Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 320/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2015-07-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6159 Inne o symbolu podstawowym 615
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: *Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 101 ust. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 594
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Siedlecka Sędziowie Sędzia WSA Olga Białek Sędzia NSA Halina Kremis (sprawozdawca) Protokolant starszy sekretarz sądowy Małgorzata Boaro po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 21 lipca 2015 r. sprawy ze skargi M.T. i M. T. na uchwałę Rady Gminy Dobroszyce z dnia 28 lutego 2013 r. Nr XXIII-105/2013 w przedmiocie uchwalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Dobroszyce oddala skargę.


UZASADNIENIE

M. i M.T. reprezentowani przez radcę prawnego B.Sz. zaskarżyli uchwałę Gminy D. nr [...] z dnia [...] r. w sprawie uchwalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy D.. Na podstawie art. 2 pkt. 6, art. 50 § 1, art. 52 § 2 i art. 54 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) w związku z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. j.: Dz. U. z 2013 r., poz. 594 ze zm.), po wezwaniu Rady Gminy D. do usunięcia naruszenia prawa, skarżący Wnieśli o stwierdzenie nieważności załączników do uchwały Nr [...] z dnia [...] r. w sprawie uchwalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy D., w zakresie ustalenia uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego dla działki nr 95/3 (obecnie 95/5 i 95/6) obręb D., które zostały dokonane z naruszeniem art. 10 ust. 1 pkt 1, 5 i 9 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.: Dz. U. z 2012 poz. 647 ze zm.) w zw. z art. 3 i art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych (t. j.: Dz. U. z 2011 r., Nr 118, poz. 687 ze zm.) oraz w zw. z § 1 ust. 1 i 2, § 2 ust. 2 i § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 25 sierpnia 1959 r. w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze (Dz. U. Nr - poz. 315), które polegało na zmianie uwarunkowań i kierunków zagospodarowania dla nieruchomości położonej w D. dz. nr 95/3 (obecnie 95/5 i 95/6), o pow. 0,0756 ha , 'położonej w obrębie D., z przeznaczenia "teren ogrodów i sadów" na przeznaczenie "terenu cmentarza", gdy tymczasem ze względu na sytuację faktyczną i prawną nie było i nadal nie ma możliwości usytuowania na tej nieruchomości cmentarza. Naruszenie tych przepisów prawa materialnego naruszyło interes prawny skarżących określony w art. 6 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994- r. - Prawo budowlane (t. j.: Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.), polegające na przesunięciu strefy ochrony sanitarnej, co ogranicza możliwość wykonywania prawa własności skarżących.

Nadto skarżący wnieśli o zobowiązanie Gminy D. do dostarczenia następujących dokumentów znajdujących się w posiadaniu Gminy: skarżona uchwała Rady Gminy D. nr [...] z dnia [...] r. w sprawie uchwalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy D., Nr [...] z dnia 31. 5. 2012 r. w sprawie wyrażenia zgody na sprzedaż w drodze bezprzetargowej nieruchomości niezabudowanej, umowa sprzedaży działki nr 95/3 - akt notarialny. Na podstawie art. 106 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) pełnomocnik skarżących wnosi o przeprowadzenie dowodów uzupełniających z dokumentów, jeżeli okaże się to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Na koniec strona skarżąca wnosi o zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg. norm przepisanych.

Na uzasadnienie wskazano, że w dniu [...] r. Rada Gminy D. podjęła uchwałę w sprawie uchwalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy D.. Wobec faktu, iż ustalenia uchwały naruszają interes prawny skarżących w dniu 6 lutego 2015 r. na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, złożyli - do Rady Gminy D. - wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Brak odpowiedzi uzasadnia skargę. Na podstawie uchwały dla terenu nieruchomości położonych w D., oznaczonych jako działki nr 95/3 (obecnie nr 95/5 i 95/6) obręb D., stanowiącej .ruchomość niezabudowaną, zakrzewioną i zadrzewioną, dokonano oceny uwarunkowań i ustalono kierunki zagospodarowania przestrzennego, w wyniku czego przeznaczenie tej nieruchomości w studium z dotychczasowego "tereny ogrodów i sadów" zostało zmienione na cmentarze czynne". W tym celu na rysunku studium dokonano odpowiednich oznaczeń zgodnie z legendą rysunku. Właścicielami nieruchomości jest Parafia Rzymskokatolicka pw. [...] w D., która nabyła w 2012 r. działkę w drodze bezprzetargowej od Gminy D. z przeznaczeniem na cele cmentarza parafialnego. Z działką nr 95/3 (obecnie 95/5 i 95/6) sąsiaduje z jednej strony faktycznie istniejący cmentarz, a z drugiej nieruchomość oznaczona numerem 95/1, będąca działką budowlaną zabudowaną, dla której miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego Gminy D. zatwierdzony uchwałą nr [...] Rady Gminy D. z dnia 20 maja 1997 r. wprowadził ustalenia dotyczące przeznaczenia na "teren rzemiosła nieuciążliwego". W studium działka ta została oznaczona jako "obszar zabudowy mieszkaniowej brutto, zabudowa wielorodzinna, zagrodowa wraz z usługami oraz obiekty usługowe na wydzielonych działkach". Właścicielami działki nr 95/3 (chyba pomyłka 95/1) są skarżący - którzy nabyli tę nieruchomość na własność od Gminy D. na mocy umowy sprzedaży z dnia 12.07.2000 r. Obecnie ani dla nieruchomości nr 95/3 (obecnie 95/5 i 95/6), ani dla nieruchomości 95/3 (chyba pomyłka 95/1) nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Nieruchomość strony jest zabudowana budynkiem dawnego hotelu robotniczego, wykorzystywanego przez skarżących do prowadzonej działalności gospodarczej. W budynku tym znajduje się również pomieszczenie mieszkalne i dom jednorodzinny. Odległość od granicy działki skarżących do granicy rzeczywiście istniejącego cmentarza wynosi ok. 14 m., a od zabudowań, w których znajduje się lokal mieszkalny ok. 23 m. Zgodnie z art. 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w celu określenia polityki przestrzennej gminy, w tym lokalnych zasad zagospodarowania przestrzennego, rada gminy podejmuje uchwałę o przystąpieniu do sporządzania studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, zwanego dalej "studium". Następnie wójt gminy sporządza studium zawierające część tekstową i graficzną, uwzględniając zasady określone w koncepcji przestrzennego zagospodarowania kraju, ustalenia strategii rozwoju i planu zagospodarowania przestrzennego województwa oraz strategii rozwoju gminy, o ile gmina dysponuje takim opracowaniem. Studium sporządza się dla obszaru w granicach administracyjnych gminy. Ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych, chociaż nie jest ono aktem prawa miejscowego. Projekt studium składa się z dwóch części 1. uwarunkowań, które są niczym innym, jak analizą stanu faktycznego i prawnego obszaru gminy oraz 2. kierunków zagospodarowania przestrzennego, które stanowią wyraz polityki przestrzennej władz gminy. Właściwe określenie kierunków polityki przestrzennej w gminie musi być zatem obligatoryjnie poprzedzone analizą wszystkich uwarunkowań, wymienionych przez ustawodawcę w - 10 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, m.in. dotychczasowego przeznaczenia, zagospodarowania i uzbrojenia terenu (pkt 1), warunków i jakości życia - mieszkańców, w tym ochrony ich zdrowia (pkt 5) oraz występowania obiektów i terenów chronionych na podstawie przepisów odrębnych (pkt 9). Takimi przepisami odrębnymi są w tej sprawie art. 3 i art. 5 ust. 1 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych oraz w § 1 ust. 1 i 2, § 2 ust. 2 i § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 25 sierpnia 1959 r. w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze.

Zatem określając uwarunkowania terenu działki m 95/3 (obecnie m 95/5 i 95/6) w studium D., organ sporządzający projekt studium, miał obowiązek uwzględnić m.in. dotychczasowe przeznaczenie, zagospodarowanie i uzbrojenie terenu, warunki i jakość życia mieszkańców, w tym ochronę ich zdrowia oraz występowanie obiektów i terenów chronionych na podstawie przepisów odrębnych (art. 10 ust. l pkt 1, 5 i 9 ustawy o planowaniu i gospodarowaniu przestrzennym). Zdaniem skarżących żadne z tych uwarunkowań nie zostało nie zostało wzięte pod uwagę: 1. nie uwzględniono faktu, że teren nieruchomości (dz. m 95/3) był dotychczas zagospodarowany jako pas zieleni "ogrody i sady" - rosły tam drzewa i krzewy, 2. nie uwzględniono faktu pogorszenia się warunków i jakości życia mieszkańców nieruchomości sąsiednich do działki nr 95/3, w sytuacji gdyby teren ten faktycznie został zagospodarowany na cele cmentarza (względy sanitarne oraz inne uciążliwości związane z bezpośrednim sąsiedztwem cmentarza), 3. nie uwzględniono faktu ograniczenia wykonywania prawa własności przez Skarżących poprzez przesunięcie granicy strefy ochrony sanitarnej cmentarza w głąb nieruchomości skarżących, 4. nie uwzględniono wymogów wynikających z przepisów odrębnych, w tym przypadku wymogów prawnych (sanitarnych i budowlanych) dotyczących budowy (rozbudowy) cmentarzy i związanych z tym, obowiązkiem zachowania odpowiednich stref ochrony sanitarnej, 5. brak uwzględnienia tych uwarunkowań sprawił, że nie uwzględniono prawnych aspektów ochrony zdrowia mieszkańców nieruchomości sąsiednich. Zatem dokonując ustaleń dla działki m 95/3 (obecnie m 95/5 i 95/6), popełniono błędy, mające charakter istotnego naruszenie zasad sporządzania studium w zakresie ustaleń faktycznych i uwarunkowań (art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu przestrzennym), polegających na określeniu terenu nieruchomości jako terenu cmentarza czynnego. Skarżący, jako wieloletni mieszkańcy Gminy D. i właściciele nieruchomości bezpośrednio sąsiadującej z działką nr 95/3, położoną pomiędzy ich nieruchomością a cmentarzem stwierdzają, że działka ta nigdy nie była zagospodarowana jako cmentarz. Do czasu jej sprzedaży na rzecz parafii, stanowiła pas zieleni odgradzający nieruchomość małżonków T. od cmentarza, co czyniło im to sąsiedztwo bardziej znośnym. W poprzednio obowiązującym studium działka określana była jako tereny zieleni (sadów i ogrodów). Zmiana tego przeznaczenia w uchwale Rady Gminy D. Nr [...], jest niczym nie uzasadniona. Brak wcześniejszego zagospodarowania tej działki na tereny cmentarza potwierdza również szereg dokumentów zebranych lub sporządzonych dla potrzeb prowadzonych postępowań administracyjnych, m.in. dokumenty z postępowania prowadzonego przez Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w O. oraz D. Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego we W., w trakcie którego proboszcz zeznał, iż "docelowym przeznaczeniem działki 95/3 jest poszerzenie cmentarza". Z tego wynika, że dotychczas działka nie stanowiła terenu cmentarza, zatem nie można jej uznać za teren cmentarzy czynnych", tak jak to zostało określone w przedmiotowym studium. Informacja wynikająca z rysunku studium Gminy D., jakoby działka nr 95/3 (obecnie 95/5 i 95/6) w D. stanowiła teren cmentarza istniejącego, jest zatem niezgodna ze stanem faktycznym. Skarżący wskazują, że normy prawne dotyczące przeznaczania terenu pod budowę lub rozbudowę cmentarza, jak również wymogi sanitarne dla tych obszarów zostały określone w art. 3 i art. 5 ust. 1 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych oraz w § 1 ust. 1 i 2, § 2, ust. 2 i § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 25 sierpnia 1959 r. w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze. Przepisy te określają m.in minimalną odległość nowego cmentarza od istniejących zabudowań mieszkalnych: "§ 3. 1. Odległość cmentarza od zabudowań mieszkalnych, od zakładów produkujących artykuły żywności, zakładów żywienia zbiorowego bądź zakładów przechowujących artykuły żywności oraz studzien, źródeł i strumieni, służących do czerpania wody do picia i potrzeb gospodarczych powinna wynosić co najmniej 150 m; odległość ta może być zmniejszona do 50 m pod warunkiem, że teren w granicach od 50 do 150 m odległości od cmentarza posiada sieć wodociągową i wszystkie budynki korzystające z wody są do tej sieci podłączone." Te przepisy mają zastosowanie do nowobudowanych cmentarzy, ale również do rozbudowy (poszerzenie terenów) cmentarzy istniejących. Nie mają zastosowania w sytuacji, kiedy cmentarz już istnieje. Wobec tego skarżący wskazują na prawdopodobieństwo wystąpienia sytuacji w której, pomimo dochowania procedury opiniowania przez odpowiednie organy sanitarne projektu studium, oznaczenie nieruchomości niezabudowanej (95/3), jako cmentarza czynnego, sprawiło, że organ opiniujący nie wniósł zastrzeżeń, ponieważ mógł nie mieć świadomości, że cmentarz czynny to kierunek zagospodarowania, a nie uwarunkowanie terenu. Zatem w tym zakresie poważne wątpliwości skarżących budzi pozytywna opinia sanitarna. Jak wynika z załączonych dokumentów w chwili obecnej odległość zabudowy mieszkaniowej od istniejącego cmentarza wynosi mniej niż 50 m i dotyczy zarówno nieruchomości skarżących (ok. 14 m), jak i nieruchomości mieszkalnych zlokalizowanych po drugiej stronie ulicy Czereśniowej (ok. 8-10 m od istniejącego cmentarza). Zgodnie z art. 9 ust. 4 i 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, studium nie jest aktem prawa miejscowego, ale jego ustalenia są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. Zatem ustalenie w studium dla działki nr 95/3 przeznaczenia terenu pod cmentarz ma charakter wiążący w przypadku uchwalenia mpzp dla terenu tej nieruchomości. Organy gminy przy sporządzaniu projektu mpzp będą zobligowane przeznaczyć teren nieruchomości nr 95/3 (obecnie nr 95/5 i 95/6) położonej w D., na tereny cmentarza. Działania organów gminy stanowią wstęp do kolejnych działań, polegających na uchwaleniu mpzp, w tym przeznaczenia terenu działki nr 95/3 (obecnie 95/5 i 95/6), jako terenu pod cmentarze. Zgodnie bowiem z art. 1 ust. 3 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych ,,3. właściwe władze kościelne decydują o założeniu lub rozszerzeniu cmentarza wyznaniowego, które może nastąpić na terenie przeznaczonym na ten cel w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, po uzyskaniu zgody właściwego inspektora sanitarnego". Ustalenia przeznaczenia w studium terenu pod cmentarz, będzie zatem wiążące w chwili uchwalenia mpzp, co jest zamiarem organów gminy D. (zamiar ten wynika z korespondencji prowadzonej z gminą). Mając to na uwadze skarżący podnoszą, że działania Rady Gminy D. polegające na zmianie Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy D. i na zmianie przeznaczenia nieruchomości sąsiedniej dla skarżących z dotychczasowego "teren sadów i ogrodów" na "teren cmentarza czynnego" narusza ich interes prawny. Pośrednie sąsiedztwo cmentarza było faktem znanym skarżącym w momencie nabywania przez nich nieruchomości nr 95/3 (chyba pomyłka 95/1). Znane są im również ograniczenia w zagospodarowaniu ich nieruchomości wynikające ze sposobu zagospodarowania nieruchomości cmentarza, tj. istnienie strefy ochrony sanitarnej, która obejmuje częściowo teren ich nieruchomości. Jednak poszerzenie terenu cmentarza o działkę bezpośrednio sąsiadującą z ich nieruchomością zmienia przebieg granicy strefy sanitarnej, która po uchwaleniu zmiany studium obejmuje już prawie cały teren nieruchomości, której skarżący są właścicielami. Zmiana ta w istotny sposób ogranicza swobodę zagospodarowania i zabudowy ich nieruchomości, wynikające z przepisów prawa materialnego, tj. art. 4 Prawa budowlanego w zw. z art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i gospodarowaniu przestrzennym. W doktrynie przyjmuje się, że "o naruszeniu interesu osób trzecich można mówić jedynie wtedy, gdy zostały naruszone w tym względzie konkretne przepisy prawa" (wyrok NSA sygn. akt II OSK 643/05). ,,0 naruszeniu interesu, prawnego konkretnej osoby można mówić wówczas, gdy istnieje realne jego zagrożenie, istniejące już w chwili wejścia w życie uchwały." (wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt III SA/Łd 275/14). Skarżący wskazują zatem na bezpodstawne i niezgodne z prawem ustalenie uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego działki nr 95/3 (obecnie 95/5 i 95/6), które zmienia przebieg granicy strefy ochrony sanitarnej, bezpodstawnie ograniczając prawo do .gospodarowania i zabudowy ich własnej nieruchomości, gdyż granica strefy ochrony sanitarnej przesuwa się o ok. 14 m w głąb działki skarżących. Mając na względzie związanie organów gminy zapisami studium w przypadku uchwalania planów zagospodarowania przestrzennego, skarżący stwierdzają, że zapisy uchwały w sposób realny i bezpośredni wpływają na ich sytuację prawną. Ponadto uzasadniając wniesioną skargę skarżący wskazują na konieczność rozważenia przez sąd całokształtu okoliczności sprawy, ze szczególnym uwzględnieniem sekwencji czynności podjętych przez różne podmioty w celu niezgodnego z prawem utworzenia cmentarza na nieruchomości 95/3 (obecnie 95/5 i 95/6). Przede wszystkim należy wskazać, że sprzedaż nieruchomości na cele cmentarza nastąpiła 2012 r. Skarżący o planach rozbudowy cmentarza dowiedzieli się w trakcie mszy świętej w Kościele, już po nabyciu nieruchomości przez parafię. Skarżący wykazali zainteresowanie tą sprawą, ze względu na sąsiedztwo z ich nieruchomością, rozmawiali bezpośrednio z proboszczem parafii o zamiarze poszerzenia cmentarza, a zauważywszy rozpoczęcie prac porządkowych na działce, których celem, zdaniem skarżących, było rzeczywiste dokonanie poszerzenie terenu cmentarza o zakupioną działkę, zawiadomili powiatowy inspektorat nadzoru budowlanego. PINB po dokonaniu wizji lokalnej stwierdził, że "po przejęciu terenu od gminy działka została wyrównana i uporządkowana oraz ogrodzona metalowym płotem od strony ulicy." Wyjaśnienia PINB nie uspokoiły skarżących. Inicjowane przez nich spotkania i rozmowy z przedstawicielami gminy, mające na celu ochronę interesu skarżących do zagospodarowania nieruchomości sąsiednich zgodnie z prawem, jak również wpływ zagospodarowania nieruchomości sąsiednich na ograniczenia w zagospodarowaniu własnej nieruchomości, nie przyniosły oczekiwanego rezultatu. W związku z tym skarżący wystąpili do Rzecznika Praw Obywatelskich o pomoc w zapobieżeniu niezgodnych z prawem działań organów gminy. Obawy skarżących, dotyczące zamiarów poszerzenie obecnego cmentarza o nieruchomość nr 95/3 (obecnie 95/5 i 95/6), potwierdziły kolejne działania organów gminy, które już bezpośrednio zmierzały do naruszenia ich interesu prawnego, tj. w dniu [...] r. rada gminy podjęła zaskarżoną uchwałę o zmianie studium, w której usankcjonowała niezgodne ze stanem faktycznym przeznaczenie nieruchomości nr 95/3 (obecnie 95/5 i 95/6), wskazując, że jest to teren cmentarza czynnego. Mimo dużego zainteresowania ze strony skarżących w zakresie zagospodarowania terenu nieruchomości 95/3, nie zostali poinformowani przez żadnego z urzędników czy przedstawicieli Gminy D. o toczącym się postępowaniu planistycznym i nie brali w nim udziału. O tym, że zagrożenie zagospodarowania działki nr 95/3 na cele cmentarza niezgodnie z prawem było realne, skarżący przekonali się również w związku z wydarzeniami, które nastąpiły po uchwaleniu zmiany studium. Zmiana zapisów studium spowodowała podjęcia rzeczywistych, faktycznych działań mających na celu poszerzenie terenu istniejącego cmentarza. Pismem z dnia 7.01.2014 r. do Powiatowej Stacji Sanitarno-Epidemiologicznej w O. skarżący złożyli zawiadomienie o usunięciu części ogrodzenia cmentarza oraz o prawdopodobnym poszerzeniu powierzchni cmentarza bez wymaganych przez prawo pozwoleń. W tej sprawie zostało wszczęte postępowanie administracyjne, w wyniku którego ustalono faktyczne rozebranie ogrodzenia cmentarza od strony nieruchomości nr 95/3. Postępowanie zakończyło się decyzją Nr [...] z dnia 21 marca 2014 r. nakazującą Parafii Rzymsko-Katolickiej pw. [...] w D. przy ul. [...] uzupełnienie ogrodzenia istniejącego cmentarza. Ponadto skarżący dysponują obszerną dokumentacją działań jakie podjęli w celu ochrony swoich praw do zagospodarowania działki 95/3, sąsiadującej z ich nieruchomością, w taki sposób, aby zagospodarowanie to nie naruszało i nie ograniczało prawa do zagospodarowania zabudowy ich własnej nieruchomości. Konieczność podejmowania szeregu działań prawnych, wszczynania różnorakich procedur, w tym administracyjnych, w celu ochrony swoich interesów prawnych przed naruszeniem istniało już w momencie uchwalenia zmiany Studium. Uwarunkowania i kierunki zagospodarowania terenu Gminy D. zawarte w skarżonej uchwale wprowadziły realne zagrożenia naruszenia interesu prawnego skarżących, poprzez przesądzenie o zagospodarowaniu terenów sąsiednich ograniczające zabudowę terenów należących do skarżących, tj. bezpodstawne przesunięcie obecnej granicy strefy ochrony sanitarnej w głąb ich nieruchomości. Zapisy studium, sankcjonujące stan niezgodności z prawem, uruchamiają kolejne działania, które są podejmowane przez organy gminy i właściciela nieruchomości nr 95/3 (obecnie 95/5 i 95/6) w celu poszerzenia cmentarza. Nieruchomość skarżących jest działką budowlaną i w chwili obecnej częściowo pozostaje w strefie ochrony sanitarnej cmentarza istniejącego. Realne zagrożenie poszerzenia terenu cmentarza o teren nieruchomości 95/3 (obecnie 95/5 i 95/6), wpływa na zagrożenie ograniczenia w gospodarowaniu i zabudowie nieruchomości skarżących, bowiem strefa sanitarna przesunęłaby się o ok. 14 m w głąb ich nieruchomości, Mając na uwadze plany inwestycyjne skarżących związane z rozwojem prowadzonej przez nich działalności gospodarczej, a polegające na planie budowy dodatkowego budynku gospodarczego (pawilonu handlowo-produkcyjnego) przyszłe planowane zagospodarowanie nieruchomości sąsiedniej ma dla skarżących istotne znaczenie.

Mając na uwadze nieprawidłowe ustalenia faktyczne, które miały miejsce w trakcie sporządzania i uchwalania obecnie obowiązującego studium Gminy D., nie można pozwolić na dalsze naruszenia przepisów prawa i przeniesienie niezgodnych z rzeczywistym stanem faktycznym i prawnym rozwiązań planistycznych do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który zgodnie art. 6 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, kształtuje sposób wykonywania przez skarżących prawa własności nieruchomości. Władztwo planistyczne gminy nie ma charakteru absolutnego, bowiem zgodnie z konstytucyjną zasadą proporcjonalności (art. 31 ust. 3 Konstytucji RP) ograniczenie w korzystaniu z wolności praw, w tym z prawa własności nieruchomości, może być wprowadzone wyłącznie w ustawie (zgodnie z prawem) i nie może naruszać istoty tych wolności i praw. Skarżący nadmieniają również, że wobec możliwości dokonania poszerzenia cmentarza w innym kierunku, który nie koliduje z zabudową mieszkaniową, ustalenia studium obejmujące teren nieruchomości obecnie 95/5 i 95/6, stanowią nadużycie władztwa planistycznego gminy. Wprowadzenie niezgodnych z prawem ustaleń studium do mpzp D., poprzez przeznaczenie działki nr 95/3 (obecnie nr 95/5 i 95/6) na tereny cmentarza, wpływa na wykonywanie prawa własności w zagospodarowaniu nieruchomości skarżących, co ujawnia ich interes prawny do ingerowania w zagospodarowanie nieruchomości osób trzecich (art. 6 ust. 2 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym).

W doręczonej sądowi odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wskazano że sekwencja czynności poprzedzających uchwalenie kwestionowanego aktu było zgodne z prawem. Również organ nadzoru, któremu doręczono uchwałę nie wskazał, aby akt naruszał przepisy, o których mowa w skardze. Strona przeciwna dodała, że M. i M.T. nie posiadali i nie posiadają żadnych praw do działki 95/3.Potwierdzono, że do organu gminy zostało przesłane wezwanie do usunięcia naruszenia prawa i że gmina uznała to wezwanie za bezzasadne. Wedle strony przeciwnej skarga nie podlega uwzględnieniu, bowiem nie naruszono interesu prawnego skarżących przy jej uchwalaniu. nadto określenie w studium sfery ochrony cmentarzy w kierunku wschodnim nie odnosi się do terenów mieszkaniowych.

W związku z treścią odpowiedzi na skargę skarżący złożyli kolejne pismo procesowe (k. 51 i n. akt sądowych), w którym poparli swoje stanowisko dotychczasowe i podnieśli, że nie będąc prawnikami byli przekonani że wojewoda, skarżąc uchwałę, zajął się także problemem cmentarza. Nadto wskazali, że ich interes prawny został naruszony także w ten sposób, że byli wprowadzani w błąd przez gminę i prowadzenie wobec nich kampanii dezinformacyjnej. Zdaniem strony naruszone zostały także jej dobra osobiste w postaci prawa do spokoju, spokojnego życia, zdrowia i czci.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje :

Wyjaśniając przesłanki podjętego rozstrzygnięcia, na wstępie należy podkreślić, że zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (jeżeli ustawy nie stanowią inaczej).

W granicach tak określonych kompetencji, wojewódzki sąd administracyjny w toku podjętych czynności rozpoznawczych ocenia prawidłowość zastosowania w postępowaniu administracyjnym przepisów obowiązującego prawa materialnego i procesowego oraz trafność ich wykładni. Kontrola dokonywana przez ten sąd nie może zatem opierać się na takich kryteriach, jak kryterium celowości, słuszności lub sprawiedliwości społecznej.

Wykonywana przez sądy administracyjne kontrola administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na akty z zakresu administracji publicznej organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm. – zwanej dalej p.p.s.a.). Po myśli art. 147 § 1 tej ustawy, sąd uwzględniając skargę na akt podjęty w zakresie administracji publicznej stwierdza nieważność tego aktu w całości lub w części albo stwierdza, że został wydany z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. W rozpoznawanej sprawie przedmiotem zaskarżenia, jest uchwała Rady Gminy D. nr [...] z dnia [...] r. w sprawie uchwalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy D.. Jako podstawę prawną skarżący wskazali art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. j. Dz. U. z 2013 r. poz. 594 ze zm.), w zw. z art. 3 § 2 pkt 6, art. 50 § 1, art. 52 § 2 i art. 54 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270, ze zm.). Skarżący wnieśli o stwierdzenie nieważności załączników do tej uchwały w zakresie ustalenia warunków i kierunków zagospodarowania przestrzennego dla działki nr 95/3 (obecnie nr 95/5 i 95/6) obręb D..

W niniejszej sprawie można odnotować także to, że kwestionowana obecnie uchwałę zaskarżył wcześniej Wojewoda D. i na skutek tejże skargi prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu w sprawie II SA/Wr 439/14 stwierdzono niezgodność z prawem niektórych uregulowań uchwały, ale nie objęły one skażonych obecnie unormowań.

Należy dalej pamiętać, że skarżącymi w obecnym postępowaniu są osoby fizyczne, które po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa kwestionowanym aktem, podjętym w sprawie z zakresu administracji publicznej, wniosły o jego wyeliminowanie z obrotu prawnego przez sąd, wskazując na naruszenie interesu prawnego strony poprzez podjęcie aktu o kwestionowanej treści.

Stosownie do ugruntowanego orzecznictwa sądów administracyjnych aby móc wskazać na naruszenie interesu prawnego strony zaskarżoną uchwałą, należy wykazać jaką skonkretyzowaną normę prawną kwestionowany akt prawny narusza. Normę taką winna wskazać strona skarżąca. W przeciwieństwie do legitymacji w postępowaniu administracyjnym, w którym stroną może być każdy, czyjego interesu prawnego lub uprawnienia dotyczy postępowanie, uprawnionym do wniesienia skargi w trybie art. 101 ust. 1 jest ten czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone przepisem aktu, wydanym w sprawie z zakresu administracji publicznej. Podmiot ten może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć przepis do sądu administracyjnego.

Interes prawny skarżącego wskazany w powyższych unormowaniach musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującej sytuację prawną wnoszącego skargę. W orzecznictwie i doktrynie eksponuje się przede wszystkim bezpośredniość, konkretność i realny charakter interesu prawnego strony kształtowanego aktem stosowania prawa materialnego. Wskazany przepis nie daje podstaw do wniesienia skargi w interesie publicznym, co oznacza, że skarga złożona w tym trybie nie ma charakteru actio popularis (skargi powszechnej) i do jej wniesienia nie legitymuje ani sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały, ani też stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia (por. wyrok NSA z dnia 1 marca 2005 r., sygn. akt OSK 1437/04, Wokanda Nr 7-8/2005).

Przymiot strony w postępowaniu zmierzającym do oceny legalności uchwały, podjętej w zakresie administracji publicznej jest zatem ukształtowany na szczególnych zasadach. Uwzględnienie skargi uzależnione jest od jednoczesnego naruszenia interesu prawnego skarżącego i naruszenia obiektywnego porządku prawnego. Należy podkreślić jeszcze raz, że interes prawny skarżącego musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującej jego sytuację prawną. Powyższe oznacza, że kwestionując legalność aktu prawnego skarżący musi wykazać istnienie związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą a jego konkretną, indywidualną sytuacją prawną. Musi on udowodnić, że zaskarżona uchwała poprzez naruszenie prawa jednocześnie negatywnie wpływa na jego sferę prawnomaterialną (wynikającą z konkretnie wskazanego przepisu prawa materialnego), pozbawia go pewnych uprawnień albo uniemożliwia ich realizację. Szczególnie szerokie jest w tym zakresie orzecznictwo sądów administracyjnych na tle skarg składanych w trybie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym (por. NSA w wyroku z dnia 12 marca 2013 r. I OSK 1761/12, CBOSA nsa.gov.pl).

Zdaniem sądu, w rozpoznawanej sprawie, okoliczności podnoszone przez pełnomocnika skarżących nie wskazują na naruszenie bezpośrednie, konkretne i realne interesu prawnego lub uprawnień skarżących.

Inaczej mówiąc, przeprowadzona kontrola uchwały, pod kątem naruszenia interesu prawnego strony, takiego naruszenia nie wykazała. Wskazać bowiem wypada w pierwszej kolejności, że jak wynika z dokumentów znajdujących się w aktach sądowych i co jest niesporne między stronami, skarżącym, na terenie objętym kwestionowanym studium przysługuje prawo współwłasności (w zakresie wspólności małżeńskiej majątkowej) nieruchomości, stanowiącej działkę gruntu nr 95/1 (w skardze określanej także omyłkowo jako działka 95/3). Skarżący naprowadzają, że skoro działka ta graniczy z jednej strony z działkami 95/5 i 95/6 - dawniej 95/3, to mają interes prawny w skarżeniu przeznaczenia działek sąsiednich na powiększenie istniejącego cmentarza parafialnego. Zdaniem skarżących taki zapis uchwały nie może się ostać w obrocie prawnym, bowiem pozostaje w ewidentnej sprzeczności z art. 10 ust. 1 pkt 1, 5 i 9 ustawy z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych (t. j. Dz. U. z 2011 r., nr 118, poz. 687 ze zm.), a także § 1 ust. 1 i 2, § 2 ust. 2 i § 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 25 sierpnia 1959 r. w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze (Dz. U. nr 52, poz. 315). Skarżący wskazują, że w poprzednim planie zagospodarowania przestrzennego terenu, na którym znajduje się ich działka, tereny przyległe były określone jako "tereny ogrodów i sadów". Obecnie teren nie jest objęty planem zagospodarowania przestrzennego. Obecne przeznaczenie działki 95/3 w studium spowoduje, że strefa sanitarna cmentarza przesunie się w głąb działki skarżących i w konsekwencji uniemożliwi jej zagospodarowanie i zabudowanie zgodnie z planami właścicieli.

W tym miejscu warto odnieść się w skrócie do procedury uchwalania i treści studium, w zakresie terenów przycmentarnych. Jak wynika z dokumentacji formalno-prawnej przedłożonej przez stronę przeciwną, na k. 347 - cz. 4 - odnotowano wniosek do studium, w zakresie działki 95/3 jako "poszerzenie cmentarza", który to wniosek uwzględniono. Natomiast w części tekstowej studium, na k 91/86 tekstu, w rozdziale XIV "zasady i standardy kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenów, parametry i wskaźniki urbanistyczne" w p. 5 Tereny cmentarzy ppkt a) napisano "utrzymanie istniejących, czynnych cmentarzy w D., D., Ł., S. z możliwością rozbudowy wraz z niezbędnymi obiektami towarzyszącymi. Podobnie załącznik nr 3 do uchwały (graficzny) posługuje się (patrz legenda) pojęciem "tereny cmentarzy", a nie cmentarze czynne, jak to określa skarga. Odnosząc się zatem do zapisów studium, (zdaniem sądu) nie sposób przyjąć, aby stanowiły one "bezpośrednie, konkretne i realne" naruszenie interesu prawnego właścicieli działki sąsiadującej z działką która może (ewentualnie!) zostać objęta poszerzeniem istniejącego cmentarza.

Co do tego czy istotnie i w jakim zakresie cmentarz będzie powiększony rozstrzygnie bądź plan zagospodarowania przestrzennego (jeśli będzie uchwalony na podstawie tego studium) lub postępowanie administracyjne jeśli podmiot uprawniony wniesie do kompetentnych organów wniosek w tym przedmiocie. Wtedy też skarżący, zostawszy uznani za stronę, będą dochodzić swych uprawnień i wtedy też możliwości poszerzenia cmentarza (z punktu widzenia obowiązujących przepisów prawa) będzie badał organ w postępowaniu administracyjnym.

Reasumując dotychczasowe rozważania należy stwierdzić, że kwestionowane unormowanie w skarżonym akcie nie narusza interesu prawnego ani uprawnienia skarżącego, co musiało doprowadzić do oddalenia skargi stosownie do treści art. 151 ppsa.