Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 420/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-04-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję - art. 64a ppsa
Powołane przepisy: article: art. 138  par. 2,  art. 136
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Dnia 30 kwietnia 2021 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz (spr.) po rozpoznaniu w dniu 30 kwietnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze sprzeciwu Z. M. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącego Z. M. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wojewoda [...] decyzją z [...] grudnia 2020 r. nr [...], działając na podstawie art. 138 § 2 kpa, uchylił decyzję Starosty P. z [...] czerwca 2020 r. nr [...] orzekającą o zwrocie na rzecz Z. M. nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] z obrębu [...] o pow. [...] ha, położonej w P. przy ul. [...], uregulowanej w KW nr [...], przejętej na rzecz Skarbu Państwa oraz zobowiązującą do zwrotu na rzecz Gminy Miasta P. zwaloryzowanego odszkodowania i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

Powyższa decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Nieruchomość położona w P. przy ul. [...], ozn. jako dawna działka ewidencyjna nr [...] o pow. [...] ha, będąca własnością Z. M., została przejęta na własność Skarbu Państwa na podstawie art. 5 ustawy z dnia 6 lipca 1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach (Dz. U. Nr 27, poz. 192 ze zm.).

Z. M. pismem z [...] lipca 2001 r. zwrócił się do Starosty P. o zwrot wywłaszczonej nieruchomości.

W wyniku prowadzonego postępowania Starosta P. decyzją z [...] grudnia 2020 r. orzekł o zwrocie nieruchomości oznaczonej jako działka nr ew. [...] o pow. [...] ha. Decyzja ta została uchylona decyzją Wojewody [...] z [...] listopada 2003 r., który uznał potrzebę ponownego rozpatrzenia sprawy i dokonania dodatkowych ustaleń w związku z tym, że skoro w dacie przejęcia na własność Skarbu Państwa, cel jej przeznaczenia określony był jako niezbędny obszar zieleni nad rzeką Utratą i dotychczas spełniane są te cele, brak byłoby podstaw do zwrotu tej działki na rzecz spadkobiercy byłej właścicielki.

Starosta P. po ponownym rozpatrzeniu sprawy decyzją z [...] października 2005 r., utrzymaną w mocy decyzją Wojewody [...] z [...] lipca 2006 r. orzekł o odmowie zwrotu nieruchomości.

Następnie Minister Budownictwa ostateczną decyzją z [...] czerwca 2007 r. stwierdził nieważność ww. decyzji organów obu instancji.

Starosta P. rozpatrując ponownie wniosek o zwrot decyzją z [...] stycznia 2008 r. orzekł o zwrocie działki nr [...] z obrębu [...] o pow. [...] ha.

Z. M. wnioskiem z [...] stycznia 2015 r. zwrócił się o zwrot pozostałej części nieruchomości o pow. [...] ha, która nie została objęta decyzją z [...] stycznia 2008 r., a stanowiącą obecnie własność Gminy Miasta P.

W tej sytuacji Starosta P. decyzją z [...] lipca 2016 r. orzekł o zwrocie na rzecz Z. M. nieruchomości oznaczonej jako projektowana działka ewidencyjna nr [...] z obrębu [...] o powierzchni [...] ha uregulowanej w KW nr [...].

Wojewoda [...] decyzją z [...] listopada 2016 r. uchylił ww. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia, wskazując, że Starosta P. powinien zbadać, czy ewentualny zwrot części wywłaszczonej nieruchomości jest zgodny z ustawą z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2015 r. poz. 1651). Organ zaznaczył ponadto, że działka stanowiąca przedmiot postępowania nie została prawidłowo rozliczona.

Starosta [...] ponownie rozpatrując sprawę decyzją z [...] czerwca 2020 r. orzekł o zwrocie na rzecz Z. M. nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] z obrębu [...] o pow. [...] ha, przejętej na rzecz Skarbu Państwa na podstawie art. 5 ustawy z dnia 6 lipca 1972 r.

Organ pierwszej instancji zaznaczył, że zebrany w sprawie materiał wskazuje, że pomimo upływu ustawowego terminu, na gruncie objętym wnioskiem o zwrot nie podjęto prac związanych z realizacją budowy osiedla jednorodzinnego, o czym świadczy pozostawienie terenu niezagospodarowanym i oddanie go w użytkowanie następcy prawnemu byłego właściciela od daty wywłaszczenia, czyli od 1978 r. do 1991 r. tj., przez 13 lat oraz przeznaczenie go w planie zagospodarowania przestrzennego jako teren zalewowy rzeki U. Fakt niezagospodarowania nieruchomości potwierdziły dwie wizje lokalne przeprowadzone na gruncie oraz zdjęcia lotnicze załączone do akt postępowania administracyjnego.

Prezydent Miasta P. wniósł odwołanie od powyższej decyzji zarzucając organowi pierwszej instancji błędną wykładnię art. 136 ust. 3 i art. 137 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami poprzez przyjęcie, że zostały spełnione przesłanki zwrotu przedmiotowej nieruchomości.

Wojewoda [...] rozpoznając sprawę stwierdził, że sprawa z wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości nie została wyjaśniona w stopniu umożliwiającym rozstrzygnięcie jej zgodnie z prawem oraz zweryfikowanie, czy podjęte przez organ pierwszej instancji rozstrzygnięcie w przedmiocie zwrotu z uzasadnieniem, że cel wywłaszczenia nie został zrealizowany jest prawidłowe, co uzasadnia uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia.

Organ zaznaczył, że dopuszczalność wydania decyzji o uchyleniu i przekazaniu sprawy do rozpoznania przez organ pierwszej instancji - zachodzi jedynie w sytuacji, gdy organ pierwszej instancji albo w ogóle nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego albo przeprowadzone postępowanie wyjaśniające nie jest wystarczające do prawidłowego rozpatrzenia sprawy i jednocześnie nie ma podstaw do zastosowania przez organ odwoławczy art. 136 kpa. Zdaniem Wojewody takie okoliczności w niniejszej sprawie zachodzą. Materiał dowodowy, na podstawie którego organ pierwszej instancji podjął rozstrzygnięcie, jest niewystarczający.

Organ przytoczył treść art. 136 ust. 3 i 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz stosowne orzecznictwo sądowe dotyczące zwrotu nieruchomości i podkreślił, że organ prowadzący postępowanie dotyczące zwrotu nieruchomości wywłaszczonej ma obowiązek, w pierwszej kolejności, ustalić cel wywłaszczenia, a następnie skonfrontować go ze sposobem faktycznego zagospodarowania nieruchomości.

Zdaniem Wojewody organ pierwszej instancji wbrew dyspozycji zawartej w decyzji z [...] listopada 2016 r., nie dokonał ustalenia w kwestii, czy działka objęta roszczeniem zwrotowym może być przedmiotem obrotu w znaczeniu ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz przepisów szczególnych dotyczących ustawy o ochronie przyrody z dnia 16 kwietnia 2004 r. (Dz. U. z 2020 r. poz. 55). Starosta P. stwierdził tylko, że z ww. ustawy nie wynika, aby osoba fizyczna nie mogła być właścicielem nieruchomości położonej w strefie [...] Obszaru Krajobrazu Chronionego lub w strefie zalewowej rzeki U. Nie sposób też wskazać przepisów, które by wyłączyły z obrotu prawnego grunt objęty żądaniem o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Powołanie się na to, że Minister Budownictwa, decyzją z czerwca 2007 r., orzekając w innym przedmiocie, tj. z wniosku o stwierdzeniu nieważności decyzji wskazał o zbędności nieruchomości stanowiącej przedmiot jego postępowania na cele wywłaszczenia podnosząc, że przejęcie gruntów nastąpiło w celu utworzenia działek budowlanych dla potrzeb budownictwa jednorodzinnego, to za realizację tego celu nie można uznać samego tylko utworzenia działek, bez ich sprzedaży lub oddania w użytkowanie wieczyste w celu zabudowy domami jednorodzinnymi, jest niewystarczające do wydania decyzji w przedmiocie zwrotu nieruchomości.

Minister orzekł o zbędności nieruchomości pochodzącej z części dawnej działki nr [...] objętej art. 5 ustawy z dnia 6 lipca 1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach w innej sprawie, rozstrzygając w trybie innych przepisów, niż przepisy o zwrocie nieruchomości.

W opinii Wojewody [...] orzeczenie o zwrocie jest szczególną formą nabycia prawa do nieruchomości i de facto w wyniku tego zmienia sytuację prawną działki. Stąd sam fakt, że osoba fizyczna może być właścicielem działki położonej w strefie [...] Obszaru Krajobrazu Chronionego lub w strefie zalewowej rzeki U. nie przesądza, że ewentualne nabycie nieruchomości w trybie zwrotu z całą pewnością nie naruszy stanu prawnego działki, polegającego na przejściu prawa własności działki położonej w strefie [...] Obszaru Krajobrazu Chronionego lub w strefie zalewowej rzeki U. z Gminy na osobę fizyczną w wyniku decyzji o zwrocie.

Organ odwoławczy zaznaczył, że z uwagi na to, ponownie prowadząc postępowanie, Starosta P. powinien wystąpić do organu, który sprawuje oficjalny nadzór nad [...] Obszarem Chronionego Krajobrazu i uzyskać opinię, czy taka forma prawna nabycia nieruchomości i przejście własności z jednostki gminy na osobę fizyczną nie stanowi naruszenia prawa i ewentualne orzeczenie o zwrocie jest zgodne ze szczególnymi przepisami obowiązującymi w tym zakresie. Przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami mają charakter uzupełniający w stosunku do innych ustaw, w zakresie spraw nieuregulowanych w tych ustawach.

Wojewoda [...] podkreślił, że przepis art. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami zawiera ogólne wyłączenie stosowania przepisów ustawy wobec innych ustaw, ale tylko w takim zakresie, w jakim nie narusza to zasad określonych w wymienionych w tym przepisie ustawach. Przepis art. 2 ma charakter normy kolizyjnej. Stąd wynika obowiązek organu do szczegółowego przenalizowania stanu prawnego nieruchomości objętych przedmiotem innych regulacji szczególnych, co w niniejszej sprawie następuje z uwagi na objęcie działki [...] Obszarem Chronionego Krajobrazu.

Organ wojewódzki zaznaczył, że decyzja podlega uchyleniu z powodu naruszenia art. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, który wskazuje, że ustawa ta nie narusza innych ustaw w zakresie dotyczącym gospodarki nieruchomościami. W niniejszej sprawie zastosowanie tego przepisu sprowadza się do wskazania, że gdy określony stan faktyczny miałby podlegać regulacjom innej ustawy oraz ustawie o gospodarce nieruchomościami omawiany przepis daje pierwszeństwo stosowania innej ustawie.

Tym samym Wojewoda [...] stwierdził, że zarzuty odwołania dotyczące nieprawidłowo przeprowadzonej analizy materiału dowodowego przez organ pierwszej instancji są zasadne. Zaistniały zatem przesłanki do uchylenia decyzji organu pierwszej instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia. Decyzja Starosty P. została wydana pomimo, że sprawa nie została wszechstronnie zbadana, z naruszeniem przepisów postępowania, w szczególności art. 7, art. 77 § 1, art. 80 kpa. Konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, co wypełnia przesłanki z art. 138 § 2 kpa.

Z. M. wniósł sprzeciw od powyższej decyzji do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zarzucając:

1) błędną ocenę, że decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania - art. 138 § 2 kpa, że materiał dowodowy na podstawie, którego organ pierwszej instancji podjął rozstrzygnięcie był niewystarczający;

2) błąd w ustaleniach faktycznych polegającym na mylnym ustaleniu, że zwracana nieruchomość znajduje się w [...] Obszarze Chronionego Krajobrazu;

3) zastosowanie przepisów prawa, które nie obowiązywały w momencie złożenia wniosku o zwrot nieruchomości i wydania pierwszej wiążącej decyzji o zwrocie (2008 r.), a kolejny wniosek o zwrot stanowił kontynuację pierwszego wniosku, ponieważ organ pierwszej instancji popełnił błąd w rozliczeniu powierzchni nieruchomości zwracanej.

W uzasadnieniu sprzeciwu skarżący przytoczył argumenty na poparcie podnoszonych zarzutów i wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

W odpowiedzi na sprzeciw Wojewoda [...] wniósł o jego oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 64a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), dalej jako P.p.s.a., sprzeciw przysługuje od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 kpa, tj. od decyzji organu odwoławczego uchylającej w całości decyzję organu pierwszej instancji i przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi.

Stosownie do treści art. 64e P.p.s.a. rozpoznając sprzeciw od decyzji sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 kpa.

W myśl art. 138 § 2 kpa organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Zauważyć należy, że decyzja w trybie art. 138 § 2 kpa może być wydana wyjątkowo i dotyczy co do zasady sytuacji, gdy organ pierwszej instancji przed wydaniem decyzji przeprowadził postępowanie wyjaśniające z istotnym naruszeniem przepisów procedury administracyjnej, skutkiem czego nie zostały w nim poczynione ustalenia wystarczające do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy w oparciu o normy prawa materialnego, a zakres postępowania, jakie winno jeszcze zostać przeprowadzone przekracza granice postępowania uzupełniającego, które może przeprowadzić organ odwoławczy, stosownie do art. 136 kpa.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że kontrola zgodności z prawem decyzji objętej sprzeciwem oznacza konieczność dokonania przez sąd oceny, czy w realiach konkretnej sprawy organ odwoławczy w uzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasacyjnej, czy też bezpodstawnie uchylił się od załatwienia sprawy co do jej istoty. Sąd nie jest natomiast uprawniony do badania innych ewentualnych naruszeń prawa, jakie mogły mieć miejsce w sprawie, a zwłaszcza naruszeń prawa materialnego.

Zaznaczyć przy tym trzeba, że art. 138 § 2 kpa musi być interpretowany łącznie z art. 136 kpa zakreślającym granice postępowania dowodowego przed organem odwoławczym. Umożliwia on organowi odwoławczemu przeprowadzenie dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów bądź zlecenia przeprowadzenia takiego postępowania organowi pierwszej instancji. Przepis ten określa zatem granice postępowania wyjaśniającego (dowodowego) przed organem odwoławczym. Wynika z niego, że organ odwoławczy nie jest obowiązany do przeprowadzenia postępowania dowodowego w jego całokształcie, tzn. nie jest obowiązany do ponownego zgromadzenia wszystkich dowodów celem ustalenia rzeczywistego stanu sprawy administracyjnej. Ocena prawidłowości zaskarżonej decyzji wymaga jednak od organu odwoławczego ustalenia, czy organ pierwszej instancji zgromadził całokształt materiału dowodowego i właściwie ocenił zebrane w sprawie dowody. Przepis art. 136 kpa może mieć zatem zastosowanie wówczas, gdy organ odwoławczy stwierdzi, że materiał zebrany przez organ pierwszej instancji był niewystarczający do prawidłowego załatwienia sprawy lub część materiału dowodowego została zgromadzona z naruszeniem prawa w sposób uniemożliwiający uznanie pewnych faktów za udowodnione, przy czym, w obu tych przypadkach organ odwoławczy powinien ocenić, czy nie ma podstaw do wydania decyzji kasacyjnej.

Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych wyżej kryteriów Sąd uznał, że sprzeciw zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja z [...] grudnia 2020 r. wydana została z naruszeniem prawa w stopniu uzasadniającym jej uchylenie.

Zdaniem Sądu Wojewoda [...] wadliwie uznał, że w przedmiotowej sprawie zaistniały podstawy do uchylenia decyzji Starosty P. z [...] czerwca 2020 r. i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Wbrew twierdzeniom organu odwoławczego stwierdzone uchybienia i konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy, nie uzasadniały wydania decyzji w trybie art. 138 § 2 kpa.

Jak wynika ze zgromadzonego materiału dowodowego Starosta P. decyzją z [...] czerwca 2020 r. orzekł o zwrocie na rzecz Z. M. przejętej na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] z obrębu [...] o pow. [...] ha, położonej w P. przy ul. [...], zobowiązując do zwrotu na rzecz Gminy Miasta P. zwaloryzowanego odszkodowania.

Materialnoprawną podstawę orzekania organów administracji stanowiły przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020 r. poz. 65 ze zm.). Zgodnie z art. 136 ust. 3 tej ustawy poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej nieruchomości albo części wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, nieruchomość lub jej część stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. W myśl zaś art. 137 ust. 1 ustawy nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli: 1) pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo 2) pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany.

Jak wskazuje się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym materialnoprawną przesłanką zwrotu wywłaszczonej nieruchomości na rzecz jej byłego właściciela lub następcy prawnego jest zbędność nieruchomości na cel wywłaszczenia. Podstawowe znaczenie dla postępowania o zwrot nieruchomości w trybie art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami ma zatem ustalenie czy nieruchomość objęta wnioskiem została wywłaszczona na podstawie aktu, z którym obowiązująca ustawa o gospodarce nieruchomościami wiąże obowiązek zwrotu nieruchomości, a także czy wywłaszczona nieruchomość stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, a więc czy ww. terminach został zrealizowany cel wskazany w decyzji wywłaszczeniowej.

W rozpoznawanej sprawie Wojewoda [...] uznał, że Starosta P. prowadząc postępowanie nie dokonał jednoznacznych ustaleń czy objęta wnioskiem o zwrot nieruchomość może być przedmiotem obrotu w znaczeniu ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz przepisów szczególnych dotyczących ustawy o ochronie przyrody z dnia 16 kwietnia 2004 r. (Dz. U. z 2020 r. poz. 55). Organ odwoławczy podkreślił, że sam fakt, że osoba fizyczna może być właścicielem działki położonej w strefie [...] Obszaru Krajobrazu Chronionego lub w strefie zalewowej rzeki U. nie przesądza, że ewentualne nabycie nieruchomości w trybie zwrotu z całą pewnością nie naruszy stanu prawnego działki, polegającego na przejściu prawa własności działki położonej w strefie [...] Obszaru Krajobrazu Chronionego lub w strefie zalewowej rzeki U. z Gminy na osobę fizyczną w wyniku decyzji o zwrocie.

W wytycznych Wojewoda wskazał, że w ponownie prowadzonym postępowaniu Starosta P. powinien wystąpić do organu, który sprawuje oficjalny nadzór nad [...] Obszarem Chronionego Krajobrazu celem uzyskania opinii, czy taka forma prawna nabycia nieruchomości i przejście własności z jednostki gminy na osobę fizyczną nie stanowi naruszenia prawa oraz czy ewentualne orzeczenie o zwrocie jest zgodne ze szczególnymi przepisami obowiązującymi w tym zakresie. Zwłaszcza z uwagi na fakt, że przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami mają charakter uzupełniający w stosunku do innych ustaw, w zakresie spraw nieuregulowanych w tych ustawach. Organ drugiej instancji powołał się przy tym na naruszenie art. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami podkreślając, że z uwagi na objęcie spornej działki [...] Obszarem Chronionego Krajobrazu obowiązkiem organu jest szczegółowe przenalizowanie stanu prawnego nieruchomości objętej ustawą szczególną.

W ocenie Sądu przedstawiony przez Wojewodę [...] konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy nie uzasadniał uchylenia decyzji organu pierwszej instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania temu organowi. Organ odwoławczy w ramach posiadanych uprawnień powinien uzupełnić we wskazanym wyżej zakresie postępowanie dowodowe oraz przeprowadzić analizę stanu prawnego nieruchomości z uwzględnieniem zasad wynikających z art. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Jeszcze raz podkreślić trzeba, że organ odwoławczy może powołać się na art. 138 § 2 kpa dopiero wówczas, gdy wykaże, że przeprowadzenie przez niego postępowania wyjaśniającego w granicach art. 136 kpa nie jest wystarczające do rozstrzygnięcia sprawy, a więc nie jest możliwe sanowanie uchybień organu pierwszej instancji w ramach dodatkowego postępowania. Jak wskazano wyżej wydanie decyzji kasacyjnej jest możliwe w sytuacjach wyjątkowych, bowiem działanie organu odwoławczego nie ma tylko charakteru kontrolnego, ale jest działaniem merytorycznym i co do zasady obowiązkiem tego organu jest ponowne rozpoznanie sprawy będącej przedmiotem postępowania. Wydając taką decyzję, organ odwoławczy powinien w jej uzasadnieniu nie tylko przekonująco uzasadnić istnienie przesłanek w nim wymienionych, lecz także wskazać, z jakich przyczyn nie zastosował art. 136 kpa.

Zdaniem Sądu wskazana przez Wojewodę [...] konieczność uzupełnienia postępowania w zakresie uzyskania stosownej opinii celem ustalenia czy zwrot nieruchomości nie naruszy stanu prawnego spornej działki i czy będzie zgodny z przepisami szczególnymi, nie wykracza poza granice określone w art. 136 kpa, zważywszy na zgromadzony już przez Starostę P. materiał dowodowy. W orzecznictwie podkreśla się, że konieczność przeprowadzenia dowodu lub kilku dowodów (np. zasięgnięcia opinii) mieści się w kompetencji organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania wyjaśniającego (art. 136), wyłączając dopuszczalność kasacji decyzji. Przepis art. 138 § 2 kpa stanowi wyłom w kodeksowej konstrukcji postępowania odwoławczego i nie powinien być interpretowany rozszerzająco. Organ odwoławczy w pierwszej kolejności powinien podjąć wszelkie kroki w celu merytorycznego załatwienia sprawy, a nie uwalniać się od obowiązku orzekania, przekazując sprawę organowi pierwszej instancji.

Tym samym stwierdzić trzeba, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem art. 138 § 2 kpa. Powołany przepis zastosowany został przez organ odwoławczy w sposób nieuprawniony, co uzasadnia uchylenie zaskarżonej decyzji. Zaznaczyć przy tym należy, że rozpoznając sprzeciw Sąd ograniczył się do oceny potrzeby przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego oraz jego zakresu, nie dokonywał natomiast merytorycznej oceny zaskarżonej decyzji.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151a § 1 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O kosztach orzeczono na mocy art. 200 tej ustawy.