Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2858/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-05-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 3 pkt 20, art. 28 ust. 2 ust. 7
journal: Dz.U. 2016 poz 290
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 28, art. 105 par. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 184
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński (spr.) Sędzia NSA Robert Sawuła Sędzia del. WSA Mirosław Gdesz po rozpoznaniu w dniu 11 maja 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S. D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 czerwca 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 2120/17 w sprawie ze skargi S. D. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2017 r. znak: [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 8 czerwca 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 2120/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę S. D. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2017 r. znak: [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji.

Powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Decyzją z dnia [...] lipca 2017 r., znak: [...], Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego ("GINB"), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. po rozpatrzeniu odwołania S. D. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] maja 2017 r., nr [...], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o udzieleniu pozwolenia na budowę.

Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] maja 2017 r. umorzył, wszczęte na wniosek skarżącego, postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] września 2014 r., nr [...] (sprostowanej postanowieniem z [...] dnia stycznia 2015 r., nr [...]) zatwierdzającej projekt, budowlany i udzielającej M. sp. z o.o. z siedzibą w W. pozwolenia na budowę budynku wolnostojącego, restauracji M. wraz z infrastrukturą towarzyszącą: wiatą śmietnikową, tarasem dla klientów, ogródkiem rekreacyjnym dla dzieci, wewnętrznym układem drogowym i postojowym, zbiornikiem retencyjnym i dwoma zbiornikami szczelnymi bezodpływowymi o poj. 9,00 m3 każdy, budowę stacji transformatorowej, budowę wewnętrznej instalacji gazowej, na działkach nr ew. [...] i [...] z obrębu [...] przy ul. P. w W. (zmienionej decyzją Prezydenta [...] z dnia [...] maja 2015 r., nr [...]).

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, decyzją z dnia [...] lipca 2017 r. utrzymał w mocy ww. decyzję.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy stwierdził, że jeżeli po wszczęciu postępowania okaże się, że z jakiejkolwiek przyczyny jest ono bezprzedmiotowe, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania (art. 105 § 1 K.p.a.). Bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego, o której mowa w art. 105 § 1 K.p.a. zachodzi, gdy brak jest jednego z elementów stosunku materialnoprawnego, wobec czego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. Może mieć ona charakter podmiotowy lub przedmiotowy. Pierwszy z przypadków zachodzi wtedy, gdy z żądaniem występuje podmiot, któremu nie przysługuje przymiot strony w postępowaniu, drugi – gdy sprawa nie ma charakteru administracyjnego, albo gdy nastąpiło przedawnienie żądania, lub gdy brak jest przedmiotu żądania. Umorzenie postępowania w przypadku bezprzedmiotowości jest obligatoryjne zaś decyzja o umorzeniu postępowania nie rozstrzyga o materialno-prawnych uprawnieniach i obowiązkach stron i jest równoznaczna z brakiem przesłanek do merytorycznego orzekania co do istoty sprawy.

Zgodnie z art. 28 K.p.a., stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Interes prawny w postępowaniu administracyjnym oznacza ustalenie przepisu prawa powszechnie obowiązującego, na podstawie którego można skutecznie żądać czynności organu w związku z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby. Podmiot, dla którego z przepisów prawa materialnego nie wynikają żadne uprawnienia ani obowiązki, nie ma przymiotu strony w świetle art. 28 K.p.a. i nie jest legitymowany do żądania wszczęcia postępowania, czy też kwestionowania zapadłych w tym postępowaniu rozstrzygnięć.

Z kolei na podstawie art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r., poz. 290 ze zm.), stanowiącym przepis szczególny w stosunku do art. 28 K.p.a., stronami w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę są inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania inwestycji. Obszar oddziaływania obiektu art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego definiuje jako teren wyznaczony w jego otoczeniu na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy, tego terenu.

Przywołując orzecznictwo sądów administracyjnych GINB wskazał, że skoro postępowanie nadzwyczajne w sprawie stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę stanowi jedynie odrębną sprawę procesową, a nie materialnoprawną, w stosunku do postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę, to brak jest przesłanek do rozszerzania kręgu stron postępowania nadzwyczajnego w stosunku do postępowania zwykłego. W obu tych postępowaniach normą materialnoprawną, określającą krąg stron postępowania jest art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego.

Zdaniem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, nie ulega wątpliwości, że art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego stanowi lex specialis w stosunku do art. 28 K.p.a. Nie oznacza to jednak, zdaniem organu, że art. 28 K.p.a. nie ma zastosowania w postępowaniu w sprawie dotyczącej pozwolenia na budowę, a jedynie wskazuje, że w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę "interes prawny lub obowiązek", o którym mowa w art. 28 K.p.a. jest wyprowadzany z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego.

Warunkiem uznania danego podmiotu za stronę postępowania i dopuszczenia go do udziału w nim jest zatem wykazanie, w dacie wystąpienia z wnioskiem, że planowana inwestycja będzie wpływać na jego nieruchomość i godzić w konkretne uprawnienie do zagospodarowania nieruchomości. Tylko wskazanie konkretnego przepisu prawa w powiązaniu ze wskazaniem konkretnego naruszonego uprawnienia, które powoduje ograniczenie w zagospodarowaniu działki osoby skarżącej, może być podstawą do rozważenia wad projektu i pozwolenia na budowę. GINB podkreślił, że od tak pojmowanego interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, kiedy to jednostka jest wprawdzie zainteresowana rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak wskazać przepisu prawa, który stanowiłby podstawę jej roszczenia, a w konsekwencji uprawniał ją do żądania podjęcia stosownych czynności przez organ administracyjny.

W rozpatrywanej sprawie z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta [...] z [...] września 2014 r. wystąpił skarżący, właściciel działki o nr ew. [...] (Księga Wieczysta Nr [...], prowadzona przez Sąd Rejonowy dla Warszawy-Mokotowa w W., XV Wydział Ksiąg Wieczystych). Analiza akt sprawy wykazała, że skarżący nie brał udziału w postępowaniu zakończonym ww. decyzją Prezydenta [...] z [...] września 2014 r. Jak wynika z projektu zagospodarowania terenu, działka o nr ew. [...] sąsiaduje bezpośrednio z działką o nr ew. [...]. Natomiast działka o nr ew. [...] jest oddzielona od działki o nr ew. [...], działką o nr ew. [...]. Organ odwoławczy podkreślił, że zgodnie z utrwalonym stanowiskiem orzecznictwa sądowoadministracyjnego, jak i poglądem doktryny, sam fakt, że dany podmiot jest właścicielem, zarządcą lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości sąsiadującej z nieruchomością inwestycyjną nie jest wystarczającą podstawą do uznania, że podmiotowi takiemu przysługuje status strony postępowania dotyczącego decyzji o pozwoleniu na budowę.

Z projektu zagospodarowania działki wynika, że projektowany budynek o wysokości ok. 6,0 m oddalony jest od działki o nr ew. [...] o 23,5 m, a od budynku na tej działce o ok. 28 m. Trzy zgrupowania miejsc postojowych (w liczbie 15, 6 i 10) zostały zaprojektowane odpowiednio w odległości ok. 8 m, ok. 17 m i ok. 45 m od granicy z działką o nr ew. [...] oraz ok. 14,5 m, ok. 33 m i ok. 50 m od budynku na działce o nr ew. [...]. Wiata śmietnikowa została zaprojektowana w odległości ok. 12,5 m od granicy z działką o nr ew. [...] i ok. 18 m od budynku na działce o nr ew. [...]. Zaprojektowany najbliżej działki o nr ew. [...] zbiornik szczelny bezodpływowy na nieczystości ciekłe został zaprojektowany w odległości 14,7 m od granicy z tą działką i ok. 30 m od budynku na działce o nr ew. [...].

Mając na uwadze usytuowanie spornej inwestycji GINB stwierdził, że planowane przedsięwzięcie nie ogranicza nieruchomości wnioskodawcy w możliwości jej zagospodarowania. W szczególności takie ograniczenie nie wynika z § 12 (dopuszczalne odległości budynków na działce budowlanej od granicy z sąsiednią działką budowlaną), § 13 (przesłanianie obiektów), § 19 (odległość wydzielonych miejsc postojowych) § 23 (odległość miejsc na pojemniki stałe i kontenery na odpady stałe) § 36 (odległość zbiorników na nieczystości ciekłe) rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1422). Ograniczenie możliwości zagospodarowania należącej do skarżącego działki nr ew. [...] nie wynika też z § 26 ust. 3 ww. rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, dotyczącego warunkowego wykorzystania działki budowlanej pod zabudowę w przypadku braku możliwości jej przyłączenia do sieci wodociągowe kanalizacyjnej.

Ponadto interes prawny skarżącego do kwestionowania w postępowaniu nieważnościowym ww. decyzji Prezydenta [...] z [...] września 2014 r. nie wynika z ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru osiedla R. po zachodniej stronie ul. P. – część I, uchwalonego uchwałą Nr [...] Rady [...] z dnia [...] marca 2013 r. (Dz. Urz. Woj. [...] z 2013 r., poz. 6785). Z ustaleń ww. planu nie wynikają dla skarżącego, związane z realizacją spornej inwestycji, jakiekolwiek prawne ograniczenia w sposobie zagospodarowania należącej do niego działki nr ew. [...]. W szczególności, argumentacja skarżącego wskazująca na "nieprawidłowości w procesowaniu" w sprawie uchwalenia ww. miejscowego planu w zakresie dotyczącym "zmiany obowiązującej linii zabudowy, zmiany maksymalnej długości elewacji C.3.1. MN/U z 20 m na 40 m, definicji maksymalnej długości elewacji" nie przemawia za uznaniem, że działka skarżącego znajduje się w obszarze oddziaływania spornej inwestycji.

W ocenie GINB sporna inwestycja nie pozbawia nieruchomości odwołującego się dostępu do drogi publicznej oraz dostępu do szeroko rozumianych mediów (woda, ciepło, prąd telekomunikacja). Brak jest również innych przepisów prawa, które wprowadzałyby ograniczenia w zagospodarowaniu przez skarżącego działki o nr ew. [...] w związku z realizacją spornego przedsięwzięcia. Ponadto, przywołując utrwaloną linię orzeczniczą sądów administracyjnych, organ wskazał, że pewnych ustaleń dotyczących uciążliwości związanych z działalnością powstających obiektów np. w postaci zwiększonego hałasu, nie należy utożsamiać z oceną obszaru oddziaływania realizowanych obiektów budowlanych na tereny sąsiadujące w rozumieniu cytowanych przepisów. Nie ulega wątpliwości, że organ prowadząc postępowanie dotyczące pozwolenia na budowę powinien bardzo często uwzględniać sprzeczne interesy, z jednej strony inwestora, z drugiej zaś osób, których prawa mogą zostać poprzez realizację inwestycji naruszone. Czym innym jednak jest interes prawny, którego granice zakreślają powołane wyżej przepisy Prawa budowlanego, a czym innym postulaty, oczekiwania i życzenia obywateli, dotyczące prowadzenia określonej polityki planowania przestrzennego realizowanych inwestycji. Podkreślenia wymaga, że praktycznie każda inwestycja powoduje uciążliwości i utrudnienia dla najbliższych sąsiadów, co jednak nie jest równoznaczne z przyznaniem tym osobom przymiotu strony w administracyjnym rozstrzygnięciu dopuszczalności realizacji określonej inwestycji. Interes faktyczny zaś, pomimo że istotny dla zainteresowanych, nie daje podstaw do uznania za stronę postępowania zarówno w świetle art. 28 K.p.a., jak i art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego.

Organ odwoławczy, odnosząc się do zarzutów odwołania, podkreślił także, że z przepisów prawa cywilnego dotyczących ochrony prawa własności można wywodzić przymiot strony, w rozumieniu art. 28 K.p.a. w zw. z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, tylko wtedy, gdy wykonywanie prawa własności jest zagrożone poprzez ograniczenia w jej zagospodarowaniu. Samo zaś powoływanie się na przepisy prawa cywilnego nie jest wystarczające dla wykazania interesu prawnego w rozumieniu art. 28 K.p.a. w zw. z art. 28 ust. 2 i art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego. Tym samym skutki związane z realizacją spornej inwestycji, takie jak hałas, drgania, nieprzyjemne zapachy, nie przesądzają o statusie strony skarżącego.

GINB stwierdził też, że ustalanie obszaru oddziaływania inwestycji w postępowaniu o wydanie decyzji o warunkach zabudowy nie jest tożsame z ustalaniem obszaru oddziaływania w postępowaniu w sprawie dotyczącej pozwolenia na budowę. Przymiot strony tego postępowania (o pozwolenie na budowę) wolą ustawodawcy został określony w art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, który to przepis nie dotyczy postępowania o ustalenie warunków zabudowy. Udział w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu nie oznacza bowiem automatycznie posiadania interesu prawnego w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę. Normy prawne, określające interes prawny w każdym z tych postępowań, są inne i nie przekładają się w sposób prosty i oczywisty w płaszczyznach tych postępowań.

W ocenie organu odwoławczego działka o nr ew. [...] nie znajduje się w obszarze oddziaływania kwestionowanej inwestycji, tym samym skarżący nie posiada przymiotu strony w postępowaniu dotyczącym udzielania pozwolenia na budowę spornej inwestycji.

Skargę na powyższą decyzję złożył S. D., zarzucając naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie art. 7, 77, 80 w zw. z art. 107 § 3 K.p.a. poprzez nierozpatrzenie i nie odniesienie się do wniosków i zarzutów podniesionych w sprawie przez skarżącego, dotyczących zarówno stanu faktycznego, jak i zarzutów prawa; zaniechanie przeprowadzenia wnioskowanych dowodów, co skutkowało niewyjaśnieniem wszystkich istotnych w sprawie okoliczności, które mogły doprowadzić (gdyby były przeprowadzone) do wniosku, że w sprawie brakuje najmniejszych podstaw do odmowy skarżącemu statusu strony w postępowaniu oraz naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 28 K.p.a. oraz art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego.

W uzasadnieniu skarżący podtrzymał swoją argumentację, wskazującą na posiadanie przez niego przymiotu strony w postępowaniu dotyczącym udzielenia pozwolenia na budowę spornej inwestycji, przywołując na jej poparcie orzeczenia sądów administracyjnych.

W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wyrokiem z dnia 8 czerwca 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 2120/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2017 r. w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji.

W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że stosownie do art. 104 § 1 K.p.a. wszczęte postępowanie administracyjne musi zostać zakończone załatwieniem sprawy, czyli jej rozstrzygnięciem poprzez wydanie decyzji administracyjnej. Decyzje administracyjne rozstrzygają sprawę co do jej istoty w całości lub w części albo w inny sposób kończą sprawę w danej instancji (art. 104 § 2 K.p.a.). Decyzją "w inny sposób kończącą sprawę w danej instancji" jest decyzja wydana na podstawie art. 105 § 1 K.p.a., tj. decyzja umarzająca postępowanie administracyjne, którą organ wydaje, gdy nie może rozstrzygnąć sprawy co do jej istoty ze względu na pojawienie się trwałej przeszkody uniemożliwiającej ukształtowanie stosunku materialnoprawnego (bezprzedmiotowość postępowania).

W doktrynie prawa i postępowania administracyjnego oraz w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego określana jest jako brak przedmiotu postępowania. Przez przedmiot ten należy zaś rozumieć konkretną sprawę, w której organ administracji publicznej jest władny i jednocześnie zobowiązany do rozstrzygnięcia na podstawie przepisów prawa materialnego o uprawnieniach lub obowiązkach indywidualnego podmiotu. W rozumieniu art. 105 § 1 K.p.a. sprawa administracyjna jest bezprzedmiotowa wtedy, gdy nie ma materialnoprawnych podstaw do władczej (w formie decyzji administracyjnej) ingerencji organu administracyjnego, co oznacza, że jakiekolwiek rozstrzygnięcie organu – pozytywne, czy negatywne – staje się prawnie niedopuszczalne.

Z pewnością postępowanie wszczęte przez podmiot nie posiadający przymiotu strony staje się bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 § 1 K.p.a. Bezprzedmiotowość postępowania występuje m.in. wówczas, gdy podmiot nieuprawniony do domagania się wszczęcia postępowania zgłosił inicjatywę w tym względzie. Wszczęcie postępowania administracyjnego, w sytuacji gdy zgodnie z przepisami prawa administracja publiczna może kształtować stosunki prawne wyłącznie na wniosek jednostki, oparte jest na zasadzie skargowości. Wymaga to wniosku strony – osoby mającej legitymację procesową w rozumieniu art. 28 K.p.a. Wszczęcie postępowania na wniosek nielegitymowanego podmiotu jest podstawą do wydania decyzji o umorzeniu postępowania (vide wyrok NSA z 19.09.2012r., II GSK 1038/11).

W ocenie Sądu dokonana przez organy obu instancji ocena przymiotu strony skarżącego jest prawidłowa. Jak słusznie wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 5 kwietnia 2007 r. sygn. akt II OSK 598/06 sprawy o stwierdzenie nieważności pozwolenia na budowę lub o wznowienie postępowania w takiej sprawie są prowadzone tylko w nadzwyczajnych trybach postępowań administracyjnych, jednakże nie zmienia to ich zasadniczego przedmiotu, czyli problemu udzielenia pozwolenia na budowę. Zarówno zatem w sprawie o takie pozwolenie prowadzone w zwykłym trybie, jak i w trybach nadzwyczajnych krąg podmiotów uznanych za stronę powinien być identycznie ustalony na podstawie art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego będącego normą szczególną w stosunku do art. 28 K.p.a. Istotnie w postępowaniu o stwierdzenie nieważności stroną mogą być nie tylko podmioty uznane za strony w postępowaniu zwykłym zakończonym wydaniem kwestionowanej decyzji, lecz każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności decyzji np. osoby niesłusznie pominięte w postępowaniu zwykłym, tym niemniej krąg tych podmiotów powinien być ustalony na podstawie art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego.

W świetle przywołanej normy art 28 ust 2 Prawa budowlanego stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę, a w konsekwencji także w sprawie zatwierdzenia projektu zamiennego są – oprócz inwestora – właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu.

Zgodnie z art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane pod pojęciem obszaru oddziaływania obiektu należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. Przepisy odrębne, które należy uwzględnić przy ustalaniu obszaru oddziaływania planowanej inwestycji to przepisy rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, na których to skoncentrowały się organy orzekające w niniejszej sprawie, ale też przepisy dotyczące na przykład ochrony środowiska (m. in. dotyczące ochrony przed hałasem), a także przepisy z zakresu zagospodarowania przestrzennego. Na tle tych przepisów prawa w orzecznictwie podkreśla się, że wyznaczenie obszaru oddziaływania obiektu powinno nastąpić na potrzeby każdej konkretnej sprawy przy wzięciu pod uwagę funkcji, formy, konstrukcji projektowanego obiektu i innych jego cech charakterystycznych oraz sposobu zagospodarowania terenu znajdującego się w otoczeniu projektowanego zamierzenia.

Przy ustalaniu obszaru oddziaływania inwestycji organy powinny przeprowadzić nie tylko analizę pod względem techniczno-budowlanym, ale zbadać, czy przyszła inwestycja nie wprowadzi ograniczeń w zagospodarowaniu nieruchomości sąsiedniej na podstawie innych przepisów, a także czy nie utrudni dotychczasowego korzystania z tych nieruchomości.

W rozpoznawanej sprawie z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta [...] nr [...] z dnia [...] września 2014 r., wystąpił S. D., właściciel działki o nr ew. [...], położonej przy ul. P. [...] w W.. Działka ta sąsiaduje bezpośrednio z działką o nr ew. [...], natomiast działka nr ew.11 oddzielona jest od działki o nr ew. [...], działką nr ew. [...].

Zdaniem Sądu, słusznie podkreśliły organy administracji, że z projektu zagospodarowania działki wynika, że projektowany budynek o wysokości ok. 6,0 m oddalony jest od działki o nr ew. [...] o 23,5 m, a od budynku na tej działce o ok. 28 m. Trzy zgrupowania miejsc postojowych (w liczbie 15, 6 i 10) zostały zaprojektowane odpowiednio w odległości ok. 8 m, ok. 17 m i ok. 45 m od granicy z działką o nr ew. [...] oraz ok. 14,5 m, ok. 33 m i ok. 50 m od budynku na działce o nr ew. [...]. Wiata śmietnikowa została zaprojektowana w odległości ok. 12,5 m od granicy z działką o nr ew. [...] i ok. 18 m od budynku na działce o nr ew. [...]. Zaprojektowany najbliżej działki o nr ew. [...] zbiornik szczelny bezodpływowy na nieczystości ciekłe został zaprojektowany w odległości 14,7 m od granicy z tą działką i ok. 30 m od budynku na działce o nr ew. [...].

Projekt budowlany nie narusza § 12 (dopuszczalne odległości budynków na działce budowlanej od granicy z sąsiednią działką budowlaną), § 13 (przesłanianie obiektów), § 19 (odległość wydzielonych miejsc postojowych) § 23 (odległość miejsc na pojemniki stałe i kontenery na odpady stałe) § 36 (odległość zbiorników na nieczystości ciekłe) rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1422) i z żadnego z przywołanych przepisów skarżący nie może skutecznie wywieść interesu prawnego polegającego na utrudnieniu możliwości zagospodarowania należącej do niego działki nr ew. [...]

Ograniczenie takie nie wynika także z przywołanego na rozprawie przez pełnomocnika skarżącego § 26 ust. 3 ww. rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, dotyczącego warunkowego wykorzystania działki budowlanej pod zabudowę w przypadku braku możliwości jej przyłączenia do sieci wodociągowo- kanalizacyjnej z tej przyczyny, że w żaden sposób nie wskazano wpływu zastosowania przywołanej normy na sytuację prawną skarżącego.

Wbrew zarzutom skarżącego, to osobie domagającej się wszczęcia postępowania przez organ spoczywa ciężar wykazania własnego interesu prawnego. W niniejszej sprawie skarżący winien więc wskazać przepis prawa materialnego, będący źródłem jego uprawnień, czego nie uczynił ani przed organami prowadzącymi postępowanie nadzorcze ani przed Sądem.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że skarżący posiadał decyzję nr [...] o warunkach zabudowy pozwalającą na posadowienie budynku mieszkalno-usługowo- handlowego wzdłuż pierzei ul. P., który zgodnie z Planem MPZP byłby dodatkową ochroną akustyczną dla budynków postawionych w głębi działki, chroniącego przed uciążliwościami ruchu kołowego i kolejowego. Jednak powiadomiony o inwestycji M., która w pierwotnym kształcie miała być wzdłuż ul. P., a po interwencji ZDM niewydającemu zgody na wjazd od tej strony, obrócono obiekt o 270 stopni i front obiektu został usadowiony równolegle do większej granicy skarżącego (naruszenie długości elewacji od strony ul. B.), został zmuszony do zaniechania swojej inwestycji.

Sąd stwierdził, że stanowisko skarżącego nie zostało wyjaśnione i nie wiadomo w czym skarżący upatruje związku pomiędzy inwestycją M. na działkach nr ew. [...] i [...], a możliwością zabudowy działki nr ew. [...] budynkiem mieszkalno-usługowo-handlowym. Nadto, zdaniem Sądu, zamiar inwestycyjny skarżącego nie wpisuje się w zarzut skargi, że skarżący od lat, podobnie jak sąsiedzi, zamieszkuje na zwartym terenie zabudowy jednorodzinnej, wolnostojącej służącej celom zaspokojenia potrzeb bytowych.

Dla zainwestowanego obszaru obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego obszaru osiedla R. po zachodniej stronie ul. P. – część I, uchwalonego uchwałą Nr [...] Rady [...] z dnia [...] marca 2013 r. (Dz. Urz. Woj. [...] z 2013 r., poz. 6785), z którym zamierzenie inwestycyjne nie pozostaje w sprzeczności, co również nie rodzi po stronie skarżącego ograniczeń w zagospodarowaniu jego nieruchomości.

Mimo znajdowania się wskazanych działek wnioskodawcy w sąsiedztwie działek inwestycyjnych, projektowana inwestycja o wskazanych gabarytach nie wprowadza żadnych ograniczeń w zagospodarowaniu nieruchomości skarżącego, w rozumieniu art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, w szczególności wynikających z przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 z póżn. zm.).

Interesu prawnego skarżącego nie uzasadnia także hipotetyczne występowanie "immisji pośrednich" z nieruchomości inwestora. W aktualnym stanie prawnym wprowadzonym ustawą z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 80, poz. 718), osobie poszkodowanej tymi oddziaływaniami nie przysługuje przymiot strony w rozumieniu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Przekroczenie dopuszczalnych granic tych immisji może uzasadniać powstanie po stronie osób poszkodowanych odpowiednich roszczeń, ale nie daje praw strony w rozumieniu art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane (wyrok NSA z dnia 28 kwietnia 2009 r., sygn. akt II OSK 12/08).

Powstający hałas oraz spaliny powstające w wyniku korzystania z samochodów przez klientów restauracji M. nie mogą być podstawą do uznania, iż nieruchomości należące do skarżących znajdują się w obszarze oddziaływania projektowanych obiektów. Są to okoliczności faktyczne mogące powodować zmniejszenie komfortu korzystania z nieruchomości. Okoliczności te mogą uzasadniać przymiot strony skarżących w postępowaniu prowadzonym przez właściwe organy na podstawie ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 roku Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2001 roku Nr 62, poz.627 ze zm.). Przepisy tej ustawy przewidują środki prawne mające służyć ochronie przed zanieczyszczaniem powietrza oraz przed halsem. Ochronie takiej służą również przepisy prawa cywilnego przed różnego rodzaju immisjami (art. 222 § 2 k.c. w związku z art. 144 K.c.). Okoliczności te nie mogą być natomiast brane pod uwagę przy wyznaczaniu obszaru oddziaływania inwestycji, a tym samym nie mogą uzasadniać przyznania skarżącemu statusu strony w postępowaniu, którego przedmiotem jest wydanie pozwolenia na budowę.

Ograniczenia, które nie są wynikiem istnienia przepisów prawnych nie dają podstawy do uznania danego podmiotu za stronę postępowania w sprawie, której przedmiotem jest wydanie pozwolenia na budowę. Osoba taka może mieć w takim postępowaniu interes faktyczny, a nie interes prawny. Sam fakt, iż dany podmiot jest właścicielem, zarządcą lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości sąsiadującej z nieruchomością, na której ma być realizowana inwestycja nie jest wystarczającą podstawą do uznania, iż podmiotowi takiemu przysługuje status strony w postępowaniu dotyczącym wydania pozwolenia na budowę.

Wszelkie zarzuty skarżącego odnoszące się do nieprawidłowości do których doszło w trakcie procedury planistycznej pozostają, zdaniem Sądu, bez wpływu na ocenę zaskarżonej decyzji bowiem nie mogą być brane pod uwagę przez organy w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę a tym bardziej w postępowaniu nadzorczym do takiej decyzji.

Zasadnym jest więc, w ocenie Sądu, wniosek organów, iż skarżący nie wykazał żadnej normy prawa materialnego, która pozostawałaby w związku z badaną decyzją i powodowałaby, że nastąpiło naruszenie interesu prawnego strony skarżącej poprzez pozostawienie w obrocie prawnym decyzji Prezydenta [...] z dnia 26 września 2014r.

Od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę kasacyjną wniósł S. D. podnosząc zarzut naruszenia art. 1 § 1 i § 2 Ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016, poz. 1066, dalej jako P.u.s.a.) w zw. z art. 3 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 133 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 54 § 2 P.p.s.a. w zw. z art. 6, 7, 8, 28, 77, 80, 105 § 1, 107 § 3 K.p.a. i art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2017, poz. 1332, dalej jako pr. bud.) w zw. z art. 3 pkt 20 pr. bud. i art. 5 ust. 1 pkt 9 pr. bud. i w konsekwencji oddalenie skargi zamiast jej uwzględnienie, polegające na:

1. przyjęciu nietrafnego i nieaktualnego w świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 17 maja 2017 r., sygn. akt li OSK 2347/15) poglądu i założeń stanowiących podstawę dokonywania ustaleń faktycznych, jakoby zyskanie statusu strony było uzależnione od konieczności wykazania (wskazania) przez stronę jakiego rodzaju naruszenia dokonały organa administracji w toku procedowania w przedmiocie pozwolenia na budowę w koniunkcji z koniecznością wykazania jak tego rodzaju naruszenia wpłynęły na możliwość zagospodarowania działki skarżącego w płaszczyźnie:

– przepisów rozporządzenia w sprawie warunków technicznych;

– przepisów z zakresu ochrony środowiska;

– przepisów z zakresu zagospodarowania przestrzennego,

podczas gdy sama potencjalna możliwość spowodowania szkodliwego oddziaływania inwestycji na nieruchomości sąsiednie, jest wystarczającą przesłanką do uzyskania przymiotu strony w postępowaniu administracyjnym o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę; dopiero w ramach postępowania administracyjnego, organ administracji po zapoznaniu się z argumentami stron, i stojąc przed koniecznością – jak słusznie wskazał WSA w Warszawie – rozpatrzenia często sprzecznych interesów stron – podejmuje rozstrzygnięcie w przedmiocie pozwolenia na budowę w inwestycjach, których uciążliwości wykraczają poza granice działki, co w niniejszej sprawie nie może budzić żadnych wątpliwości; stroną takiego postępowania powinny być nie tylko inwestor zainteresowany zrealizowaniem inwestycji bądź właściciel nieruchomości posadowienia inwestycji zainteresowany tym, aby inwestor zrealizował tego rodzaju inwestycję; owe uciążliwości ostatecznie będą dotykać te osoby, które na co dzień bytują w sąsiedztwie, a nie inwestora, czy właściciela nieruchomości, którego kwestia uciążliwości najczęściej nie dotyczy.

2. nieuzasadnionym przyjęciu, że skarżący nie wskazał przepisów prawa materialnego, z którego wynikają określone uprawnienia podczas gdy skarżący takie przepisy wskazywał.

Na podstawie tak sformułowanych zarzutów skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych oraz rozpoznanie sprawy na rozprawie wspólnie ze sprawą VII SA/Wa 1147/17.

Skarżący kasacyjnie podniósł, że nie zgadza się z wykładnią art. 28 ust. 2, art. 3 pkt 20 i art. 5 ust. 1 pkt 9 prawa budowlanego zaoferowaną przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie. Skarżący stwierdził, że w toku postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę pragnie wykazać, że gabaryty inwestycji wykraczają poza te dopuszczalne w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, a także wskazać naruszenie § 26 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych.

Zgodnie z obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego powstanie projektowanych gabarytów inwestycji M. nie było i nie jest możliwe (mimo działań lobbingowych noszących znamiona nadużycia władztwa planistycznego). Wykazanie zatem tej niemożliwości jest możliwe dopiero w ramach postępowania administracyjnego, w którym skarżącemu odmawia się statusu strony. Z drugiej strony, organy administracji nie urzeczywistniły własnych deklaracji, że wyeliminują prawomocną decyzję poprzez działania z urzędu. Tak długo jak skarżący nie uzyska statusu strony, organy administracji nie będą, bo nie muszą, tłumaczyć się z decyzji, które mogły być podjęte z rażącym naruszeniem prawa.

Naczelny Sąd Administracyjny wypowiadał się wielokrotnie w tego rodzaju sprawach wskazując na to, że krąg osób, którym powinien przysługiwać status strony, opiera się na ocenie potencjalnej możliwości spowodowania szkodliwego oddziaływania inwestycji na nieruchomości sąsiednie. Skarżący wykazał znaczną aktywność dowodową, zachęcając organy administracji do przeprowadzenia postępowania dowodowego zmierzającego do wykazania tych uciążliwości. Był wśród nich także wniosek o przeprowadzenie wizji lokalnej. Niestety wnioski te zostały całkowicie pominięte, a decyzje były podejmowane tylko i wyłącznie w oparciu o dokumenty z pozycji biurka i komputera.

Charakter inwestycji M. jest dobrze znany do tego stopnia, że zakres oddziaływania takiego obiektu na obszarze zabudowy willowej jednorodzinnej nie może budzić wątpliwości. Wielokrotnie był on referowany przez skarżącego.

Nietrafna jest sugestia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie: "wypada zauważyć, iż zamiar inwestycyjny skarżącego nie wpisuje się w zarzut skargi, że skarżący od lat, podobnie jak sąsiedzi, zamieszkuje na zwartym terenie zabudowy jednorodzinnej, wolnostojącej służących celom zaspokojenia potrzeb bytowych (str. 11). Jest to świadectwo braku znajomości lokalnych realiów planistycznych, urbanistycznych oraz zamierzeń architektów miejskich. Projekt lokalnego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego był kontynuacją wieloletnich, znanych lokalnym mieszkańcom, zamierzeń zagospodarowania przestrzennego, polegających na utworzeniu pierzei wzdłuż ul. P., chroniącej zabudowę w głębi przed hałasem samochodów i kolei otwockiej oraz innymi immisjami. Takie zamierzenia planistyczne były oparte na zastanych realiach bytowania i oparte o wiedzę planistyczną. W ten model wpisywał się projekt zabudowy skarżącego. Skarżący liczył, że na sąsiednich działkach powstaną właśnie projekty budowlane służące kształtowaniu się pierzei ul. P.. Takie rozwiązania pozwalało rozwijać funkcje mieszkaniowe w głębi działki i minimalizować uciążliwości ul. P. i torów kolejowych. Budowa M. nie tylko nie zminimalizowała uciążliwości, ale przeciwnie doprowadziła do ich spotęgowania. Spotęgowania do tego stopnia, że rodzina skarżącego zaniechała jakichkolwiek projektów służących rozbudowie funkcji mieszkalnej. Hałas, ruch okrężny 24 h i drażniący zapach oleju jest nie do zniesienia. Skarżący do dziś nie może pojąć, jak to jest możliwe, że [...] w ostatniej chwili uległo lobbystom (ponownie wyłożyło projekt m.p.z.p.!), którzy skompromitowali zamysł architektoniczny przewidziany dla tego obszaru. Skarżący podkreślił jednak, że mimo tych zmian lobbingowych, ustalenia m.p.z.p. co do gabarytów inwestycji nie pozwalało ulokować obiektu z elewacją przekraczającą 20 m od strony ul. B.. W tym sensie, mimo funkcjonowania zmienionych rozwiązań m.p.z.p., zmiany te były niewystarczające do wydania decyzji w przedmiocie pozwolenia na budowę obiektu, którego gabaryty przekraczały te przewidziane w m.p.z.p. (nietrafne jest stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który tej niezgodności w ogóle nie dostrzega).

Skarżącemu oczywiście służą środki prawne wynikające z art. 144 k.c. Jednakże nie stanowi to żadnego argumentu dla niniejszej sprawy. Jeżeli, mimo dopuszczenia skarżącego jako stronę w postępowaniu administracyjnym, okaże się że inwestycja może powstać, gdyż jest to zgodne z prawem wówczas w stosunku do takiej zgodnej z prawem inwestycji Skarżący będzie mógł podjąć (jeśli uzna to za stosowne) kroki odnośnie roszczeń z art. 144 k.c. Ww. środki prawne nie mogą jednak wykluczać możliwości uczestniczenia w postępowaniu służącym ustaleniu czy projektowana inwestycja jest, czy nie jest zgodna z prawem.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej jako P.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a. Nadto, zgodnie z treścią art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

Stwierdzić również należy, że zgodnie z art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zm.), przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów. Mając na uwadze intensyfikację rozwoju epidemii, w związku z czym przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących oraz, że nie można jej przeprowadzić na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarga kasacyjna wniesiona przez S. D. nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Zasadniczą dla rozstrzygnięcia sprawy kwestią było dokonanie przez Sąd I instancji oceny, czy organy administracji zasadnie uznały, że skarżącemu kasacyjnie nie przysługiwał przymiot strony postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] września 2014 r., nr [...], sprostowaną postanowieniem z dnia [...] stycznia 2015 r., nr [...], zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą M. Sp. z o.o. z siedzibą w W. pozwolenia na budowę budynku wolnostojącego, restauracji M. wraz z infrastrukturą towarzyszącą. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Wojewódzki Sąd Administracyjny zasadnie uznał, że skarżącemu nie przysługiwał przymiot strony w tej sprawie a w konsekwencji wszczęte postępowanie należało umorzyć.

Wykazanie przez skarżącego kasacyjnie, że jest właścicielem nieruchomości sąsiadującej z nieruchomością, na której ma być realizowana inwestycja samo w sobie nie jest wystarczające do przyjęcia, że skarżącemu kasacyjnie przysługuje status strony. Zgodnie z treścią art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Z kolei z art. 3 pkt 20 wymienionej ustawy wynika, że przez obszar oddziaływania obiektu należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie odrębnych przepisów wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu.

Organ administracji ma więc obowiązek ustalić, czy z wnioskiem o wydanie pozwolenia na budowę wystąpił właściciel, użytkownik wieczysty lub zarządca nieruchomości, oraz czy realizacja inwestycji wskazanej we wniosku o wydanie pozwolenia na budowę spowoduje, że właściciel użytkownik wieczysty lub zarządca innej nieruchomości dozna ograniczeń w zagospodarowaniu swojej nieruchomości. Ograniczenia w zagospodarowaniu muszą wynikać z konkretnego przepisu prawa.

Przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane regulujące kwestię przymiotu strony w sprawie pozwolenia na budowę należy wykładać ściśle nie zaś rozszerzająco. W związku z realizacją inwestycji musi rzeczywiście wystąpić prawne ograniczenie w możliwości zagospodarowania innej nieruchomości. Należy zwrócić uwagę, że aktualnie ustawodawca jeszcze bardziej zawęził definicję strony takiego postępowania. Ustawą z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. 2020 r. poz. 471) art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane otrzymał nowe brzmienie. Obecnie przez obszar oddziaływania obiektu należy rozumieć tylko taki teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, które to przepisy wprowadzają związane z tym obiektem ograniczenia w zabudowie tego terenu.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zasadnie Sąd I instancji uznał, że żaden przepis prawa nie wprowadza ograniczeń w zagospodarowaniu nieruchomości należącej do skarżącego kasacyjnie, które to ograniczenie związane byłoby z realizacją inwestycji objętej decyzją, której dotyczyło postępowanie nieważnościowe. Zasadnie też Sąd I instancji wskazał, że tego rodzaju niedogodności jak emisja hałasu na działkę skarżącego kasacyjnie, czy też emisja zapachów same w sobie nie dają podstaw do uznania, że właścicielowi sąsiedniej działki przysługuje status strony w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę, a w konsekwencji także w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę. Aby właściciel sąsiedniej nieruchomości mógł być uznany za stronę postępowania musiałby istnieć przepis, z którego wynikałby zakaz wykorzystywania nieruchomości np. na cele mieszkaniowe w sytuacji, gdy na nieruchomość tę dociera hałas o określonym poziomie czy też przepis, z którego wynikałby np. zakaz określonego sposobu wykorzystywania nieruchomości w sytuacji, gdy na tę nieruchomość docierają zapachy z sąsiedniej nieruchomości. Tego rodzaju przepisy, które ograniczałyby możliwość zagospodarowania nieruchomości skarżącego kasacyjnie z powodu tego typu okoliczności w związku z realizacją inwestycji objętej pozwoleniem na budowę udzielonym M. sp. z o.o. z siedzibą w W. nie funkcjonują.

Art. 140 K.c. nie może być uznany za przepis dający podstawę do uznania skarżącego kasacyjnie za stronę postępowania. Przepis ten stanowi, że w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, w szczególności może pobierać pożytki i inne dochody z rzeczy. W tych samych granicach może on rozporządzać rzeczą. Przepis ten określa granice prawa własności jednakże nie wynika z niego żadne ograniczenie w możliwości zagospodarowania należącej do skarżącego kasacyjnie nieruchomości w związku z inwestycją, której dotyczy decyzja zmieniająca pozwolenie na budowę.

Aby móc wykazywać w postępowaniu administracyjnym błędy decyzji o pozwoleniu na budowę najpierw należy wykazać, że jest się stroną postępowania, a dopiero potem można podnosić zarzuty w stosunku do wydanej decyzji. Wykazywanie, że decyzja wydana została z naruszeniem prawa nie skutkuje uznaniem osoby wykazującej te naruszenia za stronę postępowania. Osoby, które nie są stronami postępowania, nie są przy tym w takiej sytuacji pozbawione możliwości obrony swojego stanowiska. Mogą one wystąpić do Prokuratora lub Rzecznika Praw Obywatelskich z wnioskiem o zainicjowanie postępowania administracyjnego mającego na celu zbadanie zgodności z prawem decyzji o pozwoleniu na budowę, przedstawiając tym organom argumentację przemawiającą za zasadnością podjęcia takich działań.

Z przytoczonych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.