Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1779/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-10-30 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 141 par. 4, art. 149 par. 1, art. 161 par. 1 pkt 3
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Włodzimierz Ryms Sędziowie: sędzia NSA Jacek Chlebny sędzia del. NSA Leszek Kiermaszek (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Anna Połoczańska po rozpoznaniu w dniu 30 października 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej G. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 23 kwietnia 2013 r. sygn. akt II SAB/Po 19/13 w sprawie ze skargi G. B. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krotoszynie w przedmiocie wydanie odpisu protokołu z przeprowadzonej kontroli oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 23 kwietnia 2013 r., sygn. akt II SAB/Po 19/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę G. B. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krotoszynie

w przedmiocie wydania odpisu protokołu z przeprowadzonej kontroli.

Kontrolę tę organ przeprowadził w dniu 6 listopada 2012 r. w stosunku do budynków należących do L. W., położonych w S., przy

ul. R. [...], w związku z pismem G. B. z dnia 5 października 2012 r. oraz pismem jej pełnomocnika z dnia 24 października 2012 r. To pierwsze pismo dotyczyło konieczności skontrolowania stanu technicznego komina

w budynku, drugie zaś zawierało żądanie podjęcia czynności i przeprowadzenia postępowania administracyjnego celem ustalenia, czy budynki znajdujące się na tej nieruchomości posiadają ściany oddzielenia przeciwpożarowego. Z kontroli z dnia

6 listopada 2012 r. sporządzono dwa odrębne protokoły o numerach [...] (kontrola stanu technicznego komina) i [...] (kontrola w kwestii ścian oddzielenia przeciwpożarowego).

Pismem z dnia 8 listopada 2012 r. pełnomocnik G. B. zwrócił się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krotoszynie

o wydanie z akt sprawy uwierzytelnionego odpisu (kopii) protokołu z kontroli przeprowadzonej w dniu 6 listopada 2012 r. Powołał się na art. 73 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98 poz. 1071 ze zm., obecnie Dz. U. z 2013 r., poz. 267, dalej powoływanej jako "K.p.a.") i stwierdził, że żądanie uzasadnione jest ważnym interesem, którego nie trzeba tłumaczyć.

W odpowiedzi Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krotoszynie pismem z dnia 6 grudnia 2012 r., nr [...] poinformował pełnomocnika, że G.B., jako sąsiadowi L. W., nie przysługuje przymiot strony w postępowaniu w sprawie dotyczącej utrzymania należących do niej obiektów, prowadzonym na podstawie art. 66 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tj. Dz. U. z 2010 r. Nr 243 poz. 1623 ze zm., dalej powoływanej jako "ustawa-Prawo budowlane"). Artykuł 73 K.p.a. określa zaś zakres uprawnień strony w postępowaniu, w tym prawo żądania wydania z akt sprawy uwierzytelnionych odpisów, o ile jest to uzasadnione jej ważnym interesem. Z tych powodów odmówił wydania odpisu protokołu z przeprowadzonej kontroli

Pismem z dnia 7 grudnia 2012 r. pełnomocnik G. B. wezwał Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego do usunięcia naruszenia prawa i do załatwienia żądania wyrażonego w piśmie z dnia 8 listopada 2012 r. Podniósł, że pismo tego organu z dnia 6 grudnia 2012 r. nie może być uznane za postanowienie odmawiające wydania odpisów z akt sprawy w rozumieniu art. 74 § 2 K.p.a. Pismem z dnia 7 stycznia 2012 r., nr [...] organ nadzoru budowlanego podtrzymał jednak swoje stanowisko.

Równolegle z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa pełnomocnik innym pismem z dnia 7 grudnia 2012 r. wniósł do Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Poznaniu zażalenie na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krotoszynie. Organ ustosunkował się do niego w trybie art. 237 § 2 K.p.a., stwierdzając w piśmie z dnia 10 stycznia 2013 r., nr [...], że skarga jest uzasadniona. Odmowa wydania odpisu dokumentu z akt powinna bowiem nastąpić w drodze postanowienia także wówczas, gdy jej przyczynę stanowi przekonanie, iż wnioskującemu nie przysługuje status strony postępowania.

G. B., reprezentowana przez pełnomocnika będącego radcą prawnym, wniosła w dniu 14 stycznia 2013 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krotoszynie w załatwieniu sprawy żądania zawartego

w piśmie z dnia 8 listopada 2012 r., domagając się – w przypadku niezałatwienia tej sprawy w trybie autokontroli przez organ – zobowiązania organu do załatwienia sprawy w określonym przez Sąd terminie, a także zasądzenia niezbędnych kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi jej autor podkreślił, że sprawa nie została przez organ załatwiona w terminie przewidzianym w art. 35 § 1 K.p.a., gdyż pismo z dnia

6 grudnia 2012 r., wyrażające stanowisko organu w przedmiocie wniosku, nie ma znamion orzeczenia, o którym mowa w art. 74 § 2 K.p.a. Zastrzegł zarazem, iż wspomniane wyżej zażalenie na bezczynność nie zostało rozpatrzone.

W odpowiedzi na skargę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego

w Krotoszynie wniósł o oddalenie skargi, stwierdzając, że nie pozostaje

w bezczynności. Organ przypomniał w niej stan faktyczny sprawy, uwzględniając pismo organu drugiej instancji z dnia 10 stycznia 2013 r., stanowiące odpowiedź na wniesione zażalenie na niezałatwienie sprawy. Następnie zaznaczył, że kontrola

z dnia 6 listopada 2012 r. została wobec L.W. przeprowadzona z urzędu

i miała na celu ustalenie stanu technicznego należącego do niej budynku. W tym kontekście przywołał orzecznictwo, w świetle którego właściciele nieruchomości sąsiednich nie mają uprawnień strony w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 66 ustawy-Prawo budowlane w sprawie usunięcia nieprawidłowości

w użytkowaniu lub utrzymaniu obiektu budowlanego.

Organ zauważył, że przewidziane w art. 73 § 2 K.p.a. uprawnienie do żądania odpisów lub kopii z akt sprawy doznaje licznych ograniczeń, m.in. takiego, iż przysługuje ono wyłącznie podmiotowi posiadającemu status strony w tejże sprawie. Rozwijając ten wątek szeroko omówił pojęcie interesu prawnego, przesądzającego

o tym statusie zgodnie z art. 28 K.p.a., i powtórzył, że skarżąca nie była stroną w sprawie, z której akt domaga się wydania odpisu. Jednocześnie organ przyznał, że odmowa wydania takich odpisów powinna nastąpić w formie postanowienia także

w jej przypadku. Wskazał jednak, że w dniu [...] stycznia 2013 r., działając na podstawie art. 74 § 2 K.p.a., tego rodzaju postanowienie w stosunku do skarżącej wydał (nr [...]). Zwrócił przy tym uwagę, że pismem z dnia 24 stycznia 2013 r., nr [...] przekazał jej pełnomocnikowi kopię żądanego protokołu, uwzględniając jego wniosek z dnia 21 stycznia 2013 r. o udzielenie informacji publicznej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w uzasadnieniu wyroku z dnia 23 kwietnia 2013 r. już na wstępie skonstatował, że nie zasługuje ona na uwzględnienie. Następnie, po zwięzłym omówieniu zasad rozpoznawania skarg na bezczynność organu, stwierdził, że taka skarga złożona w niniejszej sprawie dotyczy kwestii wpadkowej, sprowadzającej się do sposobu rozpatrzenia żądania wydania

z akt sprawy uwierzytelnionego odpisu (kopii) protokołu z kontroli przeprowadzonej

w dniu 6 listopada 2012 r. na podstawie art. 81 ust. 1, 3 i 4, art. 81a oraz art. 81c ust. 1 pkt 1 i 2 i art. 84a ust. 1 pkt 1 ustawy-Prawo budowlane w związku z jej art. 61 i 62 ust. 1 pkt 1c. W tym kontekście Sąd, powołując się na stanowisko – jak wskazał -ugruntowane w doktrynie i w orzecznictwie, podzielił zapatrywanie, że jedyną stroną postępowania w sprawie utrzymania i stanu technicznego obiektu budowlanego może być tylko inwestor lub zarządca danego obiektu. Tym samym skarżąca nie ma interesu prawnego w sprawie dotyczącej stanu technicznego budynków zlokalizowanych na nieruchomości sąsiedniej do tej, której sama jest współwłaścicielem, mimo że czynności kontrolne przeprowadzono na skutek jej pism.

Sąd pierwszej instancji uznał zatem, że istota sprawy sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy w takich okolicznościach faktycznych i prawnych konieczne było wydawanie postanowienia odmawiającego uwzględnienia wniosku skarżącej z dnia 8 listopada 2012 r. o wydanie odpisów z akt. Udzielił w tym zakresie odpowiedzi przeczącej.

Sąd podzielił pogląd, że wyłącznie strona postępowania może żądać wydania na podstawie art. 73 § 2 K.p.a. odpisu (kopii) protokołu z kontroli przeprowadzonej

w zakresie stanu techniczne budynku. W konsekwencji podmiot niemający statusu strony nie ma prawa występować z wnioskiem w tej materii, wobec czego nierozpatrzenie wniosku złożonego przez taki podmiot nie powoduje stanu bezczynności organu. Sąd uznał zatem, że odpowiedź udzielona skarżącej przez organ w piśmie z dnia 6 grudnia 2012 r., wskazująca przyczyny nieuwzględnienia jej wniosku, była wystarczająca.

Dalej Sąd zauważył, że obowiązek udostępnienia akt może dotyczyć wyłącznie akt zgromadzonych w postępowaniu w danej sprawie administracyjnej. Powołując się na literaturę oraz na orzecznictwo podkreślił, że w rozpatrywanym przypadku nie doszło do wszczęcia jakiegokolwiek postępowania, gdyż przeprowadzono jedynie czynności kontrolne. Postępowanie takie mogło być bowiem wszczęte przez organ nadzoru budowlanego dopiero w związku

z nieprawidłowościami stwierdzonymi podczas postępowania kontrolnego i tylko wówczas dokumentacja zebrana w toku kontroli współtworzyłaby materiał dowodowy, stając się częścią akt sprawy. Zanim jednak to nastąpi, protokół kontrolny nie jest objęty aktami sprawy i art. 74 § 2 K.p.a. w ogóle nie może znaleźć zastosowania.

Sąd rozważył również kwestię bezczynności oraz możliwości wniesienia skargi w tym zakresie. Podniósł w szczególności, że w świetle art. 3 § 2 pkt 8 w związku

z art. 3 § 2 pkt 1-4a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej powoływanej jako "P.p.s.a.") skarga ta "jest pochodną skargi na określone prawne formy działania organów administracji publicznej", tj. że zaskarżenie bezczynności wchodzi

w rachubę tylko wtedy, gdy organ w przewidzianym prawem terminie nie wywiąże się z ustawowego obowiązku wydania decyzji, postanowienia lub dokonania czynności oraz gdy skarżącym jest uprawniony podmiot. Podmiot niebędący stroną postępowania administracyjnego nie ma zaś prawa żądania udostępnienia mu akt (dokumentów) posiadanych przez organ administracyjny i dlatego jego skarga na bezczynność organu nie jest w tym zakresie dopuszczalna.

Następnie Sąd omówił pojęcie interesu prawnego, który zgodnie z art. 50 P.p.s.a. przesądza o legitymacji do wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Jego zdaniem skarżąca może wykazać się wyłącznie interesem faktycznym, ponieważ jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowana rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, lecz nie może tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa, mającego stanowić podstawę skierowania żądania w zakresie podjęcia stosownych czynności przez organ administracji. Nie ma więc wspomnianej legitymacji, tak samo jak nie przysługuje jej przymiot strony postępowania "w zakresie spraw związanych

z utrzymaniem budynku położonego w S. przy ul. R. [...]". Stąd jej pisma należało potraktować jedynie jako sygnalizację złego stanu budynku, co mogło doprowadzić do podjęcia stosownych czynności z urzędu.

Sąd powołał się również na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 stycznia 2002 r., sygn. akt IV SAB 105/01, w którym stwierdzono, że podmiot nie mający interesu prawnego w danej sprawie nie może skutecznie podnosić zarzutu bezczynności organów i ma jedynie możliwość składania skarg i wniosków w trybie określonym przepisami działu VIII Kodeksu postępowania administracyjnego. Podkreślił również, że skarżąca mogła żądać udostępnienia protokołów, zwracając się o udzielenie informacji publicznej, co też, jak wynika z akt administracyjnych, uczyniła.

Z tych wszystkich powodów Sąd, działając na podstawie art. 151 P.p.s.a., skargę oddalił.

G. B., reprezentowana przez pełnomocnika będącego radcą prawnym, wniosła skargę kasacyjną od wyroku z dnia 23 kwietnia 2013 r., zaskarżając go w całości.

Pełnomocnik skarżącej wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku

i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji w celu umorzenia postępowania albo o uchylenie zaskarżonego wyroku i umorzenie postępowania oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego w kwocie

440 zł, w tym wynagrodzenia w wysokości podwójnej stawki minimalnej. W tym ostatnim zakresie wyraził przekonanie, że Naczelny Sąd Administracyjny powinien wziąć pod uwagę jego duży wkład pracy w przyczynienie się do wyjaśnienia

i rozstrzygnięcia sprawy. Zastrzegł zarazem, iż rozmiary skargi kasacyjnej (objętość skargi – ilość tekstu) nie świadczą o wspomnianym wkładzie pracy, przeciwnie, to "wnikliwe zapoznanie się ze sprawą spowodowało to, że uzasadnienie skargi kasacyjnej zostało skrócone w stopniu maksymalnym".

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor najpierw zarzucił Sądowi pierwszej instancji naruszenie art. 149 § 1 P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 8, art. 9, art. 77 § 1

i art. 80 K.p.a. poprzez błędne ustalenie i przedstawienie stanu faktycznego. Jego zdaniem polegało ono na wadliwym przyjęciu, że skarżącej nie przysługuje interes prawny w rozpatrywanej sprawie. Tymczasem interes ten można wywieść między innymi z: art. 31 ust. 2 i 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm.), z art. 140 i art. 144 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. Nr 16, poz. 93 ze zm.), z art. 4, art. 5 ust. 1 pkt 1 lit.

b-d i pkt 9 ustawy-Prawo budowlane oraz z § 11 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.).

Pełnomocnik skarżącej stwierdził, że zapewnienie bezpieczeństwa,

w szczególności bezpieczeństwa pożarowego, niewątpliwie leży w jej interesie prawnym. Zwrócił zarazem uwagę, że Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w postanowieniu z dnia [...] kwietnia 2013 r., nr [...] wyraził pogląd, iż Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krotoszynie uznał już skarżącą za stronę postępowania. Postanowieniem tym, którego kopię załączono do skargi kasacyjnej, uchylono postanowienie ostatnio wymienionego organu z dnia [...] marca 2013 r., nr [...], odmawiające skarżącej wszczęcia postępowania "w sprawie dotyczącej utrzymania we właściwym stanie technicznym pod kątem posiadania przez budynki sąsiednie ściany oddzielenia przeciwpożarowego, tj. budynki mieszkalno-handlowy i gospodarczy, znajdujące się na nieruchomości o nr. ewid. [...] przy ul. R. w S., którym właścicielem jest Pani L.W.".

Druga podstawa kasacyjna, którą pełnomocnik skarżącej określił jako kluczową, dotyczyła art. 74 § 2 K.p.a. "traktowanego jako przepis prawa materialnego przez jego błędną wykładnię". Powołując się na orzecznictwo i doktrynę stwierdził on, że nawet przyjęcie poglądu, że skarżąca nie jest stroną postępowania, nie uzasadniało tezy, iż organ odmawiając wydania odpisu protokołu nie miał obowiązku podjęcia postanowienia i mógł tę kwestię załatwić pismem. Przepis art. 74 § 2 K.p.a., aczkolwiek w jego treści wspomina się wyłącznie o stronie postępowania, powinien być wszak interpretowany w sposób rozszerzający celem zapewnienia obywatelowi prawa do sądu. W przeciwnym razie zapatrywanie organu, że wnioskujący o wydanie odpisu nie jest taką stroną, leżące przecież u podstaw nieuwzględnienia wniosku, nie mogłoby być zweryfikowane w toku kontroli

w administracyjnym postępowaniu instancyjnym, a następnie przez sąd administracyjny.

Następnie pełnomocnik skarżącej zarzucił Sądowi pierwszej instancji naruszenie art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez nierzetelne przedstawienie stanu sprawy. Zaznaczył, że przepis ten, określając wymogi, jakie powinno spełniać uzasadnienie wyroku, "stanowi na gruncie Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi odzwierciedlenie wynikającej z art. 2 Konstytucji RP zasady budowania zaufania do organów państwa". W związku z tym podniósł, że w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd nie odnotował, iż w odpowiedzi na skargę organ uznał konieczność wydania postanowienia odmawiającego wydania odpisów akt także w przypadku, gdy wnioskujący nie posiada statusu strony postępowania. W jego ocenie tym samym organ uznał racje skarżącej i w dniu [...] stycznia 2013 r., tj. trzy dni po wniesieniu skargi, w trybie autokontroli wydał takie postanowienie. Sąd pierwszej instancji powinien uwzględnić ten fakt i umorzyć postępowanie na podstawie

art. 161 § 1 pkt 1 w związku z art. 54 § 3 P.p.s.a., zasądzając na rzecz skarżącej koszty postępowania, zgodnie z art. 201 § 1 P.p.s.a.

Na marginesie pełnomocnik zauważył, że z akt sprawy wcale nie wynika, by skarżąca żądała udostępnienia protokołów kontroli w trybie dostępu do informacji publicznej. Z wnioskiem w tym zakresie wystąpił jej inny pełnomocnik, lecz uczynił to we własnym imieniu.

Ostatni zarzut został odniesiony do art. 161 § 1 pkt 3 oraz art. 151 P.p.s.a.

W tym zakresie autor skargi kasacyjnej powtórzył, że Sąd pierwszej instancji powinien umorzyć postępowanie sądowe, zasądzając koszty postępowania, a nie oddalać skargę. Skarga ta zresztą, według niego, była uzasadniona w momencie, kiedy ją wnoszono, ponieważ organ nie podjął wtedy jeszcze postanowienia

o odmowie wydania skarżącej odpisu protokołu kontroli, czyli nie ustosunkował się do jej wniosku w przewidzianym prawem trybie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżony wyrok pomimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Wniesioną w sprawie skargę na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krotoszynie w kwestii dotyczącej wydania kopii protokołu kontroli należało bowiem oddalić, aczkolwiek z całkowicie innych powodów niż te, dla których uczynił to Sąd pierwszej instancji.

W punkcie wyjścia rozważań należy stwierdzić, że Wojewódzki Sąd Administracyjny dokonał niewłaściwej wykładni art. 74 § 2 K.p.a., w myśl którego odmowa umożliwienia stronie przeglądania akt sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii i odpisów, uwierzytelnienia takich kopii i odpisów lub wydania uwierzytelnionych odpisów następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie. Zauważył mianowicie, że w przepisie tym mowa jest o stronie, wobec czego nie znajduje on zastosowania do podmiotu, któremu takiego statusu przypisać nie można.

Należy jednak zgodzić się ze stanowiskiem uzasadniającym zarzut skargi kasacyjnej, określony przez jej autora jako kluczowy, że odmowa wydania dokumentu z akt administracyjnych powinna nastąpić w formie postanowienia, także wówczas, gdy przyczyną odmowy jest to, iż organ nie uznaje wnioskodawcy za stronę postępowania. Dominuje ono zresztą zdecydowanie w orzecznictwie, w przeciwieństwie do poglądu wyrażonego w wyroku przywołanym przez Sąd pierwszej instancji, mającego charakter odosobniony (zob. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 września 2001 r., sygn. akt II SAB/Gd 127/00, Palestra 2002, nr 9-10, s. 202, z dnia 16 maja 2006 r., sygn. akt I OSK 848/05, LEX nr 236559 i z dnia 24 października 2012 r., sygn. akt I OSK 1284/11 oraz postanowienie tego Sądu z dnia 10 października 2008 r., sygn. akt I OSK 1081/08, LEX nr 516765, a także wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 sierpnia 2009 r., sygn. akt VIII SA/Wa 199/09, LEX nr 553632). W orzeczeniach tych podkreśla się, że art. 74 § 2 K.p.a. jest wprawdzie tak sformułowany, jakby miał stanowić podstawę wydania postanowienia o odmowie wydania odpisu z akt jedynie stronie, lecz z uwagi na możliwość zapewnienia obywatelowi prawa do sądu winien być on interpretowany w sposób rozszerzający. W przeciwnym razie istotny spór dotyczący tego, czy określony podmiot jest stroną postępowania, nie mógłby być poddany kontroli w administracyjnym postępowaniu instancyjnym oraz w postępowaniu przed sądem administracyjnym. Tę argumentację, do której nawiązuje także autor skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym podziela. Reprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku zapatrywanie przeciwne nie może się zatem ostać w toku kontroli instancyjnej. Wywiedzione ono zostało ze zbyt zawężającej, literalnej wykładni art. 74 § 2 K.p.a.

Powyższe spostrzeżenia sprawiają, że na uboczu można pozostawić pierwszy zarzut skargi kasacyjnej, kwestionujący twierdzenie Sądu pierwszej instancji, iż skarżąca nie jest stroną w sprawie kontroli przeprowadzonej w odniesieniu do budynku znajdującego się na nieruchomości sąsiedniej, gdyż nie ma w tym zakresie interesu prawnego. Kwestia ta nie ma przecież żadnego znaczenia dla sposobu, w jakim organ powinien odmówić wydania kopii protokołu tej kontroli. Odmowa taka następuje w formie postanowienia, niezależnie od tego, czy wnioskodawca jest stroną, czy też nie.

Fakt, że Sąd pierwszej instancji opowiedział się za stanowiskiem odmiennym, i takie błędne przekonanie przyjął jako główną przesłankę wniosku, iż organ nie pozostaje w bezczynności, nie oznacza jednak, że wniosek ten również musi być oceniony jako niewłaściwy. Otóż w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krotoszynie w dniu wniesienia skargi, tj. w dniu 14 stycznia 2013 r., nie pozostawał w bezczynności, chociaż, oczywiście, nie dlatego, że nie musiał wydawać postanowienia odmownego, lecz dlatego, iż w istocie takie postanowienie już wcześniej wydał. Nie można bowiem zgodzić się z twierdzeniem zawartym m.in. w skardze na bezczynność, że pismo z dnia 6 grudnia 2012 r. nie może być uznane za tego rodzaju postanowienie.

W stosunku do postanowień znajduje wszak zastosowanie reguła, w świetle której to nie forma, lecz treść merytoryczna decyduje o kwalifikacji prawnej aktu administracyjnego (tak np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 czerwca 2012 r., sygn. akt II OSK 497/11, LEX nr 1216734). Niewątpliwie zasadnie zaznaczył Naczelny Sąd Administracyjny w innym wyroku z dnia 23 maja 2011 r., sygn. akt I GSK 238/10, LEX nr 990060, że skoro postanowienie tak jak decyzja jest aktem administracyjnym indywidualnym, to również w jego przypadku można wyodrębnić minimum elementów przesądzających, że dane rozstrzygnięcie stanowi postanowienie, niezależnie od jego nazwy, a więc także i intencji organu, który to postanowienie podjął. Sąd zaliczył do nich: oznaczenie organu administracji publicznej wydającego akt, wskazanie adresata aktu, rozstrzygnięcie o istocie sprawy oraz podpis osoby reprezentującej organ administracji. Z tego punktu widzenia za dalszą kwestię uznał brak innych, drugorzędnych elementów wymienionych w art. 124 § 1 K.p.a., które postanowienie powinno zawierać, w szczególności pouczenia, czy i w jakim trybie służy na nie zażalenie lub skarga do sądu administracyjnego. Skądinąd jeżeli organ niewłaściwie oznaczył swoje rozstrzygnięcie noszące cechy postanowienia i nadał mu niewłaściwą formę prawną, to nie mógł zamieścić w nim prawidłowego pouczenia o środkach zaskarżenia przysługujących od tego aktu administracyjnego. Pominięcie pouczenia lub pouczenie błędne, tak samo jak nazwa i forma nadana aktowi administracyjnemu, nie mogą wpływać na jego charakter prawny. Poza tym strona uprawniona jest w takiej sytuacji do zgłoszenia żądania przywrócenia terminu do wniesienia środka odwoławczego.

W tym kontekście zauważyć wypada, że pismo z dnia 6 grudnia 2012 r. zawiera wszystkie, poza wspomnianym pouczeniem, elementy wyliczone w art. 124 § 1 K.p.a. Oznaczono w nim mianowicie datę jego wydania, organ administracji publicznej, przy czym obejmuje ono podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do jego wydania, oraz stronę biorącą udział w postępowaniu. Nie ulega wątpliwości, że pismo kierowane jest do skarżącej i że rozstrzyga ono w przedmiocie złożonego przez nią wniosku o wydanie kopii protokołu w sposób wskazany w art. 74 § 2 K.p.a., czyli odmawia uwzględnienia tego wniosku. Ponadto organ wskazał w istocie podstawę prawną tego rozstrzygnięcia oraz racje mające przemawiać na jego rzecz, nawiązujące do treści przepisów, m.in. art. 73 K.p.a., oraz do okoliczności sprawy, czyli jego uzasadnienie prawne i faktyczne. Wyraził wszak pogląd, że przepis ten przyznaje uprawnienie dostępu do akt wyłącznie stronom postępowania i w związku z tym zaznaczył, że skarżącej taki status nie przysługuje. Była to przyczyna odmowy udostępnienia jej kopii protokołu, która została wyrażona w piśmie noszącym konstytutywne cechy postanowienia, o którym mowa w art. 74 § 2 K.p.a.

Organ ustosunkował się więc do wniosku skarżącej w prawem przewidzianej formie już w dniu 6 grudnia 2012 r., a nie jak utrzymywał w odpowiedzi na skargę dopiero w dniu [...] stycznia 2013 r. W konsekwencji w momencie wniesienia skargi, tj. w dniu 13 stycznia 2013 r., nie pozostawał już w bezczynności, wobec czego skarga ta była bezzasadna i podlegała oddaleniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu.

Z tego względu nie można uwzględnić zarzutu kasacyjnego odniesionego do art. 161 § 1 pkt 3 oraz art. 151 P.p.s.a., podnoszącego konieczność umorzenia postępowania kasacyjnego z uwagi na wydanie tego drugiego postanowienia. Nie miało to postanowienie znaczenia dla bezczynności zarzucanej w skardze, skoro ta ustała już wcześniej, przed jej wniesieniem. Tym samym choćby z tego powodu niepodobna przyjąć, że wydając postanowienie z dnia [...] stycznia 2013 r., organ dokonał tzw. autokontroli. Na marginesie jedynie odnotować wypada, że w myśl art. 54 § 3 P.p.s.a. skorzystanie z tej możliwości przez organ wymaga po pierwsze uwzględnienia skargi oraz - po drugie - stwierdzenia, czy bezczynność miała miejsce bez podstawy prawnej albo z rażącym naruszeniem prawa. Tymczasem organ w niniejszej sprawie w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. W efekcie w sprawie nie było też podstaw do zasądzenia zwrotu kosztów na rzecz skarżącej, na podstawie art. 201 § 1 P.p.s.a., znajdującego zastosowanie wyłącznie w razie umorzenia postępowania z przyczyny określonej w przywołanym art. 54 § 3 P.p.s.a.

Całkowite pominięcie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku postanowienia z dnia [...] stycznia 2013 r., mimo że organ powołał się na nie w odpowiedzi na skargę, i nierozważenie konsekwencji prawnych tego faktu, stanowi kolejny mankament uzasadnienia zaskarżonego wyroku. Pełnomocnik skarżącej trafnie zwraca na to uwagę w ramach zarzutu podnoszącego naruszenie m.in. art. 141 § 4 P.p.s.a., przewidującego wymogi, jakie powinno spełniać uzasadnienie wyroku sądu administracyjnego. W orzecznictwie wskazuje się wszak nawet, że przywołany przepis może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną, jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego stanowiącego podstawę rozstrzygnięcia (por. uchwałę składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09, ONSAiWSA 2010 r. z. 3, poz. 39). Z drugiej strony uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie elementy wyliczone w art. 141 § 4 P.p.s.a., tj. zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Pozwala ono też na odtworzenie stanowiska Sądu pierwszej instancji i co za tym idzie poddanie go kontroli instancyjnej. Motywy Sądu zostały przedstawione jasno i jednoznacznie, z przywołaniem argumentacji odwołującej się do treści przepisów, a także judykatury i literatury. Dalszą kwestią pozostaje to, że Naczelny Sąd Administracyjny z omówionych wcześniej powodów uznał, iż motywy te są nieprawidłowe. Powtórzyć zresztą trzeba, że pomimo iż Sąd pierwszej instancji przyjął błędne stanowisko, wydał orzeczenie odpowiadające prawu. W konsekwencji, tak samo jak w przypadku innych zarzutów, należy stwierdzić, że art. 141 § 4 P.p.s.a. nie został naruszony w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Mając na względzie wszystkie powyższe rozważania, wobec braku podstaw branych pod rozwagę z urzędu, Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 P.p.s.a., skargę kasacyjną oddalił.