Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 279/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2012-07-31 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6072 Scalenie oraz podział nieruchomości
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Scalanie gruntów
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: *Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 104 ust. 2,  art. 105,  art. 107 ust. 3
journal: Dz.U. 2004 nr 261 poz 2603
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.

SENTENCJA

W IMIENIU RZECZYPOSPOLIETEJ POLSKIEJ Dnia 31 lipca 2012r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Zygmunt Wiśniewski Sędzia WSA Anna Siedlecka/spr./ Sędzia WSA Olga Białek Protokolant Anna Biłous po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 11 lipca 2012 r sprawy ze skarg J. J. i K. J. na uchwałę Rady Miasta O. z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie scalania i podziału nieruchomości położonych w O., obręb R., w rejonie ulicy W. – K. oddala skargi


UZASADNIENIE

Zaskarżoną uchwałą Nr [...] z dnia [...] r. o scaleniu i podziale nieruchomości położonych w O., obręb R., w rejonie ulicy W.-K. Rada Miasta O. postanowiła dokonać scalenia i podziału nieruchomości dla obszaru obejmującego działki lub ich części nr: 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10, 11, 12, 48, 49, AM-21 oraz nr: 6, 7/1, 7/2, 9, 10, 11, 12, 13, 14, 15, 16, 17, 18, 19, 20, 21/1, 21/3, 21/4, 22, 24, AM-6 (§ 1 ust. 1 uchwały). W § 1 ust. 2 uchwały wskazano, że działki nr: 26, 27, 28, 29, 30, 31, 32, 33, 34, 35, 36, 37, AM-6 oraz nr: 123, 124, 125, 126, 127, 128, 129, 130, 131, 132, 133, 134, 135, AM-21 wydzielone pod drogi albo poszerzenie dróg istniejących przechodzą z mocy prawa na własność Miasta O.. Ponadto ustalono, że działka nr 135, AM-6, zostaje wydzielona na poszerzenie nieruchomości sąsiedniej działki nr 22/1, AM-6, działka 136, AM-6, wydzielona na poszerzenie sąsiedniej działki nr 23, AM-6 oraz działka nr 137, AM-6, wydzielona na poszerzenie sąsiedniej działki nr 34/1, AM-6 (§ 1 ust. 3 uchwały). Ustalono również, że planowanym do wybudowania w 2016 r. na obszarze określonym w § 1 rodzajem infrastruktury technicznej będzie sieć wodociągowa, źródłem finansowania której będzie budżet Miasta O. (§ 2 uchwały). W przepisie § 3 uchwały postanowiono, że stawka opłaty adiacenckiej wynosi 50% wzrostu wartości nieruchomości wydzielonych w wyniku scalenia i podziału w stosunku do nieruchomości dotychczas posiadanych. Ustalono termin zapłaty opłat adiacenckich do dnia 31 grudnia 2017 r. W § 6 wskazano, że uchwała wchodzi w życie z dniem ogłoszenia.

Skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na opisaną na wstępie uchwałę wnieśli J. J. i K. J..

W swojej skardze J. J. podniósł, że na mocy zaskarżonej uchwały na jego nieruchomości została wydzielona nowa działka nr 136, AM-6, o powierzchni 0,0622 ha na poszerzenie nieruchomości sąsiedniej działki nr 23, AM-6, której jest właścicielem od 1972 r. Zauważył, że nowo wydzielona działka nie posiada dostępu do drogi publicznej, a ponadto nad tą działką przebiega linia energetyczna średniego napięcia i znajdują się na niej dwa słupy energetyczne. Podkreślił, że w związku z tym nie ma możliwości przeznaczenia tej działki na cele budowlane, a mimo tego stosownie do zaskarżonej uchwały działka ta podlega ogólnym warunkom scalenia, co według Skarżącego jest nieuzasadnione. Ponadto w skardze zakwestionowano regulacje dotyczące opłaty adiacenckiej, ponieważ opłata ta jest "częścią kosztów uzbrojenia terenu, co w żadnym względzie nie dotyczy tej działki". Skarżący zauważył, że poszerzana działka nr 23, AM-6, jest uzbrojona i zapłacone zostały wszystkie opłaty adiacenckie.

W drugiej ze skarg, złożonej przez K. J. skupiono się na ustaleniach zawartych w zaskarżonej uchwale dotyczących wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej za scalenie i podział nieruchomości, ustaleniach sposobu zapłaty tejże daniny publicznej oraz podjętych ustaleniach co do rodzaju urządzeń infrastruktury technicznej planowanych do wybudowania. Wskazano, że wątpliwości budzi argumentacja dotycząca wysokości stawek opłaty adiacenckiej oraz brak możliwości jej ratalnego opłacania. Zdaniem Skarżącego zastosowanie maksymalnej stawki 50-procentowej, przewidzianej w art. 107 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami mieści się w granicach zakreślonych prawem, ale stosownie do tego przepisu Rada Miasta mogła i może zastosować dowolną stawkę, w tym rozumieniu niższą, z wyłączeniem stawki zerowej. Decyzję swoją powinna oprzeć na dokładnej i rzeczowej ocenie przedmiotowych nieruchomości, ich umiejscowienia w przestrzeni miasta (duża odległość od szeroko pojmowanego centrum miasta), uciążliwości wynikającej z bliskiego sąsiedztwa z trasą [...]. Nie bez znaczenia pozostaje fakt, że teren ten do chwili obecnej użytkowany jest rolniczo. Poruszanie się po nim, dojazd do nowo wyznaczonych działek będzie w wielu przypadkach utrudniony lub niemożliwy, w przypadku niekorzystnych warunków atmosferycznych.

Ponadto Skarżący wskazał, że zgodnie z art. 104 ust. 2 pkt 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami uchwała rady gminy o scaleniu i podziale nieruchomości powinna zawierać ustalenia co do rodzaju urządzeń infrastruktury technicznej planowanych do wybudowania, terminy ich budowy oraz źródła finansowania. Zdaniem Skarżącego ustawodawca miał na myśli wszystkie najważniejsze i niezbędne elementy infrastruktury, które umożliwiają w sposób realny i racjonalny wykorzystanie przez właścicieli ich nieruchomości. Do urządzeń tych należą miedzy innymi instalacja wodnokanalizacyjna, drogi oraz sieć elektryczna. Jedyną inwestycją z zakresu infrastruktury technicznej, której wybudowanie, w bardzo odległym terminie, deklaruje Miasto O. jest sieć wodociągowa. Jest to, zdaniem Skarżącego, najtańszy element ze wszystkich koniecznych do wykonania. W ocenie Skarżącego zapomniano lub pominięto fakt, że doprowadzona i zużyta w gospodarstwach domowych woda musi być z nich odprowadzona, droższą i istotniejszą dla funkcjonowania mieszkańców, siecią kanalizacyjną. Nie wspomniano również, kiedy powstaną tam drogi. Niezaplanowanie – poza wodociągami – pozostałych urządzeń infrastruktury jest rażące uchybieniem dostrzeżonym w zaskarżonej uchwale. Skarżący wskazał również, że uznaje to za celowe działanie na niekorzyść właścicieli przedmiotowego terenu. Zauważył, że w jego odbiorze zaskarżona uchwała prowadzi do uzyskania przez Miasto O. maksymalnego zysku przy minimalnych nakładach, z wykorzystaniem dominującej pozycji Urzędu.

W dalszej kolejności Skarżący stwierdził, że na podstawie art. 107 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami kwestie związane z terminem i sposobem wnoszenia opłat adiacenckich ustala burmistrz albo prezydent miasta w drodze ugody z osobami zobowiązanymi do ich zapłaty przez podpisanie protokołu uzgodnień. Zdaniem Skarżącego nie ma żadnych przeszkód mogących usprawiedliwić niezaproponowanie i nieprzyjęcie takiego wariantu w jego przypadku. Ponadto Skarżący uznał, że stosowanie jednej wysokości procentowej dla wszystkich nieruchomości bez względu na ich położenie i inne uwarunkowania lokalne jest co niezrozumiałe.

W doręczonej Sądowi odpowiedzi na skargę J. J. sporządzonej przez pełnomocnika Rady Miasta O. zawarto wniosek o oddalenie skargi w całości. Odnosząc się do zarzutów skargi w pierwszym rzędzie wskazano, że Skarżący był uczestnikiem postępowania o scalenie i podział nieruchomości położonych w O., obręb R., w rejonie ulicy W.-K. przeprowadzonego zgodnie z przepisami ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.). Postępowanie zostało przeprowadzone w trybie art. 102 ust. 2 tej ustawy na skutek wniosku właścicieli posiadających ponad 50% powierzchni gruntów objętych scaleniem i podziałem, położonych w granicach obszarów wymagających przeprowadzenia scaleń i podziałów nieruchomości określonych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na terenie miasta O., obejmującego obszar położony w rejonie ulic: D., W., P. i K. (uchwalonego przez Radę Miasta O. uchwałą Nr [...] z dnia [...] r., Dz.Urz.Woj.Doln. Nr [...] poz. [...]). Powyższe postępowanie obejmowało obszar o powierzchni 28,3084 ha (283084 m2). Na podstawie uchwały Nr [...] Rady Miasta O. z dnia [...] r. w sprawie przystąpienia do scalenia i podziału nieruchomości położonych w O., obręb R., w rejonie ulic W.-K. scaleniem i podziałem objęto obszar o powierzchni 28,1728 ha z uwagi na niewyrażenie przez właścicieli zgody na objęcie tą uchwałą zabudowanych nieruchomości. Wskazano również, że skarżący J. J. był jednym z wnioskodawców scalenia i podziału nieruchomości w rejonie ulicy W.-K. i wniósł do scalenia obszar gruntu o powierzchni 1,1052 ha, stanowiący przed scaleniem i podziałem działkę nr 21/4, AM-6. Jednocześnie nie wyraził zgody na objęcie scaleniem i podziałem nieruchomości zabudowanej stanowiącej odrębną działkę nr 23, AM-6. Określona w projekcie scalenia i podziału działka nr 136, AM-6, zgodnie z § 1 ust. 3 zaskarżonej uchwały, wydzielona została na poszerzenie nieruchomości sąsiedniej działki nr 23, AM-6. Projekt przewidywał przyznanie nowo powstałej działki nr 136, AM-6, na rzecz Skarżącego, będącego również właścicielem działki nr 23, AM-6, znajdującej się poza obszarem scalenia i podziału.

W dalszej kolejności wskazano, że w ocenie Rady Miasta O. podniesione w skardze twierdzenia Skarżącego nie wykazują, iż zaskarżona uchwała narusza jego interes prawny. Skarżący nie wskazał przepisów prawa materialnego, które kwestionowana uchwała narusza. Stwierdzono, że przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami zapewniają uczestnikom postępowania o scalenie i podział uzyskanie – w zamian za nieruchomości objęte scaleniem i podziałem – nieruchomości składających się z takiej liczby działek gruntu wydzielonych w wyniku scalenia i podziału, których łączna powierzchnia jest równa powierzchni dotychczasowych ich nieruchomości, pomniejszonych o powierzchnię niezbędną do wydzielenia działek gruntu pod nowe drogi lub pod poszerzenie dróg istniejących. Pomniejszenie to następuje proporcjonalnie do powierzchni wszystkich nieruchomości objętych scaleniem i podziałem oraz do ogólnej powierzchni działek gruntu wydzielonych pod nowe drogi i pod poszerzenie dróg istniejących. Jeżeli zaś nie ma możliwości przydzielenia nieruchomości o powierzchni w pełni równoważnej, za różnicę powierzchni dokonuje się odpowiednich dopłat w gotówce.

Wskazano, że z zaskarżonej uchwały wynika, że Skarżący J. J. otrzymał, w zamian za nieruchomość objętą scaleniem i podziałem (działka nr 21/4 AM-6) jedenaście działek gruntu wydzielonych w wyniku scalenia i podziału, których łączna powierzchnia jest równa powierzchni dotychczasowej jego nieruchomości, pomniejszonej o powierzchnię niezbędną do wydzielenia działek gruntu pod nowe drogi lub pod poszerzenie dróg istniejących. Podkreślenia wymaga, zdaniem strony przeciwnej, że podziału nieruchomości dokonano w sposób zapewniający pełną ekwiwalentność otrzymanych nieruchomości przez wszystkich uczestników, bez konieczności stosowania dopłat w gotówce.

Zdaniem Rady Miasta O. zarzut Skarżącego, iż otrzymana przez niego działka nr 136, AM-6, nie posiada dostępu do drogi jest bezpodstawny ponieważ, jako działka przeznaczona na poszerzenie nieruchomości sąsiedniej działki nr 23, AM-6, która posiada dostęp do drogi publicznej, również taki dostęp ma zapewniony (poprzez działkę nr 23, AM-6). Przeznaczenie przedmiotowej działki na poszerzenie działki sąsiedniej wynikało ze sposobu zagospodarowania obu działek. Skarżący będący właścicielem działki nr 23, AM-6, zabudowanej jednorodzinnym budynkiem mieszkalnym i zagospodarowanej przydomowym ogrodem, otrzymał jednocześnie część wniesionej do scalenia i podziału działki rolnej (pod postacią działki nr 136, AM-6) także zagospodarowanej ogrodem stanowiącym pozostałą część przydomowego ogrodu, tyle że leżącego już w obrębie drugiej działki – objętej scaleniem i podziałem. Wskazany sposób zagospodarowania nieruchomości legł u podstaw rozstrzygnięcia przyjętego w projekcie scalenia i podziału. Takie rozwiązanie miało na celu zaspokojenie oczekiwań uczestnika scalenia - Skarżącego w zakresie przyznania mu działki na dotychczas posiadanym i zagospodarowanym gruncie, co było – zdaniem Rady Miasta – wyrazem działania w jego interesie. Podkreślono, że powyższe rozwiązanie nie było kwestionowane przez Skarżącego ani w toku postępowania, ani na etapie wyłożenia projektu scalenia i podziału do wglądu uczestnikom scalenia. Nie bez znaczenia pozostaje również okoliczność, że Skarżący nie kwestionował takiego rozwiązania podczas wypełniania obowiązków członka Rady Uczestników Scalenia, która pozytywnie zaopiniowała projekt uchwały dotyczącej scalenia i podziału.

Nieuzasadnione jest także – według autora odpowiedzi na skargę – twierdzenie Skarżącego, że nie ma możliwości przeznaczenia przydzielonej mu działki na działkę budowlaną. W tym względzie podniesiono, iż postępowanie o scaleniu i podziale nie ma na celu wydzielenia "działek budowlanych", bowiem przeznaczenie gruntów wynika z ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Skarżący nie został wiec pozbawiony możliwości zabudowania przydzielonej działki.

Odnośnie do zarzutu przebiegu nad przydzieloną działką linii energetycznej średniego napięcia oraz zlokalizowania na niej dwóch słupów energetycznych wskazano, że jest on całkowicie bezprzedmiotowy. Zauważono, że zarzut ten nie został ujęty w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa i jako taki stanowi podstawę do odrzucenia skargi w tym zakresie. Niemniej jednak wskazano, że usytuowanie słupów energetycznych (a de facto tylko jednego słupa na nieruchomości będącej własnością Skarżącego, co potwierdza mapa z projektem scalenia i podziału), jak i przebieg sieci energetycznej, nie jest uzależniony od przeprowadzonej procedury scaleniowej i nie stanowi regulacji zaskarżonej uchwały. Ponadto podkreślono, że z ustaleń planu miejscowego na terenie objętym scaleniem i podziałem przebiega linia napowietrzna, którą przewiduje się do likwidacji poprzez skablowanie.

W dalszej kolejności w odpowiedzi na skargę za absolutnie nieuzasadniony uznano zarzut "oddania" 16% gruntu na drogi z działki nr 136, AM-6. Pomniejszenie nieruchomości Skarżącego objętej scaleniem i podziałem o powierzchnię niezbędną do wydzielenia działek gruntu pod nowe drogi lub pod poszerzenie dróg istniejących opiera się na przepisie art. 105 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami i ma odniesienie do nieruchomości wniesionej do scalenia i podziału, tj. działki nr 23, AM-6, a nie do nieruchomości powstałej w wyniku scalenia i podziału. Zatem uznano za chybione twierdzenie Skarżącego, że oddaje z nowo powstałej działki grunt z przeznaczeniem na drogę.

W końcowej części odpowiedzi na skargę za bezpodstawny uznano także zarzut odnoszący się do sprawy opłaty adiacenckiej za działkę nr 136, AM-6. Stwierdzono, że zarzut ten nie został ujęty w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa i jako taki stanowi podstawę do odrzucenia skargi w tym zakresie. Ponadto podniesiono, że ustawa o gospodarce nieruchomościami w art. 4 pkt 11 definiuje opłatę adiacencką jako trzyrodzajową instytucję: jako opłatę ustaloną w związku ze wzrostem wartości nieruchomości spowodowanym budową urządzeń infrastruktury technicznej z udziałem środków Skarbu Państwa, jednostek samorządu terytorialnego, środków pochodzących z budżetu Unii Europejskiej lub ze źródeł zagranicznych niepodlegających zwrotowi albo jako opłatę ustaloną w związku ze scaleniem i podziałem nieruchomości, albo jako opłatę ustaloną w związku z podziałem nieruchomości. Wobec tego, zdaniem Rady Miasta O., błędne jest twierdzenie Skarżącego, iż opłata adiacencka z tytułu scalenia jest częścią kosztów uzbrojenia terenu. Opłata adiacencka z tytułu scalenia i podziału stanowi bowiem odrębną instytucję. Poza tym wyjaśniono, że do chwili obecnej nie zostało wszczęte postępowanie o ustalenie jej wysokości.

Reasumując stwierdzono, że Rada Miasta O. podnosi brak podstaw do kwestionowania całości zaskarżonej uchwały, w sytuacji gdy zarzuty skargi odnoszą się wyłącznie do jednej nowo powstałej w wyniku scalenia i podziału działki, tj. działki nr 136, AM-6. Uznano, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie i uzasadniony jest wniosek o jej oddalenie w całości.

Również w doręczonej Sądowi odpowiedzi na skargę K. J. pełnomocnik Rady Miasta O. wniósł o oddalenie skargi w całości. Odnosząc się do zarzutów skargi wskazano, że Skarżący, był uczestnikiem tego samego, co drugi ze skarżących, postępowania o scalenie i podział nieruchomości położonych w O., obręb R., w rejonie ulicy W.-K.. Podano, że Skarżący wniósł do scalenia obszar gruntu o powierzchni 2,0000 ha, stanowiący przed scaleniem i podziałem działkę nr 21/1, AM-6. Wskutek przeprowadzonego postępowania Skarżący otrzymał następujące nowo powstałe działki: 79, 91, 93, 95, 101, 104, 105, 124, 125, 126, 127, 128, 132, 138, 145, 146, 153, 159, AM-6. Spośród tych nieruchomości działki nr 101, 145, 146 i 153, AM-6, zostały przyznane w wyniku uwzględnienia przez Radę Miasta O. wniosku Skarżącego złożonego na etapie wyłożenia projektu uchwały o scaleniu i podziale nieruchomości.

Wskazano, że w ocenie Rady Miasta O. złożona skarga nie czyni zadość wymaganiom pisma w postępowaniu sądowym, ponieważ nie wskazuje, czy zaskarża uchwałę Rady Miasta O. w całości czy w części. Ze skargi wprawdzie wynika, że Skarżący kwestionuje wysokość stawki opłaty adiacenckiej, ustalenie jednorazowej zapłaty tejże "daniny publicznej" i "niezaplanowanie poza wodociągami pozostałych urządzeń infrastruktury technicznej" - lecz podnoszona w tym aspekcie argumentacja Skarżącego nie spełnia, zdaniem strony przeciwnej, wymogów formalnych pisma sądowego. Ponadto zauważono, że podniesione w skardze twierdzenia Skarżącego nie wykazują, iż podjęta uchwała o scaleniu i podziale nieruchomości narusza jego interes prawny. Skarżący nie wskazał również przepisów prawa materialnego, które w jego ocenie kwestionowana uchwała narusza.

Odnosząc się do zarzutu skargi, że Rada Miasta O. zastosowała stawkę 50-procentową opłaty adiacenckiej w maksymalnej, ustawowo zakreślonej wysokości przewidzianej w art. 107 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, choć mogła zastosować stawkę niższą, uznano go za bezpodstawny. Zauważono, że działanie przez Radę Miasta O. w granicach zakreślonych przez przepis art. 107 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami – ze względu na niedojście do zawarcia stosownej ugody – nie może być uznane za działanie niezgodne bądź sprzeczne z prawem. Ponadto podkreślono, iż Rada Miasta O. ustalając wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej z tytułu scalenia i podziału w zaskarżonej uchwale działała w oparciu o kompetencję ustawowo przypisaną wyłącznie do jej właściwości. Także ustalenie maksymalnej wysokości stawki opłaty adiacenckiej jest działaniem zgodnym z prawem, mieszczącym się w granicach autonomii przyznanej przez ustawodawcę radzie gminy, a zarzut, iż mogła zastosować dowolną niższą stawkę stanowi nieuprawnioną ingerencję w wyłączną kompetencję organu stanowiącego gminy. Ustalenie dokonane przez Radę Miasta O. mieści się w granicach zakreślonych prawem i stanowi ponadto wyraz przyjętej przez Miasto O. polityki w zakresie gospodarowania nieruchomościami i ustalania stawki tych opłat w postępowaniach o scalenie i podział zawsze na takim samym poziomie, gwarantującym jednakowe tratowanie w tym względzie właścicieli nieruchomości objętych obszarami wymagającymi scalenia i podziału. Zdaniem autora odpowiedzi na skargę działania zgodnego z ustawowo zakreśloną kompetencją nie można uznać za działalnie, które w jakikolwiek sposób narusza prawo.

W dalszej kolejności za bezzasadny uznano zarzut odnoszący się do ustalenia sposobu wnoszenia opłaty adiacenckiej z tytułu scalenia i podziału. Zdaniem Rady Miasta O. Skarżący nie ma racji twierdząc, że opłata adiacencka mogłaby być rozłożona na raty. Ustawa o gospodarce nieruchomościami nie przewiduje bowiem możliwości rozłożenia na raty na 10 lat opłaty adiacenckiej z tytułu scalenia i podziału, odmiennie niż czyni to w przypadku opłaty adiacenckiej z tytułu budowy urządzeń infrastruktury technicznej, gdzie taką możliwość przewiduje przepis art. 147 ust. 1. Brak jest podstaw do zastosowania tej regulacji do opłaty adiacenckiej przewidzianej w procedurze scalenia i podziału. Stąd też tak w propozycji zawarcia ugody (do zawarcia której nie doszło), jak i w przepisach zaskarżonej uchwały (wobec niedojścia do ugody), mowa jest o jednorazowej zapłacie opłaty adiacenckiej z tytułu scalenia i podziału z możliwością jej kompensaty z odszkodowaniem za działki gruntu wydzielone pod nowe drogi lub pod poszerzenie dróg istniejących.

Jako nietrafny oceniono również zarzut skargi dotyczący ustalenia w zaskarżonej uchwale rodzaju urządzeń infrastruktury technicznej planowanych do wybudowania na obszarze objętym scaleniem i podziałem. Twierdzenie Skarżącego, iż ustalenia uchwały w tym zakresie powinny odnosić się do "wszystkich najważniejszych i niezbędnych elementów" infrastruktury technicznej, do których zalicza on instalacje wodną, kanalizacyjną, drogi i sieć elektryczną, uznano za nieprawidłowe. Podniesiono, że zgodnie z ogólną zasadą dokonywanie scaleń i podziałów nieruchomości, a także wyposażanie ich w niezbędne urządzenia infrastruktury technicznej, stanowią elementy gospodarowania gminnym zasobem nieruchomości - art. 25 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Przy czym podkreślono, iż przepis ten mówiąc o wyposażaniu nieruchomości w niezbędne urządzenia infrastruktury technicznej, jedynie "w miarę możliwości", warunkuje ich wykonanie możliwościami finansowymi gminy, więc nie nakłada obowiązku budowy przez gminę takich urządzeń. Zauważono ponadto, że przepis art. 104 ust. 2 pkt 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami nakłada obowiązek zaplanowania urządzeń infrastruktury technicznej na obszarze scalenia i podziału, lecz nie zawiera katalogu tych urządzeń. Tak więc ustalenia co rodzaju urządzeń infrastruktury technicznej planowanych do wybudowania na obszarze objętym scaleniem i podziałem uzależnione są od możliwości ich finansowania. Zauważono, że zaskarżona uchwała zawiera ustalenia w zakresie planowanej do wybudowania infrastruktury technicznej (sieć wodociągowa - § 2 uchwały), wypełnia więc wymóg ustawowy. Zdaniem autora odpowiedzi na skargę wybór konkretnego urządzenia infrastruktury technicznej przypisany jest do wyłącznej kompetencji rady gminy, która podejmując decyzje w tym zakresie bierze pod uwagę nie tylko możliwości finansowe budżetu gminy w określonej perspektywie czasowej (w ramach Wieloletniej Prognozy Finansowej gminy), ale również niezbędność zaplanowanego urządzenia infrastruktury do realizacji zabudowy na obszarze scalenia i podziału (w ramach zadań własnych gminy). Podkreślono, że za takie niezbędne urządzenie Miasto O. uznaje sieć wodociągową.

W dalszej części odpowiedzi na skargę podniesiono, że zarzuty Skarżącego są formułowane do nieistniejących przepisów zaskarżonej uchwały i wynikają z nieuzasadnionych oczekiwań Skarżącego, które nie mogą być potraktowane jako rażące uchybienia. Ponadto oceniono, że całkowicie błędna jest ocena Skarżącego, w której przeciwstawia maksymalną stawkę opłaty adiacenckiej z tytułu scalenia i podziału "minimalnym nakładom" poniesionym na budowę zaplanowanego urządzenia infrastruktury technicznej, dopatrując się w tym "wykorzystywania dominującej pozycji Urzędu". Wskazano, że zgodnie z przepisem § 12 ust. 2 w związku z ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie scalania i podziału nieruchomości (Dz.U. Nr 86, poz. 736) rzeczoznawca majątkowy przy określaniu wartości nieruchomości przyznanych w wyniku scalenia i podziału, uwzględnia planowane do wybudowania urządzenia infrastruktury technicznej, określone w uchwale rady gminy o scaleniu i podziale nieruchomości. Zatem im większa liczba zaplanowanych urządzeń infrastruktury technicznej do wybudowania na terenie objętym scaleniem i podziałem, tym wyższa wartość nieruchomości przyznanych w wyniku scalenia i podziału, i tym większa różnica pomiędzy wartością nieruchomości przed scaleniem i po scaleniu, która to różnica stanowi podstawę ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu scalenia i podziału.

Reasumując uznano, że skarga K. J. nie przedstawia zarzutów w odniesieniu do przepisów zaskarżonej uchwały, ani też nie wskazuje przepisów prawa, które konkretne przepisy tej uchwały naruszają, a jedynie zawiera polemikę z przyjętymi tam rozwiązaniami, co jest całkowicie nieuzasadnione. Z tych względów wniesiono o oddalenie skargi w całości.

Na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym we Wrocławiu w dniu 11 lipca 2012 r. Sąd na podstawie art. 111 § 1 p.p.s.a. postanowił połączyć do łącznego prowadzenia i rozpoznania sprawy ze skargi J. J. i ze skargi K. J.. Strony skarżące poparły skargi i wnioski w nich zawarte. Pełnomocnik organu wniósł jak w odpowiedziach na skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:

Wyjaśniając przesłanki podjętego rozstrzygnięcia, na wstępie należy podkreślić, że zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (jeżeli ustawy nie stanowią inaczej).

W granicach tak określonych kompetencji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w toku podjętych czynności rozpoznawczych ocenia prawidłowość zastosowania w postępowaniu administracyjnym przepisów obowiązującego prawa materialnego i procesowego oraz trafność ich wykładni.

Wykonywana przez sądy administracyjne kontrola administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej oraz na akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.).

Wyjaśnienia wymaga, że na podstawie art. 111 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd na rozprawie zarządził o połączeniu obu skarg do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia, albowiem dotyczą tej samej uchwały.

Skargi wniesione zostały w trybie art. 101 § 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tj. Dz.U. z 2001 r, Nr 142, poz. 1591 ze zm.). Warunkami dopuszczalności skargi wniesionej w oparciu o wskazany przepis są: wydanie przez organ gminy uchwały z zakresu administracji publicznej, uprzednie bezskuteczne wezwanie organu do usunięcia naruszenia prawa oraz zachowanie terminu do wniesienia skargi. Ponadto aby skarga stała się skuteczna, skarżący musi wykazać, że kwestionowana uchwała narusza jego interes prawny.

Oceniając spełnienie warunków formalnych obu skarg, sąd stwierdził ich dopuszczalność, bowiem zaskarżona uchwała podjęta została w sprawie z zakresu administracji publicznej, skargi zostały poprzedzone wezwaniami do usunięcia naruszenia prawa oraz zostały złożone z zachowaniem terminu.

W tej sytuacji przesądzenie o dopuszczalności skarg otworzyło sądowi drogę do merytorycznego ich rozpoznania.

Jak stwierdza się w orzecznictwie i literaturze przedmiotu, skarga złożona w trybie art. 101 ust. 1 powołanej wyżej ustawy nie ma charakteru actio popularis, a to oznacza, iż do jej wniesienia nie legitymuje ani sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały, ani stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia (patrz wyrok NSA z dnia 1 marca 2005 r., sygn. akt OSK 1437/04, Wokanda 2005/7-8).

Skarżący musi zatem wykazać się nie tylko indywidualnym interesem prawnym lub uprawnieniem, ale także zaistniałym w dacie wnoszenia skargi, nie zaś w przyszłości, naruszeniem, tego interesu prawnego lub uprawnienia, polegającym na istnieniu bezpośredniego związku pomiędzy zaskarżoną uchwała a własną indywidualną i prawnie gwarantowaną sytuacją ( por. wyrok NSA z dnia 4 września 2001 r., sygn. akt II SA 1410/01, LEX nr 53376). Naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia w rozumieniu art. 101 u.s.g. musi występować obiektywnie i odnosić się do realnie istniejącej potrzeby ochrony prawnej. Naruszony interes musi być bezpośredni i aktualny oraz realny. Do wniesienia skargi nie uprawnia istnienie jedynie potencjalnego zagrożenia naruszenia interesu prawnego skarżących.

W wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa z dnia [...] r. J. J. podniósł, że nowopowstała działka po scaleniu i podziale oznaczona numerem geodezyjnym 136, AM-6 o pow. 0,0622 ha, nie posiada dostępu do drogi, z tego powodu skarżący nie wyraża zgody na przejęcie przez gminę 16 % tego gruntu pod budowę dróg, jak również nie wyraża zgody na opłatę adiacencką za tą działkę. W kolejnym piśmie z dnia [...] r. skarżący J. J. podtrzymał swoje zarzuty zawarte w wezwaniu do usunięcia naruszenia i dodatkowo wskazał, że nad tą działką przebiega linia średniego napięcia i znajdują się dwa słupy energetyczne, a ponadto kwestionuje zbyt wysokie ustalenie opłaty adiacenkiej, proponując obniżenie jej o połowę. W skardze podtrzymał wymienione wyżej zarzuty i dodał, że działka nr 23 AM-6, która została poszerzona o nowopowstałą działkę nr 136 AM-6 jest uzbrojona i zapłacone zostały wszystkie opłaty adiacenckie.

Przedstawione argumenty na poparcie stanowiska o naruszeniu interesu prawnego skarżącego nie znajdują uzasadnienia w zgromadzonym materialne dowodowym. Sąd za zasadne uznaje stanowisko organu zawarte w odpowiedzi na skargę, które odwołuje się również do argumentacji zawartej w uzasadnieniu uchwały Nr [...] Rady Miasta O. z dnia [...] r. w sprawie wezwania do usunięcia naruszenia prawa.

Podkreślenia wymaga, że zgodnie z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego dla obszaru położonego w rejonie ulic D., W., P. i K. w O., uchwalonego przez Radę Miasta O. uchwałą Nr [...] z dnia [...] r., ogłoszoną w Dzienniku Urzędowym Województwa Dolnośląskiego Nr [...], poz. [...] z dnia [...] r., działka nr 136 położona jest na terenie oznaczonym symbolem 15 MN, co według planu (§ 7) oznacza kategorię "zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna". Teren oznaczony symbolem 15 MN obejmuje oprócz części terenu objętego zaskarżoną uchwałą o scaleniu i podziale także kilka działek siedliskowych nieobjętych postępowaniem scaleniowym i podziałowym, w tym działkę skarżącego J. J. o numerze 23 AM-6. Z treści § 1 ust. 3 zaskarżonej uchwały wynika, że działka nr 136 AM-6 wydzielona została na poszerzenie nieruchomości sąsiedniej działki nr 23 AM-6. Oznacza to, że działki nr 23 i 136 tworzą jedną nieruchomość składającą się z dwóch działek geodezyjnych należących do tego samego właściciela J. J.. Na działce nr 136 znajduje się, jak wyjaśnił w odpowiedzi na skargę organ, dalsza część sadu. Komunikacja po tej nieruchomości nie natrafia na żadne przeszkody natury prawnej, gdyż zarówno przed scaleniem i podziałem jak i po scaleniu i podziale sytuacja prawna skarżącego nie uległa zmianie do tej nieruchomości. Skarżący ma bowiem taką samą jak dotychczas możliwość korzystania z tej nieruchomości, a przez działkę nr 23 ma zapewniony dostęp do drogi publicznej. Taki sposób wydzielenia działki nr 136 jest, według oceny Sądu, dopuszczalny i nie narusza w tym zakresie interesu prawnego właściciela ( jego prawa własności). Zwłaszcza, że w skardze nie wskazał jaki konkretnie jego indywidualny, aktualny i realny interes prawny został naruszony. Wyjaśnić tu należy, że skarżący swój interes prawny winien wyraźnie wyartykułować poprzez wskazanie konkretnej normy prawnej w obowiązującym porządku prawnym, która to chroni jego określony interes i została naruszona przez Radę Miasta O. na skutek podjęcia zaskarżonej uchwały.

Ponadto należy stwierdzić, że w tym konkretnym przypadku przebieg istniejącej od lat linii energetycznej i znajdujący się na niej słup energetyczny (kolejny zarzut skargi J. J.) nie mogą mieć wpływu na wydzielenie działki nr 136, z przeznaczeniem na poszerzenie działki nr 23, a wiec na utworzenie większych rozmiarów nieruchomości z zachowaniem dotychczasowego sposobu zagospodarowania. Jak podkreślił w odpowiedzi na skargę organ gminy przeznaczenie działki nr 136 na poszerzenie działki sąsiedniej (nr 23) wynikało ze sposobu zagospodarowania obu tych działek. Działka nr 23 zabudowana jest jednorodzinnym budynkiem mieszkalnym i zagospodarowana przydomowym ogrodem, dlatego też skarżący otrzymał dalszą część przydomowego ogrodu w postaci działki nr 136, której teren został wniesiony do postępowania scaleniowego i podziałowego. Skarżący w wyniku scalenia i podziału otrzymał więc swój dotychczas posiadany i przez siebie zagospodarowany grunt z możliwością utrzymania dotychczasowego zagospodarowania, ewentualnie do dalszej zabudowy zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.

Analizując natomiast zarzut dotyczący "pomniejszenia o 16% powierzchni działki nr 136 na drogi", wskazać należy, iż stosownie do art. 105 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tj. Dz.U. z 2004 r., Nr 261, poz. 2603 ze zm.) powierzchnię każdej nieruchomości objętej scaleniem i podziałem pomniejsza się o powierzchnię niezbędną do wydzielenia działek gruntu pod nowe drogi lub pod poszerzenie dróg istniejących. Pomniejszenie to następuje proporcjonalnie do powierzchni wszystkich nieruchomości objętych scaleniem i podziałem oraz do ogólnej powierzchni działek gruntu wydzielonych pod nowe drogi i pod poszerzenie dróg istniejących. Z powyższego wynika, że efektem scalenia i podziału jest nie tylko korzystna i umożliwiająca zgodne z planem miejscowym zagospodarowanie konfiguracja przestrzenno-powierzchniowa działek, ale także to, że każdy uczestnik ma dysponować po scaleniu i podziale takimi samymi prawami, jednak do nieruchomości o powierzchni odpowiednio mniejszej (bo pomniejszonej o udział wydzielonych działek pod drogi w całej powierzchni objętej scaleniem i podziałem( więcej w: Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz. Bończak-Kucharczyk E., LEX 2011). Przejęcie przez podmioty publiczne działek wydzielonych w ramach scalenia i podziału nieruchomości pod nowe drogi lub pod poszerzenie dróg istniejących jest rodzajem wywłaszczenia. W art. 105 ust. 4 u.g.n. ustawodawca zdecydował, że działki wydzielone na drogi przechodzą na własność właściciela drogi ( gminy, powiatu, województwa czy też Skarbu Państwa). Dlatego też Rada Miasta O., wobec treści wymienionego przepisu ustawy o gospodarce nieruchomościami nie mogła postąpić wbrew tej normie i odstąpić od proporcjonalnego pomniejszenia powierzchni gruntów wniesionych do scalenia i podziału wszystkim właścicielom i użytkownikom wieczystym. W przypadku działki skarżącego J. J. (o numerze 136) nie ma znaczenia, że działka ta nie ma bezpośredniego dostępu do drogi publicznej, lecz poprzez działkę nr 23, bowiem ustawodawca zadecydował, iż pomniejszenie następuje z pierwotnej działki wniesionej do scalenia i podziału ( w tym wypadku z działki nr 21/4), a nie z poszczególnych działek otrzymanych po podziale. Tak więc zarzut dotyczący "oddania 16% gruntu z nowej działki nr 136 na drogi" jako bezzasadny nie może zostać uwzględniony. Organ gminy nie naruszył w tym zakresie obowiązującego prawa.

W dalszej kolejności skarżący J. J. kwestionuje opłatę adiacencką za działkę nr 136. Odnosząc się to tego zarzutu, Sąd uznał, że słusznie organ gminy zauważył w odpowiedzi na skargę, iż skarżący w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa takiego zarzutu nie zgłosił, co powoduje, że nie podlega merytorycznemu rozpatrzeniu przez Sąd. Ubocznie tylko Sąd zauważa, że opłatę adiacencką dla poszczególnych uczestników scalenia i podziału ustala w formie decyzji organ wykonawczy gminy, nie zaś jej organ stanowiący w drodze uchwały.

Odnosząc się natomiast do zarzutów skarżącego K. J. kwestionujących wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckej, sposobu zapłaty tejże daniny publicznej oraz ustalenia rodzaju urządzeń infrastruktury technicznej planowanych do wykonania przez gminę, należy wskazać, iż są one również niezasadne.

W art. 107 ust. 1 u.g.n. ustawodawca zawarł unormowanie, z którego wynika że osoby, które otrzymały nowe nieruchomości wydzielone w wyniku scalenia i podziału, są zobowiązane do wniesienia na rzecz gminy opłat adiacenckich w wysokości do 50 % wzrostu wartości tych nieruchomości, w stosunku do wartości nieruchomości dotychczas posiadanych. Wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej ustala rada gminy w uchwale o scalaniu i podziale nieruchomości (ust. 2).

Stawka opłaty adiacenckiej ustalona w zaskarżonej uchwale w § 3 w wysokości 50% wzrostu wartości nieruchomości objętych scaleniem i podziałem nie przekracza górnej granicy tej stawki, tj 50 % wynikającej z art. 107 ust. 1 u.g.n., a więc mieści się w dopuszczalnym przedziale ustawowym, co oznacza, że nie nastąpiło naruszenie interesu prawnego skarżącego. Rada Miasta O. działała w tym zakresie w granicach przyznanych jej ustawowo kompetencji władczych ( ust. 2). Uzasadnienie organu gminy zawarte w odpowiedzi na skargę a dotyczące powyższej kwestii jest przekonujące, jako że Rada Miasta O., jak podaje, również w innych postępowaniach scaleniowych i podziałowych stosuję tej samej wysokości stawkę. Przyjęcie jednakowej stawki opłaty adiacenckiej również w innych postępowaniach dotyczących scalania i podziału nieruchomości, jest realizacją zasady, że w takiej samej sytuacji prawnej i faktycznej każdy powinien być traktowany przez organ administracji podobnie. Nie ma przy tym znaczenia, zdaniem Sądu, wyposażenie określonych nieruchomości w różne media, gdyż przy szacowaniu wartości nieruchomości rzeczoznawca uwzględnia istniejący stan faktyczny i planowane do wybudowania urządzenia infrastruktury technicznej. Nie ma racji skarżący K. J., że rada gminy ma obowiązek analizować dokładnie przedmiotowe nieruchomości, zwłaszcza pod kątem – jak podnosi skarżący – ich "umiejscowienia w przestrzeni miasta – duża odległość od szeroko pojmowanego centrum miasta, uciążliwości wynikającej z bliskiego sąsiedztwa z trasą [...]", czy też "fakt, że teren ten do chwili obecnej użytkowany jest rolniczo." Ustawodawca nie zawarł bowiem w ustawie żadnych wymogów (kryteriów), które by obligowały organ do ich uwzględnienia przy ustalaniu stawki procentowej opłaty adiacenckiej, pozostawiając organowi gminy zakreśloną ramami ustawowymi możliwość podjęcia stosownej decyzji.

Zgodnie z ust. 3 art. 107 u.g.n. "Terminy i sposób wnoszenia opłat ustala wójt, burmistrz albo prezydent miasta, w drodze ugody z osobami zobowiązanymi do ich zapłaty, przez podpisanie protokołu uzgodnień. W razie niedojścia do ugody, o terminie i sposobie zapłaty rozstrzyga rada gminy, podejmując uchwałę o scalaniu i podziale nieruchomości. Termin ustalony w uchwale nie może być krótszy niż termin wybudowania urządzeń infrastruktury technicznej."

W skarżonej uchwale Rada Miasta O. ustaliła odległy termin zapłaty opłaty adiacenckiej, tj. do dnia 31 grudnia 2017 r.(§ 3 ust. 2). Oznacza to, że każdy uczestnik scalenia i podziału ma ok. 6 lat na zebranie stosownej orientacyjnej kwoty niezbędnej do uiszczenia przyszłej opłaty adiacenckiej. Rada miasta ustalając zapłatę opłaty adiacenckiej jednorazowo, nie naruszyła art. 107 ust. 3 ustawy o.g.n., ponieważ ustawodawca nie przewidział zastosowania przez radę możliwości ratalnych spłat tych należności, tym bardziej że opłatę tą ustala, po zaistnieniu warunków ku temu, w drodze decyzji administracyjnej wójt, burmistrz albo prezydenta miasta.

Z kolei w art. 104 ust. 2 u.g.n. określono, co powinna zawierać uchwała rady gminy w sprawie scalenia i podziału nieruchomości. Jednym z obowiązkowych elementów tej uchwały jest zawarcie w niej ustaleń co do rodzaju urządzeń infrastruktury technicznej planowanych do wybudowania przez gminę, terminy ich budowy oraz źródła finansowania( pkt 6).

Wymóg powyższego przepisu znalazł odzwierciedlenie w § 2 zaskarżonej uchwały. Rada Miasta O. zaplanowała budowę sieci wodociągowej w terminie do 2016 r. ze środków budżetu Miasta O.. Podkreślić należy, że również i w tej sytuacji to rada decyduje samodzielnie jakie urządzenie(nia) infrastruktury technicznej jest(są) niezbędne i możliwe ze względów finansowych do wykonania na danym terenie, mając na uwadze prognozowane przychody i rozchody zawarte w aktualnym wieloletnim planie finansowym gminy, w szczególności czy wykonanie urządzeń infrastruktury technicznej będzie finansowane z dochodów własnych gminy, uzyskanego kredytu, czy też przyznanych środków unijnych lub innych. Sąd zatem nie podziela stanowiska skarżącego K. J., jakoby "ustawodawca miał na myśli wszystkie najważniejsze i niezbędne elementy infrastruktury, które umożliwiają w sposób realny i racjonalny wykorzystanie przez właścicieli ich nieruchomości." Celem ustawodawcy było pozostawienie radzie gminy swobody w podejmowaniu decyzji co do rodzaju, terminu i źródła finansowania przyszłych inwestycji w zakresie urządzeń infrastruktury technicznej.

W konsekwencji wyżej zaprezentowanej argumentacji Sąd uznał, że zaskarżona uchwała nie narusza obiektywnego porządku prawnego, czy też interesu skarżących lub ich uprawnień.

Z tych przyczyn Sąd na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargi oddalił.