Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 1632/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2014-09-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 36a ust. 5, art. 51
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 105 par. 1 , art. 136, art. 138 par. 2 i art. 107 par. 3 w zw. z art. 140
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Włodzimierz Kubik (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Piotr Broda, Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka, Protokolant specjalista Małgorzata Orman, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 września 2014 r. sprawy ze skargi "A" w Z. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie wykonanych robót budowlanych oddala skargę.


UZASADNIENIE

Skarga została wniesiona na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. ( dalej zwanego [...]WINB), którą w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a. uchylona została w całości decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. ( dalej zwanego PINB) z dnia [...] r., nr [...], a sprawa została przekazana temu organowi do ponownego rozpatrzenia. Uchyloną decyzją organ I instancji umorzył postępowanie w sprawie budowy sieci kanalizacji sanitarnej na odcinku zlokalizowanym w okolicy ul. [...] w L.. Postępowanie w sprawie zostało wszczęte przez PINB w związku z pismami kierowanymi do różnych organów przez J. K., będącego właścicielem nieruchomości położonej w L. przy ul. [...], w których informował on organy o zmianie przebiegu budowanej w sąsiedztwie jego nieruchomości sieci kanalizacji sanitarnej.

W toku postępowania wyjaśniającego organ I instancji ustalił, że w dniu [...] r. Starosta [...] decyzją nr [...] udzielił Gminie L. pozwolenia na budowę sieci kanalizacji sanitarnej wraz z przepompowniami. Decyzją z dnia [...]r., znak: [...], pozwolenie to zostało przeniesione na Międzygminny Związek ds. Ekologii w Z.. W oparciu pomiar geodezyjny powykonawczy PINB stwierdził, że w okolicach ul. [...] w L. zrezygnowano z poprowadzenia sieci kanalizacyjnej przez posesję J. K. i poprowadzono ją po sąsiedniej działce nr 1. Na kolejnym odcinku kanalizację tę poprowadzono poniżej projektowanej pierwotnie trasy aczkolwiek , jak stwierdził PINB po terenie należącym do tych samych właścicieli. W ocenie inżyniera kontraktu oraz inspektora nadzorującego tę inwestycję wbrew twierdzeniom J. K. zmiana przebiegu trasy sieci kanalizacyjnej nie stwarza zagrożeń dla środowiska. Autorzy tej opinii podtrzymali także wcześniejsze stanowisko zajęte przez projektanta, że wprowadzone do projektu budowlanego odstępstwo w zakresie przebiegu trasy kanalizacji ma charakter nieistotny w rozumieniu art. 36a ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane i nie wymaga uzyskania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę.

Z uwagi na przedłużające się postępowanie wstępne prowadzone w tej sprawie J. K. wniósł zażalenie do [...]WINB, który postanowieniem z dnia [...] r. uznał je za uzasadnione i nakazał organowi I instancji rozpatrzenie sprawy zgodnie z wymogami k.p.a. W związku z tym PINB zawiadomieniem z dnia [...] r. poinformował o wszczęciu postępowania w sprawie budowy sieci kanalizacji sanitarnej w L. w obrębie działek nr 2, 1, 3, 4, 5 i 6 zlokalizowanych w rejonie ul. [...].

Po przeanalizowaniu wydanych w sprawie decyzji, a także wspomnianego już stanowiska inżyniera kontraktu oraz projektanta, jak również innym zgromadzonymi w sprawie dokumentami PINB wspomnianą na wstępie decyzją z dnia [...] r. umorzył w oparciu o art. 105 § 1 k.p.a. postępowanie w sprawie W uzasadnieniu stwierdził, że w decyzji Starosty [...] z dnia [...]r. , którą udzielono pozwolenia na budowę nie określono numerów działek ewidencyjnych, na których miała zostać zrealizowana przedmiotowa sieć kanalizacyjna. Informacji dotyczących granic i numerów działek nie zawiera także zatwierdzony tą decyzją projekt budowlany. Projekt zagospodarowania terenu sporządzony został zaś na mapie zasadniczej bez naniesionych granic działek ewidencyjnych. Danych o działkach przez które miała przebiegać sieć kanalizacyjna nie zawierały także decyzje Wójta Gminy L. ustalające warunki zabudowy i zagospodarowania terenu oraz środowiskowe uwarunkowania zgody dla tego przedsięwzięcia. Teren inwestycji został bowiem określony w tych decyzjach rejonami zlokalizowanymi wzdłuż ulic. Mając na uwadze te ustalenia PINB zgodził się ze stanowiskiem projektanta, że mające miejsce odstępstwo od projektu budowlanego w zakresie przebiegu zrealizowanej sieci kanalizacji sanitarnej w rejonie ul. [...] w L. miało charakter nieistotny. Uznał także, że spełniony został w sprawie wymóg wynikający z art. 36a ust. 6 Prawa budowlanego, bowiem inwestor przed zmianą przebiegu trasy sieci kanalizacji sanitarnej dysponował akceptacją projektanta dotyczącą tej zmiany. Zmianę tę projektant naniósł na projekt zagospodarowania terenu i zakwalifikował ją jako nieistotne odstępstwo od zatwierdzonego projektu. W uzasadnieniu PINB wskazał także, że przeprowadzona zmiana przebiegu trasy sieci kanalizacyjnej nie narusza w żaden sposób własności i dóbr osobistych J. K. oraz nie pogarsza stanu terenów sąsiednich. Aktualny przebieg trasy tej sieci umożliwił także przyłączenie do tej kanalizacji budynku J. K..

Odwołanie od tej decyzji wniósł J. K. kwestionując wykonanie kanału zbiorczego sieci kanalizacyjnej odbierającego ścieki z 15 domów w odległości 9 m od jego nieruchomości na działce nr 1, a nie jak to miało miejsce w projekcie na działce nr 7. Ten nielegalny kanał został zaprojektowany wzdłuż chodnika uczęszczanego przez pieszych, w tym przez dzieci. Zmiana przebiegu kanalizacji mająca na celu ominięcie działki nr 7 wydłużyła ponadto wybudowaną sieć kanalizacyjną prowadząc ją okrężną zamiast najkrótszą drogą do kanału głównego, odcinek ten został też wybudowany niezgodnie z kierunkiem spadku terenu. Wnoszący odwołanie stwierdził także, że wbrew twierdzeniom organu I instancji wskazana przez niego zmiana przebiegu trasy sieci kanalizacyjnej została naniesiona na projekt budowlany dopiero w 8 miesięcy po wybudowaniu tego spornego odcinka. Projektant w sposób niezasadny uznał też tę zmianę za nieistotną, chociaż była ona istotna, co wcześniej stwierdził PINB w piśmie z dnia [...] r. W ocenie J. K. z niewiadomych powodów organ ten zmienił jednak później swoje pierwotne stanowisko zajęte w tej kwestii. Wnoszący odwołanie podał także, że od [...] r. tym nielegalnym odcinkiem kanału odprowadzane są ścieki z 15 domów. Inwestor nie daje zaś gwarancji, że ścieki te nie wydostaną się na powierzchnię gruntu poprzestając na stwierdzeniu, iż "zobowiązuje się do eksploatacji sieci kanalizacyjnej w taki sposób, aby nie doprowadzić do spiętrzenia i wylewania się ścieków". W końcowej części odwołania J. K. stwierdził, że podjęte przez niego działania doprowadziły do szeregu nieporozumień z sąsiadami oraz spowodowały, że wykonawca sieci zagroził mu, iż po likwidacji tego "nielegalnego kanału" zostanie pozbawiony możliwości przyłączenia się do sieci kanalizacyjnej".

Uchylając zaskarżoną decyzję [...]WINB stwierdził, że wniesione odwołanie zasługuje na uwzględnienie bowiem decyzja PINB jest nieprawidłowa. Odnosząc się do argumentacji zawartej w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy doszedł do przekonania, że w zasadzie stanowiła ona powtórzenie argumentacji zawartej w pismach projektanta oraz inwestora. Ustalenia poczynione przez projektanta sieci kanalizacyjnej nie były jednakże wiążące dla organu nadzoru budowlanego, bowiem miał on obowiązek szczegółowego porównania zatwierdzonego projektu budowlanego z projektem wprowadzającym zmiany. [...]WINB stwierdził następnie, że istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę, o jakim jest mowa w art. 36a ust. 5 Prawa budowlanego jest dopuszczalne tylko w przypadku, gdy inwestor uzyskał decyzję o zmianie pozwolenia na budowę. Dokonanie istotnych odstępstw w rozumieniu art. 36a ust. 5 Prawa budowlanego wbrew temu obowiązkowi skutkuje zaś wszczęciem postępowania naprawczego w oparciu o art. 50 i 51 Prawa budowlanego. W ocenie organu odwoławczego porównanie planowanego przebiegu inwestycji zatwierdzonego decyzją z [...] r. ( rysunek KS-8) ze znajdującą się w aktach sprawy mapą sporządzoną przez inżyniera kontraktu dołączoną do zawiadomienia o zakończeniu budowy, a także porównanie projektu budowlanego z inwentaryzacją geodezyjną powykonawczą stanowiącą załącznik do pisma Przewodniczącego Zarządu Związku Międzygminnego z dnia [...] r. dowodzi, że ta ostatnio wymieniona mapa stanowi powiększoną część rysunku KS-8 wraz z naniesionym przez projektanta rzeczywistym przebiegiem trasy zrealizowanej kanalizacji. Aktualny przebieg trasy inwestycji nie jest zatem sporny, aczkolwiek winien on zostać sprawdzony przez PINB w toku ponownego rozpatrywania sprawy. Porównanie zaś projektowanego i rzeczywistego przebiegu kanalizacji - zdaniem [...]WINB - w sposób oczywisty prowadzi do wniosku, że w toku wykonywanych robót budowlanych doszło do istotnego odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego, o jakim mowa w art. 36a ust. 5 ustawy. W ocenie organu odwoławczego fakt, że w wydanych w sprawie decyzjach o pozwoleniu na budowę czy o środowiskowych uwarunkowaniach inwestycji nie wskazano jednoznacznie numerów działek ewidencyjnych, po których miała przebiegać przedmiotowa sieć kanalizacyjna nie oznacza, iż inwestor był uprawniony wedle własnego uznania do arbitralnej zmiany projektu. Rozumowanie takie prowadziłoby bowiem do absurdalnych wniosków, że wydanie pozwolenia na budowę bez oznaczenia numerów działek pozwala na prowadzenie budowy gdziekolwiek w zakresie działek wskazanych w oświadczeniu o prawie dysponowania nieruchomościami na cele budowlane. Ustawodawca tymczasem po to zamieścił w art. 34 Prawa budowlanego szczegółową regulację dotyczącą trybu zatwierdzania projektu budowlanego oraz zdefiniował w art. 36a tej ustawy istotne odstępstwa od zatwierdzonego projektu aby inwestor prowadził prace budowlane zgodnie z projektem. Porównanie projektowanej i wykonanej trasy sieci kanalizacyjnej bezsprzecznie dowodzi także, że różnice w przebiegu obu tych tras są znaczne i nie można w sposób uznaniowy ocenić ich jako nieistotnych. Organ odwoławczy podkreślił też, że sytuację, w której inwestor w toku realizacji sieci kanalizacyjnej natrafia na znajdujące się pod ziemią przeszkody, których nie mógł wcześniej przewidzieć uniemożliwiające mu budowę zgodną ściśle z projektem należy odróżnić od arbitralnej zmiany tego projektu. Organ wskazał w związku z tym na przepis § 14 ust. 2 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 2 kwietnia 2001 r. w sprawie geodezyjnej ewidencji sieci uzbrojenia terenu oraz uzgadniania dokumentacji projektowych ( Dz. U. Nr 38, poz. 455), w którego świetle przy realizacji sieci uzbrojenia terenu dopuszczalne jest odstępstwo od uzgodnionego projektu nieprzekraczające 0,30 m dla gruntów zabudowanych i 0, 50 m dla gruntów rolnych i leśnych, przy zachowaniu przepisów regulujących odległość między poszczególnymi obiektami budowlanymi. Powołany przepis rozporządzenia – zdaniem organu - nie znajduje co prawda wprost zastosowania w odniesieniu do projektu budowy przedmiotowej sieci kanalizacyjnej zatwierdzonego w [...]roku, jednakowoż przyjąć należy, że nie ma podstaw sądzić, iż ten sam racjonalny prawodawca uznałby rok wcześniej za dopuszczalne i nieistotne odstępstwo od zatwierdzonego projektu liczone w metrach. Organ nie miał tym samym podstaw do uznania takich znacznych odstępstw za nieistotne tylko w oparciu o niewiążącą opinię projektanta.

Organ odwoławczy stwierdził także, że przed wydaniem zaskarżonej decyzji PINB w dniu [...] r. przyjął zawiadomienie Międzygminnego Związku ds. Ekologii w Z. o zakończeniu budowy rurociągów, przewodów, linii i sieci kanalizacji sanitarnej grawitacyjno-ciśnieniowej w L. [...]. [...]WINB w związku z tym podkreślił, że bez znaczenia w sprawie jest to, iż PINB nie wniósł w ustawowym terminie sprzeciwu do tego zawiadomienia. W takim bowiem przypadku, odmiennie niż to ma miejsce sytuacji udzielenia pozwolenia na użytkowanie obiektu, nie ma przeszkód prawnych do prowadzenia postępowania naprawczego w trybie art. 50 – 51 Prawa budowlanego. Odmienne stanowisko prowadziłoby do naruszenia zasady równości wobec prawa wyrażonej w art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, bowiem powodowałoby powstanie dwóch kategorii podmiotów. Osoby, których prawa zostały naruszone brakiem sprzeciwu od zawiadomienia o zakończeniu budowy pozbawione byłyby jakiejkolwiek ochrony prawnej. W przypadku wydania decyzji udzielającej pozwolenia na użytkowanie obiektu osoby, które poniosły szkodę mogą tymczasem domagać się stwierdzenia nieważności tej decyzji czy stwierdzenia jej wydania z naruszeniem prawa, a także odszkodowania od Skarbu Państwa w drodze powództwa opartego na art. 417¹ k.c.

W podsumowaniu rozważań zamieszczonych w uzasadnieniu decyzji [...]WINB stwierdził, że w opisanej sytuacji umorzenie postępowania administracyjnego przez PINB było niedopuszczalne. W szczególności brak było podstaw do stwierdzenia przez organ I instancji braku dysponowania przez niego kompetencjami do rozstrzygnięcia merytorycznego przedmiotowej sprawy.

[...]WINB uznał także za konieczne uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia z powodu braku prawidłowego ustalenia kręgu stron postępowania wskazując, że poza właścicielami działek nr 2, 8, 9, 5 i 3 przymiot stron postępowania przysługiwał wszystkim właścicielom działek, na których została zrealizowana przedmiotowa inwestycja. Ewentualne uchylenie decyzji o pozwoleniu na budowę sieci kanalizacyjnej w L. dotyczyć będzie bowiem interesów prawnych wszystkich właścicieli nieruchomości, po których przebiega przedmiotowa sieć kanalizacyjna.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach na decyzję [...]WINB wniósł Międzygminny Związek ds. Ekologii w Z. zarzucając jej wydanie z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego mającym istotny wpływ na wynik sprawy. W szczególności strona skarżąca zarzuciła naruszenie tą decyzją: art. 138 § 2 k.p.a. w związku z brakiem podstaw do jego zastosowania w sprawie; art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niewskazanie w uzasadnieniu decyzji na istnienie przesłanek wskazanych w art. 138 § 2 k.p.a. oraz przyczyn niezastosowania w sprawie art. 136 tej ustaw i wreszcie naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania wynikającej z art. 15 k.p.a. W oparciu o te zarzuty skarżący Związek domagał się uchylenia zaskarżonej decyzji oraz zasądzenia od organu kosztów postępowania.

Uzasadniając podniesione zarzuty strona skarżąca podała, że poprzez wydanie decyzji kasacyjnej opartej na przepisie art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy naruszył zasadę dwuinstancyjności postępowania, zgodnie z którą sprawa administracyjna winna zostać przez organ odwoławczy ponownie rozpatrywana i rozstrzygana, a organ ten nie może ograniczać się wyłącznie do kontroli decyzji pierwszej instancji. Zatem treść art. 138 § 2 k.p.a. winna być rozpatrywana łącznie z art. 136 tej ustawy. W ocenie skarżącego Międzygminnego Związku uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie spełnia też wymogów wynikających z art. 107 § 3 w zw. z art. 138 § 2 tej ustawy. Uzasadnienie takie w szczególności nie wskazuje jednoznacznie na zaistnienie w sprawie przesłanek wskazanych w tym przepisie oraz przyczyn nie zastosowania art. 136 k.p.a. Organ odwoławczy skoncentrował się bowiem przede wszystkim na polemice z ustaleniami PINB dotyczącymi interpretacji art. 36 a ust. 5 pkt 1 Prawa budowlanego. Analiza uzasadnienia decyzji [...]WINB pozwala zdaniem skarżącego przyjąć, że opierając się na dokumentach i ustaleniach organu I instancji organ ten zajął stanowisko merytoryczne, a zatem " uzasadnienie to stoi w jaskrawej sprzeczności z art. 138 § 2 k.p.a.". Praktycznie całe uzasadnienie decyzji sprowadza się bowiem do wykazania, że PINB nietrafnie zinterpretował przepisy Prawa budowalnego uznając, iż porównanie trasy projektowanego i rzeczywistego przebiegu sieci kanalizacyjnej stanowi zmianę istotną.

W odpowiedzi na skargę [...]WINB wniósł o jej oddalenie. Odnosząc się do zarzutów skargi organ wskazał na wstępie, że treść uzasadnienia skargi dowodzi, iż strona skarżąca nie ma wątpliwości, że w sprawie doszło do odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego, które miało charakter istotny. Za chybione [...]WINB uznał zarzuty skargi dotyczące naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania stwierdzając, że zasada ta zostałaby naruszona w przypadku gdyby organ rozpatrując odwołalnie od decyzji umarzającej postępowanie wydał decyzję opartą na przepisie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Organ odwoławczy nie może bowiem merytorycznie rozstrzygać sprawy, która nie została rozstrzygnięta co do istoty przez organ I instancji. W kwestii braku wykazania w uzasadnieniu swojej decyzji przesłanek wskazanych w art. 138 § 2 k.p.a. [...]WINB stwierdził, że cale uzasadnienie prawne dobitnie wykazało, że organ I instancji naruszył art. 105 § 1 oraz art. 28 k.p.a. Wreszcie zdaniem tego organu niezrozumiały był zarzut skoncentrowania się przez niego przede wszystkim na polemice z ustaleniami PINB dotyczącymi interpretacji art. 36a ust. 5 pkt 1 Prawa budowlanego, bowiem organ ten swoją decyzję oparł na uznaniu, że stwierdzone odstępstwa poczynione przez inwestora miały charakter nieistotny.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie jest zasadna, gdyż zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego i procesowego w stopniu nakazującym Sądowi jej wzruszenie. W przekonaniu składu orzekającego decyzja organu I instancji umarzająca postępowanie naprawcze prowadzone w sprawie odstępstw od zatwierdzonego projektu budowy sieci kanalizacji sanitarnej została bowiem wydana z istotnym naruszeniem art. 105 § 1 k.p.a. i zasadnie z tego powodu została ona decyzją [...]WINB opartą na przepisie art. 138 § 2 k.p.a. uchylona, a sprawa została przekazana temu organowi do ponownego rozpatrzenia.

W kontrolowanym postępowaniu bezspornym jest, że w trakcie realizowanej przez Międzygminny Związek ds. Ekologii w Z. budowy sieci kanalizacji sanitarnej doszło w rejonie ulicy [...] w L. do zmiany jej trasy. Sporną kwestią było natomiast czy zmianę usytuowania w terenie przedmiotowej sieci kanalizacyjnej polegającą m.in. na poprowadzeniu jej przez działkę nr 1 zamiast po działce nr 2, a także wyraźnej zmianie jej przebiegu po innych działkach należało uznać za istotne czy też nieistotne odstępstwo od projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją Starosty [...]nr [...] z dnia [...]r. zmienionej decyzją Starosty [...]nr [...] , z dnia [...] r. Dodać jednocześnie należy, że z uzasadnienia ostatnio wskazanej decyzji zmieniającej Starosty [...] wynika, iż nie wprowadzono nią zmian do zatwierdzonego projektu budowlanego lecz jedynie zamieszczono w sentencji tej decyzji zobowiązanie inwestora do zachowania wymogów wynikających z później wydanej decyzji Wójta Gminy L. z dnia [...] r. o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację tego przedsięwzięcia.

Odnosząc się do wskazanej wyżej spornej kwestii stwierdzić należy, że ustawodawca w art. 36a Prawa budowlanego przewidział tzw. istotne i nieistotne odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego i innych warunków pozwolenia na budowę, przy czym konsekwencje materialnoprawne i formalnoprawne wiąże on jedynie z odstępstwami istotnymi. Dokonując kwalifikacji odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego wskazać należy, że w art. 36a ust. 5 Prawa budowlanego zamieszczona została negatywna definicja istotnych odstępstw poprzez wskazanie przypadków, które należy zaliczyć do odstępstw nieistotnych. W konsekwencji przepis ten należy wykładać posługując się regułą wnioskowania a contrario. Stosownie do powołanego art. 36a ust. 5 ustawy nieistotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę nie wymaga uzyskania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę i jest dopuszczalne, o ile nie dotyczy:

- zakresu objętego projektem zagospodarowania działki lub terenu,

- charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego: kubatury, powierzchni zabudowy, wysokości, długości, szerokości i liczby kondygnacji,

- zapewnienia warunków niezbędnych do korzystania z tego obiektu przez osoby niepełnosprawne,

- zmiany zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części,

- ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu

oraz nie wymaga uzyskania opinii, uzgodnień, pozwoleń i innych dokumentów, wymaganych przepisami szczególnymi.

W świetle wskazanych regulacji stwierdzić należy, że odstępstwo od zatwierdzonego projektu zagospodarowania terenu należy traktować jako odstępstwo istotne. Podkreślenia wymaga, że w kontrolowanej sprawie stwierdzone odstępstwa były wyraźne bowiem dotyczyły nie tylko kilkumetrowych przesunięć w przebiegu odcinka przedmiotowej sieci kanalizacyjnej w rejonie ul. [...] na nieopisanych lecz uwidocznionych projekcie zagospodarowania terenu działkach, ponadto część tej sieci zrealizowana została na działce nie wskazanej w projekcie. Bez znaczenia dla oceny charakteru stwierdzonego odstępstwa od zatwierdzonego projektu zagospodarowania terenu była okoliczność, że właściciele nieruchomości, na których zrealizowano ten odcinek sieci wyrazili zgodę na te przesunięcia czy na przeprowadzenie tej sieci przez ich grunt. Okoliczność ta będzie miała natomiast znaczenie w przypadku wdrożenia postępowania naprawczego.

W sprawie oceny charakteru odstępstwa od zatwierdzonego projektu zagospodarowania terenu pomocniczo posłużyć można się także przepisami wskazanego przez [...]WINB obowiązującego jeszcze w dacie wydawania kontrolowanej decyzji rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 2 kwietnia 2001 r. w sprawie geodezyjnej ewidencji sieci uzbrojenia terenu oraz zespołów uzgadniania dokumentacji projektowej (Dz. U. Nr 38, poz. 455), czy obowiązującego w dacie zatwierdzania projektu budowlanego rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 26 sierpnia 1991 r. w sprawie w sprawie szczegółowych zasad i trybu zakładania i prowadzenia geodezyjnych ewidencji sieci uzbrojenia terenu oraz uzgodnień i współdziałania w tym zakresie ( Dz. U. Nr 83, poz. 376). Zgodnie z § 14 ust. 2 pierwszego z tych rozporządzeń przy realizacji sieci uzbrojenia terenu dopuszczalne było odstępstwo od uzgodnionego projektu nieprzekraczające 0,30 m dla gruntów zabudowanych lub 0,50 m dla gruntów rolnych i leśnych, przy zachowaniu przepisów regulujących odległość między poszczególnymi obiektami budowlanym. Natomiast w świetle § 19 wcześniej obowiązującego rozporządzenia realizacja sieci uzbrojenia terenu jest zgodna z projektem, gdy odstępstwo od uzgodnionego projektu nie przekracza 0,30 m dla gruntów zabudowanych lub 0,50 m dla gruntów rolnych i leśnych, przy zachowaniu przepisów regulujących odległość między poszczególnymi obiektami budowlanymi.

Podzielić należy stanowisko organu odwoławczego, że bez znaczenia dla oceny charakteru odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego miała okoliczność niewskazania w decyzji udzielającej pozwolenia na budowę numerów ewidencyjnych działek, na których zrealizowana miała zostać przedmiotowa sieć czy też brak wskazania działek przewidzianych pod tę inwestycję w decyzjach Wójta Gminy L. ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu oraz ustalającej środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację tego przedsięwzięcia. Okoliczność zaś, że projekt zagospodarowania terenu został sporządzony na mapie zasadniczej bez naniesionych działek ewidencyjnych nie zwalniał organu od zbadania zgodności zrealizowanej sieci kanalizacyjnej z tym projektem.

Odnosząc się do zgłoszonych w toku rozprawy wątpliwości pełnomocnika [...]WINB czy stwierdzone odstępstwa związane z poprowadzeniem spornego odcinka kanalizacji winny skutkować wdrożeniem postępowania naprawczego w trybie art. 51 Prawa budowalnego czy też stanowiły one samowolę budowlaną wymagająca wszczecia postępowania legalizacyjnego prowadzonego w trybie art. 48 Prawa budowlanego przychylić się należy do pierwszego z tych stanowisk. Mając bowiem na uwadze treść decyzji Starosty [...] udzielającej pozwolenia na budowę przedmiotowej sieci kanalizacji sanitarnej bez szczegółowego wskazania nieruchomości, po których sieć ta miała przebiegać brak jest podstaw do przyjęcia, że część tej inwestycji została zrealizowana bez pozwolenia na budowę.

Zgodzić się należy natomiast z organem odwoławczym, że brak zgłoszenia przez PINB sprzeciwu do zawiadomienia o zakończeniu budowy nie stanowił przeszkody w prowadzeniu postępowania w trybie art. 50 i 51 Prawa budowlanego. Wskazać przyjdzie, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym zarysowały się dwa przeciwne stanowiska w kwestii możliwości prowadzenia postępowania naprawczego w przypadku udzielania inwestorowi w drodze decyzji pozwolenia na użytkowanie obiektu, który został zrealizowany w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź w przepisach. Według pierwszego z tych stanowisk zasada legalizmu przemawia przeciwko możliwości prowadzenia w takiej sytuacji postępowania naprawczego bez wcześniejszego wzruszenia ostatecznej decyzji udzielającej pozwolenia na użytkowanie ( por. wyroki NSA z dnia 20 maja 2011 r., II OSK 887/10, z dnia 27 września 2012 r., II OSK 1009/11 oraz z dnia 1 sierpnia 2012 r., II OSK 2012/11 ). Według zaś drugiego stanowiska decyzja o pozwoleniu na użytkowanie obiektu nie stoi na przeszkodzie w prowadzeniu postępowania naprawczego bowiem potwierdza ona jedynie zgodność zrealizowanej inwestycji z pozwoleniem na budowę a nie zgodność inwestycji z prawem ( por. wyroki NSA z dnia 16 marca 2012 r., II OSK 2568/10; z 5 lutego 2010 r., II OSK 294/09 czy z dnia 14 grudnia 2011 r. II OSK 1687/10). Nie wchodząc spór dotyczący tej kwestii wskazać należy, że w orzecznictwie nie jest kwestionowany pogląd, że brak sprzeciwu do zawiadomienia o zakończeniu budowy nie stanowi przeszkody do wszczęcia i prowadzenia postępowania naprawczego. W tym przypadku nie ma bowiem przeszkody uniemożliwiającej nałożenie obowiązku uzyskania pozwolenia na użytkowanie w oparciu o art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego, co ma miejsce w sytuacji gdy pozwolenie takie zostało już udzielone.

Zgodzić się należy także ze stanowiskiem organu odwoławczego dotyczącym zapewnienia czynnego udziału wszystkim stronom prowadzonego przez PINB postępowania, aczkolwiek możliwe jest ograniczenie zakresu tego postępowania tylko w odniesieniu do poszczególnych rejonów ulic. W uzupełnieniu stwierdzić przyjdzie też, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądowoadministracyjnym w postępowaniu naprawczym toczącym się w trybie art. 50 i art. 51 Prawa budowlanego krąg jego stron ustala się na podstawie art. 28 k.p.a., a nie w oparciu o art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego w zw. z art. 28 k.p.a.

Za chybione należy natomiast uznać zarzuty skargi wskazujące na naruszenie szeregu przepisów k.p.a. W szczególności na uwzględnienie nie zasługuje zarzut naruszenia dyspozycji art. 138 § 2 k.p.a. w związku z brakiem podstaw do wydania tego rodzaju decyzji kasacyjnej oraz nieuwzględnienie wynikającej z art. 15 tej ustawy zasady dwuinstancyjności postępowania. Odnosząc się do tych zarzutów w pierwszym rzędzie stwierdzić przyjdzie, że w sprawie zostały spełnione obie przesłanki umożliwiające wydanie kontrolowanej decyzji. Decyzja organu i instancji wydana została bowiem niewątpliwie z naruszeniem przepisów postępowania, a to art. 105 § 1 k.p.a. poprzez bezzasadne przyjęcie bezprzedmiotowości dalszego prowadzenia postępowania w tej sprawie. Z uwagi na treść decyzji organu I instancji konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy miał, co jest oczywiste, istotny wpływ na to rozstrzygnięcie. Niezrozumiały w tym stanie rzeczy był zatem zarzut naruszenia zasady dwuinstancyjności, bowiem jak słusznie stwierdził [...]WINB w odpowiedzi na skargę do naruszenia tej zasady doszłoby gdyby na skutek rozpatrzenia odwołania od decyzji umarzającej postępowanie, a zatem nie rozstrzygającej sprawy co do jej istoty wydana została decyzja reformatoryjna rozstrzygająca tę sprawę co do istoty.

Błędny był także zarzut naruszenia przez organ odwoławczy przepisu art. 136 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie. [...]WINB bowiem nie tylko nie ograniczył się do zbadania dowodów zebranych w sprawie przez organ I instancji lecz zgromadził także własne dowody oraz dokonał na ich podstawie własnych ustaleń faktycznych. W szczególności organ ten wezwał Międzygminny Związek ds. Ekologii w Z. do przedłożenia projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją z [...] r. a także zwrócił się w tej sprawie do Starosty [...]. [...]WINB wezwał także inwestora do przedłożenia dziennika budowy.

Za częściowo zasadny uznać należy natomiast zarzut dotyczący naruszenia przez organ odwoławczy art. 107 § 3 k.p.a. aczkolwiek naruszenie to nie pozostawało w związku z art. 138 § 2 k.p.a. Organ odwoławczy mimo bardzo obszernego uzasadnienia swojej decyzji skoncentrował się bowiem praktycznie na krytycznej analizie przeprowadzonej przez organ I instancji wykładni przepisów prawa materialnego, a w szczególności art. 36a ust. 5 Prawa budowalnego. W sposób niewystarczający zostały natomiast przedstawione w tym uzasadnieniu ustalenia dotyczące faktycznego posadowienia na gruncie wybudowanej sieci kanalizacyjnej. [...]WINB w tej kwestii ograniczył się bowiem jedynie do ogólnych stwierdzeń dotyczących istotnej niezgodności lokalizacji zrealizowanej sieci kanalizacji sanitarnej z zatwierdzonym projektem budowlanym. Z uzasadnienia tej decyzji nie sposób natomiast dowiedzieć się czy sporny odcinek tej inwestycji został poprowadzony po innych niż przewidzianych w projekcie budowlanym działkach, a także czy sytuacja taka miała miejsce w przypadkach działek wskazanych przez wnoszącego odwołanie J. K.. Uchybienie to w ocenie Sądu pozostało jednak bez wpływu na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postepowaniu przed sadami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a. Stwierdzić ponadto przyjdzie, że zarzut naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. winien zostać postawiony w zw. z art. 140 tej ustawy.

W tym stanie rzeczy Sąd w oparciu o art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.