Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1753/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-12-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6330 Status  bezrobotnego
Hasła tematyczne: Zatrudnienie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. h
journal: Dz.U. 2019 poz 1482
law: Ustawa z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Maciej Dybowski Sędziowie sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska sędzia del. WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 18 grudnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 5 lutego 2020 r., sygn. akt III SA/Gl 1103/19 w sprawie ze skargi I. K. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] września 2019 r., nr [...] w przedmiocie pozbawienia statusu bezrobotnego 1. oddala skargę kasacyjną; 2.zasądza od Wojewody [...] na rzecz I. K. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 5 lutego 2020 r., sygn. akt III SA/Gl 1103/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, po rozpoznaniu sprawy ze skargi I. K. na decyzję Wojewody [...] z [...] września 2019 r., nr [...], w przedmiocie pozbawienia statusu bezrobotnego, uchylił zaskarżoną decyzję oraz zasądził od Wojewody [...] na rzecz skarżącej kwotę 497 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Decyzją z [...] lipca 2018 r., nr [...], Prezydent Miasta C. orzekł o uznaniu skarżącej za osobę bezrobotną oraz o przyznaniu jej prawa do zasiłku.

Decyzją z [...] sierpnia 2019 r., nr [...], Prezydent Miasta C. orzekł o utracie przez stronę statusu osoby bezrobotnej oraz o utracie prawa do zasiłku, stwierdzając, że miesięcznie uzyskuje ona przychód w wysokości przekraczającej połowę minimalnego wynagrodzenia za pracę. Decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności.

Pismem z [...] sierpnia 2019 r. skarżąca wniosła odwołanie od decyzji pierwszoinstancyjnej, wnioskując także o wstrzymanie jej natychmiastowej wykonalności.

Postanowieniem z [...] września 2019 r., nr [...], Wojewoda [...] odmówił wstrzymania natychmiastowego wykonania decyzji organu pierwszej instancji.

Decyzją z [...] września 2019 r., nr [...], Wojewoda [...] utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Organ odwoławczy stwierdził, że podczas wizyty w organie [...] lipca 2019 r. strona złożyła oświadczenie o treści: "Oświadczam, że zgodnie z decyzją z dnia [...].09.2018 r. otrzymałam niezrealizowane świadczenie (renta rodzinna) po zmarłej matce w dniu [...].08.2018 r. Świadczenie otrzymałam za okres od [...].08.2018 r. do [...].08.2018 r. w kwocie przekraczającej połowę minimalnego wynagrodzenia (1699,31 zł po odliczeniu zaliczki na podatek w kwocie 267,00 zł na rachunek bankowy w kwocie 1432,31 zł).".

Kwotę tę wnioskodawczyni otrzymała [...] września 2018 r. na rachunek bankowy na podstawie art. 136 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych.

Organ przywołał treść art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. h ustawy z 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. z 2019 r., poz.1482 ze zm. – dalej jako "u.p.z.") i art. 33 ust. 4 pkt 1 u.p.z.

Organ dodał, że pojęcie "przychód" jest zwrotem ustawowym, którego treść określona została w art. 2 ust. 1 pkt 24 u.p.z., zgodnie z którym za przychody uznaje się przychody z innego tytułu niż zatrudnienie, inna praca zarobkowa, działalność gospodarcza, zasiłek lub inne świadczenie wypłacane z Funduszu Pracy, podlegające opodatkowaniu na podstawie przepisów o podatku dochodowym od osób fizycznych. Organ odwoławczy stwierdził, że uzyskanie przez bezrobotnego przychodu w rozumieniu art. 2 ust. 1 pkt 24 u.p.z. stanowi podstawę do pozbawienia tej osoby statusu bezrobotnego.

We wrześniu 2018 r. strona uzyskała przychód z tytułu niezrealizowanego świadczenia po zmarłej matce (wypłata [...] września 2018 r.) w wysokości 1 432,31 zł, a więc przekraczającej połowę minimalnego wynagrodzenia za pracę, które w roku wynosiło 2 100 zł.

Zgodnie z art. 136 ust. 1 ustawy z 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2018 r., poz. 1270), w razie śmierci osoby, która zgłosiła wniosek o świadczenia określone tą ustawą, świadczenia należne tej osobie do dnia jej śmierci wypłaca się małżonkowi i dzieciom, z którymi prowadziła wspólne gospodarstwo domowe, a w razie ich braku – małżonkowi i dzieciom, z którymi osoba ta nie prowadziła wspólnego gospodarstwa domowego, a w razie ich braku – innym członkom rodziny uprawnionym do renty rodzinnej lub na których utrzymaniu pozostawała ta osoba.

Wobec wyżej wskazanych regulacji, wypłacone we wrześniu 2018 r. przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych niezrealizowane świadczenie w łącznej kwocie 1 432,31 zł stanowi dla strony przychód z praw majątkowych, który podlega opodatkowaniu podatkiem dochodowym od osób fizycznych, a nie podatkiem od spadków.

Organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 10 ust. 1 pkt 7 ustawy z dnia 26 lipca 1991 r. o podatku dochodowym od osób fizycznych (Dz. U. z 2019 r., poz. 1387) źródłami przychodów są m.in. prawa majątkowe. Stosownie do art. 18 tej ustawy za przychód z praw majątkowych uważa się w szczególności przychody z praw autorskich i praw pokrewnych w rozumieniu odrębnych przepisów, praw do projektów wynalazczych, praw do topografii układów scalonych, znaków towarowych i wzorów zdobniczych, w tym również z odpłatnego zbycia tych praw.

Przepis ten nie podaje normatywnej definicji przychodów z praw majątkowych oraz nie jest katalogiem zamkniętym tych przychodów, na co wskazuje wyrażenie "w szczególności". Tą kategorią został objęty każdy przychód osiągnięty przez podatnika w związku z posiadaniem przez niego prawa o charakterze majątkowym. Oznacza to, że niezrealizowane świadczenie, podlegając opodatkowaniu podatkiem dochodowym na podstawie przepisów o podatku dochodowym od osób fizycznych, stanowi przychód w rozumieniu art. 2 ust. 1 pkt 24 u.p.z. Za prawidłowe uznał zatem organ odwoławczy orzeczenie organu pierwszej instancji w przedmiocie utraty przez stronę statusu osoby bezrobotnej [...] września 2018 r.

Ponieważ uprawnienie do zasiłku dla bezrobotnych jest ściśle związane z posiadaniem statusu bezrobotnego, to jeśli strona utraciła ten status [...] września 2018 r., tym samym utraciła prawo do zasiłku w tej dacie.

Pismem z [...] listopada 2019 r. I. K. złożyła skargę na powyższą decyzję do wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach.

Wojewoda [...], w odpowiedzi na skargę, wniósł o jej oddalenie w całości, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny, uwzględniając skargę, stwierdził m.in., że definicję osoby bezrobotnej zawiera art. 2 ust. 1 pkt 2 u.p.z., przy czym zauważyć należy, że składa się ona z dwóch części: pierwsza z nich zawiera przesłanki pozytywne, a więc warunki, które muszą być spełnione, by można było uzyskać lub zachować status bezrobotnego. Druga część, wyrażona w art. 2 ust. 1 pkt 2 od lit. b do m u.p.z. zawiera zespół przesłanek negatywnych, a więc okoliczności, które uniemożliwiają nabycie lub zachowanie tego statusu. Stosownie do art. 2 ust. 1 pkt 2 u.p.z., ilekroć w jej przepisach jest mowa o bezrobotnym rozumie się przez to osobę, o której mowa w art. 1 ust. 3 pkt 1 i 2 lit. a-g, i, j, l oraz osobę, o której mowa w art. 1 ust. 3 pkt 2 lit. h, która bezpośrednio przed rejestracją jako bezrobotna była zatrudniona nieprzerwanie na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej przez okres co najmniej 6 miesięcy, oraz osobę, o której mowa w art. 1 ust. 3 pkt 3 i 4, niezatrudnioną i niewykonującą innej pracy zarobkowej, zdolną i gotową do podjęcia zatrudnienia w pełnym wymiarze czasu pracy obowiązującym w danym zawodzie lub w danej służbie albo innej pracy zarobkowej albo jeżeli jest osobą niepełnosprawną, zdolną i gotową do podjęcia zatrudnienia co najmniej w połowie tego wymiaru czasu pracy, nieuczącą się w szkole, z wyjątkiem uczącej się w szkołach dla dorosłych lub przystępującej do egzaminu eksternistycznego z zakresu programu nauczania tej szkoły oraz uczącej się w branżowej szkole II stopnia i szkole policealnej, prowadzącej kształcenie w formie stacjonarnej lub zaocznej, lub w szkole wyższej, gdzie studiuje na studiach niestacjonarnych, zarejestrowaną we właściwym dla miejsca zameldowania stałego lub czasowego powiatowym urzędzie pracy oraz poszukującą zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, jeżeli spełnia ona warunki określone od lit. a do m, tj. m.in. nie uzyskuje miesięcznie przychodu w wysokości przekraczającej połowę minimalnego wynagrodzenia za pracę, z wyłączeniem przychodów uzyskanych z tytułu odsetek lub innych przychodów od środków pieniężnych zgromadzonych na rachunkach bankowych (warunek negatywny przewidziany pod lit. h).

W ocenie sądu wojewódzkiego, rację ma strona skarżąca, twierdząc, że organ dopuścił się naruszenia art. 2 ust. 1 pkt. 2 lit. h u.p.a. przez błędną jego wykładnię, co nastąpiło przez uznanie, że każdy przychód w wysokości określonej w tym przepisie lub wyższej pozbawia bezrobotnego tego statusu.

Uzasadniając taką tezę, należy odwołać się do literalnej treści cytowanego przepisu, który posługuje się czasownikiem "uzyskuje" (tryb niedokonany, w domyśle – wielokrotnie) a nie "uzyskał" (tryb dokonany, jednorazowo). Ratio legis powołanego przepisu, zdaniem sądu, polega na tym, że zasiłek dla bezrobotnych ma zapewnić środki do życia w okresie przejściowym między utratą pracy a znalezieniem nowej. Jeśli strona posiada stosowne środki z innych źródeł, to odpada uzasadnienie dla ich wypłacania ze środków publicznych. Ale w sytuacji, gdy przychód jest jednorazowy, cel przyznania zasiłku dalej istnieje.

W ocenie sądu wojewódzkiego prowadzi to do wniosku, że skutek w postaci utraty statusu bezrobotnego z powodu niespełnienia przesłanki negatywnej, przewidzianej w art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. h u.p.z. (tzn. gdy bezrobotny uzyskuje miesięcznie przychód w wysokości przekraczającej połowę minimalnego wynagrodzenia za pracę z wyjątkami określonymi w ww. przepisie), powstaje tylko wówczas, gdy uzyskany przychód jest tego rodzaju, że potencjalnie może być uzyskiwany cyklicznie, choćby był osiągnięty jednorazowo, nie zachodzi jednak w sytuacji, gdy z samego jego charakteru wynika, że ma on charakter jednorazowy. Innymi słowy w sytuacji, gdy bezrobotny osiąga przychody, np. z tytułu najmu, to nawet gdyby był to przychód osiągnięty jednokrotnie, to o ile tylko osiągnął kwotę przekraczającą połowę minimalnego wynagrodzenia za pracę w skali miesiąca, to stanowi to przychód "uzyskiwany" w rozumieniu cytowanego przepisu. Nie można bowiem nakładać na organ obowiązków nieprzewidzianych w ustawie, tj. powinności monitorowania czy dany bezrobotny osiągnął taki cykliczny co do zasady przychód jednorazowo, czy w sposób powtarzalny.

Odmiennie przedstawia się sytuacja w przypadku, gdy organ zatrudnienia posiada wiedzę, że osiągnięty przychód ze swej zasady w sposób oczywisty jest jednorazowy, np. stanowi niezrealizowane świadczenie po zmarłym członku rodziny, tak jak to jest w przedmiotowej sprawie.

Podstawą prawną uzyskania przez skarżącą świadczenia był art. 136 ust. 1 ustawy z 17 grudnia 1998r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2018r., poz. 1270), zgodnie z którym w razie śmierci osoby, która zgłosiła wniosek o świadczenia określone ustawą, świadczenia należne jej do dnia śmierci wypłaca się małżonkowi, dzieciom, z którymi prowadziła wspólne gospodarstwo domowe, a w razie ich braku – małżonkowi i dzieciom, z którymi osoba ta nie prowadziła wspólnego gospodarstwa domowego, a w razie ich braku – innym członkom rodziny uprawnionym do renty rodzinnej lub na których utrzymaniu pozostawała ta osoba.

Zdaniem sądu wojewódzkiego, regulacje dotyczące konsekwencji uzyskiwania takich jednorazowych świadczeń przez osoby bezrobotne ustawodawca zawarł w art. 75 ust. 1 pkt 4 i 5 w zw. z ust. 2 pkt 4 u.p.z. i powinny one na zasadzie analogii znaleźć zastosowanie w każdym przypadku uzyskania świadczenia, które z założenia jest jednorazowe. Istotne jednak jest to, że powołane przepisy dotyczą pozbawiania osób bezrobotnych prawa do zasiłku, ale po pierwsze z zachowaniem statusu osoby bezrobotnej, po drugie tylko czasowego, przez okres uzyskiwania przychodów.

Stosownie do art. 75 ust. 1 pkt 4 i 5 w zw. z ust. 2 pkt 4 u.p.z. prawo do zasiłku nie przysługuje bezrobotnemu, który: 4) otrzymał przewidziane w odrębnych przepisach świadczenie w postaci jednorazowego ekwiwalentu pieniężnego za urlop górniczy, jednorazowej odprawy socjalnej, zasiłkowej, pieniężnej po zasiłku socjalnym, jednorazowej odprawy warunkowej lub odprawy pieniężnej bezwarunkowej; 5) otrzymał odszkodowanie za skrócenie okresu wypowiedzenia umowy o pracę.

W takich sytuacjach – zgodnie z ust. 2 pkt 4 ustawy – bezrobotnemu, o którym mowa w ust. 1, spełniającemu warunki określone w art. 71, zasiłek przysługuje po upływie okresu, za który otrzymał ekwiwalent, odprawę lub odszkodowanie, o których mowa w ust. 1 pkt 4 i 5. W ocenie sądu wojewódzkiego, przez analogię, uprawnione jest zastosowanie takiej samej zasady w przypadku niezrealizowanego świadczenia po zmarłym członku rodziny. Nawet jednak uznając powyższą argumentację za chybioną, a analogię za zbyt odległą, sąd zauważył, że organ mógł załatwić sprawę rejestracji w sposób bardzo zbliżony jak wyżej wskazany, działając, na zasadach ogólnych. Strona, rejestrując się, oświadczyła wolę posiadania statusu osoby bezrobotnej i pobierania z tego tytułu zasiłku i w żaden sposób nie ujawniła zamiaru zmiany tego stanu rzeczy, przez co w sposób dorozumiany cały czas podtrzymywała swój wniosek o rejestrację. Skoro przeszkoda w zarejestrowaniu i wypłacaniu zasiłku dla bezrobotnych dotyczyła tylko jednego miesiąca organ powinien był ewentualnie orzec o ich utracie czasowej, a nie definitywnej, choć jako właściwy sposób postępowania należałoby uznać przejściowe pozbawianie strony jedynie zasiłku, a nie statusu osoby bezrobotnej.

Sąd wojewódzki przypomniał też, że uregulowana w Konstytucji zasada proporcjonalności nakazuje 1) stosowanie środków, które umożliwiają skuteczną realizację zamierzonych celów; 2) stosowanie środków niezbędnych, tzn. środków najmniej uciążliwych dla jednostki; 3) zachowanie odpowiedniej proporcji między korzyścią, którą przynoszą zastosowane środki a ciężarem nałożonym na jednostkę.

Odnosząc to do stanu faktycznego sprawy sąd zauważył, że decyzją z [...] lipca 2018 r. Prezydent C. przyznał skarżącej zasiłek w wysokości 1 017,40 zł w okresie pierwszych 90 dni jego pobierania i oraz w wysokości 798,90 zł po ich upływie. Natomiast przedmiotowe świadczenie wynosiło 1 432, 31 zł, czyli było zbliżone do kwoty zasiłku za półtora miesiąca, a jego pobranie spowodowało w konsekwencji, zdaniem organów, utratę zasiłku za cały okres, w jakim strona mogła go pobierać oraz utratę prawa do świadczeń z ubezpieczenia zdrowotnego i to z mocą wsteczną, gdy strona mogła korzystać ze świadczeń, pozostając w przekonaniu, że ma prawo z nich korzystać bezpłatnie, tj. w ramach ubezpieczenia zdrowotnego.

Sąd wojewódzki przypomniał też, że funkcją zasiłku dla bezrobotnych jest dostarczenie środków na podstawowe utrzymanie w okresie przejściowym między utratą pracy a znalezieniem nowej. Rozstrzygnięcie organu pozbawiło skarżącą środków do życia, bo przychód był jednorazowy, ale spowodował pozbawianie jej dochodów w dłuższym czasie. W okolicznościach tej sprawy organy zastosowały więc sankcję pozbawienia statusu bezrobotnego z datą wsteczną, nie biorąc pod uwagę skutków, jakie się z tym wiążą. Dlatego, zdaniem sądu, zastosowana wobec skarżącej sankcja, polegająca na pozbawieniu jej statusu bezrobotnej w opisanej sytuacji, jest nieadekwatna do celu, jaki powinien zostać osiągnięty w wyniku podjęcia decyzji na podstawie art. 33 ust. 4 pkt 1 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Tym samym, nieuwzględnienie przez organy art. 31 ust. 3 Konstytucji i zasady proporcjonalności podczas dokonywania wykładni przepisów regulujących pozbawienie skarżącej statusu osoby bezrobotnej skutkowało wadliwością zaskarżonej decyzji.

Odnosząc się do zawartego w odpowiedzi na skargę stwierdzenia, że strona została pouczona o prawach i obowiązkach osoby bezrobotnej oraz kryteriach nabycia i posiadania tego statusu, w tym także nieosiągania przychodów przekraczających miesięcznie określonego progu, co potwierdziła podpisem, sąd wojewódzki wskazał na wątpliwość, czy rzeczywiście pouczenia zawarte w aktach sprawy, dotyczące poinformowania skarżącej jako bezrobotnej o przyczynach powodujących pozbawienie jej statutu bezrobotnej, były na tyle precyzyjne, że obejmowały również taką sytuację, z jaką organy wiążą utratę przez skarżącą tego statusu w tej sprawie. Sąd zauważył, że z akt nie wynika, aby skarżąca posiadała wykształcenie prawnicze i biegle znała zasady regulujące kwestie bezrobocia. Znał je natomiast niewątpliwie organ, który zapomniał o swej służebnej roli dla obywatela i obowiązkach wynikających z zasad ogólnych k.p.a.

Natomiast dla strony mylący mógł być także charakter otrzymanego świadczenia. Było to – jak literalnie stanowi art. 136 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS – świadczenie należne zmarłemu do dnia jego śmierci, a w decyzji ZUS o jego przyznaniu zostało określone jako "niezrealizowane świadczenie po zmarłej R.K." (matce strony). Mogło to rodzić przekonanie strony, że jest to w istocie kwota należna zmarłej, której nie zdążyła pobrać za życia i jest przeznaczona na pokrycie kosztów jej utrzymania, które powstały do dnia jej śmierci, tj. do [...] sierpnia 2018 r., na co dodatkowo wskazuje powiązanie uprawnienia do świadczenia z faktem prowadzenia wspólnego gospodarstwa domowego przynamniej w pierwszej grupie uprawnionych. Sąd wojewódzki dodał jednak, że ściśle rzecz biorąc rację ma organ twierdząc, że z punktu widzenia ustawy o podatku dochodowym od osób fizycznych jest to w istocie przychód z praw majątkowych osoby, która je pobrała.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Wojewoda [...], zaskarżając go w całości.

Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono:

1. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

a) art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. h u.p.z. przez jego błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że za bezrobotną należy uznać również osobę, która uzyskała przychód wyższy niż połowa minimalnego miesięcznego wynagrodzenia za pracę to znaczy świadczenie, o którym mowa w art. 136 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych,

b) art. 75 ust. 1 pkt 4 i 5 u.p.z. przez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że otrzymanie świadczenia nabytego przez bezrobotnego w trybie art. 136 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych ma skutkować wydaniem decyzji o czasowej utracie prawa do zasiłku,

c) 33 ust. 4 pkt 1 u.p.z. przez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że osoba, która otrzymała świadczenie w trybie art. 136 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych nie traci statusu osoby bezrobotnej podczas gdy utrata statusu osoby bezrobotnej następuje z mocy prawa, w momencie gdy bezrobotny uzyska miesięczny przychód w wysokości przekraczającej połowę minimalnego wynagrodzenia za pracę i uzyskanie tego przychodu z tytułu nabycia świadczenia na podstawie art. 136 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych nie zostało wskazane jako wyjątek od tej reguły, a wymienione przepisy prawa nie dają organom administracji jakiejkolwiek dowolności w tym zakresie.

2. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a p.p.s.a polegające na przyjęciu, że organ drugiej instancji naruszył przepisy art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. h oraz 33 ust. 4 pkt 1 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy oraz błędnie nie zastosował art. 75 ust. 1 pkt 4 i 5 u.p.z., podczas gdy organy obu instancji, będąc związane przepisami obowiązującego prawa, nie miały możliwości czasowego pozbawienia skarżącej prawa do zasiłku, podczas gdy zostały wyczerpane przesłanki do pozbawienia ją statusu osoby bezrobotnej,

b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., polegające na przyjęciu, że postępowanie zostało przeprowadzone z naruszeniem przepisów art. 8 i 9 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r., poz. 256), ponieważ nie dopełniono obowiązku pouczenia bezrobotnego, co w konsekwencji doprowadziło do błędnego uznania, że decyzja organu administracji została wydana z mającym wpływ na wynik sprawy naruszeniem przepisów postępowania, podczas gdy strona była prawidłowo informowana o swoich prawach i obowiązkach, co znajduje odzwierciedlenie w aktach sprawy.

Na podstawie ww. zarzutów skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz wydanie orzeczenia reformatoryjnego, oddalającego skargę I. K. w przedmiocie statusu bezrobotnego, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Pismem z [...] sierpnia 2020 r., stanowiącym odpowiedź na skargę kasacyjną, I. K. o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. - dalej jako "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach.

Zgodnie z art. 33 ust. 4 pkt 1 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (u.p.z.), starosta pozbawia statusu bezrobotnego osobę, która nie spełnia warunków, o których mowa w art. 2 ust. 1 pkt 2 u.p.z. W myśl natomiast art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. h, ilekroć w ustawie jest mowa o bezrobotnym - oznacza to osobę, która nie uzyskuje miesięcznie przychodu w wysokości przekraczającej połowę minimalnego wynagrodzenia za pracę, z wyłączeniem przychodów uzyskanych z tytułu odsetek lub innych przychodów od środków pieniężnych zgromadzonych na rachunkach bankowych.

W niniejszej sprawie poza sporem pozostaje, że skarżąca decyzją z [...] września 2018 r. otrzymała niezrealizowane świadczenie po zmarłej w dniu [...] sierpnia 2018 r. matce, za okres od [...] sierpnia 2018 r. do [...] sierpnia 2018 r. Zgodnie bowiem z art. 136 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2020 r., poz. 53 ze zm.), w razie śmierci osoby, która zgłosiła wniosek o świadczenia określone ustawą, świadczenia należne jej do dnia śmierci wypłaca się małżonkowi, dzieciom, z którymi prowadziła wspólne gospodarstwo domowe, a w razie ich braku - małżonkowi i dzieciom, z którymi osoba ta nie prowadziła wspólnego gospodarstwa domowego, a w razie ich braku - innym członkom rodziny uprawnionym do renty rodzinnej lub na których utrzymaniu pozostawała ta osoba.

Kwestią sporną pozostaje natomiast, czy w okolicznościach tej sprawy można było uznać, że otrzymanie przez I. K. powyższego świadczenia skutkuje utratą statusu bezrobotnego. W tym zakresie Sąd pierwszej instancji słusznie przyjął, że organy administracji powinny dokonywać wykładni art. 33 ust. 4 pkt 1 i art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. h. u.p.z., mają na uwadze nie tylko ich literalne brzmienie, ale również wykładnię celowościową i funkcjonalną oraz zasadę proporcjonalności wynikającą z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Przy czym nie chodzi tu oczywiście o ich stosowanie w sposób uznaniowy. Status bezrobotnego nie zależy od uznania organów orzekających, bowiem brzmienie art. 2 ust. 1 pkt 2 u.p.z. jest kategoryczne i żadne inne okoliczności, poza wymienionymi w ustawie, nie mogą mieć znaczenia przy określaniu tego statusu. Powyższe nie przekreśla jednak możliwości naruszenia zasady proporcjonalności przy pozbawianiu statusu bezrobotnego. Może to mieć miejsce w realiach zindywidualizowanego stanu sprawy, z którego wynika, że ingerencja w sferę praw jednostki nie pozostaje w racjonalnej i właściwej proporcji do celów, których ochrona uzasadnia dokonane ograniczenie praw. Należy przy tym pamiętać, że celem u.p.z. jest zwiększenie zatrudnienia i zahamowanie wzrostu bezrobocia, w tym rozwiązywanie problemów społecznych, zwłaszcza takich jak bezrobocie, ubóstwo i wykluczenie społeczne.

Prawidłowo zatem Sąd pierwszej instancji powołał się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 25 lipca 2018 r., sygn. akt I OSK 1020/18 (Lex nr 2564651) i rozważył - czy w świetle zasady legalizmu i praworządności, która nakazywałaby, w oparciu o art. 33 ust. 4 pkt 1 w zw. z art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. h u.p.z. pozbawienie I. K. statusu bezrobotnego, a tym samym pozbawienie go konstytucyjnego prawa do zabezpieczenia społecznego - działanie takie nie naruszałoby zasady proporcjonalności wyrażonej w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP.

Wydany w wyniku tej oceny wyrok nie narusza zarzucanych w skardze kasacyjnej przepisów postępowania, ani przepisów prawa materialnego.

Zasadnie Sąd pierwszej instancji, dokonując wykładni przepisu art. 2 ust. 1 pkt 2 lit h u.p.z. odwołał się do jego literalnej treści, który posługuje się czasownikiem "uzyskuje" miesięcznie (tryb niedokonany, w domyśle – wielokrotnie) a nie "uzyskał" miesięcznie (tryb dokonany, jednorazowo). Co oznacza, że ratio legis powołanego przepisu polega na tym, że skoro zasiłek dla bezrobotnych ma zapewnić środki do życia w okresie przejściowym między utratą pracy a znalezieniem nowej, to jeżeli strona posiada co miesiąc stosowne środki z innych źródeł, to odpada uzasadnienie dla ich wypłacania ze środków publicznych. Ale w sytuacji, gdy przychód jest jednorazowy, a tak jest w niniejszej sprawie, to cel przyznania zasiłku dalej istnieje.

Słusznie też zauważył Sąd pierwszej instancji, że konsekwencją utraty statusu bezrobotnego jest nie tylko utrata prawa do zasiłku, ale także przede wszystkim utrata prawa do świadczeń z ubezpieczenia zdrowotnego i to z mocą wsteczną, kiedy skarżąca mogła z nich korzystać. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, konstytucyjne prawo do zabezpieczenia społecznego w powiązaniu z zasadą działania w zaufaniu do organów państwa w przytoczonych przez Sąd pierwszej instancji okolicznościach, powinno przeważać nad zasadą legalizmu i praworządności, gdyż w przeciwnym razie zachwiana zostałaby zasada proporcjonalności wyrażona w art. 31 ust. 3 Konstytucji.

Z powyższych względów, należy podzielić stanowisko Sądu pierwszej instancji, że przez brak uwzględnienia zasady proporcjonalności podczas wykładni przepisów art. 33 ust. 4 w zw. z art. 2 ust. 1 pkt 2 lit h u.p.z. doszło do naruszenia tych przepisów, a także naruszenia art. 8 k.p.a.

Niezasadny jest zarzut naruszenia art. 74 ust. 1 pkt 4 i 5 u.p.z.

Nie jest sporne w sprawie, że wypłacone przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych świadczenie w kwocie 1 432,31 zł miało charakter jednorazowy. Konsekwencje uzyskiwania jednorazowych świadczeń przez osoby bezrobotne ustawodawca zawarł w art. 75 ust. 1 pkt 4 i 5 w zw. z ust. 2 pkt 4 u.p.z. Wskazane przepisy dotyczą pozbawiania osób bezrobotnych prawa do zasiłku, ale po pierwsze z zachowaniem statusu osoby bezrobotnej, po drugie tylko czasowego, przez okres uzyskiwania przychodów.

Wyjaśnić trzeba, że wykorzystywanie analogii w procesach stosowania prawa stanowi jeden ze sposobów eliminowania luk prawnych. Z uwagi na zasady praworządności i legalności w procesach wykładni przepisów prawa administracyjnego analogia stosowana jest wyjątkowo. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 3 maja 1985 r., sygn. akt II SA 112/85 (publ. ONSA 1985 Nr 1, poz. 27), jeżeli przepis szczególny wprowadza dla określonych w nim sytuacji i w przewidzianych w nim warunkach możliwość ograniczenia praw obywatela, stosowanie tego przepisu w drodze analogii do sytuacji innych niż w nim wymienione, choćby nawet były to sytuacje zbliżone, jest niedopuszczalne. Jednak zgodzić się trzeba z Sądem pierwszej instancji, że w realiach tej sprawy organ, na zasadzie analogii, powinien wyżej wskazane przepisy zastosować. Zauważyć bowiem trzeba, że zastosowanie analogii w rozpoznawanej sprawie nie pogorszy sytuacji I. K. i nie będzie sprzeczne z celem ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku, którym jest łagodzenie skutków bezrobocia.

Niezasadny jest zarzut naruszenia art. 9 k.p.a., bowiem Sąd pierwszej instancji nie kwestionował, że I. K. została pouczona o prawach i obowiązkach osoby bezrobotnej. Nie zmienia to jednak faktu, że skarżąca, która nie posiada wyksztalcenia prawniczego, mogła nie wiedzieć, że przepis art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. h u.p.z. obejmuje swoim zakresem przyznane jej świadczenie. Słusznie zauważył Sąd pierwszej instancji, że w decyzji ZUS o jego przyznaniu zostało one określone jako "niezrealizowane świadczenie po zmarłej R.K." (matce strony).

Mając na uwadze podane argumenty uzasadniane było uchylenie zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a.

Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji o oddaleniu skargi kasacyjnej.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a. mając na względzie uchwałę składu 7 sędziów NSA z dnia 19 listopada 2012 r. sygn. akt II FPS 4/12, zgodnie z którą artykuł 204 i art. 205 § 2-4 w związku z art. 207 § 1 p.p.s.a. stanowią podstawę do zasądzenia zwrotu kosztów za wniesienie sporządzonej przez profesjonalnego pełnomocnika odpowiedzi na skargę kasacyjną. W tej sytuacji, wobec oddalenia skargi kasacyjnej od wyroku uwzględniającego skargę Naczelny Sąd Administracyjny zasądził na rzecz I. K. koszty zastępstwa procesowego adwokata w kwocie określonej zgodnie z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie ( Dz. U. z 2015 r., poz. 1800 ze zm.) jako 50 % stawki z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a tegoż rozporządzenia.

Skoro w niniejszej sprawie pełnomocnik – na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. – zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie zawnioskowała o przeprowadzenie rozprawy, to rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a.