Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2701/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-08-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 138 § 2
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 129 ust. 5 pkt 3
journal: Dz.U. 2016 poz 2147
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędziowie: Sędzia NSA Zygmunt Zgierski Sędzia del. WSA Jakub Zieliński (spr.) Protokolant: sekretarz sądowy Justyna Łaskawska po rozpoznaniu w dniu 28 sierpnia 2019 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej G. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 29 sierpnia 2017 r. sygn. akt II SA/Rz 500/17 w sprawie ze skargi P. S.A. w K. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2017 r. nr [...] w przedmiocie odszkodowania I. oddala skargę kasacyjną, II. zasądza od G. B. na rzecz P. S.A. w K. kwotę 360 zł (trzysta sześćdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 29 sierpnia 2017 r. sygn. akt II SA/Rz 500/17, po rozpoznaniu sprawy ze skargi P. S.A. w K., uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2017 r. nr [...] wydaną w przedmiocie ustalenia odszkodowania za ograniczenie prawa własności nieruchomości i rozstrzygnął o kosztach postępowania.

Wyrok ten został wydany w następującym stanie sprawy.

W dniu [...] października 2015 r. G. B. (dalej również: wnioskodawca; zainteresowany; skarżący kasacyjnie) zwrócił się do Starosty [...] (dalej również: Starosta; organ I instancji) o wszczęcie postępowania administracyjnego w przedmiocie ustalenia, w trybie art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (dalej: u.g.n.), odszkodowania należnego za ograniczenie prawa własności nieruchomości zapisanej w księdze wieczystej KW nr [...], które nastąpiło na podstawie decyzji Naczelnika Gminy w K. z dnia [...] kwietnia 1988 r. nr [...], wydanej w trybie art. 75 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (dalej: u.g.w.n.).

Decyzją z dnia [...] marca 2016 r. nr [...] Starosta [...] na podstawie art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. oraz art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej: k.p.a.) odmówił ustalenia na rzecz wnioskodawcy odszkodowania za szkody wyrządzone na działce nr [...] położonej w I., w związku z budową linii energetycznej objętej decyzją Naczelnika Gminy w K. z dnia [...] kwietnia 1988 r. nr [...]. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ, powołując się na treść art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n., stwierdził, że umową darowizny z dnia [...] czerwca 1999 r. G. B., który jest aktualnym właścicielem tej nieruchomości, został obdarowany przez dotychczasowych właścicieli działką nr [...], którą w akcie darowizny opisano jako niezabudowaną, znajdującą się poza terenami przeznaczonymi pod zabudowę w strefie linii elektrycznej. Starosta uznał, iż wnioskodawca otrzymał działkę o wartości uwzględniającej istniejącą na niej infrastrukturę techniczną. Ponadto zaznaczył, że zainteresowany nie przedłożył dokumentu potwierdzającego nabycie spadku po poprzednim właścicielu działki.

Decyzją z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...] Wojewoda [...] (dalej również: Wojewoda; organ odwoławczy; organ II instancji) uchylił w trybie odwoławczym decyzję Starosty w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, Starosta decyzją z dnia [...] października 2016 r. nr [...] i tym razem odmówił wnioskodawcy ustalenia przedmiotowego odszkodowania. Poza argumentacją przedstawioną w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] marca 2016 r. organ dodał, że przedmiotowe odszkodowanie nie zostało wypłacone poprzedniemu właścicielowi J. B.

Następnie, w wyniku rozpatrzenia sprawy z odwołania wnioskodawcy, Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] lutego 2017 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. oraz art. 9a w zw. z art. 128 ust. 4 i art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n., uchylił decyzję z dnia [...] października 2016 r. i przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia.

Wskazując na stan faktyczny sprawy, Wojewoda podniósł, że zezwolenie na zajęcie m.in. działki nr [...] położonej w I. nastąpiło na podstawie decyzji z dnia [...] kwietnia 1988 r., w której zezwolono Z. w R. na przeprowadzenie i wykonanie odcinka linii elektroenergetycznej przez nieruchomości objęte wykazem, w którym pod pozycją nr [...] widnieje J. B. jako właściciel działki nr [...]. Dalej zauważył, że J. B. i H. B., umową zawartą w formie aktu notarialnego Rep. [...] nr [...] z dnia [...] czerwca 1999 r. darowali działkę nr [...] synowi G. B., który z kolei wystąpił z wnioskiem z dnia [...] października 2015 r. o ustalenie odszkodowania za szkody wyrządzone na przedmiotowej działce oraz za zmniejszenie się wartości nieruchomości w związku z budową linii energetycznej.

Zdaniem organu II instancji, osobą uprawnioną do odszkodowania jest oczywiście były właściciel nieruchomości w dacie wywłaszczenia-ograniczenia praw do tej nieruchomości oraz jego następcy prawni na mocy sukcesji uniwersalnej. Organ zauważył przy tym, że uprawnionym do odszkodowania może być także osoba, która jako aktualny właściciel nieruchomości legitymuje się odpowiednim tytułem stanowiącym podstawę do żądania ustalenia i wypłaty odszkodowania. W ocenie organu odwoławczego, wprawdzie G. B. w drodze umowy darowizny nabył (otrzymał) nieruchomość z istniejącą infrastrukturą techniczną, jednak skoro możliwe jest dochodzenie odszkodowania za takie nieruchomości nabyte w drodze umowy sprzedaży, to tym samym możliwe jest dochodzenie odszkodowania za szkody i zmniejszenie wartości nieruchomości przez osoby, które nabyły nieruchomość w drodze darowizny. Organ podniósł, że decydujące znaczenie ma w tym wypadku brak wypłaty odszkodowania za szkody i zmniejszenie wartości nieruchomości.

Stwierdzając brak podstaw do odmowy ustalenia odszkodowania, Wojewoda podniósł, że prawidłowe rozstrzygnięcie przedmiotowej sprawy i wydanie odpowiadającej prawu decyzji wymaga ponownego przeprowadzenia postępowania przez organ I instancji, w toku którego usunięte zostanie stwierdzone uchybienie.

W skardze na decyzję Wojewody z dnia [...] lutego 2017 r. P. S.A. w K. (dalej: Spółka) zarzuciła naruszenie art. 128 ust. 1 u.g.n. oraz art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n., nie zgadzając się z poglądem organu odwoławczego, że pojęcie "osoby wywłaszczonej", o której mowa w art. 128 ust. 1 u.g.n., obejmuje swoim zakresem podmiot, który nabył wywłaszczoną nieruchomość w drodze umowy darowizny, jak również wskazała na błędne zastosowanie przepisu art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie (dalej: WSA w Rzeszowie; Sąd I instancji; Sąd wojewódzki), motywując swoje rozstrzygnięcie, wyjaśnił, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania – art. 138 § 2 k.p.a., które miało istotny wpływ na wynik sprawy, zaś "sformułowana w uzasadnieniu powyższej decyzji kategoryczna ocena prawna w zakresie wykładni prawa materialnego okazała się częściowo wadliwa, co sprawia, że w sprawie wtórnie doszło również do naruszenia prawa materialnego".

W ocenie Sądu I instancji organ odwoławczy, wydając decyzję kasatoryjną, naruszył w sposób oczywisty przesłanki ustawowe z art. 138 § 2 k.p.a. W tym względzie Sąd argumentował, że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie wskazano w sposób wyraźny i precyzyjny żadnych przepisów procesowych regulujących postępowanie wyjaśniające, które miały zostać zostały naruszone przez organ I instancji, jak również nie wykazano, że ich naruszenie skutkowało niewyjaśnieniem istoty sprawy, w takim zakresie, który istotnie wpłynął na treść decyzji organu I instancji.

Sąd wojewódzki podniósł, że organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji stwierdził, że wnioskodawca będący następcą prawnym syngularnym (na podstawie umowy darowizny) podmiotu, którego własność nieruchomości została ograniczona w drodze decyzji zezwalającej na założenie i przeprowadzenie linii energetycznej, jest uprawniony do uzyskania odszkodowania za ograniczenie prawa własności swojego poprzednika. Zdaniem Sądu organ odwoławczy, wydając przedmiotową decyzję w takich warunkach, pomimo zakwestionowania prawidłowości dokonanej przez organ I instancji wykładni i zastosowania prawa materialnego oraz niestwierdzenia naruszenia przepisów postępowania, które miałoby wpływ na wyjaśnienie stanu faktycznego, uchylił się od rozstrzygnięcia sprawy co do istoty, co stanowi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. Ponadto za niedopuszczalne Sąd uznał pośrednie narzucenie przez organ odwoławczy, w ramach wykonywania kompetencji z art. 138 § 2 k.p.a., nowej oceny prawnej organowi I instancji, bez wykazania realizacji przesłanek z tego przepisu.

Odnosząc się do przedstawionej przez organ odwoławczy wykładni przepisów prawa materialnego, Sąd wojewódzki stwierdził, że wykładnia przepisów art. 128 ust. 4 w zw. z art. 128 ust. 1 i art. 129 ust. 5 pkt 3 w zw. z art. 112 ust. 2 u.g.n. okazała się z jednej strony niepełna, z drugiej zaś – w zakresie końcowego wyniku na tle ustalonego stanu faktycznego – zbyt kategoryczna. Sąd w tym zakresie wyjaśnił, że roszczenie odszkodowawcze z tytułu ograniczenia prawa do nieruchomości wykazuje w przeważającej mierze cechy roszczenia majątkowego o charakterze administracyjnoprawnym, które jest nieprzedawnialne, jednakże w związku z charakterem i cechami norm prawa administracyjnego jest ono również co do zasady nieprzenoszalne lub przenoszalne w zakresie wyznaczonym ustawą. Sąd wyjaśnił też, że o ile sukcesja uniwersalna (następująca z mocy prawa) może skutkować lub często skutkuje wejściem następcy prawnego w pewien zakres praw i obowiązków administracyjnoprawnych poprzednika, o tyle w przypadku sukcesji syngularnej w sferze prawa administracyjnego obowiązuje zasada przeciwna. Sąd I instancji podniósł, że potrzebna jest w takiej sytuacji wyraźna norma ustawowa, która pozwala na przenoszenie (dysponowanie) przez dany podmiot prawami lub obowiązkami administracyjnoprawnymi. W konsekwencji stwierdził, że roszczenia odszkodowawcze o charakterze administracyjnoprawnym, jako wynikające ze stosunku administracyjnoprawnego, nie mogą być swobodnie przenoszone przez podmioty tych stosunków w drodze czynności cywilnoprawnych (np. umowy sprzedaży, cesji lub darowizny) bez odrębnej podstawy ustawowej. W tym kontekście Sąd zauważył, że sukcesja syngularna jako źródło przejścia roszczeń zwrotowych została wykluczona, zaś art. 128 u.g.n. powinien być odczytywany jako wyraz woli prawodawczej, aby roszczenia o odszkodowanie za wywłaszczenie, jako związane z aktem jednostkowej i zindywidualizowanej ingerencji w prawo własności jednostki, ograniczyć podmiotowo jedynie do bezpośredniego adresata tego rodzaju aktu (podmiotu wywłaszczonego).

Przy tak przedstawionej argumentacji i sformułowanej ocenie prawnej obejmującej wykładnię mających zastosowanie w sprawie przepisów prawa materialnego, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: p.p.s.a.) uchylił zaskarżoną decyzję.

W skardze kasacyjnej od wyroku Sądu wojewódzkiego G. B., zaskarżając to orzeczenie w całości, zarzucił na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. naruszenie:

1. przepisów prawa materialnego, tj. art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2016 r., poz. 2147) poprzez błędną jego wykładnię i przyjęcie, że w przedmiotowej sprawie skarżącemu nie przysługuje legitymacja czynna, a w konsekwencji nie posiada on przymiotu strony do ubiegania się o ustalenie odszkodowania za ograniczenie prawa własności nieruchomości;

2. przepisów prawa procesowego, tj. art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 r., poz. 1257) poprzez jego błędną interpretację i przyjęcie, że Wojewoda nie mógł uchylić zaskarżonej decyzji w całości i przekazać sprawy do ponownego rozpoznania, pomimo że w niniejszej sprawie Starosta nie wyjaśnił okoliczności sprawy, które były istotne dla rozstrzygnięcia sprawy, tj. nie ustalił stosownego odszkodowania.

W ocenie skarżącego kasacyjnie Starosta nie przeprowadził postępowania dowodowego koniecznego do ustalenia wysokości wynagrodzenia za ograniczenie prawa własności, m.in. nie powołał biegłego z dziedziny szacowania nieruchomości, co jest kluczowe dla ustalenie wysokości wynagrodzenia w niniejszej sprawie. Argumentował, że w konsekwencji organ I Instancji nie przeprowadził postępowania dowodowego w znacznej części, przez co naruszył zarówno przepisy postępowania, jak i nie wyjaśnił okoliczności mających istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy.

Motywując zarzut naruszenia art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n., wnioskodawca podkreślił, że sądy administracyjne "w szeregu analogicznych orzeczeń przyznających prawo do odszkodowania następcom prawnym osób wywłaszczonych, nie różnicują następstwa prawnego" i stwierdził, że nie ma znaczenia, czy "następstwo prawne powstało na podstawie sukcesji uniwersalnej czy syngularnej". W jego ocenie odszkodowanie za ograniczenie prawa własności należne jest właścicielom wywłaszczonych gruntów oraz ich następcom prawnym. Ponadto dodał, że w razie uznania, iż takie odszkodowanie przysługuje jedynie ówczesnemu właścicielowi bądź jego spadkobiercy, "należałoby przeanalizować kto jest spadkobiercą po J. B." i zbadać "kto jest uprawniony do takiego odszkodowania na mocy sukcesji uniwersalnej, nawet w przypadku, gdy na spadkobiercę nie przeszło prawo własności przedmiotowej nieruchomości".

Końcowo skarżący kasacyjnie stwierdził, że przysługuje mu roszczenie o ustalenie i wypłacenie odszkodowania, jest on bowiem następcą prawnym J. B. (otrzymał nieruchomość w formie darowizny), a także obecnym właścicielem nieruchomości objętej wywłaszczoną decyzją, zaś przedmiotowe odszkodowanie nie zostało dotychczas wypłacone. Wobec tego podniósł, że WSA w Rzeszowie naruszył art 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n., gdyż "w konsekwencji odmówiono aktualnemu właścicielowi nieruchomości ustalenia i wypłacenia należnego mu odszkodowania".

Przy tak sformułowanych i umotywowanych zarzutach G. B. wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Spółka (uczestnik postępowania), reprezentowana przez pełnomocnika procesowego, podzielając stanowisko Sądu I instancji, wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach i z tej przyczyny podlegała oddaleniu.

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302, ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W przedmiotowej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny (dalej również: Sąd kasacyjny) nie stwierdził, że zachodzą przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego skontrolował zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem – w granicach określonych podstawami skargi kasacyjnej.

W związku z powyższym, omawiając w pierwszej kolejności zarzut dotyczący naruszenia przepisów postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnia, że został on błędnie sformułowany.

Zastosowanie dyspozycji przepisu art. 138 § 2 zdanie pierwsze k.p.a. jest uwarunkowane dwiema przesłankami procesowymi. Pierwsza polega na tym, że doszło do naruszenia przepisów postępowania w trakcie postępowania zakończonego decyzją organu pierwszej instancji, zaś druga sprowadza się do tego, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Wykazanie zaistnienia tych przesłanek następuje na określonej podstawie materialnoprawnej.

Tylko niewyjaśnienie istotnych okoliczności faktycznych zapisanych w hipotetycznym stanie faktycznym daje podstawy do ustalenia, że spełniona jest przesłanka, według której konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie (tak np. NSA w wyroku z dnia 8 marca 2018 r. sygn. akt II OSK 384/18, dostępnym w Internecie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Stąd też zadaniem sądu administracyjnego przy ocenie legalności decyzji wydanej w myśl art. 138 § 2 k.p.a. jest ustalenie, czy przesłanki określone w tym przepisie wystąpiły w okolicznościach rozpatrywanej sprawy (por. wyrok NSA z dnia 15 grudnia 2017 r. sygn. akt II OSK 610/17, dostępny jw.).

Sąd I instancji uznał, że Wojewoda zakwestionował prawidłowość wykładni i zastosowania prawa materialnego przez organ I instancji, nie stwierdził zaś naruszenia przepisów postępowania, które miałoby wpływ na wyjaśnienie stanu faktycznego. Wobec tego Sąd przyjął, że organ II instancji uchylił się od rozstrzygnięcia sprawy co do istoty, co stanowi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. Za niedopuszczalne też uznał w tych warunkach pośrednie narzucenie przez organ odwoławczy nowej oceny prawnej organowi I instancji w ramach wykonywania kompetencji z art. 138 § 2 k.p.a., bez wykazania zaistnienia przesłanek z tego przepisu. Natomiast autor skargi kasacyjnej nie dostrzegł tego podstawowego faktu, który stanowił podstawę do zastosowania przez Sąd wojewódzki środków prawnych w niniejszej sprawie. Co więcej, wbrew motywacji wprost przedstawionej przez Wojewodę wnioskodawca uznał, że rozstrzygnięcie organu odwoławczego było związane z tym, że organ I instancji naruszył przepisy postępowania. Sąd I instancji stwierdził zaś, że naruszenie takich przepisów nie zostało wykazane.

Skarżący kasacyjnie przyjął, że naruszenie to polegało na tym, iż Starosta "nie wyjaśnił okoliczności sprawy, które były istotne dla rozstrzygnięcia sprawy, tj. nie ustalono stosownego odszkodowania". Autor skargi kasacyjnej zignorował zatem to, że Wojewoda nie przypisał Staroście podnoszonego przez stronę naruszenia przepisów postępowania, które miało polegać na nieprzeprowadzeniu postępowania dowodowego w znacznej części, przez co organ I instancji miał nie wyjaśnić okoliczności mających istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Taki wniosek skarżącego został wyrażony w warunkach, w których organ odwoławczy stwierdził po stronie organu I instancji błędne zastosowanie przepisów prawa materialnego dotyczących przyznania odszkodowania.

Należy przy tym podkreślić, że to nie domniemane uchybienia w zakresie przeprowadzenia dowodów i ustalenia okoliczności sprawy, lecz stanowisko organu I instancji co do wykładni i zastosowania prawa materialnego, stanowiło podstawę do odmowy przyznania przedmiotowego odszkodowania. Innymi słowy, takie wnioski, jakie skarżący kasacyjnie przypisał organowi odwoławczemu, nie zostały przez ten organ sformułowane. Jednocześnie trzeba zauważyć, że wnioskodawca nie podjął rzeczowej polemiki ze stanowiskiem Sądu I instancji co do tego, że organ II instancji, stwierdzając wadliwość wykładni lub subsumpcji stanu faktycznego i nie stwierdzając realizacji przesłanek wynikających z art. 138 § 2 k.p.a., powinien orzec we własnym zakresie co do istoty sprawy i sformułować odpowiednie rozstrzygnięcie merytoryczne.

W odniesieniu do zarzutu naruszenia prawa materialnego, tj. art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n., należy przypomnieć, że przepis ten stanowi, iż starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu, gdy nastąpiło pozbawienie praw do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania, a obowiązujące przepisy przewidują jego ustalenie. Przepis art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. został zamieszczony wśród przepisów ustanawiających w sposób zamknięty (wyczerpujący) wyjątki od jednoczesnego orzekania o wywłaszczeniu i odszkodowaniu. Powołany przepis ma zastosowanie także do stanów faktycznych powstałych przed wejściem w życie aktualnie obowiązującej ustawy o gospodarce nieruchomościami, czyli do stanów faktycznych polegających na odjęciu, przejęciu lub ograniczeniu prawa własności bez ustalenia należnego odszkodowania.

W niniejszej sprawie stan faktyczny jest bezsporny co do tego, że: 1) do ograniczenia prawa do nieruchomości na podstawie art. 75 ust. 1 ówcześnie obowiązującej ustawy (u.g.w.n.) doszło w 1988 r. względem poprzedniego właściciela nieruchomości (działki nr [...]) – J. B.; 2) wnioskodawca G. B., który w dniu [...] października 2015 r. wystąpił o ustalenie w trybie art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. odszkodowania za ograniczenie prawa własności nieruchomości stanowiącej działkę nr [...], nabył tę nieruchomość w dniu [...] czerwca 1999 r. w drodze darowizny od dotychczasowych właścicieli działki nr [...]. W takich okolicznościach faktycznych ocena sformułowanego zarzutu sprowadzała się do odpowiedzi na pytanie, czy uprawnionym do odszkodowania, o którym mowa art. 129 ust. 5 pkt 3 w zw. z art. 128 ust. 1 i 4 u.g.n., może być aktualny (każdoczesny) właściciel nieruchomości, czy tylko właściciel gruntu, który doznał ograniczenia tego prawa.

Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że Sąd wojewódzki nie dopuścił się błędnej wykładni art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. i trafny jest wniosek Sądu co do tego, że sukcesja syngularna nie może być źródłem przejścia roszczeń, o których mowa w art. 128 u.g.n., a tym samym stanowić podstawy do domagania się przez nabywcę nieruchomości ustalenia odszkodowania za ograniczenie korzystania z nieruchomości (ograniczenie prawa własności), które nastąpiło względem poprzedniego jej właściciela (zbywcy). W tym wypadku chodziło o roszczenia związane z ograniczeniem sposobu korzystania z nieruchomości na podstawie art. 75 ust. 1 u.g.w.n., aktualnie zaś art. 124 ust. 1 u.g.n., w zw. z art. 128 ust. 1 i 4 u.g.n.

Przywołany wcześniej przepis art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. uprawnia starostę do wydania odrębnej decyzji o ustaleniu odszkodowania wobec nieruchomości objętej uprzednio wydaną decyzją wywołującej skutek ograniczenia praw, które do tej nieruchomości przysługiwały. Niemniej jednak skierowanie decyzji z dnia [...] kwietnia 1988 r. do ówczesnego właściciela przedmiotowej nieruchomości spowodowało, że to jego prawo zostało ograniczone tą decyzją. Skutek w postaci ograniczenia prawa własności należy odnosić do podmiotu tego prawa, według stanu z daty wydania takiej decyzji. Współczesne regulacje dotyczące administracyjnoprawnego trybu ustalania odszkodowania za skutki decyzji powodującej ograniczenie prawa przysługującego do nieruchomości poprzez założenie na niej określonych urządzeń infrastruktury technicznej (np. art. 128 ust. 4 w zw. z art. 124 u.g.n.) stosuje się właśnie wtedy, gdy właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości doznał takiego ograniczenia na skutek decyzji wydanej wobec tego podmiotu. Bezsporna okoliczność, że skarżący nie jest podmiotem, w stosunku do którego skierowano decyzję z 1988 r., wyklucza dopuszczalność ustalenia w stosunku do niego odszkodowania w trybie administracyjnym na podstawie aktualnych przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami – w związku z art. 129 ust. 5 pkt 3 tej ustawy.

Idąc dalej, należy również zaznaczyć, że w ostatnich latach w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przeważa pogląd o możliwości zastosowania art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. do stanów przeszłych, ale generalnie stanowisko to odnosi się do osób wywłaszczonych, będących adresatami decyzji wydanych w okresie minionym. W niniejszej sprawie ze stosownym wnioskiem wystąpił nabywca nieruchomości w drodze umowy darowizny. Uznanie, że roszczenie dotyczące przyznania odszkodowania nie ma w tym wypadku charakteru cywilnego powoduje zaś, że w stosunku do przedmiotowego uprawnienia publicznoprawnego wymagana jest podstawa prawna wskazująca na przejście tego prawa na następców prawnych (por. wyrok NSA z dnia 11 grudnia 2018 r. sygn. akt I OSK 4191/18, dostępny jw.). W odniesieniu do prawa żądania odszkodowania za ograniczenie korzystania z nieruchomości w trybie art. 124 u.g.n. (czy wcześniej w trybie art. 75 ust. 1 u.g.w.n.) brak jest przepisów szczególnych, które przewidywałyby tego rodzaju przejście prawa. Stąd też skład orzekający w niniejszej sprawie podziela pogląd, że odszkodowanie, o którym mowa w art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n., jest odszkodowaniem należnym tylko podmiotowi wywłaszczonemu. W konsekwencji prawo to co do zasady nie przechodzi na następców syngularnych, a w istocie również na następców uniwersalnych (patrz wyroki NSA z dnia: 11 grudnia 2018 r. sygn. akt I OSK 352/17, 11 grudnia 2018 r. sygn. akt I OSK 402/17, 29 maja 2019 r. sygn. akt I OSK 740/19 – dostępne jw.).

Skarżący kasacyjnie w sposób oczywisty nie był właścicielem przedmiotowej nieruchomości w dacie ograniczenia prawa własności. Nie budzi zatem wątpliwości, że jest kolejnym właścicielem nieruchomości, którą nabył ją na zasadzie sukcesji syngularnej. Oznacza to, że nie był osobą wywłaszczoną w rozumieniu art. 128 ust. 1 u.g.n. Ustalenie zaś, że wnioskodawca nie był osobą wywłaszczoną, czyniło jego żądanie bezzasadnym.

Ponadto zupełnie niezrozumiałe jest argumentowanie zarzutu naruszenia prawa materialnego poprzez żądanie przeanalizowania "kto jest spadkobiercą po J. B." i zbadania "kto jest uprawniony do takiego odszkodowania na mocy sukcesji uniwersalnej, nawet w przypadku, gdy na spadkobiercę nie przeszło prawo własności przedmiotowej nieruchomości". Kwestie te w zasadzie dotyczą okoliczności faktycznych, a zarzut naruszenia prawa procesowego nie został powiązany z takim domniemanym uchybieniem organu I instancji. Ponadto, skarżący kasacyjnie nie zakwestionował faktu, że został właścicielem przedmiotowej nieruchomości na podstawie przyjętej darowizny, a zatem w drodze sukcesji syngularnej. Wystąpił z wnioskiem o ustalenie odszkodowania nie jako domniemany spadkobierca poprzedniego właściciela nieruchomości, który został ograniczony w prawie korzystania ze swej rzeczy, lecz jako jej nabywca w drodze umowy darowizny. Stąd też jego oczekiwania co do rozważenia przez organ, jaki ewentualnie podmiot będący spadkobiercą poprzedniego właściciela nieruchomości, mógłby wystąpić o ustalenie przedmiotowego odszkodowania, było zupełnie bezpodstawne.

Podsumowując, ze względu na treść zarzutów podniesionych w ramach przytoczonych podstaw kasacyjnych oraz sposób ich uzasadnienia, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że są one całkowicie bezzasadne i jako takie nie mogły doprowadzić do skutecznego zakwestionowania prawidłowości wyroku Sądu I instancji. Z tych wszystkich przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.

O kosztach postępowania kasacyjnego Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzygnął na podstawie art. 204 pkt 2 w zw. z art. 205 § 2 w zw. z art. 207 § 1 p.p.s.a.