Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 73/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2012-05-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 138 par. 2, art. 138 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Dnia 18 maja 2012 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Jolanta Rosińska Sędziowie Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska Sędzia WSA Czesława Nowak-Kolczyńska (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Anna Tuczek-Podczaska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 maja 2012 roku sprawy ze skargi H. K.-S. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] nr [...] znak: [...] w przedmiocie wznowienia postępowania administracyjnego uchyla zaskarżoną decyzję .


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] r. nr [...], znak [...] Ł. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. działając na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. po rozpatrzeniu odwołania H. K.-S. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] r. nr [...] - uchylił zaskarżoną decyzję w całości oraz poprzedzające ją postanowienie tego organu z dnia [...] r. nr [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Jak ustalono w toku postępowania wyjaśniającego pismem z dnia 8 maja 2003 r. H. K.-S. wystąpiła do organu I instancji z wnioskiem o wstrzymanie robót budowlanych prowadzonych przez właścicielkę M.Z. na nieruchomości położonej w Ł. przy ul. K. 16.

W trakcie oględzin nieruchomości przeprowadzonych w dniu 23 maja 2003 r. ustalono, że M.Z. rozpoczęła bez stosownego pozwolenia na budowę roboty budowlane związane z rozbudową na poziomie przyziemia pomieszczenia gospodarczego przy istniejącym budynku mieszkalnym od strony ogrodu z rozbudową umieszczonego nad nim tarasu. Pismem z dnia 18 kwietnia 2003 r. właściciel terenu Spółdzielnia Mieszkaniowa "A." udzieliła inwestorce pozwolenia na rozbudowę. Przedmiotowy budynek został przez SM przekazany M.Z. do użytkowania około 1981 r. Inwestorka oświadczyła nadto, że zamiar wykonania tych robót z dokumentami złożyła do organu administracji architektoniczno-budowlanej w dniu 7 października 2005 r.

Decyzją z dnia [...]2003 r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. nakazał M.Z. rozbiórkę rozbudowanego od strony ogrodu pomieszczenia gospodarczego z tarasem wraz przywróceniem go do stanu pierwotnego (zgodnego z decyzją o pozwoleniu na budowę) na posesji przy ul. K. 16 w Ł. oraz uporządkowanie terenu po wykonanych robotach.

Ł. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] 2003 r. nr [...] uchylił powyższą decyzję PINB nr [...] w całości, a sprawę przekazał organowi I instancji do ponownego rozpoznania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Ł. wyrokiem z dnia 4 maja 2005 r. po rozpatrzeniu skargi H. K. – S. stwierdził nieważność decyzji ŁWINB w Ł. z dnia [...] 2003 r. nr [...], argumentując, że organ II instancji rażąco naruszył prawo, bowiem uchylił decyzję organu l instancji, od której strona faktycznie nie wniosła odwołania.

Decyzją z dnia [...] 2005 r. nr [...] PINB odmówił stwierdzenia nieważności własnej decyzji z dnia [...] 2003 r. nr [...], w części orzekającej nakaz rozbiórki od strony ogrodu pomieszczenia gospodarczego z tarasem i stwierdził nieważność w/w decyzji w części obejmującej nakaz przywrócenia obiektu do stanu pierwotnego (zgodnego z decyzją o pozwoleniu na budowę) i uporządkowania terenu po wykonanych robotach. Powyższe rozstrzygnięcie zostało następnie utrzymane w mocy decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] 2005 r. znak: [...].

Pismem z dnia 9 lutego 2007 r. M.P.-Z. wystąpiła do organu I instancji z wnioskiem o zmianę decyzji PINB z dnia [...] 2003 r. nr [...], załączając zaświadczenie wydane przez Spółdzielnię Mieszkaniową "A." z dnia 23 stycznia 2007 r., w którym wskazano, iż w zasobach Spółdzielni istnieją podobne rozbudowy domów, jak w przypadku domu przy ulicy K. 16. M.P.-Z. posiada spółdzielcze własnościowe prawo do domu jednorodzinnego przy ulicy K. 16, oraz prawo do użytkowania działki o powierzchni 183,90m2 i dysponowania nią na cele budowlane. Spółdzielnia wyraża zgodę na dobudowanie tarasu, po spełnieniu warunków wskazanych przez UMŁ Delegatura Ł.

Pismem z dnia 16 lutego 2007 r. PINB w Ł. poinformował stronę, iż pozostawia jej wniosek bez rozpoznania, gdyż nie znalazł podstaw prawnych do zmiany wspomnianej decyzji w zakresie uchylenia obowiązku rozbiórki.

Pismem z dnia 5 kwietnia 2007 r. uzupełnionym następnie w dniu 5 lutego 2010 r. M.P.-Z. wystąpiła do organu I instancji z wnioskiem o wznowienie w trybie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. postępowania administracyjnego zakończonego decyzją PINB z dnia [...]2003 r. nr [...].

Postanowieniem z dnia [...]2010 r. organ l instancji wznowił postępowanie administracyjne zakończone ostateczną decyzją z dnia [...] 2003 r. nr [...].

Decyzją z dnia [...]2010 r. nr [...] PINB uchylił własną decyzję ostateczną z dnia [...] 2003 r. nr [...] oraz orzekł o odmowie rozbiórki rozbudowanego od strony ogrodu pomieszczenia gospodarczego z tarasem zlokalizowanego na nieruchomości w Ł. przy ul. K. 16.

Po rozpatrzeniu odwołania H. K.-S., ŁWINB decyzją z dnia [...] 2010 r. nr [...] uchylił decyzję organu I instancji z dnia [...] 2010 r. oraz poprzedzające ją postanowienie z dnia [...]2010 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Ł. wyrokiem z dnia 14 grudnia 2010 r. sygn. akt II SA/Łd 1030/10 oddalił skargę M.P.-Z. od wskazanej wyżej decyzji organu odwoławczego z dnia [...]2010 r.

W ramach ponownie toczącego się postępowania, organ I instancji wezwał wnioskodawczynię do wykazania, iż dochowała terminu, przysługującego do złożenia wniosku o wznowienie postępowania administracyjnego, o którym mowa w art. 148 § 1 k.p.a.

Pismem z dnia 15 kwietnia 2011 r. strona wyjaśniła, że podanie z dnia 9 lutego 2007 r. należy traktować jako wniosek o wznowienie postępowania. O okolicznościach stanowiących podstawę do wznowienia postępowania strona dowiedziała się w momencie uzyskania zaświadczenia ze Spółdzielni Mieszkaniowej "A." z dnia 23 stycznia 2007 r.

Uwzględniając wyjaśnienia strony organ I instancji postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] wznowił postępowanie w sprawie zakończonej własną ostateczną decyzją z dnia [...] 2003 r. nr [...], a następnie decyzją z dnia [...] r. nr [...] stwierdził, że ostateczna decyzja PINB w Ł. nr [...] z dnia [...] 2003 r. została wydana z naruszeniem prawa.

W odwołaniu od tej decyzji H. K.-S. podniosła, że decyzja organu I instancji została wydana z obrazą uniwersalnej zasady res iudicata, bowiem dotyczy sprawy rozstrzygniętej wcześniejszą decyzją ostateczną.

Wspomnianą na wstępie decyzją z dnia [...] r. nr [...] ŁWINB w Ł. uchylił zaskarżoną decyzję organu I instancji oraz poprzedzające ją postanowienie tego organu z dnia [...] r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Wyjaśniając motywy podjętego rozstrzygnięcia organ odwoławczy powołując się na zgromadzony materiał dowodowy stwierdził, że powziął uzasadnione wątpliwości, co do zachowania terminu do złożenia przez M.P.-Z. wniosku o wznowienie przedmiotowego postępowania. Wobec powyższego w toku postępowania odwoławczego organ II instancji uzupełnił dokumentację sprawy w trybie art. 136 k.p.a.

WINB podkreślił, że M.P.-Z. wskazała jako podstawę wznowienia postępowania przepis art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., a więc wyjście na jaw istotnych dla sprawy nowych okoliczności faktycznych lub nowych dowodów istniejących w dniu wydania decyzji, nieznanych organowi, który wydał decyzję.

W przekonaniu organu odwoławczego trudno dopatrywać się w podaniu z dnia 9 lutego 2007 r. wniosku o wznowienie postępowania, zamiast wniosku o zmianę lub uchylenie ostatecznej decyzji w trybie art. 154 k.p.a. lub 155 k.p.a. Z uwagi jednak na fakt. iż organ I instancji bezpodstawnie pozostawił bez rozpoznania żądanie strony o zmianę decyzji PINB z dnia [...] 2003 r., PINB słusznie uznał, że skoro pismem z dnia 15 kwietnia 2011 r. M.P.-Z. doprecyzowała swoje podanie z dnia 9 lutego 2007 r., pismo z dnia 9 lutego 2007 r. należy traktować, jako wniosek o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją z dnia [...] 2003 r. nr [...].

Wnioskodawczyni jako nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji z dnia [...]2003 r. nr [...] wskazała, że jest właścicielem domku spółdzielczego, a Spółdzielnia nie zgłaszała sprzeciwu dla zalegalizowania samowolnych robót budowlanych. Jej zdaniem wskazana okoliczność nie była znana organowi w dacie wydania decyzji. Na podobną okoliczność strona powołała się w piśmie z dnia 9 lutego 2007 r. i załączyła do niego zaświadczenie Spółdzielni Mieszkaniowej z dnia 23 stycznia 2007 r. Z kolei, w piśmie z dnia 5 lutego 2010 r. uzupełniającym wniosek o wznowienie postępowania strona zarzuciła organowi l instancji nieuzasadnione uznanie za strony postępowania H. K.-S. oraz A. i J. małżonków D. i bezprawne nieuznanie za stronę postępowania jej małżonka M.Z., który był współinwestorem przedmiotowej inwestycji. Zaniechania organu doprowadziły do wydania przez WSA w Ł. niekorzystnego wyroku z dnia 4 maja 2005 r. sygn. akt II SA/d 1437/03. Zdaniem strony postępowanie objęte decyzją organu I instancji nr [...] z dnia [...] 2003 r. zostało wydane bez rzetelnego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, w szczególności w zakresie prawidłowej kwalifikacji powstałego obiektu budowlanego oraz ustalenia, czy roboty budowlane związane z budową budynku gospodarczego zostały zakończone. Z kolei, w piśmie z dnia 15 kwietnia 2011 r. strona wyjaśniła, że w dniu 9 lutego 2007 r. wystąpiła do PINB z wnioskiem o zmianę decyzji nr [...] powołując się na fakty, które nie były znane organowi w dniu wydania decyzji. Organ nie był w posiadaniu informacji, iż wraz z mężem przysługiwało jej spółdzielcze prawo do domu jednorodzinnego przy ul. K. 16, natomiast właścicielem działki (sąsiednich również) była Spółdzielnia Mieszkaniowa "A.". Organ przyjął, że tylko inwestorka posiada spółdzielcze własnościowe prawo do domu jednorodzinnego. Sąsiedzi, których organ uznał za strony także nie byli wtedy właścicielami dziatek. Poza tym, Spółdzielnia nie wniosła sprzeciwu, a wręcz wyraziła zgodę na prowadzoną budowę. Przywołane okoliczności miały istotne znaczenie dla sprawy, lecz nie były znane organowi, ani w dniu wizji, ani w dniu wydania spornej decyzji. O wspomnianych faktach strona dowiedziała się w momencie uzyskania zaświadczenia ze Spółdzielni w dniu 23 stycznia 2007 r. Dodatkowo strona podniosła, że w toku postępowania administracyjnego objętego decyzją organu I instancji nr [...] została pozbawiona czynnego udziału w postępowaniu, nie otrzymała bowiem zawiadomienia o wszczęciu postępowania oraz przed wydaniem decyzji nie została poinformowana o możliwości zapoznania się z aktami sprawy. Rzeczoną decyzję skierowano tylko do strony, podczas gdy współinwestorem spornych robót budowlanych był także M.Z.

W ocenie WINB na stronie wnioskującej ciąży obowiązek udowodnienia, w jakiej dacie dowiedziała się o okolicznościach stanowiących podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, ze ścisłością dostateczną do ustalenia, że jej podanie o wznowienie wpłynęło przed upływem terminu przysługującego do jego wniesienia. Jeżeli z zebranej dokumentacji wynika, że strona o danym fakcie wiedziała dużo wcześniej, zadaniem organu jest wykazanie tej okoliczności i wydanie w trybie art. 149 § 3 k.p.a. postanowienia o odmowie wznowienia postępowania administracyjnego.

Jednym z nowych faktów wskazanych przez stronę było to, iż w dacie orzekania przez organ l instancji małżeńskie spółdzielcze własnościowe prawo do domu jednorodzinnego przysługiwało nie tylko M.P.-Z., lecz również jej mężowi – M.Z. Zdaniem organu orzekającego okoliczność ta była znana odwołującej od 10 kwietnia 1981 r., w której to dacie małżonkowie uzyskali powyższe prawo. Strona brała udział w oględzinach nieruchomości przeprowadzanych w dniu 23 maja 2003 r. i wówczas o tym fakcie nie powiadomiła pracownika PINB. Odwołująca oświadczyła zaś, że sporny budynek został jej przekazany przez SM do użytkowania około 1981 r. Powyższe oznacza, że wniosek o wznowienie postępowania w tym zakresie, został wniesiony po terminie, o którym mowa w art. 148 § 1 k.p.a., ponieważ fakt ten był znany wnioskodawczyni od 26 lat, a nie od 23 stycznia 2007 r.

Kolejnym nowym faktem było to, że inwestorem przedmiotowej budowy budynku gospodarczego z tarasem była M.P.-Z. oraz jej mąż M.Z. Zdaniem organu mąż odwołującej zmarł w dniu 13 października 2003 r., wobec czego nie można odebrać jednoznacznego oświadczenia w tym zakresie od samego zainteresowanego. Zakładając nawet, że twierdzenie to jest prawdziwe, to strona jako współinwestor budowy wiedziała o tej okoliczności od samego początku i nie poinformowała o tym organu I instancji. M.Z. wystąpił w niniejszej sprawie w związku ze złożeniem odwołania z dnia 8 lipca 2003 r., w którym jest mowa o budowie ogrodzenia, a nie budynku gospodarczego z tarasem. Wspomniana okoliczność również przemawia za uznaniem, że wniosek o wznowienie postępowania został złożony po terminie przysługującym do jego wniesienia. Jednocześnie WINB podniósł, że wnioskiem z dnia 22 maja 2003 r. M.P.-Z. wystąpiła do Prezydenta Miasta Ł. o ustalenie warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, który następnie decyzją z dnia [...]2003 r. umorzył rzeczone postępowanie, z uwagi na wykonanie inwestycji objętej wnioskiem. Omawiany fakt był wobec tego znany stronie, co najmniej w dniu 23 maja 2003 r., kiedy to składała do protokołu z oględzin oświadczenie w tym zakresie, a nie dopiero w dniu 23 stycznia 2007 r., zwłaszcza, że zaświadczenie wydane przez Spółdzielnię Mieszkaniową "A." nie zawierało informacji o inwestorze spornej budowy.

Odnosząc się następnie do okoliczności, że Spółdzielnia nie wniosła sprzeciwu, a wręcz wyraziła zgodę na prowadzoną budowę, WINB wskazał, że była ona podnoszona przez odwołującą w trakcie oględzin nieruchomości w dniu 23 maja 2003 r. Strona podniosła wówczas, że pismem z dnia 18 kwietnia 2003 r. właściciel terenu SM "A." udzieliła stronie pozwolenia na rozbudowę. Powyższe dowodzi bezspornie, że wniosek o wznowienie postępowania został złożony z naruszeniem art. 148 § 1 k.p.a., ponieważ na rzeczoną okoliczność wnioskodawczyni powoływała się już w dniu 23 maja 2003 r., z kolei w dniu 23 stycznia 2007 r. uzyskała nowe zaświadczenie ze Spółdzielni Mieszkaniowej "A.'', które odnosiło się do tej kwestii.

Kolejnym z nowych faktów, który miał przemawiać za wznowieniem postępowania było to, że sąsiedzi. których organ uznał za strony nie byli wówczas właścicielami działek. Z protokołu oględzin przeprowadzonych w dniu 23 maja 2003 r. wynika, że informacje związane z robotami zrealizowanymi na terenie nieruchomości położonej w Ł. przy ul. K. 14 i 18 przedstawiciel PINB uzyskał od M.P.-Z., jedynej osoby biorącej udział w oględzinach. Z treści omawianego dokumentu wynika, że przedstawiciel organu stopnia powiatowego miał wiedzę, że właścicielem gruntów przy ul. K. 14, 16 i 18, na których wykonano budynki mieszkalne jednorodzinne jest Spółdzielnia Mieszkaniowa "A.", z kolei spółdzielcze własnościowe prawo do budynków posiadają m.in. A. i J. D. Organ dodał przy tym, że fakt, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Ł. wyrokiem z dnia 4 maja 2005 r. sygn. akt II SA/Łd 1437/03 rozpoznał merytorycznie skargę H. K.-S. na decyzję tutejszego organu nr [...] z dnia [...] 2003 r. potwierdził dodatkowo, że tej osobie przysługiwał przymiot strony postępowania, o czym strona wiedziała w maju 2005 r. Zatem bezspornym jest, że również w tym zakresie strona złożyła wniosek po terminie wynikającym z art. 148 § 1 k.p.a., ponieważ o stanie prawnym sąsiadujących z jej posesją nieruchomości wiedziała co najmniej w dniu 23 maja 2003 r., a nie jak twierdzi od dnia 23 stycznia 2007 r.

Pozostałe argumenty podniesione przez stronę, a dotyczące naruszenia art. 7 k.p.a., 10 § 1 k.p.a., 28 k.p.a., 61 § 4 k.p.a., 73 k.p.a., 77 k.p.a. nie mogły być – zdaniem WINB - traktowane jako zaistnienie jednej z przesłanek uprawniających do żądania wznowienia postępowania, określonych w art. 145 § 1 k.p.a.

Jeśli natomiast chodzi o pozbawienie strony udziału w postępowaniu, to okoliczność ta stanowi podstawę do wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. i została ona podniesiona przez stronę w piśmie z dnia 22 lutego 2010 r. oraz z dnia 15 kwietnia 2011 r. O fakcie tym wnioskodawczyni wiedziała wcześniej niż w dniu 23 stycznia 2007 r., bowiem rozstrzygnięciu organu I instancji nr [...] z dnia [...] 2003 r. zarzuciła, iż wydane zostało z rażącym naruszeniem prawa. Ponadto na tą kwestię uwagę zwróciła H. K.-S. w swej skardze do WSA w Ł., na decyzję tutejszego organu nr [...] z dnia [...]2003 r. Sąd natomiast przekazał odpis skargi pozostałym stronom postępowania, wobec czego wnioskodawczyni już w 2003 r. miała świadomość, że postępowanie objęte decyzją nr [...] dotknięte było szeregiem uchybień proceduralnych.

Reasumując organ II instancji stwierdził, że PINB niezasadnie wznowił postępowanie administracyjne zakończone ostateczną decyzją nr [...] z dnia [...] 2003 r. Konsekwencja powyższego uchybienia – zdaniem organu II instancji - rozciąga się również na decyzję organu I instancji z dnia [...] r. Skoro bowiem organ I instancji nie mógł wznowić postępowania administracyjnego, to nieuprawnione było również wydanie którejkolwiek z decyzji, o których mowa w art. 151 k.p.a. Zatem z uwagi na fakt, iż od dnia 11 kwietnia 2011 r. weszły w życie zmiany w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, oraz uwzględniając, że aktualnie przepis art. 149 § 3 k.p.a. stanowi, że odmowa wznowienia postępowania administracyjnego następuje w drodze postanowienia, WINB w trybie art. 138 § 2 k.p.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzające ją postanowienie PINB w Ł. z dnia [...] r. i przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia.

Odnosząc się w następnej kolejności do treści odwołania, WINB stwierdził, że zaskarżona decyzja nie została wydana z naruszeniem art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. Wydanie przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego decyzji z dnia [...] 2005 r. znak: [...] utrzymującej w mocy decyzję ŁWINB Nr [...] z dnia [...] 2005 r., którą tutejszy organ odmówił stwierdzenia nieważności decyzji PINB w Ł. Nr [...] z dnia [...] 2003 r., w części orzekającej nakaz rozbiórki od strony ogrodu pomieszczenia gospodarczego z tarasem oraz stwierdził nieważność w/w decyzji w części obejmującej nakaz przywrócenia obiektu do stanu pierwotnego (zgodnego z decyzją o pozwoleniu na budowę) i uporządkowania terenu po wykonanych robotach, oznacza, że ostateczna decyzja PINB nr [...] z dnia [...] 2003 r. w części dotyczącej nakazu rozbiórki nadal istnieje w obrocie prawnym i w stosunku do niej mogą być prowadzone pozostałe postępowania nadzwyczajne uregulowane przepisami art. 145 § 1, art. 145a, art. 154 i 155 k.p.a. Przypadek res iudicata miałby miejsce, gdyby organ wszczął ponownie postępowanie nieważnościowe w stosunku do decyzji PINB nr [...] i ponownie orzekł merytorycznie.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Ł. H. K.-S. wniosła o uchylenie decyzji WINB z powodu jej nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i umorzenie postępowania, jako bezprzedmiotowego w trybie art. 105 § 1 k.p.a. Zaskarżonej decyzji strona zarzuciła rażące naruszenie art. 138 § 1 i 2 k.p.a. oraz art. 28 k.p.a., poprzez bezprawne uznanie, że w przypadku odmowy uwzględniania przez organ I instancji wniosku o wznowienie postępowania jedyną stroną tego postępowania będzie tylko wnioskodawczyni. Według strony skarżącej organ odwoławczy może orzekać wyłącznie o mocy prawnej zaskarżonej decyzji, nie ma natomiast uprawnień do usunięcia z obrotu prawnego, tak jak to miało miejsce w tej sprawie postanowienia o wznowieniu postępowania. Skoro zatem w dacie orzekania WINB posiadał pełny materiał dowodowy, bowiem uzupełnił go w trybie art. 136 k.p.a., to brak było podstaw prawnych do wydania decyzji kasacyjnej w trybie art. 138 § 2 k.p.a.

Odpowiadając na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko zaprezentowane w motywach zaskarżonej decyzji.

W piśmie procesowym z dnia 8 maja 2012 r. uczestnik postępowania M. Z. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji z uwagi na podjęcie jej z rażącym naruszeniem prawa materialnego i procesowego. Jednocześnie poinformował, że M.P.-Z. wniosła do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji ŁWINB w Ł. z dnia [...] r.

Na rozprawie w dniu 18 maja 2012 r. stawiła się uczestniczka postępowania M.P.-Z., która przyłączyła się do skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – przywoływanej dalej w tekście jako "p.p.s.a."), Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Innymi słowy, Sąd administracyjny bada, czy zaskarżony akt administracyjny (decyzja, postanowienie) jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami proceduralnymi normującymi podstawowe zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Skład orzekający badając w tak zakreślonych granicach legalność zaskarżonej decyzji Ł. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] r. uchylającej w całości decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] r. wraz z poprzedzającym ją postanowieniem tego organu z dnia [...] r. o wznowieniu postępowania w sprawie zakończonej decyzją PINB z dnia [...] 2003 r. nr [...] nakazującej M.Z. rozbiórkę rozbudowanego od strony ogrodu pomieszczenia gospodarczego wraz z tarasem i przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji stwierdził, że została ona wydana z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Podstawę prawną wspomnianego rozstrzygnięcia stanowił przepis art. 138 § 2 k.p.a., w myśl którego organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

W świetle powyższej regulacji nie budzi wątpliwości fakt, iż organ II instancji upoważniony jest do wydania decyzji kasacyjnej tylko wówczas, gdy w toku postępowania odwoławczego stwierdzi, że decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem przepisów proceduralnych, a jednocześnie zachodzi konieczność wyjaśnienia sprawy w zakresie mającym istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Stwierdzenie natomiast uchybień natury merytorycznej nie daje organowi odwoławczemu podstaw do wydania decyzji kasacyjnej, lecz obliguje go do wydania w trybie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. orzeczenia reformatoryjnego, a więc decyzji o uchyleniu rozstrzygnięcia organu I instancji w całości albo w części i w tym zakresie orzeczenia co do istoty sprawy. Także w sytuacji, kiedy organ odwoławczy kwestionuje rozstrzygnięcie organu I instancji, nie wskazując na zaistniałe braki w stanie faktycznym sprawy i nie stwierdzając potrzeby przeprowadzenia postępowania w celu uzupełnienia materiału dowodowego, ma on obowiązek zastosować instytucję reformacji i wydać decyzję orzekającą co do istoty sprawy. Wyjątek od zasady, że przedmiotem postępowania odwoławczego jest ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej będącej przedmiotem rozstrzygnięcia decyzją organu pierwszej instancji może mieć miejsce wtedy, gdy organ odwoławczy stwierdzi, że postępowanie pierwszej instancji było bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a., bowiem brak było podstaw prawnych do merytorycznego rozpoznania danej sprawy w ogóle bądź nie było podstaw do rozpoznania jej w drodze postępowania administracyjnego, bądź też postępowania prowadzonego przed organem I instancji. W takiej sytuacji organ odwoławczy na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. jest uprawniony on do wydania decyzji, w której uchylając decyzję organu I instancji orzeknie o umorzeniu postępowania w pierwszej instancji.

Analiza motywów decyzji będącej przedmiotem skargi dowodzi, że Ł. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. stosując tryb przewidziany w art. 138 § 2 k.p.a. zarzucił PINB niezasadne wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego ostateczną decyzją tego organu z dnia [...] 2003 r. nr [...] i w rezultacie błędne wydanie w dniu [...] r. decyzji w trybie art. 151 § 2 w zw. z art. 146 § 2 k.p.a. stwierdzającej wydanie decyzji z dnia [...] 2003 r. nr [...] z naruszeniem prawa. Organ odwoławczy podkreślił przy tym, że powziął uzasadnione wątpliwości, co do zachowania terminu do złożenia przez M.P.-Z. wniosku o wznowienie przedmiotowego postępowania i kierując się regulacją art. 136 k.p.a. uzupełnił dotychczas zgromadzony materiał dowodowy o dokumenty wymienione w postanowieniu z dnia [...] r. Do akt sprawy załączono mianowicie aktualną mapę do celów lokalizacyjnych, wykonaną w oparciu o mapę zasadniczą określającą usytuowanie spornego obiektu przy ul. K. 16 w Ł. w odniesieniu do działek sąsiednich, aktualne odpisy z ksiąg wieczystych założonych dla nieruchomości położonych w Ł. przy ul. K. 14, 16 i 18, odpisy aktów urodzenia A.Z., M.Z. i M.Z., pismo Prezydenta Miasta Ł. z dnia 1 sierpnia 2011 r. o braku w zasobach archiwalnych dokumentów dotyczących budynku mieszkalnego zlokalizowanego na nieruchomości położonej przy ul. K. nr 16 w Ł. oraz o braku w rejestrze wniosków zapisu potwierdzającego zgłoszenie przez M.P.-Z. w okresie pomiędzy 7 a 10 maja 2003 r. prowadzonych robót budowlanych związanych z rozbudową pomieszczenia gospodarczego wraz z tarasem, a także potwierdzoną za zgodność z oryginałem kopię odpisu skróconego aktu zgonu M.Z. Nadto organ odwoławczy zwrócił się do Spółdzielni Mieszkaniowej "A." o udzielenie informacji: od kiedy M.P.-Z. posiada spółdzielcze własnościowe prawo do domu jednorodzinnego zlokalizowanego w Ł. przy ul. K. 16; czy i od kiedy M.Z. był współposiadaczem spółdzielczego własnościowego prawa do rzecznego domu jednorodzinnego oraz kto aktualnie posiada spółdzielcze własnościowe prawo do tegoż domu, na co Spółdzielnia odpowiedziała pismem z dnia 6 października 2011 r. Skompletowana w ten sposób dokumentacja potwierdziła w przekonaniu organu II instancji fakt uchybienia przez M.P. – Z. terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania i wadliwe wznowienie przez organ I instancji postępowania zakończonego decyzją z dnia [...] 2003 r., a następnie wydanie przez ten organ decyzji z dnia [...] r. w trybie art. 151 § 2 w zw. z art. 146 k.p.a., co zresztą szczegółowo wyjaśniono w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Jedynym zaś powodem zastosowania trybu przewidzianego w art. 138 § 2 k.p.a. podniesionym w motywach rozważanej decyzji był fakt, iż w świetle znowelizowanego od dnia 11 kwietnia 2011 r. przepisu art. 149 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, odmowa wznowienia postępowania administracyjnego następuje w drodze postanowienia.

Stanowisko organu administracyjnego w tym zakresie Sąd ocenił jako błędne i zupełnie nieuzasadnione, ponieważ w podjętym rozstrzygnięciu WINB nie wskazał organowi I instancji na konieczność uzupełniania braków w stanie faktycznym sprawy, a ponadto nie stwierdził potrzeby przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w sprawie, w zakresie mającym wpływ na jej rozstrzygnięcie, naruszając tym samym dyspozycję art. 138 § 2 k.p.a. w sposób, który uzasadniał usunięcie zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego. Niewątpliwie w dacie podjęcia zaskarżonej decyzji organ dysponował kompletnym materiałem dowodowym w oparciu, o który mógł i powinien był rozstrzygnąć rzeczoną sprawę w trybie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.

Podkreślić w tym miejscu trzeba, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ugruntował się pogląd, który zresztą tutejszy Sąd w pełni podziela, że w przypadku, gdy organ wszczął postępowanie w sprawie wznowienia, wydając postanowienie o wznowieniu postępowania, mimo braku dopuszczalności wznowienia, winien umorzyć postępowanie przed organem pierwszej instancji (vide: wyrok z dnia 16 stycznia 2008 r. sygn. akt I OSK 1978/06 – Lex nr 453469). Uchybienie terminu do złożenia wniosku o wznowienie powinno skutkować odmową wznowienia postępowania, jednakże jeżeli organ błędnie wznowi postępowanie, to nie oznacza to, że w przypadku późniejszego stwierdzenia tej okoliczności, może on wydać jedno z rozstrzygnięć określonych w art. 151 k.p.a. Zachowanie terminu stanowi bowiem warunek skuteczności wniosku o wznowienie postępowania, a zatem jeśli doszło do jego błędnego wszczęcia, to organ powinien takie postępowanie umorzyć (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 lutego 2011 r. sygn. akt II OSK 176/10 – Lex nr 992498).

Podsumowując, wobec naruszenia przez organ odwoławczy przepisu art. 138 § 2 k.p.a., w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy, Sąd zobligowany był usunąć zaskarżoną decyzję z obrotu prawnego.

Rozpoznając sprawę ponownie Ł. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. uwzględni przedstawioną wyżej ocenę prawną i wyda rozstrzygnięcie odpowiadające przepisom obowiązującego prawa.

Z tych wszystkich powodów Sąd orzekł jak w sentencji wyroku mając na względzie regulację art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.

B.C.