Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt II SA/Bk 539/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2020-10-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6322 Usługi opiekuńcze, w tym skierowanie do domu pomocy społecznej
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135, art. 200 w zw. z art. 205  par. 2
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 61 ust. 2 e
journal: Dz.U. 2019 poz 1507
law: Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej - teskt jedn.
Teza: Art. 61 ust. 2 e ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.u. z 2019 r. poz. 1507)  wyklucza ustalanie jakichkolwiek dochodów rodziny przy wydawaniu decyzji ustalającej odpłatność za pobyt w domu pomocy społecznej, zaś wystarczające do zastosowania tej regulacji jest znalezienie się w kręgu osób w nim wskazanych oraz odmówienie zawarcia umowy i niewyrażenie zgody na przeprowadzenie rodzinnego wywiadu.

TEZY

Art. 61 ust. 2 e ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.u. z 2019 r. poz. 1507)  wyklucza ustalanie jakichkolwiek dochodów rodziny przy wydawaniu decyzji ustalającej odpłatność za pobyt w domu pomocy społecznej, zaś wystarczające do zastosowania tej regulacji jest znalezienie się w kręgu osób w nim wskazanych oraz odmówienie zawarcia umowy i niewyrażenie zgody na przeprowadzenie rodzinnego wywiadu.


SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska, Sędziowie sędzia WSA Małgorzata Roleder, asesor sądowy WSA Barbara Romanczuk (spr.), Protokolant st. sekretarz sądowy Sylwia Tokajuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 13 października 2020 r. sprawy ze skargi E. Cz. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...]czerwca 2020 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą jej wydanie decyzję Burmistrza Sz. z dnia [...] maja 2020 roku numer [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. na rzecz skarżącej E. Cz. kwotę 480,00 (słownie: czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] czerwca 2020 r. Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Burmistrza S. z dnia [...] maja 2020r. nr [...] ustalającą odpłatność E. C. za pobyt S. C. w DPS w G. w ten sposób, że: 1. w okresie od 17 października 2019r. do 31 października odpłatność wynosi 90,60 zł; 2. w okresie od 1 listopada 2019r. do 31 stycznia 2020r. odpłatność wnosi 165,28 zł; 3. w okresie od 1 lutego 2020r. do 31 marca 2020r. odpłatność wynosi 171,93 zł miesięcznie; 4. w okresie od 1 kwietnia 2020r. do momentu zmiany kwoty odpłatności wynosi 166,70 zł miesięcznie; w pkt II. zobowiązał do wpłaty wyżej ustalonej odpłatności w terminie do 20-ego dnia każdego miesiąca na rachunek bankowy MGOPS w S.; w pkt III. wskazał, że kwota wymieniona w punkcie I. uzależniona jest od wysokości średniego miesięcznego kosztu utrzymania mieszkańca w DPS w G. oraz od kwoty jaką wnosi Pani S. C. i może ulec zmianie.

W uzasadnieniu podano, że zgodnie z decyzją Kierownika MGOPS w S. z dnia [...] sierpnia 2019r. nr [...] w związku z postanowieniem Sądu Rejonowego w W. III Wydział Rodzinny i Nieletnich Pani S. C. została skierowana do DPS w G. i została tam umieszczona na podstawie decyzji Marszałka Województwa P. z dnia [...] października 2019r. nr [...]. Organ wskazał, że w związku z powyższym w dniu [...] lutego 2020r. wystąpił z wnioskiem do MOPS w R. o przeprowadzenie wywiadu alimentacyjnego u Pani E. C. i w dniu [...] marca 2020r. wpłynęła informacja zwrotna, że z przyczyn niezależnych od pracownika socjalnego nie ma możliwości przeprowadzenia wywiadu z Panią E. C., która pomimo kilkukrotnych prób nie wyraziła na to zgody. Organ wskazał, że znowelizowana ustawa o pomocy społecznej obowiązkiem udokumentowania sytuacji dochodowej osoby zobowiązanej do ponoszenia odpłatności za pobyt członka rodziny w domu pomocy społecznej obarcza tę osobę (art. 61 ust. 2e u.p.s.) i jednocześnie art. 109 u.p.s. stanowi o obowiązku niezwłocznego poinformowania organu, który ustalił odpłatność o każdej zmianie sytuacji osobistej, dochodowej i majątkowej, która wiąże się z podstawą do ponoszenia odpłatności. Podał, że zgodnie z art. 61 ust. 2e u.p.s. w przypadku odmowy zawarcia umowy, o której mowa w art. 103 ust. 2, oraz nie wyrażenia zgody na przeprowadzenie rodzinnego wywiadu środowiskowego, wysokość opłaty za pobyt mieszkańca w domu pomocy społecznej ustala się w wysokości różnicy między średnim kosztem utrzymania w domu pomocy społecznej a opłatą wnoszoną przez mieszkańca domu i opłatami wnoszonymi przez inne osoby obowiązane.

Z decyzją tą nie zgodziła się Pani E. C. i wniosła odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. rozpatrując sprawę utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Cytując art. 60 ust. 1 i art. 61 ust. 1-3 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 1507 dalej jako: "u.p.s."). organ podniósł, iż odmowa podpisania umowy z gminą, w sytuacji gdy doszło do przeprowadzenia rodzinnego wywiadu środowiskowego i ustalenia dochodu osoby zobowiązanej, będzie skutkowała wydaniem przez gminę decyzji o odpłatności, w której należy uwzględnić, że odpłatność mogą ponosić jedynie osoby, których dochód przekracza 300% kryterium dochodowego, i jednocześnie dochód osoby lub rodziny po potrąceniu opłaty nie może być niższy niż 300% kryterium dochodowego, natomiast w sytuacji gdy osoba zobowiązana nie zgodzi się nie tylko na podpisanie umowy, ale też na przeprowadzenie rodzinnego wywiadu środowiskowego, gmina wyda decyzję o odpłatności w wysokości różnicy między średnim kosztem utrzymania w domu pomocy społecznej a opłatą wnoszoną przez mieszkańca i opłatami wnoszonymi przez inne osoby obowiązane.

Organ II instancji podkreślił, że odwołująca jako wnuczka S. C. jest zstępną, a więc jedną z osób wymienionych w art. 61 ust. 1 u.p.s. zobowiązanych do wnoszenia opłaty. Poza wszelkimi wątpliwościami Kolegium pozostaje również, że odwołująca wbrew jej zapewnieniom zawartym w odwołaniu odmówiła zgody na przeprowadzenie wywiadu środowiskowego. Odmowa przedstawienia danych koniecznych do wypełnienia formularza wywiadu środowiskowego (część II pkt II formularza dotyczących informacji o członkach rodziny i innych osobach wspólnie zamieszkujących, w tym wysokości ich dochodów) jest równoznaczna z niewyrażeniem zgody na przeprowadzenie wywiadu środowiskowego, uniemożliwia organom zastosowanie regulacji uzależniających ustalenie wysokości opłaty od spełniania kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej bądź rodziny i nakazuje ustalić wysokość tej opłaty w sposób określony w wyżej cytowanym art. 61 ust. 2e u.p.s. Końcowo organ II instancji podkreślił, iż z uwagi na odmowę przeprowadzenia wywiadu środowiskowego i odmowę podpisania umowy w sprawie odpłatności, organ I instancji zgodnie z wyżej cytowanym art. 61 ust. 2e u.p.s. miał obowiązek ustalić odwołującej wysokość opłaty za pobyt babci w domu pomocy społecznej.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku na w/w decyzję wywiódł pełnomocnik E. C. zarzucając:

1. naruszenie art. 6 pkt 14 ustawy o pomocy społecznej poprzez błędne przyjęcie, iż skarżąca pozostaje w nieformalnym związku,

2. błędne ustalenie stanu faktycznego poprzez przyjęcie, iż skarżąca odmówiła przeprowadzenia wywiadu środowiskowego przez Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w R.,

3. naruszenie art. 61 ust 2e ustawy o pomocy społecznej poprzez niewłaściwe przyjęcie, iż skarżąca nie wyraziła zgody na przeprowadzenie wywiadu środowiskowego, wskutek czego została zastosowana niniejsza norma prawna,

4. naruszenie art. 61. ust 2 pkt 2a poprzez jego nie zastosowanie i nie zwolnienie skarżącej z obowiązku uiszczania opłat za pobyt S. C. w Domu Pomocy Społecznej w G., pomimo istnienia przesłanek do jego zastosowania,

5. naruszenie art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. art. 80 kodeksu postępowania administracyjnego, polegające na niewyczerpującym rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, przejawiającego się w postaci pominięcia przy wydawaniu decyzji okoliczności, na które skarżąca powołała się w odwołaniu od decyzji z dnia [...] maja 2020 roku,

6. naruszenie art. 8 w zw. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego przez nienależyte uzasadnienie zaskarżonej decyzji z uwagi na zawarcie w niej zbyt ogólnych stwierdzeń, co uniemożliwia realizację zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz uniemożliwia dokonanie kontroli zaskarżonej decyzji.

Mając na względzie powyższe zarzuty skarżąca wniosła o:

1. uchylenie w całości decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] czerwca 2020 roku nr [...] oraz uchylenie utrzymanej w mocy decyzji organu I instancji z dnia [...] maja 2020 roku w sprawie [...],

2. wydanie decyzji w przedmiocie zwolnienia skarżącej z obowiązku uiszczania odpłatności za pobyt S. C. w Domu Pomocy Społecznej w G.,

3. zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania oraz kosztów zastępstwa procesowego wg. norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje:

Skarga podlegała uwzględnieniu, bowiem zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji naruszają prawo w stopniu, który uzasadnia ich uchylenie.

Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo

o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 t.j., zwanej dalej p.p.s.a) sądowa kontrola legalności orzeczeń administracyjnych sprawowana jest w granicach danej sprawy, lecz sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że sąd bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze - w granicach sprawy.

Przedmiotem kontroli sądowo administracyjnej w rozpoznawanej sprawie jest prawidłowość decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] czerwca 2020 r. podtrzymującej decyzję Kierownika MGOPS w S. wydaną z upoważnienia Burmistrza S. z dnia [...] maja 2020 r. ustalająca odpłatność za pobyt S. C. w DPS w G. przez jej wnuczkę E. C.

Należy wskazać, że art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 1507 dalej jako: "u.p.s.") wprowadza generalną zasadę, zgodnie z którą pobyt w domu pomocy społecznej jest odpłatny do wysokości średniego miesięcznego kosztu utrzymania mieszkańca. Osoby zobowiązane do wnoszenia opłaty za pobyt w domu społecznej określone zostały w art. 61 ust. 1 u.p.s. Są to w kolejności:

1) mieszkaniec domu,

2) małżonek, zstępni przed wstępnymi,

3) gmina, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej, przy czym osoby i gmina określone w pkt 2 i 3 nie mają obowiązku wnoszenia opłat, jeżeli mieszkaniec domu ponosi pełną odpłatność.

Wynikający z mocy ustawy obowiązek ponoszenia opłaty za osobę przebywającą w domu pomocy społecznej, ciążący z mocy prawa na określonych podmiotach, wymaga swego skonkretyzowania i zindywidualizowania zarówno co do wysokości, jak i osoby nim obciążonej. Formą, oprócz umowy, może tu być decyzja, o której mowa w art. 59 ust. 1 u.p.s. (uchwała NSA z 11 czerwca 2018 r., I OPS 7/17, www.orzeczenia.nsa.gov.pl - dalej CBOSA). Decyzja o ustaleniu opłat za pobyt mieszkańca w domu pomocy społecznej ma charakter konstytutywny.

W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że przepis art. 61 ust. 1 u.p.s. zawiera krąg osób, w stosunku do których można orzec o obowiązku ponoszenia opłat za pobyt w domu opieki społecznej i jednocześnie wynika z niego kolejność, w jakiej wymienione podmioty ponoszą odpłatność za ten pobyt. Jednak o regule kolejności nie ma mowy w sytuacji wystąpienia obowiązku ponoszenia opłat przez kilkoro zstępnych. Każdy z nich ma taki sam obowiązek ponoszenia opłat, a jedynie różnicować ich może kryterium dochodowe. W sytuacji, gdy występują w sprawie zstępni, którzy potencjalnie mogą być obciążeni kosztami opłat, to organ winien prowadzić postępowanie jednocześnie w stosunku do wszystkich osób należących do tego samego kręgu osób zobowiązanych do ponoszenia opłaty na pobyt. Osoby te powinny być zawiadamiane o wszczęciu postępowania i powinny być stronami tego postępowania, a także ich wszystkich powinna dotyczyć decyzja w sprawie ustalenia obowiązku odpłatności za pobyt mieszkańca w domu pomocy społecznej. W sytuacji gdy organ chce za dany okres obciążyć daną osobę, musi znać sytuację dochodową wszystkich osób zobowiązanych, bo wtedy będzie wiadomo kto i w jakiej wysokości może zostać obciążony opłatą. Za różne okresy może różnie kształtować się sytuacja dochodowa poszczególnych zobowiązanych (por. wyrok WSA w Warszawie z 23 maja 2019 r., sygn. akt VIII SA/Wa 238/19, CBOSA). Z przepisów ustawy nie wynika, że organ administracji może w sposób arbitralny dokonać wyboru osoby spośród osób zobowiązanych do ponoszenia tej opłaty, będących zstępnymi i tylko w stosunku do niej prowadzić postępowanie (por. wyroki wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 19 kwietnia 2018 r., II SA/Rz 46/18; WSA w Gliwicach z dnia 14 czerwca 2018 r., IV SA/Gl 56/18, WSA w Warszawie z dnia 27 czerwca 2018 r., VIII SA/Wa 198/18; wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 7 kwietnia 2020 r., II SA/Go 110/20, CBOSA).

Z akt administracyjnych sprawy wynika natomiast, że S. C. posiada zstępnych – 3 dzieci, które na dzień wydania decyzji tj. [...].08.2019 r. (k. 2 akt administracyjnych) nie kwalifikują się do ponoszenia odpłatności za dom pomocy społecznej oraz 14 wnuków. W związku z tym wdrożono postępowanie w trakcie którego ustalono, że czworo z nich nie kwalifikuje się do podnoszenia odpłatności tzn. ich dochód nie przekracza 300 % kryterium dochodowego, o którym mowa w pomocy społecznej tj. 1.584 zł (k. 11 akt administracyjnych – informacja wysłana skarżącej). Wskazano w nim również, że ze względu na odmowę wpuszczenia do mieszkania celem przeprowadzenia wywiadu środowiskowego Ośrodek wnosi o podpisanie przez skarżącą i wysłanie egzemplarza umowy w zakresie odpłatności za pobyt jej babci, w stosownej proporcji (14 wnucząt). Poza skarżącą nie wiadomo czy toczyło się postępowanie w stosunku do pozostałych wnuków (oprócz wskazaną czwórką nie kwalifikującą się do ponoszenia odpłatności) i czy byli oni informowani o toczącym się postępowania. Stronami tego postępowanie nie byli, co bezspornie wynika z akt sprawy. W rozpatrywanej sprawie organy zatem nie mogły dokonać wyboru skarżącej spośród osób zobowiązanych do ponoszenia opłaty, będących zstępnymi (wnuki) i tylko w stosunku do niej prowadzić postępowanie. Nie ulega bowiem wątpliwości, że w tej sytuacji organ powinien był prowadzić postępowanie jednocześnie w stosunku do wszystkich osób należących do tego samego kręgu podmiotów zobowiązanych do ponoszenia opłaty za pobyt mieszkańca w domu pomocy społecznej. Osoby te powinny być zawiadomione o wszczęciu postępowania i powinny być stronami tego postępowania, a także ich wszystkich powinna dotyczyć decyzja wydana w sprawie ustalenia obowiązku odpłatności za pobyt mieszkańca w domu pomocy społecznej. Organ aby obciążyć opłatą na dany okres daną osobę winien znać stan dochodów wszystkich potencjalnie zobowiązanych. W niniejszej sprawie natomiast jedynie wskazał, iż czwórka nie ma wystarczających dochodów. Okoliczności te sąd wziął pod uwagę z urzędu, bowiem nie były one podniesione w skardze.

Niezależnie od powyższych uwag należy podnieść, że organ obu instancji dokonując ustaleń w sprawie naruszyły przepisów postępowania tj. art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a. oraz przepisy prawa materialnego tj. art. 61 ust. 2 e u.p.s. Z jednej bowiem strony organy zastosowały w/w przepis wskazujący, iż w przypadku odmowy zwarcia umowy dotyczącej odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej w którym zamieszkuje babcia skarżącej oraz niewyrażenia zgody na przeprowadzenie rodzinnego wywiadu środowiskowego, wysokość opłaty za pobyt w domu opieki społecznej ustala się w drodze decyzji, bez ustalania spełnienia kryterium dochodowego.

Z drugiej strony organy jednak analizowały zarówno dochody i wydatki skarżącej, a także dokonały ustaleń z naruszeniem art. 6 pkt 14 u.p.s. który wskazuje, że rodzina to osoby spokrewnione lub niespokrewnione pozostające w faktycznych związku, wspólnie zamieszkujące i gospodarujące. Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy w postaci zrzutów ekranu z portalu społecznościowych, czy też okoliczności odebrania korespondencji przez osobę zamieszkującą ze skarżącą nie potwierdza jeszcze wspólnego gospodarowania z innymi osobami, szczególnie w okolicznościach podnoszonych przez skarżącą tj. wskazania, że wynajmuje jedynie pokój. Zgromadzony materiał dowodowy nie dawał podstaw do uznania, że skarżąca pozostaje we wspólnym gospodarstwie domowym z innymi osobami. Przy tym ustalenia te były zbędne do zastosowana art. 61 ust. 2 e u.p.s. W zasadzie bowiem organy podjęły próbę dokonania ustaleń dokonywanych w trakcie przeprowadzanych wywiadów środowiskowych.

Powyższe okoliczności wskazują jednoznacznie, że organy obu instancji nie zastosowały w sposób prawidłowy art. 61 ust. 2 e u.p.s., który wyklucza ustalanie jakichkolwiek dochodów rodziny przy wydawaniu decyzji ustalając odpłatność za pobyt w domu pomocy społecznej, zaś wystarczające jest do zastosowanie tej regulacji znalezienie się w kręgu osób w nim wskazanych oraz odmówienie zawarcia umowy i niewyrażenie zgody na przeprowadzenie rodzinnego wywiadu.

Doszło w tym zakresie zatem do przemieszania procedur z art. 61 ust. 2 e u.p.s oraz pozostałych regulacji ustalających dochody osób zobowiązanych do ponoszenia odpłatności. Podkreślić przy tym należy, iż całe postępowanie toczyły się w okresie pandemii koronowirusa i w tym zakresie rozmowy telefoniczne, które były przeprowadzane ze skarżącą były uzasadnione. Także nie do końca są zasadne twierdzenia organu o braku jakiegokolwiek kontaktu ze skarżącą. Należałoby również jednoznacznie ustalić, czy skarżąca odmawia przeprowadzenia wywiadu środowiskowego, czy też jedynie wskazuje, że prowadzi samodzielne gospodarstwo domowe.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ weźmie pod uwagę wskazane wytyczne i zastosuje prawidłowe przepisy do prawidłowo ustalonego stanu faktycznego, natomiast skarżąca wyjaśni wszystkie sporne kwestie. Podkreślić przy tym należy, iż nie doszło w sprawie do naruszenia art. 8 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. bowiem obie decyzje nie zawierały ogólnych stwierdzeń i dość szczegółowo odnosiły się do przedmiotu niniejszej postępowania. Pozostałe natomiast zarzuty skargi podlegały uwzględnieniu. Sąd natomiast nie analizował czy doszło do naruszenia art. 61 ust. 2 pkt 2a u.p.s., gdyż na tym etapie było to przedwczesne.

W świetle powyższego Sąd przyjął, że organy obu instancji dokonały wadliwej wykładni art. 61 ust. 2 e u.p.s. w zw. z art. 6 pkt 14 u.p.s., czym naruszyły prawo materialne w sposób mający wpływ na wynik sprawy, a także art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. Rozpatrując ponownie sprawę, organ powinien wydać decyzję uwzględniając wyżej przedstawioną wykładnię przepisów prawa oraz prawidłowe ustalenie kręgu stron postępowania.

O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. i § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265 ze zm.). Na koszty te składa się wynagrodzenie pełnomocnika w kwocie 480 zł.