Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 2063/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2016-06-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6369 Inne o symbolu podstawowym 636
Hasła tematyczne: Zabytki
Skarżony organ: Wójt Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonego aktu
Powołane przepisy: article: art. 22 ust. 5 pkt. 1
journal: Dz.U. 2014 poz 1446
law: Ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Ewa Machlejd, Sędziowie sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska, sędzia WSA Izabela Ostrowska (spr.), Protokolant referent Katarzyna Dawejnis, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 czerwca 2016 r. spraw ze skarg [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] oraz Wojewody [...] na zarządzenie Wójta Gminy [...] z dnia [...] maja 2015 r. numer [...] w przedmiocie zmiany zarządzenia dot. prowadzenia ewidencji zabytków I. stwierdza nieważność zarządzenia numer [...] Wójta Gminy [...] z dnia [...] maja 2015 r. w całości; II. zasądza od Wójta Gminy [...] na rzecz [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] kwotę 557 (pięćset pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

W dniu [...] maja 2014 r. Wójt Gminy [...] wydał Zarządzenie nr [...] w sprawie prowadzenia ewidencji zabytków znajdujących się na terenie Gminy [...]. Na mocy przywołanego wyżej zarządzenia, Wójt Gminy [...] zarządził prowadzenie ewidencji zabytków znajdujących się na terenie ww. gminy. Na mocy tego aktu została także utworzona karta adresowa zabytku nieruchomego Zespołu Pałacowo - Parkowego w [...] (wchodząca w skład ww. ewidencji zabytków). Zespół ten obejmuje zabytkowy pałac w [...] wraz z parkiem.

Wspomniana wyżej karta adresowa Zespołu Pałacowo - Parkowego obejmuje część opisową, zawierającą historię zabytku, jego opis oraz bibliografię jemu poświęconą. Obejmuje także część graficzną, na której zostały zaznaczone (kolorem czerwonym) granice tego Zespołu Pałacowo - Parkowego.

Następnie Zarządzeniem nr [...] z dnia [...] maja 2015 r., w sprawie zmiany Zarządzenia Wójta Gminy [...] nr [...] z dnia [...] maja 2014 r. dotyczącego prowadzenia ewidencji zabytków znajdujących się na terenie Gminy [...], Wójt Gminy [...] zmienił Załącznik Nr 1 do Zarządzenia Nr [...] Wójta Gminy [...], w zakresie karty adresowej zabytku nieruchomego Zespołu Pałacowo - Parkowego.

Istota zmiany polega na odmiennym, niż w Załączniku nr 1 do Zarządzenia Nr [...], określeniu granicy parku wpisanego do rejestru zabytków i ujętego w gminnej ewidencji zabytków. W załączniku graficznym do skarżonego zarządzenia poza granicami ww. parku znalazły się (uprzednio będące w jego granicach uwidocznionych w Załączniku nr 1 do Zarządzenia nr [...]) działki nr ew. [...], nr ew. [...], nr ew. [...] i nr ew. [...].

Pismem z dnia [...] czerwca 2015 r., spółka [...] Sp. z o.o. (dalej jako "skarżąca", "Spółka") wezwała Wójta Gminy [...] do usunięcia naruszenia prawa, jakiego organ dopuścił się wydając Zarządzenie nr [...] z dnia [...] maja 2015 r.

W odpowiedzi na powyższe, Wójt Gminy [...] pismem z dnia [...] lipca 2015 r., odmówił uwzględnienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa.

Skargę do sądu administracyjnego na zarządzenie z dnia [...] maja 2015 r. złożyła [...] Sp. z o.o., wnosząc o stwierdzenie jego nieważności. Skarga została zarejestrowana pod sygn. VII SA/Wa 2063/15.

Skarżonemu zarządzeniu Spółka zarzuciła naruszenie

- art. 4 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (t.j. Dz. U. z 2014 poz.1446 ze zm. – dalej jako "u.o.z.") poprzez podjęcie działań ograniczających możliwości zapewnienia ochrony zabytku - Zespołu Pałacowo - Parkowego w [...] przewidzianych w tym przepisie,

- art. 22 ust. 4 i 5 u.o.z., poprzez wykreślenie z gminnej ewidencji zabytku (jego karty adresowej), części zabytku - Zespołu Pałacowo - Parkowego w [...], wpisanego do rejestru zabytków, pomimo braku ku temu jakichkolwiek przesłanek merytorycznych, a nadto z przekroczeniem przysługujących Wójtowi kompetencji ustawowych,

- art. 6 ust. 2 w zw. z art. 7 w zw. z art. 1 pkt 5 lit. b ustawy z dnia 18 marca 2010 r. o zmianie ustawy z dnia 18 marca 2010 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2010 r. nr 75 poz. 474), poprzez wykreślenie z gminnej ewidencji zabytku (jego karty adresowej), części zabytku - Zespołu Pałacowo - Parkowego w [...], wpisanego do rejestru zabytków,

- art. 30 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2013 r. poz. 59 ze zm.), poprzez wydanie inkryminowanego zarządzenia z naruszeniem prawa i przekroczeniem przysługujących Wójtowi Gminy [...] kompetencji ustawowych.

Skarżąca wskazała, że przedmiotowy Zespół Pałacowo - Parkowy w [...] został wpisany do rejestru zabytków na podstawie decyzji Urzędu Wojewódzkiego w [...] z dnia [...] maja 1975 r. w sprawie wpisania dobra kultury do rejestru zabytków. Pod numerem [...] - wpisano "pałac murowany z ok. XIX w. w [...] pow. [...] wraz z parkiem".

Skarżąca podała, że jest właścicielem nieruchomości składającej się z działek ewidencyjnych nr: [...] z obrębu [...]. Na nieruchomości tej znajduje się zabytkowy pałac. Skarżąca jest zatem właścicielem pałacu w [...], który wraz z parkiem, obejmującym określone nieruchomości, jest wpisany do rejestru zabytków i gminnej ewidencji zabytków.

Skarżąca podniosła, że w treści zarządzenia Wójta Gminy [...] nr [...] z dnia [...] maja 2014 r. w sprawie prowadzenia ewidencji zabytków znajdujących się na terenie Gminy [...], a konkretnie w Załączniku nr 1 do tego zarządzenia, zostały wskazane określone granice Zespołu Pałacowo - Parkowego. W części opisowej zaznaczone zostały zaś działki ewidencyjne, które ten zespół tworzą, tj. działki o nr ew. [...]. Granice powyższego wpisu zostały uzasadnione wskazaniem historii założenia pałacowo - parkowego, jego opisem i przytoczeniem bibliografii. Zostały także uzgodnione i zatwierdzone przez [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków. Wydając Zarządzenie nr [...] z dnia [...] maja 2014 r., Wójt Gminy w [...] ujął ww. Zespół Pałacowo - Parkowy w [...] w gminnej ewidencji zabytków i utworzył dlań kartę adresową zabytku z tej przyczyny, iż Zespół ten jest wpisany do rejestru zabytków (art. 22 ust. 5 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami). Wobec powyższego, w ocenie skarżącej, Zespół ten został ujęty w gminnej ewidencji zabytków w takim samym kształcie i zakresie, w jakim figuruje w rejestrze zabytków. O wpisie do gminnej ewidencji zabytków decyduje bowiem wpis do rejestru zabytków. Skarżąca podkreśliła przy tym, że granice Zespołu Pałacowo - Parkowego w Załączniku do Zarządzenia nr [...] zostały określone w porozumieniu z [...] Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków.

Zdaniem skarżącej Zarządzeniem nr [...] Wójt Gminy [...] samodzielnie i bez żadnych uzgodnień z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków zmienił Załącznik Nr 1 do Zarządzenia Nr [...] Wójta Gminy [...], w zakresie karty adresowej zabytku nieruchomego Zespołu Pałacowo - Parkowego. W nowym Załączniku nr 1, zostały określone granice Zespołu Pałacowo - Parkowego w ten sposób, iż poza jego obrębem znalazły się działki ewidencyjne nr: [...]. Skarżąca wskazała przy tym, że Wójt nie jest organem uprawnionym do samodzielnej oceny i decydowania, co do zakresu wpisu zabytku do rejestru, a tym samym nie może samodzielnie decydować o granicach Zespołu Pałacowo - Parkowego objętego wpisem do rejestru, który wyznacza zakres wpisu do gminnej ewidencji zabytków. Nie posiada w tym zakresie żadnych ustawowych kompetencji.

Skarżąca podniosła ponadto, że Wójt Gminy [...] dokonał zmiany karty adresowej zabytku bez żadnych ku temu przesłanek i merytorycznych podstaw. W istocie nie wiadomo, jakimi względami wydanie zarządzenia było podyktowane i z czego wynikało. Zarządzenie nie zawiera bowiem żadnego uzasadnienia dla dokonanej zmiany granic parku. Nie zmieniła się część opisowa karty zabytku – w zakresie jego historii, opisu i przywołanej bibliografii. Skarżone zarządzenie zostało wydane również bez jakiejkolwiek merytorycznej konsultacji z właściwym organem konserwatorskim.

Skarżąca zauważyła również, że decyzja Urzędu Wojewódzkiego w [...] z dnia [...] maja 1975 r. (a zatem także wpis do rejestru zabytków) została wydana pod rządami nieobowiązującej już ustawy z dnia 15 lutego 1962 r. o ochronie dóbr kultury. W decyzji tej do rejestru zabytków wpisano pałac wraz z parkiem, a nie określono w szczególności żadnych nieruchomości (działek ewidencyjnych) wchodzących w skład tego parku, bowiem nie było wówczas na gruncie ww. ustawy z 1962 r. takiego wymogu prawnego.

Zdaniem skarżącej wykreślenie części parku z gminnej ewidencji zabytków w istocie co najmniej ogranicza możliwości jego ochrony jako całości i pozbawia części walorów historycznych, kulturowych, krajobrazowych całe założenie. W konsekwencji powyższego powstaną utrudnienia np. w zakresie zapewnienia warunków prawnych, organizacyjnych i finansowych umożliwiających trwałe zachowanie tego zabytku w całości oraz jego zagospodarowanie i utrzymanie, utrudnione będzie zapobieganie zagrożeniom mogącym spowodować uszczerbek dla wartości tego zabytku, zniszczenia, niewłaściwego z niego korzystania. Wyłączenie części parku spod ochrony konserwatorskiej umożliwi niekontrolowaną jego zabudowę i zagospodarowanie. Sposób zagospodarowania terenów przyległych, bezpośrednio sąsiadujących z Pałacem i terenami skarżącej, w szczególności ich zabudowa sprzeczna z założeniami konserwatorskimi w sposób oczywisty zaś wpływa na interes prawny [...] Sp. z o.o., naruszając go w sposób istotny.

W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy [...] wniósł o jej odrzucenie, z uwagi na fakt, że interes prawny wnoszącej skargę Spółki nie został naruszony, ewentualnie o nieuwzględnienie skargi i jej oddalenie. Organ podniósł, że w istocie przedmiotowa zmiana sprowadziła się do usunięcia z gminnej ewidencji zabytków działek nr [...] położonych w obrębie [...], a ponadto [...] Sp. z o.o. rzeczywiście jest właścicielem pałacu w [...], jednakże prawo własności Spółki nie rozciąga się na działki nr [...]. Organ podał, że właścicielem tych działek jest [...] Sp. z o.o. w [...], Skarb Państwa – Komenda Wojewódzka Policji w [...] oraz Skarb Państwa – Gospodarstwo Leśne Lasy Państwowe Nadleśnictwo [...] i żaden z tych podmiotów w żaden sposób nie kwestionował i nie kwestionuje przedmiotowego zarządzenia.

W ocenie organu skarżąca nie wskazała żadnego konkretnego przepisu prawa, który uprawniałby ją do wystąpienia z żądaniem usunięcia z porządku prawnego przedmiotowego zarządzenia, zaś kwestionowane zarządzenie nie dotyczy działek, których właścicielem jest Spółka i w żaden sposób nie wpływa na jej prawa czy obowiązki.

W ocenie organu ustawa o ochronie zabytków obliguje wójta gminy do działania w porozumieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków jedynie w zakresie ujmowania w gminnej ewidencji zabytków innych zabytków nieruchomych, tj. zabytków niewpisanych do rejestru zabytków i niefigurujących w ewidencji wojewódzkiej. Jeśli zatem dane zarządzenie dotyczy zabytku nieruchomego ujętego w rejestrze zabytków, to takie działanie wójta gminy nie musi być uzgadniane z wojewódzkim konserwatorem zabytków. Organ podkreślił, że kwestionowane zarządzenie (podobnie jak zmieniane nim Zarządzenie Wójta Gminy [...] nr [...] z dnia [...] maja 2014 r. w zakresie przedmiotowego zespołu pałacowo – parkowego, wydane zostało m.in. na podstawie art. 22 ust. 5 pkt 1 u.o.z., a nie na podstawie art. 22 ust. 5 pkt 3 tej ustawy, a co za tym idzie, przedmiotowe zarządzenie dotyczy zabytku nieruchomego wpisanego do rejestru zabytków, a nie zabytku nieujętego w tymże rejestrze, co do którego wójt byłby zobligowany do dokonania uzgodnień z wojewódzkim konserwatorem zabytków.

Organ wskazał ponadto, że istota zmiany wprowadzonej kwestionowanym zarządzeniem sprowadza się tylko do dostosowania gminnej ewidencji zabytków do treści rejestru zabytków poprzez dostosowanie granic przedmiotowego zabytku określonych w gminnej ewidencji do granic zabytku określonych w decyzji o jego wpisie do rejestru zabytków. Przedmiotowe zarządzenie nie rozszerza granic zabytku, a tym samym nie uznaje za zabytek żadnej chociażby części nieruchomości, która nie jest ujęta w rejestrze zabytków. Jednocześnie, przedmiotowe zarządzenie nie zawęża również granic zabytku w porównaniu do granic określonych w rejestrze zabytków, a tym samym, w żaden sposób nie podważa decyzji właściwego organu odnośnie tego, co powinno być uznane za zabytek. Kwestionowane zarządzenie doprowadziło jedynie do takiej sytuacji, w której granice przedmiotowego Zespołu Pałacowo - Parkowego określone w gminnej ewidencji zabytków są identyczne z granicami zabytku określonymi w rejestrze zabytków. W ocenie organu zarządzenie w zakresie, w jakim pozostawia poza granicami zabytku (poza gminną ewidencją zabytków) działki nr [...] w ogóle nie dotyczy zabytków, albowiem działki te nie zostały ujęte w rejestrze zabytków.

Organ podał, że w rejestrze zabytków, pod numerem [...], gdzie wpisany został przedmiotowy zespół pałacowo - parkowy, nie ma wskazanych działek nr [...]. Co za tym idzie, pozostawienie poza granicami zabytku działek nr [...] w żaden sposób nie narusza art. 13 u.o.z. albowiem przepis ten w tej sytuacji w ogóle nie ma zastosowania skoro przedmiotowe działki, zgodnie z rejestrem zabytków, nie są zabytkiem.

W ocenie Wójta Gminy [...] bezpodstawny jest również zarzut art. 6 ust. 2 w zw. z art. 7 w zw. z art. 1 pkt 5 lit. b ustawy z dnia 18 marca 2010 r. o zmianie ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz o zmianie niektórych innych ustaw, bowiem stosowanie przepisów art. 6 ust. 2 i art. 7 wskazanej ustawy możliwe było jedynie w okresie 3 lat od dnia wejścia w życie tej ustawy i 6 miesięcy od dnia wejścia w życie tej ustawy, tj. licząc od dnia 5 czerwca 2010 r. A zatem, w dniu wydania kwestionowanego zarządzenia, tj. w dniu [...] maja 2015 r. żaden z tych przepisów nie mógł być już stosowany, a co za tym idzie, przedmiotowe zarządzenie przepisów tych nie mogło naruszyć.

Zdaniem organu niezasadny jest również zarzut naruszenia art. 30 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, bowiem prowadzenie gminnej ewidencji zabytków jest zadaniem wójta gminy określonym odrębnymi przepisami prawa, a co za tym idzie, zarządzenie wydane w przedmiocie takiej ewidencji w żaden sposób nie może naruszać art. 30 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym.

Wójt Gminy [...] wskazał, że w niniejszej sprawie nie miał żadnych wątpliwości odnośnie usunięcia wskazanych działek z gminnej ewidencji zabytków i nie była tu potrzebna jakakolwiek interpretacja zapisów rejestru zabytków. Ponadto wykreślenie działek nr [...] z ewidencji zabytków uzasadnione jest nie tylko treścią samego rejestru zabytków, ale też innymi dokumentami będącymi w posiadaniu [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w tym dokument - Katalog parków woj. [...], gm. [...], opracowany na zlecenie Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w 1980 r. W ocenie organu z treści tego dokumentu, a w szczególności z jego załącznika mapowego jasno wynika, że działki nr [...] położone w obrębie [...] nie zostały zaliczone w skład parku okalającego przedmiotowy pałac. Dokument ten jest zatem spójny z decyzją o wpisie tego zabytku do rejestru zabytków.

Na Zarządzenie Nr [...] Wójta Gminy [...] z dnia [...] maja 2015 r. skargę złożył również Wojewoda [...], wnosząc o stwierdzenie jego nieważności. Skarga została zarejestrowana pod sygn. akt VII SA/Wa 2314/15.

Wojewoda [...] skarżonemu zarządzeniu zarzucił naruszenie w sposób istotny przepisów art. 22 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków poprzez zmianę obszaru zabytku wpisanego do rejestru zabytków w karcie adresowej bez zgody i wiedzy wojewódzkiego konserwatora zabytków.

Wojewoda [...] wskazał, że skarżonym zarządzeniem dokonana została korekta części graficznej karty w ten sposób, iż zmieniono granice założenia pałacowo - parkowego, pozostawiając poza nimi znaczny obszar parku. W części opisowej wykreślono działki o numerach: [...], dodano zaś działkę nr [...]. Wojewódzki konserwator zabytków nie został poinformowany ani o zamiarze dokonania powyższych zmian ani też o ich dokonaniu (o zarządzeniu zmieniającym dowiedział się przypadkowo przy okazji wykonywania swoich czynności).

W ocenie Wojewody [...] dokonana zmiana karty adresowej zabytku, tj. bez zgody wojewódzkiego konserwatora zabytków oraz bez sprawdzenia, czy dane zawarte w zmienionej karcie adresowej są zgodne ze stanem faktycznym, została dokonana w sposób dowolny i z istotnym naruszeniem obowiązującego porządku prawnego.

Wojewoda [...] wskazał, że zarówno w decyzji z 1976r., jak też w rejestrze zabytków, brak jest określenia granic zabytku, nie wiadomo zatem do jakich konkretnie granic "określonych w rejestrze" kwestionowane zarządzenie dostosowuje granice określone w ewidencji. Rejestr nie zawiera również wykazu działek na jakich położony jest zabytek, zatem w rejestrze nie zostały ujęte nie tylko działki wskazane w powyższym piśmie Wójta, ale też żadne inne działki na których, zgodnie ze zmienioną kartą adresową, położony jest zabytek. Jak wynika z części opisowej karty adresowej - nowe opracowanie granic powstało w oparciu o te same materiały źródłowe, jak w przypadku granic wskazanych przy zarządzeniu z 2014r. Wójt nie wyjaśnił co spowodowało, że te same źródła historyczne były podstawą do zakreślenia w ewidencji dwóch odmiennych obszarów (granic) zabytku i dlaczego uznał, że akurat granice wskazane w zarządzeniu z maja 2015 r. są prawidłowe. Brakuje również informacji, czy przed dokonaniem zmiany karty, została przeprowadzona jakakolwiek analiza ustalająca, czy część parku pozostawiona obecnie poza granicami zabytku spełnia, czy też nie spełnia definicji zabytku zawartej w art. 3 pkt 1 u.o.z.

W ocenie Wojewody [...], Wójt naruszył w sposób istotny przepis §18 Rozporządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 26 maja 2011 r. w sprawie prowadzenia rejestru zabytków, krajowej, wojewódzkiej i gminnej ewidencji zabytków oraz krajowego wykazu zabytków skradzionych lub wywiezionych za granicą niezgodnie z prawem (Dz.U. Nr 113 poz. 661), gdyż włączył kartę adresową zabytku nieruchomego do gminnej ewidencji zabytków bez sprawdzenia, czy dane zawarte w karcie adresowej są wyczerpujące i zgodne ze stanem faktycznym. Potwierdzeniem tego jest, sporządzona na zlecenie Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, opinia Narodowego Instytutu Dziedzictwa z dnia [...] sierpnia 2015 r., której przedmiotem było określenie historycznych granic przedmiotowego parku pałacowego w granicach wpisu do rejestru zabytków. Z opinii tej, opartej o analizę materiałów źródłowych (częściowo tych samych, które posłużyły do opracowania karty adresowej) i układu przestrzennego (nałożenie map zespołu pałacowo- parkowego z 1836 r. oraz z 1939 r. na mapę współczesną) oraz aktualnego zagospodarowania terenu (oględziny) wynika, że granice zabytku są czytelne i obejmują one obszar identyczny ze wskazanym na karcie adresowej przy zarządzeniu z 2014 r. (a więc przed zmianą), tj. całość kompozycji krajobrazowej, na którą składają się: część okołopałacowa, park naturalistyczny i część użytkowo- ozdobna, tj. ogrody użytkowe. Oznacza to, że nie było uzasadnienia dla zmiany dokonanej Zarządzeniem Nr [...].

Zdaniem Wojewody [...], w przypadku tworzenia czy też zmiany kart adresowych zabytków wpisanych do rejestru, Wójt nie posiada samodzielnych kompetencji decyzyjnych, lecz zobowiązany jest ująć zabytek w takim kształcie, w jakim zabytek ten ujęty jest w rejestrze zabytków, natomiast w razie wątpliwości, np. co do obszaru zabytku, winien jest zwrócić się o wyjaśnienia do wojewódzkiego konserwatora zabytków. Zgodnie bowiem z art. 9 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków wpis zabytku nieruchomego do rejestru zabytków następuje na mocy decyzji administracyjnej konserwatora zabytków, tym samym jest on organem wyłącznie uprawnionym do wyjaśniania oraz interpretacji tej decyzji.

W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy [...] wniósł o jej oddalenie podnosząc argumenty jak w odpowiedzi na skargę złożoną przez [...] Sp. z o.o.

Na rozprawie w dniu 22 czerwca 2016 r. Sąd zarządził na podstawie art. 111 § 1 p.p.s.a. połączenie sprawy o sygn. akt VII SA/Wa 2314/15 ze sprawą o sygn. akt VII SA/Wa 2063/15 do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia oraz prowadzenie sprawy pod sygn. akt VII SA/Wa 2063/15.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, badając prawidłowość zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafność ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu, na podstawie art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).

Skargi wniesione przez [...] Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w [...] oraz Wojewody [...] dotyczyły działania Wójta Gminy [...] poprzez wydanie Zarządzenia, którego treścią było zmiana Zarządzenia Wójta Gminy [...] Nr [...] z dnia [...] maja 2014r. w zakresie karty adresowej zabytku nieruchomego Zespołu Pałacowo - Parkowego. Zmiana ta polegała na odmiennym, niż w Załączniku nr 1 do Zarządzenia Nr [...], określeniu granicy parku wpisanego do rejestru zabytków i ujętego w gminnej ewidencji zabytków. W załączniku graficznym do skarżonego zarządzenia poza granicami ww. parku znalazły się (uprzednio będące w jego granicach uwidocznionych w Załączniku nr 1 do Zarządzenia nr [...]) działki nr ew. [...], nr ew. [...], nr ew. [...] i nr ew. [...].

Zarządzenie stanowi akt organu jednostki samorządu terytorialnego z zakresu administracji publicznej, o czym świadczy art. 22 ust. 5 pkt 1ustawy o ochronie zabytków, stanowiący o powinności ujęcia w gminnej ewidencji zabytków zabytki nieruchome wpisane do rejestru zabytków.

Powyższe wskazuje zatem, że zmiana granic parku ingeruje w kartę adresową zabytku w sprawie wpisania dobra kultury do rejestru zabytków nieruchomego Zespołu Pałacowo-parkowego w [...], który to zespół obejmuje zabytkowy pałac wraz z parkiem. Przedmiotowy Zespół Pałacowo - Parkowy w [...] stanowi zabytek wpisany do rejestru zabytków. Wpis do przedmiotowego rejestru został dokonany na podstawie decyzji Urzędu Wojewódzkiego w [...] z dnia [...] maja 1975 r. w nieruchome wpisane do rejestru zabytków . Na mocy ww. decyzji do rejestru zabytków - pod numerem [...] - wpisano "pałac murowany z ok. XIX w. w [...] pow. [...] wraz z parkiem. "

Skarżąca spółka [...] Sp. z o.o. jest właścicielem nieruchomości składającej się z działek ewidencyjnych nr: [...] z obrębu [...]. Dla nieruchomości tej Sąd Rejonowy w [...][...] Wydział Ksiąg Wieczystych prowadzi księgę wieczystą KW Nr [...]. Na nieruchomości tej znajduje się zabytkowy pałac objęty tą samą kartą adresową zabytku jako element Zespołu Pałacowo-Parkowego. Skarżąca jest zatem właścicielem pałacu w [...], który wraz z parkiem, obejmującym określone nieruchomości, jest wpisany do rejestru zabytków i gminnej ewidencji zabytków.

Jak wskazała spółka wykreślenie części parku z gminnej ewidencji zabytków w istocie co najmniej ogranicza możliwości jego ochrony jako całości i pozbawia części walorów (historycznych, kulturowych, krajobrazowych) całe założenie, a w konsekwencji powyższego - utrudnia np. w zakresie zapewnienia warunków prawnych, organizacyjnych i finansowych umożliwiających trwałe zachowanie tego zabytku w całości oraz jego zagospodarowanie i utrzymanie, utrudnia zapobieganie zagrożeniom mogącym spowodować uszczerbek dla wartości tego zabytku, zniszczenia, niewłaściwego z niego korzystania, etc.

W ocenie Sądu należy uznać, iż interes prawny spółki został naruszony w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym co daje skarżącej legitymację do złożenia skargi do sądu administracyjnego. Spółka wypełniła też przesłankę legitymacji procesowej odnoszącą się do bezskutecznego wezwania naruszenia prawa z art. 101 ust. 1 tej ustawy. Wezwanie to może być złożone w każdym czasie. Musi ono jednak być bezskuteczne. W sprawie niniejszej Spółka wezwała Wójta Gminy [...] do usunięcia prawa pismem z dnia [...] czerwca 2015r. Pismem z dnia [...] lipca 2015r. Wójt odmówił uwzględnienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Spełnienie przez Spółkę przesłanek do skutecznego wniesienia skargi dało podstawę do merytorycznego rozpoznania tej skargi.

Odnosząc się do skargi Wojewody [...] należy podnieść, iż skarga organu nadzoru została złożona w trybie art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Ustawa ta – mająca charakter regulacji szczególnej w stosunku do ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270 ze zm.) - wprowadzając obowiązek wyczerpania środków zaskarżenia w przypadku składania skarg na uchwały lub zarządzenia organu gminy (art. 101 ust. 1), nie przewiduje takiego obowiązku w przypadku skarg składanych w trybie art. 93 ust. 1 przez organ nadzoru na uchwały lub zarządzenia organu gminy. Wniesienie skargi w tym trybie nie jest też ograniczone żadnym terminem (tak NSA w wyroku z dnia 15 lipca 2005 r., II OSK 320/05, publ.: ONSAiWSA z 2006 r., nr 1, poz. 7). Wojewoda jako organ nadzoru, w przeciwieństwie do osób o których mowa w art. 101 ustawy o samorządzie gminnym, nie jest obowiązany wykazywać swojej legitymacji skargowej poprzez wskazanie interesu prawnego i jego naruszenia.

W rezultacie Sąd przyjął, że Zarządzenie Wójta Gminy [...], stanowiło akt organu jednostki samorządu terytorialnego z zakresu administracji publicznej podlegający kognicji sądu administracyjnego na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym (art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a.). Stanowisko takie zajął Naczelny Sąd Administracyjny w sprawie sygn. akt II OSK 1950/12, a Sąd w składzie orzekającym w całości podziela.

Skargi są zasadne, co w rezultacie skutkowało stwierdzeniem nieważności Zarządzenia nr [...] z dnia [...] maja 2015r. w sprawie zmiany Zarządzenia Wójta Gminy [...] nr [...] z [...] maja 2014r.

Na wstępie należy wyjaśnić, iż ewidencja zabytków jest zbiorem przeznaczonym dla zabytków, co jednoznacznie wynika z jej nazwy. Przy prowadzeniu ewidencji m.in. gminnych należy mieć na uwadze przepis art. 3 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków, zawierający ustawową definicję zabytku. Zabytkiem co podkreślić należy, jest rzecz ruchoma lub nieruchoma, której wartości historyczne, naukowe lub artystyczne są wyższe niż przeciętne.

Przepis art. 22 ust. 4 ustawy o ochronie zabytków stanowi, że wójt (burmistrz, prezydent miasta) prowadzi gminną ewidencję zabytków nieruchomych z terenu gminy. Zgodnie zaś z zapisem art. 22 ust. 5 , w gminnej ewidencji zabytków powinny być ujęte: 1) zabytki nieruchome wpisane do rejestru; 2) inne zabytki nieruchome znajdujące się w wojewódzkiej ewidencji zabytków; i pkt. 3) ustawy o ochronie zabytków wskazuje, że w gminnej ewidencji zabytków powinny być ujęte inne zabytki nieruchome wyznaczone przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta) w porozumieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków (zabytki nieruchome wpisane do rejestru ujęte są w pkt 1 ust. 5 art. 22 tej ustawy).

Nie ulega wątpliwości, iż Zarządzeniem Wójta Gminy [...] nr [...]r. z dnia [...] maja 2014r., zarządzono prowadzenie ewidencji zabytków na terenie tejże Gminy. Na mocy tego zarządzenia utworzono kartę adresową zabytku nieruchomego Zespołu Pałacowo –Parkowego w [...]. Ujęcie tego zabytku w ewidencji nastąpiło na podstawie art. 22 ust 5 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków.

Opisane granice Zespołu Pałacowo - Parkowego zostały określone przy realizacji gminnej ewidencji zabytków Gminy [...] w listopadzie 2013 r., w oparciu o stosowną dokumentację, jak również w uzgodnieniu z Wojewódzkim Urzędem Ochrony Zabytków Delegatura w [...]. Pismem z dnia [...] grudnia 2013r [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków pozytywnie zaopiniował całe opracowanie w tym wykonanie kart adresowych. Jak wynika z pisma autorki opracowania A. L. z dnia [...] maja 2015r. ,"w szczególności określenie przebiegu granic parku , wymagało szczegółowego uzgodnienia z przedstawicielami WUOZ. W oparciu o te informacje zostały narysowane granice parku".

Z treści pisma organu konserwatorskiego z dnia [...] maja 2015r. wynika, iż "określenie granic parku w przypadku braku załącznika graficznego do decyzji o wpisie do rejestru zabytków odbyło się poprzez ustalenie w ternie przede wszystkim układu roślinności komponowanej, następnie zieleni swobodnie komponowanej, obiektów hydrologicznych, składających się na wartości przyrodnicze oraz wartości krajobrazowe na które składa się : zewnętrzna ekspozycja parku, panorama wsi oraz otwarcia widokowe na krajobraz zewnętrzny".

Zdaniem organu konserwatorskiego , granice podane w czasie realizacji gminnej ewidencji zabytków stanowią udokumentowane , potwierdzone w wyniku badań naukowych granice założenia Pałacowo-Parkowego.

Powyższe dokumenty i ustalenia stanowiły merytoryczną podstawę utworzenia ww. karty adresowej zabytku - tj. pałacu wraz z parkiem. Świadczyły o historycznych uwarunkowaniach i przesłankach określenia granic parku otaczającego Pałac w [...].

Należy podkreślić, iż zmiana granic zabytku nieruchomego może nastąpić w trybie art. 13 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, wyłącznie w przypadku utraty wartości historycznych, artystycznych lub naukowych , zaś organem do tego ustawowo powołanym jest organ konserwatorski a nie organ prowadzący gminną ewidencję zabytków , zwłaszcza w odniesieniu do zabytku wpisanego na podstawie art. 22 ust 5 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków.

Nie ulega wątpliwości, iż Wójt Gminy nie jest władny do określania co jest zabytkiem, a jedynym organem posiadającym kompetencje jest konserwator zabytków. Tym bardziej Wójt nie jest uprawniony do doprecyzowania kształtu, czy zakresu terytorialnego zabytku bez wiedzy i zgody Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków.

W sytuacji wątpliwości co do zakresu ochrony wynikającej z decyzji o wpisie do rejestru zabytków, organ konserwatorski jest jako jedyny uprawniony do wyjaśnienia wątpliwości co do treści takiej decyzji.

Odnosząc się twierdzenia Wójta, iż z Katalogu parków woj. [...], gm. [...], opracowanego na zlecenie Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w 1980 r. a w szczególności z jego załącznika mapowego jasno wynika, że działki [...] położone w obrębie [...] nie zostały zaliczone w skład parku okalającego przedmiotowy pałac, należy stwierdzić, iż Katalog ten nie stanowi załącznika do decyzji z dnia [...] maja 1975 r. o wpisie do rejestru zabytków przedmiotowego Zespołu Pałacowo-Parkowego.

Jednocześnie za całkowicie dowolne należy uznać stanowisko Wójta, iż kwestionowane zarządzenie doprowadziło jedynie do takiej sytuacji, w której granice Zespołu Pałacowo-Parkowego określone w gminnej ewidencji zabytków są identyczne z granicami zabytku określonymi w rejestrze zabytku. Przeczy temu brak załącznika graficznego do decyzji o wpisie do rejestru zabytków oraz treść karty adresowej zabytku ujętego w ewidencji gminnej w maju 2014r.

Jednocześnie opinia Narodowego Instytutu Dziedzictwa z dnia [...] sierpnia 2015 r., której przedmiotem było określenie historycznych granic przedmiotowego parku pałacowego w granicach wpisu do rejestru zabytków została sporządzona po wydaniu skarżonego Zarządzenia nie podlega więc ocenie Sądu w niniejszym postepowaniu.

Sąd nie podziela natomiast zarzutu naruszenia art. 30 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, bowiem prowadzenie gminnej ewidencji zabytków jest zadaniem wójta gminy określonym odrębnymi przepisami prawa, w tym przypadku ustawy o ochronie zabytków i ochronie nad zabytkami.

Mając powyższe na uwadze należało uznać, iż zaskarżone Zarządzenie Nr [...] zostało wydane z naruszeniem art. 22 ust 4 i 5 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami ( Dz.U z 2014r. poz.1446) w związku z art. 4 ust 2 cytowanej ustawy oraz § 18 rozp. Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 26 maja 2011r. w sprawie prowadzenia rejestru zabytków, krajowej, wojewódzkiej i gminnej ewidencji zabytków oraz krajowego wykazu zabytków skradzionych lub wywiezionych za granicą niezgodnie z prawem (Dz.U. Nr 113 poz. 661).

Wobec tego uznając, że doszło do naruszenia prawa zaskarżonym Zarządzeniem nr [...] Wójta Gminy [...] z dnia [...] maja 2015 r., Sąd wydał wyrok stwierdzający nieważność aktu, na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym. O kosztach postępowania Sąd orzekł zgodnie z art. 200 p.p.s.a.