Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt III SA/Kr 1550/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2017-02-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6120 Ewidencja gruntów i budynków
Hasła tematyczne: Geodezja i kartografia
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: Art. 24
journal: Dz.U. 2015 poz 520
law: Ustawa z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bożenna Blitek Sędziowie WSA Kazimierz Bandarzewski (spr.) WSA Renata Czeluśniak Protokolant sekretarz sądowy Renata Nowak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 lutego 2017 r. sprawy ze skargi J. K. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia 29 sierpnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie ewidencji gruntów skargę oddala


UZASADNIENIE

Wnioskiem z 10 maja 2013 r. J. K. – pełnomocnik J. K., zwróciła się do Starosty "o przeprowadzenie stosownych postępowań, których przedmiotem będzie odtworzenie prawidłowej numeracji działek, w tym działki nr [...], wpisanej jako składająca się na nieruchomość objętą księgą wieczystą [...], przypisanie tej działki prawowitym jej właścicielom, a to: J. A. K., A. H., S. J. M., H. S., M. W. Z. oraz A. J. P.n, usunięcie nieprawidłowo utworzonej drugiej działki [...] o powierzchni 0,0022 ha (ten sam numer działki nie może być nadany dwóm różnym działkom) stanowiącej część nieruchomości objętej księgą wieczystą [...], jak również korektę nieprawidłowej numeracji pozostałych działek".

Starosta po przeprowadzeniu postępowania, decyzją z dnia [...] 2016 r. znak: [...] orzekł o odmowie aktualizacji bazy danych operatu ewidencji gruntów i budynków obrębu S gmina M w zakresie działki [...] ujawnionej w jednostce rejestrowej [...] objętej księgą wieczystą [...] polegającej na zmianie w rejestrze [...] oznaczenia działki [...] na oznaczenie ujawnione w księdze wieczystej [...] – [...] oraz ujawnienia jej na mapie ewidencji gruntów i budynków.

Od powyższej decyzji w ustawowym terminie złożył odwołanie J. K. wnosząc o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.

Decyzją z dnia 29 sierpnia 2016 r. znak: [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23, z późn. zm.) oraz art. 7b ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2015 r. poz. 520, z późn. zm.) utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Starosty z dnia [...] 2016 r. znak: [...].

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazano, że przepisami prawa materialnego regulującymi kwestie prowadzenia przez starostę operatu ewidencji gruntów i budynków są przepisy ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2015 r. poz. 520, z późn. zm.) oraz rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. z 2016 r. poz. 1034).

Mając na uwadze okoliczności przedmiotowej sprawy organ stwierdził, że podstawę aktualizacji stanowić miał wniosek J. K. reprezentowanego przez J. K. o odtworzenie prawidłowej numeracji działek, w tym działki nr [...], wpisanej jako składająca się na nieruchomość objętą księgą wieczystą [...].

W świetle przepisów art. 24 ust. 2a pkt 2 i ust. 2b Prawa geodezyjnego i kartograficznego, Starosta uznał, że ww. wniosek winien być rozpatrzony w drodze postępowania administracyjnego. Nałożyło to na organ obowiązek stosowania przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, a w szczególności art. 7 K.p.a., art. 77 K.p.a. i art. 80 K.p.a. oraz obowiązek dokładnego zebrania dowodów i wyjaśnienia stanu faktycznego w zakresie niezbędnym do załatwienia sprawy.

W toku postępowania ustalono, że w rejestrze gruntów obrębu S, jednostka ewidencyjna M wykazana jest w jednostce rejestrowej [...], działka nr [...] o pow. 0,0704 ha, stanowiąca współwłasność J. K., D. L., E. M., A. P., Z. Z. – B., M. Z.

Z akt sprawy oraz z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że przeprowadzając postępowanie wyjaśniające, organ I instancji dokonał wyczerpującej analizy dostępnej dokumentacji zasobu geodezyjnego oraz wpisów w księgach wieczystych i ustalił, że działka nr [...] odpowiada wnioskowanej działce (parceli) nr [...] objętej księgą wieczystą [...].

Zatem Starosta słusznie określił przedmiot niniejszego postępowania wszczętego na wniosek J. A. K., jako działka nr [...] obręb S, gmina M. Jak ustalono w toku postępowania działka nr [...] ujawniona w rejestrze gruntów nie ma odzwierciedlenia na mapie ewidencji gruntów i budynków. Zatem dane ewidencyjne dotyczące działki nr [...] położonej w obrębie S, zawarte w ewidencji gruntów i budynków są niespójne.

W celu wyjaśnienia zaistniałej rozbieżności organ I instancji zgromadził obszerny materiał dowodowy, zawierający dokumenty przedstawiające całą historię przedmiotowej działki, biorącą początek od parceli katastralnej [...].

Po dokonaniu jego wnikliwej analizy ustalono, że na mapie katastralnej z 1844 r. obrębu S w skali 1:2880 (mokrodruk) widnieje p.gr.l.kat. (parcela gruntowa liczba katastralna) [...] (akta administracyjne sprawy, karta nr 9). Na mapie katastralnej z 1886 r. w skali 1:2880 ujawniono podział p.gr.l.k. [...] wkreślając pgr.l kat. [...], [...], [...] (akta administracyjne sprawy, karty nr 10 i 11).

Założenie ewidencji gruntów dla wsi S nastąpiło w roku 1966. Na podstawie dokumentacji z operatu założenia ewidencji gruntów ustalono, że:

- pgr.l.kat nr [...] o pow. 0,4579 ha podzieliła się na działki nr; [...] pow. 0,3860 ha oraz [...] o pow. 0,0719 ha (brak działki nr [...]), co wynika z wykazu zmian gruntowych stanowiącego cześć operatu ustalenia stanu władania gruntami,

- protokół ustalenia stanu władania (akta administracyjne sprawy, karty nr 27-25) zawiera wpisy: w poz. [...] ujawniona jest działka nr [...] o pow. 0,3860 ha (właściciel W. Z.), w poz. [...] ujawniona jest działka nr [...] o pow. 0,0719 ha (właściciel J. Ł.), w poz. [...] ujawnione są działki nr [...], [...], [...], [...], [...] pb., [...], [...], [...], [...], [...], [...] (własność A. H., W. Z., H. S., J. K., J. K., S. M.). Jako podstawę powyższych wpisów powołano akt notarialny z 1959 r. Należy zauważyć, że w żadnej z ww. pozycji nie jest wykazana działka nr [...].

Skorowidz działek (akta administracyjne sprawy, karta 24) do operatu założenia ewidencji zawiera działki: nr [...] (nr rej. [...]), [...] (nr rej. [...]), [...] (nr rej. [...]). Po założeniu ewidencji w sporządzonym skorowidzu działek wykazano działki nr: [...] (nr. rej. [...]), [...] (nr rej. [...]), [...] - już bez wskazania nr rej. gruntów. W rejestrze gruntów w jednostce rejestrowej nr: [...] ujawniono działkę nr [...] o pow. 0,0719 ha (właściciel J. Ł.), [...] ujawniono działkę nr [...] o pow. 0,3860 ha (właściciel W. Z.), [...] jako władających działkami w niej ujawnionymi - wpisano: A. H., W. Z., H. S., J. K., J. K., S. M. Rejestr ten nie zawierał działki nr [...].

Na mapie ewidencyjnej prowadzonej na podstawie dawnych map katastralnych po założeniu ewidencji gruntów, ujawniono działki [...], [...] i [...] (błędnie oznaczono położenie działek [...] i [...] - zostało mylnie zamienione).

W roku 1977 w trakcie przeprowadzanej aktualizacji operatu ewidencyjnego wykryto błąd (polegający na rozbieżności pomiędzy mapą a rejestrem polegający na braku w rejestrze działki [...] przy jednoczesnym ujawnieniu jej na mapie oraz mylnemu oznaczeniu położenia na mapie działki [...]). Wówczas nr działki [...] przyporządkowano właściwej działce, natomiast nr [...] usunięto, wrysowując równocześnie na linii granicznej tzw. przebaczenie. Oznaczało to włączenie obszaru oznaczonego wcześniej numerem [...] do działki nr [...].

Kolejną zmianą – nr [...] (dawny rejestr gruntów "papierowy" do jednostki rej. [...] dopisano działkę nr [...] o pow. 0,0704 oraz zmieniono powierzchnię działki nr [...] z 0,3860 na 0,2921 ha w jedn. rej. [...].

Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji organu I instancji, w zbiorze dokumentów z 1989 r. nie odnaleziono dokumentacji stanowiącej podstawę zmiany [...]. Opisane zmiany z 1977 r. oraz zmiana nr [...] z 1989 r. nie doprowadziły do skorygowania błędów powstałych podczas założenia ewidencji.

W wyniku zmiany nr [...] ujawniono działkę nr [...] wyłącznie w części opisowej ówczesnego operatu ewidencyjnego.

Nie uwzględniono wówczas okoliczności, że działka nr [...] nie była wykazana na mapie ewidencyjnej.

Reasumując powyższe oraz analizując dokumentację z zasobu nr [...] organ stwierdził, że do czasu założenia ewidencji gruntów, mapa katastralna prowadzona była prawidłowo i na tej podstawie, tj. planu sytuacyjnego z 14 sierpnia 1959 r. l.ks.rob. [...], parcele gruntowe [...], [...] i [...] zostały ujawnione w księgach wieczystych. Plan ten powołany jest również w akcie notarialnym Rep A [...]. Zgodnie z ww. planem sytuacyjnym powyższego operatu z 1959 r. parcela gruntowa nr [...] o pow. 0,4579 ha dzieli się na parcele [...] o pow. 0,3860 ha i [...] o pow. 0,0719 ha, następnie parcela gruntowa. [...] o pow. 0,3860 ha dzieli się na parcele [...] o pow. 0,2921 ha i [...] o pow. 0,0704 ha.

Kolejne prace geodezyjne (liczne podziały) wykonywane na obszarze działek [...], [....] jak i zmiany własnościowe doprowadziły do nałożenia się stanów prawnych ujawnionych w różnych księgach wieczystych, urządzonych dla tego samego obszaru gruntu. W wyniku jednego z pierwszych podziałów - operat [...] z dnia 7 marca 1991 r., działka nr [...] o pow. 0,0719 ha podzieliła się na działki nr [...] o pow. 0,0022 ha oraz [...] o pow. 0,0697 ha. Zatem powstała druga działka o numerze [...], istniejącym już w części opisowej operatu ewidencyjnego. Spowodowało to zmianę oznaczenia działki nr [...] wykazanej w jednostce rejestrowej [...] na numer [...]. Zaznaczyć należy, że działka nr [...] nadal nie miała odzwierciedlenia na mapie ewidencyjnej. Powyższa zmiana nie została udokumentowana.

Z kolei działka nr [...] o pow. 0.3860 ha podzieliła się na działki nr [...] o pow. 0,1067 ha, [...] o pow. 0,1763 ha i [...] o pow. 0,1030 ha. Należy zauważyć, że wówczas błędnie, gdyż sprzed podziału działki nr [...] na nr [...] i nr [...], przyjęto powierzchnię działki nr [...]. Z operatów nr [...] z dnia 8 września 1992 r. nr [...] z dnia 25 marca 2004 r. wynika, że dokonano kolejnych podziałów wyżej opisanych działek.

Reasumując ustalono, że ujawniona w operacie ewidencyjnym, wyłącznie w rejestrze gruntów działka nr [...] odpowiada dawnej działce (parceli) nr [...] objętej księgą wieczystą [...].

Równocześnie w operacie ewidencyjnym (zarówno w rejestrze gruntów jak i na mapie ewidencyjnej) wykazane są działki: nr [...] objęta księgą wieczystą [...] oraz nr [...] objęta księgą wieczystą [...], stanowiące własność Skarbu Państwa.

W operacie ewidencyjnym zaistniała sytuacja, że ten sam obszar gruntu wykazany został w rejestrze gruntów raz jako działka nr [...] obj. Kw [...], stanowiąca współwłasność osób fizycznych oraz kolejny raz jako działki: nr [...] i nr [...] stanowiące własność Skarbu Państwa.

Na mapie ewidencyjnej oznaczony jest numerami: [...] i [...]. Zatem w ewidencji gruntów i budynków zaistniał błąd.

Stosownie do art. 24 ust. 2a pkt 1 Prawa geodezyjnego i kartograficznego Starosta winien przeprowadzić z urzędu postępowanie aktualizacyjne mające celu wyeliminowanie danych błędnych. Należy podkreślić, że zgodnie z § 45 rozporządzenia aktualizacja operatu ewidencyjnego następuje poprzez wprowadzenie udokumentowanych zmian.

Organ odwoławczy rozważał, czy w ramach niniejszego postępowania, możliwe jest usunięcie zaistniałej niezgodności w operacie ewidencyjnym. Celem podjęcia takich czynności było uniknięcie zbyt formalistycznego podejścia do zagadnienia oraz zastosowanie się do przepisu art. 12 K.p.a. (zasady szybkości postępowania).

Stwierdzono jednakże, że w postępowaniu prowadzonym na wniosek strony, to strona określa zakres i przedmiot postępowania a organ prowadzący postępowanie związany jest tym żądaniem. W przedmiotowej sprawie zainteresowany zażądał przeprowadzenia "stosownych postępowań, których przedmiotem będzie odtworzenie prawidłowej numeracji działek, w tym działki nr [...], wpisanej jako składająca się na nieruchomość objętą księgą wieczystą [...]". Rozstrzygnięcie sprawy w innym przedmiocie, niż wszczęte wnioskiem postępowanie administracyjne, stanowiłoby rażące naruszenie zasad ogólnych postępowania administracyjnego.

Zrealizowanie powyższego żądania zmiany numeru działki [...] na [...] zgodnego z księgą wieczystą, jest w świetle obowiązujących przepisów prawa niemożliwe. Zgodnie bowiem z art. 26 ustawy o księgach wieczystych podstawą oznaczenia nieruchomości w księdze wieczystej są dane ewidencyjne, a nie odwrotnie. Również art. 21 ust. 1 Prawa geodezyjnego i kartograficznego wskazuje, że podstawę oznaczania nieruchomości w księgach wieczystych stanowią dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków.

Ponadto istota problemu tkwi w fakcie, że grunt stanowiący dawną działkę nr [...] wykazany jest w księdze wieczystej nr [...] jako własność osób fizycznych i jednocześnie w księgach wieczystych nr [...] i nr [...] jako działki nr [...] oraz nr [...] stanowiące własność Skarbu Państwa.

Zatem dokonanie wnioskowanej aktualizacji, dotyczy nie tylko przywrócenia oznaczenia działki na zgodny z wykazanym w księdze wieczystej i jej ujawnienia na mapie ewidencyjnej, ale wiąże się ze stanem prawnym gruntu położonego w granicach tej działki. Podkreślono, na co wskazuje ugruntowane orzecznictwo sądów administracyjnych, że z przepisów art. 20, art. 22 i art. 24 Prawa geodezyjnego i kartograficznego wynika, że ewidencja gruntów i budynków jest tylko specjalnie prowadzonym i wywierającym określone skutki prawne zbiorem informacji o gruntach, który pełniąc funkcje informacyjno-techniczne nie rozstrzyga sporów o prawa gruntów, ani nie nadaje tych praw. Ewidencja spełnia jedynie funkcje rejestrujące stany prawne ustalone w innym trybie i przez inne organy. Stąd też poprzez żądanie wprowadzenia zmian w ewidencji nie można dochodzić, ani udowadniać swoich praw właścicielskich, czy uprawnień do władania nieruchomością. Deklaratoryjny charakter wpisów oznacza, że nie kształtuje nowego stanu prawnego, a jedynie potwierdza stan prawny nieruchomości wynikający z dokumentów. W świetle powyższego uznaje się, że przepisy Prawa geodezyjnego i kartograficznego nie dają podstaw do kształtowania stosunków własnościowych i związanych z tymi stosunkami uprawnień i obowiązków, a organy prowadzące ewidencję nie mogą samodzielnie w oparciu o przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego ustalać i rozstrzygać, komu przysługuje prawo własności do określonej działki ewidencyjnej, a w konsekwencji nie mogą wprowadzić w ewidencji gruntów zmiany osoby właściciela w oparciu o własne ustalenia.

Odnosząc powyższe na grunt przedmiotowej sprawy stwierdzono, że do czasu jednoznacznego ustalenia prawa własności do gruntu odpowiadającego dawnej parceli [...] niemożliwe jest wyeliminowanie błędu stwierdzonego w operacie ewidencyjnym. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że Starosta podejmie stosowne działania mające na celu jednoznaczne ustalenie stanu prawnego przedmiotowej nieruchomości.

Dodano, rozpatrując przedmiotową sprawę, że dokumenty określające poprzedni stan prawny działek gruntu nie stanowią podstawy do zarejestrowania tego stanu w ewidencji gruntów i budynków, jeżeli stan późniejszy został stwierdzony kolejnym dokumentem, z którym ustawodawca związał skutek wiążącego ustalenia stanu prawnego danych działek gruntu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 lipca 2016 r. sygn. akt I OSK 2403/14). Rejestr gruntów odzwierciedla stan aktualny, nie służy zaś ewidencjonowaniu wszystkich dokumentów historycznie związanych ze stanem własnościowym gruntów, co oznacza, że nie można dokonywać zmian na podstawie dokumentów sprzed kilkudziesięciu lat, po których następowały kolejne czynności odzwierciedlone w ewidencji.

Odnosząc się do zarzutu skarżącego, że zmiana numeracji działki nr [...] istniejącej w rejestrze (części opisowej) poprzez jej przekreślenie i wpisanie ołówkiem numeru [...] została dokonana bez żadnego stosownego postępowania, należy w pierwszej kolejności wskazać, że zarejestrowano ją w latach pomiędzy 1991 r. a 1998 r. czyli około 20 lat temu. Niemniej także wówczas istniał obowiązek dokonywania zmian na podstawie stosownych dokumentów. Jednakże z uwagi na znaczny upływ czasu trudno obecnie dokonać wiążących, jednoznacznych ustaleń w tym zakresie.

Działka nr [...] występuje tylko w rejestrze gruntów. Nie ma działki o takim oznaczeniu na mapie ewidencyjnej. Zatem dokonanie zmiany oznaczenia ww. działki na nr [...] tylko rejestrze gruntów nie doprowadzi do wyeliminowania danych błędnych operatu ewidencyjnego.

W ocenie organu odwoławczego niezbędne jest przeprowadzenie postępowania w szerszym zakresie, poprzedzonego jak już wspomniano w niniejszym uzasadnieniu ustaleniem stanu prawnego przedmiotowego gruntu, który w chwili obecnej objęty jest podwójnymi księgami wieczystymi.

Niemożliwe jest natomiast dokonanie zmiany w zakresie żądanym przez wnioskujących tj. przywrócenia w ewidencji gruntów i budynków dawnego, nieobowiązującego aktualnie oznaczenia działki, ale wykazanego w dziale I księgi wieczystej nr [...].

W świetle przytoczonych powyżej faktów organ odwoławczy podzielił stanowisko Starosty, co do odmowy aktualizacji informacji zawartych w operacie ewidencji gruntów i budynków obrębu S, jednostka ewidencyjna M w zakresie żądanym przez wnioskującego. Uznał równocześnie, że zarzuty podniesione w odwołaniu nie zasługują na uwzględnienie.

W ocenie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego okoliczności istotne dla niniejszego postępowania zostały dostatecznie wyjaśnione i udowodnione przez organ I instancji. W sprawie zgromadzono niezbędny, kompletny materiał dowodowy oraz zapewniono czynny udział stronie na każdym etapie postępowania administracyjnego. Wobec powyższego organ odwoławczy rozstrzygnięcie zawarte w decyzji Starosty uznał za prawidłowe, wydane zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa.

J. K. zaskarżył decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia 29 sierpnia 2016 r. znak: [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Skarżący zarzucił zakwestionowanej decyzji naruszenie przepisów art. 20 ust. 1 Prawa geodezyjnego i kartograficznego.

W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że obecny stan w ewidencji jest sprzeczny ze stanem prawnym nieruchomości. Podniósł także, że organ ewidencyjny doprowadził do sytuacji, gdy współwłaściciele nieruchomości zostali pozbawieni możliwości faktycznego dysponowania nią. W ocenie skarżącego stan obecny jest skutkiem wieloletnich nieprawidłowości w prowadzeniu ewidencji przez organ i to on powinien doprowadzić ewidencję do stanu zgodnego z prawem.

W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geologicznego i Kartograficznego wniósł o jej oddalenie w pełni podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718, z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie "P.p.s.a." uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonej decyzji nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 P.p.s.a.). Sąd administracyjny ocenia jedynie legalność działania administracji, co oznacza, że zobowiązany jest zbadać, czy w czasie podejmowania danego aktu administracyjnego, organ administracji nie naruszył prawo.

Nie każde naruszenie prawa uzasadnia wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonego aktu administracyjnego. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na decyzję uchyla taki akt w przypadku, gdy stwierdzi: 1) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; 2) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego; 3) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd administracyjny stwierdza nieważność decyzji w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach (art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a.) lub stwierdza wydanie decyzji z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach (art. 145 § 1 pkt 3 P.p.s.a.).

Skarga skarżącego nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja nie narusza prawa.

Stan faktyczny sprawy nie budzi wątpliwości i został prawidłowo ustalony przez organy administracji. Skarżący w toku postępowania administracyjnego zwrócił obszernym wnioskiem z 10 maja 2013 r. o przeprowadzenie stosownego postępowania celem odtworzenia prawidłowej numeracji działek, w tym działki nr [...] wpisanej jako składająca się na nieruchomość objętą księgą wieczystą [...] i przypisanie tej działki prawowitym jej właścicielom, a to: J. A. K., A. H., S. J. M., H. S., M. W. Z. oraz A. J. P., a także usunięcie nieprawidłowo utworzonej drugiej działki [...] o powierzchni 0,0022 ha stanowiącej część nieruchomości objętej księgą wieczystą [...], jak również korektę nieprawidłowej numeracji pozostałych działek.

Wniosek ten nie znalazł uznania ani u organu I instancji, ani u organu II instancji. Organy w okolicznościach tej sprawy wydały prawidłowe decyzje o odmowie dokonania wnioskowanych zmian na podstawie jedynie samej treści wniosku skarżącego.

Bez wątpienia skarżący domagał się wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów i budynków. Zgodnie z art. 2 pkt 8 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2015 r. poz. 520, z późn. zm.), dalej w skrócie "P.g.k.", ewidencja gruntów i budynków jest jednolitym dla kraju, systematycznie aktualizowanym zbiorem informacji o gruntach, budynkach i lokalach, ich właścicielach oraz o innych osobach fizycznych lub prawnych władających tymi gruntami, budynkami i lokalami. Jedną z zasad prowadzenia ewidencji gruntów i budynków jest zasada aktualności, zgodnie z którą starostowie są zobowiązani do utrzymywania operatu ewidencyjnego w stanie zgodności z dostępnymi dla organu dokumentami i materiałami źródłowymi.

W przypadku stwierdzenia, że ewidencja gruntów i budynków stała się nieaktualna, organy administracji geodezyjnej i kartograficznej zobowiązane są podjąć działania niezbędne do jej zaktualizowania. Nie oznacza to, że starosta ma obowiązek czuwania z urzędu nad stanem aktualności operatu ewidencyjnego i automatycznego wprowadzania wszelkich danych na każde żądanie wnioskodawcy, zwłaszcza jeśli miałoby to skutkować rozstrzygnięciem sporów własnościowych lub granicznych. Przepisy Prawa geodezyjnego i kartograficznego oraz rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. z 2016 r. poz. 1034) wyraźnie precyzują, kiedy i pod jakimi warunkami aktualizacja operatu jest możliwa, a brak wymaganej prawem dokumentacji, na podstawie której właściwy organ dokonuje aktualizacji operatu ewidencyjnego, musi prowadzić do odmowy wprowadzenia zmian w operacie ewidencyjnym.

W art. 20 P.g.k. określono rodzaje informacji o gruntach (art. 20 ust. 1 pkt 1 P.g.k.) oraz ich właścicielach (art. 20 ust. 2 P.g.k.), które obejmuje ewidencja gruntów. Informacje te mają charakter zarówno przedmiotowy jak i podmiotowy. W odniesieniu do gruntów informacje o charakterze przedmiotowym dotyczą ich położenia, granic, powierzchni, rodzajów użytków gruntowych oraz ich klas gleboznawczych, oznaczenia ksiąg wieczystych lub zbiorów dokumentów, jeżeli zostały założone dla nieruchomości, w skład której wchodzą grunty (art. 20 ust. 1 pkt 1 P.g.k.). Informacje podmiotowe (art. 20 ust. 2 pkt 1 P.g.k.) dotyczą wskazania właściciela, a w odniesieniu do gruntów państwowych i samorządowych - innych osób fizycznych lub prawnych, w których władaniu znajdują się grunty, budynki lub ich części. Informacje o gruntach, budynkach i lokalach (zarówno podmiotowe, jak i przedmiotowe) zawiera operat ewidencyjny, którego zawartość określa art. 24 ust. 1 P.g.k.

Szczegółowe zasady prowadzenia ewidencji gruntów i wprowadzania w niej zmian reguluje wskazane już rozporządzenie w sprawie ewidencji gruntów i budynków. Nie ulega wątpliwości, i tak to wyjaśniały organy administracyjne w tej sprawie, że aktualizacja operatu ewidencyjnego następuje przez jedynie wprowadzanie udokumentowanych zmian do bazy danych ewidencyjnych.

Zgodnie z treścią art. 24 ust. 2b P.g.k., aktualizacja informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków następuje:

1) w drodze czynności materialno-technicznej na podstawie:

a) przepisów prawa,

b) wpisów w księgach wieczystych,

c) prawomocnych orzeczeń sądu, a w przypadkach dotyczących europejskiego poświadczenia spadkowego - orzeczeń sądu,

d) ostatecznych decyzji administracyjnych,

e) aktów notarialnych,

f) aktów poświadczenia dziedziczenia oraz europejskich poświadczeń spadkowych,

g) zgłoszeń budowy budynku, zawiadomień o zakończeniu budowy budynku oraz zgłoszeń rozbiórki budynku, o których mowa odpowiednio w art. 30, art. 54 oraz art. 31 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, oraz zgłoszeń dotyczących zmiany sposobu użytkowania budynku lub jego części, o których mowa w art. 71 ust. 2 Prawa budowlanego, do których właściwy organ nie wniósł sprzeciwu,

h) wpisów w innych rejestrach publicznych,

i) wniosku zainteresowanego podmiotu ewidencyjnego i wskazanej w tym wniosku dokumentacji geodezyjnej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, jeżeli wnioskowana zmiana obejmuje informacje gromadzone w ewidencji gruntów i budynków dotyczące nieruchomości znajdujących się w wyłącznym władaniu wnioskodawcy albo wnioskodawców;

2) w drodze decyzji administracyjnej - w pozostałych przypadkach.

Zgodnie z § 36 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków, przebieg granic działek ewidencyjnych wykazuje się w ewidencji na podstawie dokumentacji geodezyjnej, przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, sporządzonej:

1) w postępowaniu rozgraniczeniowym,

2) w celu podziału nieruchomości,

3) w postępowaniu scaleniowym i wymiany gruntów,

4) w postępowaniu dotyczącym scalenia i podziału nieruchomości,

5) na potrzeby postępowania sądowego lub administracyjnego, a następnie wykorzystanej do wydania prawomocnego orzeczenia sądowego lub ostatecznej decyzji administracyjnej,

6) przy zakładaniu, na podstawie poprzednio obowiązujących przepisów, katastru nieruchomości i ewidencji gruntów i budynków.

Sąd przytoczył pokrótce zasady dokonywania wpisów do ewidencji gruntów celem podkreślenia, że co do zasady ewidencja gruntów to zbiór gromadzący dane dotyczące zmian w zakresie oznaczania samych nieruchomości, ich powierzchni, granic, klas bonitacyjnych oraz osób władających nieruchomościami pod różnymi tytułami. Ewidencja ta służy do wpisywania zmian wynikających z innych dokumentów, a nie samodzielnego tworzeniu nowego stanu prawnego dotyczącego tak samej działki jak i jej właściciela.

W tej sprawie w istocie intencją skarżącego było doprowadzenie do przywrócenia stanu z 9 listopada 1959 r., tj. daty zawarcia umowy zamiany i działu w formie aktu notarialnego i w szczególności odtworzenie działki nr [...] ustalając jej powierzchnię w oparciu o ten akt notarialny oraz wpisując podanych we wniosku właścicieli i jednocześnie wykreślając działkę o numerze [...] będącą obecnie własnością Skarbu Państwa. Nie ulega także żadnym wątpliwościom, że po 1959 r. nieruchomości w skład których wchodziła dawna działka gruntowa liczba katastralna [...] podlegały w późniejszym okresie wielu zmianom i zmiany te dotyczyły zarówno zmiany oznaczeń parceli gruntowych na działki ewidencyjne jak i zmiany granic i powierzchni samych działek oraz właścicieli poszczególnych nieruchomości.

Sąd dokonując kontroli prawidłowości przedstawienia zmian poszczególnych działek co do ich numeracji i powierzchni stwierdza, że organy w tej sprawie dokonały w tym zakresie prawidłowych ustaleń. I tak jak trafnie określiły to organy, dokonywanie nowych wpisów do ewidencji gruntów i tak przy zakładaniu ewidencji gruntów dla wsi S w 1966 r. na podstawie dokumentacji z operatu założenia ewidencji gruntów p.gr.l.kat. nr [...] o pow. 0,4579 ha podzieliła się na działki nr; [...] pow. 0,3860 ha oraz [...] o pow. 0,0719 ha, ale bez zaznaczania działki nr [...]. Kolejny protokół z ustalenia stanu władania z 1966 r. r. (akta administracyjne sprawy, karty nr 27-25) zawiera następujące wpisy: w pozycji [...] ujawniona została działka nr [...] o pow. 0,3860 ha (własność W. Z.), w pozycji [...] ujawniona została działka nr [...] o pow. 0,0719 ha (własność J. Ł.), w pozycji [...] ujawnione zostały działki nr [...], [...], [...], [...], [...] pb., [...], [...], [...], [...], [...], [...] (współwłasność A. H., W. Z., H. S., J. K., J. K., S. M.) i w żadnej z ww. pozycji nie wykazano działki nr [...]. Po założeniu ewidencji w sporządzonym skorowidzu działek wykazano, między innymi działkę nr [...] ale bez wskazania nr rej. gruntów. Rejestr gruntów nie zawierał działki nr [...]. Następnie w 1977 r. w trakcie przeprowadzanej wówczas aktualizacji operatu ewidencyjnego wykryto błąd polegający na rozbieżności pomiędzy mapą a rejestrem polegający na braku w rejestrze działki [...] przy jednoczesnym ujawnieniu jej na mapie oraz mylnemu oznaczeniu położenia na mapie działki [...]. Wówczas nr działki [...] przyporządkowano właściwej działce, natomiast usunięto działkę nr [...] wrysowując równocześnie na linii granicznej tzw. przehaczenie (Z), co oznaczało włączenie obszaru oznaczonego wcześniej numerem [...] do działki nr [...]. Dalsza zmiana z 1989 r. doprowadziła do dopisania do jednostki rej. [...] działki nr [...] o pow. 0,0704 oraz zmiany powierzchni działki nr [...] z 0,3860 na 0,2921 ha w jedn. rej. [...].

Jak trafnie podniosły to organy zmiany z lat 1977 i 1989 ani nie doprowadziły do skorygowania błędów ani też nie ułatwiły w przyszłości takie skorygowanie. Ponadto w zbiorze dokumentów z 1989 r. nie odnaleziono dokumentacji stanowiącej podstawę zmiany 80/89 i doprowadziło to do ujawnienia działki nr [...] wyłącznie w części opisowej ówczesnego operatu ewidencyjnego, ale bez wykazywania tej działki na mapie ewidencyjnej.

W wyniku kolejnego podziału z 7 marca 1991 r., działka nr [...] o pow. 0,0719 ha podzieliła się na działki nr [...] o pow. 0,0022 ha oraz [...] o pow. 0,0697 ha, a tym samym powstała druga działka o numerze [...], mimo że taki sam numer działki już istniał w części opisowej operatu ewidencyjnego. Spowodowało to zmianę oznaczenia działki nr [...] wykazanej w jednostce rejestrowej [...] na numer [...]. Tak powstała działka nr [...] nadal nie miała odzwierciedlenia na mapie ewidencyjnej.

Pomijając ponownie przytaczanie szczegółowych ustaleń organów należy stwierdzić, że działka nr [...] została ujawniona w operacie ewidencyjnym, ale wyłącznie w rejestrze gruntów i odpowiada ona dawnej parceli nr [...] objętej księgą wieczystą [...]. Jednocześnie w operacie ewidencyjnym i to zarówno w rejestrze gruntów jak i na mapie ewidencyjnej wykazana jest działki nr [...] objęta księgą wieczystą [...] oraz działka nr [...] objęta księgą wieczystą [...], stanowiące własność Skarbu Państwa. Porównanie działki nr [...] i działek nr [...] wraz z działką nr [...] prowadzi do konkluzji, że ten sam obszar gruntu wykazany został w rejestrze gruntów raz jako działka nr [...] objęta księgą wieczystą [...] i stanowiąca współwłasność osób fizycznych oraz drugi raz jako działki nr [...] i nr [...] objęte odrębna księga wieczystą i stanowiące własność Skarbu Państwa. Tym samym daje to obraz trzech różnych działek o różnych powierzchniach i różnych właścicielach.

Taka sytuacja nie powinna mieć miejsca i tak też wskazują na to organy. Na któryś etapie dokonywania wpisów do ewidencji gruntów nastąpił błąd i nie przeczą temu ani organy, ani tez Sąd nie ma wątpliwości co do powstania błędu.

Trafnie wskazują na to organy administracyjne, że w takiej sytuacji, w której są działki (o różnych numerach i powierzchniach) i są różni właściciele tych działek, to usunięcie błędu (lub błędów) pozostaje poza zasięgiem kompetencji organów administracji geodezyjnej. Zmiany te bowiem musiałyby polegać nie tyle na samych zmianach samych numerów działek, ile na zmianach ich powierzchni (a więc i granic) oraz zmianach w oznaczeniach właścicieli. Gdyby można było doprowadzić do stanu zgodnego z prawem i stanem faktycznym tylko poprzez skorygowanie (zmianę) samej numeracji działek, to być może inne byłoby stanowisko Sądu w tej sprawie. Tak jednak przedstawione zmiany w tej sprawie, które prowadzą do zmiany powierzchni działek, właścicieli i numerów działek są możliwe, ale tylko wtedy, gdy wnioskodawca przedstawi stosowne dokumenty.

Jeszcze raz należy wyraźnie podkreślić, że starosta prowadzący ewidencję gruntów nie dokonuje wpisów "z urzędu" zmian o granicach (korygując/zmieniając granice) czy powierzchniach działek lub w oznaczeniach właścicieli działki. Każda taka zmiana musi mieć podstawę we właściwych materiałach geodezyjnych oraz dokumentach potwierdzających wpisanie danego podmiotu jako właściciela. Wpisanie kolejnych zmian musi także być poprzedzone właściwymi materiałami geodezyjnymi oraz dokumentami i to nawet w sytuacji, gdy któryś w poprzednich wpisów był błędny. Trafnie organy wskazały, że zgodnie z art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (Dz. U. z 2016 r. poz. 790, z późn. zm.) w razie niezgodności danych z ewidencji gruntów z oznaczeniem nieruchomości w księdze wieczystej sąd rejonowy dokonuje - na wniosek właściciela nieruchomości lub wieczystego użytkownika - sprostowania oznaczenia nieruchomości na podstawie danych z ewidencji gruntów. Także tryb postępowania przed sądem rejonowym będzie właściwy co do rozstrzygnięcia w przedmiocie zmian (ewentualnych) co do osoby właściciela lub współwłaściciela danej działki (nieruchomości).

Zasadnie podnoszą organy, że nie było możliwe uwzględnienie żądania skarżącego, bo musiałoby się wiązać nie tylko ze zmianą numerów działek i ich powierzchni, ale także ze zmianą w zakresie prawa własności nieruchomości, tj. z ponownym ustaleniem prawa własności, a to jest wykluczone w postępowaniu aktualizacyjnym. Postępowanie aktualizacyjne w zakresie danych zawartych w ewidencji gruntów i budynków ma charakter czysto rejestrowy. Organy ewidencyjne rejestrują jedynie stany prawne ustalone w innym trybie lub przez inne organy orzekające. Nie rozstrzygają samodzielnie kwestii uprawnień wnioskodawcy do gruntu. Zgodnie z przepisem § 12 ust. 1 pkt 1 i 2 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków prawa osób i jednostek organizacyjnych do gruntów, budynków i lokali uwidacznia się w ewidencji na podstawie wpisów dokonanych w księgach wieczystych oraz prawomocnych orzeczeń sądowych, o czym stanowi również art. 24 ust. 2b pkt 1b Prawa geodezyjnego i kartograficznego.

Organy prawidłowo wyjaśniły, że można wpisać do ewidencji tylko takie prawo do nieruchomości, które jednoznacznie i niewątpliwie wynika z dokumentów wskazanych w Prawie geodezyjnym i kartograficznym i w przepisach wykonawczych do tej ustawy. Aktualizacja operatu ewidencyjnego jest nierozerwalnie związana z dokonaniem odpowiednich wpisów w zakresie prawa własności w księgach wieczystych, a funkcją ewidencji, jak trafnie podnoszą organy, nie jest zastępowanie instytucji ksiąg wieczystych. Rację zatem mają orzekające organy, że póki to nie nastąpi, to wpis dokonany w ewidencji gruntów byłby sprzeczny ze stanem prawnym ujawnionym w księgach wieczystych.

W ocenie Sądu organy w toku postępowania administracyjnego w tej sprawie nie naruszyły ani przepisów postępowania, ani przepisów prawa materialnego w sposób, który skutkowałby uchyleniem tych decyzji, a zaskarżone decyzje są prawidłowe.

Ustosunkowując się dodatkowo do zarzutów skargi należy podnieść, że nawet wadliwe działanie organów w zakresie prowadzenia ewidencji gruntów i dokonywanych wiele lat temu wpisów nie mogą zostać automatycznie zmienione bez wystarczających dowodów. Nie może po raz kolejny organ administracji naruszać prawa i tym razem dokonywać wpisów "odwracających" zmiany w numeracjach, powierzchniach działek i oznaczeniach ich właścicieli bez stosownych dokumentów wymaganych Prawem geodezyjnych i kartograficznym. Oczywiście Sąd w żadnej mierze nie usprawiedliwia takiego działania organów, które polegało na dokonywaniu wadliwych wpisów, jednak te wpisy zostały dokonane i spowodowały zmiany w tak istotnym zakresie, że ich zmiana wymaga przeprowadzenia odrębnego postępowania.

Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji nie naruszają ani przepisów prawa materialnego, ani przepisów postępowania.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie art. 151 P.p.s.a. skargę oddalił.