Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2045/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-06-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6205 Nadzór sanitarny
Hasła tematyczne: Inspekcja pracy
Inspekcja sanitarna
Administracyjne postępowanie
Ochrona zdrowia
Skarżony organ: Inspektor Sanitarny
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 6 art. 15 art. 19 art. 20 art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 27 ust. 1 art. 10 ust. 1 art. 12 ust. 1 i 1a
journal: Dz.U. 2015 poz 1412
law: Ustawa z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej - tekst jednolity
article: art. 2 pkt 32
journal: Dz.U. 2016 poz 2142
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. Prawo farmaceutyczne
article: art. 3 ust. 3 pkt 39 art. 103 ust. 1 pkt 1 art. 103 ust. 1 pkt 1 lit. b i c  art. 104 ust. 1
journal: Dz.U. 2017 poz 149
law: Ustawa z dnia 25 sierpnia 2006 r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Roman Ciąglewicz Sędziowie sędzia NSA Anna Łuczaj sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski /spr./ Protokolant starszy inspektor sądowy Marcin Sikorski po rozpoznaniu w dniu 19 czerwca 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej (...) Sp. z o.o. z siedzibą w P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 kwietnia 2017 r. sygn. akt VII SA/Wa 1207/16 w sprawie ze skargi (...) Sp. z o.o. z siedzibą w P. na decyzję Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia (...) marca 2016 r. nr (...) w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej za nieprzestrzeganie przepisów w zakresie prezentacji i reklamy oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 11 kwietnia 2017 r. sygn. akt VII SA/Wa 1207/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę (...) Sp. z o.o. z siedzibą w P. na decyzję Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia (...) marca 2016 r. znak: (...) w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej za nieprzestrzeganie przepisów w zakresie prezentacji i reklamy.

Sąd pierwszej instancji po przeanalizowania zgromadzonego materiału w przedmiotowej sprawie i podniesionych argumentów stron uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Sąd pierwszej instancji rozpatrując niniejszą sprawę w zakresie przepisów prawa materialnego uznał, że organ pierwszej i drugiej instancji w pełni prawidłowo zastosował przepisy prawa. Dotyczy to zarówno przepsów mających charakter norm sankcjonowanych jak i norm sankcjonujących.

Stosownie do uchylonego już przepisu art. 46 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 25 sierpnia 2006 r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia (Dz. U. z 2017 r. poz. 149, z późn. zm.) oznakowanie środka spożywczego nie można było przypisywać takiemu środkowi właściwości zapobiegania chorobom lub ich leczenia, albo odwoływać się do takich właściowści. Przepis ten przewidywał zakaz określonego zachowania, mającego charakter wprowadzenia konsumenta w błąd w zakresie możliwych skutków leczniczych określonych środków spożywczych. Wykładnia językowa jak i wykładnia funkcjonalna powyższego przepisu nie pozostawi wątpliwości co do jego stosowania.

Sąd pierwszej instancji wskazał, że mimo że powyższy przepis został już uchylony, to skarżąca Spółka jako profesjonalny podmiot prowadzący działalność gospodarczą w zakresie produkcji i obrotu środkami spożywczymi nie może zasłaniać się niewiedzą o obowiązywaniu takiego zakazu. Z tego samego powodu skarżąca nie mogła nie wiedzieć, że uchylenie art. 46 ust. 1 pkt 2 ustawy o bezpieczeństwie żywienia i żywności spowodowane było wejściem w życie rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1169/2011 z dnia 25 października 2011 r. w sprawie przekazywania konsumentom informacji na temat żywności, zmiany rozporządzeń Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1924/2006 i (WE) nr 1925/2006 oraz uchylenia dyrektywy Komisji 87/250/EWG, dyrektywy Rady 90/496/EWG, dyrektywy Komisji 1999/10/WE, dyrektywy 2000/13/WE Parlamentu Europejskiego i Rady, dyrektyw Komisji 2002/67/WE i 2008/5/WE oraz rozporządzenia Komisji (WE) nr 608/2004 (Dz.U.UE.L.2011.304.18) zwanego dalej w skrócie rozporządzeniem nr 1169/2011. Bezspornym jest, że rozporządzenie Parlamentu i Rady Wspólnot Europejskich jest aktem prawa europejskiego, który obowiązuje jednocześnie we wszystkich krajach członkowskich Unii Europejskiej. Rozporządzenie europejskie nie wymaga harmonizacji prawa krajowego poprzez implementację (transpozycję) norm prawa europejskiego do prawa krajowego poprzez zmianę przepisów prawa krajowego. Zgodnie z art. 90 ust. 1 w związku z art. 88 ust. 3 Konstytucji RP oraz przepisów traktatowych w przypadku kolizji norm rozporządzenia unijnego z normami ustawowymi pierwszeństwo przysługuje tym pierwszym. W rozpatrywanym przypadku taka kolizja nie występowała, gdyż ustawodawca krajowy uchylił art. 46 ustawy bezpieczeństwie żywienia i żywności w związku z wejściem w życie rozporządzenia 1169/2011.

Artykuł 7 rozporządzenia 1169/2011 zatytułowany "Rzetelne informowanie", przewiduje niemal identyczną normę zakazującą z zastrzeżeniem nieistotnych wyjątków, informowania na temat żywności w zakresie mogącym przypisywać jakiemukolwiek środkowi spożywczemu właściwości zapobiegania chorobom lub leczenia chorób ludzi bądź też odwoływać się do takich właściwości.

Powyższe przepisy materialnoprawne mające charakter norm sankcjonowanych są uzupełnione przez normy sankcjonujące zawarte w ustawie o bezpieczeństwie żywności i żywienia. Są to art. 103 ust. 1 pkt 1b lit. c ustawy o bezpieczeństwie żywienia i żywności. Ma on charakter typowej kary administracyjnej. Jego zastosowanie nie jest zależne (inaczej niż w przypadku prawa karnego) od winy osoby dopuszczającej się czynu zabronionego. Wymierzenie kary administracyjnej powinno nastąpić w takim przypadku, gdy organ właściwy stwierdzi fakt naruszenia normy sankcjonowanej, bez względu na źródło informacji odnoszące się do faktu.

Przechodząc do aspektu kompetencyjnego przedmiotowej sprawy Sąd pierwszej instancji stwierdził, że zostały zastosowane w pełni prawidłowo. Art. 104 ust. 1 ustawy o bezpieczeństwie żywienia i żywności stanowi, że kary pieniężnej, o których mowa w art. 103 wymierza w drodze decyzji właściwy państwowy wojewódzki inspektor sanitarny. Przepis ten został zastosowany zgodnie z art. 10 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. z 2015 r. poz. 1412, z późn. zm.). W tym zakresie zawarty w skardze zarzut naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 6 K.p.a. w związku między innymi z art. 104 ust. 1 ustawy o bezpieczeństwie żywienia i żywności należy uznać za bezzasadny. Sąd uznał za bezzasadny zarzut naruszenia przepisów postępowania art. 6 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23, z późn. zm.) w związku z art. 15 K.p.a. w związku z art. 104 ust. 1 ustawy o bezpieczeństwa żywienia i żywności poprzez naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. W rozpatrywanej sprawie Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w L. nie działał jako organ drugiej instancji w stosunku do decyzji wydanej przez Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w P., lecz jako organ pierwszej instancji w zakresie wymierzenia kary pieniężnej zgodnie z art. 103 i 104 ustawy o bezpieczeństwie żywienia i żywności. Instancją odwoławczą w stosunku do decyzji organu wojewódzkiego był Główny Inspektor Sanitarny. Zarzut skarżącej Spółki odnoszący się do zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego jest zdaniem Sądu całkowicie chybiony.

Podnoszone przez skarżącą Spółkę liczne zarzuty naruszenia przepisów postępowania również nie zasługują na uwzględnienie. W szczególności błędna jest sugestia skarżącej Spółki, że decyzja organu wojewódzkiego o nałożeniu kary pieniężnej jest uzależniona od sposobu prowadzenia i zakończenia postępowania w przedmiocie naruszenia prawa żywnościowego przez powiatowego inspektora sanitarnego.

Sąd pierwszej instancji rozpatrując niniejszą sprawę podzielił całkowicie stanowisko organu wojewódzkiego, a także stanowisko Głównego Inspektora Sanitarnego, że w sprawie nie wystąpiło sugerowane przez skarżącą Spółkę naruszenie prawa polegające na użyciu przez organ powiatowy słowa "wniosek" w odniesieniu do zawiadomienia organu wojewódzkiego o stwierdzonych nieprawidłowościach w oznakowaniu środka spożywczego. Ani organ powiatowy nie przypisywał sobie kompetencji do wystąpienia z formalnym wnioskiem do organu wojewódzkiego o nałożeniu kary pieniężnej, ani też organ wojewódzki nie prowadził żadnego postępowania na wniosek w rozumieniu art. 61 § 1 K.p.a.

W ocenie Sądu pierwszej instancji w analizowanej sprawie biorąc pod uwagę przepisy materialnoprawne jak i przepisy kompetencyjne na żadnym etapie postępowania w przedmiocie wymierzenia skarżącej kary pieniężnej nie doszło do naruszenia przepisów postępowania, które mogło by mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718, z późn. zm.) zwanej dalej w skrócie P.p.s.a. Dotyczy to zarówno postępowania przed Państwowym Wojewódzkim Inspektorem Sanitarnym jako organem pierwszej instancji, jak również przed Głównym Inspektorem Sanitarnym jako organem odwoławczym. Rozbudowane zarzuty skarżącej Spółki w tym zakresie nie zasługują zdaniem Sądu na uwzględnienie.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 P.p.s.a. skargę oddalił.

W skardze kasacyjnej skarżąca Spółka zaskarżyła powyższy wyrok w całości wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

1) na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 141 § 4 P.p.s.a. w związku z art. 145 §1 pkt 1 lit c P.p.s.a. w związku z art. 6 K.p.a. i w związku z 15 i art. 19 K.p.a. oraz art. 20 K.p.a. i art. 104 ust. 1 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia oraz w związku z art. 27 ust. 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej w związku z art. 10 ust. 1 ww. ustawy w związku z art. 12 ust. 1 i ust. 1a oraz ust. 2 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej poprzez ustalenie przez Sąd, że organ stopnia wojewódzkiego Państwowej Inspekcji Sanitarnej może dokonać stwierdzenia naruszenia przepisów prawa żywnościowego (dopiero na etapie postępowania o wymierzenie kary pieniężnej) bez uprzedniej i ostatecznej, merytorycznej decyzji organu właściwego, tj. organu stopnia powiatowego Państwowej Inspekcji Sanitarnej (wydanej we wcześniejszym postępowaniu prowadzonym przez organ powiatowy w sprawie o naruszenie), podczas gdy takiego stwierdzenia mógłby dokonać jedynie organ stopnia powiatowego Państwowej Inspekcji Sanitarnej i to jedynie w formie przez prawo przewidzianej, tj. w formie merytorycznej decyzji administracyjnej;

2) na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik postępowania, tj. art. 141 § 4 P.p.s.a. w związku z art. 145 §1 pkt 1 lit c P.p.s.a. w związku z art. 75 K.p.a., poprzez ustalenie przez Sąd za prawidłowe dopuszczenia jako dowód w postępowaniu informacji z "wniosku" pochodzącego od Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w P., który to "wniosek" stanowi środek prawny nie przewidziany przepisami prawa dla organów administracji publicznej (brak także podstawy prawnej dla takiej formy), co oznacza, że "wniosek" ten biorąc pod uwagę zasadę legalizmu działania organów administracji publicznej - nie jest zgodny z prawem, albowiem brak kompetencji dla organów władzy publicznej do sporządzenia takiego "wniosku", ergo nie może on stanowić dowodu;

3) na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik postępowania, tj. art. 141 § 4 P.p.s.a. w związku z art. 145 §1 pkt 1 lit c P.p.s.a. w związku z art. 80 K.p.a. w związku z art. 104 ust. 2 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia oraz art. 107 § 3 K.p.a. poprzez brak ustalenia przez Sąd, że wysokość kary pieniężnej, o której mowa w art. 103 ust. 1 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia jest zależna między innymi od strony podmiotowej czynu (wysokość kary pieniężnej nie ma charakteru automatycznego, ale jest określona z konieczności wzięcia pod uwagę norm prawnych zawierających dyrektywy wymiaru kary), a okolicznościami mającymi wpływ na wymiar kary pieniężnej, są w szczególności stopień szkodliwości czynu oraz stopień zawinienia;

4) na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a. naruszenie prawa materialnego przez jego błędną wykładnię a w związku z tym niewłaściwe zastosowanie tj. art. 103 ust. 1 pkt 1b lit. c ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia w związku z art. 7 ust. 1 lit. a, lit. b, a także w związku z art. 7 ust. 3 oraz w związku z art. 7 ust. 4 rozporządzenia nr 1169/2011 i ustalenie przez Sąd, że doszło do naruszenia wymagań prawa żywnościowego uzasadniającego nałożenie kary pieniężnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania.

W tej sprawie Sąd nie stwierdził wystąpienia jakiejkolwiek przesłanki nieważności postępowania, a tym samym rozpoznając tę sprawę Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi. Związanie granicami skargi oznacza związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej oraz jej wnioskami. Naczelny Sąd Administracyjny bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (tak Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale pełnego składu z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, opub. w ONSAiWSA 2010 z. 1 poz. 1).

Zgodnie z art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Zgodnie z art. 176 P.p.s.a. strona skarżąca kasacyjnie ma obowiązek przytoczyć podstawy skargi kasacyjnej wnoszonej od wyroku Sądu pierwszej instancji i szczegółowo je uzasadnić wskazując, które przepisy ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało i jaki miało wpływ na wynik sprawy. Rola Naczelnego Sądu Administracyjnego w postępowaniu kasacyjnym ogranicza się do skontrolowania i zweryfikowania zarzutów wnoszącego skargę kasacyjną.

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Nie jest zasadnym zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy w zakresie obejmującym art. 141 § 4 P.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit c P.p.s.a. w związku z art. 6 K.p.a. i w związku z art. 19 K.p.a. oraz art. 20 K.p.a. i art. 104 ust. 1 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia poprzez ustalenie przez Sąd, że Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny może dokonać stwierdzenia naruszenia przepisów prawa żywnościowego na etapie postępowania o wymierzenie kary pieniężnej, bez uprzedniej i ostatecznej, merytorycznej decyzji Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego.

W tej sprawie postępowanie było prowadzone przez Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w L. w sprawie wymierzenia kary pieniężnej za nieprzestrzeganie wymagań określonych w przepisach prawa żywnościowego na podstawie art. 103 ust. 1 pkt 1b lit. c oraz art. 104 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia. Art. 104 ust. 1 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia wprost wskazuje, że kary pieniężne, o których mowa w art. 103 tej ustawy wymierza w drodze decyzji, właściwy państwowy wojewódzki inspektor sanitarny. Nałożenie takiej kary jest niezależnie od postępowania w przedmiocie usunięcia nieprawidłowości - w niniejszym przypadku - w reklamowaniu suplementu diety pod nazwą (...).

Żaden z przepisów ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia nie uzależnia możliwości zastosowania kary od wydania decyzji stwierdzającej naruszenie przepisów prawa żywnościowego. Przesłanką wymiaru kary jest nieprzestrzeganie wymagań w zakresie wprowadzania w błąd konsumentów i taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie. Pogląd zgodnie z którym postępowanie w przedmiocie wymierzenia kary na podstawie art. art. 103 ust. 1 pkt 1b lit. c oraz art. 104 ust. 1 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia jest samoistne i nie wymaga odrębnego stwierdzania naruszenia przepisów prawa dominuje w orzecznictwie sądowym (por. wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2017 r. sygn. akt II OSK 2203/15, opub. w Lex nr 2316278; wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2017 r. sygn. akt II OSK 2335/15, opub. w Lex nr 2316279).

Sąd pierwszej instancji prawidłowo wyjaśnił w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku właściwość rzeczową i miejscową do wydania w tej sprawie decyzji przez Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego i dokonał prawidłowej wykładni art. 104 ust. 1 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia. Nie dokonano błędnej wykładni art. 19 i art. 20 K.p.a. nakazujących organowi prowadzącemu postępowanie administracyjne przestrzegania z urzędu swojej właściwości. W związku z powyższym nie został także naruszony art. 6 K.p.a. nakazujący podejmowanie przez organy administracyjne działań zgodnie z obowiązującym prawem.

Nie jest zasadnym zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 141 § 4 P.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit c P.p.s.a. w związku z art. 6 K.p.a. w związku z art. 15 K.p.a. w związku z art. 27 ust. 1, art. 10 ust. 1, art. 12 ust. 1 ust. 1a i ust. 2 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej poprzez ustalenie, że Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny mógł dokonać stwierdzenia naruszenia przepisów prawa żywnościowego dopiero na etapie postępowania o wymierzenie kary pieniężnej bez uprzedniej i ostatecznej, merytorycznej decyzji organu właściwego, tj. Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego we wcześniejszym postępowaniu prowadzonym przez organ powiatowy w sprawie o naruszenie przepisów prawa żywnościowego.

Art. 10 ust. 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej określa organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej wskazując, że administrację sanitarną tworzą: Główny Inspektor Sanitarny, państwowy wojewódzki inspektor sanitarny jako organ rządowej administracji zespolonej w województwie, państwowy powiatowy inspektor sanitarny jako organ rządowej administracji zespolonej w powiecie oraz państwowy graniczny inspektor sanitarny dla obszarów przejść granicznych. Naruszenie tego przepisu mogłoby polegać na tym, że w sprawie rozstrzygałby organ nie zaliczony do administracji sanitarnej. Taka sytuacja jednak nie wystąpiła. Zgodnie z art. 12 ust. 1 ww. ustawy w przypadku, gdy ustawa nie stanowi inaczej właściwym organem w sprawach należących do zakresu zadań i kompetencji Państwowej Inspekcji Sanitarnej jest państwowy powiatowy lub państwowy graniczny inspektor sanitarny, z zastrzeżeniem art. 12 ust. 1a ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej. Przepis ten nie został w tej sprawie naruszony, ponieważ art. 104 ust. 1 odrębnej ustawy (ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia) przyznał kompetencję do wymierzania kar za naruszenie przepisów prawa żywnościowego w pierwszej instancji państwowemu wojewódzkiemu inspektorowi sanitarnemu. Jest to odrębna kompetencja nie wymieniona wprost w art. 12 ust. 1a ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej. Zgodnie z art. 12 ust. 2 pkt 2 ww. ustawy w postępowaniu administracyjnym organem wyższego stopnia w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego w stosunku do państwowego wojewódzkiego inspektora sanitarnego jest Główny Inspektor Sanitarny. Także i ten przepis został prawidłowo zastosowany w tej sprawie.

Sąd pierwszej instancji w kontrolowanym wyroku trafnie uznał, że organy administracyjne nie naruszyły także art. 27 ust. 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej. Zgodnie z tym przepisem w razie stwierdzenia naruszenia wymagań higienicznych i zdrowotnych, państwowy inspektor sanitarny nakazuje w drodze decyzji, usunięcie w ustalonym terminie stwierdzonych uchybień. Przedmiotem tej sprawy nie było nakazanie usunięcia uchybień higienicznych i zdrowotnych, ale wymierzenie kary za naruszenie przepisów prawa żywnościowego, a w szczególności art. 7 rozporządzenia nr 1169/2011. Okoliczność odrębnego prowadzenia postępowania w przedmiocie nakazania skarżącej kasacyjnie Spółce zmiany reklamy suplementu diety (...) nie ma znaczenia dla rozstrzygania w tej sprawie, ponieważ czym innym jest nałożenie kary administracyjnej za wprowadzanie w błąd konsumentów przekazem reklamowym, a odrębnym przedmiotem jest nakazanie zmiany reklamy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny prawidłowo ocenił, że w tej sprawie nie została naruszona objęta art. 15 K.p.a. zasada dwuinstancyjności postępowania i w sprawie rozstrzygał w pierwszej instancji Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny czyniąc własne ustalenia dowodowe, a w drugiej instancji Główny Inspektor Sanitarny.

Nie jest zasadnym zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 141 § 4 P.p.s.a. w związku z art. 145 §1 pkt 1 lit c P.p.s.a. w związku z art. 80 K.p.a. i art. 104 ust. 2 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia oraz art. 107 § 3 K.p.a. poprzez brak ustalenia przez Sąd, że wysokość nałożonej kary pieniężnej jest zależna od strony podmiotowej czynu a okolicznościami mającymi wpływ na wymiar kary pieniężnej, w tym stopniem szkodliwości czynu oraz stopniem zawinienia.

Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wyraźnie wskazał, że organy administracyjne dokonały oceny przesłanek wymiaru kary i prawidłowo zastosowały kryteria wynikające z art. 104 ust. 2 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia. Sąd dokonał w tym zakresie oceny i stwierdził, że wymierzając karę skarżącej kasacyjnie Spółce uwzględniono stopień szkodliwości czynu, stopień zawinienia przez Spółkę i zakres naruszeń, a także dotychczasową działalność samej Spółki, która kilkakrotnie naruszała te same przepisy prawa. Jako okoliczność wpływającą na obniżenie wysokości kary wzięto pod uwagę zaprzestanie emisji zakwestionowanej reklamy. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wymierzona w tej sprawie kara jest proporcjonalna do stopnia szkodliwości czynu, stopnia zawinienia i zakresu naruszenia.

Zgodnie z art. 103 ust. 1 pkt 1b lit. c ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia każdy, kto nie przestrzega wymagań w zakresie znakowania środków spożywczych określonych w przepisach rozporządzenia nr 1169/2011, podlega karze pieniężnej w wysokości do trzydziestokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej za rok poprzedzający, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego, na podstawie przepisów o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, w Dzienniku Urzędowym Rzeczypospolitej Polskiej "Monitor Polski".

Kara pieniężna wymierzana na podstawie ww. przepisu stanowi sankcję administracyjną. Skoro skarżąca kasacyjnie Spółka nie zastosowała się do określonych obowiązków administracyjnych, tj. obowiązków wynikających z art. 7 rozporządzenia nr 1169/2011 w zakresie wprowadzała w błąd konsumentów co do właściwości leczniczych suplementu diety (...) to właściwy wojewódzki organ inspekcji sanitarnej miał obowiązek wymierzyć karę. W związku z powyższym nie został w tej sprawie naruszony art. 80 K.p.a. nakazujący organowi administracyjnemu dokonywania oceny na podstawie całokształtu zgromadzonego materiału dowodowego co do udowodnienia danej okoliczności. W tej sprawie organy inspekcji sanitarnej prawidłowo ustaliły naruszenie przez skarżącą kasacyjnie Spółkę przepisów prawa żywnościowego i wymierzyły w zakresie posiadanych kompetencji karę pieniężną za to naruszenie. Nie został również naruszony art. 107 § 3 K.p.a. nakazujący, aby uzasadnienie faktyczne decyzji zawierało w szczególności wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Wszystkie te elementy zawierają wydane w sprawie decyzje, co prawidłowo ustalił Sąd pierwszej instancji nie stwierdzając naruszenia art. 107 § 3 K.p.a.

Nie jest zasadnym kolejny zarzut stawiany w skardze kasacyjnej Sądowi pierwszej instancji, a dotyczący naruszenia przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik postępowania, tj. art. 141 § 4 P.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit c P.p.s.a. w związku z art. 75 K.p.a. poprzez ustalenie przez Sąd za prawidłowe dopuszczenie jako dowodu w postępowaniu informacji z "wniosku" pochodzącego od Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w P., który to "wniosek" stanowi środek prawny nie przewidziany przepisami prawa dla organów administracji publicznej i ten "wniosek" nie powinien być brany pod uwagę, a jego uwzględnienie narusza zasadę legalizmu działania organów administracji publicznej.

Ustosunkowując się do tego zarzutu należy stwierdzić, że sam wniosek Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego informujący o potrzebie wszczęcia postępowania ani nie zastępował rozstrzygnięcia administracyjnego, ani też nie zastępował postępowania dowodowego. Wniosek ten stanowił informację, w oparciu o którą Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny wszczął postępowanie z urzędu. Takie przekazywanie informacji o możliwym naruszeniu prawa między organami administracyjnymi nie stanowi naruszenia prawa. Zgodnie z art. 75 § 1 K.p.a. organ administracyjny może potraktować jako dowód wszystko, co przyczyni się do wyjaśnienia sprawy i nie jest z prawem sprzeczne. W tej sprawie wniosek Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego stanowił jedynie informacje o możliwym naruszeniu przepisów prawa przez skarżącą kasacyjnie Spółkę i złożony właściwemu organowi nie spowodował naruszenia art. 75 K.p.a. Jego złożenie nie naruszało również zasady legalności wynikającej z art. 6 K.p.a.

Nie jest zasadnym także i ostatni zarzut skargi kasacyjnej, dotyczący naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię a w związku z tym niewłaściwe zastosowanie art. 103 ust. 1 pkt 1b lit. c ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia w związku z art. 7 ust. 1 lit. a, lit. b, a także w związku z art. 7 ust. 3 oraz w związku z art. 7 ust. 4 rozporządzenia nr 1169/2011 i ustalenie przez Sąd, że doszło do naruszenia wymagań prawa żywnościowego uzasadniającego nałożenie kary pieniężnej.

Zgodnie z art. 7 ust. 1 lit. a rozporządzenia nr 1169/2011 informacje na temat żywności nie mogą wprowadzać w błąd, w szczególności co do właściwości środka spożywczego, a w tym co do jego charakteru, tożsamości, właściwości, składu, ilości, trwałości, kraju lub miejsca pochodzenia, metod wytwarzania lub produkcji. Art. 7 ust. 2 ww. rozporządzenia stanowi, że informacje na temat żywności muszą być rzetelne, jasne i łatwe do zrozumienia dla konsumenta, a ustęp 3 tego przepisu stanowi, że z zastrzeżeniem odstępstw przewidzianych w prawie Unii mającym zastosowanie do naturalnych wód mineralnych i żywności specjalnego przeznaczenia żywieniowego informacje na temat żywności nie mogą przypisywać jakiemukolwiek środkowi spożywczemu właściwości zapobiegania chorobom lub leczenia chorób ludzi bądź też odwoływać się do takich właściwości. Stosownie zaś do art. 7 ust. 4 rozporządzenia nr 1169/2011 obowiązek rzetelnego, jasnego i łatwego do zrozumienia dla konsumenta informowania obejmuje także reklamę oraz prezentację środków spożywczych, w szczególności kształtu, wyglądu lub opakowania, zastosowanych materiałów opakowaniowych, sposobu ustawienia oraz otoczenia, w jakim są pokazywane.

Oceniając ten zarzut należy stwierdzić, że (...) to suplement diety, a nie produkt leczniczy. Zgodnie z art. 3 ust. 3 pkt 39 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia suplement diety jest środkiem spożywczym, którego celem jest uzupełnienie normalnej diety będący skoncentrowanym źródłem witamin lub składników mineralnych lub innych substancji wykazujących efekt odżywczy lub inny fizjologiczny, wprowadzany do obrotu w formie umożliwiającej dawkowanie, w postaci: kapsułek, tabletek, drażetek i w innych podobnych postaciach, saszetek z proszkiem, ampułek z płynem, butelek z kroplomierzem i w innych podobnych postaciach płynów i proszków przeznaczonych do spożywania w małych, odmierzonych ilościach jednostkowych, z wyłączeniem produktów posiadających właściwości produktu leczniczego w rozumieniu przepisów prawa farmaceutycznego.

Zgodnie zaś z art. 2 pkt 32 Prawa farmaceutycznego produktem leczniczym jest substancja lub mieszanina substancji, przedstawiana jako posiadająca właściwości zapobiegania lub leczenia chorób występujących u ludzi lub zwierząt lub podawana w celu postawienia diagnozy lub w celu przywrócenia, poprawienia lub modyfikacji fizjologicznych funkcji organizmu poprzez działanie farmakologiczne, immunologiczne lub metaboliczne.

Różnica pomiędzy suplementem diety a produktem leczniczym polega na tym, że suplement diety jest produktem mogącym mieć wpływ na utrzymanie, wspomaganie czy optymalizację prawidłowych fizjologicznych funkcji organizmu, natomiast produkt leczniczy nakierowany jest na przywrócenie, poprawienie czy modyfikację fizjologicznych funkcji organizmu.

Mając na uwadze definicję produktu leczniczego określoną w art. 2 pkt 32 Prawa farmaceutycznego jak również stanowisko Trybunału Sprawiedliwości wyrażone w wyroku Trybunału Sprawiedliwości z dnia 21 marca 1991 r. w sprawie C-369/8 Jean-Marie Delattre ECR 1991 s. 1-01487, pkt 40 należy stwierdzić, że użyte w reklamie suplementu diety (...) stwierdzenia wprost wskazywały, że suplement ten zwalcza bakterie pozostające w zatokach, które powodują nawrót dolegliwości chorobowych (chorych zatok). Skoro wprost z przekazu reklamowego wynika, że powodem choroby zatok są bakterie znajdujące się w wydzielinie zalegającej w zatokach, a (...) zwalcza bakterie i wspiera odporność, to trafnie tak Sąd pierwszej instancji jak i organy administracyjne uznały, że tak skonstruowany przekaz reklamowy opiera się na skutku leczniczym suplementu diety. Wprowadzeniem w błąd konsumenta było zarówno wprost wskazanie na działanie lecznicze suplementu diety, jak i przekazywanie informacji (aczkolwiek w sposób mało eksponujący), że (...) to suplement diety. Skoro suplement diety nie może leczyć chorób, to wskazywanie, że suplement diety jednak leczy stan chorobowy zatok także stanowiło wprowadzanie w błąd konsumenta.

Powołany przez stronę skarżącą kasacyjnie art. 7 ust. 1 lit. a rozporządzenia nr 1169/2011 wskazuje, że informacje na temat żywności nie mogą wprowadzać w błąd, a zakres wprowadzania w błąd wymieniony w tym przepisie (co do charakteru, tożsamości, właściwości, składu, itp. środka spożywczego) jest niepełny. Wprowadzeniem w błąd będzie także przypisywanie suplementowi diety właściwości leczniczych lub odwoływać się do takich właściwości. Wynika to wprost z art. 7 ust. 3 rozporządzenia nr 1169/2011. Przypisywanie środkowi spożywczemu (suplementowi diety) właściwości leczniczych oznacza także podanie nierzetelnych informacji konsumentowi.

Ponadto skarżąca kasacyjnie Spółka naruszyła także art. 7 ust. 1 lit. b rozporządzenia nr 1169/2011, zgodnie bowiem z tym przepisem informacje na temat żywności nie mogą wprowadzać w błąd w szczególności przez przypisywanie środkowi spożywczemu działania lub właściwości, których on nie posiada. Skoro suplement diety nie mógł leczyć z choroby zatok, a tak wprost sugerowała to reklama (...).

Nie można podzielić argumentacji skarżącej kasacyjnie Spółki co do przyjęcia przez Sąd pierwszej instancji błędnego modelu przeciętnego konsumenta.

Model przeciętnego konsumenta to osoba należycie poinformowana, uważna, ostrożna i rozsądnie krytyczna (por. wyrok SN z 2 października 2007 r. sygn. akt II CSK 289/07, opub. w OSNC 2008, nr 12, poz. 140; wyrok SN z 21 kwietnia 2011 r. sygn. akt III SK 45/10, opub. w Lex nr 901645). Taki konsument posiada umiejętność odczytywania informacji reklamowych, nie poddaje się łatwo reklamie i zawartym w niej sugestiom, przejawia pewien stopień krytycyzmu wobec reklamy (wyrok TS w sprawie C-210/96 Gut Springenheide, Zb. Orz. 1998, I-4657). Dokonując oceny wprowadzenia w błąd przez reklamę należy uwzględnić krąg odbiorców, do których adresowana jest reklama (zob. np. wyrok TS z 18 listopada 2010 r. w sprawie C-159/09 Lidl SNC). Przy czym nie chodzi o ogólny model przeciętnego konsumenta, ale o model przeciętnego konsumenta reklamowanych towarów. Oznacza to, że należy uwzględnić w zakresie reklamy suplementu diety (...) model przeciętnego konsumenta, do którego taka reklama była skierowana. Przyjmując, że słowa jednoznacznie wskazujące na skutek w postaci zażycia (...) jednoznacznie zachęcają do jego używania, a u danej osoby po zażyciu tego suplementu od razu polepsza się stan zatok, a sama osoba od razu zachowuje się tak, jakby zatoki zostały wyleczone, to przeciętny odbiorca takiej reklamy może uznać, że na stan zdrowia pacjenta wpływa użycie (...). Nie można racjonalnie oczekiwać, że cały przekaz reklamowy miałby zawierać nieprawdziwe treści i konsument wbrew przekazowi obrazu będzie odbierał taką reklamę odmiennie od jej celu.

W związku z powyższym należy stwierdzić, że prawidłowo Sąd pierwszej instancji uznał, że wydana w sprawie decyzja nakładająca karę na skarżąca kasacyjnie Spółkę na podstawie art. 103 ust. 1 pkt 1b lit. c ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia nie naruszała prawa. Zgodnie z tym przepisem karę wymierza się w razie nie przestrzega wymagań w zakresie znakowania środków spożywczych, określonych w przepisach rozporządzenia nr 1169/2011.

Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że skoro zarzuty skargi kasacyjnej okazały się nieuzasadnione, a zaskarżony wyrok Sądu pierwszej instancji odpowiada prawu, to Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 P.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.