Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 561/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-08-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c, 182 par. 2 i 3, 183 par. 1 i 2, 184
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 7, 8, 77 par. 1, 80, 107 par. 3, 28, 156 par. 1, 157 par. 2
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 3 pkt 20, 5 ust. 1, 28
journal: Dz.U. 2018 poz 1202
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane.
article: par. 12, 13, 60, 271
journal: Dz.U. 2002 nr 75 poz 690
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Tomasz Zbrojewski Sędziowie: Sędzia NSA Anna Łuczaj (spr.) Sędzia NSA Zygmunt Zgierski po rozpoznaniu w dniu 26 sierpnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 czerwca 2019 r. sygn. akt VII SA/Wa 2985/18 w sprawie ze skargi E.W. i I. W. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...][...] października 2018 r. znak: [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 5 czerwca 2019r., sygn. akt VII SA/Wa 2985/18 - po rozpoznaniu sprawy ze skargi E. W. i I. W. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2018 r. znak: [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji - uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji i zasądził od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz E. W. i I. W. solidarnie zwrot kosztów postępowania sądowego.

Zaskarżoną decyzją Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpatrzeniu odwołania E. i I. W., utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] lipca 2018 r., którą organ umorzył postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] listopada 2015r. nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej M. S. pozwolenia na budowę przekrycia lekkiej konstrukcji istniejącego kortu tenisowego dla budynku mieszkalnego jednorodzinnego na części działki nr ewid. [...], obręb [...], w miejscowości [...] w gminie [...].

Uchylając przywołanym na wstępie wyrokiem zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że argumentem uzasadniającym odmowę wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] o pozwoleniu na budowę przekrycia kortu tenisowego był brak interesu prawnego wnioskodawców. Organy uznały, że w okolicznościach faktycznych sprawy należy zastosować art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1202 ze zm.). Stwierdziły też, że skarżący nie wskazali żadnego przepisu prawa materialnego, który mógłby być podstawą do twierdzenia, że działka skarżących znajduje się w obszarze oddziaływania przedmiotowej inwestycji. W ocenie Sądu stanowisko obu organów obarczone jest wadą błędnie dokonanej wykładni prawa oraz wadą niewłaściwego zastosowania przepisów prawa materialnego i procesowego oraz wyprowadzanych z nich norm prawnych. Ograniczenie uzasadnień rozstrzygnięć organów pierwszej i drugiej instancji do kilku przepisów prawa, w szczególności art. 28 ust. 2 i art. 3 pkt 20 ustawy - Prawo budowlane, prowadziło do błędnej ich wykładni poprzez przyjęcie, że dla zbudowania normatywnej podstawy rozstrzygnięcia nie są istotne przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, Konstytucji RP i Kodeksu cywilnego, a także miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta [...], którego normy też stanowią prawo powszechnie obowiązujące w Rzeczypospolitej Polskiej. Konsekwencją błędnej wykładni było też niewłaściwe zastosowanie zarówno przepisów prawa budowlanego, jak i pominięcie innych istotnych źródeł prawa. Zdaniem Sądu, wąskie rozumienie art. 3 pkt 20 ustawy - Prawo budowlane odwołujące się do naruszenia lub braku naruszenia interesu prawnego jest zbyt restrykcyjne przy określaniu interesu prawnego podmiotu wnioskującego. Taka interpretacja przepisów może w praktyce ograniczać prawa obywateli wynikające z Konstytucji RP, w szczególności chronione przez art. 2 (zasady demokratycznego państwa prawnego), art. 21 ust. 1 (zasady ochrony własności), art. 31 ust. 3 (zasady proporcjonalności ograniczeń), art. 32 ust. 1 (zasady równości wobec prawa). Dlatego art. 28 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane powinien być interpretowany w taki sposób, aby wskazane zasady ustrojowe były rzeczywiście chronione. Ocena, czy inwestycja oddziałuje na nieruchomość skarżącego bezpośrednio graniczącą z terenem inwestycyjnym, nie może być uzależniona wyłącznie od tego, czy przy sytuowaniu obiektów najbliżej granicy działki skarżącego kasacyjnie, zachowano odległości wynikające z rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. W rozpatrywanej sprawie organy podkreślały, że usytuowanie kortu tenisowego wraz z jego przekryciem z włókna elastycznego jest zgodne z § 12, § 13 oraz § 271 ww. rozporządzenia. W ocenie Sądu spełnienie przez inwestora elementarnych warunków technicznych nie może być wystarczającym powodem odebrania właścicielom sąsiedniej nieruchomości prawa do wykazania w postępowaniu administracyjnym dostrzeganych przez nich niezgodności inwestycji z prawem i wiążących się z inwestycją przypadków uważanych za naruszenie praw lub choćby interesów sąsiadów. Interes prawny można wywodzić ze znacznie szerzej zakreślonego zbioru przepisów prawa i przepisy te należy interpretować mniej restrykcyjnie. Jeśli na etapie badania legitymacji procesowej wnioskodawców nie odstąpi się do wspomnianego formalizmu, wówczas praktycznie pozbawia się właścicieli nieruchomości prawnych środków obrony. Sąd wskazał, że przyjęcie restrykcyjnej interpretacji art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 może być uznane za podważające konstytucyjną zasadę równości wszystkich wobec prawa (art. 32 ust. 1 Konstytucji). Stanowisko organów wyrażone w decyzjach wydanych w pierwszej i w drugiej instancji prowadzi do sytuacji, w której inwestor ma znacznie szersze możliwości ochrony swych praw w postępowaniu administracyjnym niż właściciel nieruchomości przylegającej do działki inwestycyjnej. Sąd podniósł także, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego coraz częściej uznaje się unormowania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego na terenie obejmującym lokalizację inwestycji za przepisy odrębne mające wpływ na ustalenie obszaru oddziaływania obiektu w rozumieniu art. 3 pkt 20 ustawy - Prawo budowlane Skoro zgodnie z art. 87 ust. 2 Konstytucji RP przepisy miejscowego planu zagospodarowania są powszechnie obowiązującym źródłem prawa, to są również wiążące dla właścicieli nieruchomości. Nie ma zatem powodu, aby nie uznawać ich za przepisy odrębne uzasadniające interes prawny właścicieli nieruchomości sąsiadujących z nieruchomością inwestycyjną. Na uwzględnienie zasługuje zatem zdaniem Sądu argumentacja skarżących odwołująca się do § 3 pkt 9 uchwały nr [...] Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] marca 2013 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta [...] – obszar C. Uwzględnienie tego przepisu i powiązanie go z § 4 pkt 2 oraz z § 31 ust. 1 pkt 1 uchwały uzasadnia twierdzenie skarżących, że przysługuje im interes prawny w inicjowanym postępowaniu nieważnościowym. Sam § 3 pkt 9 uchwały zawiera tylko definicję legalną "usług nieuciążliwych". Przepis ten zawiera jednak istotny składnik możliwej do sformułowania normy prawnej wskazującej obowiązki inwestorów realizujących zamierzenia inwestycyjne na terenach oznaczonych jako MN/U (1-10), a więc i ich korelaty: uprawnienia właścicieli nieruchomości sąsiednich do żądania, aby nowe inwestycje "nie powodowały przekroczenia standardów jakości środowiska poza terenem, do którego prowadzący działalność ma tytuł prawny". Czy projekt budowy przekrycia spełnia te warunki, czy też narusza je w stopniu uzasadniającym stwierdzenie nieważności, będzie przedmiotem oceny w toczącym się postępowaniu nadzwyczajnym, ale żeby do tego doszło postępowanie musi być wszczęte.

Zdaniem Sądu błędny jest także sposób rozumowania organów, że kwestionowana decyzja Starosty [...] obejmuje wyłącznie budowę przekrycia kortu, a nie samego kortu lub związanej z nim infrastruktury, gdyż prowadzi do fragmentaryzacji całego przedsięwzięcia budowlanego, z których każda część jest traktowana jako odrębny, autonomiczny składnik. Tymczasem stosując wykładnię funkcjonalną znajdujących zastosowanie przepisów prawa należy wziąć pod uwagę skutki powstania i potencjalnego wykorzystywania całego przedsięwzięcia. Samo przekrycie nie pełni żadnych racjonalnych funkcji, jeśli nie jest powiązane z kortem tenisowym. Z kolei kort tenisowy jest innym funkcjonalnie obiektem, jeśli jest kortem otwartym, a innym, jeśli w połączeniu z przekryciem umożliwia uprawianie sportu – jak piszą skarżący – od godz. 6:00 do 22:00 przez 365 dni w roku. Taktyka fragmentaryzacji przedsięwzięcia dla potrzeb ograniczania wymogów prawnych uzyskiwania określonych pozwoleń administracyjnych może zatem spotkać się z zarzutem obejścia prawa lub nadużycia prawa podmiotowego. Sąd zauważył przy tym, że w dniu 11 stycznia 2018r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem w sprawie o sygn. akt VII SA/Wa 621/17 uchylił decyzje organów nadzoru budowlanego pierwszej i drugiej instancji w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie samowolnej zmiany sposobu użytkowania. Wyrok nie jest prawomocny, gdyż została złożona kasacja od tego wyroku, jednak w wyroku tym Sąd nie miał wątpliwości, że skarżącym przysługiwał interes prawny w skarżeniu rozstrzygnięć organów administracji dotyczących kortu tenisowego i związanej z nim infrastruktury. Podsumowując Sąd stwierdził, że przy wydaniu zaskarżonej decyzji doszło do błędnej wykładni oraz niewłaściwego zastosowania art. 28 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane w zw. z art. 3 pkt 20 tej ustawy, a więc naruszenia tych przepisów, a przez to także naruszenia art. 28 ustawy z dnia [...] czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm., dalej: k.p.a.). Ponadto ograniczenie kryteriów interesu prawnego do wąsko pojmowanego obszaru oddziaływania spowodowało, że organy administracji właściwe w sprawie nie podjęły wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. Tym samym doszło do naruszenia art. 7, 77 k.p.a., a w konsekwencji również art. 107 § 3 k.p.a. Dodatkowo, z uwagi na przeprowadzenie wstępnego etapu postępowania w sposób wykluczający skarżących jako stronę, doszło do naruszenia nakazu równego traktowania, czyli naruszenia art. 8 k.p.a.

Skargą kasacyjną Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego zaskarżył powyższy wyrok w całości, zarzucając mu naruszenie:

1) prawa materialnego, tj. art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2017 r. poz. 1332) w powiązaniu z art. 28 i 157 § 2 k.p.a. poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że interes prawny strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę, o jakim stanowi art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, powinien być wykładany szeroko w sposób tożsamy jak w przypadku stosowania samego art. 28 k.p.a., co w praktyce prowadzi do niestosowania kryteriów wynikających ze wskazanych przepisów Prawa budowlanego;

2) przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 7, art. 8 § 1, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez błędne uznanie, że organy administracji nie podjęły wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, a także przeprowadziły wstępny etap postępowania w sposób wykluczający skarżących jako stronę, a tym samym naruszyły nakaz równego traktowania. Naruszenie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy, gdyż zgodnie z treścią uzasadnienia wyroku, rzekome naruszenie przez organy wskazanych przepisów postępowania administracyjnego skutkowało uchyleniem wydanych przez nie decyzji.

Z uwagi na powyższe zarzuty w skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kasacyjnie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Jednocześnie w skardze kasacyjnej zawarto oświadczenie o zrzeczeniu się przeprowadzenia rozprawy w tej sprawie.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną i w piśmie procesowym z dnia 7 maja 2020 r. (data sporządzenia pisma) E. i I. W. – wnieśli o odrzucenie skargi kasacyjnej przy czym treść tych pism świadczy o tym, że w istocie E. i I. W. wnieśli o oddalenie skargi kasacyjnej. W uzasadnieniu odpowiedzi E. i I. W. jednoznacznie stwierdzili, że ich zdaniem wyrok WSA w Warszawie jest sprawiedliwy, zgodny z obowiązującym prawem i Sąd wskazał przepisy, które są potwierdzeniem, iż E. i I. W. jako sąsiedzi przedmiotowej inwestycji, mają interes prawny. W pismach tych ich autorzy podnieśli, że w wyniku użytkowania spornego obiektu są w sposób ciągły narażeni na immisje hałasu, a zatem ich nieruchomość znajduje się w strefie oddziaływania tego obiektu, a co za tym idzie - przysługuje im status strony w przedmiotowym postępowaniu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania.

W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych.

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw zaskarżenia.

Nie zasługiwał na uwzględnienie podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 ustawy - Prawo budowlane w zw. z art. 28 i art. 157 § 2 k.p.a.

Przede wszystkim należy zwrócić uwagę, że w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd pierwszej instancji nie wyraził stanowiska, że interes strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę powinien być wykładany szeroko w sposób tożsamy jak w przypadku stosowania samego art. 28 k.p.a. Sąd pierwszej instancji zwrócił słusznie uwagę, że ograniczenie rozstrzygnięć organów do kilku przepisów prawa, w szczególności art. 28 ust. 2 i art. 3 pkt 20 ustawy - Prawo budowlane, doprowadziło do ich błędnej wykładni przez przyjęcie, że do dokonania oceny istnienia interesu prawnego skarżących w żądaniu stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] listopada 2015 r. nie są istotne przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, Konstytucji RP, Kodeksu cywilnego czy też obowiązującego na danym terenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Przypomnieć należy, iż w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji mamy do czynienia z tą samą stroną co w postępowaniu zwykłym, przy czym należy uwzględnić kwestie dotyczące przeniesienia / przejęcia praw i obowiązków wynikających z decyzji ostatecznej, której dotyczy wniosek o stwierdzenie nieważności.

Stosownie do art. 28 k.p.a. stroną jest każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Interes prawny lub obowiązek wyznaczają normy prawa materialnego. W wyroku z dnia 22 lutego 1984 r. I SA 1748/83 (publik. E.Smoktunowicz, Orzecznictwo Sądu Najwyższego i Naczelnego Sądu Administracyjnego, Kodeks postępowania administracyjnego - Warszawa 1994, s. 109) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził: "Mieć interes prawny w postępowaniu administracyjnym znaczy to samo, co ustalić przepis prawa powszechnie obowiązującego, na którego podstawie można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danej osoby". Chodzi tu zatem o interes prawny, a nie faktyczny, przy czym musi występować bezpośredni związek przyczynowy pomiędzy interesem prawnym strony, a wynikiem postępowania administracyjnego.

Zagadnienie bycia stroną w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę reguluje przepis art. 28 ust. 2 ustawy – Prawo budowlane, zgodnie z którym stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujący się w obszarze oddziaływania obiektu. Oznacza to, że w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę stronami, w rozumieniu art. 28 k.p.a., są osoby wymienione w art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego.

W myśl art. 3 pkt 20 ustawy - Prawo budowlane przez obszar oddziaływania obiektu należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego, na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. Przepis ten nie definiuje pojęcia obszaru oddziaływania obiektu wprost, lecz poprzez odesłanie do licznych regulacji, przewidujących m. in. szczegółowe wymogi dla odległości w zabudowie i zagospodarowaniu terenu. Do przepisów odrębnych, w rozumieniu art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, należą m.in. przepisy rozporządzeń określających warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie oraz przepisy z zakresu ochrony środowiska, ochrony zabytków, ochrony przyrody, prawo wodne. Odrębnymi przepisami w rozumieniu art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego mogą być też ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jako aktu prawa miejscowego. Oznacza to, że organ winien zbadać wszelkie okoliczności sprawy, z uwzględnieniem przepisów odrębnych, o jakich mowa w art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego.

W tym stanie prawnym, przy ustalaniu, czy dany podmiot posiada przymiot strony w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę należy mieć na uwadze kategorie podmiotów wyszczególnionych w art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego oraz właściwie rozumiany obszar oddziaływania obiektu. Stosownie bowiem do art. 5 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane obiekt budowlany wraz ze związanymi z nim urządzeniami budowlanymi należy, biorąc pod uwagę przewidywany okres użytkowania, projektować i budować w sposób określony w przepisach, w tym techniczno-budowlanych (...), zapewniając poszanowanie występujących w obszarze oddziaływania obiektu uzasadnionych interesów osób trzecich - pkt 9.

Określenie obszaru oddziaływania obiektu jest niezbędne do zdefiniowania interesu prawnego osób trzecich w ramach postępowania o pozwolenie na budowę. Jeśli bowiem nieruchomość znajduje się w obszarze oddziaływania danego obiektu właścicielowi tej nieruchomości, jej użytkownikowi wieczystemu lub ewentualnie jej zarządcy przysługuje przymiot strony we wskazanym postępowaniu. Wyznaczenie obszaru oddziaływania obiektu winno nastąpić, biorąc pod uwagę funkcję, formę, konstrukcję projektowanego obiektu i inne jego cechy charakterystyczne oraz sposób zagospodarowania terenu znajdującego się w otoczeniu projektowanej inwestycji, uwzględniając treść nakazów i zakazów zawartych w przepisach odrębnych. To zaś oznacza, że na potrzeby konkretnej inwestycji organ winien każdorazowo ustalić wszystkie przepisy odrębne, które wprowadzają ograniczenia w zagospodarowaniu – wykorzystaniu danego terenu i na ich podstawie ustalić możliwość oddziaływania określonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego oraz zakres i zasięg tego oddziaływania. Przejawami takiego oddziaływania są np. hałas, wibracje, zakłócenia elektryczne albo zanieczyszczenie powietrza, wody lub gleby bądź też pozbawienie lub ograniczenie możliwości korzystania z wody, kanalizacji, energii elektrycznej i cieplnej, środków łączności, dopływu światła dziennego. W sytuacji, gdy z przepisów odrębnych, w rozumieniu art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, wynikają ograniczenia w zagospodarowaniu, a zatem również w zabudowie i korzystaniu z sąsiednich nieruchomości, należy uznać, że dana nieruchomość znajduje się w obszarze oddziaływania planowanej inwestycji.

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie wskazywano, że jeżeli istnieją przepisy prawa materialnego, które nakładają na inwestora określone obowiązki związane z zagospodarowaniem i zabudową jego działki względem działki sąsiedniej, bądź stwarzają możliwość ograniczenia w zagospodarowaniu i wykorzystaniu działek sąsiednich zgodnie z ich przeznaczeniem, to właściciele takich nieruchomości mają status strony i to niezależnie od tego, czy projekt budowlany w ocenie organu spełnia wymagania określone przepisami prawa materialnego oraz aktów wykonawczych i czy zachowane są odległości nakazane stosownymi przepisami prawa. Pod pojęciem ograniczenia możliwości zagospodarowania działki sąsiedniej należy rozumieć również utrudnienia w możliwości użytkowania jej zgodnie z przeznaczeniem (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 12 kwietnia 2011r., II OSK 644/10 – ONSAiWSA 2012/4/69; z dnia 1 marca 2012r., II OSK 282/12 – LEX nr 1292702; z dnia 17 kwietnia 2013r., II OSK 2508/11, z dnia 8 czerwca 2011 r., sygn. akt II OSK 1296/10; z dnia 26 czerwca 2012 r., sygn. akt II OSK 1613/11; z dnia 20 grudnia 2013 r., sygn. akt II OSK 841/13; z dnia 21 sierpnia 20[...] r., sygn. akt II OSK 449/13 - CBOSA ).

Właściciel nieruchomości znajdującej się w obszarze oddziaływania obiektu budowlanego ma interes prawny w sprawdzeniu zachowania stosownych przepisów prawa, a tym samym posiada przymiot strony w postępowaniu o pozwolenie na budowę. Właściciel działki znajdującej się w obszarze oddziaływania inwestycji winien mieć bowiem możliwość sprawdzenia, czy faktycznie ograniczenia związane z zagospodarowaniem i zabudową działki zostaną zachowane i nie zostaną naruszone, czy konkretny obiekt budowlany został zaprojektowany w sposób zgodny z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi oraz czy zapewnione zostanie zachowanie wymogów przewidzianych w art. 5 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane, a także czy jego lokalizacja jest zgodna z obowiązującymi na danym terenie ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Jeżeli jakikolwiek przepis prawa wiąże sposób zagospodarowania działki sąsiedniej z faktem powstania obiektu na działce inwestora, to wówczas właściciel tejże działki ma prawo żądać sprawdzenia przez organ, czy zamierzona inwestycja nie ograniczy jego prawa do zgodnego z prawem zagospodarowania działki będącej jego własnością bądź korzystania z prawa własności. Natomiast okoliczność, czy wykonywanie określonych robót narusza interes właściciela sąsiedniej nieruchomości, w tym także z uwagi na warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie – winno być przedmiotem postępowania administracyjnego, w którym powyższe kwestie podlegają wyjaśnieniu i organ rozstrzyga sprawę. Z uprawnienia strony do czynnego udziału w postępowaniu wynika konieczność zapewnienia jej możliwości składania wyjaśnień i wniosków a w przypadku niezadowolenia z wydanej decyzji - odwołania. Weryfikacja zarzutów zgłaszanych przez właściciela sąsiedniej nieruchomości powinna być dokonana przy merytorycznym rozpatrywaniu sprawy.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego orzekające w sprawie organy, rozpoznając wniosek E. W. i I. W., nie uwzględniły powyższych reguł. Stwierdzając bowiem brak po stronie skarżących interesu prawnego w kwestionowaniu w postępowaniu nieważnościowym decyzji Starosty [...] z dnia [...] listopada 2015 r. dokonały oceny interesu prawnego E. W. i I. W. i stanu faktycznego sprawy poprzez stwierdzenie, że w niniejszej sprawie zachowane zostały normy techniczno-budowlane rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2002 r. Nr 75, poz. 690 ze zm.) w zakresie § 12, § 13 i § 271. Jednocześnie organ II Instancji odniósł się do przedłożonej przez skarżących wraz z odwołaniem opinii akustycznej w zakresie poziomu hałasu przy granicy działek stanowiących ich własność oraz do obowiązujących na terenie inwestycji ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (uchwała Rady Miejskiej w [...] z [...] marca 2013 r. nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta [...]).

Ocena przez organ tych kwestii, w tym dotyczących poziomu hałasu, świadczy o obiektywnym istnieniu interesu prawnego E. i I. W. w niniejszym postępowaniu. Skoro organ badał w postępowaniu, czy realizacja tej inwestycji nie spowoduje, że budynek stanowiący własność E. i I. W. będzie objęty ponadnormatywnym jej oddziaływaniem, czy nie będą naruszone normy dotyczące poziomu hałasu na skutek użytkowania kortu tenisowego, a zatem kwestie objęte przepisami rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia [...] czerwca 2007r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku (Dz.U. z 2014 r. poz. 112 ze zm.) jak też oceniał kwestie dotyczące zapewnienia naturalnego oświetlania pomieszczeń przeznaczonych na stały pobyt ludzi, tj. kwestie dotyczące przesłaniania (§ 13 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie - Dz.U. Nr 75, poz. 690 ze zm.) i dostępu światła dziennego ( § 60 tego rozporządzenia), a także kwestie dotyczące usytuowania obiektu (§ 12 tegoż rozporządzenia) i zachowanie bezpieczeństwa pożarowego (§ 271 ww. rozporządzenia), to tym samym uznać należy, iż E. i I. W. posiadają zindywidualizowany interes prawny i posiadają przymiot strony w tym postępowaniu administracyjnym w rozumieniu art. 28 ust. 2 ustawy – Prawo budowlane.

Uznanie przez organy braku naruszenia norm prawnych nie ma znaczenia dla istnienia interesu prawnego właściciela sąsiedniej nieruchomości. Przy ocenie czy podmiot jest stroną postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę, nie ma bowiem znaczenia czy został naruszony interes prawny tego podmiotu, a jedynie czy interes taki podmiotowi przysługiwał. Pogląd ten wielokrotnie był wyrażany w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 27 sierpnia 20[...] r., sygn. akt II OSK 451/13; z dnia 26 stycznia 2016 r., sygn. akt II OSK 1266/[...] - CBOSA ).

A zatem, w tym stanie faktycznym i prawnym, z przebiegu kontrolowanego w niniejszym postępowaniu sądowym postępowania administracyjnego wynika, że E. i I. W. mają interes prawny, który daje im prawo do skutecznego domagania się skontrolowania decyzji o pozwoleniu na budowę pod kątem przesłanek nieważności decyzji, o jakich mowa w art. 156 § 1 k.p.a. To, że w niniejszej sprawie zdaniem organów nadzoru budowlanego brak jest naruszenia wskazanych przez te organy przepisów prawa nie oznacza, że w postępowaniu o stwierdzenie nieważności pozwolenia na budowę E. i I. W. nie posiadają interesu prawnego i nie mają przymiotu strony w postępowaniu nieważnościowym. Istnienie interesu prawnego, jaki wynika z art. 28 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane, nie jest bowiem uzależnione od tego czy dana inwestycja będzie powodowała przekroczenie określonych norm, lecz czy istnieją przepisy nakazujące badać możliwość oddziaływania inwestycji na nieruchomości sąsiednie. Wskazany wyżej przepis posługuje się pojęciem "obszaru oddziaływania obiektu", które zostało prawnie zdefiniowane w art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego. Definicja ta zaś abstrahuje od kwestii przekroczenia norm w zakresie oddziaływania inwestycji.

Jak wynika z akt sprawy, w postępowaniu administracyjnym E. i I. W. istnienie swojego interesu prawnego wiązali z prawem własności nieruchomości sąsiadującej z terenem inwestycji. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie wskazywano, że źródłem interesu prawego w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę może być wynikające z art. 140 Kodeksu cywilnego prawo własności. Istotne jest bowiem to, że wskazany przepis jest nośnikiem interesu prawnego podmiotu, który ma prawo wymagać, aby sąsiednia zabudowa znajdowała się w odpowiedniej odległości od granicy jego działki z uwagi na fakt oddziaływania np. przez hałas, który wynika z charakteru planowanej działalności na nieruchomości inwestora. Jak już wyżej wskazano, dla tej oceny nie ma znaczenia okoliczność ewentualnego braku ponadnormatywnego oddziaływania inwestycji. Jednocześnie należy w pełni podzielić stanowisko Sądu pierwszej instancji, że dokonując w trybie nieważnościowym oceny przedmiotowej inwestycji organy nadzoru budowlanego powinny brać pod uwagę całe przedsięwzięcie inwestycyjne, a zatem nie tylko przedmiotowe przekrycie ale i znajdujący się pod nim kort tenisowy.

W konsekwencji powyższych ustaleń stwierdzić należy, iż także podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przepisów postępowania - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ) ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 7, art. 8 § 1, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a. - nie zasługiwał na uwzględnienie. Zasadne jest bowiem w okolicznościach niniejszej sprawy zawarte w zaskarżonym wyroku stwierdzenie, iż - w związku z wadliwym uznaniem braku po stronie skarżących interesu prawnego w kwestionowaniu w trybie nieważnościowym decyzji Starosty [...] z dnia [...] listopada 2015 r. nr [...] - organy nie podjęły wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia tej sprawy. Podzielić należy stanowisko Sądu pierwszej instancji, że organy winny uznać interes prawny E. i I. W. i przeprowadzić postępowanie z wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] listopada 2015 r. nr [...].

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 1 i 3 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.