Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2747/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-04-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 28, art. 61a par. 1, art. 77, art. 138 par. 1 pkt 1, art. 144
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 5 ust. 2, art. 61 pkt 1, art. 66 ust. 1, art. 83
journal: Dz.U. 2016 poz 290
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 27 ust. 2
journal: Dz.U. 2013 poz 1222
law: Ustawa z dnia 15 grudnia 2000 r. o spółdzielniach mieszkaniowych - tekst jednolity
article: art. 18 ust. 1, art. 22, art. 24, art. 26, art. 29 ust. 1 i 1a
journal: Dz.U. 2015 poz 1892
law: Ustawa z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali
article: art. 3 par. 1, art. 145 par. 1 pkt 1 lit c, art. 183 par. 1, art. 184
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 244 par. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 380
law: Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Robert Sawuła Sędziowie Sędzia NSA Roman Ciąglewicz Sędzia del. NSA Jerzy Stankowski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 27 kwietnia 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej J. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 lipca 2017 r. sygn. akt VIII SA/Wa 480/17 w sprawie ze skargi J. M. na postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 6 lipca 2017 r., sygn. akt VIII SA/Wa 480/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę J. M. na postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2017 r., nr [...], w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania.

Orzeczenie to zapadło w następującym stanie faktycznym.

Postanowieniem z dnia [...] marca 2017 r., nr [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Radomiu na podstawie art. 61a § 1 i art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23, dalej: "k.p.a.") w zw. z art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r., poz. 290 z późn. zm., dalej: "pr. bud.") odmówił J. M. wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie stanu technicznego instalacji wodociągowej i kanalizacyjnej w budynku wielorodzinnym przy ul. [...] w R..

W uzasadnieniu organ I instancji wyjaśnił, że we wniosku z dnia 3 marca 2017 r. skarżący wystąpił o wszczęcie powyższego postępowania i wydanie decyzji nakazującej [...] Spółdzielni Mieszkaniowej [...] (dalej: "Spółdzielnia Mieszkaniowa") modernizację instalacji wodno-kanalizacyjnej w tym budynku. Z wymienionego pisma wynika, że skarżący jest właścicielem lokalu nr [...] w przedmiotowym budynku, którego zarządcą jest Spółdzielnia Mieszkaniowa. Organ I instancji zauważył jednak, że członkom spółdzielni mieszkaniowych, w tym także członkom dysponującym własnościowym spółdzielczym prawem do lokalu mieszkalnego, nie przysługuje status strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. Spółdzielnia mieszkaniowa reprezentuje mieszkańców i to ona, a nie właściciel lokalu, jest stroną i adresatem decyzji wydanych na podstawie przepisów prawa budowlanego. Wniosek z dnia 3 marca 2017 r. pochodził zatem od podmiotu, który nie ma przymiotu strony, wobec czego należało odmówić wszczęcia postępowania administracyjnego na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. Organ I instancji stwierdził również, że konserwacja lub wymiana instalacji wodnej i kanalizacyjnej następuje w trybie inwestycyjnym, a nie na podstawie przepisów powołanej ustawy – Prawo budowlane. Roszczenia wynikające z prawa do lokalu i jego wyposażenia powinny być dochodzone w drodze postępowania wewnątrzspółdzielczego lub na zasadach ogólnych na drodze postępowania cywilnego.

Zażalenie na powyższe postanowienie złożył J. M., wnosząc o uchylenie zaskarżonego aktu i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

W uzasadnieniu skarżący wskazał, że w piśmie z dnia 3 marca 2017 r. zawiadomił organ I instancji o istnieniu zagrożenia dla życia i zdrowia ludzi oraz bezpieczeństwa mienia w przedmiotowym budynku wielorodzinnym w związku z postępującą degradacją rur pionu kanalizacyjnego i wodociągowego. Uwagi te potwierdzają liczne pęknięcia rur i zalania mieszkań w budynku w ostatnich latach, w tym także mieszkania należącego do skarżącego. W piśmie z dnia 3 marca 2017 r. zażądał on wszczęcia postępowania o usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości. Zdaniem skarżącego jego interes prawny wynika z przepisów prawa materialnego, a w szczególności z art. 61 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 2 pr. bud. Podmiotem zobowiązanym do utrzymywania należytego stanu instalacji wodnej i kanalizacyjnej w rozważanym budynku jest Spółdzielnia Mieszkaniowa. Skutki jej zaniedbań w tym zakresie ponoszą osoby, którym przysługuje prawo do poszczególnych lokali mieszkalnych położonych w budynku wielorodzinnym, w tym także J. M.. Wobec tego skarżący dysponuje interesem prawnym i może żądać wszczęcia omawianego postępowania.

Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2017 r. Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a. i art. 83 ust. 2 pr. bud. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.

W uzasadnieniu organ odwoławczy wyjaśnił, że uzyskanie przymiotu strony wymaga wskazania normy prawnej powszechnie wiążącej, na podstawie której określona osoba może skutecznie żądać dokonania albo zaniechania czynności organu administracji publicznej w celu zaspokojenia jej potrzeb. Rozważany budynek mieszkalny funkcjonuje w ramach Spółdzielni Mieszkaniowej, której członkiem jest skarżący. Członkowie spółdzielni mieszkaniowej są reprezentowani przez jej organy w sprawach, które, tak jak niniejsza, dotyczą części wspólnych obiektu budowlanego. Zgodnie z art. 27 ust. 2 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o spółdzielniach mieszkaniowych (Dz. U. z 2013 r., poz. 1222, dalej: "u.s.m.") zarząd nieruchomościami wspólnymi stanowiącymi współwłasność spółdzielni mieszkaniowej jest wykonywany przez spółdzielnię jako zarząd powierzony, o którym mowa w art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (Dz. U. z 2015 r., poz. 1892 z późn. zm., dalej: "u.w.l."), choćby nawet właściciele lokali nie byli członkami spółdzielni. Skarżącemu przysługuje prawo do lokalu w omawianym budynku. Stroną postępowania w sprawie stanu technicznego części wspólnych, na które składa się instalacja wodna i kanalizacyjna w całym budynku, nie może być zatem właściciel lokalu. Wobec tego brak jest przepisu prawa materialnego, który przyznawałby skarżącemu interes prawny. Bezpośrednie zainteresowanie skarżącego rozstrzygnięciem sprawy, świadczy jedynie o interesie faktycznym, który nie jest przesłanką do uznania go za stronę.

Skargę na powyższe postanowienie złożył J. M., zarzucając organowi II instancji naruszenie:

1. art. 28 k.p.a. przez błędne przyjęcie, że skarżący, któremu przysługuje spółdzielcze własnościowe prawo do lokalu mieszkalnego w rozważanym budynku, nie jest stroną postępowania, przy czym nie poczyniono żadnych ustaleń co do interesu prawnego skarżącego;

2. art. 66 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 2 pr. bud. przez ich niezastosowanie, mimo że z powołanych przepisów można wywieść interes prawny skarżącego;

3. art. 7 i 77 k.p.a. przez nierozpatrzenie materiału dowodowego i niepodjęcie działań niezbędnych do wyjaśnienia stanu faktycznego, a jedynie ograniczenie się do przytoczenia podstawy prawnej i uzasadnienia zawartych w postanowieniu wydanym przez organ I instancji, a także niewykazanie, że w niniejszej sprawie istnieją podstawy do wszczęcia postępowania z urzędu w sytuacji, gdy organ przyjął, że skarżącemu nie można przyznać przymiotu strony;

4. art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a. przez utrzymanie w mocy postanowienia organu I instancji, mimo odmowy wszczęcia przez ten organ postępowania kontrolnego na podstawie art. 61a k.p.a. w sytuacji braku podstaw do zastosowania tego przepisu w niniejszej sprawie.

W uzasadnieniu skarżący wskazał, że organ II instancji błędnie przyjął, że właścicielowi lokalu mieszkalnego w budynku wielorodzinnym nie przysługuje status strony w postępowaniu administracyjnym o sprawdzenie stanu technicznego części wspólnej obiektu budowlanego. Skarżący wywodził w piśmie z dnia 3 marca 2017 r., że jest właścicielem lokalu w omawianym budynku, który jest bezpośrednio zagrożony w wyniku zaniedbań Spółdzielni Mieszkaniowej. Nietrafne zatem jest wywodzenie interesu prawnego z przepisów o reprezentacji spółdzielni mieszkaniowej. Postepowanie należało bowiem wszcząć na podstawie art. 61 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 2 pr. bud. Za taką interpretacją przemawia również wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 listopada 2016 r., sygn. akt II OSK 305/15. Organ II instancji naruszył ponadto art. 7 w zw. z ar. 77 k.p.a. przez utrzymanie w mocy postanowienia z dnia [...] marca 2017 r., mimo że materiały załączone przez skarżącego wskazywały na konieczność wszczęcia postępowania z urzędu. W pozostałym zakresie skarżący powtórzył argumenty podnoszone w zażaleniu.

W odpowiedzi na skargę Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko.

Wyrokiem z dnia 6 lipca 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę J. M..

W uzasadnieniu sąd I instancji wyjaśnił, że obowiązkiem organu administracji publicznej po otrzymaniu wniosku o wszczęcie postępowania jest ocena, czy wnioskodawca posiada przymiot strony, stanowiący konieczny warunek uruchomienia procedury administracyjnej. W tym celu należy zbadać, czy podmiot ten dysponuje interesem prawnym, o którym mowa w art. 28 k.p.a. Skarżący we wniosku z 3 marca 2016 r. domagał się wszczęcia postępowania w sprawie nieprawidłowego stanu instalacji wodnej i kanalizacyjnej w rozważanym budynku wielorodzinnym, wskazując na zagrożenie dla życia i zdrowia ludzi oraz bezpieczeństwa mienia. Do J. M. należy lokal w budynku wielorodzinnym, który jest natomiast administrowany przez Spółdzielnię Mieszkaniową. Usunięcie wskazanych nieprawidłowości miało nastąpić, zdaniem skarżącego, w trybie art. 66 pr. bud., który na podstawie art. 61 pr. bud. znajduje zastosowanie do właścicieli i zarządców obiektu budowlanego. Tylko te podmioty mogą być adresatami powyższych obowiązków i tylko one ponoszą odpowiedzialność w zakresie utrzymania i użytkowania obiektu budowlanego. Urządzenia i instalacje stanowią części wspólne budynku i właściciel wyodrębnionego lokalu mieszkalnego nie ma do nich indywidualnego tytułu prawnego. Sam fakt korzystania z tych urządzeń i instalacji w poszczególnych lokalach przez ich właścicieli nie przesądza o prawnej przynależności tych urządzeń do danego lokalu. Wniosek ten potwierdza, art. 27 ust. 2 u.s.m., zgodnie z którym zarząd omawianym budynkiem sprawuje Spółdzielnia Mieszkaniowa, dysponująca w sposób wyłączny częściami wspólnymi tego obiektu budowlanego. Tym samym podmiotem, na który w trybie art. 66 pr. bud. można nałożyć obowiązek jest tylko Spółdzielnia Mieszkaniowa. Konsekwentnie zatem właściciele poszczególnych lokali nie są stronami w sprawie dotyczącej części wspólnych budynku. Trafnie więc organy administracji publicznej uznały, że skarżący posiada tylko interes faktyczny i nie jest stroną postępowania. W postępowaniu dotyczącym utrzymania i użytkowania obiektu budowlanego to przepisy prawa budowlanego rozstrzygają o posiadaniu przymiotu strony. Zgodnie z art. 61 w zw. z art. 66 pr. bud., będącymi lex specialis względem art. 28 k.p.a., stroną odpowiedzialną za właściwe użytkowanie i utrzymanie obiektu jest wyłącznie właściciel i zarządca obiektu budowlanego. Nakaz usunięcia nieodpowiedniego stanu technicznego na mocy art. 66 pr. bud., dotyczy całego obiektu budowlanego, a nie poszczególnych lokali mieszkalnych. Skarżący nie jest ani właścicielem, ani zarządcą obiektu. Nie przysługuje mu zatem status strony. Słusznie zatem organy administracji publicznej odmówiły wszczęcia postępowania. Sąd I instancji dodał ponadto, że powołany w skardze wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17 listopada 2016 r. nie znajduje odniesienia do specyfiki rozważanej sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie dopatrzył się również naruszenia art. 7 i art. 77 k.p.a.

Skargę kasacyjną złożył J. M., zarzucając sądowi I instancji:

I. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 61 pkt 1 i art. 66 ust. 1 pr. bud. przez wadliwą wykładnię i uznanie, że skarżący kasacyjnie nie legitymuje się interesem prawnym w sprawie stanu technicznego części wspólnej budynku wielorodzinnego i tym samym nie posiada przymiotu strony w rozumieniu art. 28 k.p.a., choć jest uprawniony z tytułu własnościowego spółdzielczego prawa do lokalu w tym budynku i to jego życia, zdrowia i mienia bezpośrednio dotyczą skutki degradacji stanu technicznego instalacji wodociągowo-sanitarnej w budynku, co uzasadnia twierdzenie o istnieniu interesu prawnego;

II. naruszenie prawa procesowego, tj. art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 20 sierpnia 2002 r. (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 z późn. zm., dalej: "p.p.s.a.") przez ich niezastosowanie, mimo że organ II instancji rażąco naruszył "art. 28 k.p.a. w zw. z art. 61 § 1 i 66 ust. 1 k.p.a." przez uznanie, że skarżący J. M. nie posiada przymiotu strony w postępowaniu w sprawie stanu technicznego instalacji wodociągowo-sanitarnej w rozważanym budynku, które przebiegają przez należący do niego lokal mieszkalny.

J. M. wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi I instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skarżący kasacyjnie wyjaśnił, że właściciel lub zarządca obiektu budowlanego ma w świetle art. 61 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 2 pr. bud. obowiązek utrzymywać obiekt budowlany w należytym stanie technicznym, nie dopuszczając do nadmiernego pogorszenia jego właściwości użytkowych i sprawności technicznej. Ponadto na mocy art. 66 ust. 1 pr. bud. organ nadzoru budowlanego ma obowiązek nakazać, w drodze decyzji, usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości, jeżeli spełnione są przesłanki wymienione w tym przepisie. W przypadku ich zaistnienia, organ nadzoru budowlanego powinien wszcząć takie postępowanie z urzędu, nie zasłaniając się brakiem interesu prawnego podmiotu zawiadamiającego o istnieniu zagrożenia dla życia, zdrowia lub mienia mieszkańców budynku. W doktrynie nie wyklucza się przy tym sytuacji, że z żądaniem wszczęcia powyżej opisanego postępowania zwróci się do organu nadzoru budowlanego, np. sąsiad lub organizacja społeczna. Tym bardziej zatem z takim żądaniem może wystąpić właściciel lokalu mieszkalnego w budynku stanowiącym zagrożenie dla jego życia, zdrowia lub mienia. Na organie nadzoru budowlanego ciąży zatem ustawowy obowiązek wszczęcia na mocy art. 66 ust. 1 pr. bud. postępowania i wydania decyzji nakazującej usunięcie stwierdzonego naruszenia. W pozostałym zakresie J. M. powtórzył argumentację zawartą w skardze.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Skarga okazała się bezzasadna.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Skład orzekający w niniejszej sprawie nie dopatrzył się podstaw do stwierdzenia nieważności postępowania Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził również, by w granicach podstaw kasacyjnych wskazano zarzuty, które uzasadniałyby uchylenie zaskarżonego wyroku.

J. M. zarzucił sądowi I instancji naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 61 pkt 1 i art. 66 ust. 1 pr. bud, oraz prawa procesowego, tj. art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. Oba zarzuty dotyczą tej samej kwestii – odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego ze względu na brak przymiotu strony, mimo że skarżącemu kasacyjnie przysługuje spółdzielcze własnościowe prawo do lokalu w budynku wielorodzinnym. Należało zatem rozpatrzyć je łącznie. Trzeba przy tym od razu zaznaczyć, że sąd I instancji nie naruszył art. 3 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Naruszenie tego przepisu polegałoby zatem na poddaniu kontroli innej działalności niż działalność administracji publicznej bądź też na zastosowaniu środków innych niż określone w ustawie. Żadna z tych nieprawidłowości nie wystąpiła w niniejszej sprawie.

Zgodnie z art. 5 ust. 2 pr. bud. obiekt budowlany należy użytkować w sposób zgodny z jego przeznaczeniem i wymaganiami ochrony środowiska oraz utrzymywać w należytym stanie technicznym i estetycznym, nie dopuszczając do nadmiernego pogorszenia jego właściwości użytkowych i sprawności technicznej, w szczególności w zakresie związanym z wymaganiami, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 1-7 pr. bud. Ustawodawca potwierdza ten przepis w art. 61 pkt 1 pr. bud, wskazując, że właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany utrzymywać i użytkować obiekt zgodnie z zasadami, o których mowa w art. 5 ust. 2 pr. bud.

Jak wynika z art. 66 ust. 1 pr. bud., w przypadku stwierdzenia, że obiekt budowlany:

1. może zagrażać życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia bądź środowiska, albo

2. jest użytkowany w sposób zagrażający życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia lub środowisku, albo

3. jest w nieodpowiednim stanie technicznym, albo

4. powoduje swym wyglądem oszpecenie otoczenia

– organ nadzoru budowlanego nakazuje, w drodze decyzji, usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, określając termin wykonania tego obowiązku.

Trafnie sąd I instancji i organy administracji publicznej uznały, że decyzja, o której mowa w art. 66 ust. 1 pr. bud., może być wydana w odniesieniu do właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego, naruszającego obowiązek z art. 61 pkt 1 pr. bud. Adresatem powyższego rozstrzygnięcia jest zatem niewątpliwie Spółdzielnia Mieszkaniowa, a nie skarżący kasacyjnie.

J. M. podnosił w skardze i skardze kasacyjnej, że przysługuje mu spółdzielcze własnościowe prawo do lokalu w omawianym budynku wielorodzinnym (k. 2-4, 36-40 akt sądowych). Tym samym w świetle art. 244 § 1 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny (Dz. U. z 2016 r., poz. 380 z późn. zm.) dysponuje on ograniczonym prawem rzeczowym, ustanawianym na prawie własności innego podmiotu. W niniejszej sprawie własność budynku wielorodzinnego należy do Spółdzielni Mieszkaniowej.

Ponadto treścią żądania skarżącego kasacyjnie było wydanie nakazu poprawy stanu technicznego instalacji wodno-kanalizacyjnej w rozważanym budynku wielorodzinnym. Wniosek o wszczęcie postępowania administracyjnego dotyczył zatem części wspólnej tego obiektu budowlanego. Sąd I instancji i organ odwoławczy powołały się w tej mierze na art. 27 ust. 2 u.s.m., zgodnie z którym zarząd nieruchomościami wspólnymi stanowiącymi współwłasność spółdzielni jest wykonywany przez spółdzielnię jak zarząd powierzony, o którym mowa w art. 18 ust. 1 u.w.l., z zastrzeżeniem art. 241 i art. 26 u.w.l. Ustawodawca dodaje zarazem w 27 ust. 2 u.s.m., że przepisów powołanej ustawy o własności lokali o zarządzie nieruchomością wspólną nie stosuje się, z wyjątkiem art. 22 oraz art. 29 ust. 1 i 1a u.w.l., które stosuje się odpowiednio. Trzeba jednocześnie zaznaczyć, że nieruchomością wspólną w rozumieniu art. 3 ust. 2 u.w.l. jest nie tylko grunt, lecz także części budynku i urządzenia, które nie służą wyłącznie do użytku właścicieli lokali.

W art. 27 ust. 2 u.s.m. ustawodawca wprowadza przymusowy zarząd nieruchomością wspólną sprawowany przez spółdzielnie mieszkaniową. Tym samym jeżeli nie ustanowiono odrębnej własności lokali w omawianym budynku wielorodzinnym, Spółdzielnia Mieszkaniowa była właścicielem tego obiektu jako całości, a zatem także i jego zarządcą. Jeżeli natomiast wyodrębniono wspomniane lokale, Spółdzielnia ta była zarządcą nieruchomości wspólnej, obejmującej także wspólne urządzenia. W obu przypadkach należy ją zatem uznać za adresata decyzji z art. 61 pkt 1 w zw. z art. 66 ust. 1 pr. bud.

Nie ulega zatem wątpliwości, że skarżący kasacyjnie nie jest ani właścicielem, ani zarządcą obiektu budowlanego, co wyklucza go z kręgu podmiotów wymienionych w art. 61 pkt 1 w zw. z art. 66 ust. 1 pr. bud. Wbrew jednak twierdzeniom sądu I instancji i organów administracji publicznej powołane przepisy wyznaczają jedynie krąg adresatów rozstrzygnięcia z art. 66 ust. 1 pr. bud., a nie krąg stron postępowania, w którym rozstrzygnięcie to ma być wydane. Trzeba jednak zaznaczyć w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, że uchybienie to nie miało istotnego wpływu na wynik postępowania, gdyż w zdecydowanej większości przypadków stroną wymienionego postępowania jest wyłącznie właściciel lub zarządca obiektu budowlanego.

Konkluzja ta wynika z art. 28 k.p.a., zgodnie z którym stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Jak wskazano powyżej, obowiązek z art. 61 pkt 1 w zw. z art. 66 ust. 1 pr. bud. może być nałożony tylko na właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego. Podstawą uzyskania przymiotu strony w omawianym postępowaniu może być zatem jedynie wykazanie posiadania interesu prawnego. Pojęcie to należy rozumieć jako więź prawnej między sytuacją danego podmiotu i określoną normą prawną. Powiązanie to musi być realne, konkretne i indywidualne. Wystąpi ono w szczególności wtedy, gdy roboty budowlane wynikające z nakazu nałożonego na mocy art. 66 ust. 1 pr. bud., bezpośrednio ingerują w substancję mieszkania, do którego przysługuje spółdzielcze własnościowe prawo do lokalu (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 maja 2009 r., sygn. akt II OSK 722/08, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Z uwagi na specyfikę decyzji, o jakiej mowa w art. 66 ust. 1 pr. bud., na ogół jednak utrudnione okaże się spełnienie wymienionych przesłanek w odniesieniu do właściciela lokalu w budynku wielorodzinnym.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego trafnie uznano w niniejszej sprawie, że skarżący kasacyjnie nie wykazał legitymowania się interesem prawnym. W zawiadomieniu z dnia 3 marca 2017 r. wskazywał on na zły stan instalacji wodno-kanalizacyjnej w całym budynku wielorodzinnym (k. 5-6 akt adm. organu I instancji). Stanowisko to J. M. podtrzymywał następnie także w skardze, zażaleniu i skardze kasacyjnej (k. 8-9 akt adm. organu I instancji), podkreślając, że następstwa zaniedbań Spółdzielni Mieszkaniowej odczuwają wszyscy mieszkańcy budynku, w tym także on sam. Uwagi te skarżący kasacyjnie prezentował również we wcześniejszym piśmie z dnia 24 lutego 2011 r. skierowanym do Spółdzielni Mieszkaniowej (k. 4 akt adm. organu I instancji).

Tym samym skarżący kasacyjnie działał przede wszystkim w interesie ogólnym, a nie indywidualnym, co z kolei wyłącza uznanie, że dysponował on interesem prawnym. J. M. podnosił wprawdzie, że jego lokal jest także dotknięty następstwami awarii instalacji wodno-kanalizacyjnej. Jednocześnie zaznaczał on jednak, że wymienione nieprawidłowości mają charakter szerszy i nie ograniczają się tylko do jego mieszkania. Wywody prezentowane przez skarżącego wskazują zatem jedynie na legitymowanie się interesem faktycznym, polegającym na rzeczywistym zainteresowaniu załatwieniem określonej sprawy. Trzeba ponadto zauważyć, że w piśmie z dnia 13 października 2015 r., nr [...], Spółdzielnia Mieszkaniowa zaoferowała wykonanie przez jej służby techniczne konserwacji instalacji w mieszkaniu skarżącego kasacyjnie (k. 2 akt adm. organu I instancji). J. M. został poproszony jedynie o udostępnienie lokalu w celu wykonania odpowiednich napraw. Tym samym jego ewentualny interes indywidualny został zaspokojony. Należy zatem zgodzić się ze stanowiskiem sądu I instancji i organów administracji publicznej, że skarżący kasacyjnie nie dysponował przymiotem strony, a zatem nie mógł także skutecznie żądać wszczęcia postępowania na podstawie art. 61 pkt 1 w zw. z art. 66 ust. 1 pr. bud.

Dotychczasowe uwagi nie oznaczają, że J. M. pozbawiony jest ochrony prawnej. Zaskarżone postanowienia organów nadzoru budowlanego dotyczą bowiem jedynie odmowy wszczęcia postępowania z uwagi na brak przymiotu strony. Mają one charakter formalny i nie rozstrzygają o istocie sprawy. Wniosek, który w ocenie skarżącego kasacyjnie miał zainicjować postępowanie, może być zatem traktowany jako zawiadomienie o złym stanie technicznym budynku wielorodzinnego, który w konsekwencji może uzasadniać wszczęcie postępowania z urzędu ewentualnie kontrolę, czy organ administracji publicznej nie pozostaje w bezczynności. W tym kierunku zdaje się również zmierzać pierwsze pismo skarżącego w sprawie, tj. zawiadomienie z dnia 3 marca 2017 r., a także część wywodów zawartych w skardze kasacyjnej. Kwestie te pozostają jednak poza zakresem rozpoznania w niniejszej sprawie. Ponadto należy zgodzić się ze stanowiskiem organów administracji publicznej, że zagadnienie nienależytego stanu obiektu budowlanego może być również rozstrzygane przed sądem powszechnym jako element sporu między spółdzielnią mieszkaniową i jej członkiem.

W tej sytuacji Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł podstaw do uwzględnienia skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna jako bezzasadna podlegała zatem oddaleniu na mocy art. 184 p.p.s.a.