Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 4248/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-07-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 188 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zygmunt Zgierski Sędziowie: Sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka (spr.) po rozpoznaniu w dniu 14 lipca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R[...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 26 czerwca 2018 r. sygn. akt IV SA/Gl 43/18 w sprawie ze skargi R[...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K[...] z dnia 6 listopada 2017 r. nr SKO[...] w przedmiocie zasiłku rodzinnego i dodatków do zasiłku rodzinnego 1. uchyla zaskarżony wyrok, zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta B[...] z dnia 13 września 2017 r. nr SR[...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K[...] na rzecz R[...]kwotę 800,00 (osiemset) PLN tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 26 czerwca 2018 r., IV SA/Gl 43/18 oddalił skargę R[...]na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K[...] z dnia 6 listopada 2017 r. nr SKO[...] w przedmiocie zasiłku rodzinnego i dodatków do zasiłku rodzinnego.

Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie sprawy:

Decyzją z dnia 13 września 2017 r. Prezydent Miasta B[...] odmówił przyznania R[...]prawa do zasiłku rodzinnego i dodatków do zasiłku rodzinnego na rzecz syna M[...], z uwagi na przekroczenie ustawowego kryterium dochodowego. W wyniku rozpoznania odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K[...] ww. decyzją z dnia 6 listopada 2017 r. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że postępowanie w przedmiotowej sprawie zostało zainicjowane wnioskiem z dnia 30 czerwca 2017 r., w którym R[...]zwróciła się o przyznanie zasiłku rodzinnego, dodatku z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego oraz dodatku z tytułu kształcenia i rehabilitacji dziecka niepełnosprawnego na syna M[...], dla którego jest opiekunem prawnym, gdyż syn jest osobą ubezwłasnowolnioną całkowicie. Wniosek dotyczył okresu zasiłkowego 2016/2017. Organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 5 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2016 r. poz. 1518 ze zm.), dalej w uzasadnieniu przywoływanej jako "u.ś.r.", w brzmieniu obowiązującym od dnia 1 stycznia 2016 r., zasiłek rodzinny przysługuje osobom, o których mowa w art. 4 ust. 2 u.ś.r., jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę albo dochód osoby uczącej się nie przekracza kwoty 674 zł. W przypadku, gdy członkiem rodziny jest dziecko legitymujące się orzeczeniem o niepełnosprawności lub orzeczeniem o umiarkowanym albo o znacznym stopniu niepełnosprawności, zasiłek rodzinny przysługuje, jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę albo dochód osoby uczącej się nie przekracza kwoty 764 zł. Ponadto organ dodał, że zgodnie z art. 5 ust. 3 u.ś.r., w przypadku gdy dochód rodziny przekracza kwotę, o której mowa w ust. 1 lub 2, pomnożoną przez liczbę członków danej rodziny o kwotę nie wyższą niż łączna kwota zasiłków rodzinnych wraz z dodatkami przysługujących danej rodzinie w okresie zasiłkowym, na który jest ustalane prawo do tych świadczeń, zasiłek rodzinny wraz z dodatkami przysługuje w kwocie ustalonej zgodnie z ust 3a. Według zaś art. 5 ust. 3a u.ś.r., w przypadku przekroczenia kwoty uprawniającej daną rodzinę do zasiłku rodzinnego, o której mowa w ust. 3, zasiłek rodzinny i dodatki do zasiłku rodzinnego przysługują w wysokości różnicy między łączną kwotą zasiłków rodzinnych wraz z dodatkami, o której mowa w ust. 3, a kwotą, o którą został przekroczony dochód rodziny. Zgodnie z art. 5 ust. 3c u.ś.r., w przypadku gdy wysokość zasiłków rodzinnych wraz z dodatkami przysługująca danej rodzinie, ustalona zgodnie z ust. 3a jest niższa niż 20 zł., świadczenia te nie przysługują. Następnie organ wskazał, że istotne znaczenie dla przedmiotowej sprawy ma art. 5 ust. 11 u.ś.r., zgodnie z którym: w przypadku, gdy prawo do świadczeń rodzinnych ustala się na dziecko pozostające pod opieką opiekuna prawnego, ustalając dochód uwzględnia się tylko dochód dziecka. Organ podniósł, że ustalenie prawa do świadczeń rodzinnych w przedmiotowej sprawie powinno nastąpić na podstawie dochodu wyłącznie M[...], na który w 2015 r. składał się: dochód niepodlegający opodatkowaniu z tytułu świadczeń z funduszu alimentacyjnego w łącznej wysokości 4.500,00 zł, co daje miesięcznie kwotę 375 zł, oraz dochód z tytułu renty z ZUS w kwocie 8.814,48 zł, który po odliczeniu podatku – 347 zł oraz składek na ubezpieczenie zdrowotne - 793,28 zł wyniósł 7.674,20 zł., co daje miesięcznie kwotę 639,52 zł. Wobec tego, łączny dochód, który należy uwzględnić na potrzeby ustalenia prawa do zasiłku rodzinnego wraz z dodatkami na M[...]. wynosi 1.014,52 zł miesięcznie i przekracza ustawowe kryterium dochodowe, które w przedmiotowej sprawie wynosi 764 zł. Organ odwoławczy podniósł, że rozpatrując możliwość zastosowania w przedmiotowej sprawie art. 5 ust. 3 u.ś.r., organ I instancji wyliczył, że łączna miesięczna kwota zasiłków rodzinnych wraz z dodatkami w okresie od dnia 1 czerwca 2017 r. do 31 października 2017 r., jaka przysługiwałaby stronie wyniosłaby 253,33 zł, natomiast kwota o jaką dochód rodziny przekracza kryterium dochodowe to 250,52 zł. (1.014,52 – 764). Różnica pomiędzy kwotą świadczeń rodzinnych wraz z dodatkami a kwotą przekroczenia wynosi 2,81 zł, (253,33 – 250,52). Wobec tego dochód rodziny przekracza kwotę kryterium dochodowego o kwotę nie wyższą niż łączna kwota zasiłków rodzinnych wraz z dodatkami przysługujących danej rodzinie w okresie zasiłkowym, na który jest ustalane prawo do tych świadczeń, ale ponieważ wyliczona kwota należnych świadczeń rodzinnych (2,81 zł ) jest niższa niż 20 zł, to w przedmiotowej sprawie nie ma możliwości zastosowania mechanizmu "złotówka za złotówkę", o jakim mowa w art. 5 ust. 3, 3a i 3b u.ś.r.

W skardze wniesionej od powyższej decyzji do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skarżąca R[...] podniosła zarzut naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7 i art. 7b, art. 8 § 1, art. 9, art. 10 § 1 i 2, art. 107 § 1 i 3 k.p.a.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalając skargę jako niezasadną wskazał, iż powodem odmowy przyznania skarżącej świadczeń rodzinnych wraz z dodatkami było ustalenie, że wysokość dochodu syna skarżącej, dla którego skarżąca jest opiekunem prawnym z uwagi na jego całkowite ubezwłasnowolnienie, przekroczyła w 2015 r. ustawowe kryterium dochodowe. Stosownie do art. 5 ust. 11 u.ś.r., w przypadku gdy prawo do świadczeń rodzinnych ustala się na dziecko pozostające pod opieką opiekuna prawnego, ustalając dochód uwzględnia się tylko dochód dziecka. Zgodnie natomiast z art. 3 pkt 3 u.ś.r., ilekroć w ustawie jest mowa o dochodzie osoby uczącej się albo dziecka pozostającego pod opieką opiekuna prawnego, oznacza to przeciętny miesięczny dochód uzyskany w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy, z zastrzeżeniem art. 5 ust. 4 – 4c u.ś.r., które dotyczą utraty i uzyskania dochodu. Sąd uznał, iż w przedmiotowej sprawie wniosek dotyczył przyznania prawa do zasiłku rodzinnego i dodatków do zasiłku rodzinnego na okres zasiłkowy 2016/2017, a wobec tego prawidłowo organy rozpoznające wniosek uwzględniły wysokość dochodu syna skarżącej za 2015 r., tj. dochód uzyskany w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy.

Sąd I instancji za bezpodstawne uznał zarzuty skargi dotyczące naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 7 i art. 7b, art. 8 § 1, art. 9 oraz art. 10 § 1 k.p.a. Wskazał, iż z akt administracyjnych wynika, iż organ I instancji podjął szereg czynności w celu ustalenia istotnych okoliczności w sprawie, m.in. zwrócił się o udzielenie informacji, w jakiej wysokości zostały wypłacone na rzecz syna skarżącej świadczenia z funduszu alimentacyjnego za 2015 r. oraz w jakim okresie syn skarżącej był uczniem tej szkoły. Sad zarzucił dalej, iż w skardze nie sprecyzowano, jakie dalsze działania zostały pominięte przez organ oraz jakie istotne okoliczności sprawy nie zostały przez to ustalone. Organ I instancji w piśmie z dnia 18 sierpnia 2017 r. (k.38-37 akt) zwrócił się do skarżącej z obszerną i wyczerpującą informacją dotyczącą stanu sprawy, szczegółowo przytaczając dane stwierdzone w treści zebranych w sprawie dokumentów oraz wyjaśniając przepisy prawa mające zastosowanie w niniejszej sprawie. Organ zawarł również informację, że ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, iż nie zostało spełnione kryterium dochodowe do przyznania wnioskowanych świadczeń i w związku z tym poinformowano skarżącą, że przysługuje jej prawo wypowiedzenia się co do zebranych materiałów, a także przedłożenia dodatkowych dowodów celem wykazania spełnienia kryterium dochodowego. Ponadto pouczono stronę, że w przypadku, gdy nie wniesie uwag bądź nowych dowodów mających wpływ na wynik postępowania, zostanie wydana decyzja o odmowie przyznania prawa do wnioskowanego świadczenia. Sąd za pozbawione podstaw uznał zarzuty skargi o naruszeniu art. 9 k.p.a. przez brak informowania skarżącej o okolicznościach faktycznych sprawy, na podstawie których została podjęta decyzja w sprawie i art. 10 § 1 k.p.a. przez ograniczenie uczestnictwa skarżącej w postępowaniu.

Końcowo Sąd I instancji uznał, że zaskarżona decyzja, podobnie jak i decyzja organu I instancji, zostały wydane zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa materialnego i w wyniku prawidłowo przeprowadzonego postępowania, przez co nie doszło do naruszenia przepisów postępowania, w tym art. 7 i art. 7b, art. 8, art. 9, art. 10 § 1, art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a. Brak było zatem podstaw do zakwestionowania zgodności z prawem zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, które zostały wydane na skutek wyczerpującego wyjaśnienia sprawy, na podstawie zgromadzonych w sposób kompletny dowodów, właściwej ich oceny oraz prawidłowych rozważań faktycznych i ocen prawnych, zawartych w ich uzasadnieniu, jak tego wymaga art. 107 § 3 k.p.a. W związku z powyższym, wobec braku podstaw do uwzględnienia skargi, została ona oddalona zgodnie z art. 151 p.p.s.a.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach wniosła R[...] zaskarżając wyrok w całości i zarzucając naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie oraz naruszenia przepisów postępowania, których uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. przez naruszenie art. 3 ust. 16 w związku z art. 4 ust. 1 i 2 oraz art. 13 i art. 14 u.ś.r. w związku z art. 8 ust. 2 Konstytucji RP, wykluczając matkę z rodziny dziecka, dla którego jest również opiekunem prawnym. Nadto naruszenie, przy stosowaniu przepisów u.ś.r., art. 71 ust. 1 i 2 Konstytucji RP oraz art. 2 pkt. 2 dyrektywy 2004/38/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie prawa obywateli Unii i członków ich rodzin do swobodnego przemieszczania się i pobytu na terytorium Państw Członkowskich, zmieniającej rozporządzenie (EWG) nr 1612/68 i uchylające dyrektywy 64/221/EWG, 68/360/EWG, 72/194/EWG, 73/148/EWG, 75/34/EWG, 75/35/EWG, 90/364/EWG, 90/365/EWG i 93/96/EWG, dalej w uzasadnieniu przywoływanej jako "dyrektywa 2004/38/WE".

W motywach skargi kasacyjnej sformułowano dodatkowo zarzut naruszenia art. 5 ust. 11 u.ś.r. uznając, iż przepis ten nie znajduje zastosowania w okolicznościach niniejszej sprawy bowiem skarżąca i jej syn M[...] pozostają rodziną.

Mając na uwadze powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach w całości i przekazanie temu Sądowi sprawy do ponownego rozpoznania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej powyższe zarzuty szerzej umotywowano.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K[...] wniosło o jej oddalenie, popierając stanowisko zaprezentowane w motywach zaskarżonego wyroku.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna okazała się zasadna.

Na wstępie należy zauważyć, iż sprawę niniejszą rozpoznano na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. poz. 1842 ze zm.), który pozwala przewodniczącemu zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Powyższa regulacja nie przewiduje konieczności uzyskania zgody strony na rozpoznanie sprawy w powyższym trybie.

Postępowanie kasacyjne oparte jest na zasadzie związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej i podstawami zaskarżenia wskazanymi w tej skardze. Zakres sądowej kontroli instancyjnej jest zatem określony i ograniczony wskazanymi w skardze kasacyjnej przyczynami wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku sądu I instancji. Jedynie w przypadku, gdyby zachodziły przesłanki, powodujące nieważność postępowania sądowoadministracyjnego, określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny mógłby podjąć działania z urzędu, niezależnie od zarzutów wskazanych w skardze kasacyjnej. W niniejszej sprawie nie stwierdzono takich przesłanek.

Ocenę zarzutów kasacyjnych wypada rozpocząć od zarzutu kasacyjnego naruszenia art. 5 ust. 11 u.ś.r. Co prawda zarzut ten nie znalazł się w petitum skargi kasacyjnej lecz w jej motywach, ale nie zwalania to Naczelnego Sądu Administracyjnego z obowiązku jego oceny w toku niniejszego postępowania (vide: uchwała NSA w pełnym składzie z dnia 26 października 2009 r., I OPS 10/09 www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). Przepis ten stanowi, iż w przypadku gdy prawo do świadczeń rodzinnych ustala się na dziecko pozostające pod opieką opiekuna prawnego, ustalając dochód uwzględnia się tylko dochód dziecka. Zakres zastosowania powyższej regulacji wypada pokazać w szerszym kontekście.

Przepis art. 5 ust. 11 koreluje z art. 4 ust. 2 u.ś.r. Z przepisu tego wynik, iż prawo do zasiłku rodzinnego i dodatków do tego zasiłku przysługuje m.in. rodzicom, jednemu z rodziców albo opiekunowi prawnemu dziecka. Powyższa regulacja wskazuje, iż skarżącej prawo do zasiłku rodzinnego przysługuje zarówno z tego tytułu, że jest rodzicem, jak i dlatego, że jest opiekunem prawnym całkowicie ubezwłasnowolnionego dziecka. Poza wypełnieniem warunków podmiotowych, koniecznym dla przyznania zasiłku rodzinnego jest także nieprzekroczenie przez dochód rodziny w przeliczeniu na osobę albo dochód osoby uczącej się kwoty kryterium dochodowego. Kwota tego kryterium ulega podwyższeniu w przypadku gdy członkiem rodziny jest dziecko legitymujące się orzeczeniem o określonej niepełnosprawności (art. 5 ust. 1 i 2 u.ś.r.). Powyższa regulacja w łączności z art. 3 pkt 2 u.ś.r., który wskazuje, iż dochodem rodziny jest suma dochodów jej członków, wyznacza na gruncie u.ś.r. zasadę w ustalaniu dochodu rodziny. Przepisy u.ś.r. definiują także pojęcie dochodu członka rodziny wskazując, iż jest to przeciętny miesięczny dochód członka rodziny osiągnięty w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy, z zastrzeżeniem przepisów o utracie i uzyskaniu dochodu (art. 3 ust. 2a w związku z art. 5 ust. 4 – 4c u.ś.r.). Z kolei art. 3 pkt 6 u.ś.r., definiując na potrzeby tej ustawy pojęcie rodziny wskazuje, iż są to następujący członkowie rodziny: małżonkowie, rodzice dzieci, opiekunowie faktyczni dziecka oraz pozostające na utrzymaniu dzieci w wieku do ukończenia 25. roku życia, a także dziecko, które ukończyło 25. rok życia legitymujące się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, jeżeli w związku z tą niepełnosprawnością przysługuje świadczenie pielęgnacyjne lub specjalny zasiłek opiekuńczy albo zasiłek dla opiekuna; do członków rodziny nie zalicza się dziecka pozostającego pod opieką opiekuna prawnego, dziecka pozostającego w związku małżeńskim, a także pełnoletniego dziecka posiadającego własne dziecko. Powyższa regulacja wyraźnie stanowi, iż rodzinę tworzą m.in. rodzice oraz pozostające na utrzymaniu dzieci w wieku do ukończenia 25. roku życia, a w razie spełnienia przez dzieci określonych warunków związanych z ich niepełnosprawnością, także dzieci po ukończeniu 25. roku życia. Do członków rodziny nie zalicza się natomiast dziecka pozostającego pod opieką opiekuna prawnego.

Odwołując się do okoliczności niniejszej sprawy, w których skarżąca pozostaje zarówno rodzicem niepełnosprawnego dziecka, jak i jego opiekunem prawnym z uwagi na orzeczone całkowite ubezwłasnowolnienie, wypada rozstrzygnąć, czy każde dziecko pozostające pod opieką opiekuna prawnego nie stanowi członka rodziny w rozumieniu powyższej regulacji, a w konsekwencji czy w razie gdy prawo do świadczeń rodzinnych ustala się na dziecko pozostające pod opieką opiekuna prawnego, ustalając dochód uwzględnia się tylko dochód dziecka. Dla udzielenia odpowiedzi w powyższej kwestii konieczne jest odwołanie się do instytucji opiekuna prawnego.

Przepisy u.ś.r. nie definiują pojęcia "opiekun prawny dziecka". W tej sytuacji konieczne jest posiłkowanie się przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz.U. z 2019 r. poz. 2086 ze zm.), dalej w uzasadnieniu przywoływanej jako "k.r.o.", przy czym należy zauważyć, że pojęcie "opieka" nie zostało w tej ustawie zdefiniowane. Opieka, o której mowa w tytule III k.r.o. odnosi się do osób małoletnich, nad którymi rodzice nie sprawują władzy rodzicielskiej (dział I), a także do osób całkowicie ubezwłasnowolnionych (dział II). Opieka nie jest instytucją z zakresu prawa rodzinnego, gdyż nie znajduje oparcia ani w małżeństwie, ani w pokrewieństwie. Jest instytucją z zakresu osobowego prawa cywilnego, którą ustawodawca z uwagi na jej funkcję uregulował w k.r.o. (vide: T.Smyczyński, Prawo rodzinne i opiekuńcze. Analiza i wykładnia, Warszawa 2001, s. 419). Podstawowy zakres praw i obowiązków opiekuna oraz praw i obowiązków rodziców posiadających władzę rodzicielską pokrywają się ze sobą. Opiekun sprawuje pieczę nad osobą i majątkiem pozostającego pod jego opieką, a do sprawowania opieki stosuje się odpowiednio przepisy o władzy rodzicielskiej (art. art. 155 § 1 i 2 k.r.o.). Władza rodzicielska obejmuje w szczególności obowiązek i prawo do wykonywania pieczy nad osobą i majątkiem dziecka oraz do wychowania dziecka z poszanowaniem jego godności i praw (art. 95 § 1 k.r.o.). Sprawowanie pieczy nad osobą dziecka, którą wykonuje opiekun prawny należy odróżnić od faktycznej pieczy nad osobą dziecka, którą najczęściej sprawują osoby zamieszkujące razem z dzieckiem. Przyjmuje się, iż optymalna sytuacja ma miejsce wówczas, gdy bieżąca piecza nad osobą i majątkiem dziecka oraz piecza wynikająca z opieki prawnej skupione są w jednym ręku. Taka sytuacja jest najbardziej zbliżona do wykonywania władzy rodzicielskiej. Istotną konsekwencją opieki prawnej jest to, iż przepisy prawa nie formułują obowiązku włączenia dziecka do wspólności domowej opiekuna prawnego, ponieważ stosunek pomiędzy nim a osobą, której powierzono funkcję opiekuna prawnego, nie jest stosunkiem rodzinnoprawnym (vide: T.Smyczyński, Prawo rodzinne i opiekuńcze. Analiza i wykładnia, Warszawa 2001, s. 430 i n.; G.Jędrejek, Kodeks rodzinny i opiekuńczy. Komentarz aktualizowany, LEX/el. 2019, uwagi do art. 155).

Powyższe uwagi pozwalają wyprowadzić wniosek, iż razie gdy opieka prawna nie łączy się ze stosunkiem rodzinnoprawnym, wobec braku ścisłych więzi rodzinnych pomiędzy opiekunem prawnym i jego pupilem, uzasadnione jest na gruncie przepisów u.ś.r. wyłączenie dziecka pozostającego pod opieką opiekuna prawnego z kręgu osób jego dotychczasowej rodziny, i – co oczywiste – niezaliczanie go do rodziny opiekuna prawnego. Takiej sytuacji dotyczy art. 3 pkt 16 u.ś.r. gdy wskazuje, że do członków rodziny nie zalicza się dziecka pozostającego pod opieką opiekuna prawnego, W tej sytuacji prawo do zasiłku rodzinnego na takie dziecko winno być ustalone wyłącznie z uwzględnieniem dochodu tego dziecka (art. 5 ust. 11 u.ś.r.). Z sytuacją taką nie mamy jednak do czynienia gdy pomiędzy opiekunem prawnym i jego pupilem zachodzi relacja rodzica z dzieckiem. Relacja ta nie jest przeszkodą dla ustanowienia opieki prawnej, w szczególności nad osobą małoletnią ubezwłasnowolnioną całkowicie, a jednocześnie ustanowiona opieka prawna nie przekreśla więzów rodzinnych opiekuna i pupila. Opiekun prawny (rodzic) i pupil (jego dziecko) nadal tworzą rodzinę w rozumieniu art. 3 pkt 16 u.ś.r., zaś skupinie przez rodzica w jednym ręku zarówno faktycznej pieczy nad dzieckiem, jak i funkcji opiekuna prawnego, nie może uzasadniać wyłączenia dziecka z grona członków rodziny tylko dlatego, że pozostaje ono pod opieką prawną swego rodzica. W konsekwencji brak jest także powodów do ustalania prawa do zasiłku rodzinnego na takie dziecko z uwzględnieniem wyłącznie dochodu tego dziecka (art. 5 ust. 11 u.ś.r.), a więc z pominięciem generalnej zasady, iż prawo to ustala się z uwagi na sumę dochodów wszystkich członków rodziny (art. 3 pkt 2 u.ś.r.). W tej sytuacji wypada zgodzić się z autorem kasacji, iż wydanie zaskarżonego wyroku nastąpiło z naruszeniem art. 3 pkt 16, art. 4 ust. 1 i 2, a także art. 5 ust. 11 u.ś.r., a w konsekwencji wadliwie odmówiono skarżącej nie tylko zasiłku rodzinnego ale także dodatków, o których mowa w art. 13 i art. 14 u.ś.r.

Nie można natomiast stwierdzić zasadności zarzutu naruszenia art. 71 ust. 1 Konstytucji RP. Przepis ten, zgodnie ze swoim miejscem w systematyce Konstytucji RP, koncentruje się nie na aspektach prawnych lecz społecznych (socjalnych), a w ust. 1 stanowi wyłącznie źródło zasad polityki państwa, a nie praw podmiotowych jednostki. Ponadto znaczenie prawne art. 71 Konstytucji RP jest osłabione z uwagi na treść art. 81 Konstytucji, który wyraźnie wskazuje, iż uprawnienia, o których mowa m.in. w art. 71 mogą być dochodzone tylko w granicach określonych w ustawie.

Z kolei definicja "członka rodziny" wskazana w art. 2 pkt 2 dyrektywy 2004/38/WE, w zakresie wyznaczonym relacjami rodzinnymi mającymi miejsce w niniejszej sprawie, nie prowadzi do rozumienia pojęcia rodzina w sposób odmienny od tego wskazanego w art. 3 pkt 16 u.ś.r. Dostrzegając natomiast, iż przepisy u.ś.r. definiują to pojęcie autonomicznie, wyłącznie na potrzeby tej ustawy, oceny tego kto jest członkiem rodziny dziecka, którego opiekunem prawnym jest jego rodzic, należało dokonać na gruncie przepisów u.ś.r. Przepis art. 2 pkt 2 dyrektywy 2004/38/WE nie regulując kwestii opiekuna prawnego członka rodziny nie mógł stanowić wzorca kontrolnego dla oceny zastosowania ww. przepisów u.ś.r.

Z powyższych powodów Naczelny Sąd Administracyjny zaskarżony wyrok uchylił, a uznając, iż istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona rozpoznał skargę uchylając zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta B[...] z dnia 13 września 2017 r. nr SR[...] (art. 188 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a.).

Ponownie rozpoznając sprawę organ uwzględni wyrażoną powyżej ocenę prawną (art. 153 w związku z art. 193 P.p.s.a.).

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 w związku z art. 205 § 2 P.p.s.a.