Wyrok NSA oz. w Rzeszowie, sygn. akt SA/Rz 1046/99
NSA oz. w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2000-12-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 601  Budownictwo, nadzór architektoniczno-budowlany i specjalistyczny, ochrona przeciwpożarowa
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Administracyjne postępowanie
Powołane przepisy: article: poz. 295
journal: Dz.U. 2000 nr 2 poz. 3
article: ze zm.
journal: Dz.U. 2000 nr 47 poz. 299
law: null
Teza: Żaden przepis ustawy z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych /Dz.U. 2000 nr 23 poz. 295/ ani rozporządzenia Ministrów Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska oraz Zdrowia i Opieki Społecznej z dnia 20 października 1972 r. w sprawie urządzania cmentarzy, prowadzenia ksiąg cmentarnych oraz chowania zmarłych /Dz.U. nr 47 poz. 299 ze zm./ nie przewiduje orzekania w formie decyzji w materii sadzenia drzew i krzewów na cmentarzach, przez osoby które posiadają wykupione groby na cmentarzu komunalnym.

TEZY

Żaden przepis ustawy z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych /Dz.U. 2000 nr 23 poz. 295/ ani rozporządzenia Ministrów Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska oraz Zdrowia i Opieki Społecznej z dnia 20 października 1972 r. w sprawie urządzania cmentarzy, prowadzenia ksiąg cmentarnych oraz chowania zmarłych /Dz.U. nr 47 poz. 299 ze zm./ nie przewiduje orzekania w formie decyzji w materii sadzenia drzew i krzewów na cmentarzach, przez osoby które posiadają wykupione groby na cmentarzu komunalnym.


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu na rozprawie sprawy ze skargi Emila G. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rz. z dnia 3 czerwca 1999 r. (...) w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania - oddala skargę.


UZASADNIENIE

Postanowieniem z dnia 2 czerwca 1999 r. (...) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Rz. stwierdziło niedopuszczalność odwołania Emila G. od pisma Wydziału Gospodarki Komunalnej i Inwestycji Urzędu Miasta Rz. z dnia 30 kwietnia 1999 r. (...) dotyczącego nakazania usunięcia tui wysadzonej na cmentarzu komunalnym w W.

Jako jego podstawę prawną wskazało art. 134 i art. 104 Kpa w zw. z art. 1 ust. 1 oraz art. 17 ustawy z dnia 12 października 1994 r o samorządowych kolegiach odwoławczych /Dz.U. nr 122 poz. 593 ze zm./.

Z uzasadnienia postanowienia i akt postępowania wynika, że pismem z dnia 25 marca 1999 r. (...) Miejskie Przedsiębiorstwo Gospodarki Komunalnej Spółka z o.o. w Rz. zwróciło się do Emila G. o usunięcie, w terminie do 15 kwietnia 1999 r. tui wysadzonej bez uzgodnienia na cmentarzu komunalnym. W piśmie tym stwierdzono, że tuja utrudnia dostęp do innych grobów i powoduje niszczenie grobu należącego do Genowefy P. W reakcji na to pismo Emil G. wystosował pismo, nazwane skargą do Wydziału Gospodarki Komunalnej i Inwestycji Urzędu Miasta w Rz.

W odpowiedzi na nie Dyrektor tego Wydziału poinformował go, że nie znajduje podstaw do zmiany stanowiska MPGK. Dodatkowo wyjaśnił, iż zadania Gminy Rz. w zakresie administrowania i utrzymania cmentarzy komunalnych sprawuje MPGK. W myśl regulaminu porządku cmentarza komunalnego zabronione jest samowolne sadzenie drzew i krzewów na jego terenie.

Odwołanie od tego pisma adresowane do Urzędu Wojewódzkiego w Rz. złożył Emil G., który uważa, że tuja nie zagraża innym grobom i nie przeszkadza w dojściu do nich.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Rz., do którego (...) Urząd Wojewódzki przesłał odwołanie, opisanym na wstępie postanowieniem stwierdziło jego niedopuszczalność.

W motywach postanowienia podniosło, iż pismo Wydziału Gospodarki Komunalnej i Inwestycji Urzędu Miasta w Rz. nie jest decyzją administracyjną. Należy je zaliczyć do czynności administracyjno-technicznych, poprzez które administracja publiczna może działać w sprawach indywidualnych.

Teren cmentarza administrowany jest przez MPGK, które wykonuje swoje obowiązki m.in. w zakresie utrzymania zieleni na cmentarzu.

W decyzji Kolegium zawarło pouczenie, że na czynność tę można złożyć skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego na podstawie art. 16 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./.

Skargę na to postanowienie do Naczelnego Sądu Administracyjnego złożył Emil G. domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Kolegium, bądź uchylenia go i "stwierdzenia nieważności pisma Miejskiego Przedsiębiorstwa Gospodarki Komunalnej oraz decyzji Urzędu Miasta Rz. Wydział Gospodarki Komunalnej i Inwestycji z dnia 30 kwietnia 1999 r. (...) i zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania".

W jej uzasadnieniu zarzucił bezzasadność zaskarżonego postanowienia, bowiem wymienione w skardze pisma MPGK i Wydziału Gospodarki Komunalnej i Inwestycji U.M. Rz. są oczywiście decyzjami w rozumieniu art. 1 Kpa.

W dniu 21 października 1994 r. otrzymał z MPGK zezwolenie na budowę i użytkowanie grobu na wspomnianym cmentarzu. Jako jego podstawę prawną wskazano rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenami i Ochrony Środowiska oraz Zdrowia i Opieki Społecznej z dnia 20 października 1972 r., w którym jest mowa, że sadzenie lub wycinanie drzew może nastąpić tylko.(...). Nie ma tam mowy o sadzeniu krzewów, którym jest posadzona przez niego tuja. Skoro zgodnie z art. 7 Konstytucji RP, organy władzy publicznej działają w granicach i na podstawie prawa, MPGK i Urząd Miasta związane są cytowanym rozporządzeniem.

Pisma tych organów są decyzjami, bowiem podług skarżącego każdy nakaz skierowany do obywatela jest decyzją administracyjną. Potwierdza to (...) Urząd Wojewódzki, który w swoim piśmie z dnia 15 maja 1999 r. uznał wspomniane pisma za decyzję.

Skarżący zaznaczył także, iż tuja nie przeszkadza w przejściu między grobami. Takich krzewów jest kilkaset na cmentarzu i to między grobami.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Rz. wniosło o jej oddalenie z przyczyn wywiedzionych w zaskarżonym postanowieniu.

W polemice z zarzutami skargi podniosło, że zaskarżone odwołaniem pismo nie spełnia wymogów decyzji, bowiem nie zawiera władczego i jednostronnego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej. Informuje ono skarżącego, kto administruje cmentarzem oraz że regulamin cmentarza zabrania sadzenia drzew i krzewów w sposób samowolny.

Pismo to, podobnie, jak wcześniejsze pismo MPGK z dnia 20 kwietnia 1999 r. ma charakter czynności administracyjnej dotyczącej obowiązku wynikającego z aktu prawa. Tym aktem jest regulamin korzystania z cmentarza. Utrzymanie cmentarzy komunalnych i zarządzanie nimi należy do właściwych zarządów gmin /miast/, na których cmentarz jest położony.

Rozporządzenie, na które powołuje się skarżący stanowi, iż sadzenie lub wycinanie drzew na cmentarzach może nastąpić tylko w wypadkach uzasadnionych racjonalną gospodarką zadrzewieniem oraz zgodnie z planem zagospodarowania terenu cmentarza. Zgodne z tymże planem winno być także zadrzewienie i urządzenie cmentarza /par. 3 rozporządzenia/.

Skoro jednak regulamin cmentarza zakazuje samowolnego sadzenia krzewów, skarżący winien się do postanowień regulaminu zastosować.

Organ ponowił pogląd o możliwości zaskarżenia wezwania do usunięcia krzewu do Sądu na zasadzie art. 16 ust. 1 pkt 4 cytowanej ustawy o NSA.

Zaznaczył także, iż tuja w pojęciu encyklopedycznym występuje, jako drzewo iglaste lub krzew z rodziny cyprysowatych.

W piśmie uzupełniającym skargę, stanowiącym replikę na odpowiedź Kolegium skarżący podtrzymał pogląd, że sporne pismo jest decyzją administracyjną odwołując się przy tym do publikacji w Rzeczpospolitej z dnia 29.11.1999 r. pod tytułem "Decyzja Administracyjna", podając, że napisano w nim wyraźnie, iż indywidualne akty administracyjne były nazywane nakazem, zakazem.

Zawnioskował o przeprowadzenie przez Sąd dowodu z biegłego ogrodnika dla stwierdzenia, ze tuja jest krzewem a nie drzewem, z uwagi na znaczenie jakie ta kwestia ma w świetle cytowanego wcześniej rozporządzenia z dnia 20 października 1972 r.

Zaznaczył, że obywatela obowiązują tylko treści ustaw i rozporządzeń wydanych na ich podstawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Z mocy art. 21 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./, Sąd ten wykonuje kontrolę pod względem zgodności z prawem, chyba że ustawa stanowi inaczej.

Przedmiotem skargi jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rz. stwierdzające niedopuszczalność odwołania od pisma Wydziału Gospodarki Komunalnej i Inwestycji Urzędu Miasta Rz. z dnia 30 kwietnia 1999 r. (...), stąd ocena Sądu dotyczy zgodności z prawem tego właśnie postanowienia.

Instytucję stwierdzenia niedopuszczalności odwołania przewiduje art. 134 Kpa, który stanowi, że organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do jego wniesienia.

Czynności organu odwoławczego mające na celu ustalenie tych okoliczność /dopuszczalność odwołania i zachowanie terminu do jego wniesienia/ należą do fazy postępowania wstępnego organu odwoławczego. Dopiero pozytywne ustalenie tego postępowania dotyczące dopuszczalności odwołania i zachowania terminu otwiera drogę do jego rozpatrzenia przez organ odwoławczy.

Sąd podziela pogląd zaskarżonego postanowienia, iż odwołanie od wymienionego wyżej pisma jest niedopuszczalne.

Odwołanie zgodnie z art. 127 par. 1 Kpa służy od decyzji. Brzmienie tego przepisu wyłącza możliwość złożenia odwołania od innych aktów administracyjnych.

O tym, czy dany akt stanowi decyzję nie przesądza- jak słusznie podnosi skarżący odwołując się do stosownej publikacji w Dzienniku "Rzeczpospolita" nazwa pisma, bowiem w istocie decyzja może, po pierwsze nosić z woli ustawodawcy inną nazwę /np. nakaz, orzeczenie, zezwolenie, pozwolenie/. Po drugie zaś, wypełnienie pewnych wymogów przesądzać może o uznaniu za decyzję także pisma bez nazwy lub noszącego nazwę nieznaną w ustawodawstwie. Pogląd ten ugruntowany jest zarówno w judykaturze, jak i doktrynie. Kryterium kwalifikującym akt organu administracji do kategorii decyzji administracyjnych będzie zewnętrzne, władcze i jednostronne rozstrzygnięcie o prawach lub obowiązkach jednostki, spełniające wymaganie posiadania minimum elementów przewidzianych przez przepisy prawa administracyjnego /oznaczenie organu wydającego akt, wskazanie jego adresata, rozstrzygnięcie o istocie sprawy oraz podpis osoby reprezentującej organ/, pod warunkiem jednakowoż, że kompetencja do rozstrzygnięcia o prawach lub obowiązkach danego podmiotu w formie decyzji będzie wynikała z przepisów prawa materialnego. Pisma nie nazwane decyzją mogą być traktowane, jako decyzja tylko wówczas, gdy sprawa może być załatwiona w drodze decyzji administracyjnej. O tym zaś przesądzają przepisy prawa materialnego. Organ administracji może bowiem realizować swoje władztwo w drodze decyzji tylko wówczas, gdy przepisy prawa materialnego uprawniają go do nałożenia na dany podmiot obowiązku lub przyznania /stwierdzenia/ uprawnienia w tej właśnie formie.

Sprawy dotyczące cmentarzy regulowane są ustawą z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych /Dz.U. 2000 nr 23 poz. 295/.

Z mocy jej art. 2 utrzymanie tychże cmentarzy należy do właściwych zarządów gmin /miast/, na których terenie cmentarz jest położony.

Wymagania, jakim cmentarze powinny odpowiadać precyzuje rozporządzenie Ministrów Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska oraz Zdrowia i Opieki Społecznej z dnia 20 października 1972 r. w sprawie urządzania cmentarzy, prowadzenia ksiąg cmentarnych oraz chowania zmarłych /Dz.U. nr 47 poz. 299 ze zm./, które w par. 2 ust. 1 stanowi, że cmentarz należy utrzymywać, jako teren zielony o założeniu parkowym, zaś w ust. 2, przewiduje iż zieleń na cmentarzu podlega ochronie przed niszczeniem. Sadzenie lub wycinanie drzew na cmentarzach może nastąpić tylko w przypadkach uzasadnionych racjonalną gospodarką zadrzewieniem oraz zgodnie z planem zagospodarowania cmentarza.

Żaden przepis ustawy ani rozporządzenia nie przewiduje orzekania w formie decyzji w materii sadzenia drzew i krzewów na cmentarzach, przez osoby które posiadają wykupione groby na cmentarzu komunalnym, stąd już z tej przyczyny zakwestionowane przez skarżącego pismo nie mogło zostać potraktowane, jako decyzja.

Nadto słusznie Samorządowe Kolegium Odwoławcze podnosi, że nie zostały spełnione kryteria formalne, by pismu temu przydać walor decyzji administracyjnej. Pismo to uznaje bowiem za słuszne, stanowisko Miejskiego Przedsiębiorstwa Gospodarki Komunalnej Spółka z o.o. w przedmiocie zobowiązania skarżącego do usunięcia samowolnie wysadzonej tui i informuje, że zakaz samowolnego sadzenia drzew i krzewów wynika z regulaminu cmentarza a pismo Spółki jest wezwaniem do zastosowania się jego wymogów.

Zaskarżone pismo nie zawiera rozstrzygnięcia w rozumieniu nałożenia na skarżącego obowiązku, bowiem o jego istnieniu przesądzają przepisy regulaminu porządku cmentarza komunalnego. O jego zgodności z prawem nie mogło się wypowiadać Kolegium ani Sąd, jako że nie on był przedmiotem odwołania i skargi.

Na marginesie Sąd zaznacza, że do Wydziału Gospodarki Komunalnej i Inwestycji Urzędu Miejskiego w Rz. skarżący zawrócił się, co wynika z jego pisma z dnia 12 kwietnia 1999 r., ze skargą powszechną przewidzianą w dziale VIII Kpa, czym świadczy tytuł pisma i powołana podstawa prawna /art. 227-240 Kpa/.

Pismo Dyrektora tego Wydziału zaskarżone odwołaniem stanowi w istocie odpowiedź na tę skargę.

Skoro pismo to, z przytoczonych wyżej względów nie jest decyzją administracyjną, odwołanie odeń było niedopuszczalne, co obligowało Kolegium do stwierdzenia jego niedopuszczalności.

Sąd oddalił wniosek skarżącego o powołanie biegłego, jako że co do zasady orzeka on na podstawie akt sprawy. Może przeprowadzić z urzędu lub na wniosek strony dowód uzupełniający z dokumentów o ile jest to niezbędne dla wyjaśnienia sprawy i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania /art. 52 powołanej już ustawy o NSA/.

Mając na uwadze powyższe, Sąd oddalił skargę w oparciu o art. 27 ust. 1 cytowanej wyżej ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym.