Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1504/06
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2007-10-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6290 Reforma rolna
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję organu administracji
Powołane przepisy: article: art. 2 ust. 1 lit. e
journal: Dz.U. 1945 nr 3 poz 13
law: Dekret Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej.
article: par. 6
journal: Dz.U. 1945 nr 10 poz 51
law: Rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Runge-Lissowska, Sędziowie NSA Irena Kamińska, Małgorzata Pocztarek (spr.), Protokolant Tomasz Zieliński, po rozpoznaniu w dniu 17 października 2007 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E. H. [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 maja 2006r. sygn. akt IV SA/Wa 414/06 w sprawie ze skargi E. H. [...] na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] nr [...] w przedmiocie stwierdzenia, iż nieruchomość ziemska nie objęta jest działaniem dekretu z dnia 6 września 1944r. o przeprowadzeniu reformy rolnej uchyla zaskarżony wyrok oraz decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] nr [...].


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 23 maja 2006 r., sygn. akt IV SA/Wa 414/06 oddalił skargę E. H.[...] wniesioną na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...], nr [...] w przedmiocie stwierdzenia, że nieruchomość ziemska podpada pod działanie dekretu o reformie rolnej.

Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że decyzją z dnia [...], nr [...] Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi po rozpatrzeniu odwołania E. H. [...] wniesionego od decyzji Wojewody M. z dnia [...], w której stwierdzono, że zespół pałacowo-parkowy położony w M., gmina K. W., powiat M., na działce nr [...], o pow. 6,5830 ha wraz z całym majątkiem ziemskim "[...] M.", o pow. 935,3054 ha, objętym księgą wieczystą [...] podpada pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e/ dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej – na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. uchylił zaskarżoną decyzję i umorzył postępowanie przed organem pierwszej instancji.

W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, że rozstrzygnięcie Wojewody M. uznał za nieprawidłowe z uwagi na niezgodność z przepisami prawa, w szczególności wadliwą wykładnię § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu PKWN z 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz.U. Nr 10, poz. 51). Organ wskazał, że przedmiotowa nieruchomość została przejęta na rzecz Skarbu Państwa z mocy prawa na podstawie art. 2 ust. 1 lit. e/ dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r., zgodnie z którym pod działanie dekretu podpadały nieruchomości ziemskie stanowiące własność albo współwłasność osób fizycznych lub prawnych, jeżeli ich rozmiar łączny przekraczał bądź 100 ha powierzchni ogólnej, bądź 50 ha użytków rolnych, a na terenie województwa poznańskiego, pomorskiego i śląskiego, jeżeli ich rozmiar łączny przekraczał 100 ha powierzchni ogólnej, niezależnie od wielkości użytków rolnych tej powierzchni. Organ podniósł, że § 6 powołanego rozporządzenia przewidywał dopuszczalność złożenia przez zainteresowaną stronę wniosku o uznanie, iż nieruchomość jest wyłączona spod działania postanowień zawartych w art. 2 ust. 1 lit. e/ dekretu o reformie rolnej. Wniosek taki był rozpoznawany, w myśl § 5 rozporządzenia, w postępowaniu administracyjnym, a rozstrzygnięcie tej kwestii następowało w drodze decyzji administracyjnej.

Organ stwierdził, że zgodnie z § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej, drogę postępowania administracyjnego przewidziano tylko dla nieruchomości ziemskich w zakresie objęcia ich działaniem art. 2 ust. 1 lit. e/ dekretu z uwagi na wielkość powierzchni majątku ziemskiego. W ocenie organu brak jest podstaw do stosowania tego przepisu do rozstrzygania o innych sporach dotyczących praw rzeczowych, w tym do ustalania, że dana nieruchomość z uwagi na swój charakter jest wyłączona z przejęcia.

Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi E. H. [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

W powołanym na wstępie wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podzielił argumentację organu i uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

W ocenie Sądu w przedmiotowej sprawie decyzja Wojewody M. została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości, gdyż brak było podstaw do rozpoznania sprawy w drodze postępowania administracyjnego. Sąd stwierdził, że organ odwoławczy zasadnie uchylił decyzję organu pierwszej instancji i umorzył postępowanie administracyjne, bowiem w sprawie zaistniała przesłanka bezprzedmiotowości postępowania. Ponadto Sąd uznał, że zaskarżona decyzja jest prawidłowa z uwagi na to, iż organ pierwszej instancji rozstrzygając o całości majątku, orzekł ponad żądanie skarżącej. We wniosku skarżąca wnosiła bowiem o wydanie decyzji, której przedmiot ograniczałby się wyłącznie do zespołu pałacowo-parkowego położonego na działce nr [...] w M..

Sąd wskazał, że na podstawie art. 2 ust. 1 lit. e/ dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej nieruchomości ziemskie stanowiące własność albo współwłasność osób fizycznych, jeżeli ich rozmiar łączny przekraczał bądź 100 ha powierzchni ogólnej, bądź 50 ha użytków rolnych, a na terenie województwa poznańskiego, pomorskiego i śląskiego, jeżeli ich rozmiar łączny przekraczał 100 ha powierzchni ogólnej, niezależnie od wielkości użytków rolnych tej powierzchni przeznaczone zostały na cele reformy rolnej. Na własność Skarbu Państwa przechodziły bezzwłocznie i przewłaszczenie ich następowało z mocy prawa, z chwilą wejścia w życie tego dekretu. Rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. – będące przepisem wykonawczym do dekretu PKWN – w § 6 przewidywało dopuszczalność złożenia przez osobę zainteresowaną wniosku o uznanie, że nieruchomość jest wyłączona spod działania postanowień zawartych w art. 2 ust. 1 lit. e/ dekretu PKWN. Wniosek ten w myśl § 5 powołanego rozporządzenia rozpoznawany był w postępowaniu administracyjnym i rozstrzygnięcie o tym czy nieruchomość podpada pod działanie dekretu zapadało w formie decyzji administracyjnej, od której przysługiwało odwołanie do organu wyższego stopnia.

Sąd pierwszej instancji stwierdził, że zgodnie z § 5 powołanego rozporządzenia na wniosek strony organ administracji mógł orzec o tym czy "dana nieruchomość" podpada pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e/ dekretu, który statuował przejście na własność Skarbu Państwa nieruchomości ziemskich, przyjmując jako kryterium przejścia wielkość jej areału, w tym wielkość użytków rolnych. Sąd podniósł, że wprawdzie w § 5 rozporządzenia jest mowa o orzekaniu "w sprawach czy dana nieruchomość podpada pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e" dekretu, co mogłoby sugerować, że przepis ten dopuszcza również rozstrzyganie o tym czy określona część majątku ziemskiego nie podpada pod działanie dekretu, z uwagi na swój charakter, czy społeczno gospodarcze przeznaczenie, to jednak zestawienie treści tego uregulowania z § 6 rozporządzenia wyraźnie wskazuje, że decyzja przewidziana w § 5 może dotyczyć wyłącznie podpadania pod działanie dekretu nieruchomości ziemskiej w odniesieniu do powierzchni gruntów, jaki ona obejmuje. Pierwszy z wymienionych przepisów nakłada na stronę, składającą wniosek wszczynający postępowanie, obowiązek przedłożenia dowodów stwierdzających dokładny obszar nieruchomości z wyszczególnieniem użytków każdego rodzaju, z czego jednoznacznie wynika, że przedmiotem postępowania może być wyłącznie orzeczenie o tym czy nieruchomość ziemska podpada pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e/ dekretu PKWN z uwagi na wielkość powierzchni gruntów składających się na ten majątek ziemski. Omawiany § 6 posługuje się również określeniem "dana nieruchomość", jakie zawiera § 5 rozporządzenia, jednak również zestawienie treści obu tych uregulowań i odniesienie ich do treści art. 2 ust. 1 lit. e/ dekretu prowadzi do wniosku, że sformułowanie "dana nieruchomość" oznacza nieruchomość ziemską objętą wnioskiem o stwierdzenie w przedmiocie podpadania pod działanie dekretu z uwagi na jej areał gruntów.

Sąd przyjął, że przewidziana w § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. decyzja może wyłącznie rozstrzygać o tym czy nieruchomość ziemska podpada pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e/ dekretu z uwagi na wielkość jej areału, w tym użytków rolnych, a nie ze względu na charakter nieruchomości ("jej ziemskość").

Sąd pierwszej instancji stwierdził, że złożony w rozpoznanej sprawie wniosek o ustalenie, iż część nieruchomości ziemskiej "[...] M.", na której usytuowano zespół pałacowo-parkowy, nie podpadała pod działanie dekretu o reformie rolnej, zatem nie mogła być przejęta na własność Skarbu Państwa na podstawie jego przepisów jest żądaniem rozstrzygnięcia sporu o prawa rzeczowe, a zatem sporu cywilnego. Zgodnie z art. 2 § 1 i 3 K.p.c. do rozpoznawania spraw cywilnych powołane są sądy powszechne, o ile sprawy te nie należą do właściwości sądów szczególnych lub Sądu Najwyższego, a także jeżeli przepisy szczególne nie przekazują ich do właściwości innych organów.

Drogę postępowania administracyjnego dla rozstrzygania o prawach rzeczowych (własności) przewidziano w § 5 rozporządzenia do nieruchomość ziemskich w zakresie objęcia ich działaniem art. 2 ust. 1 lit. e/ dekretu z uwagi na wielkość powierzchni majątku ziemskiego. W ocenie Sądu, brak jest zatem podstaw do stosowania tego przepisu do rozstrzygania o innych sporach dotyczących praw rzeczowych, w tym do ustalania, że dana nieruchomość z uwagi na swój charakter nie jest nieruchomością ziemską i nie stanowi jej części składowej. Nie oznacza to, że w ogóle jest wyłączone dochodzenie roszczeń z tytułu prawa własności do tych części nieruchomości, które nie miały charakteru nieruchomości ziemskich, a które w powołaniu na uregulowania dekretu zostały faktycznie przejęte przez państwo, bowiem ani dekret, ani wydane na jego postawie przepisy wykonawcze, nie wykluczyły dochodzenia tych roszczeń o charakterze cywilnych na właściwej dla nich drodze, to jest w postępowania przed sądem powszechnym, np. w powództwie o uzgodnienie treści wpisu w księdze wieczystej lub windykacyjnym.

Na marginesie Sąd zauważył, że w momencie podawania w sprawie pisemnych motywów wyroku znana mu była treść uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 czerwca 2006 r., niemniej jednak pozostawała ona bez wpływu na przedmiotowe orzeczenie, jako że zapadło ono w dniu 23 maja 2006 r., czyli przed podjęciem uchwały.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosła E. H. [...], zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu wyrokowi skarżąca zarzuciła naruszenie:

1) art. 105 K.p.a. przez przyjęcie, że postępowanie przed organem pierwszej instancji stało się bezprzedmiotowe i w związku z tym zaszły przesłanki do umorzenia postępowania;

2) § 5 i 6 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej przez ich błędną wykładnię, a w szczególności przez przyjęcie, że przepis ten odsyła na drogę postępowania administracyjnego jedynie takie spory, których przedmiotem była wielkość przejętego na rzecz Skarbu Państwa majątku, oraz przez przyjęcie, iż w trybie tych przepisów można orzekać jedynie o całości majątku, a nie o "danej nieruchomości";

3) art. 13 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności (Dz.U. z 1993 r. Nr 61, poz. 284 ze zm.) przez przeprowadzenie takiej wykładni § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej, która pozbawia stronę środka odwoławczego w stosunku do działań administracji państwowej;

4) art. 64 ust. 2 Konstytucji RP przez dokonanie wykładni § 5 powołanego rozporządzenia prowadzącej do nierównej ochrony prawnej udzielanej w trybie tego przepisu;

5) art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji RP przez dyskryminacyjną praktykę administracji państwowej w stosunku do byłych ziemian, polegającą na nieudzieleniu ochrony prawnej i zawężającą wykładnię przepisów dotyczących środków ochrony prawnej oraz rozszerzającą wykładnię przepisów dekretu o reformie rolnej;

6) art. 14 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności przez prowadzenie wykładni prawa dyskryminującej grupę byłych właścicieli, odmawiającej im ochrony prawnej w trybie administracyjnym, odwołującą się do wykładni przepisów dekretu poprzez wolę ustawodawcy.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca podniosła, że doktryna i orzecznictwo (uchwała Sądu Najwyższego z dnia 27 września 1991 r., sygn. akt III CZP 90/91) przyjmowały, iż rozstrzyganie czy dana nieruchomość nie podpada pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e/ dekretu o reformie rolnej następuje w drodze decyzji administracyjnej. Powyższe stanowisko zamykało drogę do postępowania sądowego, przyjmując wyłączność drogi administracyjnej. Skarżąca wskazała, że wobec treści przepisów art. 77 ust. 2 i art. 176 ust. 2 Konstytucji nie można dokonywać wykładni, iż § 5 rozporządzenia Ministra i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej zamyka drogę sądową w tych sprawach. W świetle bowiem Konstytucji droga sądowa jest dopuszczalna zarówno co do części, jak i całości zabranego na reformę rolną majątku. W ocenie skarżącej powyższe nie oznacza, że nie jest dopuszczalna droga administracyjna przewidziana w § 5 powołanego rozporządzenia. Rozporządzenie to w § 5 przewiduje drogę administracyjną do orzekania czy dana nieruchomość podpada pod przepisy dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej. Paragraf ten nie określa na podstawie jakich przesłanek materialnoprawnych rozstrzyga organ administracyjny spór w przedmiocie czy dana nieruchomość podpada pod przepisy dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej. Wbrew stanowisku Sądu stwierdzenie, że dana nieruchomość nie podpada pod działanie dekretu wcale nie musi być rozstrzygnięciem sporu o prawa rzeczowe, nieruchomość może być bowiem sprzedana, rozparcelowana zamieniona itp. i orzeczenie nie wywoła żadnych skutków rzeczowych.

Zdaniem skarżącej postępowanie w trybie § 5 powołanego rozporządzenia jest samoistnym postępowaniem administracyjnym różniącym się od postępowań cywilnych właśnie tym, że w toku tego postępowania organ administracji państwowej może orzec, że dana nieruchomość nie podpada pod działanie dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej. Postępowanie to jest gwarancją proceduralną dającą możliwość weryfikacji prawidłowości stosowania dekretu o reformie rolnej.

Skarżąca wskazała, że Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 5 czerwca 2006, sygn. akt I OPS 2/06 w składzie 7 sędziów przyjął "Przepis § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej może stanowić podstawę do orzekania w drodze decyzji administracyjnej o tym czy dana nieruchomość lub jej część wchodzi w skład nieruchomości ziemskiej, o której mowa w art. 2 ust. 1 lit. e/ dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej".

W ocenie skarżącej zawężająca interpretacja § 5 powołanego rozporządzenia, stanowiącego jeden ze środków ochrony prawnej obywateli godzi w podstawowe prawa i wolności człowieka. Pozbawienie obywateli środka ochrony prawnej, poprzez zawężającą wykładnię powołanego przepisu narusza art. 13 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, gdyż wskutek wykładni działania administracji państwowej, takie jak przejęcie nieruchomości czy też wydanie zaświadczenia będącego podstawą wpisu pozostają bez żadnego środka odwoławczego, a więc poza wszelką kontrolą administracyjną.

Skarżąca wskazała, że w sprawie nie można zgodzić się z poglądem organu odwoławczego, iż zachodzą przesłanki do umorzenia postępowania. Przepis art. 105, który reguluje zagadnienie umorzenia postępowania przewiduje, że o umorzeniu postępowania orzeka się jeżeli z jakiejkolwiek przyczyny stało się ono bezprzedmiotowe. Zdaniem skarżącej w przedmiotowej sprawie nie można mówić o bezprzedmiotowości postępowania i dlatego umorzenie postępowania w pierwszej instancji jest całkowicie bezzasadne.

W ocenie skarżącej przyjęcie, że orzekać w trybie § 5 powołanego rozporządzenia można jedynie odnośnie całości majątku ze względu na jego obszar nie tylko, że stanowi wykładnię contra legem, ale wyłącza merytoryczną administracyjną kontrolę stosowania dekretu i tym samym łamie prawo do skutecznego środka odwoławczego, gwarantowane konwencją, której RP jest stroną. Przyjęcie takiej wykładni podważa również sens wydawanych wcześniej zarówno orzeczeń NSA, który wielokrotnie orzekał w sprawach decyzji odnoszących się do części nieruchomości ziemskiej, jak i decyzji administracyjnych, które już prawomocnie zapadły w tym trybie i wywołały skutki prawne.

W konkluzji skargi kasacyjnej skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W myśl art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270, ze zm., dalej cytowanej w skrócie jako P.p.s.a.), skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie bądź naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przy zarzucie naruszenia przepisu prawa materialnego należy wykazać wadliwe rozumienie normy prawnej odniesionej do bezspornego stanu faktycznego sprawy bądź błędne posłużenie się nią w sprawie, w której nie ma ona zastosowania. Druga podstawa skargi kasacyjnej dotyczy naruszenia przepisów postępowania również powstałego na skutek błędnej wykładni lub niewłaściwego zastosowania norm prawa procesowego, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy sądowoadministracyjnej.

W postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego Sądu. Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Oznacza to, że poza przypadkami wymienionymi w art. 183 § 2 P.p.s.a., które w rozpoznawanej sprawie nie występują, Sąd II instancji rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzuconego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres.

Skarga kasacyjna powinna być tak zredagowana, aby nie stwarzała żadnych wątpliwości interpretacyjnych. NSA nie może jedynie domyślać się intencji autora skargi, ani wnioskować na czym strona opiera swoje żądanie rozstrzygnięcia. Sąd nie może też zastępować stron i samodzielnie konkretyzować za nie zarzutów kasacyjnych. W skardze kasacyjnej należy wskazać wszystkie kwestionowane przepisy prawa. Chodzi tu przy tym o normy, których naruszenie zarzuca się Sądowi I instancji, a nie przepisy, którym, zdaniem autora skargi kasacyjnej, miały uchybić organy administracji publicznej.

Wniesiona w niniejszej sprawie skarga kasacyjna nie w pełni odpowiada wskazanym wyżej wymogom. Formułuje ona zarzuty identyczne jak w skardze wniesionej poprzednio do wojewódzkiego sądu administracyjnego. Z treści tej skargi kasacyjnej nie wynika jednoznacznie, czy jej autor naruszenie wskazanych przepisów zarzuca Sądowi I instancji czy organom administracji publicznej, a ponadto, czy uchybienia te miały polegać na naruszeniu przepisów prawa materialnego (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.) czy procesowego (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.), czy naruszenia tego upatruje on w błędnej wykładni czy niewłaściwym zastosowaniu przykładowo ("w szczególności") wymienionych przepisów prawa.

Skarga kasacyjna zasługuje jednak na uwzględnienie z uwagi na trafnie podniesiony w niej zarzut naruszenia § 5 rozporządzenia z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz.U. Nr 10, poz. 51). Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 5 czerwca 2006 r., OPS 2/06, przyjął bowiem, że przepis § 5 tego rozporządzenia może stanowić podstawę do orzekania w drodze decyzji administracyjnej o tym, czy dana nieruchomość lub jej część wchodzi w skład nieruchomości ziemskiej, o której mowa w art. 2 ust. 1 lit. e/ dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz.U. z 1945 r. Nr 3, poz. 13 ze zm.).

W uzasadnieniu uchwały Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż norma prawna zawarta w art. 2 ust. 1 lit. e/ dekretu PKWN winna być odczytana w następujący sposób: "na własność Skarbu Państwa, bez żadnego wynagrodzenia w całości przechodzą bezzwłocznie tylko te nieruchomości ziemskie o charakterze rolniczym (mogące być wykorzystane na cele wskazane w "art. 1, część druga" dekretu PKWN), które stanowią własność albo współwłasność osób fizycznych lub prawnych, jeżeli ich rozmiar łączny przekracza bądź 100 ha powierzchni ogólnej, bądź 50 ha użytków rolnych, a na terenie województw poznańskiego, pomorskiego, śląskiego, jeżeli ich rozmiar łączny przekracza 100 ha powierzchni ogólnej, niezależnie od wielkości użytków rolnych tej powierzchni. Takie rozumienie przepisu art. 2 ust. 1 lit. e/ dekretu PKWN, jednocześnie określa zakres przedmiotowy w jakim powinny orzekać na podstawie § 5 ust. 1 rozporządzenia wykonawczego wojewódzkie urzędy ziemskie o tym, czy dana nieruchomość podpada pod działanie przepisów dekretu. Oznacza to, że organ administracji publicznej (a nie sąd powszechny) w trybie tego przepisu powinien wziąć pod uwagę wszystkie okoliczności wynikające z wykładni uwzględniającej pełne brzmienie art. 2 ust. 1 lit. e/ dekretu. Zagadnienie prawne przedstawione do rozstrzygnięcia w istocie nie sprowadza się do różnicy poglądów co do rozumienia § 5 rozporządzenia, lecz dotyczy rozumienia art. 2 ust. 1 lit. e/ dekretu PKWN. Przesądzenie rozumienia tego przepisu wyznacza zakres orzekania na podstawie § 5 rozporządzenia. Stanowisko, że w postępowaniu administracyjnym na podstawie § 5 rozporządzenia organ jest uprawniony jedynie do badania, czy dana nieruchomość spełnia normy obszarowe określone w art. 2 ust. 1 lit. e/ dekretu, oznaczałoby, że to postępowanie może dotyczyć tylko całości nieruchomości, a nie jej części. Jednocześnie dopuszcza ono możliwość przejęcia na cele reformy rolnej nieruchomości, która nie była nieruchomością ziemską, odpowiadającą celom wskazanym w art. 1 ust. 2 dekretu PKWN, czyli działanie sprzeczne z prawem. O tym, które nieruchomości i w jakich granicach mają być przejęte na cele reformy rolnej, właściciel (współwłaściciel) praktycznie dowiadywał się w chwili dokonywania protokolarnego spisu (przejęcia), o czym mowa w § 10 ust. 2 rozporządzenia, bądź też z zaświadczenia wojewódzkiego urzędu ziemskiego (później starosty), stanowiącego tytuł do wpisania prawa własności nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa w księdze hipotecznej (gruntowej). Po uzyskaniu takich informacji można było wszcząć postępowanie w oparciu o § 5 rozporządzenia, co nie było obwarowane żadnymi terminami.

W uzasadnieniu powołanej uchwały Naczelny Sąd Administracyjny podał również, iż z zestawienia brzmienia przepisów cyt. § 5 i 6 rozporządzenia wykonawczego nie można wyprowadzić jednoznacznego wniosku, że § 5 dotyczyć może wyłącznie orzekania w odniesieniu do powierzchni gruntów, jakie obejmuje dana nieruchomość. Obowiązek przedstawienia dowodów stwierdzających dokładny obszar danej nieruchomości "z wyszczególnieniem użytków każdego rodzaju" może przemawiać również i za tym, że chodzi o sprawdzenie, oprócz norm obszarowych, także i tego, czy jest to nieruchomość ziemska o charakterze rolniczym, nadająca się do przeznaczenia na cele wskazane w art. 1 ust. 2 dekretu PKWN, na co wskazywałby użyty tam zwrot "użytków każdego rodzaju". To pojęcie jest szersze, gdyż oprócz "użytków rolnych" mieszczą się w nim także inne tereny (grunty) np. nieużytki, rowy, stawy, drogi, place itp.

NSA podkreślił także, że gdyby w ramach postępowania wszczętego na podstawie § 5 rozporządzenia chodziło tylko o rozstrzygnięcie kwestii obszarowych, to w ust. 1 tego przepisu prawodawca posłużyłby się terminem "nieruchomość ziemska", gdyż w świetle art. 2 ust. 1 lit. e/ dekretu tylko taka nieruchomość mogła być przeznaczona na cele reformy rolnej. Użyty zatem w cyt. § 5 rozporządzenia wyraz "nieruchomość" bez przymiotnika "ziemska", oznacza, że ustalenie charakteru tej nieruchomości należy do zakresu tego postępowania. Ponadto, stwierdził, że pogląd przedstawiony przez Sąd I instancji prowadziłby do dwutorowości orzekania w sprawach nieruchomości przejętych na podstawie art. 2 ust. 1 lit. e/ dekretu PKWN. O tym, czy dana nieruchomość odpowiada normom obszarowym (w tym użytków rolnych) miałby orzekać organ administracji publicznej, natomiast o tym, czy jest to nieruchomość ziemska o charakterze rolniczym (w całości bądź w części) rozstrzygałby sąd powszechny. W obu postępowaniach brane byłyby pod uwagę przesłanki wynikające z tych samych przepisów. Takie stanowisko nie znajduje uzasadnienia zarówno w przepisach dekretu, jak i rozporządzenia.

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w pełni podziela pogląd wyrażony w powołanej uchwale. W konsekwencji uznać należy, że w zaskarżonym wyroku WSA w Warszawie została przeprowadzona błędna wykładnia art. 2 ust. 1 lit. e/ dekretu PKWN w zw. z § 5 powołanego rozporządzenia wykonawczego przez wyłączenie drogi administracyjnej i formy decyzji administracyjnej jako formy prawnej rozstrzygania sprawy podpadania zespołu dworsko-parkowego w M. pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e/ dekretu PKWN. Sąd I instancji naruszył tym samym także art. 105 k.p.a. przez przyjęcie stanowiska organu odwoławczego o bezprzedmiotowości postępowania w tej sprawie. Bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego występuje w razie, gdy dana sprawa nie podlega rozpoznaniu i rozstrzygnięciu w formie decyzji administracyjnej, a taki przypadek w świetle powołanej regulacji art. 2 ust. 1 lit. e/ dekretu PKWN w zw. z § 5 rozporządzenia wykonawczego nie wystąpił.

W tym stanie rzeczy, skoro zaskarżony wyrok WSA w Warszawie został wydany z naruszeniem przepisów prawa materialnego, a nie zostały naruszone przepisy postępowania, na mocy art. 185 § 1 i art. 188 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.