Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 1222/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-03-26 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Rozwoju
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 18
journal: Dz.U. 2018 poz 1474
law: Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych - tekst jedn.
article: art. 134 par. 2, art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Przemysław Żmich Sędziowie WSA Iwona Kosińska WSA Joanna Skiba (spr.) po rozpoznaniu w dniu 26 marca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi J.K. na decyzję Ministra Rozwoju z [...] kwietnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania oddala skargę.


UZASADNIENIE

Minister Rozwoju decyzją z dnia [...] kwietnia 2020 r., nr [...], po rozpatrzeniu odwołania J. K., utrzymał w mocy od decyzję Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2019 r., nr [...], orzekającą w pkt 1 o ustaleniu odszkodowania na rzecz J. K. w wysokości [...] zł. za nieruchomość położoną w gminie [...], obrębie [...], oznaczoną jako działka nr [...] o pow. [...] ha, w pkt 2 o odmowie powiększenia odszkodowania o kwotę równą 5% wartości nieruchomości zgodnie z art. 18 ust. 1e ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2018 r., poz. 1474) - dalej zwaną "specustawą drogową" oraz w pkt 3 o zobowiązaniu Zarządu Województwa [...] jako zarządcy drogi wojewódzkiej do wypłaty ustalonego w pkt 1 odszkodowania.

W uzasadnieniu organ podał następujący stan faktyczny i prawny sprawy.

Nieruchomość położona w gminie [...], obrębie [...], oznaczona jako działka nr [...], o pow.[...] ha, zapisana w księdze wieczystej [...], prowadzonej przez Sąd Rejonowy w [...], decyzją Wojewody [...] z dnia [...] września 2017 r., Nr [...] (której nadano rygor natychmiastowej wykonalności), została zajęta pod realizację inwestycji drogowej pn.: "Budowa obwodnicy [...]" zwana dalej "decyzją zrid". Ww. decyzja stała się ostateczna dnia [...] listopada 2017 r. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2019 r., nr [...], Wojewoda [...] orzekł w pkt 1 o ustaleniu odszkodowania na rzecz byłego właściciela nieruchomości J. K. w wysokości [...] zł., w pkt 2 o odmowie powiększenia odszkodowania ustalonego w pkt 1 o kwotę równą 5% wartości nieruchomości, zaś pkt 3 o zobowiązaniu Zarządu Województwa [...] do wypłaty ustalonego w pkt 1 odszkodowania.

Od powyższej decyzji odwołanie wniósł J. K., zarzucając Wojewodzie wydanie decyzji na podstawie operatu, w którym biegła przyjęła dowolne i nieuzasadnione wartości cech w odniesieniu do wyceny gruntów, przez co doszło do zaniżenia wartość przedmiotowej nieruchomości. Ponadto zarzucono, że nieruchomości podobne zostały wybrane przez biegłą w sposób arbitralny, bowiem spośród 11 transakcji przyjętych do zbioru, tylko jedna położona była w miejscowości [...], pozostałe zaś obejmują nieruchomości położone na innych terenach. Na dowód swoich twierdzeń, skarżący załączył do odwołania "analizę cen rynku nieruchomości" sporządzoną w dniu [...] czerwca 2019 przez rzeczoznawcę majątkowego E. M., z której to analizy wynika, że średnia cena gruntów przeznaczonych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego pod zabudowę usługową położonych w [...], o pow. od ok. [...] ha do ok. [...] ha, z dostępem do uzbrojenia, wynosi od ok. [...] zł/m2 do ok. [...] zł/m2.

Minister Rozwoju decyzją z dnia [...] kwietnia 2020 r., nr [...], utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

W uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia organ odwoławczy przywołał m.in. treść specustawy drogowej oraz art. 134 ust. 3 i 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2020 r. poz. 65) – zwana dalej "u.g.n." oraz stwierdził, że określenie wartości nieruchomości następuje zgodnie z wymogami rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego (Dz.U. Nr 207, poz. 2109 ze zm., zwane dalej "rozporządzeniem wykonawczym"). Następnie wskazał, że w niniejszej sprawie podstawą dla ustalenia odszkodowania za przejęcie własności przedmiotowej nieruchomości był operat szacunkowy sporządzony na zlecenie Wojewody [...] w dniu [...] sierpnia 2018 r. przez rzeczoznawcę majątkowego E. K. (nr uprawnień [...]), który przez biegłą został zaktualizowany dnia [...] lutego 2020r.

Analizując wartość dowodową operatu szacunkowego organ odwoławczy stanął na stanowisku, że zawiera on wszystkie elementy wymagane przepisami rozporządzenia wykonawczego. Nie jest także obarczony wadami powodującymi naruszenie przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami. Biegła ustaliła, że wyceniana nieruchomość położona jest w miejscowości [...] przy ul. [...], na terenach niezurbanizowanych. W bezpośrednim otoczeniu przedmiotowej nieruchomości znajdują się tereny niezabudowane oraz droga gruntowa, zaś w dalszej odległości zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna. Wyceniana działka stanowi fragment nieużytku, porośniętego trawą. Działka ma dostęp do gazu. Na działce znajdowały się składniki roślinne podlegające wycenie - czarna olsza - zwarta kępa podrostu drzew o powierzchni ok. [...] m2.

Autorka operatu ustaliła, że na dzień wydania decyzji zdri, przedmiotowa nieruchomość leżała na terenie objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z Uchwałą Nr [...] Rady Gminy [...] z dnia [...] lutego 2005 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy [...] dla obszaru w gminach administracyjnych [...], działka nr [...] położona była na terenie oznaczonym symbolem BR - uprawy rolne i ogrodnicze.

W celu określenia wartości przedmiotowej nieruchomości, w pierwszej kolejności analizie poddano ceny transakcyjne nieruchomości gruntowych nabywanych pod drogi. Ze względu na niewystarczającą liczbę transakcji na rynku lokalnym, badanie rozszerzono na rynek regionalny stanowiący powiat bielski. Na tak określonym rynku, do porównań wyłoniono 11 transakcji, których ceny kształtowały się na poziomie od [...] zł/m2 do [...] zł/m2. Średnia cena zbioru wyniosła [...] zł/m2.

Następnie, ze względu na przeznaczenie planistyczne przedmiotowej nieruchomości, analizie poddano transakcje nieruchomościami o przeznaczeniu rolnym. Badaniem objęto teren gminy [...]. W wyniku analizy wyłoniono 13 transakcji nieruchomościami podobnymi do wycenianej, których ceny wynosiły od [...] zł/m2 do [...] zł/m2, przy średniej cenie zbioru [...] zł/m2.

W związku z powyższym biegła stwierdziła, że ceny transakcyjne wynikające z alternatywnego sposobu użytkowania (przeznaczenie drogowe) są wyższe, zatem wartość nieruchomości należy określić zgodnie z art. 134 ust. 4 u.g.n, tj. na podstawie transakcji nieruchomościami drogowymi (zasada korzyści).

Następnie opisano nieruchomości o cenie minimalnej i maksymalnej oraz określono wartość współczynników korygujących i obliczono wartość 1 m2 szacowanego gruntu jako prawa własności na kwotę [...] zł/m2, w związku z czym wartość rynkową wycenianej nieruchomości oszacowano na kwotę [...] zł. Wartość części składowych roślinnych tj. drzewostanu nieruchomości oszacowano zgodnie z metodyką opisaną na stronie 8 operatu na kwotę [...] zł. Łącznie wartość prawa własności przedmiotowej nieruchomości oszacowana została na kwotę [...] zł.

Ponadto w ocenie Ministra w związku z niespełnieniem ustawowej przesłanki wynikającej z przepisu art. 18 ust. 1e pkt 1 specustawy drogowej, tj. niewydaniem nieruchomości w terminie 30 dni od dnia doręczenia zawiadomienia o wydaniu decyzji zrid, tutejszy organ nie podwyższył ustalonego odszkodowania o kwotę równą 5% wartości nieruchomości.

Odnosząc się do zarzutów podniesionych w odwołaniu, Minister wskazał, że nie zasługują one na uznanie.

W piśmie z dnia [...] lutego 2020 r., biegła wyjaśniła, że na stronie 15 operatu wskazane zostały cechy, które wpływają na wartość szacowanej nieruchomości oraz opis tych cech. Z opisu tego wynika, że ocena bardzo dobra - może być przyznana nieruchomościom położonym w centrum miejscowości lub przy drodze wojewódzkiej, ocena dobra - nieruchomościom położonym na obrzeżach centrum lub przy drodze gminnej, a ocena zła - nieruchomościom położonym na peryferiach. Biegła wyjaśniła, że ponieważ przedmiotowa nieruchomość nie jest położona ani w centrum miejscowości, ani przy drodze wojewódzkiej, to cesze położenie, zgodnie z ww. opisem, przyznana została ocena dobra. Jeśli chodzi o cechę otoczenie, to zgodnie z opisem ocenę bardzo korzystną - zarezerwowano dla nieruchomości w bezpośrednim otoczeniu zabudowy handlowo - usługowej i mieszkaniowo - usługowej, ocenę korzystną - dla nieruchomości położonych w pobliżu zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej o dużej intensywności zabudowy, średnio korzystną - dla nieruchomości położonych w pobliżu zabudowy mieszkaniowej o niskiej intensywności, zaś niekorzystną - dla nieruchomości położonych na terenach niezurbanizowanych. W związku z tym, że w bezpośrednim otoczeniu wycenianej nieruchomości znajdują się tereny niezabudowane, użytkowane rolniczo i brak jest zabudowy mieszkaniowej, ocena otoczenia średnio korzystna, w ocenie tutejszego organu jest oceną zasadną.

Organ podniósł również, że biegła wskazała, iż z zgodnie przeznaczeniem planistycznym, obowiązującym na dzień wydania przez Wojewodę [...] decyzji zrid, z dnia [...] września 2017r. zezwalającej na realizację inwestycji drogowej, szacowna nieruchomość położona była na terenie oznaczonym symbolem BR - uprawy polowe i ogrodnicze. Analiza cen transakcyjnych nieruchomości o przeznaczeniu rolnym wykazała, że są one zdecydowanie niższe od transakcji nieruchomościami o przeznaczeniu zgodnym z celem wywłaszczenia tj. drogowym, W związku z tym, zgodnie z art. 134 ust. 4 u.g.n zastosowana została zasada korzyści i przedmiotową nieruchomość wyceniono w oparciu o ceny transakcyjne nieruchomości o przeznaczeniu drogowym. Przeprowadzona przez biegłą analiza transakcji sprzedaży gruntów nabywanych pod drogi wykazała, że terenie gminy [...], w badanym okresie czasu, odnotowano tylko jedną transakcję spełniającą kryterium podobieństwa, stąd zgodnie z przepisami, obszar badania rozszerzono na rynek regionalny tj. do powiatu [...], przy czym kierując się kryterium podobieństwa, na tak rozszerzonym rynku analizą objęto tylko transakcje z gmin wiejskich. Biegła zaznaczyła, że do porównań przyjęto jedynie nieruchomości o podobnym położeniu, przeznaczone pod drogi.

Ponadto biegła odniosła się do analizy załączonej przez skarżącego do odwołania. Ponieważ analiza ta odnosi się do nieruchomości o przeznaczeniu usługowym, biegła wskazała, że nie można sporządzać wyceny przyjmując niezgodne ze stanem prawnym przeznaczenie nieruchomości, bowiem nieruchomość taka nie spełnia kryterium podobieństwa w rozumieniu art. 4 pkt 16 u.g.n, zgodnie z którym jako nieruchomość podobną należy rozumieć nieruchomość, która jest porównywalna z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny, ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość.

Minister wskazał zatem, że na tle niniejszej sprawy nie dopatrzył się uchybień w postępowaniu odszkodowawczym przeprowadzonym przez Wojewodę [...]. Całość postępowania została przeprowadzona prawidłowo w oparciu o generalne zasady postępowania administracyjnego, a jego rozstrzygnięcie zostało w sposób rzetelny i szczegółowy uzasadnione w zaskarżonej decyzji.

Skargę na powyższe rozstrzygnięcie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł J. K., reprezentowany przez radcę prawnego A. N.. Skarżący zarzucił przedmiotowej decyzji naruszenie art. 18 ust. 1 specustawy drogowej poprzez jego zastosowanie w nieprawidłowo ustalonym stanie faktycznym, co przełożyło się na wynik sprawy i przyjęcie przez Wojewodę [...] zaniżonego odszkodowania za przejętą nieruchomość, co w jawny sposób narusza art. 21 ust. 2 Konstytucji RP stanowiący, o słusznym odszkodowaniu za wywłaszczoną nieruchomość.

J. K. wskazał, że sporna działka znajduje się w sąsiedztwie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i usługowej, posiada dostęp do gazu oraz położona jest w odległości blisko 200 metrów od centrum [...]. Uchwałą Rady Gminy [...] nr [...] z dnia [...] grudnia 2017 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Sołectwa [...] ustalono przeznaczenie nieruchomości pod usługi. Z chwilą sporządzania operatu szacunkowego, na którego podstawie określono wysokość odszkodowania, biegła E. K. mogła zapoznać się z projektem ww. uchwały i na tej podstawie powziąć informację o nadchodzącej zmianie zagospodarowania nieruchomości skarżącego. Biegła natomiast wbrew charakterystyce położenia nieruchomości oraz planowanej w krótkim czasie zamianie zagospodarowania z upraw polowych i ogrodniczych na działalność usługową oparła się wyłącznie na stanie prawnym nieruchomości bez uwzględniania jej stanu faktycznego. Dopiero biegła E. M. w prywatnej opinii sporządzonej na zlecenie skarżącego dokonała prawidłowej oceny stanu faktycznego nieruchomości co doprowadziło w konsekwencji do określenia należnego odszkodowania na poziomie od [...] zł do [...] zł za 1m2 nieruchomości. Mając zatem na uwadze, iż zgodnie z wyceną biegłej K. za 1m2 nieruchomości przyjęto kwotę [...] zł należy uznać, że słuszne odszkodowanie winno być blisko dwukrotnie wyższe od ustalonego przez Wojewodę [...].

Skarżący również ponownie zarzucił przyjęcie przez biegłą E. K , dowolnych nieuzasadnionych wartości cech w odniesieniu do wyceny gruntów. W szczególności brak wskazania przyczyn (opis i ocena cech), dla których uznano, że położenie działki jest dobre, a nie bardzo dobre, a otoczenie jest średnio korzystane. Nadto zakwalifikowanie nieruchomości do porównania w sposób całkowicie arbitralny i wybranie tylko jednej (spośród 11 przyjętych) znajdującej się na terenie gminy [...] oraz brak wyjaśnienia w sposób jednoznaczny i niebudzący wątpliwości przesłanek doboru takich, a nie innych nieruchomości przy dokonywaniu wyceny metodą porównawczą.

Mając na uwadze powyższe zarzuty strona wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji Ministra Rozwoju.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, w całości podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2019 r. poz. 2167 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta dokonywana jest pod względem zgodności z prawem. W myśl art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.) - zwanej dalej p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne.

Przechodząc do oceny rozpatrywanej sprawy, wskazać należy, że zgodnie z art. 18 ust. 1 specustawy drogowej, wysokość odszkodowania za przejętą nieruchomość ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ I instancji oraz według jej wartości z dnia, w którym następuje ustalenie wysokości odszkodowania. Zgodnie natomiast z art. 130 ust. 2 u.g.n. dla ustalenia wysokości odszkodowania konieczne jest uzyskanie opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości, mającej w myśl art. 156 ust. 1 u.g.n. formę operatu szacunkowego. Jest to podstawowy dowód w sprawie o odszkodowanie. Ma on walor opinii biegłego, o jakiej mowa w art. 84 § 4 Kodeksu postępowania administracyjnego (k.p.a.). Ta zaś, jak każdy dowód w sprawie, powinna zostać zweryfikowana i oceniona, stosownie do art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., przez organ administracji zarówno pod kątem formalnym, jak i materialnym. Przy respektowaniu oczywiście wymagających wiedzy specjalistycznej wniosków wyprowadzonych w opinii, których samodzielne podważenie przez organ administracji publicznej (a więc podmiot tej wiedzy specjalistycznej pozbawiony) nie jest możliwe. Obowiązkiem organu było zatem przede wszystkim skonfrontowanie jej z obowiązującymi w tej materii przepisami prawa (co do przyjętego podejścia, metody techniki szacowania oraz wymaganych elementów operatu), a ponadto dokonanie jej oceny pod kątem spójności przyjętych założeń, ich logiczności, ewentualnych niejasności, czy braków. Tego rodzaju oceny operatu, sporządzonego na potrzeby postępowania odszkodowawczego prowadzonego w sprawie zakończonej zaskarżoną decyzją, organy obu instancji dokonały. Jednakże, zdaniem Sądu, nie była ona przeprowadzona w sposób kompletny, w konsekwencji czego wyprowadzone przez organy konkluzje okazały się błędne. Uszły bowiem ich uwadze istotne nieprawidłowości jakich dopuściła się rzeczoznawca majątkowy E. K. szacując wartość przejętej nieruchomości.

Przede wszystkim organy orzekające w sprawie nieprawidłowo uznały, że przedmiotowa działka została wyceniona wadliwie, w oparciu o rynek transakcji nieruchomościami drogowymi, co do zgodności z obowiązującymi w tej materii przepisami rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego z dnia 21 września 2004 r. (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 z późn. zm.), w tym w szczególności jego § 36. Ma to o tyle znaczenie, że przepis ten - jak podkreśla się w orzecznictwie - jest przepisem szczególnym, regulującym kompleksowo kwestie określania wartości rynkowej gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne i ma w tym względzie charakter lex specialis w odniesieniu do pozostałych unormowań odnoszących się do wyceny wywłaszczonych nieruchomości (por. wyrok NSA z dnia 9 lutego 2017 r., sygn. akt I OSK 823/15, wszystkie orzeczenia publik CBOSA).

W rozpoznawanej sprawie poza sporem jest, że przejęta działka nr [...] zgodnie z ustaleniami obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego gminy [...] (zatwierdzonym Uchwałą Nr [...] Rady Gminy [...] z dnia [...] lutego 2005 r., w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy [...] dla obszaru w gminach administracyjnych Sołectwa [...]), położona była na terenie oznaczonym symbolem BR - uprawy rolne i ogrodnicze. Przeznaczenie nieruchomości jest z kolei jedną z cech, które musi brać pod uwagę rzeczoznawca majątkowy w procesie wyceny. Wynika to wprost z ust. 1 § 36 rozporządzenia wykonawczego, zgodnie z którym wartość rynkową nieruchomości dla potrzeb ustalenia odszkodowania za nieruchomości wywłaszczone lub przejęte z mocy prawa na podstawie przepisów specustawy określa się przyjmując stan nieruchomości z dnia wydania decyzji, ceny nieruchomości z dnia ustalenia odszkodowania, a przeznaczenie nieruchomości zgodnie z art. 154 u.g.n., bez uwzględnienia ustaleń ww. decyzji.

Uzasadniając w niniejszej sprawie wycenę ww. działki w oparciu o rynek nieruchomości drogowych rzeczoznawca odwołała się do unormowanej w art. 134 ust. 4 u.g.n. zasady korzyści, wedle której w przypadku, gdy przeznaczenie nieruchomości zgodne z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie jej wartości, wartość nieruchomości dla celów odszkodowania ustala się według alternatywnego sposobu użytkowania wynikającego z tego przeznaczenia. Reguła ta jednak w procesie szacowania gruntów przejętych w trybie specustawy drogowej (nie przeznaczonych w planie, czy studium pod drogi) ma zastosowanie wyłącznie przy ustalaniu procentowego wzrostu wartości wycenianej nieruchomości, według zasad określonych w § 36 ust. 3 rozporządzenia wykonawczego. Przepis ten przewiduje mianowicie, że w sytuacji, w której przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie jej wartości, wartość rynkową nieruchomości określa się w następujący sposób:

1) wartość działek gruntu wydzielonych pod nowe drogi publiczne albo pod poszerzenie dróg istniejących stanowi iloczyn wartości 1 m2 gruntów, z których wydzielono te działki gruntu, i ich powierzchni,

2) wartość nieruchomości zajętych pod drogi publiczne stanowi iloczyn wartości 1 m2 gruntów o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych i ich powierzchni

- powiększony, na podstawie badania rynku nieruchomości, nie więcej niż o 50%.

Oczywistym jest przy tym, że ustalone w ustawie o gospodarce nieruchomościami oraz rozporządzeniu wykonawczym przywileje nie mogą być stosowane łącznie. Jeśli zatem, jak w rozpoznawanej sprawie, przeznaczenie wynikające z decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej powodowało wzrost wartości przedmiotowej nieruchomości (przeznaczonej w dacie wydania tej decyzji w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego pod obszary rolnicze), to wykluczona była możliwość ustalania jej wartości w oparciu o analizę transakcji nieruchomości nabywanymi pod drogi, jak wynikałoby to z art. 134 ust. 4 u.g.n. W takim bowiem wypadku winno to nastąpić według transakcji nieruchomościami przeznaczonymi pod rolę (a więc o tożsamym przeznaczeniu jak grunt wyceniany), przy powiększeniu ustalonej na bazie tego rodzaju reprezentatywnej próbki ich wartości o nie więcej niż 50% - a więc na zasadach określonych w § 36 § ust. 3 pkt 1 rozporządzenia. To natomiast o jaki konkretnie procent wartość ma ta zostać zwiększona, ustala się właśnie w oparciu o dane dotyczące transakcji nieruchomościami drogowymi (por. wyrok NSA z 21 lutego 2019 r. I OSK 691/17, wyrok NSA z 10 lipca 2019 r. I OSK 2430/17, i wyrok tut. Sądu w sprawie I SA/Wa 2317/19).

Taka zaś sytuacja w rozpoznawanej sprawie nie miała miejsca. Powyższe dyskwalifikuje zatem opartą na ww. regulacji, a także wprost zastosowanej przewidzianej w art. 134 ust. 4 u.g.n. zasadzie korzyści, wycenę ww. działek, jako miarodajny dowód w sprawie. Biegła przyjmując do analizy wyłącznie nieruchomości drogowe, w nieprawidłowy sposób oszacowała sporną działkę, a organy obu instancji tej wadliwości operatu nie dostrzegły.

Z tych względów ustalenie na jej podstawie odszkodowania powoduje, że podjęta w tej materii ostateczna decyzja Ministra Rozwoju powinna być oceniana jako wydana z naruszeniem ww. przepisów prawa materialnego, co prowadzić powinno do jej uchylenia, jak też uchylenia utrzymanej przez nią w mocy decyzji Wojewody [...] . Naruszenie tych przepisów było z kolei wynikiem wadliwej oceny ww. dowodu i naruszenia tym samym art. 80 k.p.a.

W ocenianej sprawie wskazane wadliwości operatu nie mogą jednak skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji jak i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji. Należy bowiem zwrócić uwagę, że skargę w niniejszej sprawie wniósł jedynie beneficjent decyzji odszkodowawczej – J. K.. Art. 134 § 2 p.p.s.a. stanowi, że sąd administracyjny "nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności". Przytoczony przepis zakazuje więc pogorszenie sytuacji prawnej strony skarżącej. Punktem odniesienia jest sytuacja prawna strony skarżącej - stan określony w zaskarżonym akcie lub czynności. W doktrynie podkreśla się, a pogląd ten należy podzielić, że "celem ustanowienia zakazu reformationis in peius jest zapobieganie sytuacjom, w których strona niezadowolona z orzeczenia, jej zdaniem nieprawidłowego i niesłusznego, rezygnowałaby z jego zaskarżenia w obawie, że w razie nieuwzględnienia jej wniosków sytuacja, w której się znajduje, ulegnie jeszcze dalszemu pogorszeniu (T. Woś (w:) T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Warszawa 2011, s. 624). Sąd orzekający stoi na stanowisku, że wzruszenie orzeczenia w wyniku uwzględnienia środka odwoławczego nie zawsze jest korzystne dla strony go wnoszącej. Wprawdzie sąd nie jest związany granicami zaskarżenia (art. 134 § 1 p.p.s.a.) i jest władny uwzględniać okoliczności przemawiające za takim rozstrzygnięciem z urzędu, to jednak w pierwszej kolejności winien mieć na względzie zakaz orzekania na niekorzyść strony skarżącej. W sytuacji zatem dostrzeżenia z urzędu uchybień popełnionych przez organ oraz związania go wytycznymi i wskazaniami co do dalszego postępowania, niekorzystnymi dla strony skarżącej w przyszłej perspektywie, dojść może do pogorszenia sytuacji tej strony w wyniku ich wykonania. W pierwszej kolejności wymaga bowiem rozważenie skutków takiego rozstrzygnięcia na sytuację skarżącego w stosunku do tej, jaką miał przed wniesieniem skargi. Z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie. W ocenie sądu, podniesienie z urzędu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w sprawie ze skargi J. K. zarzutów dotyczących nieprawidłowego sposobu oszacowania działki [...] i nakazanie organowi oszacowania części tej nieruchomości w sposób określony w § 36 ust. 3 rozporządzenia wykonawczego (jako grunty rolne o niższej wartości, z ewentualnym zwiększeniem ich wartości do 50%), doprowadziłoby w istocie do wyrokowania na jego niekorzyść, co jest w świetle art. 134 § 2 p.p.s.a. niedopuszczalne. Takie działanie zaprzeczałoby zakazowi reformationis in peius.

Z powyższych względów Sąd może dokonać analizy zaskarżonej decyzji, odnosząc się jedynie do poprawności oszacowania spornej działki, wycenionej jako grunt przeznaczony pod drogi i w tym zakresie Sąd podziela ocenę organów, że przyjęte przez rzeczoznawcę założenia i zastosowana metodologia wyceny gruntów są prawidłowe i zgodne z obowiązującymi w tej materii przepisami prawa materialnego. Biegła przeanalizowała lokalny oraz regionalny rynek transakcji nieruchomościami i w oparciu o określone cechy działki nr [...] mające wpływ na kształtowanie się cen rynkowych, ustaliła wartość przedmiotowej nieruchomości. Wycena została sporządzona na podstawie reprezentatywnej próbki nieruchomości porównawczych, zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami prawa. Sam operat pod względem formalnym spełnia także wymogi opisane w § 56 rozporządzenia wykonawczego. Został sporządzony i podpisany przez uprawnioną osobę. W dacie wydawania kwestionowanych decyzji był aktualny i nie zawierał niejasności, istotnych pomyłek czy braków.

Z powyższego stanowiska, wynika zatem brak możliwości uwzględnienia zarzutów skargi odnoszących się do przyjęcie przez biegłą E. K., dowolnych nieuzasadnionych wartości cech w odniesieniu do wyceny gruntów. Nieuprawniony jest również zarzut zakwalifikowania przez biegłą nieruchomości do porównania w sposób całkowicie arbitralny i wybranie tylko jednej (spośród 11 przyjętych) znajdującej się na terenie gminy [...] jak również brak wyjaśnienia w sposób jednoznaczny i niebudzący wątpliwości przesłanek doboru takich, a nie innych nieruchomości przy dokonywaniu wyceny metodą porównawczą.

Przede wszystkim wskazać należy, że w piśmie z dnia [...] lutego 2020 r., będącym odpowiedzią na wezwanie organu do odniesienia się do zarzutów skarżącego, biegła już wyjaśniała, że na stronie 15 operatu wskazane zostały cechy, które wpływają na wartość szacowanej nieruchomości oraz opis tych cech.

W powyższym piśmie biegła podniosła również, że przeprowadzona przez nią analiza transakcji sprzedaży gruntów nabywanych pod drogi wykazała, iż na terenie gminy [...], w badanym okresie czasu, odnotowano tylko jedną transakcję spełniającą kryterium podobieństwa, stąd zgodnie z przepisami, obszar badania rozszerzono na rynek regionalny tj. do powiatu [...], przy czym kierując się kryterium podobieństwa, na tak rozszerzonym rynku analizą objęto tylko transakcje z gmin wiejskich. Biegła zaznaczyła, że do porównań przyjęto jedynie nieruchomości o podobnym położeniu, przeznaczone pod drogi.

W tym miejscu wskazać należy, że w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że porządek ustalania obszaru analizowanego nie jest przypadkowy, co powoduje, że gdy dane z rynku lokalnego są niewystarczające, to rzeczoznawca majątkowy dokonujący wyceny obwiązany jest kierować się danymi z rynku regionalnego. Tym samym, szacując wartość nieruchomości drogowej, rzeczoznawca winien wyczerpać możliwość kierowania się cenami transakcyjnymi nieruchomości przeznaczonych pod inwestycję drogową, nie tylko z rynku lokalnego, a więc gminnego i powiatowego, ale także z rynku regionalnego, tj. wojewódzkiego (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 czerwca 2018 r. sygn. akt I OSK 1751/16, z dnia 10 lipca 2018 r. sygn. akt I OSK 1583/17, z dnia 13 lutego 2019 r. sygn. akt I OSK 830/17 oraz z dnia 19 czerwca 2019 r. sygn. akt I OSK 2252/17 i I OSK 2253/17).

Dlatego też nie można uznać za zasadne zarzuty skargi odnoszące się do konieczności uwzględnienia przy wycenie nieruchomości znajdujących się na terenie rynku lokalnego - Gminy [...], skoro w przypadku braku nieruchomości spełniających kryterium podobieństwa, biegła miała prawo objąć analizą obszar całego powiatu, a nawet województwa.

Jeśli strona miała zastrzeżenia co do rzetelności i prawidłowości wykonania przez rzeczoznawcę majątkowego operatu szacunkowego, to mogła przedstawić własny kontroperat lub wystąpić o ocenę operatu przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych - do czego jest uprawniona z mocy art. 157 u.g.n. Tego jednak w sprawie nie uczyniła, a podnoszone przez nią zarzuty natury merytorycznej do operatu miały ogólnikowy charakter i nie były poparte żadnymi dokumentami potwierdzającymi ich zasadność.

Wymogów kontroperatu, jako dowodu, o którym w art. 84 k.p.a, na pewno nie spełnia dołączona do odwołania, analiza biegłej E. M. z dnia [...] czerwca 2019 r. (sporządzona na zlecenie skarżącego), gdyż nie zawiera ona treści o której mowa w § 56 rozporządzenia wykonawczego. Jest to jedynie stanowisko osoby posiadającej uprawnienia do szacowania nieruchomości, wskazujące na wysokość średniej wartości nieruchomości gruntowych w gminie [...], przeznaczonych pod zabudowę usługową.

Skarżący nie mógł zatem skutecznie kwestionować wysokości przyznanego odszkodowania w oparciu o analizę biegłej E. M.. Nie mógł również domagać się wyliczenia należnego odszkodowania w oparciu o Uchwałę Rady Gminy [...] nr [...] z dnia [...] grudnia 2017 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Sołectwa [...], który ustalił przeznaczenie spornej nieruchomości pod usługi.

Wynika to z faktu, o czym była już mowa, iż zgodnie z brzmieniem art. 18 ust. 1 specustawy drogowej wysokość odszkodowania, o którym mowa w art. 12 ust. 4a, ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ I instancji oraz według jej wartości z dnia, w którym następuje ustalenie wysokości odszkodowania. W przedmiotowej sprawie, biegła E. K., sporządzając operat szacunkowy z dnia [...] sierpnia 2018 r., którego aktualność potwierdziła [...] lutego 2020 r., określiła stan przedmiotu wyceny na dzień [...] września 2017 r., a więc na dzień wydania przez Wojewodę [...] decyzji z dnia [...] września 2017 r., zezwalającej na realizację inwestycji drogowej (zrid). Zgodnie z powyższym, badając przeznaczenie planistyczne nieruchomości rzeczoznawca majątkowy wskazała, iż na dzień wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, działka nr [...] leżała na terenie objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z Uchwałą Nr [...] Rady Gminy [...] z dnia [...] lutego 2015 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy [...] dla obszaru w gminach administracyjnych Sołectwa [...] położona jest na terenie oznaczonym symbolem BR - uprawy rolne i ogrodnicze. Podsumowując, biegła nie mogła określić przeznaczenia planistycznego przedmiotowej nieruchomości w oparciu o wskazaną przez skarżącego Uchwałę Rady Gminy Buczkowice nr [...] z dnia [...] grudnia 2017 r, gdyż byłoby to niezgodne z obowiązującymi przepisami prawa. Odnosząc się zaś do stanowiska rzeczoznawcy majątkowego E. M. z dnia [...] czerwca 2019 r., to należy stwierdzić, że dotyczy ono analizy cen nieruchomości położonych w gminie [...], przeznaczonych w planie zagospodarowania przestrzennego pod zabudowę usługową, a wyceniana nieruchomość na moment istotny w sprawie tj. datę wydania decyzji zrid, przeznczona była pod uprawę rolną i ogrodową.

Dysponując zatem dowodem z wyceny nieruchomości, którego wiarygodność w toku postępowania – w ocenianym przez Sąd zakresie, czyli uwzględnieniem wyceny nieruchomości z przeznaczeniem drogowym - nie została skutecznie podważona, organy uprawnione były do ustalenia na jego podstawie kwoty należnego za przejętą nieruchomość odszkodowania. Wbrew temu co podniesiono w skardze, organy wydając w tym przedmiocie decyzję wnikliwie i wszechstronnie rozpatrzyły stan faktyczny sprawy, czyniąc zadość zasadom ustanowionym w art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. Subsumcji zaś tego stanu do norm prawa materialnego dokonały w sposób prawidłowy, a motywy podjętego rozstrzygnięcia (faktyczne i prawne) przedstawiły w sposób umożliwiający odtworzenie ich racji decyzyjnych, spełniając tym samym standard z art. 107 § 1 i 3 k.p.a.

Skoro zatem przy rozstrzyganiu sprawy wprawdzie doszło do naruszenia prawa materialnego, to jednak skarga z uwagi na zasadę reformationis in peius, określoną w art. 134 § 2 p.p.s.a, podlegać musiała oddaleniu, o czym Sąd orzekł na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym zgodnie z art. 119 pkt 2 p.p.s.a.