Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1361/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-12-30 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
638  Sprawy egzekucji administracyjnej;  egzekucja obowiązków o charakterze niepieniężnym
Hasła tematyczne: Egzekucyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 141 par. 4 art. 106 par. 4
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 52
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 366
journal: Dz.U. 1964 nr 16 poz 93
law: Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Robert Sawuła (spr.) Sędziowie: sędzia del. NSA Leszek Kiermaszek sędzia NSA Małgorzata Masternak - Kubiak Protokolant asystent sędziego Rafał Jankowski po rozpoznaniu w dniu 30 grudnia 2014r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 lutego 2013 r. sygn. akt VII SA/Wa 1081/12 w sprawie ze skargi K. S. i H. S. na postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Warszawie z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Warszawie na rzecz K. S. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 21 lutego 2013 r., sygn. akt VII SA/Wa 1081/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny (dalej: WSA) w Warszawie w sprawie ze skargi K. S. i H. S. na postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej MWINB) z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia, w pkt I. uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji z dnia [...] lipca 2011 r., nr [...], w pkt II stwierdził, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

MWINB działając m. in. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej K.p.a.), po rozpatrzeniu zażalenia K. S., utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej PINB) dla m. st. Warszawy z dnia [...] lipca 2011 r., Nr [...], nakładające na H. S. i K. S. grzywnę w celu przymuszenia w wysokości 10.000 zł za niedopełnienie obowiązku wynikającego z ostatecznej decyzji PINB dla m. st. Warszawy z dnia [...] września 2000 r. Nr [...] nakazującej H. i H. S. oraz K. S. dokonanie rozbiórki postawionej bez wymaganego zgłoszenia konstrukcji metalowej szkieletu kontenera o wym. 2,20 m x 6,30 m i wys. 3 m znajdującej się na działce nr ew. [...], obr. 2-11-05 KW 60010 od strony ul. [...] w Warszawie.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ omówił stan faktyczny sprawy wskazując, że w związku z niewykonaniem przez H. S. i K. S. (żyjących inwestorów) obowiązku wskazanego w ww. decyzji Nr [...] z dnia [...] września 2000 r. - organ powiatowy, działając w oparciu o przepisy ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, przeprowadził postępowanie mające na celu wyegzekwowanie obowiązku z niej wynikającego.

W dniu 12 lutego 2001 r. do zobowiązanych zostało skierowane upomnienie wzywające do wykonania obowiązku rozbiórki postawionej bez wymaganego zgłoszenia konstrukcji metalowej szkieletu kontenera.

Następnie w dniu 17 czerwca 2011 r. PINB dla m.st. Warszawy wystawił tytuły wykonawcze Nr [...], których doręczenie zobowiązanym w dniu 27 czerwca 2011 r. wszczęło przedmiotowe postępowanie egzekucyjne.

W związku z doręczeniem ww. tytułów wykonawczych K. S. wniósł do organu egzekucyjnego - PINB dla m. st. Warszawy zarzuty w sprawie prowadzenia przedmiotowego postępowania egzekucyjnego. Po zapoznaniu się z zarzutami PINB dla m. st. Warszawy uznał je za nieuzasadnione, wydając postanowienie Nr [...] z dnia [...] lipca 2011 r.

Następnie w dniu 27 lipca 2011 r. PINB dla m.st. Warszawy wydał objęte zażaleniem postanowienie Nr [...], w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia do wykonania egzekwowanego obowiązku w wysokości 10.000 zł.

Zażalenie na powyższe postanowienie wniósł K. S.

W ocenie organu II instancji, rozpatrującego zażalenie K. S., PINB dla m. st. Warszawy prawidłowo przeprowadził postępowanie egzekucyjne, a wydane przez organ I instancji postanowienie o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia było zasadne.

Skargi do WSA w Warszawie na postanowienie MWINB nr [...] z dnia [...] stycznia 2012 r. złożyli H. S. i K. S. wnosząc o jego uchylenie.

W skargach wskazano, że postanowienia wydane w sprawie spornej inwestycji skarżących ich nie dotyczą, bo nie są inwestorami, tylko spadkobiercami po H. S., który zmarł w dniu [...] września 2004 r. Wobec czego skarżący nie mają nic wspólnego z omawianą w zapadłych orzeczeniach samowolą budowlaną. Wskazano także, że w dniu 25 września 2000 r. K. S. sprzedał część nieruchomości H. i H. S. oraz przekazał część nieruchomości w formie darowizny na rzecz A. S. Nadto H. S. w dniu 27 listopada 2008 r. w Kancelarii Notarialnej w Warszawie darowała swoje udziały w nieruchomości przy ul. [...] na rzecz A. S.

Skarżący wskazali, że właścicielem nieruchomości przy ul. [...] jest A. S. oraz spadkobiercy po zmarłym H. S., tj.: Z. S., H. S., K. S., W. S. "Inwestorem samowoli budowlanej to jest budynku jak i szkieletu kontenera i kontenera na działce nr [...] jest zaś W. S., który mieszka w tym budynku. Kontener nie jest związany na stałe z gruntem i są od 1995 r.". Wobec powyższego skarżący zwrócili się z prośbą o anulowanie tytułów wykonawczych.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasową argumentację w sprawie.

W piśmie procesowym z dnia 15 lutego 2013 r. pełnomocnik skarżącej H. S. - r. pr. B. Z. uzupełniła skargę i zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła szereg naruszeń przepisów postępowania i prawa materialnego. Pełnomocnik strony skarżącej wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz uchylenie postanowienia organu I instancji w całości, a także zasądzenie kosztów postępowania i wstrzymanie wykonania zaskarżonego postanowienia w całości.

Na rozprawie w dniu 21 lutego 2013 r. organ działaniem swojego pełnomocnika wniósł o oddalenie skarg.

Postanowieniem z dnia 21 lutego 2013 r. po rozpoznaniu na rozprawie wniosku W. S. sprecyzowanego w piśmie z dnia 1 lutego 2013 r. (karta 90 akt sprawy), w którym piszący wskazuje m. in., że jest inwestorem i obecnie zamieszkuje w przedmiotowym budynku, sąd I instancji postanowił, na podstawie art. 33 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r. Nr 270 ze zm., dalej Ppsa), dopuścić wnoszącego do udziału w niniejszym postępowaniu w charakterze uczestnika postępowania.

W motywach wyroku uwzględniającego skargę WSA w Warszawie stwierdził, że nie można uznać za prawidłową ocenę organu w zakresie pominięcia we wszczęciu postępowania egzekucyjnego zmarłego po dacie wydania decyzji H. S. Obowiązek wynikający z decyzji Nr [...] nie ma bowiem charakteru osobistego. Charakter osobisty obowiązku oznacza bowiem, iż obowiązek nie może być wykonany przez inną osobę niż zobowiązany. Taka sytuacja w niniejszej sprawie nie zachodzi.

Z tego względu - zdaniem sądu I instancji - dla prawidłowego przeprowadzenia postępowania egzekucyjnego konieczne jest ustalenie następców prawnych H. S. w zakresie egzekwowanego obowiązku i o ile ustalenie to przyniesie pozytywny rezultat, podjęcie czynności wskazanych w ustawie o postępowaniu egzekucyjnym w administracji także przeciwko tym osobom.

W ocenie sądu I instancji powyższe nieprawidłowości spowodowały naruszenie przez organy art. 15 § 1, art. 26 § 1 ustawy z 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2012 r. poz. 1015 ze zm., dalej Upea), a w konsekwencji także art. 119 § 1 i 121 § 2 i 4 Upea. Wobec tego, że wady prowadzonego postępowania egzekucyjnego wystąpiły już na etapie postępowania prowadzonego przed organem I instancji zasadne było uchylenie zarówno zaskarżonego postanowienia, jak również poprzedzającego je postanowienia PINB dla m. st. Warszawy Nr [...] z dnia [...] lipca 2011 r.

Skargą kasacyjną MWINB w Warszawie zaskarżając powyższy wyrok w całości, wniósł o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy WSA w Warszawie do ponownego rozpoznania, zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych z uwzględnieniem kosztów zastępstwa procesowego. Ewentualnie, przy uznaniu przez Sąd istnienia przesłanek określonych w art. 188 Ppsa, wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi K.

S. i H. S., zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych z uwzględnieniem kosztów zastępstwa procesowego.

Na podstawie art. 174 pkt 1 Ppsa ww. wyrokowi zarzucono:

naruszenie art. 28a Upea poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu występowania okoliczności świadczących o przejściu egzekwowanego obowiązku na inne osoby na podstawie wskazanych przez nie czynności prawnych, podczas gdy z okoliczności sprawy wynika, iż egzekucja jest prowadzona wobec właściwych osób;

naruszenie art. 33 pkt 4 Upea poprzez nieuzasadnione uznanie jego naruszenia przez organy mimo braku przesłanek do takiej oceny;

naruszenie art. 52 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r. poz. 1409 ze zm., dalej uPb) poprzez błędną jego wykładnię uznającą, iż tylko właściciel obiektu, wobec którego orzeczono rozbiórkę może być podmiotem, wobec którego może być orzeczona rozbiórka, a w konsekwencji może być kierowana egzekucja w celu wykonania obowiązku rozbiórki.

naruszenie przepisu art. 366 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. Nr 16, poz. 93 z późn. zm., dalej K.c.) poprzez jego nie zastosowanie do sytuacji wynikającej z orzeczenia rozbiórki wobec wielu zobowiązanych, oraz nie

uwzględnienia skutków prawnych z powyższego wynikających.

Na podstawie art. 174 pkt 2 Ppsa wyżej określonemu wyrokowi zarzucono dalej:

naruszenie art. 106 § 4 Ppsa poprzez nie uwzględnienie faktów wynikających w sposób jednoznaczny z treści dokumentów znajdujących się w

aktach sprawy, a mianowicie tego, że obowiązek rozbiórki orzeczono wobec

inwestorów, a nie właścicieli obiektu;

2. naruszenie przepisu art. 141 § 4 Ppsa poprzez sformułowanie błędnych wskazań co dalszego postępowania w sprawie polegających na nałożeniu na organ obowiązku dokonania "ustalenia zmian podmiotowych w kręgu podmiotów zobowiązanych" oraz "ustalenie następców prawnych H. S. w zakresie egzekwowanego obowiązku", co prowadzi do dokonywania ustaleń w zakresie albo już ustalonym przez organ lub dokonywanie takich ustaleń, które są zbędne w danych okolicznościach sprawy z uwagi na znaczenie prawne faktu, iż obowiązek rozbiórki obiektu nałożony został na inwestorów.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej (wadliwie wskazano, że skarżący kasacyjnie odnosi się do wyroku VII SA/Wa 1082/12) podniesiono, że zalecenia i zarzuty, wynikające z oceny sądu I instancji, co do znaczenia czynności prawnych dokonanych przez zobowiązanych względem nieruchomości i konieczności ich ustalenia, są bezpodstawne i nieprawidłowe.

Podkreślono, że obowiązek rozbiórki został orzeczony wobec inwestorów, a nie wobec właściciela nieruchomości, na której znajduje się obiekt podlegający obowiązkowi rozbiórki (właścicielem nieruchomości, jak wynika z wypisu KW jest gmina Warszawa-Ursus). Z faktu tego wynikają określone implikacje prawne, a mianowicie takie, że w tej sytuacji nie ma znaczenia, kto jest właścicielem nieruchomości (nie był on osobą zobowiązaną z decyzji), ani kto jest właścicielem przedmiotowego kontenera, bowiem osobami, na które nałożono prawomocną decyzją obowiązek dokonania rozbiórki są inwestorzy i tylko oni są podmiotem wobec których kierowana jest egzekucja. Skoro do rozbiórki nie był zobowiązany właściciel nieruchomości/kontenera lecz inwestor, to oczywiste jest, że nie mogło dojść do przejścia obowiązku rozbiórki na osoby wskazane przez zobowiązanych jako nabywcy nieruchomości, niezależnie od tego, że brak jest podstaw do uznania, iż takie czynności mogły być prawnie skuteczne. Skierowanie nakazu rozbiórki wobec inwestorów, a nie wobec właściciela jest zgodne z przepisem art. 52 uPb, który wskazuje na możliwość orzeczenia takiego obowiązku wobec inwestora, zarządcy lub właściciela obiektu. Wskazano, że podobne stanowisko zostało zawarte w orzeczeniu WSA w Kielcach z dnia 22 listopada 2007 r., sygn. akt II SA/Ke 506/07 (LEX 347893).

W ocenie wnoszącego skargę kasacyjną naruszono przepis art. 106 § 4 Ppsa przez nieuwzględnienie treści dokumentów znajdujących się w aktach sprawy, naruszono art. 141 § 4 Ppsa poprzez sformułowanie błędnych wskazań co do dalszego postępowania w sprawie.

W odpowiedzi K. S. na skargę kasacyjną wniesiono o jej oddalenie w całości, a na podstawie art. 200 Ppsa zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.

W uzasadnieniu odnosząc się do pierwszej podstawy kasacyjnej dotyczącej naruszenia przez WSA w Warszawie prawa materialnego przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a to art. 28a Upea podkreślono, że nie zasługuje on na uwzględnienie, gdyż organ w swoich działaniach podejmowanych w toku prowadzonego postępowania egzekucyjnego pominął okoliczność powoływanych przez skarżącego zmian podmiotowych, które nastąpiły po dacie wydania decyzji Nr [...] poprzez umowy sprzedaży i darowizny oraz zaniechał ustalenia następców prawnych w zakresie dotyczącym egzekwowanego obowiązku, zmarłego w dniu [...] września 2004 r. H. S. Nie są także uzasadnione dalsze zarzuty skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W myśl art. 174 Ppsa, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 Ppsa rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które − zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną − zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 Ppsa, obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych (por. uchwała NSA z dnia 26 października 2009 r., I OPS 10/09, opubl. ONSAiwsa z 2010 r., nr 1, poz. 1).

W niniejszej sprawie żadnej z wymienionych w art. 183 § 2 Ppsa przesłanek nieważności postępowania Sąd się nie dopatrzył, wobec czego kontrola ograniczyć się musiała wyłącznie do zbadania zawartych w skardze kasacyjnej zarzutów.

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, a zaskarżony wyrok ocenić należy, jako odpowiadający prawu.

Nie jest uzasadniony zarzut naruszenia wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów postępowania, sprowadzony do wywodzenia o naruszeniu art. 141 § 4 oraz art. 106 § 4 Ppsa. Pierwszy z tych przepisów stanowi, że uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Oznacza to, że sąd administracyjny powinien odnieść się wyłącznie do kwestii istotnych z punktu widzenia rozstrzygnięcia sprawy. Uzasadnienie wyroku powinno zawierać rozważania pozwalające na uznanie, że sąd a quo wyjaśnił w sposób dostateczny własną ocenę zastosowania przez organy przepisów prawa materialnego czy przepisów prawa procesowego. W judykaturze przyjmuje się, że przepis art. 141 § 4 Ppsa może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną jedynie wówczas, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie zawiera stanowiska, co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia (por. uchwała 7 sędziów NSA z 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 9/09 - ONSAiwsa 2010, z. 3, poz. 39). Kontrola uzasadnienia zaskarżonego wyroku wskazuje, że co do reguły wymogi formalne jego sporządzenia zostały zachowane. Pozwala ono na jednoznaczne ustalenie przesłanek, jakimi kierował się sąd pierwszej instancji podejmując zaskarżone orzeczenie i wskazując obowiązki organów w toku ponownie prowadzonego postępowania. Przedstawiono w nim opis stanu faktycznego sprawy, zrelacjonowano postawione w skardze zarzuty, wskazano i wyjaśniono podstawę prawną rozstrzygnięcia. To, że skarżący kasacyjnie organ nie zgadza się In genere z motywami, którymi kierował się WSA w Warszawie uwzględniający skargę, wcale nie oznacza, że słuszny jest zarzut naruszenia przepisu art. 141 § 4 Ppsa.

Nie jest zasadny zarzut naruszenia przepisu art. 106 § 4 Ppsa, wedle którego fakty powszechnie znane sąd bierze pod uwagę nawet bez powołania się na nie przez strony. Dla skarżącego kasacyjnie MWINB w Warszawie okolicznością, którą miał nie uwzględnić sąd I instancji było pominięcie znaczenia prawnego zaprezentowanych dokumentów, a to księgi wieczystej nieruchomości, jak również treści decyzji nakładającej obowiązek rozbiórki oraz określającej zobowiązanych, jako inwestorów. Tak rozumianego zarzutu nie można podzielić. Niesporne wszak jest to, że w motywach wyroku VII SA/Wa 1081/12 wyraźnie wskazano adresatów powyższej decyzji, w treści której nakaz rozbiórki skierowano do H. S., H. S. i K. S. Uważna lektura uzasadnienia wyroku przekonuje, że WSA w Warszawie nie miał wątpliwości, aby osoby te traktowane były jako inwestorzy samowoli budowlanej (por. s. 5 uzasadnienia w/w wyroku). Sąd wojewódzki nie pominął przeto tego faktu, wyprowadził jednak z okoliczności adresowania nakazu rozbiórki do trzech osób, z których jedna nie żyła już w trakcie podejmowania zaskarżonych postanowień egzekucyjnych, odmienne konsekwencje dla prawidłowości prowadzonej egzekucji administracyjnej, niż czyni to skarżący kasacyjnie organ. Te okoliczności w żadnym jednak stopniu nie usprawiedliwiają zarzutu naruszenia przepisu art. 106 § 4 Ppsa.

Zarzut naruszenia przepisu art. 28a Upea nie jest zasadny. Cyt. przepis stanowi, że "W przypadku przejścia obowiązku objętego tytułem wykonawczym na następcę prawnego zobowiązanego, postępowanie egzekucyjne jest kontynuowane, a dokonane czynności egzekucyjne pozostają w mocy. Zastosowanie dalszych środków egzekucyjnych może jednak nastąpić po wystawieniu przez wierzyciela nowego tytułu wykonawczego i skierowaniu go do organu egzekucyjnego wraz z urzędowym dokumentem wykazującym przejście dochodzonego obowiązku na następcę prawnego". Zdaniem skarżącego kasacyjnie organu, choć sąd I instancji nie wskazał cyt. przepisu jako podstawy nakładania na organ obowiązku zbadania następstw prawnych po stronie zobowiązanych, to z całości jego wywodów wynikać ma, że to właśnie ten przepis ma być źródłem stanowiska sądu a quo. Pogląd MWINB w Warszawie zaprezentowany w skardze kasacyjnej jest nietrafny. WSA w Warszawie w żadnym fragmencie swych wywodów nie wskazywał na to, aby powyższy przepis miał być stosowany w postępowaniu egzekucyjnym. Przeciwnie, z uzasadnienia kwestionowanego skargą kasacyjną wyroku wynika, że za nieprawidłową uznano ocenę organu w zakresie pominięcia we wszczęciu postępowania egzekucyjnego zmarłego po dacie wydania decyzji nr [...] H. S. Przepis art. 28a Upea odnosi się do zagadnienia następstwa prawnego po zobowiązanym, które wystąpiło w trakcie toczącego się już postępowania egzekucyjnego. Z nie kwestionowanych ustaleń faktycznych wynika, że śmierć H. S. nastąpiła po wydaniu skierowanego także i do niego w/w decyzji − nakazu rozbiórki obiektu budowlanego, ale jeszcze przed wszczęciem postępowania egzekucyjnego. Z tych względów chybione jest przypuszczenie skarżącego kasacyjnie organu, że sąd wojewódzki stosował przepis art. 28a Upea. Zarzucanie przeto sądowi I instancji naruszenia cyt. przepisu jest całkowicie chybione.

Niesporne jest, że adresatem decyzji o nakazie rozbiórki obiektu budowlanego były trzy osoby: H. S., K. S. i H. S. Do wszczęcia egzekucji administracyjnej doszło w dacie doręczenia H. S. i K. S. tytułów wykonawczych, tj. w dniu 27 czerwca 2011 r. Skarżący informowali, że H. S. zmarł w dniu [...] września 2004 r. Podzielając prezentowany w zaskarżonym wyroku pogląd, wedle którego nakaz rozbiórki nie ma osobistego charakteru (pogląd ten prezentowany jest konsekwentnie w judykaturze – por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17 września 2013 r., II OSK 956/12, z 15 września 2011 r., II OSK 1347/10, cbosa.nsa.gov.pl), zasadne jest stanowisko WSA w Warszawie, wedle którego organ egzekucyjny ma obowiązek prawidłowego ustalenia kręgu osób zobowiązanych w oparciu o treść decyzji, z uwzględnieniem ewentualnych zmian podmiotowych, nie może zaś samodzielnie dokonywać wyboru wobec kogo egzekucja ma być prowadzona. W ocenie Sądu zasadność tego stanowiska dodatkowo wspiera okoliczność, wedle której PINB dla m. st. Warszawy był w tym przypadku zarazem wierzycielem (art. 20 § 1 pkt 4 Upea). To wierzyciel wystawia tytuł wykonawczy, w którym należy prawidłowo oznaczyć zobowiązanego. Pod pojęciem zobowiązanego rozumie się "osobę prawną albo jednostkę organizacyjną nieposiadającą osobowości prawnej albo osobę fizyczną, która nie wykonała w terminie obowiązku o charakterze pieniężnym lub obowiązku o charakterze niepieniężnym, a w postępowaniu zabezpieczającym − również osobę lub jednostkę, której zobowiązanie nie jest wymagalne albo jej obowiązek nie został ustalony lub określony, ale zachodzi obawa, że brak zabezpieczenia mógłby utrudnić lub udaremnić skuteczne przeprowadzenie egzekucji, a odrębne przepisy na to zezwalają" (art. 1a pkt 20 Upea). Nie można wykluczyć, że w postępowaniu egzekucyjnym dojdzie do zjawiska wielości zobowiązanych. Brzmienie art. 33 pkt 4 Upea nie wyklucza, że powoływanie się na "błąd co do osoby zobowiązanego" może dotyczyć i takiej sytuacji, gdy w toku prowadzonego postępowania egzekucyjnego, którego podstawą jest nakaz rozbiórki skierowany do więcej niż jednej osoby, tytuł wykonawczy nie zostanie skierowany do wszystkich podmiotów będących zobowiązanymi, w rozumieniu art. 1a pkt 20 Upea. Zobowiązany, wobec którego skierowano tytuł wykonawczy może podnieść zarzut błędu co do osoby zobowiązanego argumentując, że pominięto podmiot, który także powinien być zobowiązanym, skoro adresatem decyzji o nakazie rozbiórki obiektu budowlanego był jego poprzednik prawny. Ten wywód przekonuje o nietrafności zarzutu skargi kasacyjnej odnośnie do naruszenia przez sąd wojewódzki przepisu art. 33 pkt 4 Upea.

Chybiony jest także wywodzenie w uzasadnieniu o naruszeniu przepisu art. 366 K.c. W myśl art. 366 § 1 K.c., solidarność dłużników (bierna) polega na tym, że wierzyciel może żądać całości lub części świadczenia od wszystkich dłużników łącznie, od kilku z nich lub od każdego z osobna, a zaspokojenie wierzyciela przez któregokolwiek z dłużników zwalnia pozostałych. Dla przyjęcia solidarności biernej (jak i czynnej) konieczne jest stwierdzenie szczególnego dla niej tytułu. Zgodnie z art. 369 K.c., zobowiązanie jest solidarne jedynie wówczas, gdy to wynika z ustawy lub z czynności prawnej (por. W. Czachórski: Zobowiązania. Zarys wykładu, Warszawa 1994, s. 94). Prawo wierzyciela i obowiązek dłużników związane są ze świadczeniem. Świadczenie jest przedmiotem stosunku zobowiązaniowego. W myśl art. 353 § 2 K.c. świadczenie może polegać na działaniu albo na zaniechaniu, czyli na powstrzymaniu się od działania.

Decyzja o nakazaniu rozbiórki nakłada obowiązek administracyjny. Solidarność w rozumieniu art. 366 K.c. jest natomiast instytucją materialnego prawa cywilnego. Jak to obszernie wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 8 stycznia 2013 r., II OSK 1629/11 (ONSAiwsa 2014/4/63, LEX nr 1340169). nakaz wykonania czynności jest instytucją administracyjnego prawa materialnego, obowiązkiem wynikającym z norm prawa administracyjnego, a więc takich, które są podstawą powstania stosunku administracyjnoprawnego. Tego rodzaju stosunek może powstać w związku z kształtowaniem treści nakazu przez właściwy do tego organ administracji w drodze konkretyzacji obowiązku ustawowego przez akt administracyjny. Obowiązek prawny jest kierowany do określonego podmiotu, który podlega z tego tytułu odpowiedzialności prawnej. Adresat nakazu, będący stroną stosunku administracyjnoprawnego podlega bowiem ocenie z punktu widzenia wykonania obowiązku (patrz: M. Górski (w:) System prawa administracyjnego, t. 7: Prawo administracyjne materialne, pod red. R. Hausera, Z. Niewiadomskiego, A. Wróbla, Warszawa 2012, s. 222 i 227). Uwagi te odnoszą się także do obowiązku w postaci nakazu rozbiórki obiektu budowlanego. Każdy adresat nakazu rozbiórki jest obowiązany do wykonania nałożonego obowiązku, który mieści się w wymienionym w art. 119 § 1 Upea pojęciu obowiązku wykonania czynności. Dotyczy to także sytuacji, w której zakres odpowiedzialności wielu podmiotów zobowiązanych jest tożsamy. Przepis art. 27 § 1 pkt 2 i 3 Upea normuje treść tytułu wykonawczego w zakresie tożsamości zobowiązanego i treści podlegającego egzekucji obowiązku. Z przepisu tego nie wynika, aby wielu zobowiązanych do wykonania jednego obowiązku odpowiadało w sposób solidarny w rozumieniu prawa cywilnego. Możliwe jest wskazanie w jednym tytule wykonawczym kilku podmiotów, jeśli zakres ich odpowiedzialności jest tożsamy (por. A. Skoczylas, W. Piątek (w:) Postępowanie egzekucyjne w administracji. Komentarz, pod red. R. Hausera, A. Skoczylasa, s. 179). Podkreślić jednak trzeba, że taka tożsamość nie oznacza "solidarnego nałożenia obowiązku". Nie oznacza to także możliwości traktowania zobowiązanych do wykonania obowiązku jako jednego zobowiązanego (por. wyrok NSA z 23 marca 2010 r., II OSK 573/09, niepubl.). W myśl art. 1a pkt 20 Upea zobowiązanym jest każda osoba, która nie wykonała w terminie obowiązku o charakterze niepieniężnym. Bez względu więc na to, czy został wystawiony jeden tytuł wykonawczy, w którym wskazano dwa podmioty zobowiązane, czy też zostały wystawione dwa tytuły wykonawcze, odrębnie na każdego zobowiązanego, każdy z adresatów decyzji zawierającej nakaz wykonania obowiązku o charakterze niepieniężnym (rozbiórki obiektu budowlanego), jest w pełnym zakresie odpowiedzialny za wykonanie nakazu. Konsekwencją takiego stanu prawnego jest stanowisko, według którego, obowiązek wykonania czynności może być egzekwowany wobec każdego zobowiązanego. Stanowisko to podziela orzekający w sprawie Sąd. To jednak nie przepisy K.c. wyznaczyły w sprawie rozstrzyganej przez organy sposób ustalania statusu zobowiązanego, uczynić to należało stosując prawidłowo przepisu Upea. Źródłem wadliwości działania w tym zakresie, trafnie wyłuszczonej przez sąd wojewódzki, było wadliwe przyjęcie przez organ I instancji, a następnie zaakceptowanie tego przez MWINB w Warszawie, że nakaz rozbiórki nałożony na inwestora jest ściśle związany z osobą inwestora, a z tego powodu śmierci H. S. nie stanowi powodu rozszerzenia kręgu osób zobowiązanych o jego spadkobierców. Jak to uprzednio wyjaśniono nakaz rozbiórki nie ma charakteru obowiązku osobistego, z tego względu śmierć osoby, do której skierowano nakaz rozbiórki, skutkować musiała działaniem polegającym na prawidłowym ustaleniu kręgu osób będących zobowiązanymi w sprawie polegającej na przymusowym wykonaniu decyzji PINB dla m. st. Warszawy. Godzi się zauważyć, że w sytuacji, w której zgon H. S. nastąpiłby w toku toczącego się postępowania egzekucyjnego, skutkować musiałby jego zawieszeniem z mocy art. 56 § 1 pkt 2 Upea, albowiem nakaz rozbiórki nie był ściśle związany z osobą zmarłego.

Nietrafny jest także zarzut naruszenia przepisu art. 52 Upb, wedle którego "Inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany na swój koszt dokonać czynności nakazanych w decyzji, o której mowa w art. 48, art. 49b, art. 50a oraz art. 51". Cyt. przepisu nie stosowały w postępowaniu egzekucyjnym orzekające organy, nie mógł mu przeto uchybić także i WSA w Warszawie. Ponadto autor skargi kasacyjnej sformułował zarzut naruszenia cyt. przepisu poprzez bezpodstawne przypisanie sądowi I instancji twierdzenia, jakoby egzekucja mogła toczyć się tylko wobec osób, które są właścicielami nieruchomości (obiektu). WSA w Warszawie takiego stwierdzenia w kwestionowanym wyroku nie zawarł.

Z tych względów skarga kasacyjna podlegała oddaleniu. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 Ppsa.