Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 290/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2011-07-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 185
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Łuczaj Sędzia NSA Andrzej Gliniecki /spr./ Sędzia del. WSA Mariola Kowalska Protokolant Aleksander Jakubowski po rozpoznaniu w dniu 28 lipca 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej D. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjny w Poznaniu z dnia 9 grudnia 2010 r., sygn. akt IV SA/Po 756/10 w sprawie ze skargi D. P. na decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Poznaniu z dnia [...]lipca 2010 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wydania z naruszeniem prawa decyzji umarzającej postępowanie 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu do ponownego rozpoznania; 2. zasądza od Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Poznaniu na rzecz D. P. kwotę 400 (słownie: czterysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 9 grudnia 2010 r. sygn. akt IV SA/Po 756/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę D. P. na decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Poznaniu z dnia [...] lipca 2010 r. nr [...]w przedmiocie stwierdzenia wydania z naruszeniem prawa decyzji umarzającej postępowanie.

Jak wynika z akt sprawy, D. P. pismem z dnia 13 sierpnia 2007 r. zwróciła się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krotoszynie o udzielenie informacji "w sprawie uzyskania pozwolenia na prowadzenie przez [...] hodowli w budynku, znajdującym się w odległości 4 metrów od mojej granicy, a 8 metrów od otworów okiennych i drzwi mojego budynku mieszkalnego". Następnie pismem z dnia 25 października 2007 r. D. P. złożyła pismo do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krotoszynie zatytułowane "Wezwanie do usunięcia naruszenia prawa", tj. do załatwienia podania z dnia 13 sierpnia 2007 r. poprzez wydanie stosownego orzeczenia.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krotoszynie decyzją z dnia [...] września 2008 r. nr [...]umorzył postępowanie w sprawie wniosku D. P. z dnia 13 sierpnia 2007 r. w przedmiocie samowolnej zmiany przez E. i J. O. sposobu użytkowania budynku gospodarczego na inwentarski, zlokalizowanego w S. przy ul. [...] gmina K. na działce ew. nr [...].

D. P. złożyła odwołanie od powyższej decyzji.

Po rozpatrzeniu odwołania D. P. Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Poznaniu decyzją z dnia [...] października 2008 r. nr [...] uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krotoszynie z dnia [...] września 2008 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu swojej decyzji organ odwoławczy zwrócił uwagę, że w aktach sprawy brak jest zawiadomienia o wszczęciu postępowania administracyjnego umorzonego zaskarżoną decyzją. W kontroli (oględzinach) przedmiotowej nieruchomości E. i J. O. nie brała udziału D. P., która również nie została zawiadomiona zgodnie z art. 10 § 1 k.p.a. o możliwości zapoznania się i wypowiedzenia co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszenia żądań. W dniu 16 października 2008 r. D. P. przekazuje Wielkopolskiemu Wojewódzkiemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego odpis wyroku nakazowego Sądu Rejonowego w Krotoszynie z dnia [...] października 2008 r., którym J. O. uznano winnym popełnienia wykroczenia z art. 93 pkt 9b Prawa budowlanego, tj. samowolnej zmiany sposobu użytkowania budynku o przeznaczeniu magazynowym na budynek inwentarski. Zmiana ta nastąpiła już przed wydaniem w dniu [...] października 2007 r. decyzji o warunkach zabudowy, co wynika z powyższego wyroku.

W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krotoszynie decyzją z dnia [...] listopada 2008 r. nr [...] umorzył postępowanie administracyjne zainicjowane wnioskiem D. P. z dnia 25 października 2007 r. w przedmiocie żądania przeprowadzenia kontroli pod kątem dokonanej zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczego na budynek inwentarski w S. przy ul. [...] ze względu na bezprzedmiotowość postępowania z uwagi na brak przesłanek do prowadzenia postępowania, ponieważ w wyniku kontroli nie stwierdzono naruszeń przepisów Prawa budowlanego. Jednocześnie tego samego dnia Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krotoszynie decyzją nr [...] umorzył postępowanie zainicjowane wnioskiem D. P. z dnia 25 października 2007 r. wskazując, iż D. P. nie posiada legitymacji procesowej strony w przedmiotowej sprawie.

D. P. pismami z dnia 24 listopada 2008 r. oraz 25 listopada 2008 r. wniosła odwołania od wyżej wymienionych decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krotoszynie z dnia [...] listopada 2008 r. oznaczonych takimi samymi numerami.

Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Poznaniu decyzją z dnia [...] stycznia 2009 r. nr [...]uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krotoszynie z dnia [...] listopada 2008 r. umarzającą postępowanie ze względu na bezprzedmiotowość jego dalszego prowadzenia i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Natomiast decyzją nr [...] z dnia [...] stycznia 2009 r. uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krotoszynie z dnia [...] listopada 2008 r. umarzającą postępowanie z powodu braku legitymacji procesowej skarżącej i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniach tych decyzji organ odwoławczy zwrócił między innymi uwagę na to, że zostały w tym samym dniu i o takich samych numerach wydane dwie sprzeczne z sobą decyzje.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krotoszynie po kolejnym rozpatrzeniu sprawy decyzją z dnia [...] marca 2009 r. nr [...] ponownie stwierdził, iż D. P. nie posiadała legitymacji procesowej strony, i z tego powodu umorzył postępowania administracyjne wszczęte wnioskiem z dnia 25 października 2007 r. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że D. P. nie wykazała interesu prawnego w rozumieniu art. 28 k.p.a. pomimo dwukrotnego wezwania. Sporny budynek inwentarski na sąsiedniej nieruchomości jest zbudowany na podstawie decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w Krotoszynie z dnia [...] grudnia 1997 r. i jest usytuowany w odległości 5,50-8,80 m od granicy i ok. 16 m od budynku mieszkalnego skarżącej. Natomiast decyzją nr [...] z dnia [...] marca 2009 r. umorzył postępowanie administracyjne dotyczące samowolnej zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczego na inwentarski, zlokalizowanego w S., ze względu na jego bezprzedmiotowość postępowania. W uzasadnieniu tej ostatniej decyzji organ odwołał się do przeprowadzonych w dniu 11 lutego 2009 r. oględzin, z których wynika, że budynek gospodarczy użytkowany jest zgodnie z przeznaczeniem, na co inwestor posiada decyzję Starosty Krotoszyńskiego z dnia [...] lipca 2008 r., nie stwierdzono więc żadnych naruszeń Prawa budowlanego. Powyższa decyzja nie została doręczona D. P.. Od decyzji z dnia [...] marca 2009 r. nr [...], którą doręczono skarżącej, wniosła ona odwołanie.

Następie po rozpatrzeniu odwołania D. P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] maja 2009 r. utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krotoszynie z dnia [...] marca 2009 r. nr [...], którą D. P. zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu. W wyniku rozpoznania skargi Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 4 listopada 2009 r. uchylił ww. decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego oraz decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krotoszynie z dnia [...] marca 2009 r. nr [...].

Pismem z dnia 12 czerwca 2009 r. D. P. wystąpiła do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krotoszynie o wznowienie postępowania zakończonego decyzją tego organu z dnia [...] marca 2009 r. nr [...] na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krotoszynie postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2010 r. wznowił postępowanie. Pismem z dnia 20 kwietnia 2010 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krotoszynie zawiadomił o połączeniu dwu postępowań, w których w dniu [...] marca 2009 r. zostały wydane dwie decyzje: [...] i [...] i dalsze postępowanie będzie prowadzone pod numerem: [...]. Następnie decyzją z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...], na podstawie art. 151 § 2 w zw. z art. 146 § 2 k.p.a. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krotoszynie odmówił uchylenia własnej decyzji z dnia [...] marca 2009 r. ([...]) w sprawie samowolnej zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczego na inwentarski, zlokalizowanego w S. przy ul. [...] gmina K. na działce ew. nr [...].

Pismem z dnia 17 czerwca 2010 r. skarżąca złożyła odwołanie od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krotoszynie z dnia [...] czerwca 2010 r.

D. P. pismem z dnia 25 lutego 2010 r. wystąpiła o stwierdzenie nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krotoszynie z dnia [...] marca 2009 r. [...].

Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Poznaniu decyzją z dnia [...] kwietnia 2010 r. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krotoszynie z dnia [...] marca 2009 r. nr [...].

Po rozpatrzeniu odwołania D. P. Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] lipca 2010 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 oraz art. 104 i art. 151 § 2 k.p.a. uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Krotoszynie z dnia [...] czerwca 2010 r. w całości i stwierdził, że decyzja tego organu z dnia [...] marca 2009 r. (nr [...]) została wydana z naruszeniem prawa. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że D. P. wniosła o wznowienie postępowania powołując się na przesłankę określoną w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., iż strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. W podaniu tym wskazała także, że o istnieniu decyzji z dnia [...] marca 2009 r. (znak: [...]) dowiedziała się z pisma – zawiadomienie o sposobie załatwienia skargi Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2009 r., doręczonej w dniu 1 czerwca 2009 r. Dodatkowo podniesiono, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krotoszynie uznał, że D. P. ma przymiot strony w postępowaniu w sprawie samowolnej zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczego na budynek inwentarski. Organ prowadząc postępowanie naruszył prawo procesowe w zakresie nieuznania D. P. za stronę. Weryfikowana decyzja z dnia [...] marca 2009 r. ([...]) nie została jej bowiem doręczona. Organ wyjaśnił, iż zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga zgłoszenia właściwemu organowi, a jak ustalił Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krotoszynie, E. i J. O. dokonali przebudowy i zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczego na budynek inwentarski na podstawie decyzji Starosty Krotoszyńskiego z dnia [...] lipca 2008 r. sygn. [...]. Ponadto jak wynika z protokołu kontroli z dnia 11 lutego 2009 r., sporządzonego przez pracowników organu, pismem z dnia 5 sierpnia 2008 r. inwestor zawiadomił organ powiatowy o rozpoczęciu robót budowlanych, a następnie pismem z dnia 28 sierpnia 2008 r. zawiadomił o zakończeniu budowy ww. obiektu budowlanego, przedstawiając stosowne dokumenty zgodnie z wymogami ustawy – Prawo budowlane. Zmiana sposobu ubytkowania powyższego budynku nastąpiła więc legalnie, co powoduje, że postępowanie w sprawie samowolnej zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczego na budynek inwentarski jest bezprzedmiotowe. Organ podkreślił, iż w przedmiotowej sprawie zachodzi zatem okoliczność określona w art. 146 § 2 k.p.a.

Następnie Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] sierpnia 2010 r. utrzymał w mocy decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia[...]kwietnia 2010 r. odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krotoszynie z dnia [...] marca 2009 r. ([...]).

Pismem z dnia 1 sierpnia 2010 r. D. P. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2010 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 9 grudnia 2010 r. sygn. akt IV SA/Po 756/10, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. –Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – dalej p.p.s.a., oddalił skargę.

W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że D. P. winna być stroną postępowania w sprawie samowolnej zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczego na inwentarski. Sąd podzielił pogląd wyrażony w wyroku WSA w Poznaniu z dnia 4 listopada 2009 r. sygn. akt IV SA/Po 449/09 wydanym na kanwie co prawda innej sprawy ale dotyczącej tej samej zabudowy. W wyroku tym Sąd wypowiadając się na temat interesu prawnego D. P. wskazał, iż zarówno w literaturze prawniczej, jak i w orzecznictwie wielokrotnie wypowiadano się, co do interesu prawnego właściciela działki sąsiadującej, szczególnie w sprawie inwestycji stwarzającej uciążliwości dla otoczenia. Oznacza to, że postępowanie w przedmiocie legalności zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczego na inwentarski było dotknięte wadą z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., ponieważ skarżąca jako właścicielka nieruchomości znajdującej się w obszarze oddziaływania inwestycji nie brała bez własnej winy udziału w tym postępowaniu.

Podstawę prawną wydania decyzji z dnia [...] marca 2009 r. stanowiły przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.). Zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga zgłoszenia właściwemu organowi (art. 71 ust. 2 Prawa budowlanego). Jednakże według ust. 6 pkt 1 tego artykułu jeżeli zamierzona zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga wykonania robót budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę – rozstrzygnięcie w sprawie zmiany sposobu użytkowania następuje w decyzji o pozwoleniu na budowę. W myśl definicji zawartej w art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego pod pojęciem budowy należy rozumieć wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę obiektu budowlanego. Pod pojęciem robót budowlanych w rozumieniu tej ustawy należy z kolei rozumieć budowę, a także prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego (art. 3 pkt 7). Roboty budowlane polegające na przebudowie obiektu budowlanego, a z taką sytuacją mamy niewątpliwie do czynienia w rozpatrywanej sprawie, wymagają zatem przed ich rozpoczęciem uzyskania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę (art. 28 ust. 1 w związku z art. 3 pkt 7 i 7a Prawa budowlanego).

Zdaniem Sądu obowiązkiem organu w toku prowadzonego postępowania było ponowne sprawdzenie czy inwestor legitymował się ostatecznym pozwoleniem na budowę. Jak wynika z akt niniejszej sprawy inwestor legitymował się decyzją Starosty Krotoszyńskiego z dnia [...] lipca 2008 r., nr [...]. Ponadto inwestor zawiadomił organ o rozpoczęciu i zakończeniu robót budowlanych. Dlatego też, skoro zmiana sposobu użytkowania nastąpiła na podstawie decyzji, to uznać należy, iż nastąpiło to legalnie. Wobec powyższego zachodziły podstawy do umorzenia postępowania w sprawie legalności zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczego na inwentarski.

Sąd wskazał, że skoro we wznowionym postępowaniu zapadłaby decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji z dnia [...] marca 2009 r. organ zasadnie, pomimo zaistnienia przyczyny wznowienia postępowania, nie uchylił decyzji z dnia [...] marca 2009 r. i zasadnie stwierdził, że decyzja została wydana z naruszeniem prawa.

Zdaniem Sądu zarzut skarżącej naruszenia art. 32 ust. 4a oraz art. 71 ust. 4 i 7 Prawa budowlanego uznać należało za niezasadny. Przedmiotem postępowania w niniejszej sprawie była kwestia legalności zmiany sposobu użytkowania, a nie kwestia prawidłowości wydania decyzji o pozwoleniu na wykonanie robót budowlanych i zmianę sposobu użytkowania. Zarzut ten mógł zostać skierowany co najwyżej do decyzji Starosty Krotoszyńskiego z dnia [...] lipca 2008 r., którą zatwierdzono projekt budowlany i udzielono pozwolenia na wykonanie robót budowlanych polegających na przebudowie i zmianie sposobu użytkowania budynku gospodarczego na inwentarski. Dodatkowo Sąd podniósł, iż zarzut naruszania art. 10 k.p.a. polegającym na nie umożliwieniu wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji w II instancji był zasadny aczkolwiek nie uzasadniający uchylenia zaskarżonej decyzji.

Pismem z dnia 27 grudnia 2010 r. skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 9 grudnia 2010 r. sygn. akt IV SA/Wa 756/10 złożyła D. P. zaskarżając wyrok w całości Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono, na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a naruszenie:

1) art. 141 § 4 p.p.s.a. polegające na nie przedstawieniu w uzasadnieniu wyroku stanu sprawy zgodnie ze stanem faktycznym i wszystkich zarzutów podniesionych w skardze;

2) art. 11 p.p.s.a. polegające na zignorowaniu przez WSA w Poznaniu prawomocnego wyroku Sądu Rejonowego w Krotoszynie Wydział [...]sygn. akt [...]z dnia [...] kwietnia 2009 r. (w załączeniu);

3) art. 145 i art. 151 p.p.s.a polegające na nieuwzględnieniu skargi;

4) art. 134 § 1 p.p.s.a. polegające na tym, że WSA w Poznaniu nie dostrzegł, iż organ prowadząc postępowanie wznowieniowe winien był je zawiesić do czasu rozstrzygnięcia prawidłowości wydanej decyzji o pozwoleniu na budowę;

5) art. 141 § 4 p.p.s.a oraz art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 202 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm).

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono również, na postawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie:

– art. 32 ust. 4a oraz art. 71 ust. 4 i 7 Prawa budowlanego polegające na uznaniu, że przepisy te nie mają zastosowania w postępowaniu przed organami nadzoru budowlanego w sprawie samowolnej zmiany sposobu użytkowania.

W skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 9 grudnia 2010 r. w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania temu Sądowi oraz zasądzenie kosztów postępowania w wysokości 560 zł.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 1 w związku z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje środki odwoławcze od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych w granicach ich zaskarżenia, a z urzędu bierze jedynie pod rozwagę nieważność postępowania.

W niniejszej sprawie nie dostrzeżono okoliczności mogących wskazywać na nieważność postępowania.

Skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy, bowiem trafnie wskazuje na błędy jakie popełniono przy wydaniu zaskarżonego wyroku, oraz które w związku z tym zostały naruszone przepisy.

Podstawowym błędem było, że Sąd pierwszej instancji przyjął jako podstawę swego rozstrzygnięcia to, iż organy prawidłowo ustaliły stan faktyczny sprawy, przyjmując za organami, że inwestor legitymował się decyzją Starosty Krotoszyńskiego z dnia [...] lipca 2008 r. Zatem zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego zdaniem Sądu nastąpiła legalnie, wobec powyższego zachodziły podstawy do umorzenia postępowania w sprawie legalności zmiany sposoby użytkowania budynku gospodarczego na inwentarski. Przyjęcie takiego stanowiska budzi poważne wątpliwości, jeśli dokładnie przeanalizuje się akta sprawy.

Powyższy pogląd wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji oraz uzasadnienia decyzji ją poprzedzającej, nie jest to jednak pełen obraz sprawy, która ma swój początek w 2007 r. Sąd dokonując kontroli legalności działalności administracji publicznej, powinien wydać orzeczenie – wyrok stosownie do art. 133 § 1 p.p.s.a., na podstawie akt sprawy, co obliguje do zapoznania się dokładnego z całością akt administracyjnych, a nie tylko z ostatnimi decyzjami, aby zrozumieć istotę sprawy i co jest źródłem sporu sądowego pomiędzy stroną i organami administracji publicznej. O tym, że Sąd nie zapoznał się z całością akt sprawy, przed wydaniem zaskarżonego orzeczenia, świadczy chociażby treść uzasadnienia zaskarżonego wyroku, w którego części historycznej nie odnotowano ani jednym zdaniem, decyzji wydanych przez organy nadzoru budowlanego przed wydaniem zaskarżonej decyzji co wskazuje na trafność zarzutu skargi kasacyjnej, naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Tymczasem analiza działań podejmowanych przez organy nadzoru budowlanego w tym okresie, a raczej brak tych działań bądź podejmowanie działań pozornych, pozwala na rekonstrukcję stanu faktycznego sprawy oraz zrozumienie istoty sprawy. Stan faktyczny sprawy ustalony przez organy nadzoru budowlanego w tej sprawie a następnie bezkrytycznie przyjęty przez Sąd w zaskarżonym wyroku, nie ma nic wspólnego z rzeczywistością, bowiem już z pisma D. P. z dnia 13 sierpnia 2007 r. skierowanego do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krotoszynie wynikało, że na sąsiedniej działce należącej do E. i J. O. w budynku gospodarczym faktycznie ww. prowadzą hodowlę świń.

Po tym zawiadomieniu organ nadzoru budowlanego formalnie przeprowadził dwie kontrole (25 września 2007 r. i 7 stycznia 2008 r.) jednak ich prawidłowość została później podważona przez Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w decyzji z dnia [...] października 2008 r.

Pismem z dnia 28 października 2008 r. (po upływie ponad 1 roku od pisma D. P.) Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krotoszynie zawiadamia o wszczęciu postępowania z urzędu w sprawie samowolnej zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczego na budynek inwentarski.

Należy jednak zauważyć, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krotoszynie po piśmie D. P. z dnia 13 sierpnia 2007 r. nigdy formalnie nie wszczął postępowania na żądanie D. P. w sprawie samowolnej zmiany sposoby użytkowania budynku gospodarczego na budynek inwentarski przez E. i J. O., chociaż później wielokrotnie umarzał takie postępowanie (decyzja PINB z [...] września 2008 r., dwie decyzje z [...] listopada 2008 r., decyzja z [...] marca 2009 r. [...]), na co zwrócił uwagę Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego już w decyzji z dnia [...] października 2008 r. – bezskutecznie. Sąd pierwszej instancji ponownie rozpoznając sprawę, powinien wyjaśnić to, jak można umorzyć postępowanie administracyjne, które nigdy nie zostało wszczęte. Poza tym, jak wynika z pisma Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krotoszynie z dnia [...] kwietnia 2010 r. (k. 115), do tej daty organ ten prowadził równolegle dwa postępowania w tej samej sprawie i zostały wydane w tym "trybie" dwie decyzje z dnia [...] listopada 2008 r. o identycznych numerach wzajemnie się wykluczające, które zostały uchylone decyzjami Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2009 r. Następnie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego kontynuując tę dziwną procedurę wydał koleje dwie decyzje z dnia [...] marca 2009 r. umarzające postępowanie ([...] i [...]). Pierwszą z powyższych decyzji utrzymał w mocy WWINB decyzją z dnia [...] maja 2009 r. Jednak uchylił ją wraz z decyzją organu pierwszej instancji z dnia [...] marca 2009 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 4 listopada 2009 r. sygn. akt IV SA/Po 449/09, w którym przesądził o tym, że D. P. miała przymiot strony w tym postępowaniu. Druga z decyzji z dnia [...] marca 2009 r. ([...]) nie została w ogóle doręczona D. P., w związku z czym wniosła ona o wznowienie postępowania administracyjnego w tej sprawie (wniosek z dnia 12 czerwca 2009 r., k-93).

W powyższej decyzji umarzającej postępowanie administracyjne w sprawie samowolnej zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczego na budynek inwentarski ze względu na bezprzedmiotowość postępowania, ewidentnie przedstawiono nieprawdziwy stan faktyczny sprawy, tak jakby zapomniano, że D. P. już 13 sierpnia 2007 r. sygnalizowała o samowoli w tym zakresie.

Uzasadnieniem bezprzedmiotowości postępowania zdaniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krotoszynie, jak przedstawił w decyzji miało być to, że E. i J. O. w dniu [...] lipca 2008 r. decyzją Starosty Krotoszyńskiego uzyskali pozwolenie na przebudowę i zmianę sposobu użytkowania obiektu i inwestorzy w dniu 28 sierpnia 2008 r. zawiadomili już organ o zakończeniu przebudowy, a Powiatowy Inspektor zaraz następnego dnia (29 sierpnia 2008 r.) przeprowadził kontrolę. Z porównania chociażby dat wynika, że powyższa decyzja została wydana najprawdopodobniej w rok po faktycznej przebudowie i zmianie sposobu użytkowania obiektu o czym od sierpnia 2007 r. sygnalizowała D. P.. Taki stan faktyczny sprawy przyjął również w swym wyroku z dnia 2 kwietnia 2009 r. Sąd Rejonowy w Krotoszynie ([...]), którym to wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w ogóle się nie zainteresował, jak wynika z zaskarżonego wyroku, czym naruszył art. 11 p.p.s.a (patrz wyrok WSA w Warszawie z dnia 25 stycznia 2011 r. sygn. akt VII SA/Wa 2127/10. Na marginesie należy przypomnieć, że zgodnie z art. 32 ust. 4a Prawa budowlanego nie wydaje się pozwolenia na budowę, w przypadku rozpoczęcia robót budowlanych z naruszeniem art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego. Natomiast stosownie do art. 71 ust. 7 Prawa budowlanego, dokonanie zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego, po zmianie sposobu użytkowania obiektu budowlanego nie wywołuje skutków prawnych, na co również zwrócono uwagę w skardze kasacyjnej. Jakkolwiek jest to problem do rozstrzygnięcia w toczącym się postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty Krotoszyńskiego z dnia [...] lipca 2008 r.

Powyżej przedstawione okoliczności sprawy zupełnie nie zostały wzięte pod uwagę przez Sąd w zaskarżonym wyroku, tymczasem one legły u podstaw wznowienia postępowania administracyjnego z wniosku D. P. z dnia 12 czerwca 2009 r. Postępowanie zostało dopiero wznowione postanowieniem PINB w Krotoszynie z dnia [...] kwietnia 2010 r. (po upływie 10 miesięcy od złożenia wniosku), po wielokrotnym składaniu przez D. P. skarg i zażaleń na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krotoszynie i o czym właściwie przesądził wyrok WSA w Poznaniu z dnia 4 listopada 2009 r. sygn. akt IV SA/Po 449/09. Jak z powyższego wynika D. P. przez prawie trzy lata nie było uważana za stronę w postępowaniu a w tym czasie w trybie niedozwolonym przez prawo, organy legalizowały samowolną przebudowę i zmianę sposobu użytkowania budynku gospodarczego na budynek inwentarski na sąsiedniej nieruchomości, co wynika z wcześniej powołanego wyroku karnego.

W tych okolicznościach sprawy, która przez prawie trzy lata była przez organy nadzoru budowlanego prowadzona z pogwałceniem wszelkich możliwych norm postępowania administracyjnego i łamaniem przepisów Prawa budowlanego, została wydana decyzja Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 26 lipca 2010 r., która w ocenie Sądu pierwszej instancji, nie została wydana z naruszeniem prawa materialnego, ani też z naruszeniem przepisów postępowania.

Zaskarżonej decyzji Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 26 lipca 2010 r., dokonując jej kontroli sądowej nie można oceniać nie uwzględniając wszystkich wcześniejszych okoliczności sprawy i wydanych wcześniej decyzji administracyjnych, gdyż jak trafnie podniesiono w skardze kasacyjnej, narusza to art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych.

We wznowionym postępowaniu administracyjnym nie można było podjąć rozstrzygnięcia na podstawie art. 151 § 2 w związku z art. 146 § 2 k.p.a., tak jak to uczyniono w zaskarżonej decyzji z dnia [...] lipca 2010 r., skoro umorzenie postępowania administracyjnego (decyzjami z dnia [...] marca 2009 r.) w sprawie samowolnej zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczego na budynek inwentarski, było całkowicie bezpodstawne. Nie zachodzi bowiem bezprzedmiotowość postępowania z przyczyn podmiotowych (wyrok WSA w Poznaniu z dnia 4 listopada 2009 r. sygn. akt IV SA/Po 449/09), ani też z przyczyn przedmiotowych. Rodzi się zasadnicza wątpliwość, jak można było zakończyć postępowanie wznowieniowe rozstrzygnięciem na podstawie art. 151 § 2 w związku z art. 146 § 2 k.p.a., dotyczyło to decyzji o umorzeniu postępowania administracyjnego, które to postępowanie nie zostało wszczęte, faktycznie się nie toczyło merytorycznie bowiem trzykrotnie było umarzane przez organy nadzoru budowlanego.

Postępowanie w sprawie legalności przebudowy i zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego, nie mogło stać się bezprzedmiotowe przez fakt późniejszego (po co najmniej upływie 1 roku od złożenia wniosku przez D. P.), uzyskania przez inwestora pozwolenia na przebudowę i zmianę sposobu użytkowania obiektu, gdyż to nie jest właściwy tryb legalizacji samowoli budowlanej.

Pojęcie samowoli budowlanej w tym przypadku, jak wskazują materiały sprawy polegało na tym, że przed uzyskaniem decyzji z dnia [...] lipca 2008 r., inwestor samowolnie dokonał przebudowy i zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczego na budynek inwentarski, co wynika z ustaleń prawomocnego wyroku karnego, które wiążą sąd administracyjny (art. 11 p.p.s.a.). A ponieważ zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymagała wykonania robót budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę, to zgodnie z art. 71 ust. 6 pkt 1 Prawa budowlanego – rozstrzygnięcie w sprawie zmiany sposobu użytkowania następuje w drodze decyzji o pozwoleniu na budowę. Wobec tego zastosowanie powinien mieć tu art. 48 Prawa budowlanego i do czego powinno zmierzać postępowanie wszczęte pismem D. P. z dnia 13.08.2007 r., gdyby było zgodnie z prawem prowadzone.

W świetle powyższych rozważań całkowicie zasadny jest również zarzut skargi kasacyjnej naruszenia przepisów art. 145 i 151 p.p.s.a., gdyż skarga powinna być uwzględniona, a nie oddalona.

Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 oraz art. 203 pkt 1 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.