Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt III SA/Kr 1508/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2015-02-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 652  Sprawy ubezpieczeń zdrowotnych
Hasła tematyczne: Służba zdrowia
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: Art. 154 ust. 6, 107 ust. 5 pkt 8
journal: Dz.U. 2008 nr 164 poz 1027
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych - tekst jednolity.
article: Art. 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Halina Jakubiec (spr.) Sędziowie WSA Janusz Kasprzycki WSA Tadeusz Wołek Protokolant Ewelina Kalita po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 lutego 2015 r. sprawy ze skargi Niepublicznego Specjalistycznego Zakładu Opieki Zdrowotnej "A" Sp. z o.o. z siedzibą w K na decyzję Dyrektora Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia 14 lipca 2014 r. nr [...] w przedmiocie odwołania w sprawie rozstrzygnięcia konkursu ofert na udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej skargę oddala.


UZASADNIENIE

Dyrektor Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia decyzją z dnia 14 lipca 2014 r. Nr [...] utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] 2014 r. Nr [...] oddalającą odwołanie Niepublicznego Specjalistycznego Zakładu Opieki Zdrowotnej "A Sp. z o.o". od rozstrzygnięcia postępowania poprzedzającego zawarcie umów o udzielnie świadczeń opieki zdrowotnej o nr [...], prowadzonego w trybie konkursu ofert w rodzaju: leczenie stomatologiczne w zakresie świadczenie ogólnostomatologiczne.

W podstawie prawnej decyzji powołano przepis art. 154 ust. 6 w z. z art. 107 ust. 5 pkt 8 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz.U. z 2008 r. Nr 164, poz. 10127 ze zm.).

W uzasadnieniu decyzji wskazane zostały następujące okoliczności stanu faktycznego i prawnego:

Dyrektor Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia ogłosił postępowanie Nr [...], prowadzone w trybie konkursu ofert poprzedzające zawarcie umów o udzielnie świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych w rodzaju: leczenie stomatologiczne w zakresie świadczenia ogólnostomatologiczne na obszarze [...] K, [...] K – K. Okres obwiązywania umów określono od 1 lipca 2014 r. do 30 czerwca 2018 r. Złożonych zostało 12 ofert (na 16 miejsc udzielania świadczeń). W wyniku przeprowadzonego postępowania wybrani do zawarcia umowy zostali: M. S., Centrum Stomatologii "B" Sp.

z o.o., Niepubliczny Specjalistyczny Zakład Opieki Zdrowotnej "A Sp. z o.o." (co do kilku z podanych lokalizacji), W. M., J. J. i R. J., J. K., A. F., H. K. i D. F. oraz P. S. Informacja o wynikach postępowania została ogłoszona na stronie internetowej Narodowego Fundusz Zdrowia oraz na tablicy ogłoszeń.

Pismem z dnia 12 maja 2014 r. Niepubliczny Specjalistyczny Zakład Opieki Zdrowotnej "A Sp. z o.o." złożył odwołanie od rozstrzygnięcia powyższego postępowania.

W odwołaniu podniesiono, że wybrano do kontraktowania jedynie dwa miejsca udzielania świadczeń należące do Niepublicznego Specjalistycznego Zakładu Opieki Zdrowotnej "A Sp. z o.o." zlokalizowane przy ul. T oraz P w K, natomiast nie wybrano miejsc udzielania świadczeń Spółki znajdujących się przy ul. R, N i N B, dysponujących łącznie 7 samodzielnymi stanowiskami pracy. Znaczenie powinno mieć natomiast zdaniem Spółki, że gabinety pod niewybranymi lokalizacjami zapewniały dotychczas świadczenia stomatologiczne dla osób dorosłych z rejonu dzielnic IV i VI. Brak kontraktu spowoduje brak ciągłości rozpoczętego leczenia stomatologicznego. Wskazano na liczbę wykonanych zabiegów i na podjęte w latach 2012 – 2013 działania modernizacyjne związane z zakupem nowoczesnych unitów. Gabinety te pełniły funkcje szkoleniowe dla 10 lekarzy odbywających staż zawodowy. Zarzucono, że pozostali wybrani do podpisania umowy oferenci to małe placówki, które nie będą w stanie obsłużyć mieszańców podanych dzielnic. Ponadto odwołujący zwrócił uwagę, że placówki zlokalizowane przy ul. R, N i N B zostały wybrane do kontraktowania w postępowaniu konkursowym o nr [...] na świadczenia ogólnostomatologiczne dla dzieci i młodzieży do 18 roku życia.

Dyrektor Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia decyzją z dnia [...] 2014 r. Nr [...] utrzymał w mocy swoją wcześniejszą decyzję.

W części wstępnej uzasadnienia decyzji stwierdził, że zostały spełnione wymogi formalne konkursu, w szczególności dotyczące komisji konkursowej. Członkowie komisji podpisali oświadczenia o nieistnieniu przesłanek wyłączających ich z udziału w pracach komisji z punktu widzenia wymagań określonych w § 5 ust. 2 rozporządzenia Ministra Zdrowia z 15 grudnia 2004 r. w sprawie sposobu ogłaszania o postepowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej przez Narodowy Fundusz Zdrowia, zapraszania do udziału w rokowaniach, składania ofert, powoływania i odwolywania komisji konkursowej oraz jej zasad (Dz.U. z 2004 r., Nr 273, poz. 2719). Czynności weryfikacyjne oferty odwołującego zostały zaprotokołowane. W części jawnej konkursu komisja dokonała oceny formalno-prawnej oferty odwołującego i nie stwierdziła braków formalnych. Tym samym została zakwalifikowana do części niejawnej konkursu. Dyrektor w tym miejscu zaznaczył, że spełnienie wymogów formalnych nie warunkuje wybrania danej oferty do zawarcia umowy. Przeprowadza się w następnym etapie negocjacje ze wszystkimi oferentami w celu ustalenia liczby planowanych do udzielania świadczeń oraz ceny. Z odwołującym tego rodzaju spotkanie odbyło się w dniu 8 maj 2014 r. Po przeprowadzonych negocjacjach nastąpiło automatyczne wygenerowanie przez system informatyczny Rankingu końcowego, w którym oferty zostały uszeregowane zgodnie z punktacją malejącą. Bazę danych systemu tworzyły przesłane w formie elektronicznej zapytania ofertowe przekazane przez oferentów, ankiety i wyniki przeprowadzonych negocjacji. Komisja konkursowa uwzględniła oferty, które w rankingu zajęły pozycję od 1 do 8, otrzymując za ocenę oferty łączną liczbę punktów odpowiednio od 83,310 do 63,571. Odwołujący uzyskał liczbę punktów 61,071. Kryteriami ocen były zgodnie z Zarządzeniem Nr [...] Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z 23 stycznia 2014 r. w sprawie określenia kryteriów oceny ofert w postepowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej: jakość udzielanych świadczeń opieki zdrowotnej, zapewnienie kompleksowości udzielanych świadczeń zdrowotnych, dostępność do świadczeń opieki zdrowotnej, ciągłość udzielanych świadczeń zdrowotnych i cena świadczeń zdrowotnych.

Odwołując się do zarzutów odwołania Dyrektor stwierdził, że posiadanie umowy w danym zakresie, na danym obszarze w dniu ogłoszenia postępowania konkursowego nie daje gwarancji wybrania oferty, ale co najwyżej dodatkowe punkty za kryterium ciągłości. Pozostałe wskazane w odwołaniu czynniki nie są punktowane. Unity stanowią sprzęt wymagany w gabinetach stomatologicznych i nie są specjalnie punktowane. Podkreślono, że konkurs ofert jest trybem konkurencyjnym i nie stanowi gwarancji przedłużenia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej dla dotychczasowych świadczeniodawców.

Zaznaczono, że na terenie Dzielnicy VI P i VI B w zakresie usług stomatologicznych wybrano 8 miejsc udzielania świadczeń, w których zostanie zakontraktowane więcej świadczeń niż w roku 2013 (wzrost o 7%).

Odnosząc się do zarzutu niejednoczesnego udzielenia kontraktu na leczenie dzieci i dorosłych, Dyrektor podniósł, że lokalizacje R, ul. N ul. N B wskazane w ofercie odwołującego zajęły ex aequo 9 miejsce w rankingu, otrzymując taką samą liczbę punktów za ofertę (oferty złożyło 12 oferentów na 16 miejsc udzielania świadczeń). Kwota postępowania dotyczącego umów na udzielania świadczeń dzieciom i młodzieży pozwoliła na wybranie 11 miejsc udzielania świadczeń, począwszy od oferty, która zajęła pierwsze miejsce i uzyskała największą liczbę punktów oceny oferty. Wymienione lokalizacje odwołującego zajęły w rankingu końcowym miejsca 9.10 i 11 i zostały wybrane do podpisania umowy. W konkursie dotyczącym leczenia osób dorosłych wymienione lokalizacje zajęły ex aequo 9 miejsce w rankingu. Oferty złożyło 12 oferentów na 16 miejsc udzielania świadczeń, jednakże kwota tego postępowania pozwoliła na wybranie jedynie 8 miejsc udzielania świadczeń. Wskazano dodatkowo, że kontraktowanie świadczeń w formie tzw. pakietu nie gwarantuje oferentom uzyskania umowy w obu zakresach stomatologicznych, gdyż każda z ofert bierze udział w odrębnym postępowaniu. Liczba możliwych do wybrania miejsc w obu postępowaniach jest zależna od liczby punktów, która uzyskały oferty złożone w danym postepowaniu, wartości, na która zostały złożone oferty oraz wartości samych postępowań..

Dyrektor podsumował rozważania, że w przeprowadzonym postępowaniu nie dopatrzył się naruszenia interesu prawnego odwołującego oraz naruszenia obowiązujących zasad postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej.

Niepubliczny Specjalistyczny Zakład Opieki Zdrowotnej "A Sp. z o.o. wniósł o ponowne rozpatrzenie sprawy, podnosząc naruszenie przepisów § 1 ust. 4 zarządzenia Nr [...] Prezesa NFZ z 23 stycznia 2014 r. w sprawie określenia kryteriów oceny ofert w postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej i art. 134 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych.

Wskazano, że w przedmiotowym postępowaniu doszło do naruszenia zasady równości w traktowaniu oferentów i zasady uczciwej konkurencji, ponieważ doprowadzono do sztucznego podziału K na obszary, w których zapewniono nierówną kwotę środków finansowych na świadczenia usług stomatologicznych. Tego rodzaju podział środków spowodował z kolei, że świadczeniodawcy startujący w innych obszarach o analogicznej lub niższej ocenie punktowej ofert (w porównaniu do A Sp. z o.o.) zawierali umowę z NFZ. Przedstawiono dla porównania stosowne dane dotyczące wartości zamówienia przeznaczonej dla poszczególnych dzielnic K.

Nie zgodzono się ponadto z wykładnią Dyrektora NFZ § 1 ust. 4 zarządzenia Nr [...] Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowa z 23 stycznia 2014 r. zgodnie, z którym "praca lekarza w sobotę przez 6 godzin, proporcjonalnie do liczby etatów przeliczeniowych" prowadzącą do wniosku, że w przepisie tym chodzi o każdego z lekarzy w danej placówce. Zdaniem spółki wymóg z tego przepisu będzie spełniony wówczas, gdy przyjmiemy, iż praca w sobotę ma dotyczyć jednego lekarza. Wykładnia przeciwna preferuje mniejsze placówki, co zdaniem Centrum jest niedopuszczalne. Spółka wyjaśniła, że nie wykazała w ofercie godzin pracy lekarzy w sobotę, gdyż nie było możliwe skomasowanie kilku lekarzy na ograniczonej liczbie stanowisk przy zapewnieniu jednocześnie odpowiedniej liczby godzin pracy w sobotę. Zapewniła jednak, że może podjąć działania w celu podjęcia pracy w sobotę. Podniosła ponadto, że nie jest dopuszczalna zmiana warunków postępowania już po upływie terminu do składania ofert.

W uzasadnieniu decyzji wydanej po ponownym rozpatrzeniu sprawy, ustosunkowując się do zarzutów podniósł, że na obszarze Dzielnica IV P Dzielnica VI B w zakresie świadczeń ogólnostomatologicznych wybrano 8 miejsc udzielania świadczeń, w których zostanie zakontraktowane więcej świadczeń niż w roku 2013. Zaznaczono, że przedmiotowe postępowanie dotyczy jedynie prawidłowości postępowania związanego z udzielaniem świadczeń zdrowotnych osób dorosłych, natomiast nie obejmuje swoim zakresem oceny prawidłowości przygotowania planu zabezpieczenia świadczeń czy tez wyznaczania obszarów kontraktowych. Pomimo takiego stanowiska organ wskazał, że przeznaczając środki finansowe na poszczególne postępowania kierował się zasadą konieczności zachowania dostępności do świadczeń, co najmniej na tym samym poziomie co w roku 2013. Do przygotowania planu finansowego obliczono wskaźnik nakładów na 10 000 mieszkańców dla każdego obszaru kontraktowania. Zwiększeniem wartości objęto wszystkie te obszary kontraktowania, w których wskaźnik nakładów okazał się niższy niż średni wskaźnik na województwo. Podkreślono, że powoływana we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zależność zawarcia lub nie zawarcia umowy przez oferentów uzyskujących tę samą liczbę paktów oceny oferty w zależności jedynie od miejsca wykonywania świadczeń pozostaje poza zakresem niniejszego rozstrzygnięcia.

Odnosząc się do kwestii wykładni parametru oceny oferty – pracy lekarza w sobotę przez 6 godzin – organ zaznaczył, że przedstawiona przez spółkę wykładnia tego parametru pomija wymóg proporcjonalnego odniesienia do liczby etatów przeliczeniowych, co powoduje, że taki sposób interpretacji skutkuje błędnym wnioskowaniem, co do dyspozycji przepisu. Zdaniem organu to właśnie przyjęcie poglądu Spółki, że niezależnie od ilości etatów przeliczeniowych, wystarczającym dla spełnienia tego warunku jest praca wyłącznie jednego lekarza w sobotę, spowodowałoby w istocie nierówne traktowanie podmiotów.

Wyjaśnione zostało, że organ traktował biorące udział podmioty w postepowaniu równo, gdyż stosował wobec nich jednakowe kryteria. Postępowanie odbyło się w zgodzie z prawem, z zachowaniem zasad uczciwej konkurencji i zasad równego traktowania świadczeniodawców. Z uwagi na nierozwinięcie zarzutu o zmianie warunków postępowania w jego trakcie organ uznał go za niezasadny.

Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi Niepublicznego Specjalistycznego Zakładu Opieki Zdrowotnej "A Sp. z o.o. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie.

W skardze ponowione zostały zarzuty zawarte we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Rozszerzona została argumentacja dotycząca zarzutu nierównego traktowania podmiotów już na etapie założeń przyjętych przez NFZ

w K do przeprowadzenia konkursu poprzez określenie, że na jednego pacjenta w dzielnicy IV i VI przypada 10 zł, podczas gdy średnia w K to 24 zł. Założenia tego rodzaju wprost zdaniem skarżącej Spółki przekładają się na naruszenie prawa oferentów do równego traktowania. Skarżąca Spółka nie zgodziła się ze stanowiskiem organu, co do oceny doniosłości faktu, że na terenie K zwiększony został poziom usług o 7 %.

Nierówność traktowania świadczeniodawców zdaniem Spółki przejawia się głównie w tym, że w niektórych sytuacjach kryterium położenia gabinetu stomatologicznego ma decydujące znaczenie, co do uzyskania lub nie kontraktu. Takie kryterium nie wynika natomiast z przepisu prawnego. Pozostała treść skargi stanowi powtórzenie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

W świetle powołanych przepisów ustawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny

w Krakowie w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji.

Ponadto wymaga podkreślenia, że sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną (vide: art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - p.p.s.a.( Dz. U. z 2012 r.poz.270 ze zm.).

Ocena dokonana według powyższych zasad prowadzi do wniosku, że wydając zaskarżone decyzje organ nie dopuścił się uchybień mogących mieć wpływ na wynik sprawy, zatem zarzuty podniesione przez stronę skarżącą nie mogą być uwzględnione.

Należy przypomnieć, że ustawa o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych powierza organom Narodowego Funduszu Zdrowia określenie warunków udzielania świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, a także sprawowania nadzoru i kontroli nad finansowaniem

i realizacją tych świadczeń. Ponadto stanowi podstawę dla określenia zadań w zakresie zapewnienia równego dostępu do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych. Realizacja obowiązków ustawowych organów Narodowego Funduszu Zdrowia we wskazanych wyżej obszarach została skonkretyzowana przede wszystkim w dziale VI powyższej ustawy, noszącym tytuł "Postępowanie w sprawie zawarcia umów ze świadczeniodawcami". Określenie w tym dziale trybu i zasad postępowania w sprawie udzielania świadczeń zdrowotnych służy wypełnieniu przez Narodowy Fundusz Zdrowia celów postawionych przez ustawodawcę, a skonkretyzowanych w art. 68 ust. 1 i 2 Konstytucji RP.

Postępowanie w sprawie zawarcia umów ze świadczeniodawcami, co do zasady przebiega w dwóch etapach. Konkurs ofert w sprawie udzielania świadczeń opieki zdrowotnej, zasadniczo kończy całość postępowania, jeżeli żaden z jego uczestników nie skorzysta ze środka wymienionego w art. 154 ust. 1 ustawy, to jest odwołania dotyczącego rozstrzygnięcia postępowania. Jeżeli którykolwiek

z uczestników postępowania złoży odwołanie, rozpoczyna się faza administracyjna postępowania. Należy podkreślić, że postępowanie w sprawie zawarcia umów ze świadczeniodawcami, prowadzone na podstawie przepisów ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych nie jest postępowaniem administracyjnym w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 listopada 2006 r., II GSK 186/06, CBOSA). Sprawa o zawarcie umowy o udzielanie świadczeń staje się sprawą administracyjną dopiero z chwilą złożenia przez świadczeniodawcę w trybie art. 154 ustawy odwołania dotyczącego rozstrzygnięcia postępowania w sprawie zawarcia umowy. Należy zatem przyjąć, że dopiero odwołanie dotyczące rozstrzygnięcia postępowania otwiera drogę postępowania administracyjnego, do którego zastosowanie mają przepisy k.p.a., w zakresie nie wyłączonym przez przepisy ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych. Odwołanie należy zatem oceniać w kategoriach wniosku wszczynającego postępowanie administracyjne.

Jak stanowi art. 152 ust. 1 ustawy świadczeniodawcom, których interes prawny doznał uszczerbku w wyniku naruszenia przez Fundusz zasad przeprowadzania postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, przysługują środki odwoławcze i skarga na zasadach określonych w art. 153 i art. 154 ustawy. Zasady, o którym mowa w powyższym przepisie, to wynikające z art. 134 ustawy równe traktowanie wszystkich świadczeniodawców ubiegających się o zawarcie umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej oraz prowadzenie postępowania w sposób gwarantujący zachowanie uczciwej konkurencji. Wszelkie wymagania, wyjaśnienia i informacje, a także dokumenty związane z postępowaniem w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej powinny być udostępniane świadczeniodawcom na takich samych zasadach. Zgodnie z art. 142 ust. 5 pkt 1 ustawy w części niejawnej konkursu ofert komisja może wybrać ofertę lub większą liczbę ofert, które zapewniają ciągłość udzielanych świadczeń opieki zdrowotnej, kompleksowość udzielanych świadczeń opieki zdrowotnej i ich dostępność oraz przedstawiają najkorzystniejszy bilans ceny w odniesieniu do przedmiotu zamówienia.

Z treści powołanego wyżej art. 152 ust. 1 ustawy wynika, że środki odwoławcze, o których mowa w art. 153 i art. 154 ustawy przysługują wówczas, gdy interes prawny świadczeniodawcy biorącego udział w postępowaniu doznał uszczerbku w wyniku naruszenia zasad przeprowadzania postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. Celem procedury uruchamianej wskutek wniesienia odwołania jest weryfikacja w postępowaniu administracyjnym, czy we wcześniejszej fazie postępowania (nie będącego postępowaniem administracyjnym) nie doznał uszczerbku interes prawny podmiotu powołującego się na naruszenie zasad postępowania. Do uszczerbku interesu prawnego uczestnika postępowania w procedurze zawierania umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej może dojść wówczas, gdy naruszenie nasad postępowania, tj. konkretnego przepisu prawa przez podmiot prowadzący postępowanie, ma wpływ na ocenę możliwości zawarcia umowy o świadczenie usług. Takie ujęcie uszczerbku interesu prawnego w postępowaniu obliguje organ do zbadania okoliczności podnoszonych w odwołaniu, a następnie dokonania oceny, czy i w jakim zakresie naruszenie to realnie spowodowało doznanie takiego uszczerbku. W postępowaniu administracyjnym musi zatem dojść do zbadania wszelkich okoliczności związanych z dokonaną punktacją, gdyż odwołanie dotyczy całego rozstrzygnięcia o wyborze świadczeniodawcy i brak jest podstaw do ograniczania tego środka wyłącznie do sprawy wnoszącego odwołanie. Nie jest bowiem możliwe dokonanie kontroli respektowania zasady równego traktowania przy ustalaniu rankingu świadczeniodawców wyłącznie na podstawie weryfikacji oferty odwołującego się dokonanej pod względem zgodności z wymaganiami stawianymi świadczeniodawcom.

Należy jednak podkreślić, że strona skarżąca kwestionuje w istocie sposób ustalenia kwoty określającej wartość zamówienia. Strona skarżąca, kwestionując wartość zamówienia jako prowadzącą do naruszenia zasady równego traktowania wykroczyła poza granice środka odwoławczego, jakim jest odwołanie określone w art. 152 ust. 1 w związku z art. 154 ust. 1 ustawy. Uwagi dotyczące warunków wymaganych od świadczeniodawców mogą być, bowiem zgłaszane na etapie konsultacji projektu takich warunków, natomiast warunki ustalone przez Prezesa Funduszu są wiążące w danym postępowaniu (por. wyrok WSA w Warszawie z 23 stycznia 2007 r., VII SA/Wa 950/06, CBOSA). Zgodnie z art. 146 ust. 2 ustawy Prezes Funduszu przed określeniem przedmiotu postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, kryteriów oceny ofert i warunków wymaganych od świadczeniodawców zasięga opinii właściwych konsultantów krajowych. Zarządzenie Prezesa Funduszu, wydane w oparciu o art. 146 ust. 1 ustawy, nie jest zarządzeniem w znaczeniu, o którym mowa w art. 93 Konstytucji RP (por. wyrok NSA z 24 lutego 2011 r., II GSK 263/10, CBOSA). Zarządzenie to nie określa także praw i obowiązków uczestników konkursu, lecz wskazuje, (poprzez określenie wymagań) adresatów, którzy mogą wziąć w nim udział (por. wyrok NSA z 24 lutego 2011 r., II GSK 262/10, CBOSA oraz wyrok WSA w Warszawie z 16 stycznia 2012 r., VI SA/Wa 1545/11, CBOSA). Spełnienie przez oferenta i ofertę warunków wymaganych od świadczeniodawców, określonych w zarządzeniu Prezesa Funduszu, jest nakazem ustawowym wynikającym a contrario z art. 149 ust. 1 pkt 8 ustawy (por. orzeczenia sądów administracyjnych powołane wyżej).

Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia określa warunki zawierania i realizacji umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej zgodnie z posiadanymi kompetencjami, uwzględniając przy ich tworzeniu obowiązujące przepisy prawa. Wydane w ich sprawie zarządzenia stanowią dla dyrektorów oddziałów wojewódzkich Funduszu podstawę do zawarcia umów o udzielanie świadczeń w poszczególnych zakresach. W trakcie opracowywania zarządzeń, ich projekty podlegają konsultacjom zgodnie z zasadami określonymi ustawą, a po zakończeniu uzgodnień, zarządzenia udostępniane są do informacji publicznej na stronie internetowej Funduszu. Zdaniem Sądu, w przypadku przystąpienia świadczeniodawcy do danego konkursu ofert poprzez złożenie w nim stosownej oferty, zarządzenia mające zastosowanie do prowadzonego postępowania, stają się również wiążące dla tegoż świadczeniodawcy (tak również: WSA w Warszawie w wyroku z dnia 23 stycznia 2007 r., sygn. akt VII SA/Wa 950/06, CBOSA).

Należy wskazać, iż dla spornego postępowania konkursowego w odniesieniu do warunków dotyczących przedmiotu umowy, o zawarcie której ubiegała się strona skarżąca, zastosowanie miały: zarządzenie Nr [...] Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia 2 października 2013 r. w sprawie warunków postępowania dotyczących zawierania umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej oraz zarządzenie zmieniające je z dnia 12 grudnia 2013 Nr [...], zarządzenie Nr [...] Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia 12 grudnia 2013 r.

w sprawie określenia warunków zawierania i realizacji umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju leczenie stomatologiczne, a także zarządzenie Nr [...] Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia 23 stycznia 2014 r.

w sprawie określenia kryteriów oceny ofert w postępowaniu o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, oraz zarządzenie Nr [...] Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia 23 grudnia 2014 r. w sprawie określenia warunków zawierania i realizacji umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju leczenie stomatologiczne

Podkreślić należy, że Dyrektor Oddziału Wojewódzkiego NFZ wskazał oferentom w ogłoszeniu o konkursie wyżej przywołane zarządzenia, określające wymagania właściwe dla tego postępowania, określił też kwotę stanowiącą łączna wartość zamówienia. Strona skarżąca nie skorzystała w czasie trwania postępowania konkursowego z przysługującego jej prawa złożenia umotywowanego protestu w oparciu o art. 153 ust. 1 ustawy. Natomiast zasadniczy zarzut skargi dotyczy sposobu określenia tej kwoty, który doprowadził do tego, że w dzielnicach IV P i VI B, zdaniem skarżącej koniecznym było do wybrania oferty uzyskanie przez świadczeniodawcę większej ilości punktów, niż w konkursach ogłoszonych dla innych dzielnic K. W efekcie kontrakty uzyskali oferenci, którzy otrzymali mniejszą ilość punktów niż ci, którzy nie zostali wybrani w konkursie ogłoszonym dla dzielnicy IV P i VI B, w tym strona skarżąca. W takim podziale środków skarżąca upatruje naruszenia zasady równego traktowania.

Zasada równego traktowania świadczeniodawców przejawia się według Sądu, w stosowaniu takich samych kryteriów oceny ofert do wszystkich świadczeniodawców biorących udział w postępowaniu, jak i wymagań, jakie muszą byś spełnione przez świadczeniodawców celem zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. Należy zauważyć, że komisja konkursowa w kontrolowanym postępowaniu zastosowała te same kryteria oceny ofert i wymagania do wszystkich przystępujących oferentów, zgodnie z wymienionymi wyżej zarządzeniami Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia, natomiast tak sformułowany zarzut skargi w istocie zmierza do zakwestionowania wyników innego, nawet nie wskazanego przez stronę skarżącą postępowania konkursowego. Rozpatrzenie tak sformułowanego zarzutu skargi wymagałoby objęcia kontrolą postępowań konkursowych, których skarżona decyzja nie dotyczy, dlatego Sąd nie jest uprawniony do objęcia kontrolą tych postępowań konkursowych, bowiem wkracza to poza granice sprawy wytyczone na gruncie przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a.

Nie można także mówić o nierównym traktowaniu, czy też naruszeniu zasad uczciwej konkurencji, w odniesieniu do działań organu poprzedzających ogłoszenie konkursu, a na takim etapie określona została wartość zamówienia wskazana w ogłoszeniu Dyrektora Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia 28.02. 20114 r. Nr [...]. Tymczasem zarówno zarzuty skargi jak i wnioski dowodowe zmierzają do weryfikacji sposobu gospodarowania finansami Funduszu. Dziedzina ta nie została poddana przez ustawodawcę kontroli sądowej. Należy jednak zauważyć, że wskazany przez organ sposób podziału funduszy przez MOW NFZ nawiązuje do kapitacyjnej metody podziału środków (na głowę ubezpieczonego) określonej w§ 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 17 listopada 2019 r. w sprawie szczegółowego trybu i podziału środków pomiędzy centralę i oddziały wojewódzkie Narodowego Funduszu Zdrowia z przeznaczeniem na finansowanie świadczeń opieki zdrowotnej dla ubezpieczonych ( DZ.U. z 2009 poz. 1495). Podział ten nie jest zatem podziałem dowolnym lecz opartym na wspólnym, jednolitym, ustalonym dla całego Województwa algorytmie.

Należy również podkreślić, że zgodnie z art. 147 ustawy kryteria oceny ofert i warunki wymagane od świadczeniodawców były przejrzyste, jawne i nie podlegały zmianie w toku postępowania konkursowego. W szczególności w odniesieniu do zarzutu niewłaściwej interpretacji § 1 ust. 4 zarządzenia Nr [...] Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowa z 23 stycznia 2014 r. zgodnie, z którym "praca lekarza w sobotę przez 6 godzin, proporcjonalnie do liczby etatów przeliczeniowych" prowadzi do wniosku, że w przepisie tym chodzi o każdego z lekarzy w danej placówce. Zdaniem Spółki wymóg z tego przepisu będzie spełniony wówczas, gdy przyjmiemy, że praca w sobotę ma dotyczyć jednego lekarza, a wykładnia przeciwna preferuje mniejsze placówki.

W ocenie Sądu interpretacja taka całkowicie i bez uzasadnionej przyczyny pomija literalne brzmienie tego przepisu, przemilczając w sposób wybiórczy całość jego treści, wskazującej na to, że wymagana jest "praca lekarza w sobotę przez 6 godzin, proporcjonalnie do liczby etatów przeliczeniowych". Interpretacja przepisu nie może prowadzić do uznania, że jego część jest zbędna, gdyż godzi to w jedną

z podstawowych zasad wykładni, nakazującej takie ustalenie znaczenia przepisu

i zakresu jego zastosowania , aby żadna jego cześć nie okazała się zbędna.

W niniejszym postępowaniu, jak wyżej wspomniano, badaniu podlega jedynie, czy nie doszło do naruszenia zasad postępowania, które spowodowało uszczerbek

w interesie prawnym oferenta, w szczególności czy postępowanie konkursowe zostało prawidłowo przeprowadzone. W aktach administracyjnych niniejszej sprawy znajdują się dokumenty (w szczególności protokoły z posiedzenia komisji konkursowej, ranking otwarcia i ranking końcowy ofert), które w połączeniu z decyzjami administracyjnymi wydanymi w sprawie pozwalały na przeprowadzenie kontroli sądowoadministracyjnej zaskarżonej decyzji. W oparciu o nie Sąd uznał, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa. W toku postępowania konkursowego nie doszło do naruszenia art. 134, art. 147 ani art. 152 ustawy. Postępowanie konkursowe zostało przeprowadzone z zachowaniem zasad równego traktowania wszystkich świadczeniodawców oraz uczciwej konkurencji. Uczestnikom konkursu udostępniono zarządzenia Prezesa Funduszu określające wymagania stawiane oferentom, jak i kryteria oceny ofert. Wszyscy uczestnicy konkursu składając ofertę udzielali odpowiedzi na te same pytania. Ocena złożonych ofert uwzględniała te same, jasno określone kryteria (w tym kwestionowane przez stronę skarżącą ustawowe kryterium ciągłości). W toku postępowania kryteria oceny ofert były niezmienne i w równym stopniu jawne dla wszystkich oferentów.

Reasumując należy stwierdzić, że Sąd nie dopatrzył się w działaniu organu naruszenia przepisów postępowania, jak również naruszenia przepisów prawa materialnego w stopniu mogącym mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia. Wobec niezasadności zarzutów skargi i niestwierdzenia przez Sąd z urzędu tego rodzaju uchybień, które mogłyby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia, skargę należało oddalić.

Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.