Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 2953/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2017-03-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6272 Wizy, zezwolenie na zamieszkanie na czas oznaczony, na osiedlenie się, wydalenie z terytorium Rzeczypospolitej Polskiej
Hasła tematyczne: Cudzoziemcy
Skarżony organ: Komendant Straży Granicznej
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 138 § 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 33 ust. 2
journal: Dz.U. 2013 poz 1650
law: Ustawa z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Piotr Korzeniowski (spr.), Sędziowie sędzia WSA Kaja Angerman, sędzia WSA Agnieszka Wójcik, Protokolant ref. staż. Magdalena Dębska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 marca 2017 r. sprawy ze skargi A. G. na decyzję Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia [...] września 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wjazdu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej oddala skargę


UZASADNIENIE

Przedmiotem zaskarżenia jest decyzja Komendanta Głównego Straży Granicznej

(organ II instancji, organ odwoławczy, Komendant Główny) z [...] września 2016 r., znak: [...] wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r. poz. 23, dalej: k.p.a.) w zw. z art. 33 ust. 2 ustawy z 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz.U. poz. 1650 ze zm., dalej: ustawa o cudzoziemcach), po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez obywatela [...] A. G. (dalej: strona, skarżący, cudzoziemiec), reprezentowanego przez adw. T. K., od decyzji Nr [...] z [...] lipca 2016 r., Komendanta Placówki Straży Granicznej w K. (dalej: organ I instancji, Komendant Placówki) w sprawie odmowy wjazdu na terytorium RP.

W decyzji z [...] września 2016 r. organ II instancji utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Stan sprawy przestawiał się następująco:

W dniu 31 lipca 2016 r. do kontroli granicznej na kierunku wjazdowym do Polski w przejściu granicznym w K. zgłosił się obywatel [...] A. G., urodzony [...] września 1987 r., legitymujący się paszportem seria: nr [...], wydanym przez władze [...] w dniu [...] listopada 2014 r., ważnym do dnia [...] listopada 2024 r., w którym zamieszczona była wielokrotna wiza Schengen nr [...] ważna od dnia [...] stycznia 2015 r. do dnia [...] stycznia 2017 r., wydana w dniu [...] grudnia 2014r. przez Konsula RP we [...] na okres pobytu 90 dni w celu prowadzenia działalności gospodarczej. W trakcie kontroli Komendant Placówki stwierdził, że dane osobowe cudzoziemca figurują w wykazie cudzoziemców, których pobyt na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej jest niepożądany oraz w Systemie Informacyjnym Schengen (dalej: SIS). W związku z powyższym w decyzji nr [...] z [...] lipca 2016 r. Komendant Placówki na podstawie art. 28 ust. 1 pkt 7 w zw. z art. 33 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach odmówił wjazdu na terytorium RP.

W piśmie z 16 sierpnia 2016 r. strona reprezentowana przez adw. T. K. wniosła odwołanie od decyzji organu I instancji wnosząc:

1. na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. o uchylenie decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, ponieważ rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego postępowania wyjaśniającego w całości,

2. na podstawie art. 135 k.p.a., o wstrzymanie natychmiastowego wykonania zaskarżonej decyzji,

3. o doręczenie pełnomocnikowi wszystkich decyzji jakie organ wydał w związku z próbą przekroczenia granicy w dniu [...] lipca 2016 r. przez A. G. w K.

4. o przyznanie od organu zwrotu kosztów niezbędnych do celowego dochodzenia praw.

Zaskarżonej decyzji organu I instancji zarzucono:

naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy tj. art. 28 ust. 1 pkt 7 i 8 w zw. z art. 33 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach poprzez wydanie decyzji odmawiającej wjazdu na granicy wobec cudzoziemca A. G. z uwagi na umieszczenie jego danych w SIS do celów odmowy wjazdu oraz w rejestrze krajowym, podczas gdy jego dane zostały zamieszczone we wskazanych powyżej rejestrach pomimo, że uiścił należność, która była powodem wpisania jego danych we wskazanych powyżej rejestrach;

naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy tj. art. 10 § 1 k.p.a. poprzez uniemożliwienie stronie czynnego udziału w przedmiotowym postępowaniu m. in. z uwagi na fakt, że przedmiotowe postępowanie zostało wszczęte w tym samym dniu w którym wydano zaskarżoną decyzję, co więcej stronie nie dano możliwości wypowiedzenia się w przedmiocie zgromadzonego materiału w sprawie;

naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy tj. art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez niewystarczające zbadanie sprawy w niniejszym wypadku, tj. poprzez brak ustalenia czy przyczyna z powodu której cudzoziemiec został wpisany we wskazanych wyżej rejestrach w dalszym ciągu istnieje, podczas gdy w niniejszej sprawie organ powinien ustalić przed wydaniem decyzji czy w dalszym ciągu rzeczony wpis w dalszym ciągu powinien widnieć w rejestrach.

W uzasadnieniu odwołania strona podniosła, że podstawą umieszczenia danych cudzoziemca w wykazie i w SIS było skazanie go wyrokiem sądu na karę grzywny. Z uwagi na fakt, że została ona przez stronę w całości uiszczona dane powinny zostać usunięte ze wskazanych systemów informatycznych w konsekwencji organ błędnie wydał decyzję odmawiającą wjazdu na granicy wobec cudzoziemca A. G., gdyż w niniejszym stanie powinien on zostać wpuszczony na terytorium RP, gdyż posiadał ważną wizę i paszport. W odwołaniu zwrócono uwagę, że stronie nie dano możliwości wypowiedzenia się w przedmiocie zgromadzonego materiału w sprawie, nie stworzono także możliwości przedstawienia stanowiska wobec zgromadzonego materiału w aktach sprawy.

Ponadto strona nie wypowiedziała się co do przyczyn umieszczenia jej danych w rzeczonych rejestrach i przyczyn braku usunięcia danych z rzeczonych rejestrów. W uzasadnieniu odwołania wskazano również, że organ naruszył przepisy postępowania mające wpływ na wynik sprawy tj. art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez niewystarczające zbadanie sprawy w niniejszym wypadku tj. poprzez brak ustalenia czy przyczyna z powodu której cudzoziemiec został wpisany we wskazanych w odwołaniu rejestrach w dalszym ciągu istnieje, podczas gdy w niniejszej sprawie organ powinien ustalić przed wydaniem decyzji czy w dalszym ciągu rzeczony wpis powinien widnieć w rejestrach.

W decyzji z [...] września 2016 r. organ II instancji utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu ww. decyzji organ odwoławczy wyjaśnił, że wprawdzie organ I instancji nie wskazał w skarżonej decyzji podstawy prawnej do odmowy wjazdu na granicy w postaci art. 21 ust. 1 pkt 8 ustawy o cudzoziemcach, niemniej jednak stanowi to jedynie wadę jej formy z racji naruszenia przepisu art. 107 § 1 k.p.a. i nie ma wpływu na rodzaj wydanego rozstrzygnięcia. W tym przypadku podstawa prawna realnie bowiem istnieje w obrocie prawnym, lecz nie ma o niej prawidłowej informacji w decyzji administracyjnej. Zdaniem Komendanta Głównego, organ I instancji prawidłowo zaznaczył przywołaną w art. 21 ust. 1 pkt 8 ustawy o cudzoziemcach przesłankę do cofnięcia wizy na formularzu decyzji w pkt. (H):jest osobą, wobec której dokonano wpisu do celów odmowy wjazdu w SIS.

Odnosząc się do zarzutów podniesionych w odwołaniu organ II instancji stwierdził, że zasady i skutki umieszczenia danych cudzoziemców w wykazie osób niepożądanych zostały unormowane w ustawie o cudzoziemcach i stanowią jedną z konsekwencji prawa państwa do kształtowania ruchu cudzoziemców przez granicę. Wykaz jest szczególnym instrumentem prawnym ochrony interesów państwa, który zapewnia poszanowanie porządku prawnego oraz wymagań bezpieczeństwa i porządku publicznego. Według organu odwoławczego, z uwagi na obligatoryjny charakter przepisu art. 28 ust. 1 pkt 7 i 8 ustawy o cudzoziemcach, Komendant Placówki stwierdzając fakt występowania danych osobowych A. G. w wykazie cudzoziemców, których pobyt na terytorium RP jest niepożądany oraz w SIS był obowiązany (nie istnieje możliwość wydania rozstrzygnięcia o charakterze uznaniowym) do podjęcia działań w celu uniemożliwienia cudzoziemcowi wjazdu na granicy i w konsekwencji do wydania rozstrzygnięcia w tym zakresie. Organy administracji publicznej muszą działać na podstawie i w granicach prawa. Co istotne, samo istnienie obowiązującego wpisu w wykazie oraz w SIS niezależnie od podstawy jego dokonania, stanowi samoistną i wystarczającą przesłankę do odmowy wjazdu. Zdaniem organu II instancji, nie są uzasadnione zarzuty cudzoziemca w kwestii niepodjęcia przez Komendanta Placówki działań w celu wyjaśnienia zasadności i celowości figurowania danych strony w wykazie oraz w SIS pomimo uiszczenia przez niego kary grzywny, (co powinno spowodować usunięcie danych – A. G. z wykazu).

Organ odwoławczy stwierdził ponadto, że dane osobowe A. G. figurują zarówno w wykazie cudzoziemców, których pobyt na terytorium RP jest niepożądany jak i w SIS. Organ II instancji wyjaśnił również, że w celu uzyskania informacji w tej kwestii odwołujący się może zwrócić się z wnioskiem do Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców. Organ odwoławczy odnosząc się do wniosku pełnomocnika o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji zwrócił uwagę, że obowiązek natychmiastowego wykonania decyzji o odmowie wjazdu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej wynika z art. 33 ust. 3 ustawy o cudzoziemcach i tym samym, w myśl art. 130 § 3 pkt 2 k.p.a. stanowi wyjątek od zasady niewykonalności decyzji przed uzyskaniem cechy ostateczności (natychmiastowa wykonalność z mocy ustawy). Decyzja została wykonana z chwilą jej wydania poprzez nie zezwolenie cudzoziemcowi na przekroczenie granicy. W kwestii wniosku o przyznanie od organu zwrotu kosztów niezbędnych do celowego dochodzenia praw organ odwoławczy wyjaśnił, że tego rodzaju roszczenie nie może być przedmiotem rozstrzygnięcia przez organ administracji publicznej w trybie k.p.a., tym bardziej, że kwestia dotyczy jego działania, które w ocenie organu, było zgodne z prawem. Strona może dochodzić powyższych roszczeń na gruncie prawa cywilnego materialnego i procesowego.

W piśmie z 19 października 2016 r. skarżący reprezentowany przez adw. T. K. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję organu II instancji, zaskarżając ją w całości. Zaskarżonej decyzji zarzucono:

1. naruszenie przepisów postępowania, mające wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 6 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 10 § 1 k.p.a. poprzez uznanie, że organ I instancji przeprowadził postępowanie wyjaśniające oraz zagwarantował stronie prawo do czynnego udziału w postępowaniu, podczas gdy organ I instancji wszczął postępowanie administracyjne i wydał merytoryczną decyzję jednego dnia,

b) art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. poprzez uznanie, że organy I i II instancji w sposób wyczerpujący zebrały i rozpatrzyły cały materiał dowodowy i podjęto wszelkie niezbędne kroki do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, podczas gdy organy I i II instancji nie zebrały w sposób wyczerpujący i nie rozpatrzyły całego materiału dowodowego, nie przeprowadziły wszelkich niezbędnych kroków do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, w tym w szczególności organ nie podjął działań w celu ustalenia istnienia wpisu skarżącego w rzeczonym rejestrze, podstawy istnienia wpisu, a także organ nie ustalił czy w dalszym ciągu istnieje podstawa rzeczonego wpisu,

c) art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego,

d) art. 8 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez uznanie, że organ I instancji nie naruszył przedmiotowych przepisów, podczas gdy organ ten w sposób nienależyty uzasadnił decyzję z uwagi na zawarcie w niej zbyt ogólnych stwierdzeń, co uniemożliwiło realizację zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz uniemożliwiło dokonanie kontroli zaskarżonej decyzji,

e) art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 136 k.p.a. poprzez jego błędne niezastosowanie i utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji,

1. naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 28 ust. 1 pkt 7 i 8 w zw. z art. 33 ust 1 ustawy o cudzoziemcach poprzez wydanie decyzji o odmawiającej wjazdu na granicy wobec cudzoziemca A. G. z uwagi na umieszczenie jego danych w SIS do celów odmowy wjazdu oraz w rejestrze krajowym, podczas gdy jego dane zostały zamieszczone we wskazanych powyżej rejestrach pomimo, że uiścił należność, która była powodem wpisania jego danych we wskazanych powyżej rejestrach.

Podnosząc powyższe skarżący wniósł na podst. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, c, p.p.s.a. o uchylenie decyzji organu I i II instancji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Ponadto na podstawie art. 200 p.p.s.a., wniósł o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm prawem przepisanych.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że powodem wpisu danych A. G. w wykazie danych w SIS do celów odmowy wjazdu oraz w rejestrze krajowym była grzywna. Skarżący twierdzi, że przedmiotowa grzywna została przez niego uiszczona w całości, jednak w skutek wypadku utracił dokumenty poświadczające rzeczoną płatność. W związku z powyższym jego dane powinny zostać usunięte ze wskazanych powyżej rejestrów, w konsekwencji organ błędnie wydał decyzję odmawiającą wjazdu na granicy, gdyż w niniejszym stanie powinien on zostać wpuszczony na terytorium RP, gdyż posiadał ważną wizę i paszport. Według skarżącego, organ II instancji zaniechał sprawdzenia i wyjaśnienia powyższej kwestii. Zdaniem skarżącego, przez powyższe doszło do naruszenia przepisów postępowania które miało wpływ na wynik postępowania tj. art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. poprzez uznanie, że organy I i II instancji w sposób wyczerpujący zebrały i rozpatrzyły cały materiał dowodowy i podjęto wszelkie niezbędne kroki do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, podczas gdy organy I i II instancji nie zebrały w sposób wyczerpujący i nie rozpatrzyły całego materiału dowodowego, nie podjęto wszelkich niezbędnych kroków do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, w tym w szczególności organ nie podjął działań w celu ustalenia istnienia wpisu skarżącego w rzeczonym rejestrze, podstawy istnienia wpisu, a także organ nie ustalił czy w dalszym ciągu istnieje podstawa rzeczonego wpisu.

W ocenie skarżącego, doszło do naruszenia przepisów, tj. 28 ust. 1 pkt 7 i 8 w zw. z art. 33 ust 1 ustawy o cudzoziemcach poprzez wydanie decyzji odmawiającej wjazdu na granicy wobec cudzoziemca z uwagi na umieszczenie jego danych w SIS do celów odmowy wjazdu oraz w rejestrze krajowym, podczas gdy jego dane zostały zamieszczone we wskazanych powyżej rejestrach pomimo, że uiścił należność, która była powodem wpisania jego danych we wskazanych powyżej rejestrach. W konsekwencji rzeczony wpis powinien zostać z rejestru usunięty. Zdaniem skarżącego, organ I instancji dopuścił się naruszenia przepisów postępowania mających wpływ na wynik sprawy tj. art. 6 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 10 § 1 k.p.a. poprzez uniemożliwienie stronie czynnego udziału w przedmiotowym postępowaniu przed organem I instancji

m. in. z uwagi na fakt, że przedmiotowe postępowanie administracyjne zostało wszczęte w tym samym dniu w którym wydano skarżoną decyzję (tj. [...] lipca 2016 r.), co więcej stronie nie dano możliwości wypowiedzenia się w przedmiocie zgromadzonego materiału w sprawie, nie dano także stronie możliwości przedstawienia stanowiska wobec zgromadzonego materiału w aktach spawy.

Ponadto strona nie wypowiedziała się co do przyczyn umieszczenia jej danych w rzeczonych rejestrach i przyczyn braku usunięcia danych z rzeczonych rejestrów. Organ II instancji błędnie utrzymał w mocy decyzję organu I instancji, pomimo istniejących przesłanek do zmiany decyzji, przez co naruszył art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 136 k.p.a. poprzez jego błędne niezastosowanie i utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji. Na koniec skarżący podniósł, że organ naruszył przepisy postępowania mające wpływ na wynik sprawy tj. art. 7 w zw. z 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. poprzez niewystarczające zbadanie sprawy w niniejszym wypadku, w tym poprzez brak ustalenia czy przyczyna z powodu której cudzoziemiec został wpisany we wskazanych powyżej rejestrach w dalszym ciągu istnieje, podczas gdy w niniejszej sprawie organ powinien ustalić przed wydaniem decyzji czy w dalszym ciągu rzeczony

powinien widnieć we w rejestrach.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Skarga nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r. poz. 1066) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r. poz. 718, dalej: p.p.s.a.), polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy w toku rozpatrywania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy.

Przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Na podstawie art. 134 § 1 p.p.s.a., w postępowaniu sądowoadministracyjnym obowiązuje zasada oficjalności. Zgodnie z jej treścią, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną. Aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c, p.p.s.a.) lub stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.).

Przeprowadzona na płaszczyźnie zgodności z prawem kontrola zaskarżonej decyzji, w ramach wskazanych kryteriów, prowadzi do konstatacji, że skarga nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, ponieważ zaskarżona decyzja oraz decyzja ją poprzedzająca nie naruszają prawa.

W ocenie Sądu, organy administracji obu instancji w sposób wyczerpujący i rzetelny zebrały materiał dowodowy, a następnie dokonały prawidłowej jego oceny pod względem zastosowania przepisów k.p.a. oraz ustawy z 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach.

W rozpoznawanej sprawie wyróżniono zarzuty dotyczące prawa procesowego i prawa materialnego. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że zarzuty procesowe, podnoszące naruszenie przepisów postępowania, powinny być zbadane przed zarzutami niewłaściwej wykładni lub błędnego zastosowania przepisów prawa materialnego. Dopiero wszak po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy, albo nie został skutecznie podważony, co stanowi kwestię o charakterze procesowym, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji tego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd przepis materialnoprawny (tak np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 23 maja 2012 r., sygn. akt I OSK 848/11, LEX nr 1218904 i z 9 maja 2013 r., sygn. akt IOSK 2355/11, LEX nr 1328094).

W pierwszej kolejności przechodząc do oceny przepisów postępowania, które miały zastosowanie w niniejszej sprawie Sąd stwierdza, że organy obu instancji dokonały niewadliwej analizy zebranego materiału dowodowego, który w ocenie Sądu, jest prawidłowo zebrany i kompletny, a wnioski jakie z niego wysnute były logicznie uzasadnione i nie noszą cech dowolności. Materiał dowodowy oraz postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez organ I i II instancji są zgodne z wymogami określonymi w art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Organy orzekające w niniejszej sprawie w sposób wyczerpujący zebrały i rozpatrzyły cały materiał dowodowy, a także oceniły na podstawie całokształtu materiału dowodowego udowodnienie okoliczności związanych z odmową skarżącemu wjazdu na granicy .

W ocenie Sądu, podejmując rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie organy przeprowadziły również w sposób prawidłowy proces subsumcji stanu faktycznego pod obowiązujące normy prawne regulujące wydanie decyzji o odmowie wjazdu na granicy A. G..

W przedmiotowej sprawie w decyzji z [...] września 2016 r. Komendant Główny ustosunkował się do twierdzeń skarżącego wynikających z treści odwołania, a także przeprowadził kontrolę instancyjną działania, które podjął organ I instancji wydając decyzję z [...] lipca 2016 r. W uzasadnieniu decyzji organ II instancji wskazał zarówno fakty, które uznał za udowodnione jak i dowody, na których się oparł, tj.: figurowanie danych cudzoziemca w wykazie cudzoziemców, których pobyt na terytorium RP jest niepożądany oraz w SIS zaś uzasadnienie prawne zaskarżonej decyzji zawiera wyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia, z przytoczeniem przepisów prawa. Nie zasługuje zatem na uwzględnienie zarzut skarżącego, według którego organ w sposób nienależyty uzasadnił decyzję oraz z uwagi na zawarcie w niej zbyt ogólnych stwierdzeń, uniemożliwił realizację zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa.

Prawidłowo poczynione przez organ ustalenia znajdują bowiem swój wyraz w decyzji Komendanta Głównego z [...] września 2016 r. W zaskarżonej do Sądu decyzji organ II instancji powołał się na motywy wyrażone przez organ I instancji w decyzji z [...] lipca 2016 r. Komendant Główny w decyzji z [...] września 2016 r. uzasadnił także fakt nieuwzględnienia zarzutów wynikających z odwołania skarżącego. Skarżący został zapoznany z całością zebranego materiału dowodowego i miał możliwość wypowiedzenia się, zgłoszenia uwag i żądań przed wydaniem decyzji. Z czynności zapoznania się z aktami sprawy sporządzony został w dniu [...] lipca 2016 r. o godz. 9.00, protokół (w aktach sprawy, k. 8), z którego wynika, że cudzoziemiec nie zgłaszał chęci wniesienia jakichkolwiek żądań lub wniosków. Organ I instancji następnie po dokonaniu wnikliwej oceny zgromadzonego materiału dowodowego w świetle obowiązujących przepisów prawa kierując się określoną w art. 12 k.p.a. zasadą szybkości i prostoty postępowania wydał decyzję o odmowie wjazdu w tym samym dniu ponieważ ustalony stan faktyczny nie budził żadnych wątpliwości i nie było konieczne dokonywanie dodatkowych ustaleń.

Odnosząc się do zarzutów naruszenia prawa procesowego, wskazać należy ponadto, że istotnym powodem uchwalenie ustawy o cudzoziemcach z 12 grudnia 2013 r. stała się konieczność transponowania do polskiego porządku prawnego postanowień szeregu aktów prawa Unii Europejskiej. Ustawa o cudzoziemcach ma również na celu dostosowanie prawa polskiego do szeregu rozporządzeń unijnych. Podkreślenia wymaga, na gruncie niniejszej sprawy, że ustawa o cudzoziemcach przewiduje niejednokrotnie rozwiązania proceduralne odmienne niż w k.p.a. Odstępstwa od standardu postępowania wyznaczonego w k.p.a. są uzasadnione szczególnymi potrzebami wynikającymi z odrębności rozpoznawanych spraw i wymogami płynącymi z przepisów prawa unijnego lub międzynarodowego. Instytucja prawna odmowy wjazdu jest regulowana zarówno na gruncie ustawy o cudzoziemcach, jak również na gruncie rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2016/399 z 9 marca 2016 r. w sprawie unijnego kodeksu zasad regulujących przepływ osób przez granice (dalej: Kodeks graniczny Schengen, Dz. U. UE. L. 2016. 77. 1 z 23.03. 2016 r.). Rozporządzenie jako źródło prawa jest aktem prawnym stosowalnym w odniesieniu do obiektywnie określonych stanów faktycznych i wywołującym skutki prawne w odniesieniu do ogólnie i abstrakcyjnie określonych grup osób. Rozporządzenie ma zatem charakter generalny, jeżeli chodzi o określone w nim stany faktyczne; natomiast wykazuje cechy norm abstrakcyjnych w odniesieniu do wyznaczonego w nim kręgu adresatów. Adresatami rozporządzeń są nie tylko Wspólnoty Europejskie, państwa członkowskie i ich organy, lecz także obywatele państw członkowskich Wspólnot Europejskich (Unii Europejskiej) i podmioty przynależne do Wspólnot Europejskich (osoby prawne, jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej).

Kryterium podziału determinującym wybór aktu mającego zastosowanie jest planowana długość pobytu cudzoziemca. Artykuł 13 Kodeksu granicznego Schengen stanowi, że wjazdu odmawia się cudzoziemcowi, który nie spełnia warunków określonych w art. 5 ust. 1 Kodeksu granicznego Schengen i jednocześnie nie może zostać objęty regulacją szczególną wynikającą z art. 5 ust. 4 Kodeksu granicznego Schengen. Cudzoziemcowi odmawia się wjazdu na terytorium RP w przypadkach określonych w art. 28 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach.

Katalog przesłanek odmowy wjazdu ma charakter zamknięty. Ustawodawca dopuścił jedynie dziesięć okoliczności, w wyniku zajścia których organ obowiązany będzie wydać decyzję o odmowie wjazdu. Wyróżnić możemy przesłanki podmiotowe oraz przesłankę ujętą przedmiotowo. Wśród pierwszej grupy przesłanek wyróżnić możemy dalej przesłanki odnoszące się do formalnie skonkretyzowanych obowiązków cudzoziemca, których brak spełnienia rodził będzie skutek w postaci odmowy wjazdu, oraz przesłanki, których zaistnienie eliminuje możliwość dopuszczenia cudzoziemca do terytorium RP. Druga kategoria zredagowana przedmiotowo, odwołując się do wielu pojęć nieostrych z zakresu bezpieczeństwa, opiera się na uznaniu, że w określonych okolicznościach cudzoziemcowi odmawia się wjazdu, niekoniecznie z przyczyn jego samego dotyczących.

Decyzję o odmowie wjazdu w przypadku cudzoziemca posiadającego wizę Schengen, tak, jak miało to miejsce w niniejszej sprawie, wydaje się na formularzu, który nie podlega modyfikacji, określonym w załączniku B do rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2016/399 z 9 marca 2016 r. w sprawie unijnego kodeksu zasad regulujących przepływ osób przez granice (Dz. U. UE. L. 2016. 77. 1 z 23.03. 2016 r.). Formularz, który znajduje się w załączniku V, część B dopuszcza wskazanie konkretnych przesłanek odmowy wjazdu w postaci istnienia wpisu w rejestrze krajowym oraz SIS i nie przewiduje możliwości sporządzenia szczegółowego, pisemnego uzasadnienia.

W załączniku V, część A ww. dyrektywy uregulowano procedury odmowy wjazdu na granicy. W przypadku odmowy wjazdu właściwy funkcjonariusz straży granicznej: a) wypełnia standardowy formularz odmowy wjazdu przedstawiony w części B. Z treści załącznika V, część A ww. dyrektywy wynika, że dany obywatel państwa trzeciego podpisuje formularz, po czym otrzymuje kopię podpisanego formularza. W przypadku odmowy podpisania przez obywatela państwa trzeciego funkcjonariusz straży granicznej wskazuje fakt odmowy na formularzu w polu "uwagi"; b) zamieszcza w paszporcie stempel wjazdowy, unieważniony przekreśleniem na krzyż nieusuwalnym czarnym tuszem, i zapisuje naprzeciw przekreślenia po prawej stronie, również nieusuwalnym tuszem, literę(-y) odpowiadającą(-ce) powodowi (powodom) odmowy wjazdu, których listę zawiera wymieniony wyżej standardowy formularz odmowy wjazdu; c) w stosownych przypadkach unieważnia lub cofa wizę zgodnie z warunkami określonymi w art. 34 rozporządzenia (WE) nr 810/2009; d) odnotowuje każdą odmowę wjazdu w rejestrze lub w wykazie, podając tożsamość i obywatelstwo danego obywatela państwa trzeciego, dane dotyczące dokumentu uprawniającego obywatela państwa trzeciego do przekroczenia granicy oraz powód i datę odmowy wjazdu. Według art. 2 pkt 7 Kodeksu granicznego Schengen, "osoba, wobec której dokonano wpisu do celów odmowy wjazdu" oznacza każdego obywatela państwa trzeciego, wobec którego dokonano wpisu w Systemie Informacyjnym Schengen (zwanym: "SIS") zgodnie z art. 24 i 26 rozporządzenia (WE) nr 1987/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady i do celów określonych w tych artykułach.

Należy stwierdzić, że ustalenia faktyczne poczynione przez organ I instancji w dniu [...] lipca 2016 r. w niniejszej sprawie wskazywały, że prawidłowo została wydana decyzja o odmowie wjazdu. Dane osobowe skarżącego figurowały bowiem w wykazie cudzoziemców, których pobyt na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej jest niepożądany oraz w SIS.

Przez SIS rozumie się system informacyjny, o którym mowa w art. 1 i 4 rozporządzenia (WE) Nr 1987/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z 20.12.2006 r. w sprawie utworzenia, funkcjonowania i użytkowania Systemu Informacyjnego Schengen drugiej generacji (SIS II) (Dz.Urz. UE L Nr 381, s. 4) oraz w art. 1 i 4 decyzji Rady 2007/533/WSiSW z 12 czerwca 2007 r. w sprawie utworzenia, funkcjonowania i użytkowania Systemu Informacyjnego Schengen drugiej generacji (SIS II) (Dz.Urz. UE L Nr 205, s. 63) (art. 1 pkt 15 ustawy z 24 sierpnia 2007 r. o udziale Rzeczypospolitej Polskiej w Systemie Informacyjnym Schengen oraz Wizowym Systemie Informacyjnym, (tekst jedn.: Dz. U. z 2014 r. poz. 1203, dalej: UdzRPwSIS). Ustawa kompleksowo reguluje zasady i sposób realizacji udziału w SIS II. Rozporządzenie i Decyzja zastąpiły art. 92–119 Konwencji Wykonawczej oraz decyzje i deklaracje Komitetu Wykonawczego Schengen dotyczące SIS. Zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 4 UdzRPwSIS, Szefowi Urzędu do Spraw Cudzoziemców przysługuje uprawnienie do bezpośredniego dostępu do KSI w celu dokonywania wpisów danych SIS dotyczących cudzoziemca, o którym mowa w art. 443 ustawy o cudzoziemcach, do celów odmowy wjazdu. Na podstawie art. 4 pkt 4 UdzRPwSIS uprawnienie do bezpośredniego dostępu do KSI w celu wglądu do danych SIS dotyczących cudzoziemców, których dane zostały wpisane do SIS dla celów odmowy wjazdu, przysługuje m. in. Straży Granicznej. W przypadku stwierdzenia w trakcie kontroli granicznej, że względem cudzoziemca dokonano wpisu do SIS, organ wydaje decyzję o odmowie wjazdu. Nie ma znaczenia, czy wpis został dokonany przez organ Rzeczpospolitej Polskiej, czy inny uprawniony na mocy art. 24 rozporządzenia Nr 1987/2006 organ państwa członkowskiego. Jednak w przypadku cudzoziemca, który posiada wizę krajową, kartę pobytu lub wizę Schengen upoważniającą tylko do wjazdu na terytorium RP i pobytu na tym terytorium, okoliczność ta nie może stanowić jedynej przesłanki odmowy wjazdu (art. 28 ust. 6 pkt 2 ustawy o cudzoziemcach).

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy wskazać należy, że Komendant Główny miał zatem podstawy, aby utrzymać w mocy zaskarżoną decyzję, ponieważ na dzień wydania rozstrzygnięcia przez organ odwoławczy dane cudzoziemca znajdowały się w dalszym ciągu we wskazanych systemach informatycznych.

Nie znajduje uzasadnienia zarzut "zawarcia w decyzji zbyt ogólnych stwierdzeń, co uniemożliwiało realizację zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz uniemożliwienia dokonania kontroli zaskarżonej decyzji". Wskazać należy, że organy Straży Granicznej nie są właściwe do udzielania cudzoziemcom informacji odnośnie podstaw prawnych i faktycznych dotyczących ich wpisów w systemach.

Organ odwoławczy w decyzji z [...] września 2016 r. wyczerpująco udowodnił także brak związku przyczynowego między wadami postępowania zarzucanymi w odwołaniu, a decyzją z [...] lipca 2016 r. wydaną przez organ I instancji. Należy stwierdzić, że uzasadnienia kontrolowanych przez Sąd decyzji wydanych w przedmiotowej sprawie są związane z przedmiotem rozstrzygnięcia, którym jest odmowa wjazdu na granicy.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Komendant Główny szczegółowo wyjaśnił również przesłanki, które spowodowały wydanie tego rozstrzygnięcia. Organ przywołał przepisy prawne, które stosował wydając rozstrzygnięcie oraz wyjaśnił dlaczego mają zastosowanie w niniejszej sprawie. W ocenie Sądu, nie doszło zatem do naruszenia przepisów postępowania tj. art. 5,7,8,77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a., które mogłoby mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Odnosząc się do zarzutu naruszenia przez organ II instancji art. 138 § 2 w zw. z art. 136 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji pomimo istniejących przesłanek do zmiany decyzji należy wyjaśnić, że przewidziana w art. 138 § 2 k.p.a. możliwość przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji jest wyjątkiem od zasady merytorycznego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy i niedopuszczalne jest rozszerzające interpretowanie ww. przepisu i wydawanie decyzji kasacyjnych w innych sytuacjach, niż zostały w nim wskazane. Organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną w szczególności wówczas, gdy organ I instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w całości lub prowadził postępowanie wyjaśniające, lecz nie ustalił istotnej części okoliczności faktycznych sprawy, a z uwagi na zasadę dwuinstancyjności nie jest możliwe uzupełnienie postępowania dowodowego w oparciu o art. 136 k.p.a. W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie nie było podstaw do zastosowania przez organ II instancji art. 138 § 2 k.p.a. Ustawodawca umożliwił organowi odwoławczemu przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia w przypadkach niewłaściwego bądź niekompletnego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego przez organ I instancji. Jest to istotne zwłaszcza ze względu na zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego wyrażoną w art. 15 k.p.a., a mającą gwarantować stronom możliwość merytorycznego rozpatrzenia sprawy w całym zakresie, na obu szczeblach postępowania.

Komendant Główny po otrzymaniu odwołania skarżącego dokonał sprawdzeń w systemach informatycznych (wydruk z [...] sierpnia 2016 r. pt. Szczegóły wpisu do wykazu dla pozycji: [...] Nr osoby w systemie pobyt: [...] Numer wpisu w SIS: [...] w aktach sprawy), a następnie jak wynika z uzasadnienia decyzji powtórzył sprawdzenia w dniu wydania decyzji. Zarówno w dniu [...] sierpnia 2016 r., jak i [...] września 2016 r., a także na dzień udzielenia odpowiedzi na skargę dane skarżącego figurowały w powyższych systemach. Z informacji znajdujących się w wykazie wynika, że podstawą ich figurowania w systemie jest art. 435 ust. 1 pkt 4 ustawy o cudzoziemcach, tj. wymagają tego względy obronności lub bezpieczeństwa państwa lub ochrony bezpieczeństwa publicznego lub interes Rzeczypospolitej Polskiej. Wpisanie danych cudzoziemca do wykazu na tej podstawie powoduje przekazaniem ich do SIS do celów odmowy wjazdu (art. 443 ust. 1 pkt 3 ustawy o cudzoziemcach). Z danych wpisu wynika, że skarżący został skazany prawomocnym wyrokiem Sądu Rejonowego w J. z [...] marca 2016 r. w sprawie sygn. akt [...] za przestępstwo skarbowe na karę grzywny, która została wykonana. Należy też podkreślić, że uiszczenie grzywny nie stanowi przesłanki do usunięcia wpisu, ponieważ istnieje podstawa prawna do jego utrzymania w postaci art. 435 ust. 1 pkt 4 ustawy o cudzoziemcach.

W drugiej kolejności odnosząc się do zarzutów skarżącego dotyczących naruszenia przez organy orzekające w niniejszej sprawie przepisów prawa materialnego wskazać należy, że Komendant Placówki stwierdzając w dniu [...] lipca 2016 r., że dane skarżącego figurują w wykazie cudzoziemców, których pobyt na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej jest niepożądany oraz w Systemie Informacyjnym Schengen, miał ustawowy obowiązek, zgodnie z art. 28 ust. 1 pkt 7 i 8 ustawy o cudzoziemcach odmówić cudzoziemcowi wjazdu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Zgodnie z art. 28 ust. 1 pkt 8 ustawy o cudzoziemcach, wjazdu odmawia się cudzoziemcowi, którego dane znajdują się w SIS do celów odmowy wjazdu.

W przypadku stwierdzenia w trakcie kontroli granicznej, że względem cudzoziemca dokonano wpisu do SIS, organ wydaje decyzję o odmowie wjazdu. Nie ma znaczenia, czy wpis został dokonany przez organ Rzeczpospolitej Polskiej, czy inny uprawniony na mocy art. 24 rozporządzenia Nr 1987/2006 organ państwa członkowskiego.

Okoliczność w postaci figurowania danych cudzoziemca we wskazanych systemach nie była kwestią sporną w niniejszej sprawie. Stwierdzenie istnienia wpisu zarówno w wykazie jak i w SIS jest samoistną i wystarczającą przesłankę do odmowy wjazdu, niezależnie od tego, na jakiej podstawie wpis został dokonany. Należy stwierdzić, że Komendant Placówki, wszczął w dniu [...] lipca 2016 r. postępowanie administracyjne w przedmiocie odmowy wjazdu (k. 3 akt administracyjnych). Zawiadomienie o wszczęciu postępowania administracyjnego odebrał skarżący osobiście.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia przez organ II instancji art. 28 ust. 1 pkt 7 i 8 ustawy o cudzoziemcach oraz niepodjęcia przez organ I instancji działań w kierunku stwierdzenia, czy rzeczony wpis winien w dalszym ciągu widnieć w rejestrach, stwierdzić należy, że organy Straży Granicznej nie są właściwe w tym zakresie. Kompetencje w zakresie weryfikacji prawidłowości zapisów, co do umieszczonych w nim osób posiada Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców. Jeżeli cudzoziemiec ma wątpliwości dotyczące prawidłowości figurowania danych strony w systemach powinien wystąpić z wnioskiem do Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców. Organ II instancji wskazał w uzasadnieniu swojej decyzji, że w celu uzyskania informacji w zakresie istniejących wpisów w systemach, pełnomocnik może zwrócić się z wnioskiem do właściwego organu, tj. Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców.

Odnosząc się do naruszenia przez organ II instancji art. 33 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach wskazać należy, że decyzję w sprawie odmowy wjazdu wydaje komendant placówki Straży Granicznej (ust. 1), a odwołanie od niej służy do Komendanta Głównego Straży Granicznej (ust. 2). Takie rozwiązanie przyjęte w art. 33 ust. 1 ww. ustawy ma na celu utrzymanie jednolitości orzecznictwa organów Straży Granicznej w kwestiach odmowy wjazdu (zob. R. Rogala [w:] J. Chlebny, Ustawa o cudzoziemcach. Komentarz, Warszawa 2015, s. 207).

Mając na uwadze, że zaskarżona decyzja podjęta została z uwzględnieniem obowiązujących przepisów prawa, a przyczyny, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji organu I instancji znalazły jednoznaczny wyraz w jej uzasadnieniu, skarga nie mogła zostać uwzględniona, a Sąd orzekł na mocy art. 151 p.p.s.a. jak w sentencji.