Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 1561/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2015-12-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 652  Sprawy ubezpieczeń zdrowotnych
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone postanowienie
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 8, art. 9  i art. 134
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Nowecki Sędziowie Sędzia WSA Izabela Głowacka-Klimas Sędzia WSA Agnieszka Łąpieś-Rosińska (spr.) Protokolant ref. staż. Małgorzata Ciach po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 grudnia 2015 r. sprawy ze skargi I.J. - opiekuna ubezwłasnowolnionej całkowicie B. J. na postanowienie Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] kwietnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania 1. uchyla zaskarżone postanowienie, 2. zasądza od Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia na rzecz I.J. - opiekuna ubezwłasnowolnionej całkowicie B.J. kwotę 100 (sto) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Pismem z dnia 11 grudnia 2014 r. (data wpływu w dniu 15 grudnia 2014 r.) I.J., opiekun prawny całkowicie ubezwłasnowolnionej B.J., zwróciła się do [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia o prośbą o wydanie decyzji w sprawie objęcia ubezpieczeniem zdrowotnym B.J. z tytułu pobierania zagranicznego świadczenia pieniężnego wypłacanego przez Zarząd Ubezpieczeń Społecznych w B.

Dyrektor [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia, po analizie przedstawionych dokumentów, decyzją nr [...] z dnia grudnia 2014 r., znak: [..] ustalił, że B.J. podlega od dnia 1 kwietnia 2011 r. obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego z tytułu pobierania świadczenia dla niepełnosprawnego dziecka, wynikającego z pracy ojca na terenie Stanów Zjednoczonych, wypłacanego przez Zarząd Ubezpieczeń Społecznych w B.

Decyzja ta została wysłana do I.J., opiekuna prawnego B.J. w dniu 19 grudnia 2014 r. listem poleconym za zwrotnym potwierdzeniem odbioru. Przedmiotowa korespondencja kierowana na adres: [...], została doręczona w dniu 22 grudnia 2014 r.

Od decyzji nr [...] dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] grudnia 2014 r., znak: [...], I.J., opiekun prawny B.J., wniosła w 31 grudnia 2014 r. odwołanie. Odwołanie wniesione zostało po terminie. W dniu 23 stycznia 2015 r. (data nadania w Urzędzie Pocztowym T.) I.J. przesłała dalsze uzasadnienie do odwołania wniesionego w dniu 31 grudnia 2014 r.

Postanowieniem nr [...] z dnia [...] kwietnia 2015 r. Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia działając na podstawie art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267, ze zm.), zwanej dalej "k.p.a.", oraz art. 109 ust. 5 i 6 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. z 2008 r., Nr 164, poz. 1027, ze zm.), zwanej dalej "ustawą o świadczeniach", w związku z wniesieniem w dniu 31 grudnia 2014 r., przez I.J., opiekuna prawnego B.J., odwołania od decyzji nr [...] wydanej przez dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w dniu [...] grudnia 2014 r., znak: [...] ustalającej, że B.J. podlega od dnia 1 kwietnia 2011 r. obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego z tytułu pobierania świadczenia dla niepełnosprawnego dziecka, wynikającego z pracy ojca na terenie Stanów Zjednoczonych wypłacanego przez Zarząd Ubezpieczeń Społecznych w B., stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania.

W uzasadnieniu organ stwierdził, że zasady dotyczące doręczeń zostały określone w Rozdziale 8 - "Doręczenia" K.p.a. Doręczyciel, Poczta Polska jest profesjonalną instytucją zaufania publicznego zajmującą się doręczaniem przesyłek. Brak jakichkolwiek adnotacji na dowodach doręczenia decyzji, które budziłyby wątpliwości co do statusu i wieku osób kwitujących, uprawdopodabnia okoliczność, że doręczenia były prawidłowe. Organ wyjaśnił, że ze zwrotnego potwierdzenia odbioru wynika, iż ww. decyzja została doręczona I.J. w dniu 22 grudnia 2014 r. Od decyzji dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia, I.J. wniosła odwołanie w dniu 31 grudnia 2014 r. (data nadania w Urzędzie Pocztowym Z. 1).

Zgodnie z art. 109 ust. 5 ustawy o świadczeniach, odwołanie od decyzji w sprawach z zakresu ubezpieczenia zdrowotnego wnosi się do Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia w terminie siedmiu dni od dnia jej otrzymania. Tym samym termin do wniesienia przedmiotowego odwołania upłynął dnia 29 grudnia 2014 r.

Organ podkreślił, że I.J. w zaskarżonej decyzji została prawidłowo pouczona przez dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia o przysługującym terminie do wniesienia odwołania. Wniesienie odwołania w dniu 31 grudnia 2014 r. nastąpiło z uchybieniem siedmiodniowego terminu do jego złożenia. Ponadto organ zauważył, że I.J. nie złożyła wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania, w którym uprawdopodobniłaby, że uchybienie terminu do wniesienia odwołania nastąpiło bez jej winy.

Pismem z dnia 29 kwietnia 2015 r. B.J., reprezentowana przez matkę I.J. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na powyższe postanowienie wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i skierowanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ II instancji lub uchylenie zaskarżonego postanowienia organu II instancji oraz poprzedzającej go decyzji organu I instancji, a także zasądzenie dla strony kosztów postępowania w sprawie.

W uzasadnieniu strona skarżąca wyjaśniła, że w napisanym odwołaniu przedstawiła, iż siedmiodniowy okres odwołania jest zbyt krótki biorąc pod uwagę okres świąteczno-noworoczny. Wskazała, że decyzja dotarła do niej w dniu 22 grudnia 2014 r. oraz że 25,26,27,28 grudnia 2014 r. były to dni wolne od pracy, również w dniu 24 grudnia 2014 r. nie wszystkie urzędy pracowały w pełnym wymiarze godzin. Wyjaśniła że prosiła o przedłużenie czasu który jest niezbędny do kontaktu z prawnikiem ponieważ z powodu wieku 65 lat, oraz złego stanu zdrowia, albowiem nie jest w stanie samodzielnie redagować pism urzędowych. Nadmieniła również, że w dniach 15-30 grudnia 2014 r. była chora, co potwierdza zaświadczenie lekarskie wystawione przez Panią J.M.

Wskazała, że Dyrektor [...] Oddziału Wojewódzkiego NFZ przesłał w styczniu 2015 r. jej odwołanie do Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia nie stwierdzając uchybień formalnych. W związku z tym nie złożyła wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania w którym uprawdopodobniłabym, że uchybienie terminu nastąpiło bez jej winy, stwierdzając że wyjaśnienia przedstawione w odwołaniu były wystarczające. Dalsze uzasadnienie odwołania przesłała dnia 23 stycznia 2015 r.

W dniu 13 kwietnia 2015 r. otrzymała postanowienie nr [...] z dnia [..] kwietnia 2015r. w którym Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia odmówił rozpatrzenia odwołania stwierdzając dwudniowe uchybienie terminu do wniesienia odwołania.

Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła również naruszenie przepisów wyznaczających załatwianie spraw w postępowaniu administracyjnym tj. art. 35 § 1, 2, 3 a także art. 36 § 1 i 2 k.p.a.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odwołanie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje:

Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tego aktu. Sąd administracyjny nie ocenia rozstrzygnięcia organu administracji pod kątem jego słuszności, czy też celowości, jak również nie rozpatruje sprawy kierując się zasadami współżycia społecznego.

Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. z 2012 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; dalej także: p.p.s.a.).

Rozpatrując skargę w tak zakreślonej kognicji oraz analizując dokumenty zawarte w aktach administracyjnych, Sąd dopatrzył się uchybień, które skutkować musiały uchyleniem zaskarżonego postanowienia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.

W przedmiotowej sprawie Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia działając na podstawie art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r. poz. 270) - zwanej dalej k.p.a. stwierdził, że odwołanie wniesione przez I.J., opiekuna prawnego B.J., od decyzji wydanej przez dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia wniesione zostało po terminie. Bezsporne jest, że decyzja została doręczona I.J. w dniu 22 grudnia 2014 r. Od decyzji dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia, I.J. wniosła odwołanie w dniu 31 grudnia 2014 r. (data nadania w Urzędzie Pocztowym Z. 1).

W ocenie Sądu jednak organ z naruszeniem zasad postępowania administracyjnego o których mowa w art. 7, 8 i 9 k.p.a. nie udzielił stronie niezbędnych wyjaśnień i wskazówek dla dalszego postępowania.

Na wstępie podkreślić należy, że organy administracji publicznej obowiązuje zasada dochodzenia prawdy obiektywnej, o której mowa w art. 7 k.p.a. Przepis ten nakłada na organy prowadzące postępowanie obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia sprawy oraz załatwienia sprawy, przy uwzględnieniu interesu społecznego i słusznego interesu obywateli. Ponadto organy administracyjne załatwiające sprawy administracyjne w rozumieniu art. 1 k.p.a. zobowiązane są prowadzić postępowanie w taki sposób, aby pogłębić zaufanie obywateli do organów Państwa oraz świadomość i kulturę prawną obywateli (art. 8 k.p.a.). Nie ulega przy tym wątpliwości, że reguły wynikające z przywołanych przepisów w pierwszej kolejności nakładają na organ prowadzący postępowanie obowiązek dokładnego wyjaśnienia treści żądania strony.

Zgodnie z treścią art. 134 k.p.a. organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania lub uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Zgodnie z przyjętą doktryną, jak również z istniejącym orzecznictwem sądów administracyjnych powyżej powołany przepis nakłada na organy administracji obowiązek przeprowadzenia kontroli danego środka odwoławczego pod względem formalnym. Inaczej mówiąc pierwszą czynnością jaką winien podjąć organ po otrzymaniu odwołania jest sprawdzenie, czy wniesiony środek zaskarżenia jest dopuszczalny i czy został wniesiony w przepisanym terminie. Stwierdzenie przez organ odwoławczy, iż przysługujący stronie środek zaskarżenia został wniesiony z uchybieniem terminu, powoduje bezskuteczność odwołania czego następstwem jest ostateczność decyzji wykluczająca merytoryczną kognicję organu odwoławczego.

Pamiętać należy jednak, iż stwierdzenie uchybienia terminu do wniesienia odwołania na podstawie art. 134 k.p.a. winno być poprzedzone dokładnym wyjaśnieniem stanu faktycznego, co do tego czy odwołujący się przekroczył termin określony w art. 129 § 2 k.p.a. Stwierdzenie uchybienia terminu, bez jednoznacznego wyjaśnienia treści żądania strony stanowi naruszenie zasad postępowania administracyjnego, określonych w art. 7, art. 8, art. 9 i art. 10 k.p.a. Jeśli charakter pisma budzi wątpliwości, to organ administracji ma obowiązek, stosownie do postanowień powołanych wyżej artykułów, wyjaśnić rzeczywistą wolę strony. Organy administracji mają bowiem obowiązek badać z urzędu treść żądania strony. Powinno to przejawiać się w dokładnej i obiektywnej ocenie zawartego w nim opisu stanu faktycznego, żądania oraz ewentualnych wniosków.

W przedmiotowej sprawie I.J. opiekun prawny B.J., składając w dniu 31 grudnia 2014 r. odwołanie od decyzji wydanej przez dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia wnosiła jednocześnie o przedłużenie terminu na jego doprecyzowanie, wskazując na konieczność przetłumaczenia dokumentów oraz skorzystania z pomocy adwokata.

Mając na uwadze, że procedura administracyjna nie przewiduje możliwości przedłużenia terminu do wniesienie odwołania, obowiązkiem organu odwoławczego było poinformowanie strony skarżącej o obowiązujących przepisach i wyjaśnienie, że w przypadku uchybienia terminowi do wniesienia odwołania strona może jedynie wnosić na warunkach określonych w art. 58 k.p.a. o przywrócenie terminu do jego wniesienia.

Z treści art. 9 k.p.a. wynika, że organ administracji jest zobowiązany udzielać stronie jedynie niezbędnych wyjaśnień i wskazówek.

Organ pomimo, że nie poinformował strony o uprawnieniach procesowych to następnie Dyrektor [...] Oddziału Wojewódzkiego NFZ przesłał w styczniu 2015 r. odwołanie do Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia nie stwierdzając uchybień formalnych. W związku z tym jak wyjaśnia skarżąca, nie złożyła wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania w którym uprawdopodobniłaby, że uchybienie terminu nastąpiło bez jej winy, stwierdzając że wyjaśnienia przedstawione w odwołaniu były wystarczające. W skardze wskazała, że w dniach 15-30.12.2014 r. była chora, co potwierdza zaświadczenie lekarskie wystawione przez Panią J.M.

W ocenie Sądu wobec powyższego uznać należy, że postawa organu polegająca na braku poinformowania strony o możliwości złożenia wniosku o przywrócenie uchybionego terminu, narusza wyrażoną w art. 9 k.p.a. zasadę udzielania informacji faktycznej i prawnej.

Działający w sprawie organ ma obowiązek w możliwie jasny sposób wyjaśnić całość okoliczności sprawy stronie i równie wyraźnie wskazać ryzyko wiążące się z działaniami strony. Dodatkowo organ nie może ograniczać się wyłącznie do udzielenia informacji prawnej, lecz winien także podać niezbędne wyjaśnienia co do treści przepisów oraz udzielać wskazówek, jak należy postąpić w danej sytuacji, by uniknąć szkody.

Tymczasem sposób działania organu w niniejszej sprawie świadczy o całkowitym braku zrozumienia roli organu administracji w toczącym się postępowaniu, co stanowi nie tylko naruszenie cytowanego wyżej art. 9 k.p.a., ale również innej naczelnej zasady procedury administracyjnej - zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa. Jak wynika z powyższych rozważań, rolą organu w postępowaniu nie jest tylko zastosowanie przepisów prawa, ale również udzielenie stronie postępowania takiej opieki, która zagwarantuje realizację zasad wynikających z Kodeksu postępowania administracyjnego.

Obowiązek informowania i wyjaśniania stronom przez organ prowadzący postępowanie całokształtu okoliczności faktycznych i prawnych toczącej się sprawy powinien być rozumiany szeroko, jak to jest tylko możliwe, a udowodnione naruszenie tego obowiązku powinno być traktowane jako wystarczająca podstawa do uchylenia decyzji.

Szczególnie rygorystycznie zasada informowania stron musi być przestrzegana w postępowaniu, w którym uczestniczą podmioty nieprofesjonalne, a wręcz nieporadne. Należy również podnieść, że co do zasady organy nie mają obowiązku pouczania strony o możliwości zwrócenia się z wnioskiem o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania, jednak zainteresowany przywróceniem terminu nie zawsze zdaje sobie sprawę z możliwości jego przywrócenia i zasad, jakie w tym zakresie obowiązują.

Stąd też, mimo że przepisy nie nakładają na organy administracji publicznej obowiązku pouczenia strony o możliwości złożenia prośby o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania, złożonego po upływie ustawowego terminu, to jednak w szczególnych przypadkach ze względu na przedmiot postępowania lub cechy strony powinny o tej możliwości pouczyć.

W ocenie Sądu orzekające w sprawie organy nie wywiązały się w sposób należyty z obowiązku informowania i czuwania nad tym, aby strona nie poniosła szkody z powodu nieznajomości prawa. Rozpoznając ponownie sprawę organ uwzględni powyższe uwagi.

Wobec powyższego Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. uchylił zaskarżone postanowienie. O zwrocie uiszczone w sprawie wpisu sądowego Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a.