Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt III SA/Wa 653/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-04-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6115 Podatki od nieruchomości
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Skarżony organ: Regionalna Izba Obrachunkowa
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Beata Sobocha, Sędziowie sędzia del. SO Agnieszka Baran, sędzia WSA Piotr Przybysz (sprawozdawca), , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 22 kwietnia 2021 r. sprawy ze skargi Gminy S. na uchwałę Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w W. z dnia 29 grudnia 2020 r. nr 32.406.2020 w przedmiocie stwierdzenia nieważności części uchwały Rady Gminy S. zmieniającej uchwałę w sprawie określenia wysokości stawek podatku od nieruchomości oraz wprowadzania zwolnień z tego podatku na terenie gminy oddala skargę


UZASADNIENIE

Z akt sprawy wynika, że w dniu 3 listopada 2020 r. Rada Gminy S. podjęła uchwałę Nr XXIV/261/2020 w sprawie określenia wysokości stawek podatku od nieruchomości oraz wprowadzenia zwolnień z tego podatku na terenie Gminy S. Uchwała weszła w życie 1 stycznia 2021 r.

W dniu 9 listopada 2020 r. do Urzędu Gminy S. wpłynęło zawiadomienie o utworzeniu Komitetu Inicjatywy Obywatelskiej do spraw zmniejszenia stawek podatkowych w Gminie S. wraz z projektem uchwały zmieniającej uchwałę w sprawie określenia wysokości stawek podatku od nieruchomości oraz wprowadzenia zwolnień z tego podatku na terenie Gminy S.

Następnie 7 grudnia 2020 r. Rada Gminy S. podjęła uchwałę Nr XXVl/282/2020 zmieniającą uchwałę w sprawie określenia wysokości stawek podatku od nieruchomości, zwaną dalej uchwałą Nr XXVI/282/2020.

Uchwałą tą zmniejszono stawki w podatku od nieruchomości dla budynków mieszkalnych z kwoty 0,60 zł/m2 do 0,31 zł/m2, a także dla budynków związanych z prowadzeniem działalności gospodarczej z kwoty 24,84 zł/m2 do kwoty 21,82 zł/m2.

Uchwała Nr XXVI/282/2020 wpłynęła do Regionalnej Izby Obrachunkowej w W. 10 grudnia 2020 r. W tym samym dniu Wójt Gminy S. skierował do Regionalnej Izby Obrachunkowej w W. pismo, w którym poinformował Izbę o rażącym naruszeniu prawa przy podjęciu uchwały Nr XXVI/282/2020 oraz wniósł o jej zbadanie i podjęcie ewentualnych rozstrzygnięć nadzorczych.

W dniu 22 grudnia 2020 r. Regionalna Izba Obrachunkowa w W. skierowała do Gminy S. pismo informujące o posiedzeniu Kolegium Izby 29 grudnia 2020 r., na którym miała być badana uchwała Nr XXVI/282/2020 z wnioskiem o przekazanie stanowiska Gminy w terminie do 28 grudnia 2020 r. W dniu 28 grudnia 2020 r. Wójt Gminy S. złożył wyjaśnienia, w których poinformował o naruszeniu procedury podjęcia uchwały Nr XXVI/282/2020.

W dniu 29 grudnia 2020 r. Organ orzekł - uchwałą Nr 32.406.2020, zwaną dalej rozstrzygnięciem nadzorczym - o nieważności uchwały Nr XXVI/282/2020, z powodu istotnego naruszenia § 5 ust. 3 i ust. 4 w związku § 2 ust. 5 pkt 5 i § 5 ust. 5 uchwały Nr X/89/2019 Rady Gminy S. z 27 czerwca 2019 r. w sprawie obywatelskiej inicjatywy uchwałodawczej (Dz. Urz. Woj. Maz. poz. 8480).

Rozstrzygnięcie nadzorcze Organ doręczył Gminie S. 5 stycznia 2021 r.

Rozstrzygnięcie nadzorcze Organu zostało zaskarżone do Sądu w całości przez Radę Gminy S., zwaną dalej Skarżącym, reprezentowaną przez Przewodniczącego Rady Gminy. Rozstrzygnięciu nadzorczemu Organu zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj.:

1. § 2 ust. 5 pkt 5 uchwały Nr X/89/2019 Rady Gminy S. z dnia 27 czerwca 2019 r. w sprawie obywatelskiej inicjatywy uchwałodawczej, zwanej dalej uchwałą w sprawie obywatelskiej inicjatywy uchwałodawczej w związku z art. 58 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tj. Dz. U. z 2020 r. poz. 713 ze zm.) – dalej "u.s.g.", przez nieuzasadnione przyjęcie, że projekt uchwały, w stosunku, do której Organ stwierdził nieważność, powodował skutki finansowe aktualizujące po stronie inicjatora wymóg określenia źródeł finansowania;

2. art. 91 ust. 1 u.s.g. w związku z § 5 ust. 3 uchwały w sprawie obywatelskiej inicjatywy uchwałodawczej, przez nieuprawnione przyjęcie, że niezapoznanie się przez radnych z opinią Wójta - w przypadku, gdy organ ten nie zajął wobec projektu uchwały stanowiska - stanowił kwalifikowaną wadę prawną, uzasadniającą stwierdzenie nieważności aktu,

3. art. 91 ust. 1 w związku z § 5 ust. 3 uchwały w sprawie obywatelskiej inicjatywy uchwałodawczej, przez nieuzasadnione przyjęcie, że podjęcie przez Radę Gminy uchwały powinno być obligatoryjnie poprzedzone skierowaniem projektu pod obrady właściwej komisji, zaś pominięcie tego etapu procesu legislacyjnego stanowi o obarczeniu kwestionowanego aktu kwalifikowaną wadą prawną, uzasadniającą jej usunięcie z obrotu prawnego,

4. § 5 ust. 4 uchwały w sprawie obywatelskiej inicjatywy uchwałodawczej, przez bezzasadne przyjęcie, że projekt dotknięty został brakami formalnymi, a tym samym powinien zostać pozostawiony przez przewodniczącego Rady bez nadawania mu dalszego biegu.

W związku z powyższym, Skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego oraz zasądzenie od Organu na rzecz Strony Skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi Skarżący podkreślił, że wymóg, o którym mowa w § 2 ust. 5 pkt 5 Uchwały, nie ma charakteru bezwzględnego. Obowiązek wskazania źródła finansowania uchwały powstaje bowiem wyłącznie w przypadku, gdy akt ten rodzi dla Gminy skutki finansowe. W ocenie Skarżącego przyjęcie, że projektodawca winien wskazać źródło finansowania w przypadku, gdy projekt zakłada jedynie zmniejszenie obciążeń podatkowych bez jednoczesnego powiększania zobowiązań gminy, pozostawałoby w sprzeczności zarówno z dyspozycją zawartą w art. 58 ust. 1 u.s.g., jak i z elementarnymi zasadami logiki. Nie sposób bowiem określić źródeł finansowania inicjatywy, która nie pociąga za sobą zwiększenia obciążeń gminy, lecz jedynie ograniczenie wpływów fiskalnych.

Regionalna Izba Obrachunkowa w W. w odpowiedzi na skargę wniosła o oddalenie skargi w całości. W piśmie procesowym datowanym na 2 marca 2021 r. wniosła natomiast o odrzucenie skargi zarzucając, że Rada Gminy S. nie mogła upoważnić Przewodniczącego Rady Gminy S. do wniesienia skargi na przedmiotową uchwałę Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w W.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje:

Skarga jest niezasadna.

Tytułem wstępu wyjaśnić należy, że sprawę niniejszą rozpoznano na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1842 ze zm.) – dalej: "uCovid-19". Zgodnie z tym przepisem przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów. W okolicznościach niniejszej sprawy należy potwierdzić wypełnienie się powyższych warunków, akcentując istotne zagrożenie zakażeniem wirusem SARS-CoV-2.

Przepis art. 15zzs4 ust. 3 uCovid-19 należy traktować jako "szczególny" w rozumieniu art. 10 i art. 90 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U. z 2019 r. poz. 2325, ze zm., dalej: "p.p.s.a.").

W tym miejscu Sąd zauważa, że prawo do publicznej rozprawy nie ma charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniu, w tym także ze względu na treść art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w którym jest mowa o ograniczeniach w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, gdy jest to unormowane w ustawie oraz tylko wtedy, gdy jest to konieczne w demokratycznym państwie m. in. dla ochrony zdrowia.

Nie ulega wątpliwości, że celem stosowania konstrukcji przewidzianych przepisami uCOVID-19 jest m. in. ochrona życia i zdrowia ludzkiego w związku z zapobieganiem i zwalczaniem zakażenia wirusem COVID-19, a w obecnym stanie faktycznym istnieją takie okoliczności, które w zarządzonym stanie pandemii, w pełni nakazują uwzględnianie rozwiązań powyższej ustawy w praktyce działania organów wymiaru sprawiedliwości. Z perspektywy zachowania prawa do rzetelnego procesu sądowego najistotniejsze jest zachowanie uprawnienia przedstawienia przez stronę swojego stanowiska w sprawie (gwarancja prawa do obrony). Uwzględnić przy tym należy brak możliwości przeprowadzania dowodów w sprawie sądowoadministracyjnej (z wyjątkiem ograniczonej dopuszczalności dowodu z dokumentów – art. 106 § 3 p.p.s.a). Jednocześnie podkreślić należy, że dopuszczalne przepisami szczególnymi odstępstwo od posiedzenia jawnego sądu administracyjnego na rzecz formy niejawnej winno następować z zachowaniem wymogów rzetelnego procesu sądowego. Ten standard ochrony praw stron i uczestników został zachowany albowiem stosowne zarządzenie o rozpoznaniu sprawy w trybie art. 15zzs4 uCOVID-19 zostało wydane przez Przewodniczącego, zaś strony postępowania zostały powiadomione o skierowaniu sprawy do rozpoznania na posiedzenie niejawne i miały możliwość złożenia w terminie 7 dni od dnia doręczenia zawiadomienia dodatkowego żądania, wniosków lub wyjaśnień.

Odnośnie kwestii możliwości przeprowadzenia rozprawy na odległość przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej z jednoczesnym bezpośrednim przekazem dźwięku i obrazu zgodnie z art. 15zzs4 ust. 2 i 3 uCovid-19 wyjaśnić należy, że przeprowadzenie takiej rozprawy nie jest możliwe, gdyż tut. Sąd nie dysponuje odpowiednim zapleczem technicznym umożliwiającym przeprowadzenie rozprawy w formie "on line".

Zgodnie z art. 184 Konstytucji RP w związku z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r. poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Innymi słowy, kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana jest pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności. Oznacza to, że kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy organ administracji nie naruszył prawa.

Z art. § 2 pkt 7 p.p.s.a. w zw. z art. 98 u.s.g. wynika, że sądy administracyjne są właściwe do badania zgodności z prawem aktów nadzoru nad działalnością jednostek samorządu terytorialnego.

Trzeba zaznaczyć, że rozpoznając skargę na rozstrzygnięcie nadzorcze, obowiązkiem sądu jest najpierw zbadanie zgodności z prawem aktu organu samorządu terytorialnego, a dopiero w następnej kolejności badanie legalności rozstrzygnięcia nadzorczego, mocą którego stwierdzono nieważność takiego aktu. Z istoty sądowej kontroli wynika, że przy ocenie aktu, należy wziąć pod uwagę stan faktyczny i prawny istniejący w dacie jego podejmowania. Przedmiotem oceny sądu musi być więc również ustalenie, czy rzeczywiście akt organu samorządu terytorialnego w sposób istotny narusza prawo. Kontrola sądu administracyjnego ma zatem charakter dwustopniowy: najpierw obejmuje badanie zgodności z prawem samego aktu, potem badanie zgodności z prawem rozstrzygnięcia nadzorczego stwierdzającego jej nieważność (zob. J. Zimmermann, Elementy procesowe nadzoru i kontroli NSA nad samorządem terytorialnym, "Państwo i Prawo" 1991, nr 10, s. 48).

Podstawy stwierdzenia nieważności aktu organu gminy określa art. 91 ust. 1 u.s.g., według którego uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Zgodnie z kolei z art. 91 ust. 4 ww. ustawy, w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, że uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa.

Przepisy art. 91 ust. 1 oraz ust. 4 u.s.g. wyróżniają zatem dwie kategorie wad uchwał lub zarządzeń organów gminy: istotne naruszenie prawa i nieistotne naruszenie prawa. Podstawą rozstrzygnięcia nadzorczego stwierdzającego nieważność uchwały lub zarządzenia organu gminy może być tylko istotne naruszenie prawa. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych, do istotnego naruszenia prawa należy zaliczyć naruszenie przez organ gminy podejmujący uchwałę lub zarządzenie przepisów o właściwości, podjęcie takiego aktu bez podstawy prawnej, czy też wadliwe zastosowanie normy prawnej będącej podstawą prawną podjęcia aktu.

W związku z zarzutem zawartym w uzupełnieniu odpowiedzi na skargę (pismo procesowe datowane na 21 marca 2021 r.) w pierwszej kolejności Sąd odniesie się do wniosku o odrzucenie skargi z uwagi na brak umocowania Przewodniczącego Rady Gminy S. do wniesienia skargi na przedmiotową uchwałę Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej.

W orzecznictwie sądów administracyjnych nie budzi najmniejszych wątpliwości pogląd (por. w szczególności uchwały NSA z 13 listopada 2012 r., I OPS 3/12 i z 16 lutego 2016 r., I OPS 2/15), że podmiotem władzy publicznej jest gmina, mająca osobowość prawną. Ma ona zatem zdolność sądową, dokonuje czynności w postępowaniu sądowym przez organy albo osoby upoważnione do dokonywania czynności w jej imieniu. W strukturze gminy organami są rada jako organ stanowiący i wójt (burmistrz, prezydent) jako organ wykonawczy, zadania i kompetencje tych organów są ustawowo określone oraz rozdzielone i nie powinny być, bez szczególnego uzasadnienia, przenoszone między nimi. Z ustawy o samorządzie gminnym wynika, że organem który reprezentuje gminę na zewnątrz, w sferze publiczno- i cywilnoprawnej, jest wójt a jego kompetencje w tym zakresie nie są zawężone ani ograniczone. Pogląd, że gmina nie ma jednego organu, który reprezentuje ją na zewnątrz, nie jest uprawniony. Niemniej jednak, w postępowaniu sądowoadministracyjnym - w szczególnych sytuacjach, na gruncie konkretnej sprawy - w sprawach ze skarg na uchwały rady gminy, gmina może być reprezentowana w postępowaniu sądowym przez przewodniczącego rady.

W drugiej z przywołanych uchwał NSA stwierdził, że zgodnie z art. 16 ust. 2 Konstytucji RP samorząd terytorialny uczestniczy w sprawowaniu władzy publicznej oraz wykonuje przysługującą mu w ramach ustaw istotną część zadań publicznych, we własnym imieniu i na własną odpowiedzialność. Realizacja zadań jest podstawową, konstytucyjnie określoną funkcją samorządu terytorialnego. Przy czym omawiany przepis przesądza, że zadania te spoczywają na samorządzie, a nie na jego organach. Natomiast poszczególne jednostki samorządu terytorialnego wykonują te zadania, o dwojakim zresztą charakterze, poprzez swoje organy. Tak więc, organy samorządu terytorialnego wykonują przede wszystkim zadania własne, ale także zadania zlecone im w drodze ustawy lub porozumienia administracyjnego z zakresu administracji rządowej. Jest to uregulowanie jak najbardziej racjonalne, ponieważ rzeczą bezsporną jest, że osoby prawne, w tym jednostki samorządu terytorialnego, nie mogą wykonywać powierzonych im zadań w inny sposób, niż przez swoje organy lub poprzez osoby fizyczne, które zostały zatrudnione w tym celu. Zatem organ jednostki samorządu terytorialnego lub jej pracownik wykonujący ciążące na nim zadania publiczne, sam wykonuje zadania publiczne w powierzonym mu przez przepisy prawa zakresie. Na zewnątrz jednak są to działania danej jednostki samorządu terytorialnego, za które ponosi ona odpowiedzialność (art. 417 k.c.).

Z kolei, zgodnie z treścią art. 98 ust. 1 u.s.g. rozstrzygnięcia organu nadzorczego dotyczące gminy, w tym rozstrzygnięcia, o których mowa w art. 96 ust. 2 i art. 97 ust. 1, a także stanowisko zajęte w trybie art. 89, podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego z powodu niezgodności z prawem w terminie 30 dni od dnia ich doręczenia. Stosownie natomiast do art. 98 ust. 3 u.s.g. do złożenia skargi uprawniona jest gmina lub związek międzygminny, których interes prawny, uprawnienie albo kompetencja zostały naruszone. Podstawą do wniesienia skargi jest uchwała lub zarządzenie organu, który podjął uchwałę lub zarządzenie albo którego dotyczy rozstrzygnięcie nadzorcze. Co do zasady zatem, podjęcie stosownego aktu (zarządzenia/uchwały) stanowi przesłankę skutecznego wniesienia skargi do sądu administracyjnego (zob. postanowienie NSA z 1 lipca 2011 r., I OSK 1011/11). Należy podzielić pogląd, że jeśli rozstrzygnięcie nadzorcze dotyczy uchwały rady gminy, to skargę w tym trybie wnosi gmina, ale w oparciu o uchwałę rady nakazującą wniesienie skargi, jeśli zaś rozstrzygnięcie nadzorcze dotyczy zarządzenia wójta, to on sam decyduje o wniesieniu skargi do sądu w imieniu gminy (zob. postanowienie NSA z 30 października 2014 r., II OSK 2894/14). Pamiętać bowiem należy, że podjęcie przez właściwy organ aktu (zarządzenia lub uchwały) o wniesieniu skargi do sądu administracyjnego, wyraża wolę tego organu do zaskarżenia stosownego rozstrzygnięcia nadzorczego. Natomiast wniesienie przez ten organ skargi do sądu administracyjnego na to rozstrzygnięcie nadzorcze jest wykonaniem tegoż woli.

W pierwszej z przywołanych uchwał NSA stwierdził, że stanowisku, że w obecnym stanie prawnym wójt reprezentuje gminę na zewnątrz, a zatem także w postępowaniu sądowym, należy przypisać charakter zasady ogólnej. Uznanie jej obowiązywania w sytuacjach, gdy przedmiotem postępowania sądowoadministracyjnego jest skarga na uchwałę rady gminy, nie może przyjmować jednak charakteru bezwzględnego, w praktyce bowiem mogą występować nadzwyczajne sytuacje. W praktyce dostrzegany jest problem reprezentacji gminy w sytuacji konfliktu między radą gminy a jej organem wykonawczym.

Nieuwzględnienie w konkretnej sprawie takich szczególnych sytuacji, gdy zachodzi konflikt interesów prawnych rady gminy i wójta lub gdy z przedmiotu uchwały wynika, że sprawa dotyczy interesu prawnego wójta, mogłoby prowadzić do pozbawienia organu stanowiącego - rady gminy - możności ochrony sądowej jej interesu prawnego, uprawnień i kompetencji. Za stanowiskiem dopuszczającym posiadanie przez radę gminy - w sytuacjach szczególnych - zdolności procesowej przemawia nie tylko potrzeba uwzględnienia takich sytuacji. Powyższe stanowisko ma uzasadnienie na płaszczyźnie rozwiązań procedury sądowoadministracyjnej, zastosowania wykładni celowościowej (funkcjonalnej) i konieczności uwzględniania relacji między zdolnością sądową (art. 25 § 1 p.p.s.a.), zdolnością procesową (art. 26 § 1 p.p.s.a.) a przepisem art. 32 p.p.s.a. określającym strony w sprawie sądowoadministracyjnej. Zdolność sądowa gminy jako osoby prawnej determinuje zakres jej zdolności procesowej. Uznanie organów, których działanie lub bezczynność jest przedmiotem skargi, za strony postępowania na gruncie procedury sądowoadministracyjnej, mającej swoiste cechy odróżniające ją od procedury cywilnej i wynikające z odmienności przedmiotu i zakresu kontroli sądów administracyjnych, pozwala w szczególnych, zwłaszcza konfliktowych sytuacjach na uznanie ważności konkretnego postępowania sądowego, w którym jako strona występuje rada gminy, reprezentowana przez przewodniczącego.

Reasumując, podmiotem władzy publicznej jest gmina mająca osobowość prawną. Ma ona zatem zdolność sądową i dokonuje czynności w postępowaniu sądowym przez organy albo osoby upoważnione do wykonywania czynności w jej imieniu. W strukturze gminy organami są rada jako organ stanowiący i wójt (burmistrz, prezydent miasta) jako organ wykonawczy; zadania i kompetencje tych organów są ustawowo określone i rozdzielone i nie powinny być, bez szczególnego uzasadnienia, przenoszone między nimi. Z ustawy o samorządzie gminnym wynika, że organem, który reprezentuje gminę na zewnątrz, w sferze publiczno- i cywilnoprawnej, jest wójt, a jego kompetencje w tym zakresie nie są zawężone ani ograniczone. Pogląd, iż gmina nie ma jednego organu, który reprezentuje ją na zewnątrz, nie jest uprawniony. Takie stanowisko jednak nie oznacza, że w postępowaniu sądowoadministracyjnym - w szczególnych sytuacjach, na gruncie konkretnej sprawy - w sprawach ze skarg na uchwały rady gminy gmina nie może być reprezentowana w postępowaniu sądowym przez przewodniczącego rady.

Przechodząc do okoliczności rozpoznawanej sprawy należy wskazać na stwierdzenie zawarte w odpowiedzi organu na skargę, że Wójt Gminy S. w dniu 10 grudnia 2020 r. skierował do Regionalnej Izby Obrachunkowej w W. pismo (wpływ pisma do Izby 16 grudnia 2020 r.), w którym poinformował Izbę o rażącym naruszeniu prawa przy podjęciu uchwały Nr XXVI/282/2020 oraz wniósł o jej zbadanie i podjęcie ewentualnych rozstrzygnięć nadzorczych. Następnie Wójt przedstawiając organowi nadzoru stanowisko Gminy w sprawie przedmiotowej uchwały Rady Gminy złożył wyjaśnienia w piśmie datowanym na 28 grudnia 2020 r., w których informował o naruszeniu procedury podjęcia przedmiotowej uchwały.

W dniu [...] grudnia 2020 r. Organ orzekł o nieważności przedmiotowej uchwały.

Rada Gminy S, uchwałą z dnia 2 lutego 2021 r. postanowiła wnieść skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą uchwałę Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w W. z 29 grudnia 2020 r. Równocześnie Rada Gminy upoważniła Przewodniczącego Rady Gminy w S. do wniesienia skargi na uchwałę Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w W.

Treść pism kierowanych przez Wójta Gminy S. do Regionalnej Izby Obrachunkowej w W. wskazuje na istnienie konfliktu pomiędzy Radą Gminy a Wójtem. W ocenie Sądu konflikt ten w świetle wywodów prawnych zawartych w uzasadnieniu uchwały NSA z 13 listopada 2012 r., I OPS 3/12, uzasadnia odstąpienie od zasady reprezentowania gminy przez wójta w sprawach ze skarg na uchwały rady gminy.

Mając powyższe na uwadze należy uznać Przewodniczącego Rady Gminy w S. za uprawnionego do wniesienia skargi w przedmiotowej sprawie w imieniu gminy S.

Przedmiotem sporu pomiędzy stronami jest zgodność z prawem podjętej w dniu 3 listopada 2020 r. przez Radę Gminy S. uchwały Nr XXIV/261/2020 w sprawie określenia wysokości stawek podatku od nieruchomości oraz wprowadzenia zwolnień z tego podatku na terenie Gminy S.

Organ orzekł o nieważności badanej uchwały z powodu istotnego naruszenia § 5 ust. 3 i ust. 4 w związku § 2 ust. 5 pkt 5 i § 5 ust. 5 uchwały Nr X/89/2019 Rady Gminy S. z dnia 27 czerwca 2019 r. w sprawie obywatelskiej inicjatywy uchwałodawczej. W ocenie Kolegium Izby, gdyby zachowana została procedura wynikająca z uchwały Nr X/89/2019, tj. projekt określałby źródło finansowania realizacji uchwały (§ 2 ust. 5 pkt 5), projekt trafiłby na posiedzenie komisji rady (§ 5 ust. 5) oraz byłaby możliwość zapoznania się z opinią Wójta Gminy (§ 5 ust. 3), wynik głosowania mógłby ulec zmianie. Wskutek powyższych zaniechań istotnie naruszono również § 5 ust. 4 uchwały Nr X/89/2019.

Skarżąca uważa, że nie doszło do naruszenia powyższych przepisów.

Przechodząc do kontroli legalności zaskarżonej uchwały Rady Gminy S. w pierwszej kolejności należy przywołać treść odpowiednich przepisów dotyczących podejmowania uchwał w sprawie obywatelskiej inicjatywy uchwałodawczej.

Zgodnie z § 3 ust. 1 powyższej uchwały w sprawie obywatelskiej inicjatywy uchwałodawczej, po złożeniu do Przewodniczącego Rady Gminy zawiadomienia o powstaniu Komitetu, komitet może rozpocząć kampanię promocyjną służącą przedstawianiu i wyjaśnianiu treści projektu uchwały, stanowiącego przedmiot inicjatywy uchwałodawczej oraz zbieranie podpisów mieszkańców popierających projekt uchwały, z zachowaniem następujących wymogów:

1) od dnia przyjęcia zawiadomienia treść projektu uchwały nie może być zmieniona;

2) projekt uchwały musi być wyłożony do publicznego wglądu w miejscu zbierania podpisów;

3) mieszkaniec posiadający czynne prawo wyborcze do Rady Gminy udziela poparcia projektowi uchwały wpisując na listę imię i nazwisko, adres zamieszkania na terenie gminy S. i składając własnoręczny podpis;

4) na każdej stronie listy podpisów musi znajdować się nazwa Komitetu i tytuł projektu uchwały, któremu mieszkaniec udziela poparcia.

Zgodnie z § 3 ust. 5 uchwały w sprawie obywatelskiej inicjatywy uchwałodawczej projekt uchwały powinien określać:

1) tytuł uchwały;

2) podstawę prawną;

3) postanowienie merytoryczne;

4) uzasadnienie podjęcia uchwały;

5) źródło finansowania realizacji uchwały, jeśli projekt uchwały powoduje skutki finansowe;

6) propozycję terminu obowiązywania lub wejścia w życie uchwały.

Projekt uchwały wraz z listą podpisów mieszkańców popierających projekt, Komitet składa nie później niż w ciągu 1 miesiąca od daty złożenia zawiadomienia o utworzeniu komitetu (§ 5 ust. 1).

Przewodniczący Rady Gminy nie później niż w terminie 14 dni od dnia wniesienia projektu uchwały i listy podpisów mieszkańców kieruje do Wójta Gminy wniosek o wydanie opinii o projekcie uchwały oraz sprawdzenie danych określonych w § 3 ust. 1 (§ 5 ust. 2).

Przewodniczący Rady Gminy kieruje do rady gminy projekt uchwały wraz z opinią Wójta Gminy (§ 5 ust. 3). Jeżeli złożona liczba podpisów popierających projekt uchwały okaże się mniejsza niż wymagana lub projekt nie spełnia wymogów formalnych Przewodniczący Rady Gminy kieruje do rady projekt uchwały w sprawie pozostawienia bez rozpatrzenia projektu uchwały zgłoszonego przez grupę mieszkańców (§ 5 ust. 4).

Wskazać również należy, że zgodnie z art. 41a ust. 2 u.s.g. grupa mieszkańców gminy, posiadających czynne prawa wyborcze do organu stanowiącego, występujących z obywatelską inicjatywą uchwałodawczą, musi liczyć:

1) w gminie do 5000 mieszkańców - co najmniej 100 osób;

2) w gminie do 20 000 mieszkańców - co najmniej 200 osób;

3) w gminie powyżej 20 000 mieszkańców - co najmniej 300 osób.

Zgodnie z § 43 ust. 1 pkt 5 Statutu Gminy S. (uchwała Nr XXXVIII/363/10 Rady Gminy S. z 25 lutego 2010 r. – Dz.Urz. Woj. Mazowieckiego z 2019 r. poz. 6670) inicjatywę uchwałodawczą posiada 200 mieszkańców gminy, posiadających czynne prawa wyborcze do organów gminy.

Wskazać należy, że zgodnie z § 5 ust. 2 uchwały w sprawie obywatelskiej inicjatywy uchwałodawczej Wójt Gminy podejmuje na wniosek Przewodniczącego Rady Gminy sprawdza dane określone w § 3 ust. 1 oraz wydaje opinię o projekcie uchwały. Pierwsza z tych czynności ma istotne znaczenie, bowiem jej celem jest ustalenie, czy projekt uchwały został zgłoszony przez wymaganą liczbę mieszkańców gminy posiadających czynne prawa wyborcze do organu stanowiącego oraz składających podpis w warunkach określonych w § 3 ust. 1 uchwały.

Podjęcie przez radę gminy uchwały, której projekt nie został wniesiony przez uprawnioną grupę mieszkańców gminy, należy ocenić jako rażące naruszenie prawa dające podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały.

Z akt sprawy nie wynika, aby Wójt Gminy stwierdził przed podjęciem przez Radę Gminy w dniu 3 listopada 2020 r. uchwały Nr XXIV/261/2020, że projekt tej uchwały został wniesiony przez wymaganą liczbę mieszkańców gminy posiadających czynne prawa wyborcze do organu stanowiącego oraz składających podpis w warunkach określonych w § 3 ust. 1 uchwały.

Nie jest przedmiotem sporu, że Wójt Gminy przed podjęciem przez Radę Gminy w dniu 3 listopada 2020 r. przedmiotowej uchwały nie wydał opinii o projekcie uchwały.

Skarżąca podnosi, że projekt uchwały spełniał warunki określone w § 2 ust. 5 pkt 1-4 i 6 uchwały, natomiast wymóg, o którym mowa w § 2 ust. 5 pkt 5 ww. uchwały, nie ma charakteru bezwzględnego. Obowiązek wskazania źródła finansowania uchwały powstaje bowiem wyłącznie w przypadku, gdy akt ten rodzi dla Gminy skutki finansowe. Wskazuje, że przepis ten recypuje normę zawartą w art. 58 ust. 1 u.s.g., zgodnie z którą uchwały i zarządzenia organów gminy dotyczące zobowiązań finansowych wskazują źródła, z których zobowiązania te zostaną pokryte. Celem tej regulacji jest zapewnienie pokrycia nowych lub zwiększonych wydatków w środkach pozostających do dyspozycji gminy. Zasada ta realizuje gwarancję zrównoważonego budżetu oraz ochrony jednostek samorządu terytorialnego przed nadmiernymi obciążeniami. W tym stanie rzeczy przez "skutki finansowe" na gruncie § 2 ust. 5 pkt 5 uchwały w sprawie inicjatywy obywatelskiej należy rozumieć powstanie nowych zobowiązań generujących dodatkowe obciążenia dla budżetu. Z takimi skutkami nie sposób jest zatem utożsamiać zmniejszenia wpływów do budżetu z tytułu należnego gminie podatku od nieruchomości. Przyjęcie, iż projektodawca winien wskazać źródło finansowania w przypadku, gdy projekt zakłada jedynie zmniejszenie obciążeń podatkowych bez jednoczesnego powiększania zobowiązań gminy, pozostawałoby w sprzeczności zarówno z dyspozycją zawartą w art. 58 ust. 1 u.s.g., jak i z elementarnymi zasadami logiki. Nie sposób bowiem określić źródeł finansowania inicjatywy, która nie pociąga za sobą zwiększenia obciążeń gminy, lecz jedynie ograniczenie wpływów fiskalnych.

W ocenie Sądu prezentowana przez Skarżącą wykładnia pojęcia "skutki finansowe" użytego w § 2 ust. 5 pkt 5 uchwały w sprawie inicjatywy obywatelskiej nie może być uznana za prawidłową.

Przepis art. 58 ust. 1 u.s.g. ma następujące brzmienie: "Uchwały i zarządzenia organów gminy dotyczące zobowiązań finansowych wskazują źródła, z których zobowiązania te zostaną pokryte."

Różnica pomiędzy pojęciami "zobowiązania finansowe" oraz "skutki finansowe" jest zdaniem Sądu oczywista. O ile zobowiązania finansowe można określić jako zwiększenie zobowiązań, to skutek finansowy może polegać zarówno na zaciągnięciu zobowiązania, jak i na innego rodzaju zmianie w odniesieniu do finansów jednostki samorządu terytorialnego. Skutkiem finansowym jest zatem również zmniejszenie przychodów jednostki samorządu terytorialnego. Należy zatem przyjąć, że z § 2 ust. 5 pkt 5 uchwały w sprawie inicjatywy obywatelskiej wynika obowiązek projektodawców wskazania źródła finansowania realizacji uchwały, jeżeli projekt uchwały powoduje skutki finansowe rozumiane jako zmiana wysokości przychodów lub wydatków budżetu Gminy.

Przechodząc do okoliczności rozpoznawanej sprawy, skoro projekt przedmiotowej uchwały przewiduje obniżenie stawek podatku od nieruchomości, to tym samym uchwała powoduje skutki finansowe w postaci obniżenia wpływów z tytułu tego podatku. Projekt winien zatem określać źródło finansowania realizacji uchwał.

Projektodawcy mogą błędnie uważać, że projekt uchwały nie powoduje skutków finansowych, jak również mogą błędnie określać źródło finansowania realizacji uchwały. Z tego względu istotnego znaczenia nabiera opinia Wójta Gminy o projekcie uchwały. Wójt jako organ wykonujący uchwały rady gminy i zadania gminy określone przepisami prawa (art. 30 ust. 1 u.s.g.), posiada z tego tytułu wiedzę pozwalającą mu na adekwatną ocenę skutków finansowych uchwały. Jeżeli w projekcie uchwały nie zostanie określone źródło finansowania realizacji uchwały, to Wójt w opinii powinien odnieść się do tej kwestii.

Skarżący zdaje się natomiast prezentować stanowisko, że przedmiotowy projekt nie powodował skutków finansowych, wobec czego zbędne było zapoznanie się przez Radę Gminy z opinią Wójta.

W ocenie Sądu nie jest dopuszczalne pominięcie opinii Wójta w przedmiocie projektu uchwały, ponieważ wymóg uzyskania opinii Wójta nie ma charakteru wyłącznie formalnego – opinia Wójta jest również formą weryfikacji stanowiska projektodawców co do braku skutków finansowych lub co do ich zakresu. Poza tym Wójt w opinii może odnieść się do innych aspektów proponowanej uchwały, w szczególności do potrzeby jej podjęcia. Treść opinii Wójta może zatem wpływać na stanowisko członków Rady Gminy wobec projektu uchwały, co może oznaczać, że wynik głosowania nad projektem uchwały mógłby być inny.

Niezasięgnięcie przez Radę Gminy opinii Wójta w przedmiocie projektu uchwały należy zatem ocenić jako naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Oceniając odstąpienie w rozpoznawanej sprawie od skierowania projektu na posiedzenie komisji Rady Gminy S. należy natomiast mieć na uwadze, że przepis § 5 ust. 5 uchwały w sprawie obywatelskiej inicjatywy uchwałodawczej nakłada na Przewodniczącego Rady Gminy jedynie obowiązek zawiadomienia Komitetu o terminie sesji Rady Gminy oraz terminie posiedzenia komisji rady, na których będzie rozpatrywany projekt uchwały. Z przepisu tego nie wynika wprost, że podjęcie przez Radę Gminy uchwały powinno być obligatoryjnie poprzedzone skierowaniem projektu pod obrady właściwej komisji. Obowiązku takiego nie można również wywieść z § 5 ust. 3 uchwały w sprawie obywatelskiej inicjatywy uchwałodawczej, który stanowi, że Przewodniczący Rady Gminy kieruje do rady gminy projekt uchwały wraz z opinią Wójta Gminy.

Konkludując należy stwierdzić, że Rada Gminy S. podjęła w dniu 3 listopada 2020 r. uchwałę Nr XXIV/261/2020 w sprawie określenia wysokości stawek podatku od nieruchomości oraz wprowadzenia zwolnień z tego podatku na terenie Gminy S. z rażącym naruszeniem § 5 ust. 3 w związku z § 5 ust. 4 i w związku z § 2 ust. 5 pkt 5 uchwały Nr X/89/2019 Rady Gminy S. z dnia 27 czerwca 2019 r. w sprawie obywatelskiej inicjatywy uchwałodawczej.

Regionalna Izba Obrachunkowa w W. jest właściwa miejscowo do sprawowania nadzoru nad działalnością gminy S. Zgodnie z art. 11 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych (Dz.U. z 2019, poz. 2137) w zakresie działalności nadzorczej właściwość rzeczowa regionalnych izb obrachunkowych obejmuje uchwały i zarządzenia podejmowane przez organy jednostek samorządu terytorialnego w sprawach podatków i opłat lokalnych, do których mają zastosowanie przepisy ustawy - Ordynacja podatkowa. Skarżona uchwała Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w W. z dnia 29 grudnia 2020 r. została zatem podjęta w zakresie właściwości rzeczowej Regionalnej Izby Obrachunkowej w W. Z kolei z mocy art. 18 ust. 1 pkt 1 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych Do wyłącznej właściwości kolegium izby należy ustalanie budżetu jednostki samorządu terytorialnego oraz orzekanie o nieważności uchwał i zarządzeń, o których mowa w art. 11 ust. 1 tej ustawy.

Skarżona uchwała Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w W. z dnia 29 grudnia 2020 r. została podjęta na podstawie art. 91 ust. 1 u.s.g. oraz art. 18 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 11 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych. Przepis art. 91 ust. 1 u.s.g. stanowi, że: "Uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90."

Sąd stwierdza, że Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w W. z dnia 29 grudnia 2020 r. nie naruszyło prawa podejmując skarżoną uchwałę, ponieważ uchwała Nr XXIV/261/2020 Rady Gminy S. z dnia 3 listopada 2020 r. w sprawie określenia wysokości stawek podatku od nieruchomości oraz wprowadzenia zwolnień z tego podatku na terenie Gminy S. została podjęta z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 91 ust. 1 us.g.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.