Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1109/10
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2011-06-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art 145 par 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art 145 par 1 pkt 2, 156 par 1 pkt 2, 73 par 2
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego

SENTENCJA

Dnia 21 czerwca 2011r.. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędzia del. WSA Bożena Popowska Protokolant Anna Jusińska po rozpoznaniu w dniu 21 czerwca 2011r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej P. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 listopada 2009 r., sygn. akt VII SA/Wa 278/09 w sprawie ze skargi P. G. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2008 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności postanowienia oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 25 listopada 2009 r., sygn. akt VII SA/Wa 278/09 oddalił skargę P. G. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2008 r., znak: [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności postanowienia.

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy:

Postanowieniem znak: [...] z dnia [...] grudnia 2008 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej postanowieniem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2008 r. znak: [...], odmawiającym stwierdzenia nieważności postanowienia Kujawsko-Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2007 r., znak: [...], utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.

Skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła P. G. , reprezentowana przez M. G. , zarzucając mu naruszenie: art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 Kpa, art. 6, 7, 8, 9 Kpa, 107 § 1 i 3 Kpa, 73 § 1 i § 2 Kpa oraz art. 124 § 2 Kpa, a także art. 40 Kpa, art. 10 i 12 Kpa. Art. 7, 77 i 80 Kpa, art. 156 § 1 pkt. 1, 2, 7 Kpa, art. 144 kpa. Art. 7, 32 ust. 1 i 2, 83 Konstytucji i art. 1 i 14 Europejskiej Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności.

W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumentację zawartą w uzasadnieniu skarżonego postanowienia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę wskazał, że z punktu widzenia wymagań ustawowych wskazanych w art. 156 § 1 Kpa oczywistym jest, że istota sprawy sprowadza się do oceny czy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] lutego 2007 r. ([...]) oraz postanowienie organu II instancji, które utrzymało je w mocy zapadły z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 Kpa, czy też nie. W kwestii interpretacji pojęcia "rażące naruszenie prawa" wielokrotnie wypowiadała się zarówno judykatura jak i nauka prawa. Analiza ich dorobku pozwala na stwierdzenie, iż zachodzi ono wówczas, gdy treść rozstrzygnięcia pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owo rozstrzygnięcie nie może być akceptowane jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Rażące naruszenie prawa jest z reguły wyrazem ewidentnego, oczywistego błędu w interpretacji prawa i ma miejsce jedynie wtedy, gdy stwierdzone naruszenie ma znacznie większą wagę aniżeli stabilność ostatecznego rozstrzygnięcia organu administracji.

Przechodząc na grunt przedmiotowej sprawy Sąd uznał, że postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2007 r., jak i postanowienie utrzymujące je w mocy kryteriów wskazanych powyżej nie spełniły. Odmowa wydania uwierzytelnionego odpisu pisma K. R. z dnia 29 stycznia 2007r., nie tylko nie naruszała w sposób rażący art. 73 § 2 Kpa, ale i nie naruszała go w żaden inny sposób. W realiach faktyczno-prawnych sprawy, która została wszczęta na wniosek M. G. z dnia 16 lutego 2007 r., uznać należy je za uzasadnione. Artykuł 73 § 2 Kpa nie nakłada na organ automatycznego obowiązku wydania z akt sprawy uwierzytelnionych odpisów pism. Strona musi, bowiem wykazywać, że jest to uzasadnione ważnym jej interesem. Nie jest ważnym interesem strony w rozumieniu art. 73 § 2 Kpa zamiar wykorzystania pisma w innym postępowaniu, które toczy się, ewentualnie będzie toczyło się przed innym organem, zwłaszcza wówczas, kiedy ów organ takiego uwierzytelnionego odpisu nie żąda.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego podejmując postanowienie z dnia [...] lutego 2007 r., miał, więc uzasadnione podstawy do odmowy wydania uwierzytelnionego odpisu pisma K. R. , wszak wnioskodawca wskazał jedynie, iż ów odpis potrzebny jest celem przedłożenia w innym urzędzie. W ocenie Sądu to niewątpliwie za mało, aby można było postawić organowi odmawiającemu jego wydania zarzut rażącego naruszenia art. 73 § 2 Kpa (por. wyrok NSA z dnia 25 lipca 2007 r., sygn. akt I OSK 1319/06, Lex nr 364669). Z powyższych względów skarga nie zasługuje na uwzględnienie, a jej obszerne wywody są w sprawie nieprzydatne jako, że nie dotyczą jej istoty.

Od powyższego wyroku P. G. wniosła skargę kasacyjną, wyrokowi temu, na zasadzie art. 174 pkt 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zarzucając naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. polegające na niestwierdzeniu nieważności postanowienia, które było przedmiotem skargi, mimo istnienia przesłanek do stwierdzenia nieważności zaskarżonych postanowień, tj. art. 156 § 1 ust. 2 Kpa.

Wskazując na powyższy zarzut skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 25 listopada 2009 r. słusznie uznał, że punktem wyjścia rozważań jest ocena, czy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej "PINB") w B. z dnia [...] lutego 2007 r. ([...]) oraz postanowienie organu II instancji, które utrzymało je w mocy zapadły z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 Kpa. Podstawą wskazanych postanowień była odmowa wydania skarżącej uwierzytelnionego odpisu pisma z dnia 29 stycznia 2007 r. sporządzonego przez Panią K. R. PINB w postanowieniu z dnia [...] lutego 2007 r. stwierdził lakonicznie , że "Organ administracji dokonuje własnej oceny czy w danej sprawie zaistniał ważny interes strony. Zatem w niniejszej sprawie należy stwierdzić, że Pan M. G. zapoznał się z rzeczonym pismem i dokonał notatek z pisma jak i z akt sprawy". PINB nie dał tym samym znaczącej odpowiedzi, czy w jego ocenie Pan M. G. wykazał ważny interes strony, którą reprezentował czy też nie. PINB nie dał tym samym jasnej odpowiedzi na jakiej podstawie podjął decyzję o odmowie wydania uwierzytelnionego odpisu pisma, o które wnioskował pełnomocnik skarżącej. Należy podkreślić, że pismo Pani K. R. miało zainicjować czynności wyjaśniające w postępowaniu, w którym skarżąca była stroną, zatem miała ona ważny interes - zapoznanie się z aktami sprawy, która ją bezpośrednio dotyczyła. Pełnomocnik we wniosku uzasadnił, że odpis jest mu niezbędny do przedłożenia w innym urzędzie.

WSA w uzasadnieniu skarżonego wyroku stwierdza, że "Artykuł 73 § 2 Kpa nie nakłada na organ automatycznego obowiązku wydania z akt sprawy uwierzytelnionych odpisów pism(...)"- jest to twierdzenie słuszne. W tym samym zdaniu WSA stawia tezę, że "Strona musi bowiem wykazać, że jest to uzasadnione ważnym jej interesem"- z tego względu pełnomocnik skarżącej podał jako argument zamiar przedstawienia pisma innemu urzędowi. WSA uzasadnił, że "Nie jest ważnym interesem strony w rozumieniu art. 73 § 2 Kpa zamiar wykorzystania pisma w innym postępowaniu, które toczy się, ewentualnie będzie toczyło się przed innym organem, zwłaszcza wówczas, kiedy ów organ takiego uwierzytelnionego odpisu nie żąda".

Orzecznictwo zaprzecza jednak twierdzeniom zawartym w skarżonym wyroku. WSA w Gdańsku orzekł, że "Ustalenie ważnego interesu strony należy do organu administracji. Ważnym interesem strony, o którym mowa, może być posiadanie uwierzytelnionych odpisów poszczególnych dokumentów tak dla potrzeb prowadzonego postępowania, jak i w celu wykorzystania ich w innych postępowaniach." Tym samym należy uznać, że jeżeli strona postępowania zwraca się o wydanie uwierzytelnionego odpisu pisma i chce go przedstawić innemu organowi (powołując się na to we wniosku) wykazuje się ważnym interesem. Przepis nie określa wprost w jaki sposób strona musi uzasadnić wniosek. Przepisy prawa nie odnoszą się do kwestii obszerności lub niezbędnych elementów uzasadnienia "ważnego interesu". Tym samym podanie przez pełnomocnika skarżącej powodu, z jakiego wnioskuje o wydanie odpisu - konieczności złożenia odpisu w innym urzędzie - chociażby oszczędnego w słowa, należy uznać za wykazanie ważnego interesu.

Ponadto argumentacja WSA, że zamiar przedstawienia odpisu, gdy inny organ go nie żąda, nie stanowi ważnego interesu strony należy uznać za niewłaściwy. W świetle wskazanego powyżej orzeczenia WSA w Gdańsku, strona może żądać odpisu na wypadek przyszłego postępowania. Urzędowy odpis pisma służy najczęściej jako dowód na poparcie stawianych przez stronę postępowania tez. Z tego względu odmówienie wydania uwierzytelnionego odpisu stoi na przeszkodzie realizacji "ważnego interesu strony." Pomimo powyższej argumentacji, należy zauważyć, iż WSA wywodzi mylne wnioski, że do rażącego naruszenia prawa nie doszło.

Z normy zawartej w 73 § 2 Kpa wprost wynika, że strona może żądać uwierzytelnionych odpisów, jeśli wykaże interes prawny. Skarżąca, w świetle powyższej argumentacji, spełniła wszystkie prawem wymagane warunki, natomiast organ do którego się zgłosiła, jak również organy orzekające w kolejnych instancjach, nie dopełniły swojego obowiązku - wydania uwierzytelnionego odpisu pisma. Tym samym postanowienia, które zapadły w niniejszej sprawie zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa i stanowią przesłankę do unieważnienia postępowania. Podobny pogląd wyraził NSA w jednym ze swoich orzeczeń, twierdząc, że: "Rażące naruszenie prawa występuje w przypadku naruszenia przepisu prawnego, którego treść bez żadnych wątpliwości może być ustalona w bezpośrednim rozumieniu. O rażącym naruszeniu prawa można mówić w razie oczywistego naruszenia prawa, to jest takiego, gdy dane rozstrzygnięcie stoi w oczywistej sprzeczności z jasno sformułowanym przepisem prawa, to jest takim, który nie wymaga dalszych wyjaśnień." WSA, w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku podnosi, że o rażącym naruszeniu prawa można mówić wtedy, gdy zostaną spełnione trzy przesłanki - naruszenie prawa ma charakter oczywisty, charakter przepisu, który został naruszony pozwala na uznanie oczywistości naruszenia oraz muszą za tym przemawiać reakcje ekonomiczne i gospodarcze, które wywołuje rozstrzygnięcie. O ile z dwoma pierwszymi przesłankami można się zgodzić - do takiego naruszenia doszło w omawianej sytuacji, o tyle trzecia przesłanka absolutnie nie ma nic wspólnego z oceną "rażącego naruszenia prawa." Przepisy prawa, w szczególności administracyjnego, regulują stosunki prawne, ustanawiają normy, wedle których należy postępować, za złamanie których przewidziane są odpowiednie sankcje. Złamanie zasad stanowionych przez prawo czy dokonanie naruszeń nie może być oceniane w kategoriach ekonomicznych. Nakładanie sankcji prawnych nie odbywa się przy założeniach ekonomicznych czy gospodarczych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie przesłanki nieważności postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie występują przesłanki skutkujące nieważnością postępowania, co oznacza, że sprawa podlegała rozpoznaniu wyłącznie w granicach zakreślonych zarzutami skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna została oparta wyłącznie na zarzucie naruszenia przepisów postępowania, który dotyczy naruszenia art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. polegającego na niestwierdzeniu nieważności postanowienia, które było przedmiotem skargi, mimo istnienia przesłanek do stwierdza nieważności zaskarżonych postanowień, tj. art. 156 § 1 ust. 2 Kpa (winno być art. 156 § 1 pkt 2 Kpa). Odnosząc się do tak postawionego zarzutu dla porządku trzeba odnotować, że przedmiotem zaskarżenia do Sądu pierwszej instancji było postanowienie odmawiające stwierdzenia nieważności postanowienia odmawiającego wydania uwierzytelnionego odpisu pisma. Przepis art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. stanowi, że "Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach." Autor skargi kasacyjnej, jak wynika z treści zarzutu, stoi na stanowisku, że Sąd pierwszej instancji winien stwierdzić nieważność tego postanowienia, gdyż istniały przesłanki do stwierdzenia nieważności postanowień objętych kontrolą w administracyjnym postępowaniu nadzwyczajnym. Mimo tak sformułowanego zarzutu autor skargi kasacyjnej nie wskazał jakie zaistniały przesłanki nieważnościowe, które uzasadniały, w jego ocenie, stwierdzenie nieważności zaskarżonego do Sądu pierwszej instancji postanowienia. Przesłanki nieważnościowej nie stanowi bowiem okoliczność, że zdaniem strony skarżącej w postępowaniu nadzorczym należało stwierdzić nieważność kontrolowanych postanowień, odmawiających wydania uwierzytelnionego odpisu pisma. Treść uzasadnienia skargi kasacyjnej nie daje odpowiedzi, na pytanie w czym strona skarżącą upatruje nieważności zaskarżonego do Sądu pierwszej instancji postanowienia. W gruncie rzeczy uzasadnienie skargi kasacyjnej stanowi zestawienie cytatów z kilku orzeczeń sądów administracyjnych, które co najwyżej mogą stanowić element polemiki z oceną Sądu pierwszej instancji, dotyczącą interesu prawnego, o którym mowa w art. 73 § 2 Kpa. Jednakże z tych cytatów nie wynika dlaczego skarżąca zarzuca naruszenie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.

Na marginesie wypada zauważyć, że nadal skarżąca nie wyartykułowała w jakim to postępowaniu przed kilku laty niezbędny jej był uwierzytelniony odpis pisma, którego wydania domagała się w postępowaniu zwyczajnym.

Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.

Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł w wyroku o przyznaniu pełnomocnikowi skarżącej – adwokatowi A. P. - wynagrodzenia na zasadzie prawa pomocy, gdyż przepisy art. 209 i 210 p.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Natomiast wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.) przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w art. 258-261 p.p.s.a. Stosownie do § 20 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.) pełnomocnik skarżącej powinien złożyć wojewódzkiemu sądowi administracyjnemu oświadczenie, o jakim mowa w tym przepisie.