Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 1384/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2016-01-26 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6212 Równoważnik za brak lokalu mieszkalnego i za remont lokalu mieszkalnego
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 77 par. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 88 ust. 1 i 2, art. 92, art. 97 ust. 5
journal: Dz.U. 2015 poz 355
law: Ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Włodarska Sędziowie sędzia WSA Joanna Brzezińska (spr.) sędzia WSA Jarosław Wichrowski Protokolant asystent sędziego Jacek Grzegorzewski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 stycznia 2016 r. sprawy ze skargi M. S. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w B. z dnia [...] października 2015 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Komendanta Powiatowego Policji w L. z dnia [...] sierpnia 2015 r., nr [...].


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...]2015r. nr [...] (znak [...]) Komendant Wojewódzki Policji w [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 i art. 127 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013r. poz. 267 z późn.zm.), art. 92 i art. 97 ust. 5 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990r. o Policji (tekst jedn. Dz.U. z 2015r. poz. 355 z późn.zm.), po rozpatrzeniu odwołania M. S., uchylił decyzję Komendanta Powiatowego Policji w [...] nr [...] z dnia [...]2015r. w sprawie równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego w całości i umorzył postępowanie pierwszej instancji w całości.

Decyzję wydano w następujących okolicznościach sprawy:

M. S. – funkcjonariusz Komendy Powiatowej Policji w [...] pełni służbę w Policji od [...].2008r., od [...].2011r. mianowany w służbie stałej.

Na podstawie umowy najmu lokalu mieszkalnego z dnia [...].2009r. zawartej z Komendantem Powiatowym Policji w [...] zainteresowany zajmował lokal mieszkalny w Posterunku Policji w [...] przy ul. [...] o pow. użytkowej [...]m2, w tym [...]m2 pow. mieszkalnej, spełniający przysługujące policjantowi normy zaludnienia. Raportem z dnia [...].2012r. wystąpił z prośbą o przyjęcie jego rezygnacji z zajmowania ww. lokalu z uwagi na sytuację ekonomiczną. Protokołem zdawczo-odbiorczym z [...].2011r. lokal został przekazany do dyspozycji Komendanta Powiatowego Policji w [...].

Oświadczeniem mieszkaniowym z dnia [...].2011r. funkcjonariusz zwrócił się o przyznanie równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, wskazując, że zamieszkuje w domu ojca w miejscowości [...].

Decyzją nr [...] z dnia [...]2011r. Komendant Powiatowy Policji w [...] odmówił przyznania M. S. równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego od dnia [...].2011r., argumentując to zrzeczeniem się prawa do dotychczas zajmowanego lokalu mieszkalnego w [...] przy ul. [...]. Na skutek odwołania strony, Komendant Wojewódzki Policji w [...] decyzją nr [...] z dnia [...]2012r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., art. 92 i art. 97 ust. 5 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990r. o Policji (Dz.U. z 2011r. Nr 287, poz. 1687) oraz § 1 ust. 2 pkt 1 w zw. z § 1 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002r. (Dz.U. Nr 100, poz. 918 ze zm.), utrzymał w mocy powyższą decyzję.

M. S. w dniu [...].2015r. ponownie złożył oświadczenie mieszkaniowe do ustalenia uprawnień do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, w którym wskazał, że założył rodzinę i razem z żoną A. S. zamieszkuje w miejscowości [...], w domu teścia.

Decyzją nr [...] z dnia [...]2015r. Komendant Powiatowy Policji w [...], na podstawie art. 92, art. 97 ust. 5 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990r. o Policji (Dz.U. z 2015r., poz. 355 ze zm.) oraz § 1, § 2 ust. 1 pkt 2, ust. 2 w zw. z § 3, § 5 i § 9 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia MSWiA z dnia [...]2002r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego (Dz.U. z 2013r. poz. 1130 ze zm.), odmówił przyznania przedmiotowego świadczenia od dnia [...]2015r.

Organ uzasadnił, że zgodnie z § 1 ust. 2 pkt 1 ww. rozporządzenia, równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego nie przyznaje się policjantowi w służbie stałej, jeżeli utracił lub zrzekł się prawa do zajmowanego dotychczas lokalu mieszkalnego lub domu, o których mowa w ust. 1 tj. lokalu mieszkalnego zajmowanego na podstawie umowy najmu innego niż wymieniony w pkt 3, dla którego stawka czynszu za 1m2 powierzchni użytkowej lokalu nie jest niższa od stawki ustalonej przez gminę – dotyczy to również mieszkań o powierzchni użytkowej przekraczającej 80m2". Organ wskazał, że M. S. chciał dobrowolnie zamieszkać w lokalu w [...], zatem musiał się liczyć z ponoszonymi kosztami. Dlatego uprzednio odmówiono tego uprawnienia.

Zdaniem organu podane w nowym wniosku z [...].2015r. okoliczności, tj. zawarcie związku małżeńskiego oraz fakt nie posiadania wraz z rodziną własnego mieszkania, nie przesądzają o prawach do lokalu. Pozostawanie w lokalu w [...] zapewniało bowiem zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych funkcjonariusza. Organ nadmienił, że mieszkanie służbowe wraz z Posterunkiem zostało przekazane pod zarząd Starostwa w dniu [...].2014r. i z chwilą przekazania, gdyby nastąpiło wypowiedzenie umowy najmu ze strony Komendanta Powiatowego Policji, a policjant który zajmował mieszkanie byłby wtedy uprawniony do świadczenia.

W odwołaniu od powyższej decyzji M. S. wniósł o jej uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, zarzucając naruszenie art. 6, art. 7, art. 77 § 1 K.p.a. poprzez wydanie decyzji wbrew przepisom prawa z uwagi na istnienie poprzednio stosunku cywilnoprawnego - umowy najmu, a nie decyzji administracyjnej wymaganej przez art. 97 ust. 5 ustawy o Policji w zakresie przydziału mieszkania, zatem bez uprzedniego podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli oraz bez przeprowadzenia postępowania dowodowego, w szczególności w zakresie ustalenia aktualnego stanu rodzinnego skarżącego i jego potrzeb mieszkaniowych.

Wskazaną na wstępie decyzją z [...]2015r. Komendant Wojewódzki Policji w [...], uchylił zaskarżoną odwołaniem decyzję w całości i umorzył postępowanie pierwszej instancji w całości. Uzasadniając to rozstrzygnięcie organ odwoławczy wskazał, że zastosowany przepis art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. wprowadza wyjątek od zasady obowiązku rozstrzygnięcia sprawy co do istoty. Umorzenie postępowania przez organ odwoławczy, w wypadku uchylenia decyzji organu I instancji, jest dopuszczalne tylko w związku z art. 105 K.p.a. Zgodnie z art. 105 § 1 K.p.a., organ administracji publicznej obowiązany jest umorzyć postępowanie w sytuacji gdy stało się ono bezprzedmiotowe z jakiejkolwiek przyczyny, czyli w sytuacji gdy brak jest któregokolwiek z elementów konstruujących przedmiot tego postępowania. Zgodnie z orzecznictwem sądowym, bezprzedmiotowość postępowania zachodzi również w sytuacji, gdy w sposób oczywisty organ administracji publicznej stwierdzi brak podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy. Organ odwoławczy stwierdził, że taką przyczynę stanowi także stan powagi rzeczy osądzonej. Który zachodzi gdy ta sama sprawa była już przedmiotem ostatecznego rozstrzygnięcia. W postępowaniu administracyjnym niedopuszczalne jest bowiem ponowne rozpoznanie sprawy i wydanie decyzji merytorycznej, jeśli wcześniej sprawa tożsama pod względem podmiotowym, przedmiotowym, dotycząca tego samego stanu prawnego w niezmienionym stanie faktycznym została rozstrzygnięta decyzją ostateczną i decyzja ta nie została następnie uchylona lub zmieniona. W takim przypadku organ administracji nie ma możliwości prawnych rozstrzygnięcia konkretnej sytuacji określonej osoby, co czyni nowe postępowanie bezprzedmiotowym w rozumieniu art. 105 § 1 K.p.a. i wymaga umorzenia postępowania.

Organ podkreślił, że postępowanie administracyjne dotyczące uprawnień M. S. do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego toczyło się przed organami administracji publicznej i zostało prawomocnie zakończone decyzją Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] nr [...] z dnia [...].2012r. utrzymującą w mocy decyzję Komendanta Powiatowego Policji w [...] z dnia [...].2011r. odmawiającą przyznania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego od dnia [...].2011r. w związku ze zrzeczeniem się prawa do dotychczas zajmowanego lokalu mieszkalnego w [...] przy ul. [...]. Policjant nie zaskarżył decyzji ostatecznej do sądu administracyjnego. Zdaniem organu odwoławczego, strony i zakres przedmiotowy postępowania administracyjnego prowadzonego na podstawie oświadczenia mieszkaniowego z dnia [...]2011r. (zakończonego decyzją ostateczną) oraz oświadczenia mieszkaniowego z dnia [...]2015r. są identyczne i tożsame. W sprawie nadal występuje przesłanka braku podstaw do przyznania przedmiotowego świadczenia ze względu na zrzeczenie się lokalu nawet w sytuacji, gdy policjant zawarł związek małżeński. Adresatem decyzji w tej sprawie jest nadal M. S., a nie członkowie jego rodziny. Nadal istnieje tożsamość podmiotowa i przedmiotowa ze sprawą rozstrzygniętą decyzją ostateczną. Przy ocenie tożsamości sprawy zawarcie przez policjanta związku małżeńskiego pozostaje elementem prawnie obojętnym, nie mającym wpływu na załatwienie sprawy. Stanowisko to organ oparł na wyroku WSA w Szczecinie z dnia 2 października 2014r. sygn. II SA/Sz 133/41).

Mając na uwadze powagę rzeczy osądzonej, zdaniem organu odwoławczego, założenie przez zainteresowanego oświadczenia [...].2015r. mieszkaniowego do ustalenia uprawnień do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego za okres od dnia [...].2015r. nie może skutkować wydaniem drugiego rozstrzygnięcia w tej samej sprawie, gdyż druga decyzja byłaby obarczona wadą nieważności zgodnie z art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a. W związku z tym organ drugiej instancji uznał za zasadne uchylenie decyzji zaskarżonej odwołaniem w całości i umorzenie postępowania pierwszej instancji w całości.

W skardze na powyższą decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia [...]2015r. M. S. wniósł o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania. Skarżący zarzucił organowi naruszenie:

- art. 105 K.p.a. poprzez uznanie, że postępowanie stało się bezprzedmiotowe, podczas gdy istnieją nowe okoliczności faktyczne w sprawie, które uzasadniają rozpatrzenie sprawy przez organ i wydanie rozstrzygnięcia merytorycznego, a wydana uprzednio decyzja nie może być uznana za ostateczną, ponieważ odnosiła się do innego stanu faktycznego, jak i winna zostać stwierdzona jej nieważność z urzędu z powodu braku podstawy prawnej do jej orzeczenia,

- art. 7 K.p.a., poprzez wydanie decyzji bez uprzedniego podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, poprzez nieprzeprowadzenie przez organ żadnego postępowania dowodowego i wyjaśniającego w niniejszej sprawie dotyczącej założenia rodziny przez skarżącego i zwiększonych potrzeb mieszkaniowych,

- art. 77 § 1 K.p.a. poprzez niezebranie i nierozpatrzenie w całości i w sposób wyczerpujący materiału dowodowego, a w szczególności przez nie przeprowadzenie odpowiednich działań, mających na celu ustalenie aktualnego stanu rodziny skarżącego i ich potrzeb mieszkaniowych.

W uzasadnieniu skargi zakwestionowano założenie organu co do jednorazowej możliwości złożenia wniosku w zakresie prawa do przyznania lokalu mieszkalnego lub równoważnika za brak lokalu mieszkalnego, jako sprzeczne z ratio legis ustawy i aktów wykonawczych. Nie można uznać, jak to uczynił organ, że rozwiązanie umowy najmu mieszkania stanowi przesłankę skutkującą brakiem możliwości starania się pro futuro o jakiekolwiek świadczenia dodatkowe w spornym zakresie. Organ powinien każdorazowo badać stan faktyczny, na podstawie którego osoba składająca wniosek wnosi o skorzystanie z przysługujących jej praw. Tego nie uczynił organ w tej sprawie, powołując się na decyzję wydaną w 2011r. odmawiającą przyznania skarżącemu uprawnień w zakresie równoważnika za brak lokalu mieszkalnego, która stanowiła rozstrzygnięcie odnoszące się do innego stanu faktycznego. Organ przede wszystkim nie ustalił aktualnych potrzeb mieszkaniowych skarżącego i jego rodziny, które uzasadniają nabycie prawa do przyznania lokalu mieszkalnego lub przyznania równoważnika pieniężnego za jego brak. Obecnie skarżący założył rodzinę i posiada dzieci, co stanowi ważkie okoliczności implikujące konieczność rozważenia przez organ na gruncie aktualnych okoliczności i potrzeb mieszkaniowych prawa skarżącego do otrzymania równoważnika za brak lokalu mieszkalnego, na podstawie art. 88 ust. 1 ustawy o Policji. Zdaniem skarżącego, każdorazowa zmiana okoliczności mających wpływ na wysokość świadczenia lub powierzchnię lokalu mieszkalnego winna być podstawą do wydania odpowiedniej decyzji przez organ.

Odnosząc się do stanowiska organu odwoławczego, dotyczącego niemożności merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy w związku z istnieniem decyzji ostatecznej, skarżący podkreślił, że stosunek najmu lokalu mieszkalnego nawiązany jego umową z Komendantem Powiatowym Policji w [...] z [...]2009r., podlegał regulacjom kodeksu cywilnego. Nie był to stosunek prawny określony przepisami ustawy o Policji, albowiem zgodnie z art. 97 ust. 5 przydział i opróżnianie mieszkań oraz załatwianie spraw, o których mowa w art. 91 - 95 następuje w formie decyzji administracyjnej. Wobec skarżącego nie została wydana żadna decyzja, która uniemożliwiałaby mu skorzystanie z prawa do świadczeń. Skarżący zatem otrzymał mieszkanie nie w formie przydziału, lecz w formie zawarcia umowy cywilnoprawnej. Implikuje to jego zdaniem konieczność stwierdzenia, że uprzednie decyzje organów zostały wydane bezpodstawnie i wbrew przepisom prawa, co skutkować winno stwierdzeniem ich nieważności przez organ z urzędu. Tym samym nie powinny być przyczyną rozstrzygnięcia o umorzeniu postępowania w sprawie.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w skarżonej decyzji. Zarzuty skargi organ uznał za niezasadne, podkreślając, że pomoc w zakresie przydziału mieszkania, pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego oraz równoważnika za brak lokalu nie może być traktowana jako prawo podmiotowe przysługujące z samego tylko tytułu pełnienia służby w Policji. Ustawodawca uznał bowiem za stosowne w pewnych przypadkach ograniczyć powyższe uprawnienia. W przypadku równoważnika za brak lokalu mieszkalnego taką negatywną przesłankę zawiera między innymi § 1 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia MSWiA z 28 czerwca 2002r., zgodnie z którym policjantowi w służbie stałej nie przyznaje się przedmiotowego równoważnika jeżeli utracił lub zrzekł się prawa do zajmowanego dotychczas lokalu lub domu, o których mowa w ust. 1, czyli między innymi lokalu mieszkalnego zajmowanego na podstawie umowy najmu innego niż wymieniony w pkt 3, dla którego stawka czynszu za jeden m2 powierzchni użytkowej lokalu nie jest wyższa od stawki ustalonej przez gminę – dotyczy to również mieszkań o powierzchni użytkowej przekraczającej 80 m2 (pkt 4). W uzasadnieniu decyzji z dnia [...]2012r. organ w sposób wyczerpujący wykazał, że M. S. zrzekł się prawa do takiego właśnie lokalu tj. lokalu mieszczącego się w Posterunku Policji w [...] przy ul. [...].

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga podlega uwzględnieniu, albowiem Sąd stwierdził, ze organy administracji obu instancji dopuściły się naruszenia zarówno przepisów postępowania, jak i prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy. Nie wszystkie zarzuty skargi okazały się jednakże zasadne.

Przedmiot sądowej kontroli w niniejszej sprawie stanowią decyzje organów Policji w przedmiocie prawa policjanta do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Problematyka ta została uregulowana w przepisach rozdziału 8 "Mieszkania funkcjonariuszy Policji" ustawy z dnia 6 kwietnia 1990r. o Policji (tekst jedn. Dz.U. z 2015r., poz. 355 z późn.zm.) oraz rozporządzeń wykonawczych.

Zgodnie z art. 88 ust. 1 ustawy o Policji, policjantowi w służbie stałej przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której pełni służbę, lub w miejscowości pobliskiej, z uwzględnieniem liczby członków rodziny oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych. Jest to prawo do lokalu o określonej powierzchni, uwzględniającej normy zaludnienia lokali mieszkalnych, określone na podstawie art. 97 ust. 1 ustawy o Policji, w drodze rozporządzenia ministra właściwego do spraw wewnętrznych. Prawo to może być zrealizowane przez przydzielenie lokalu z zasobów, o których mowa w art. 90 ust. 1 powołanej ustawy.

W sytuacji gdy policjant nie ma zaspokojonych potrzeb mieszkaniowych określonych w art. 88 ust. 1, może ubiegać się o pomoc finansową na uzyskanie takiego lokalu, a do czasu zaspokojenia tych uprawnień otrzymuje obligatoryjnie równoważnik za brak lokalu mieszkalnego, przewidziany w art. 92 ust. 1 ustawy.

Zasadniczą formą realizacji uprawnień mieszkaniowych policjantów – co należy podkreślić jako istotne w niniejszej sprawie - jest przydział odpowiedniego lokalu mieszkalnego z zasobów wymienionych w art. 90 ustawy o Policji. W pierwszej kolejności przysługuje bowiem policjantowi prawo do lokalu mieszkalnego realizowane jako przydzielenie takiego lokalu, a dopiero gdy przydziału nie dokonano, policjantowi w służbie stałej przysługuje równoważnik pieniężny lub pomoc finansowa. Dopiero więc gdy realizacja przez organ ww. uprawnienia jest niemożliwa, zastosowanie znajduje art. 92 ust. 1 ustawy o Policji, zgodnie z którym policjantowi przysługuje równoważnik pieniężny, jeżeli on sam lub członkowie jego rodziny nie posiadają lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej. Omawiany równoważnik pieniężny w sposób oczywisty jest więc formą realizacji prawa do lokalu mieszkalnego; uprawnieniem pochodnym do prawa wynikającego z art. 88 ust. 1 ustawy. Ma on zastępczy charakter w tym sensie, że dopiero gdy w stosunku do policjanta nie zrealizowano uprawnienia podstawowego, należy mu przyznać i wypłacić określoną kwotę pieniężną na zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych. Skoro uprawnienie do otrzymania lokalu powiązane jest z przesłanką niezaspokojenia potrzeb mieszkaniowych w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej, to warunek ten podlega rozważeniu także przy ocenie subsydiarnego uprawnienia do równoważnika pieniężnego za brak lokalu. W konsekwencji należy przyjąć, że funkcjonariuszowi nie przyznaje się przedmiotowego równoważnika, jeżeli nie przysługuje mu prawo do uzyskania przydziału lokalu mieszkalnego w drodze decyzji administracyjnej z uwagi na wystąpienie jednej z przesłanek negatywnych przewidzianych w art. 95 ust. 1 ustawy o Policji.

W okolicznościach niniejszej sprawy podkreślenia wymaga, że opisane wyżej prawo do lokalu mieszkalnego przysługuje wyłącznie policjantowi w służbie stałej. Policjant w służbie przygotowawczej może otrzymać tymczasową kwaterę, co wynika wprost z art. 88 ust. 2 ustawy o Policji. Także przepisy rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 maja 2005r. w sprawie szczegółowych zasad przydziału, opróżniania i norm zaludnienia lokali mieszkalnych oraz przydziału i opróżniania tymczasowych kwater przeznaczonych dla policjantów (Dz.U. z 2013r. poz. 1170 ze zm.) jednoznacznie rozróżniają obydwa typu kwater służących zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych policjantów. Bowiem tymczasowe kwatery są w określanych sytuacjach przydzielane policjantom w służbie stałej (art. 96 ust. 4 i 5 ustawy i § 10-11 ww. rozporządzenia), jak również można przydzielić policjantowi w służbie przygotowawczej, jeżeli on sam lub członkowie jego rodziny nie mają tytułu prawnego do zajmowania lokalu mieszkalnego lub domu w miejscowości, w której policjant pełni służbę, lub w miejscowości pobliskiej (§ 12 rozporządzenia). § 14 wskazano organy będące dysponentami lokali właściwe do wydawania decyzji w sprawie przydziału i opróżniania lokali mieszkalnych i tymczasowych kwater.

Z kolei kwestii związanych z równoważnikiem pieniężnym za brak lokalu mieszkalnego dotyczy również, powołane przez organ pierwszej instancji i w odpowiedzi na skargę, rozporządzenie MSWiA z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego (Dz.U. z 2013r. poz. 1130 ze zm.), wydane na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 92 ust. 2 ustawy o Policji. Zgodnie z § 1 ust. 1 ww. rozporządzenia, równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego przyznaje się policjantowi w służbie stałej, jeżeli w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej on sam lub członkowie jego rodziny, o których mowa w art. 89 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji nie posiadają:

1) lokalu mieszkalnego przydzielonego na podstawie decyzji administracyjnej;

2) spółdzielczego lokalu mieszkalnego, w tym lokatorskiego lub własnościowego, oraz spółdzielczego lokalu mieszkalnego zajmowanego na podstawie umowy najmu;

3) lokalu mieszkalnego zajmowanego na podstawie umowy najmu, stanowiącego mieszkaniowy zasób gminy lub innych jednostek samorządu terytorialnego, lokalu stanowiącego własność Skarbu Państwa lub państwowych osób prawnych albo pozostającego w zasobach towarzystw budownictwa społecznego;

4) lokalu mieszkalnego zajmowanego na podstawie umowy najmu innego niż wymieniony w pkt 3, dla którego stawka czynszu za 1 m2 powierzchni użytkowej lokalu nie jest wyższa od stawki ustalonej przez gminę - dotyczy to również mieszkań o powierzchni użytkowej przekraczającej 80 m2;

5) domu jednorodzinnego, domu mieszkalno-pensjonatowego lub lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość, będącego przedmiotem własności lub współwłasności policjanta lub członków jego rodziny, o których mowa w art. 89 ustawy o Policji;

6) tymczasowej kwatery.

Przedmiotowego świadczenia nie przyznaje się policjantowi w służbie stałej w przypadku zaistnienia negatywnych przesłanek określonych w ust. 2 § 1 rozporządzenia z 28 czerwca 2002 r., w szczególności jeżeli utracił lub zrzekł się prawa do zajmowanego dotychczas lokalu mieszkalnego lub domu, o których mowa w ust. 1 (pkt 1). Podkreślenia wymaga, iż powyższa norma prawna, wyłączająca prawo policjanta w służbie stałej do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, nie obejmuje zatem sytuacji utraty lub zrzeczenia się tymczasowej kwatery, która ze swej natury ma charakter tymczasowy i nie jest pojęciem tożsamym z "dotychczas zajmowanym lokalem mieszkalnym lub domem" służącym zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych funkcjonariusza Policji, w rozumieniu art. 88 ust. 1 ustawy.

Zgodnie z § 3 ww. rozporządzenia, ustalenia uprawnień policjanta do otrzymania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego oraz jego wysokości dokonuje się na podstawie oświadczenia mieszkaniowego, którego wzór stanowi załącznik do rozporządzenia. Nadto policjant jest obowiązany niezwłocznie zawiadomić, składając nowe oświadczenie mieszkaniowe, o każdej zmianie mającej wpływ na uprawnienia do otrzymania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego albo na jego wysokość (§ 5 rozporządzenia).

Odnosząc powyższe do okoliczności rozpoznawanej sprawy wskazać należy, że w dniu [...]2015r. skarżący policjant, na podstawie art. 89 ustawy o Policji wniósł do Komendanta Powiatowego Policji w [...] o przyznanie równoważnika pieniężnego z uwagi na brak lokalu mieszkalnego, podnosząc iż od [...].2014r. pozostaje w związku małżeńskim, a jego rodzina nie posiada własnego mieszkania. Do wniosku dołączono oświadczenie mieszkaniowe do ustalenia uprawnień do równoważnika pieniężnego, z którego wynika m.in., że policjant wstąpił do służby [...].2008r., mianowany do służby stałej został [...].2011r., zamieszkuje w domu należącym do teścia w miejscowości [...], a w skład jego rodziny wchodzi również żona. Członkowie rodziny nie posiadają prawa do lokalu mieszkalnego lub domu.

Poza sporem w niniejszej sprawie zdaje się pozostawać, że skarżący ani jego żona nie posiadają lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej. Sporny zaś pozostaje zarówno tryb rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy - uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i umorzenie postępowania tego organu w całości jako bezprzedmiotowego, jak również wskazana w motywach decyzji organów obu instancji wykładnia przepisów prawa materialnego dotycząca tego czy zrzeczenie się przez skarżącego w 2011r. prawa najmu lokalu służbowego mieszczącego się w Posterunku Policji w [...] przy ul. [...], stanowi negatywną przesłankę dającą podstawę do odmowy przyznania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, bez względu na zmianę okoliczności faktycznych (założenie rodziny i zwiększenie norm).

W pierwszej kolejności należy zatem odnieść się do aspektów proceduralnych.

Niewątpliwie pozostaje w obrocie prawnym ostateczna decyzja Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia nr [...] z dnia [...]2012r., utrzymująca w mocy decyzję Komendanta Powiatowego Policji w [...] nr [...] z dnia 30 grudnia 2011r., w przedmiocie odmowy przyznania skarżącemu równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego od dnia [...].2011r. Z analizy treści tych decyzji wynika, że podstawę odmowy przyznania prawa do spornego świadczenia stanowiło ustalenie organów, iż M. S. rezygnując z zajmowanego na podstawie umowy najmu zawartej z Komendantem Powiatowym Policji w [...] z dnia [...].2009r. lokalu mieszkalnego w Posterunku Policji w [...] przy ul. [...] – zrzekł się prawa do lokalu mieszkalnego zajmowanego na podstawie umowy najmu, w rozumieniu § 1 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia MSWiA z dnia 28 czerwca 2002r. Konsekwencji organy uznały, że zachodzi w sprawie negatywna przesłanka przyznania skarżącemu przedmiotowego równoważnika, określona w § 1 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia.

Zważyć przyjdzie, że zgodnie z art. 16 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2013r. poz. 267 z późn.zm., dalej jako "K.p.a."), decyzje od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, są ostateczne. Uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub w ustawach szczególnych. Przepis ten kształtuje jedną z ogólnych zasad postępowania administracyjnego tzw. zasadę trwałości decyzji ostatecznych.

Z kolej po myśli art. 16 § 1 K.p.a., decyzje mogą być zaskarżone do sądu administracyjnego z powodu ich niezgodności z prawem, na zasadach i w trybie określonych w odrębnych ustawach, czyli m.in. w ustawie z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Odnosząc się zatem do zarzutów skargi dotyczących podstaw stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z [...]2012r. oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji w sprawie odmowy przyznania mu przedmiotowego równoważnika od dnia [...].2011, podkreślenia wymaga, iż nie mogą one stanowić wprost przedmiotu merytorycznej oceny sądu administracyjnego w niniejszej sprawie, której przedmiot stanowi odrębna sprawa administracyjna rozstrzygnięta ostatecznie zaskarżoną decyzją Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] nr [...] z dnia [...]2015r. Nadmienić należy, że skarżący, jak zasadnie podkreśla organ odwoławczy, nie skorzystał we właściwym terminie z prawa zaskarżenia powyższej decyzji ostatecznej do sądu administracyjnego, o czym był prawidłowo pouczony (vide uzasadnienie decyzji).

Dopóki powyższa ostateczna decyzja istnieje w obrocie prawnym, wywołuje wynikające z jej treści skutki prawne, nawet jeżeli jest wadliwa.

Podkreślenia jednocześnie wymaga, iż z cytowanego art. 16 § 1 K.p.a. jednoznacznie wynika, że istnieją możliwości proceduralne wzruszenia także decyzji ostatecznych w administracyjnym toku instancji, które reguluje Kodeks w Rozdziałach 12 i 13. Przy czym ustawodawca umożliwia, w szeregu trybów nadzwyczajnych postępowania administracyjnego (wznowienie postępowania, stwierdzenie nieważności decyzji, zmiana lub uchylenie decyzji, stwierdzenie wygaśnięcia), zarówno wzruszenie decyzji dotkniętych wadami, w tym wadami kwalifikowanymi, jak również niewadliwych. Jeżeli zatem skarżący dostrzegł w decyzjach Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] nr [...] z dnia [...]2012r. oraz poprzedzającej ją decyzji Komendanta Powiatowego Policji w [...] z dnia [...]2011r., opisane w skardze kwalifikowane wady, które jego zdaniem winny skutkować stwierdzeniem ich nieważności, powinien w pierwszej kolejności, jako strona postępowania, zwrócić się do właściwych organów administracji publicznej o wszczęcie stosownych postępowań nadzwyczajnych celem wzruszenia wadliwych decyzji. Wydane w następstwie takich postępowań ostateczne decyzje administracyjne, następczo, na skutek skargi, mogłyby podlegać kontroli sądowoadministracyjnej.

Niezależnie jednak od powyższego, zasadny jest zarzut skargi co do braku w okolicznościach niniejszej sprawy dostatecznych podstaw do umorzenia, w trybie odwoławczym (art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 105 § 1 K.p.a.), postępowania organu pierwszej instancji w sprawie przyznania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego zainicjowanego wnioskiem skarżącego policjanta z [...]2015r.

W tym zakresie co do zasady, należy zgodzić się z wywodem organu odwoławczego dotyczącym niedopuszczalności ponownego merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej rozstrzygniętej już pozostającą w mocy decyzją ostateczną, co stanowiłoby wadę powodującą nieważność nowej decyzji (art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a.). Oczywistym jest również, że z uwagi na specyfikę decyzji w przedmiocie przyznawania prawa do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, decyzje w tym zakresie (pozytywne lub negatywne) nie są co do zasady wydawane na określony czas. Przyznanie lub zmiana wymiaru tego uprawnienia zależy od wniosku/oświadczenia mieszkaniowego uprawnionego policjanta i oczywistym jest, że ewentualne zwiększenie uprawnień (np. na skutek założenia rodziny) jest pochodną jego uprawnienia. Gdy zatem istnieje trwała przeszkoda formalna, niwecząca uprawnienie policjanta do przedmiotowego świadczenia, sama okoliczność faktyczna, że założył on rodzinę, pozostawać zasadniczo będzie bez wpływu na orzeczony ostatecznie brak uprawnienia do tego świadczenia. Nie oznacza to jednakże, czego nie dostrzegają organy, iż zgłaszana przez policjanta w nowym oświadczeniu mieszkaniowym zmiana okoliczności faktycznych, w tym ilość osób w rodzinie i związanych z tym norm zaludnienia, nie może niekiedy stanowić faktu prawnie istotnego.

W orzecznictwie sadów administracyjnych podkreśla się bowiem konieczność indywidualnej szczegółowej oceny przez organy okoliczności danej sprawy, w szczególności z uwzględnieniem pochodnego charakteru prawa do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego wobec podstawowego prawa policjanta w służbie stałej wynikającego z art. 88 ust. 1 ustawy – czyli prawa do lokalu mieszkalnego (znajdującego się w należytym stanie technicznym i sanitarnym) w miejscowości, w której pełni służbę lub w miejscowości pobliskiej, z uwzględnieniem liczby członków rodziny oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych.

Wobec powyższego, o ile uprzednio decyzją ostateczną organ administracji publicznej odmówił policjantowi (kawalerowi) przyznania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, a po kilku latach składa on wniosek o przyznanie tego świadczenia powołując się na brak nadal lokalu mieszkalnego i zmianę istotnych okoliczności (założenie rodziny i zwiększenie wynikających z tego norm), wobec zasad ogólnych postępowania określonych w art. 6, art. 7, art. 8, art. 9 K.p.a. organy administracji publicznej winny przedsięwziąć wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia wszelkich okoliczności sprawy oraz jej załatwienia zgodnie z prawem, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywatela – tu policjanta w służbie stałej.

Zasadnie skarżący wywodzi, że zwłaszcza organ odwoławczy obowiązku tego zaniechał, odstępując od takiego wyjaśnienia wszystkich aspektów sprawy, które umożliwiałoby rozważenie sprawy i jej załatwienie w zgodzie z wymogami prawa materialnego lecz także ogólnymi zasadami postępowania. W pierwszej kolejności stwierdzić należy, że wbrew stanowisku Komendanta Wojewódzkiego Policji, wnikliwa analiza akt sprawy oraz obowiązujących przepisów zarówno procedury administracyjnej, jak i prawa materialnego, nie pozwala na zaakceptowanie poglądu, że postępowanie w sprawie przyznania skarżącemu równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego zainicjowane wnioskiem z [...]2015r. jest bezprzedmiotowe, w rozumieniu art. 105 § 1 K.p.a.

W ocenie Sądu, nie budzi żadnych wątpliwości, że istnieją wszystkie niezbędne elementy konstrukcyjne, zainicjowanej wnioskiem z [...]2015r. skierowanym do właściwego organu, indywidualnej sprawy administracyjnej. Zgodnie z art. 6 K.p.a. organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. W toku postępowania, organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7). Nadto są zobowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek (art. 9 K.p.a.).

Jeżeli zatem organom znana była z urzędu okoliczność istnienia w obrocie prawnym decyzji ostatecznej, która ich zdaniem rozstrzygnęła już co do istoty tożsamą sprawę, winny na tę okoliczność prawną zwrócić skarżącemu uwagę i pouczyć o możliwych formach wzruszenia decyzji, wzywając do ewentualnego sprecyzowania treści wniosku. Podkreślenia wymaga, że w podlegającym kontroli sądu postępowaniu, organ pierwszej instancji rozstrzygnął sprawę wniosku z [...].2015r. merytorycznie, nie traktując uprzedniej decyzji jako załatwiającej sprawę tożsamą przedmiotowo. Dopiero organ odwoławczy uznał, bez jakichkolwiek wyjaśnień i umożliwienia skarżącemu ewentualnej korekty wniosku, sprawę za bezprzedmiotową, bowiem rozstrzygniętą już ostatecznie. Tego typu działanie organu administracji publicznej, jest sprzeczne z wymogami powyższych norm proceduralnych. Już nawet z pobieżnej analizy wniosku z [...]2015r. oraz treści odwołania wynika, że skarżący po pierwsze kwestionuje prawidłowość ustaleń stanowiących podstawę uprzednich decyzji, bowiem zarzucił wydanie ich bezpodstawnie i wbrew przepisom prawa, a nadto że akcentuje istotną zmianę okoliczności faktycznych sprawy. Wobec powyższego organ odwoławczy winien pouczyć skarżącego o możliwych trybach i przesłankach wzruszenia decyzji ostatecznej, wzywając do sprecyzowania przedmiotu wniosku (czy skarżący domaga się stwierdzenia nieważności, wznowienia postępowania, czy też uchylenia lub zmiany decyzji, na podstawie której nie nabył prawa). Wówczas w zależności od stanowiska strony należało uchylając decyzję, wskazać konieczność załatwienia sprawy co do istoty żądania strony, w stosownym trybie nadzwyczajnym.

Niezależnie od powyższego, nie przesądzając trafności samego zarzutu nieważności sformułowanego w odwołaniu i skardze, przy tego rodzaju zarzutach organ, na mocy art. 6 i 7 K.p.a., w istocie powinien z urzędu podjąć niezbędne czynności celem zweryfikowania czy decyzja ostateczna o odmowie przyznania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego nie jest dotknięta wadą kwalifikowaną, która winna skutkować jej uchyleniem. W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie, z podanych dalej przyczyn, zachodzą uzasadnione wątpliwości, co do zgodności powyższej decyzji z prawem, które właściwy organ administracji z uwagi na istotę tej sprawy winien co najmniej rozważyć w ramach trybów nadzwyczajnych - z urzędu.

Podkreślenia jednakże wymaga, że nawet w sytuacji gdyby okazało się, że organ dokonując w tym aspekcie oceny (co nie wynika z treści uzasadnień decyzji organów obu instancji) decyzji ostatecznej Komendanta Powiatowego Policji nr [...] nie stwierdził jej kwalifikowanych wad, to należało rozważyć możliwość zmiany lub uchylenia ostatecznej decyzji, przewidzianą w art. 154 K.p.a. Zgodnie z tym przepisem decyzja na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa, może być w każdym czasie uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. W takim przypadku, właściwy organ wydaje decyzję w sprawie uchylenia lub zmiany dotychczasowej decyzji (pozytywną lub negatywną).

Mając powyższe na uwadze, stwierdzić należało, że zaskarżona decyzja o umorzeniu postępowania administracyjnego w pierwszej instancji w całości, została wydana z naruszeniem przepisów postępowania (art. 6, art. 7, art. 9, art. 15, art. 105 § 1, art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a.), które miało istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem pozbawiło stronę możliwości rozpatrzenia jej sprawy merytorycznie wraz z podniesioną argumentacją w dwuinstancyjnym postępowaniu administracyjnym.

W okolicznościach niniejszej sprawy, mimo że wskazane wyżej uchybienia organów, powodują konieczność przeprowadzenia postępowania w całości, w istocie stanowiąc wystarczającą podstawę dla uchylenia decyzji organów obu instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 P.p.s.a., dla końcowego załatwienia sprawy niezbędne jest, w ocenie Sądu, odniesienie się do dostrzeżonego przez Sąd z urzędu naruszenia prawa materialnego, będącego pośrednio konsekwencją niedostatecznego wyjaśnienia okoliczności faktycznych (art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a.) i brakiem stosownej oceny całokształtu materiału dowodowego.

Z analizy akt administracyjnych sprawy wynika niesporna okoliczność, że na wniosek skarżącego policjanta z [...]2009r. o przydzielenie mieszkania służbowego położonego w miejscowości [...], w dniu [...]2009r. Komendant Powiatowy Policji w [...] zawarł z nim umowę najmu lokalu mieszkalnego w [...] przy ul. [...], o łącznej pow. użytkowej [...] m2, w tym [...] pokoi o łącznej pow. [...] m2, na czas nieokreślony. Lokal był wyposażony w instalacje wodno-kanalizacyjną oraz c.o. Z protokołu zdawczo-odbiorczego z [...].2009r. wynika, że lokal był pustostanem od roku 2001 oraz jego stan, wraz z wykazem koniecznych do wykonania robót remontowych (w szczególności malowanie sufitów, zerwanie tapet i malowanie ścian, uzupełnienie tynków, wymiana wykładziny PCV, malowanie drzwi i wstawienie jednej szyby, malowanie futryn, niesprawna kuchnia gazowa - brak reduktora, węża, brak możliwości sprawdzenia stanu technicznego bojlera elektrycznego z uwagi na brak energii elektrycznej w dniu sporządzania protokołu, wymiana na nowy w.c., licznik prądu zdemontowany). Podkreślenia wymaga, że większość tych prac wykonana miła być na koszt wynajmującego.

W dniu [...]2011r. skarżący złożył do Komendanta Powiatowego Policji w [...] raport o wyrażenie zgody na rezygnację z zajmowanego lokalu służbowego mieszczącego się na piętrze budynku Posterunku Policji w [...] ze względów ekonomicznych. Na co uzyskał odpowiedź, że lokal zostanie przejęty w dyspozycję Komendanta Powiatowego Policji z chwilą uregulowania zaległych należności. [...]2011r. nastąpił protokolarny odbiór lokalu. W tym samym dniu funkcjonariusz złożył oświadczenie mieszkaniowe do ustalenia uprawnień do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. W rubryce formularza dotyczącej informacji dodatkowych (np. zajmowanie tymczasowej kwatery) opisał, że posiadał powyższy lokal służbowy, za który nie był w stanie ponosić opłat związanych z jego użytkowaniem jako osoba samotna.

Wobec treści cytowanych wyżej przepisów ustawy o Policji w tym art. 88 ust. 1 i 2, art. 92 ust. 1, art. 95 i art. 97 ust. 5 ustawy o Policji oraz wskazanych rozporządzeń wykonawczych, stwierdzić przyjdzie, że zgromadzony materiał dowodowy nie daje żadnych podstaw do przyjęcia, że skarżący miał kiedykolwiek przydzielony lokal mieszkalny będący w dyspozycji organów Policji znajdujący się w należytym stanie technicznym i sanitarnym, w rozumieniu art. 88 ust. 1 ustawy o Policji. Nie została w tym zakresie wydana także żadna decyzja administracyjna.

Przede wszystkim, abstrahując nawet od stanu technicznego lokalu przy ul. [...] w [...], organy pominęły oczywisty fakt, że w dacie zawarcia ze skarżącym policjantem przez Komendanta Powiatowego Policji w [...] umowy najmu lokalu mieszkalnego (czyli [...]2009r.), był on policjantem w służbie przygotowawczej. Oznacza to, że przedmiotowy lokal mieszkalny mógł on otrzymać do użytkowania wyłącznie jako tymczasową kwaterę (art. 88 ust. 2 ustawy). Nadto uwzględniając stan techniczny tego lokalu, jego wieloletnie nieużytkowanie, można z dużym prawdopodobieństwem stwierdzić, że mogło to stanowić przyczynę, dla której właściwy organ nie wydał żadnej decyzji o przydziale tego lokalu skarżącemu (w tym wypadku o przydziale jako kwatery tymczasowej - §12 rozporządzenia z 28 czerwca 2002r.). Nie wynika również z akt sprawy, aby po mianowaniu skarżącego do służby stałej ([...].2011r.), została wydana jakakolwiek decyzja zmieniająca status tego lokalu, jako lokalu mieszkalnego przydzielonego skarżącemu na zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych policjanta w służbie stałej.

Wobec powyższego, zdaniem Sądu, stanowisko organów w niniejszej sprawie polegające na uznaniu, że w przypadku skarżącego zaistniała negatywna przesłanka o której mowa w § 1 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia MSWiA z dnia 28 czerwca 2002 r. skutkująca odmową przyznania równoważnika za brak lokalu mieszkalnego jest błędne. Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie potwierdza w szczególności, że M. S. jako policjant w służbie stałej posiadał lokal mieszkalny czy to przydzielony na podstawie decyzji administracyjnej, czy też inny lokal mieszkalny, o jakim mowa w § 1 pkt 2-5 ww. rozporządzenia. Nie mógł zatem utracić, ani też zrzec się prawa do dotychczas zajmowanego lokalu mieszkalnego, w rozumieniu ust. 2 pkt 1 tego rozporządzenia.

Na marginesie wskazać przyjdzie, że automatyzm wykładni prawa organów administracji doprowadził do zupełnego pominięcia tak istotnych okoliczności sprawy, jak konieczność zapewnienia policjantowi dla realizacji jego potrzeb mieszkaniowych lokalu znajdującego się w należytym stanie technicznym i sanitarnym, a nie jakiegokolwiek lokalu znajdującego się w zasobie. Zatem samo zawarcie cywilnoprawnej umowy najmu lokalu, bez uprzedniej decyzji właściwego organu o przydzielże lokalu mieszkalnego policjantowi, który nie spełnia tego podstawowego wymogu lub przysługujących policjantowi norm powierzchni, nie może stanowić podstawy do pozbawienia policjanta przysługujących mu praw do lokalu mieszkalnego oraz pochodnej w postaci spornego równoważnika. Tym samym rezygnacja przez policjanta z dalszego wynajmowania tego typu tymczasowej kwatery, jaką posiadał skarżący w niniejszej sprawie, nie może pozbawić go prawa do przysługującego policjantowi w służbie stałej lokalu mieszkalnego, a w wypadku jego niezapewnienia, równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego.

Jak wskazuje się w orzecznictwie, przedmiotowe świadczenie przysługuje policjantowi nie tylko wtedy gdy nie posiada on w ogóle lokalu mieszkalnego, ale również wtedy gdy nie posiada on odpowiedniego lokalu mieszkalnego (por. wyroki NSA z 21 grudnia 2007r., sygn. I OSK 1806/06, z 14 grudnia 2011r. sygn. I OSK 1146/11, dostępne w centralnej bazie orzeczeń, https://cbois.nsa.gov.pl). Zajmowanie przez policjanta lokalu mieszkalnego niezgodnego z przysługującymi normami zaludnienia, nie wyklucza jego prawa do administracyjnego przydziału mieszkania z zasobów lokali mieszkalnych, o których mowa w art. 90 ustawy o Policji, a w konsekwencji nie pozbawia też tego funkcjonariusza prawa do równoważnika pieniężnego za brak lokalu, przewidzianego w art. 92 ust. 1 ww. ustawy (por. wyroki NSA z dnia 13 lutego 2009 r., sygn. I OSK 386/08, z dnia 18 października 2012r. sygn. I OSK 53/12 https://cbois.nsa.gov.pl). Powyższe stanowisko znajduje również potwierdzenie w treści art. 95 ust. 1 ustawy o Policji, który to wskazuje negatywne przesłanki skutkujące odmową przyznania lokalu mieszkalnego.

W chwili mianowania skarżącego funkcjonariuszem w służbie stałej niewątpliwie nie miał on zaspokojonych potrzeb mieszkaniowych. Z chwilą mianowania na funkcjonariusza służby stałej przysługiwało mu więc prawo do lokalu mieszkalnego. Skoro zaś prawo to nie zostało przez organ zrealizowane, skarżącemu winien przysługiwać równoważnik pieniężny za brak lokalu. Posiadanie lokalu, który nieodpowiada przysługującym policjantowi i jego rodzinie normom zaludnienia wyklucza prawo do równoważnika jedynie wówczas, gdy policjantowi przydzielono już lokal mieszkalny z zasobu mieszkaniowego Policji. W takiej bowiem sytuacji, zgodnie ze stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonym w uchwale z dnia 21 kwietnia 2008 r. I OPS 3/08 (ONSAiWSA 2008/5/78) policjantowi przysługuje jedynie prawo do zamiany posiadanego lokalu na inny lokal o odpowiednim standardzie i metrażu, a nie prawo do równoważnika przewidzianego w art. 92 ust. 1 ustawy o Policji.

Przyjęta przez organy orzekające wykładnia art. 92 ust. 1 ustawy o Policji oraz § 1 ust. 2 pkt 1 w zw. z ust. 1 pkt 4 rozporządzenia MSWiA z dnia 28 czerwca 2002 r. jest więc nieprawidłowa. Powyższe naruszenie przepisów prawa materialnego miało niewątpliwie wpływ na wynik sprawy. Ponadto, podkreślenia wymaga, że w rozpoznawanej sprawie mamy do czynienia z sytuacją, gdy skarżący, ani jego małżonka w dacie składnia wniosku z [...]2015r. o przyznanie równoważnika nie posiadali lokalu mieszkalnego lub domu.

Niezasadnie natomiast skarżący zarzuca organom zaniechanie przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego aktualne okoliczności co do stanu osobowego jego rodziny (w skardze podniósł, że "aktualnie posiada dzieci"). Organ bowiem w przedmiotowym postępowaniu związany był granicami stanu faktycznego wskazanego przez stronę we wniosku oraz oświadczeniu mieszkaniowym, w tym co do członków rodziny, w rozumieniu art. 89 ustawy o Policji. W oświadczeniu z [...]2015r. skarżący wskazał jako osoby uprawnione wyłącznie siebie i żonę. Brak jest w aktach sprawy późniejszych oświadczeń mieszkaniowych wskazujących na zmianę tych okoliczności faktycznych, które mogłyby wpłynąć na wysokość świadczenia oraz liczbę norm zaludnienia.

W ponownym postępowaniu, organ pierwszej instancji, mając na uwadze powyższą ocenę Sądu i art. 153 P.p.s.a będzie zobowiązany po raz kolejny rozpoznać wniosek skarżącego o przyznanie równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego.

Z uwagi na powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji.

Zgodnie z art. 239 § 1 pkt 1 lit. d P.p.s.a., z uwagi na przedmiot niniejszej sprawy skarżący był zwolniony ustawowo od kosztów sądowych, nie wykazał aby poniósł jakiekolwiek inne koszty niezbędne do celowego dochodzenia praw w niniejszej sprawie, zatem brak było podstaw do orzeczenia w tym zakresie (art. 199, 200 P.p.s.a.).