Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2026/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-12-02 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6143 Sprawy kandydatów na studia i studentów
658
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Rektor Uniwersytetu/Politechniki/Akademii
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art 149 § 1
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Czesława Nowak-Kolczyńska sędzia NSA Tamara Dziełakowska sędzia del. WSA Ireneusz Dukiel (spr.) po rozpoznaniu w dniu 2 grudnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 września 2017 r. sygn. akt II SAB/Wa 357/17 w sprawie ze skargi S. K. na bezczynność oraz przewlekłe prowadzenie postępowania przez Kierownika Studiów Doktoranckich [...] w [...] w przedmiocie wprowadzenia do obrotu prawnego decyzji o wygaśnięciu decyzji z dnia [...] marca 2012 r. nr [...] oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 28 września 2017 r., sygn. akt II SAB/Wa 357/17, oddalił skargę S. K. (dalej: strona, skarżący) na bezczynność i przewlekłe prowadzenie sprawy przez Kierownika Studiów Doktoranckich [...] w [...] (dalej: Kierownik Studiów Doktoranckich, organ) w przedmiocie wprowadzenia do obrotu prawnego decyzji o wygaśnięciu decyzji z dnia [...] marca 2012 r., nr [...]

Wskazany wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.

Skarżący podaniem z dnia [...] maja 2008 r. wystąpił do organu o wyrażenie zgody na przedłużenie studiów doktoranckich na piąty rok. Podczas rozmowy telefonicznej, przeprowadzonej w dniu [...] czerwca 2008 r., uzyskał informację, że studia doktoranckie nie zostaną mu przedłużone.

Dążąc do podważenia tej decyzji skarżący wystąpił do Rektora Uniwersytetu [...] w [...] (dalej: organ drugiej instancji, organ odwoławczy) z wnioskiem o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania, który organ drugiej instancji załatwił odmownie postanowieniem z dnia [...] lipca 2011 r., nr [...]. Nie zgadzając się z podjętym rozstrzygnięciem skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z dnia 6 lutego 2012 r., sygn. akt II SA/Wa 2096/11, uchylił zakwestionowane postanowienie, uznając m.in., że decyzja ustna z dnia [...] czerwca 2008 r., odnosząca się do podania skarżącego z dnia [...] maja 2008 r., nie weszła do obrotu prawnego, albowiem powinna ona zostać doręczona stronie na piśmie.

Kierownik Studiów Doktoranckich decyzją z dnia [...] marca 2012 r., nr [...], po rozpoznaniu żądania skarżącego z dnia [...] maja 2008 r., dotyczącego przedłużenia studiów doktoranckich, w pkt I stwierdził utratę przez skarżącego statusu strony postępowania administracyjnego z dniem [...] października 2008 r. w związku z ukończeniem studiów doktoranckich, zaś w pkt II umorzył prowadzone postępowanie na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. z uwagi na brak prawnych i faktycznych podstaw do merytorycznego rozpatrzenia sprawy.

W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że w dniu [...] października 2008 r. skarżący odebrał świadectwo ukończenia studiów doktoranckich, tracąc tym samym status ich uczestnika. W konsekwencji złożony przez niego wniosek o wyrażenie zgody na przedłużenie studiów doktoranckich na kolejny rok okazał się być bezprzedmiotowy, co prowadziło do umorzenia postępowania administracyjnego toczącego się w tej sprawie.

Skarżący nie zgodził się z wydanym rozstrzygnięciem i wniósł od niego odwołanie. Organ drugiej instancji, decyzją z dnia [...] maja 2012 r., nr [...], utrzymał jednak w mocy zaskarżoną decyzję Kierownika Studiów Doktoranckich. Skarga na rozstrzygnięcie wydane w drugiej instancji została oddalona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 grudnia 2012 r., sygn. akt II SA/Wa 1102/12, zaś skarga kasacyjna wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 października 2013 r., sygn. akt I OSK 773/13.

Decyzja Kierownika Studiów Doktoranckich z dnia [...] marca 2012 r. stała się również przedmiotem wniosku skarżącego o wznowienie postępowania administracyjnego prowadzonego w zakresie rozpoznania żądania przedłużenia studiów doktoranckich. Jednakże po wznowieniu tego postępowania, organ odmówił uchylenia wskazanego rozstrzygnięcia ostateczną decyzją nr [...].

Pismem z dnia [...] czerwca 2017 r. skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na bezczynność oraz przewlekłe prowadzenie postępowania przez Kierownika Studiów Doktoranckich w przedmiocie wprowadzenia do obrotu prawnego decyzji o wygaśnięciu decyzji z dnia [...] marca 2012 r., nr [...].

W uzasadnieniu skarżący wskazał, że decyzja organu z dnia [...] marca 2012 r. stała się bezprzedmiotowa po uprawomocnieniu się postanowienia organu drugiej instancji w sprawie wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego decyzją z dnia [...] marca 2012 r. W ocenie skarżącego, decyzja o umorzeniu postępowania i postanowienie o wznowieniu postępowania są aktami całkowicie sobie przeciwstawnymi i z tej przyczyny nowszy z tych aktów czyni zawsze bezprzedmiotowym starszy z nich. Wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego decyzją organu z dnia [...] marca 2012 r. sprawiło więc, że rozstrzygnięcie to stało się bezprzedmiotowe. W takiej sytuacji organ winien z urzędu, bez konieczności składania w tym zakresie odrębnego wniosku, stwierdzić na podstawie art. 161 § 1 pkt 1 k.p.a. wygaśnięcie decyzji z dnia [...] marca 2012 r., a następnie wydane rozstrzygnięcie wprowadzić do obrotu prawnego. Skoro więc organ tego nie robi, pozostaje tym samym bezczynny i przewlekle prowadzi sprawę.

Skarżący zauważył również, że za decyzję wygaszającą nie mogło zostać uznane rozstrzygnięcie organu nr [...], albowiem jego przedmiotem była wyłącznie odmowa uchylenia decyzji z dnia [...] marca 2012 r.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie, wskazując że jest ona kolejną skargą strony na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania. Mając na uwadze wydane w tych sprawach orzeczenia sądowe, skarga winna ulec odrzuceniu jako niedopuszczalna, albowiem sprawa, której dotyczy została już osądzona.

Rozpoznając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że nie zasługuje ona na uwzględnienie, albowiem brak jest podstaw do stwierdzenia naruszenia przez organ prawa poprzez bezczynność bądź przewlekłe prowadzenie postępowania. Zdaniem Sądu, w okolicznościach niniejszej sprawy organ nie miał obowiązku wydania rozstrzygnięcia o wygaśnięciu decyzji z dnia [...] marca 2012 r. Nie ziściły się bowiem przesłanki, od których ustawodawca uzależnił stwierdzenie wygaśnięcia decyzji ostatecznych. W szczególności nie wystąpiła deklarowana przez skarżącego bezprzedmiotowość decyzji z dnia [...] marca 2012 r. Sąd pierwszej instancji podkreślił, że organ administracji publicznej obowiązany jest stwierdzić wygaśnięcie decyzji, jeżeli spełnione są łącznie następujące przesłanki: decyzja stała się bezprzedmiotowa, stwierdzenie wygaśnięcia takiej decyzji nakazuje przepis prawa albo stwierdzenie wygaśnięcia decyzji leży w interesie społecznym lub w interesie strony.

W ocenie Sądu, nie sposób zaś podzielić stanowiska skarżącego, że decyzja staje się bezprzedmiotowa z uwagi na wznowienie przez organ postępowania. Wręcz przeciwnie, byt postępowania wznowieniowego (nadzwyczajnego), uzależniony jest od istnienia orzeczenia organu wydanego w postępowaniu zwykłym. Zauważyć należy, że postępowanie w sprawie wznowienia postępowania jest postępowaniem nadzwyczajnym, którego przedmiotem jest przeprowadzenie kontroli prawidłowości decyzji wydanej w postępowaniu zwykłym. Zatem postępowanie nadzwyczajne jest postępowaniem zależnym od postępowania zwykłego. Związek ten – zdaniem Sądu pierwszej instancji – przejawia się również w tym, że w wypadku ustalenia określonego rodzaju wadliwości decyzji organ w postępowaniu nadzwyczajnym w formie decyzji uchyla, zmienia lub stwierdza nieważność decyzji podjętej w postępowaniu zwykłym. W wyniku wznowienia postępowania na wniosek skarżącego, organ odmówił uchylenia decyzji z dnia [...] marca 2012 r., a więc rozstrzygnięcie to w dalszym ciągu pozostaje w obrocie prawnym. Brak jest zatem podstaw do przyjęcia, że organ pozostaje w bezczynności, czy też przewlekle prowadzi postępowanie w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji z dnia [...] marca 2012 r.

Stąd też w ocenie Sądu pierwszej instancji, skarga na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania w niniejszej sprawie nie mogła zostać uwzględniona i podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn.: Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., dalej u.p.p.s.a.).

Z wydanym wyrokiem nie zgodził się skarżący, który we wniesionej skardze kasacyjnej zakwestionował go w całości, zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania mogących mieć wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) u.p.p.s.a. w zw. z art. 162 § 1 pkt 1, art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a., poprzez bezpodstawne oddalenie skargi mimo istnienia przesłanek uzasadniających stanowisko wskazujące na przewlekłość postępowania w sprawie wprowadzenia do obrotu prawnego decyzji o wygaśnięciu decyzji z dnia [...] marca 2012 r., nr [...], w szczególności nieuwzględnienie argumentacji i dokumentów przedstawianych w skardze oraz niedostateczne wyjaśnienie okoliczności sprawy, brak uzasadnienia prawnego odnoszącego się do stanu faktycznego sprawy przedstawionego w skardze oraz błędną ocenę zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego.

W uzasadnieniu skarżący stwierdził, że art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. nie pozostawia organowi wyboru i na jego podstawie jest on obowiązany do wprowadzenia do obrotu prawnego decyzji o wygaśnięciu decyzji z dnia [...] marca 2012 r. o umorzeniu postępowania administracyjnego toczącego się w sprawie przedłużenia studiów doktoranckich. Gdy organ nie realizuje treści wyżej przywołanego przepisu, tj. gdy nie wprowadza do obrotu prawnego decyzji o wygaśnięciu decyzji o umorzeniu postępowania administracyjnego, jest bezczynny i niepotrzebnie przewleka postępowanie administracyjne. W interesie skarżącego leży, aby do obrotu prawnego została wprowadzona decyzja o wygaśnięciu decyzji z dnia [...] marca 2012 r., gdyż chciałby on pisemnego potwierdzenia wygaśnięcia tej decyzji. Żądanie to jest uzasadnione zwłaszcza w sytuacji, gdy organ w dniu [...] września 2015 r. wydał pisemną decyzję o odmowie uchylenia decyzji z dnia [...] marca 2012 r. Nadto, po 10 latach, skarżący chciałby otrzymać decyzję rozstrzygającą istotę sprawy wszczętej z jego wniosku z dnia [...] maja 2008 r. o przedłużenie studiów doktoranckich. Zdaniem strony, decyzja organu z dnia [...] marca 2012 r. stała się bezprzedmiotowa w chwili wprowadzenia do obrotu prawnego prawomocnego postanowienia z dnia [...] września 2015 r. o wznowieniu postępowania administracyjnego toczącego się w sprawie przedłużenia studiów doktoranckich. Po to bowiem umarza się postępowanie administracyjne, aby się ono dalej nie toczyło. Po to zaś wznawia się umorzone postępowanie administracyjne, aby się ono z kolei toczyło dalej. Postępowanie administracyjne nie może jednocześnie być umorzone i wznowione. Wspiera ten argument także logika. Zatem postępowanie administracyjne w jednej chwili może być albo umorzone albo wznowione. W związku z powyższym, decyzja o umorzeniu postępowania i postanowienie o wznowieniu tego samego postępowania są aktami stojącymi wobec siebie w sprzeczności. Nowszy z tych aktów po uprawomocnieniu się zawsze czyni bezprzedmiotowym starszy z nich i na tej podstawie skarżący domaga się doręczenia mu decyzji o wygaśnięciu decyzji z dnia [...] marca 2012 r., albowiem stała się ona bezprzedmiotowa.

Dodatkowo skarżący zauważył, że twierdzenia organu o potrzebie uchylenia decyzji po wprowadzeniu do obrotu prawnego postanowienia o wznowieniu postępowania miałyby sens wyłącznie wtedy, gdyby istniała decyzja organu z dnia [...] czerwca 2008 r. o nieprzedłużeniu studiów doktoranckich. Taka decyzja zaś nie istnieje, co zostało już przesądzone prawomocnym postanowieniem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 czerwca 2018 r., sygn. akt I OSK 982/18.

Dalej skarżący stwierdził, że po wznowieniu postępowania organ w pierwszej kolejności winien wprowadzić do obrotu prawnego decyzję rozstrzygającą istotę sprawy wszczętej z wniosku z dnia [...] maja 2008 r. Z decyzji z dnia [...] marca 2012 r. nie można bowiem wywieść, czy jego studia doktoranckie zostały przedłużone czy też nie. Tymczasem organ wydał decyzję nr [...] o odmowie uchylenia rozstrzygnięcia w sprawie umorzenia postępowania, które stało się bezprzedmiotowe w dniu [...] września 2015 r. wskutek wprowadzenia do obrotu prawnego postanowienia o wznowieniu postępowania.

Skarżący podniósł również, że skierowana do niego decyzja nr [...], którą zaskarżył w drodze odwołania do organu drugiej instancji, została datowana na dzień [...] września 2015 r. I tylko ona posiada oryginalny podpis organu, a zatem jest pełnoprawną decyzją administracyjną. Otrzymana zaś w dniu [...] listopada 2016 r. kserokopia tej decyzji nosi już zmienioną datę ( [...] marca 2016 r.), a złożony na niej podpis nie jest oryginalny. Dokument ten został bowiem poświadczony za zgodność z oryginałem przez reprezentującego uczelnię radcę prawnego, który nie pełnił funkcji kierownika studiów podyplomowych ani rektora. Nie może on zatem zostać uznany za decyzję administracyjną.

Strona nadto wskazała, że decyzja nr [...] została wydana w odpowiedzi na podanie o wznowienie postępowania administracyjnego toczącego się w sprawie przedłużenia studiów doktoranckich. Świadczy to zatem o tym, że wskazane rozstrzygnięcie z dnia [...] września 2015 r. jest zaległą decyzją organu, podjętą w odpowiedzi na podanie o wznowienie postępowania administracyjnego toczącego się w sprawie przedłużenia studiów doktoranckich. Dowodzi tego również fakt, że po otrzymaniu w dniu [...] marca 2016 r. tej decyzji skarżący cofnął skargę na bezczynność organu w przedmiocie wprowadzenia jej do obrotu prawnego, zaś Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wydając postanowienie z dnia 5 kwietnia 2016 r., sygn. akt II SAB/Wa 1042/15, nie dopatrzył się żadnych przeszkód w podjęciu rozstrzygnięcia o umorzeniu postępowania sądowego prowadzonego w tej sprawie.

Mając na uwadze powyższe okoliczności strona wniosła o uchylenie zakwestionowanego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej odrzucenie jako niedopuszczalnej na zasadzie art. 183 § 2 pkt 3 u.p.p.s.a., względnie o jej oddalenie jako niezasadnej na podstawie art. 184 u.p.p.s.a.

Organ zauważył, że w wyroku NSA z dnia 2 października 2013 r., sygn. akt I OSK 773/13, przesądzono, że skarżący utracił status doktoranta w wyniku ukończenia studiów doktoranckich i odebrania stosownego świadectwa w dniu [...] października 2008 r. Kolejne zaś wnoszone przez niego skargi w tej samej sprawie nie mogą zmienić tego stanu rzeczy. Podobnie jak żądanie wznowienia postępowania administracyjnego odwołujące się do użytego w jednym z pism organów uczelni sformułowania, że skarżący nie napisał i nie obronił pracy doktorskiej. W 2008 r. ukończenie studiów nie oznaczało zaś jednoczesnego napisania i obronienia pracy doktorskiej. Dodatkowo po wznowieniu postępowania organ wydał w dniu [...] marca 2016 r., nie zaś w dniu [...] września 2015 r., jak utrzymuje to skarżący, decyzję nr [...] i doręczył ją stronie w dniu [...] marca 2016 r., strona zaś nie wniosła od niej odwołania. Decyzja ta stała się zatem ostateczna. W dniu [...] września 2015 r. skierowano natomiast do skarżącego jedynie krótkie pismo informacyjne, znajdujące się w aktach sprawy.

W tym stanie rzeczy – zdaniem organu – kolejna skarga kasacyjna jest niedopuszczalna, a gdyby Sąd nie podzielił tego stanowiska, skarga jest całkowicie bezzasadna, gdyż skarżący nie wykazał żadnej bezczynności. Potwierdzają to również orzeczenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 września 2017 r., sygn. akt II SAB/Wa 95/17, oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 września 2018 r., sygn. akt I OSK 1646/18.

Powyższe stanowisko zostało potrzymane przez organ w piśmie z dnia [...] października 2020 r.

Skarżący, ustosunkowując się w dniu [...] kwietnia 2019 r. do udzielonej przez organ odpowiedzi na skargę kasacyjną wskazał, że nie istnieje świadectwo ukończenia przez niego studiów doktoranckich, a fakt nieukończenia studiów został potwierdzony przez prorektora uczelni w piśmie z dnia [...] lipca 2015 r. Podkreślił również, że nigdy nie otrzymał oryginału decyzji nr [...] z datą inną niż [...] września 2015 r. Na dodatek od tej decyzji wniósł odwołanie, uzyskując w odpowiedzi postanowienie z dnia [...] września 2015 r. o wznowieniu postępowania administracyjnego w sprawie przedłużenia studiów doktoranckich. Gdyby nawet organ aktualnie doręczył mu oryginał decyzji z dnia [...] marca 2016 r., to i tak nie miałaby ona znaczenia dla sprawy z uwagi na prawomocne już wznowienie postępowania dotyczącego przedłużenia studiów doktoranckich.

Skarżący podważył również prawidłowość powołania się przez organ na orzeczenia sądów administracyjnych wydanych w sprawach o sygn. akt II SAB/Wa 95/17 oraz I OSK 1646/18. Odnosiły się one bowiem do funkcjonowania w obrocie prawnym decyzji z dnia [...] czerwca 2008 r., która okazała się być rozstrzygnięciem nieistniejącym, podczas gdy organ przez całe lata dowodził jej wydania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 u.p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Odnosząc się w tym zakresie do wyrażonego przez organ w odpowiedzi na skargę kasacyjną żądania jej odrzucenia na zasadzie art. 183 § 2 pkt 3 u.p.p.s.a., należy w pierwszej kolejności zauważyć, że przesłanki wymienione w art. 183 § 2 u.p.p.s.a. dotyczą postępowania sądowego prowadzonego w pierwszej instancji. Oznacza to, że strona może się na nie powoływać wyłącznie w kontekście ewentualnej wadliwości wydanego orzeczenia sądowego, nie zaś dopuszczalności wniesionej skargi kasacyjnej. Ta – w myśl art. 173 § 1 u.p.p.s.a. – przysługuje bowiem co do zasady od każdego wydanego przez wojewódzki sąd administracyjny wyroku lub postanowienia kończącego postępowanie w sprawie, z wyjątkiem przypadków w tym przepisie wymienionych, do których niniejsza sprawa się nie zalicza. Stąd też nie było podstaw do odrzucenia wniesionej przez skarżącego skargi kasacyjnej, stanowiącej wyraz przysługującego mu w pełnym zakresie prawa do sądu, w tym także uprawnienia do zakwestionowania nieprawomocnego orzeczenia sądowego wydanego w pierwszej instancji.

Zatem okoliczność toczącego się w tej samej sprawie postępowania wszczętego wcześniej przed sądem administracyjnym, albo też – jak zdaje się twierdzić organ – prawomocnego już jego zakończenia (art. 183 § 2 pkt 3 u.p.p.s.a.) mogłaby co najwyżej stanowić podstawę zarzutu skargi kasacyjnej, której organ wszak nie sformułował. Nie istniała więc konieczności pełnego odniesienia się do tego zagadnienia przez Sąd odwoławczy, i wystarczającym było stwierdzenie, że przesłanka ta nie zachodziła w niniejszej sprawie.

Wobec niestwierdzenia żadnej z wad wymienionych w art. 183 § 2 u.p.p.s.a., a nadto w związku z niezaistnieniem przesłanek, o których mowa w art. 189 u.p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny dokonał kontroli zaskarżonego wyroku w zakresie wyznaczonym podstawami wniesionej skargi kasacyjnej, dochodząc do przekonania, że nie są one usprawiedliwione, przez co skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności należy zauważyć, że zarzut naruszenia art. 3 § 1 u.p.p.s.a. w zestawieniu z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) u.p.p.s.a. został skonstruowany błędnie. Skoro przedmiotem toczącego się postępowania sądowego była bezczynność i przewlekłe prowadzenie sprawy przez organ administracyjny, to Sąd pierwszej instancji nie mógł zastosować wspomnianego art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) u.p.p.s.a. Przepis ten odnosi się bowiem wyłącznie do postępowań sądowych, w których zaskarżeniu podlegały wydane przez organy decyzje lub postanowienia. Nie stanowi on zatem dyrektywy orzeczniczej w sprawach dotyczących bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania przez organy administracji publicznej.

Nie można zgodzić się również z zaprezentowanym w opisie tego zarzutu stanowiskiem strony, łączącym się z postulowanym naruszeniem art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., że Sąd pierwszej instancji bezpodstawnie oddalił wniesioną skargę pomimo istnienia przesłanek wskazujących na wadliwość działania organu w zakresie wprowadzenia do obrotu prawnego decyzji o wygaśnięciu decyzji z dnia [...] marca 2012 r., w szczególności poprzez: nieuwzględnienie argumentacji i dokumentów przedstawionych w skardze, niedostateczne wyjaśnienie okoliczności sprawy, błędną ocenę zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego oraz brak uzasadnienia prawnego odnoszącego się do stanu faktycznego przedstawionego w skardze.

Rolą sądu administracyjnego nie jest prowadzenie postępowania dowodowego zmierzającego do przyjęcia określonych ustaleń faktycznych, a następnie skonfrontowania ich z ustaleniami faktycznymi organów administracji publicznej. Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. jedn.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Konsekwencją tego jest m.in. uregulowana w przepisach procesowych zasada, że sądy administracyjne nie prowadzą postępowania dowodowego w pełnym zakresie, a jedynie uzupełniająco mogą z urzędu lub na wniosek strony przeprowadzić dowody z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie (art. 106 § 3 u.p.p.s.a.).

W związku z tym Sąd pierwszej instancji, w toku postępowania sądowego zmierzającego do wydania zaskarżonego wyroku, nie miał obowiązku gromadzenia materiału dowodowego, jego całościowej oceny, czy też wyjaśniania jakichkolwiek okoliczności sprawy. Zwłaszcza nie mógł tego dokonać na podstawie przywołanych przez skarżącego przepisów art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., albowiem ich adresatem są organy administracji publicznej. Co więcej, mając na względzie, że przedmiotem postępowania była kwestia bezczynności oraz przewlekłego prowadzenia przez organ sprawy, Sąd w żaden sposób nie mógł odnieść się również do ustaleń organu podjętych w ramach prowadzonego przez niego postępowania. Nie one podlegały bowiem kontroli w niniejszej sprawie. Stąd też Sąd całą swoją uwagę zobowiązany był skoncentrować wyłącznie na stwierdzeniu faktu, czy w momencie wniesienia skargi organ pozostawał bezczynny w zakresie wprowadzenia do obrotu prawnego decyzji o wygaśnięciu decyzji z dnia [...] marca 2012 r., a także czy przewlekle prowadził postępowanie w tym zakresie.

Kierując się takimi wskazaniami, Sąd pierwszej instancji prawidłowo przyjął, że nie można organowi skutecznie postawić zarzutu bezczynności ani przewlekłego prowadzenia postępowania w przedmiocie wprowadzenia do obrotu prawnego decyzji o wygaśnięciu decyzji z dnia [...] marca 2012 r. Jak stanowi bowiem art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a., organ administracji publicznej, który wydał decyzję w pierwszej instancji, stwierdza jej wygaśnięcie, jeżeli decyzja stała się bezprzedmiotowa, a stwierdzenie wygaśnięcia takiej decyzji nakazuje przepis prawa albo gdy leży to w interesie społecznym lub w interesie strony.

Pojęcie bezprzedmiotowości decyzji należy wiązać z brakiem podmiotu lub przedmiotu stosunku prawnego. Brak podmiotu stosunku administracyjnoprawnego występuje np. w razie śmierci strony w zakresie uprawnień lub obowiązków o charakterze osobistym, które nie przechodzą na następców prawnych, rozwiązania jednostki organizacyjnej będącej stroną (bez następstwa prawnego), jak również w razie utraty przez stronę kwalifikacji do wykonywania uprawnień. Z brakiem przedmiotu stosunku administracyjnoprawnego mamy wówczas do czynienia, gdy np. w decyzji rozstrzygnięto odnośnie do praw lub obowiązków dotyczących rzeczy, co do których w wyniku ich zniszczenia lub istotnego przekształcenia te prawa lub obowiązki nie mogą być dalej realizowane, albo wtedy gdy strona zrezygnowała z uprawnienia (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lipca 2016 r., sygn. akt II OSK 2351/15, z dnia 27 listopada 2017 r., sygn. akt II GSK 2134/17, oraz z dnia 15 czerwca 2020 r., sygn. akt I OSK 1675/19 – dostępne w centralnej bazie orzeczeń sądów administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl, podobnie jak i pozostałe orzeczenia powołane w treści uzasadnienia niniejszego wyroku).

W okolicznościach faktycznych oraz prawnych niniejszej sprawy nie można zaś uznać, aby decyzja z dnia [...] marca 2012 r. okazała się bezprzedmiotowa, co stanowi warunek konieczny zastosowania art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. Skarżący błędnie bowiem wywodzi, że sam fakt wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego wydaniem wskazanego rozstrzygnięcia, rodzi skutek w postaci utraty przez niego możliwości dalszego funkcjonowania w obrocie prawnym. Tymczasem wznowienie postępowania administracyjnego nie jest tożsame z koniecznością jego przeprowadzenia od nowa. Wznowione postępowanie administracyjne nie jest również kontynuacją dotychczas prowadzonej sprawy. Są to dwie odrębne płaszczyzny, rządzące się swoimi prawami i ukierunkowane na osiągnięcie zupełnie odmiennych celów. O ile bowiem w przypadku postępowania administracyjnego prowadzonego w trybie zwykłym, organy administracji publicznej zobligowane są do rozstrzygnięcia istoty sprawy, o tyle w ramach wznowionego postępowania ich uwaga winna być skoncentrowana wyłącznie na analizie spełnienia przesłanek określonych w art. 145 § 1, art. 145a § 1 i art. 145b § 1 k.p.a. Nie można zatem twierdzić – korzystając ze sformułowania użytego przez skarżącego – że bez wygaszenia decyzji z dnia [...] marca 2012 r. postępowanie administracyjne będzie jednocześnie umorzone i wznowione, bądź będzie się jednocześnie toczyć i nie toczyć. Skoro nie są to tożsame sprawy, taka sytuacja, wbrew stanowisku strony, nie będzie zachodzić.

Należy również dostrzec, że wszczęcie tego nadzwyczajnego trybu działania, a nawet zapadnięcie postanowienia o wznowieniu postępowania, nie oznacza automatycznie, że dotychczas wydane akty przestają wywoływać skutki prawne i zostają wyeliminowane z obrotu prawnego. W myśl art. 149 § 2 k.p.a., postanowienie o wznowieniu stanowi jedynie podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ stosownego postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. Postępowanie to kończy się zaś wydaniem decyzji, którą organ odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej albo uchyla ją, wydając nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy (art. 151 § 1 k.p.a.).

W związku z tym, mimo wznowienia postępowania zakończonego wydaniem decyzji organu z dnia [...] marca 2012 r., rozstrzygnięcie to, aż do czasu jego uchylenia stosownym aktem, w dalszym ciągu funkcjonuje w obrocie prawnym, i nie ma prawnego obowiązku jego wygaszenia. Nie stoi ono również w sprzeczności z postanowieniem o wznowieniu postępowania, które – co należy podkreślić – zostało już zakończone decyzją nr [...], odmawiającą uchylenia decyzji organu z dnia [...] marca 2012 r.

Nie można zatem Sądowi pierwszej instancji czynić zarzutu, że pomimo odrębnego stanowiska strony, podjął orzeczenie uwzględniające wyżej przedstawione okoliczności.

Należy także podkreślić, że wbrew twierdzeniom skarżącego, zakwestionowany wyrok został uzasadniony prawidłowo. Zawiera on bowiem wszystkie niezbędne elementy wymienione w art. 141 § 4 u.p.p.s.a., w tym również uzasadnienie prawne odwołujące się do zagadnień poruszanych w granicach niniejszej sprawy. Trzeba bowiem pamiętać, że w myśl art. 134 § 1 u.p.p.s.a., sąd związany jest granicami sprawy, nie zaś zarzutami i wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że sąd nie może uczynić przedmiotem rozpoznania legalności innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę. Sąd zawsze jest związany granicami tej sprawy, w której skarga została wniesiona i nie może formułować wiążących ocen prawnych w odniesieniu do aktów, czynności, bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania, które nie zostały zaskarżone w zawisłej przed nim sprawie (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 kwietnia 2020 r., sygn. akt I OSK 4402/18, z dnia 10 grudnia 2019 r., sygn. akt II OSK 2717/19 oraz z dnia 28 listopada 2018 r., sygn. akt II OSK 622/17).

Stąd też pomimo oczekiwań strony, że Sąd pierwszej instancji w sporządzonym uzasadnieniu zajmie stanowisko odnośnie wszystkim aspektów sytuacji prawnej w jakiej skarżący się aktualnie znajduje, nie było to możliwie właśnie z punktu widzenia art. 134 § 1 u.p.p.s.a. Sąd ten nie miał zatem kompetencji do wypowiadania się na temat prawidłowości wznowienia postępowania administracyjnego i zapadłej w tym zakresie decyzji nr [...], a zwłaszcza określenia prawidłowej daty jej wydania. Nie mógł on również ocenić istnienia bądź nieistnienia w obrocie prawnym wspominanej w skardze kasacyjnej decyzji z dnia [...] czerwca 2008 r.

Reasumując należało stwierdzić, że skarga kasacyjna nie zawierała usprawiedliwionych podstaw, gdyż żaden z podniesionych przez skarżącego zarzutów nie zasługiwał na uwzględnienie. Z tych też przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany był do oddalenia skargi kasacyjnej, o czym orzeczono w sentencji niniejszego wyroku na podstawie art. 184 u.p.p.s.a.