Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1843/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-02-06 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone postanowienie
Powołane przepisy: article: art. 44 par. 1- 4 art. 129 par. 2 art. 134
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Wojciech Sawczuk (spr.), Sędziowie sędzia WSA Izabela Ostrowska, sędzia WSA Jadwiga Smołucha, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 6 lutego 2019 r. sprawy ze skargi G. R. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2018 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania I. uchyla zaskarżone postanowienie, II. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego G. R. kwotę 597 zł (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

I.

Decyzją z dnia [...] października 2017 r., nr [...], znak [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...], po przeprowadzonym postępowaniu, nakazał inwestorowi – G. S. R. (dalej również jako Skarżący; organ nie posługuje się drugim imieniem Skarżącego, jednakże wynika ono z wydruku księgi wieczystej nr [...] - k. 118v akt administracyjnych), doprowadzenie tarasu przy lokalu nr [...] znajdującym się w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. [...] w [...] do stanu poprzedniego, tj. stanu zgodnego z projektem budowlanym stanowiącym załącznik do decyzji Prezydenta [...] o pozwoleniu na budowę nr [...] z dnia [...] marca 2006 r.

Wskazana decyzja została przez organ I instancji wysłana na adres zamieszkania Skarżącego (ul. [...]m. [...] w [...]) przesyłką poleconą, za zwrotnym potwierdzeniem odbioru.

Przesyłkę nadano w dniu 20 października 2017 r. Jej pierwsze awizo nastąpiło dnia 25 października 2017 r., zaś powtórna awizacja miała miejsce w dniu 2 listopada 2017 r. Przesyłka z decyzją nie została podjęta w terminie i w związku z tym zwrócona do nadawcy (k. 140 akt administracyjnych).

W rozdzielniku do decyzji wymieniono także [...] Sp. z o.o., podmiot zarządzający Wspólnotą Mieszkaniową [...], jednak w aktach sprawy brak jest informacji o doręczeniu mu decyzji (nie znajduje się w nich ZPO).

II.

Na skutek podjętych czynności zmierzających do wykonania nałożonego obowiązku, w dniu 23 kwietnia 2018 r. G. R. osobiście zapoznał się z aktami administracyjnymi sprawy, w tym z wydaną decyzją (k. 141 akt organu I instancji).

W dniu 7 maja 2018 r. Skarżący nadał w placówce pocztowej operatora wyznaczonego przesyłkę poleconą zawierającą odwołanie od ww. decyzji PINB. Odwołanie zawierało (w pkt 9) wniosek o ewentualne przywrócenie terminu do jego wniesienia, na wypadek nie podzielenia przez organ wyższej instancji wcześniejszych twierdzeń Skarżącego.

III.

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] czerwca 2018 r., nr [...], znak [...] stwierdził uchybienie terminu do wniesienia przez G. R. odwołania od decyzji PINB [...] z dnia [...] października 2017 r.

Wyjaśnił, że warunkiem skuteczności czynności procesowej - wniesienia odwołania - jest zachowanie ustawowego terminu do jego dokonania. Uchybienie ustawowego terminu powoduje bezskuteczność odwołania, czego następstwem jest ostateczność zaskarżonej decyzji.

Odwołując się do treści art. 129 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm. - dalej jako k.p.a.) wskazał, że decyzja PINB została prawidłowo nadana na adres Skarżącego, w placówce Poczty Polskiej z dniu 20 października 2017 r. Następnie w dniu 25 października 2017 r. po raz pierwszy awizowano tę przesyłkę. Drugie awizo nastąpiło w dniu 2 listopada 2017 r. Wskutek nieodebrania wróciła do nadawcy.

W ocenie [...]WINB zgodnie z art. 44 k.p.a., w razie niemożności doręczenia pisma procesowego adresatowi osobiście (art. 42 k.p.a.) lub innej osobie wskazanej w ustawie (art. 43 k.p.a.), pismo takie składa się na okres czternastu dni w urzędzie pocztowym lub urzędzie gminy i równocześnie zawiadomienie o tym należy umieścić na drzwiach mieszkania adresata (na drzwiach innego pomieszczenia, w którym adresat wykonuje swoje czynności zawodowe) lub w miejscu widocznym na nieruchomości, której postępowanie dotyczy.

Adresat może odebrać przesyłkę w terminie siedmiu dni, licząc od dnia pozostawienia zawiadomienia o możliwości jej odbioru. Jeżeli adresat nie podejmie przesyłki w powyższym terminie, pozostawia się powtórne zawiadomienie. Ponownie wyznaczony termin nie może być dłuższy niż czternaście dni od daty pierwszego zawiadomienia.

W wypadku zadośćuczynienia powyższym wymogom z mocy prawa przyjmuje się domniemanie, że doręczenie zostało dokonane z upływem ostatniego dnia wspomnianego okresu czternastodniowego licząc od pierwszego awizowania.

W kontekście powyższych przepisów zdaniem organu odwoławczego skuteczne doręczenie decyzji PINB nastąpiło w dniu 8 listopada 2017 r.

Termin do wniesienia odwołania upłynął więc w dniu 22 listopada 2017 r. Skarżący złożył zaś odwołanie za pośrednictwem Poczty Polskiej w dniu 7 maja 2018 r., a zatem nastąpiło to z uchybieniem ustawowego 14-dniowego terminu. W skarżonej decyzji zawarto prawidłowe pouczenie co do sposobu i terminu na wniesienie odwołania.

Jak dalej wyjaśnił organ, w myśl art. 42 k.p.a. pisma doręcza się osobom fizycznym w ich mieszkaniu lub miejscu pracy. Przepisy art. 42 § 1, § 2 i § 3 nie ustanawiają wiążącej organ prowadzący postępowanie kolejności miejsc, w których doręczenie może nastąpić. Z wykładni językowej tych przepisów wynika bowiem, że organ doręcza pisma osobom fizycznym w ich mieszkaniu lub miejscu pracy, a także w lokalu organu administracji publicznej, chyba że przepisy szczególne nie stanowią inaczej. W zależności zatem od okoliczności organ może doręczyć pismo w mieszkaniu osoby fizycznej lub w jej miejscu pracy, albo wręczyć pismo tej osobie w lokalu organu. Mieszkaniem w rozumieniu art. 42 § 1 jest miejsce, w którym adresat przebywa z zamiarem dłuższego (a nie krótkotrwałego) pobytu, umożliwiającego doręczenie mu pisma (tak postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 7 października 2009 r., sygn. akt II UK 81/09).

Organ administracji może wybrać, czy pismo zostanie doręczone w mieszkaniu adresata, czy w jego miejscu pracy. Adresat pisma nie może zatem kwestionować prawidłowości doręczenia pisma w miejscu zamieszkania, twierdząc, że pismo powinno zostać doręczone w miejscu prący. Zarzut taki byłby zasadny wówczas, gdyby adresat zastrzegł w organie administracji, że korespondencja powinna być kierowana do niego pod adresem miejsca pracy (tak wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 listopada 1998 r., sygn. akt I SA/Gd 812/97).

[...]WINB zauważył, iż w trakcie całego postępowania administracyjnego Skarżący nie podjął żadnej korespondencji urzędowej.

Niemniej jednak z uwagi na obstrukcję w tym zakresie, organ I instancji nawiązał współprace z jednostką organizacyjną [...] - Strażą Miejską, która również podjęła próbę doręczenia jednego z dokumentów Skarżącemu. W piśmie z dnia 20 lutego 2015 r. Straż Miejsca wskazała m.in., że "(..) w lok. Nr [...] przy ul. [...] zastano kobietę, przedstawiającą się jako członek rodziny, która potwierdziła, że Pan R. G. mieszka pod tym adresem, niemniej od wczesnych godzin rannych do późnego wieczora przebywa w miejscu pracy." Powyższe wyjaśnienia jednoznacznie potwierdzają prawidłowość kierowania korespondencji do Skarżącego na adres [...] lok. [...] w [...] (adres zamieszkania). Jeżeli wolą Skarżącego było doręczanie mu wszelkiej korespondencji na adres miejsca pracy, to o takim fakcie był zobowiązany powiadomić organ prowadzący postępowanie. Za taką informację nie może zostać uznane stwierdzenie członka rodziny, że adresat przebywa w miejscu pracy od wczesnych godzin rannych do późnego wieczora, gdyż taka inicjatywa może wyjść wyłącznie od adresata korespondencji.

W konsekwencji organ odwoławczy stwierdził, że odwołanie wniesiono z uchybieniem ustawowego terminu 14 dni.

IV.1

Skargę na powyższe postanowienie wywiódł G. R., kwestionując je w całości i wnosząc o jego uchylenie oraz o orzeczenie o kosztach postępowania.

Rozstrzygnięciu [...]WINB zarzucił:

1. naruszenie przepisów prawa procesowego, tj. art. 44 k.p.a. w zw. z art. 42 k.p.a., art. 6 k.p.a. (zasada praworządności), art. 7a k.p.a. (zasada przyjaznej interpretacji przepisów), art. 8 k.p.a. (zasada zaufania i pewności prawa), art. 9 k.p.a. (zasada udzielania informacji), art. 10 k.p.a. (zasada wysłuchania stron) poprzez nieuzasadnione przyjęcie, że zostały spełnione przesłanki pozwalające na dokonanie zastępczego doręczenia Skarżącemu decyzji PINB [...] z dnia [...] października 2017 r.,

2. naruszenie przepisów prawa procesowego, tj. art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 44 k.p.a. poprzez przyjęcie fikcji doręczenia decyzji PINB, podczas gdy z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia wynika, że [...]WINB nie dysponował dowodem prawidłowej realizacji wszystkich elementów procedury doręczenia zastępczego opisanych w art. 44 k.p.a., co wykluczało przyjęcie, że doszło do skutecznego doręczenia Skarżącemu decyzji,

3. naruszenie przepisów prawa procesowego, tj. art. 134 k.p.a. w zw. z art. 129 § 2 k.p.a. poprzez stwierdzenie uchybienia przez Skarżącego terminu do wniesienia odwołania od decyzji, podczas gdy bieg tego terminu nie rozpoczął się z uwagi na brak doręczenia Skarżącemu decyzji,

4. naruszenie przepisów prawa procesowego, tj. art. 134 w zw. z art. 59 § 2 k.p.a. poprzez stwierdzenie uchybienia przez Skarżącego terminu na wniesienie odwołania mimo braku rozpoznania wniosku o przywrócenie tego terminu.

IV.2

Uzasadniając zarzut nr 1 Strona wskazała, iż organ błędnie uznał, że w realiach niniejszej sprawy możliwe było dokonanie skutecznego doręczenia zastępczego decyzji wskutek jej rzekomego awizowania pod adresem wskazanym w postanowieniu (tj. ul. [...] m. [...]).

W ocenie Skarżącego możliwe i celowe było nadanie decyzji przede wszystkim na adres miejsca jego pracy. Brak skorzystania z tej możliwości, zgodnie z art. 44 § 1 k.p.a. powoduje, że nie zaszły przesłanki dokonania doręczenia zastępczego, na które powołał się [...]WINB.

Wprawdzie organ jest uprawniony do dokonania wyboru, czy pismo zostanie doręczone w mieszkaniu czy też w miejscu pracy, jednakże możliwość dokonania w tym zakresie wyboru w żadnym wypadku nie oznacza, że organ dysponuje w tym względzie dowolnością. Dokonując wyboru miejsca doręczenia powinien kierować się postulatami płynącymi z treści powołanych wyżej ogólnych zasad postępowania administracyjnego, w tym przede wszystkim koniecznością zapewnienia sprawnego i efektywnego doręczania pism, tj. takiego ich doręczania, które przy minimalnej uciążliwości dla adresata zapewni możliwość faktycznego otrzymania przez niego pisma (na tę okoliczność Skarżący przywołał stosowne orzecznictwo).

Skoro już w dacie wydania decyzji organowi prowadzącemu postępowanie doskonale wiadomo było, że doręczenia dokonywane pod adresem wskazanym przez Wspólnotę Mieszkaniową (zawiadamiającego o nieprawidłowościach na tarasie Skarżącego) są nieefektywne i nie zapewniają właściwego biegu postępowania, to w tej sytuacji obowiązkiem organu było podjęcie próby doręczenia Skarżącemu przesyłki w drugim z miejsc, o którym jest mowa w art. 42 § 1 k.p.a., tj. w miejscu pracy. Mając świadomość tego, że żadna z przesyłek kierowanych na adres podany przez Wspólnotę nie została doręczona do rąk adresata, jak również mając świadomość tego, iż pomimo doniosłości przedmiotu postępowania, Skarżący nie bierze w nim udziału, organ powinien był wykazać minimum niezbędnej w tej sytuacji aktywności i zmierzać do ustalenia adresu drugiego z miejsc, w którym mogło nastąpić doręczenie (tj. miejsca pracy).

W celu ustalenia adresu miejsca pracy Skarżącego wystarczające było zwrócenie się do Wspólnoty Mieszkaniowej (zawiadamiającego), która przez całe postępowanie pozostawała w stałym, bieżącym kontakcie z organem. Z dokumentów znajdujących się w aktach sprawy, jak również z dołączonej do odwołania przykładowej korespondencji Skarżącego z zarządcą Wspólnoty z lat 2009-2018 wynika, że miała ona pełną wiedzę i świadomość na temat danych kontaktowych Skarżącego (email, kilka numerów telefonów wraz z numerem telefonu komórkowego, fax i dane adresowe tj. adres miejsca pracy a jednocześnie miejsca, w którym Skarżącego można zastać od wielu lat od wczesnych godzin rannych do późnych godzin wieczornych).

Zaniechanie podjęcia przez PINB próby ustalenia adresu miejsca pracy Skarżącego w celu doręczenia w tym miejscu chociażby samej decyzji (niezależnie już od uchybień związanych z doręczeniem pozostałych pism) musi zostać uznane za poważne naruszenie obowiązku zapewnienia stronie czynnego udziału w każdym stadium postępowania (art. 10 § 1 k.p.a.) oraz naruszenie zasad praworządności, przyjaznej interpretacji przepisów jak również zasady pogłębienia zaufania do władzy publicznej (art. 6, 7, 8 k.p.a.). Zaniechanie podstawowej czynności, którą zobowiązany był podjąć w tej sytuacji organ, tj. wezwania Wspólnoty do wskazania wszelkich znanych jej danych pozwalających na skuteczny kontakt ze Skarżącym, w tym w szczególności adresu miejsca pracy pod którym Skarżący zazwyczaj odbiera kierowaną do niego korespondencję doprowadziło do pozbawienia go możliwości obrony praw, w tym przede wszystkim do pozbawienia możliwości złożenia odwołania od decyzji.

Brak podjęcia chociażby próby doręczenia Skarżącemu decyzji w miejscu jego pracy powoduje więc, że w sprawie nie została spełniona podstawowa przesłanka warunkująca możliwość skutecznego doręczenia decyzji w trybie art. 44 k.p.a., tj. niemożność doręczenia pisma w sposób wskazany w art. 42 i 43 k.p.a.

Nadto, doręczenie Skarżącemu decyzji w miejscu pracy nie wymagało uprzedniego uzyskania przez organ prowadzący postępowanie informacji od Skarżącego, że jego wolą jest otrzymywanie pism w tym miejscu. Po pierwsze, wymóg ten nie wynika z przepisów prawa, po drugie, Skarżący nie miał możliwości wyrażenia w tym zakresie swych preferencji, skoro do marca 2018 r. nie miał nawet wiedzy o tym, że toczyło się postępowanie zakończone wydaniem decyzji.

IV.3

Uzasadniając uchybienie opisane w pkt 2 skargi wyjaśniono, iż brak jest dowodów na to, że w przypadku przesyłki zawierającej decyzję została zrealizowana procedura, o której mowa w art. 44 k.p.a.

Skarżący nigdy nie otrzymał ani nie znalazł w swej skrzynce pocztowej, w drzwiach mieszkania czy w innym widocznym miejscu zawiadomienia o możliwości odebrania przesyłki. Organ nie miał więc podstaw do przyjęcia, iż doszło do spełnienia wymogów opisanych w art. 44 k.p.a. Chociaż w uzasadnieniu postanowienia podkreślono, że przyjęcie domniemania doręczenia możliwe jest tylko w przypadku zadośćuczynienia wymogom, o których mowa w tym przepisie, to jednak [...]WINB nie powołał się na żaden dowód pozwalający na przyjęcie takiego domniemania.

W sprawie nie jest wiadome na jakiej podstawie organ przyjął, że przesyłka zawierająca decyzję została faktycznie złożona na okres 14 dni w placówce pocztowej, a Skarżący został prawidłowo powiadomiony o możliwości jej odbioru. Z uzasadnienia postanowienia nie wynika bowiem, by w aktach znajdowała się podpisana przez doręczającego adnotacja o miejscu pozostawienia zawiadomienia o możliwości odbioru przesyłki oraz o przyczynie z jakiej nie doszło do jej doręczenia w miejscu awizowania samemu adresatowi, bądź dorosłemu domownikowi.

Nawet gdyby przyjąć, że w aktach sprawy znajduje się koperta z niedoręczoną decyzją i z adnotacją o jej dwukrotnym awizowaniu, to tego rodzaju adnotacje i tak nie mogą wystarczać do uznania skuteczności doręczenia zastępczego.

W orzecznictwie wielokrotnie podkreślano, że doręczenie zastępcze uregulowane w art. 44 k.p.a. oznacza przyjęcie fikcji doręczenia i uznania skutku doręczenia nawet w sytuacji, w której adresat fizycznie nie podjął przesyłki. Ponieważ z doręczeniem pisma (a tym bardziej decyzji) mogą wiązać się bardzo poważne konsekwencje dla jej adresata, przyjęcie fikcji doręczenia możliwe jest tylko i wyłącznie wówczas, gdy nie może budzić wątpliwości, że doręczyciel dochował wymogu dotyczącego sposobu zawiadomienia adresata o złożeniu przesyłki na określony czas w placówce pocztowej. Wymaga to wyraźnego zaznaczenia na przesyłce, że doręczyciel spełnił wszystkie warunki prawidłowego powiadomienia adresata o przesyłce, o których mowa w art. 44 k.p.a.

Organ nie miał prawa przyjąć, że decyzja została skutecznie doręczona Skarżącemu w oparciu o samo tylko stwierdzenie, że została dwukrotnie awizowana. Instytucja doręczenia zastępczego polega nie tyle na domniemaniu, ile oparta jest na konstrukcji fikcji prawnej poprzez uznanie, że nastąpiło doręczenie pisma, które de facto nie miało miejsca. Warunkiem jednak przyjęcia przez organ takiej fikcji prawnej, tj. uznania, iż nastąpiło doręczenie zastępcze, jest dysponowanie przez ten organ niebudzącym wątpliwości dowodem potwierdzającym, że przesłanki określone w art. 44 k.p.a. zostały spełnione. Takim dowodem dla organu nie jest wykazanie przez stronę, że nie otrzymała awiza, ale zwrotne potwierdzenie odbioru zawierające pełną informację, że adresat został zawiadomiony zarówno o pozostawieniu pisma, jak i o miejscu oraz terminie z datą i podpisem doręczyciela.

IV.4

Uzasadniając zrzut sprecyzowany w pkt 3 skargi Skarżący wyjaśnił, że na tle okoliczności sprawy nie można było przyjąć skuteczności doręczenia mu decyzji. W tej sytuacji brak było również podstaw do stwierdzenia, że odwołanie złożone w dniu 7 maja 2018 r. zostało wniesione z uchybieniem terminu.

Zgodnie z art. 129 § 2 k.p.a., odwołanie wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie - od dnia jej ogłoszenia. Ponieważ jednak decyzja jak dotąd nie została doręczona Skarżącemu, termin o którym mowa w tym przepisie nie rozpoczął biegu, a tym samym wnosząc odwołanie Skarżący nie mógł temu terminowi uchybić. Organ błędnie więc zastosował art. 134 k.p.a., gdyż brak było jakichkolwiek podstaw do stwierdzenia, że doszło do uchybienia przez Skarżącego terminu do wniesienia odwołania od decyzji.

IV.5

Uzasadniając zarzut z pkt 4 skargi Strona podniosła, że nawet gdyby przyjąć, iż doszło do skutecznego doręczenia decyzji i uchybiono terminowi na wniesienie odwołania, to również w takim wypadku zaskarżone postanowienie musiałoby zostać uchylone, bowiem [...]WINB pominął zawarty w pkt 9 petitum odwołania wniosek o przywrócenie terminu do jego wniesienia, który miał obowiązek rozpoznać stosownie do treści art. 59 § 2 k.p.a.

W przypadku jednoczesnego złożenia odwołania wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu do jego wniesienia, w pierwszej kolejności rozpoznana powinna być kwestia przywrócenia terminu, a dopiero później organ może stwierdzić uchybienie terminu do wniesienia odwołania. W przypadku ewentualnego przywrócenia terminu orzekanie przez organ o stwierdzeniu uchybienia terminu do wniesienia odwołania byłoby bowiem nieuzasadnione.

W niniejszej sprawie wydanie przez organ postanowienia stwierdzającego uchybienie terminu do wniesienia przez Skarżącego odwołania było przedwczesne.

V.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

VI.

Skarga jest uzasadniona w stopniu nakazującym uchylenie zaskarżonego postanowienia, jednakże nie wszystkie jej zarzuty można uznać za trafne.

Na wstępie Sąd zwraca uwagę na uregulowaną w Kodeksie postępowania administracyjnego procedurę doręczeń, ze szczególnym uwzględnieniem doręczeń zastępczych, bowiem prawidłowe zrozumienie tych regulacji prawnych jest kluczowe w niniejszej sprawie.

Jak słusznie wskazują i organ i Skarżący, z art. 42 § 1 k.p.a. wynika, że pisma (w prowadzonym postępowaniu administracyjnym) doręcza się osobom fizycznym w ich mieszkaniu lub miejscu pracy. Dalsze paragrafy art. 42 k.p.a. upoważniają organ do doręczania pism również w jego lokalu, jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej (§ 2), a w razie niemożności wcześniejszego sposobu doręczeń, a także w razie koniecznej potrzeby, pisma doręcza się w każdym miejscu, gdzie się adresata zastanie (§ 3).

Z kolei z art. 43 k.p.a. wynika, że w przypadku nieobecności adresata pismo doręcza się, za pokwitowaniem, dorosłemu domownikowi, sąsiadowi lub dozorcy domu, jeżeli osoby te podjęły się oddania pisma adresatowi. O fakcie takiego doręczenia (sąsiadowi lub dozorcy) zawiadamia się adresata, umieszczając zawiadomienie w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy to nie jest możliwe, w drzwiach mieszkania.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym jest niekwestionowane, że ustawodawca w art. 42 k.p.a. nie ustalił wiążącej organ kolejności miejsc, w których doręczenie może nastąpić (nie podważa tego tak organ jak i Skarżący). Wybór sposobu doręczenia należy zatem - co do zasady - do organu administracji publicznej, przed którym toczy się sprawa, przy czym słusznie akcentuje się w orzecznictwie, że w kontekście wytycznych zawartych w art. 12 § 1 i art. 8 k.p.a. organy powinny dążyć do tego, aby doręczenie było szybkie i skuteczne (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 lipca 2018 r., sygn. akt I OSK 803/18 - http://orzeczenia.nsa.gov.pl - dalej jako baza orzeczeń). Nie można jednak nie zauważyć, iż podstawowym miejscem doręczania pism osobom fizycznym jest ich mieszkanie lub miejsce pracy, o ile adresy te są organowi znane.

Na tle niniejszej sprawy Sąd nie może przyjąć, iż organ naruszył wskazywane w zarzucie nr 1 skargi przepisy procesowe (statuujące zasady procesowe) poprzez - jak stara się to przedstawić Skarżący - niestaranne czy wręcz nacechowane złą wolą działanie polegające na braku rozważenia możliwości ustalenia miejsca pracy Skarżącego, które w kontekście nieskuteczności wcześniejszych doręczeń oraz notatki Straży Miejskiej, winien był bezwzględnie pozyskać od Wspólnoty Mieszkaniowej (a ściślej od podmiotu nią zarządzającego), która adres miejsca pracy, jak i inne dane kontaktowe Skarżącego z pewnością znała. W ocenie Strony, przed przyjęciem skutku doręczenia zastępczego przesyłki, organ powinien był skorzystać z możliwości doręczenia jej w miejscu pracy, co było warunkiem koniecznym zastosowania procedury zastępczej.

Po pierwsze, brak jest czytelnej i wyraźnej podstawy prawnej do wystosowania takiego żądania przez organ do uczestnika postępowania (podania danych strony), a w konsekwencji kreowania obowiązku po stronie organu takiego działania (pozyskania danych adresowych innej strony), którego nie mógłby następnie wyegzekwować od wskazanego podmiotu (uczestnika). I choć organ może i powinien podejmować tego rodzaju aktywność wyjaśniającą celem ustalenia prawidłowego adresu doręczeń strony (i w niniejszej sprawie podejmował - vide korespondencja wysłana chociażby na adres ul. [...] m. [...] w [...] czy interwencja stołecznej Straży Miejskiej), o tyle nie można czynić mu zarzutu ich braku, jeżeli z dokumentów zgromadzonych w sprawie (księga wieczysta), przedmiotu postępowania (lokal będący miejscem zamieszkania Skarżącego), niejednoznacznych wyjaśnień domownika (brak podania tak akcentowanego obecnie przez Stronę adresu miejsca pracy, w którym ta ma stale przebywać), czy wreszcie z samej postawy Skarżącego nie wynika, jaki jest ów adres "miejsca pracy". Skarżący nie dostrzega nadto, iż Wspólnota Mieszkaniowa jest tylko uczestnikiem postępowania prowadzonego w trybie nadzoru budowlanego, a sprawa nie jest sprawą, w której organ rozstrzyga spór istniejący pomiędzy dwoma równorzędnymi podmiotami, które zobowiązane są do sankcjonowanego prawem współdziałania z organem w wyjaśnieniu jej istoty.

Po drugie, co istotne, w realiach niniejszej sprawy podnoszenie, pośrednio względem organu I instancji, wskazanych w zarzucie nr 1 uchybień jest niezasadne także ze względów towarzyszących całemu postępowaniu. Sąd pragnie zwrócić w tym względzie szczególną uwagę na postawę Skarżącego jaką ten prezentował w toku całego postępowania, a która jest przejawem nadużywania przez niego prawa procesowego. Świadczą o tym następujące okoliczności faktyczne. Przede wszystkim w toku całego postępowania organ I instancji przyjmował za skuteczne dokonywane doręczenia zastępcze (po podwójnej awizacji przesyłki), co jest przez Stronę kontestowane jako działanie nieskuteczne, zaś przez organ przyjmowane jako w pełni zasadne. Niemniej jednak Skarżący nie dostrzega bądź nie pamięta tego, iż kierowane do niego pismo z dnia 30 sierpnia 2012 r. (k. 17 akt administracyjnych), stanowiące zawiadomienie o zaplanowanych oględzinach (na dzień 21 września 2012 r.), z którego wynika informacja o toczącym się postępowaniu względem lokalu Skarżącego, zostało doręczone zastępczo do rąk jego teściowej S. Z. (na adres ul. [...] m. [...] w [...] - k. 24), która podjęła się przekazania przesyłki (inaczej nie mogłaby jej odebrać). W reakcji na to zawiadomienie Skarżący, będący - czego Sam nie kryje - osobą bardzo dobrze zorientowaną w dziedzinie prawa (jest on bowiem radcą prawnym, nr wpisu [...], OIRP [...] - dane z internetowej wyszukiwarki radców prawnych udostępnionej przez Krajową Izbę Radców Prawnych - www.kirp.pl), skierował do PINBu wyjątkowo ogólne pismo z dnia 19 września 2012 r. (k. 31 akt administracyjnych) z którego treści wynika, iż nie wie on nic o toczącym się postępowaniu i jego wszczęciu, jednakże wyraża wolę pełnej współpracy i wyjaśnienia istoty sprawy. Pomimo takiej deklaracji, Skarżący nie wskazuje jednak w tym piśmie jakiegokolwiek adresu do doręczeń (w ogóle brak jest w nim jakiejkolwiek informacji o adresie autora pisma, w szczególności zaś o tak akcentowanym na obecnym etapie postępowania adresie miejsca pracy). W ocenie Sądu taka postawa Skarżącego, będącego - jak wskazano - z racji wykonywanego zajęcia, osobą doskonale zorientowaną w kwestiach formalnej poprawności pism procesowych i obowiązującego prawa, stanowi o nadużywaniu przez niego uprawnień procesowych, nastawionej na przewlekanie postępowania i opóźnianie wyjaśnienia istoty prowadzonej sprawy. Dodatkowo należy wskazać, iż we wskazanym piśmie (z dnia 19 września 2012 r.) Skarżący wskazuje, że nie jest mu nic wiadome na temat podmiotu, którym jest zarządzająca Wspólnotą Mieszkaniową spółka "[...]" Sp. z o.o. w [...] i jego roli w sprawie. Jak jednak wynika z dołączonych do odwołania dokumentów (wydruki korespondencji e-mail), w oczywisty sposób wskazują one, iż Skarżący doskonale znał i zna ten podmiot, bowiem korespondował z nim już od 2009 roku (vide e-mail z dnia 7 marca 2009 r. - zał. nr 1 do odwołania; e-mail z dnia 25 czerwca 2010 r., - zał. nr 2 do odwołania; e-mail z dnia 22 lipca 2011r., - zał. nr 3 do odwołania, jak i późniejsze wiadomości e-mail). Już zatem w 2009 roku Skarżący znał wskazany podmiot, pozostając z nim w stałej komunikacji. Wskazywanie zatem organowi w piśmie z dnia 19 września 2012 r., że "nic mu nie wiadomo" na temat tej spółki jest niezgodne z rzeczywistością i stanowi okoliczność, która ostatecznie potwierdza przyjętą przez organ i podzielaną przez tutejszy Sąd tezę o unikaniu przez Skarżącego wyjaśnienia istoty sprawy. Zupełnie inną kwestią jest jednak to, że organ I instancji Skarżącemu na takie działanie pozwalał.

W związku z powyższym w ocenie Sądu zarzut nr 1 w realiach niniejszej sprawy jest chybiony. Nie może bowiem strona, która co najmniej pośrednio doprowadza do obstrukcji w postępowaniu (niepodawanie adresu do doręczeń, pomimo posiadania wiedzy, nawet ogólnej, o toczącym się postępowaniu) wskazywać później, że organ nienależycie wypełnił ciążące na nim obowiązki z zakresu prawidłowego prowadzenia postępowania i doręczeń, bowiem nie poszukiwał adresu miejsca pracy tej strony. Podkreślenia wymaga także i to, że inaczej należy oceniać działania strony w ogóle nie posiadającej rozeznania w kwestiach formalnoprawnych a inaczej działania strony, która w zagadnieniach tych jest bardzo dobrze zorientowana z racji wykonywanej działalności i posiadanego wykształcenia. Z tego też względu Sąd podzielił argumentację organu o nadużywaniu przez Skarżącego prawa procesowego, co jednak nie mogło przemawiać za oddaleniem skargi.

VII.

Przechodząc dalej należy wskazać, iż o ile opisane wyżej zachowanie Strony, będące przejawem przyjętej przez nią metody działania w sprawie, musi mieć wpływ na ocenę całokształtu występujących w niej okoliczności, o tyle nie zwalnia organów od obowiązku dochowania pewnych istotnych standardów i formalności wymaganych prawem, zwłaszcza jeżeli chodzi o doręczenie aktu kończącego postępowanie i nakładającego na stronę obowiązki powinnego zachowania, których wykonanie jest sankcjonowane prawem.

W niniejszej sprawie mamy do czynienia z przyjętą przez organ fikcją doręczenia decyzji administracyjnej. W związku z tym należy przywołać treść art. 44 k.p.a., który w ocenie Sądu został przez organy naruszony.

Zgodnie z art. 44 § 1 k.p.a., w razie niemożności doręczenia pisma w sposób wskazany w art. 42 i 43, operator pocztowy (tu: Poczta Polska) przechowuje pismo przez okres 14 dni w swojej placówce pocztowej, jeżeli doręczenie następuje za pośrednictwem tego operatora. W § 2 tego przepisu ustawodawca zastrzegł jednak akty staranności, jakie muszą w tym przypadku zostać dochowane. Otóż zawiadomienie o pozostawieniu pisma wraz z informacją o możliwości jego odbioru w terminie siedmiu dni, licząc od dnia pozostawienia zawiadomienia w miejscu określonym w § 1, umieszcza się w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy nie jest to możliwe, na drzwiach mieszkania adresata, jego biura lub innego pomieszczenia, w którym adresat wykonuje swoje czynności zawodowe, bądź w widocznym miejscu przy wejściu na posesję adresata. W razie niepodjęcia przesyłki we wskazany terminie, pozostawia się powtórne zawiadomienie (awizo) o możliwości odbioru przesyłki w terminie nie dłuższym niż czternaście dni od daty pierwszego zawiadomienia (§ 3). W razie nieodebrania przesyłki, jej doręczenie uważa się za dokonane z upływem ostatniego dnia okresu 14 dni, zaś pismo pozostawia się w aktach sprawy (§ 4).

W kontekście powyższego Sąd zwraca uwagę, iż w aktach organu I instancji (k. 140 akt administracyjnych), wbrew twierdzeniom Skarżącego, znajduje się koperta z niedoręczoną przesyłką zawierającą decyzję PINB, zaadresowaną do G. R. (na adres zamieszkania). Zarówno na kopercie jak i na ZPO znajduje się jedynie informacja o datach awizowania przesyłki (dwukrotnego) oraz o dacie jej zwrotu do nadawcy. Brak jest jednak informacji pochodzącej od doręczyciela, która wskazywałaby z jakich przyczyn nastąpiła awizacja, czy i gdzie pozostawiono zawiadomienie wraz z określeniem miejsca, w którym można odebrać przesyłkę. Powyższe jest spowodowane zastosowanym przez PINB drukiem ZPO udostępnionym przez Pocztę Polską, który nie przewiduje możliwości prostego odnotowania takich informacji, wymaganych prawem. Nie zwalnia to jednak organu z obowiązku dochowania pełnej procedury doręczenia uregulowanej w kodeksie postępowania administracyjnego.

W związku z powyższym Skarżący zasadnie podnosi i wskazuje w zarzucie nr 2 i 3 na braki w dowodach doręczenia. Jak słusznie wyjaśniono w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 czerwca 2017 r., sygn. akt I OSK 1870/16 (dostępny w bazie orzeczeń), uchybienie któremukolwiek z elementów procedury doręczenia zastępczego powoduje, iż nie można skutecznie powołać się na domniemanie doręczenia. Skuteczność doręczenia dokonanego w tym trybie zależy w szczególności od prawidłowego zawiadomienia adresata o pozostawieniu pisma, które może być odebrane. Osoba doręczająca powinna w treści takiego zawiadomienia poinformować o pozostawieniu pisma procesowego do odbioru, precyzyjnie wskazać miejsce (tzn. określić nazwę danej instytucji i jej adres), w którym pismo może być odebrane, wskazać, że pismo może być odebrane w terminie 7 dni, licząc od dnia pozostawienia zawiadomienia w miejscu określonym w art. 44 § 1 k.p.a. oraz szczegółowo pouczyć o skutkach prawnych nieodebrania pisma w tak wyznaczonym terminie. Adresat pisma musi być bowiem zawiadomiony w sposób niebudzący wątpliwości zarówno o pozostawieniu pisma, miejscu, gdzie może je odebrać, jak i o terminie odbioru.

Samo zatem umieszczenie na kopercie zawierającej przesyłkę lub na dowodzie potwierdzającym doręczenie pisma pieczęci urzędu pocztowego i daty, czy wzmianki o awizowaniu przesyłki nie może być wystarczające do przyjęcia, że spełnione zostały przesłanki doręczenia zastępczego z art. 44 k.p.a.

W związku z tym, że na kopercie i ZPO brak było informacji o sposobie zawiadomienia adresata o przesyłce, nie było podstaw do zastosowania przez PINB a dalej przez [...]WINB instytucji doręczenia zastępczego. Jeżeli bowiem nie ma pewności co do tego jak działał doręczający, doręczenia nie można uznać za skutecznie dokonane.

Powyższe stanowisko jest ugruntowane w orzecznictwie sądów administracyjnych.

Mając to na uwadze Sąd wskazuje zatem, że organy, nie dysponując ewidentnym dowodem spełnienia wymagań koniecznych dla uznania skuteczności doręczenia zastępczego, nie mogły przyjąć, że decyzja PINB została prawnie skutecznie doręczona w ten właśnie sposób. Trzeba także podkreślić, iż w aktach sprawy brak jest ZPO wskazującego na doręczenie decyzji PINB uczestnikowi postępowania - Wspólnocie Mieszkaniowej [...] reprezentowanej przez "[...]" Sp. z o.o. w [...], choć podmiot ten w piśmie z dnia 4 kwietnia 2018 r. (k. 139b akt administracyjnych), potwierdza, że o wydanej decyzji PINB posiada wiedzę co świadczy, że weszła ona do obrotu.

Uchybienie w tym względzie jest w ocenie Sądu uchybieniem istotnym, bowiem dotyczy doręczenia aktu administracyjnego kończącego postępowanie w sprawie. [...]WINB nie mógł zatem nad tym aspektem sprawy przejść do porządku, gdyż od prawidłowego doręczenia decyzji zależy właśnie dalsza możliwość skutecznego prowadzenia postępowania zmierzającego do wyegzekwowania nałożonych obowiązków. O ile więc wadliwość w doręczaniu korespondencji przez organ podlega każdorazowo ocenie i wartościowaniu z uwagi na negatywne skutki jakie mogło wywołać dla strony postępowania (zapewnienia jej w niej udziału i prawa wypowiedzi), o tyle nie budzi wątpliwości, że brak skutecznego prawnie doręczenia decyzji nakazującej przywrócenie stanu poprzedniego tarasu jest wadą istotną i ma wpływ na wynik sprawy.

Słuszny jest więc zarzut nr 2 skargi.

VIII.

W kontekście powyższego zasadny jest także zarzut nr 3 skargi.

Zgodnie z art. 129 § 2 k.p.a. odwołanie wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie - od dnia jej ogłoszenia stronie.

Przepis ten, odczytywany literalnie, kładzie nacisk na moment doręczenia decyzji stronie, określając początek obliczania terminu do wniesienia odwołania od decyzji. Skarżący słusznie podkreśla więc, powołując się na nieskuteczność doręczenia decyzji w trybie zastępczym, że jego termin do wniesienia odwołania nie rozpoczął biegu (decyzji prawidłowo mu nie doręczono). Należy ponownie stwierdzić, że dokonanie przez organ skutecznego, w świetle przepisów postępowania administracyjnego, doręczenia decyzji stronie, wyznacza początek biegu 14-dniowego terminu do wniesienia odwołania. Brak zatem doręczenia decyzji lub doręczenie jej w sposób niewłaściwy skutkuje tym, że termin nie rozpoczyna - co do zasady - swojego biegu (wyrok WSA w Łodzi z dnia 16 października 2018 r., sygn. akt II SA/Łd 570/18).

W ocenie Sądu wskazany przepis ustanawia zasadę ogólną, określającą moment od którego powstaje możliwość wniesienia odwołania od decyzji, a także precyzując moment końcowy na wniesienie odwołania. Nie można jednak rozumieć go w ten sposób, iż brak doręczenia decyzji stronie, pozbawia ją możliwości skutecznego wniesienia odwołania, w momencie w którym strona powzięła wiedzę o skierowanym do niej akcie administracyjnym, jaki wszedł do obrotu. Przepis ten ma bowiem charakter gwarancyjny, zapewniając stronie możliwość otrzymania decyzji, a następnie ewentualnego wywiedzenia odwołania.

Należy w tym miejscu wskazać, iż dla skuteczności wniesionego odwołania kluczowe jest, aby w myśl art. 110 § 1 k.p.a. zaskarżany akt administracyjny wszedł do obrotu i "znalazł się" w posiadaniu strony, chociażby naruszono przepisy regulujące procedurę jego doręczeń (vide wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 kwietnia 2016 r., sygn. akt I OSK 3095/15). Słusznie podnosi się więc do rangi zasady zapatrywanie, że przepisy dotyczące doręczeń mają przede wszystkim charakter gwarancyjny dla strony postępowania, nie zaś dla organu. Nie można ich więc interpretować na niekorzyść strony podejmującej czynności zmierzające do szybkiego, merytorycznego zakwestionowania wydanej w jej sprawie decyzji. Sądowi znane jest stanowisko tej części orzecznictwa, że skoro jednej ze stron postępowania organ nie doręczył decyzji, to dopóki czynność ta nie zostanie prawidłowo dokona, decyzja ta nie uzyska waloru ostateczności, a strona powinna w istocie domagać się jej doręczenia, a następnie poddania instancyjnej weryfikacji (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 5 czerwca 2018 r., sygn. akt II SA/Kr 455/2018). Stanowisko takie jest słuszne, stanowi bowiem wyraz wspomnianej już gwarancyjnej roli doręczeń (zwłaszcza decyzji jej adresatowi). Niemniej jednak nie można go traktować w sposób skrajnie formalny, wymagający zawsze fizycznego doręczenia decyzji, nawet wówczas gdy strona komunikuje organowi, iż o jej treści wie i podejmuje kroki do merytorycznego zwalczenia jej postanowień.

Dlatego też pomimo tego, że Skarżący dowiedział się osobiście o decyzji dopiero w dniu przeglądania akt sprawy (23 kwietnia 2018 r.), a nadto pomimo tego, że decyzja nie została mu formalnie doręczona (nawet w dniu przeglądania akt), zaś z pewnością doręczono ją Wspólnocie (choć brak jest w tym względzie dowodu doręczenia w postaci ZPO), to wniesione odwołanie uznać należy za skuteczne. Doręczenie decyzji jednemu z zainteresowanych w sprawie spowodowało bowiem jej wejście do obrotu prawnego. Jako skrajnie formalne należy zatem traktować takie podejście, które w tych konkretnych okolicznościach pozbawiałoby stronę uprawnienia do złożenia odwołania z tego tylko powodu, że wniosła je bez formalnego doręczenia (z winy organu) decyzji. Taka wykładnia art. 134 w zw. z art. 129 § 2 i art. 110 k.p.a., jako błędna, naruszałaby zasady ogólne postępowania wyrażone w art. 7, art. 8 oraz art. 9 k.p.a. Odsyłanie strony i nakazywanie jej oczekiwania na prawidłowe doręczenie decyzji nie może zostać uznane za działanie zgodne z zasadą szybkości postępowania.

W związku z powyższym odwołanie wniesione przez Skarżącego, w realiach tej konkretnej sprawy, należy traktować jako wniesione w terminie. Organ zobowiązany będzie zatem do jego rozpatrzenia. W ramach merytorycznego badania wniesionego odwołania i wszystkich okoliczności sprawy, uwzględni również wskazania Sądu co do postawy Skarżącego opisanej w pkt VI uzasadnienia i oceni jej ewentualny wpływ na wynik sprawy, w szczególności przeprowadzone czynności procesowe, zmierzające do wydania przez PINB decyzji. W razie konieczności [...]WINB przeprowadzi uzupełniające postępowanie dowodowe, umożliwiając Skarżącemu odniesienie się do sporządzonej w postępowaniu opinii technicznej.

IX.

W związku z przedstawioną oceną doręczenia decyzji, za zbędne należy uznać odnoszenie się do zarzutu nr 4 skargi, który winien być rozważany, o ile nieskuteczne okazałyby się zarzuty wcześniejsze.

Na marginesie należy jedynie wskazać, że jeżeli strona uchybiła terminowi do wniesienia odwołania, jednakże wnosi takie odwołanie wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu, to rolą organu odwoławczego jest rozstrzygnięcie w przedmiocie tego wniosku.

Reasumując Sąd stwierdza, iż [...]WINB w sposób niewłaściwy przyjął, że Skarżący uchybił terminowi do wniesienia odwołania. Doręczenie decyzji PINB jej adresatowi, dodatkowo decyzji nakładającej określone obowiązki egzekwowane w drodze przymusu administracyjnego, wymagało zastosowania prawidłowej procedury doręczenia zastępczego. Za niewystarczające należy uznać oparcie się na samej adnotacji doręczyciela co do dokonanej awizacji przesyłki. Organy powinny zwrócić uwagę na potrzebę stosowania innego wzoru zwrotnego potwierdzenia odbioru. Ponadto Sąd podkreśla, iż decydując się ewentualnie na dokonywanie doręczeń przesyłek adresatowi w miejscu jego pracy (tak często podkreślane przez Skarżącego), należy ich dokonywać wyłącznie do rąk adresata.

W tej sytuacji Sąd uchylił zaskarżone postanowienie [...]WINB na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm. - dalej jako p.p.s.a.) w zw. z art. 44 § 1-4, art. 129 § 2 i art. 134 k.p.a.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.

Na podstawie art. 119 pkt 3 i art. 120 p.p.s.a. sprawa została rozstrzygnięta na posiedzeniu niejawnym, w składzie trzech sędziów.