania nadzwyczajnego". Trafnie również zauważył, że charakter postępowania toczącego się na podstawie art. 155 k.p.a. jest inny niż postępowania w sprawie wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 k.p.a.) lub stwierdzenia nieważności decyzji (art. 156 § 1 k.p.a.), przede wszystkim ze względu na to, że nie dochodzi w nim co do zasady do weryfikacji legalności ostatecznej decyzji administracyjnej wydanej w postępowaniu zwykłym. Na tej podstawie inwestor sformułował tezę, że celem ustawodawcy w art. 18 § 1 pkt 6a p.p.s.a. było wyłączenie sędziego od orzekania w sprawach, w których niejako mogłoby dojść do dwukrotnej weryfikacji legalności tej samej ostatecznej decyzji administracyjnej. Stanowisko to nie może jednak znaleźć zastosowania w tej konkretnej sprawie sądowoadministracyjnej. Po pierwsze, ustawodawca posłużył się pojęciami stosowanymi powszechnie w doktrynie i orzecznictwie i nie ulega wątpliwości, że postępowanie w trybie art. 155 k.p.a. określane jest jako postępowania nadzwyczajne. Celowościowa wykładnia art. 18 § 1 pkt 6a p.p.s.a. byłaby więc w sposób oczywisty sprzeczna z jego literalnym brzmieniem. Po drugie, w tej sprawie postępowanie toczyło się na podstawie art. 87 ustawy środowiskowej, który odsyła do odpowiedniego stosowania art. 155 k.p.a. Z brzmienia art. 87 ustawy środowiskowej wynika, że zmiana decyzji środowiskowej wymaga ponownego przeprowadzenia postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko, jeżeli taki obowiązek był wymagany. W tej sprawie ma to o tyle znaczenie, że kwestionując decyzję o zmianie decyzji środowiskowej, skarżący kwestionuje również sposób i zakres przeprowadzenia tej oceny, a więc wykładnię i zastosowanie przepisów stanowiących podstawę nie tylko decyzji o zmianie, ale przede wszystkim decyzji środowiskowej objętej wnioskiem złożonym przez inwestora w trybie art. 87 ustawy środowiskowej w związku z art. 155 k.p.a. Do tych zarzutów odniósł się Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego w tej sprawie wyroku, stwierdzając, że zostały one rozstrzygnięte w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 12 maja 2016 r. w sprawie IV SA/Po 1020/15. Nie rozstrzygając prawidłowości stanowiska wyrażonego w tym zakresie, należy mieć jednak na uwadze, że w ten sposób doszło do dwukrotnej weryfikacji tych samych argumentów prawnych przez tego samego sędziego i w istocie w odniesieniu do tej samej decyzji ostatecznej. Tego rodzaju sytuację ma natomiast wykluczać art. 18 § 1 pkt 6a p.p.s.a. w obecnym brzmieniu. Z tego powodu na gruncie tej konkretnej sprawy sądowoadministracyjnej uzasadnione było uznanie, że w sprawie zachodziła przesłanka nieważności postępowania, o której stanowi art. 183 § 2 pkt 4 p.p.s.a. i którą Naczelny Sąd Administracyjny był zobowiązany uwzględnić niezależnie od podnoszonych zarzutów kasacyjnych.

Z tych względów i na podstawie art. 185 § 1 i 2 w związku z art. 183 § 2 pkt 4 oraz art. 18 § 1 pkt 6a p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku. O odstąpieniu od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego Sąd orzekł na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. uznając, że w tej sprawie zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek, o którym stanowi ten przepis.