Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 430/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2020-09-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono sprzeciw od decyzji
Powołane przepisy: article: art. 138 par. 2
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 64 a, 64 d, 64e, 151a par. 2
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Dnia 08 września 2020 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Sędziowie Sędzia WSA Aleksandra Kiersnowska-Tylewicz (spr.) Asesor WSA Jan Szuma po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 08 września 2020 r. sprawy ze sprzeciwu T. M. od decyzji Wojewody z dnia [...] kwietnia 2020 r., nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala sprzeciw.


UZASADNIENIE

Wojewoda decyzją z dnia [...] kwietnia 2020 r. nr [...] działając na art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256 dalej "k.p.a."), po rozpatrzeniu odwołania T. M. (dalej jako strona lub skarżący) uchylił decyzję Prezydenta Miasta [...] nr [...] z dnia [...] grudnia 2019 r. (znak: [...]) zatwierdzającej [...] Sp. z o. o. projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym przy ul. [...] w [...] (dz. nr ew. [...], [...], [...], [...] ark. [...] ob. [...]) i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Rozstrzygnięcia zapadły w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

W dniu [...] lipca 2019 r. do Urzędu Miasta [...] wpłynął wniosek [...] Sp. z o. o. o pozwolenie na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym i infrastrukturą techniczną na dz. nr ew. [...], [...], [...], [...] ark. [...] ob. [...] w [...]. Do ww. wniosku załączono cztery egzemplarze projektu budowlanego, oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, dokumentację geologiczno-inżynierską oraz pełnomocnictwo wraz z potwierdzeniem uiszczenia opłaty skarbowej. W dniu [...] lipca 2019 r. pełnomocnik inwestora przedłożył decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] maja 2019 r. (znak: [...]) zatwierdzającą dokumentację geologiczno-inżynierską, decyzję Prezydenta Miasta [...] nr [...] z dnia [...] sierpnia 2018 r. (znak: [...]) o warunkach zabudowy, decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] grudnia 2018 r. (znak: [...]) o przeniesieniu decyzji o warunkach zabudowy.

Zawiadomieniem z dnia [...] lipca 2019 r. organ I instancji poinformował strony o wszczęciu postępowania, umożliwiając im zapoznanie się aktami sprawy. Z możliwości wypowiedzenia się w sprawie skorzystał T. M., wnosząc pismo z dnia [...] sierpnia 2019r.

Działając na podstawie art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2019 poz. 1186, dalej pr.bud.) Prezydent Miasta [...], postanowieniem z dnia [...] lipca 2019 r., zobowiązał inwestora do usunięcia m.in. takich nieprawidłowości jak: wyrysowanie w rzucie hali garażowej zbiornika retencyjnego, wskazanie na projekcie zagospodarowania terenu ilości kondygnacji segmentu B, dołączenie przekrój B-B. doprowadzenia projektu budowlanego do zgodności z decyzją o warunkach zabudowy w zakresie głębokości budynku, przedstawienia projektowanego ukształtowania terenu, doprowadzenie projektu budowlanego do zgodności z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie w zakresie odległości tarasów od granicy działki, odległości czerpni powietrza od ulicy, dołączenia analizy przesłaniania i nasłonecznienia, uwzględniając porównywalne parametry zabudowy dla działek sąsiednich.

Pismami z dnia [...] sierpnia 2019 r. i [...] września 2019 r. inwestor uzupełnił część projektu budowlanego, natomiast pismem z dnia [...] września 2019 r. ustosunkował się do podnoszonych przez T. M. zarzutów. Z uwagi na wpływ wniosku inwestora o zawieszenie prowadzonego postępowania, Prezydent Miasta [...], postanowieniem z dnia [...] września 2019 r., zawiesił postępowanie. Uwagi do poprawionego projektu budowlanego złożył pismem z dnia [...] września 2019 r. T. M.. Pismem z dnia [...] listopada 2019 r. inwestor wniósł o podjęcie zawieszonego postępowania i przedłożył m.in. uzgodnienie projektu drogowego zjazdu z Zarządem Dróg Miejskich, a także postanowienie Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] października 2019 r. (znak: [...]) wyjaśniające wątpliwości treści decyzji o warunkach zabudowy. Postanowieniem z dnia [...] listopada 2019 r. organ I instancji podjął zawieszone postępowanie. Pismem z dnia [...] listopada 2019 r. inwestor ustosunkował się do podnoszonych przez stronę zarzutów.

Pismem z dnia [...] grudnia 2019 r. inwestor przedstawił dodatkowe wyjaśnienia w zakresie przedłożonego projektu budowlanego. W dniu [...] grudnia 2019 r. do Urzędu Miasta [...] wpłynęło pismo T. M., do którego dołączono kserokopię złożonego w dniu [...] grudnia 2019 r. zawiadomienia o popełnieniu przestępstwa.

Prezydent Miasta [...], decyzją z dnia [...] grudnia 2019 r. (znak: [...]) zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym przy ul. [...] w [...] (dz. nr ew. [...], [...], [...], [...] ark. [...] ob. [...]).

Odwołanie od powyższej decyzji złożył T. M., zarzucając naruszenie:

- art. 32 ust. 1 Konstytucji RP, poprzez naruszenie przez organ administracji architektoniczno-budowlany prawa do równego traktowania w kontekście możliwości zabudowy działek sąsiednich,

- art. 35 ust. 1 pkt 2 pr. bud. w zw. z § 12 ust. 1 i § 60 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w spawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2019 r., poz. 1065 dalej r.w.t.) poprzez zatwierdzenie projektu budowlanego budynku wielokondygnacyjnego 4 m od granicy działki, co ograniczy możliwości zabudowy działki skarżącego,

- art. 35 ust. 1 pkt 1 pr. bud. i art. 55 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2020 r., poz. 293 z późn. zm.dalej u.p.z.p.) poprzez niezgodność inwestycji z decyzją o warunkach zabudowy w zakresie zmiany ukształtowania terenu. Mając powyższe na uwadze, wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji organu I instancji i orzeczenie co do istoty sprawy poprzez wydanie decyzji o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.

Pełnomocnik inwestora, pismem z dnia [...] lutego 2020 r., złożył koncepcję inwestycji z zakupu nieruchomości oraz plan zagospodarowania terenu z

lutego 2019 r.

Działając na podstawie art. 10 § 1 k.p.a., Wojewoda, zawiadomieniem z dnia [...] marca 2020 r., poinformował strony o możliwości zapoznania się z aktami sprawy, wydłużając jednocześnie termin rozpoznania sprawy do dnia [...] kwietnia 2020 r. Z powyższego prawa skorzystał w dniu [...] marca 2020 r. skarżący, który wraz z pismem z dnia [...] marca 2020 r. przedłożył analizę nasłonecznienia nieruchomości stanowiącej przedmiot decyzji Prezydenta Miasta [...] oraz kopię wniosku o ustalenie warunków zabudowy wraz z załącznikiem graficznym, na podstawie której wydano decyzję o warunkach zabudowy dla zaskarżonej inwestycji.

Wojewoda, decyzją z dnia [...] kwietnia 2020 r. wydaną na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uchylił rozstrzygnięcie Prezydenta Miasta [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Uzasadniając swoje stanowisko Wojewoda zwrócił uwagę, że planowana inwestycja polega na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego, składającego się z 6 kondygnacyjnego segmentu A (wysokość 18,57 m) i 6-7 kondygnacyjnego segmentu B (wysokość 21,52 m), połączonego w jedną bryłę budynku podziemną halą garażową przewidzianą do realizacji przy ul. [...] w [...] (dz. nr ew. [...], [...], [...], [...] ark. [...] obr. [...]). W ramach inwestycji zaplanowano ściany z oknami w odległości: 4,56 m od granicy z dz. o nr ew. [...]; 4,34 m od granicy z dz. o nr ew. [...]; 4,00 m od granicy z dz. o nr ew. [...]; 7,13 m od granicy z dz. o nr ew. [...]; 13,79 m od granicy z dz. o ew. [...] (projekt zagospodarowania terenu, str. 58 projektu budowlanego), przy czym podziemna hala garażowa zbliżona będzie do granicy z dz. o nr ew. [...], [...] i [...] (brak podania dokładnych odległości). Na terenie inwestycyjnym nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, dlatego inwestor na podstawie art. 33 ust. 2 pkt 3 pr. bud. zobligowany był do dołączenia do wniosku o pozwolenie na budowę decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, którą przedłożył.

Dalej organ wskazał, że funkcją decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, jest określenie dopuszczalności danego zamierzenia inwestycyjnego z punktu widzenia prawa oraz wskazanie warunków i zasad, którym inwestycja powinna odpowiadać. Decyzja taka przesądza o ewentualnej dopuszczalności realizacji określonego przedsięwzięcia stanowiącego w sensie urbanistycznym prawną całość, dającą się wprawdzie podzielić, lecz tylko w znaczeniu realizacyjnym. Należy wskazać, że związanie organów administracji architektoniczno-budowlanej oznacza nie tylko obowiązek organów wynikający z art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, tj. sprawdzenia zgodności projektu budowlanego z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy, ale także zakaz postępowania wbrew wszystkim wymaganiom wynikającym z decyzji ustalającej warunki zabudowy.

Warunki i wymagania w zakresie ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, ustalone po przeprowadzeniu analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu (jakich dokonał organ odpowiedzialny za planowanie przestrzenne), zostały przedstawione w rozdz. II decyzji o warunkach zabudowy. W ust. 2 wskazano, iż dla planowanej inwestycji należy zapewnić min. 1,5 miejsca parkingowego na 1 lokal mieszkalny. Zgodnie z załączoną dokumentacją łączna liczba lokali mieszkalnych w budynku wynosi 94, w związku z czym minimalna liczba miejsc parkingowych powinna wynosić 141. Jak wynika z opisu zagospodarowania terenu (str. 7-8 projektu budowlanego) inwestor zapewnił łącznie 141 miejsc postojowych, w tym 11 dla osób niepełnosprawnych (19 miejsc zapewnionych zostało w części naziemnej, 122 w podziemnej hali garażowej). Organ przytoczył §18 ust. 1 r.w.t., który wskazuje, że zagospodarowując działkę budowlaną, należy urządzić, stosownie do jej przeznaczenia i sposobu zabudowy, stanowiska postojowe dla samochodów użytkowników stałych i przebywających okresowo, w tym również stanowiska postojowe dla samochodów, z których korzystają osoby niepełnosprawne, natomiast zgodnie z ust. 2 liczbę stanowisk postojowych i sposób urządzenia parkingów należy dostosować do wymagań ustalonych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, z uwzględnieniem potrzebnej liczby stanowisk, z których korzystają osoby niepełnosprawne. Wojewoda podkreślił, że wskazana przez inwestora liczba 122 miejsc postojowych w hali garażowej (m.in. rzut hali garażowej str. 86 projektu budowlanego), stanowić będzie łączną liczbę parkingów z uwzględnieniem 8 miejsc zależnych i 26 zależnych platform dwupoziomowych. Z takim rozwiązaniem organ nie zgodził się i powołując się na uzasadnienie do wyroku WSA w Poznaniu z dnia 15 maja 2019 r. (sygn. akt II SA/Po 15/19) wskazał, że wszystkie zaplanowane miejsca parkingowe i postojowe powinny spełniać warunek ich dostępności. W powołanym wyroku Sąd wskazał, że w przepisach prawa nie ma zakazu realizacji miejsc postojowych rodzinnych - podwójnych, czyli miejsc na dwa pojazdy, to jednak chodzi tylko o liczbę miejsc postojowych. Miejsce podwójne nie oznacza tego samego co dwa miejsca. To zaś powoduje, że istotna jest jedynie liczba niezależnych odrębnych miejsc postojowych. Zastosowanie w rozpatrywanej sprawie 26 urządzeń do parkowania zależnego oraz 8 miejsc zależnych, powoduje, iż 30 z nich nie będzie spełniać warunku ich dostępności i w sposób właściwy pełnić swojej funkcji. Zdaniem Wojewody w hali garażowej inwestor zapewnił dostęp do 92 miejsc postojowych. Poddając analizie ilość miejsc postojowych zlokalizowanych na parkingu naziemnym, zlokalizowanym nad podziemną halą garażową, organ zauważył iż spośród 19 miejsc 11 przeznaczonych będzie dla osób niepełnosprawnych. Wymóg zapewnienia konkretnej ilości miejsc postojowych uregulowany został w decyzji o warunkach zabudowy, który skorelowany został z ilością lokali mieszkalnych, zatem inwestor zobligowany był do zapewnienia co najmniej 1,5 miejsca parkingowego na 1 lokal mieszkalny. Organ nie zgodził się z inwestorem, iż w ramach tego parametru można wliczyć miejsca przeznaczone dla osób niepełnosprawnych. Skoro decyzja o warunkach zabudowy nie określiła minimalnej ilości miejsc postojowych dla niepełnosprawnych, to nie można jej wliczać do wskaźnika jaki jest określony w rozdz. II pkt 2 warunków zabudowy. Nie oznacza to jednak, że inwestor jest zwolniony z ich wyznaczenia w ramach inwestycji. O uwzględnieniu stanowisk, z których korzystają osoby niepełnosprawne, jasno wskazuje § 18 ust. 2 r.w.t. Wobec faktu, że dla całej inwestycji zapewnionych będzie dostęp do 100 niezależnych miejsc postojowych (92 w hali garażowej, 8 na parkingu naziemnym), przy projektowanych 94 lokalach mieszkalnych, zatwierdzony projekt budowlany nie będzie spełniał parametru wskazanego w rozdz. II pkt 2 warunków zabudowy. Powyższe świadczy o niepełnej analizie zgodności planowanej inwestycji z decyzją o warunkach zabudowy, którą dokonał organ I instancji. Ponadto Prezydent Miasta [...] nie zwrócił uwagi m.in. na niepełne oznakowanie wymiarów miejsc postojowych, w tym również na ich parametry- w szczególności stanowiska przeznaczonego dla osoby niepełnosprawnej zlokalizowanego przy wejściu do segmentu B (parking ten musi spełniać § 21 ust. 1 pkt 2 warunków technicznych). Organ dodał, że w pkt 8.3 opisu do projektu zagospodarowania terenu (str. 7a projektu budowlanego) zaznaczono, że "układ 122 stanowisk postojowych (w tym stanowiska zależne) wraz z miejscami na rowery i stanowiska postojowe samochodów dla osób niepełnosprawnych zobrazowano na rzucie garażu podziemnego w części rysunkowej projektu architektonicznego", przy czym z rzutu garażu nie wynika, by na jego poziomie znajdowało się chociażby jedno miejsce przeznaczone dla osoby niepełnosprawnej. Powyższe świadczy o niespójności projektu budowlanego. Weryfikując ponownie sprawę, organ I instancji weźmie pod uwagę powyższe nieprawidłowości i należycie je wyjaśni.

Dalej Wojewoda wskazał, że na działkach budowlanych, przeznaczonych pod zabudowę wielorodzinną co najmniej 25% powierzchni działki należy urządzić jako powierzchnię terenu biologicznie czynnego, jeżeli inny procent nie wynika z ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (§ 39 r.w.t.). Odstępstwo od powyższej reguły nie znajduje zastosowania w niniejszej sprawie, gdyż teren inwestycyjny nie jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, a przez to warunek minimalnej powierzchni terenu biologicznie czynnego musi być spełniony. Organ wskazał, że zgodnie z § 3 pkt 22 r.w.t., który definiuje teren biologicznie czynny, jako teren o nawierzchni urządzonej w sposób zapewniający naturalną wegetację roślin i retencję wód opadowych, a także 50% powierzchni tarasów i stropodachów z taką nawierzchnią oraz innych powierzchni zapewniających naturalną wegetację roślin, o powierzchni nie mniejszej niż 10 m2, oraz wodę powierzchniową na tym terenie. Wojewoda zwrócił uwagę, że garaż podziemny obejmuje prawie cały teren inwestycyjny (str. 58 plan zagospodarowania terenu, str. 86 rzut hali garażowej, str. 98 przekrój C-C). Rozstrzygnięcie zagadnienia, czy dany teren może być uznany za biologicznie czynny, wymaga od organu odniesienia się do zawartych w projekcie budowlanym rozwiązań technicznych. Pewną wskazówką może być okoliczność, że przytoczona wcześniej definicja terenu biologicznie czynnego umożliwia zaliczenie do niej powierzchni tarasów i stropodachów, jeśli powierzchnie te umożliwiać będą naturalną wegetację. Zatem betonowa powierzchnia tarasów, czy stropodachów z urządzoną na niej nawierzchnią ziemną, umożliwiającą wegetację roślin i retencję wód, zaliczana jest do terenów biologicznie czynnych, dla których wartość ta obliczana jest jako 50%. Powierzchnia całkowita terenu inwestycyjnego, w skład którego wchodzą działki o nr ew. [...], [...], [...], i [...] wynosi 3067,00 m2, zatem by spełniony był warunek z § 39 r.w.t., teren biologicznie czynny stanowić powinien min. 766,75 m2. Z obliczeń zawartych na planie zagospodarowania terenu (str. 58 projektu budowlanego), wynika, że całkowita powierzchnia parkingu podziemnego stanowi 2660,2 m2, przy czym zgodnie z dokonanymi przez organ odwoławczy obliczeniami hala garażowa stanowi, tak jak to jest napisane w części opisowej do planu zagospodarowania terenu (str. 8 projektu budowlanego) 2776,9 m2. Poprawne określenie powyższej powierzchni ma istotne znaczenie przy obliczaniu powierzchni terenu biologicznie czynnej. Z poczynionych obliczeń wynika, że powierzchnia zabudowy kubaturowej segmentu A i B wynosi 858,3 m2. Uwzględniając powyższe dane na płycie garażu podziemnego można by było zarezerwować maksymalnie 959,3 m2 powierzchni zabudowy, bez uwzględnienia terenów utwardzonych, a więc m.in. bez chodników, murków, oporników, utwardzonych miejsc postojowych i drogi przeciwpożarowej. By dokonać dokładnych analiz, niezbędne są dane, których zabrakło w zatwierdzonym projekcie budowlanym.

Organ wskazał, iż na przekrojach budynku (str. 96-98 projektu budowlanego) widnieją przekroje stropów, z zaznaczonymi nawierzchniami, które nie odpowiadają założeniom zawartym w legendzie do planu zagospodarowania terenu, czy też bilansowi terenu. Organ podkreślił, że dotyczy to w szczególności uwidocznionego na przekroju podłużnym (tj. C-C) stropu nad halą garażową oznaczony symbolem P8. Jak wynika z planu zagospodarowania terenu pomiędzy segmentami A i B budynku znajdują się utwardzone miejsca postojowe przeznaczone dla osób niepełnosprawnych, zaprojektowane jako wzmocnione powierzchnie biologicznie czynne/krata PCV z wypełnieniem z trawy, jak i utwardzona droga przeciwpożarowa, przy czym z przekroju stropu, czy też jego opisu znajdującego się na str. 76 projektu budowlanego, wyczytać można, że strop ten będzie składał się z kostki betonowej, podsypki piaskowej, podbudowy z kruszywa, warstwy drenażowej, warstwy ociepleniowej twardej XPS, hydroizolacji, warstwy spadkowej z lekkiego betonu i płyt żelbetowej monolitycznej. Zdaniem Wojewody w takiej sytuacji nie ma zapewnionej warstwy zapewniającej wegetację roślin, a co za tym idzie, powierzchnię tą nie można wliczyć do powierzchni terenu biologicznie czynnej. Podobna sytuacja dotyczy miejsc postojowych zlokalizowanych od ul. [...]. Stwierdzone przez tutejszy organ braki i nieprawidłowości nie pozwalają na sprawdzenie projektu budowlanego pod kątem spełnienia wymagań § 39 r.w.t. Oceniając ponownie projekt budowlany, organ I instancji wezwie inwestora do przedstawienia szczegółowych wyjaśnień dotyczących użytych metod obliczeniowych uwzględniających warunki określone w § 3 pkt 22 warunków technicznych, jak i do ujednolicenia zapisów zawartych w projekcie, a następnie oceni inwestycje z przepisami.

Odnosząc się do zarzutów podnoszonych w odwołaniu, weryfikując analizę nasłonecznienia i przesłaniania, jaka znajduje się w projekcie budowlanym, organ odwoławczy doszedł do wniosku, że planowana inwestycja nie spowoduje ograniczeń zabudowy działek znajdujących się w obszarze oddziaływania, zwłaszcza w stosunku do działek skarżącego. Wpływ na to ma usytuowanie działki względem kierunków świata, jak i parametry inwestycji. Organ dodał, że analiza ta została sporządzona przez osobę do tego uprawnioną, w odróżnieniu do przedłożonej przez skarżącego dokumentacji. Przedmiotowa inwestycja nie będzie przesłaniać (§ 13 r.w.t) i ograniczać nasłonecznienia pokoi mieszkalnych (§ 60 r.w.t) na działkach skarżącego, gdyż takowe nie istnieją. Podkreślić należy, że odwołujący do pisma z dnia [...] marca 2020 r. załączył analizę zacieniania planowanych w przyszłości budynków, mających podobne gabaryty, jakie chciałby wybudować na swojej nieruchomości. Z przedłożonej dokumentacji, nie wynika, by planowana inwestycja zupełnie ograniczała skarżącemu prawo do zabudowy. Organ zwrócił uwagę, że w niniejszej sprawie mamy do czynienia z analizą zacienienia budynku tzw. hipotetycznego, co do którego nie wydano pozwolenia na budowę bądź decyzji ustalającej warunki zabudowy, a powołane przepisy rozporządzenia mają zastosowanie jedynie do istniejącej zabudowy.

Odnosząc się do kwestii ograniczenia nasłonecznienia pomieszczeń o jakich mowa w § 60 warunków technicznych, a która to miałaby stanowić argument skarżącego, co do ograniczenia możliwości przyszłej zmiany zagospodarowania swojej nieruchomości, Wojewoda wyjaśnił, że Prawo budowlane nie przewiduje ograniczeń z tytułu zacieniania działek. Powyższe stanowisko podziela również Naczelny Sąd Administracyjny (wyrok z dnia 12 czerwca 2019 r., sygn. akt II OSK 1945/17), który zaznacza, że wymogi zawarte w § 13 i § 60 warunków technicznych określają stopień nasłonecznienia dla budynku projektowanego w odniesieniu do istniejącej zabudowy na działce sąsiedniej. Przepisy te nie mają zastosowania do projektowanej zabudowy. Wynika to wprost z ich treści, gdyż umożliwiają przeprowadzenie konkretnych obliczeń w zakresie zacienienia i czasu nasłonecznienia w odniesieniu do istniejących pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi. Nie sposób zaaprobować stanowiska, że w celu niejako "rezerwacji" możliwości realizacji dla siebie przyszłej inwestycji w najbardziej odpowiednim miejscu na nieruchomości, dopuszczalne jest blokowanie zamierzenia inwestycyjnego właściciela działki sąsiedniej, w sytuacji, gdy zamierzenie to jest zgodne z przepisami Prawa budowlanego. W rozpatrywanej sprawie, organ odwoławczy nie dopatrzył się naruszeń przepisów, które mogłyby ograniczać prawa do zabudowy działek skarżącego w ww. zakresie, a deklarowana przez skarżącego chęć budowy w przyszłości, w miejscu pawilonu handlowego, budynku mieszkalnego wielorodzinnego, nie może stanowić argumentu ograniczającego możliwości zabudowy działek inwestycyjnych.

Przechodząc do podnoszonej w odwołaniu kwestii odległości planowanej inwestycji w stosunku do działek skarżącego, organ wyjaśnił, że § 12 ust. 1 pkt 1 i 2 r.w.t. określił ogólne zasady sytuowania budynku, jeżeli z przepisów § 13, 19, 23, 36, 40, 60 i 271-273 lub przepisów odrębnych określających dopuszczalne odległości niektórych budowli od budynków nie wynikają inne wymagania. Zgodnie z ww. przepisami budynek na działce budowlanej należy sytuować w odległości od granicy tej działki w odległości nie mniejszej niż 4 m w przypadku budynku zwróconego ścianą z oknami lub drzwiami w stronę tej granicy lub 3 m w przypadku budynku zwróconego ścianą bez okien i drzwi w stronę tej granicy. Skoro przedmiotowa inwestycja spełnia kryteria dopuszczające stosownie odległości budynku od granicy działki, o jakich mowa w § 12 ust. 1 pkt 1 i 2 r.w.t., to niezasadne byłoby nałożenie na inwestora obowiązku polegającego na odsunięciu budynku od granicy na więcej niż dopuszcza ww. przepis. Zdaniem organu, planowana inwestycja została zaprojektowana zgodnie z przepisami warunkującymi zastosowanie § 12 ust. 1 pkt 1 warunków technicznych (dokładne odległości inwestycji od granic działki opisane wcześniej w uzasadnieniu do niniejszej decyzji).

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 35 ust. 1 pkt 1 pr. bud. i art. 55 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p., poprzez niezgodność inwestycji z decyzją o warunkach zabudowy w zakresie zmiany ukształtowania terenu, organ wyjaśnił, że postanowieniem Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] października 2019 r. (znak: [...]) wyjaśniono, iż zawarcie w warunkach zabudowy dopuszczenia budowy garażu podziemnego, będzie wiązało się ze zmianą zagospodarowania terenu, zatem intencją organu było dopuszczenie inwestycji, która w ramach zmiany zagospodarowania i tym samym ukształtowania terenu nie będzie przekraczać istniejących maksymalnych rzędnych tj. 80,30 m. n.p.t. Jak wynika z planu zagospodarowania terenu oraz z przekrojów, rzędna zero budynku nie przekroczy ww. wartości. Niemniej jednak m.in. na schematach usytuowania budynku w części rysunkowej projektu, czy też w projektach branżowych (np. w projekcie zagospodarowania terenu branża sanitarna) znajdują się różne wysokości rzędnych budynku, na co organ nie zwrócił uwagi, a co wymaga wyjaśnienia.

Wojewoda poddając analizie materiał dowodowy w sprawie doszedł do wniosku (mimo chybionych argumentów skarżącego), że zatwierdzony projekt budowlany narusza przepisy techniczno-budowlane, w efekcie wadliwych ustaleń organu i instancji, mających wpływ na zakres inwestycji. Z uwagi na naruszenie przepisów procesowych Wojewoda orzekł o uchyleniu decyzji I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania.

W sprzeciwie (mylnie zatytułowanym skargą) T. M., reprezentowany przez zawodowego pełnomocnika, wniósł o uchylenie decyzji w części w jakiej Wojewoda nie uwzględnił zarzutów odwołania skarżącego, wnosząc o przekazanie Wojewodzie sprawy do ponownego rozpoznania i zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania. Skarżący podniósł następujące zarzuty:

1) art. 32 Konstytucji RP w zakresie, w jakim przepis ten nakazuje traktować wszystkich jako równych względem prawa;

2) art. 64 ust. 2 Konstytucji RP w zakresie, w jakim przepis ten zapewnia równą dla wszystkich ochronę prawa własności;

3) art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. — Prawo budowlane (Dz. U. z 2019, poz. 1186 ze zm.), określanej dalej jako "Prawo budowlane" w zakresie w jakim przepis ten nakazuje uwzględnienie uzasadnionych interesów osób trzecich oraz

4) § 13 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać obiekty budowlane i ich usytuowanie U.

2019, poŁ 1065), określane dalej jako "rozporządzenie w sprawie warunków technicznych" w zakresie, w jakim Wojewoda nie uwzględnił, że przepis ten ma zastosowanie także do określania odległości między budynkami, a w konsekwencji że jest instrumentem służącym zarówno równemu traktowaniu inwestorów oraz ich "sąsiadów" (osób trzecich), jak i równej ochronie przysługującego im prawa własności.

W odpowiedzi na sprzeciw Wojewoda wniósł o jego oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Sprzeciw jest niezasadny.

Przedmiotem postępowania sądowoadministracyjnego jest sprzeciw od decyzji wydanej przez Wojewodę w trybie art. 138 § 2 k.p.a. zgodnie z którym organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

W pierwszej kolejności podkreślenia wymaga, że przepis art. 64a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. 2019.2325, dalej powoływanej jako: p.p.s.a.) stanowi, że od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. W rozstrzyganej sprawie istotne znacznie ma zatem art. 64e p.p.s.a., który stanowi, że rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. W sprawach inicjowanych sprzeciwem stronami są tylko wnoszący sprzeciw i organ a nie inne uczestniczące w postępowaniu administracyjnym osoby. Z tych względów badanie przez Sąd rozpoznający sprzeciw zaistnienia przesłanek wskazanych w art. 138 § 2 k.p.a. nie może dotyczyć takich zagadnień, które mają chociażby pośredni wpływ na treść merytorycznego rozstrzygnięcia danej sprawy administracyjnej i musi ograniczyć się do ściśle formalnego zbadania, czy organ odwoławczy powołał się uchylając decyzje na przesłanki wskazane w art. 138 § 2 k.p.a., w tym wykazał wydanie decyzji pierwszoinstancyjnej z naruszeniem postępowania oraz wykazał, że konieczny w jego ocenie do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, przez co uniemożliwia uzupełnienie postępowania przez organ odwoławczy, bez naruszenia zasady dwuinstancyjności.

Stwierdzić należy, że kontrola sądowa decyzji wydanej, na podstawie powołanego wyżej przepisu, wymaga sięgnięcia do treści art. 15 K.p.a., zgodnie z którym postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne. Zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że dwuinstancyjność w postępowaniu administracyjnym polega na wydaniu rozstrzygnięć o charakterze merytorycznym przez organy dwóch różnych instancji. Zasada dwuinstancyjności powoduje, że w postępowaniu administracyjnym nie mamy do czynienia jedynie z kontrolą orzeczenia organu pierwszej instancji, ale z prowadzeniem postępowania tak, aby załatwić sprawę co do jej istoty.

W związku z tym, organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji tylko wyjątkowo, a więc wówczas, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie (art. 138 § 2 K.p.a.). W tym przypadku organ ma obowiązek wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Inaczej mówiąc, organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną jedynie wtedy, gdy organ pierwszej instancji, rozpoznając sprawę, nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w ogóle lub naruszył przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym uznanie sprawy za niewyjaśnioną i przez to niekwalifikującą się do merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ drugiej instancji (zob. wyrok NSA z dnia 14 lutego 2017 r., sygn. akt II OSK 1386/15).

Orzeczenie uchylające decyzję organu pierwszej instancji i przekazujące sprawę do ponownego rozpatrzenia może zapaść wyłącznie wtedy, gdy ponad wszelką wątpliwość uzupełnienie postępowania dowodowego nie jest możliwe w trybie art. 136 k.p.a. Na organie odwoławczym ciążą bowiem te same, co na organie pierwszej instancji obowiązki w zakresie wyczerpującego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i zgromadzenia pełnego materiału dowodowego (art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a.). Jeżeli więc organ pierwszej instancji nie wyjaśnił istotnych okoliczności sprawy, albo nie zgromadził pełnego materiału dowodowego, to organ odwoławczy winień uzupełnić to postępowanie we własnym zakresie. Ograniczeniem jest jedynie sytuacja opisana w art. 138 § 2 k.p.a., gdy decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przepis art. 138 § 2 k.p.a. nie znajduje zatem zastosowania, gdy zasadniczo materiał wymagany do rozstrzygnięcia sprawy jest zgromadzony, a kwestią sporną jest tylko jego ocena.

W konsekwencji kontrola decyzji, podejmowana przez sąd rozpoznający sprzeciw od tej decyzji, wymaga ustalenia, czy organ drugiej instancji uzasadnił w sposób należyty wydanie decyzji kasacyjnej, czy też uchylił się od załatwienia sprawy co do istoty. Rolą sądu jest więc ocena, czy zastosowanie art. 138 § 2 K.p.a. miało pełne uzasadnienie w świetle materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie.

Dokonując oceny materiału zgromadzonego w niniejszej sprawie w kontekście przedstawionych wyżej rozważań, Sąd stwierdził, że Wojewoda nie naruszył art. 138 § 2 k.p.a. poprzez wadliwe i nieuzasadnione jego zastosowanie. Uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy temu organowi do ponownego rozpatrzenia w okolicznościach sprawy było uzasadnione. Organ odwoławczy prawidłowo bowiem stwierdził, że znacząca liczba braków w projekcie budowlanym i całej dokumentacji powinna być uznana za potwierdzenie, że organ pierwszej instancji nieprawidłowo przeprowadził postępowanie toczące się na podstawie wniosku [...] sp. z o.o., a w szczególności dopuścił się naruszenia art. 8, 9, 11, 107 § 3 k.p.a.

Oceniając decyzję Wojewody Sąd wziął pod uwagę przedmiot sprawy i obowiązki, jakie spoczywają na organie administracji publicznej w tym postępowaniu zakreślone w szczególności treścią art. 35 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. Należy bowiem wskazać, iż w myśl art. 35 ust. 1 pr. bud. 1. przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę właściwy organ dokonuje sprawdzenia przedłożonego projektu budowlanego w sposób szczegółowo określony w tym przepisie, m.in. sprawdza zgodność z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, a także z przepisami techniczno-budowlanymi oraz sprawdza kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń. Artykuł 35 ust. 1 określa zakres obowiązków organu, zawartych w fazie wyjaśniającej prowadzonego postępowania administracyjnego o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego. Musi on dokonać wielu czynności, których celem jest kompleksowe sprawdzenie projektu budowlanego. Wyraża się to przede wszystkim w ocenie zgodności projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku jego braku – z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy. Zatwierdzenie projektu budowlanego jest wyrazem aprobaty organu administracji architektoniczno-budowlanej co do przedstawionych rozwiązań projektowych. Dokonanie szczegółowych sprawdzeń projektu przed jego zatwierdzeniem jest o tyle istotne, że zatwierdzony już projekt stanowi jednocześnie podstawę do udzielenia pozwolenia na budowę, co następuje, co do zasady, w jednej decyzji.

W niniejszej sprawie Wojewoda uwypuklił dwa aspekty, które jego zdaniem powodowały konieczność uchylenia decyzji Prezydenta Miasta [...]. Wskazał, że organ I instancji w sposób niewystarczający zbadał kwestie odpowiedniej ilości miejsc parkingowych (w tym dedykowanych dla osób niepełnosprawnych), ich wymiarów i parametrów. Nadto organ I instancji nie zweryfikował powierzchni biologicznie czynnej, co nie pozwala stwierdzić czy przedłożony przez inwestora projekt budowlany spełnia wymogi z § 39 r.w.t. (min. 25 % powierzchni działki należy urządzić jako powierzchnię terenu biologicznie czynnego, w sytuacji gdy teren inwestycji nie jest objęty ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego- dop. Sądu). Powyższe świadczy o tym, że organ pierwszej instancji prowadząc postępowanie w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego uczynił to z naruszeniem zasad postępowania, gdyż nie przeprowadził wszechstronnej analizy materiału dowodowego- w szczególności nie wyjaśnił niespójności w projekcie budowlanym, jak i nie ocenił planowanego zamierzenia pod kątem zgodności z decyzją o warunkach zabudowy. Naruszył tym samym uwypuklone przez Wojewodę zasady wynikające z art. 7, 8, 9, 11 i 107 § 3 k.p.a. Powyższe uchybienia uniemożliwiły zaś Wojewodzie przeprowadzenie analizy złożonego przez inwestora projektu stosownie do zasad określonych w art. 35 ust. 1 pr.bud. Zasadnie więc Wojewoda stwierdził, że decyzja Prezydenta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

Końcowo Sąd wskazuje, że podnoszone w sprzeciwie (nazwanym przez T. M. skargą) zarzuty nie mogły być przedmiotem oceny w niniejszym postępowaniu, gdyż- jak to zostało podkreślone w początkowej części niniejszego uzasadnienia, Sąd w sprawach ze sprzeciwu ocenia jedynie zasadność zastosowania przez organ art. 138 § 2 k.p.a. tj. czy istniały przesłanki do wydania decyzji kasatoryjnej.

W konsekwencji przeprowadzenia kontroli decyzji organu odwoławczego w zakresie określonym w art. 64e p.p.s.a. Sąd stwierdził, że w niniejszej sprawie zaistniały przesłanki do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., a wobec tego sprzeciw nie zasługiwał na uwzględnienie. Wobec tego Sąd w oparciu o art. 151a § 2 p.p.s.a. orzekł o oddaleniu sprzeciwu.