Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt IV SA/Wr 238/08
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2008-11-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6320 Zasiłki celowe i okresowe
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: *Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: par. 2 pkt 2
journal: Dz.U. 2006 nr 155 poz 1109
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 29 sierpnia 2006 r. w sprawie szczegółowych warunków realizacji programu pomocy dla gospodarstw rolnych  w celu złagodzenia skutków suszy

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jolanta Sikorska Sędziowie Sędzia NSA Tadeusz Kuczyński(spr.) Sędzia NSA Mirosława Rozbicka - Ostrowska Protokolant Aleksandra Siwińska po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 5 listopada 2008 r. sprawy ze skargi R. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku celowego w ramach programu pomocy dla gospodarstw rolnych w celu złagodzenia sutków suszy oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...]., nr [...] po rozpatrzeniu odwołania R. S. od - wydanej z upoważnienia Wójta Gminy J. Ś. - decyzji Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w J. Ś. z dnia [...] r. ([...]), odmawiającej przyznania zasiłku celowego w ramach programu pomocy dla gospodarstw rolnych w celu złagodzenia skutków suszy, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kodeksu postępowania administracyjnego, w związku z § 2 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 29 sierpnia 2006 r. w sprawie szczegółowych warunków realizacji programu pomocy dla gospodarstw rolnych w celu złagodzenia skutków suszy (Dz. U. Nr 155, poz. 1109), utrzymano w mocy zaskarżoną decyzję.

W motywach uzasadnienia tego rozstrzygnięcia stwierdzono, że R. S. zwrócił się do Kierownika Miejsko - Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w J. Ś. z wnioskiem o przyznanie zasiłku celowego w ramach programu pomocy dla gospodarstw rolnych w celu złagodzenia skutków suszy. Decyzją z dnia [...] r. Kierownik Miejsko - Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w J. Ś. odmówił przyznania wnioskowanego świadczenia, wskazując, iż strona nie spełnia warunków do przyznania zasiłku. Rozstrzygnięcie to uchylone zostało - po przeprowadzeniu postępowania odwoławczego - przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze ze względu na uchybienia proceduralne, jakie popełnił organ orzekający w pierwszej instancji.

Decyzją z dnia [...] r., organ pierwszej instancji ponownie odmówił R. S. przyznania wnioskowanego świadczenia. W uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia wskazano, że strona nie spełnia warunków do przyznania zasiłku, bowiem straty w uprawach rolnych nie przekraczają 30% (stwierdzona wielkość strat wyniosła 26%).

R.S. odwołał się także, od tej decyzji, a Samorządowe Kolegium Odwoławcze, decyzją z dnia [...] r. ([...]), uchyliło rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji i skierowało sprawę do ponownego rozpatrzenia. Uzasadniając swoje stanowisko Kolegium wskazało, iż organ orzekający w pierwszej instancji nie udowodnił, że wysokość szkód spowodowanych suszą w gospodarstwie R. S. została ustalona w sposób prawidłowy. Organ nie ustalił bowiem powierzchni upraw rolnych w gospodarstwie, obliczając wysokość poniesionych strat w stosunku do powierzchni całkowitej użytków rolnych.

Opisaną na wstępie decyzją z dnia [...] r. Kierownik Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w J. Ś. i tym razem nie znalazł podstaw do pozytywnego załatwienia wniosku i odmówił R. S. przyznania zasiłku celowego w ramach programu pomocy dla gospodarstw rolnych w celu złagodzenia skutków suszy. Stanowisko swoje argumentował tym, iż straty w uprawach rolnych, spowodowane suszą wyniosły 27,98%, w związku z czym Wnioskodawca nie spełnia przesłanki zawartej w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 29 sierpnia 2006 r. w sprawie szczegółowych warunków realizacji programu pomocy dla gospodarstw rolnych w celu złagodzenia skutków suszy. Zgodnie z wymienionym unormowaniem prawo do pomocy z tytułu strat spowodowanych suszą przysługuje tym rolnikom, u których wysokość strat przekroczyła 30%.

Strona, kwestionując takie stanowisko organu pierwszej instancji, w odwołaniu z dnia 21 stycznia 2008 r., wniosła o uchylenie decyzji, zarzucając nieuwzględnienie przez organ "wniosku dowodowego z dnia 06.05.2007 r." oraz podtrzymując w całości "swoją argumentację z dnia 11 czerwca 2007 r. wyrażoną w odwołaniu". W ocenie R. S., straty jakie poniósł na skutek suszy są wyższe od stwierdzonych przez Komisję dokonującą szacunku i przekraczają znacznie 30%. W celu wykazania prawdziwości swojego twierdzenia R. S. domagał się przeprowadzenia dowodu ze świadków, zgodnie z żądaniem zawartym w piśmie z dnia 6 maja 2007 r., jakie skierował do Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy społecznej w J. Ś.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze zważyło, co następuje:

Materialnoprawne zasady udzielania pomocy określają przepisy § 1 i § 2 powołanego na wstępie rozporządzenia. Pomocy udziela się rodzinom rolniczym, których gospodarstwa rolne zostały dotknięte suszą, w ramach realizacji programu dla gospodarstw rolnych w celu złagodzenia skutków suszy. Pomocy tej udziela się rodzinie rolniczej, jeżeli co najmniej jedna osoba w tej rodzinie jest rolnikiem, w rozumieniu przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników, która podlega temu ubezpieczeniu z mocy ustawy, oraz gdy w gospodarstwie rolnym (w rozumieniu przepisów o podatku rolnym), wystąpiły szkody w uprawach rolnych spowodowane suszą, zostały oszacowane przez komisję powołaną przez wojewodę na podstawie § 20 ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 stycznia 1996 r. w sprawie szczegółowych kierunków działań Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa oraz sposobów ich realizacji (Dz. U. Nr 16, poz. 82 ze zm.) i wynoszą średnio powyżej 30% (§ 2 ust. 1 i ust. 2). Pomocy udziela się jednorazowo, w formie zasiłku celowego.

W rozpatrywanej sprawie organ pierwszej instancji, odmawiając przyznania zasiłku, wskazał, iż nie została spełniona przesłanka określona w § 2 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 29 sierpnia 2006 r. w sprawie szczegółowych warunków realizacji programu pomocy dla gospodarstw rolnych w celu złagodzenia skutków suszy. Zgodnie z powołanymi przepisami pomoc mogła być przyznana w przypadku jeżeli wysokość szkód spowodowanych suszą przekroczyła w gospodarstwie rolnym średnio 30%.

Dokonując niezbędnych obliczeń organ ten przyjął, iż powierzchnia upraw rolnych w gospodarstwie R. S. wynosiła w 2006 r. - 15,83 ha, powierzchnia dotknięta suszą- 10,20 ha, a powierzchnia strat po uwzględnieniu ubytków plonu - 4,43 ha. Podstawę do przyjęcia rozmiarów szkód spowodowanych suszą stanowił protokół szacunku strat z dnia 24 lipca 2006 r., natomiast powierzchnię upraw rolnych ustalono na podstawie deklaracji R. S. we wniosku o dopłaty bezpośrednie do gruntów rolnych na rok 2006.

Skład orzekający Kolegium w pełni podzielił stanowisko organu pierwszej instancji w kwestii sposobu ustalenia powierzchni upraw rolnych w gospodarstwie R. S.. Również Strona nie kwestionuje takiego sposobu ustalenia powierzchni, w stosunku do której wyliczane są szkody spowodowane suszą (protokół z dnia 25 października 2007 r. sporządzony na okoliczność zapoznania się R.S. z materiałem dowodowym zgromadzonym przez organ pierwszej instancji). Nie ma natomiast zgodności co do powierzchni upraw dotkniętych suszą oraz powierzchni strat po uwzględnieniu ubytków plonu. Organ przyjął w tym względzie ustalenia Zespołu Gminnego dokonującego szacunku strat w gospodarstwach rolnych na terenie gminy J. Ś. Z kolei R. S. uważa, iż protokół oszacowania strat "nie uwzględnia całego okresu suszy oraz wszystkich upraw, które były na jego gruntach w 2006 r." Zdaniem strony organ powinien przeprowadzić dowód ze świadków (wskazanych w piśmie z dnia 6 maja 2007 r.) i uwzględnić straty w uprawach, które nie zostały wykazane w protokole szacunku strat.

W tym miejscu należy zauważyć, iż o ile argumentacja strony może mieć swoje źródło w kodeksie postępowania administracyjnego (szczególnie art. 75 i art. 78 k.p.a.), to zupełnie pomija podstawy materialnoprawne przyznawania pomocy dla gospodarstw rolnych w celu złagodzenia skutków suszy. Zgodnie z § 4 ust 2 powołanego wyżej rozporządzenia z dnia 29 sierpnia 2006 r., kierownik ośrodka pomocy społecznej ustala średnią wysokość szkód w danym gospodarstwie rolnym na podstawie protokołu oszacowania szkód sporządzonego przez komisję powołaną przez wojewodę. Regulacja taka nie pozwala na weryfikację ustaleń komisji w kwestii oszacowania wysokości strat w poszczególnych uprawach rolnych. Weryfikacja taka nie jest możliwa również ze względu na specyfikę produkcji rolniczej, która z natury rzeczy jest produkcją sezonową, a stan upraw zależny jest od fazy wegetacyjnej uprawianych roślin, przebiegu warunków pogodowych, wykonanych zabiegów pielęgnacyjnych itp. Stąd nie jest możliwe dokonanie oceny polowej stanu uprawianych roślin w dowolnym terminie np. po zbiorze plonów.

Dlatego też organy orzekające w rozpatrywanej sprawie, ustalając średnią wielkość szkód, nie miały możliwości prawnych, ani faktycznych uwzględnienia strat innych, niż stwierdzone przez uprawnioną do tego komisję. Nie byłoby zatem uprawnione przeprowadzenie przez organ pierwszej instancji, żądanych przez Stronę, dowodów ze świadków, bowiem podjęcie rozstrzygnięcia na podstawie oświadczeń złożonych przez świadków prowadziłoby wprost do naruszenia przywołanego wyżej przepisu prawa materialnego. Słusznie więc w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji podkreślono, iż organ orzekający nie miał kompetencji do zmiany ustaleń komisji dokonującej szacunku strat.

Warto również podkreślić, iż strona odwołująca się złożyła swój podpis na protokole szacunku strat, potwierdzając, że zawarte w nim ustalenia są zgodne ze stanem faktycznym. Co więcej z faktu, iż R. S. był nie tylko poszkodowanym, ale także członkiem Zespołu Gminnego szacującego wielkości poniesionych strat, można wnioskować, że poziom jego wiedzy w kwestii zasad przyznawania pomocy (i sposobu wyliczania strat) z tytułu szkód spowodowanych suszą był wyższy od przeciętnego. W tym stanie rzeczy niezrozumiałe jest dlaczego R. S. nie zgłosił do protokołu wszystkich upraw, na których -jego zdaniem - wystąpiły straty spowodowane suszą.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na opisaną wyżej decyzję R. S. zarzucił Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu we W. błędną wykładnię normy prawa materialnego poprzez:

- przyjęcie, że materialnoprawne przesłanki udzielenia pomocy społecznej są określone wyłącznie w przepisie § 2 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 29 sierpnia 2006 r. w sprawie szczegółowych warunków realizacji programu pomocy dla gospodarstw rolnych w celu złagodzenia skutków suszy tj. błędną interpretację przepisów art. 24 ust. 1 w związku z art. 24 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z dnia 15 kwietnia 2004 r.),

- przyjęcie, że protokół oszacowania szkód w uprawach rolnych sporządzony przez komisję powołaną przez wojewodę na podstawie § 20 ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 stycznia 1996 r. w sprawie szczegółowych kierunków działań Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa oraz sposobów ich realizacji (Dz. U. Nr 16, poz. 82, z późn. zm.), jest materialna przesłanką uzyskania przedmiotowej pomocy, oraz

- naruszenie norm prawa procesowego tj. art. 7 w związku z art. 75, w związku z art. 77 kodeksu postępowania administracyjnego poprzez przyjęcie, iż jedynym środkiem dowodowym na fakt oszacowania szkód może być tylko protokół sporządzony przez komisję.

Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymało w całości argumentację swojej decyzji dnia [...] r. Zauważono, że istota zarzutów zawartych w skardze sprowadza się przede wszystkim do nieuwzględnienia przez organy orzekające w toku instancji wniosku dowodowego strony z dnia 6 maja 2007 r. W dokumencie tym strona kwestionuje ustalenia zawarte w protokole szacowania szkód, sporządzonym przez Zespół Gminny w J. Ś., powołany w celu szacowania zakresu i wielkości szkód spowodowanych suszą w maju, czerwcu i lipcu 2006 r. na obszarze Gminy J. Ś. i wnosi o uwzględnienie dowodu w postaci zeznań świadków, wyszczególniając jednocześnie uprawy rolne, na których wystąpiły szkody oraz dokonując szacunku wysokości tych szkód. Zdaniem strony rozmiary szkód w uprawach rolnych na terenie należącego do niej gospodarstwa są wyższe niż wykazane w protokole a fakt ten mogliby potwierdzić świadkowie wskazani w wymienionym wniosku dowodowym.

Zarówno organ pierwszej instancji, jak i organ odwoławczy stanęły na stanowisku, iż przeprowadzenie dowodu ze świadków w kwestii oszacowania strat występujących w poszczególnych uprawach jest niecelowe. Trzeba bowiem podkreślić, że bez względu na treść składanych przez świadków oświadczeń, wiążące dla ustalenia wysokości poniesionych szkód w celu przyznania wnioskowanej pomocy są ustalenia komisji powołanej przez wojewodę (działającej poprzez zespół gminny). Członkowie komisji sporządzili protokół na podstawie oględzin konkretnych pól wskazanych przez rolnika i brak jest podstaw do podważania prawdziwości dokonanych ustaleń. Tym bardziej, że oględzin dokonano w obecności poszkodowanego, który prawdziwość ustaleń komisji potwierdził własnoręcznym podpisem pod protokołem.

Zarzuty skarżącego w kwestii błędnej interpretacji norm prawa materialnego są, zdaniem Kolegium, chybione.

Nie ulega bowiem wątpliwości, iż materialnoprawne zasady udzielania pomocy określają przepisy § 1 i § 2 powołanego wyżej rozporządzenia. Pomocy udziela się rodzinom rolniczym, których gospodarstwa rolne zostały dotknięte suszą, w ramach realizacji programu dla gospodarstw rolnych w celu złagodzenia skutków suszy. Pomocy tej udziela się rodzinie rolniczej, jeżeli co najmniej jedna osoba w tej rodzinie jest rolnikiem, w rozumieniu przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników, który podlega temu ubezpieczeniu z mocy ustawy, oraz w gospodarstwie rolnym, w rozumieniu przepisów o podatku rolnym, w którym szkody w uprawach rolnych spowodowane suszą, oszacowane przez komisie powołaną przez wojewodę na podstawie § 20 ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 stycznia 1996 r. w sprawie szczegółowych kierunków działań Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa oraz sposobów ich realizacji wynoszą średnio powyżej 30% (§ 2 ust. 1 i ust. 2). Pomocy udziela się jednorazowo, w formie zasiłku celowego.

Kwestie proceduralne natomiast zostały unormowane następująco: postępowanie wszczynane jest na wniosek osoby zainteresowanej, jak stanowi przepis § 4 ust. 1 rozporządzenia. Następnie kierownik ośrodka pomocy społecznej ustala średnią wysokość szkód w danym gospodarstwie rolnym - § 4 ust. 2 in principio. Podstawą tych ustaleń jest przekazany przez wojewodę - za pośrednictwem wójta (burmistrza, prezydenta miasta) - protokół oszacowania szkód sporządzony przez komisję powołaną przez tegoż wojewodę - § 4 ust. 2.

Regulacja taka - jak wskazano w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji - nie pozwala na weryfikację ustaleń komisji w kwestii oszacowania wysokości strat w poszczególnych uprawach rolnych. Weryfikacja taka nie jest również możliwa ze względu na specyfikę produkcji rolniczej, która z natury rzeczy jest produkcją sezonową, a stan upraw zależny jest od fazy wegetacyjnej uprawianych roślin, przebiegu warunków pogodowych, wykonanych zabiegów pielęgnacyjnych itp. Stąd nie jest możliwe dokonanie oceny polowej stanu uprawianych roślin w dowolnym terminie np. po zbiorze plonów. A zatem żądanie Strony, aby uwzględnić straty w uprawach, których wnioskodawca nie wskazał do oszacowania przez komisję nie mogło zostać spełnione.

W opinii Kolegium, również zarzut naruszenia prawa procesowego oraz braku odniesienia się do argumentacji zawartej w odwołaniu z dnia 11 czerwca 2007 r., jest nieuprawniony. Decyzja organu pierwszej instancji wydana została na podstawie prawidłowo ustalonego stanu faktycznego, a stronie zagwarantowano udział w postępowaniu administracyjnym na każdym jego etapie. Kolegium w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wyjaśniło przesłanki nieuwzględnienia żądania strony przeprowadzenia dowodów ze świadków w celu ustalenia rozmiarów szkód spowodowanych suszą.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2002r. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu, Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Materialnoprawną podstawą rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie stanowiły przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 29 sierpnia 2006 r. w sprawie szczegółowych warunków realizacji programu pomocy dla gospodarstw rolnych w celu złagodzenia skutków suszy. W § 2 rozporządzenia wymienia się dwa warunki udzielania pomocy, rodzinie rolniczej, a mianowicie:

1) co najmniej jedna osoba w tej rodzinie jest rolnikiem, w rozumieniu przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników, który podlega temu ubezpieczeniu z mocy ustawy .

2) szkody wynoszą średnio powyżej 30% w gospodarstwie rolnym w rozumieniu przepisów o podatku rolnym, a szacowanie szkód dokonywane jest przez komisję powołaną przez wojewodę na podstawie § 20 ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z 30 stycznia 1996 r. w sprawie kierunków działań Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa oraz sposobów ich realizacji.

Kolejne przepisy rozporządzenia wskazują, że pomocy udziela się na wniosek osoby zainteresowanej złożony w ośrodku pomocy społecznej gminy właściwej ze względu na miejsce zamieszkania wnioskodawcy. Z § 4 ust 2 rozporządzenia wynika, że po wszczęciu postępowania w sprawie udzielenia pomocy, kierownik ośrodka pomocy społecznej ustala średnią wysokość szkód w danym gospodarstwie rolnym na podstawie protokołu oszacowania szkód sporządzonego przez komisję powołaną przez wojewodę na podstawie § 20 ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 stycznia 1996 r. w sprawie szczegółowych kierunków działania Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa oraz sposobów ich realizacji; przekazanego przez wojewodę za pośrednictwem wójta (burmistrza, prezydenta miasta). Wojewodowie zgodnie z § 6 ust. 3 rozporządzenia z 29.08.2006 r. winni i przekazać protokoły oszacowania szkód sporządzone przez komisje właściwym wójtom (burmistrzom, prezydentom miasta).

W niniejszej sprawie przyjęto, że powierzchnia upraw rolnych w gospodarstwie R. S. wynosiła w 2006 r. - 15,83 ha, powierzchnia dotknięta suszą - 10,20 ha, a powierzchnia strat po uwzględnieniu ubytków plonu - 4,43 ha. Podstawę do przyjęcia rozmiarów szkód spowodowanych suszą stanowił protokół szacunku strat z dnia 24 lipca 2006 r., natomiast powierzchnię upraw rolnych ustalono na podstawie deklaracji R. S. we wniosku o dopłaty bezpośrednie do gruntów rolnych na rok 2006. Również strona nie kwestionowała takiego sposobu ustalenia powierzchni, w stosunku do której wyliczane są szkody spowodowane suszą (protokół z dnia 25 października 2007 r. sporządzony na okoliczność zapoznania się R. S. z materiałem dowodowym zgromadzonym przez organ pierwszej instancji). Spór natomiast dotyczył wielkości powierzchni upraw dotkniętych suszą oraz powierzchni strat po uwzględnieniu ubytków plonu. Organ przyjął w tym względzie ustalenia Zespołu Gminnego dokonującego szacunku strat w gospodarstwach rolnych na terenie gminy J. Ś., z których wynika, że straty w uprawach rolnych skarżącego spowodowane suszą wyniosły poniżej 30%. Z kolei R. S. uważał, iż protokół oszacowania strat "nie uwzględnia całego okresu suszy oraz wszystkich upraw, które były na jego gruntach w 2006 r.". Zdaniem strony organ powinien przeprowadzić dowód ze świadków (wskazanych w piśmie z dnia 6 maja 2007 r.) i uwzględnić straty w uprawach, które nie zostały wykazane w protokole szacunku strat.

Organ prawidłowo zauważył, że o ile argumentacja strony może mieć swoje źródło w kodeksie postępowania administracyjnego (szczególnie art. 75 i art. 78 k.p.a.), to pomija podstawy materialnoprawne przyznawania pomocy dla gospodarstw rolnych w celu złagodzenia skutków suszy. Zgodnie z § 4 ust 2 powołanego wyżej rozporządzenia z dnia 29 sierpnia 2006 r., kierownik ośrodka pomocy społecznej ustala średnią wysokość szkód w danym gospodarstwie rolnym na podstawie protokołu oszacowania szkód sporządzonego przez komisję powołaną przez wojewodę. Znaczenie interpretacyjne takiego unormowania sprawy jest oczywiste. W analizowanej sytuacji protokół szacowania szkód jako pisemne ujęcie (utrwalenie) w prawem przepisanej formie pewnych zdarzeń lub pewnego stanu rzeczy przez upoważniony podmiot odnosi się do czynności postępowania mającej istotne (podstawowe) znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Oznacza to, że czynność dokumentowana treścią protokołu dotyczy okoliczności prawotwórczych, od których zasadniczo zależy, czy określona osoba może być podmiotem praw (obowiązków) oraz jaki będzie ich zakres. W nauce prawa procesowego podkreśla się, że protokół ma znamiona dokumentu publicznego (por. G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Tom I, wydanie II, nota 2 do art. 67).

Powyższe nie oznacza, rzecz jasna, że protokół jest w każdym wypadku jedynym środkiem dowodowym w postępowaniu dotyczącym przyznania rozważanego zasiłku, wykluczającym możliwość skorzystania z innych dowodów. Organy administracji publicznej wydające decyzje w przedmiocie pomocy są obowiązane oceniać prawidłowości protokołu komisji, tak samo, jak każdego innego dowodu w prowadzonym postępowaniu. Dopiero gdyby się okazało, że sporządzony protokół nie spełnia wymagań materialnych i formalnych stawianych protokołem lub też z winy innego organu, czy też z uwagi na inne obiektywne okoliczności organ rozpoznający wniosek o przyznanie pomocy na złagodzenie skutków suszy, nie mógł skorzystać z dowodu w postaci protokołu szacowania szkód, to powinien skorzystać z każdego innego dowodu przewidzianego w procedurze postępowania administracyjnego i to zarówno w przedmiocie ustalania szkody, jak i jej wysokości (taki wniosek wypływa z wyroków Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 maja 2008r.: sygn. I OSK 1219/07 oraz I OSK 1220/07, zamieszczonych w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych).

W rozpatrywanej sprawie organ dysponował protokołem szacowania szkód u skarżącego. Brak jest jakichkolwiek podstaw do zakwestionowania ustaleń protokołu i sposobu ich przeprowadzenia, gdy ustaleń dokonał upoważniony podmiot (komisja powołana przez wojewodę), w obecności skarżącego. Skarżący nie zgłosił żadnych zastrzeżeń co do sposobu dokonania ustaleń, a protokół szacowania szkód został podpisany przez niego bez żadnych uwag. Należy uznać, że w takiej sytuacji przepisy rozporządzenia, z dnia 29 sierpnia 2006r., w sprawie szczegółowych warunków realizacji programu pomocy dla gospodarstw rolnych w celu złagodzenia skutków suszy, nie dają organowi orzekającemu, w przedmiocie zasiłku celowego na złagodzenie skutków suszy, prawa wyboru dowodów na okoliczność oszacowania strat w uprawach rolnych spowodowanych suszą. Organ zasadnie przy tym zwrócił uwagę na względy praktyczne podkreślając, że weryfikacja tak nie jest możliwa również ze względu na specyfikę produkcji rolniczej, która z natury rzeczy jest produkcją sezonową, a stan upraw zależny jest od fazy wegetacyjnej uprawianych roślin, przebiegu warunków pogodowych, wykonanych zabiegów pielęgnacyjnych, itp. Stąd nie jest możliwe dokonanie oceny polowej stanu uprawnianych roślin w dowolnym terminie np. po zbiorze plonów.

W takiej sytuacji nie jest możliwe późniejsze podnoszenie zarzutu, że protokół nie odzwierciedla rzeczywiście poniesionych strat.

Z podanych powodów Sąd nie podzielił zarzutów skargi, wobec czego na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.