Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SA/Go 259/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2022-10-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: art. 35 ust. 1
journal: Dz.U. 2021 poz 2351
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
article: art. 2 pkt 19
journal: Dz.U. 2022 poz 503
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Dziedzic Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Rogalski (spr.) Sędzia WSA Jarosław Piątek po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 19 października 2022 r. sprawy ze skargi S.D. na decyzję Wojewody z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącego S.D. kwotę 997 (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wnioskiem z dnia [...] sierpnia 2021 r. S.D. wystąpił do Prezydenta Miasta o pozwolenie na budowę pawilonu handlowego i ścian oporowych na działce nr [...]. Do wniosku dołączono oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, cztery egzemplarze projektu budowlanego oraz pełnomocnictwo i dowody uiszczenia opłat skarbowych.

Projekt budowlany obejmował budowę ścian oporowych mających tworzyć zasieki, w celu składowania materiałów sypkich typu kruszywo, kamieni ozdobnych itp. materiałów skalnych przeznaczonych do ogrodów. Na terenie działki zlokalizowana ma być również waga samochodowa, pawilon handlowy oraz parking i oświetlenie terenu. Inwestycja objęta wnioskiem znajduje się na terenie objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego – uchwałą nr XI11/271/2019 Rady Miasta z dnia 24 września 2019 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w rejonie ul. [...], w jednostce oznaczonej jako RU – teren obsługi produkcji w gospodarstwach rolnych, ogrodniczych oraz zabudowy usługowej. W jednostce tej dopuszczono przeznaczenie zabudowę usługową ze wskazaniem na m.in. handel detaliczny o powierzchni sprzedaży do 500 m², z wyłączeniem sprzedaży paliw. Projektowana inwestycja jest oddzielona od terenów przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną pasem zieleni o szerokości 20 m. Obszar oddziaływania obiektu określony przez projektanta (art. 3 ust. 20 prawa budowlanego) zawiera się w działkach [...], do których inwestor posiada prawo do dysponowania na cele budowlane. Organ uznał, że inwestycja oddziałuje również na działki: [...] będące własnością osób prywatnych.

W toku postępowania biorący w nim udział w charakterze strony P.P.

podniósł, iż planowana inwestycja powinna mieć charakter detaliczny, będzie emitować pył i hałas oraz narusza zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Nadto zakwestionował prawidłowość działań organu nadzoru budowlanego, który stwierdził rozbiórkę obiektów budowlanych i urządzeń na działce nr [...]. Z kolei E.D. wyraziła sprzeciw wobec inwestycji, która w jej ocenie pogorszy jakość i standard bytu w miejscu zamieszkania z powodu hałasu i kurzu. O uwagach stron zawiadomiony został inwestor, który pismem z dnia [...] października 2021 r. wskazał na zgodność inwestycji z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zakresie powierzchni detalicznej. Waga samochodowa została zdemontowana, nadto w skład zarejestrowanej działalności gospodarczej klasyfikuje się również sprzedaż kruszywa. Pismem z dnia [...] października 2021 r. Ł.M. – pełnomocnik inwestora odniósł się do zarzutów strony w zakresie istnienia i wykorzystywania urządzeń na działce nr [...] (m. in wagi samochodowej) podkreślając, że wyłącznie właściwym organem uprawnionym do uznania rozbiórki za wykonaną jest Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, co zostało urzędowo potwierdzone. Prowadzona działalność ma charakter wyłącznie detaliczny, nadto nie powoduje ona uciążliwości dla działek sąsiednich. W sprawie nie udowodniono, że poziom hałasu z przedmiotowej inwestycji jest ponadnormatywny, nadto w rejonie inwestycji występują tory kolejowe oraz lotnisko.

Decyzją z dnia [...] listopada 2021 r. nr [...] Prezydent Miasta zatwierdził projekt budowlany i udzielił S.D. pozwolenia na budowę dla przedmiotowej inwestycji.

Uzasadniając powyższą decyzję organ wyjaśnił, że działalność prowadzona przez inwestora będzie handlem detalicznym. W toku postępowania PINB udzielił informacji w zakresie stanu zagospodarowania działki nr [...], potwierdzając wykonanie decyzji rozbiórkowej z dnia [...] kwietnia 2021 r. znak [...] oraz potwierdził zrealizowanie nakazu rozbiórki przez inwestora – budowli składu i sprzedaży kruszywa oraz innych materiałów skalnych, obejmującą w szczególności boksy na kruszywo, obudowany obiekt kontenerowy, wagę samochodową oraz miejsca postojowe. Właściwym organem uprawnionym do uznania rozbiórki za wykonaną jest PINB. Jeśli nakaz rozbiórki został wykonany, nie ma przeszkody w wydaniu pozwolenia na budowę i nie znajduje zastosowania art. 35 ust. 5 pkt. 3 prawa budowalnego.

W projekcie budowlanym projektant wskazał, że przedmiotowa inwestycja – handel kruszywem i kamieniami ozdobnymi – jest związana z prowadzoną działalnością ogrodniczą, a powierzchnia handlu detalicznego wynosi 487,60 m2. Zgodnie z ustawą z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym powierzchnia sprzedaży to cześć ogólnodostępnej powierzchni obiektu handlowego stanowiącego całość techniczno-użytkową, przeznaczonego do sprzedaży detalicznej, w której odbywa się bezpośrednia sprzedaż towarów (bez wliczania do niej powierzchni usług i gastronomii oraz powierzchni pomocniczej, do której zalicza się powierzchnie magazynów, biur, komunikacji, ekspozycji wystawowej itp.). Aby określić wielkość powierzchni sprzedaży dla w/w inwestycji, należy najpierw określić co w przypadku inwestycji objętej wnioskiem stanowi całość techniczno-użytkową. Składowisko węgla, które składa się z wydzielonych przestrzennie przegród, kontenera, wagi samochodowej, wylewki betonowej, to budowla stanowiącą całość techniczno-użytkową wraz instalacjami i urządzeniami. Służy ona do prowadzenia działalności polegającej na magazynowaniu i dystrybucji stałego surowca energetycznego (węgla). Dla objętej wnioskiem inwestycji za całość techniczno-użytkową uznać należy: pawilon handlowy (13,24 m2), wagę samochodową (19,25 m2) oraz zasieki, w których przechowywane będzie kruszywo (455,11 m2). Powierzchnia handlu detalicznego (suma powierzchni pawilonu handlowego, wagi samochodowej oraz zasieków) wynosi 487,60 m2, co jest zgodne z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zgodnie z którym powierzchnia sprzedaży może mieć maksymalnie 500 m2.

W piśmie inwestora z dnia [...] października 2021 r. zawarta została informacja dotycząca zapylenia i hałasu – samochód dostarcza materiały sypkie typu kruszywo, kamienie ozdobne itp., materiały skalne ok 6 razy w ciągu miesiąca w godzinach pracy od 7.00-15.00. Hałas spowodowany wyładunkiem jest jednorazowy i krótkotrwały. Normatywny poziom hałasu ustalony jest w odniesieniu do jednej doby dla przedziału czasowego 8 i 16-godzinnego. Wyładunek materiałów sypkich z jednego samochodu ciężarowego może spowodować krótkotrwałą, minimalną emisję pyłu, która nie podlega przepisom dotyczącym emisji niezorganizowanej i jest niemierzalna zgodnie z ustawą Prawo ochrony środowiska. Prowadzona przez inwestora działalność gospodarcza nie jest zakwalifikowana do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Pod pojęciem działalności nieuciążliwej należy rozumieć każdą inną działalność niż wymienione w odrębnych przepisach przedsięwzięcia mogące oddziaływać na środowisko. Projektowane przedsięwzięcie znajduje się w odległości 28,2 m od granicy dziatek nr [...] oraz zgodnie z informacją zawartą w piśmie inwestora ok. 55 m od najbliższej zabudowy mieszkaniowej. W obrębie działek [...] znajdują się budynki gospodarcze, panele słoneczne oraz zieleń wysoka, które stanowią naturalną barierę, odgradzającą budynki mieszkalne od terenu inwestycji.

Organ uznał projekt budowlany za kompletny i zgodny z obowiązującymi przepisami, w tym techniczno-budowlanymi. Inwestor wykazał się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, osoby opracowujące projekt budowlany posiadają wymagane uprawnienia budowlane i przynależą do właściwej izby samorządu zawodowego oraz złożyły oświadczenie, o którym mowa w art. 20 ust. 4 prawa budowlanego. Zamierzenie inwestycyjne objęte wnioskiem o pozwoleniu na budowę jest zgodne z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Przepisy prawa nie wymagają uzyskania zgody sąsiada na realizację inwestycji. Każdy ma prawo do zabudowy swojej nieruchomości pod warunkiem zgodności zamierzenia budowlanego z przepisami oraz wykazania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane zgodnie z art. 4 prawa budowalnego. Natomiast w przypadku wątpliwości co do prawidłowości czy zgodności wykonywanych robót budowlanych zgodnie z projektem budowalnym oraz z przepisami prawa organem właściwym do kontroli jest Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego. Przepis art. 35 ust. 4 prawa budowlanego stanowi, iż w razie spełnienia wymagań określonych w ust. oraz w art. 32 ust. 4, organ administracji architektoniczno-budowlanej nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę (art. 35 ust. 4 prawa budowlanego), przy czym inwestor spełnił wymagania określone przepisami tej ustawy.

Od powyższej decyzji Prezydenta Miasta A.M.-P. i P.P. wnieśli odwołanie wskazując, iż zamierzenie nie dotyczy wyłącznie sprzedaży detalicznej, a materiał sypki używany jest w obrocie hurtowym. Wyjaśnienia wymaga czy skład kruszywa i materiałów skalnych będzie stanowił działalność rolniczo-ogrodniczą zgodną z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Na terenie nieruchomości w dalszym ciągu znajdują się obiekty budowlane w postaci elementów wagi samochodowej posadowione poniżej gruntu. Nie zostały one rozebrane przez inwestora pomimo nakazu nadzoru budowlanego.

Decyzją z dnia [...] marca 2022 r. nr [...] Wojewoda na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 735 ze zm., dalej w skrócie k.p.a.) uchylił w całości decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...] listopada 2021 r. znak [...] oraz odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia S.D. pozwolenia na budowę dla przedmiotowej inwestycji.

W uzasadnieniu decyzji Wojewoda wyjaśnił, iż rozpatrując sprawę zwrócił się do PINB z prośbą o ustalenie, czy na terenie inwestycji znajdują się elementy wagi samochodowej posadowione poniżej poziomu gruntu. Waga samochodowa została przewidziana do realizacji w ramach przedmiotowej inwestycji. W odpowiedzi PINB wyjaśnił, iż oględziny zostały przeprowadzone dnia [...] stycznia 2022 r. w obecności inwestora. Stan faktyczny zagospodarowania działki nr [...] przedstawiał się następująco. Na terenie nieruchomości, w tylnej jej części, znajdują się elementy ścian oporowych luźno ułożone bezpośrednio na gruncie, stanowiące na dzień czynności materiały budowlane – nie doszło do wykonania zasieków w sposób wskazany w projekcie budowlanym. Na terenie działki nr [...] nie posadowiono wagi samochodowej takiej jak to wskazano w projekcie budowlanym oraz pawilonu handlowego takiego jak to wskazano w projekcie budowlanym, znajdują się tam materiały o różnym przeznaczeniu – związanym z prowadzoną działalnością gospodarczą ułożone bezpośrednio na gruncie albo na paletach (kruszywo, kamienie ozdobne, roślinność). Waga oraz pawilon handlowy zostały, w stanie na dzień oględzin, usunięte z terenu działki nr [...]. Waga ta została wykopana wraz z usunięciem fundamentowania i złożona w obrębie działki nr [...] (sąsiedniej) obok pawilonu handlowego również na działce nr [...]. W tym zakresie inwestor poinformował, że waga ta jest tą samą która była przedmiotem uprzednio zakończonej sprawy, jak też podobnie pawilon handlowy jest tym samym uprzednio wchodzącym w skład budowli co do której orzeczono nakaz rozbiórki. W dniu czynności waga ta była ułożona luźno na gruncie a obok niej znajdował się pawilon na bloczkach betonowych (ścianą boczną zwrócony w kierunku wjazdu na teren nieruchomości). Inwestor wskazał, że w czasie między udzieleniem pozwolenia na budowę a oględzinami w szczególności prowadzone były czynności związane z miejscowym wyrównaniem terenu, natomiast nie obejmowały one swoim zakresem inwestycji polegającej na budowie obiektów opisanych w projekcie budowlanym. Za zgodą dysponenta nieruchomością w toku oględzin dokonano miejscowego rozkopania terenu (gruntu) w miejscu gdzie uprzednio zlokalizowana była waga samochodowa zagłębiona – w kilku losowo wybranych miejscach. Rozkopanie prowadzone było do głębokości gruntu rodzimego, a w wyniku tych czynności nie ujawniono śladów fundamentowania wagi, W obrębie rozkopów jedynym materiałem budowlanym był luźno występujący gruz. Do protokołu z oględzin inwestor wniósł uwagę, iż aktualnie działalność prowadzi przy użyciu wagi wbudowanej w sprzęt budowlany (ładowarka). Z ustaleń dokonanych przez organ nadzoru budowlanego wynika, że nie znalazły potwierdzenia zarzuty odwołania dotyczące rozpoczęcia robót budowlanych bez wymaganego pozwolenia na budowę.

Nadto Wojewoda wyjaśnił, iż na terenie objętym inwestycją obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego przyjęty uchwałą Rady Miejskiej Nr XIII/271/2019 z 24 września 2019 r. Działki objęte wnioskiem zlokalizowane są w jednostce bilansowej oznaczonej na rysunku planu symbolem RU. Zgodnie z § 25 ust. 1 przywołanej uchwały wyznacza się teren obsługi produkcji w gospodarstwach rolnych, ogrodniczych oraz zabudowy usługowej, oznaczony na rysunku planu symbolem RU, dla którego ustala się przeznaczenie podstawowe: 1) obiekty obsługi produkcji w gospodarstwach rolnych, ogrodniczych; 2) zabudowa usługowa. W § 2 pkt 8 lit. a w/w uchwały dopuszczono działalność usług lub zabudowy usługowej w zakresie handlu detalicznego o powierzchni sprzedaży do 500 m2, z wyłączeniem sprzedaży paliw. Taki zaś zapis oznacza, iż plan nie dopuszcza zabudowy usługowej, stanowiącej przedmiot postępowania, to jest: "obiektu budowli składu i sprzedaży kruszywa oraz innych materiałów skalnych, obejmującej w szczególności boksy na kruszywo, obudowany obiekt kontenerowy, wagę samochodową, miejsca postojowe".

W oparciu o projekt budowlany załączony do wniosku o pozwolenie na budowę Wojewoda stwierdził, że przedmiotowe zamierzenie budowlane stanowi całość techniczno-użytkową, obejmuje w swej istocie składowanie i sprzedaż kruszywa oraz innych materiałów skalnych. Oceniając zamierzenie budowlane należy uwzględnić wszystkie obiekty wchodzące w jego skład i funkcję jakie będą one pełnić. Wszystkie elementy wchodzące w skład inwestycji pozostają ze sobą w związku funkcjonalno-użytkowym. W przedmiotowej sprawie po zrealizowaniu inwestycji będzie ona nie tylko obejmować handel detaliczny lecz również składowanie i sprzedaż kruszywa i ogrodowych kamieni ozdobnych. Wszystkie zaprojektowane elementy mają na celu realizację tej działalności. Realizacja urządzenia do ustalenia wagi sprzedawanego towaru (wagi samochodowej) wskazuje, że sprzedawany będzie towar o nieustalonej wadze jak ma to miejsce w sprzedaży detalicznej. W handlu detalicznym następuje sprzedaż określonego produktu o określonej wadze i ustalonej cenie. Konieczność zważenia pojazdu z załadunkiem wskazuje, że ilość sprzedawanego kruszywa obejmować będzie ilości większe niż worki o określonej wadze czy sztuki. Kruszywo to będzie ponadto składowane (magazynowane) w przeznaczonych do tego przegrodach. Powierzchnia magazynowania kruszywa jest większa od powierzchni budynku handlowego (pawilonu). W rezultacie Wojewoda ocenił, że budowa omawianego obiektu budowlanego jest sprzeczna z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego dla terenu, na którym obiekt ten jest zlokalizowany.

Na powyższą decyzję S.D., działając przez profesjonalnego pełnomocnika, wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp., zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucając naruszenie:

I. prawa materialnego:

1) § 2 pkt 8 lit. a) uchwały Rady Miejskiej Nr XIII/271/2019 z 24 września 2019 r. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie albowiem całość zamierzenia budowlanego stanowiąca całość techniczno-użytkową mieści się w powierzchni sprzedaży obejmującej powierzchnię do 500 m²;

2) art. 2 pkt 19 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, w której zamierzona inwestycja będzie polegała na prowadzeniu działalności usługowej – sprzedaży detalicznej kamieni ozdobnych (kruszywa ogrodowego) z zaprojektowanym pawilonem handlowym, magazynem towarów, miejscami parkingowymi i wagą, a zatem inwestycja mieszcząca się w ustawowej definicji powierzchni sprzedaży, rozumianej jako część ogólnodostępnej powierzchni obiektu handlowego stanowiącego całość techniczno-użytkową, przeznaczonego do sprzedaży detalicznej, w której odbywa się bezpośrednia sprzedaż towarów (bez wliczania do niej powierzchni usług i gastronomii oraz powierzchni pomocniczej, do której zalicza się powierzchnie magazynów, biur, komunikacji, ekspozycji wystawowej itp.);

3) art. 35 ust. 1 prawa budowlanego i poprzez stwierdzenie rzekomej niezgodności projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, polegające na bezpodstawnym i niczym nieuzasadnionym ustaleniu, że planowana inwestycja nie mieści się w zakresie określonym miejscowym planem, gdyż nie stanowi ona opisanej w projekcie inwestycji na działalność usługową (sprzedaż detaliczna kamieni ozdobnych, ogrodowych) a są to jakoby dwie inwestycje, tj. skład kruszywa (składowanie kruszywa) i pawilon handlowy (sprzedaż kruszywa);

II. przepisów postępowania mających istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia:

1) art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. przez nie zebranie i nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący materiału sprawy skutkujące błędnym przyjęciem, iż: po zrealizowaniu inwestycji będzie ona nie tylko obejmować sprzedaż kruszywa lecz również składowanie kruszywa i ogrodowych kamieni ozdobnych o nieustalonej wadze w sytuacji gdy założeniem inwestora jest wyłącznie handel detaliczny obejmujący sprzedaż kruszywa i ogrodowych kamieni ozdobnych, natomiast działalność inwestora nie będzie polegać na realizacji umowy składu czy przechowania; sam fakt posadowienia wagi najazdowej (samochodowej) na terenie inwestycji jest równoznaczny z prowadzeniem działalności o charakterze hurtowym zamiast wyłącznie detalicznym, w sytuacji gdy waga służyć będzie do ważenia towarów przywożonych przez dostawców, które następnie skarżący zamierza sprzedawać w ramach prowadzonego handlu detalicznego; konieczność zważenia pojazdu wraz z załadunkiem wskazuje, iż ilość sprzedawanego kruszywa obejmować będzie ilości większe niż worki o określonej wadze czy sztuki w sytuacji gdy waga najazdowa (samochodowa) służyć będzie do ważenia towarów przywożonych przez dostawców, które następnie skarżący zamierza sprzedawać w ramach prowadzonego handlu detalicznego; w handlu detalicznym następuje sprzedaż określonego produktu o określonej wadze i ustalonej cenie, a z uwagi na zastosowanie wagi samochodowej (najazdowej) w zamierzeniu skarżącego sprzedawany będzie towar o nieustalonej wadze, nie wyjaśnienie przez organ II instancji, jaka ilość miałaby być decydująca o uznaniu przez organ II instancji, że zamierzenie dotyczy handlu hurtowego a nie detalicznego, nie wyjaśnienie przez organ II instancji, dlaczego sprzedaż w workach czy sztukach jest równoznaczna ze sprzedażą detaliczną, a sprzedaż bez worków czy sztuk jest w każdym przypadku sprzedażą hurtową, pominięcie i niedostrzeżenie przez organ II instancji specyfiki handlu detalicznego przedstawionego przez inwestora albowiem oferowany asortyment (kruszywo, tłuczeń, kamienie ozdobne, itp.), nawet w niewielkich ilościach posiada dużą masę właściwą, co samo w sobie nie prowadzi do uznania, iż mamy do czynienia z handlem hurtowym tudzież składowaniem czy magazynowaniem kruszywa; nie zebranie i nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący materiału sprawy i bezkrytycznym przyjęciu subiektywnych i pozbawionych podstaw twierdzeń odwołujących, iżby przedsięwzięcie nie dotyczyło wyłącznie sprzedaży detalicznej, ponieważ "materiał sypki używany jest w obrocie hurtowym" i w związku z tym oparcie zważań organu II instancji na tym wnioskowaniu;

2) art. 86 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i nie przesłuchanie strony postępowania, co doprowadziło do dowolnego wyciągnięcia przez organ błędnych wniosków, stojących w sprzeczności z obiektywnymi i rzeczywistymi zamierzeniami inwestycyjnymi strony, specyfiką sprzedaży detalicznej ozdobnych i ogrodowych kamieni, żwiru, itp., a także oceną, czy strona posiada status przedsiębiorstwa składowego w rozumieniu obowiązujących przepisów i czy ma prawo obecnie prowadzić działalność regulowaną jaką są domy składowe, a także czy strona zawierała bądź zamierza zawierać umowy składu bądź przechowania w rozumieniu obowiązujących przepisów, albowiem tego rodzaju działalność jak skład czy przechowanie jest zdefiniowana i uregulowana właściwymi przepisami;

3) błędne wskazanie, iż kruszywo będzie składowane (magazynowane) w przeznaczonych do tego przegrodach, a powierzchnia magazynowania kruszywa jest większa od powierzchni budynku handlowego (pawilonu), w sytuacji gdy: pojęcie handlu detalicznego oraz powierzchni sprzedaży nie są synonimami i użycie obu pojęć w § 2 pkt 8 lit. a) uchwały Rady Miejskiej Nr XIII/271/2019 z 24 września 2019 r. nie było przypadkowe, albowiem należy rozróżnić powierzchnię sprzedaży w postaci np. budynku handlowego od pozostałej części inwestycji przeznaczonej do prowadzenia handlu detalicznego; z racji ciężaru właściwego oraz gabarytów kruszywa bezpośrednia powierzchnia sprzedaży budynek handlowy (pawilon) jest mniejszy od miejsca przechowywania towaru przygotowanego do sprzedaży; nadto całe zamierzenie inwestycyjne mieści się w limicie 500 m² samej tylko powierzchni sprzedaży; w innych obiektach zajmujących się handlem detalicznym wielokrotnie można spotkać się z ekspozycją towarów prezentowaną poza budynkiem handlowym np. salony samochodowe z ekspozycją samochodów na parkingu przed budynkiem handlowym.

Podnosząc powyższe zarzuty wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji Wojewody oraz o zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługiwała na uwzględnienie.

Sąd rozpoznał przedmiotową sprawę w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów, na podstawie art. 119 pkt 2 i art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2020 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm., dalej w skrócie p.p.s.a.). W myśl cytowanego art. 119 pkt 2 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Wniosek o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym złożył organ, natomiast strona skarżąca oraz uczestnicy postępowania terminie 14 dni od daty zawiadomienia o tym fakcie nie zażądali przeprowadzenia rozprawy.

Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 2351 ze zm., dalej w skrócie p.b.). W myśl art. 35 ust. 1 tej ustawy, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza: 1) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego z: a) ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, b) wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, c) ustaleniami uchwały o ustaleniu lokalizacji inwestycji mieszkaniowej; 2) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi; 3) kompletność projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego, w tym dołączenie: a) wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń, b) informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1b, c) kopii zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7, dotyczącego projektanta i projektanta sprawdzającego, d) oświadczeń, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 9 i 10; 4) posiadanie przez projektanta i projektanta sprawdzającego odpowiednich uprawnień budowlanych oraz aktualność zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7. Z kolei w myśl art. 35 ust. 4 p.b. w razie spełnienia wymagań określonych w ust. 1 oraz w art. 32 ust. 4 (m.in. złożenia oświadczenia, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane), organ administracji architektoniczno-budowlanej nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę.

W rozpatrywanej sprawie działki objęte zamierzeniem budowlanym (nr [...]) położone są na terenie, dla którego obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, tzn. uchwała nr XIII.271.2019 Rady Miasta z dnia 24 września 2019 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w rejonie ul. [...] (Dz.Urz. Woj. z 2019 r., poz. 2600).

W zaskarżonej decyzji Wojewoda zawarł argumentację, iż w ocenie tego organu po zrealizowaniu inwestycji będzie ona obejmować nie tylko handel detaliczny, lecz również składowanie i sprzedaż kruszywa i ogrodowych kamieni ozdobnych. Argumentacji tej towarzyszyło przytoczenie treści przepisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz konkluzja, iż budowa omawianego obiektu jest sprzeczna z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.

Odnosząc się do tego stwierdzenia, po pierwsze wskazać należy, iż zgodnie z § 25 ust. 1 przywołanego wyżej miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w rejonie ul. [...], wyznacza się teren obsługi produkcji w gospodarstwach rolnych, ogrodniczych oraz zabudowy usługowej, oznaczony na rysunku planu symbolem RU, dla którego ustala się przeznaczenie podstawowe: 1) obiekty obsługi produkcji w gospodarstwach rolnych, ogrodniczych; 2) zabudowa usługowa. To ostatnie pojęcie zostało zdefiniowane w § 2 pkt 8 uchwały jako usługi sklasyfikowane w Polskiej Klasyfikacji Działalności służące działalności z zakresu m.in. handlu detalicznego o powierzchni sprzedaży do 500 m², z wyłączeniem sprzedaży paliw. Z kolei w myśl § 25 ust. 2 pkt 2 lit. c uchwały dla terenu, o którym mowa w ust. 1, zakazuje się lokalizacji m.in. składów i magazynów, jednak – co istotne – w odległości mniejszej niż 20 m od terenów WR. Zgodnie z § 30 uchwały wyznacza się tereny o przeznaczeniu – rowy melioracyjne, oznaczone na rysunku planu symbolem WR. Tymczasem z zaskarżonej decyzji nie wynika, aby Wojewoda w toku rozpoznania sprawy w ogóle badał położenie planowanego obiektu względem terenów WR. Z rysunku załączonego do znajdującego się w aktach administracyjnych sprawy opisu technicznego (z uwzględnieniem skali tego rysunku – 1:500) wynika natomiast, iż granica terenu zamierzenia budowlanego znajduje się w odległości 20 m od terenu oznaczonego symbolem W-RV, przy czym zasieki na kruszywo mają znajdować się w większej odległości, po przeciwległej stronie terenu inwestycji. W odległości mniejszej od terenu W-RV mają znajdować się jedynie miejsca parkingowe dla klientów.

Po drugie, wprawdzie projekt budowlany przewiduje m.in. "budowę ścian oporowych – zasiek przeznaczonych do składowania materiałów sypkich typu kruszywo, kamienie ozdobne itp. materiały skalne, przeznaczonych do ogrodów", jednak w ocenie Sądu brak jest podstaw do przyjęcia, że będzie to niedozwolony "skład" w rozumieniu § 25 ust. 2 pkt 2 lit. c miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Całokształt okoliczności sprawy wskazuje, iż materiały w zasiekach objętych zamierzeniem budowlanym nie będą objęte składem, lecz magazynowane. Wskazać tu bowiem należy, iż magazynowanie, nawet w potocznym rozumieniu, jest pojęciem odmiennym od składowania. To pierwsze pojęcie oznacza przechowywanie własnych produktów (materiałów), natomiast składowanie wprawdzie również oznacza przechowywanie, ale dotyczy cudzych rzeczy i zwykle utożsamiane jest z odrębną działalnością gospodarczą, która z kolei wiąże się ze specyficznym zapleczem, infrastrukturą, rozładunkiem, załadunkiem, odmiennym od działalności handlowo-usługowej (por. wyrok WSA w Lublinie z 30 grudnia 2009 r., II SA/Lu 652/09, orzeczenia.nsa.gov.pl). Z akt sprawy wynika, iż planowany obiekt jest przeznaczony na własne produkty inwestora, a więc w istocie obok funkcji handlowej jako podstawowej, będzie on pełnił również m.in. funkcję magazynową, a nie składową. Przy czym objęty wnioskiem inwestora projekt budowlany dotyczy obiektu, który ma charakter przede wszystkim handlowy, bowiem poszczególne elementy zamierzenia budowlanego zostały przyporządkowane podstawowej funkcji obiektu, tzn. funkcji handlowej.

Pojęcie "powierzchni sprzedaży" zostało zdefiniowane w art. 2 pkt 19 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 503 ze zm.), przy czym ze względu na konieczność ustalenia zgodności zamierzenia budowlanego m.in. z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a p.b.), znajdzie ona zastosowanie w toku rozpatrywania przez organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawy dotyczącej zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. "Powierzchnia sprzedaży" to część ogólnodostępnej powierzchni obiektu handlowego stanowiącego całość techniczno-użytkową, przeznaczonego do sprzedaży detalicznej, w której odbywa się bezpośrednia sprzedaż towarów (bez wliczania do niej powierzchni usług i gastronomii oraz powierzchni pomocniczej, do której zalicza się powierzchnie magazynów, biur, komunikacji, ekspozycji wystawowej itp.). Dodatkowo sam fakt, iż w ramach obiektu o charakterze handlowym przewidziano jego elementy pełniące funkcję magazynową, nie zmienia przeznaczenia tego obiektu z handlowego na magazynowy (por. wyrok NSA z 22 września 2010 r., II OSK 814/10). Przez "sprzedaż detaliczną" rozumie się natomiast dokonywanie na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, w ramach działalności gospodarczej zbywcy, odpłatnego zbywania towarów konsumentom na podstawie umowy (art. 3 pkt 5 ustawy z dnia 6 lipca 2016 r. o podatku od sprzedaży detalicznej (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 761), przy czym konsumentem jest osoba fizyczna nieprowadząca działalności gospodarczej oraz osoba fizyczna prowadząca działalność gospodarczą nabywająca towary bez związku z prowadzoną przez siebie działalnością gospodarczą, a także rolnik ryczałtowy w rozumieniu art. 2 pkt 19 ustawy z dnia 11 marca 2004 r. o podatku od towarów i usług (art. 3 pkt 3 wskazanej wyżej ustawy).

Na zakończenie powyższego wątku rozważań ubocznie dodać należy, iż rozróżnienie powierzchni wchodzącej w skład omawianego zamierzenia budowlanego na powierzchnię składową czy też magazynową (§ 25 ust. 2 pkt 2 lit. c planu zakazuje lokalizacji zarówno składów jak i magazynów) stanowi w niniejszej sprawie kwestię w istocie drugoplanową, biorąc pod uwagę, że jak już wcześniej zasygnalizowano, z rysunku załączonego do znajdującego się w aktach administracyjnych sprawy opisu technicznego wynika, iż granica terenu objętego wnioskiem znajduje się w odległości 20 m od terenu oznaczonego symbolem W-RV, przy czym same zasieki na kruszywo mają znajdować się w odległości jeszcze większej. Zamierzenie budowlane nie narusza zatem powyższego zapisu uchwały (zakazującego lokalizacji tego rodzaju obiektów w odległości mniejszej niż 20 m od terenu WR). Wojewoda nie poczynił zaś na tę okoliczność odmiennych ustaleń. Ponadto objęta zamierzeniem inwestycyjnym powierzchnia handlu detalicznego (suma powierzchni pawilonu handlowego – 13,24 m², wagi samochodowej – 19,25 m² oraz zasieków – 455,11 m², łącznie 487,60 m²) jest zgodna z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w myśl którego powierzchni sprzedaży może wynosić maksymalnie 500 m².

Natomiast stwierdzenie Wojewody – iż realizacja wagi samochodowej wskazuje, że sprzedawany będzie towar o nieustalonej wadze, jak ma to miejsce w handlu detalicznym, przy czym w handlu detalicznym następuje sprzedaż określonego produktu o określonej wadze i ustalonej cenie, zaś konieczność zważenia pojazdu wraz z załadunkiem wskazuje, że ilość sprzedawanego kruszywa obejmować będzie ilości większe niż worki o określonej wadze czy sztuki – jest do tego stopnia nietrafne, że w zasadzie nie wymaga to szerszej argumentacji. Okoliczności powszechnie znane z życia codziennego absolutnie nie wskazują bowiem, iż zważenie towaru przed jego sprzedażą wyłącza taką umowę sprzedaży z zakresu handlu detalicznego. Przy czym z uwagi na specyfikę towarów mających stanowić przedmiot sprzedaży przez skarżącego (kruszywo, tłuczeń, kamienie itp.) zastosowanie wagi samochodowej nie świadczy o tym, iż nie będzie to sprzedaż detaliczna. O tym czy dana umowa sprzedaży stanowi sprzedaż detaliczną, nie świadczą parametry rzeczy będących przedmiotem tej umowy, np. waga towaru. Trudno sobie przykładowo wyobrazić, iż nabywca zamierzający wysypać teren swojej nieruchomości ozdobnym kruszywem będzie kupował je na worki. Dodać w tym miejscu należy, iż na obecnym etapie procesu inwestycyjnego ocenie podlega wyłącznie zgodność przedłożonego projektu i niezbędnej dokumentacji z obowiązującymi przepisami, w tym techniczno-budowlanymi oraz z planem miejscowym (art. 35 p.b.). Organ ocenia więc wyłącznie to, czy projektowane zamierzenie w nadanej mu w projekcie postaci zgodne jest z przepisami, a jeżeli tak, ma obowiązek udzielić pozwolenia na budowę (art. 35 ust. 4 p.b.). Kwestia tego, czy faktycznie obiekt będzie przyszłości wykorzystywany zgodnie z przeznaczeniem przewidzianym dla niego w zatwierdzonym projekcie budowlanym, może ewentualnie być w przyszłości przedmiotem odrębnego postępowania przed właściwymi organami nadzoru budowlanego.

Dodatkowo należy zgodzić się z argumentacją zawartą w decyzji organu I instancji, iż pod pojęciem działalności nieuciążliwej należy rozumieć każdą inną działalność niż wymienione w odrębnych przepisach przedsięwzięcia mogące oddziaływać na środowisko (por. m.in. wyrok WSA w Krakowie z 15 marca 2010 r., II SA/Kr 1812/09), przy czym działalność gospodarcza prowadzona przez inwestora nie jest zakwalifikowana do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Zaś akcentowane w zaskarżonej decyzji okoliczności, że przedmiotowe zamierzenie budowlane stanowi całość techniczno-użytkową, że oceniając zamierzenie budowlane należy uwzględnić wszystkie obiekty wchodzące w jego skład i funkcję, jakie będą pełnić oraz że wszystkie elementy wchodzące w skład inwestycji pozostają ze sobą w związku funkcjonalno-użytkowym, nie były w toku sprawy kwestionowane przez strony, w tym również przez skarżącego.

W świetle powyższego uznać należy, iż zaskarżona decyzja Wojewody została wydana z naruszeniem prawa materialnego w postaci art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a oraz art. 35 ust. 4 p.b. polegającym na błędnym uznaniu, iż omawiane zamierzenie budowlane jest sprzeczne z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego obowiązującym dla terenu lokalizacji obiektu, a także z naruszeniem przepisów postępowania, tzn. art. 7, 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. poprzez błędną ocenę zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego w zakresie ustalenia przeznaczenia omawianego obiektu. Rozpoznając ponownie sprawę Wojewoda będzie obowiązany w oparciu o treść art. 153 p.p.s.a. do uwzględnienia powyższej oceny prawnej Sądu. W konsekwencji zaskarżoną decyzję organu odwoławczego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz c p.p.s.a. należało uchylić – o czym orzeczono w pkt I wyroku.

Zawarte w pkt II wyroku rozstrzygnięcie w przedmiocie kosztów postępowania znajduje oparcie w treści art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2018 r., poz. 265 ze zm.) oraz § 2 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 535). Na zasądzoną kwotę, poza równowartością uiszczonego wpisu od skargi (500 zł) oraz stawki wynagrodzenia pełnomocnika będącego radcą prawnym (480 zł), składa się również równowartość uiszczonej opłaty skarbowej od pełnomocnictwa (17 zł).