Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt II SA/Lu 546/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2021-01-26 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 35 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2020 poz 1333
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski Sędziowie Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec Asesor sądowy Jerzy Parchomiuk (sprawozdawca) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 26 stycznia 2021 r. sprawy ze skargi G. S. na decyzję Wojewody z [...] lipca 2020 r., znak: [...], w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną do sądu decyzją z [...] lipca 2020 r., po rozpatrzeniu odwołania G. S. (dalej jako: skarżąca), Wojewoda utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] z [...] kwietnia 2020 r., w przedmiocie pozwolenia na budowę.

Stan sprawy przedstawia się następująco:

Wspomnianą wyżej decyzją z [...] kwietnia 2020 r., organ I instancji, po rozpatrzeniu wniosku M. S. (inwestora), zatwierdził projekt budowlany

i udzielił pozwolenia na budowę budynku gospodarczo-magazynowego, zlokalizowanego na działce nr [...], w miejscowości W. A., gm. G..

W odwołaniu od powyższej decyzji pełnomocnik skarżącej zarzucił naruszenie szeregu przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r., poz. 1333, ze zm.; dalej jako: P.b.) poprzez: błędne uznanie, że realizacja budynku jest zgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, gdyż budynek gospodarczo-magazynowy do przechowywania owoców nie ma charakteru zabudowy zagrodowej z uwagi na brak budynku mieszkalnego; naruszenie warunków ochrony przeciwpożarowej; brak zamieszczenia w projekcie odległości pomiędzy istniejącą zabudową na działce sąsiedniej, a projektowanym budynkiem oraz brak wyjaśnienia sposobu odprowadzenia wód opadowych; błędne uznanie, że sporny obiekt jest budynkiem jednokondygnacyjnym z antresolą, a nie budynkiem dwukondygnacyjnym; brak wymaganych uzgodnień i opinii ze względu na przewidzianą w projekcie możliwość zaadaptowania w przyszłości pod usługi. Ponadto pełnomocnik zarzucił naruszenie przepisów postępowania administracyjnego poprzez wydanie rozstrzygnięcia bez wnikliwej analizy wszystkich okoliczności sprawy i wadliwe uzasadnienie decyzji.

Po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z [...] lipca 2020 r., Wojewoda utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

Uzasadniając rozstrzygnięcie organ odwoławczy podzielił stanowisko Starosty, że inwestor złożył kompletną dokumentację, a projekt budowlany został sporządzony przez osoby legitymujące się wymaganymi uprawnieniami.

Odnosząc się do kwestii oceny zgodności zagospodarowania terenu z planem miejscowym, Wojewoda wskazał, że nieruchomość położona jest na obszarze objętym ustaleniami uchwały nr [...] Rady Gminy w G. z dnia [...] grudnia 2005 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Działka nr [...] usytuowana jest w terenie oznaczonym symbolem 1 RM ((teren zabudowy zagrodowej w gospodarstwach rolnych, hodowlanych, ogrodniczych wraz ze sporadyczną zabudową o charakterze jednorodzinnej) oraz RZ (rolnicza przestrzeń produkcyjna - użytki zielone). Analizując postanowienia planu w kontekście zarzutów podniesionych przez skarżącą, Wojewoda wskazał, że definicja zabudowy zagrodowej zawarta w rozporządzeniu w sprawie warunków technicznych nie ma charakteru zamkniętego, a zatem zabudowę zagrodową należy rozumieć tak, jak jest ono rozumiane w języku powszechnym, czyli jako zabudowę związaną z prowadzeniem gospodarstwa rolnego. Z materiału dowodowego znajdującego się w aktach sprawy oraz projektu budowlanego wynika, że inwestor jest rolnikiem ryczałtowym, a projektowany budynek gospodarczo-magazynowy będzie służył do krótkotrwałego przetrzymywania owoców w sezonie ich zbioru (od lata do jesieni) oraz sukcesywnym ich wywożeniu przy odpowiedniej ilości zbioru. Ponadto, nie będzie prowadzony w tym miejscu zakład przetwórczy. Wojewoda wskazał również, że inwestor jest na etapie zagospodarowywania swojej działki, a budynek gospodarczo-magazynowy jak najbardziej mieści się w pojęciu zabudowy zagrodowej wyznaczonej przez plan miejscowy oraz warunki techniczne. Z powyższego wynika, że przedmiotowej zabudowy nie można traktować jako uzupełniające, a jako podstawowe przeznaczenie obowiązujące na tym terenie.

Odnosząc się do kwestii dotyczących odległości pomiędzy istniejącą zabudową na działce sąsiedniej, a projektowanym budynkiem, Wojewoda zauważył, że na projekcie zagospodarowania terenu budynek gospodarczo-magazynowy został zlokalizowany 3 m od działki sąsiedniej nr ew. [...]. Co prawda nie ma wymiaru podanego od zabudowań, jednakże nie wywiera to wpływu na wydane orzeczenie. Inwestor zaznaczył, że projektowany budynek gospodarczo-magazynowy będzie miał ścianę oddzielenia przeciwpożarowego [...] Z projektu budowlanego "Warunki ochrony przeciwpożarowej" wynika, iż budynek objęty opracowaniem jest oddalony od najbliższego budynku mieszkalnego jednorodzinnego o 9,15 m. W świetle przepisów rozporządzenia w sprawie warunków technicznych należy stwierdzić, że inwestor nie jest zobowiązany do wykonania ściany oddzielenia przeciwpożarowego. Jak wynika z przedłożonego projektu budowlanego projektant zastosował rozwiązania powodujące, że inwestycja spełnia wymagania bezpieczeństwa pożarowego.

W kwestii zarzutu dotyczącego błędnej kwalifikacji budynku jako jednokondygnacyjnego z antresolą, Wojewoda stwierdził, że nawet w przypadku uznania spornej antresoli za kondygnację, to w ciągu dalszym projektowany budynek gospodarczo-magazynowy pozostaje zgodny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Zdaniem Wojewody, właścicielka działki sąsiedniej wykazując swój interes prawny, nie doznaje jednak ograniczeń. Odwodnienie budynku będzie realizowane powierzchniowo poprzez odprowadzenie wody w obszarze zieleni na teren działki inwestora, natomiast w odniesieniu do hałasu generowanego z klimatyzacji w budynku gospodarczo-magazynowym organ zauważył, że potencjalne immisje są przedmiotem odrębnego postępowania. Wobec niestwierdzenia naruszenia przepisów Prawa budowlanego, w tym przepisów techniczno-budowlanych, jak i norm planistycznych, Wojewoda uznał, że w sprawie nie doszło do naruszenia uzasadnionych interesów osób trzecich występujących w obszarze oddziaływania planowanej inwestycji.

W skardze do sądu administracyjnego na decyzję Wojewody, pełnomocnik G. S. podniósł zarzuty naruszenia art. 7 i 77 § 1 k.p.a. poprzez niewyczerpujące zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego, w tym zdjęć, odpisów pism znajdujących się w aktach sprawy i niepodjęcie wszelkich kroków celem wyjaśnienia stanu faktycznego, w szczególności rzeczywistego przeznaczenia projektowanego budynku w kontekście dotychczasowego sposobu korzystania z budynku istniejącego na nieruchomości inwestora, co skutkowało ustaleniem przez organy, że projekt budowalny jest zgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Ponadto pełnomocnik zarzucił naruszenie art. 35 ust. 1 pkt 1 P.b., poprzez wydanie decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę, w sytuacji gdy projekt budowalny jest niezgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.

Uzasadniając zarzuty pełnomocnik podniósł, że na podstawie decyzji z [...] lipca 2016 r. inwestorowi udzielono pozwolenia na budowę innego budynku gospodarczego na tej samej działce. Skarżąca z nieznanych przyczyn nie została uznana za stronę tego postępowania, w związku z tym złożyła wniosek o wznowienie postępowania, postępowanie wznowieniowe jest w toku (decyzją z [...] lipca 2020 r. Starosta odmówił uchylenia decyzji z 2016 r., od decyzji wniesiono odwołanie). Istniejący budynek miał według treści projektu pełnić funkcję budynku gospodarczego, w którym przechowywane będą maszyny rolnicze, samochody i narzędzia niezbędne do funkcjonowania gospodarstwa. Tymczasem budynek od początku wykorzystywany jest na cele działalności gospodarczej w zakresie sprzedaży nawozów, materiałów budowlanych, skupu owoców i transportu. Świadczą o tym wydruki z CEiDG oraz zdjęcia dokumentujące banery reklamowe inwestora znajdujące się na działce, jak również obrazujące przyjazdy dostawców i kontrahentów. Transport towarów ciężkimi pojazdami, jak również rozładunek odbywający się także w porach nocnych, w istotny sposób zakłócają funkcjonowanie mieszkańców okolicznych domów, prowadzą także do uszkodzenia budynków. W świetle powyższego należy stwierdzić, że działalność prowadzona na działce nr [...] i istniejącym na niej budynku "gospodarczym" nie odpowiada pojęciu nieuciążliwych usług komercyjnych, a tylko taką działalność dopuszczono w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, zaś istniejący budynek nie ma niczego wspólnego z zabudową zagrodową. Pełnomocnik skarżącej wskazał także na prowadzone w sprawie tego budynku postępowanie przez organ nadzoru budowlanego.

Pełnomocnik skarżącej zarzucił organom błędne oparcie się na deklaracji wynikającej z projektu budowlanego, że budynek będzie służył do krótkotrwałego przetrzymywania owoców w sezonie ich zbiorów. Budowa budynku związana jest bez wątpienia z rozwojem działalności gospodarczej, która z każdym dniem staje się coraz bardziej uciążliwa dla okolicznych mieszkańców. Tym samym wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę skutkuje naruszeniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W ocenie pełnomocnika, spornego budynku nie można zakwalifikować jako zabudowy zagrodowej. Zabudowa zagrodowa musi łączyć funkcję mieszkaniową, jako pierwotną, z funkcją produkcji rolnej, jako wtórną. W świetle stanowiska orzecznictwa sądów administracyjnych pojęcie "zabudowy zagrodowej" oznacza zespół budynków obejmujących wiejski dom mieszkalny i zabudowania gospodarsko-inwentarskie, położony w obrębie jednego podwórza, przy czym ustawodawca dopuszcza również rozproszoną zabudowę zagrodową. Zespół obiektów budowlanych istniejących już na spornej działce i projektowany budynek gospodarczo-magazynowy do przechowywania owoców nie mają charakteru zabudowy zagrodowej w rozumieniu przepisów, przez brak budynku mieszkalnego.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

W piśmie procesowym z [...] stycznia 2021 r. pełnomocnik skarżącej poinformował, że w związku z hałasem wytwarzanym na działce nr [...] przez działające agregaty, Wydział Środowiska i Leśnictwa prowadzi postępowanie w sprawie wydania dla M. S. decyzji określającej dopuszczalny poziom hałasu emitowanego do środowiska. W ocenie pełnomocnika potwierdza to, że zaplanowana na działce inwestycja i sposób użytkowania posadowionych na niej budynków są niezgodne z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, gdyż plan dopuszcza wyłącznie prowadzenie w ramach zabudowy zagrodowej działalności gospodarczej w postaci nieuciążliwych usług komercyjnych.

Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 1842, ze zm.), gdyż rozpoznanie sprawy było konieczne, z uwagi na istniejącą sytuację epidemiczną przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie było możliwości przeprowadzenia rozprawy z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu

i dźwięku.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem.

Argumentacja skargi wskazuje, że kluczowym elementem sporu prawnego w rozpoznawanej sprawie jest zgodność inwestycji objętej zaskarżoną decyzją z wymaganiami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Sprawdzenie zgodności projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego

i innymi aktami prawa miejscowego (albo decyzji o warunkach zabudowy

i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu) stanowi jeden z kluczowych elementów postępowania w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego

i udzielenia pozwolenia na budowę (art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a) P.b.).

Jak wynika z przedłożonego przez inwestora wypisu i wyrysu z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (uchwała Rady Gminy w G. z [...] grudnia 2005 r.) działka nr [...] znajduje się na terenie oznaczonym symbolami 1 RM (tereny zabudowy zagrodowej w gospodarstwach rolnych, hodowlanych, ogrodniczych wraz ze sporadyczną zabudową o charakterze jednorodzinnej) oraz RZ (rolnicza przestrzeń produkcyjna – użytki zielone).

Z ogólnych ustaleń planu (§ 6 ust. 1 pkt 1) wynika, że tereny zainwestowane RM obejmują zabudowę wiejską z podstawowym przeznaczeniem gruntów pod zabudowę mieszkaniową siedliskową wraz z dopuszczeniem działalności gospodarczej związanej z zaopatrzeniem i bytowaniem ludności oraz z obiektami i urządzeniami towarzyszącymi. Z kolei z zapisów dotyczących szczegółowych ustaleń, dla obszaru [...], dla terenów zainwestowanych o oznaczeniach 1 RM do 10 RM i 22 RM (§ 32 ust. 2) wynika, że są to tereny zabudowy zagrodowej w gospodarstwach rolnych, hodowlanych, ogrodniczych wraz ze sporadyczną zabudową o charakterze jednorodzinnej). Zachowuje się istniejące zainwestowanie w granicach obecnych podziałów z możliwością wymiany i budowy nowych obiektów. Budynki mieszkalne oraz gospodarcze w złym stanie technicznym należy sukcesywnie zamieniać na budynki nowe lub likwidować w zależności od potrzeb. Możliwość zabudowy enklaw, łączenia działek oraz ewentualnego ich podziału w celu uzyskania normatywnych powierzchni

i szerokości. Nowa zabudowa w miarę możliwości na działkach o szerokościach normatywnych (łączenie działek) z zachowaniem obowiązujących warunków technicznych, jakimi powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. W granicach zabudowy możliwość prowadzenia działalności gospodarczej, to jest nieuciążliwych usług komercyjnych i niektórych publicznych (oświata, wychowywanie, opieka, zdrowie, kultura) oraz rzemiosła jako obiekty wbudowane lub w odpowiednio przystosowanych budynkach).

Pełnomocnik skarżącej kwestionuje uznanie spornego obiektu za element zabudowy zagrodowej, wskazując dwie zasadnicze grupy argumentów. Po pierwsze, w jego ocenie (wspartej na analizie orzecznictwa sądów administracyjnych), pojęcie "zabudowy zagrodowej" oznacza zespół budynków obejmujących wiejski dom mieszkalny i zabudowania gospodarsko-inwentarskie, położony w obrębie jednego podwórza, przy czym ustawodawca dopuszcza również rozproszoną zabudowę zagrodową. Zabudowa zagrodowa musi zatem łączyć funkcję mieszkaniową, jako pierwotną, z funkcją produkcji rolnej, jako wtórną. Brak budynku mieszkalnego na działce objętej sporną inwestycją wyklucza uznanie obiektów istniejących i planowanych (objętych zaskarżoną decyzją) za elementy zabudowy zagrodowej. Po drugie, pełnomocnik odwołuje się również do kwestii faktycznego sposobu wykorzystywania budynku gospodarczego aktualnie znajdującego się na spornej działce. Zdaniem pełnomocnika, biorąc pod uwagę wpisy w CEiDG oraz dokumentację zdjęciową, inwestor prowadzi na spornej działce działalność gospodarczą w zakresie sprzedaży nawozów i materiałów budowlanych, skupu owoców oraz transportu. Tego rodzaju działalność nie może być uznana za nieuciążliwe usługi komercyjne, a zatem budynki wykorzystywane na potrzeby tej działalności (aktualnie istniejące i wybudowane w przyszłości) nie mają nic wspólnego z zabudową zagrodową.

Pojęcie zabudowy zagrodowej ma swoją definicję legalną w przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2019 r., poz. 1065; dalej jako: r.w.t. Zgodnie z § 3 pkt 3 r.w.t. przez zabudowę zagrodową należy rozumieć w szczególności budynki mieszkalne, budynki gospodarcze lub inwentarskie w rodzinnych gospodarstwach rolnych, hodowlanych lub ogrodniczych oraz w gospodarstwach leśnych. Definicja ta ma charakter otwarty ("w szczególności"), nie da się z niej również wywieść wniosku o koniecznym położeniu budynków mieszkalnych i gospodarczych na tej samej działce. Pojęcie zabudowy zagrodowej występuje również na gruncie przepisów z zakresu planowania i zagospodarowania przestrzennego, aczkolwiek nie jest w tych przepisach definiowane. Pojęcie to pojawia się w art. 61 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2020 r., poz. 293, ze zm.; dalej jako: u.p.z.p.), w kontekście odstępstwa od warunku zgodności zamierzonej inwestycji z zasadą dobrego sąsiedztwa przy wydawaniu decyzji o warunkach zabudowy (ust. 1 pkt 1). Z art. 61 ust. 4 u.p.z.p. wynika, że przepisów ust. 1 pkt 1 nie stosuje się do zabudowy zagrodowej, w przypadku gdy powierzchnia gospodarstwa rolnego związanego z tą zabudową przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w danej gminie.

W rozpoznawanej sprawie sposób zagospodarowania działki determinują postanowienia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a nie decyzji o warunkach zabudowy. Tym niemniej jednak chodzi o kwestię interpretacji aktu prawnego z zakresu planowania i zagospodarowania przestrzennego, zatem należy odwołać się do poglądów na temat interpretacji pojęcia "zabudowy zagrodowej" w orzecznictwie sądów administracyjnych również w sprawach z zakresu planowania

i zagospodarowania przestrzennego. W starszym orzecznictwie, zwłaszcza wojewódzkich sądów administracyjnych, można odnotować wiele orzeczeń odwołujących się do klasycznego ("tradycyjnego") rozumienia pojęcia "zabudowa zagrodowej" jako zespołu budynków obejmujący dom mieszkalny i zabudowania gospodarskie, położony w obrębie jednego podwórza, przy czym nie oznacza to, że wszystkie obiekty budowlane znajdować się muszą w niewielkiej od siebie odległości. Podwórze to bowiem plac wśród zabudowań stanowiących pewną zorganizowaną całość. Wielkość i kształt tego placu mogą być różne. W konsekwencji na zabudowę zagrodową składać się może wiele zabudowań gospodarczych, różnie usytuowanych

i to nie koniecznie na jednej działce, lecz powiązanych gospodarczo w obrębie jednego podwórza (por. przykładowo: wyrok WSA w Warszawie z 29 marca 2017 r., IV SA/Wa 2513/16; wyrok WSA w Gdańsku z 21 czerwca 2017 r., II SA/Gd 611/16; wyrok w Rzeszowie z 19 września 2017 r., II SA/Rz 403/17).

Należy jednak zauważyć, że w nowszym orzecznictwie, zwłaszcza Naczelnego Sądu Administracyjnego, nastąpiła zasadnicza zmiana sposobu rozumienia pojęcia zabudowy zagrodowej, zdeterminowana koniecznością uwzględnienia dynamicznych zmian, jakim podlegają tereny wiejskie oraz gospodarka rolna w ostatnim czasie. Jak wskazuje się w tej linii orzeczniczej, współczesny charakter gospodarki rolnej powoduje utratę aktualności tradycyjnego rozumienia pojęcia zagrody. Obiekty wielkogabarytowe jak np. silosy czy budynki inwentarskie o dużej obsadzie, znajdują się często w znacznym oddaleniu od budynku mieszkalnego i funkcjonującej przy nim zagrody w tradycyjnym znaczeniu. Poszczególne budynki, budowle i urządzenia mogą być położone w oddaleniu od centralnego punktu zagrody. Istotne jest jednak to, aby były one funkcjonalnie i organizacyjnie powiązane z gospodarstwem rolnym, którego elementem jest zagroda (siedlisko). Układ przestrzenny nowoczesnego dużego gospodarstwa rolnego związanego z wyspecjalizowaną produkcją rolną niekoniecznie musi być skoncentrowany na jednej działce i oceniany z perspektywy działki siedliskowej, czy siedliska. Skoncentrowanie na terenie działki siedliskowej budynków gospodarczych, w sytuacji gdy powierzchnia gospodarstwa, jak w przedmiotowej sprawie, przekracza 14 ha jest ekonomicznie i gospodarczo nieuzasadnione. Rozproszenie zabudowy w ramach dużego gospodarstwa rolnego jest zatem jak najbardziej dopuszczalne. Trudno bowiem wymagać, by bezwarunkowo koncentrować chlewnie, kurniki i inne budynki gospodarcze w ramach jednego siedliska. Takie rozumienie budownictwa zagrodowego uniemożliwiałoby rozwój nowoczesnych gospodarstw rolnych (por. wyroki NSA z 8 listopada 2017 r., II OSK 2860/16; z 18 kwietnia 2018 r., II OSK 2674/17; z 9 października 2019 r., II OSK 2829/17).

Sąd orzekający w rozpoznawanej sprawie w pełni zgadza się z poglądami wyrażanymi w nowszej linii orzeczniczej. To stanowisko w zdecydowanie lepszym stopniu odzwierciedla współczesne uwarunkowania gospodarki rolnej, aniżeli tradycyjne rozumienie "zabudowy zagrodowej", nawiązujące w istocie do uwarunkowań z czasów zamierzchłych, nie uwzględniające dynamiki rozwoju wsi.

W dalszej kolejności należy zwrócić uwagę, w jaki sposób należy oceniać charakter planowanego obiektu z perspektywy zgodności zamierzenia inwestycyjnego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Elementem projektu budowlanego jest projekt architektoniczno-budowlany obejmujący m.in. zamierzony sposób użytkowania obiektów budowlanych, w tym liczbę projektowanych do wydzielenia lokali, z wyszczególnieniem lokali mieszkalnych (art. 34 ust. 3 pkt 2 lit. b) P.b.). Projekt zagospodarowania działki lub terenu oraz projekt architektoniczno-budowlany podlegają zatwierdzeniu w decyzji o pozwoleniu na budowę. (art. 34 ust. 4 P.b.). Pomijając przypadki wydawania odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego, decyzja w sprawach takich jak rozpoznawana obejmuje dwa elementy: udzielenie pozwolenia na budowę oraz zatwierdzenie projektu budowlanego. Innymi słowy, wydając zaskarżoną decyzję organy administracji architektoniczno-budowlanej udzieliły inwestorowi swoistej zgody na realizację określonego przedsięwzięcia budowlanego, obejmującego określony obiekt, o określonym przeznaczeniu, funkcji i programie użytkowym, opisanych w zatwierdzony, projekcie budowlanym. Zmiana tego przeznaczenia (funkcji, programu użytkowego) może oznaczać zmianę sposobu użytkowania obiektu, a to ma swoje konsekwencje prawne, o czym będzie mowa w dalszych wywodach uzasadnienia.

Elementem projektu budowlanego, zatwierdzonego zaskarżoną decyzją, jest opis techniczny projektu architektoniczno-budowlanego, obejmujący m.in. przeznaczenie

i program użytkowy obiektu budowlanego. W spornym projekcie (s. 20), zatwierdzonym zaskarżoną decyzją, wskazano, że "przedmiotem inwestycji jest budowa budynku gospodarczo-magazynowego. Obiekt ten będzie wykorzystywany do krótkotrwałego przetrzymywania owoców w sezonie ich zbioru [...], w celu zebrania odpowiedniej partii i wywozu samochodem ciężarowym. Nie będzie tam prowadzone przetwórstwo czy innego typu działalność mająca cechy produkcyjne".

Biorąc pod uwagę powyższe argumenty, organy administracji architektoniczno-budowlanej oceniając możliwość udzielenia pozwolenia na budowę i zatwierdzenia projektu budowlanego bazują na opisie zamiarów inwestycyjnych wyrażonych w treści projektu, również co do przeznaczenia i programu użytkowego obiektu budowlanego. Organy nie mogą prowadzić rozważań hipotecznych, czy inwestor rzeczywiście będzie wykorzystywał obiekt w takim celu, jaki wskazał w projekcie budowlanym, czy też zmieni sposób użytkowania. Należy pamiętać, że odmowa udzielenia pozwolenia na budowę musi być oparta na niezgodności zamierzenia z prawem (np. z planem miejscowym czy z przepisami technicznymi), a nie na założeniu, że inwestor ma zupełnie inne zamiary, aniżeli wyrażone w treści projektu budowlanego podlegającego zatwierdzeniu. W dalszej konsekwencji, sąd administracyjny może uchylić zaskarżoną decyzją tylko wówczas, gdy doszło do niezgodnego z prawem udzielenia pozwolenia na budowę i zatwierdzeniu projektu budowlanego. Ocena sądu musi jednak również bazować na ocenie przedłożonego przez inwestora projektu budowlanego, a nie na potencjalnym niebezpieczeństwie, że inwestor w rzeczywistości chce wprowadzić w błąd organy oraz sąd i wykorzystywać obiekt w zupełnie innym celu. Kontrola sprawowana przez sąd, jako kontrola legalności zaskarżonej decyzji, musi opierać się na obiektywnych, weryfikowalnych argumentach, znajdujących oparcie w obowiązujących przepisach.

Z uwagi na powyższe, oceniając zgodność zamierzonej inwestycji, objętej zaskarżoną decyzją, należało opierać się na wskazaniach zawartych w projekcie

i przyjąć, że chodzi o budynek gospodarczo-magazynowego, przeznaczony do czasowego składowania owoców w sezonie ich zbioru, z wyłączeniem działalności przetwórczej. Przy takim sposobie użytkowania, budowa spornego budynku jest zgodna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W ocenie sądu budynek może być zakwalifikowany jako element zabudowy zagrodowej, we wskazanym wyżej ujęciu preferowanym w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, odzwierciedlającym współczesne uwarunkowania gospodarki rolnej. Budowa obiektu mieści się w ogólnych ustaleniach planu miejscowego (§ 6 ust. 1 pkt 1), w ramach dopuszczalnej działalności gospodarczej związanej z zaopatrzeniem

i bytowaniem ludności oraz z obiektami i urządzeniami towarzyszącymi. Inwestycja jest również zgodna z ustaleniami szczegółowymi (§ 32 ust. 2), pozostaje zgodna z ogólnym przeznaczeniem jako tereny zabudowy zagrodowej w gospodarstwach rolnych, hodowlanych, ogrodniczych i mieści się w granicach dopuszczalnej zabudowy na cele prowadzenia działalności gospodarczej, w tym nieuciążliwych usług komercyjnych.

W tej sytuacji należy uznać, że organy administracji architektoniczno-budowlanej prawidłowo oceniły zgodność zamierzonej inwestycji z przepisami planu miejscowego

i nie naruszyły art. 35 ust. 1 pkt 1 P.b.

W ocenie sądu niezasadne są również zarzuty naruszenia przepisów postępowania poprzez brak należytej oceny dotychczasowego sposobu korzystania przez inwestora z budynku istniejącego na działce nr [...].

W tym kontekście należy po pierwsze jeszcze raz podkreślić, że w zaskarżonej do sądu decyzji zatwierdzono projekt budowlany dotyczący konkretnego obiektu, o określonym przeznaczeniu: budynku gospodarczo-magazynowego z przeznaczeniem do przechowywania owoców, z wyłączeniem działalności przetwórczej. Wszelkie zmiany w tym zakresie dokonane przez inwestora mogą być kwalifikowane w kontekście zmiany sposobu użytkowania obiektu wymagającej dopełnienia określonych formalności. Należy przy tym nadmienić, że organ administracji architektoniczno-budowlanej wnosi sprzeciw wobec zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego, jeżeli zamierzona zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części narusza ustalenia obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innych aktów prawa miejscowego albo decyzji o warunkach budowy

i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (art. 71 ust. 5 pkt 2 P.b.). Jeżeli dojdzie do takiej sytuacji, będzie to przedmiotem odrębnego postępowania administracyjnego, którego efekt końcowy (decyzja administracyjna) może być również przedmiotem kontroli sądu administracyjnego w odrębnej sprawie.

Po drugie, niezasadne są argumenty pełnomocnika skarżącej dotyczące innych postępowań z udziałem tych samych stron sporu. Sąd nie może odnieść się do tych innych postępowań, byłoby to wyjście poza granice sprawy sądowoadministracyjnej, której przedmiotem jest kontrola zgodności z prawem zaskarżonej decyzji w przedmiocie pozwolenia na budowę określonego budynku, a nie weryfikacja legalności innych aktów wydanych w innych postępowaniach, w których występowały te same strony (wznowienie postępowania w sprawie pozwolenia na budowę dotyczącego innego budynku na tej samej działce; postępowanie prowadzone przez organy nadzoru budowlanego – w skardze wskazano ogólnie, że chodziło o użytkowanie istniejącego już budynku niezgodnie z pozwoleniem na budowę; postępowanie w sprawie zachowania wymaganych norm emisji hałasu). Są to odrębne postępowania, nie mają wpływu na ocenę legalności zaskarżonej decyzji. Z tego względu argumenty podniesione w piśmie procesowym pełnomocnika skarżącej z [...] stycznia 2021 r. nie mają znaczenia dla rozpoznawanej sprawy. Wynik analizy przestrzegania norm emisji hałasu może prowadzić do wydania decyzji administracyjnej przez kompetentny organ, a decyzja ta może być przedmiotem kontroli sądu administracyjnego w odrębnej sprawie. W postępowaniu przed sądem administracyjnym, zdeterminowanym granicami sprawy wyznaczonymi przedmiotem zaskarżenia, nie ma możliwości dokonywania kompleksowej oceny wieloaspektowego sporu sąsiedzkiego, będącego przedmiotem różnych postępowań administracyjnych, prowadzonych przez różne organy

i rozstrzyganych odrębnymi decyzjami. Taka jest specyfika środków ochrony prawnej w prawie administracyjnym. Na marginesie można jedynie zauważyć, że kwestia potencjalnych negatywnych oddziaływań na działkę skarżącej, wynikających ze sposobu korzystania z działki nr [...], może być również przedmiotem roszczeń cywilnoprawnych (np. z tytułu immisji), które to roszczenia mogą stanowić skuteczniejsze narzędzie rozstrzygnięcie sporu sąsiedzkiego, niż dość "sztywne", bo ograniczone przedmiotowo i kompetencyjnie środki ochrony wynikające z przepisów prawa administracyjnego.

W tej sytuacji zarzuty skargi należy uznać za niezasadne. Sąd nie znalazł również podstaw do zakwestionowania zgodności z prawem zaskarżonej decyzji w aspektach wykraczających poza argumentację skargi. W odniesieniu do argumentów podnoszonych jeszcze w odwołaniu, Sąd nie znajduje podstaw do kwestionowania stanowiska Wojewody, wskazującego, że sporny obiekt został wyposażony w wymaganą ścianę oddzielenia przeciwpożarowego, spełniającą wymogi określone

§ 235 r.w.t. a odwodnienie budynku będzie realizowane powierzchniowo poprzez sprowadzenie wody w obszarze zieleni na teren działki inwestora. Argumenty Wojewody znajdują pełne potwierdzenie w projekcie budowlanym. W kwestii liczby kondygnacji spornego obiektu, Sąd nie zgadza się ze stanowiskiem pełnomocnika skarżącej, gdyż przyjęte w projekcie budowlanym rozwiązania architektoniczne spełniają przesłanki zawarte w legalnej definicji antresoli (§ 3 pkt 19 r.w.t.), o czym świadczą stanowiące element projektu budowlanego rysunki w postaci rzutu poddasza, widoku elewacji (2), rzutu stropu nad parterem i przekroju 1-1. Niezależnie od tego, obowiązujący miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego zawiera wskazania dla liczby kondygnacji budynków gospodarczych na terenach zabudowy mieszkaniowej, dopuszczając budowę budynków do dwóch kondygnacji (§ 14 ust. 2 pkt 3 lit. b i ust. 2 pkt 6 lit. a). Nie sposób zatem dopatrzeć się w tym zakresie naruszenia postanowień planu.

Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2020 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, ze zm.), Sąd oddalił skargę.