Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt III SAB/Gd 54/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2019-01-24 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6032 Inne z zakresu prawa o ruchu drogowym
658
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Ruch drogowy
Skarżony organ: Prezydent Miasta
Treść wyniku: Zobowiązano do wydania aktu
Powołane przepisy: article: art. 35, art. 36, art. 37 par. 1 i par. 3, art. 64 par. 1 i par. 2
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 13 ust. 1 pkt 1, ust. 2, ust. 3, art. 40a ust. 1
journal: Dz.U. 2017 poz 2222
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jedn.
article: art. 60, art. 67 ust. 1
journal: Dz.U. 2017 poz 2077
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych - tekst jedn.
article: art. 3 par. 2 pkt 1-4, art. 52, art. 149 par. 1a, par. 2, art. 200
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Paweł Mierzejewski Sędziowie Sędzia WSA Alina Dominiak Sędzia WSA Bartłomiej Adamczak (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 24 stycznia 2019 r. sprawy ze skargi M. K. na bezczynność Prezydenta Miasta w sprawie umorzenia opłaty dodatkowej z tytułu nieopłaconego postoju pojazdu samochodowego 1. zobowiązuje Prezydenta Miasta do wydania decyzji w terminie 30 dni od dnia doręczenia organowi odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami; 2. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. oddala skargę w pozostałym zakresie; 4. zasądza od Prezydenta Miasta na rzecz M. K. 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

W dniu 31 lipca 2018 r. wpłynęła do Urzędu Miasta skarga M. K. (dalej zwanego także "skarżącym") adresowana do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku na bezczynność Prezydenta Miasta, w której skarżący zarzucił uchylanie się organu od merytorycznego rozpoznania sprawy i zawiadomienie go o pozostawieniu podania bez rozpatrzenia z uwagi na nieuzupełnienie braków formalnych (zawiadomienie z dnia 18.06.2018 r., nr [...]).

Powołując się na treść art. 149 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm. – dalej zwanej: "p.p.s.a."), skarżący wniósł o: 1/ zobowiązanie Prezydenta Miasta do załatwienia sprawy w terminie wyznaczonym przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku; 2/ stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności; 3/ stwierdzenie, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 4/ przyznanie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej, o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a., w związku z uwzględnieniem skargi na bezczynność organu.

Na wstępie skarżący wskazał, że identyczna sytuacja była przedmiotem uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 września 2013 r. (sygn. akt I OPS 2/13), w której uznano, że jeżeli organ prowadzący postępowanie pozostawia podanie bez rozpoznania, mimo że nie zachodzą przesłanki warunkujące podjęcie tej czynności materialno-technicznej, np. wezwanie organu wystosowane na podstawie art. 64 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (dalej powoływanej jako: "k.p.a.") było wadliwe, to pozostaje on w bezczynności, bo odmawia rozpatrzenia sprawy i wydania decyzji.

Dalej skarżący podkreślił, że dokonał próby złożenia ponaglenia do Samorządowego Kolegium Odwoławczego na kolejną bezczynność Prezydenta Miasta, jednak postanowieniem z dnia 11 lipca 2018 r. Kolegium stwierdziło, że kwestia stwierdzenia bezczynności stanowiła już przedmiot rozpoznania przed Kolegium. Organ odwoławczy zignorował fakt, że bezczynność występująca 3 miesiące wcześniej dotyczyła innej kwestii (nieprocedowania wniosku zgodnie z żądaniem), nie zaś pozostawienia bez rozpatrzenia sprawy zawiadomieniem z dnia 18 czerwca 2018 r.

Skarżący wyjaśnił, że wniósł do Prezydenta Miasta o ulgę w spłacie zobowiązania stanowiącego nałożoną opłatę dodatkową za postój pojazdu w Strefie Płatnego Parkowania. Prezydent Miasta jednak nie dopatrzył się w piśmie skarżącego takiego wniosku. Pominięcie to było przedmiotem zażalenia skierowanego do Samorządowego Kolegium Odwoławczego, które postanowieniem z dnia 15 maja 2018 r. (nr [...]) stwierdziło, że organ dopuścił się bezczynności i wyznaczył mu dodatkowy 30-dniowy termin do załatwienia sprawy. Kolegium wyraziło pogląd, że organ niższej instancji nie rozpoznając wniosku z dnia 20 grudnia 2017 r. w zakresie ustalenia i zakresu żądania - pozostawał w bezczynności.

W dniu 8 maja 2018 r. Prezydent Miasta wystosował do skarżącego błędnie wezwanie (znak [...]), bowiem zostało sporządzone w trybie art. 64 § 2 k.p.a., a dotyczyło udokumentowania sytuacji majątkowej. Skarżący wskazał, że nie można zaakceptować takiej subsumpcji przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, bowiem organ winien zdawać sobie sprawę, że czym innym jest brak formalny uniemożliwiający procedowanie nad podaniem (tak jak brak podpisu, brak adresu strony, brak jasno sprecyzowanego żądania), który może skutkować wzywaniem na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. i pozostawieniem podania bez rozpatrzenia w razie ich nieusunięcia, a czym innym niezłożenie przez stronę przedłożenia konkretnego dowodu żądanego przez organ (wyjątek stanowi wymagana w niektórych sytuacjach informacja o udzielonej pomocy de minimis, co przepisy postępowania administracyjnego lub Ordynacji podatkowej wskazują expressis verbis). Zwrócił uwagę, że czym innym jest wezwanie strony na podstawie art. 50 k.p.a. do udziału w czynnościach, takich jak: składanie wyjaśnień (a więc np. o sytuacji majątkowej popartej dowodami). Elementy, które nie stanowią braków formalnych podania nie mogą być usuwane w omawianym tu trybie art. 64 k.p.a., bowiem pozostałe elementy konieczne do wyjaśnienia sprawy uzupełnia się na podstawie art. 50 k.p.a. W tym przypadku wyjaśnienie lub uzupełnienie może dotyczyć wszystkich innych okoliczności i elementów istotnych dla rozstrzygnięcia.

Mając powyższe na uwadze organ - zamiast rozpatrzyć wniosek skarżącego - zasłonił się brakami formalnymi. Bezprawnie uznał, że każdy dokument w sprawie musi być uzupełniany w trybie art. 64 § 2 k.p.a., co skutkowało zamknięciem skarżącemu drogi do rozpoznania jego wniosku w przedmiocie ulgi w spłacie zobowiązania.

Skarżący wskazał także, że co więcej, przedłożył organowi dokument wskazujący jego sytuację majątkową (tj. wydaną tego samego dnia decyzję Powiatowego Urzędu Pracy o zarejestrowaniu jako osoba bezrobotna bez prawa przez okres 90 dni do zasiłku). Organ przez 18 dni posiadał ten dokument, a więc sytuacja majątkowa została przez skarżącego przedstawiona, a mimo to organ pozostawił podanie skarżącego bez rozpatrzenia. Jego zdaniem uzupełnienie dowodów - nie stanowiących braku formalnego - może nastąpić w każdym czasie przed wydaniem decyzji.

Mając to na uwadze, w ocenie skarżącego działanie Prezydenta Miasta nosi cechy rażącego naruszenia prawa, bowiem skarżący - po otrzymaniu ww. błędnego wezwania z dnia 8 maja 2018 r. - pismem z dnia 24 maja 2018 r. w sposób jasny i precyzyjny domagał się wskazania osoby i miejsca, gdzie prowadzi się sprawę. Skarżący komunikował w tym piśmie, że stosowne dokumenty będzie chciał potwierdzać w trybie art. 76a § 2b k.p.a., a więc przez upoważnionego pracownika organu, a więc jasno dał do zrozumienia, że wspomniana przez organ w wezwaniu możliwość notarialnego potwierdzania dokumentów naraża go na koszty (co w sytuacji procedowania w przedmiocie ulgi nie powinno mieć miejsca). Powyższe pytania skarżącego zostały przez organ całkowicie zignorowane. Nie dostając żadnej odpowiedzi skarżący starał się spowodować w dniu 1 czerwca 2018 r. potwierdzenie za zgodność z oryginałem przedkładanej kserokopii decyzji PUP w G. w kancelarii podawczej Urzędu Miasta, jednak spotkał się z odmową takiego potwierdzenia i do akt została złożona niepotwierdzona kserokopia. Z tego powodu twierdzenie organu, iż "nie spowodował poświadczenia przez pracownika Urzędu Miasta zgodności kopii decyzji Powiatowego Urzędu Pracy w G. z dnia 01.06.2018 r. z oryginałem" jest bezzasadne.

Wyjaśnił, że w obronie swoich praw wielokrotnie korespondował z Prezydentem Miasta; oprócz tego zwracał się o pomoc do Samorządowego Kolegium Odwoławczego, które stwierdziło bezczynność; dokonywał wglądu w akta; interweniował na osobistym spotkaniu u wiceprezydent Miasta wydającej wspomniane wyżej wezwania i zawiadomienia. Całokształt wadliwych działań Prezydenta Miasta kosztował skarżącego wiele czasu, nerwów i stresu związanych z dochodzeniem swoich praw i łamaniem przez organ wielu elementarnych zasad prowadzonego postępowania administracyjnego, tj. naruszania: art. 10 k.p.a. poprzez pozbawienie strony czynnego udziału w postępowaniu polegającego na wskazywaniu stronie dwóch innych adresów ([...] i [...]), niewskazaniu stronie właściwego adresu organu, gdzie znajdują się akta (ul. [...]), a zatem uniemożliwienia mu potwierdzenia dokumentu w trybie art. 76a § 2b k.p.a. przez upoważnionego pracownika organu prowadzącego postępowanie; art. 12 k.p.a. poprzez prowadzenie sprawy w sposób przewlekły oraz niedziałanie w sposób wnikliwy (pominięcie pisma złożonego w dniu 1.06.2018 r.); art. 7 k.p.a. poprzez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, polegającego na pominięciu pisma skarżącego z dnia 1.06.2018 r. i nie zwrócenie się do Powiatowego Urzędu Pracy z zapytaniem czy decyzja, której kserokopię przedłożono jest oryginalna (strona była pozbawiona możliwości uzyskania odpowiedzi, gdzie znajduje się pracownik upoważniony do poświadczania w trybie art. 76a § 2b k.p.a.); art. 8 § 1 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób niebudzący zaufania do władzy publicznej, polegający na przewlekłości, pomijaniu dowodów, łamaniu wielu zasad ogólnych procedury administracyjnej; art. 9 k.p.a. poprzez brak należytego i wyczerpującego informowania strony o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego, polegającego na pominięciu żądania skarżącego wskazania miejsca przechowywania akt i pracownika prowadzącego postępowanie oraz pominięciu wskazania możliwości potwierdzenia za zgodność z oryginałem przez pracownika, wskazując wyłącznie wysokokosztowe potwierdzanie u notariusza.

Na koniec skarżący wspomniał, że podczas wglądu w akta sprawy panował w nich niesamowity bałagan, tj. akta były numerowane dopiero na jego żądanie, a niektóre dokumenty były dokładane dopiero podczas wglądu, innych zaś w ogóle brakowało (np. pisma z dnia 23.03.2018 r., które dostał skarżący w ogóle nie było w aktach), co skarżący odkrył dopiero po powrocie do domu i analizie wykonanych fotokopii.

W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta wniósł o jej oddalenie.

W uzasadnieniu wyjaśnił, że w dniu 2 listopada 2017 r. matka skarżącego nie opłaciła opłaty parkingowej za postój samochodu osobowego marki SEAT o nr rej. [...] na ul. [...] w G. W dniu 3 listopada 2017 r. skarżący złożył reklamację wyjaśniającą fakt niezapłacenia przez jego matkę opłaty parkingowej, a następnie 20 grudnia 2017 r. wystąpił do Zarządu Dróg i Zieleni w G. z wnioskiem o umorzenie opłaty dodatkowej, uiszczając częściowo ww. opłatę. Jednostka organizacyjna monitorowała wpłaty dokonywane przez skarżącego uznając, iż przyjął on w sposób dorozumiany dług matki z powyższego tytułu.

Opłata dodatkowa przewidziana w przepisie art. 13f ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j.: Dz. U. z 2017 r., poz. 2222) jest dochodem budżetu jednostki samorządu terytorialnego w rozumieniu przepisu art. 60 pkt 7 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t.j.: Dz. U. z 2017 r., poz. 2077 ze zm. – dalej jako: "u.f.p."). Zgodnie z art. 64 ust. 1 pkt 2 u.f.p. na wniosek zobowiązanego właściwy organ może umarzać w całości należności w przypadkach uzasadnionych ważnym interesem zobowiązanego. W myśl zaś przepisu art. 67 ust. 1 u.f.p. do spraw dotyczących należności, o których mowa w art. 60, nieuregulowanych tą ustawą, stosuje się przepisy ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego.

Organ wyjaśnił, że w niniejszej sprawie zastosowano art. 64 § 2 k.p.a., tj. w dniu 8 maja 2018 r. skierowano do skarżącego pismo będące wezwaniem do uzupełnienia braków podania z dnia 20 grudnia 2017 r. o zastosowanie wobec niego - jako osoby przejmującej cudzy dług - ww. ulg, poprzez udokumentowanie jego sytuacji majątkowej, np. poprzez dostarczenie potwierdzonej notarialnie za zgodność z oryginałem kserokopii zeznania podatkowego za rok 2017, decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych bądź decyzji Powiatowego Urzędu Pracy o przyznanych świadczeniach. Termin uzupełnienia braków upływał w dniu 24 maja 2018 r. Skarżący nie dostarczył w ww. terminie żądanej dokumentacji, lecz skierował 24 maja 2018 r. pismo kwestionujące żądanie udokumentowania jego trudnej sytuacji majątkowej oraz oświadczył o zamiarze zarejestrowania się w Powiatowym Urzędzie Pracy do końca maja br. Pismo wnioskodawcy nie mogło zostać uznane za spełnienie obowiązku dostarczenia żądanej dokumentacji, a jedynie za polemikę wnioskodawcy z uprawnieniami organu rozpatrującego wniosek o zastosowanie ulg w spłacie przedmiotowego zobowiązania. Polemika taka nie jest dopuszczona w Kodeksie postępowania administracyjnego w formie jakiegokolwiek środka odwoławczego. W tej sytuacji pismem z dnia 18 czerwca 2018 r. zawiadomiono skarżącego o pozostawieniu jego podania bez rozpoznania z powodu nieudokumentowania jego sytuacji majątkowej uzasadniającej uwzględnienie podania. Z dniem doręczenia ww. pisma załatwiono zatem przedmiotową sprawę, czyli nie dopuszczono się jakiegokolwiek opóźnienia w załatwieniu tej sprawy.

W zakresie zarzutu uniemożliwienia skarżącemu wykazania jego sytuacji materialnej za pomocą poświadczonego odpisu decyzji Powiatowego Urzędu Pracy w G., organ wyjaśnił, że w wezwaniu z dnia 8 maja 2018 r. wskazano sposoby udokumentowania sytuacji majątkowej w ciągu 14 dni od dnia otrzymania ww. pisma, czego wnioskodawca nie uczynił w wyznaczonym terminie. Co prawda skarżący wraz z pismem z dnia 1 czerwca 2018 r. złożył kserokopię decyzji Powiatowego Urzędu Pracy żądając od pracownika Urzędu Miasta potwierdzenia za zgodność z oryginałem, jednakże termin na uzupełnienie braków we wniosku o umorzenie opłaty dodatkowej minął w dniu 24 maja 2018 r.

Ponadto wnioskodawca miał możliwość przedłożenia dowodu z zeznań podatkowych za ubiegły rok, który był jednym z dostępnych dowodów udokumentowania sytuacji majątkowej na dzień wymagalności spełnienia przedmiotowego obowiązku, jednakże tego nie uczynił.

Przedmiotowa kserokopia decyzji Powiatowego Urzędu Pracy z dnia 1 czerwca 2018 r. została potwierdzona "za zgodność z oryginałem" przez kierownika Samodzielnego Referatu Strefy Płatnego Parkowania podczas osobistej interwencji skarżącego w dniu 12 lipca 2018 r. Ponadto organ wyjaśnił, że w piśmie z dnia 18 czerwca 2018 r. (znak [...]) wskazano skarżącemu pracownika Samodzielnego Referatu Strefy Płatnego Parkowania, który prowadzi sprawę dotyczącą nieopłaconego postoju pojazdu, co również zostało potwierdzone podczas wglądu w dokumentację sprawy.

W kwestii zarzutu zaniechania dostarczenia skarżącemu pisma z dnia 19 marca 2018 r. organ podał, że w aktach sprawy znajdują się dwie wersje pisma o sygnaturze [...] z datami: 12.03.2018 r. oraz 19.03.2018 r., wyjaśniając że pismo z dnia 12 marca 2018 r. zostało przekazane do akceptacji radcy prawnego oraz dyrektora ZDiZ, a po akceptacji zostało przesłane w dniu 19 marca 2018 r. do Sekretariatu Wiceprezydent Miasta i wydrukowane z ówczesną datą. Po uwzględnieniu uwag naniesionych przez wiceprezydent pismo uaktualniono do daty 23 marca 2018 r. i w dniu 27 marca 2018 r. wysłano do skarżącego, zaś kopię z naniesionymi poprawkami przekazano do akt sprawy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz. U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm. – dalej jako: "p.p.s.a."), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a.

Zgodnie z art. 119 pkt 4 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 120 p.p.s.a.).

W myśl art. 52 p.p.s.a. skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka (§ 1), przy czym przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub ponaglenie, przewidziany w ustawie (§ 2).

W przypadku skargi na bezczynność czy przewlekłe prowadzenie postępowania - jak przewiduje art. 37 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm. - dalej zwanej: "k.p.a.") - stronie służy prawo do wniesienia ponaglenia, jeżeli: 1) nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 (bezczynność); 2) postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (przewlekłość), które – stosownie do art. 37 § 3 k.p.a. - wnosi się: 1) do organu wyższego stopnia za pośrednictwem organu prowadzącego postępowanie; 2) do organu prowadzącego postępowanie - jeżeli nie ma organu wyższego stopnia. Co istotne, przepisy nie określają terminu w jakim można złożyć skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania.

W niniejszej sprawie – jak wynika z przekazanych Sądowi akt sprawy – skarżący pismem z dnia 12 kwietnia 2018 r. skierował zażalenie na bezczynność Prezydenta Miasta w sprawie rozpoznania złożonego w dniu 20 grudnia 2017 r. wniosku o zastosowanie ulgi w zapłacie zobowiązania, tj. opłaty dodatkowej za postój pojazdu SEAT nr rej. [...] w dniu 2 listopada 2017 r. Postanowieniem z dnia 15 maja 2018 r. (nr [...]) Samorządowe Kolegium Odwoławcze orzekło o wyznaczeniu Prezydentowi Miasta dodatkowego terminu do załatwienia przedmiotowej sprawy – 30 dni od dnia doręczenia postanowienia oraz stwierdziło, że organ dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa.

Pismem (zawiadomieniem) z dnia 18 czerwca 2018 r. (nr [...]) Prezydent Miasta – działając na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. – zawiadomił skarżącego, że w związku z niedostarczeniem niezbędnych dokumentów w terminie 14 dni od daty otrzymania wezwania do uzupełnienia braków w podaniu o umorzenie opłaty dodatkowej nałożonej w dniu 2 listopada 2018 r. (tj. do dnia 24 maja 2018 r. włącznie), pozostawia podanie bez rozpoznania.

W konsekwencji pismem z dnia 21 czerwca 2018 r. skarżący skierował do Samorządowego Kolegium Odwoławczego ponaglenie w związku z bezczynnością organu wskazując w uzasadnieniu m.in., że organ dopuszcza się kolejnej bezczynności, gdyż zamiast wydać w sprawie rozstrzygnięcie merytoryczne na podstawie wniosku pozbawionego braków formalnych i uzupełnionego dowodami (wyjaśnieniami i dokumentem Powiatowego Urzędu Pracy) Prezydent Miasta zawiadomił o pozostawieniu podania bez rozpatrzenia na podstawie art. 64 § 2 k.p.a.

Postanowieniem z dnia 11 lipca 2018 r. (nr [...]) Samorządowe Kolegium Odwoławcze odmówiło stwierdzenia, że Prezydent Miasta pozostaje w stanie bezczynności lub że prowadził w sposób przewlekły postępowanie w sprawie wniosku M. k. o rozłożenia na raty lub umorzenie zobowiązania z tytułu opłaty dodatkowej za nieuiszczenie opłaty za parkowanie samochodu osobowego marki SEAT nr rej. [...], wskazując w uzasadnieniu m.in., że strona wyczerpała już przysługujące jej środki zaskarżenia na gruncie Kodeksu postępowania administracyjnego, bowiem kwestia stwierdzenia bezczynności organu rozpatrującego przedmiotową sprawę stanowiła już przedmiot rozpoznania Samorządowego Kolegium Odwoławczego i stanowisko wyrażone w postanowieniu z dnia 15 maja 2018 r. w tym zakresie pozostaje wiążące.

Mając powyższe na uwadze należało stwierdzić, że skarżący spełnił formalny wymóg do wniesienia niniejszej skargi na bezczynność Prezydenta Miasta, wynikający z art. 52 p.p.s.a.

Przechodząc do merytorycznego rozpoznania sprawy wskazać należy, że stosownie do art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie Sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 (art. 149 § 2 p.p.s.a.).

Mając powyższe na uwadze należy wyjaśnić, że sądy administracyjne rozpoznają skargi na bezczynność organów administracji publicznej, gdy organ - w przewidzianym przepisami terminie - nie wyda któregokolwiek z wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a. aktów administracyjnych. Jeżeli bowiem organ administracji zobowiązany do załatwienia sprawy z różnych względów nie wydaje rozstrzygnięcia w przewidzianym przepisami terminie, a zwłoka w rozpatrzeniu sprawy jest nieuzasadniona, wówczas występuje bezczynność organu. Inaczej mówiąc, z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia w każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a., jeżeli organ nie dopełnił czynności określonych w art. 36 k.p.a. lub nie podjął innych działań wynikających z przepisów procesowych mających na celu usunięcie przeszkody w wydaniu decyzji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 lipca 1999 r., sygn. akt I SAB 60/99, OSP 2000/6/87).

W niniejszej sprawie przedmiotem rozpoznania jest skarga na bezczynność Prezydenta Miasta w sprawie zainicjowanej pismem skarżącego z dnia 20 grudnia 2017 r. zawierającym żądanie zastosowania ulgi w zapłacie zobowiązania, tj. rozłożenia na raty lub umorzenia opłaty dodatkowej za postój pojazdu SEAT nr rej. [...] w dniu 2 listopada 2017 r.

Stosownie do art. 13 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j.: Dz. U. z 2017 r., poz. 2222 ze zm. – dalej w skrócie: "u.d.p.") korzystający z dróg publicznych są obowiązani do ponoszenia opłat za postój pojazdów samochodowych na drogach publicznych w strefie płatnego parkowania. W myśl art. 13f u.d.p. za nieuiszczenie opłat, o których mowa w art. 13 ust. 1 pkt 1, pobiera się opłatę dodatkową (ust. 1); rada gminy (rada miasta) określa wysokość opłaty dodatkowej, o której mowa w ust. 1, oraz sposób jej pobierania, przy czym wysokość opłaty dodatkowej nie może przekroczyć 50 zł (ust. 2); opłatę dodatkową, o której mowa w ust. 1, pobiera zarząd drogi, a w przypadku jego braku zarządca drogi (ust. 3).

Stosownie do art. 60 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t.j.: Dz. U. z 2017 r., poz. 2077 ze zm. – dalej jako: "u.f.p.") środkami publicznymi stanowiącymi niepodatkowe należności budżetowe o charakterze publicznoprawnym są w szczególności następujące dochody budżetu państwa, dochody budżetu jednostki samorządu terytorialnego albo przychody państwowych funduszy celowych: pkt 7 - dochody pobierane przez państwowe i samorządowe jednostki budżetowe na podstawie odrębnych ustaw.

W doktrynie przyjmuje się, że - poza dochodami budżetowymi wskazanymi explicite w treści art. 60 u.f.p. – jako "niepodatkowe należności budżetowe o charakterze publicznoprawnym" należy traktować również inne daniny, takie które cechują się tym, że: wynikają z regulacji prawa publicznego; posiadają publicznoprawny tryb wymiaru (przy czym podkreślić należy, że nie będzie konieczne, aby dochodzenie daniny wymagało zawsze wydania decyzji administracyjnej, gdyż możliwa jest sytuacja, w której obowiązek zapłaty będzie wynikał bezpośrednio z treści przepisów prawa), poboru oraz egzekucji; wpływają do budżetu związku publicznoprawnego lub stanowią przychód państwowego funduszu celowego; nie spełniają kryteriów zaliczenia ich do podatków i opłat (przy czym chodzi o opłaty, do których ustalania lub określania uprawnione są organy podatkowe i do których nałożenia stosuje się Ordynację podatkową); a także prowadzą do wywołania skutku prawnego w postaci stosunku o charakterze zobowiązaniowym (zob. LEX/el – komentarz do art. 60 u.f.p. - P. Majka [w:] Z. Ofiarski (red.), A. Borodo, W. Bożek, M. Cilak, K. Czarnecki, K. Kopyściańska, E. Kowalewska, P. Lenio, P. Mańczyk, W. Miemiec, M. Ofiarska, P. Pest, K. Sawicka, M. Stawiński, R. Sura, K. Święch-Kujawska, J. Wantoch-Rekowski, P. Zawadzka, Ustawa o finansach publicznych. Komentarz, Wolters Kluwer Polska 2019).

W ocenie Sądu dodatkowa opłata za nieuiszczenie opłaty za postój pojazdów samochodowych na drogach publicznych w strefie płatnego parkowania, o której mowa w art. 13f ust. 1 u.d.p., wypełnia wskazane powyżej cechy konieczne dla uznania jej za środek publiczny stanowiący niepodatkową należność budżetową o charakterze publicznoprawnym, pobieraną przez samorządową jednostkę budżetową i stanowiącą dochód budżetu jednostki samorządowej na podstawie art. 40a ust. 1 u.d.p. w zw. z art. 4 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (t.j.: Dz. U. z 2018 r., poz. 1530 ze zm.).

Przyjęcie, że dodatkowa opłata, o której mowa w art. 13f ust. 1 u.d.p. zalicza się do środków publicznych, o których mowa w art. 60 pkt 7 u.f.p. oznacza, iż w stosunku do tego rodzaju należności zastosowanie znajduje art. 64 u.f.p. dający możliwość umarzania, odraczania i rozkładania na raty niepodatkowych należności budżetowych o charakterze publicznoprawnym. Postępowanie związane z zastosowaniem przedmiotowych ulg (zarówno w wypadku ich stosowania z urzędu, jak i na wniosek) odbywa się co do zasady na podstawie regulacji Kodeksu postępowania administracyjnego. Przepis art. 67 ust. 1 u.f.p. stanowi bowiem, że do spraw dotyczących należności, o których mowa w art. 60, nieuregulowanych niniejszą ustawą stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257) i odpowiednio przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2017 r. poz. 201, 648, 768, 935, 1428 i 1537).

W rozpoznawanej sprawie skarżący zarzuca pozostawanie organu (Prezydenta Miasta) w bezczynności w rozpoznaniu jego pisma (wniosku) z dnia 20 grudnia 2017 r., w którym wystąpił z żądaniem zastosowania ulgi w zapłacie zobowiązania poprzez rozłożenie na raty lub umorzenie opłaty dodatkowej za postój pojazdu SEAT nr rej. [...] w dniu 2 listopada 2017 r., natomiast organ – co wynika z odpowiedzi na skargę – stoi na stanowisku, że sprawa zainicjowana przedmiotowym wnioskiem została już załatwiona pismem z dnia 18 czerwca 2018 r., którym zawiadomiono skarżącego o pozostawieniu jego podania bez rozpoznania na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. z powodu nieudokumentowania jego sytuacji majątkowej uzasadniającej uwzględnienie jego podania (wniosku).

Stosownie do treści art. 64 k.p.a. jeżeli w podaniu nie wskazano adresu wnoszącego i nie ma możności ustalenia tego adresu na podstawie posiadanych danych, podanie pozostawia się bez rozpoznania (§ 1), natomiast jeżeli podanie nie spełnia innych wymagań ustalonych w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w wyznaczonym terminie, nie krótszym niż siedem dni, z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania (§ 2).

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że przepis art. 64 § 2 k.p.a. dotyczy wyłącznie formalnych braków pisma, których nieusunięcie nie pozwala na nadanie mu biegu. Nie dotyczy natomiast okoliczności, które organ uznaje za istotne dla ustalenia stanu faktycznego czy prawnego sprawy. Stosowanie tego przepisu nie może bowiem zmierzać do merytorycznej oceny przedstawionego wniosku, a treść tego przepisu nie może być wykładana szeroko. To nie rzeczą organu, a strony jest formułowanie zamierzeń, jakie chce podjąć w postępowaniu czy też wywołać składanym wnioskiem. Powołanie się przez organ na treść art. 64 § 2 k.p.a. powinno służyć wyłącznie usunięciu braków formalnych wynikających ze ściśle określonych przepisów i nie może zmierzać do merytorycznej oceny przedstawionego wniosku (por. wyrok NSA z dnia 11 kwietnia 2017 r., sygn. akt II GSK 1930/15, LEX nr 2299064; wyrok NSA z dnia 26 września 2017 r., sygn. akt II OSK 1071/16, LEX nr 2393211; wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 22 sierpnia 2018 r., sygn. akt II SAB/Go 29/18, LEX nr 2540460). Innymi słowy, wezwanie wystosowane w trybie art. 64 § 2 k.p.a. powinno służyć wyłącznie usunięciu braków formalnych pisma, wynikających ze ściśle określonych przepisów prawa określających te wymogi. W powyższym przepisie chodzi bowiem o uzupełnienie braków formalnych podania, wynikających z braku w nim elementów wymaganych przepisami prawa, tak więc organ administracji nie może wykorzystać trybu określonego w tym przepisie do merytorycznej oceny złożonego podania oraz jego załączników. Braki formalne, to braki podlegające usunięciu pod rygorem pozostawienia podania bez rozpoznania w odróżnieniu od braków materialnych, skutkiem nieuzupełnienia których winno być wydanie merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie (por. wyrok WSA w Szczecinie z dnia 1 lutego 2018 r., sygn. akt II SAB/Sz 164/17, LEX nr 2450523; wyrok WSA w Lublinie z dnia 28 grudnia 2017 r., sygn. akt II SAB/Lu 169/17, LEX nr 2428472).

W świetle powyższych wyjaśnień stanowisko organu, jakoby - w okolicznościach sprawy odzwierciedlonych w treści przekazanych tut. Sądowi akt sprawy – można było mówić o załatwieniu sprawy administracyjnej zainicjowanej wnioskiem skarżącego z dnia 20 grudnia 2017 r., nie jest prawidłowe.

Jak wynika z akt sprawy pismem z dnia 8 maja 2018 r. organ - powołując się na art. 64 § 2 k.p.a. - wezwał skarżącego do udokumentowania jego sytuacji majątkowej (np. dostarczenia zeznania podatkowego za 2017 r., decyzji ZUS bądź decyzji PUP o przyznanych świadczeniach), która uzasadniałaby uznanie, że w sprawie istnieje ważny interes strony bądź interes społeczny przemawiający za uwzględnieniem podania o rozłożenie na raty lub odroczenie terminu płatności ww. opłaty dodatkowej albo o umorzenie tej opłaty. Jakkolwiek przedmiotowe wezwanie wskazywało na "rygor pozostawienia bez rozpoznania pisma z dnia 20 grudnia 2017 r." w przypadku niezastosowania się do jego treści, to jednak – w świetle wyjaśnień dotyczących zakresu stosowania art. 64 § 2 k.p.a. – wezwanie takie mogło zostać wydane tylko i wyłącznie w odniesieniu do istniejących braków podania (tj. pisma z dnia 20 grudnia 2017 r. zawierającego wniosek o zastosowanie ulgi w zapłacie opłaty dodatkowej), które miałyby charakter formalny czyli uniemożliwiający nadanie żądaniu skarżącego biegu prawnego w ramach postępowania administracyjnego. Zażądanie przez organ przedłożenia przez skarżącego dokumentacji obrazującej jego sytuację majątkową związane było de facto z uzupełnieniem materiału dowodowego, a zatem należało do postępowania dowodowego i powinno być oparte na regułach normujących to postępowanie. Kwestia ta zatem nie mogła być rozstrzygana na podstawie przepisu art. 64 k.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 5 grudnia 2008 r., sygn. akt II OSK 1542/07, LEX nr 540037). Ponieważ złożenie wniosku o zastosowanie ulgi w zapłacie opłaty dodatkowej wszczęło postępowanie administracyjne w tym przedmiocie, przeto organ – stosownie do przesłanek określonych w art. 64 u.f.p. – winien był rozpoznać sprawę merytorycznie, poprzez wydanie w tej sprawie decyzji administracyjnej (por. wyrok WSA w Opolu z dnia 31 stycznia 2018 r., sygn. akt I SA/Op 240/17, LEX nr 2444203 oraz z dnia 6 grudnia 2017 r., sygn. akt I SA/Op 302/17, LEX nr 2415786).

W tej sytuacji zarzuty skargi należało uznać za zasadne. Źródła prawnego obowiązku działania organu w rozpatrywanej sprawie oraz treści tego obowiązku nie można było upatrywać w art. 64 § 2 k.p.a., a zatem Prezydent Miasta pozostawał w bezczynności. Mając to na uwadze Sąd, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., uwzględnił skargę (punkt 1. sentencji wyroku).

Sąd na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. uznał, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (punkt 2. sentencji wyroku). Ocena charakteru naruszenia prawa powinna być dokonywana zawsze w powiązaniu z okolicznościami danej sprawy, rozpatrywanej indywidualnie, wyznaczonymi przez wiele elementów zmiennych bowiem każda bezczynność (czy przewlekłość) jest naruszeniem prawa, ale nie każda ma cechy rażącego naruszenia prawa. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest zatem wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Rażące naruszenie prawa oznacza zatem wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym i ma miejsce w razie oczywistego braku podejmowania jakichkolwiek czynności, czego nie można stwierdzić w rozpoznawanej sprawie. Jakkolwiek błędem organu było kilkumiesięczne "niedostrzeganie" żądania skarżącego z dnia 20 grudnia 2017 r. dotyczącego wniosku o zastosowanie ulgi w spłacie opłaty dodatkowej z tytułu nieopłaconego postoju w dniu 2 listopada 2017 r. samochodu osobowego marki SEAT nr rej. [...], to jednak podkreślenia wymaga, że organ nie pozostawiał bez odpowiedzi licznie wpływającej do organu korespondencji skarżącego związanej z przedmiotową sprawą. W tym kontekście należy także zwrócić uwagę, że organ w istocie nie naruszył też zobowiązania wynikającego z postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 15 maja 2018 r. (nr [...]) wyznaczającego Prezydentowi Miasta dodatkowy termin do załatwienia przedmiotowej sprawy – 30 dni od dnia doręczenia organowi niniejszego postanowienia, skoro postanowienie to wpłynęło do organu w dniu 21 maja 2018 r., a organ stosując w swym przeświadczeniu prawidłowo art. 64 § 2 k.p.a., pozostawił w dniu 18 czerwca 2018 r. bez rozpatrzenia podanie skarżącego o umorzenie opłaty dodatkowej nałożonej w dniu 2 listopada 2018 r. Okoliczności te w ocenie Sądu uzasadniają zatem stanowisko, że stwierdzona w rozpoznawanej sprawie bezczynność Prezydenta Miasta, nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa.

W konsekwencji Sąd - na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. – uznał także, że nie zachodzą przesłanki do uwzględnienia wniosku skarżącego o przyznanie sumy pieniężnej (punkt 3. sentencji wyroku). Rozstrzygnięcie w przedmiocie sumy pieniężnej zasądzanej w oparciu o art. 149 § 2 p.p.s.a. ma charakter fakultatywny i jest zależne wyłącznie od uznania Sądu (o czym świadczy użycie w czasownika "może") i może być podjęte jedynie w przypadku uwzględnienia skargi. Ustawodawca pozostawił zatem sądowi ocenę, czy okoliczności sprawy wskazują na potrzebę zadośćuczynienia skarżącemu za oczekiwanie na rozpoznanie i zakończenie jego sprawy. Przyjmuje się, że dodatkowa sankcja w postaci przyznania na rzecz skarżącego sumy pieniężnej może być stosowana w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu, to jest wówczas, gdy brak jest okoliczności, które ten stan rzeczy mogłyby tłumaczyć, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez nałożenia tej sankcji organ sprawy nadal nie załatwi (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 22 września 2017 r., sygn. akt I SAB/Wa 359/17, LEX nr 2476617). Taka sytuacja w ocenie Sądu nie występuje w rozpoznawanej sprawie.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. zasądzając od organu na rzecz skarżącego kwotę 100 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania (punkt 4. sentencji wyroku).