Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 1826/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2017-01-27 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Insfrastruktury i Budownictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 138 par. 2, art. 7, art. 77 par. 1, art. 80, art. 15, art. 138 par. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec, Sędziowie sędzia WSA Łukasz Krzycki (spr.), sędzia WSA Anna Sękowska, Protokolant ref. staż. Agnieszka Jastrzębska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 stycznia 2017 r. sprawy ze skarg M. K. i A. K. na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] maja 2016 r. nr [...] w przedmiocie wywłaszczenia nieruchomości oraz ustalenia odszkodowania oddala skargi


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją Minister Infrastruktury i Budownictwa, na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.), zwanej dalej "K.p.a.", uchylił do ponownego rozpatrzenia rozstrzygnięcie Wojewody [...] z [...] listopada 2015 r. w części dotyczącej ustalenia odszkodowania w łącznej wysokości 861 417 zł za wywłaszczoną nieruchomość - na rzecz p. A. i M. K. (w kwocie po 430 708,50 zł) i na – oraz zobowiązania Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad (dalej "GDDKiA") do wypłaty tego odszkodowania w terminie 14 dni od daty gdy decyzja będzie podlegać wykonaniu (pkt 2 i 3). Organ w I. instancji orzekał także o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa prawa własności nieruchomości, oznaczonej jako działki ew. nr [...], [...], [...], [...] i [...] (obr. S., gmina G.), stanowiącej współwłasność p. A. i M. K., pod budowę w ciągu drogi krajowej Nr 17 (w pkt 1), wobec treści decyzji Wojewody [...] z [...] lipca 2004 r. o ustaleniu lokalizacji drogi, zwanej dalej "decyzją lokalizacyjną".

Uzasadniając decyzję organ odwoławczy przywołał następujące formalne i prawne uwarunkowania sprawy:

- przedmiotem odwołania GDDKiA jest decyzja w zakresie w jakim, organ I. instancji orzekał o odszkodowaniu,

- wobec takiego zakresu odwołania wskazano: z art. 138 § 2 K.p.a. wynika, że organ odwoławczy może uchylić decyzję w całości i sprawę przekazać do ponownego rozpatrzenia, gdy rozstrzygnięcie wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części; dopuszczalność wydania decyzji kasacyjnej jest ograniczona przez oparcie postępowania odwoławczego na zasadzie skargowości; oznacza to, że postępowanie odwoławcze może być uruchomione tylko w wyniku wniesienia odwołania przez uprawniony podmiot; od woli strony zależy wszczęcie postępowania odwoławczego oraz - co do zasady - także jego zakres (tak wyrok NSA o sygn. akt I OSK 556/06 - dostępny na stronie internetowej orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query – dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, zwanej dalej "CBOSA"); pomimo, że przepisy K.p.a. nie dopuszczają wprost wniesienia odwołania tylko od części decyzji pierwszoinstancyjnej, to automatycznie nie wyłącza to takiej możliwości w sytuacji, gdy z jednej decyzji da się wyodrębnić niejako poszczególne rozstrzygnięcia, które mogłyby stanowić w rzeczywistości niejako odrębne decyzje (tak NSA w wyroku o sygn. akt I OSK 2492/12 – dostępny w CBOSA); wtedy prawem strony jest zaskarżyć decyzję tylko w wyodrębnionej części; w takiej sytuacji w pozostałej części (niezaskarżonej) decyzja staje się ostateczna z datą upływu terminu do wniesienia odwołania i - jako taka - funkcjonuje w obrocie prawnym; jeżeli odwołujący jednoznacznie nie ogranicza swego żądania, to niewątpliwie należy przyjąć, że zaskarża on decyzję w całości; natomiast w przypadku, gdy strona wskazuje w odwołaniu jednoznacznie, że zaskarża decyzję w określonej części (dającej się wyodrębnić), organ II. instancji nie może wykroczyć poza granice swoich kompetencji jako odwoławczego; w konsekwencji nie może poddać kontroli niezaskarżonej części decyzji i ponownie rozpatrzyć sprawy także w zakresie rozstrzygniętym niezaskarżoną częścią orzeczenia; rozpoznanie sprawy poza zakresem odwołania powoduje działanie organu odwoławczego z urzędu, a do takiego działania nie jest on uprawniony; takie działanie stanowi rażące naruszenia prawa (art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.),

- przenosząc to na grunt niniejszej sprawy, wobec skierowania całości zarzutów jedynie, co do kwestii ustalenia odszkodowania, i związania zakresem zaskarżenia, odniesiono się jedynie do kwestii wskazanych w odwołaniu; natomiast, wobec niewniesienia odwołania odnośnie wywłaszczenia, o którym mowa w pkt. 1 decyzji organu I. instancji, w tej części stała się ona ostateczna,

- przechodząc do kwestii ustalenia odszkodowania wskazano: zgodnie z art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, zwanej dalej "ustawą o realizacji dróg", wysokość odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość ustala się według jej stanu na dzień wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi i według jej wartości rynkowej w dniu wydania decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości; stosownie do art. 18 ust. 2 ustawy o realizacji dróg, wartość nieruchomości określają rzeczoznawcy majątkowi, o których mowa w ustawie z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2015 r., poz. 1774 ze zm.); w myśl art. 134 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi, z zastrzeżeniem art. 135, wartość rynkowa nieruchomości; zgodnie z art. 134 ust. 3 tej ustawy wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według aktualnego sposobu jej użytkowania, jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, nie powoduje zwiększenia jej wartości; natomiast - stosownie do ust. 4 omawianego przepisu - jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie jej wartości, wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według alternatywnego sposobu użytkowania, wynikającego z tego przeznaczenia; stosownie do art. 135 ust. 1-4 ustawy o gospodarce nieruchomościami, jeżeli ze względu na rodzaj nieruchomości nie można określić jej wartości rynkowej, gdyż tego rodzaju nieruchomości nie występują w obrocie, określa się jej wartość odtworzeniową; przy określaniu wartości odtworzeniowej nieruchomości, oddzielnie określa się wartość gruntu i oddzielnie wartość jego części składowych; przy określaniu wartości gruntu stosuje się art. 134 ust. 2-4; przy określaniu wartości budynków lubi ich części, budowli, urządzeń infrastruktury technicznej i innych urządzeń szacuje się koszt ich odtworzenia, z uwzględnieniem stopnia zużycia; na podstawie art. 154 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych; stosownie do art. 154 ust. 2 tej ustawy, w przypadku braku planu miejscowego przeznaczenie nieruchomości ustala się na podstawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy lub decyzji o warunkach zabudowy zagospodarowania terenu zaś - w przypadku braku studium lub decyzji, o których mowa w ust. 2 - uwzględnia się faktyczny sposób użytkowania nieruchomości (art. 154 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami); zgodnie z § 36 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.), zwanego dalej "rozporządzeniem o wycenie", wartość rynkową nieruchomości dla potrzeb ustalenia odszkodowania za nieruchomości wywłaszczone lub przejęte z mocy prawa na podstawie przepisów ustawy o realizacji dróg określa się, przyjmując stan nieruchomości z dnia wydania decyzji lokalizacyjnej, ceny nieruchomości z dnia ustalenia odszkodowania, a przeznaczenie nieruchomości - zgodnie z art. 154 ustawy o gospodarce nieruchomościami bez uwzględnienia ustaleń decyzji lokalizacyjnej; nie uwzględnia się nakładów poniesionych na nieruchomości po dniu wydania decyzji; zgodnie z § 36 ust. 4 rozporządzenia o wycenie, gdy na realizację inwestycji drogowej została wywłaszczona lub przejęta z mocy prawa nieruchomość, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, wartość rynkową określa się, przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, chyba że określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych,

- w niniejszej sprawie podstawę dla ustalenia wysokości odszkodowania za wywłaszczenie nieruchomości, stanowią operaty szacunkowe, sporządzone przez rzeczoznawcę majątkowego – p. I. K. (uprawnienia nr [...]) - na zlecenie organu I. instancji, datowane na [...] października 2015 r.; wartość przedmiotowej nieruchomości oszacowano na łączną kwotę 861.417,00 zł.,

- w poczet materiału dowodowego, zgromadzonego w sprawie, zostały włączone również operaty szacunkowe datowane na [...] lipca 2015 r., sporządzone przez rzeczoznawcę majątkowego p. B. S. (uprawnienia nr [...]), na zlecenie współwłaściciela nieruchomości A. K.; nieruchomość, będąca przedmiotem wywłaszczenia, została wyceniona przez rzeczoznawcę majątkowego p. B. S. na łączną kwotę 1.115.100,00 zł.,

- w przypadku przedłożenia przez stronę operatu szacunkowego, wykonanego na jej zlecenie, organ administracji winien poddać go ocenie i w oparciu także o ten dowód rozstrzygnąć spraw w zakresie wysokości odszkodowania; w myśl art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., organ orzekający ma nie tylko prawo, ale i obowiązek zbadać, czy przedłożony operat szacunkowy został sporządzony zgodnie z przepisami oraz czy jest logiczny i zupełny; rozważania te powinny znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu wydanej decyzji (art. 107 § 3 K.p.a.); w przypadku istniejących wątpliwości, względnie niejasności, organ powinien żądać od rzeczoznawcy stosownych wyjaśnień lub uzupełnienia wyceny, a nawet zlecić wykonanie nowego operatu (tak wyrok NSA o sygn. akt I OSK 126/10 – dostępny w CBOSA),

- w niniejszej sprawie organ I. instancji nie dopełnił obowiązku wszechstronnego zbadaniu wszystkich okoliczności sprawy oraz zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego; analizując operaty szacunkowe, sporządzone na zlecenie współwłaściciela nieruchomości, ograniczono się jedynie do fragmentarycznego porównania treści tych operatów i operatów szacunkowych sporządzonych przez p. I. K. na zlecenie organu prowadzącego postępowanie; organ I. instancji nie zbadał, czy kontroperaty są zgodne z przepisami prawa oraz czy są zupełne i logiczne, a także nie wyjaśnił rozbieżności, wynikających z treści opracowań obu autorek,

- za nieuprawniony uznano wniosek organu I. instancji, jakoby zarówno w operatach p. I. K. jak i operatach p. B. S. w sposób analogiczny opisano stan techniczno-użytkowy i stan zagospodarowania nieruchomości na dzień wydania decyzji lokalizacyjnej; na str. 6 operatu szacunkowego, sporządzonego dla działki ew. nr [...], biegła I. K. wskazała, że na jej terenie znajduje się rów melioracyjny, a wzdłuż rowu rosną drzewa; w konsekwencji biegła zastosowała współczynnik K w wysokości 0,90 z uwagi na niższą przydatność użytkową działki (rów), co bezpośrednio wpłynęło na oszacowaną wartość rynkową; tymczasem w opisie stanu danej działki w operacie szacunkowym p. B. S. nie odnotowano na dzień wydania decyzji lokalizacyjnej istnienia rowu melioracyjnego; pozostałe dokumenty, zgromadzone w sprawie, nie potwierdzają istnienia na tej działce rowu melioracyjnego; z fragmentu mapy, stanowiącej załącznik nr 1 do decyzji lokalizacyjnej, nie wynika aby na działce znajdował się rów melioracyjny; zaznaczono natomiast projektowany rów; również treść wypisu z rejestru gruntów nie wskazuje na istnienie na przedmiotowej działce rowu melioracyjnego; w rejestrze gruntów dla działki ew. nr [...], z której została wydzielona ta o nr [...], zostały wskazane następujące użytki: sady, użytki rolne zabudowane, sady, pastwiska trwale; z treść protokołu wydania nieruchomości, sporządzonego [...] lutego 2006 r. i podpisanego m. in. przez rzeczoznawcę majątkowego p. W. S., geodetę p. R. B. oraz współwłaściciela nieruchomości – p. A. K. wynika, że na działkach, będących przedmiotem wydania, nie były wykonywane roboty budowlane związane z inwestycją; jako nasadzenia na działce zostały wymienione drzewa (8 wierzb i 5 świerków); nie wskazano żadnych innych elementów,

- występują również rozbieżności w przypadku działki ew. nr 675/1; w jej przypadku biegła I. K. również zastosowała współczynnik K w wysokości 0,90 ze względu na niższą przydatność użytkową działki (pas drogi lokalnej porośnięty drzewami); w opisie stanu zagospodarowania nieruchomości - na str. 6 operatu szacunkowego - biegła nie wymieniła takiego elementu; wskazano jedynie, że działka ew. nr [...] "wydzielona została po wschodniej granicy, przy granicy z droga lokalną"; dokumenty, które zostały omówione przy okazji analizy stanu zagospodarowania działki ew. nr [...] (mapa, stanowiąca załącznik do decyzji lokalizacyjnej, wypis z rejestru gruntów, protokół wydania nieruchomości) również nie potwierdzają istnienia na działce ew. nr [...] drogi lokalnej,

- ponadto w operatach szacunkowych, sporządzanych na potrzeby postępowania na wcześniejszych etapach (uprzednie decyzje były uchylane a także stanowiły przedmiot skarg do sadów administracyjnych), również istnieją rozbieżności w opisach stanu nieruchomości; w operatach p. M. D. i B. A. nie odnotowano wskazanych elementów; w operacie p. M. R. wskazano natomiast, że przez działkę ew. nr [...] przebiegał rów melioracyjny; biegła wyjaśniła dodatkowo: z informacji uzyskanych od właściciela działki wynika, że miała przez nią przebiegać infrastruktura towarzysząca obwodnicy rów melioracyjny/zbiornik melioracyjny; natomiast odnośnie działki ew. nr [...] biegła M. R. wskazała, że jej wschodnia krawędź stanowi część drogi dojazdowej,

- powyższe okoliczności wskazują na konieczność przeprowadzenia dodatkowego postępowania dowodowego, mającego na celu wyeliminowanie rozbieżności w opisie stanu faktycznego działek ew. nr [...] i [...],

- nieuzasadnione są również stwierdzenie organu I. instancji, jakoby operaty biegłej B. S. i I. K. zostały oparte na tych samych dokumentach i nie dostarczały nowych danych o nieruchomościach z lokalnego rynku nieruchomości; z treści operatów szacunkowych, sporządzonych dla działek leśnych - nr [...] i [...] - wynika, że biegłe dokonały wyceny tych działek w oparciu o zupełnie inne transakcje; biegła I. K. ustaliła wartość odtworzeniową tych działek, stosując zasadę korzyści, w oparciu o ceny transakcyjne nieruchomości rolnych - nieruchomości o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych; dodatkowo wskazała, że na badanym rynku nie odnotowano transakcji nieruchomościami leśnymi; natomiast biegła B. S. ustaliła wartość rynkową działek ew. nr [...] i [...] w oparciu o ceny nieruchomości leśnych; biegła nie przedstawiła przy tym charakterystyki nieruchomości porównawczych; tym samym nie jest możliwe przeprowadzenie oceny podobieństwa tych nieruchomości do nieruchomości wycenianych; również tych rozbieżności nie wyjaśniono w postępowaniu przed organem I. instancji,

- zastrzeżenia w operatach obu autorek budzi również ocena cechy "infrastruktura", w przypadku działek ew. nr [...] i [...]; zarówno p. I. K. jak i B. S. oceniły tę cechę na poziomie minimalnym; biegła B. S. oceniła dostępność jako niską, przy zróżnicowaniu ocen na: dobrą (w zasięgu wodociągu, sieci energetycznej), średnią (utrudnienia, brak niektórych sieci) oraz niską (wymaga doprowadzenia sieci ze znacznej odległości); biegła I. K. oceniła dostępność infrastruktury jako przeciętną, przy zróżnicowaniu ocen na: dobrą (w zasięgu sieci energetycznej i wodociągu), zadawalającą (dostępna tylko energia elektryczna) oraz przeciętna (brak sieci, wymagają doprowadzenia); opisując stan wskazanych biegła Irena Kowalska wskazała, że sieć elektryczna, wodociąg oraz telefon znajdują się w obszarze zabudowy siedliskowej; biegła B. S. wskazała natomiast, że siedlisko, z którego zostały wydzielone wskazane działki było wyposażone w urządzenia infrastruktury technicznej: przyłącza do komunalnych sieci: wodociągowej, elektrycznej i telefonicznej oraz lokalną kanalizację z odprowadzeniem do własnego szamba; z kolei w Opiniach Komisji Arbitrażowej przy Polskiej Federacji Stowarzyszeń Rzeczoznawców Majątkowych w przedmiocie oceny operatów szacunkowych dla działek ew. nr [...] i [...], sporządzonych przez rzeczoznawcę majątkowego p. M. R., w których cecha "infrastruktura" została oceniona na poziomie najniższym, wynika, że w sytuacji gdy działki zostały wydzielone z działek uzbrojonych w sieci elektroenergetyczną, wodociągową i telefoniczną "przy tej cesze zasadnym staje się opisanie dostępności nieruchomości do sieci, chociażby poprzez sprecyzowanie odpowiednich odległości",

- zastrzeżenia budzi powołanie się przez rzeczoznawcę majątkowego p. B. S., przy ocenie potencjału inwestycyjnego działek ew. nr [...] i [...] na decyzje o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, wydane dopiero w 2010 i 2015 roku; stan szacowanej nieruchomości należy bowiem przyjąć na dzień wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi ([...] lipca 2004 r.); zgodnie z art. 4 pkt 17 ustawy o gospodarce nieruchomościami, przez stan nieruchomości należy rozumieć stan zagospodarowania, stan prawny, stan techniczno- użytkowy, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, a także stan otoczenia nieruchomości, w tym wielkość, charakter i stopień zurbanizowania miejscowości, w której nieruchomość jest położona; oznacza to, że także charakter miejscowości, w której leżą szacowane działki winien zostać uwzględniony na dzień wydania decyzji lokalizacyjnej a nie na dzień wyceny; zatem fakt, że miejscowość po wybudowaniu drogi pod którą działki zostały wywłaszczone zmieniła swój charakter, nie może zostać uwzględniony w sporządzonej wycenie; p. B. S., w sporządzonych operatach szacunkowych wskazała też, że z dniem wydania decyzji lokalizacyjnej działki utraciły charakter gruntów rolnych a stały się gruntami o charakterze inwestycyjnym; jednakże stwierdzenie to dotyczy alternatywnego sposobu wykorzystania nieruchomości, wynikającego z celu wywłaszczenia; nie jest to natomiast aktualne, dotychczasowe przeznaczenie tych działek; w myśl § 36 ust. 1 rozporządzenia o wycenie, wartość rynkową nieruchomości dla potrzeb ustalenia odszkodowania określa się, przyjmując stan nieruchomości z dnia wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, ceny nieruchomości z dnia ustalenia odszkodowania, a przeznaczenie nieruchomości, zgodnie z art. 154 ustawy o gospodarce nieruchomościami bez uwzględnienia ustaleń decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej; przepisy regulujące sposób ustalenia odszkodowań wskazują zatem wprost, że przy ustaleniu przeznaczenia nieruchomości nie należy uwzględniać przeznaczenia, wynikającego z decyzji lokalizacyjnej; tym samym uwzględnienie charakteru nieruchomości po wydaniu tej decyzji świadczy o wadliwie określonym stanie nieruchomości, stanowiącym podstawę ustalenia odszkodowania,

- wobec powyższych rozbieżności w operatach szacunkowych, sporządzonych na potrzeby niniejszej sprawy, decyzja organu I. instancji, w części dotyczącej ustalenia odszkodowania, została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie; tym samym koniecznym jest jej uchylenie w zakresie pkt. 2 i 3 oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia,

- odnosząc się do zarzutów odwołania, dotyczących operatów sporządzonych przez p. I. K., wskazano, że stanowią one w całości powtórzenie zarzutów zgłoszonych w piśmie z [...] września 2015 r.; biegła ustosunkowała się do nich (pismo z [...] października 2015 r.); niemniej jednak kwestia podobieństwa nieruchomości porównawczych, uwzględnionych zarówno przez biegłą I. K. jak i B. S., powinna zostać wnikliwie przeanalizowana przez organ I. instancji w ponownie prowadzonym postępowaniu; będzie on także obowiązany do wyjaśnienia kwestii możliwości przyznania właścicielom nieruchomości zamiennej, co zostało podniesione przez p. A. K. (pismo z [...] stycznia 2016 r.).

P. M. K. zarzucił naruszenie przepisów:

- postępowania, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy - art. 8 w zw. z art. 107 § 1 K.p.a., poprzez naruszenie zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz świadomości i kultury prawnej obywateli wobec uzasadnienia decyzji zawierającej wewnętrzną sprzeczność:

- wydano decyzję niezawierającą wszystkich elementów wymagalnych przepisami prawa;

- uznano jakoby GDDKiA odwołała sie tylko od pkt. 2 decyzji organu I instancji, mimo że w swoim piśmie wprost wskazywała, że kwestionuje decyzję z 27 listopada 2015 r. w sprawie wywłaszczenia i ustalenia odszkodowania; zatem zarówno pkt. 2 oraz 3 jak i 1 decyzji a nie - jak wskazano od części decyzji - pkt. 2 i 3,

- materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy:

- art. 2, art. 7, art. 21, art. 31 ust. 3, art. 32 Konstytucji RP, poprzez naruszenie zasad równego traktowania obywateli oraz ochrony prawa własności i nie ustalenie razem z wywłaszczeniem słusznego odszkodowania,

- art. 119 ust. 1 pkt. 7 ustawy o gospodarce nieruchomościami, poprzez błędną jego wykładnię i uznanie, jakoby decyzja wywłaszczeniowa mogła nie zawierać ustalenia wysokości odszkodowania, mimo, że przepis prawa materialnego wskazuje wprost, jakie elementy musi zawierać decyzja wywłaszczeniowa,

- art. 129 ust. 1, 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami, poprzez uznanie, że w sprawie można wydać odrębną decyzje o odszkodowaniu, gdy przepisy prawa materialnego wskazują wprost, kiedy można wydać dwie decyzje - tzn. o wywłaszczeniu i ustalającą wysokość odszkodowania,

- art. 129 ust. 1, 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, poprzez uznanie, że w niniejszej sprawie może zostać przyznana nieruchomość zamienna, a zatem opis tej nieruchomości musi być zawarty w decyzji wywłaszczeniowej, a nie w innej decyzji ustalające inne sprawy.

W skardze oraz dodatkowym piśmie procesowym z 19 stycznia 2017 r. p. A. K. zarzucił rażące naruszenie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., poprzez wydanie przez organ II. instancji rozstrzygnięcia niezawierającego się w katalogu możliwych i niezgodnego z art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. Decyzja została przez to wydana z rażącym naruszeniem prawa, w myśl art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji uchylił decyzję z 27 listopada 2015 r. w części dotyczącej pkt. 2 i 3 i w tym zakresie przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I. instancji. Powinien zaś orzec, co do istoty, czyli bezpośrednio merytorycznie rozstrzygnąć sprawę. K.p.a. nie przewiduje bowiem formuły uchylenia decyzji w części.

Wskazał też, że - w jego ocenie - nie jest dopuszczalne wydanie odrębnych decyzji w przedmiocie wywłaszczenia oraz należnego odszkodowania, co jest następstwem zaskarżonej decyzji. Zaskarżony akt unicestwia także możliwość uzyskania nieruchomości zamiennej.

W odpowiedzi na skargi organ administracji wniósł o ich oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga, jako niezasadna podlega oddaleniu, ponieważ zaskarżona decyzja nie narusza prawa.

Sąd podziela stanowisko organu administracji odnośnie do ustaleń faktycznych jak i ocen prawnych. Trafnie też przytoczono treść, mających zastosowanie w sprawie, regulacji normatywnych. Ponowne przytaczanie argumentacji organu byłoby bezzasadne, z uwagi na uprzednie jej zreferowanie. Sąd przyjmuje ją za własną.

Odnosząc się dodatkowo do zarzutów skargi należy wskazać, że są one niezasadne, wobec następujących uwarunkowań faktycznych i prawnych.

W kwestiach natury ogólnej, trafnie wywiódł organ, że w sprawie wystąpiły przesłanki do wydania decyzji kasatoryjnej, w myśl art. 138 § 2 K.p.a. Kluczowe znaczenie miały tu ujawnione rozbieżności, co do opisu uwarunkowań faktycznych, gdy chodzi o stan szacowanych nieruchomości na dzień wydania decyzji lokalizacyjnej (kwestie istnienia rowu, zajęcia pod użytek drogowy czy faktyczne wyposażenie w media). Kwestie te, kluczowe dla prawidłowej wyceny, nie należą do zagadnień z zakresu informacji specjalnych, zarezerwowanych dla biegłych - rzeczoznawców majątkowych. W toku wykonywanie swoich zadań dokonują oni wprawdzie ustaleń także w danym zakresie. Nie sposób przyjąć, aby nie mogły one podlegać weryfikacji przez organ administracji o ile zgromadzony materiał dowodowy uzasadnia wątpliwości, czy stan faktyczny, stanowiący podstawę do formułowania dalszych wniosków odnośnie ceny nieruchomości, określona prawidłowo. Trafnie odnotował organ odwoławczy, że podstawą dla powzięcia wątpliwości, czy prawidłowo określono stan nieruchomości mogły być przywoływane w uzasadnieniu dokumenty, jak i opisy sporządzone przez innych rzeczoznawców przy okazji sporządzania wyceny tej samej nieruchomości.

Konieczność dokonania stosownych ustaleń w kwestii istotnych uwarunkowań faktycznych, co do których w ogóle nie zajmował merytorycznego stanowiska organ I. instancji (nie sposób więc uznać, aby były one w ogóle wcześniej rozważane), przemawiała za konstatacją, że przepisy postępowania, gdy chodzi o obowiązek właściwego wyjaśnienia sprawy (art. 7, 77 § 1 i art. 80 K.p.a.), zostały naruszone w istotnym zakresie. Skoro może mieć to niewątpliwie wpływ na wynik sprawy, uzasadniało to wydanie decyzji kasatoryjnej. Dokonywanie stosownych, wiążących ustaleń w danym zakresie, co do istotnych faktów przez organ odwoławczy, prowadziłoby w danym wypadku do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania (w rozumieniu art. 15 K.p.a.). Choć okoliczność ta nie może generalnie pozostawać bez znaczenia, gdy badane są przesłanki wydawania decyzji kasatoryjnych, powyższej oceny nie podważa to, że postępowanie w przedmiocie wypłaty odszkodowania za nieruchomość, którą możliwość władania odjęto już wiele lat temu (ponad 10) trwa niezmiernie długo (podkreślane jest to w skargach). Kwestia samej bezczynności bądź przewlekłości postępowania wykracza z kolei poza granice tej sprawy, gdzie przedmiotem oceny Sądu było wyłącznie to, czy zachodziły przesłanki do wydania decyzji kasatoryjne.

Nie podważa powyższych wniosków to, że inne spośród wadliwości w procedowaniu w I. instancji mógł (być może) sanować organ odwoławczy. Był on mianowicie uprawniony aby zwrócić się do biegłego, powołanego przez organ I. instancji o stosowne wyjaśnienia, dotyczące sporządzonego przez niego operatu, gdy chodzi o wątpliwości dotyczące:

- przypisania konkretnej oceny pewnym działkom, w kontekście wyposażenie ich w infrastrukturę – media (gdy fakty nie będą sporne),

- poszerzenia charakterystyki działek kwalifikowanych jako podobne, itp.

Dopiero ujawnienie okoliczności, które skutkowałoby potrzebą dokonania szerszych ustaleń faktycznych czy też wręcz sporządzenia ponownej wyceny mogłoby uzasadniać przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Niemniej, w sytuacji gdy zachodziły wcześniej przywołane przesłanki dla wydania decyzji kasatoryjnej, wskazanie określonych kwestii, jako wymagających zajęcia stanowiska przez organ I. instancji było w pełni zasadne i zgodne z zasadą ekonomii postępowania (art. 12 K.p.a.).

Chybiona jest z kolei argumentacja skarżących, z następujących przyczyn:

- trafnie organ uznał, mając na uwadze także dodatkowe wyjaśnienia GDDKiA, że odwołaniem kwestionowano decyzję organu I. instancji wyłącznie w zakresie, w jakim orzeczono nią w kwestii odszkodowania (pkt 2 i 3); intencja strony w danym zakresie nie mogła budzić wątpliwości, zaś - wobec specyfiki orzekania w danej sprawie, gdzie przesądzone są w istocie dwie odrębne kwestie: zasadność wywłaszczenia oraz wielkość należnego odszkodowania - możliwe było uznanie za zamkniętą problematyki wywłaszczenia (okoliczności faktyczne i przesłanki w danym zakresie nie były kwestionowane w toku postępowania), dalsze natomiast procedowanie w przedmiocie należnego odszkodowania; skoro w judykaturze niekwestionowany jest pogląd, co do możliwości odwołanie się tylko, co do części decyzji (patrz uzasadnienie zaskarżonej decyzji), rozstrzygnięcia wydawane w takim przypadku obejmują pełen katalog możliwości zakreślonych art. 138 § 1 i 2 K.p.a.; nie można uznać w takiej sytuacji, aby organ orzekł faktycznie o uchyleniu do ponownego rozpoznania decyzji w części (jak wywodzi się w dodatkowym piśmie procesowym), gdyż w istocie uchylono ją w całości – odnosząc to do zakresu skutecznego zaskarżenia; w tym kontekście zarzut wydania decyzji z rażącym naruszeniem prawa bądź bez podstaw prawnych jest oczywiście bezzasadny; jedynie na marginesie należy wskazać, że - w ocenie Sądu - gdyby nawet wniesiono skutecznie odwołanie od całości decyzji, procesowo dopuszczalne byłoby orzeczenie o utrzymaniu jej w mocy, co do kwestii wywłaszczenia (w myśl art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a.) zaś uchylenie do ponownego rozpoznania, co do kwestii odszkodowania; przepisy proceduralne należy, bowiem wykładać w sposób racjonalny; gdy przemawiają za tym względy ekonomii postępowania i nie prowadzi to obiektywnie do naruszenia interesów stron, nie musi być uzasadniona ich literalna wykładnia,

- chybione są wywody, jakoby niedopuszczalna była sytuacja, gdy faktycznie odrębnie orzeczono w przedmiocie wywłaszczenia a oddzielnie o odszkodowaniu; w prawdzie, w myśl regulacji obowiązujących na dzień wydania decyzji lokalizacyjnej a mających zastosowanie w sprawie (ustawa o realizacji dróg w uprzednim brzmieniu), jak i zasad ogólnych, zakreślonych w ustawie o gospodarce nieruchomościami, co do zasady decyzję w przedmiocie wywłaszczenia i odszkodowania wydaje się łącznie; nie oznacza to jednak zamknięcia możliwości rozdzielenia danych postępowań, gdy przemawiają za tym konkretne względy procesowe - na przykład, jak w danym postępowaniu, gdy kwestie zasadność wywłaszczenia są bezsporne zaś dalszego wyjaśnienia wymaga zagadnienie należnego odszkodowania; wypada podkreślić, że sam prawodawca w szeregu późniejszych regulacji szczególnych wprowadził tego rodzaju rozwiązania jako normę: przykładowo, w ustawie o realizacji dróg w obecnym brzmieniu zasadą jest wywłaszczenie na etapie wydania decyzji w przedmiocie lokalizacji drogi, zaś rozstrzygania, co do odszkodowania następuje w postępowaniu odrębnym; uzasadnia to konstatację, że dla prawodawcy nie jest pryncypialną zasadą łączenie odjęcia własności z równoczesnym odszkodowaniem; czyni to bezzasadnymi zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego (przy tym, przywoływane w skardze przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami nie znajdują w sprawie zastosowania), jak i konstytucyjnej zasady ochrony własności czy równości; na marginesie wypada wskazać, że organ orzekający o odszkodowaniu winien mieć na względzie, aby było ono wypłacone w rozsądnym terminie względem daty wywłaszczenia (odszkodowanie powinno być bowiem realnie dostępne); regułę tę będzie mieć na uwadze organ I. instancji, orzekając ponownie w mniejszej sprawie,

- bezzasadne są wywody jakoby wydając decyzję kasatoryjna, wyłącznie co do odszkodowania, przy zaakceptowaniu pozostawieniu w obrocie orzeczenia o wywłaszczeniu, ograniczono prawa stron do uzyskania nieruchomości zamiennej, bądź w uzasadnieniu przesądzono że zastosowanie tej instytucji jest możliwe; organ odwoławczy wskazał jedynie, że kwestia ta będzie rozważana przez organ I. instancji; z kolei zagadnienie uzyskania nieruchomości zamiennej pozostaje w logicznym związku z kwestią należnego odszkodowania nie zaś samego wywłaszczenia; rolą organu, orzekającego ponownie w sprawie, będzie więc rozważenie:

- czy w myśl mających w sprawie zastosowanie regulacji jest możliwe przyznanie nieruchomości zamiennej miast odszkodowania, a – dopiero o ile jest to dopuszczalne

- czy zachodzą ku temu przesłanki w rozpatrywanym przypadku.

W świetle powyższych rozważań Sąd uznał, że zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem. Zarówno argumentacja skargi, jak i analiza akt sprawy, nie ujawniły wad tego rodzaju, które mogłyby prowadzić do jej uchylenia.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.