Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 2627/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2015-02-24 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 22, 23 ust. 1,  art. 12
journal: Dz.U. 1974 nr 10 poz 64
law: Ustawa z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Magdalena Durzyńska Sędziowie: Sędzia WSA Iwona Maciejuk Sędzia WSA Przemysław Żmich (spr.) Protokolant referent stażysta Joanna Kicińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 lutego 2015 r. sprawy ze skargi I.J., A.L. i K.L. na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę.


UZASADNIENIE

Minister Infrastruktury i Rozwoju, po rozpatrzeniu odwołania I.J., A.L., K.L., decyzją z dnia [...] czerwca 2014 r., nr [...] uchylił decyzję Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] listopada 2013 r., nr [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika [...] z dnia [...] listopada 1978 r., nr [...] orzekającą o wywłaszczeniu za odszkodowaniem nieruchomości położonej w W., przy ul. [...] o pow. [...] m2, stanowiącej własność J.L. i nieustalonych spadkobierców po B.L., w części dotyczącej przyznanego odszkodowania oraz odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Dzielnicy [...] z dnia [...] listopada 1978 r., nr [...], w części dotyczącej przyznanego odszkodowania.

Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie sprawy.

Decyzją z dnia [...] listopada 1978 r., nr [...] Naczelnik Dzielnicy [...] orzekł o wywłaszczeniu za odszkodowaniem nieruchomości położonej w W. przy ul. [...] nr [...] o pow. [...] m2, stanowiącej własność J.L. i nieustalonych spadkobierców po B.L..

Pismem z dnia 5 października 2012 r. I.J., A.L., K.L. wystąpili o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Dzielnicy [...] z dnia [...] listopada 1978 r., nr [...] w części dotyczącej ustalonego i przyznanego odszkodowania. W uzasadnieniu wniosku pełnomocnik wskazał na rażące naruszenie przepisu art. 22 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64) – zwanej dalej "ustawą" poprzez brak biegłych na rozprawie oraz sporządzenie operatów szacunkowych na zlecenie wnioskodawcy wywłaszczenia.

Decyzją nr [...] z dnia [...] listopada 2013 r., nr [...] Wojewoda [...] odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Dzielnicy [...] z dnia [...] listopada 1978 r., nr [...], w części dotyczącej ustalonego odszkodowania.

Odwołanie od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2013 r. złożyli I.J., A.L., K.L.. Odwołujący zarzucili, że decyzja z dnia [...] listopada 1978 r. nie spełnia wymogów decyzji administracyjnej bowiem nie zawiera pełnej listy imion i nazwisk osób, które zostały uprawnione do otrzymania odszkodowania. Stwierdzenie, że odszkodowanie zostało przyznane na rzecz nieustalonych spadkobierców po B.L. nie spełnia wymogów decyzji administracyjnej. Zarzucono także rażące naruszenie prawa art. 156 § 1 pkt 2 Kpa w zw. z art. 22 ustawy, z powodu braku biegłego na rozprawie.

Minister Infrastruktury i Rozwoju decyzją z dnia [...] czerwca 2014 r., nr [...] uchylił decyzję Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] listopada 2013 r., nr [...] i odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Dzielnicy [...] z dnia [...] listopada 1978 r., nr [...], w części dotyczącej przyznanego odszkodowania. W uzasadnieniu organ wskazał, że w orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że rażące naruszenie prawa zachodzi wtedy, gdy treść decyzji administracyjnej jest jednoznacznie sprzeczna z treścią przepisu prawa i gdy taka decyzja nie może być zaakceptowana przez organy praworządnego państwa, to powinna zostać wyeliminowana z obrotu prawnego. O tym, czy miało miejsce rażące naruszenie prawa, decyduje przede Wszystkim oczywistość tego naruszenia prowadząca do nadania prawa lub jego odmowy wbrew wszystkim przesłankom przepisu (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 16 marca 2005 r., sygn. I SA/Wa 188/05, niepubl.).

Minister wskazał, że zgodnie z art. 22 ustawy odszkodowanie ustalało się na podstawie wyników rozprawy po wysłuchaniu na niej opinii biegłych powołanych przez organ wywłaszczeniowy. Opinia biegłych powinna zawierać szczegółowe uzasadnienie. Jak wynika z protokołu rozprawy przeprowadzonej w dniu [...] października 1978 r. udział w niej wzięła właścicielka J.L.. Biegli nie byli obecni na rozprawie. Niemniej jednak właścicielka oświadczyła, że znany jej jest szacunek nieruchomości. Nie kwestionowała szacunków biegłych. Nie wnosiła o powołanie innych biegłych. Należy więc uznać, że akceptowała przyznaną kwotę odszkodowania. Zdaniem organu odwoławczego, brak udziału biegłego na rozprawie nie stanowi naruszenia przepisu art. 22 ustawy w stopniu rażącym. Z treści tego przepisu wynika jednoznacznie konieczność przeprowadzenia rozprawy. Należy sądzić, że wysłuchanie opinii biegłych na rozprawie byłoby spełnione zarówno wtedy gdyby: a) biegły osobiście uczestniczył w rozprawie i złożył ustnie do protokołu rozprawy swoją opinię wraz ze szczegółowym uzasadnieniem oraz b) biegły złożył pisemną opinię zawierającą szczegółowe uzasadnienie przed rozprawą. Prezentowane stanowisko potwierdza wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 listopada 2008 r., sygn. akt I OSK 1459/07 (LexPolonica nr 2025942), w którym NSA wskazał, iż z art. 22 ustawy wywłaszczeniowej wynika przede wszystkim obowiązek przeprowadzenia rozprawy. Ustalenie odszkodowania bez przeprowadzenia rozprawy mogłoby ewentualnie podlegać ocenie pod kątem wystąpienia podstawy stwierdzenia nieważności przewidzianej w art. 156 § 1 pkt 2 Kpa. Takie samo stanowisko zostało zaprezentowane w wyrokach WSA w Warszawie z dnia 5 maja 2011 r., sygn. akt I SA/Wa 1749, z dnia 20 stycznia 2011 r., sygn. akt I SA/Wa 1348/10, z dnia 14 stycznia 2011 r., sygn. akt I SA/Wa 1347/10, z dnia 19 listopada 2009 r., sygn. akt I SA/Wa 1770/08.

Jak wynika z archiwalnych akt wywłaszczeniowych odszkodowanie zostało ustalone na podstawie opinii biegłych. Ocenie szacunkowej podlegały rośliny, grunt oraz naniesienia budowlane. Zgodnie z art. 8 ust. 5 ustawy odszkodowanie za plantacje kultur wieloletnich powinno było odpowiadać kosztom ich złożenia i pielęgnacji do czasu pierwszych pełnych zbiorów. Odszkodowanie zmniejszało się z każdym następnym rokiem o sumę amortyzacji plonowań, która wynikała z podzielenia kosztów założenia i pielęgnacji plantacji przez liczbę lat jej produkcyjności. Opinię szacunkową kultur roślinnych i upraw wieloletnich znajdujących się na wywłaszczonej nieruchomości dokonał biegły Urzędu W. inż. J.U. w marcu 1977 r. Jak wynika ze sporządzonego elaboratu szacunkowego biegły stosując obowiązujące ówcześnie instrukcje i cenniki na podstawie przeprowadzonych oględzin wskazał 21 pozycji, na które składały się drzewa i krzewy owocowe oraz kwiaty. Biegły wyliczył kwotę [...] zł. Należy wskazać, że wyliczona kwota zawiera drobny błąd matematyczny. Organ wywłaszczeniowy dokonując sprawdzenia pod względem merytorycznym i prawnym wychwycił błąd matematyczny i wskazał, że suma wszystkich oszacowanych roślin wynosi [...] zł, a nie jak błędnie zsumował to biegły [...] zł. Jak wynika z protokołu rozprawy przeprowadzonej w dniu [...] lipca 1968 r. J.L. wskazała, iż zawnioskowana do wywłaszczenia nieruchomość jest jej jedyną działką na terenie W. i stanowiła jej własność i zmarłego męża, po którym nie zostało przeprowadzone postępowanie o stwierdzeniu nabycia spadku.

Zgodnie z art. 8 ust. 8 pkt 1 ustawy odszkodowanie za grunt w mieście określało się, jeżeli wywłaszczeniu podlegała całość gruntu, za obszar równy działce normatywnej przyjętej w danej miejscowości i streﬁe na wybudowanie domu jednorodzinnego wolno stojącego w wysokości 5-10% kosztów wybudowania domu jednorodzinnego pięcioizbowego w zależności od rodzaju miasta i położenia gruntu a za pozostały obszar - najwyżej do pięciokrotnej wysokości stawek ustalonych dla gruntu ornego klasy I w streﬁe ekonomicznej wielkomiejskiej. Obowiązujące stawki odszkodowania za wywłaszczone grunty objęte tymi przepisami zależały od wysokości stawek podstawowych przewidzianych przy sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych ustalonych zarządzeniem Ministra Rolnictwa z dnia 22 stycznia 1974 r. w sprawie cen, warunków i trybu sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych (M. P. z 1974 r. Nr 7, poz. 54), a także od ustalonej na określonym obszarze przez wojewodę wielokrotności tych stawek. W niniejszej sprawie było to zarządzenie Nr [...] Naczelnika Dzielnicy [...] z dnia [...] lipca 1976 r.

Operat szacunkowy dla wywłaszczonego gruntu, stanowiącego własność J.L. i spadkobierców B.L. sporządził w czerwcu 1978 r. inż. J.K. biegły Urzędu W.. Wywłaszczona działka zajmowała powierzchnię [...] m2, powierzchnia normatywna wynosiła [...] m2, a wartość normatywna [...] zł. Natomiast pozostała część nieruchomości, tj. [...] m2 została obliczona wg zarządzenia Nr [...] Naczelnika Dzielnicy [...] z dnia [...] lipca 1976 r., gdzie stawka była pięciokrotna czyli maksymalna, tj. [...] X 5 = [...] zł/m2. Zatem [...] zł + [...] m2 X [...] zł = [...] zł.

Do wyliczenia odszkodowania za budowle miał zastosowanie art. 8 ust. 10 ustawy, zgodnie z którym odszkodowanie za dom jednorodzinny, za dom mieszkalny stanowiący własność spółdzielni mieszkaniowej lub obejmujący nie więcej, niż cztery lokale, z których każdy stanowi odrębną własność nieruchomą, a żaden nie zawiera więcej niż 5 izb, albo za budynek przeznaczony do wykonywania w nim rzemiosła i za budynek mieszkalno-pensjonatowy, powinno odpowiadać kosztom odtworzenia budynku zmniejszonym stosunkowo do stopnia jego zużycia. Odszkodowanie za inne części składowe nieruchomości nie wymienione w ust. 4, 5, 7, 10 i 11 niezależnie od ich przydatności dla wnioskodawcy powinno było odpowiadać kosztom ich odtworzenia zmniejszonym stosunkowo do stopnia ich zużycia i nie może przekraczać przeciętnych kosztów wybudowania domu jednorodzinnego pięcioizbowego w danej miejscowości.

Jak wynika z akt archiwalnych wyceny składników budowlanych na wywłaszczonej nieruchomości dokonał mgr inż. W.N. biegły w zakresie spraw budowlanych. Szacunkowi podlegały budynek mieszkalny letni, garaż, studnia, basen, rampa X 2, ustęp, ogrodzenie i drabina. Wszystkie te elementy zostały ujęte w szczegółowej wycenie z powołaniem podstawy, tj. jakie cenniki, mnożniki i współczynniki zastosowano ze wskazaniem stopnia zużycia. Łączna kwota odszkodowania za budowle wyniosła [...] zł. Wszystkie kwoty odszkodowań wyliczone w elaboratach szacunkowych zostały przyznane w decyzji Naczelnika [...] z dnia [...] listopada 1978 r. Tym samym w niniejszej sprawie brak jest podstaw do stwierdzenia, iż doszło do rażącego naruszenia prawa przy ustaleniu odszkodowania, jak to wskazują skarżący.

Odnosząc się do zarzutu, że organ nie ustalił wszystkich osób uprawnionych do odbioru odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość Minister wskazał, że z akt sprawy wynika, iż B.L. zmarł przed wydaniem decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości. Postępowanie o stwierdzenie nabycia spadku po zmarłym zakończyło się [...] grudnia 1979 r. zatem po wydaniu decyzji wywłaszczeniowej. Brak udziału w postępowaniu wywłaszczeniowym spadkobierców po zmarłym mogłoby ewentualnie stanowić podstawę do wznowienia postępowania, a nie do stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowo-odszkodowawczej.

Uwzględniając powyższe okoliczności Minister podzielił stanowisko Wojewody [...] zawarte w decyzji z dnia [...] listopada 2013 r. odmawiające stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Dzielnicy [...] z dnia [...] listopada 1978 r. orzekającej o wywłaszczeniu za odszkodowaniem nieruchomości położonej w W. przy ul. [...] o pow. [...] m2, stanowiącej własność J.L. i nieustalonych spadkobierców po B.L. w części dotyczącej przyznanego odszkodowania.

Minister zauważył, że Wojewoda [...] uczynił stroną postępowania [...] Spółdzielnię [...], użytkownika wieczystego działki nr [...], która nie posiada przymiotu strony w przedmiotowym postępowaniu nadzorczym. Postępowanie to dotyczy bowiem wyłącznie ustalonego odszkodowania, a zatem nie dotyczy praw lub obowiązków aktualnego użytkownika wieczystego. Tym samym należało uchylić decyzję Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] listopada 2013 r. bowiem została ona skierowana nie do strony. Niemniej, jednak ze względu na brak przesłanek określonych w art. 156 Kpa, należało odmówić stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Dzielnicy [...] z dnia [...] listopada 1978 r., w części dotyczącej przyznanego odszkodowania.

Od decyzji Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] czerwca 2014 r., nr [...] I.J., A.L. i K.L. wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie: 1) przepisu art. 22 ustawy poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, iż brak udziału biegłego w rozprawie administracyjnej nie stanowi naruszenia prawa w stopniu rażącym; 2) przepisu art. 22 ustawy poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że wymienione w treści decyzji elaboraty szacunkowe spełniały przesłanki wskazanego przepisu, mimo, że wyliczeń tego typu mógł dokonać pracownik urzędu - tak jak dokonał tego organ orzekający w tej sprawie - a to bowiem z uwagi na zastosowanie przy szacowaniu wysokości przyznanego odszkodowania przepisów ustawy oraz stanowiących źródło prawa wewnętrznego zarządzeń Naczelnika Dzielnicy [...], nadto poprzez wykonanie elaboratów przed formalnym wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego; 3) naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 10 Kpa poprzez ich niezastosowanie, z uwagi na uznanie, że skierowanie decyzji wywłaszczeniowej i odszkodowawczej do nieustalonych spadkobierców osoby nieżyjącej nie powoduje stanu, że decyzja taka zostaje obarczona wadą prawną, która to wada powoduje konieczność wyeliminowania wadliwej decyzji z obrotu prawnego, a w konsekwencji niestwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Urzędu [...] z dnia [...] listopada 1978 r., w części dotyczącej przyznanego odszkodowania; 4) naruszenie przepisu art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 30 i art. 28 oraz art. 109 § 1 Kpa poprzez błędną wykładnię przepisów prowadzącą do uznania, że stroną postępowania i adresatem decyzji może być osoba o nieustalonej tożsamości, jak również poprzez przyjęcie, że nastąpiło doręczenie takiej decyzji; 5) naruszenie przepisu art. 107 § 3 Kpa poprzez brak wyjaśnienia podstaw prawnych rozstrzygnięcia w uzasadnieniu; 6) obrazę przepisów postępowania, a mianowicie art. 7, art. 8 i art. 77 § 1 i 4 Kpa poprzez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego oraz błędne przeprowadzenie postepowania wyjaśniającego i okoliczności sprawy. Wskazując na powyższe skarżący wnieśli o: 1) uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2013 r. i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu skarżący wskazali, że zgodnie z przepisem art. 22 ustawy przeprowadzenie rozprawy było obligatoryjne, a wydanie decyzji bez uprzedniej rozprawy administracyjnej stanowiło istotną wadę postępowania. Jednocześnie, jak wynika z utrwalonego orzecznictwa, kwestią istotną dla oceny prawidłowości przeprowadzanego postępowania wywłaszczeniowego była obligatoryjna i wymagana przez ustawę obecność biegłych na rozprawie. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wywłaszczeniowej oraz dostępnej dokumentacji archiwalnej wynika, że w niniejszej sprawie organ administracyjny wyznaczył termin i przeprowadził rozprawę administracyjną, jednakże na terminie obecna była jedynie J.L., zaś w tym przypadku obowiązkiem organu orzekającego o wywłaszczeniu było wysłuchanie opinii powołanego w tym celu biegłego, która powinna zawierać szczegółowe uzasadnienie (art. 21 ustawy). W rozprawie powinni brać udział również biegli z listy wojewody w liczbie ustalonej przez organ. Biegli mogli złożyć opinię szacunkową na piśmie lub ustnie do protokołu rozprawy. W przypadku, gdy opinie biegłych dotyczące tej samej nieruchomości różniły się między sobą organ orzekający o wywłaszczeniu i odszkodowaniu powinien ocenić, którą z opinii przyjąć za rozstrzygającą do wydania decyzji. Przy czym przepis ten nie wskazuje żadnych ograniczeń stanowiących np. o tym, że brak kwestionowania szacunków biegłych, czy też brak wniosku o powołanie innych biegłych zwalnia biegłego z konieczności uczestniczenia w rozprawie administracyjnej. Tym samym brak jest podstaw do stosowania wykładni rozszerzającej tego przepisu, tak jak uczynił to Minister w treści zaskarżonej decyzji. Sąd Najwyższy już w wyroku z dnia 4 czerwca 1998 r., sygn. III RN 38/98 przesądził, że brak możliwości wysłuchania biegłego na rozprawie stanowi rażące naruszenie prawa. Pogląd ten został podzielony w utrwalonym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (m.in. wyrok NSA z dnia 10 stycznia 2001 r., sygn. akt l SA 1790/99; wyrok NSA z dnia 8 grudnia 2003 r., sygn. akt I SA 884/02; wyrok NSA z dnia 31 stycznia 2008 r., sygn. akt I OSK 514/07; wyrok NSA z dnia 7 sierpnia 2009 r., sygn. akt I OSK 1144/08; wyrok WSA w Warszawie z dnia 4 lipca 2008 r. sygn. akt I SA/Wa 1832/07). Podobnie w wyroku z dnia 11 marca 2005 r., sygn. akt I SA/Wa 201/05 WSA w Warszawie wyraźnie wskazał, że rażąco został naruszony przepis art. 22 ustawy, gdy organ ustalił odszkodowanie na podstawie obowiązującego cennika, a nie szczegółowo uzasadnionej opinii biegłego, a organ nie stworzył właścicielom wywłaszczanej nieruchomości przesłuchania biegłego na rozprawie.

Zdaniem skarżących, zapatrywanie wskazujące, iż stanowi rażące naruszenie prawa oparcie się przez organ na opinii sporządzonej na zlecenie podmiotu ubiegającego się o wywłaszczenie przed wszczęciem postępowania, brak udziału biegłych w rozprawie administracyjnej skutkujący brakiem możliwości ich wysłuchania przez strony na rozprawie, wyrażone zostało również w wyroku NSA z dnia 28 października 2011 r., sygn. akt I OSK 1888/10; z dnia 31 stycznia 2008 r., sygn. akt l OSK 514/07; z dnia 7 sierpnia 2009 r., sygn. akt l OSK 1144/08; z dnia 13 listopada 2009 r., sygn. akt I OSK 159/09.

Skarżący stoją konsekwentnie na stanowisku, że przyznanie odszkodowania na podstawie elaboratów szacunkowych wykonanych na zlecenie inwestora - Dyrekcji Rozbudowy Miasta W., również było niezgodne z przepisem art. 22 ustawy. Organ wywłaszczeniowy miał bowiem ustawowy obowiązek powołać we własnym zakresie biegłych do spraw wyceny i to powołać ich po wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego, a nie posługiwać się opinią opracowaną przed wszczęciem postępowania. Orzecznictwo sądowe jest zgodne, co do tego, że opinia biegłego wykonana na zlecenie inwestora sporządzona przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego nie jest w ogóle opinią biegłego w rozumieniu przepisów Kpa. Takie stanowisko zaprezentował Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 28 października 2011 r., sygn. akt I OSK 1888/10, gdzie podkreślono, że opinia wydana przed wszczęciem postępowania jest wyłącznie jednym z dowodów z dokumentów nieodzwierciedlającym aktualnych poglądów specjalistów z danej dziedziny.

Jednocześnie skarżący uważają, że przesłanką formalną do stwierdzenia nieważności decyzji w trybie przepisu art. 156 § 1 pkt 2 Kpa było już samo rozstrzygnięcie o sytuacji prawnej osoby o nieustalonej tożsamości wskazanej w treści decyzji jako "nieustalony spadkobierca B.L.". Przy czym, co należy podkreślić okoliczność ta winna podlegać ocenie w postępowaniu nadzorczym dotyczącym stwierdzenia nieważności decyzji, nie zaś stanowić o ewentualnym wznowieniu postępowania. Zupełnie inny skutek prawny wywołuje bowiem brak udziału strony, czy uczestników w danym postępowaniu, jak orzeczenie w decyzji wywłaszczeniowej odszkodowania na rzecz nieustalonych spadkobierców. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 13 listopada 2013 r., sygn. akt II SA/Kr 848/13 wypowiedział się odnośnie stanu prawnego z jakim mamy do czynienia także w niniejszej sprawie, wskazując, że oznaczenie w decyzji jednej ze stron z pominięciem pozostałych jest istotną wadą decyzji uzasadniającą jej uchylenie. Nie ulega wątpliwości, iż decyzja administracyjna musi być zindywidualizowana, zatem musi zawierać pełną listę nazwisk i imion oraz adresów osób uprawnionych. Stwierdzenie, iż odszkodowanie zostało przyznane na rzecz nieustalonych spadkobierców po B.L. nie spełnia wymogów decyzji administracyjnej, tj. indywidualnego aktu prawnego skierowanego do konkretnego adresata regulującego sferę jego praw i obowiązków. Tak prowadzone postępowanie administracyjne zakończone zresztą wydaniem decyzji musi być ocenione jako rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 Kpa. Niewątpliwie jest to bowiem uchybienie, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności. Nie da się bowiem pogodzić z kryteriami praworządności uchybienia, polegającego na prowadzeniu postępowania administracyjnego, w którym jednym z adresatów jest podmiot – "nieustalony spadkobierca", który z przyczyn oczywistych nie mógł być stroną postępowania, tym samym nie mógł zapoznać się z treścią decyzji ewentualnie jej zaskarżyć. Jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego jest zasada czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym, wyrażona w art. 10 Kpa. Z powołanej zasady wynika między innymi obowiązek organu ustalenia z urzędu stron danego postępowania, powiadomienia stron o wszczęciu postępowania, a także doręczenia wszystkim podmiotom będącym stronami wydanych w sprawie rozstrzygnięć. Zgodnie zaś z treścią art. 109 § 1 Kpa organ doręcza stronom na piśmie zapadłą w sprawie decyzję administracyjną. Przepis art. 109 § 1 Kpa daje organowi prawo doręczenia decyzji administracyjnej na piśmie jedynie stronom postępowania zakończonego tą decyzją. Z doręczeniem decyzji administracyjnej wiążą się bowiem przewidziane w Kpa skutki prawne. Nie ma przy tym znaczenia, czy organ prowadząc postępowanie wiedział, że osoba ta nie żyje, czy też takiej wiedzy nie posiadał. Powinien bowiem w sposób prawidłowy na każdym etapie postępowania ustalić krąg podmiotów mających interes prawny w uczestniczeniu w postępowaniu nadzorczym. Takie stanowisko zaprezentowano w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 lipca 2011 r., sygn. akt I OSK 1261/2010.

Z przepisu art. 28 Kpa wyraźnie wynika, iż stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy dane postępowania. Stroną może być zarówno osoba ﬁzyczna, jak i osoba prawna, a także jednostka organizacyjna nieposiadająca osobowości prawnej. Status strony, w rozumieniu art. 28 Kpa, przysługujący osobie ﬁzycznej wygasa z chwilą jej śmierci. Zgodnie zaś z art. 30 § 1 Kpa zdolność prawną i zdolność do czynności prawnych ocenia się według przepisów prawa cywilnego, o ile przepisy szczególne nie stanowią inaczej. Stosownie natomiast do art. 8 Kc zdolność prawną ma każdy człowiek od chwili urodzenia do chwili śmierci. Wobec powyższego trudno ocenić, czy osoba o nieustalonej tożsamości w chwili wydawania decyzji miała zdolność prawną, tym bardziej niemożliwym było dokonanie kwalifikacji takiej nieustalonej osoby i przyznania jej statusu strony w prowadzonym postępowaniu.

W niniejszej sprawie Minister błędnie uznał, że decyzja mimo, iż rozstrzyga o sytuacji prawnej osoby nieustalonej - spadkobiercy zmarłego właściciela nieruchomości - to została skierowana do osoby żyjącej dziedziczącej po zmarłym, co pozwala na przyjęcie prawidłowości jej wydania, ewentualnie na wznowienie postępowania zakończonego wydaniem kwestionowanej decyzji. Nie powinno budzić wątpliwości, że przed wydaniem decyzji organ administracyjny rozstrzygający w sprawie winien był ustalić następców prawnych zmarłej strony postępowania. Tym bardziej, że owi następcy prawni dopełnili obowiązku i uzyskali postanowienie sądu w przedmiocie stwierdzenia nabycia praw do spadku wkrótce po zakończeniu postępowania wywłaszczeniowego, co pozwala nawet na przyjęcie, że sprawa spadkowa była w roku w chwili wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego. Nie było zatem przeszkód do zawieszenia postępowania administracyjnego, a następnie wezwania spadkobierców, aby wstąpili w miejsce dotychczasowej strony postępowania. Brak działania organu, a w konsekwencji wydanie decyzji na rzecz nieustalonej osoby traktować należy jednoznacznie za rażące naruszenie prawa, o którym mowa w treści art. 156 § 1 pkt 2 Kpa. W wyroku z dnia 17 września 1997 r., sygn. akt III S.A. 1425/96 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że rażące naruszenie prawa występuje, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa i charakter tego naruszenia powoduje, że decyzja nie może być zaakceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Rażące naruszenie prawa jest wyrazem ewidentnego i jasno uchwytnego błędu w interpretowaniu oraz gdy stwierdzone naruszenie ma znacznie większą wagę, aniżeli stabilność decyzji administracyjnej. W związku z powyższym, organ działający w trybie nadzorczym zobowiązany jest do przeprowadzenia dokładnej i wnikliwej analizy celem ustalenia prawidłowości przeprowadzonego postępowania wywłaszczeniowego zakończonego wydaniem decyzji o wywłaszczeniu i przyznaniu z tego tytułu odszkodowania. Przy czym organ winien podjąć wszelkie niezbędne kroki mające na celu wyjaśnienie istoty sprawy i szczegółowo uzasadnić swoje stanowisko w sprawie, co wynika z przepisów art. 7 i art. 77 § 1 Kpa.

W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury i Rozwoju wniósł o jej oddalenie i jednocześnie podtrzymał stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Skarga nie jest uzasadniona.

Zacząć należało od tego, że w niniejszej sprawie I.J., A.L., i K.L. kwestionowali decyzję wywłaszczeniową Naczelnika Dzielnicy [...] z dnia [...] listopada 1978 r. jedynie w części dotyczącej odszkodowania. Taki zakres zaskarżenia kwestionowanej decyzji wynika z wniosku skarżących z dnia 5 października 2012 r. o stwierdzenie jej nieważności.

Wobec powyższego, skoro postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji wywłaszczeniowej toczyło się na wniosek strony, przedmiotem sprawy w postępowaniu nadzorczym, jak i postępowaniu odwoławczym była ocena jej legalności, przez pryzmat przesłanek nieważności określonych w art. 156 § 1 pkt 2 Kpa, co do rozstrzygnięcia o odszkodowaniu za wywłaszczenie zawartego w decyzji Naczelnika Dzielnicy [...] z dnia [...] listopada 1978 r.

Z materiału dowodowego zgromadzonego w aktach wywłaszczeniowych wynika, że przedmiotem wywłaszczenia był grunt położony w granicach Miasta W. pochodzący z nieruchomości hipotecznej "p.n. "[...]" o pow. [...] m2, położonej przy ul. [...]. (zaświadczenie PBN w W. z dnia [...] kwietnia 1968 r.). W dacie wydania przez Naczelnika Dzielnicy [...] decyzji o wywłaszczeniu i ustaleniu odszkodowania współwłaścicielami przedmiotowego gruntu byli: J.L. i spadkobiercy po zmarłym w 1964 r. B.L. – J.L., K.L., A.L. i I.L. (zaświadczenie PBN w W. z dnia [...] kwietnia 1968 r., postanowienie Sądu Rejonowego w O. z dnia [...] grudnia 1979 r., sygn. akt [...]). Wywłaszczeniu podlegała całość gruntu, ponieważ J.L. oświadczyła, że nie posiada innej działki na terenie W. (oświadczenie złożone do protokołu z dnia [...] lipca 1968 r.).

Na potrzeby niniejszej sprawy, na zlecenie ubiegającego się o wywłaszczenie – Dyrekcji Rozbudowy Miasta W., przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego, zostały wykonane trzy wyceny. Elaborat szacunkowy z czerwca 1978 r. wykonany przez biegłego inż. J.K., dotyczący gruntu przy ul. [...]. Biegły przyjął, że za obszar równy działce normatywnej (działka normatywna to [...] m2) odszkodowanie wynosi [...] zł. Ustalenia w zakresie działki normatywnej przeznaczonej pod budowę domu jednorodzinnego wolnostojącego mieszczą się w zakresie powierzchni przewidzianych w Tablicy Nr [...] zarządzenia Przewodniczącego Komitetu Budownictwa, Urbanistyki i Architektury z dnia [...] grudnia 1962 r. w sprawie wytycznych w zakresie wyznaczania terenów pod niskie budownictwo mieszkaniowe...(M. P. Nr [...], poz. 408). Przyjęta przez biegłego kwota odszkodowania mieści się w ramach 5-10% kosztów wybudowania domu jednorodzinnego pięcioizbowego, który określony był w granicach od [...] do [...] zł. Biegły działał zatem w zgodzie z przepisami art. 8 ust. 8 pkt 1 lit. a ustawy w zw. z § 3 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 września 1974 r. w sprawie zasad ustalania odszkodowań za budynki i grunty w mieście...(Dz. U. Nr 36, poz. 212) – zwanego dalej "rozporządzeniem". Za pozostałą część nieruchomości ([...] m2) biegły ustalił odszkodowanie biorąc pod uwagę cenę maksymalną gruntu ornego klasy I w strefie wielkomiejskiej ([...] zł/1m2) podwyższoną pięciokrotnie ([...] zł/1m2). Takie działanie było zgodne z przepisami art. 8 ust. 8 pkt 1 lit. b ustawy w zw. z § 1 ust. 1 pkt 1 zarządzenia Ministra Rolnictwa z dnia 22 stycznia 1974 r. w sprawie ceny, warunków i trybu sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych (M. P. Nr 7, poz. 54). Łączna kwota odszkodowania wyliczona na podstawie art. 8 ust. 8 pkt 1 ustawy dała kwotę [...] zł. Elaborat szacunkowy wykonany przez biegłego mgr inż. W.N. dotyczył znajdujących się na gruncie naniesień i urządzeń. Z treści tego elaboratu wynika, że biegły przy szacowaniu tych składników wywłaszczanej nieruchomości miał na uwadze koszt odtworzenia budowli i urządzeń, stopień ich zużycia oraz cennik PZU. Biegły działał zatem w oparciu o przepisy art. 8 ust. 11 i 12 ustawy oraz przepisy § 2 rozporządzenia. Elaborat szacunkowy sporządzony w marcu 1977 r. przez biegłego inż. J.U. dotyczył wyceny kultur roślinnych i upraw wieloletnich i miał oparcie w przepisach art. 8 ust. 4 i 5 ustawy.

W toku przeprowadzonej rozprawy brała udział współwłaścicielka nieruchomości J.L. (protokół z dnia [...] października 1978 r.). W pkt II, III i IV decyzji wywłaszczeniowej organ określił wysokość odszkodowania za grunt, obiekty budowlane i roślinność w łącznej kwocie [...] zł, wynikającej ze sporządzonych wycen. Odszkodowanie ustalił na rzecz J.L. w kwocie [...] zł (stosunkowo do przypadającego jej udziału w majątku małżeńskim) oraz w kwocie [...] zł na rzecz nieustalonych spadkobierców po B.L. Spadkobiercami B.L. w dacie wydania decyzji wywłaszczeniowej byli: J.L., K.L., A.L. i I.L., a zatem decyzja wywłaszczeniowa w zakresie orzekającym o odszkodowaniu mogła być wykonana, po podjęciu przez spadkobierców B.L. sumy odszkodowania z depozytu sądowego (art. 27 ust. 2 ustawy). W decyzji wywłaszczeniowej wskazana została też osoba na której ciąży obowiązek zapłaty odszkodowania – Dyrekcja Rozbudowy Miasta W., co jest zgodne z art. 7 ust. 2 ustawy. W decyzji wywłaszczeniowej wskazano też termin wypłaty odszkodowania, stosownie do przepisów art. 23 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 12 ust. 1 i 3 ustawy. Z akt sprawy wynika, że J.L. nie kwestionowała sporządzonych wycen, ani też nie wniosła odwołania od decyzji wywłaszczeniowej w zakresie ustalenia odszkodowania.

Jeżeli chodzi o wskazanie w decyzji jako uprawnionych do odszkodowania "nieustalonych spadkobierców" po B.L. Sąd podziela stanowisko skarżących, że takie oznaczenie osób uprawnionych do odszkodowania było wadliwe wobec treści przepisów art. 23 ust. 1 pkt 4 i art. 24 ustawy. Uchybienia tego nie sposób jednak uznać za naruszenie prawa o charakterze "rażącym". Ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, że spadkobiercy po B.L., to osoby istniejące w dacie wydawania decyzji wywłaszczeniowej, aczkolwiek nie mogące się wówczas wylegitymować prawomocnym postanowieniem o stwierdzeniu nabycia spadku. Sprawa spadkowa, jak wynika z sygn. akt postanowienia spadkowego została zainicjowana w 1979 r. Spadkobiercy po B.L. mieli zatem możliwość odbioru sumy odszkodowania z depozytu sądowego. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 10 lipca 2012 r., sygn. akt I OSK 1042/11 osobami, o których mowa w przepisie art. 22 ust. 1 pkt 4 ustawy (w wersji wcześniej obowiązującej) byli przede wszystkim właściciele wywłaszczanej nieruchomości. W sytuacji zaś, gdy byli nimi ustaleni przez sąd powszechny spadkobiercy nieżyjącego już właściciela, to te osoby były wówczas prawnie wykazanymi właścicielami nieruchomości. Tylko, gdy spadkobiercy wywłaszczanego właściciela nie byli jeszcze określeni (tak jak w niniejszej sprawie), dopuszczalne było wskazywanie ich w sposób ogólny - jako spadkobierców nieżyjącej już określonej osoby (por. W.R. "Prawo wywłaszczeniowe, Ustawa z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Komentarz"- Wyd. Prawn., Warszawa 1975, str. 190). Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela ten pogląd, a zatem tego rodzaju uchybienia nie można było zakwalifikować jako rażącego naruszenia prawa, o którym mowa w przepisie art. 156 § 1 pkt 2 Kpa (por. także wyrok NSA z dnia 12 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 985/11). Zasadnie wskazał Minister, że skierowanie decyzji do nieustalonych spadkobierców, skutkujące brakiem udziału tych osób w postępowaniu stanowić może ewentualnie przesłankę wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 Kpa, a nie stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowo-odszkodowawczej (por. wyrok NSA z dnia 9 października 2014 r., sygn. akt I OSK 800/13).

Odnosząc się do zarzutów skargi Sąd podziela stanowisko skarżących, że w sprawie wywłaszczeniowej doszło do naruszenia: 1) art. 78 § 1 Kpa, ponieważ biegły nie został powołany przez organ, lecz przez ubiegającego się o wywłaszczenie, co wynika z treści elaboratów szacunkowych; 2) art. 22 ustawy, ponieważ na rozprawie nie zostały wysłuchane opinie biegłych, co wynika z protokołu rozprawy. Zdaniem Sądu, z powyższych uchybień nie można wyprowadzić wniosku o wydaniu decyzji wywłaszczeniowej, w zakresie orzekającym o odszkodowaniu, z naruszeniem prawa o charakterze "rażącym" w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 Kpa. Mimo tego, że w sprawie wywłaszczeniowej zostały naruszone powołane wyżej przepisy, których treść jest jasna, trzeba wskazać, że w postępowaniu wywłaszczeniowym naruszono normy o charakterze proceduralnym, a nie przepisy prawa materialnego stanowiące podstawę do ustalenia odszkodowania. Nie można pominąć i tego, że skutki tych naruszeń nie miały żadnego wpływu na zasady i wysokość ustalonego w niniejszej sprawie odszkodowania, które zostało ustalone przez organ na podstawie elaboratów szacunkowych sporządzonych przez osoby będące biegłymi. Trzeba wskazać, że w ówczesnym stanie prawnym wysokość odszkodowania za wywłaszczenie nieruchomości położonych w mieście była ustalana na podstawie sztywnych reguł, a nie według cen rynkowych nieruchomości występujących w obrocie. Istotne jest też to, że w postępowaniu wywłaszczeniowym obowiązywały szczególne przepisy proceduralne. Z przepisu art. 19 ust. 2 ustawy wynikało, że organ miał obowiązek zawiadomić o rozprawie wnioskodawcę wywłaszczenia, właścicieli (posiadaczy) i osoby zainteresowane (w szczególności osoby, o których mowa w art. 20 ustawy, osoby którym służą prawa rzeczowe do nieruchomości - art. 26 ustawy). Z przepisu tego nie wynika, aby o rozprawie miał być zawiadomiony biegły. Z przepisu art. 22 ustawy wynika, że odszkodowanie ustalało się na podstawie wyników rozprawy po wysłuchaniu na niej opinii biegłych. Zatem w toku rozprawy zasadniczo nie wysłuchiwało się biegłych osobiście, lecz wysłuchiwało się opinie biegłych, które odczytywał prowadzący rozprawę osobom obecnym na rozprawie. Sam brak odczytania opinii biegłego na rozprawie nie świadczy o tym, że w decyzji tkwi wada rażącego naruszenia prawa. Zdaniem Sądu, jeżeli natomiast J.L. nie miała wiedzy na temat treści sporządzonych opinii, to przed rozprawą miała prawo do przeglądania akt sprawy, sporządzania z nich notatek i odpisów (art. 68 § 1 Kpa). Brak zapewnienia stronie udziału w przeprowadzaniu dowodu z elaboratów szacunkowych mógłby być podnoszony jako argument świadczący o istnieniu podstaw do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 4 Kpa). Mając zatem na uwadze charakter naruszonych przepisów art. 78 § 1 Kpa i art. 22 ustawy, a także brak wpływu tych naruszeń na merytoryczną treść rozstrzygnięcia o ustaleniu odszkodowania, Sąd uznał, że stwierdzone naruszenia mają mniejszą wagę, aniżeli obowiązująca zasada trwałości decyzji administracyjnych wyrażona w art. 16 § 1 Kpa, co nie pozwala na obalenie domniemania ważności decyzji wywłaszczeniowej, w części ustalającej odszkodowanie.

Wobec tego rację należało przyznać Ministrowi Infrastruktury i Rozwoju, że w niniejszej sprawie nie wystąpiły podstawy nieważności z art. 156 § 1 Kpa i w związku z tym były podstawy do odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Dzielnicy [...] z dnia [...] listopada 1978 r., w części orzekającej o odszkodowaniu za wywłaszczenie.

Sąd zwraca uwagę, że kategoryczna linia orzecznicza w kwestii braku obecności biegłych na rozprawie wywłaszczeniowo-odszkodowawczej, przeprowadzonej w postępowaniu, opartym na przepisach ustawy, została zapoczątkowana wyrokiem Sądu Najwyższego z dnia 4 czerwca 1998 r. (sygn. akt II RN 38/98), wydanym w sprawie, w której nie została w ogóle sporządzona opinia, a więc w sprawie o innym stanie faktycznym, niż niniejsza sprawa. W najnowszym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podnosi się, że ocena legalności decyzji wywłaszczeniowej w zakresie orzeczenia o odszkodowaniu dokonywana jest na tle konkretnej sprawy. NSA stoi na stanowisku, że przepis art. 22 ustawy przewidywał przede wszystkim obowiązek przeprowadzenia rozprawy. NSA uważa, że rażące naruszenie prawa przejawiające się w sporządzeniu opinii szacunkowej przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego, czy w braku udziału biegłych w rozprawie może wchodzić w grę tylko wówczas, gdy z akt wywłaszczeniowych wynika, że w toku postępowania strona kwestionowała założenia przyjęte w elaboracie szacunkowym jako podstawa do ustalenia odszkodowania lub wysokość ustalonego odszkodowania w toku postępowania odwoławczego, a jednocześnie uchybienia te miały przełożenie na wynik rozstrzygnięcia o odszkodowaniu (por. wyroki NSA: z dnia 9 października 2014 r., sygn. akt I OSK 800/13; z dnia 25 czerwca 2014 r., sygn. akt I OSK 2879/12; z dnia 16 stycznia 2014 r., sygn. akt I OSK 1519/12; z dnia 4 października 2013 r., sygn. akt I OSK 588/13; z dnia 7 grudnia 2012 r., sygn. akt I OSK 1462/11; z dnia 17 września 2014 r., sygn. akt I OSK 374/13).

Wobec tego, że opisane wyżej okoliczności nie miały miejsca Sąd uznał za niezasadne podnoszone w skardze zarzuty naruszenia przez Ministra Infrastruktury i Rozwoju przepisów postępowania administracyjnego - art. 10 i art. 30, art. 109 § 1 oraz art. 107 § 3 Kpa, w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy oraz zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego - art. 22 ustawy oraz art. 156 § 1 pkt 2 i art. 28 Kpa w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy.

Biorąc pod uwagę powyższe i nie znajdując podstaw do uwzględnienia skargi Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) orzekł, jak w sentencji.