Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt I SA/Po 593/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2022-10-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Umorzenie postępowania
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 190, art. 151
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: art. 216, art. 136, art. 137
journal: Dz.U. 2020 poz 65
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - t.j.
article: art. 10 par. 1
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirella Ławniczak Sędziowie Asesor sądowy WSA Robert Talaga Sędzia WSA Katarzyna Wolna - Kubicka (spr.) Protokolant: starszy sekretarz sądowy Monika Olejniczak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 października 2022 r. sprawy ze skargi [...] na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania oddala skargę.


UZASADNIENIE

I SA/Po 593/22

Uzasadnienie

Wnioskiem z 28 listopada 2016 r. K. R. wystąpiła do Prezydenta Miasta [...] o zwrot nieruchomości zapisanej w księdze wieczystej KW nr [...], stanowiącej lokal nr [...], położony w P. przy ul. [...] wraz z przynależnym do niego udziałem [...] części nieruchomości zapisanej w księdze wieczystej KW nr [...], jako własność Miasta [...], stanowiącej działkę nr [...] z arkusza mapy [...], obrębu P..

Powyższy wniosek został przekazany według właściwości Wojewodzie, który postanowieniem z 23 grudnia 2016 r. wyznaczył Starostę [...] do rozpatrzenia sprawy.

Starosta [...] decyzją z 14 lipca 2017 r., nr [...], umorzył postępowanie wszczęte na wniosek K. R..

Wojewoda, na skutek uwzględnienia odwołania wnioskodawczyni, decyzją z 6 listopada 2017 r., nr [...], uchylił powyższą decyzję organu I instancji w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Wojewoda wskazał, że Starosta [...] winien ponownie zbadać merytorycznie sprawę i wydać rozstrzygnięcie.

Starosta [...], po ponownym rozpoznaniu sprawy, decyzją z 7 maja 2019 r., nr [...], umorzył postępowanie o zwrot nieruchomości.

W motywach rozstrzygnięcia organ I instancji wskazał, że aktem notarialnym z 7 maja 1977 r., rep. A. I. [...], L. M. B. sprzedała Spółdzielni [...] w P. lokal mieszkalny nr [...], mieszczący się na piętrze budynku, znajdującego się na nieruchomości w P. przy ul. [...] nr [...] o powierzchni 182,80 m2, wpisany w księdze wieczystej KW nr [...] wraz z udziałem, prawem związanym z tym lokalem we współwłasności nieruchomości KW nr [...], wynoszącym połowę. W akcie notarialnym wskazano, że sprzedaż następuje pod warunkiem, że Skarb Państwa nie wykona prawa pierwokupu w myśl ustawy z dnia 14 lipca 1961 r., o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (Dz. U. z 1969 r., Nr 22, poz. 159, ze zm. – w skrócie: "u.g.t.m.o."). Do aktu notarialnego przedłożono m.in. zgodę na zmianę sposobu użytkowania budynku mieszkalnego przy ulicy [...] nr [...] w P., na budynek administracyjny dla Spółdzielni [...] w P..Prezydent Miasta [...] decyzją nr [...] z 3 czerwca 1977 r., wydaną na podstawie art. 29 i art. 30 u.g.t.m.o., skorzystał z prawa pierwokupu ww. nieruchomości (akt notarialny z 30 czerwca 1977 r., rep. I [...]). L. M. B. zmarła w dniu 29 maja 1996 r., a spadek po niej na podstawie testamentu z 20 czerwca 1992 r. nabyli: mąż L. Z. B. w [...] części i córka K. R. zd. B. w [...]. L. Z. B. zmarł w dniu 23 stycznia 2008 r., a spadek po nim na podstawie ustawy nabyła jego córka K. R. zd. B. w całości. Na skutek migracji Ksiąg Wieczystych ww. nieruchomość jest ujawniona w KW [...], przy czym do tego lokalu przypisany jest udział we własności gruntu - działka nr [...], obręb P., arkusz mapy [...] w wysokości [...], wpisany w KW [...] Wskazane prawa pozostają własnością Miasta [...]. Natomiast udział w wysokości [...] wpisany jest na rzecz M. P. i M. P..

Zdaniem organu, Skarb Państwa stał się właścicielem nieruchomości położonej w P., stanowiącej lokal mieszkalny nr [...], mieszczący się na piętrze budynku, znajdującego się na nieruchomości w P. przy ul. [...] nr [...] o powierzchni 182,80 m2, z chwilą złożenia oświadczenia o wykonaniu prawa pierwokupu przez Prezydenta Miasta [...], tj. w dniu 30 czerwca 1977 r.

Organ I instancji wskazał, że przepisy o zwrocie wywłaszczonych nieruchomości, zgodnie z art. 216 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 65 ze zm. – w skrócie: "u.g.n.") znajdują odpowiednie zastosowanie do nieruchomości przejętych przez Skarb Państwa m.in. na podstawie art. 22 u.g.t.m.o. Przepis ten nie wymienia natomiast art. 29 i art. 30 u.g.t.m.o.

Uwzględniając powyższe organ I instancji stwierdził, że postępowanie z wniosku K. R. o zwrot nieruchomości należy, na podstawie art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm. – w skrócie: "k.p.a.") umorzyć, albowiem przepis art. 216 ust. 1 u.g.n. nie będzie miał w sprawie zastosowania. Zdaniem organu, skoro brak jest materialnoprawnej podstawy do zgłoszenia roszczenia o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, to w takim wypadku postępowanie administracyjne nie może być prowadzone, a w konsekwencji staje się ono bezprzedmiotowe i podlega umorzeniu.

W odwołaniu z 20 maja 2019 r. K. R. wniosła o uchylenie powyższej decyzji zarzucając organowi I instancji naruszenie: art. 136 ust. 3, art. 137 ust. 1 w zw. z art. 216 u.g.n. oraz art. 105 § 1 k.p.a.

Wojewoda decyzją z 29 czerwca 2019 r., nr [...], utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

W motywach rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że warunkiem stosowania przepisów o zwrocie nieruchomości jest stwierdzenie, że miało miejsce wywłaszczenie sensu stricto, tj. władcze odjęcie prawa własności w drodze decyzji administracyjnej. Wyjątek od powyższej zasady znajduje się w art. 216 u.g.n., który w enumeratywnym wyliczeniu wskazuje na sytuacje, w których przepisy o zwrocie wywłaszczonych nieruchomości stosuje się odpowiednio do nieruchomości nabytych lub przejętych. Organ II instancji zwrócił uwagę, że w wyliczeniu zawartym w art. 216 u.g.n. brak jest odesłania do przepisów u.g.t.m.o. innych niż art. 22 tej ustawy.Organ odwoławczy uznał za bezsporną okoliczność, że Skarb Państwa nie nabył prawa własności nieruchomości, o zwrot której wystąpiła K. R., w drodze instytucji wywłaszczenia nieruchomości sensu stricto, ani na podstawie enumeratywnie wymienionych w art. 216 u.g.n. aktów normatywnych. Wojewoda zaznaczył, że wniosek o zwrot nieruchomości został złożony w trybie art. 136 u.g.n., jednakże przepis ten nie może zostać zastosowany w sprawie, ponieważ nieruchomość, o której mowa we wniosku, nie została wywłaszczona tylko przeszła na własność Skarbu Państwa w wyniku oświadczenia Prezydenta Miasta [...] o skorzystaniu z przysługującego mu prawa pierwokupu. Uwzględniając powyższe organ odwoławczy stwierdził, że Starosta [...] zasadnie uznał, że postępowanie w sprawie z wniosku K. R. o zwrot nieruchomości jest bezprzedmiotowe i należało je umorzyć.

W skardze z 13 lutego 2020 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu K. R., reprezentowana przez adwokata, wniosła o uchylenie powyższej decyzji Wojewody, a także o zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie:

1) art. 21 ust. 2 w zw. z art. 8 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez jego niezastosowanie w związku z błędnym przyjęciem, że w sprawie nie doszło do wywłaszczenia nieruchomości,

2) art. 136 ust. 3 oraz art. 137 ust. 1 u.g.n. poprzez jego niezastosowanie w związku z błędnym przyjęciem, że do nieruchomości nabytych przez Skarb Państwa na podstawie umowy sprzedaży zawartej na zasadach i trybie określonych w art. 29 – art. 36 u.g.t.m.o. nie mają zastosowania przepisy o zwrocie nieruchomości,

3) błąd w ustaleniach faktycznych związanych z przyjęciem przez organ, że w sprawie nie mamy do czynienia z wywłaszczeniem nieruchomości, lecz z przejęciem przez Skarb Państwa,

4) art. 105 § 1 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że postępowanie w sprawie jest bezprzedmiotowe z uwagi na brak podstawy prawnej do wydania decyzji w zakresie żądania skarżącej,

5) zasad postępowania administracyjnego, tj. niedoręczenie pełnomocnikowi strony zawiadomienia o możliwości wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji, co do zebranych w sprawie dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań

W argumentacji skargi skarżąca stwierdziła, że za wywłaszczenie należy uznać każdą przymusową ingerencję władzy publicznej w majątek prywatny. Nie tylko taką, która z nazwy nadanej przez ustawodawcę jest określana jako wywłaszczenie, tak jak m.in. instytucja wywłaszczenia stypizowana w u.g.n. Skarżąca podkreśliła, że konstytucyjne pojęcie wywłaszczenia jest zdecydowanie szersze. Powyższą wykładnię potwierdził Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 13 grudnia 2012 r., sygn. P 12/11, gdzie wskazał, że w rozumieniu konstytucyjnego pojęcia wywłaszczenia uznać należy przymusowe odebranie wszelkiego rodzaju prywatnych uprawnień majątkowych. Skarżąca zwróciła uwagę, że od momentu wejścia w życie u.g.t.m.o. (1961 r.) właściwie aż do 1990 r., czyli do momentu wejścia w życie ustawy o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości oraz niektórych innych ustaw, instytucja prawa pierwokupu wynikająca z u.g.t.m.o. przynależała do instytucji prawa wywłaszczeniowego, ponieważ realizowała cel publiczny.

Ponadto skarżąca podkreśliła, że wywłaszczona nieruchomość nie została przeznaczona na cel publiczny, na jaki została wywłaszczona. Autorka skargi wskazała, ze wprawdzie przepisy art. 29 – art. 36 u.g.t.m.o. nie określają expressis verbis celu, dla których właściwe organy mogłoby wykonywać prawo pierwokupu. Biorąc jednak pod uwagę treść art. 1 ust. 1 pkt 1 w zestawieniu z pkt 2 oraz z art. 2 ust. 2, art. 4 ust. 1 i art. 5 u.g.t.m.o. wykonywanie prawa pierwokupu w stosunku do umowy sprzedaży nieruchomości było dopuszczalne tylko w zgodzie z celami ustalonymi w planach zagospodarowania przestrzennego. Według wiedzy skarżącej miało tam powstać Biuro Paszportów Zagranicznych i Rejestracji Cudzoziemców, ale nigdy to nie miało miejsca. Bezdyskusyjnym jest więc to, że cel wywłaszczenia nigdy nie został osiągnięty, dlatego nieruchomość winna podlegać zwrotowi.

Ponadto skarżąca wskazała, że w sprawie winien znaleźć zastosowanie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., w skrócie "p.p.s.a.") w związku z zaistnieniem przesłanki z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. (pozbawienie skarżącej możliwości udziału w postępowaniu zwykłym bez własnej winy).

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o odrzucenie skargi.

Postanowieniem z dnia 26 maja 2020 r. (sygn. akt IV SA/Po 242/20), Sąd odrzucił skargę K. R. na decyzję Wojewody ale postanowieniem z dnia 21 października 2020 r. [...] Naczelny Sąd Administracyjny uchylił to orzeczenie. W wyniku ponownego rozpoznania sprawy, postanowieniem z dnia 28 stycznia 2021 r. (sygn. akt I SA/Po 688/20), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu po raz kolejny odrzucił skargę K. R.. Orzeczenie to również zostało uchylone przez Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 10 sierpnia 2021 r. (sygn. akt I OSK 986/21). Rozpoznając kolejny raz sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 30 listopada 2021r w sprawie I SA/Po 754/21 uchylił zaskarżoną decyzję. Z uzasadnienia tego wyroku wynikało, że jedynym pismem skierowanym do skarżącej była zaskarżona decyzja co, w kontekście oceny Naczelnego Sądu Administracyjnego, wyrażonej w sprawie o sygnaturze akt I OSK 986/21, spowodowało, iż ziściła się w tym przypadku przesłanka wznowienia postępowania, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a. Sąd Wojewódzki stwierdził, że doręczenie pełnomocnikowi skarżącej zaskarżonej decyzji po upływie 7 miesięcy od jej wydania, było konsekwencją braku jego udziału w postępowaniu odwoławczym, w tym naruszenia przez organ odwoławczy art. 10 § 1 k.p.a. W rezultacie Sąd I instancji polecił, aby przy ponownym rozpoznaniu sprawy w postępowaniu odwoławczym, organ II instancji zapewnił skarżącej czynny udział w tym postępowaniu, a w szczególności winien zadbać o prawidłowe doręczenie pism i orzeczeń jej pełnomocnikowi.

Na skutek skargi kasacyjnej wniesionej przez Wojewodę Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 26 lipca 2022r w sprawie I OSK 508/22 uchylił ten wyrok. W ocenie NSA nie można było przyjąć, że w toku postępowania administracyjnego K. R. nie miała w nim zapewnionego czynnego udziału. Inną kwestią było zagadnienie, czy w toku postępowania odwoławczego organ w sposób istotny naruszył art. 10 § 1 k.p.a. Na czym innym bowiem zasadza się przesłanka wznowienia postępowania, wymieniona w art. 145 § 1pkt 4 k.p.a., a na czym innym polega obowiązek organu umożliwienia stronie brania aktywnego udziału w każdym stadium postępowania i - przed wydaniem decyzji – wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. W aktach administracyjnych brak jest dowodu, że przed wydaniem zaskarżonej decyzji organ powiadomił stronę odwołująca się o możliwości zapoznania się z aktami i wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Jednak tego rodzaju uchybienie jest uchybieniem procesowym innym, niż wydanie decyzji w warunkach zaistnienia przesłanki wznowieniowej. Z tego powodu warunkiem uchylenia decyzji, wydanej w postępowaniu, w którym doszło do naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. jest wykazanie i to przez stronę wnoszącą skargę do sądu, że uchybienie to mogło mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.). To podmiot wnoszący skargę do sądu może bowiem tylko wskazać, np. jakie wnioski dowodowe chciał jeszcze zgłosić w postępowaniu odwoławczym albo na jaką kwestię chciał zwrócić uwagę organowi odwoławczemu a czego nie mógł uczynić bo nie został powiadomiony przez tenże organ w myśl art. 10 § 1 k.p.a. Przy ponownym zatem rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny nakazał Sądowi Wojewódzkiemu rozpoznać skargę K. R.. Oceniając zaś zarzut, w którym uczestniczka postępowania podnosiła, że nie została zawiadomiona o możliwości wypowiedzenia się przed wydaniem zaskarżonej decyzji, ocenić jego istotność pod kątem realiów rozpoznawanej sprawy.

Ponownie rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny, będąc związany na podst. art. 190 p.p.s.a. wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez NSA, zważył co następuje:

Skarga okazała się bezzasadna.

Przedmiotem kontroli dokonywanej przez Sąd, z punktu widzenia kryterium legalności jest decyzja Wojewody o utrzymaniu w mocy rozstrzygnięcia organu I instancji umarzającego postępowanie o zwrot nieruchomości. Strony postępowania nie kwestionują co do zasady stanu faktycznego ustalonego w konkretnym przypadku, istota rozpoznawanej sprawy sprowadzała się natomiast do udzielenia odpowiedzi na pytanie, czy jeśli nieruchomość została nabyta przez Skarb Państwa poprzez skorzystanie przez niego z przysługującego mu prawa pierwokupu, w oparciu o art. 29 u.g.t.m.o co miało miejsce w niniejszej sprawie - to, czy w takiej sytuacji poprzedniemu właścicielowi lub jego następcom prawnym przysługuje – w związku z treścią art. 216 u.g.n. – roszczenie o zwrot zbytej w ten sposób nieruchomości.

W ocenie skarżącej skutki nabycia przez Skarb Państwa własności nieruchomości w drodze wykonania prawa pierwokupu przysługującego organom administracji państwowej na podstawie art. 29 u.g.t.m.o. należy zrównać ze skutkami wywłaszczenia na podstawie art. 22 tej ustawy, co oznacza że w odniesieniu do nieruchomości nabytych przez Skarb Państwa w powyższy sposób, a zatem także w odniesieniu do omawianej nieruchomości, znajdują zastosowanie przepisy art. 136 i 137 u.g.n.

Powyższego poglądu nie podziela natomiast Wojewoda, podnosząc że sporna nieruchomość nie została wywłaszczona, wobec czego nie można uznać ją za zbędną na cel wywłaszczenia, skoro de facto do niego nie doszło. Wykonanie ustawowego prawa pierwokupu nie może być kwalifikowane jako wywłaszczenie, nadto brak jest normatywnych podstaw prawnych do uwzględnienia wniosku o zwrot takiej nieruchomości.

Rozstrzygając powyższy spór, Sąd w składzie obecnym opowiedział się za stanowiskiem prezentowanym w tej sprawie przez organ. Sąd w całości zgadza się z oceną prawną wyrażoną w tej kwestii przez Wojewódzki Sad Administracyjny w Białymstoku w prawomocnym wyroku z dnia 16.05.2019r w sprawie II SA/Bk 160/19 ( ten wyrok jak i inne wymienione w uzasadnieniu orzeczenia dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem [...] w którym Sąd ten stwierdził, że problematyka zwrotu wywłaszczonych nieruchomości uregulowana jest obecnie w ustawie o gospodarce nieruchomościami - dział III rozdział 6 zatytułowany: "Zwrot wywłaszczonych nieruchomości", w szczególności w art. 136, art. 137 oraz art. 216. Jak wskazuje sam tytuł powyższego rozdziału, przepisy w nim zawarte dotyczą sytuacji, w których objęta wnioskiem o zwrot nieruchomość została wywłaszczona. Pod pojęciem zaś wywłaszczenia zgodnie z ugruntowana w tej mierze linią orzecznictwa należy rozumieć nabycie nieruchomości przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego na podstawie indywidualnej decyzji administracyjnej orzekającej o wywłaszczeniu. Innymi słowy, w trybie art. 136 i nast. u.g.n. mogą podlegać zwrotowi tylko nieruchomości wywłaszczone (ich części), niezależnie od tego, kiedy nastąpiło wywłaszczenie, z tym, że musiało ono nastąpić na podstawie obowiązującej wówczas ustawy wywłaszczeniowej (vide: Gerard Bieniek, Stanisław Kalus, Zenon Marmaj i Eugeniusz Mzyk, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, Wyd. 3, Wyd. Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2008 str. 692). Wyjątek w tym zakresie uregulowany został jedynie w art. 136 ust. 4 u.g.n., a który dotyczy części nieruchomości nabytej umową, zawartą w trybie art. 113 ust. 3 u.g.n. Z kolei, z mocy art. 216 ust. 1 u.g.n., przepisy rozdziału 6 działu III omawianej ustawy stosuje się odpowiednio do nieruchomości przejętych lub nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie: art. 6 lub art. 47 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64 oraz z 1982 r. Nr 11, poz. 79), ustawy z dnia 22 maja 1958 r. o terenach dla budownictwa domów jednorodzinnych w miastach i osiedlach (Dz. U. Nr 31, poz. 138, z późn. zm.), ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o terenach budowlanych na obszarach wsi (Dz. U. z 1969 r. Nr 27, poz. 216, z 1972 r. Nr 49, poz. 312 oraz z 1985 r. Nr 22, poz. 99), art. 22 ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (Dz. U. z 1969 r. Nr 22, poz. 159, z 1972 r. Nr 27, poz. 193 oraz z 1974 r. Nr 14, poz. 84), ustawy z dnia 6 lipca 1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach (Dz. U. Nr 27, poz. 192, z 1973 r. Nr 48, poz. 282 oraz z 1985 r. Nr 22, poz. 99) oraz do nieruchomości wywłaszczonych na rzecz państwowych i spółdzielczych przedsiębiorstw gospodarki rolnej, jak również do gruntów wywłaszczonych na podstawie odrębnych przepisów w związku z potrzebami [...] Parku N. . Art. 216 ust. 2 i 3 u.g.n. wymieniają natomiast kolejne przypadki, do których mają zastosowanie przepisy dotyczące zwrotu wywłaszczonych nieruchomości.

W tym miejscu podkreślić należy, że art. 216 u.g.n. ma charakter przepisu szczególnego i jako taki nie podlega wykładni rozszerzającej. Wskazuje na to przede wszystkim przyjęta przez ustawodawcę technika enumeratywnego wyliczenia przepisów, do których stosuje się (i to tylko odpowiednio) przepisy rozdziału 6 działu III ustawy o gospodarce nieruchomościami. Obecnie powyższy pogląd, że przepis art. 216 u.g.n. jest normą o charakterze wyjątkowym i nie podlega interpretacji rozszerzającej jest ugruntowany, i jako taki nie budzi wątpliwości (por. wyrok NSA z 5 maja 2000 r., sygn. akt I SA 537/99; wyrok WSA w Białymstoku z 3 czerwca 2004 r., sygn. akt II SA/Bk 16/04; wyrok NSA z 3 listopada 2003 r., sygn. akt I SA 322/02; wyrok NSA z 8 maja 2013 r., sygn. akt I OSK 2280/11; wyrok WSA w Bydgoszczy z 16 kwietnia 2014 r., sygn. akt SA/Bd 573/13). Brak jest zatem podstaw do "dodawania" do przyjętego w tym przepisie wykazu jeszcze innych przepisów (por. wyroki NSA: z 3 grudnia 2015 r., sygn. akt I OSK 927/14, z 8 maja 2013 r. sygn. Akt I OSK 2280/11 i z 5 maja 2000 r., sygn. akt I SA 537/99). W konsekwencji niedopuszczalne jest również stosowanie przepisów o wywłaszczeniu do nieruchomości przejętych przez Skarb Państwa na podstawie przepisów innych niż wymienione w tym artykule. Co więcej w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 grudnia 2008 r., sygn. akt SK 43/07 (publ. OTK-A 2005 nr 10, poz. 175), powtórzono stanowisko wyrażone we wcześniejszym wyroku z dnia 24 października 2001 r., sygn. akt SK 22/01 (publ. OTK ZU 2001, Nr 7, poz. 216), że ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. utrzymała zasadę zwrotu i – w art. 136 – odniosła ją do wszelkich przypadków wywłaszczenia nieruchomości na podstawie indywidualnej decyzji administracyjnej. Natomiast art. 216 tej ustawy dodatkowo przewidział odpowiednie stosowanie tej zasady do niektórych innych przypadków odjęcia własności. W ocenie Trybunału Konstytucyjnego art. 136 u.s.g. znajduje zastosowanie do wszelkich wypadków wywłaszczenia nieruchomości bez względu na podstawę prawną dokonanego wywłaszczenia. Dotyczy to również ustaw i innych aktów normatywnych, które stanowiły podstawę wywłaszczenia przed 1 stycznia 1998 r. Art. 216 u.g.n. przewiduje zwrot nieruchomości, których własność została odjęta w trybie innym niż wywłaszczenie, pod warunkiem, że nieruchomość została przejęta lub nabyta na podstawie przepisów wymienionych w tym artykule.

Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpatrywanej sprawy stwierdzić należy, że Skarb Państwa nie nabył prawa własności przedmiotowej nieruchomości w drodze tak rozumianej instytucji wywłaszczenia nieruchomości.

W tym miejscu jeszcze raz powtórzyć należy, że przepis art. 216 u.g.n. zawiera możliwość rozszerzenia zwrotu nieruchomości, które Skarb Państwa nabył na zasadach i w trybie niemieszczącym się w konstrukcji wywłaszczenia sensu stricto, przy czym przepis ten w sposób taksatywny wylicza kategorię nieruchomości przejętych lub nabytych przez Skarb Państwa. Wśród tych nieruchomości omawiana regulacja wymienia także nieruchomości nabyte przez Skarb Państwa na podstawie u.g.t.m.o., jednakże - co istotne, ustawodawca ograniczył stosowanie powyższej ustawy jedynie do art. 22 u.g.t.m.o. W żadnym z tych wyjątków nie przewidziano natomiast możliwości zastosowania ww. instytucji w stosunku do nieruchomości nabytych na skutek skorzystania przez Skarb Państwa z prawa pierwokupu w trybie art. 29 u.g.t.m.o.

Nie jest więc możliwe uznanie, że nieruchomość przejęta w trybie u.g.t.m.o. na podstawie innego przepisu niż art. 22 u.g.t., może zostać objęta procedurą zwrotu nieruchomości przewidzianą w przepisach u.g.n. (tak: wyrok NSA z 14 września 2017 r., sygn. akt I OSK 446/17; wyrok WSA w Bydgoszczy z 16 kwietnia 2014 r., sygn. akt II SA/Bd 573/13; wyrok NSA z 23 września 2010 r., sygn. akt I OSK 1602/09). Skoro bowiem ustawodawca umożliwił ubieganie się o zwrot nieruchomości przejętej na rzecz Skarbu Państwa wyłącznie w trybie art. 22 u.g.t.m.o., to bezspornie zamknięta jest droga do orzeczenia o zwrocie nieruchomości nabytej przez podmiot publiczny na podstawie jakiegokolwiek innego przepisu tej ustawy.

Końcowo zauważyć również należy, że w myśl ugruntowanego stanowiska judykatury w sprawie analizy przesłanek prawa pierwokupu, decyzja o wywłaszczeniu nieruchomości i oświadczenie o wykonaniu prawa pierwokupu, nie są tożsame. Zastrzeżenie prawa pierwokupu powodowało bowiem powstanie po stronie Skarbu Państwa upoważnienia do pierwszeństwa kupna nieruchomości na wypadek, gdyby zobowiązany zawarł umowę sprzedaży z osobą trzecią. Prawo to mogło być realizowane wyłącznie w związku ze sprzedażą nieruchomości, a nie z inicjatywy uprawnionego. Wyklucza to więc, jakikolwiek przymus w wyzbywaniu się nieruchomości. Stąd instytucji pierwokupu nie można porównywać z umową zawartą w trybie ustawy wywłaszczeniowej, albowiem w tym ostatnim przypadku sprzedaż następowała pod przymusem, gdyż gdyby do niej nie doszło, to nieruchomość byłaby wywłaszczona. Nieruchomości przejętej na rzecz Skarbu Państwa w wykonaniu prawa pierwokupu nie przysługuje zatem status nieruchomości wywłaszczonej w rozumieniu art. 136 ust. 3 i 4 u.g.n. (tak m.in.: wyrok NSA z 21 marca 2008 r. I OSK 462/07 oraz wyrok NSA O/w Białymstoku z 25 października 1995 r. sygn. akt II SA/Bk 613/94). Z analizy zgromadzonego w niniejszej sprawie materiału dowodowego wynika, że właścicielka nieruchomości podjęła dobrowolnie decyzję o zbyciu lokalu nr [...] położonego w P. przy ulicy [...] wraz z przynależnym do niego udziałem części nieruchomości, bez przymusu ze strony organów reprezentujących Skarb Państwa, natomiast Prezydent Miasta składając aktem notarialnym stosowne oświadczenie o nabyciu na rzecz Skarbu Państwa ww. nieruchomości, skorzystał z przysługującego mu prawa pierwokupu przewidzianego w art. 29 i nast. u.g.t.m.o.

W tym miejscu należy wskazać, że Trybunał Konstytucyjny w postanowieniu o umorzeniu postępowania z 6 listopada 2019r w sprawie SK 21/18 stwierdził, iż nie ma argumentów konstytucyjnych uzasadniających objęcie prawa pierwokupu regulacjami odnoszącymi się do wywłaszczenia, a w szczególności – z art. 21 ust. 2 Konstytucji. Analiza dokonana przez Trybunał Konstytucyjny dotyczyła zgodności przepisu art. 216 u.g.n. w zakresie, w jakim wyklucza odpowiednie stosowanie przepisów rozdziału 6, działu III tej ustawy do nieruchomości nabytych przez Skarb Państwa na podstawie art. 31 u.g.t.m.o. z art. 21 ust. 2 w związku z art. 64 ust. 1 i art. 31 ust. 3 oraz art. 64 ust. 2 w zw. z art. 32 ust. 1 i art. 2 Konstytucji ale ma też zastosowanie w przypadku art. 29 u.g.t.m.o. gdyż w obu przypadkach chodzi o objęcie prawa pierwokupu regulacjami odnoszącymi się do wywłaszczenia.

Wobec powyższego, wbrew twierdzeniu skarżącej, nie doszło naruszenia przepisu art. 21 ust 2 w zw. z art. 8 ust 2 Konstytucji i art. 136 ust. 3 oraz art. 137 ust. 1 u.g.n. poprzez jego niezastosowanie.

Co się zaś tyczy zarzutu naruszenia zasad postępowania administracyjnego przez niedoręczenie pełnomocnikowi strony zawiadomienia o możliwości wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji, co do zebranych w sprawie dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Faktycznie w aktach administracyjnych brak jest dowodu, że przed wydaniem zaskarżonej decyzji organ powiadomił stronę odwołującą się o możliwości zapoznania się z aktami i wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Jednak, jak wskazał NSA w uzasadnieniu orzeczenia w sprawie I OSK 508/22, warunkiem uchylenia decyzji, wydanej w postępowaniu, w którym doszło do naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. jest wykazanie i to przez stronę wnoszącą skargę do sądu, że uchybienie to mogło mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.). W tym miejscu należy zwrócić uwagę, że organ odwoławczy nie gromadził dodatkowo materiału dowodowego i orzekał na podstawie materiału dowodowego zgromadzonego przez organ I instancji, przed którym skarżąca czynnie uczestniczyła, a ponadto w świetle zgromadzonego materiału okoliczności istotne dla rozstrzygnięcie sprawy były wystarczająco udowodnione. Skarżąca nie składała w odwołaniu, ani w toku postępowania przed organem II instancji żadnych wniosków dowodowych, nie wykazała też aby uchybienie w postaci barku zawiadomienia w trybie art. 10 § 1 k.p.a. mogło mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia.

Ostatnią kwestia wymagającą wyjaśnienia jest zarzut naruszenia przepisu art. 105 § 1 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że postępowanie w sprawie jest bezprzedmiotowe z uwagi na brak podstawy prawnej do wydania decyzji w zakresie żądania skarżącej. Oceniając zasadność umorzenia kontrolowanego postępowania administracyjnego na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., wyjaśnić trzeba, że decyzja orzekająca o umorzeniu postępowania administracyjnego z uwagi na jego bezprzedmiotowość ma charakter formalny (procesowy), ponieważ nie rozstrzyga ona o istocie sprawy (kończy sprawę w danej instancji). W rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. sprawa administracyjna jest bezprzedmiotowa wtedy, gdy nie ma materialnoprawnych podstaw do władczej (w formie decyzji administracyjnej) ingerencji organu administracyjnego, co oznacza, że jakiekolwiek rozstrzygnięcie organu – pozytywne czy negatywne – staje się prawnie niedopuszczalne. Inaczej mówiąc, bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego, o której stanowi art. 105 § 1, oznacza, że brak jest któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, a wobec tego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. Wyróżnia się przy tym bezprzedmiotowość o charakterze podmiotowym i przedmiotowym. Do przedmiotowych przyczyn umorzenia postępowania zalicza się: brak przedmiotu postępowania z uwagi na cywilny charakter sprawy (zarówno wtedy, gdy nie miała charakteru sprawy administracyjnej jeszcze przed wszczęciem postępowania jak i w wtedy, gdy utraciła charakter sprawy administracyjnej w toku postępowania); utratę przez organ zdolności do prowadzenia postępowania na skutek zmiany przepisów prawnych; pierwotny lub następczy brak podstaw prawnych do konkretyzacji normy prawa materialnego w drodze decyzji, bo uprawnienie lub obowiązek wynika z przepisu prawa; zmianę okoliczności faktycznych, które uniemożliwiają osiągnięcie celu postępowania. Bezprzedmiotowym może być zatem postępowanie zarówno z powodu braku przedmiotu faktycznego do rozpatrzenia sprawy, jak również z powodu braku podstawy prawnej do wydania decyzji w zakresie żądania wnioskodawcy. Umorzenie postępowania w sprawie przez organ pierwszej instancji oznacza zatem jego zakończenie, a więc przerwanie i uchylenie wszystkich dokonanych w nim czynności oraz orzeczenie o dalszym jego nieprowadzeniu. W tak zakończonej sprawie nie dochodzi do skonkretyzowania w drodze decyzji administracyjnej indywidualnych uprawnień (obowiązków) wynikających z prawa materialnego i ich oceny przeprowadzonych w świetle regulacji zawartych w przepisach prawa materialnego.

Z kolei wydanie decyzji merytorycznej – negatywnej, czy też mówiąc inaczej odmownej, w odróżnieniu od decyzji umarzającej postępowanie, jest rozstrzygnięciem sprawy co do istoty (merytorycznym). Powinno mieć ono co do zasady pierwszeństwo przed umorzeniem. Trzeba bowiem widzieć różnicę pomiędzy bezprzedmiotowością postępowania a bezzasadnością żądania. W doktrynie oraz orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że brak przesłanek do uwzględnienia żądania strony nie czyni postępowania bezprzedmiotowym w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. i nie oznacza, że postępowanie takie nie powinno by prowadzone. Jeżeli bowiem strona domaga się rozstrzygnięcia organu opierając swój wniosek na obowiązujących przepisach prawa materialnego, to organ administracji nie może uchylać się od merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy (Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. II, pod red. H. Knysiak-Sudyki – Lex; Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, 15. wydanie, wydawnictwo C.H. Beck – B. Adamiak, J. Borkowski, s. 564; Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, pod red. W. Chróścielewskiego, Z. Kmieciaka, J. Wegner – Lex; wyrok NSA OZ we Wrocławiu z 10 stycznia 1988 r. SA/Wr 957/88 - opubl. ONSA 1989/1/22, Lex nr 10048; wyrok NSA z 27 września 2017 r. II OSK 135/16 – Lex nr 2411915). Powyższe stanowisko nie jest jednak jednolite w judykaturze sądów administracyjnych. W takiej sytuacji wydanie przez właściwy organ decyzji procesowej, umarzającej postępowanie na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., nie może być traktowane jako naruszenie prawa w stopniu rzutującym na wynik sprawy. Zakończenie postępowania decyzją merytoryczną o odmowie zwrotu nieruchomości prowadziłoby zasadniczo do identycznego skutku prawnego co decyzja umarzająca postępowanie. W obu wypadkach organ stwierdza brak przesłanek do wydania decyzji o takiej treści. Wreszcie obie decyzje są zaskarżalne i mogą zostać zweryfikowane najpierw w trybie administracyjnym, a następnie w toku postępowania sądowego.

Biorąc powyższe pod uwagę, uznając za niezasadne zarzuty naruszenia prawa materialnego jak i procesowego, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302), skargę oddalił.