Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 345/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2017-09-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 652  Sprawy ubezpieczeń zdrowotnych
Hasła tematyczne: Służba zdrowia
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 154 w zw. z  art. 148
journal: Dz.U. 2015 poz 581
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2004 r.o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Grzegorz Saniewski Sędziowie: sędzia WSA Elżbieta Piechowiak (spr.) sędzia WSA Jarosław Wichrowski Protokolant starszy sekretarz sądowy Krystyna Witt po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 września 2017 r. sprawy ze skargi [...] Sp. z o.o. w [...] na decyzję Dyrektora [...] Oddziału [...] [...] [...] [...] w B. z dnia [...] sierpnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie rozstrzygnięcia konkursu ofert na zawieranie umów o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od [...] w [...] na rzecz strony skarżącej kwotę [...]([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Dyrektor [...] Oddziału Wojewódzkiego NFZ [...] ogłosił postępowanie prowadzone w trybie konkursu ofert w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju profilaktyczne programy zdrowotne w zakresie: program profilaktyki raka piersi – etap podstawowy – w pracowni mobilnej, kod postępowania [...], w okresie obowiązywania umowy od [...]. do [...]. W ogłoszeniu przedmiotowego postępowania wartość zamówienia określono na kwotę nie większą niż [...] PLN na okres rozliczeniowy od [...]. do [...]., oferty należało złożyć do dnia [...]. Otwarcie ofert nastąpiło [...] r. W przedmiotowym postępowaniu zostało złożone 8 ofert, w tym spółka M. w G. (oferta zarejestrowana pod nr [...].

Komisja konkursowa dokonując rozstrzygnięcia postępowania w dniu [...]. dokonała wyboru ofert dwóch oferentów, którzy w rankingu końcowym uzyskali najwyższą liczbę punktów, tj. Centrum [...] w B. – 78,94 punktów oraz społka L. w W. – 78,94 punktów. Wśród wytypowanych do zawarcia umowy nie znalazła się oferta złożona przez spółka M. w G., która w trakcie konkursu uzyskała 77,94 punkty, czyli mniejszą liczbę punktów niż oferty wybrane do zawarcia umowy w sytuacji, gdy zwycięskie oferty w całości zaspokajały zapotrzebowanie na świadczenie usług objętych konkursem.

spółka M. w G. w dniu [...]. złożyła odwołanie w sprawie rozstrzygnięcia powyższego postępowania, zarzucając:

- przeprowadzenie postępowania konkursowego z naruszeniem art. 132 ust. 2 działu VI ustawy o świadczeniach, poprzez stosowanie przez komisję procedury konkursu ofert, która nie jest ujęta w ustawie, ani w żadnej delegacji ustawowej,

- upoważnienie bez delegacji ustawowej przez Radę NFZ w § 3 uchwały nr 36/2005/I Rady Funduszu z 4 października 2005 r. w sprawie przyjęcia regulaminu pracy komisji prowadzącej postępowania w sprawie zawarcia umów o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej Prezesa NFZ do zapewnienia prawidłowej i jednolitej realizacji regulaminu, o którym mowa w §1, przez którą Prezes bezprawnie został uprawniony do określenia wzorów dokumentów stosowanych przez komisje prowadzące postępowania w sprawie zwarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej,

- naruszenie art. 149 ust. 4 ustawy, poprzez ustalenie trybu pracy komisji przez Prezesa NFZ podczas gdy tryb ten powinna ustalić Rada Funduszu,

- naruszenie art. 134 ust. 1 ww. ustawy, poprzez niezapewnienie równego traktowania wszystkim świadczeniodawcom ubiegającym się o zawarcie umowy oraz prowadzenie postępowania konkursowego z pogwałceniem zasad uczciwej konkurencji poprzez naruszenie art. 142 pkt 6 ustawy, stanowiący, iż negocjacje dotyczą ceny i liczby świadczeń,

- błędną ocenę potencjału zwycięzcy konkursu spółki L.

Dyrektor [...] Oddziału Wojewódzkiego NFZ w B. decyzją z dnia [...] r. nr [...] (znak pisma: [...]), na podstawie art. 154 ust. 3 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, po rozpatrzeniu odwołań spółka M. w G. , spółka G. w G. i spółka T. w B. , dotyczących rozstrzygnięcia z [...] r. postępowania prowadzonego w trybie konkursu ofert na zawieranie umów o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju profilaktyczne programy zdrowotne w zakresie programu profilaktyki raka piersi – etap podstawowy – w pracowni mobilnej (kod postępowania: [...]), oddalił odwołania powyższych trzech świadczeniodawców.

W ustawowym terminie spółka M. w G. wniosła o ponowne rozpatrzenie sprawy, uwzględnienie odwołania i przeprowadzenie z nią postępowania w przedmiocie zawarcia umowy o udzielenie świadczeń w trybie rokowań. Spółka powtórzyła zarzuty odwołania a nadto zarzuciła:

- nieprawidłowe rozpoznanie odwołania od rozstrzygnięcia komisji konkursowej,

- brak prawidłowej i opartej na rzetelnych danych liczbowych weryfikacji potencjału świadczeniodawcy, którego oferta została wybrana,

- błędne ustalenie punktacji za poszczególne pytania znajdujące się w ankiecie ofertowej,

- naruszenie art. 135 ustawy, poprzez zastrzeżenie informacji nie będących tajemnicą przedsiębiorcy uniemożliwienie skarżącemu weryfikacji poprawności przeprowadzonego konkursu,

- naruszenie art. 7, 8, 74, 77, 80, 107 § 3 K.p.a.

Decyzją z dnia [...]. nr [...] Dyrektor [...] Oddziału Wojewódzkiego NFZ w B., po rozpatrzeniu wniosku Spółki o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją z dnia [...]. o oddaleniu jej odwołania od rozstrzygnięcia z dnia [...]., utrzymał w mocy decyzję z dnia [...]. nr [...] wydaną na skutek jej odwołania od rozstrzygnięcia komisji konkursowej dotyczącego postępowania prowadzonego przez [...] Oddział Wojewódzki NFZ w trybie konkursu ofert na zawieranie umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju: profilaktyczne programy zdrowotne w zakresie: program profilaktyki raka piersi – etap podstawowy – w pracowni mobilnej, kod postępowania [...].

W uzasadnieniu organ wskazał stan faktyczny sprawy wraz z przytoczeniem aktów prawnych regulujących warunki jakie winni spełnić oferenci. Stwierdził, że zgodnie z dyspozycją art. 142 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2014r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowych ze środków publicznych, komisja konkursowa stwierdziła prawidłowość ogłoszenia konkursu ofert oraz liczbę zgłoszonych ofert. W części niejawnej zaproszono oferentów na negocjacje, w których wyniku wybranym oferentom zaproponowano środki finansowe proporcjonalnie do pozycji w rankingu, jednak w granicach kwoty przewidzianej na realizację kontraktów w danym konkursie, na które oferenci przystali. W wyniku dalszego postępowania komisja w dniu [...] r. wybrała dwóch oferentów, którzy uzyskali w rankingu końcowym najwyższą liczbę punktów, tj.: Centrum [...] w B. (78,94 pkt) oraz społka L. w W. (78,94 pkt). Organ zaznaczył, że spółka M. uzyskując punktów 77,94 nie znalazła się wśród wytypowanych oferentów bowiem uzyskanie mniejszą od zwycięzców liczbę punktów, których oferty w pełni zaspokajają zapotrzebowanie na świadczenia objęte konkursem. Organ przytoczył także powody oddalenia odwołania decyzją nr [...] z [...] r. w szczególności podkreślając, iż konkurs i jego rozstrzygnięcie przebiegały zgodnie w obowiązującym prawem a złożone oferty były poddane komisyjnej ocenie według jednolitych dla wszystkich oferentów kryteriów. Podkreślono także, że postępowanie konkursowe nie naruszyło zasad równego traktowania podmiotów, a cały konkurs przebiegł zgodnie z obowiązującym zasadami przy zachowaniu dbałości o interes prawny każdego z oferentów.

Odnosząc się do zarzutów wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy organ w stwierdził, że nie znajdują uzasadnienia i nie mogą być podstawą do uchylenia bądź zmiany decyzji z [...] r., albowiem Spółka nie podniosła nowych okoliczności i zarzutów, które nie byłyby przedmiotem rozpoznania. Prawidłowość przeprowadzonego konkursu potwierdza oparcie się przez komisję konkursową na przepisach powszechnie obowiązującego prawa oraz szczegółowych rozporządzeń Ministra Zdrowia oraz Prezesa NFZ. Przyczyną nie wybrania oferty spółki M. uzyskanie przez nią zbyt małej ilości punktów w końcowym rankingu, podczas gdy oferenci plasujący się na dwóch pierwszych miejscach rankingu przedstawili oferty w całości pokrywające zapotrzebowania świadczeń objętych konkursem, jednocześnie zapewniły całkowite zabezpieczenie potrzeb świadczeniobiorców w przedmiotowym zakresie a równocześnie łącznie wyczerpały pulę środków przeznaczonych przez NFZ na sfinansowanie kontraktów w tym zakresie. Organ dodatkowo podał, że kwota przeznaczona na zawarcie umów wynosiła [...] zł gdy dwóm zwycięskim oferentom zaproponowano łącznie kwotę [...]zł, co stanowi równowartość [...] świadczeń i wyczerpuje przeznaczona przez Fundusz pulę. Organ zaznaczył jednocześnie, że wynegocjowana cena za jedno świadczenie wyniosła [...] zł, gdy w ogłoszeniu konkursu podano cenę oczekiwaną [...] zł. W związku z powyższym nie było możliwości zaproponowania zawarcia kontraktu oferentom, których oferty zostały ocenione niżej niż dwie zwycięskie, bowiem brak było wolnych, niewykorzystanych środków w tym konkursie na kontrakty z niżej ulokowanymi w rankingu oferentami. W ocenie organu brak jest więc podstaw do przyjęcia, że w konkretnym przypadku doszło do naruszenia zasad przeprowadzenia postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. W ocenie organu także zarzut nieprawidłowego rozpoznania odwołania nie znajduje potwierdzenia, bowiem odwołanie zostało poddane dokładnej analizie i rozstrzygnięte zgodnie z prawem. Podobnie zarzut naruszenia art. 132 ust. 2 ww. ustawy nie znajduje oparcia w faktach. W odniesieniu do zarzutu nie przeprowadzenia obowiązkowych negocjacji w całości organ wskazał, że komisja konkursowa prowadziła negocjacje co do ceny ze wszystkimi oferentami, natomiast z uwagi na wyniki rankingu ofert, negocjacje co do ilości świadczeń prowadzono jedynie z podmiotami oferującymi najniższa cenę i równocześnie uzyskali najwyższa liczbę punktów. Jednocześnie organ zaznacza, że treść art. 142 ust. 6 ustawy wskazuje, co może być przedmiotem negocjacji i nie może prowadzić do wniosku, że bez względu na dokonaną ocenę ofert i stan rankingu komisja ma obowiązek prowadzić negocjacje co do ilości świadczeń również z oferentami przedstawiającymi oferty mniej korzystne niż konkurencja. Organ podkreśla jednocześnie, że negocjacje dotyczące ilości świadczeń nie mogłyby zmienić pozycji oferenta w rankingu a więc nie miały wpływu na zwiększenie szans zawarcia umowy i byłoby czynnością pozbawioną sensu.

Organ za nietrafny uznał zarzut posługiwania się niejawną dla oferentów procedurą, podkreślił, że przywołana procedura ma charakter aktu wewnętrznego i wskazówek technicznych skierowanych do pracowników Funduszu. Nie jest także sprzeczna z przepisami powszechnie obowiązującymi w zakresie regulacji zasad przeprowadzenia konkursu. Nie jest ona skierowana do oferentów i nie wiąże ich w żaden sposób, została stworzona przez Prezesa NFZ jako akt wewnętrzny dla wszystkich Oddziałów NFZ więc komisja konkursowa nie ma swobody decyzji co do jej zastosowania. W ocenie organu procedura nie była niejawna skoro odwołująca się spółka powoływała się w swoich pismach na jej zapisy. Zarzut posługiwania się przez komisję formularzami dokumentów wydanymi bez podstawy prawnej organ uznał za niezasadny, gdyż Rada Funduszu w uchwale z 4 października 2005 r. nr 36/2005/I w sprawie przyjęcia regulaminu prac komisji prowadzącej postępowanie w sprawie zawarcia umów o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej upoważniła bez delegacji ustawowej Prezesa NFZ do określenia wzorów dokumentów stosowanych przez komisje. Odnosząc się do zarzutu błędnej oceny potencjału oferenta społka L. w W. organ podał, że komisja dokonała analizy możliwości wykonawczych oferenta i uznała zadeklarowany potencjał za wystarczający, natomiast monitoring i przewidywanie zagrożeń w realizacji umowy oraz podejmowanie stosownych działań w przypadku nieprawidłowości w realizacji kontraktu ze strony świadczeniodawcy należy do Wydziału Świadczeń Opieki Zdrowotnej Oddziału NFZ w toku bieżących prac a nie do zadań komisji konkursowej. Własne wyliczenia wnioskodawcy, oparte na zgromadzonych przez niego danych nie wiążą komisji o nie mogą mieć wpływu na rozstrzygnięcie komisji ani na wynik odwołania. Zarzuty dotyczące braku certyfikatu ISO 14001 oferenta społka L. w W. organ uznał za wyjaśniony na etapie prac komisji, natomiast zarzuty błędnego ustalenia punktacji za poszczególne pytania odparł wskazując, że oceny dokonano w oparciu o zarządzenie Prezesa NFZ nr 81/2013/DSOZ z 23 stycznia 2014 r. w sprawie określenia kryteriów oceny ofert w postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. W tym miejscu organ wyjaśnił, że pierwotnie wnioskodawca uzyskał wynik 78,94 pkt jednak weryfikacja wyników doprowadziła do obniżenie oceny o 1 pkt za nie uznany certyfikat ISO 14001:2005 wydany przez Europejskie Centrum Certyfikacji (punktacja dotycząca kryterium jakości). Jednak przeprowadzona weryfikacja doprowadziła do obniżenia także dwóch innych ofert. Organ odparł także zarzut popełnienia błędów w obliczeniach matematycznych w rankingu ofert, wyjaśniając, że zawarta w uzasadnieniu decyzji tabela nie zawierała uzasadnienia dokonanych korekt, co nie miało jednak wpływu na treść postępowania i samego rozstrzygnięcia. Organ stwierdził, ze analiza akt sprawy prowadzi do wniosku, że żadna zmiana kryteriów ocen w trakcie konkursu nie nastąpiła. Także pozostałe zarzuty wniosku organ uznał za niezasadne.

spółka M. w G. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...]. nr [...], wnosząc o jej uchylenie oraz uchylenie decyzji z dnia [...]. nr [...] oddalającej odwołanie od rozstrzygnięcia konkursu, a także zasądzenie od organu zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Skarżąca zarzuciła, mające istotny wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa poprzez naruszenie zasad postępowania określonych w:

- art. 132 ust. 2 ustawy o świadczeniach, w szczególności posługiwanie się przez komisję konkursową niejawną dla oferentów procedurą konkursu ofert lub rokowań, nieprzewidzianą w rozdz. VI ustawy,

- art. 134 ustawy, w szczególności zasad równego traktowania oferentów,

- art. 148 ustawy, w szczególności spełnienia kryteriów jakości oraz brak prawidłowej i opartej na rzetelnych danych liczbowych weryfikacji potencjału świadczeniodawcy, którego oferta została wybrana przez komisję konkursową

- art. 152 ustawy, w szczególności zasad prowadzenia postępowania odwoławczego,

- art. 147 ustawy, w szczególności zmianę kryteriów oceny ofert w trakcie trwania postępowania konkursowego,

- art. 142 ust. 7 i art. 134 ustawy, w szczególności nieprzeprowadzenia negocjacji ilości zakupionych świadczeń z niektórymi oferentami pomimo zaproszenia,

- art. 135 pkt 1 ustawy o świadczeniach, poprzez wyłączenie prawie wszystkich informacji z oferty społka L. w W. , nawet tych publicznie dostępnych, co pozbawiło skarżącą prawa do obrony,

- naruszenie art. 7, art. 77, art. 107 i art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 80 K.p.a.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor [...] Oddziału Wojewódzkiego NFZ wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania, podnosząc argumenty tożsame z zawartymi w uzasadnieniu skarżonej decyzji.

Sąd wskazał na toczące się przed nim odrębne postępowania ze skarg:

- spółka T. w B. na decyzję Dyrektora [...]OW NFZ z dnia [...]. nr [...], którą organ po rozpatrzeniu wniosku tego świadczeniodawcy o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją z dnia [...]. nr [...] o oddaleniu jego odwołania od rozstrzygnięcia z dnia [...]., utrzymał w mocy decyzję z dnia [...]. wydaną na skutek jego odwołania od rozstrzygnięcia komisji konkursowej dotyczącego przedmiotowego postępowania konkursowego (sygn. akt II SA/Bd 1178/14),

- spółka G. w G. na decyzję Dyrektora [...]OW NFZ z dnia [...]. nr [...], która organ po rozpatrzeniu wniosku tego świadczeniodawcy o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją z dnia [...]. nr [...] o oddaleniu jego odwołania od rozstrzygnięcia z dnia [...]., utrzymał w mocy decyzję z dnia [...]. wydaną na skutek jego odwołania od rozstrzygnięcia komisji konkursowej dotyczącego przedmiotowego postępowania (sygn. akt II SA/Bd 1184/14).

Na podstawie art. 106 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (P.p.s.a.), na rozprawie w dniu [...]. Sąd przeprowadził dowód uzupełniający z akt powyższych spraw.

Wyrokiem wydanym w dniu 20 stycznia 2015r. w sprawie o sygn. akt II SA/Bd 1185/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy uchylił decyzję Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...]. nr [...], stwierdzając jednocześnie, że nie podlega ona wykonaniu oraz zasądził na rzecz strony skarżącej od organu kwotę [...]zł, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Jak wynika z uzasadnienia powyższego wyroku, zaskarżona decyzja uchylona została na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, jako wydana z naruszeniem prawa materialnego i przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy.

Zdaniem Sądu kategoryczne brzmienie przepisu art. 138 § 1 k.p.a. nie pozwala organowi odwoławczemu wydać kilku decyzji, po rozpoznaniu kilku odwołań, lecz wskazuje, że organ "wydaje decyzję", co oznacza, że w sytuacji wniesienia odwołania od decyzji organu I instancji przez kilka podmiotów, obowiązkiem organu jest ich łączne rozpoznanie w jednym terminie i wydanie w ich przedmiocie jednego rozstrzygnięcia. Organ odwoławczy może zawrzeć w jednej decyzji różne rozstrzygnięcia w stosunku do jednego lub kilku odwołujących się. Warunkiem zgodności z prawem takiej decyzji jest to, aby rozstrzygnięcia te nie pozostawały ze sobą w sprzeczności. Wniesienie odwołania od decyzji organu I instancji przez dwie lub więcej strony postępowania administracyjnego nakłada na organ odwoławczy obowiązek łącznego ich rozpatrzenia w jednym terminie. Sąd podkreślił, że tak w przypadku wielości odwołań w sprawie rozstrzygnięcia konkursu ofert, jak i w sytuacji wielości wniosków o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją dyrektora oddziału wojewódzkiego Funduszu, sprawa nie przestaje być przez to jedną sprawą administracyjną, a rozstrzygnięcie wydane w wyniku ponownego rozpatrzenia tej sprawy winno być zawarte w jednej decyzji.

Sąd wskazał, że wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją z dnia [...] r. złożyła skarżąca w tej sprawie spółka M. w G. i wnioski takie, od powyższej decyzji, złożyły także spółka G. w G. oraz spółka T. w B. (Sąd dopuścił dowód z akt spraw o sygn. akt II SA/Bd 1178/14 i 1184/14) i stwierdził, że w świetle przepisów k.p.a. i u.ś.o.z. obowiązkiem Dyrektora [...]OW NFZ było łączne ponowne rozpatrzenie tej sprawy co do istoty i weryfikacja postępowania oraz rozstrzygnięcia z uwzględnieniem zarzutów wszystkich świadczeniodawców, posiadających przymiot stron tego postępowania, a następnie wydanie jednej decyzji, zgodnie z art. 138 k.p.a. W ocenie Sądu analiza decyzji zaskarżonej w niniejszej sprawie zarówno co do rozstrzygnięcia, jak i uzasadnienia jednoznacznie wskazuje, że organ nie rozpoznał sprawy ponownie w jednym postępowaniu w jej całokształcie. Organ w istocie podzielił postępowanie odwoławcze na trzy odrębne postępowania, a nadto ograniczył się do rozpoznania tylko zarzutów poszczególnych wniosków o ponowne rozpatrzenie sprawy, wydając trzy odrębne decyzje (wobec spółka T. w B. decyzję z [...] r., spółka G. w G. i wobec skarżącej w tej sprawie spółka M. w G. odrębne decyzje z [...] r.; wszystkie trzy utrzymujące w mocy wyżej wskazaną decyzję z [...] r.).

Jak dalej stwierdził Sąd, wadliwe przeprowadzenie postępowania odwoławczego zainicjowanego wnioskami trzech wymienionych wyżej świadczeniodawców o ponowne rozpatrzenie sprawy od decyzji z dnia [...] r., oddalającej ich odwołania od rozstrzygnięcia tego samego postępowania (konkursu ofert na zawieranie umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej), doprowadziło do istotnego ograniczenia ich prawa jako stron tego postępowania, w tym prawa do pełnego, czynnego uczestnictwa w postępowaniu i rzeczywistego zweryfikowania legalności rozstrzygnięcia konkursu z uwzględnieniem wymogów określonych w art. 134 u.ś.o.z. Sąd zwrócił uwagę, że skoro Dyrektor [...]OW NFZ decyzją z dnia [...] r. utrzymał w mocy decyzję własną z dnia [...] r., to niedopuszczalne było dalsze i ponowne orzekanie w tym zakresie decyzjami z [...] r. i z [...] r., w tym decyzją kontrolowaną w tej sprawie.

WSA uznał, że organ, wydając na skutek wniosków o ponowne rozpatrzenie sprawy złożonych przez trzech świadczeniodawców od jego decyzji z [...]. – trzy odrębne decyzje, obejmujące w istocie oddzielnie wyłącznie część sprawy administracyjnej związanej z oceną oferty i zarzutami konkretnego świadczeniodawcy, a nie rozstrzygnięcie postępowania jako całości, w istotny sposób naruszył art. 7, art. 77 § 1, art. 138 § 1 k.p.a. w zw. z art. 154 u.ś.o.z. Także uchybienia w zakresie braku ustaleń szczegółowych dotyczących punktów za dane kryteria przyznanych oferentom w zderzeniu z ofertami, wykazania zgodności przebiegu rokowań i w szczególności podstaw do ograniczenia ich zakresu, z zasadami równości i uczciwej konkurencji (art. 134 u.ś.o.z.) oraz braki uzasadnienia decyzji stanowią, zdaniem Sądu, podstawę do stwierdzenia naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a.

Dodatkowo WSA wskazał, że naruszenie przepisów postępowania, wynikające z błędnej wykładni prawa materialnego przez organ, skutkowało zainicjowaniem trzech odrębnych postępowań sądowych, w których przedmiot zaskarżenia trzech rożnych świadczeniodawców stanowiły trzy odrębne decyzje ostateczne utrzymujące w istocie w mocy tę samą decyzję z dnia [...] r. Tym samym Sąd nie mógł dokonać pełnej kontroli legalności zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającego ją postępowania (art. 135 p.p.s.a.). Brak było zatem podstaw do objęcia orzeczeniem również decyzji I instancji. Oznacza to także, jak uznał Sąd, że przedwczesne było odnoszenie się do pozostałych zarzutów skargi. Rozpatrzenie sprawy administracyjnej ma nastąpić w dwuinstancyjnym postępowaniu administracyjnym. Sąd polecił organowi w ponownym postępowaniu uwzględnić ocenę prawną powyższego wyroku i wydać decyzję po uprawomocnieniu się wyroków również w sprawach o sygn. akt II SA/Bd 1178/14 oraz 1184/14.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Dyrektor [...]OW NFZ, zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy, tj. przepisu art. 138 § 1 k.p.a. wobec uznania przez Sąd I instancji, że w przypadku wydania w I instancji jednej decyzji na podstawie art. 154 ust. 3 u.ś.o.z. w zw. z art. 104 § 1 oraz art. 62 k.p.a., tj. łącznego rozpoznania 3 odwołań od rozstrzygnięcia konkursu ofert, przepis ten wymaga wydania w II instancji jednej decyzji wskutek wniesienia trzech wniosków o ponowne rozpatrzenie sprawy w trybie art. 154 ust. 4 u.ś.o.z., nie pozwala natomiast na wyłączenie do odrębnego postępowania i odrębnego rozpoznania każdego z tych wniosków, podczas gdy prawidłowa ocena wspomnianego przepisu prowadzi do wniosku, iż takich przeszkód nie ma.

Skarżący kasacyjnie organ wyjaśnił, że zastosowanie w I instancji art. 62 k.p.a. i łączne rozpatrzenie odwołań jedną decyzją miało charakter organizacyjny, podobnie jak późniejsze rozdzielenie tych spraw w II instancji. Rozstrzygnięcie odrębną decyzją co do każdego z trzech wniosków o ponowne rozpatrzenie sprawy nie naruszyło praw stron do udziału w postępowaniu ani zasady równości stron. Organ zauważył, że uwzględnienie odwołania lub wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy któregokolwiek ze skarżących nie wpływa na prawa i obowiązki pozostałych skarżących, bo zgodnie z przepisem art. 154 ust. 7 u.ś.o.z. uwzględnienie odwołania powoduje przeprowadzenie postępowania w trybie rokowań ze świadczeniodawcą, który złożył odwołanie. Oznacza to, że pierwotne rozstrzygnięcie konkursu nie zostaje wzruszone wskutek uwzględnienia odwołania, a jedynie przeprowadzane są dodatkowe rokowania ze świadczeniodawcą, którego odwołanie uwzględniono. W przypadku uwzględnienia wszystkich odwołań, przeprowadzono by odrębne rokowania z każdym ze skarżących, a rozstrzygnięcia w poszczególnych sprawach nie miałyby wpływu na rokowania pozostałych. Z tego względu, jak argumentował organ, prawa stron nie doznały żadnego uszczerbku z tytułu odrębnego rozpatrzenia pozostałych wniosków. Ponadto, w ocenie organu, art. 138 § 1 k.p.a. nie ustanawia obowiązku rozpatrzenia wszystkich środków odwoławczych od decyzji I instancji w jednej decyzji. Wobec powyższego brak było podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji, zatem kwestionowany wyrok powinien być wyeliminowany z obrotu prawnego.

Wyrokiem z dnia 1 grudnia 2016r. Naczelny Sąd Administracyjny w sprawie o sygn. akt II GSK 1294/15 uchylił zaskarżony wyrok przekazując sprawę do rozpoznania WSA w Bydgoszczy, zasądzając jednocześnie od strony skarżącej na rzecz organu kwotę [...]zł, tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Jak wynika z uzasadnienia wyroku wydanego przez sąd odwoławczy, podzielił on stanowisko skarżącego kasacyjnie co do naruszenia przez Sąd I instancji art. 138 § 1 k.p.a. w zw. z art. 154 ust. 3 i 4 u.ś.o.z.

NSA podkreślił, że z przepisów art. 152 ust. 1 i art. 154 u.ś.o.z. wynika, iż postępowanie zainicjowane odwołaniem od rozstrzygnięcia postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej jest w istocie postępowaniem administracyjnym (dwuinstancyjnym), kończącym się wydaniem w każdej instancji decyzji administracyjnej i pełniącym funkcję postępowania kontrolnego w stosunku do postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej (postępowania konkursowego lub postępowania w trybie rokowań).

NSA wskazał, że w świetle utrwalonego już orzecznictwa, odwołanie dotyczy całego rozstrzygnięcia o wyborze świadczeniodawcy (świadczeniodawców) i co do zasady nie ma podstaw do ograniczenia tego środka zaskarżenia wyłącznie do "sprawy" wnoszącego odwołanie, rozumianej jako rozpatrzenie okoliczności dotyczących oceny jego tylko oferty z punktu widzenia zgodności z regułami przeprowadzania postępowania o zawarcie umowy o udzielanie świadczeń. Przemawia za tym przede wszystkim charakter tego postępowania. Zarówno bowiem postępowanie w formie konkursu, jak i postępowanie w trybie rokowań, jest postępowaniem opartym na zasadzie konkurencji (o ograniczoną ilość dóbr może się ubiegać nieograniczona liczba świadczeniodawców). Ustalenie wyniku tego konkurowania w postaci rankingu – klasyfikacji wartościującej poszczególne oferty – mieści w sobie implicite porównywanie ofert świadczeniodawców biorących udział w postępowaniu (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 lipca 2012 r. o sygn. akt II GSK 121/12, z dnia 8 maja 2013 r. o sygn. akt II GSK 254/12 i II GSK 255/12, dostępne w CBOSA).

Jak wynika z uzasadnienia wyroku drugiej instancji, omawiane kontrolne, dwuinstancyjne postępowanie administracyjne pozostaje jedynie w funkcjonalnym związku z postępowaniem w sprawie zawarcia umowy (umów) o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, które, co oczywiste, nie ma cech postępowania administracyjnego. Postępowanie administracyjne nie stanowi kontynuacji postępowania w sprawie zawarcia umowy, nie jest następnym jego etapem, różniącym się od tego pierwszego charakterem prawnym.

Zdaniem NSA, przepisy ustawy o świadczeniach nie zawierają, poza uregulowaniem określonych kwestii dotyczących tego postępowania, odesłania do przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, ani też zastosowania przepisów k.p.a. w takich sprawach wprost nie wyłączają. Narodowy Fundusz Zdrowia jest państwową jednostką organizacyjną posiadającą osobowość prawną (art. 96 ust. 1), wykonującą określone zadania publiczne w zakresie ochrony zdrowia, wyposażoną m.in. w kompetencje do wydawania decyzji administracyjnych, o których mowa w art. 154 ust. 3 i ust. 6 ustawy. Znajduje tu więc zastosowanie art. 1 pkt 2 k.p.a., z którego wynika, że przepisy Kodeksu mają zastosowanie do postępowania przed organami Funduszu (dyrektorem oddziału wojewódzkiego Funduszu i Prezesem Funduszu), zmierzającego do rozstrzygnięcia sprawy indywidualnej w drodze decyzji administracyjnej. NSA nie kwestionuje zatem, że k.p.a. ma zastosowanie w omawianych sprawach, z wyłączeniem tych jego przepisów, które dotyczą kwestii odmiennie uregulowanych w ustawie o świadczeniach opieki zdrowotnej.

Rozpoznanie odwołania wniesionego na podstawie art. 154 w zw. z art. 152 u.ś.o.z. może, zdaniem NSA, obejmować również badanie prawidłowości oceny oferty złożonej przez podmiot konkurujący z podmiotem wnoszącym odwołanie, co wiąże się z prawem dostępu odwołującego do akt postępowania konkursowego, dotyczącym również podmiotów konkurujących i zwykle wymaga odniesienia się przez organ do ofert przedstawionych przez innych oferentów i ich oceny dokonanej przez komisję konkursową (nie ma takiej konieczności np. gdy oferta skarżącego została odrzucona z przyczyn formalnych, a w odwołaniu zakwestionowano zasadność takiego działania komisji (zob. wyrok NSA z dnia 22 kwietnia 2015 r. o sygn. akt II GSK 816/14 oraz wyrok NSA z dnia 22 września 2016 r. o sygn. akt II GSK 614/15, dostępne w CBOSA).

NSA przypomniał, iż art. 154 ust. 7 u.ś.o.z. stanowi, że w przypadku uwzględnienia odwołania dotyczącego rozstrzygnięcia postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej przeprowadza się postępowanie w trybie rokowań ze świadczeniodawcą, który złożył wskazane odwołanie, chyba że z opisu przedmiotu zamówienia wynika, że umowę o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej zawiera się z jednym świadczeniodawcą na danym obszarze.

Jak wskazał sąd drugiej instancji, art. 154 ust. 7 u.ś.o.z. jest szczególną regulacją procedury odwoławczej, który przewiduje tylko jeden skutek uchylenia decyzji organu I instancji (kasacyjny) przez organ odwoławczy, a mianowicie obowiązek przeprowadzenia postępowania w trybie rokowań ze świadczeniodawcą, który złożył odwołanie.

Ustawodawca po zmianie omawianego przepisu z dniem 21 listopada 2013 r. posługuje się zatem w art. 154 ust. 7 u.ś.o.z. określeniem świadczeniodawca, który złożył wskazane odwołanie w liczbie pojedynczej. Powoduje to, że zasadnym jest twierdzenie, że ustawodawca dopuszcza możliwość odrębnego postępowania i odrębnego rozpoznania każdego z kilku odwołań, a co za tym idzie także wniosków o ponowne rozpatrzenie sprawy złożonych w trybie art. 154 ust. 4 u.ś.o.z.

W ocenie NSA, postępowanie w trybie rokowań przeprowadza się zatem z konkretnym podmiotem, którego odwołanie zostało uwzględnione, a nie ze wszystkim podmiotami, które zaskarżyły rozstrzygnięcie konkursu. Jest to postępowanie szczególne, które ma na celu prawidłowe wyłonienie najkorzystniejszej oferty na udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej i jest wzorowane na czynnościach poprzedzających zawarcie umowy cywilnoprawnej (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 19 maja 2016 r. o sygn. akt III CSK 285/15, LEX nr 2096716).

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego oznaczało to, że w przypadku wydania w I instancji jednej decyzji na podstawie art. 154 ust. 3 u.ś.o.z. nie ma przeszkód do odrębnego postępowania i odrębnego rozpoznania każdego z kilku (w niniejszej sprawie trzech) wniosków o ponowne rozpatrzenie sprawy w trybie art. 154 ust. 4 u.ś.o.z., w związku z czym zarzut skargi kasacyjnej miał usprawiedliwione podstawy.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje:

Kontrola zaskarżonej decyzji dokonana w oparciu o kryterium legalności, jako wyznacznika w świetle art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2016 r., poz. 1066) i art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2017 r., poz.1369, dalej powoływanej jako ppsa) sądowej kontroli działalności administracji publicznej wykazała, iż skarga zasługuje na uwzględnienie, choć nie ze względu na zasadność wszystkich wskazanych w niej zarzutów.

W związku z tym, iż o sprawie wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 1 grudnia 2016 r., sygn. akt II GSK/Bd 1294/15 uchylającym wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 20 stycznia 2015 r., sygn. akt II SA/Bd 1185/14 i przekazującym mu sprawę do ponownego rozpoznania, w pierwszej kolejności wskazać należy, iż zgodnie z treścią art. 190 zdanie pierwsze ppsa, sąd któremu sprawa została przekazana związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Przez wykładnię prawa rozumie się powszechnie wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych oraz sposobu ich rozumienia i stosowania w rozpoznawanej sprawie. Dotyczy ona zatem właściwego zastosowania konkretnego przepisu prawa w indywidualnej sprawie. Swoją wykładnię prawną w rozumieniu art. 190 ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny może wyrazić w postępowaniu kasacyjnym. Sformułowanie przez NSA interpretacji przepisów prawnych, odmiennie od oceny zawartej w zaskarżonym orzeczeniu sądu I instancji powoduje iż sąd pierwszej instancji przy ponownym przekazaniu sprawy zobligowany jest do uwzględnienia dokonanej wykładni przepisów prawnych oraz zastosowania ich w sposób wskazany przez NSA.

Przytoczona okoliczność wydania w niniejszej sprawie przez NSA wyroku uchylającego wyrok sądu I instancji determinuje ocenę zgodności z prawem zaskarżonej decyzji z dnia [...] r. przez Sąd orzekający w przedmiotowym postępowaniu sądowoadministracyjnym, albowiem zgodnie z ww. przepisem art. 190 ppsa Wojewódzki Sąd Administracyjny związany jest dokonaną w sprawie przez NSA wykładnią prawa. Wskazać należy, że w wydanym w sprawie wyroku NSA z dnia 1 grudnia 2016 r., sygn. akt II GSK/Bd 1294/15 sąd II instancji zakwestionował stanowisko sądu I instancji o wynikającym z art. 138 kpa obowiązku organu łącznego rozpatrzenia jedną decyzją administracyjną, o której mowa w art. 154 ust. 6 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (t.j. Dz.U. z 2008 r. Nr 164, poz. 1027 ze zm., dalej powoływanej jako uśoz), wszystkich wniosków o ponowne rozpatrzenie sprawy złożonych od jednej decyzji określonej w art. 154 ust. 3 uśoz stwierdzając, że szczególna regulacja procedury odwoławczej zawarta w art. 154 ust. 7 uśoz, która przewiduje tylko jeden skutek uchylenia decyzji organu I instancji przez organ odwoławczy, tj. obowiązek przeprowadzenia postępowania w trybie rokowań ze świadczeniodawcą, który złożył odwołanie wskazuje na to, że w przypadku wydania w I instancji jednej decyzji na podstawie art. 154 ust. 3 uśoz nie ma przeszkód do odrębnego postępowania i odrębnego rozpoznania każdego z kilku (w niniejszej sprawie trzech) wniosków o ponowne rozpatrzenie sprawy w trybie art. 154 ust. 4 uśoz. Oznacza to, że Sąd przeprowadzając w niniejszym postępowaniu sądowoadministracyjnym w oparciu o kryterium legalności kontrolę zaskarżonej decyzji związany jest wskazaną wykładnią Sądu II instancji przepisów art. 154 ust. 3, ust. 4, ust. 6 i ust. 6 uśoz w zw. z art. 138 kpa, i zobowiązany jest tym samym do uwzględnienia jej w ramach oceny przedmiotu zaskarżenia.

Z analizy akt sprawy wynika, że w przedmiotowej sprawie spór między skarżącą spółką a Dyrektorem [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w B. (Dyrektor [...]OW NFZ) dotyczył dwóch zasadniczych kwestii, tj. po pierwsze legalności części aktów w oparciu o które przeprowadzono postępowanie w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej finansowanej ze środków publicznych, a po drugie prawidłowości zastosowania (w postępowaniu w sprawie zawarcia umowy) i przeprowadzenia kontroli zastosowania (w kontrolnym postępowaniu administracyjnym) przepisów stanowiących procedurę zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej

Odnosząc się w pierwszej kolejności do tej drugiej spornej między stronami kwestii, uwzględniając wymienione kryteria weryfikacji zaskarżonej decyzji wskazać należy, że podstawą udzielania świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych przez Fundusz jest zgodnie z art. 132 § 1 uśoz umowa o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej zawarta pomiędzy świadczeniodawcą a dyrektorem oddziału wojewódzkiego Funduszu, z zastrzeżeniem art. 159. Umowa ta może być zawarta wyłącznie ze świadczeniodawcą, który został wybrany do udzielenia świadczeń o opieki zdrowotnej na zasadach określonych w dziale VI ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowych ze środków publicznych (art. 132 § 2 uśoz). W dziale VI uśoz ustawodawca określił zaś, że umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej zawierane są co do zasady po przeprowadzeniu postępowania o ich zawarcie. Postępowanie to może być przeprowadzone w dwóch trybach tj. konkursu ofert albo rokowań (art. 139 ust. 1 uśoz). Podstawowym trybem jest konkurs ofert, trybem pomocniczym są rokowania. Zgodnie z art. 139 ust. 4 uśoz postępowania w sprawie zawarcia umowy przeprowadza powołana przez dyrektora oddziału wojewódzkiego Funduszu komisja, której tryb pracy określa regulamin uchwalony przez Radę Funduszu.

W dniu 4 października 2005 r. Radę Funduszu podjęła uchwałą nr 36/2005/I w sprawie przyjęcia Regulaminu pracy komisji prowadzącej postępowania w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. Przedmiot postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, kryteria oceny ofert oraz warunki wymagane dla świadczeniodawców określa Prezes Funduszu (art. 146 ust. 1 uśoz). Kryteria oceny ofert i warunki wymagane od świadczeniodawców są jawne i nie podlegają zmianie w toku postępowania (art. 147 uśoz). W sytuacji, gdy przeprowadzane jest postępowanie w trybie konkursu ofert, tak jak miało to miejsce w niniejszej sprawie, Dyrektor Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia dokonuje ogłoszenia o konkursie (art. 139 ust. 4 uśoz). Konkurs ofert przebiega w dwóch etapach: jawnym i niejawnym. W części jawnej konkursu ofert komisja w obecności oferentów: 1) stwierdza prawidłowość ogłoszenia konkursu ofert oraz liczbę złożonych ofert; 2) otwiera koperty lub paczki z ofertami i ustala, które z ofert spełniają warunki wymagane od świadczeniodawców; 3) przyjmuje do protokołu zgłoszone przez oferentów wyjaśnienia lub oświadczenia. Zakończenie części jawnej następuje w momencie zakończenia weryfikacji formalnej wszystkich złożonych ofert. W części niejawnej komisja dokonuje merytorycznej oceny ofert zmierzającej do rozstrzygnięcia postępowania. W części niejawnej komisja może: 1) wybrać ofertę lub większą liczbę ofert, które zapewniają ciągłość udzielanych świadczeń opieki zdrowotnej, kompleksowość udzielanych świadczeń opieki zdrowotnej i ich dostępność oraz przedstawiają najkorzystniejszy bilans ceny w odniesieniu do przedmiotu zamówienia; 2) nie dokonać wyboru żadnej oferty, jeżeli nie wynika z nich możliwość właściwego udzielania świadczeń opieki zdrowotnej. Z treści art. 142 ust. 6 w zw. z ust. 5 wynika, że istnieją dwie możliwości ustalenia liczby i ceny świadczeń w zawieranej umowie: poprzez proste przyjęcie oferty albo poprzez prowadzenie negocjacji. O rozstrzygnięciu przeprowadzonego konkursu ofert komisja ogłasza w miejscu i terminie określonym w ogłoszeniu o konkursie ofert (art. 151 ust. 2 uśoz). Z chwilą ogłoszenia rozstrzygnięcia następuje jego zakończenie i komisja ulega rozwiązaniu (art. 151 ust. 5 uśoz). W opisanym postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej należy w myśl art. 134 uśoz zapewnić równe traktowanie wszystkich świadczeniodawców ubiegających się o zawarcie umowy oraz prowadzić je w sposób gwarantujący zachowanie uczciwej konkurencji. Oferty złożone w postępowaniu o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej oraz umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej są jawne (art. 135 ust. 1 uśoz). Sposób realizacji zasady jawności umów i ofert określa art. 135 ust. 2 uśoz.

Zgodnie z art. 152 ust. 1 u.ś.o.z. świadczeniodawcom, których interes prawny doznał uszczerbku w wyniku naruszenia przez Fundusz zasad przeprowadzania postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, przysługują środki odwoławcze i skarga na zasadach określonych w art. 153 i 154 uśoz. Prawo wniesienia środków odwoławczych (odwołania i wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy) oraz skargi uwarunkowane zostało zatem wymogiem łącznego wystąpienia dwóch warunków: 1) naruszenia przez Fundusz zasad przeprowadzania postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej; 2) wystąpienia w konsekwencji tego pierwszego uszczerbku interesu prawnego świadczeniodawcy. Jak zaznaczono wyżej, to w regulacjach działu VI uśoz ustawodawca określił zasady, jakimi kieruje się postępowanie o zawarcie umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. Są to w szczególności zasada równego traktowania świadczeniodawców, zachowania uczciwej konkurencji, jawności, niezmienności w toku postępowania kryteriów oceny oferty i warunków wymaganych od świadczeniodawców, a także przestrzegania - wynikającej z przepisów działu VI i wydanych na ich podstawie aktów - procedury wyboru i zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. Uszczerbek w interesie prawnym świadczeniodawcy będzie zaś występował wtedy, gdy na skutek naruszenie przez Fundusz zasad postępowania, świadczeniodawca kwestionujący rozstrzygnięcie postępowania w sprawie zawarcia umowy dozna naruszenia indywidualnego interesu prawnego, co w gruncie rzeczy będzie wiązało się z pozbawieniem go możliwości zawarcia umowy, jako że celem jego udziału w postępowaniu było właśnie zawarcie umowy na udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej.

Kontrola dokonywana przez organ administracyjny jest zatem sprzężona z pojęciem tak rozumianego uszczerbku interesu prawnego. Nie bez znaczenia dla niej jest także regulacja zawarta w art. 154 ust. 6a uśoz określająca zakres podmiotowy postępowania zainicjowanego wniesieniem środka odwoławczego od rozstrzygnięcia postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, a także regulacja określona w art. 154 ust. 7 uśoz ustalająca skutek uwzględnienia środka odwoławczego w postaci obowiązku przeprowadzenia postępowania w trybie rokowań jedynie ze "świadczeniodawcą", który złożył środek odwoławczy. Z przepisów art. 152 ust. 1 i art. 154 u.ś.o.z. wynika, iż postępowanie wszczęta odwołaniem od rozstrzygnięcia postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej jest w istocie postępowaniem administracyjnym (dwuinstancyjnym), kończącym się wydaniem w każdej instancji decyzji administracyjnej i pełniącym funkcję postępowania kontrolnego w stosunku do postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. Oba postępowania różnią się od siebie celem i charakterem prawnym. Istotą postępowania w sprawie zawarcia umowy jest dokonanie wyboru najlepszej oferty na udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych. Istotą zaś kontrolnego dwuinstancyjnego postępowania administracyjnego jest zweryfikowanie prawidłowości przeprowadzenia postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w kontekście poszanowania zasad rządzących tym postępowaniem z uwzględnieniem uszczerbku interesu prawnego podmiotu wnoszącego odwołanie. Przedmiot kontroli w postępowaniu administracyjnym wszczętym odwołaniem stanowi rozstrzygnięcie postępowania w sprawie zawarcia umowy, którym to dokonuje się wyboru świadczeniodawców (świadczeniodawcy), z którymi zostanie zawarta umowa o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej i w którym siłą rzeczy wskazuje się świadczeniodawców, którzy nie zostali zakwalifikowani do zawarcia takich umowy. Zarówno postępowanie w formie konkursu, jak i postępowanie w trybie rokowań jest postępowaniem opartym na zasadzie konkurencji (o ograniczoną ilość dóbr może się ubiegać nieograniczona liczba świadczeniodawców). Ustalenie wyniku tego konkurowania w postaci rankingu – klasyfikacji wartościującej poszczególne oferty – mieści w sobie implicite porównywanie ofert świadczeniodawców biorących udział w postępowaniu (patrz wydany w sprawie wyrok NSA z dnia 1 grudnia 2016 r. i sygn. akt II GSK 1294/15, a także wyroki NSA z dnia 11 lipca 2012 r. o sygn. akt II GSK 121/12, z dnia 8 maja 2013 r. o sygn. akt II GSK 254/12 i II GSK 255/12, dostępne w CBOSA). W ramach kontrolnego postępowania administracyjnego istotne znaczenie ma więc w takim wypadku porównywanie oferty świadczeniodawcy, który wniósł środek odwoławczy od rozstrzygnięcia konkursu oraz świadczeniodawców (świadczeniodawcy), którzy zostali wybrani do udzielania świadczeń opieki zdrowotnej. Niewyłonienie oferty podmiotu wnoszącego środek odwoławczy na udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej stanowi bowiem w sposób oczywisty następstwo dokonania wyboru oferty innych świadczeniodawców. Jeżeli wybór ten powiązany jest z naruszeniem zasad przeprowadzania postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, to mamy do czynienia z zaistnieniem uszczerbku interesu prawnego świadczeniodawcy, który złożył środek odwoławczy uzasadniający jego uwzględnienie. Zatem to oferta świadczeniodawców, którzy zostali wybrani do udzielania świadczeń opieki zdrowotnej może stanowić punkt odniesienia dla możliwości skutecznego podważenia wyniku konkursu. Potwierdza to dodatkowo treść art. 154 ust. 6a uśoz, w którym to ustawodawca uczynił stroną kontrolnego postępowania administracyjnego nie wszystkich świadczeniodawców biorących udział w postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, lecz jedynie świadczeniodawców, którzy zostali wybrani do udzielania świadczeń, no i oczywiście świadczeniodawcę, który złożył środek odwoławczy, a także treść przepisu art. 154 ust. 7 uśoz, w którym to określone zostało, że w przypadku uwzględnienia środka odwoławczego, przeprowadza się postępowania w trybie rokowań jedynie ze "świadczeniodawcą" który złożył środek odwoławczy, a nie od nowa całe postępowanie w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej (poza sytuację gdy z opisu przedmiotu zamówienia wynika, że umowę o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej zawiera się z jedynym świadczeniodawcą na danym obszarze). Nie ma też przeszkód na tle regulacji art. 154 ust. 7 uśoz, jak słusznie wskazał to NSA w wydanym w sprawie wyroku z dnia 1 grudnia 2016 r., do odrębnego prowadzenia postępowania i rozpoznania w ramach konkretnego postępowania administracyjnego każdego z kilku odwołań, o których mowa w art. 154 ust. 1 uśoz oraz wniosków o ponowne rozpatrzenie sprawy złożonych w trybie art. 154 ust. 4 uśoz nawet w przypadku wydania w I instancji jednej decyzji na podstawie art. 154 ust. 3 uśoz. Z powyższego wynika, że dokonywana przez organ administracyjny kontrola, o której mowa w przepisach art. 154 uśoz choć dotyczy sprawy zakończonej rozstrzygnięciem całego postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, to jednak determinowana jest ona indywidualnym uszczerbkiem interesu prawnego świadczeniodawcy, który złożył środek odwoławczy, powiązanym z naruszenia zasad postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej i możliwością zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w opartym na zasadzie konkurencji postępowaniu w sprawie zwarcia takiej umowy. Wskazane kryteria graniczne implikują zatem zakres kontroli administracyjnej postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, a w efekcie tego kontroli sądowoadministracyjnej decyzji pojętych w trybie art. 154 ust. 3 i ust. 6 uśoz.

Mając na względzie wskazane wyznaczniki zakresu kontrolnego postępowania administracyjnego stwierdzić należy, że organ w obu wydanych w sprawie decyzjach

dopuścił się - mogącego mieć wpływ na wynik sprawy - naruszenia przepisów postępowania administracyjnego określonych w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa oraz art. 107 § 3 i art. 11 kpa, na skutek niewyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności sprawy oraz dokonania dowolnej oceny dowodów, bez wyraźnego wskazania przyczyn nieuwzględnienia twierdzeń i zarzutów skarżącej spółki. Ustawa o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych nakłada na Fundusz obowiązek równego traktowania wszystkich świadczeniodawców ubiegających się o zawarcie umowy i prowadzenia postępowania w sposób gwarantujący zachowanie uczciwej konkurencji (art. 134 ust. 1 uśoz). Równe traktowanie w opartym na zasadzie konkurencji postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych w sposób nierozerwalny powiązane jest z dokonaną w sprawie oceną ofert świadczeniodawców oraz występujących relacji pomiędzy tymi ocenami, z tym że jak wykazano to wcześniej, istotne znacznie ma porównanie i ocena oferty świadczeniodawcy, który złożył środek odwoławczy oraz świadczeniodawców, którzy zostali wybrani do udzielania świadczeń. Przepis art. 142 ust. 5 pkt 1 uśoz określa kryteria wyboru oferty, do których zalicza ciągłość, kompleksowość i dostępność udzielanych świadczeń opieki zdrowotnej oraz najkorzystniejszy bilans ceny w odniesieniu do przedmiotu zamówienia. Kryteria porównawcze złożonych ofert wymienione zostały w art. 148 uśoz. Zgodnie z tym przepisem porównanie ofert w toku postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej obejmuje w szczególności: 1) ciągłość, kompleksowość, dostępność, jakość udzielanych świadczeń, kwalifikacje personelu, wyposażenie w sprzęt i aparaturę medyczną, na podstawie wewnętrznej oraz zewnętrznej oceny, która może być potwierdzona certyfikatem jakości lub akredytacją; 2) ceny i liczby oferowanych świadczeń opieki zdrowotnej oraz kalkulacje kosztów. Szczegółowe kryteria oceny ofert określa na podstawie art. 146 uśoz Prezes Funduszu. Weryfikacja, czy w sprawie w zakresie porównania i oceny ofert zachowano wymóg równego traktowania świadczeniodawców nie może ograniczyć się do przedstawienia zasad punktacji (oceny) i do porównania jedynie liczby punktów uzyskanych przez oferentów na różnych płaszczyznach oceny. Organ ma obowiązek swojej ocenę zindywidualizować i wyjaśnić przyczyny przyznania takiej a nie innej liczby punktów (wyrok WSA w Warszawie z dnia 30 czerwca 2011 r., sygn. akt VI SA/Wa 802/11; wyrok NSA z dnia 11 lipca 2012 r., sygn. akt II GSK 121/12, dostępne w CBOSA). Tylko wówczas bowiem może skutecznie uwolnić się od zarzutu nierównego traktowania w zakresie oceny oferty odwołującego. Zwrócił na to już uwagę WSA w Bydgoszczy w wydanym w sprawie wyroku z dnia 20 stycznia 2015 r., sygn. akt II SA/Bd 1185/14 wskazując na konieczność zweryfikowania i wyjaśnienia w sposób zindywidualizowany przez organ przyczyn dokonania określonej oceny ofert poszczególnych świadczeniodawców, a wyrażone w tym zakresie przez Sąd I instancji stanowisko nie została przez NSA w wyroku z dnia 1 grudnia 2016 r. zakwestionowane czy podważone. Skoro przedmiot kontroli w postępowaniu administracyjnym wszczętym odwołaniem stanowi rozstrzygnięcie postępowania w sprawie zawarcia umowy, w którym to na zasadzie konkurencji ofert dokonuje się wyboru oferty określonego świadczeniodawcy (świadczeniodawców) i jednocześnie wskazuje świadczeniodawców, którzy nie zostali zakwalifikowani do zawarcia takich umowy, co wymaga przeprowadzenia oceny oraz porównania ofert świadczeniodawców biorących udział w postępowaniu, to tym samym zadaniem organu administracyjnego dokonującego kontroli, w trybie określonym w przepisach art. 154 uśoz zgodności rozstrzygnięcia z punktu widzenia zasady równego traktowania, jest nie tylko porównanie oceny ofert poszczególnych świadczeniodawców, ale również skonfrontowanie tej oceny z samymi ofertami, co powinno znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji organu (wyrok NSA w sprawie II GSK 121/12). Weryfikacja ta powinna w szczególności obejmować materię stanowiąca przedmiot zarzutów odwołania. Tymczasem w niniejszej sprawie pomimo, że skarżąca spółka konsekwentnie podnosiła w ramach kontrolnego postępowania administracyjnego zarzuty dotyczące potencjału jednego ze świadczeniodawców, którego oferta została wybrana oraz oceny prawidłowości przedstawionych przez niego certyfikatów, ze szczególnym uwzględnieniem weryfikacji, czy dany certyfikat odpowiada posiadanemu przez świadczeniodawcę sprzętowi – urządzenie analogowe, cyfrowe oraz czy został on wystawiony na właściwą jednostkę lub komórkę organizacyjną, orzekający w sprawie organ ograniczył się do stwierdzenia w wydanych w sprawie decyzjach, że komisja konkursowa zbadała w toku postępowania kwestie objęte ww. zarzutami i że nie znalazła podstaw do ich uwzględnienia. Organ tym samym nie zweryfikował samodzielnie zarzutów skarżącej w tym zakresie, lecz powołał się wyłącznie na ustalenia komisji konkursowej. Ogólnikowe powołanie się przez organ w zaskarżonej decyzji na poczynione przez komisję konkursową ustalenia dotyczące oceny potencjału świadczeniodawcy czy zakwestionowanych przez skarżącą certyfikatów, de facto w żaden sposób nie stanowi samodzielnej weryfikacji przez organ kwestii stanowiących przedmiot wskazanych zarzutów. Nie można zatem uznać, że organ w sposób odpowiadającej wymogom procedury administracyjnej wyjaśnił i ocenił przedmiotowe kwestie.

Odnosząc się do zarzutów skarżącej dotyczących nieprawidłowej oceny ofert i błędnego ustalenia punktacji ofert, organ w uzasadnieniu wydanych w sprawie decyzji wskazał wyłącznie na zastosowane w konkursie zasady punktacji (oceny) i porównał jedynie ilość punktów przyznanych poszczególnym oferentom w ramach poszczególnych kryteriów porównawczej oceny. Nie skonfrontował on jednak tej oceny z samymi ofertami, w szczególności w zakresie objętym zarzutami skarżącej, nie ustalił w sposób samodzielny i indywidualny, czy przyznana ilość punktów oparta została na prawdziwych i poprawnych informacjach, a jedynie wskazał na tabelę zawierająca końcową ocenę ofert poszczególnych świadczeniodawców, nie konfrontując jej ustaleń z samymi ofertami. W ocenie Sądu oznacza to, że w sprawie nie przeprowadzono rzeczywistej, lecz jedynie pozorną kontrolę rozstrzygnięcia postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, która to kontrola nie pozwala rozstrzygnąć, czy w sprawie nie naruszono zasady równego traktowania świadczeniodawców biorących udział w konkursie.

Podkreślić należy, że również skarżąca spółka ze względu na zakres zastrzeżenia informacji w ofercie zwycięzcy konkursu (społka L. w W. ) nie mogła zweryfikować samodzielnie informacji objętych ofertą jak i prawidłowości oceny oferty zwycięzcy konkursu. Przepis art. 135 ust. 1 uśoz formułuje zasadę jawności umów oraz ofert złożonych w postępowaniu o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. Oznacza to, że co do zasady informacje zawarte w ofertach składanych przez świadczeniodawców w postępowaniach o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej powinny być ujawnione świadczeniodawcom (podmiotom konkurującym), w szczególności poprzez umożliwienie im wglądu do tych ofert. Z zakresu jawności ustawodawca wyłączył jedynie informacje zawierające tajemnicę przedsiębiorcy, które zostały zastrzeżone przez świadczeniodawcę, który złożył daną ofertę (art. 135 ust. 2 uśoz). Utajnienie poszczególnych elementów oferty zostało zatem obwarowane łącznie dwoma wymogami: tj. tajemnicą przedsiębiorcy oraz zastrzeżeniem tego rodzaju informacji przez świadczeniodawcę. Rację ma zatem skarżąca spółka, że zastrzeżenie określonych informacji może dotyczyć wyłącznie informacji stanowiących tajemnicę przedsiębiorcy. To, czy taka sytuacja ma miejsce powinno zostać zweryfikowane przez organ, a nie bezkrytycznie przyjęte za świadczeniodawcą, który zastrzegł określone informacje. W przeciwnym wypadku świadczeniodawca mógłby zastrzec niemal wszystkie informacje zawarte w ofercie powołując się na tajemnice przedsiębiorcy, a organ zobligowany byłby do utajnienia tych informacji. Taka zaś sytuacja podważałaby zasadę jawności oraz uniemożliwiała realizację celu regulacji zawartej w art. 135 uśoz. W sprawie skarżąca zarzuciła, że nie mogła zweryfikować oferty zwycięzcy konkursu, bo organ utajnił prawie całą jego ofertę z uwagi na dokonane przez świadczeniodawcę zastrzeżenie informacji w niej zawartych jako stanowiących tajemnicę przedsiębiorcy. Odnosząc się do tego zarzutu skarżącej organ wskazał, że w świetle art. 135 ust. 2 uśoz, o zastrzeżeniu informacji stanowiących tajemnicę przedsiębiorcy decyduje sam świadczeniodawca. Zdaniem Sądu, istotnie o zastrzeżeniu informacji decyduje sam świadczeniodawca, niemniej to zastrzeżenie dotyczyć może zgodnie art. 135 ust. 2 uśoz tylko informacji rzeczywiście stanowiących tajemnicę przedsiębiorcy. To zaś powinno podlegać weryfikacji organu, a nie stanowić automatyczną i bezrefleksyjną konsekwencję dokonanego przez świadczeniodawcę zastrzeżenia. W przeciwny wypadu zasada jawności określona w art. 135 ust. 1 uśoz zostałby całkowicie wypaczona. Rozpoznanie odwołania wniesionego w trybie 154 uśoz do rozstrzygnięcia opartego na zasadzie konkurencji postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej może obejmować również badanie prawidłowości oceny oferty złożonej przez podmiot konkurujący z podmiotem wnoszącym odwołanie w ramach kryteriów porównawczych, co wymaga dostępu do akt postępowania konkursowego. Kryteria porównawcze ofert składanych w toku postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej reguluje art. 148 uśoz, stanowiąc, że o wyborze oferty decydują w szczególności takie czynniki, jak: ciągłość, kompleksowość, dostępność, jakość udzielanych świadczeń, kwalifikacje personelu, wyposażenie w sprzęt i aparaturę medyczną, na podstawie wewnętrznej oraz zewnętrznej oceny, która może być potwierdzona certyfikatem jakości lub akredytacją, a także cena i liczbę oferowanych świadczeń opieki zdrowotnej oraz kalkulacje kosztów. W tym świetle elementy bezpośrednio pozwalające ocenić spełnienie wskazanych kryteriów cieszą się - w myśl zasady wyrażonej w art. 135 ust. 1 uśoz - szczególnym domniemaniem jawności, a przedsiębiorca przystępując do konkursu ofert w przedmiocie udzielenia świadczenia opieki zdrowotnej musi mieć świadomość, iż dane te mogą podlegać udostępnieniu w takim zakresie, w jakim determinują wybór oferenta (wyrok NSA w Warszawie z dnia 17 listopada 2015 r., sygn. akt I OSK 2130/14, lex nr 1989876). Zastrzeżenie tych wszystkich informacji de facto oznaczałoby, że strona została pozbawiona możliwości sprawdzenia, czy dokonana przez komisję konkursową ocena tej oferty nie naruszyła zasad równego traktowania wszystkich świadczeniodawców ubiegających się o zawarcie przedmiotowej umowy. Dlatego też ze szczególną ostrożnością należy odnosić się do dokonanego przez świadczeniodawcę zastrzeżenia informacji objętych ofertą i starannie zbadać, czy celem zastrzeżenia jest ochrona tajemnicy przedsiębiorcy czy też próba uniemożliwienia dokonania przez podmiot konkurujący pełnej oceny i weryfikacji oferty innego świadczeniodawcy. W sytuacji natomiast zgłoszenia zarzutu dotyczącego zakresu zastrzeżonych informacji, organ powinien szczególnie wnikliwie odnieść się do niego w uzasadnieniu decyzji, czego jednak w spawie zabrakło. W tym miejscu zaznaczyć należy, że pomimo zarzutów skarżącego, do akt postępowania administracyjnego przesłanych do Sądu, jak i do akt postępowania sądowoadministracyjnego, nie dołączono oferty zwycięzcy konkursu (społka L. w W. .), której to ocena była konsekwentnie kwestionowana przez skarżącą spółkę. Także zatem i Sąd nie miał możliwości skontrolowania przeprowadzonej w sprawie oceny tej oferty w kontekście poszanowania zasady równego traktowania świadczeniodawców. Przyjmując nawet, że materiały zgromadzone przez komisję w postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej nie stanowią automatycznie akt przyszłej sprawy administracyjnej i że stają się one w kontrolnym postępowaniu administracyjnym aktami sprawy w rozumieniu art. 73 § 1 kpa, gdy zostaną przez organ dopuszczone w całości lub w określonym zakresie do tego postępowania w trybie art. 75 § 1 kpa, organ mając na uwadze zarzuty skarżącej spółki powinien był w toku postępowania administracyjnego przeprowadzić z urzędu dowód chociażby z części materiałów wytworzonych w postępowaniu konkursowym obejmujących materię stanowiącą przedmiot zarzutów skarżącego, w szczególności dotyczącą sprawdzania wiarygodności informacji podanych w ofercie konkurenta i wartości punktowych za poszczególne kryteria oceny. Tymczasem w sprawie organ poprzestał jedynie na zanegowaniu zarzutów skarżącej, posługując się ogólnikową i gołosłowną argumentacją, nie popartą żadnymi szczegółowymi wyjaśnieniami oraz własnymi ustaleniami.

W tym stanie rzeczy uznając, że w sprawie organ nie wyjaśnił w sposób odpowiadających wymogom postępowania administracyjnego wszystkich wskazanych powyżej istotnych okoliczności sprawy, nie poczynił w zakresie objętym zarzutami skarżącej samodzielnych ustaleń dotyczących przyznanych oferentom punktów za dane kryteria, nie skonfrontował zakwestionowanej oceny oferty z sama ofertą, oraz nie wyjaśnił w sposób zindywidualizowany przyczyn przyznania takiej a nie innej liczby punktów w ramach określonych kryteriów porównawczych, Sąd nie przesądzając ostatecznego wyniku sprawy, uchylił zaskarżoną decyzję z uwagi na naruszenia przepisów postępowania administracyjnego zawartych w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa oraz art. 107 § 3 i art. 11 kpa, a w konsekwencji tego przepisów ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych określonych w art. 134 ust. 1, art. 135 i art. 148 w zw. z art. 142 ust. 5 pkt 1 tej ustawy.

Sąd nie podzieli natomiast zarzutu skarżącej spółki dotyczącego zakresu przeprowadzonych ze skarżącą negocjacji. Kwestię możliwości ustalenia liczby oraz ceny świadczeń opieki zdrowotnej w formie negocjacji reguluje przepis art. 142 ust. 6 uśoz. Zgodnie z jego treścią w części niejawnej konkursu ofert komisja może przeprowadzić negocjacje z oferentami w celu ustalenia: 1) liczby planowanych do udzielenia świadczeń opieki zdrowotnej; 2) ceny za udzielane świadczenia opieki zdrowotnej. Z przepisu tego wynika, że przeprowadzenie negocjacji zarówno co do ceny świadczeń opieki zdrowotnej, jak ich liczby, pozostawione zostało uznaniu organu. Świadczy o tym użyty w przepisie zwrot, iż komisja "może przeprowadzić" negocjacje z oferentami. Decyzja komisji w tym zakresie powinna jednak nastąpić z poszanowaniem zasady równości świadczeniodawców, albowiem tego wymaga obowiązująca w całym postępowaniu w sprawie zawarcie umowy o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej zasada równego traktowania wszystkich świadczeniodawców (art. 134 ust. 1 uśoz). Nie oznacza to jednak, że wymaga ona, żeby komisja prowadziła negocjacje, o których mowa w art. art. 142 ust. 6 uśoz ze wszystkimi świadczeniodawcami i w pełnym zakresie. Potrzebę przeprowadzania negocjacji odnośnie ceny czy liczby świadczeń opieki zdrowotnej powinny bowiem determinować takie czynniki jak liczba punktów uzyskanych przez ofertę danego świadczeniodawcy i możliwości zmiany pozycji rankingowej umożliwiającej wygranie konkursu ofert. Skoro w przedmiotowym konkursie negocjacje do ilości świadczeń nie mogły doprowadzić do zmiany pozycji oferty skarżącej w rankingu (nie było to punktowane kryterium wyboru) i nie wpłynęłyby na zwiększenie jej szansy na zawarcie umowy, to tym samym nie podstaw do uznania, że przeprowadzenie - z uwagi na wynik rankingu ofert - negocjacji co do ilości świadczeń jedynie z dwoma oferentami, którzy zaoferowali najniższą cenę i równocześnie uzyskali najwyższą ilość punktów, nie stanowiło naruszenia zasady równego traktowania wszystkich świadczeniodawców powodującego zaistnienie uszczerbku interesu prawnego skarżącej spółki. Okoliczność przeprowadzenia negocjacji co do ilości świadczeń ze skarżącą nie miała bowiem wpływu na zwiększenie jej szansy na zwarcie umowy. Na marginesie należy dodać, że przepis § 15 ust. 4 pkt 3 Regulaminu pracy komisji prowadzącej postępowania w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, stanowiącego załącznika do uchwały Rady NFZ nr 36/2005/I z dnia 4 października 2005 r. określa, że dokumentujący przebieg i wynik negocjacji z oferentami protokół z negocjacji zawiera w szczególności wskazanie wynegocjowanych cen i liczby planowanych do udzielenia świadczeń opieki zdrowotnej albo stwierdzenie o nieustaleniu ceny lub liczby świadczeń. Oznacza to, że w samej treści Regulaminu przewidziana została sytuacja nieustalenia w toku negocjacji ceny "lub" liczby świadczeń. Nieustalenie obu bądź też jednego z wymienionych kryteriów może być konsekwencją wielu czynników, w tym i stanowić skutek braku potrzeby przeprowadzenie na danym etapie negocjacji co do liczby planowanych do udzielenia świadczeń, jako nie mogących mieć wpływ na wynik konkursu.

Za nieskuteczne Sąd uznał również zarzuty skarżącej spółki dotyczące legalności części aktów, w oparciu o które przeprowadzono postępowanie w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej finansowanej ze środków publicznych. Postępowanie w sprawie zawraca umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej należy prowadzić w trybie i na zasadach określonych w dziale VI ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych. Oferenci przystępujący do konkursu, oprócz wymagań wprost wskazanych w przepisach działu VI ww. ustawy powinni spełniać również wymagania wynikające z regulacji zawartych w aktach prawnych wydanych na podstawie przepisów upoważniających zamieszczonych w dziale VI ww. ustawy. W szczególności wymagania określone przez Prezesa NFZ wskazane w zarządzeniu nr 57/2013/DSOZ Prezesa NFZ z dnia 2 października 2013 r. w sprawie warunków postępowania dotyczących zawierania umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, zarządzeniu nr 81/2013/DSOZ Prezesa NFZ z dnia 17 grudnia 2013 r. w sprawie określenia warunków zawierania i realizacji umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju: profilaktyczne programy zdrowotne, oraz w zarządzeniu nr 3/2014/DSOZ Prezesa NFZ z dnia 23 stycznia 2014 r. w sprawie określenia kryteriów oceny ofert w postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. Znaczenie w postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej mają także regulacje zawarte w rozporządzeniach Ministra Zdrowia z dnia 6 maja 2008 r. w sprawie ogólnych warunków umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej oraz z dnia 15 grudnia 2004r. w sprawie sposobu ogłaszania o postępowaniu w sprawie zawarcia umowy umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej przez NFZ, zapraszania do udziału w rokowaniach, składania ofert, powoływania i odwoływania komisji konkursowej i jej zadań. Odnośnie komisji konkursowej wskazać należy, że w świetle art. 139 ust. 4 uśoz, działa ona w oparciu o regulamin uchwalony przez Radę Funduszu. Regulamin pracy komisji prowadzącej postępowanie w niniejszej sprawie przyjęty został uchwałą nr 36/2005/1 Rady Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia 4 października 2005 r. W przedmiotowej sprawie organ orzekający w I i II instancji powołał się na te właśnie wszystkie akty prawne wskazując, że stanowiły one podstawę prawną przeprowadzenia konkursu. Skarżąca natomiast zarzuciła, że w sprawie posługiwano się również niejawną dla oferentów Procedurą konkursu ofert lub rokowań (procedurą pracy komisji konkursowej), oraz wydanymi bez podstawy prawnej formularzami dokumentów stosowanymi przez komisję prowadzącą postępowanie. Podnosząc wskazany zarzut skarżąca spółka nie wskazał jednak, w jaki sposób ewentualne posłużenie się ww. aktem i formularzami miało wpływ na uszczerbek jej indywidualnego interesu prawnego. Nie wykazała ona w żaden sposób, że zastosowanie konkretnych przepisów zakwestionowanego aktu czy formularzy spowodowało, iż doznała ona uszczerbku interesu prawnego, że miało to wpływ na wynik konkursu. Podniesione w tym zakresie zarzuty mają wymiar całkowicie abstrakcyjny, nie skonfrontowany z konkretną sytuacją w konkursie skarżącej spółki. Taki zaś charakter podniesionych zarzutów nie może stanowić skutecznej podstawy do zakwestionowania wyniku postępowaniu w sprawie zwarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, Kontrola administracyjna, a w konsekwencji sądowoadministracyjna postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych determinowana jest, jak wykazano to wcześniej, wymogiem doznania uszczerbku interesu prawnego, jako następstwa naruszenia zasad postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. Nie wystarczy zatem samo naruszenie zasad postępowania, lecz konieczne jest również wystąpienie w konsekwencji tego pierwszego uszczerbku interesu prawnego świadczeniodawcy, co w istocie będzie wiązało się z pozbawieniem go możliwości zawarcia umowy. Skoro w przedmiotowej sprawie skarżąca nie wskazała żadnych konkretnych okoliczności mogących wskazywać, iż na skutek zastosowania ww. aktu czy formularzy doznała ona konkretnego uszczerbku interesu prawnego, np. w związku z niewłaściwą oceną któregokolwiek z kryteriów porównawczych, czy zastosowaniem wymogów nieprzewidzianych w przepisach ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych lub wydanych na jej podstawie regulacjach prawnych, to tym samym nie można uznać przedmiotowych zarzutów za skuteczne. Również abstrakcyjny, nie zindywidualizowany oraz nie powiązany z określoną sytuacją faktyczną skarżącej spółki w konkursie charakter zarzutu skarżącej o nieuprawnionym wydaniu przez Prezesa NFZ interpretacji przepisów zarządzenia Prezesa NFZ w sprawie określenia kryteriów oceny ofert, przesądził o braku podstaw do jego uwzględnienia przez Sąd.

W tym stanie rzeczy, biorąc pod jednak uwagę wszystkie wskazane powyżej okoliczności Sąd, na postawie art. 145 §1 pkt 1 lit c i a ppsa, orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 ppsa. Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z motywów uzasadnienia wyroku.