Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 1264/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2019-02-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 36a ustawy Prawo budowlane
journal: Dz.U. 1994 nr 89 poz 414
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Elżbieta Piechowiak Sędziowie sędzia WSA Renata Owczarzak sędzia WSA Grzegorz Saniewski (spr.) Protokolant asystentka sędziego Magdalena Tambelli – Orwat po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 lutego 2019 r. sprawy ze skargi W. W. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z [...] czerwca 2018 r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ś. (zwany dalej "Inspektorem Powiatowym") umorzył jako bezprzedmiotowe postępowanie w sprawie odstąpień od projektów budowlanych dotyczących wykonania ściany z kominami pomiędzy budynkami, dokonanych w trakcie budowy budynków zlokalizowanych na działkach nr [...] i nr [...] przy ul. [...] i 9 w Ś., które zostało rozszerzone o analizę ściany budynku nr [...] zlokalizowanej od strony budynku nr [...] przy ul. [...].

Organ ustalił, że w trakcie realizacji robót odmiennie niż zakładały to projekty budowlane dotyczące budowy budynków na posesji nr 7 i nr [...] przy ul. [...] wykonano jedną ścianę grubości 38 cm zamiast dwóch ścian grubości 25 cm z dylatacją. Ściana ta jest zlokalizowana jednocześnie na działce nr [...] (budynek nr [...]) i na działce nr [...] (budynek nr [...]).

Odnośnie ściany budynku nr [...] zlokalizowanej od strony budynku nr [...] na działce nr [...] przy ul. [...] stwierdził, że została ona w zakresie grubości wykonana zgodnie z projektem budowlanym, jednakże komin z cegły z trzema kanałami od strony głębi działki został wykonany jako komin z dwoma kanałami z pustaków kanałowych (dlatego brak uskoku o którym pisze strona J. L. w piśmie z [...] kwietnia 2016 r.) z tym, że użytkowany jest tylko jeden kanał wentylacyjny.

Organ stwierdził także, że projektowany komin murowany z sześcioma kanałami w ścianie zewnętrznej przy budynku nr [...], od strony ul. [...], został wykonany zgodnie z projektem.

Inspektor Powiatowy wskazał, że powyższy stan został zaakceptowany przez Urząd Miejski Wydział Budownictwa, Architektury, Geodezji, gospodarki Gruntami Planowania Przestrzennego W Ś., który przeprowadził oględziny rzeczonych budynków i zaakceptował dokonane zmiany (w protokołach oględzin nie zostały one wymienione jako uniemożliwiające użytkowania budynku), a tym samym nie zgłosił sprzeciwu do użytkowania budynku, o którym mowa w art. 54 ust 1 wówczas obowiązującej ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. Nr 89, poz. 414 z późn. zm.).

Organ zwrócił uwagę, że w latach 1997 - 1998, gdy Urząd Miejski Wydział Budownictwa, Architektury, Geodezji, Gospodarki Gruntami, Planowania Przestrzennego zaakceptował dokonane zmiany, a tym samym nie zgłosił sprzeciwu do użytkowania budynku, ustawa Prawo budowlane z dnia 7 lipca 1994 r. w ogóle nie odnosiła się do istotnych odstąpień od projektu budowlanego. Dopiero ustawą o zmianie ustawy – Prawo budowlane, ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych ustaw z dnia 22 sierpnia 1997r. (Dz. U. z 1997r. Nr 111 poz. 726) dodano po art. 36, art. 36a w brzmieniu: "Istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę jest dopuszczalne jedynie po uzyskaniu decyzji o zmianie pozwolenia na budowę", przy czym powyższa ustawa nie określała co stanowi ,, istotne odstąpienie". w związku z czym o powyższym decydował organ kontrolujący (Urząd Miejski), który kwali?kował odstąpienia od projektu budowlanego jako istotne bądź nieistotne. Ustawodawca pojęcie istotnych i nieistotnych odstąpień od zatwierdzonego projektu budowlanego sprecyzował dopiero w zapisie ustawy z dnia 16 kwietnia 2004r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane (Dz. U. z 2004r. Nr 93 poz. 888).

Inspektor Powiatowy ustalił ponadto, że właściciel budynku zlokalizowanego na działce nr [...], przy ul. [...] – W. W., jak wynika z zapisu w dzienniku budowy, rozpoczął roboty budowlane [...] czerwca 1985 r., a zakończył je [...] grudnia 1989 r. Zgłoszenie zakończenia robót dokonane zostało w styczniu 1997 r., w wyniku którego [...] stycznia 1997 r. przeprowadzono dokładne oględziny rzeczonego budynku i w protokole oględzin stwierdzono między innymi, że ,,...Obiekt został wykonany zgodnie z projektem. Stan obiektu nie zagraża bezpieczeństwu. ludzi i mienia obiekt bud. może być uznany za nadający się do użytkowania..."

W dzienniku budowy w pierwszym zapisie dokonanym dopiero po zrealizowaniu robót związanych z budową do wysokości stanu zerowego kierownik budowy E. R. zapisał tylko uwagę "Realizować budowę zgodnie z projektem.. " i w dalszej części dziennika w żadnym swym zapisie nie odnosi się do ocenienia, czy roboty budowlane realizowane są zgodnie z projektem.

Natomiast właściciel budynku zlokalizowanego na działce nr [...], przy ul. [...], R. Z. roboty budowlane rozpoczął (jak wynika z zapisu w dzienniku budowy) [...] maja 1988 r., a zakończył je [...] kwietnia 1998 r. Zgłoszenie zakończenia robót dokonane zostało w lipcu 1998 r., w wyniku którego [...] lipca 1998 r. przeprowadzono dokładne oględziny rzeczonego budynku i w protokole oględzin stwierdzono między innymi, że ,,...Obiekt został wykonany zgodnie z projektem. Stan obiektu nie zagraża bezpieczeństwu ludzi i mienia .... obiekt bud. może być uznany za nadający się do użytkowania..."

W dzienniku budowy w zapisie dokonanym [...] czerwca 1988r. pierwszy kierownik budowy Z. J. stwierdził, że wykonywane są ściany piwnic. Roboty wykonywane są zgodnie z dokumentacją". W dniu [...] sierpnia 1988 r. obowiązki kierownika budowy przyjął J. D., który w kolejnych trzech swoich wpisach potwierdzał, że roboty wykonywane są zgodnie z projektem budowlanym lub dokumentacją.

Inspektor Powiatowy zwrócił uwagę, że terminy rozpoczęcia i zakończenia budów są rozbieżne. Jednak zapisy w dziennikach budowy świadczą o tym, że roboty były wykonywane w podobnych terminach, gdyż na przykład zapis kierownika budowy budynku nr [...] z [...] maja 1988 r. wskazuje, że wykonano ściany piwnic do stanu zerowego natomiast kierownika budowy budynku nr [...] z [...] czerwca 1988 r., że wykonywane są ściany piwnic. Kierownik budowy [...] czerwca 1988 r. stwierdził, że odebrał zbrojenie płyty żelbetowej stropu nad piwnicą, natomiast drugi kierownik budowy [...] sierpnia 1988r. zapisał, że przejął obowiązki i wykonany jest strop nad piwnicą.

Podobna zbieżność zapisów jest na pozostałych kondygnacjach. Przesłuchani na tę okoliczność kierownicy budów nie wnieśli do sprawy nowych faktów tłumacząc się brakiem pamięci z uwagi na zbyt duży upływ czasu.

Organ podniósł, że istotne bądź nieistotne odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego wcale nie muszą świadczyć o tym, że budynek znajduje się w złym stanie technicznym, co potwierdzają przedłożone protokoły kontroli rocznych i pięcioletnich oraz ekspertyza. Ponadto w przedłożonych protokołach kontroli rocznych i pięcioletnich, a także w zapisach protokołów kontroli przeprowadzonych przez organ nie stwierdzono pęknięć występujących pomiędzy segmentami budynku nr 9 i nr [...] co świadczy o tym, że wykonano prawidłowe połączenie ścian i stropów pomiędzy tymi segmentami a więc nie istnieje zagrożenie utraty stateczności budynku nr 9 oraz jego konstrukcji. Potwierdza to dostarczona ekspertyza sporządzona przez rzeczoznawcę W. A..

Wobec powyższego Inspektor Powiatowy uznał, że w sytuacji, gdy organ kontrolujący nie zgłosił sprzeciwu odnośnie użytkowania budynku i budynek użytkowany jest już ponad 18 lat, a dokonane odstępstwa od projektów budowlanych nie spowodowały pogorszenia stanu technicznego obiektu, postępowanie w sprawie odstąpień od projektów budowlanych dotyczących wykonania ścian z kominami pomiędzy budynkami, dokonanych w trakcie budowy budynków zlokalizowanych na działkach nr [...] i nr [...], przy ul. [...] i 9, w Ś. stało się bezprzedmiotowe w całości.

Wybudowane obiekty zostały wykonane na podstawie ostatecznych decyzji - pozwolenia na budowę, po zakończeniu robót zgłoszono zakończenie robót do właściwego organu, który nie zgłosił sprzeciwu, zatem Inspektor Powiatowy nie ma podstaw do prowadzenia postępowania w trybie art. 48, 49b czy 51 Prawa budowlanego, gdyż ze zgromadzonego materiału dowodowego nie wynika powstanie samowoli budowlanej obiektu i robót budowlanych.

W trakcie budowy wprowadzono nieistotne odstępstwa polegające na wykonaniu zamiast dwóch ścian jednej oraz zmianie ilości przewodów kominowych.

Zdaniem Inspektora Powiatowego ze gromadzonego materiału wynika, że nieprawidłowości dotyczące przewodów kominowych wynikły po zakończeniu budowy (po ok. 18 latach) w trakcie użytkowania a mianowicie poprzez zasypywanie piaskiem przewodów, wlewanie wody do nich, kucie otworów w ścianie a następnie zaślepianie ich, zatykanie na dachu kanałów workami oraz wprowadzanie kabli antenowych. Zgłaszane zadymianie podczas przeprowadzonych kontroli nie potwierdziło się, nawet w opiniach dostarczonych przez wnioskodawcę lub jego pełnomocników zadymiania oceniający nie potwierdzili, jedynie notatka P. lakonicznie wskazuje na zadymianie - Inspektor Powiatowy podczas kontroli w budynku nr [...] stwierdzał zaduch oraz niekorzystne warunki sanitarne, które mogą być spowodowane np. długotrwałym brakiem wietrzenia pomieszczeń. Organ zdecydował się przeprowadzić kontrolę przepływu powietrza w kratkach wentylacyjnych w mieszkaniu skarżącego, po którym wszczęto odrębne postępowanie, które jest prowadzone na podstawie rozdziału szóstego ustawy Prawo budowlane i dotyczy budynku skarżącego.

W wyniku rozpatrzenia odwołania wniesionego przez skarżącego W. W. [...] – P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. (zwany dalej "WINB") decyzją z [...] sierpnia 2018 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

WINB podkreślił, że organ nadzoru budowlanego I instancji wszczął z urzędu postępowanie administracyjne (zawiadomieniem z [...] marca 2016 r.. znak: [...]) w sprawie odstąpień od projektów budowlanych dotyczących wykonania ściany z kominami pomiędzy budynkami przy ul. [...] i 9, dokonanych w trakcie ich budowy.

W ślad za organem I instancji WINB stwierdził, że przedmiotowa ściana pomiędzy budynkami nr 7 i nr [...], która została wykonana jako jedna wspólna (o grubości 38 cm) z dwoma trzonami kominowymi, tj. jeden z sześcioma kanałami, drugi z pięcioma (co wynika ze szczegółowej inwentaryzacji przewodów dymowo-wentylacyjnych z [...] października 2017 r., sporządzonej przez mgr inż. W. A.) - jest zgodna ze sztuką budowlaną.

Organ zwrócił uwagę, że tylko dwa przewody (w drugim kominie) były użytkowane przez właściciela budynku nr [...]. Zostały one odłączone w związku z odłączeniem kominka z użytkowania.

WINB wskazał ponadto, że analiza techniczno-wytrzymałościowa dokonanej zmiany jest pozytywna, bowiem zarówno wytrzymałość ściany wspólnej jak i belek stropowych są zachowane, co wynika z obliczeń i wniosków rzeczoznawcy budowlanego W. A.; również "Opinia" biegłego sądowego - mgr inż. B. Ł. z [...] grudnia 2017 r. nie wykazuje, by wykonanie jednej wspólnej ściany (wraz z ww. kominami) stanowiło naruszenie przepisów technicznych podczas realizacji budynków nr 7 i nr [...].

Biegły sądowy wskazuje natomiast na powstałą w trakcie użytkowania budynków degradację kominów poprzez ich "otwieranie" wykuciem cegieł, następnie niestaranne zamurowywanie lub zaczopowanie, co uniemożliwia uzyskanie szczelności tych kanałów. Autor zaleca więc wykonanie robót naprawczych, w tym przebudowę kominów ponad dachem z wykonaniem obróbek dekarskich, montaż czap kominowych. WINB wskazał, że Inspektor Powiatowy wszczął już postępowanie w stosunku do budynku nr [...] po przeprowadzeniu wspólnej kontroli ww. budynków w dniu [...] listopada 2017 r., wraz z przedstawicielem WINB (protokoły nr [...] tj. zawiadomieniem z [...] grudnia 2017 r. (znak: [...]).

Wobec powyższych ustaleń, zdaniem WINB dalsze prowadzenie postępowania w zakresie odstąpień od projektów budowlanych dotyczących wykonania ściany z kominami pomiędzy ww. budynkami nr [...] przy ul. [...] w Ś., dokonanych w trakcie ich budowy, stało się bezprzedmiotowe.

WINB podniósł, że sprawa stanu technicznego kominów wymaga kontynuacji postępowania w celu doprowadzenia tych części budynku do stanu zgodnego z przepisami – w trybie art. 66 ust. 1 lub art. 51 ust. 1 w związku z art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego. Jednym z postępowań w tym zakresie jest wskazane postępowanie Inspektora Powiatowego o znaku:[...]. Także do organu I instancji należy zdecydowanie, czy istnieje potrzeba prowadzenia określonego postępowania w stosunku do budynku nr [...].

Ustosunkowując się z kolei do odwołania skarżącego WINB uznał za niezasadny zarzut naruszenia art. 36a Prawa budowlanego w związku z brakiem wybudowania własnej ściany przez właściciela budynku nr [...]. WINB podniósł, że jak ustalono w opiniach rzeczoznawcy budowlanego i biegłego sądowego, wykonana została jedna ściana wspólna usytuowana na dwóch posesjach (nr [...] i nr [...]), szersza (grubości 38cm) od projektowanej jednej dla każdego budynku (po 25 cm). Odstępstwa tego autorzy ww. ekspertyzy i opinii technicznej nie uznali za istotne. Natomiast w pierwszej kolejności, to projektant dokonuje klasy?kacji odstąpienia od projektu budowlanego. Organ podkreślił, że od wydania pozwolenia na budowę minęło już ponad 30 lat; oba budynki zostały oddane do użytkowania bez uwag czy sprzeciwu ze strony organu administracji architektoniczno-budowlanej (w latach 1997 i 1998 r.), które dokonywały odbioru obiektów.

Nadto analiza art.36a ust.5 pkt 1-6 aktualnej ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane wskazuje, że wybudowanie spornej ściany nie stanowiło istotnego odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego. WINB zauważył, iż nie uległy zmianie charakterystyczne parametry budynków, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość obiektu. Powyższe wielkości mierzone winny być po zewnętrznych obrysach obiektu budowlanego, co wynika (m.in.) z § 3 pkt 24, § 6, § 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (tekst jednolity: Dz. U. 2015 r., poz.1422, ze zm.). Zmianie mogły ulec nieznacznie powierzchnie użytkowe obu budynków, które jednak nie są wymienione w art.36a ust.5 Prawa budowlanego.

Za niezasadne uznał WINB zarzuty odnośnie braku przeprowadzenia rozprawy administracyjnej oraz powołania biegłych: o specjalności instalacyjnej i z zakresu pożarnictwa. Biegli według odwołania mieliby być powołani celem przeprowadzenia eksperymentu ewentualnego zadymiania przez sąsiada. WINB podkreślił, że ewentualne zadymianie może wynikać z nieszczelności przewodów kominowych, czego niniejsze postępowanie nie obejmuje. Prowadzone postępowanie dotyczy pobudowania jednej ściany z kominami w miejscu dwóch, zatem należało ocenić jej wytrzymałość konstrukcyjną oraz ilość kanałów kominowych zapewniających prawidłowe funkcjonowanie obydwu obiektów. Wymogi te rzeczona ściana spełnia, co potwierdzają sporządzone w toku postępowania ocena techniczna i ekspertyza. Natomiast ewentualne uszkodzenia kominów powstałe w trakcie użytkowania budynków niniejsze postępowanie nie obejmuje. W tym zakresie organ I instancji prowadzi odrębne postępowanie.

Ustosunkowując się do wniosku o przeprowadzenie rozprawy administracyjnej organ, wskazując na treść art. 89 k.p.a. stwierdził, że nie przyspieszy ona toku postępowania, nie ma też potrzeby dodatkowego przesłuchiwania stron przy udziale biegłych bądź świadków.

Nie ma też zdaniem organu potrzeby przeprowadzenia oględzin budynków nr [...], nr 9 i nr [...] przez organ II instancji. W tym względzie organ odwoławczy zauważył, że przedstawiciel WINB już wcześniej brał udział w kontroli budynków nr 7 i nr [...] wspólnie z przedstawicielami PINB w Ś. w dniu [...] listopada 2017 r. Kolejne oględziny nie zmienią dotychczasowych ustaleń.

W skardze do sądu administracyjnego z [...] października 2018 r. W. W. wniósł o uchylenie decyzji organu odwoławczego i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, zarzucając naruszenie:

- art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 w związku z art. 140 k.p.a. poprzez niedokonanie ustaleń co do tego, który z inwestorów nie zastosował się do projektu budowlanego tj. który z inwestorów nie wybudował ściany nośnej z kominem, a także poprzez niedokonanie ponownej i samodzielnej analizy zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego w zakresie okoliczności zaistnienia istotnego odstępstwa od projektu budowlanego,

- art. 105 § 1 k.p.a. poprzez umorzenie postępowania, pomimo iż z uwagi na zaistnienie istotnego odstępstwa od projektu budowlanego prowadzone postępowanie nie może być uznane za bezprzedmiotowe,

- art. 36a Prawa budowlanego poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu stanowiska, że w przypadku, gdy projekt budowlany zakładał budowę na działkach nr [...] i nr [...] przy ul. [...] nr 7 i nr [...] dwóch odrębnych budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie szeregowej - wybudowanie na granicy działek nr [...] i nr [...] jednej ściany o grubości 38 cm z otworami kominowymi zamiast przewidzianych w projekcie budowlanym dwóch ścian z osobnymi kominami o grubości 25 cm, oddzielonych dylatacją 1 cm nie stanowi istotnego odstępstwa od projektu budowlanego,

- art. 51 Prawa budowlanego poprzez niezastosowanie tej regulacji, pomimo że zaistniałe istotne odstępstwo od projektu budowlanego uzasadnia nakazanie wykonania określonych robót budowlanych celem doprowadzenia budynku usytuowanego na działkach nr [...] i nr [...] do stanu zgodnego z założeniami projektowymi tj. celem konstrukcyjnego wyodrębnienia dwóch budynków poprzez dobudowanie drugiej ściany nośnej z odrębnym kominem.

W sporządzonym przez profesjonalnego pełnomocnika uzupełnieniu skargi z [...] października 2018 r. zostały podtrzymane zarzuty naruszenia art. 36a i art. 51 Prawa budowlanego, a ponadto podniesione zarzuty naruszenia przepisów proceduralnych, które miało wpływ na rozstrzygnięcie:

- art. 89 § 2 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie rozprawy administracyjnej w sytuacji konieczności skonfrontowania stanowisk stron postępowania, którzy w odmienny sposób podawali przebieg robót budowlanych przy ul. [...] nr 7 i nr [...], w szczególności w kontekście twierdzeń R. Z., który utrzymywał, że roboty budowlane prowadzone były w porozumieniu ze skarżącym, który okoliczność tę, niewynikającą z dziennika budowy, negował – co miało wpływ na rozstrzygnięcie, gdyż organy dały wiarę gołosłownym twierdzeniom R. Z.,

- nierozpoznanie przez organ pierwszej instancji wniosku o przeprowadzenie rozprawy,

- naruszenie art. 85 § 1 k.p.a. poprzez odmowę dokonania przez organ odwoławczy oględzin, z uwzględnieniem, że pracownik organu był już na przedmiotowych obiektach, podczas gdy wizyta przypadkowego pracownika PINB dotyczyła kontroli w innej sprawie, a bezpośredniość postępowania dowodowego nakazuje przeprowadzenie dowodu w konkretnym postępowaniu, przez organ do tego umocowany tj. osobę piastującą ten urząd bądź upoważnionego pracownika zajmującego się sprawą, podczas gdy pracownik wspomniany w zaskarżonej decyzji nie zajmował się przedmiotem postępowania, a jego obraz sytuacji jest ewidentnie błędny skoro np. przyjmuje, iż R. Z. usunął nieprawidłowości dotyczące podłączenia swojego komina do ściany skarżącego, podczas gdy z przedłożonych przez skarżącego zdjęć wynika, że w dalszym ciągu ze strony budynku R. [...] przebijają różnego rodzaju elementy,

- naruszenie art. 78 § 1 k.p.a. w związku z art. 75 § 1 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 79 § 2 k.p.a. i art. 84 § 1 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie wniosków skarżącego służących realizacji jego proceduralnego prawa do kwestionowania opinii biegłego i podtrzymywanie odmowy przekazania biegłemu W. [...] zastrzeżeń do jego opinii i wykluczenie możliwości ustosunkowania się przez biegłego do tych zastrzeżeń, arbitralnego pominięcia wnioskowanych dowodów z opinii biegłych innych specjalności bez ustosunkowania się do zarzutów strony przez biegłego W. A. , uznanie iż pozostałe wnioski dowodowe tj. o przeprowadzenie eksperymentu oraz o przesłuchanie świadków nie mają znaczenia dla sprawy, pomimo że dowody te mogły mieć znaczenie dla określenia stopnia istotności odstępstw od projektu budowlanego,

- naruszenie art. 80 k.p.a. poprzez nadanie waloru wiarogodności opinii biegłego W. [...], pomimo szeregu zarzutów, do których biegły z woli organu się nie ustosunkował, a nadto uznanie nieistotności odstępstw od projektu budowlanego na podstawie opinii, która taki stan wywodzi z wydania decyzji na użytkowanie budynku przy ul. [...], pomimo tego, że skarżący nie wiedział nic o odstąpieniu od projektu przez R. Z. i ustaleniach protokołu odbioru, wobec czego nie mógł zaprotestować takiego stanu rzeczy na etapie procesu budowlanego, który ujawniony został dopiero w rezultacie szkodliwych immisji z lokalu R. [...],

- naruszenie przez organy obu instancji zasad ogólnych postępowania: art. 6 – 8 k.p.a., art. 10 i art. 13 k.p.a. objawiające się w tendencyjnym odmawianiu przeprowadzenia składanych w imieniu skarżącego wniosków dowodowych oraz wniosku o rozprawę, uniemożliwianiu z tego względu stronie czynnego udziału w postępowaniu dowodowym, niestosowaniu przepisów Prawa budowlanego obowiązujących w dacie właściwej dla przedmiotu sprawy, prowadzeniu postępowania w sposób niewzbudzający zaufania, w szczególności w wyniku wykraczających poza urzędową formę przytyków pod kierunkiem drugiego pełnomocnika strony – J. L..

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest niezasadna.

Zaskarżona decyzja wydana została w oparciu o art.105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. 2017r. poz.1257, zwanej w skrócie "k.p.a."), zgodnie z którym, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Decyzję o umorzeniu postępowania na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. organ może wydać wówczas, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe. Postępowanie staje się bezprzedmiotowe, gdy sprawa indywidualna nie podlegała i nie podlega załatwieniu w drodze decyzji administracyjnej, a zatem wówczas, gdy nie istnieje ani przedmiot, ani podmiot konkretnej sprawy. Jeśli istnieje stan faktyczny podlegający uregulowaniu przez organ administracji na wniosek strony bądź z urzędu, postępowanie nie może być uznane za bezprzedmiotowe.

W przedmiotowej sprawie zasadnie organy uznały, że taki stan faktyczny nie zaistniał.

Oceniając zgodność z prawem zaskarżonej decyzji trzeba przede wszystkim zauważyć, że w niniejszej sprawie:

- wyżej wskazane działanie (uregulowanie stanu faktycznego) organu administracji miałaby polegać na zastosowaniu działania przewidzianego w art. 51 ust. 1 w związku z art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego tzn. na przeprowadzeniu tzw. postępowania naprawczego,

- stanem faktycznym, którego wcześniejsze stwierdzenie skutkowałoby koniecznością takiego działania organu (tj. koniecznością prowadzenia postępowania naprawczego) jest stwierdzenie istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę.

Należy także zauważyć, że niniejszej sprawie organ ograniczył badanie zakresu zaistnienia owego stanu faktycznego tylko do kwestii budowy zgodnie z projektem budowalnym ściany z kominami pomiędzy budynkami przy ul. [...] nr 7 i nr 9 oraz ściany w budynku nr [...] od strony budynku nr [...] przy ul. [...].

Podnoszone przez skarżonego kwestie związane z zadymianiem pomieszczeń w jego budynku słusznie organ zakwalifikował jako dotyczące prawidłowości użytkowania przewodów kominowych. Prowadzenie postępowania dowodowego w tym zakresie, w tym poprzez przeprowadzanie wnioskowanych przez skarżącego dowodów z opinii biegłych z zakresu instalatorstwa czy pożarnictwa wykracza poza zakres kontrolowanego postępowania. W konsekwencji zarzuty naruszenia przepisów postępowania w powyższym zakresie są bezzasadne, ewentualne uchybienia zaś nie mogły mieć wpływu na wynik sprawy. Odrębną kwestią jest doprowadzenie części przedmiotowych budynków tj. przewodów kominowych, do stanu zgodnego z przepisami tj. do takiego stanu, który umożliwi ich prawidłowe użytkowanie. Tak jak wskazał organ odwoławczy – wymaga to ewentualnego przeprowadzenia odrębnego postępowania. Wynik tego postępowania strona będzie także mogła poddać kontroli sądu administracyjnego.

W wyniku przeprowadzonego postępowania dowodowego w zakreślonych powyżej granicach sprawy organ administracji ustalił, że projekty budowlane dotyczące budowy budynków przy ul. [...] na posesji nr [...] (na działce nr [...]) i nr [...] (na działce nr [...]) przewidywały, że każdy budynek będzie posiadał własną ścianę tj. na granicy działek przewidziane było wykonanie dwóch ścian grubości 25 cm z dylatacją pomiędzy nimi. Zamiast tego wykonano jedną ścianę grubości 38 cm, zlokalizowaną częściowo na działce nr [...], a częściowo na działce nr [...].

Ustalenie, że doszło do takiej sytuacji w istocie nie jest kwestionowane.

Sporne jest natomiast, czy tak stwierdzony stan faktyczny należy kwalifikować jako istotne odstąpienie od warunków udzielonych pozwoleń na budowę i zatwierdzonych projektów budowlanych, w szczególności, czy doszło do zmiany charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego: kubatury, powierzchni zabudowy, wysokości, długości, szerokości i liczby kondygnacji obiektu budowlanego (art. 36a ust. 5 pkt 1 Prawa budowlanego). W uzasadnieniu skargi skarżący podnosi, że zgodnie z założeniami projektowymi przy ul. [...] nr 7 i nr [...] miały powstać dwa odrębne budynki mieszkalne jednorodzinne w zabudowie szeregowej. W świetle art. 3 pkt 2a Prawa budowlanego cechą konstytutywną budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie szeregowej jest zaś to, że budynki te stanowią konstrukcyjnie samodzielną całość. Przywołując wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 października 2016 r. sygn. akt II OSK 64/15, stwierdzający, że obiekt w zabudowie bliźniaczej to faktycznie 2 budynki przylegające do siebie jedną ze ścian - skarżący podniósł, że rezygnacja z budowy dwóch ścian i budowa w tym miejscu jednej ściany skutkuje zmianą charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego w rozumieniu art. 36a ust. 5 Prawa budowlanego.

Jednakże zdaniem Sądu w niniejszym składzie, tak jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 27 października 2009 r. (sygn. II OSK 1601/08) wykładnia przepisu art. 3 ust. 2a Prawa budowlanego, w tym użyte w odniesieniu do budynku mieszkalnego jednorodzinnego sformułowanie "stanowiący konstrukcyjnie samodzielną całość" powinna być dokonana przy uwzględnieniu definicji budynku określonej w art. 3 pkt 2 Prawa budowlanego.

Zgodnie z tymi definicjami każdy budynek - to obiekt budowlany, trwale związany z gruntem, wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych, posiadający fundamenty i dach. Budynek mieszkalny jednorodzinny musi spełniać wszystkie cechy budynku (pkt 2) a nadto wymogi wskazane w pkt 2a, w tym stanowić "konstrukcyjnie samodzielną całość".

Wykładni tego przepisu należy dokonać w odniesieniu do swoistych cech zabudowy szeregowej. Zabudowa szeregowa powstaje bowiem przez segmenty budynku ustawiane w szeregu, łączące się ścianami bocznymi, znajdującymi się w granicach działek. Ten typ zabudowy pozwala bardzo intensywnie wykorzystać teren zabudowy, co z kolei wpływa na obniżenie kosztów budowy i późniejszej eksploatacji. Taki rodzaj zabudowy łączy w sobie cechy zamieszkania zbiorowego jak i indywidualnego.

Jak wynika z komentarza do art. 3 Prawa budowlanego pod redakcją prof. Z. Niewiadomskiego ( Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2006) - "warunkiem uznania budynku za mieszkalny - jednorodzinny jest przede wszystkim to, aby służył on zaspakajaniu potrzeb mieszkaniowych i stanowił konstrukcyjnie samodzielną całość. Należy uznać, że kwestia spełnienia tych cech należy do elementów ocennych, pozostających w gestii organu stosującego prawo, w szczególności organu administracji architektoniczno-budowlanej. Nie można przy tym automatycznie przenosić kryteriów wyróżniających pojęcia "potrzeb mieszkaniowych" i "samodzielności" z innych aktów prawnych regulujących problematykę nieruchomości. Kwalifikacja danego budynku do kategorii budynków mieszkalnych - jednorodzinnych musi być dokonywana na gruncie danego stanu faktycznego. Niewątpliwie budynki takie muszą stanowić zamkniętą przestrzeń, wydzieloną przegrodami budowlanymi i dachem oraz być przeznaczone i przystosowane do stałego pobytu ludzi."

Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w ww. wyroku posiadanie przez budynki w zabudowie szeregowej wspólnego fundamentu nie stanowi przeszkody aby uznać, że każdy budynek danego obiektu spełnia warunek samodzielności konstrukcyjnej mimo, że ściany działowe między poszczególnymi budynkami posadowione zostały na wspólnym fundamencie.

Podzielając powyższej cytowany pogląd NSA Sąd w niniejszym składzie uznał, że warunek samodzielności konstrukcyjnej budynków w zabudowie szeregowej będą spełniały także takie budynki, które posiadają wspólną ścianę. Także w tym przypadku każdy z budynków będzie stanowił zamkniętą przestrzeń, wydzieloną przegrodami budowlanymi i dachem będzie przeznaczony i przystosowany do stałego pobytu ludzi.

W kontrolowanej sprawie organ zasadnie zatem uznał, że zaistniałe odstępstwo od warunków udzielonych pozwoleń na budowę i zatwierdzonych projektów budowlanych nie miało charakteru istotnego.

W konsekwencji nie ma znaczenia podnoszona przez skarżącego kwestia, iż nie ustalono, kto dopuścił się tegoż odstępstwa. Sam wskazany charakter stwierdzonego odstępstwa (odstępstwo nieistotne) skutkuje bowiem stwierdzeniem, że brak jest podstaw prawnych do działania organu w związku ze stwierdzonym stanem faktycznym, a tym samym postępowanie jest bezprzedmiotowe.

Ze względu na powyższe, uznając, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r. poz. 1302), Sąd oddalił skargę.