Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 767/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2022-10-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 17, art. 24 ust. 2a i ust. 4
journal: Dz.U. 2020 poz 111
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - t.j.
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a) i c) w zw. z art. 135
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska (spr.), Sędziowie Asesor WSA Tomasz Dziuk, Sędzia WSA Artur Żurawik, Protokolant specjalista Ewa Bojarska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 października 2022 r. sprawy ze skargi K.T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia 31 marca 2022 r. nr SKO.PSŚ/41.5/772/2022/3848/LZ w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta S. z dnia 21 lutego 2022 r. nr [...].


UZASADNIENIE

Katarzyna T. (dalej: "skarżąca") wnioskiem z dnia 7 marca 2021 r. zwróciła się Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w S. z prośbą o przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z koniecznością opieki nad ojcem M. T., legitymującym się orzeczeniem ZUS z dnia 28 maja 2019 r. o trwałej niezdolności do samodzielnej egzystencji.

Prezydent Miasta S. (w skrócie: "organ I instancji") decyzją z dnia 31 sierpnia 2021 r., po rozpatrzeniu wniosku skarżącej, działając na podstawie art. 17, art. 24 ust. 2a i ust. 4 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (obecnie t.j.: Dz. U. z 2022 r. poz. 615, zwanej dalej w skrócie: "u.ś.r."), odmówił przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, bowiem niepełnosprawność ojca powstała po ukończeniu przez niego 25-go roku życia, zatem nie spełnia warunków, o których mowa w art. 17 ust. 1b u.ś.r., oraz pozostaje w związku małżeńskim.

Skarżąca złożyła odwołanie od powyższej decyzji, w którym zaznaczyła pogarszający się stan zdrowia jej matki i z tego powodu ubieganie się o ustalenie stopnia niepełnosprawności oraz opisała zakres osobiście sprawowanej opieki nad ojcem.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach decyzją z dnia 14 października 2021 r., nr SKO.PSŚ/41.5/3141/2021/14639/RN, działając na podstawie art. 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 570) oraz art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie t.j.: Dz.U. z 2022r. poz. 2000, w skrócie: "k.p.a."), po rozpoznaniu odwołania, uchyliło decyzję Prezydenta Miasta S. z dnia 31 sierpnia 2021 r. W jej uzasadnieniu zanegowało stanowisko o wystąpieniu przeszkody opisanej w art. 17 ust. 1b u.ś.r., bowiem kryterium momentu powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki, jako uniemożliwiające uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego, utraciło przymiot konstytucyjności z mocy wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13, co powoduje, że nie można odmówić przyznania świadczenia z tej przyczyny, gdyż stanowiłoby to naruszenie prawa materialnego. Podało, iż nie kwestionuje, iż skarżąca całodobowo sprawuje opiekę nad chorym ojcem, jednakże należy wyjaśnić, czy jego żona legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.

Po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego organ I instancji, ponownie rozpatrując opisany na wstępie wniosek z dnia 7 marca 2021 r., działając na podstawie art. 17 oraz art. 24 ust. 2a i ust. 4 u.ś.r., decyzją z dnia 21 lutego 2022 r., nr [...] , odmówił skarżącej przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, bowiem W. T. - żona chorego w stopniu znacznym ojca i matka skarżącej, legitymuje się orzeczeniem o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności a nie o znacznym.

W odwołaniu skarżąca wyraziła niezadowolenie z treści otrzymanego rozstrzygnięcia oraz jako przyczynę nie podejmowania zatrudnienia podała konieczność opieki nad ojcem i matką, którzy oboje wymagają całodobowej opieki.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach decyzją z dnia 31 marca 2022 r., nr SKO.PSŚ/41.5/772/2022/3848/LZ, działając na podstawie art. 2 ustawy o samorządowych kolegiach odwoławczych oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.), po rozpoznaniu odwołania, utrzymało w mocy decyzję organu I instancji z dnia 21 lutego 2022 r. W jej uzasadnieniu zacytowało w całości treść art. 17 u.ś.r. oraz zauważyło, że skarżąca nie spełnia przesłanek formalnych do otrzymania wnioskowanego świadczenia, bowiem jej matka żyje i nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, dlatego też to jej w pierwszej kolejności przysługuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, jako osobie spokrewnionej w pierwszym stopniu (por. dwa zdania rozstrzygnięcia na stronie trzeciej uzasadnienia, 56 akt administracyjnych).

W osobistej skardze, na powyżej opisaną decyzję skarżąca, uznał ją za krzywdzącą. Akcentowała fakt poruszania się na wózku inwalidzkim przez matkę, jak również przez ojca oraz konieczność z jej strony całodobowej nad nimi opieki. Zdaniem skarżącej, w ostatnim czasie stan zdrowia matki uległ pogorszeniu i nie może mieć operacji chorych kolan. Stąd też sam fakt pozostawania ojca w związku małżeńskim, wobec niemożności sprawowania nad nim opieki przez żonę, która również nie porusza się samodzielnie, nie może stanowić podstawy odmowy przyznania wnioskowanego przez skarżącą już przed rokiem świadczenia pielęgnacyjnego.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Przy piśmie z dnia 27 czerwca 2022 r. (9 akt sądowoadministracyjnych) skarżąca złożyła wniosek o przeprowadzenie rozprawy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż kontrolowana w niniejszej sprawie decyzja, jak również poprzedzająca ją decyzja organu I instancji nie są, w ocenie składu orzekającego, zgodne z prawem.

Zgodnie z art. 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (obecnie t.j.: Dz. U. z 2021 r. poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania. Stosownie do art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie t.j.: Dz. U z 2022 r. poz. 329, w skrócie dalej: "p.p.s.a."), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi, oraz powołaną podstawą prawną. Uwzględnienie skargi następuje w przypadkach naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a.), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a.), oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.). W przypadkach, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.), jeżeli zachodzą przyczyny określone w innych przepisach, sąd stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa.

Przedstawiona regulacja prawna nie pozostawia wątpliwości, co do tego, że zaskarżona decyzja może ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

W niniejszej sprawie organy administracji odmówiły skarżącej przyznania wnioskowanego świadczenia, gdyż ich zdaniem opiekę nad ojcem w pierwszej kolejności winna świadczyć jego żona, która nie dysponuje orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.

Skarżąca jako córka byłaby zobowiązana do alimentacji w drugiej kolejności tylko w przypadku, gdyby żona osoby wymagającej opieki (ojca) miała orzeczony znaczny stopień niepełnosprawności.

Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowią przepisy art. 17 ust. 1 w związku z ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r., zgodnie z którymi świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje m.in. osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności, jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji, albo osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Cytowany przepis odwołuje się zatem do dwóch przypadków: pierwszego, w którym osoba legitymowana nie podejmuje zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki oraz drugiego: w którym osoba legitymowana rezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki. Z kolei, w jego ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r. stwierdzono, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba, że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.

Wykładnia językowa tego przepisu prowadzi do wniosku, że ustawodawca uznał za konieczne, aby ocena - czy osoba uprawniona (i zobowiązana) w pierwszej kolejności - nie jest w stanie wypełnić we właściwy sposób obowiązku alimentacyjnego z uwagi na jej stan zdrowia, rozstrzygana była orzeczeniem o stopniu niepełnosprawności.

Sąd w składzie orzekającym nie podziela tak dokonanej wykładni prowadzącej w konsekwencji do uznania, że niedopuszczalne jest przyznanie skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego z uwagi na fakt, że żona niepełnosprawnego ojca, a zarazem jej matka, nie jest osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym.

W judykaturze podkreślane jest stanowisko, zgodnie z którym w procesie wykładni prawa nie wolno pomijać wykładni systemowej lub funkcjonalnej poprzez ograniczenie się wyłącznie do wykładni językowej pojedynczego przepisu. Może się bowiem okazać, że sens przepisu, który wydaje się być językowo jasny, okaże się wątpliwy, gdy skonfrontujemy go z innymi przepisami lub weźmiemy pod uwagę szczególny cel tejże regulacji, a z taką sytuacją mamy niewątpliwie do czynienia w niniejszej sprawie.

Wykładnia celowościowa art. 17 ust. 1 w związku z ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r., w ocenie Sądu, umożliwia uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego osobie zobowiązanej do alimentacji osoby niepełnosprawnej w związku ze sprawowaniem nad nim opieki, nawet jeśli osoba niepełnosprawna pozostaje w związku małżeńskim z osobą nieposiadającą orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności. Może to jednak mieć miejsce tylko wówczas, gdy drugi małżonek - nielegitymujący się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności - nie może tej opieki sprawować z przyczyn obiektywnych, niezależnych od niego i od jego woli. Przy czym te "obiektywne przyczyny" powinny być przede wszystkim związane z wiekiem lub stanem zdrowia współmałżonka, a nie z innymi okolicznościami (por. wyroki WSA w Białymstoku z dnia 11 października 2012 r. sygn. akt II SA/Bk 642/12 i z dnia 4 kwietnia 2013 r. sygn. akt II SA/Bk 987/12; wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 19 lutego 2015 r. sygn. IV SA/Wr 924/14). Chodzi o takie sytuacje, gdy zobowiązany do sprawowania opieki współmałżonek ze względu na stan zdrowia czy wiek, sam nie jest zdolny tej opieki wykonywać, a opiekę tę - niejako w zastępstwie małżonka - sprawuje osoba zobowiązana w dalszej kolejności do alimentacji na rzecz osoby wymagającej opieki (por. wyrok NSA z dnia 25 stycznia 2021 r. sygn. akt I OSK 2103/20). Świadczenie pielęgnacyjne to w istocie takie świadczenie, które ma zabezpieczyć egzystencję osób niepełnosprawnych przez wspieranie tych, którzy opiekują się nimi (por. wyrok TK z 18 listopada 2014 r. sygn. SK 7/11, OTK ZU nr 10/A/2014, poz. 112). Jest to o tyle istotna uwaga, że organom niejako "umyka" z pola widzenia jego cel, którym jest częściowe pokrycie wydatków ponoszonych przez rodzinę w związku z koniecznością zapewnienia opieki i pielęgnacji osobie niepełnosprawnej. W odróżnieniu od innych świadczeń opiekuńczych świadczenie pielęgnacyjne, jako tego rodzaju forma wsparcia rodziny, nie jest kierowane do wszystkich opiekunów osób niepełnosprawnych, lecz tylko do tych z nich, którzy sprawując opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, czynią to w tak dużym (a wynikającym ze stopnia niepełnosprawności osoby, którą się opiekują) zakresie i rozmiarze, że opieka ta nie pozwala im na podjęcie innej pracy. Przy czym przez rezygnację z zatrudnienia, w znaczeniu art. 17 ust. 1 u.ś.r., należy rozumieć faktyczny brak możliwości podjęcia zatrudnienia z powodu konieczności sprawowania tej opieki lub rezygnację z zatrudnienia w celu jej sprawowania. Normę zawartą w art. 17 ust. 1 u.ś.r. należy zatem stosować wyłącznie do takich stanów faktycznych, w których zakres opieki wyklucza możliwość podjęcia jakiejkolwiek pracy zarobkowej. Chodzi tu zatem o sprawowanie stałej, ciągłej opieki wykluczającej podjęcie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Świadczenie to bowiem ma być rekompensatą za rezygnację z pracy z uwagi na konieczność opieki nad osobą bliską, która jej wymaga.

Nie budzi wątpliwości, że przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego jest formą wynagrodzenia przez Państwo osoby, na której ciąży obowiązek alimentacyjny względem osoby niepełnosprawnej, w zamian za rezygnację albo niepodejmowanie zatrudnienia w związku z koniecznością opieki nad tą osobą niepełnosprawną.

Zważyć należy, iż organ administracji prowadzący postępowanie administracyjne zobowiązany jest w postępowaniu wyjaśniającym podejmować wszelkie kroki niezbędne w celu zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego sprawy oraz ma dokonać oceny, czy dana okoliczność została udowodniona i jaki ma wpływ na przyznane lub ustalenie prawa bądź na nałożenie obowiązku. Dopiero ustalone w takich warunkach fakty stanowią materiał dowodowy niezbędny do wydania i poprawnego uzasadnienia decyzji administracyjnej.

W każdym rozstrzygnięciu organ administracji powinien wyjaśnić stronie zasadność przesłanek, którymi się kierował przy załatwianiu sprawy oraz wskazać fakty, które uznał za udowodnione, dowody, na których się oparł oraz przyczyny, dla których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej.

Podkreślenie to jest istotne z uwagi na fakt, że skarżąca nie korzysta z pomocy profesjonalnego pełnomocnika, a jej wniosek po raz drugi był przedmiotem rozpoznania organów administracji.

Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji, w oparciu o powołane wyżej przepisy należy podkreślić, że uzasadnienie każdej decyzji powinno przedstawiać trzy fazy rozumowania, to jest: wyjaśnienie okoliczności sprawy zmierzające do ustalenia faktów, ocenę wiarygodności dowodów i ustalenie znaczenia faktów według obowiązującej normy prawnej (przepisów prawa materialnego).

W realiach niniejszej sprawy matka skarżącej, a zarazem żona osoby wymagającej opieki (ojca), jest osobą, która ma obecnie 66 lat i z deklaracji skarżącej oraz przedłożonych przez nią dokumentów (65-72 akt administracyjnych) wynika, że jest przewlekle chora i sama wymaga wsparcia, co potwierdza orzeczenie o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności z dnia 22 listopada 2021 r. (por. punkt I i II oraz punkt 1, 5, 6 i 9).

W tym stanie rzeczy sam fakt, że w dacie wydania zaskarżonej decyzji stan zdrowia matki skarżącej i zarazem żony osoby wymagającej opieki nie został wykazany stosownym orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, nie może jeszcze przesądzać, że umożliwia on sprawowanie opieki nad niepełnosprawnym w stopniu znacznym mężem, a tym samym uniemożliwia ubieganie się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego przez skarżącą jako córkę osoby wymagającej opieki.

Stan zdrowia małżonka osoby wymagającej opieki, w tym przypadku żony ojca skarżącej może być wykazany również innymi dowodami.

Nie można przy tym z góry założyć, że tylko osoba niepełnosprawna w stopniu znacznym nie jest zdolna do sprawowania pełnej i efektywnej opieki nad osobą takiej opieki wymagającą.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy, organ I instancji powinien wziąć pod uwagę powyższe rozważania, w szczególności dokonać oceny niemożności sprawowania opieki przez matkę skarżącej, kierując się zasadami logiki i względami doświadczenia życiowego, uwzględniając przy tym zgromadzone w sprawie dowody oraz odniesie się do nie będących przedmiotem analizy pozostałych warunków przyznania wnioskowanego świadczenia, na co wskazuje treść uzasadnienia zaskarżonej decyzji.

Mając na uwadze wskazane uchybienia należy stwierdzić, że organy orzekające w niniejszej sprawie dopuściły się naruszenia przepisów prawa materialnego, jak równie prawa procesowego, zwłaszcza art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W związku z powyższym, Sąd, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, o czym orzeczono w sentencji. Zgodnie z art. 239 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. nie ma obowiązku uiszczenia kosztów sądowych strona skarżąca działanie, bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach z zakresu pomocy i opieki społecznej. Skarżąca nie była również reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika. Z tego też względu Sąd nie orzekł o zwrocie kosztów postępowania sądowego.

Powołane wyżej orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w internetowej bazie orzeczeń NSA na stronie: www.orzeczenia.nsa.gov.pl