Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 710/05
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2006-04-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6157 Opłaty związane ze wzrostem wartości nieruchomości
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 36 ust. 3
journal: Dz.U. 1994 nr 89 poz 415
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym.

SENTENCJA

Sygn.akt II OSK 710 /05 W Y R O K W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 6 kwietnia 2006 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Zygmunt Niewiadomski, Sędziowie NSA Wojciech Chróścielewski (spr), Barbara Gorczycka-Muszyńska, Protokolant Maria Połowniak, po rozpoznaniu w dniu 6 kwietnia 2006 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S. Spółki z.o.o w Ł. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 22 lutego 2005 r. sygn. akt II SA/Łd 742/04 w sprawie ze skargi S. Spółki z o.o. w Ł. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia [...] czerwca 2004 r. Nr [...] w przedmiocie renty planistycznej 1. oddala skargę kasacyjną 2. zasądza od S. Spółki z.o.o w Ł. na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi kwotę 5070,- (pięć tysięcy siedemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 22 lutego 2005 r., II OSK 710/05, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił skargę "S." Spółki z o.o. w Ł. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia [...] czerwca 2004 r. Nr [...] w przedmiocie renty planistycznej. Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi decyzją z dnia [...] czerwca 2004 r., utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Łodzi z dnia [...] kwietnia 2004 r. w sprawie ustalenia opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanej zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, którą ustalono jednorazową opłatę w wysokości 275.700 zł dla "S." Sp. z o.o. z siedzibą w Ł., użytkownika wieczystego nieruchomości położonej w Łodzi przy ul. Z., oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...], o pow. 7.093 m2, w obr. [...], uregulowanej w księdze wieczystej KW [...], w związku ze wzrostem wartości nieruchomości spowodowanym zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i jej zbyciem. Nieruchomość ta w miejscowym planie ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta Łodzi, zatwierdzonym uchwałą Rady Miejskiej w Łodzi z dnia 2 czerwca 1993 r., Nr LYII/491/93, znajdowała się na terenie, na którym obowiązywała adaptacja terenów, obiektów i zieleni kościoła i ośrodka sportowego oraz układu działek zabudowy jednorodzinnej, na terenie dopuszczało się realizację budynków mieszkalnych jednorodzinnych w ramach istniejących działek. Obowiązywał zakaz wtórnych podziałów działek jednorodzinnych. Nieruchomość wchodziła w skład części terenu przeznaczonego pod usługi sportowe, kulturowe tzw. krąg tożsamości z zielenią towarzyszącą. Zgodnie ze zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wprowadzoną uchwałą Rady Miejskiej w Łodzi z dnia 27 grudnia 2001 r., Nr LXXII/1622/01, teren położony w rejonie A. i ul. D. oraz torów PKP oznaczony symbolem 9 UC, został przeznaczony na cele rekreacyjne z dopuszczalną adaptacją istniejących usług pod warunkiem ograniczenia uciążliwości do granic działki, dopuszcza się lokalizację nowych nieuciążliwych usług handlu, gastronomii i usług hotelarskich, z tym, że powierzchnia usług handlowych nie może przekroczyć 60% powierzchni obiektów zlokalizowanych na działce. Dla tych terenów wprowadzono 30% stawkę wzrostu wartości nieruchomości.

W dniu 3 kwietnia 2003 r., na podstawie aktu notarialnego Rep. A Nr [...] nastąpiło zbycie nieruchomości. Zgodnie z art. 36 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.), jeżeli wartość nieruchomości wzrosła na skutek zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a właściciel lub użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość, wówczas Prezydent Miasta ma obowiązek pobrać w drodze decyzji jednorazową opłatę, określoną, w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości, w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Dla naliczenia tej opłaty - tzw. "opłaty planistycznej" niezbędna jest zmiana przeznaczenia nieruchomości w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego i określenie stawki procentowej opłaty, zbycie nieruchomości w okresie 5 lat od dnia, w którym zmiana stała się obowiązująca oraz wzrost wartości nieruchomości będący skutkiem zmiany planu (wykazany w operacie szacunkowym). W toku wszczętego z urzędu postępowania w sprawie ustalenia opłaty zlecono rzeczoznawcy majątkowemu sporządzenie wyceny wartości nieruchomości w formie operatu szacunkowego. Zgodnie z tą wyceną różnica pomiędzy wartością nieruchomości, określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po zmianie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (1.445.000 zł), a wartością określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego przed zmianą tego planu (526.000 zł) stanowi kwotę 919.000 zł. Stosownie do § 27 uchwały Rady Miejskiej w Łodzi z dnia 27 grudnia 2001 r., procentowa stawka wzrostu wartości nieruchomości została ustalona na poziomie 30%, co z powyższej kwoty (919.000 zł) stanowi 275.700 zł. Nieruchomość stanowiła przedmiot użytkowania wieczystego Spółki "S.". Spółka była w trakcie postępowania informowana o sporządzeniu operatu szacunkowego oraz o możliwości zapoznania się z nim, z czego strona skorzystała. Pełnomocnik strony wystąpił o wydanie uwierzytelnionej kopii operatu szacunkowego twierdząc, iż otrzymany raport pomija istotne i obszerne fragmenty, których szczegółowa analiza będzie konieczna do prawidłowej oceny operatu. Na skutek sprzeciwu rzeczoznawcy, twierdzącego, iż standardy zawodowe rzeczoznawców majątkowych, zobowiązują ich do zachowania poufności organ odmówił wydania tej kopii. Organ odwoławczy swoją decyzją z dnia 3 czerwca 2004 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji, stwierdzając, iż dowodem wzrostu wartości nieruchomości wskutek zmiany planu miejscowego jest operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego. Organ odwoławczy nie podzielił zarzutu dotyczącego nierzetelności i braku obiektywizmu rzeczoznawcy majątkowego przy sporządzaniu operatu szacunkowego. Zgodnie z art. 156 ustawy o gospodarce nieruchomościami, opinię o wartości nieruchomości w formie operatu szacunkowego sporządza rzeczoznawca majątkowy. Autor opinii przedstawionej przez stronę nie posiadał uprawnień rzeczoznawcy majątkowego, jego opinia mogła więc mieć wyłącznie charakter pomocniczy.

W skardze do Sądu Spółka "S." wniosła o uchylenie decyzji organów obu instancji, zarzucając tym decyzjom rażące naruszenie art. 36 ust. 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym poprzez jego błędne zastosowanie. Wskazano również na naruszenie szeregu przepisów Ordynacji podatkowej. Podniesiono m. in, że strona została pozbawiona możliwości czynnego udziału w postępowaniu poprzez naruszenie art. 200 Ordynacji, gdyż nie został wyznaczony termin do zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym oraz strona nie miała sposobności do wypowiedzenia się w tym przedmiocie. Nie zostały uwzględnione jej wnioski dowodowe. W sprawie została wydana decyzja, choć strona zapowiedziała złożenie dodatkowego operatu szacunkowego, co miało istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, a co świadczy o realizacji szybkości i prostoty postępowania, kosztem wnikliwości rozpoznania sprawy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalając skargę zważył, iż organy administracji prawidłowo zastosowały przepisy art. 36 - 37 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. nr 15, poz. 139 z późn. zm.). Zasady wyceny nieruchomości zawarte zostały w dziale IV, rozdziale 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami i miały zastosowanie w sprawie na podstawie art. 36 ust. 14 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym w brzmieniu sprzed nowelizacji dokonanej ustawą z dnia 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie innych ustaw, która weszła w życie po upływie 3 miesięcy od dnia jej ogłoszenia w Dz. U. nr 141, poz. 1492. Organ nie mógł więc stosować nowych zasad wyceny, wprowadzonych tą ustawą. Sąd uznał, że strona skarżąca reprezentowana w postępowaniu administracyjnym przez adwokata informowana była o każdej czynności podejmowanej przez organ oraz brała czynny udział w postępowaniu zapoznając się ze wszystkimi dowodami zgromadzonymi w sprawie, składając pisma i podnosząc zarzuty. Jednak w postępowaniu odwoławczym poza odwołaniem skarżącej spółki do akt sprawy nie wpłynęło jakiekolwiek pismo procesowe, nie złożono żadnego dokumentu. Pełnomocnik skarżącej złożył tylko na rozprawie ocenę, sporządzoną przez prof. dr hab. R. C. wnosząc o dopuszczenie tego dowodu w sprawie. Z przyczyn wskazanych w art. 106 § 3 p.p.s.a. uwzględnienie tego wniosku w postępowaniu sądowym było niedopuszczalne. Ocena ta nie spełnia również wymagań operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego, a jej autor określa procedurę wyceny w oparciu o przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), która w rozpoznawanej sprawie nie ma zastosowania.

Sąd I instancji nie podzielił stanowiska pełnomocnika skarżącej, że do postępowania związanego z naliczeniem opłaty planistycznej mają zastosowanie przepisy Ordynacji podatkowej. Sąd powołał się tu na wyrok NSA z dnia 3 września 2004 r., OSK 520/04, i przyjął, iż do postępowania w sprawie ustalenia opłaty planistycznej należy stosować przepisy k.p.a., gdyż one a nie przepisy Ordynacji podatkowej mają charakter norm powszechnie stosowanych w postępowaniach administracyjnych.

Prowadząc postępowanie w sprawie opłaty planistycznej organ I instancji prawidłowo uznał, że wynik postępowania przed Komisją Odpowiedzialności Zawodowej w związku ze skargą wniesioną na niedopełnienie obowiązków przez biegłego rzeczoznawcę majątkowego nie stanowi zagadnienia wstępnego, warunkującego merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy. Sąd uznał też, że brak jest podstawy prawnej do prowadzenia postępowania dowodowego na okoliczności, które nie mają żadnego znaczenia w sprawie - przyczyny uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz prawidłowość postępowania poprzedzającego podjęcie uchwały przez Radę Miejską w Łodzi w dniu 27 grudnia 2001 r. Próby kwestionowania przez Spółkę operatu szacunkowego sporządzonego przez biegłego rzeczoznawcę majątkowego były całkowicie nieskuteczne. Zgodnie z przepisem art. 36 ust. 14 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, zasady określania wartości nieruchomości oraz osoby do tego uprawnione określają przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami. W myśl art. 156 tej ustawy rzeczoznawca majątkowy sporządza opinię o wartości nieruchomości w formie operatu szacunkowego. Jednocześnie art. 154 ustawy o gospodarce nieruchomościami stanowi, że wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy. W rozpoznawanej sprawie operat szacunkowy sporządzony został przez osobę posiadającą uprawnienia rzeczoznawcy majątkowego określone przepisami art. 174 - 177 powołanej ustawy. Skuteczne zakwestionowanie tego operatu w stanie prawnym obowiązującym w dniu wydania zaskarżonej decyzji możliwe było wyłącznie poprzez złożenie innego (własnego) operatu, sporządzonego przez biegłego posiadającego uprawnienia rzeczoznawcy majątkowego, a porównanie obu operatów wskazywałoby na znaczną rozbieżność pomiędzy wartościami tej samej nieruchomości. Złożona przez skarżąca w toku postępowania administracyjnego opinia osoby reprezentującej Towarzystwo Urbanistów Polskich nie posiadała charakteru operatu szacunkowego, a jej autor nie legitymował się uprawnieniami rzeczoznawcy majątkowego, określonymi przepisami powołanej ustawy. Sąd uznał też, iż nie może ulegać wątpliwości, że w związku z uchwałą Rady Miejskiej w Łodzi Nr LXXI J/1622/01 z dnia 27 grudnia 2001 r. i dopuszczeniem na spornym terenie lokalizacji nowych, nieuciążliwych usług handlu, gastronomii i usług hotelarskich, nastąpiła zmiana wartości przedmiotowej nieruchomości.

Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi złożyła Spółka "S.", zarzucając zaskarżanemu wyrokowi:

1. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 36 ust. 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 85 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2003 r. nr 80 poz. 717) poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na nietrafnym przyjęciu przez Sąd, że wzrost wartość przedmiotowej nieruchomości nastąpił w wyniku zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wprowadzonej uchwałą Rady Miejskiej w Łodzi z dnia 27 grudnia 2001 r. (Nr LXXII/1622/01),

2. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj.:

a. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy - prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – powoływanej dalej jako p.p.s.a., poprzez nieuwzględnienie skargi w wyniku pominięcia naruszenia przepisów postępowania. jakich w toku postępowania administracyjnego dopuściły się organy administracyjne tj.:

- art. 2 § 1 pkt 1 Ordynacji podatkowej polegającego na błędnym uznaniu, iż do opłaty o jakiej mowa w art. 36 ust. 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym nie mają zastosowania przepisy Ordynacji podatkowej, lecz przepisy k.p.a.,

- art. 200 § 1 Ordynacji podatkowej polegającego na bezpodstawnym uznaniu, iż przed wydaniem decyzji organ nie był zobowiązany do wyznaczenia stronie siedmiodniowego terminu do wypowiedzenia się w sprawie zebranego materiału dowodowego,

b. art. 106 § 3 p.p.s.a. poprzez bezzasadną odmowę uwzględnienia wniosku strony o przeprowadzenie dowodu z przedłożonego w toku rozprawy dokumentu - opinii prof. dr hab. R C. mimo, iż dowód ten był niezbędny do wyjaśnienia istotnych wątpliwości dotyczących prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego stanowiącego podstawę rozstrzygnięcia organu administracji i nie spowodowałby nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie,

c. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak wskazania stanowiska strony skarżącej odnośnie braku wzrostu wartości nieruchomości w wyniku zmiany planu zagospodarowania przestrzennego, w tym zwłaszcza w świetle stanowiska strony wynikającego z opinii Prof. R. C., a tym samym nierozstrzygnięcia wszystkich zarzutów skargi.

Mając powyższe na uwadze Spółka wniosła o uchylenie zaskarżanego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, iż wyrok Sądu I instancji został wydany z naruszeniem przepisu art. 36 ust. 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, polegającym na przyjęciu przez Sąd, że wzrost wartość przedmiotowej nieruchomości nastąpił w wyniku zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wprowadzonej uchwałą Rady Miejskiej w Łodzi z dnia 27 grudnia 2001 r. Skarżąca uważa, że wzrost wartości nieruchomości nie był spowodowany zmianą tego planu. Niezbędne jest bowiem istnienie związku przyczynowego pomiędzy zmianą lub uchwaleniem planu, a wzrostem wartości nieruchomości. Sąd pierwszej instancji pominął kwestię powyższego związku przyczynowego i skoncentrował swe rozważania dotyczące obliczenia wartości przedmiotowej nieruchomości jedynie na fakcie prawidłowego obliczenia wartości nieruchomości po zmianie planu. Podniesiono, że nieruchomość została sprzedana za kwotę prawie dwukrotnie wyższą niż wartość ustalona w operacie szacunkowym, co również świadczy o wadliwości tego operatu. Nie każda zmiana miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego musi automatycznie powodować wzrost wartości nieruchomości. Przeciwnie zmiana taka może skutkować również spadkiem wartości nieruchomości, co miało miejsce w rozpoznawanej sprawie, w której zaistniała konieczność dokonania rozbiórki obiektów fabrycznych. Nie jest prawdą, iż dopiero zmiana miejscowego planu zagospodarowania umożliwiła usytuowanie na przedmiotowej nieruchomości obiektu usług handlowych jaki został na niej wybudowany przez nabywcę nieruchomości, gdyż wcześniej obszar ten jako przeznaczony zasadniczo pod usługi sportowe i kulturalne wyłączał prowadzenie na nim działalności handlowej. Na powyższe wskazuje chociażby fakt, iż działka sąsiadująca z działką skarżącego została jeszcze przed zmianą planu miejscowego zabudowana obiektem handlowo usługowym o znacznie większej uciążliwości niż obiekt wybudowany przez nabywcę nieruchomości tj. stacja benzynową.

Zaskarżany wyrok wydany został nie tylko z naruszeniem przepisów prawa materialnego, lecz również z rażącym naruszeniem przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy. W szczególności dotyczy to naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Sąd pierwszej instancji naruszył powyższy przepis poprzez nieuwzględnienie skargi w wyniku pominięcia naruszenia przepisów postępowania, jakich w toku postępowania administracyjnego dopuściły się organy administracyjne tj. art. 2 § 1 pkt 1 Ordynacji podatkowej polegającego na błędnym uznaniu, iż do opłaty o jakiej mowa w art. 36 ust. 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym nie mają zastosowania przepisy Ordynacji podatkowej, lecz przepisy k.p.a.a. Sąd I instancji błędnie przyjął, bowiem, iż do opłaty tej stosować należy przepisy k.p.a., gdyż nie ma ona charakteru podatku, powołując się na wyrok Naczelnego Sadu Administracyjnego z dnia 3 września 2004 r., OSK 520/04. Zdaniem skarżącej przepisy Ordynacji podatkowej stosuje się nie tylko do podatków. Zgodnie bowiem z art. 2 § 1 Ordynacji podatkowej jej przepisy stosuje się do: podatków, opłat oraz niepodatkowych należności budżetu państwa oraz budżetów jednostek samorządu terytorialnego, do których ustalania lub określania uprawnione są organy podatkowe; opłaty skarbowej oraz opłat, o których mowa w przepisach o podatkach i opłatach lokalnych; spraw z zakresu prawa podatkowego innych niż wymienione w pkt 1, należących do właściwości organów podatkowych. Już zatem sama treść ordynacji podatkowej przesądza, iż w żadnej mierze nie jest uzasadniony wniosek Sądu, iż skoro opłata planistyczna nie jest podatkiem, to nie stosuje się do niej przepisów Ordynacji podatkowej. Warunkiem przyjęcia, że dana należność stanowi opłatę, do której mają zastosowanie przepisy Ordynacji podatkowej, jest zatem spełnienie przez tę należność określonych w art. 2 § 1 pkt 1 Ordynacji kryteriów, a mianowicie: - organem uprawnionym do jej określania lub ustalania powinien być organ podatkowy wymieniony w art. 13 ustawy - Ordynacja podatkowa, - należność powinna stanowić dochód budżetu państwa lub jednostki samorządu terytorialnego. W przypadku opłaty tzw. renty planistycznej oba powyższe kryteria są spełnione. Skarżąca reprezentuje stanowisko, że opłaty planistyczne, są niepodatkowymi należnościami budżetowymi w rozumieniu art. 2 § 1 Ordynacji podatkowej, do których ustalania - w trybie i na zasadach tej Ordynacji - uprawnione są organy podatkowe. Analogiczne stanowisko zajmuje również doktryna (A. Huchla, Świadczenia, do których stosuje się Ordynację podatkową, Księga Jubileuszowa Profesora Marka Markiewicza, Oficyna Wydawnicza "UNIMEX", Wrocław 2001, s. 260). Wskazane naruszenie spowodowało naruszenie art. 200 § 1 Ordynacji podatkowej polegającego na bezpodstawnym uznaniu, iż przed wydaniem decyzji organ nie był zobowiązany do wyznaczenia stronie siedmiodniowego terminu do wypowiedzenia się w sprawie zebranego materiału dowodowego.

Zaskarżany wyrok wydany został także z naruszeniem przepisu art. 106 § 3 p.p.s.a. poprzez bezzasadną odmowę uwzględnienia wniosku strony o przeprowadzenie dowodu z przedłożonego w toku rozprawy dokumentu tj., opinii prof. dr hab. R C. mimo, iż dowód ten był niezbędny do wyjaśnienia istotnych wątpliwości dotyczących prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego stanowiącego podstawę rozstrzygnięcia organu administracji i nie spowodowałby nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie.

Oddalenie wniosku strony o dopuszczenie powyższego dowodu miało wpływ na wynik sprawy, gdyż dowód ten tj. opinia naukowa wskazywała na błędy metodologiczne operatu szacunkowego stanowiącego podstawę określenia wzrostu wartości przedmiotowej nieruchomości, a w konsekwencji ustalenia wysokości opłaty planistycznej. Nie są przy tym uzasadnione powołane w uzasadnieniu zaskarżanego wyroku argumenty, iż opinia ta nie stanowi operatu szacunkowego rzeczoznawcy majątkowego w związku z czym nie może być brana pod uwagę. Celem powyższej opinii nie było bowiem kontestowanie konkretnych wyliczeń zawartych w operacie wykonanym na zlecenie organu administracji, lecz generalne wskazanie zasad (metodologii) przy użyciu których wykonana winna zostać wycena w celu ustalenia wysokości wzrostu wartości nieruchomości wywołanego uchwaleniem lub zmiana miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zasady wykazane w powyższej opinii nie zostały zachowane w operacie. Tym samym zakwestionowana została jego wiarygodność. Sąd winien zatem rozpoznać sprawę mając na uwadze, iż podstawowy dowód, w oparciu o który ustalono opłatę jest niewiarygodny. Zaniechawszy tego sąd rozpoznał sprawę przyjąwszy jako dowód dokument, którego wiarygodność została podważona.

Powyższe stanowi także naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. polegające na braku wskazania stanowiska strony skarżącej odnośnie braku wzrostu wartości nieruchomości w wyniku zmiany planu zagospodarowania przestrzennego w świetle stanowiska strony wynikającego z opinii Prof. R. C. , a tym samym nierozstrzygnięci wszystkich zarzutów skargi.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W myśl art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270, ze zm.) skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 ustawy - p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie NSA podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym - zdaniem skarżącego - uchybił sąd, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kasacja nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Ze względu na wymagania stawiane skardze kasacyjnej, usprawiedliwione zasadą związania Naczelnego Sądu Administracyjnego jej podstawami sporządzenie skargi kasacyjnej jest obwarowane przymusem adwokacko - radcowskim (art. 175 § 1 - 3 p.p.s.a). Opiera się on na założeniu, że powierzenie tej czynności wykwalifikowanym prawnikom zapewni skardze odpowiedni poziom merytoryczny i formalny.

Złożona w rozpatrywanej sprawie kasacyjna odpowiada przedstawionym wymogom, jednak podniesione w niej podstawy nie są usprawiedliwione.

W szczególności zupełnie nietrafny jest zarzut niewłaściwego zastosowania art. 36 ust. 3 ustawy z 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 1999 r. nr 115, poz. 139 z późn. zm.) w zw. z art 85 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. nr 80 poz. 717) przez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że wzrost wartości przedmiotowej nieruchomości nastąpił w wyniku zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Przepis art. 85 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowi, że do spraw wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie tej ustawy stosuje się przepisy dotychczasowe, a więc przepisy ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Kwestia ta jest bezsporna bowiem postępowanie w sprawie zostało wszczęte z urzędu w dniu 4 czerwca 2003 r. Przepis art. 36 ust. 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym stanowi, że w przypadku wzrostu wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem lub zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w sytuacji, w której właściciel lub użytkownik wieczysty zbywa tą nieruchomość, a nie skorzystał z uprawnień określonych w ust. 1 tego artykułu, wójt, burmistrz czy prezydent pobiera jednorazową opłatę nie wyższa niż 30% wzrostu wartości tej nieruchomości. Z konstrukcji tego przepisu wynika, iż pobranie tej opłaty jest obligatoryjne, o czym świadczy użyte przez ustawodawcę określenie "pobiera". Zgodnie z ust. 14 tego samego art. 36 do zasad określania wartości nieruchomości oraz osób uprawnionych do określania tej wartości stosuje się przepisy o gospodarce nieruchomościami. W myśl art. 150 ust. 5 w z.. z art. 149 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2000 r. nr 91, poz. 870 z późn. zm.) określenia wartości nieruchomości dokonują rzeczoznawcy majątkowi, o których mowa w rozdziale 1 działu V tej ustawy, którzy sporządzają w tej kwestii opinię o wartości nieruchomości w formie operatu szacunkowego. W przedmiotowej sprawie organ I instancji posłużył się takim operatem sporządzonym przez rzeczoznawcę majątkowego. Skoro składająca skargę kasacyjną Spółka nie zgadzała się z wyceną wartości nieruchomości dokonana w tym operacie mogła wnioskować o przeprowadzenie dodatkowej opinii o wartości nieruchomości sporządzonej przez innego rzeczoznawcę bądź przedstawić, taką, zamówioną przez siebie opinię organowi administracji. Tego jednak nie uczyniła. Zgłoszona na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym ocena wartości nieruchomości, abstrahując od tego, iż została złożona poza postępowaniem administracyjnym, nie dość, że nie spełnia wymogów operatu szacunkowego, to nie została sporządzona przez osobę uprawnioną, a ponadto powoływała się na przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, które w sprawie nie mogły mieć zastosowania. Ocena wartości nieruchomości sporządzona przez osobę posiadająca stopień naukowy, czy nawet tytuł naukowy, mogłaby mieć w sprawie znaczenia, gdyby osoba ta posiadała uprawnienia zawodowe rzeczoznawcy majątkowego nadane w trybie działu V ustawy o gospodarce nieruchomościami. W takim przypadku – gdyby pomiędzy opiniami o wartości nieruchomości, a w rozpatrywanej sprawie – o wzroście wartości nieruchomości – zaistniały istotne rozbieżności oceny prawidłowości tych wycen winna dokonać organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych. Skoro w rozpoznawanej sprawie nie tylko nie przedstawiono innej niż kwestionowana w skardze kasacyjnej opinii o wzroście wartości nieruchomości w związku ze zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego to dywagacje zawarte w skardze kasacyjnej, a wcześniej w skardze do Sądu I instancji i w odwołaniu od decyzji uznać należy za gołosłowne i niemogące mieć w sprawie zadniego znaczenia.

Nie jest trafny także zarzut naruszenia przepisów postępowania – art. 2 § 1 pkt 1 Ordynacji podatkowej, polegający na przyjęciu, że do postępowania w sprawie renty planistycznej nie mają zastosowania przepisy Ordynacji podatkowej lecz przepisy. k.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny podtrzymuje bowiem stanowisko, które zostało zawarte w wyroku NSA z 3 września 2004 r., OSK 520/04, OSP 2005 z. 7-8, poz. 91 z aprobująca glosą W. Falczyńskiego i J. Stelmasiaka (krytyczna glosa B. Brzezińskiego zamieszczona została w POP 2005, z. 3, poz. 55). Stwierdzono w nim bowiem, że "opłatę z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku uchwalenia (zmiany) miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego mimo cech upodobniających ją do podatku cechują różnice. I niezależnie od tego jak dalece one idą, to fakt ich występowania nie mógł umknąć uwadze racjonalnego ustawodawcy, który chcąc nadać ww. opłacie status podatku czy też innej należności niepodatkowej, do której stosuje się przepisy Ordynacji podatkowej, uczyniłby to wprost lub przynajmniej zobowiązałby do stosowania w tych sprawach Ordynacji podatkowej. Jeśli tego nie zrobił, to faktu tego nie można domniemywać. Obowiązki podatkowe, wkraczając w sferę praw i obowiązków obywateli, winny być (...) stanowione wyraźnie, a nie domniemywane. Jest to wymóg demokratycznego państwa prawa, a takim z mocy art. 2 Konstytucji RP jest Rzeczpospolita Polska. Zasadnie zatem Naczelny Sąd Administracyjny Ośrodek Zamiejscowy w Łodzi nie podzielił poglądu wyrażonego we wcześniejszym wyroku tego Sądu Ośrodka Zamiejscowego w Gdańsku z dnia 7 listopada 2001 r. (sygn. akt II SA/Gd 1948/01 - OSP 2003/2/16), że do opłaty, o której mowa w art. 36 ust. 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, mają zastosowanie przepisy Ordynacji podatkowej. Odnosząc się do tego poglądu trzeba zauważyć, iż sam fakt, że przedmiotowa opłata stanowi dochód budżetu gminy i ma publicznoprawny charakter to zdecydowanie za mało, aby uznać ją, w świetle powyższego wywodu, za podatek w rozumieniu art. 6 Ordynacji podatkowej, nawet jeśli przez podatki rozumie się w Ordynacji opłaty i inne niepodatkowe należności budżetowe. Nie każda bowiem należność budżetu gminy, w tym o dominujących nawet cechach podatku, jest należnością budżetową, do której zastosowanie mają przepisy Ordynacji. O tym, czy przepisy te znajdują zastosowanie przy wydawaniu określonych decyzji, stanowi ustawa i regulacji w tym zakresie nie można domniemywać. Jeśli zaś zachodzi taka potrzeba to domniemywać należy, wręcz odwrotnie, iż w sprawie znajdują zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, bo to one a nie przepisy Ordynacji podatkowej mają charakter norm powszechnie stosowanych w postępowaniach administracyjnych".

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podtrzymuje w całości pogląd prawny wyrażony w cytowanym wyroku.

Skoro postępowanie w przedmiocie pobrania jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości związanego z uchwaleniem lub zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego toczy się w oparciu o przepisy k.p.a. uznać należy podniesiony zarzut naruszenia art. 200 § 1 Ordynacji podatkowej za całkowicie chybiony. Nie mógł bowiem wskazany przepis Ordynacji zostać naruszony przez organy administracji, które nie orzekały w oparciu o jej przepisy. Stąd nie trafny jest również zarzut naruszenia art 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 200 § 1 Ordynacji podatkowej.

Nie jest zasadny także zarzut naruszenia art 106 § 3 p.p.s.a. poprzez odmowę przeprowadzenia w toku postępowania przed Sądem I instancji dowodu z opinii prof. dr hab. R. C. Po pierwsze rolą sądów administracyjnych jest ocena legalności zaskarżonych do niego aktów i czynności organów administracji publicznej według stanu prawnego i faktycznego sprawy z daty podejmowania zaskarżonej decyzji, a oceny tej Sąd dokonuje na podstawie akt sprawy – art. 133 § 1 p.p.s.a. Wyjątkowo, bo jedynie wtedy, gdy jest to niezbędne dla wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje to nadmiernego przedłużenia postępowania Sąd może z urzędu lub na wniosek przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów. Po drugie, jak wcześniej stwierdzono, opinia prof. C. nie spełniała wymogów operatu szacunkowego – nie miała więc znaczenia dla ustalenia wartości nieruchomości.

Chybiony jest także zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.s.a. odnośnie braku wskazania stanowiska strony skarżącej w zakresie braku wzrostu wartości nieruchomości w wyniku zmiany planu zagospodarowania przestrzennego. Zarzut ten uzasadniono bowiem faktem, iż oparty jest on na powołanej wyżej opinii. Skoro opinia była sporządzona przez nieuprawnioną osobę, a ponadto niedopuszczono w postępowaniu przed Sądem I instancji przeprowadzenia dowodu z tej opinii, to w konsekwencji zarzut powyższy nie był zasadny.

Mając na uwadze podniesione wyżej względy na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 tej samej ustawy.