Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1072/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-07-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6144 Szkoły i placówki oświatowo-wychowawcze
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 183 § 1 i 2, art. 50, art. 134 § 1, 184, 204 pkt 1
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 101 ust 1, art. 18 ust. 2 pkt 9 lit a
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
article: art. 82 ust. 1, 2 i art. 14 ust. 3
journal: Dz.U. 2004 nr 265 poz 2572
law: Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jan Paweł Tarno Sędziowie NSA Joanna Runge-Lissowska del. WSA Agnieszka Miernik (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Paweł Florjanowicz po rozpoznaniu w dniu 28 lipca 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 9 września 2014 r. sygn. akt II SA/Bd 383/14 w sprawie ze skargi W. P., A. S., A. P., A. Z., D. J., A. O., J. W., K. S., K. B., P. S., R. K., W. L. i K. W. na uchwałę Rady Gminy B. z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie zmiany uchwały w sprawie przeznaczenia mienia gminnego budynku - szkoły podstawowej łącznie z wyposażeniem tej szkoły 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od W. P. na rzecz Gminy B. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z dnia 9 września 2014 r. sygn. akt II SA/Bd 383/14 oddalił skargę W. P., A. S., A. P., A. Z., D. J., A. O., J. W., K. S., K. B., P. S., R. K., W. L. i K. W. (powoływani dalej jako "skarżący") na uchwałę Rady Gminy B. z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie zmiany uchwały w sprawie przeznaczenia mienia gminnego - budynku szkoły podstawowej łącznie z wyposażeniem tej szkoły.

W uzasadnieniu wyroku Sąd podał następujący stan faktyczny i prawny:

Rada Gminy w G., działając na podstawie art. 8 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 1996 r. Nr 13 poz. 75) w zw. z art. 18 ust. 4 ustawy z dnia 26 listopada 1998 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 155 poz. 1014), podjęła w dniu [...] czerwca 2001 r. uchwałę nr [...] w sprawie przeznaczenia mienia gminnego – budynku Szkoły Podstawowej w G. łącznie z wyposażeniem tej szkoły. W § 1 uchwały Rada wyraziła zgodę na przeznaczenie budynku ww. szkoły z jej wyposażeniem, po jej likwidacji z dniem 1 września 2001 r., na prowadzenie Niepublicznej Szkoły Podstawowej przez Stowarzyszenie Przyjaciół Szkół Katolickich w C.

Rada Gminy B. (dawna Gmina G.) uchwałą z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...], wydaną na podstawie na podstawie art. 8 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r. poz. 594), powoływanej dalej jako "u.s.g.", w zw. z art. 12 ust. 3 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2013 r. poz. 885), powoływanej dalej jako "u.f.p.", zmieniła powyższą uchwałę w ten sposób, że wyraziła zgodę na przeznaczenie budynku Szkoły Podstawowej w G. łącznie z wyposażeniem szkoły, po jej likwidacji z dniem 1 września 2001 r., na prowadzenie Niepublicznej Szkoły Podstawowej przez Stowarzyszenie Przyjaciół Szkół Katolickich w C. z wyłączeniem oddziału przedszkolnego. Rada Gminy wskazała, że przedmiotowa uchwała w dalszym ciągu dotyczy przeznaczenia budynku Szkoły Podstawowej w G. na prowadzenie Niepublicznej Szkoły Podstawowej przez Stowarzyszenie Przyjaciół Szkół Katolickich w C. klas I – VI, jednak bez uwzględnienia oddziału przedszkolnego. Taki stan prawny, w opinii Rady Gminy, wynika z art. 9 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.) wskazującego, że szkołą publiczną jest sześcioletnia szkoła podstawowa, art. 61 ust. 1 ww. ustawy, który stanowi, że struktura organizacyjna szkoły obejmuje klasy I-VI oraz uchwały Rady Gminy z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...] w sprawie sieci publicznych przedszkoli i oddziałów przedszkolnych w szkołach podstawowych prowadzonych przez Gminę B. Prowadzenie oddziału przedszkolnego, zgodnie z art. 14 ust. 4 ustawy o systemie oświaty, jest zadaniem własnym gminy. Zgodnie z tym przepisem dziecko jest zobowiązane odbyć roczne przygotowanie przedszkolne w przedszkolu lub oddziale przedszkolnym zorganizowanym w szkole podstawowej. Oznacza to, zdaniem Rady, że oddział przedszkolny nie wchodzi w strukturę organizacyjną szkoły podstawowej, tylko może być w niej zorganizowany. W przypadku Gminy B. sieć oddziałów przedszkolnych ustalona przez Radę Gminy nie tylko w pełni zabezpiecza możliwość realizacji rocznego przygotowania przedszkolnego, ale także daje możliwość pobytu w przedszkolu dzieciom od 3 roku życia. Przy każdej ze szkół publicznych funkcjonuje co najmniej jeden oddział przedszkolny, a dodatkowo w centrum gminy uruchomiono Przedszkole Publiczne w Ł. z możliwością całodziennego wyżywienia. Jak wskazała Rada, na chwilę podjęcia uchwały, obowiązująca sieć oddziałów przedszkolnych w pełni zabezpiecza potrzeby w tym zakresie. W związku z powyższym Rada uznała, że tworzenie i finansowanie kolejnych oddziałów przedszkolnych (niepublicznych) generujących z budżetu gminy bardzo duże środki finansowe, przerastające możliwości gminy, jest sprzeczne z potrzebami społecznymi i interesem finansów publicznych.

Skarżący, pismem z dnia 7 stycznia 2014 r., wezwali Radę Gminy B. do usunięcia naruszenia prawa, tj. uchylenia uchwały z dnia [...] grudnia 2013 r.

W dniu 6 marca 2014 r. skarżący wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy żądając stwierdzenia jej nieważności z powodu naruszenia:

- art. 48 ust. 1, art. 53 ust. 3 i art. 70 ust. 3 Konstytucji RP poprzez pozbawienie rodziców dzieci uczęszczających do oddziału przedszkolnego działającego w Szkole Podstawowej Stowarzyszenia Przyjaciół Szkół Katolickich w G. prawa do wolności wyboru dla swoich dzieci innych szkół niż publiczne, pozbawienie ich prawa do wychowania dzieci zgodnie z własnymi przekonaniami, a także prawa do zapewnienia dzieciom wychowania i nauczania moralnego i religijnego zgodnie ze swoimi przekonaniami,

- art. 18 ust. 2 pkt 9 lit a u.s.g. poprzez wyłączenie uchwałą oddziału przedszkolnego ze struktury organizacyjnej Szkoły Podstawowej Stowarzyszenia Przyjaciół Szkół Katolickich w G. wbrew przepisom oraz statutowi szkoły.

Skarżący wskazali, że Niepubliczna Szkoła Podstawowa Stowarzyszenia Przyjaciół Szkół Katolickich w G. w dniu 31 sierpnia 2001 r. została wpisana do ewidencji szkół i placówek niepublicznych prowadzonych przez Wójta Gminy B. Wpis ten nastąpił m.in. na podstawie statutu szkoły, którego zapisy przewidywały istnienie oddziałów przedszkolnych. Wbrew zatem stanowisku Rady Gminy, oddział przedszkolny w szkole podstawowej wchodzi w strukturę organizacyjną szkoły podstawowej. Powołując się na art. 53 pkt 3 Konstytucji RP skarżący wskazali, że w wyłącznej gestii rodziców leży podejmowanie decyzji w sprawie kierunku i treści nauczania moralnego i religijnego. Wyłączenie natomiast edukacji w oddziale przedszkolnym będącym w strukturze organizacyjnej Niepublicznej Szkoły Podstawowej w G. gwarantuje uczęszczającym tam dzieciom harmonijny rozwój intelektualny oraz emocjonalny z jednoczesnym dbaniem o rozwój wiary katolickiej. Wskazali, że art. 70 ust 3 Konstytucji RP gwarantuje im dowolność wyboru szkoły dla dziecka, w tym pomiędzy szkołą publiczną a niepubliczną. Wyłączając możliwość prowadzenia oddziału przedszkolnego Rada Gminy pogwałciła obowiązek stworzenia każdemu dziecku optymalnych warunków do realizacji jego konstytucyjnego i ustawowego prawa do edukacji oraz naruszyła prawa rodziców do wychowywania dzieci zgodnie z własnymi przekonaniami, a także prawa zapewnienia dzieciom wychowania i nauczania moralnego i religijnego zgodnie z swoimi przekonaniami (art. 48 ust.1, art. 53 ust. 3 Konstytucji RP). Skarżący zakwestionowali też stanowisko Rady Gminy, jakoby tworzenie i finansowanie kolejnych oddziałów przedszkolnych generowało z budżetu gminy środki finansowe, przerastające możliwości gminy, bowiem na potrzeby funkcjonowania szkoły z budżetu gminy przekazywana była wyłącznie subwencja oświatowa. Skarżący wyjaśnili, że swój interes prawny wywodzą z faktu, że są rodzicami dzieci uczęszczających do oddziału przedszkolnego.

W odpowiedzi na skargę Rada Gminy wniosła o jej oddalenie. Podkreśliła, że zaskarżona uchwała nie naruszyła indywidualnego interesu prawnego skarżących. Uchwałą tą skonkretyzowano jedynie cel, na jaki przeznaczone jest mienie gminne, o którym to mieniu zdecydowano już w uchwale z dnia [...] czerwca 2001 r. W tej sytuacji uchwała nie zapadła z naruszeniem prawa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy oddalając powyższą skargę wskazał, że w sprawie rozważenia wymaga kwestia interesu prawnego skarżących do wniesienia przedmiotowej skargi. Sąd wskazał, że w doktrynie i orzecznictwie zgodnie przyjmuje się, iż interes prawny danego podmiotu winien wynikać z konkretnego przepisu prawa i niezależnie od tego, czy będzie to przepis prawa materialnego, procesowego czy ustrojowego, ma to być norma, która świadczy o indywidualnym uprawnieniu lub obowiązku jednostki. Interes prawny musi więc być osobisty, własny, indywidualny i konkretny, realny, dający się obiektywnie stwierdzić, oraz aktualny, a nie ewentualny. Strona wnosząca skargę obowiązana jest zatem do wskazania, że w wyniku podjętej uchwały doszło do naruszenia jej interesu prawnego lub uprawnienia, polegającego na związku z zawartym w kwestionowanej uchwale unormowaniem, a jej własną indywidualną sytuacją prawną, wynikającą z norm prawa materialnego. Interes prawny będzie więc posiadał taki podmiot, któremu obowiązujące przepisy przyznają określone uprawnienia lub nakładają wymierne obowiązki. Podmiot wykazać musi, że jego interes znajduje ochronę w obiektywnie pojmowanym porządku prawnym. Naruszenie interesu prawnego, o jakim mowa w art. 101 ust. 1 u.s.g., to w istocie takie naruszenie subiektywnie pojmowanego interesu, które obiektywnie polega na nieprzestrzeganiu przez organ norm prawnych powszechnie obowiązujących. Od interesu prawnego odróżnić należy interes faktyczny, kiedy to konkretny podmiot jest wprawdzie zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy, lecz dla którego z przepisu prawa nie wynikają żadne uprawnienia lub obowiązki. Podmiot taki nie posiada więc uprawnień lub obowiązków chronionych przepisami prawa.

Sąd podał, że w przypadku art. 101 u.s.g. chodzi o taki interes, który da się ustalić jako interes o wymienionych powyżej cechach, bowiem dopiero wówczas można stwierdzić, że jest on interesem prawnym danego podmiotu. Wobec takiej interpretacji omawianego przepisu, w ocenie Sądu, uznać należało, że skarżący nie mają w niniejszej sprawie interesu prawnego pojmowanego jako istnienie związku między sferą ich indywidualnych praw i obowiązków a zaskarżoną uchwałą. Skarga na uchwałę organu gminy nie ma przy tym charakteru actio popularis, który ze względu na ważny interes publiczny przysługuje każdemu obywatelowi mającemu zdolność procesową.

W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie nie sposób znaleźć związku pomiędzy sytuacją prawną skarżących a normą prawa materialnego, procesowego, czy ustrojowego, z której mogliby oni wywodzić swoje racje, związane z kwestionowaniem zaskarżonej uchwały dotyczącej spraw majątkowych gminy. Zaskarżona uchwała wydana została na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 9 u.s.g. Rada Gminy zmieniła wcześniej podjętą uchwałę, wyrażając zgodę na przeznaczenie budynku Szkoły Podstawowej w G. łącznie z wyposażeniem tej szkoły, po jej likwidacji z dniem 1 września 2001 r. na prowadzenie przez Stowarzyszenie Przyjaciół Szkół Katolickich w C. Niepublicznej Szkoły Podstawowej z wyłączeniem oddziału przedszkolnego. Przepis ten jest przepisem kompetencyjnym upoważniającym radę gminy do podejmowania uchwał w sprawach związanych z gospodarowaniem mieniem gminy, określając jedynie właściwość rady gminy w tego rodzaju sprawach. Przepis ten nie jest adresowany do podmiotów, takich jak rodzice uczęszczających do przedszkola dzieci, ani też nie kształtuje ich sytuacji prawnej. Nadto wskazany przepis nie nadaje uprawnień podmiotom innym niż rada gminy. W ocenie Sądu, nie można z art. 18 ust. 2 pkt 9 u.s.g. wywieść uprawnienia rodziców dzieci uczęszczających do przedszkola, które zostałoby naruszone zaskarżoną w niniejszej sprawie uchwałą.

Nie mogą również stanowić o interesie prawnym skarżących powoływane przez nich przepisy Konstytucji RP. Przepisy te gwarantują im prawo do wychowywania dzieci w zgodzie z własnymi przekonaniami, zapewnienia im wychowania moralnego i religijnego zgodnie z przekonaniami rodziców oraz dają rodzicom wolność wyboru dla swoich dzieci szkół innych niż publiczne. Trudno jednak szukać naruszenia tych norm zaskarżoną uchwałą. Powoływanie się na powyższe przepisy mogłoby ewentualnie stanowić o interesie prawnym rodziców dzieci w przypadku uchwał organu jednostki samorządu terytorialnego bezpośrednio dotyczących organizacji konkretnej szkoły. Zaskarżona w niniejszej sprawie uchwała materii takiej nie reguluje, a jej przedmiotem jest gospodarowanie mieniem gminnym. Nie wystarczy wskazanie przepisów, które wskazywałyby na uprawnienia skarżących, a mogące być potencjalnie naruszone zaskarżoną uchwałą. Niezbędnym było wskazanie przez skarżących nie tylko przepisu ale i ich konkretnego uprawnienia, którego realnie zostali pozbawieni uchwałą. Uchwała o przeznaczeniu budynku Szkoły Podstawowej w G. bez wątpienia nie pozbawia skarżących gwarancji wychowania moralnego i religijnego ich dzieci. Tym bardziej nie pozbawia ich możliwości wychowywania dzieci zgodnie z ich własnymi przekonaniami. Zaskarżona uchwała nie pozbawia również dzieci dostępu do przedszkola. Jak bowiem wskazano w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały, przy każdej ze szkół publicznych funkcjonuje co najmniej jeden oddział przedszkolny, a dodatkowo w centrum gminy uruchomiono Przedszkole Publiczne w Ł. Sąd podkreślił, że o interesie prawnym skarżących świadczyć nie może ich subiektywne przekonanie o konieczności przekazania mienia gminnego na prowadzenie Niepublicznej Szkoły Podstawowej przez Stowarzyszenie Szkół Katolickich w C. Powyższe świadczy jedynie o ich interesie faktycznym, jednak ten nie stanowi o uprawnieniu do wniesienia skargi na uchwałę rady gminy do sądu administracyjnego.

Skoro więc niezbędnym do skutecznego zaskarżenia niniejszej uchwały było wskazanie normy prawa materialnego, z której wynikałoby uprawnienie skarżących, mające być bezprawnie naruszone lub ograniczone zaskarżoną uchwałą, a skarżący takiej normy prawa materialnego nie wskazali, Sąd uznał brak interesu prawnego po stronie skarżących do zaskarżenia przedmiotowej uchwały, co uniemożliwia merytoryczną jej kontrolę.

Skargę kasacyjną od wyroku z dnia 9 września 2014 r. wniosła W. P., reprezentowana przez r.pr. R. Ś., wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:

1) art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", poprzez jego niezastosowanie i nierozpatrzenie zarzutu nieważności zaskarżonej uchwały podjętej z rażącym naruszeniem prawa;

2) art. 134 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 82 ust. 5 w zw. z art. 82 ust. 2 i 1 oraz art. 14 ust. 3 ustawy o systemie oświaty poprzez zaniechanie rozpatrzenia w granicach sprawy nieistnienia obowiązku zgłaszania do ewidencji oddziału przedszkolnego prowadzonego przy niepublicznej szkole podstawowej;

3) art. 134 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a u.s.g. w zw. z art. 12 ust. 3 u.f.p. w zw. z art. 84 ust. 3 ustawy o systemie oświaty poprzez zaniechanie rozpatrzenia w granicach sprawy podejmowania przez radę gminy uchwały zmieniającej, regulującej kwestie nieistniejące w dacie podejmowania pierwotnej uchwały, a zmierzające do likwidacji oddziału przedszkolnego przy niepublicznej szkole podstawowej;

4) art. 134 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 101 u.s.g. poprzez uznanie, że skarżąca nie ma interesu prawnego w sprawie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że rozstrzygnięcie w zakresie interesu prawnego skarżącej może mieć miejsce dopiero po dokonaniu przez Sąd rozstrzygnięcia następujących zagadnień: czy prowadzenie oddziału przedszkolnego przy niepublicznej szkole podstawowej wymaga wpisu do ewidencji, o której mowa w art. 82 ustawy o systemie oświaty; czy Rada Gminy jest uprawniona na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a u.s.g. w zw. z art. 12 ust. 3 u.f.p. do dokonywania zmiany uchwały w zakresie stanu prawnego, który nie istniał w dacie jej podejmowania i wynikał z nowelizacji ustawy o systemie oświaty dokonanej po podjęciu pierwotnej uchwały; czy Rada Gminy w formie uchwały zmieniającej przeznaczenie mienia gminnego budynku szkoły podstawowej w G. łącznie z jej wyposażeniem poprzez wyłączenie z zakresu udzielonej zgody na prowadzenie przez Stowarzyszenie Przyjaciół Szkół Katolickich w C. Niepublicznej Szkoły Podstawowej możliwości prowadzenia oddziału przedszkolnego, może dokonać likwidacji oddziału przedszkolnego z naruszeniem art. 84 ust. 3 ustawy o systemie oświaty.

W odniesieniu do pierwszego z pytań, skarżąca wskazała, że w żadnym z przepisów ustawy o systemie oświaty dotyczących wpisu do ewidencji niepublicznej szkoły nie uregulowano obowiązku zgłaszania prowadzenia oddziału przedszkolnego przy niepublicznej szkole podstawowej. W konsekwencji prowadzenie takiego oddziału przy niepublicznej szkole podstawowej nie wymaga zgłoszenia. Obowiązku tego nie można również wywodzić z art. 14a ustawy o systemie oświaty, bowiem dotyczy on jedynie jednostek publicznych. Odnoście do drugiego z postawionych pytań wskazano, że rozstrzygnięcie dotyczące braku konieczności zgłoszenia ww. oddziału, prowadzi do wniosku, że uchwałą rady gminy nie można wyłączać z zakresu przeznaczenia mienia gminnego materii regulowanych ustawą. Rada Gminy uchwałą nie może ponadto dokonywać zmiany uchwały podjętej w czasie, gdy dana materia prawna nie istniała Fakt wprowadzenia w 2004 r. instytucji oddziału przedszkolnego przy szkole podstawowej nie daje radzie gminy podstaw do zmiany uchwały z 2001 r. w celu wyłączenia z zakresu tej uchwały takiego oddziału. W odniesieniu do trzeciego z postawionych pytań, skarżąca powołała się na treść przepisu art. 84 ust. 3 ustawy o systemie oświaty, zgodnie z którym osoba prowadząca szkołę lub placówkę może ją zlikwidować z końcem roku szkolnego. W tym przypadku osoba prowadząca szkołę lub placówkę jest zobowiązana co najmniej na 6 miesięcy przed terminem likwidacji zawiadomić o zamiarze i przyczynach likwidacji: rodziców uczniów, organ, o którym mowa w art. 82 ust. 1 i 1a, oraz gminę, na której terenie jest położona szkoła lub placówka. Zatem uprawnienie do likwidacji oddziału przedszkolnego prowadzonego przy niepublicznej szkole podstawowej przysługuje wyłącznie osobie, która ją prowadzi. W niniejszej natomiast sprawie Gmina, zmieniając uchwałę w przedmiocie przeznaczenia mienia gminnego, naruszyła przepis art. 84 ust. 3 ustawy o systemie oświaty. Z powyższego, w ocenie skarżącej kasacyjnie, wynika jej interes prawny, jako rodzica dziecka uczęszczającego do przedmiotowego oddziału przedszkolnego, tym bardziej, że jego likwidacja spowoduje konieczność dowożenia dzieci w inne miejsce. Dzieci, które rozpoczęły edukację przedszkolną w tej jednostce, nie będą mogły jej przy tym ukończyć w tym samym oddziale przedszkolnym.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Rada Gminy B. wniosła o jej oddalenie i zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. Organ nie zgodził się ze stanowiskiem skarżącej, że Sąd, aby ocenić kwestię jej interesu prawnego, winien rozstrzygnąć zagadnienie prawne wskazane w skardze kasacyjnej, a dotyczące wpisu oddziału przedszkolnego do ewidencji, o której mowa w art. 82 ustawy o systemie oświaty, likwidacji tego oddziału w drodze podjętej uchwały zmieniającej, czy też kwestii, czy rada jest uprawniona na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a) u.s.g. w zw. z art. 12 ust. 3 u.f.p. do dokonywania zmiany uchwały w zakresie stanu prawnego, który w dacie jej podjęcia nie istniał, a wynikał z nowelizacji ustawy o systemie oświaty. Zdaniem organu, skarżąca nie wykazała naruszenia jej interesu prawnego, czy też uprawnienia na skutek działania organu gminy podjętego w formie zaskarżonej uchwały. Uchwała ta nie pozbawiła bowiem rodziców dzieci uczęszczających do oddziału przedszkolnego wolności wyboru dla swoich dzieci szkół innych niż publiczne, a jedynie postanowiła, ze względu na sporne stanowisko stron, skonkretyzować na jaki cel mienie gminne jest przeznaczone, o czym już wcześniej zdecydowała uchwała z dnia [...] czerwca 2001 r. Skarżąca posiada zatem co najwyżej interes faktyczny w sprawie. Sama natomiast ewentualna sprzeczność uchwały z prawem nie daje legitymacji do wniesienia skargi, jeżeli uchwała nie narusza indywidualnego interesu jednostki. Skarżąca nie odróżnia prawa do decydowania przez radę gminy o mieniu gminnym od kwestii wpisu szkoły niepublicznej do ewidencji prowadzonej przez jednostkę samorządu terytorialnego na podstawie przepisów ustawy o systemie oświaty.

Organ wskazał ponadto, że w dniu podjęcia uchwały z 2001 r. przepisy nie zawierały pojęcia "oddziału przedszkolnego". Pojęcie to wprowadzone zostało dopiero w dniu 1 września 2004 r. W tej sytuacji organ prowadzący szkołę niepubliczną winien był uzyskać od właściciela nieruchomości (gminy) zgodę na rozszerzenie korzystania z mienia i uzyskać zmianę we wpisie do ewidencji tej placówki, zważywszy chociażby na to, że od 1 września 2004 r. ustawodawca zobowiązał radę gminy do ustalania sieci prowadzonych przez nią nie tylko publicznych przedszkoli, ale i oddziałów przedszkolnych w szkołach podstawowych. Gmina powinna zatem posiadać wiedzę wynikającą z prowadzonego rejestru placówek niepublicznych, aby móc prawidłowo ustalić sieć oddziałów przedszkolnych, tak aby wszystkie dzieci sześcioletnie zamieszkałe na terenie gminy miały możliwość spełnienia obowiązku rocznego przygotowania przedszkolnego, a także zaplanować odpowiednie środki finansowe w budżecie na finansowanie oddziału przedszkolnego. W niniejszej sprawie stowarzyszenie prowadzące przedmiotową szkołę nie uzyskało po 1 września 2004 r. zmian we wpisie do ewidencji dotyczącego zorganizowania oddziału przedszkolnego w myśl art. 82 ust. 5 ustawy o systemie oświaty.

Organ zwrócił również uwagę, że zaskarżona uchwała została wyeliminowana z obrotu prawnego z uwagi na uchylenie uchwały z dnia [...] czerwca 2001 r. uchwałą Rady Gminy B. z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...] w sprawie przeznaczenia mienia gminnego – budynku Szkoły Podstawowej w G. łącznie z wyposażeniem tej szkoły, co skutkowało automatycznym uchyleniem uchwały zmieniającej. Na skutek zaskarżenia tej uchwały przez Stowarzyszenie Przyjaciół Szkół Katolickich, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z dnia 9 lipca 2014 r. sygn. akt II SA/Bd 523/14 oddalił skargę. Wyrok jest prawomocny.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę tylko nieważność postępowania w wypadkach określonych w § 2, z których żaden w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach.

Wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej (bez doprecyzowania czy są to przepisy prawa materialnego czy przepisy postępowania) zostały oparte na zarzucie naruszenia art. 134 § 1 P.p.s.a., bądź to samodzielnie postawionym bądź to w powiązaniu z przepisami ustawy o systemie oświaty albo ustawy o samorządzie gminnym.

Zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Zarzuty skargi kasacyjnej w ten sposób sformułowane zupełnie pomijają charakter postępowania sądowego wszczętego skargą wniesioną w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g., w ramach którego został wydany zaskarżony wyrok. Przepis art. 101 ust. 1 u.s.g. stanowi przepis szczególny w stosunku do art. 134 § 1 P.p.s.a. w tym znaczeniu, że uzależnia badanie przez Sąd I instancji legalności zaskarżonej uchwały od uprzedniego stwierdzenia, że interes prawny skarżącego został naruszony przez zaskarżoną uchwałę. Postępowanie sądowoadministracyjne w I instancji ze skargi na uchwałę rady gminy nie rozpoczyna się od badania merytorycznej trafności zarzutów skargi ani od oceny zaskarżonej uchwały pod względem jej zgodności z obowiązującym prawem, ale od badania legitymacji skargowej osoby wnoszącej skargę. Jak wskazano w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 września 2010 r., sygn. akt II OSK 1429/10 Sąd I instancji ocenia zaangażowanie w sprawie interesu prawnego skarżącego oraz jego ewentualne naruszenie przez zaskarżoną uchwałę, zaś brak w tym zakresie implikuje oddalenie skargi. Dlatego dopiero ustalenie przez sąd administracyjny, że nastąpiło naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia wnoszącego skargę na uchwałę rady gminy otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania skargi (wyrok NSA z 26 lutego 2008 r. II OSK 1765/07). W następnej kolejności sąd szuka odpowiedzi na pytanie czy naruszenie interesu prawnego skarżącego nastąpiło w granicach dopuszczonych przez obowiązujące prawo przedmiotowe i dopiero na tym etapie sąd może odwołać się do art. 134 § 1 P.p.s.a., celem skontrolowania uchwały w zakresie szerszym, niż wyznaczony przez zarzuty skargi.

W tej sytuacji zarzuty naruszenia przez Sąd I instancji art. 134 § 1 P.p.s.a. w związku z art. 82 ust. 1, 2 i 5 oraz art. 14 ust. 3 ustawy o systemie oświaty, a także w związku z art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a u.s.g. w zw. z art. 12 ust. 3 u.f.p. w zw. z art. 84 ust. 3 ustawy o systemie oświaty nie mogły być skuteczne. Argumenty przedstawione w pkt. 2 i 3 skargi kasacyjnej i uzasadnieniu do tej części skargi zmierzają do wykazania, że przepisy prawa nie statuują obowiązku zgłaszania do ewidencji prowadzonej przez jednostkę samorządu terytorialnego utworzenia oddziału przedszkolnego przy niepublicznej szkole podstawowej oraz że uchwała zmieniająca z [...] grudnia 2013 r. w istocie stanowi o likwidacji oddziału przedszkolnego w Niepublicznej Szkole Podstawowej prowadzonej przez Stowarzyszenie Przyjaciół Szkół Katolickich w C. Merytoryczna zasadność powyższych zarzutów skargi kasacyjnej mogłaby być oceniana przez Sąd I instancji po ustaleniu, że został spełniony warunek posiadania legitymacji skarżącej do wniesienia skargi na uchwałę. Podobnie rzecz się ma z badaniem zasadności zarzutów dotyczących naruszenia przepisów ustawy o systemie oświaty nakładających obowiązki na rodziców związane z realizacją przez dzieci obowiązku przedszkolnego, a także regulujących obowiązki gminy związane z zaspokajaniem zbiorowych potrzeb mieszkańców gminy w zakresie edukacji publicznej. Nie sposób uznać przepisów powyższych ani przepisów stanowiących podstawę prawną zaskarżonej uchwały za przepisy mogące stanowić źródło interesu prawnego rodziców dzieci uczęszczających do oddziału przedszkolnego przy Niepublicznej Szkole Podstawowej prowadzonej przez Stowarzyszenie Przyjaciół Szkół Katolickich w C. Przepisy te bowiem same w sobie nie kształtują i nie mogą kształtować bezpośrednio sytuacji prawnej skarżącej kasacyjnie.

Zarzut naruszenia art. 101 ust. 1 u.s.g. nie mógł być również uwzględniony. Jak wskazano powyżej przepis ten warunkuje legitymację do zaskarżenia uchwały rady gminy – od wykazanie przez wnoszącego skargę, że zaskarżona uchwała narusza jego indywidulany interes prawny. Z tego względu skuteczność wniesionej skargi kasacyjnej była uzależniona w pierwszej kolejności od podważenia oceny zaskarżonej uchwały dokonanej przez Sąd I instancji co do tego, że nie naruszyła ona interesu prawnego skarżącej. Argumentacja zaś przedstawiona w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, a dotycząca tego, że likwidacja oddziału przedszkolnego dotyka interesów rodziców dzieci uczęszczających do tego oddziału stanowi jedynie próbę wykazania istnienia interesu faktycznego skarżącej w zaskarżeniu przedmiotowej uchwały, a nie jak chciałby autor skargi kasacyjnej wykazania naruszenia interesu prawnego.

Skoro skarga kasacyjna nie podważyła skutecznie oceny Sądu I instancji, że interes prawny Skarżącej nie został naruszony, oznacza to że skarga kasacyjna nie wykazała, aby W. P. miała legitymację do zaskarżenia do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy uchwały Rady Gminy B. z dnia [...] grudnia 2013 r. w przedmiocie zmiany uchwały z dnia [...] czerwca 2001 r. w sprawie przeznaczenia mienia gminnego.

Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej Sąd I instancji nie był władny dokonać wyczerpującej oceny uchwały w trybie art. 134 § 1 P.p.s.a. właśnie z powyżej wskazanego powodu, że Sąd ten stwierdził brak legitymacji Skarżącej. Postępowanie sądowoadministracyjne może być inicjowane wyłącznie skargą legitymowanego podmiotu (art. 50 P.p.s.a.). W takiej sytuacji uzasadnienie wyroku musi koncentrować się na argumentacji przemawiającej za brakiem owej legitymacji skargowej skarżącego.

Z uwagi na powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 P.p.s.a.