Postanowienie WSA w Kielcach, sygn. akt II SA/Ke 407/09
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Data orzeczenia: 2009-07-31 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6036 Inne sprawy dotyczące dróg publicznych
Hasła tematyczne: Odrzucenie skargi
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Odrzucono skargę
Powołane przepisy: article: art. 10 ust. 5
journal: Dz.U. 2005 nr 108 poz 908
law: Ustawa z dnia  20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym - tekst jednolity
article: art. 58 par. 1 pkt 6, art. 50
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 19 ust. 1, art. 2 pkt 4, art. 21 ust. 1
journal: Dz.U. 2007 nr 19 poz 115
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity

SENTENCJA

II SA/Ke 407/09 POSTANOWIENIE Dnia 31 lipca 2009r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach, w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Renata Detka po rozpoznaniu w dniu 31 lipca 2009 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Gminy na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie wprowadzenia zmian w projekcie stałej organizacji ruchu w obrębie Starego Miasta p o s t a n a w i a: odrzucić skargę.


UZASADNIENIE

II SA/Ke 407/09

U Z A S A D N I E N I E

Decyzją z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpoznaniu odwołania A.F. i A.S. – pełnomocników mieszkańców zamieszkałych w S. przy ul. [...] nr [...], [...], [...], [...], [...], ul. [...]oraz ul. [...], uchyliło w całości zaskarżoną decyzję Starosty z dnia [...] umarzającą postępowanie w sprawie zmiany organizacji ruchu w obrębie Starego Miasta w S. i w to miejsce orzekło o wprowadzeniu zmian w projekcie stałej organizacji ruchu w obrębie Starego Miasta w S. polegających na uwzględnieniu potrzeb w/w osób poprzez wyeliminowanie ograniczenia dojazdu i parkowania dla mieszkańców ul. [...], ul. [...] oraz ul. [...].

Skargę na rozstrzygnięcie organu odwoławczego wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach Gmina reprezentowana przez Burmistrza Miasta, domagając się stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji, względnie jej uchylenia. Skarżąca zarzuciła naruszenie:

- art. 105 § 1 kpa poprzez niewłaściwą interpretację w odniesieniu do okoliczności sprawy, a w konsekwencji błędne uznanie przez Kolegium, że organ I-szej instancji nie miał podstaw do umorzenia postępowania,

- naruszenie art. 10 § 1 i art. 7 kpa poprzez pozbawienie Gminy możliwości wypowiedzenia się co do twierdzeń i zarzutów odwołujących się, w szczególności przez nie doręczenie odpisu odwołania od decyzji Starosty oraz przez zaniechanie dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli.

- art. 7 i 136 kpa w związku z § 7 ust.2 pkt 2 i § 8 ust.1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem, poprzez nie zastosowanie się do ich regulacji, a w konsekwencji wydanie decyzji w przedmiocie organizacji ruchu bez zasięgnięcia stosownych opinii i bez przeprowadzenia dodatkowych dowodów w sprawie,

- § 6 ust.1 powyższego rozporządzenia poprzez błędną wykładnię i zmianę organizacji ruchu bez sporządzenia stosownego projektu organizacji ruchu, który powinien zawierać wszystkie elementy wskazane w § 5 rozporządzenia, co czyni zaskarżoną decyzję niewykonalną.

W uzasadnieniu autor skargi wskazał w szczególności, iż decyzję organu I-szej instancji Gmina otrzymała dnia 21 stycznia 2009r., natomiast nie doręczono jej odpisu odwołania i nie była powiadomiona o żadnej czynności, w związku z czym nie mogła w sprawie zająć stanowiska i przedstawić swoich racji. Tego typu działanie ze strony SKO stanowi naruszenie art. 7 i 10 § 1 kpa.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej odrzucenie z uwagi na brak legitymacji skargowej podmiotu wnoszącego skargę. W uzasadnieniu wskazano, iż w postanowieniu z dnia 8 grudnia 2008r. sygn. akt II SA/Ke 551/08 oraz z dnia 21 stycznia 2009r. sygn. akt II SA/Ke 14/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach stwierdził, że skarżący musi mieć w złożeniu skargi interes prawny rozumiany jako istnienie związku między sferą jego indywidualnych praw i obowiązków, a zaskarżonym aktem lub czynnością. Skarga może bowiem dotyczyć tylko jego "własnej sprawy administracyjnej" rozumianej jako przewidziana w przepisach prawa administracyjnego możliwość konkretyzacji uprawnień i obowiązków stron stosunku administracyjnego, którymi są organ administracji publicznej i indywidualny podmiot. WSA przesądził również w cyt. postanowieniach, że organ wykonawczy samorządu gminnego, będący zarządcą dróg gminnych nie ma legitymacji skargowej do wniesienia skargi na akty lub czynności w przedmiocie wprowadzenia zmian w projekcie stałej organizacji ruchu, albowiem czynności zarządcy drogi gminnej nie realizuje on we "własnej sprawie administracyjnej", lecz w interesie publicznym wykonując prawa i obowiązki przynależne organom administracji publicznej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zarzuty zawarte w skardze Gminy nie mogą być przedmiotem merytorycznej kontroli sądowej, albowiem skarga nie została wniesiona przez podmiot uprawniony w rozumieniu art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a.

Stosownie do treści tego przepisu, uprawnionym do wniesienia skargi do sądu administracyjnego jest każdy, kto ma w tym interes prawny.

W doktrynie i orzecznictwie sądowo-administracyjnym przyjmuje się, że o "interesie prawnym" w rozumieniu art. 50 p.p.s.a. mówimy wtedy, gdy ma on oparcie w przepisach prawa. O tym więc, czy konkretny podmiot ma w danej sprawie chroniony interes prawny, decyduje przepis prawa. Najczęściej będą to przepisy prawa materialnego; jednakże mogą to być również przepisy procesowe lub ustrojowe (por. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. 3 wydanie. Wolters Kluwer Polska Sp. z o.o., Warszawa 2009, str.161). Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 24 listopada 2004r., OSK 919/04 (OSP 2005, z.11, poz. 128) uznał, że istotę interesu prawnego należy upatrywać w jego związku z konkretną normą prawną. Może być to norma należąca do każdej dziedziny prawa (nie tylko prawa administracyjnego), na podstawie której określony podmiot, w określonym stanie faktycznym, może domagać się konkretyzacji jego uprawnień lub obowiązków, bądź "żądać przeprowadzenia kontroli określonego aktu lub czynności w celu ochrony jego praw lub obowiązków".

Wojewódzki Sąd Administracyjny w pełni podziela stanowisko wyrażone w innych składach orzekających tut. Sądu w sprawach: II SA/Ke 13/09 (prawomocne postanowienie z dnia 10 lutego 2009r), II SA/Ke 14/09 (prawomocne postanowienie z dnia 21 stycznia 2009r.) i II SA/Ke 551/08 (prawomocne postanowienie z dnia 8 grudnia 2008r.), w których odrzucone zostały skargi wniesione przez Burmistrza Miasta na decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego w przedmiocie zatwierdzenia zmian w projekcie organizacji ruchu.

W uzasadnieniach do tych postanowień Wojewódzki Sąd Administracyjny wyraził pogląd, że organ wykonawczy jednostki samorządu gminnego, będący zarządcą dróg gminnych, nie ma legitymacji skargowej do wniesienia skargi na akty lub czynności w przedmiocie wprowadzenia zmian w projekcie stałej organizacji ruchu, albowiem czynności zarządcy drogi gminnej nie realizuje on we "własnej sprawie administracyjnej", lecz "w interesie publicznym", wykonując prawa i obowiązki przynależne organom administracji publicznej.

Brak legitymacji skargowej organu wykonawczego jednostki samorządu terytorialnego, działającego w interesie publicznym, przekłada się na ocenę interesu prawnego skarżącej Gminy, którą organ ten reprezentuje.

Zarówno orzecznictwo sądowe, jak i doktryna prezentują stanowisko, akceptowane przez tut. Sąd, że rola jednostki samorządu terytorialnego w postępowaniu administracyjnym jest wyznaczona przepisami prawa pozytywnego. Jednostka samorządu terytorialnego może być stroną postępowania administracyjnego i wówczas organy ją reprezentujące będą broniły jej interesu prawnego, korzystając z gwarancji procesowych, jakie przepisy k.p.a. przyznają stronom postępowania administracyjnego. Możliwa jest jednakże sytuacja, gdy organowi tej jednostki zostanie powierzona właściwość do orzekania w danej sprawie. Wówczas wyłączona jest możliwość dochodzenia przez ten podmiot jego interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego, czy też sądowo-administracyjnego (por. m.in. postanowienie NSA z 15 października 1990r., SA/Wr 990/90, ONSA 1990, nr 4, poz. 7; uchwała NSA z dnia 9 października 2000r., OPK 14/00, ONSA 2001, nr 1, poz. 17; wyrok NSA z dnia 16 lutego 2005r., OSK 1017/04, niepubl., J.P. Tarno, Ochrona interesu prawnego jednostki samorządu terytorialnego w postępowaniu administracyjnym i sądowym {w:} Księga jubileuszowa Profesora zw. dr hab. Józefa Filipka, Zakamycze 2001, s. 721 i n.). W uzasadnieniu wyroku z dnia 16 stycznia 2006r., OSK 389/06 Naczelny Sąd Administracyjny wyraził stanowisko, że włączenie organów samorządowych do systemu organów administracji publicznej, prowadzących postępowanie w konkretnej sprawie, ogranicza zakres uprawnień procesowych tych jednostek jako osób prawnych. W zakresie, w jakim organ jednostki samorządu terytorialnego wykonuje funkcję organu administracji publicznej, nie jest on uprawniony do reprezentowania jej interesu prawnego, rozumianego jako interes osoby prawnej. Niedopuszczalna jest bowiem sytuacja, w której jednostka samorządu terytorialnego, w imieniu której działa określony podmiot, zajmowałaby różną pozycję – występując najpierw przez organ wydający decyzję (bądź opiniujący), a następnie w roli strony postępowania – w zależności od etapu załatwiania sprawy z zakresu administracji publicznej. W konsekwencji zatem gmina, której organ działa w danej sprawie w sposób władczy, realizując interes publiczny, nie ma legitymacji skargowej do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na decyzję organu odwoławczego, wydaną w tej samej sprawie.

Przedmiotem niniejszego postępowania jest zmiana w projekcie stałej organizacji ruchu, a podstawę prawną zarówno zaskarżonej decyzji jak poprzedzającej ją decyzji organu I-szej instancji stanowi rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem (Dz. U. nr 177, poz. 1729 ze zm.), zwane dalej rozporządzeniem.

Zgodnie z § 4 ust. 1 rozporządzenia, podstawą do wprowadzenia organizacji ruchu na nowo wybudowanej drodze lub jej zmiany na drodze istniejącej jest zatwierdzenie organizacji ruchu przez organ zarządzający ruchem.

Przepis § 4 ust. 3 rozporządzenia stanowi, iż projekt organizacji ruchu może przedstawić do zatwierdzenia:

1) zarząd drogi;

2) organ zarządzający ruchem;

3) inwestor lub jednostka, o której mowa w § 11 pkt 1-6;

4) osoba realizująca zamówienie jednostek, o których mowa w pkt 1-3.

Zgodnie z § 7 ust. 2 pkt 4 do przedstawionego do zatwierdzenia organowi zarządzającemu projektu organizacji ruchu powinna być dołączona m.in. opinia zarządu drogi, jeżeli nie jest on jednostką składającą projekt.

Stosownie do art. 10 ust. 5 ustawy z dnia 20 czerwca 1997r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2005r. nr 108, poz. 908 ze zm.) organem zarządzającym ruchem na drogach powiatowych i gminnych jest starosta, zaś zarządcą dróg gminnych jest wójt, burmistrz, bądź prezydent miasta; do jego właściwości należą sprawy z zakresu planowania, budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i ochrony dróg. Zarządca drogi gminnej może wykonywać swoje obowiązki przy pomocy jednostki organizacyjnej będącej zarządem drogi, utworzonej przez radę gminy. Jeżeli jednostka taka nie została utworzona, zadania zarządu drogi wykonuje zarządca (art. 19 ust. 1, art. 2 pkt 4 i art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985r.

o drogach publicznych - Dz. U. z 2007r. nr 19, poz. 115 ze zm.).

Stosownie do § 11 w/w rozporządzenia organizację ruchu, w szczególności zadania techniczne polegające na umieszczaniu i utrzymaniu znaków drogowych, urządzeń sygnalizacji świetlnej, urządzeń sygnalizacji dźwiękowej oraz urządzeń bezpieczeństwa ruchu, realizuje na własny koszt zarząd drogi.

Treść przytoczonych regulacji prawnych wskazuje, że działania podejmowane przez zarząd drogi ( zarządcę drogi w sytuacji, gdy jednostka taka nie została utworzona) są podejmowane w związku z realizacją przez te podmioty (jako organy administracji publicznej) interesu publicznego, nie zaś w związku z realizacją ich własnego, konkretnego interesu prawnego. Na gruncie wskazanych przepisów zarząd drogi jest uprawniony nie tylko do przedstawiania projektu organizacji ruchu, ale także do opiniowania przedstawianych projektów organizacji ruchu w sytuacji, gdy nie jest jednostką składającą projekt. To zaś oznacza, iż posiada także władcze uprawnienia w sprawach z zakresu administracji publicznej.

W stanie faktycznym sprawy, taką jednostką, posiadającą władcze uprawnienia w postępowaniu dotyczącym zatwierdzenia zmiany organizacji ruchu, jest Burmistrz Miasta, realizujący interes publiczny jako zarząd drogi. Bezspornym jest bowiem, że z wnioskiem o zmianę stałej organizacji ruchu w obrębie Starego Miasta w S. wystąpili mieszkańcy ulic [...], [...] i [...]. Z tego względu Starosta – jako organ właściwy do zatwierdzenia zmian w organizacji ruchu - wystąpił do Burmistrza Miasta o zajęcie stanowiska w tejże sprawie. Pozycja Burmistrza jako organu opiniującego ma podstawę w cyt. wyżej § 7 ust.2 pkt 4 rozporządzenia.

Tym samym skarżąca Gmina, której organ działa w danej sprawie w sposób władczy, realizując interes publiczny, nie ma legitymacji skargowej do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na decyzję organu odwoławczego, wydaną w tej samej sprawie.

Ze względu na powyższe skarga – jako niedopuszczalna – podlega odrzuceniu na zasadzie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy p.p.s.a.