Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 5538/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-05-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6551
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: journal: Dz.U.UE.L 2004 nr 141 poz 18 art. 73 ust. 4
law: Rozporządzenie Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiające szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji  oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1782/2003 ustanawiającego wspólne zasady dla  systemów pomocy bezpośredniej w zakresie wspólnej polityki rolnej oraz określonych systemów wsparcia dla rolników
article: § 7 ust. 1 pkt 1 lit. b), ust. 2 i ust. 3
journal: Dz.U. 2007 nr 109 poz 750
law: Rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozowju Wsi  z dnia 19 czerwca 2007 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy  finansowej w ramach działania "Renty strukturalne" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. z dnia 21  czerwca 2007 r.)

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Wojciech Kręcisz (spr.) Sędzia NSA Cezary Pryca Sędzia del. WSA Piotr Kraczowski po rozpoznaniu w dniu 24 maja 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej H.Ś. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 21 lipca 2016 r. sygn. akt I SA/Ke 193/16 w sprawie ze skargi H.Ś. na decyzję Dyrektora Świętokrzyskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Kielcach z dnia [...] stycznia 2016 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu renty strukturalnej 1) uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Kielcach; 2) zasądza od Dyrektora Świętokrzyskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Kielcach na rzecz H.Ś. 3.900 (słownie: trzy tysiące dziewięćset) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach wyrokiem z dnia 21 lipca 2016 r., sygn. akt I SA/Ke 193/16, oddalił skargę H.Ś. na decyzję Dyrektora Świętokrzyskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Kielcach z dnia [...] stycznia 2016 r., nr [...], w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu renty strukturalnej.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przedstawił na wstępie stan faktyczny sprawy, z którego wynikało, że w dniu 12 lipca 2007 r. skarżąca złożyła do Biura Powiatowego ARiMR w Kielcach wniosek o przyznanie jej renty strukturalnej, wskazując jako osobę przejmującą gospodarstwo swoją córkę J.K. i przedkładając zaświadczenie Placówki Terenowej KRUS w K., z którego wynikało, że J.K. podlegała ubezpieczeniu społecznemu rolników w jako domownik rolnika od 1 lutego 2004 r.

W dniu [...] marca 2008 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Kielcach wydał decyzję nr [...] o przyznaniu skarżącej renty strukturalnej. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją Dyrektora Świętokrzyskiego Oddziału Regionalnego ARiMR w Kielcach z dnia [...] czerwca 2008 r. Wysokość renty była następnie waloryzowana.

W dniu 11 września 2008 r. KRUS wydał dwie decyzje dotyczące J.K.: znak [...] stwierdzającą ustanie ubezpieczenia społecznego rolników w okresie od 1 kwietnia 2004 r. do 3 maja 2007 r. oraz od 1 października 2007 r. do 22 stycznia 2008 r. i znak [...] stwierdzającą ustanie ubezpieczenia społecznego rolników w okresie od 23 stycznia 2008 r. do 10 marca 2008 r. i w okresie od 1 października 2008 r. W związku z powyższym postanowieniem z dnia 4 marca 2009 r. Dyrektor Świętokrzyskiego Oddziału Regionalnego ARiMR w Kielcach wznowił z urzędu postępowanie zakończone ostateczną decyzją z dnia [...] czerwca 2008 r., a następnie decyzją z dnia [...] kwietnia 2009 r. nr [...] na podstawie art. 151 § 1 pkt 2, art. 149 § 1 i art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. oraz § 17 ust. 1 pkt 1 i § 19 ust. 1, ust. 2 i ust. 6 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 19 czerwca 2007 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Renty Strukturalne" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. Nr 109, poz. 750 ze zm.), uchylił decyzję z dnia [...] czerwca 2008 r. i odmówił przyznania skarżącej renty strukturalnej.

W wyniku odwołania skarżącej, decyzją z dnia [...] listopada 2009 r. Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa utrzymał w mocy decyzję Dyrektora Oddziału ARiMR w Kielcach z dnia [...] kwietnia 2009 r.

Po rozpoznaniu sprawy ze skargi na powyższą decyzję Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie prawomocnym wyrokiem z dnia 2 czerwca 2015 r., sygn. akt V SA/Wa 28/15 oddalił skargę. W uzasadnieniu wyroku stwierdził, że organ wznowił postępowanie z urzędu, bowiem po wydaniu decyzji ostatecznej o przyznaniu skarżącej renty strukturalnej powziął wiadomość, że zostały wydane decyzje przez Prezesa KRUS zmieniające okres ubezpieczenia społecznego rolników w odniesieniu do J.K., która to okoliczność miała bezpośrednie znaczenie dla oceny spełniania przez nią kwalifikacji do przejęcia gospodarstwa rolnego jako następca prawny osoby ubiegającej się o rentę strukturalną. Okoliczność rzeczywistego stażu pracy J.K. w rolnictwie wynikała zarówno z zaświadczenia z dnia 19 września 2008 r., jak również z 2 decyzji z 11 września 2008 r. Brak więc było podstaw do wydania decyzji o przyznaniu skarżącej renty strukturalnej. Zmiana dotycząca okresu ubezpieczenia następcy prawnego, jest nową okolicznością faktyczną, która istniała w dacie wydania decyzji ostatecznej, o której organ nie wiedział, zatem stanowiła przesłankę wznowienia z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a.

W związku z powyższym Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w K. decyzją z dnia [...] listopada 2015 r. nr [...] ustalił skarżącej kwotę nienależnie pobranych płatności z tytułu renty strukturalnej w wysokości 97 084,82 zł.

Dyrektor Świętokrzyskiego Oddziału Regionalnego ARiMR w Kielcach zaskarżoną decyzją z dnia [...] stycznia 2016 r. wydaną w wyniku odwołania skarżącej, utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu stwierdził, że w tej sprawie nie znajduje zastosowania art. 73 ust. 4 rozporządzenia Komisji Europejskiej nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniach Rady (WE) nr 1782/2003 i (WE) 73/2009 oraz wdrażania zasady współzależności przewidzianej w rozporządzeniu Rady (WE) nr 479/2008 (Dz.Urz.UE.L.2004.141.18 ze zm.), art. 80 ust. 3 rozporządzenia Komisji Europejskiej nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina (Dz.Urz.UE.L.2009.316.65) oraz art. 5 ust. 2 rozporządzenia Komisji Europejskiej nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzania Rady (WE) Nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz.Urz.UE.L.2011.25.8 ze zm.) zgodnie z którymi obowiązek zwrotu określony w ust. 1 nie ma zastosowania jeżeli dana płatność została dokonana na skutek pomyłki właściwego organu lub innego organu oraz jeśli błąd nie mógł zostać wykryty przez rolnika. Jednakże w przypadku gdy błąd dotyczy elementów stanu faktycznego związanych z obliczaniem danej płatności, akapit pierwszy stosuje się jedynie, jeśli o decyzji o zwrocie nie powiadomiono zainteresowanego w terminie 12 miesięcy od płatności. Organ I instancji wydając decyzję o przyznaniu skarżącej renty strukturalnej dysponował zaświadczeniem KRUS w Końskich wydanym w oparciu o decyzje KRUS z dnia 24 lipca 2007 r. o okresie podlegania przez J.K. ubezpieczeniu społecznym rolników, jak również świadectwem dojrzałości i świadectwem otrzymania przez nią tytułu zawodowego rolnika, co potwierdzało posiadanie przez nią kwalifikacji zawodowych do objęcia gospodarstwa rolnego jako następca prawny rolnika. Jej staż pracy był jednak inny, czego dowodzi zaświadczenie KRUS oparte na ostatecznych decyzjach KRUS z dnia 11 września 2008 r. Z treści tego dokumentu wynika, że przed złożeniem wniosku przez skarżącą J.K. posiadała tylko 4-miesieczny staż pracy w rolnictwie, a ponowna weryfikacja sprawy wynikała z otrzymania przez KRUS informacji z ZUS dotyczącej zatrudnienia i pobierania zasiłku dla bezrobotnych przez J.K. Powyższe stanowi podstawę, że nie można mówić o błędach organów, a o danych nieodpowiadających rzeczywistości wskazanych przez wnioskodawcę wraz z wnioskiem o przyznanie płatności. Skoro osoba przejmująca gospodarstwo rolne była córką wnioskodawcy to należy uznać, że skarżąca w dniu złożenia wniosku o przyznanie renty strukturalnej posiadała wiedzę o faktycznym przebiegu zatrudnienia swej córki w okresie objętym wnioskiem, czego nie ujawniła. Skarżącej znane jest od roku 2009 uzasadnienie decyzji Dyrektora Oddziału ARiMR w K. Nr [...] oraz decyzji Prezesa ARiMR nr [...] z dnia [...] listopada 2009 r., zatem miała ona świadomość otrzymywania renty strukturalnej wyłącznie na skutek niezakończonego postępowania sądowego w sprawie prawa do renty strukturalnej. W tej sytuacji obowiązkiem skarżącej było wykazanie zainteresowania przewlekłym prowadzeniem postępowania skargowego. Zatem jeżeli nawet przyjąć, że wypłata renty strukturalnej oraz decyzje o zmianie wysokości renty strukturalnej po wyeliminowaniu z obrotu prawnego decyzji Nr [...] nastąpiły w wyniku błędu organu, to z pewnością skarżąca mogła ten błąd wykryć. W sprawie nie znajduje także zastosowania art. 73 ust. 5 rozporządzenia nr 796/2004, gdyż skarżąca nie działania w dobrej wierze. Ponadto, skarżąca składając wniosek o przyznanie renty strukturalnej podpisała oświadczenie, że podane we wniosku dane są zgodne z prawdą, przy czym wiedziała, że jej córka w okresie 3 lat przed złożeniem wniosku podlegała ubezpieczeniu w ZUS a nie KRUS, a zatem mała świadomość, że informacje złożone wraz z wnioskiem o przyznanie renty strukturalnej nie odpowiadają rzeczywistemu stanowi faktycznemu.

W skardze na powyższą decyzję skarżąca zarzuciła:

1. naruszenie art. 140 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. przez brak odniesienia się do zarzutu odwołania wskazującego na naruszenie wydaną przez organ I instancji decyzją art. 8 k.p.a. zasady pogłębienia zaufania obywateli do organów państwa w powiązaniu z konstytucyjną zasadą demokratycznego państwa prawnego wyrażoną w art. 2 Konstytucji RP poprzez zobligowanie do zwrotu świadczenia, pomimo wydania przez organ na przestrzeni lat 2009-2014 decyzji o zmianie renty strukturalnej;

2 . błędne ustalenie, że skarżąca nie działała w dobrej wierze, nie zaistniał błąd po stronie organu, a tym samym, że nie nastąpiło naruszenie art. 73 ust. 4 rozporządzenia nr 796/2004 i art. 80 ust. 3 rozporządzenia nr 1122/2009, podczas gdy zapadały kolejne decyzje o zmianie wysokości renty strukturalnej, a błąd nie mógł być wykryty przez rolniczkę, której skarga od decyzji odmawiającej przyznania renty strukturalnej nie była rozpoznawana przez blisko 6 lat i która w dobrej wierze miała prawo przypuszczać, że skoro otrzymuje decyzje o waloryzacji renty nawiązujące do decyzji o przyznaniu jej renty strukturalnej, to jest to efektem uwzględnienia jej skargi;

3. naruszenie art. 6, art. 7, art. 9 i art. 12 k.p.a. przez przyjęcie w zaskarżonej decyzji, że to skarżąca miała obowiązek zainteresować się terminowością rozstrzygnięcia, a nie czyniąc tego nie działała w dobrej wierze, podczas gdy to nie obywatel a organ administracji ma działać wnikliwie i szybko, niezwłocznie załatwiać sprawy, wyczerpująco informować o okolicznościach prawnych i faktycznych, które mogą mieć wpływ na ustalenie praw i obowiązków i podejmować niezbędne czynności.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasową argumentację.

Sąd I instancji oddalając skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), zwanej dalej: p.p.s.a., stwierdził na wstępie, że zgodnie z art. 28 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. z 2013, poz. 173 ze zm.), pomoc i pomoc techniczna, pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości, podlegają zwrotowi wraz z odsetkami określonymi jak dla zaległości podatkowych, chyba że przepisy, o których mowa w art. 1 pkt 1, lub przepisy ustawy stanowią inaczej. Z uwagi na oddalenie skargi na decyzję z dnia [...] listopada 2009 r. wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 czerwca 2015 r., sygn. akt V SA/Wa 28/15, zasadne jest ustalenie organu, że renta strukturalna wypłacona skarżącej została pobrana nienależnie. Zdaniem Sądu, bezzasadny jest zarzut skarżącej, że doszło do naruszenia przez organ art. 140 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. przez brak odniesienia się do zarzutu odwołania wskazującego na naruszenie wydaną przez organ I instancji decyzją art. 8 k.p.a. zasady pogłębienia zaufania obywateli do organów państwa w powiązaniu z konstytucyjną zasadą demokratycznego państwa prawnego wyrażoną w art. 2 Konstytucji RP poprzez zobligowanie do zwrotu świadczenia, pomimo wydania przez organ na przestrzeni lat 2009-2014 szeregu decyzji o zmianie renty strukturalnej. Jak słusznie w tym zakresie wskazywał organ, skarżącej od roku 2009 było znane uzasadnienie decyzji Dyrektora Oddziału ARiMR w K. Nr [...] oraz decyzji Prezesa ARiMR nr [...] z dnia [...] listopada 2009 r., miała więc świadomość otrzymywania renty strukturalnej wyłącznie na skutek niezakończonego postępowania sądowego w sprawie prawa do renty strukturalnej. Zatem jeżeli nawet przyjąć, że wypłata renty strukturalnej oraz decyzje o zmianie wysokości renty strukturalnej po wyeliminowaniu z obrotu prawnego decyzji Nr [...] nastąpiły w wyniku błędu organu, to z pewnością skarżąca mogła ten błąd wykryć i z tego względu art. 73 ust. 4 rozporządzenia nr 796/2004, art. 80 ust. 3 rozporządzenia nr 1122/2009 oraz art. 5 ust. 2 rozporządzenia nr 65/2011 nie mogły mieć zastosowania w sprawie.

Sąd I instancji uznał też za bezzasadny zarzut braku przyjęcia przez organ działania skarżącej w dobrej wierze. Skarżąca jako matka J.K. posiadała wiedzę, że jej córka w okresie 3 lat przed złożeniem wniosku podlegała ubezpieczeniu w ZUS a nie KRUS, a zatem mała świadomość, że informacje złożone wraz z wnioskiem o przyznanie renty strukturalnej nie odpowiadają rzeczywistemu stanowi faktycznemu. Okoliczność związana z okresem ubezpieczenia w KRUS przez córkę skarżącej miała znaczenie przesądzające dla otrzymania prawa do renty strukturalnej. Nie sposób więc przyjąć, że okoliczność ta nie była przedmiotem analizy przez skarżącą i wyjaśnień z córką. O ile dobra wiara rolnika nie wynika wprost z dokumentacji dostępnej organowi, to jej wykazanie należy do beneficjenta. Dobra wiara rozumiana jako błędne, subiektywne, ale usprawiedliwione okolicznościami przekonanie o zgodności postępowania z obowiązującym prawem, musi być w każdej sprawie badana indywidualnie. Jest oczywiste, że to beneficjent musi wykazać, iż okoliczności sprawy usprawiedliwiały jego błąd.

W skardze kasacyjnej skarżąca zaskarżyła powyższy wyrok w całości wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła:

- na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie:

1) art. 2 Konstytucji RP, art. 8 w zw. art. 16 § 1 k.p.a. i art. 61 § 1 p.p.s.a. przez uznanie, że nie nastąpiło ich naruszenie, w sytuacji gdy Agencja, już po wydaniu decyzji o utracie prawa do renty strukturalnej i złożeniu skargi, wydawała nowe decyzje waloryzujące rentę i dokonywała, w oparciu o nie wypłaty świadczeń, co powodowało, że skarżąca działała w zaufaniu do organu Państwa, a tym samym w dobrej wierze;

2) art. 73 ust. 4 rozporządzenia nr 796/2004, art. 80 ust. 3 rozporządzenia nr 1122/2009 i art. 5 ust. 2 rozporządzenia nr 65/2011 przez przyjęcie, że nie mają zastosowania w sprawie, gdyż skarżąca nie działała w dobrej wierze, podczas gdy płatność renty strukturalnej po wydaniu ostatecznej decyzji o utracie prawa do niej następowała z winy organu administracyjnego, który pomimo takiego rozstrzygnięcia nie wstrzymał wypłaty świadczenia, a nawet je waloryzował kolejnymi decyzjami, co spowodowało, że błąd ten nie mógł być wykryty przez rolniczkę, której skarga od decyzji odmawiającej przyznania renty strukturalnej nie była rozpoznawana przez blisko 6 lat i która w dobrej wierze miała prawo przypuszczać, że skoro otrzymuje decyzje o waloryzacji renty nawiązujące do decyzji o przyznaniu jej renty strukturalnej, to jest to efektem uwzględnienia jej skargi;

- na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie:

3) naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a w zw. z art. 6, art. 7, art. 9, art. 12, art. 107 § 3 i art. 140 k.p.a. przez brak odniesienia się do treści skargi i jej zarzutów, w szczególności dokonanie oceny istnienia dobrej wiary skarżącej jedynie w odniesieniu do okresu składania wniosku o rentę pomimo, że skarga wskazywała na pomyłkę organu i dobrą wiarę skarżącej na etapie wypłaty nienależnego świadczenia oraz zarzucała także nie odniesienie się do tak postawionego zarzutu w odwołaniu przez organ II instancji; przyjęcie bez wyjaśnienia, że zarzuty sformułowane w pkt. 3 skargi pozostają bez związku ze sprawą, podczas gdy wskazywały one na przyjęcie przez organ administracji błędnych przesłanek przy dokonywaniu oceny istnienia dobrej wiary po stronie skarżącej, a to, że skarżąca miała obowiązek zainteresować się terminowością rozstrzygnięcia, a nie czyniąc tego nie działała w dobrej wierze, podczas gdy to nie obywatel a organ administracji ma działać wnikliwie i szybko, niezwłocznie załatwiać sprawy, wyczerpująco informować o okolicznościach prawnych i faktycznych, które mogą mieć wpływ na ustalenie praw i obowiązków, podejmować niezbędne czynności.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca przedstawiła argumentację na poparcie podniesionych zarzutów.

Dyrektor Świętokrzyskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Kielcach nie skorzystał z prawa wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga kasacyjna jest zasadna i zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie przypomnienia wymaga, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu. Skargę kasacyjną, w granicach której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zmiana lub rozszerzenie podstaw kasacyjnych ograniczone jest natomiast, określonym w art. 177 § 1 p.p.s.a. terminem do wniesienia skargi kasacyjnej. Rozwiązaniu temu towarzyszy równolegle uprawnienie strony postępowania do przytoczenia nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych sformułowanych w skardze. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

Z postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów wynika, że spór prawny w rozpatrywanej sprawie dotyczy oceny prawidłowości stanowiska Sądu I instancji, który kontrolując zgodność z prawem decyzji Dyrektora Świętokrzyskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Kielcach w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu renty strukturalnej stwierdził, że decyzja ta prawa nie narusza. Przy tym z zarzutów skargi kasacyjnej podważających zgodność z prawem stanowiska Sądu I instancji oraz prawidłowość prezentowanych w jego uzasadnieniu argumentów wynika, że istota tego sporu prawnego dotyczy zagadnienia ziszczenia się w rozpatrywanej sprawie określonej przepisem art. 73 ust. 4 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. (art. 80 ust. 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. oraz art. 5 ust. 3 rozporządzenia Komisji (WE) nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r.) przesłanki braku obowiązku zwrotu nienależnie pobranych płatności z tytułu renty strukturalnej za okres od stycznia 2008 r. do marca 2015 r., a mianowicie braku możliwości wykrycia przez stronę dokonania (dokonywania) płatności na skutek błędu organu - akceptując stanowisko organu Sąd I instancji uznał, że wymieniona przesłanka nie została spełniona, co kwestionuje strona skarżąca - w sytuacji, gdy mimo wydania we wznowionym postępowaniu ostatecznej decyzji z dnia [...] listopada 2009 r. o uchyleniu ostatecznej decyzji z dnia [...] czerwca 2008 r. przyznającej stronie rentę strukturalną i o odmowie przyznania tej płatności, wymienione świadczenie było stronie regularnie wypłacane z uwzględnieniem waloryzacji jego wysokości aż do kwietnia 2015 r., kiedy to organ wstrzymał dokonywanie jego wypłaty, a (prawomocny) wyrok wojewódzkiego sądu administracyjnego I instancji oddalający skargę strony na wymienioną decyzję z dnia [...] listopada 2009 r., po przesłaniu przez organ akt sprawy wraz z odpowiedzią na skargą dopiero w dniu 5 stycznia 2015 r., wydany został w dniu 2 czerwca 2015 r.

Uwzględniając przedstawione powyżej i niekwestionowane w rozpatrywanej sprawie okoliczności jej stanu faktycznego, stanowisko Sądu I instancji odnośnie do zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, gdy skonfrontować je z zarzutami skargi kasacyjnej, uznać należało za wadliwe.

Z tego mianowicie powodu, że przeprowadzona przez Sąd I instancji kontrola prawidłowości zastosowania przez organ przywołanej powyżej regulacji unijnej oraz rezultat tej kontroli wyrażający się we wniosku o zasadności stanowiska organu odnośnie do braku ziszczenia się w sprawie określonej tą regulacją przesłanki braku obowiązku zwrotu wymienionych płatności, jako nienależnych, nie uwzględniają w dostatecznym stopniu wszystkich okoliczności stanu faktycznego rozpatrywanej sprawy, w tym zwłaszcza znaczenia poszczególnych spośród jego istotnych elementów. W tej mierze, stanowisko Sądu I instancji - stanowiąc przy tym nota bene niemal dosłowne powielenie stanowiska organu administracji - charakteryzuje się daleko idącym poziomem ogólności, wręcz powierzchowności, a nawet deficytem w zakresie odnoszącym się do oceny znaczenia oraz charakteru istotnych z punktu widzenia wniosku o ziszczeniu lub nieziszczeniu się wymienionej przesłanki elementów stanu faktycznego rozpatrywanej sprawy i to w sytuacji, gdy jednocześnie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku słusznie zaakcentowana została potrzeba zindywidualizowanego podejścia do oceny istnienia usprawiedliwionego danymi okolicznościami przekonania o zgodności z prawem danego postępowania.

Odnosząc się do istoty spornej w rozpatrywanej sprawie kwestii, w pierwszej kolejności zwrócić należy uwagę na to, że jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego wyroku, Sąd I instancji w ślad za organem administracji - którego stanowisko uznał w tym względzie za prawidłowe - przyjął, iż o braku ziszczenia się w okolicznościach rozpatrywanej sprawy omawianej przesłanki, a w konsekwencji braku istnienia usprawiedliwionego przekonania strony o zgodności z prawem jej postępowania, wnioskować należy - między innymi - na tej podstawie, że już składając wniosek o przyznanie renty strukturalnej strona skarżąca, z oczywistych wręcz względów musiała posiadać wiedzę, że jej córka - na rzecz której doszło do przekazania gospodarstwa rolnego - nie spełniała przewidzianych prawem wymogów do jego przejęcia w zamian za rentę strukturalną, a mimo to wystąpiła z wnioskiem o przyznanie jej prawa do renty strukturalnej (por. s. 12 uzasadnienia zaskarżonego wyroku).

Stanowisko to nie dość, że nie zostało wsparte żadną przekonującą argumentacją, to przede wszystkim nie uwzględnia tej ważkiej z punktu widzenia istoty spornego w sprawie zagadnienia kwestii, że w sprawie o przyznanie skarżącej prawa do renty strukturalnej ocena spełniania przez przejmującego gospodarstwo rolne wymienionego wymogu wynikającego z § 7 ust. 1 pkt 1 lit. b) w związku z ust. ust. 2 i ust. 3 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 19 czerwca 2007 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Renty strukturalne" objętego programem Rozwoju Obszarów Wiejskich, była dokonywana na podstawie dołączonego w ślad za wnioskiem o przyznanie renty strukturalnej zaświadczenia KRUS z dnia 24 lipca 2007 r. i stanowiącej podstawę jego wydania decyzji KRUS z dnia 23 lipca 2007 r. Jakkolwiek faktem jest, że wymieniona decyzja została następnie zweryfikowana dwiema decyzjami Prezesa KRUS z dnia 11 września 2008 r., co w konsekwencji skutkowało wznowieniem z urzędu postępowania w sprawie przyznania skarżącej renty strukturalnej, w rezultacie którego doszło do uchylenia pierwotnie wydanej w sprawie decyzji i odmowy przyznania prawa do renty strukturalnej, to jednak przedstawiony powyżej sposób weryfikacji spełniania przez przejmującego omawianego warunku nakazuje uznać stanowisko Sądu I instancji, jak i formułowane na jego podstawie wnioski za dowolne. Jakkolwiek bowiem faktem jest, że w przeciwieństwie do decyzji administracyjnej, zaświadczenie - zważywszy na jego charakter i funkcje - nie wiąże organu i może być zawsze uchylone lub zmienione w sytuacji, gdy dojdzie do zmiany faktów lub stanu prawnego, co oznacza również, że nie posiada ono waloru res iudicata, albowiem wraz ze zmianą faktów lub stanu prawnego staje się nieaktualne, co umożliwia wydanie nowego zaświadczenia odpowiadającego aktualnemu stanowi prawnemu lub faktycznemu, bez uprzedniego korygowania czy unieważnienia pierwotnie wydanego zaświadczenia, a treść zaświadczenia sama w sobie nie kreuje nowej sytuacji prawnej, ani też w inny sposób nie jest sprzężona z dyspozycjami norm prawnych dotyczących sfery praw i obowiązków adresata (postanowienie NSA z dnia 9 września 2014 r., sygn. akt II OSK 2340/14), to jednak nie można tracić z pola widzenia tego, że wydawane jest ono przez uprawniony organ na podstawie posiadanych już danych na żądanie osoby o nie się ubiegającej, potwierdzając określone fakty lub stan prawny mający znaczenie dla adresata podczas ustalania jego praw i obowiązków określonych uprzednio indywidualnym aktem prawnym albo opartych na akcie generalnym (mianowicie wówczas, gdy sytuacja jest jasna i nie wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego i rozstrzygania deklaratoryjnym aktem woli organu).

Podkreślając w rekapitulacji przedstawionych uwag znaczenie dowodowego waloru zaświadczenia i przemawiającego za nim domniemania prawdziwości (jakkolwiek ograniczonego, jak należałoby przyjąć w świetle przywołanych powyżej argumentów), omawiane podejście Sądu I instancji uznać należy za dowolne, a przez to i wadliwie. Pomija ono bowiem znaczenie, walor oraz źródło pochodzenia zaświadczenia, którym legitymowała się strona występując z wnioskiem o przyznanie renty strukturalnej. Bez należytego uwzględnienia i rozważenia omawianej okoliczności nie sposób jest twierdzić - a taki wniosek siłą rzeczy ze stanowiska Sądu I instancji wynika - że już na etapie składania wymienionego wniosku strona manifestowała zamiar i wolę, których treść nie korespondowała z przepisami obowiązującego prawa, co miałoby w konsekwencji nie pozostawać bez wpływu na ocenę odnośnie do możliwości wykrycia przez nią błędu organu, a więc braku zaistnienia przesłanki, o której mowa w przywołanej na wstępie regulacji unijnej. Podkreślając w tej mierze w opozycji do stanowiska Sądu I instancji, że - najogólniej rzecz ujmując - w złej wierze jest ten, kto powołując się na prawo lub stosunek prawny wie, że owo prawo lub stosunek prawny nie istnieją albo, że wprawdzie tego nie wie, ale jego braku wiedzy w danych okolicznościach nie można uznać za usprawiedliwiony, za element o istotnym znaczeniu z punktu widzenia spornej w rozpatrywanej sprawie kwestii uznać należałoby element powoływania się na prawo, to jest innymi słowy, na element przywołanego powyżej zamanifestowania woli o określonej treści i podjęcia w jego rezultacie określonego działania, które nie mogłoby być jednak ocenione, jako oparte na usprawiedliwionym - nawet błędnym - przekonaniu o istnieniu uprawnienia uzasadniającego jego podjęcie, a więc innymi słowy, jako działanie podjęte w dobrej wierze.

W świetle powyższego podważyć należy więc - z uwagi na jego deficyty – zasadność stanowiska Sądu I instancji, z którego wynika, że już na etapie występowania z wnioskiem o rentę strukturalną strona miała (czy też mogła mieć) świadomość istnienia - czy też możliwości zaistnienia - błędu organu odnośnie do spełniania wymogów warunkujących przyznanie i następnie wypłatę płatności, co w konsekwencji nie może pozostawać bez wpływu na ocenę przeprowadzonej przez ten Sąd kontroli prawidłowości zastosowania przez organ regulacji unijnej zawartej w art. 73 ust. 4 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. (art. 80 ust. 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. oraz art. 5 ust. 3 rozporządzenia Komisji (WE) nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r.) oraz na ocenę rezultatu tej kontroli.

W podobny sposób ocenić należy również i ten - o równie wiodącym charakterze - argument, do którego odwołał się w uzasadnieniu swojego stanowiska Sąd I instancji, a mianowicie, że o istnieniu możliwości wykrycia błędu organu należało wnioskować na podstawie treści uzasadnienia przywołanej powyżej decyzji organu z dnia [...] listopada 2009 r., która znana była stronie, a ponadto i na tej podstawie, że - jak ujął to Sąd - strona miała "świadomość otrzymywania renty strukturalnej wyłącznie na skutek nie zakończonego postępowania sądowego w sprawie prawa do renty strukturalnej:", a w związku z tym, że wystąpiła ona do sądu administracyjnego ze skargą na wymienioną decyzję, to jej obowiązkiem było "[...] wykazanie zainteresowania przewlekłym prowadzeniem postępowania skargowego".

Omawiane podejście Sądu I instancji również poddać należy krytycznej ocenie.

W sytuacji bowiem, gdy na gruncie przywołanej regulacji prawodawca unijny operuje pojęciem "zwykłych okoliczności", jako dopełnieniem opisu sytuacji objętej hipotezą normy prawnej dekodowanej z wymienionych unormowań prawnych, to za uzasadniony uznać należałoby wniosek, że ocena wystąpienia przesłanki nimi określonej nie dość, że nie może pomijać wymienionego elementu, to również wymaga analizy, a następnie oceny, czy dane okoliczności występujące w sprawie mają wskazany charakter, a ponadto czy nie towarzyszą im - albo czy nie występują jako wyłączne - inne jeszcze okoliczności, które wymienionego charakteru jednak nie posiadają.

Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie wynika, aby wskazana kwestia stanowiła przedmiot jakiejkolwiek analizy Sądu I instancji i to w sytuacji, gdy potrzebę jej podjęcia i wnikliwego rozważenia uzasadniał stan faktyczny rozpatrywanej sprawy, którego Sąd ten przecież nie zakwestionował.

Jego istotnym elementem, który w ogóle nie został poddany żadnej analizie było to, że - jak powyżej już to podkreślono - mimo wydania we wznowionym postępowaniu ostatecznej decyzji z dnia [...] listopada 2009 r., którą uchylono decyzję z dnia [...] czerwca 2008 r. i odmówiono przyznania stronie renty strukturalnej, wymienione świadczenie było skarżącej konsekwentnie i regularnie wypłacane przez organ aż do kwietnia 2015 r., z uwzględnieniem - co istotne - corocznej waloryzacji jego wysokości. Z powyższego wynika, że mimo wydania ostatecznej decyzji o odmowie przyznania renty strukturalnej - którą to decyzję strona zaskarżyła skargą do sądu administracyjnego - organ prowadził inne jeszcze postępowania administracyjne, a mianowicie postępowania w których w oparciu o pierwotnie wydaną (i następnie uchyloną) decyzję o przyznaniu prawa do renty strukturalnej wydał (aż) siedem decyzji waloryzujących wymienione świadczenie (mianowicie decyzje z dnia: 3 marca 2009 r., 3 marca 2010 r., 3 marca 2011 r., 1 marca 2012 r., 8 marca 2013 r., 31 marca 2014 r. i 12 marca 2015 r.) i nadal aż do kwietnia 2015 r. wypłacał stronie pierwotnie przyznane świadczenie. Pomijając potrzebę oceny wskazanej okoliczności z punktu widzenia pełnej normatywnej treści przywołanej powyżej regulacji unijnej, Sąd I instancji nie wziął pod uwagę również i tego aspektu opisanej sytuacji, a mianowicie, że wypłata środków następująca po uchyleniu pierwotnie wydanej w sprawie decyzji i odmowie przyznania prawa do renty strukturalnej, nie sprowadzała się wyłącznie do technicznych czynności przekazywania środków finansowych na rachunek strony. Skarżąca uczestniczyła bowiem, jako strona w postępowaniach administracyjnych, w rezultacie których wydano wymienione decyzje waloryzujące świadczenie, realizując następnie jego wypłatę w nowej już wysokości.

Wymienione okoliczności oraz rysujący się na ich tle obraz sposobu działania organu polegający z jednej strony na odmowie przyznania skarżącej prawa do renty strukturalnej po uchyleniu pierwotnie wydanej w tej sprawie decyzji z drugiej zaś, na "realizacji" uprawnień strony "wynikających" z uchylonej już decyzji oraz "wykonywaniu obowiązku" waloryzowania (wciąż) wypłacanego stronie świadczenia rentowego w drodze wymienionych powyżej siedmiu decyzji podjętych - jak wynika to z dat ich wydawania - równolegle z toczącym się do dnia 2 czerwca 2015 r. postępowaniem sądowoadministracyjnym w sprawie ze skargi strony na decyzję organu z dnia [...] listopada 2009 r., z całą pewnością wymagały oceny z punktu widzenia przywołanego powyżej elementu dopełniającego opis przesłanki braku obowiązku zwrotu nienależnej płatności, a mianowicie elementu "zwykłych okoliczności".

Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie wynika jednak, aby wskazane okoliczności obrazujące sposób działania organu stanowiły przedmiot jakiejkolwiek oceny Sądu I instancji w relacji do możliwości zaistnienia u strony skarżącej usprawiedliwionego nimi przekonania o istnieniu uprawnienia do otrzymywania świadczenia. Przeprowadzenie tej oceny było konieczne zwłaszcza, gdy przyjęty przez organ, a opisany powyżej sposób jego działania, któremu towarzyszyła zarówno pewna konsekwencja - regularna wypłata świadczenia, aż do kwietnia

2015 r., coroczna waloryzacja jego wysokości - jak i brak jednoznaczności odnośnie do przyjętego kierunku tego działania - odmowa przyznania prawa do renty strukturalnej w rezultacie uchylenia pierwotnie wydanej w sprawie decyzji i jednoczesna regularna wypłata świadczenia w waloryzowanej corocznie wysokości – zestawić z brakiem stosownej wiedzy strony, a tym samym i jej rozeznania - co również w rozpatrywanej w sprawie nie było analizowane - odnośnie do oceny tego rodzaju działania organu, w tym zwłaszcza w relacji do konsekwencji wynikających z zainicjowanego przez stronę postępowania sądowoadministracyjnego w sprawie kontroli zgodności z prawem przywołanej powyżej decyzji z dnia 4 listopada 2009 r.

Przedstawione uwagi i formułowane na ich podstawie wnioski nie dość, że nie mogą pozostawać bez wpływu na krytyczną ocenę przeprowadzonej przez Sąd I instancji kontroli prawidłowości zastosowania przez organ regulacji unijnej zawartej w art. 73 ust. 4 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. (art. 80 ust. 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. oraz art. 5 ust. 3 rozporządzenia Komisji (WE) nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r.), to również i na krytyczną ocenę kontroli prawidłowości działania organu dokonywaną z punktu widzenia zasady wyrażonej w art. 7 k.p.a., a zwłaszcza zasady ustanowionej na gruncie art. 8 k.p.a, którą z kolei niewątpliwie uznać należałoby za refleks zasady ustanowionej w art. 2 konstytucji.

Zwłaszcza, gdy niezależnie od dotychczas przedstawionych argumentów, stanowisku Sądu I instancji eksponującemu, że obowiązkiem skarżącej było wykazanie zainteresowania przewlekłym prowadzeniem postępowania w sprawie z jej skargi na przywołaną powyżej decyzję organu z dnia [...] listopada 2009 r., w pełni zasadnie przeciwstawić należałoby argument z ustaleń Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z dnia 2 czerwca 2015 r., w sprawie sygn. akt V SA/Wa 28/15 oddalił skargę strony na wymienioną decyzję. Ustalenia te stanowią bowiem istotny element kontekstu rozpatrywanej sprawy. Mianowicie, z części sprawozdawczej uzasadnienia tego wyroku wynika, że akta sprawy administracyjnej zaginęły i musiały zostać odtworzone, zaś mimo prób ustalenia dokładnej daty doręczenia skarżącej decyzji z dnia [...] listopada 2009 r. i daty złożenia skargi do organu, nie udało się tego uczynić, w związku z czym WSA w Warszawie uznał za konieczne przyjęcie, że skarga ta została złożona w terminie i rozpoznał skargę przesłaną wraz z aktami administracyjnymi i odpowiedzią na skargę w dniu 5 stycznia 2015 r.

Według Naczelnego Sądu Administracyjnego, wskazana okoliczność, a mianowicie zaginięcie akt administracyjnych, ich odtworzenie, a następnie przesłanie przez organ wraz z odpowiedzią na skargę do sądu administracyjnego dopiero w dniu 5 stycznia 2015 r., a więc okoliczność przez stronę niezawiniona oraz niezależna od niej - wbrew stanowisku Sądu I instancji - ze swej istoty nie mogła stanowić przesłanki wnioskowania o braku zainteresowania strony wynikiem, zwłaszcza zaś tempem prowadzenia zainicjowanego przez nią postępowania w sprawie kontroli zgodności z prawem decyzji z dnia [...] listopada 2009 r., ani też nie mogła stanowić podstawy sugestii, że czas trwania wymienionego postępowania w relacji do (niezasadnie) zarzucanej stronie pasywności nie mógł pozostawać bez wpływu na ocenę odnośnie do braku zaistnienia w rozpatrywanej sprawie przesłanki braku obowiązku zwrotu nienależnej płatności. Stąd też zawarta w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku propozycja Sądu I instancji odnośnie do podejścia do omawianej kwestii, w świetle treści zasady wyrażonej w art. 8 k.p.a. oraz wszystkich wynikających z niej konsekwencji nie może być uznana za trafną i uzasadnioną.

W związku z powyższym zarzuty skargi kasacyjnej uznać należało za usprawiedliwione.

Ponownie orzekając w sprawie ze skargi H.Ś. na decyzję Dyrektora Świętokrzyskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Kielcach w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu renty strukturalnej, Sąd I instancji uwzględni przedstawione argumenty oraz formułowane na ich podstawie oceny prawne.

Wobec powyższego, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 i art. 203 pkt 1 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.