Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt III SA/Lu 413/06
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2006-10-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6269 Inne o symbolu podstawowym 626
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 1 par. 2
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1269
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych.
article: art. 18 ust. 2 pkt 9 f
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
article: art. 270, art. 272
journal: Dz.U. 2000 nr 94 poz 1037
law: Ustawa z dnia 15 września 2000 r. Kodeks spółek handlowych.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Maria Wieczorek, Sędziowie Asesor WSA Małgorzata Fita (sprawozdawca),, Sędzia NSA Jerzy Marcinowski, Protokolant Referent stażysta Monika Kutarska-Wolińska, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 17 października 2006 r. sprawy ze skargi Rady Miasta na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody z dnia [...] nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie rozwiązania jednoosobowej spółki z ograniczoną odpowiedzialnością "[...]" z siedzibą w L. w części obejmującej jej § 2 oddala skargę.


UZASADNIENIE

Uchwałą z dnia [...] nr [...] w sprawie rozwiązania jednoosobowej spółki z ograniczoną odpowiedzialnością Gminy Miasta działającej pod firmą "[...]" Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w L., Rada Miasta na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a i f ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity Dz.U. z 2001 r. Nr 142 poz. 1591 z późn. zm.) w związku z art. 270 pkt 2 ustawy z dnia 15 września 2000 r. kodeks spółek handlowych (Dz.U. Nr 94, poz. 1037 z późn. zm.) wyraziła zgodę na rozwiązanie wyżej wymienionej spółki (§ 1), zobowiązała Prezydenta Miasta do podjęcia w terminie do [...] 2006 r. uchwały wspólników o rozwiązaniu spółki (§ 2), a wykonanie uchwały powierzyła Prezydentowi Miasta.

W dniu [...] 2006 r. Wojewoda działając na podstawie art. 91 ust. 1 i 3 ustawy o samorządzie gminnym, wydał rozstrzygnięcie nadzorcze

nr [...] stwierdzające nieważność powołanej wyżej uchwały w części obejmującej § 2.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ nadzoru podał, iż w § 1 uchwały Rada Miasta wyraziła zgodę na rozwiązanie jednoosobowej spółki z ograniczoną odpowiedzialnością Gminy Miasta działającej pod firmą "[...] spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w L. Sformułowanie "wyraża się zgodę" wskazywałoby, że stanowisko Rady Miasta zostało wyrażone na wniosek Prezydenta Miasta. Tymczasem z posiadanych informacji wynika, że Prezydent Miasta w tej sprawie do Rady Miasta w ogóle się nie zwracał. Zgodnie z art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. f ustawy o samorządzie gminnym, do wyłącznej właściwości rady gminy należy podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych gminy, przekraczających zakres zwykłego zarządu, dotyczących tworzenia i przystępowania do spółek i spółdzielni oraz rozwiązania i występowania z nich. Z treści przytoczonego przepisu wynika zatem, że rada gminy rozstrzyga uchwałą o "rozwiązaniu spółki", nie zaś o "wyrażeniu zgody na rozwiązanie spółki".

Natomiast w § 2 badanej uchwały, Rada Miasta zobowiązała Prezydenta Miasta do podjęcia w terminie do [...] 2006 r. uchwały wspólników o rozwiązaniu spółki "[...]" sp. z o.o. i w tej części, zdaniem organu nadzoru, uchwała została podjęta z przekroczeniem upoważnienia wynikającego z art. 18 ust. 2 lit. f ustawy o samorządzie gminnym. Na poparcie swojego stanowiska Wojewoda powołał wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 maja 1992 r., w którym wyrażono pogląd, że ograny jednostek samorządu terytorialnego winny treść swoich regulacji dostosować ściśle do zakresu przyznanego im upoważnienia i przysługujących im kompetencji.

Ponadto organ wskazał, że zgodnie z art. 270 pkt 2 ustawy Kodeks spółek handlowych rozwiązanie spółki powoduje uchwała wspólników o rozwiązaniu spółki. W jednoosobowej spółce z o.o. "[...]" funkcje zgromadzenia wspólników pełni jednoosobowo Prezydent Miasta. Jednakże, żaden powszechnie obowiązujący przepis nie upoważnia Rady Miasta do podjęcia uchwały zakreślającej termin dla zgromadzenia wspólników do podjęcia uchwały o rozwiązaniu spółki.

W związku z powyższym organu nadzoru uznał za zasadne stwierdzenie nieważności uchwały Rady Miasta z dnia [...] nr [...] w części obejmującej § 2.

Uchwałą z dnia [...] nr [...] Rada Miasta na podstawie art. 98 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym postanowiła zaskarżyć do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie powołane wyżej rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody.

W uzasadnieniu podkreśliła, że argumentacja zawarta w rozstrzygnięciu nadzorczym nie znajduje podstaw w obowiązujących przepisach i w ocenie Rady Miasta stanowi przykład błędnej wykładni prawa. Rada Miasta zgodnie z art. 18 ust. 1 pkt. 9) lit. f posiada prawo podejmowania uchwał w sprawach majątkowych gminy przekraczających zakres zwykłego zarządu dotyczących m.in. tworzenia i przystępowania do spółek i spółdzielni oraz rozwiązywania i występowania z nich. Kompetencje w tym zakresie są wyraźnie podzielone. Prezydent Miasta jako organ reprezentujący miasto i wyrażający jego wolę jest władny, pełniąc funkcje jednoosobowego zgromadzenia wspólników, podjąć uchwałę o likwidacji spółki. Na takie oświadczenie woli przekraczające zakres zwykłego zarządu musi jednak wyrazić zgodę Rada Miasta. Zgodę taką Rada Miasta wyraziła w badanej uchwale. Jednocześnie podkreślono, że wcześniej Rada Miasta w formie uchwały wyraziła zgodę na powołanie spółki "[...]" sp. z o.o. i rozwiązanie takie nie było kwestionowane jako naruszenie przepisów ustawy o samorządzie gminnym. Rada Miasta zarzuciła także rozstrzygnięciu nadzorczemu całkowicie błędną interpretację treści § 2 uchwały nr [...]. Podkreśliła, że termin w nim określony ma jedynie charakter proceduralny. W ocenie Rady Miasta nie można uznać, że żaden przepis prawa nie upoważnia jej do podejmowania tego rodzaju uchwał. W badanej sprawie nie możne mieć zastosowania powołane przez Wojewodę rozstrzygniecie Naczelnego Sadu Administracyjnego, gdyż Rada Miasta jako organ gminy posiada, z mocy prawa kompetencje do wyrażania woli w kwestiach przekraczających zakres zwykłego zarządu w odniesieniu do spółek gminnych. Dzięki temu może również określać zasady i procedury ich rozwiązywania. "Nie można zatem powoływać się na przepis materialny w odniesieniu do przepisu proceduralnego". Takie rozwiązanie jest zgodne z intencjami ustawodawcy, który pragnął zapewnić radzie miasta decydującego wpływu na proces zarządzania mieniem gminnym. Rada Miasta zwróciła ponadto uwagę, że gdyby nie określiła terminu podjęcia uchwały o likwidacji spółki, Prezydent Miasta mógłby takiej uchwały nigdy nie wykonać.

Wykonując powyższą uchwałę Prezydent Miasta złożył w dniu [...] sierpnia 2006 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie. Skarga powtarza zarzuty zawarte w uchwale stanowiącej podstawę jej wniesienia. Prezydent Miasta przedstawił także opinię prawną dotyczącą projektu uchwały grupy radnych w sprawie zaskarżenia do sądu rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody nr [...] z dnia [...] Prezydent Miasta podzielił w niej stanowisko Wojewody, iż przepisy prawa nie przewidują dla Rady Miasta kompetencji do określania terminu dla zgromadzenia wspólników (Prezydenta Miasta) do podjęcia uchwały o rozwiązaniu spółki zarządzającej mieniem komunalnym. Przyjęcie takiej możliwości byłoby bowiem wkroczeniem w sferę uprawnień zastrzeżoną dla organu wykonawczego gminy. Na podstawie art. 30 ust. 2 pkt 2 ustawy o samorządzie gminnym wójt (odpowiednio prezydent miasta) wykonuje uchwały rady gminy i zadania gminy określone przepisami prawa. Jest to jego wyłączna kompetencja. Zatem jeżeli Rada Miasta podejmuje uchwałę, z której wynika określone zadanie, to ustalenie sposobu jego realizacji należy do wyłącznej kompetencji Prezydenta Miasta. Stanowisko to potwierdza zarówno przytoczony w rozstrzygnięciu nadzorczym wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego jak i rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody z dnia [...] [...] "Uchwała zobowiązująca wójta do podjęcia określonego działania, w sferze realizacji ustalonego i wyznaczonego przez radę gminy zadania, wkracza w istocie w kompetencje organu wykonawczego" .

Dodatkowo wskazano, że zgodnie z art. 92 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym stwierdzenie przez organ nadzoru nieważności uchwały wstrzymuje jej wykonanie z mocy prawa, w zakresie objętym stwierdzeniem nieważności z dniem doręczenia rozstrzygnięcia nadzorczego.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko zawarte w rozstrzygnięciu nadzorczym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Mając na uwadze art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269), sąd dokonuje kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem.

Dokonując oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego, Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że Wojewoda słusznie stwierdził nieważność uchwały Rady Miasta z dnia [...] nr [...] w sprawie rozwiązania jednoosobowej spółki z ograniczoną odpowiedzialnością Gminy Miasta działającej pod firmą "[...]" Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w L., w części zobowiązującej Prezydenta Miasta do podjęcia w terminie do [...] 2006 r. uchwały wspólników Spółki o jej rozwiązaniu (§ 2).

Zgodnie z art. 18 ust. 2 pkt 9 f ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tj. Dz.U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.) do wyłącznej właściwości rady gminy należy podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych gminy, przekraczających zakres zwykłego zarządu, dotyczących tworzenia i przystępowania do spółek i spółdzielni oraz rozwiązywania i występowania z nich.

Mając na uwadze treść powołanego wyżej przepisu, należy stwierdzić, że rada gminy decyduje o rozwiązaniu spółki należącej do gminy i dlatego bez względu na brzmienie użytego w uchwale sformułowania, czy o wyrażeniu zgody na rozwiązanie spółki, czy też zobowiązaniu odpowiedniego organu do jej rozwiązania, uchwała o takiej treści jest zgodna z art. 18 ust 2 pkt 9 f ustawy o samorządzie gminnym.

Pamiętać przy tym należy, że zgodnie z przepisami art. 270 i art. 272 ustawy z dnia 15 września 2000 r. Kodeks spółek handlowych (Dz.U. Nr 94, poz. 1037 ze zm.), rozwiązanie spółki jest procesem złożonym, ponieważ, pomimo, że uchwała wspólników w tej sprawie powoduje rozwiązanie spółki, to jednak właściwe jej rozwiązanie następuje po przeprowadzeniu likwidacji, z chwilą wykreślenia spółki z rejestru.

Zgodnie z art. 30 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym wójt (odpowiednio burmistrz i prezydent miasta zgodnie z art. 26 ust.3 i 4), wykonuje uchwały rady gminy i zadania gminy określone przepisami prawa. Na mocy art. 30 ust. 2 pkt 2) cyt. ustawy, wójt (burmistrz, prezydent) określa sposób wykonywania uchwał rady gminy.

Określenie sposobu wykonania uchwały jest pierwszym etapem jej realizacji. Obejmuje m.in. wskazanie środków finansowych i rzeczowych koniecznych do wykonania uchwały, ustalenie harmonogramu jej realizacji oraz wyznaczenie osób odpowiedzialnych za wykonanie uchwały bądź jej poszczególnych elementów (por. "Samorząd gminny – Komentarz", A. Szewc, G. Jyż, Zb. Pławecki, Dom Wydawniczy ABC, 2005).

Mając na uwadze powyższe, to właśnie do zadań organu wykonawczego gminy należy po podjęciu przez radę gminy uchwały o rozwiązaniu spółki, określenie czasu wykonania poszczególnych czynności i ich kolejności przy uwzględnieniu przepisów kodeksu handlowego i innych przepisów mających zastosowanie podczas likwidacji spółki.

Dlatego też ingerencje rady gminy (miasta) w sferę uprawnień wójta (burmistrza, prezydenta), do czego doszło w rozpoznawanej sprawie, należy uznać za niezgodną z prawem i niemającą oparcia w obowiązujących przepisach.

Sąd przy tym nie podziela poglądu Rady Miasta przedstawionego w uchwale z dnia [...] nr [...] w sprawie zaskarżenia rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody z dnia [...], że gdyby nie określiła terminu podjęcia uchwały o likwidacji spółki, Prezydent Miasta mógłby takiej uchwały nigdy nie wykonać.

Jak wynika bowiem z przepisów ustawy o samorządzie gminnym, wójt (burmistrz, prezydent) podlega odpowiedzialności organizacyjno – odszkodowawczej, a kontrolę wykonywania przez niego uchwał rady sprawują komisje rady (w szczególności komisja rewizyjna, art. 18 a ust. 1). Ponadto kontrolę wykonywania uchwał przez wójta (burmistrza, prezydenta) sprawują organy nadzoru (wojewoda i RIO) i kontroli zewnętrznej (NIK).

Z tych też względów oraz na podstawie przepisu art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270) Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.