Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt IV SA/Gl 721/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2016-07-11 00:00:00+02:00 ()
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: par. 4 pkt 1 i 2
journal: Dz.U. 2005 nr 86 poz 734
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji  Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej.
article: art. 151
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Szczepan Prax Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga - Gajewska Sędzia WSA Edyta Żarkiewicz (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 11 lipca 2016 r. skargi kasacyjnej Komendanta Wojewódzkiego Policji w K. od wyroku Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 3 marca 2016 roku sygn. akt IV SA/Gl 721/15 w sprawie ze skargi P. M. na postanowienie [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia o pełnieniu służby w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury 1) uchyla zaskarżony wyrok i odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania; 2) oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 3 marca 2016 r., sygn. akt IV SA/Gl 721/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, po rozpoznaniu sprawy ze skargi P.M. na postanowienie [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji w K. z dnia [...] r. nr [...], w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia o pełnieniu służby w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury uchylił zaskarżone postanowienie.

W uzasadnieniu powyższego wyroku zawarto następujące ustalenia faktyczne:

W piśmie z dnia 26 marca 2015 r. skarżący P.M. zwrócił się do Komendanta Powiatowego Policji w C. o wydanie zaświadczenia potwierdzającego pełnienie w okresie od 1 grudnia 2003 r. do 6 czerwca 2014 r. służby w Policji w warunkach szczególnie zagrażających życiu lub zdrowiu w rozumieniu § 4 pkt 1 - 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawne szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej (Dz. U. z 2005 r. Nr 86 poz. 734 ze zm.), uzasadniających podwyższenie świadczenia emerytalnego o wskaźnik procentowy określony w w/w przepisach.

Komendant Powiatowy Policji w C. - postanowieniem Nr [...] z dnia [...] r. odmówił wydania wnioskowanego zaświadczenia. W uzasadnieniu wskazał, że przeprowadził szczegółową analizę dokumentów zgromadzonych w aktach osobowych za okres od dnia 1 grudnia 2003 r. do dnia 6 czerwca 2014 r. tj. za okres pełnienia przez skarżącego służby w Komendzie Powiatowej Policji w C.. W wyniku dokonanej analizy treści dokumentów stwierdził brak dowodów potwierdzających pełnienie przez wyżej wymienionego służby w warunkach szczególnie zagrażających życiu lub zdrowiu, tj. dokumentów, które wskazywałyby, że podejmował co najmniej 6 razy w ciągu roku czynności operacyjno – rozpoznawcze lub dochodzeniowo – śledcze albo interwencje w celu ochrony mienia lub przywrócenia porządku publicznego lub uczestniczył, co najmniej przez 30 dni w ciągu roku w fizycznej ochronie osób lub mienia w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu, tj. w sytuacjach bądź okolicznościach, które w istotny sposób odbiegają od standardowych warunków wynikających ze specyfiki służby w Policji.

[...] Komendant Wojewódzki Policji postanowieniem z dnia [...] r. Nr [...], w wyniku rozpoznania zażalenia wniesionego przez P.M., utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. W uzasadnieniu wskazał, że z treści zaskarżonego postanowienia, jak i zgromadzonego w aktach administracyjnych materiału dowodowego wynika, iż Komendant Powiatowy Policji w C., w toku rozpoznania wniosku skarżącego z dnia 26 marca 2015 r. o wydanie zaświadczenia, zastosował prawidłową wykładnię § 4 pkt 1 i 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawne szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej (Dz. U. z 2005 r. Nr 86 poz. 734 ze zm.), zwanego dalej również rozporządzeniem z dnia 4 maja 2005 r., zgodnie z którą ustawodawcy nie chodziło o służbę, czy czynności wykonywane w warunkach (sytuacjach) zagrażających życiu i zdrowiu, ale o taką służbę lub wykonywane czynności, które cechuje szczególny element zagrożenia życia i zdrowia funkcjonariusza i pod tym kątem dokonał oceny dostępnej dokumentacji z przebiegu służby sierż. szt. /w st. spoczynku/ P.M. Organ odwoławczy stwierdził, że w przedmiotowej sprawie przeprowadzone przez organ I instancji - Komendanta Powiatowego Policji w C. postępowanie wyjaśniające nie potwierdziło udziału sierż. szt. /w st. spoczynku/ P.M.w okresie pełnienia przez niego służby w pionie prewencji Komendy Powiatowej Policji w C. w zdarzeniach, mających miejsce podczas wykonywania czynności służbowych, a wiążących się ze szczególnym zagrożeniem dla jego życia i zdrowia w wymiarze przynajmniej sześć razy w ciągu roku. Podkreślił, że działania organu I instancji podjęte w celu załatwienia wniosku strony o wydanie zaświadczenia były prawidłowe. Z akt administracyjnych, jak i z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia wynika bowiem, że orzekający w sprawie organ dokonał przeglądu i analizy akt osobowych sierż. szt. /w st. spoczynku/ P.M.pod kątem obecności materiałów dokumentujących pełnienie służby w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury, o jakich mowa w § 4 pkt 1 i 2 cyt. rozporządzenia z dnia 4 maja 2005 r., a także zwrócił się o udzielenie potrzebnych informacji do odpowiedniej jednostki i komórek organizacyjnych Policji, w których skarżący pełnił służbę. Organ odwoławczy dodał, że zgodnie z treścią orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z dnia 27 maja 2014 r. sygn. akt U 12/13, w niniejszej sprawie zbadano dokumentację z punktu widzenia zaistnienia zdarzeń szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu strony, bez odnoszenia ich do bezpośredniości zagrożenia. Podniósł, że na podstawie dokumentów zgromadzonych w aktach ustalono, że w/w policjant w objętym wnioskiem okresie pozostawania w stosunku służbowym, tj. w latach 2003-2014 pełnił służbę w Komendzie Powiatowej Policji w C. w komórkach patrolowych i patrolowo-interwencyjnych pionu prewencji odpowiednio: Komisariatu Policji w Z. od 1 grudnia 2003 r. do 31 stycznia 2004 r. oraz Wydziału Prewencji Komendy Powiatowej Policji w C. od 1 lutego 2004 r. do 6 czerwca 2014 r. W ramach służby pełnionej w Wydziale Prewencji kilkakrotnie powierzano mu (okresowo) pełnienie obowiązków służbowych policjanta Sekcji Ruchu Drogowego (tj. w terminach: od 1 stycznia 2005 r. do 31 grudnia 2005 r., od 9 stycznia 2006 r. do 31 grudnia 2006 r. oraz od 12 marca 2007 r. do 30 listopada 2007 r.). Organ odwoławczy podniósł, że analiza zawartości poszczególnych części akt osobowych sierż. szt. /w st. spoczynku/ P.M., dokonana przez organ I instancji - bez uwzględnienia kryterium wprowadzonego w § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. tj. bezpośredniości zagrożenia życia lub zdrowia - wykazała, że nie zawierają one informacji w postaci dokumentów lub jakichkolwiek innych materiałów potwierdzających fakt pełnienia przez niego służby w warunkach, o których mowa w § 4 pkt 1 i 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. W związku z tym stwierdził, że po zapoznaniu się z aktami osobowymi wnioskodawcy w postępowaniu zażaleniowym, nie znalazł podstaw do zweryfikowania powyższych ustaleń organu I instancji, które w jego ocenie są prawidłowe, z uwagi na nieujawnienie w aktach zapisów świadczących o uczestnictwie strony w wymaganej liczbie konkretnych zdarzeń zagrażających życiu i zdrowiu w okresie służby pełnionej w różnych komórkach prewencji i na różnych stanowiskach.

W skardze wniesionej od powyższego postanowienia do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego P.M. podniósł, że w niniejszej sprawie nie wyjaśniono wszystkich okoliczności, w szczególności poprzez pominięcie badań stanowiskowych, wymaganych z mocy prawa dla celów oceny szkodliwości warunków służby na danym stanowisku. Wskazał, że organ pominął wytyczne Komendy Głównej Policji, w których jednoznacznie określono, że niedopuszczalna jest odmowa wydania zaświadczenia, wyłącznie w oparciu o braki dokumentacji bezpośredniej, gdy inne dowody mogą wskazywać, iż stan wymagający zaświadczenia, mógł mieć miejsce. Ponadto podkreślił, że wątpliwości budzi rzetelność sprawdzenia i analizy dokumentacji służbowej oraz skompletowania materiału dowodowego potwierdzającego podejmowanie przez niego co najmniej 6 razy w roku czynności patrolowo-interwencyjnych, w których istniało szczególne zagrożenie życia i zdrowia. Podniósł, że z każdej przeprowadzonej interwencji sporządzana była dokumentacja, co najmniej w postaci notatki urzędowej. Podkreślił, że z treści cytowanego wyroku TK wynika, że w pojęciu "szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu" mieszczą się takie zdarzenia, które mogą mieć miejsce w czasie pełnionej służby, choć nie pozostają w bezpośrednim związku przyczynowym z czynnościami podejmowanymi przez funkcjonariusza lub jego osobą. Skarżący wskazał, że wynika z tego jednoznacznie, iż w niniejszej sprawie nie przeanalizowano dokumentacji z akt kontrolnych i notatek urzędowych, jakie były sporządzane przez niego lub funkcjonariusza pełniącego wraz z nim służbę i nie zwrócono się do innych organów czy instytucji, jak np. Izba Wytrzeźwień, gdzie z pewnością znajdują się protokoły bądź dokumentacja związana z zatrzymaniem przez niego agresywnych osób do wytrzeźwienia, a te interwencje i ich ilość z pewnością kwalifikują się do podstawy wydania żądanego zaświadczenia. Zarzucił również brak przeanalizowania w niniejszej sprawie, comiesięcznych kart pracy i rozliczeń z wykonanych czynności.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uwzględniając skargę na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm. ), zwanej dalej w skrócie P.p.s.a., uznał kontrolowane postanowienie za wydane z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy.

Sąd w składzie rozpoznającym skargę stwierdził, że przy wydaniu przedmiotowego postanowienia doszło do błędnego zastosowania prawa materialnego, na skutek wadliwego przyjęcia, iż wniosek strony o wydanie zaświadczenia należało ocenić wyłącznie według normy wynikającej z § 4 pkt 1 i 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. (wskutek oczywistej omyłki, w części uzasadnienia tego wyroku – w rozważaniach prawnych – wskazano § 2 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r.).

Sąd podkreślił, że zaświadczenie powinno uwzględniać fakty i przepisy obowiązujące w tej materii w dacie pełnienia służby przez skarżącego (we wskazanym w podaniu okresie). Niepodobna bowiem odnosić obecnej regulacji prawnej do stanów faktycznych sprzed jej obowiązywania, bo brak ku temu wyraźnej podstawy prawnej. Skoro zaświadczenie ma potwierdzać konkretne fakty, to należy odnosić je do przepisów prawa istniejących w czasie, w którym one wystąpiły, zwłaszcza gdy dotyczy to faktów zamykających się w pewnym okresie. Sąd wskazał, że w tej sprawie jest to okres obejmujący służbę skarżącego w Policji od 1 grudnia 2003 r. do 6 czerwca 2014 r., a wobec tego, wychodząc z analizy aktualnie obowiązującego rozporządzenia z 2005 r., należało zbadać jego zakres czasowego obowiązywania, a skoro w obrębie istotnym dla sprawy istnieją trzy akty prawne regulujące to zagadnienie, to trzeba w pierwszej kolejności ustalić, czy i jakie przepisy kolizyjne pozwolą na rozgraniczenie czasowego ich oddziaływania.

W tym zakresie Sąd podniósł, że w rozporządzeniu z 2005 r. nie zawarto przepisów intertemporalnych, które miałyby zastosowanie w niniejszej sprawie. W związku z tym wskazał, że przytoczyć należało pogląd wyrażony m.in. w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 25 maja 2004 r., sygn. akt SK 44/03, że w przypadku braku regulacji intertemporalnej w ustawie zmieniającej kwestia międzyczasowa jest rozstrzygnięta na korzyść zasady bezpośredniego stosowania ustawy nowej. Jednakże dodał, że – jak przyjął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 29 stycznia 2016 r. w sprawie o sygn. akt I OSK 1795/14 – bezpośrednie oddziaływanie nowych norm ma generalnie skutek tylko na przyszłość, zatem nie obejmuje stanów przeszłych zamkniętych, takich jak w tej sprawie. Ocena zamkniętych stanów faktycznych jest możliwa jedynie według ówcześnie obowiązujących norm. Wobec tego zaświadczenie powinno uwzględniać fakty i prawo obowiązujące w dacie wystąpienia tych faktów. W tym wypadku reguły kolizyjne przemawiają za dalszym działaniem dawnych norm prawa. Sąd w składzie rozpoznającym skargę podkreślił, że te wywody oparte są na doktrynalnych ujęciach problematyki, gdyż w rozporządzeniu z 2005 r. nie zastosowano się do reguł zawartych w przepisach Rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej", w szczególności § 30 i § 31. Zgodnie zaś z § 30 ust. 1 tego rozporządzenia, w przepisach przejściowych reguluje się wpływ nowej ustawy na stosunki powstałe pod działaniem ustawy albo ustaw dotychczasowych. W przepisach przejściowych rozstrzyga się w szczególności sposób zakończenia postępowań będących w toku (§ 30 ust. 2 pkt 1). Jak stanowi § 31 ust. 1 tego aktu, jeżeli zamierza się zachować czasowo w mocy przepisy dotychczasowej ustawy, zaznacza się to wyraźnie w nowej ustawie, nadając przepisowi przejściowemu brzmienie: "W sprawach..... stosuje się art. ... ustawy..... (tytuł dotychczasowej ustawy)". Dotyczy to również rozporządzeń. Wynikający z braku przepisów intertemporalnych skutek w postaci zastosowania wprowadzanych zmian do stosunków prawnych nowych (przyszłych), zwykle odnosi się do sfery materialnoprawnej. W konsekwencji czego przepisy obowiązujące w dacie zaistnienia zdarzenia relewantnego z punktu widzenia danego stosunku prawnego mają zastosowanie do oceny skutków prawnych tego zdarzenia, jak i trwających już w dacie wejścia w życie nowego aktu prawnego. Natomiast na gruncie procesowym (do spraw w toku) regułą jest zasada tempus regit actum (czas rządzi czynnością prawną). Uzupełnieniem tego wywodu jest zasada lex retro non agit, oznaczająca zakaz wstecznego działania prawa, czyli obejmowania nowym prawem stanów sprzed dnia jego wejście życie. Wzmocnienie przedstawionego stanowiska na gruncie tej sprawy znajduje się w brzmieniu § 6 i § 6a rozporządzenia z 2005 r., które określają inne daty obowiązywania sprecyzowanych w nich przepisów względem określonych służb (wstecz i na przyszłość). Oznacza to, że pozostałe służby, w tym Policję, obowiązują przepisy tego aktu prawnego na przyszłość (od dnia wejścia w życie), a do stanów wcześniejszych należy stosować przepisy ówcześnie obowiązujące. Takie też stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 1 września 2011 r., sygn. akt I OSK 376/11, oraz Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 4 lutego 2015 r., sygn. akt II SA/Wa 1334/14 (oba publikowane w CBOSA).

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł Komendant Wojewódzki Policji w K., zaskarżając ten wyrok w całości.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił;

1. naruszenie art. 3 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i art. 151 P.p.s.a. w związku z:

- a) § 2 pkt 2 rozporządzenia z dnia 4 maja 2005 r. poprzez jego błędne zastosowanie w niniejszej sprawie polegające na przyjęciu, iż cytowana norma prawna odnosi się do analizowanego stanu faktycznego, podczas gdy wydane przez organ zaświadczenie w sposób prawidłowy zostało oparte na ocenie warunków obowiązywania norm prawnych z § 4 pkt 1 i 2 cyt. rozporządzenia w stosunku do ubiegającego się o wydanie zaświadczenia, bez konieczności odwoływania się do wskazanej w wyroku WSA w Gliwicach normy prawnej z § 2 pkt 2 ww. rozporządzenia;

- b) § 4 pkt 1 i 2 rozporządzenia z dnia 4 maja 2005 r., poprzez niezastosowanie go w niniejszej sprawie i przyjęcie, że w analizowanym przypadku zaskarżone postanowienie powinno być badane w oparciu o normę z § 2 pkt 2 cyt. rozporządzenia, podczas gdy nie ma ona zastosowania do stanu faktycznego odnoszącego się ubiegającego się o wydanie zaświadczenia;

2. naruszenie art. 134 P.p.s.a. w związku z § 2 pkt 2 rozporządzenia z dnia 4 maja 2005 r., poprzez przekroczenie granic niniejszej sprawy, albowiem zakres przedmiotowy zastosowanego przez sąd przepisu prawa materialnego nie odnosi się do sytuacji faktycznej ani prawnej strony wnioskującej o wydanie zaświadczenia, prowadząc do wydania wyroku rozstrzygającego materię przekraczającą zakres badanej sprawy.

3. naruszenie art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez wybiórcze przedstawienie okoliczności sprawy, bez podania motywów rozstrzygnięcia w oparciu o zbadany stan faktyczny, jak również poprzez pominięcie odniesienia się do stanowiska organu opierającego swoje rozstrzygnięcie na wskazanej normie prawnej, której zastosowanie nie zostało w uzasadnieniu ocenione - tj. § 4 pkt 1 i 2 rozporządzenia z dnia 4 maja 2005 r.

Wskazując na powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, względnie o rozpoznanie skargi w trybie art. 188 P.p.s.a. oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego za dwie instancje.

W uzasadnieniu skarżący kasacyjnie podniósł, że WSA w Gliwicach opierając się na poglądach Naczelnego Sądu Administracyjnego doszedł do wniosku, że przepisy rozporządzenia z dnia 4 maja 2005 r. obowiązują jedynie na przyszłość, zatem do stanów wcześniejszych należy stosować przepisy ówcześnie obowiązujące. Skarżący kasacyjnie podkreślił, że wskazany przez WSA w Gliwicach, wyrok NSA - sygn. akt: I OSK 1795/14 zapadł na gruncie stanu faktycznego, do którego zastosowanie miał § 2 pkt 2 rozporządzenia, który uległ zmianom w kolejnych wersjach obowiązującego rozporządzenia. Zmiany te jednak nie miały wpływu i znaczenia dla stanu faktycznego badanego w niniejszej sprawie, tym bardziej, że wnioskodawca w analizowanym przypadku domagał się wydania zaświadczenia za okres pełnienia służby w warunkach, o jakich mówi § 4 pkt 1 i 2 wymienionego rozporządzenia. Skarżący kasacyjnie wskazał, że uwzględnienie wykładni wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 27 maja 2014 r. w sprawie o sygn. akt U 12/13, co do zasady nie skutkuje odmienną oceną stanu faktycznego i prawnego w analizowanym przypadku. Dodał, że niezmienione brzmienie przepisu § 4 pkt 1 i 2 cytowanego rozporządzenia, nawet na gruncie oceny norm prawnych dokonanej w przytoczonym wyroku NSA, daje bezsprzecznie jedyną i wyczerpującą podstawę dla oceny prawidłowości wydanego przez organ II instancji postanowienia. Skarżący kasacyjnie wskazał, że w okresie pełnienia przez wnioskodawcę służby, obowiązywały kolejne wersje cytowanego w niniejszej sprawie rozporządzenia, a także w stosunku do konstytucyjności jego postanowień wypowiedział się Trybunał Konstytucyjny, jednak bezsporne jest, że postanowienia przepisu, na którym wnioskodawca oparł swoje żądanie, nie uległy zmianie w żadnej wersji zmienionego rozporządzenia i ich brzmienie było tożsame przez cały okres pełnionej przez niego służby.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 179a P.p.s.a., jeżeli przed przedstawieniem skargi kasacyjnej Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu wojewódzki sąd administracyjny stwierdzi, że w sprawie zachodzi nieważność postępowania albo podstawy skargi kasacyjnej są oczywiście usprawiedliwione, uchyla zaskarżony wyrok lub postanowienie rozstrzygając na wniosek strony także o zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego i na tym samym posiedzeniu ponownie rozpoznaje sprawę.

Wobec niestwierdzenia nieważności postępowania, Wojewódzki Sąd Administracyjny ograniczył swoje rozważania do oceny wskazanych w skardze kasacyjnej podstaw kasacyjnych.

Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie, bowiem za zasadny należało uznać zarzut, że wnioskodawca w analizowanym przypadku wniósł o wydanie zaświadczenia za okres pełnienia służby w Policji w warunkach, o jakich stanowi przepis zawarty w § 4 pkt 1 i 2 rozporządzenia z dnia 4 maja 2005 r., który nie uległ zmianom w kolejnych wersjach poprzednio obowiązujących rozporządzeń regulujących tę kwestię.

Podkreślenia bowiem wymagało, że zarówno w rozporządzeniu z dnia 28 lutego 1995 r. (Dz.U. z 1995 r. Nr 21, poz. 114), jaki i w rozporządzeniu z dnia 24 września 2002 r. ( Dz.U. z 2002 r. Nr 167, poz. 1373) - w § 4 pkt 1 i 2 obydwu tych aktów normatywnych - zawarte zostały przepisy, które w sposób tożsamy z unormowaniem § 4 pkt 1 i 2 rozporządzenia z dnia 4 maja 2005 r., regulowały warunki podwyższenia emerytury policyjnej. Zasadnie również skarżący kasacyjnie wskazał, że uwzględnienie stwierdzeń wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 27 maja 2014 r. w sprawie o sygn. akt U 12/13, nie skutkuje odmienną oceną stanu faktycznego i prawnego w analizowanym przypadku (o czym jeszcze będzie mowa niżej).

Natomiast co do zarzutów skargi kasacyjnej sprowadzających się do tego, że wniosek strony o wydanie zaświadczenia należało ocenić według normy wynikającej z § 4 pkt 1 i 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r., a nie na podstawie § 2 pkt 2 tego rozporządzenia, podnieść należało, że – jak już była o tym mowa wyżej - wskutek oczywistej omyłki, w części uzasadnienia zaskarżonego wyroku – w rozważaniach prawnych – wskazano § 2 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. zamiast § 4 pkt 1 i 2 tego rozporządzenia. Oczywistość omyłki pisarskiej polegała na stwierdzeniu, że przy wydaniu zaskarżonego postanowienia zastosowano § 2 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r., podczas gdy powinno być "§ 4 pkt 1 i 2" tego rozporządzenia, co wynika z części wstępnej uzasadnienia wyroku, w której wskazano, że podstawę prawną wydania przedmiotowego postanowienia stanowił ten właśnie przepis.

W konsekwencji uwzględnienia skargi kasacyjnej, Wojewódzki Sąd Administracyjny ponownie rozpoznał skargę wniesioną przez P.M.(zwanego dalej również skarżącym lub wnioskodawcą) na postanowienie [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji utrzymujące w mocy postanowienie organu pierwszej instancji w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia stwierdzającego, że wnioskodawca pełnił służbę w Policji w szczególnych warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury zgodnie z § 4 pkt 1 i 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r.

W przedmiotowej sprawie kwestią sporną było to, czy zaistniały przesłanki do wydania objętego wnioskiem zaświadczenia –– jak twierdził wnioskodawca, czy też wręcz przeciwnie –– jak przyjął organ.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się, co podziela Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, że zaświadczenie jest aktem wiedzy, a nie woli organu i nie ma charakteru prawotwórczego, nie rozstrzyga żadnej sprawy, nie tworzy nowej sytuacji prawnej, ani też nie kształtuje bezpośrednio stosunku prawnego.

Zgodnie zaś z § 14 ust. 1 pkt. 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 października 2004 r. w sprawie trybu postępowania i właściwości organu w zakresie zaopatrzenia emerytalnego funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu i Państwowej Straży Pożarnej oraz ich rodzin (Dz.U. 2015 r., poz. 1148 ze zm.) środkiem dowodowym potwierdzającym okresy służby pełnionej w szczególnych warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury jest zaświadczenie o okresach służby pełnionej w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury, sporządzone na podstawie akt osobowych funkcjonariusza lub innych dokumentów potwierdzających pełnienie służby w tych warunkach, wystawione przez właściwe organy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu lub Państwowej Straży Pożarnej.

W związku z powyższym podkreślenia wymagało, że zaświadczenie potwierdza stan faktyczny lub prawny istniejący w dacie jego wydania i wydawane jest w granicach żądania zgłoszonego przez wnioskodawcę. Zaświadczenie potwierdzające określone fakty lub stan prawny powinno być oparte na danych wynikających z ewidencji, rejestrów prowadzonych przez organ, a przed jego wydaniem organ może przeprowadzić wyłącznie w niezbędnym zakresie postępowanie wyjaśniające. Zaświadczenie – co wymaga podkreślenia – jest bowiem przejawem wiedzy tego organu co do faktów i stanu prawnego w danym dniu i jako takie nie rozstrzyga ani o uprawnieniach, ani też o obowiązkach podmiotu, któremu je wydano (tj. wnioskodawcy), nie tworzy określonej sytuacji prawno –faktycznej, a tylko tę sytuację - istniejącą w danym dniu - przedstawia w zaświadczeniu.

W wyniku przeprowadzenia kontroli zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia, stwierdzić zatem należało, że organy obydwu instancji zastosowały się do powyższej regulacji i dokonały analizy akt osobowych skarżącego oraz wszelkich dokumentów mogących zawierać dane dotyczące warunków pełnionej przez niego służby. Zarzuty skargi w tym zakresie nie zasługiwały zatem na uwzględnienie. W postępowaniu jednoznacznie wykazano, że nie ma dokumentacji, z której wynikałoby, że skarżący pełnił służbę w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu, w rozumieniu § 4 pkt 1 i 2 rozporządzenia z dnia 4 maja 2005 r. Wobec tego wniosek skarżącego o wydanie zaświadczenia określonej treści nie mógł zostać załatwiony pozytywnie.

Wbrew błędnemu przekonaniu zawartemu w skardze, nie jest bowiem dopuszczalne dokonywanie, w trybie dotyczącym wydawania zaświadczeń, jakichkolwiek ustaleń faktycznych i ocen prawnych, które nie wynikają z prowadzonych przez organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Postępowanie wyjaśniające, o jakim mowa w art. 218 § 2 K.p.a. spełnia tylko pomocniczą rolę przy ustalaniu treści zaświadczenia, a jego przedmiotem są okoliczności wynikające z istniejących ewidencji, rejestrów i innych danych, czy też wyjaśnienie, czy dane te odnoszą się do osoby wnioskodawcy, faktów oraz stanu prawnego, którego poświadczenia domaga się zainteresowany, a także ustalenia, jakiego rodzaju ewidencja lub rejestry mogą zawierać żądane dane i ustalenia ewentualnych ich dysponentów. Postępowanie to ma zatem na celu usunięcie wątpliwości co do znanych, bo istniejących już faktów lub stanu prawnego – por. wyroki NSA: z dnia 26 lutego 2013 r., sygn. I OSK 1778/11 oraz z dnia 28 sierpnia 2013 r., sygn. I OSK 606, Lex nr 1369011. Wbrew zarzutom skargi, w tej kwestii wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 27 maja 2014 r., wydany w sprawie o sygn. akt U 12/13 (Dz.U. z 2014 r. poz. 736), nie wprowadził żadnych zmian. Wymienionym wyrokiem Trybunał Konstytucyjny wypowiedział się co do zupełnie innej kwestii, stwierdził bowiem, że § 4 pkt 1 cytowanego rozporządzenia w zakresie, w jakim stanowi o bezpośrednim zagrożeniu życia lub zdrowia jest niezgodny z art. 15 ust. 6 w związku z ust. 2 pkt 3 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji oraz z art. 92 ust. 1 Konstytucji RP.

Całkowicie bezpodstawne są zatem twierdzenia zawarte w skardze, według których, w wyniku wydania cytowanego wyroku przez Trybunał Konstytucyjny, organ Policji - w sprawie z wniosku o wydanie zaświadczenia stwierdzającego pełnienie służby w Policji w szczególnych warunkach - "ma obowiązek udowodnienia, że w nieuznanych okresach służba taka nie była pełniona" oraz, że nie może "odmówić uznania takich okresów tylko w oparciu o brak dokumentacji".

Jak już bowiem była o tym mowa wyżej - zaświadczenie jest wydawane w oparciu o posiadaną przez organ ewidencję, rejestry i inne dane. Nie oznacza to jednak, że skarżący nie może w drodze innego postępowania np. o podwyższenie emerytury, dowieść za pomocą dostępnych w tamtym postępowaniu środków dowodowych, że pełnił służbę w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury. Według art. 34 ust. 1 pkt. 1 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (zwanej dalej również ustawą o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji), w celu ustalenia okoliczności mających wpływ na prawo do świadczeń pieniężnych z tytułu zaopatrzenia emerytalnego lub ich wysokość oraz na wypłatę albo wstrzymanie tych świadczeń organ emerytalny może wzywać i przesłuchiwać zainteresowanych, świadków oraz zwracać się do biegłych o wydanie opinii i do innych organów o dokonanie czynności związanych z toczącym się postępowaniem.

Stwierdzić również należało, że w rozpoznawanej sprawie organ prawidłowo zastosował przepis § 4 pkt 1 i 2 rozporządzenia z dnia 4 maja 2005 r. – w tym, w zakresie § 4 pkt 1 - z uwzględnieniem skutków cytowanego wyżej wyroku Trybunału Konstytucyjnego. Zasadnie stwierdził bowiem, że pozbawienie cechy "bezpośredniości" zagrożenia, o którym mowa w § 4 pkt 1 rozporządzenia, nie zmienia tego, że dla zaistnienia podstaw do podwyższenia emerytury funkcjonariuszowi z powodu pełnienia służby w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu - wykonywanie przez niego obowiązków służbowych wymienionych w § 4 pkt 1, musi cechować nadzwyczajność i wyjątkowość z punktu widzenia istniejących okoliczności zagrażających życiu lub zdrowiu tego funkcjonariusza, a więc wykonywanie tych obowiązków musi mieć miejsce w sytuacjach wyjątkowych, zważywszy na zagrożenie jego życia lub zdrowia (określenie "szczególny" znaczy bowiem tyle co niezwykły, wyjątkowy, specjalny, nieprzeciętny). Wbrew zarzutom skargi, w tym zakresie zasadnie organ podkreślił, że Policja, jako uzbrojona formacja służąca społeczeństwu, przeznaczona jest do ochrony bezpieczeństwa Państwa i jego obywateli, nawet z narażeniem życia. Prawidłowo zatem organ wskazał, że nie wszystkie czynności wykonywane w ramach pełnienia służby w Policji, jak np. interwencje w celu ochrony osób, mienia lub przywrócenia porządku publicznego, można uznać za czynności podejmowane w warunkach uprawniających do podwyższenia emerytury, a tylko takie, które wiążą się z ich wykonywaniem w sytuacjach szczególnego - innego niż normalne następstwo pełnienia służby - zagrożenia życia lub zdrowia danego funkcjonariusza. Celem wymienionego przepisu było bowiem powiązanie zwiększenia emerytury funkcjonariuszy, ze służbą pełnioną w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu, a nie z pełnieniem służby w ogóle.

W wyniku przeprowadzenia kontroli zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia stwierdzić zatem należało, że organ odwoławczy, podobnie jak i organ pierwszej instancji, prawidłowo zastosował regulacje prawne przedmiotu – wobec braku dowodów – odmawiając stronie wydania zaświadczenia o żądanej we wniosku treści.

Powyższe skutkować musiało uwzględnieniem skargi kasacyjnej, a wobec tego Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 179a P.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i ponownie rozpoznał sprawę, oddalając skargę zgodnie z art. 151 P.p.s.a.

Uwzględniając skargę kasacyjną, pomimo zawartego w niej wniosku o zasądzenie kosztów postępowania, odstąpiono od zasądzenia tych kosztów od P.M. uznając, że zachodzi sytuacja, o której mowa w art. 207 § 2 P.p.s.a.