Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 1/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2022-08-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: *Oddalono skargę w całości
Powołane przepisy: article: art. 66 ust. 1 pkt 1 i  pkt 3
journal: Dz.U. 2020 poz 1333
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
article: art. 151
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Adam Habuda Sędziowie: Sędzia WSA Olga Białek (spr.) Asesor WSA Marta Pawłowska Protokolant: asystent sędziego Sławomir Mirowski po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 9 sierpnia 2022 r. sprawy ze skargi A. G. na decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu z dnia 21 października 2021 r. nr 1157/2021 w przedmiocie usunięcia nieprawidłowości w stanie technicznym budynku oddala skargę w całości.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją, Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu (dalej DWINB) działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta Wrocławia (dalej PINB) nakładającą na E. G. i A. G. - współwłaścicieli budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. S. [...] we W. - obowiązek usunięcia nieprawidłowości w stanie technicznym budynku mogących stanowić zagrożenie dla bezpieczeństwa ludzi i mienia, poprzez: 1/ skucie odspojonych i uszkodzonych tynków, które utraciły przyczepność do murów zewnętrznych elewacji, poprawienie mocowań obróbek blacharskich gzymsów i obramień okiennych (usunięcie luźnych i uszkodzonych elementów obróbek) na elewacji frontowej; 2/ uzupełnienie ubytków w pokryciu z dachówki, oczyszczenie dachówek z porostów i zaprawy uszczelniającej, naprawę bądź wymianę obróbek blacharskich pasów nad rynnowych, oczyszczenie konstrukcji drewnianej dachu ze śladów korozji biologicznej i zaimpregnowanie środkami grzybobójczymi, zabezpieczenie miejsc styku muru z drewnem papą zgodnie z zasadami wiedzy technicznej; 3/ naprawę ścian zewnętrznych, gzymsów, obramień okiennych w miejscach ubytków, spękań i uszkodzeń mechanicznych przy zastosowaniu powszechnie znanych metod systemowych do naprawy murów, odtworzenie ubytków materiału tworzącego; 4/ remont elewacji budynku - odtworzenie zniszczonych wypraw tynkarskich i powłok malarskich wraz z wymianą zużytych obróbek blacharskich elewacji. Dla wykonania obowiązków określonych w pkt 1 organ pierwszej instancji ustalił termin miesiąca od dnia doręczenia decyzji, w zakresie punktu 2 – czterech miesięcy od dnia kiedy decyzja stanie się ostateczna, w zakresie punktu 3 i 4 - dwunastu miesięcy od dnia kiedy decyzja stanie się ostateczna. Zaznaczył również, że nakazane prace dotyczące elementów zewnętrznych należy wykonać po uzyskaniu pozwolenia konserwatora zabytków.

Przedmiotowa decyzja podjęta zapadła w wyniku postępowania które wszczęte zostało w 2019 r. w związku z informacją o zagrożeniu związanym z nadmiernym pogorszeniem stanu technicznego dachu, elewacji, brakiem balustrad przy biegach schodowych i nadmiernym obciążeniem stropu na poddaszu budynku. Decyzją z dnia 2 września 2019 r. PINB nakazał współwłaścicielom budynku usunięcie stwierdzonych zagrożeń, w tym między innymi, wymianę wyeksploatowanego pokrycia dachowego, wymianę zniszczonych i uzupełnienia brakujących elementów konstrukcji dachu, skucie odspojonych i uszkodzonych tynków na elewacjach zewnętrznych, zamontowanie brakujących balustrad. Decyzją z dnia 30 października 2019 r. nr 1341/2019 DWINB utrzymał w mocy decyzję organu I instancji, jednak po rozpoznaniu skargi, Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 23 lipca 2020 r. sygn.akt II SA/Wr 10/20 uchylił tę decyzję w całości. Sąd stwierdził, że organ nie wywiązał się z obowiązku rozpatrzenia sprawy w jej całokształcie, w szczególności nie odniósł się do kwestii ponoszonych w odwołaniu - w tym, czy wszystkie wskazane w decyzji PINB elementy budynku powodujące jego nieprawidłowy stan faktyczny rodzą zagrożenie dla zdrowia, życia i innych dóbr chronionych i czy nie doszło w etapie postępowania instancyjnego do zmiany stanu faktycznego ze względu na podnoszoną przez skarżącego okoliczność wykonania części nałożonych obowiązków.

W następstwie tego wyroku DWINB decyzją kasacyjna z 28 grudnia 2019 r. uchylił w całości decyzję PINB z 2 września 2019 r. przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu decyzji wskazano przede wszystkim na konieczność ustalenia aktualnego stanu faktycznego w zakresie stanu technicznego rzeczonego budynku, z uwagi na znaczny upływ czasu spowodowany toczącym się postępowaniem skargowym przed WSA oraz częściową realizacją obowiązków przez zobowiązanych. Wskazano, że powyższe jest niezbędne do określenia adekwatnych do obecnego stanu technicznego obiektu obowiązków.

W ponownym postępowaniu PINB uzupełnił materiał dowodowy celem ustalenia aktualnego stanu faktycznego sprawy – uzyskał protokoły z kontroli 5-letniej obiektu z 3 marca 2021 r. , protokół z kontroli rocznej obiektu z 6 lipca 2020 r. oraz książkę obiektu. W protokole z kontroli 5-letniej obiektu stan pokrycia dachowego z dachówki ceramicznej oceniono jako "dostateczny". W uwagach wskazano, że część południowa dachu jest w stanie dobrym, w pozostałej części w pokryciu występują niewielkie ubytki oraz prześwity, dachówka z porostami i zabrudzeniami zaprawą. Stan konstrukcji drewnianej dachu oceniono jako "dostateczny", stwierdzono lokalne spękania i ślady korozji biologicznej. Stwierdzono, że w dalszym ciągu nie wykonano zaleceń z poprzednich kontroli. Zaopiniowano, że należy uzupełnić ubytki w pokryciu z dachówki, naprawić lub wymienić obróbki pasów nadrynnowych, oczyścić dachówkę z porostów i resztek zaprawy uszczelniającej, zaimpregnować konstrukcję drewnianą dachu, zabezpieczyć miejsca styku muru z drewnem papą zgodnie z zasadami wiedzy technicznej. Stan elewacji budynku oceniono jako "zły". Wskazano na znaczne ubytki tynków i detali architektonicznych, zdeformowane i skorodowane obróbki blacharskie gzymsów i obramień okiennych oraz pozostałych detali. Z zaleceń wynika, że docelowo należy wykonać kompleksowy remont dachu i elewacji. Do czasu remontu należy zabezpieczyć elewację od strony ulicy przed niszczącymi wpływami czynników atmosferycznych przez poprawienie obróbek gzymsów, obramień okiennych i innych detali.

W dniu 15 lutego 2021 r. PINB przeprowadził własną kontrolę przedmiotowego obiektu podczas której potwierdzono zły stan techniczny elewacji budynku wskazując na widoczne znaczne ubytki tynków (ściana szczytowa południowa i część elewacji podwórzowej w całości bez tynków), zniszczone istniejące tynki elewacyjne (przebarwienia, zacieki, zwilgocenia, korozja, miejscowe odparzenia i odspojenia tynków) oraz ubytki cegieł i spoinowaniach w murach zewnętrznych. Wskazano także na uszkodzone gzymsy i obramienia okienne, z ubytkami materiału, ze skorodowanymi i zdeformowanymi obróbkami blacharskimi oraz na brak części obróbek elewacyjnych i zużycie istniejących obróbek. W protokole z kontroli odnotowano, że w tym dniu pokrycie dachowe było niewidoczne (pokryte śniegiem). Od frontu pod połacią dachową znajdował się daszek ochronny. Kominy ponad dachem bez widocznych wad. Rynny i rury spustowe od strony ulicy ze śladami zużycia eksploatacyjnego. Od podwórza widoczne nowe fragmenty orynnowania. Konstrukcja drewniana dachu z widoczną korozją biologiczną, śladami zawilgoceń. Podczas kontroli skarżący oświadczył, że w czerwcu 2020 r. została przełożona część pokrycia dachowego, natomiast ¼ części jest nowa. Jako dowód załączono dokumentację zdjęciową (10 zdjęć). Właściciel oświadczył także, że po wydaniu nakazu w 2019 r. skuto odspojone tynki elewacyjne.

W dniu 25 czerwca 2021 r. PINB dokonał ponownej kontroli w przedmiocie stanu technicznego przedmiotowego budynku wielorodzinnego stwierdzając, że stan faktyczny nie uległ zmianie i odpowiada ustaleniom kontrolnym z 15 lutego 2021 r. Elewacja budynku nadal jest w złym stanie technicznym (widoczne odparzenia i odspojenia tynków - szczególnie na ścianie szczytowej północnej). Dach ze spadkiem w kierunku ulicy bez zmian - pod okapem dachowym zabezpieczenie w postaci daszku ochronnego. Dachówki w części północnej połaci dachowej z widocznymi złuszczeniami, przebarwieniami, zabrudzeniami i porostami. Nie uległ zmianie także stan techniczny przegród elewacyjnych, który nadal jest zły i wymaga działań naprawczych. Sporządzono dokumentację fotograficzną.

W oparciu o zgromadzony materiał dowodowy PINB stwierdził, że stan techniczny przedmiotowego obiektu w zakresie poszycia dachowego uległ zmianie – doszło do przełożenia dachu z wymianą części dachówek. W aktualnych protokołach z kontroli obiektu stan poszycia oceniono już jako średni. Według organu nakazanie wymiany całego pokrycia dachowego po jego przełożeniu byłoby więc zbyt daleko idące. Stwierdzono jednak, że nadal w złym stanie są elewacje budynku oraz drewniana konstrukcja dachu z widoczną korozją biologiczną i śladami zawilgocenia.

Zdaniem organu stan elewacji – obejmujący znaczne ubytki tynków (na ścianie szczytowej i południowej i części elewacji podwórzowej ) zniszczone tynki i obróbki blacharskie, ubytki cegieł i spoinowania murów zewnętrznych – świadczą o wieloletnich, rażących zaniedbaniach w zakresie ich utrzymania. Po nakazie z 2019r. skuto co prawda odspojone tynki elewacyjne, jednak podczas kontroli przeprowadzonych w 2021r. nadal widoczne były odspojone i odparzone tynki, co wymagało ponownie wydania nakazu ich skucia, gdyż utraciły one przyczepność do elewacji. Upływ czasu i negatywne działania czynników atmosferycznych będą powodować kolejne odspojenia i odparzenia zniszczonych tynków. Organ stwierdził, że nakaz nie może jednak ograniczyć się tylko do usunięcia bezpośredniego zagrożenia poprzez skucie tynków. Niezbędny jest remont przegród zewnętrznych – elewacji – przywracający ich pierwotną sprawność techniczną, co jest celem decyzji wydawanej na podstawie art. 66 Prawa budowlanego.

Reasumując PINB stwierdził, że w najbardziej pogorszony jest stan techniczny przegród zewnętrznych elewacyjnych. Działań naprawczych i zabezpieczających wymaga także pokrycie i konstrukcja drewniana dachu. Pomimo widocznych wad i złego stanu przegród elewacyjnych zewnętrznych zagrażających bezpieczeństwu mienia i ludzi, przez wiele lat nie podjęto działań naprawczych. W tym zakresie należy mówić o rażących zaniedbaniach w utrzymaniu obiektu. Dotyczy to także pokrycia dachowego obecnie przełożonego. Samo doraźne skucie tynków – po interwencji organu – nie przywróciło należytego stanu elewacji. Są na niej w dalszym ciągu widoczne odparzenia i odspojone tynki – co, zdaniem organu, jest zjawiskiem nieuchronnym w wyniku oddziaływania na zniszczone tynki czynników atmosferycznych. Uszkodzenia i ubytki tynków elewacyjnych powodują degradację przegród budowlanych w wyniku negatywnego oddziaływania czynników atmosferycznych na niezabezpieczone mury, co skutkuje ich zawilgoceniem i wzrostem wilgotności pomieszczeń, destrukcją cegieł i spoin a w konsekwencji, obniżeniem trwałości murów zewnętrznych obiektu – rodząc zagrożenie dla bezpieczeństwa miejsca. Dodatkowe odspojone i uszkodzone tynki, które utraciły przyczepność do murów zewnętrznych elewacji, mogą zagrażać bezpieczeństwu osób znajdujących się w otoczeniu budynku przez możliwość niekontrolowanego odpadnięcia uszkodzonych tynków. Do czasu remontu elewacji należy zatem skuć odspojone i odparzone tynki.

Wskazując na powyższe okoliczności organ uznał, że konieczne było wydanie opisanej na wstępie decyzji nakazującej usunięcie nieprawidłowości w stanie technicznym budynku mogących stanowić zagrożenie dla bezpieczeństwa ludzi i mienia.

Decyzja ta oprotestowana została w drodze odwołania złożonego przez pełnomocnika A. G. w wyniku którego wydana została zaskarżona obecnie decyzja DWINB.

Argumentując przyjęte w sprawie stanowisko organ II instancji wyjaśnił, że wynikający z art. 61 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane, obowiązek utrzymania, przez właściciela lub zarządcę, obiektu budowlanego w należytym stanie technicznym i estetycznym ma na celu zapobieżenie dopuszczenia do nadmiernego pogorszenia jego właściwości użytkowych i sprawności technicznej. Za należyty stan techniczny obiektu budowlanego należy uznać stan zapewniający sprawność techniczną obiektu jako całości oraz sprawność techniczną jego instalacji i urządzeń odpowiadający wymaganiom prawa, w tym przepisom techniczno-budowlanym. Organ wyjaśnił także, że postępowanie dotyczące nieodpowiedniego stanu technicznego obiektu budowlanego zmierza do przywrócenia pełnej sprawności technicznej obiektu budowlanego oraz zapewnienia możliwości jego bezpiecznego użytkowania. Stwierdzenie przez organ, że stan techniczny obiektu budowlanego lub sposób jego użytkowania nie odpowiada wymogom zawartym w art. 5 ust. 2 Pr. bud., zobowiązuje do wydania nakazu w trybie art. 66 Prawa budowlanego celem przywrócenia stanu zgodnego z normami prawnymi w zakresie utrzymywania i użytkowania obiektu budowlanego.

Odwołując się do zebranego w sprawie materiału dowodowego, w tym protokołów kontroli z 2021 r, DWINB podzielił stanowisko organu I instancji, że wynikające z nich ustalenia co do stanu tynków elewacji zewnętrznych, (odpadnięcia, odparzenia i inne miejscowe zniszczenia), gzymsów i obramień okiennych jednoznacznie wskazują na zły stan techniczny obiektu. Zdaniem organu odwoławczego nadmiernie pogorszony stan techniczny, wymagający podjęcia działań naprawczych i będącym wynikiem wieloletnich zaniedbań osób odpowiedzialnych za utrzymanie tego obiektu wynika z braku wykonywania regularnych remontów i napraw w ramach bieżącej konserwacji i jego utrzymania, a także braku realizacji zaleceń pokontrolnych na co wskazuje zbieżny materiał dowodowy tj. protokoły z okresowej kontroli stanu technicznego tego budynku a także protokół z przeprowadzonej kontroli przez PINB. Znajdująca się w aktach sprawy książka obiektu budowlanego zawiera jedynie wykaz protokołów okresowych kontroli stanu technicznego budynku (od 20 września 2019 r.) bez wskazania zakresu robót remontowych określonych w protokołach, jak i daty wykonania tych robót. Współwłaściciele obiektu nie udokumentowali prowadzenia robót w oparciu o decyzję nr 112/2010 z dnia 18 stycznia 2010 r., zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę (brak dziennika budowy dokumentującego ciągłość robót i ważność pozwolenia, tablicy informacyjnej ani innych oznak prowadzenia robót na podstawie pozwolenia). Organ zaznaczył również, że realizacja inwestycji na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę jest prawem inwestora, zależnym całkowicie od jego woli i nie podlega egzekucji. Zgoła odmienny charakter ma natomiast realizacja decyzji objętych reżimem art 66 Prawa budowlanego, gdyż w przypadku braku ich terminowej realizacji, organy nadzoru budowlanego mają możliwość wdrożenia egzekucji i ewentualnego wykonania zastępczego. Prace budowlane wykonywane na podstawie art. 66 Prawa budowlanego mają charakter naprawczy, a więc odnoszą się do stanu obiektu budowlanego jaki powinien być zachowany przy prawidłowym jego użytkowaniu (por. np. wyroki NSA: z dnia 26 września 2008 r., sygn. akt IIOSK1102/07 i z dnia 5 stycznia 2011 r, sygn. akt II OSK 1980/09; wyrok NSA w Katowicach z dnia 24 stycznia 2003r., sygn. akt: II SA/Ka 1147/01).

W ocenie organu odwoławczego zrealizowane dotychczas przez współwłaścicieli prace nie przywracają należytego stanu technicznego, a jedynie czasowo eliminują istniejące zagrożenie. Może dojść do dalszej degradacji poszycia dachowego i pojawieniem się kolejnych niestabilnych dachówek. W ocenie organu zrealizowane zabezpieczenie, w postaci daszków ochronnych także nie daje całkowitej pewności, ze dobra chronione użytkowników budynku zostały prawidłowo zabezpieczone. Również skucie odspojonych i uszkodzonych tynków oraz innych luźnych elementów elewacji – zdaniem organu II instancji - nie przywróciło należytego stanu technicznego. Stopień degradacji, dalszy upływ czasu oraz wpływ warunków atmosferycznych będzie bowiem powodować dalsze uszkodzenia elewacji, co stwarza możliwość, że będą się pojawiać nowe elementy grożące upadkiem na całe otoczenie budynku stwarzając zagrożenie dóbr prawnie chronionych. W tej sytuacji DWINB nie zgodził się z zarzutem, że nienależyty lub nieestetyczny stan elewacji nie wynika ze skrajnych zaniedbań właścicieli nieruchomości, lecz jest poniekąd skutkiem wykonania robót nakazanych przez nadzór budowlany". Dopiero bowiem, po interwencji organu szczebla powiatowego (w związku ze spadającymi dachówkami na chodnik) skuto w 2019 r. odspojone tynki i wykonano zabezpieczenie połaci dachowej od strony ulicy. Jednak samo doraźne skucie tynków (blisko 2 lata temu) nie przywróciło należytego stanu elewacji. W dalszym ciągu widoczne są bowiem na niej odparzone i odspojone tynki (co jest zjawiskiem nieuchronnym w wyniku oddziaływania warunków atmosferycznych na zniszczone tynki). DWINB podkreślił, że uszkodzenia i ubytki tynków elewacyjnych powodują degradację przegród budowlanych w wyniku negatywnego oddziaływania czynników atmosferycznych na niezabezpieczone mury, co skutkuje zawilgoceniem muru i wzrostem wilgotności pomieszczeń (obniżenie izolacyjności ścian), destrukcją cegieł i spoin, a w konsekwencji obniżeniem trwałości murów zewnętrznych obiektu (zagrożenie dla bezpieczeństwa mienia). W ślad za organem I instancji DWINB podkreślił fakt, że odspojone i uszkodzone tynki, które utraciły przyczepność do murów zewnętrznych elewacji mogą zagrażać bezpieczeństwu osób znajdujących się w otoczeniu budynku - możliwość niekontrolowanego odpadnięcia uszkodzonych tynków. Stąd też nakazano do czasu remontu elewacji skucie odspojonych i odparzonych tynków oraz poprawienie mocowania obróbek blacharskich. Organ pokreślił, że budynek wpisany jest do rejestru zabytków, więc także z racji zabytkowego jego charakteru wymaga podejmowania czynności i wykonywania robót budowlanych mających na celu zabezpieczenie jego wartości chronionej. Także ta okoliczność potwierdza zasadność nałożonych obowiązków na właścicieli ww. budynku.

Zdaniem organu odwoławczego całokształt zgromadzonego w toku prowadzonego postępowania administracyjnego materiału dowodowego wskazuje jednoznacznie, iż stan techniczny przedmiotowego obiektu, odpowiada hipotezie normy prawnej zawartej w art. 66 ust. 1 pkt 3 Pr. bud., - przedmiotowy budynek jest nieodpowiednim stanie technicznym - wobec czego organ I instancji zobowiązany był do wydania decyzji nakazującej usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości.

DWINB nie uwzględnił zawartego w odwołaniu wniosku o wydłużenie terminu realizacji nałożonych obowiązków w punktach 2-4 decyzji o co najmniej 12 miesięcy. Termin wyznaczany do wykonania obowiązków nałożonych decyzją wydaną na podstawie art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego musi być bowiem ustalany w sposób racjonalny. Wyznaczając go trzeba się kierować zarówno oceną zakresu prac, o których orzeczono w decyzji jak i całokształtem okoliczności związanych ze sposobem wykonania tych prac, takich jak np. konieczność sporządzenia dokumentacji techniczno - budowlanej czy też pora roku. Innymi słowy, termin ten nie może być zbyt krótki dla podjęcia działań określonych w decyzji, jak również nie może być dłuższy niż okres, który jest niezbędny do wykonania obowiązku. Stan naruszenia prawa, jakim jest istnienie obiektu znajdującego się w nieodpowiednim stanie technicznym, w którym występuje zagrożenia dla życia, zdrowia i mienia, nie może być zaś tolerowany dłużej niż przez okres, jaki jest niezbędny, aby wykonanie obowiązku było technicznie możliwe. Zdaniem organu odwoławczego, PINB zasadnie zróżnicował termin wykonania robót, uwzględniając istniejące zagrożenie, zakres robót i techniczne możliwości ich wykonania, konieczność prowadzenia robót w odpowiednich warunkach atmosferycznych oraz konieczność uzyskania pozwolenia konserwatorskiego. Organ I instancji wyjaśnił także przyczyny nadania rygoru natychmiastowej wykonalności w zakresie pkt 1 decyzji - ze względu na zagrożenie jakie mogą stanowić odspojone i uszkodzone tynki, które utraciły przyczepność do murów zewnętrznych elewacji oraz nieprawidłowo zamocowane (obluzowane i uszkodzone) obróbki blacharskie gzymsów i obramień okiennych na elewacji frontowej - co zdaniem DWINB było jak najbardziej uzasadnione. DWINB zaznaczył także, że skoro celem art. 66 Prawa budowlanego jest utrzymanie obiektu budowlanego we właściwym stanie technicznym, istnieje konieczność możliwie szybkiego reagowania przez organy na stwierdzone nieprawidłowości i uwzględnienia, że wyznaczenie zbyt długiego terminu może doprowadzić do dalszej degradacji obiektu budowlanego a w konsekwencji powstania bądź pogłębienia bezpieczeństwa osób znajdujących niewłaściwego stanu technicznego obiektu. Poprzez wzgląd na powyższe - wobec stwierdzonego złego stanu technicznego budynku, zagrożenia zdrowia i życia ludzi oraz postępującej jego degradacji - PINB trafnie określił termin na wykonanie robót budowlanych.

Reasumując, DWINB uznał, że stwierdzone nieprawidłowości w stanie technicznym budynku powodują że może ona zagrażać życiu, zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia. Zagrożeniem dla tych wartości jest fakt, że odspojone i uszkodzone tynki, które utraciły przyczepność do murów zewnętrznych elewacji oraz nieprawidłowo zamocowane (obluzowane i uszkodzone) obróbki blacharskie gzymsów i obramień okiennych na elewacji frontowej mogą w niekontrolowany sposób spaść na przylegający teren oraz chodnik. Dach stanowi natomiast kluczową przegrodę zewnętrzną chroniącą obiekt przed przedostawaniem się wody opadowej do jego wnętrza. Jako element zewnętrzny jest szczególnie narażony na negatywne działanie czynników atmosferycznych. Jest to poważne zagrożenie dla bezpieczeństwa mienia (postępująca degradacja budynku). W ocenie organu II instancji jak najszybsze usunięcie tych nieprawidłowości, poprzez dokonanie stosownych robót budowlanych ma doprowadzić do stanu zgodnego z prawem i eliminację zagrożeń dla zdrowia lub życia, a także przywróceniu się w obrębie budynku, a także przywrócenie wartości estetycznych obiektu zabytkowego.

Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, A. G. reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, zarzucił organowi naruszenie przepisów mających wpływ na wynika sprawy tj:

1/ art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 42 k.p.a. przez nie wyjaśnienie istotnych okoliczności sprawy przejawiające się w wadliwym sporządzeniu uzasadnienia oraz w nieprawidłowym ustaleniem stanu faktycznego sprawy – w związku z brakiem rozważania przez organ II instancji tego, czy konieczność wykonania dodatkowych prac nałożonych na skarżącego w pkt 4 decyzji PINB (w zakresie remontu elewacji) wiąże się z koniecznością wyeliminowania powołanego w decyzji nieodpowiedniego stanu technicznego obiektu w sytuacji, gdy odtworzenie wypraw tynkarskich i powłok malarskich nie jest konieczne do odtworzenia odpowiedniego stanu technicznego uwagi na możliwość pozostawienia ścian licowych;

2/ art. 66 ust.1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, poprzez błąd subsumpcji polegający na wadliwym przyjęciu, że wykonanie robót nałożonych na skarżącego w pkt 4 decyzji jest konieczne z uwagi na nieodpowiedni stan techniczny obiektu, w sytuacji, gdy zachodzi niezgodność tego stanu z przepisami techniczno-budowlanymi .

Zarzucając powyższe, pełnomocnik skarżącego wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa radcowskiego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi, odwołując się do poglądów wyrażanych w orzecznictwie i literaturze, wywodzono, że obiekt budowlany znajduje się w nieodpowiednim stanie technicznym wówczas, kiedy zachodzi niezgodność tego stanu z przepisami techniczno-budowlanymi. Dokonywana na gruncie art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego ocena odpowiedniości stanu technicznego obiektu musi – zdaniem skarżącego - odnosić się do obowiązujących przepisów a organ nadzoru budowlanego nie może nałożyć obowiązków które nie mają podstawy w obowiązujących przepisach prawa. Przepisy techniczne to, między innymi, jak to wynika z art. 7 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 pkt 1 Prawa budowlanego warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać obiekty budowlane i ich usytuowanie, określone w drodze rozporządzenia przez właściwego do tych spraw ministra. Wskazując na powyższe pełnomocnik zaznaczył, że skarżący jest w trakcie skuwania odspojonych tynków i ma zamiar pozostawienia ścian nieotynkowanych w formie murów licowych, co należy uznać za dopuszczalne i prowadzące do odpowiedniego stanu technicznego budynku. Wykonanie tego zamiaru uniemożliwia mu jednak kwestionowany nakaz nałożony w pkt 4 decyzji PINB obligując go do otynkowania i pomalowania ścian mimo tego, że nie jest to konieczne do doprowadzenia stanu technicznego budynku do zgodności z prawem. Ściana z cegieł pozbawiona otynkowania i warstwy malarskiej nie powoduje naruszenia przepisów techniczno-budowlanych, gdyż stanowi często spotykaną i dopuszczalną formę wykonania i zachowania ścian zewnętrznych. Stąd też nakaz ten został nałożony bezpodstawnie i za bardzo ingeruje w prawo własności strony skarżącej, tym bardziej, że organy w żaden sposób nie odniosły się do stanu technicznego do którego przedmiotowy budynek należy porównać. Nie został wykazany związek pomiędzy brakiem odtworzenia wypraw tynkarskich i powłok malarskich a naruszeniem jakichkolwiek przepisów techniczno- budowlanych. Zdaniem strony skarżącej organy nie ustaliły żadnych obowiązujących dla badanej zabudowy przepisów technicznych, które zostały naruszone istniejącym stanem technicznym, na co wskazują braki w uzasadnieniu skarżonej decyzji. W rezultacie organy nie ustaliły stanu prawnego, który dopiero pozwoliłby im dokonać wszechstronnej oceny analizowanego zagadnienia. Powyższe powoduje, że przedmiotowe rozstrzygnięcie - jako co najmniej przedwczesne - powinno zostać uchylone przez Sąd celem jego korekty na etapie postępowania administracyjnego po wnikliwym przeanalizowaniu stanu faktycznego i prawnego sprawy.

W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie podtrzymując w całości argumentację i wywody prawne zawarte w kwestionowanej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji, orzekając w sprawie, nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Zgodnie zaś z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U z 2022, poz. 329 dalej: "p.p.s.a."), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57 a.

W rozpoznawanej sprawie przedmiotem tak określonej kontroli sądowej jest decyzja DWINB z dnia 21 października 2021 r. utrzymująca w mocy decyzję PINB nakazującą współwłaścicielom budynku mieszkalnego wielorodzinnego usunięcie nieprawidłowości w stanie technicznym jako mogących stanowić zagrożenie dla bezpieczeństwa, mienia i życia, poprzez wykonanie określonych w tej decyzji robót dotyczących elewacji i ścian zewnętrznych oraz połaci dachowej i drewnianej konstrukcji dachu. Dodać należy, że obiekt stanowiący przedmiot postępowania objęty jest wpisem do rejestru zabytków.

Podstawę materialnoprawną utrzymanej w mocy przez DWINB decyzji stanowi art. 66 ust. 1 pkt 1 i pkt 3 Prawa budowlanego. Po myśli wskazanych przepisów w przypadku stwierdzenia, że obiekt budowlany może zagrażać życiu lub zdrowi ludzi, bezpieczeństwa mienia lub środowiska albo jest w nieodpowiednim stanie technicznym, organ nadzoru budowlanego nakazuje, w drodze decyzji, usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, określając termin wykonania tego obowiązku.

Jednocześnie należy wskazać, że stosownie do art. 61 Prawa budowlanego, na właścicielu i zarządcy obiektu, spoczywa obowiązek utrzymywania go w należytym stanie technicznym i użytkowania zgodnie z zasadami, o których mowa w art. 5 ust. 2, a więc w sposób zgodny z jego przeznaczeniem i wymaganiami ochrony środowiska oraz utrzymywania w należytym stanie technicznym i estetycznym, nie dopuszczając do nadmiernego pogorszenia jego właściwości użytkowych i sprawności technicznej, w szczególności w zakresie związanym z wymaganiami, o których mowa w ust. 1 pkt 1-7.

Z powyższego wynika, że decyzja administracyjna wydana w oparciu art. 66 ust. 1 u.p.b. ma z założenia charakter restytucyjny, albowiem jej celem przywrócenie obiektowi budowlanemu odpowiedniego stanu technicznego który został utracony wskutek braku utrzymania tego obiektu w należytym stanie technicznym lub estetycznym, w następstwie czego doszło do zagrożenia, takich wartości publicznych jak: życie i zdrowie ludzi, bezpieczeństwo mienia, nośność i stateczność konstrukcji, środowisko, bezpieczeństwo użytkowania i dostępności obiektu, możliwość utrzymania właściwego stanu technicznego obiektu, ochrona ludności – art. 61 pkt 1 i art. 5 ust. 1 i ust. 2 Prawa budowlanego.

Zdaniem Sądu zgromadzony w aktach sprawy materiał dowodowy wskazuje, że w rozpoznawanej sprawie spełnione zostały przesłanki uprawniające organy nadzoru budowlanego do wydania zaskarżonej decyzji. Pozyskane w toku postępowania protokoły z przeprowadzonych w 2020 i 2021 r. kontroli okresowej i rocznej z oraz z kontroli przeprowadzonej przez organ I instancji w toku postępowania, bezspornie wskazują na spełnienie przesłanek wynikających z art. 66 ust. 1 pkt 1 i pkt 3 Prawa budowlanego. Pomimo bowiem, że stan obiektu - w stosunku do stanu z 2019 r. – na skutek wykonanych przez skarżącego robót budowalnych uległ niewątpliwej poprawie (w szczególności w zakresie stanu dachu, który został w części wymieniony a w części przełożono dachówki) to jednak nie osiągnął on takiego stanu który eliminowałby zagrożenia określone w art. 66 ust. 1 pkt 1 i pkt 3 przywołanej wcześniej ustawy. W oparciu o materiał dowodowy organy prawidłowo wywiodły, że przedmiotowy obiekt znajduje się w nieodpowiednim stanie technicznym oraz zagraża życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia bądź środowiska. Pomimo bowiem skucia części tynku z elewacji nadal widoczne są zniszczenia tynków elewacyjnych w postaci przebarwień, zacieków, zawilgoceń korozji oraz miejscowych odparzeń i odspojeń – szczególnie na ścianie szczytowej północnej. Na murach zewnętrznych stwierdzone zostały ubytki w cegłach i spoinowaniach oraz uszkodzone gzymsy i obramowania okienne z ubytkami materiału jak też zdeformowane i skorodowane obróbki blacharskie. Nadto na konstrukcji drewnianej dachu stwierdzono ślady korozji biologicznej. Opisane uszkodzenia wskazują na zły stan techniczny obiektu wynikający z wieloletnich zaniedbań i braku działań naprawczych. Jednocześnie zły stan przegród zewnętrznych elewacyjnych stwarza zagrożenie dla bezpieczeństwa ludzi i mienia. Należy bowiem zgodzić się z organami, że uszkodzenia i odspojenia tynków zewnętrznych powodują degradację przegród budowlanych w wyniku negatywnego oddziaływania czynników atmosferycznych na niezabezpieczone mury co skutkuje zawilgoceniem muru i wzrostem wilgotności pomieszczeń, destrukcją cegieł i spoin a w konsekwencji obniżeniem trwałości murów zewnętrznych. Odspojone i niezabezpieczone tynki, które utraciły przyczepność do murów zewnętrznych mogą także zagrażać bezpieczeństwu osób znajdujących się w otoczeniu budynku przez możliwość niekontrolowanego odpadnięcia. Powyższe wskazuje, że już tylko sam stan elewacji zewnętrznych spełnia przesłanki wynikające z art. 66 ust. 1 pkt 1 i pkt 3 Prawa budowlanego

Sąd podziela także stanowisko organów (oparte o ustalenia kontrolne), że wykonane dotychczas roboty budowane zarówno w zakresie pokrycia dachowego jak i tynków elewacji nie przywracają należytego stanu technicznego budynku a tylko czasowo eliminują istniejące zagrożenie. Aktualne protokoły okresowej kontroli budynku, stan pokrycia dachowego – po wykonanych pracach – oceniają jako średni i zalecają docelowo kompleksowy jego remont, a obecnie uzupełnienie ubytków, oczyszczenie dachówek oraz impregnację konstrukcji drewnianej dachu. PINB nie nałożył jednak obowiązku wymiany całego pokrycia dachowego poprzestając tylko na obowiązku oczyszczenia dachówek i zaimpregnowania konstrukcji drewnianej dachu, uznając, że takie roboty eliminują zagrożenie. Organ trafnie jednak uznał, że wykonane po nakazie z 2019 r. skucie tynków elewacji nie usunęło istniejącego zagrożenia. Nadal bowiem ustalenia kontrolne wykazują odspojone i odparzone tynki które jak wcześniej opisano stwarzają zagrożenie dla mienia oraz życia i zdrowia ludzi.

Skarżący powyższych ustaleń w istocie nie kwestionuje. W konsekwencji skarga nie kwestionuje także obowiązków nałożonych w pkt 1 -3 decyzji PINB. Sporny jest natomiast obowiązek nałożony w pkt 4 decyzji nakazujący wykonanie remontu elewacji budynku przez odtworzenie zniszczonych wypraw tynkarskich i powłok malarskich wraz z wymianą zużytych obróbek blacharskich. Nakaz ten – zdaniem strony skarżącej – nałożony został bezpodstawnie i za mocno ingeruje w prawo własności. Skarżący podnosi, że jest w trakcie usuwania tynków i ma zamiar pozostawić nietynkowane ściany zewnętrzne w formie murów licowych, co jego zdaniem jest dopuszczalne i prowadzące do odpowiedniego stanu technicznego. Organy tej okoliczności nie analizowały i w żaden sposób nie wykazały, że wykonanie obowiązku określonego w pkt 4 decyzji jest niezbędne dla odtworzenia odpowiedniego stanu technicznego budynku.

Sąd nie podziela jednak tego zarzutu skargi. Przede wszystkim nie można zgodzić się z prezentowaną w niej argumentacją, że nieodpowiedni stan techniczny obiektu (o którym stanowi art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego) jako pojęcie nieostre, powinno odnosić się tylko do obowiązujących przepisów, tzn, że obiekt budowlany będzie w nieodpowiednim stanie technicznym tylko gdy zachodzi niezgodność tego stanu z przepisami techniczno-budowlanymi a stan ten może być wykazany przez organy jedynie poprzez odwołanie się do odpowiednich przepisów, które zostały naruszone tym (nieodpowiednim) stanem technicznym.

W judykaturze ukształtowany jest bowiem pogląd, że "nieodpowiedni stan techniczny" o którym mowa w art. 66 ust. 1 ww. ustawy, to stan, który jest wynikiem niewłaściwego użytkowania obiektu, powstały wskutek zużycia pewnych jego elementów, pogorszenia substancji, braku remontów i właściwej dbałości o stan techniczny. Zgromadzony w rozpoznawanej sprawie materiał dowodowy jednoznacznie wskazuje, że stan w jakim znajduje się przedmiotowy obiekt, w szczególności co do konstrukcji dachu jak też stanu elewacji, jest wynikiem wieloletnich zaniedbań wynikających ze zużycia i braku właściwego użytkowania, remontów i dbałości o stan techniczny. W świetle przedstawionej wyżej definicji spełnia on zatem kryteria nieodpowiedniego stanu technicznego.

Sąd dostrzega poglądy orzecznictwa, według których nieodpowiedni stan techniczny budynku jest wynikiem nie tylko zużycia technicznego lub zdarzeń które miały miejsce po oddaniu obiektu do użytkowania ale także, naruszenia przepisów techniczno-budowalnych (o ile stan taki nie został zaakceptowany w decyzji o pozwoleniu na budowę). W ocenie Sąd w oparciu o powyższe poglądy nie można jednak – jak czyni to skarżący - utożsamiać nieodpowiedniego stanu technicznego wyłącznie z sytuacją opartą na niezgodności tego stanu z przepisami techniczno-budowalnymi. Niezgodność z przepisami techniczno-budowlanymi nie musi być bowiem wyłączną przyczyną nieodpowiedniego stanu techniczno-budowlanego (wystąpienie tego rodzaju niezgodności może być wręcz następstwem samowoli budowlanej).

W związku z powyższym, stwierdzając nieodpowiedni stan techniczny obiektu, organy nie miały obowiązku wskazywania konkretnych przepisów techniczno-budowalnych – nawet gdyby takie były naruszone. Jak bowiem wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 18 czerwca 2020 r., sygn. akt II OSK 3741/19, LEX nr 3071884, "przepisy (rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1422 z późn. zm.), określają wymogi dotyczące projektowania, budowy i przebudowy oraz zmiany sposobu użytkowania obiektów budowlanych, a nie wymogi dotyczące warunków technicznych użytkowania obiektów budowlanych. W aktualnie obowiązującym stanie prawnym nie przewidziano obowiązku utrzymywania obiektu budowlanego w zgodzie z przepisami techniczno-budowlanymi, a tym bardziej obowiązku wskazania w uzasadnieniu decyzji wydawanej na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, jakie przepisy rozporządzenia zostały naruszone stanem technicznym budynku. Nieodpowiedni stan techniczny obiektu budowlanego nie musi być równoznaczny z naruszeniem przepisów techniczno-budowlanych. Zwykle wynika bowiem z jego zużycia, nieodpowiedniego użytkowania, braku dbałości o obiekt, czy nieprzeprowadzania okresowych obowiązkowych kontroli i napraw. Co więcej, nie każde wymagania odnoszące się do nowo wznoszonego obiektu, jakości zastosowanych przy jego budowie materiałów mają swoje odzwierciedlenie bezpośrednio w przepisach rozporządzenia. Te bowiem wielokrotnie odsyłają do polskich norm budowlanych, które zatwierdzane są wprawdzie przez Polski Komitet Normalizacyjny, niemniej jako takie nie mają charakteru powszechnie obowiązującego prawa. Z przedstawionych powyżej względów, podanie art. 66 ust. 1 pkt 3 P.b w decyzji nakładającej obowiązek usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości w stanie technicznym budynku, jest wystarczające. (...) Rozstrzygnięcie decyzji - w nawiązaniu do stwierdzonych nieprawidłowości - powinno wyraźnie określać czynności, bądź prace i roboty budowlane, które adresat decyzji jest zobowiązany wykonać w celu zapewnienia prawidłowego stanu technicznego obiektu budowlanego, natomiast z uzasadnienia decyzji powinno wynikać, na jakiej podstawie organ przyjął, że stan techniczny obiektu budowalnego jest nieodpowiedni oraz dlaczego - w celu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości - nałożył obowiązki wymienione w rozstrzygnięciu decyzji. W sytuacji zatem, gdy w aktach sprawy znajdują się uznane przez organ za wiarygodne i przywołane w uzasadnieniu decyzji dowody, wymóg odniesienia się do regulacji rozporządzenia w sprawie warunków technicznych należy uznać za nieznajdujący podstawy w obowiązujących przepisach (podobnie Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach: z dnia 17 kwietnia 2018 r., sygn. akt II OSK 2619/17; z dnia 29 stycznia 2016 r. sygn. akt II OSK 1123/14 - CBOSA)".

Podzielając w całości przedstawione wyżej stanowisko skład orzekający w niniejszej sprawie stwierdza, że organ nadzoru budowlanego spełnił powyższe wymagania. Nakładając obowiązek w pkt 4 decyzji, PINB wyjaśnił bowiem, że dla przywrócenia należytego stanu technicznego nie wystarczy samo usunięcie bezpośredniego zagrożenia przez skucie odspojonych i odparzonych tynków ale konieczny jest także remont przegród elewacyjnych przywracający ich pierwotną sprawność techniczną. Nałożenie takiego obowiązku uzasadnia cel decyzji wydawanej na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego jakim jest doprowadzenie obiektu do należytego stanu technicznego, przez który w orzecznictwie rozumie się stan pełnej sprawności obiektu budowlanego lub jego części, nieposiadającego jakichkolwiek uszkodzeń, zwłaszcza takich, które mogą powodować niebezpieczeństwo przy użytkowaniu obiektu lub jego części. Mając zaś na uwadze, że konieczność wykonania remontu elewacji wynika także z okresowych kontroli obiektu, w których stan elewacji oceniono jako zły i zalecono jej remont, uznać należy, że organ w dostateczny sposób wykazał jakimi względami kierował się nakładając obowiązek określony w pkt 4 decyzji. Za nietrafiony zatem należy uznać podniesiony w skardze argument wskazujący, że w zakresie przywrócenia odpowiedniego stanu technicznego elewacji budynku wystarczającym byłoby – zgodnie z zamiarem skarżącego - poprzestanie na skuciu tynków i pozostawienie muru licowego. Dodatkowo Sąd zwraca uwagę - co skarżącemu zdaje się umykać - że w niniejszej sprawie mamy do czynienia z obiektem wpisanym do rejestru zabytków i z tej racji objętym ochroną o jakiej stanowi ustawa o ustawy o zabytkach i opiece nad zabytkami. Zgodnie z jej art. 5 właściciel lub posiadacz zabytku ma zapewnić jego zabezpieczenie i utrzymanie w jak najlepszym stanie; ma też korzystać z zabytku w sposób zapewniający jego trwałe wartości. W związku z tym wszelkie prace prowadzone przy obiekcie wpisanym do rejestru zabytków – w szczególności polegające na ingerencji w jego substancję i powodujące zmiany – wymagają pozwolenia konserwatora zabytków. Na okoliczność tę zasadnie zwrócił uwagę organ nadzoru budowalnego. W realiach rozpoznawanej sprawy ma ona znaczenie także w kontekście obowiązku kwestionowanego przez skarżącego. Skoro bowiem przedmiotowy obiekt zabytkowy posiadał otynkowaną elewację (chronioną jako zabytkowa), to przywrócenie go do pełnej sprawności technicznej także z tego względu wymagało odtworzenia takiej elewacji a nie pozostawienia muru bez tynku - tym bardziej, że skarżący nie ujawnił zezwolenia konserwatora na dokonanie zmian w zewnętrznej elewacji obiektu.

Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że przedstawione w skardze zarzuty naruszenia prawa procesowego wskazujące na wadliwość sporządzenia uzasadnienia oraz brak rozważenia przez organ, czy konieczność wykonania prac określonych w pkt 4 decyzji wiąże się z wyeliminowaniem nieodpowiedniego stanu technicznego obiektu, jak też wiążący się z tą oceną zarzut naruszenia prawa materialnego okazały się nieuzasadnione.

W tym stanie rzeczy działając zgodnie z art. 151 p.p.s.a. Sąd orzekł o oddaleniu skargi.