Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 1670/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2014-04-03 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6102 Nabycie mienia Skarbu Państwa z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez jednostki samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne: Komunalizacja mienia
Skarżony organ: Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 73
journal: Dz.U. 1998 nr 133 poz 872
law: Ustawa z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną.
article: art. 7, 77 par. 1, art. 80, art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 145 par. 1 pkt 1 a i c, art. 200, 205
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marek Wroczyński Sędziowie: WSA Emilia Lewandowska WSA Iwona Owsińska-Gwiazda (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Artur Dobrowolski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 kwietnia 2014 r. sprawy ze skargi M. K., A. K. i M. K. na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nabycia z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Ministra Infrastruktury i Rozwoju na rzecz skarżących M. K., A. K. i M. K. solidarnie kwotę 440 (czterysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej decyzją z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...] po rozpatrzeniu odwołania M. K. i M. K. od decyzji Wojewody [...] nr [...] z [...] czerwca 2012r., znak: [...], sprostowanej postanowieniem nr [...] z dnia [...] czerwca 2012 r., stwierdzającej nabycie z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Powiat [...], prawa własności nieruchomości zajętej pod ulicę [...], leżącej w ciągu drogi powiatowej nr [...] (obecnie nr [...]) relacji [...], położonej w obrębie [...], oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] ha, utrzymał w mocy powyższą decyzję.

W uzasadnieniu organ przedstawił następująco stan sprawy:

Zarząd Powiatu w [...] wnioskiem z 19 stycznia 2012r. wystąpił do Wojewody [...] o wydanie w trybie art. 73 ust. 1 ustawy z 13 października 1998r. przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną decyzji stwierdzającej nabycie z mocy prawa przez Powiat [...] własności przedmiotowej nieruchomości.

Decyzją z [...] czerwca 2012 r. Wojewoda stwierdził nabycie z dniem 1 stycznia 1999r. z mocy prawa przez Powiat [...] prawa własności wnioskowanej nieruchomości. Postanowieniem nr [...] z dnia [...] czerwca 2012 r. Wojewoda [...] sprostował ww. decyzję z dnia [...] czerwca 2012 r.

Pismem z 16 czerwca 2012 r. M. i M. K. wnieśli odwołanie od decyzji Wojewody [...] z [...] czerwca 2012r., kwestionując ww. rozstrzygnięcie.

Rozpoznając sprawę organ drugiej instancji przytoczył treść art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. i zaznaczył, że nabycie własności nieruchomości z mocy prawa na podstawie tego przepisu nastąpiło, jeżeli w dniu 31 grudnia 1998 r. spełnione zostały łącznie następujące przesłanki: nieruchomość nie była własnością Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, zajęta była pod drogę publiczną i pozostawała we władaniu Skarbu Państwa bądź jednostek samorządu terytorialnego. Przepis art. 73 ust. 1 ma charakter wywłaszczeniowy i dotyczy sytuacji, gdy w dniu 31 grudnia 1998 r. prawo własności było uregulowane na rzecz innych podmiotów prawnych niż Skarb Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, przy istnieniu publicznego władztwa nad nieruchomością. Stosując ten przepis organ bada wyłącznie spełnienie przesłanek w nim wymienionych na dzień 31 grudnia 1998 r.

Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej wskazał, że przedmiotowa działka nr [...] (powstała po podziale działki nr [...]) stanowiła w dniu 31.12.1998r. własność R. C., a zatem w tym dniu stanowiła własność osoby fizycznej, nie zaś Skarbu Państwa bądź jednostki samorządu terytorialnego. Umową sprzedaży z dnia [...] października 2004 r., Rep. A nr [...] R. C. sprzedał na rzecz M. i A. małżonków K. oraz M. K. nieruchomość położoną w W., oznaczoną jako działka [...] o pow. [...] ha. Z rozporządzenia Ministra Komunikacji z dnia 14 lipca 1986r. w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg wojewódzkich w województwach białostockim, bielskim, ciechanowskim, częstochowskim, katowickim, kieleckim, krośnieńskim, łomżyńskim, nowosądeckim, ostrołęckim, pilskim, piotrkowskim, poznańskim, przemyskim, siedleckim, suwalskim, rzeszowskim, tarnowskim i zielonogórskim (Dz. U. Nr 30 poz. 151) wynika, że ul. [...] w W. została zaliczona do kategorii dróg wojewódzkich. Na podstawie art. 103 § 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. droga ta stała się drogą powiatową, gdyż nie została wymieniona w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 15 grudnia 1998 r. (Dz. U. Nr 160, poz. 1071).

Zajęcie przedmiotowej działki pod drogę publiczną wskazuje – zdaniem organu - mapa z projektem podziału działki nr [...] przyjęta do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu [...] grudnia 2011 r. pod nr [...]. Z adnotacji geodety powiatowego wynika, że działka nr [...] została wydzielona zgodnie ze stanem władania na dzień 31 grudnia 1998 r. Z pisma Naczelnika Wydziału Inwestycji i Dróg Publicznych z dnia [...] stycznia 2012 r. wynika, że działka nr [...] w dacie 31 grudnia 1998 r. była zajęta pod chodnik oraz pas zieleni. Ponadto w oświadczeniu z dnia [...] stycznia 2012 r. I. W., pracownik Przedsiębiorstwa Przemysłu Terenowego B. w [...] w latach 1964-1982, od 1982r. pracownik Okręgowego Zarządu Dochodów Państwa i Kontroli Finansowej w B. - jednostki kontrolującej B., wskazał, iż około 1974r. wymieniono ogrodzenie nieruchomości na nowe i od tego czasu istnieje w niezmienionym kształcie i miejscu i odgradza pas drogowy od pozostałej części działki nr [...]. Organ zaznaczył, że przestrzenny zasięg działania art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r., w odniesieniu do zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną determinowany jest możliwością zakwalifikowania danego stanu faktycznego z dnia 31 grudnia 1998 r. do definicji pasa drogowego (art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy o drogach publicznych), jako urządzenia technicznego, stanowiącego zorganizowaną całość funkcjonalną, podporządkowaną utrzymaniu i eksploatacji ciągów ruchu pojazdów i pieszych. O przestrzennych granicach zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną rozstrzyga, zatem stan jej urządzenia w dniu 31 grudnia 1998 r., bądź sposób korzystania z niej. W przypadku dróg publicznych od dawna istniejących, granice zajęcia pod drogę odpowiadają granicom jej urządzenia w ramach normatywnie zdefiniowanego pasa drogowego, a więc jezdnie wraz z poboczami, zatokami, ciągami dla pieszych, rowami odwadniającymi i pasem izolacyjnym.

Kolejną z przesłanek zastosowania art. 73 jest przesłanka władztwa. Zgodnie z orzecznictwem sądowym, dla udowodnienia władztwa należy wykazać wykonywanie prac związanych m.in. z utrzymaniem drogi, jej konserwacją, modernizacją, odśnieżaniem. Udokumentowane władztwo winno wykazywać konkretne fakty, zdarzenia, okoliczności z wymienieniem, na czym ono polega. Zdaniem organu, ze znajdującego się w aktach sprawy oświadczenia Zarządu Powiatu w W. z dnia [...] stycznia 2012r. wynika, że zarządca drogi wykonywał prace związane ze zbieraniem śmieci, w okresie zimowym odśnieżaniem chodnika. Prace te przed 1.01.1999r. były prowadzone przez ówczesnego zarządcę drogi. Jak wynika z wykazu wykonywanych robót w 1974r. oraz w 1984r., na drodze relacji [...] była w tych latach modernizowana nawierzchnia bitumiczna. Powiat sprawował władanie nad przedmiotową działką m.in. poprzez prowadzenie remontów cząstkowych nawierzchni asfaltowej, utrzymanie stałej organizacji ruchu, prowadzenie utrzymania zimowego oraz ponoszenie kosztów opłat za modernizację i konserwację oświetlenia ulicznego. Ponadto w oświadczeniu z dnia [...] stycznia 2012 r. I. W. wskazał, że teren znajdujący się poza ogrodzeniem B. znajdował się w pasie drogowym drogi publicznej, a Zakłady B. nie zarządzały i nie wykonywały na tym terenie żadnych prac remontowych i modernizacyjnych oprócz zamiatania o odśnieżania chodnika, natomiast chodnik był naprawiany przez Urząd Miasta.

Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej odnosząc się do zarzutu podziału działki nr [...] wskazał, że zgodnie z art. 73 ust. 3a ww. ustawy, jeżeli istnieje konieczność określenia granic nieruchomości, które przeszły na własność Skarbu Państwa lub własność jednostek samorządu terytorialnego, wydając decyzję, o której mowa w ust. 3, nie wydaje się decyzji o podziale nieruchomości. Dodatkowo organ wskazał, że strony miały możliwość zapoznania się ze wszystkimi dokumentami znajdującymi się w aktach sprawy, na co wskazują m.in. pisma z dnia [...] kwietnia 2012r., [...] maja 2012 r. Organ odwoławczy stwierdził, że wobec spełnienia wszystkich przesłanek z art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. decyzja Wojewody [...] jest prawidłowa.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli M. K., A. K. i M. K., zarzucając zaskarżonej oraz poprzedzającej ją decyzji naruszenie:

1. przepisów postępowania, tj.

- art. 19 k.p.a. w zw. z § 46 zarządzenia nr [...] Wojewody [...] z [...] sierpnia 2012 r. w sprawie nadania Statutu [...] Urzędowi Wojewódzkiemu w [...] (Dz. Urz. Woj. [...] Z 2012 r., poz. [...]) i w zw. z § 52 ust. 2 załącznika do zarządzenia nr [...] Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2012 r. – Regulamin Organizacyjny [...] Urzędu Wojewódzkiego w [...] (Dz. Urz. Woj. [...] Nr [...] z 2000 r., poz. [...] ze zm.) i wydanie w I instancji zaskarżonej decyzji przez organ niewłaściwy miejscowo;

- art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 107 § 3 i w zw. z art. 11 k.p.a. przez faktyczny brak odniesienia się organu II instancji w uzasadnieniu wydanej decyzji do podniesionych w odwołaniu zarzutów;

- art. 12 § 2 w zw. z art. 35 § 3 i w zw. z art. 36 § 1 k.p.a. przez nieuzasadnioną przewlekłość organu II instancji w rozpatrywanej sprawie,

2. przepisów prawa materialnego, t.j.

- art. 73 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. nr 133, poz. 872 ze zm.) przez nieuprawnioną subsumcję wybiórczo ustalonego i dobranego materiału dowodowego.

W uzasadnieniu skargi przytoczono argumenty na poparcie podniesionych zarzutów wskazując w szczególności, wskazując na nieprawidłowości przedmiotowego postępowania w zakresie podziału działki nr [...] oraz kwestionując zajęcie oraz władanie sporną nieruchomością w dacie 31 grudnia 1998 r. Zdaniem pełnomocnika skarżących organy rozpoznające sprawę nie wyjaśniły dokładnie stanu faktycznego sprawy i bezpodstawnie przyjęły, że spełnione zostały przesłanki z art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie, jednak nie wszystkie jej zarzuty są uzasadnione.

Podstawę rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowi przepis art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administracje publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.; dalej: "ustawa"), który stanowi, że nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Przepis ten określa zatem przesłanki, których łączne wystąpienie powoduje, że określone w nim grunty, stały się z mocy prawa, z dniem 1 stycznia 1999r. własnością Skarbu Państwa, bądź właściwej jednostki samorządu terytorialnego.

Z uwagi na fakt, że art. 73 nie zawiera definicji drogi publicznej, dokonując jego wykładni należy odwołać się do ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (w brzmieniu obowiązującym w 1989r.). W rozumieniu art. 1 tego aktu za drogę publiczną może być uznana droga spełniająca dwa warunki. Po pierwsze musi być to droga zaliczona do jednej z kategorii dróg publicznych. Po drugie z drogi tej może korzystać każdy zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w ustawie lub innych przepisach szczególnych. Nie każda, zatem droga spełniająca funkcję ciągu komunikacyjnego może być uznana za drogę publiczną. Natomiast w art. 4 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy definiuje pas drogowy, jako wydzielony pas terenu, przeznaczony do ruchu lub postoju pojazdów oraz do ruchu pieszych wraz z leżącymi w jego ciągu obiektami inżynierskimi, placami, zatokami postojowymi oraz znajdującymi się w wydzielonym pasie terenu chodnikami, ścieżkami rowerowymi, drogami zbiorczymi, drzewami, krzewami oraz urządzeniami technicznymi związanymi z prowadzeniem i zabezpieczeniem ruchu.

Zawarte w art. 73 ust. 1 ustawy sformułowanie "nieruchomości zajęte pod drogi publiczne" oznacza nieruchomości, na których urządzono drogę, którą następnie zaliczono do odpowiedniej kategorii dróg publicznych, przy czym fakt ten musiał mieć miejsce przed 1 stycznia 1999r. Zatem stosując powyższy przepis organ bada wyłącznie spełnienie przesłanek w nim wymienionych.

W przedmiotowej sprawie stanowisko organu, iż działka nr [...]o pow. [...] ha, zajęta pod ulicę [...], leżąca w ciągu drogi powiatowej nr [...] (obecnie nr [...]) relacji [...], położonej w obrębie [...], spełniała wszystkie wymagane powyższym przepisem wymogi nie znajduje odzwierciedlenia w zebranym materiale dowodowym znajdującym się w aktach sprawy. Rozpoznając sprawę organ administracji, zgodnie z art. 7 kpa wyrażającym między innymi zasadę prawdy obiektywnej, zobowiązany był podjąć wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. W tym celu - stosownie do wymogów określonych przepisem art. 77 § 1 kpa - organ miał obowiązek w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Przy czym zgodnie z art. 75kpa, jako dowód powinien dopuścić wszystko, co mogłoby przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie było sprzeczne z prawem.

Powyższe oznacza, zatem, że organ orzekający w danej sprawie powinien podjąć ciąg czynności procesowych mających na celu zebranie całego i kompletnego materiału dowodowego. Tymczasem organy orzekające w niniejszej sprawie, nie uczyniły tego.

Na podstawie materiału dowodowego zebranego w sprawie nie można ocenić, czy objęta postępowaniem nieruchomość na dzień 31 grudnia 1998 r. zajęta była w całości pod drogę publiczną. Granice zajęcia działki pod drogę publiczną organ wojewódzki ustalił na podstawie mapy z projektem podziału działki sporządzonej przez geodetę uprawnionego M. J. Zarówno z powołanej mapy, jak i całego zebranego w sprawie materiału dowodowego nie wynika, gdzie znajdują się linie rozgraniczające drogę. Jest to w ocenie Sądu okoliczność istotna dla sprawy, gdyż ewentualnie wyznaczałaby zakres faktycznego władania nieruchomością zwłaszcza, w części stanowiącej zieleń. Zauważyć należy, że nie wyjaśniono, na jakiej podstawie geodeta M. J. przyjęła taki stan władania na dzień 31 grudnia 1998r. Zgłoszony m. in. na tę okoliczność przez skarżących dowód z zeznań świadka M. J. (pismo z [...] marca 2012r.) nie został przeprowadzony przez organ, co stanowi naruszenie art. 78 § 1 kpa.

Jak wynika z uzasadnień decyzji organy obu instancji oparły się na zeznaniach świadka I. W. – pracownika B., a następnie jednostki kontrolującej B. ustalając, czy przedmiotowa działka wchodziła w skład pasa drogowego w dacie 31.12.1998r. W sytuacji, gdy w aktach brak jest mapy z naniesionymi liniami rozgraniczającymi drogę nie sposób ocenić prawidłowości przyjętych ustaleń, zwłaszcza, że działka stanowiła chodnik i pas zieleni. Dotyczy to także pozostałych powoływanych przez Wojewodę dowodów. Również z protokołu przyjęcia granic sporządzonego przez geodetę W. R. wynika, że za granice działki od strony zachodniej przyjęto istniejące narożniki budynków b. Tymczasem z zeznań F. Z. – pracownika B. w latach 1973 do 2002 r. wynika, że chodnik przy b. przebiegał w linii prostej.

W konsekwencji - wobec tak zebranego przez organy administracji materiału dowodowego - trudno uznać stanowisko Wojewody [...]lub Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej za zasadne. W rozpatrywanej sprawie organy winny udokumentować stan prawny i faktyczny ww. działki na dzień 31 grudnia 1998 r. w sposób wyczerpujący i jednoznaczny. Tymczasem nie zrobiły tego - co oznacza brak należytego przeprowadzenia postępowania dowodowego i w konsekwencji naruszenie przepisu art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 73 ust. 1 ustawy, które to naruszenie mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Reasumując, Sąd stanął na stanowisku - że kwestia zajętości działki nr [...]pod drogę publiczną w dniu 31 grudnia 1998 r. wymaga wyjaśnienia i uzupełnienia materiału dowodowego. Jednocześnie, skoro nie jest znany zakres posiadania działki, przedwczesnym jest wypowiadanie się, co do kwestii władztwa publicznoprawnego.

Rozpoznając ponownie sprawę organ uzupełni materiał dowodowy i zgodnie z treścią art. 75 § 1 kpa, jako dowód dopuści wszystko, co może przyczynić się do jednoznacznego stwierdzenia wystąpienia przesłanek określonych w art. 73 ustawy. Następnie organ dokona oceny całokształtu zgromadzonego materiału dowodowego pod kątem przesłanek określonych w art. 73 ustawy oraz podejmie odpowiednie rozstrzygnięcie w sprawie, które wyczerpująco umotywuje w uzasadnieniu - zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a.

Odnosząc się do zarzutów skargi za niezasadny należy uznać zarzut odnoszący się do wydania w I instancji zaskarżonej decyzji przez organ niewłaściwy miejscowo. Aczkolwiek powiat wyszkowski nie znajduje się na terenie działania Delegatury w O., to zauważyć należy, że kierownik delegatury realizuje zadania także w zakresie udzielonych upoważnień - § 55 ust.1 Regulaminu Organizacyjnego [...] Urzędu Wojewódzkiego w [...]. Organ może upoważnić pracowników kierowanej przez siebie jednostki organizacyjnej do załatwienia spraw w jego imieniu, w tym do wydawania decyzji, postanowień, zaświadczeń. Jednocześnie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że pracownik działający z upoważnienia organu ma obowiązek powołania się w decyzji na udzielone mu upoważnienie. Przy czym podkreśla się, że brak taki nie pociąga za sobą skutków w postaci nieważności czy uchylenia decyzji, o ile takie upoważnienie faktycznie istniało w dacie podejmowania decyzji.

Zarzut naruszenia przepisów postępowania dotyczących terminów załatwiania spraw, pozostaje bez wpływu na treść rozstrzygnięcia.

Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art.145§ 1 pkt 1a i c ustawy z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2012r. poz. 270, dalej: p.p.s.a.) orzekł jak w sentencji wyroku.

Orzeczenie o kosztach wydano na podstawie art. 200, 205 p.p.s.a.