Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SAB/Kr 169/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2016-12-06 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
659
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Starosta
Treść wyniku: stwierdzono, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, a przewlekłość ta nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa
oddalono wniosek o przyznanie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej
w pozostałym zakresie umorzono postępowanie
Powołane przepisy: article: art. 149
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Agnieszka Nawara - Dubiel (spr.) SWSA Paweł Darmoń SWSA Aldona Gąsecka - Duda po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 6 grudnia 2016 r. sprawy ze skargi A.M. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Starostę T. w sprawie znak [...] I. stwierdza, że Starosta T. dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, a przewlekłość ta nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; II. oddala wniosek o przyznanie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej; III. w pozostałym zakresie umarza postępowanie sądowe; IV. zasądza od Starosty T. na rzecz skarżącego A.M. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

A.M. w dniu 30 września 2016 r. złożył skargę na przewlekłe prowadzenie przez Starostę postępowania z jego wniosku z dnia 30 listopada 2015 r. o zwrot części nieruchomości oznaczonej jako działka [...]. Wskazał na postanowienie Wojewody z dnia 24 sierpnia 2016 r. (sygn. akt: [...]), w którym uznano zażalenie skarżącego za nieuzasadnione. Na podstawie art. 149 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skarżący wniósł o:

1) uwzględnienie skargi na przewlekłość postępowania

2) stwierdzenie że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania

3) zobowiązanie organu do niezwłocznego wydania decyzji w sprawie zwrotu części nieruchomości

4) stwierdzenie, że czy bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa

5) przyznanie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w wysokości połowy określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a.

6) zasądzenie obowiązku zwrotu kosztów postępowania na rzecz skarżącego.

W uzasadnieniu skargi A.M. wskazał, że pismem z dnia 30 listopada 2015 r. złożył wniosek o zwrot części nieruchomości oznaczonej jako działka [...], która na podstawie decyzji Prezydent Miasta z dnia 13 listopada 2008 r. o ustaleniu lokalizacji drogi gminnej znak [...] została przejęta przez Urząd Miasta. Niniejsza decyzja została następnie utrzymana w mocy przez Wojewodę decyzją z dnia 23 grudnia 2008 r. sygn. akt: [...].

Następnie wobec nierozpatrzenia wniosku z dnia 30 listopada 2015 r. przez Starostwo Powiatowe, skarżący pismem z dnia 6 lipca 2016 r. złożył zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie do Wojewody, który rozstrzygnął je postanowieniem z dnia 24 sierpnia 2016 r.

Do dnia wniesienia skargi Starosta nie wydał żadnego rozstrzygnięcie w przedmiotowej sprawie. W ocenie skarżącego nie należy mieć wątpliwości, że organ prowadzi przedmiotowe postępowanie w sposób przewlekły.

Dalej skarżący wskazał, że organ prowadzący postępowanie podejmował przynajmniej dwukrotnie czynności pozorne, które zdaniem skarżącego nie są istotne dla toczącego się postępowania. Chodzi przede wszystkim o dwukrotne oznaczenie wizji w terenie, które w żaden sposób nie wpłynęło na załatwienie sprawy, ponieważ przedstawiciel organu nie potrafił wskazać na gruncie granicy pasa drogowego, co jest elementem koniecznym do merytorycznego rozpatrzenia wniosku skarżącego. Sam skarżący dwukrotnie wnosił do protokołu o powołanie w tym celu biegłego, jednak wnioski do dnia dzisiejszego nie zostały rozpatrzone.

Ponadto organ prowadzący postępowanie nie zawiadomił skarżącego o niemożności załatwienia sprawy w terminie przewidzianym w Kodeksie postępowania administracyjnego (art. 36 k.p.a.). Dopiero wskutek wniesienia zażalenia na niezałatwienie sprawy w terminie z dnia 6 lipca 2016 r. do Wojewody, organ w dniu 21 lipca 2016 r. poinformował o niemożności załatwienia sprawy administracyjnej w ustawowym terminie i tym samym wyznaczył nowy termin rozpatrzenia wniosku na dzień 9 września 2016 r. Niemniej jednak termin załatwienia sprawy oznaczony przez organ nie został dotrzymany i zawiadomieniem z dnia 13 września 2016 r. organ wyznaczył nowy termin załatwienia sprawy do dnia 30 października 2016 r. Zdaniem skarżącego ustalenie okoliczności istotnych dla przewlekłego postępowania nie wymaga aż tak długotrwałej analizy dokumentacji, a rozstrzygnięcie niniejszej sprawy powinno zostać rozpatrzone w przewidzianym ustawowo terminie.

W odpowiedzi na skargę Starosta wniósł oddalenie skargi w całości. Wskazał, że w dniu 1 marca 2016 r. Wojewoda na podstawie art. 142 ust.2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015 r. poz. 1774 z późn. zm.) w związku z art. 26 § 2 i 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. k.p.a. (Dz. U. z 2016 r. poz. 23) postanowieniem znak: [...] wyznaczył Starostę do załatwienia sprawy zwrotu nieruchomości oznaczonej jako część działki nr [...] w obrębie [...] m. T.

Starosta zgodnie z unormowaną w art. 7 k.p.a. zasadą prawdy obiektywnej z urzędu podjął wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego prowadzonego postępowania, aby w sposób wyczerpujący (art. 77 §1 k.p.a.) wyjaśnić stan faktyczny sprawy dotyczący nieruchomości wnioskowanej do zwrotu.

W postępowaniu tym były podejmowane wszelkie działania i gromadzone w aktach dowody konieczne do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy i wydania decyzji o przekonującej treści. Starosta zgodnie z regulacją wartą w art. 36 §1 k.p.a. informował strony postępowania administracyjnego o braku możliwości załatwienia sprawy w terminie oraz wyznaczał nowe terminy załatwienia sprawy. Informację strona otrzymywała zarówno do dnia złożenia zażalenia (6 lipca 2016 r.) do Wojewody na niezałatwienie sprawy w terminie, jak i w późniejszym czasie, czego dowodem są dokumenty w aktach sprawy.

Po dniu 24 sierpnia 2016 r. po wydaniu przez Wojewodę postanowienia znak: [...] w sprawie uznania zażalenia za nieuzasadnione, strona pismem z dnia 1 września 2016 r. została powiadomiona, iż zgodnie z art. 10 § 1 k.p.a. może zapoznać się z zebranymi dokumentami, jak również wypowiedzieć się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań w terminie 7 dni od otrzymania niniejszego pisma, równocześnie w tym samym dniu zgodnie z art. 36 § 2 k.p.a. wyznaczono nowy termin załatwienia sprawy na dzień 30 września 2016 r.

W dniu 8 września 2016 r. ze względu na posiadaną niekompletną dokumentację dotyczącą realizowanej drogi gminnej, która znajduje się między innymi na działce [...], zwrócono się z prośbą o potraktowanie sprawy jako bardzo pilnej do Zarządu Dróg i Komunikacji o przesłanie metryki tej drogi, opisu liniowego i podejmowanych w stosunku tej inwestycji uchwał.

Do gromadzonych materiałów dołączono jeszcze zdjęcia przedstawiające między innymi nieruchomość oznaczoną jako działka [...] obręb [...]m. T. z widocznymi na tej nieruchomości elementami infrastruktury drogowej.

Zdaniem organu administracji gromadzone informacje i dokumenty były konieczne do wszechstronnej oceny okoliczności i analizy całego materiału dowodowego, który będzie skutkował wydaniem decyzji o przekonującej treści zgodnie z art. 7 k.p.a.

Pismem z dnia 16 listopada 2016 r. (data wpływu do sądu: 23 listopada 2016 r.) Starosta zawiadomił, że w dniu 16 listopada 2016 r. została wydana w sprawie decyzja, a w piśmie z dnia 7 grudnia 2016 r. (data wpływu: 12 grudnia 2016 r.) zawiadomił, że 1 grudnia 2016 r. wpłynęło odwołanie A. M. od wydanej w sprawie decyzji. Do tego ostatniego pisma dołączono kopię decyzji i odwołania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Niniejsza sprawa została rozpoznana w postępowaniu uproszczonym, bowiem zgodnie z art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 poz. 718 ze zm.) - dalej "p.p.s.a." sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania.

Wniesienie skargi zostało poprzedzone wniesieniem zażalenia w trybie art. 37 k.p.a., przez co wypełniono warunek formalny przewidziany w art. art. 52 § 1 p.p.s.a., godnie z którym skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie.

W myśl art. 149 § 1 p.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a:

1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności;

2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa;

3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.

Zgodnie z § 1a art. 149 jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Z kolei § 1b stanowi, że Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego. Na podstawie § 2 art. 149 Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6.

W dniu 16 listopada 2016 r. Starosta wydał decyzję kończącą postępowanie w sprawie, co sprawia, że w zakresie zobowiązania organu administracji do wydania decyzji postępowanie sądowe należało umorzyć jako bezprzedmiotowe na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a., o czym orzeczono w pkt III wyroku. Z tego względu Sąd ograniczył się do badania i wyrzeczenia, czy przewlekłość w sprawie wystąpiła, a jeżeli tak, to czy miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Sąd odniósł się również do zawartego w skardze wniosku o zasądzenie ma rzecz skarżącego sumy pieniężnej.

Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 25 maja 2016 r., sygn. II FSK 1276/14 (dostępny w internetowej bazie orzeczeń sądów administracyjnych) ustawodawca nie skonstruował definicji "przewlekłego prowadzenia postępowania". W doktrynie wskazuje się, że pod tym pojęciem należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywaniu czynności pozornych, powodujących że formalnie organ nie jest bezczynny ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy. Pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmować będzie zatem opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. Skarga na przewlekłość postępowania dotyczy sytuacji innych niż formalna bezczynność organu (nie wydanie w terminie rozstrzygnięcia). Stwierdzenie przy tym, że w określonej dacie, a tą będzie data orzekania przez Sąd, można zakwalifikować postępowanie organu jako dotknięte przewlekłością jego prowadzenia, wymagać będzie gruntownego zbadania sprawy pod wieloma względami, dokonania oceny czynności procesowych, analizy faktów i okoliczności zależnych od działania organu i jego pracowników oraz stanu zastoju procesowego sprawy wynikającego z zaniechania lub wadliwości działań podejmowanych przez strony lub innych uczestników postępowania (J. Borkowski (w:) B. Adamiak, J. Borkowski. Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Wydanie 11. Warszawa 2011, str. 238). Przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ zaistnieje zatem wówczas, gdy będzie mu można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut prowadzenia czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia. Za postępowanie prowadzone przewlekle uznać należy postępowanie prowadzone w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywaniu czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (por. J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Komentarz Wydanie 5, Warszawa 2012, str. 44; J. Drachal J. Jagielski, R. Stankiewicz. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Komentarz pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, Warszawa 2011, str. 69-70). Podobnie w orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmuje opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. Stwierdzenie przez sąd administracyjny, że postępowanie organu dotknięte jest przewlekłością wymaga gruntownego zbadania sprawy pod wieloma względami, dokonania oceny czynności procesowych, analizy faktów i okoliczności zależnych od działania organu i jego pracowników oraz stanu zastoju procesowego sprawy wynikającego z zaniechania lub wadliwości działań podejmowanych przez strony lub innych uczestników postępowania (por. np. wyroki NSA: z dnia 7 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 34/13; z dnia 13 sierpnia 2013 r. sygn. akt II OSK 549/13; z dnia 24 kwietnia 2014 r., sygn. akt II FSK 1114/12 oraz z dnia 21 stycznia 2015 r., sygn. akt II FSK 3097/12).

W pierwszej kolejności należy zauważyć, że postępowanie w sprawach z zakresu zwrotu wywłaszczonych nieruchomości jest postępowaniem o wysokim stopniu skomplikowania. Regulacja zawarta w art. 136 i następnych ustawy o gospodarce nieruchomościami wymaga bowiem przeprowadzenia postępowania dowodowego w szerokim zakresie: co do przedmiotu i celu wywłaszczenia, ustalenia osoby byłego właściciela (względnie jego następców prawnych) oraz właściciela aktualnego, ewentualnych zmian w zakresie oznaczenia wywłaszczonej nieruchomości, a przede wszystkim ustalenia, czy cel wywłaszczenia został zrealizowany i w jakich terminach. Przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w tak znacznym zakresie jest praktycznie niemożliwe nawet w terminie przewidzianym w art. 35 § 2 k.p.a. dla spraw szczególnie skomplikowanych tj. w ciągu dwóch miesięcy. Samo więc przekroczenie tego terminu nie uzasadnia jeszcze przyjęcia, że postępowanie prowadzone było w sposób przewlekły. Konieczne jest dokładne przeanalizowanie kolejnych podejmowanych przez organ czynności procesowych oraz ocena, czy czynności te były niezbędne dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy i czy były podejmowane w krótkich odstępach czasu.

Oceniając przebieg postępowania przed Starostą w przedmiotowej sprawie należy wskazać, że organ ten został na podstawie art. 142 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami wyznaczony do załatwienia sprawy postanowieniem Wojewody z dnia 1 marca 2016 r. znak [...]. Postanowienie to wraz z aktami sprawy wpłynęło do Starosty w dniu 7 marca 2016 r. i dopiero od tego momentu można analizować częstotliwość i racjonalność podejmowanych przez ten organ czynności procesowych.

W dniu 25 marca 2016 r. organ I instancji wystąpił do Wydziału Geodezji i Nieruchomości Urzędu Miasta o przesłanie uwierzytelnionych decyzji Prezydenta Miasta zatwierdzających podział nieruchomości oznaczonej uprzednio jako działka nr [...], która została wywłaszczona. Działanie to było konieczne z uwagi na treść wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, w którym A.M. zażądał zwrotu "części nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], w wyniku podziału nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] (...) na działki nr [...] o pow. 0,03 ha oraz działki nr [...] o pow. 0,01 ha na podstawie wstępnego projektu podziału działki nr [...] załączonego do niniejszego wniosku". Niewątpliwie ustalenie przedmiotu postępowania tj. aktualnego oznaczenia nieruchomości, co do której złożono wniosek o jej zwrot było konieczne na tym etapie postępowania.

Odpowiedź na to pismo wpłynęła do organu I instancji w dniu 31 marca 2016 r.

W dniu 4 kwietnia 2016 r. zwrócono się do Prezydenta Miasta o przesłanie metryki lub opisu liniowego drogi oraz o udzielenie odpowiedzi co do obciążenia przedmiotowej nieruchomości prawami obligacyjnymi lub rzeczowymi.

Tego samego dnia wystosowano pismo do Centrum Usług Ogólnomiejskich z prośbą o przesłanie dokumentacji świadczącej o tym, na jaki cel nieruchomość została przeznaczona i czy cel ten został zrealizowany.

Odpowiedź na pierwsze z wymienionych pism wpłynęła do Starosty w dniu 8 kwietnia 2016 r. W jej treści wskazano, że działka nie jest obciążona prawami obligacyjnymi ani rzeczowymi osób trzecich, natomiast w kwestii metryki drogi należy zwrócić się do Zarządu Dróg i Komunikacji.

W dniu 25 kwietnia 2016 r. do Starosty wpłynęło pismo Zastępcy Dyrektora Zarządu Dróg i Komunikacji, z którego wynika, że przedmiotowa działka jest w całości częścią pasa drogowego ul. [...], na której znajduje się chodnik oraz sieci: elektroenergetyczna, wodociągowa, komputerowa oraz telekomunikacyjna. Planowane są również dalsze inwestycje.

Dwa dni później organ I instancji zawiadomił stronę o wyznaczeniu nowego terminu załatwienia sprawy (do dnia 27 czerwca 2016 r.) oraz o wyznaczeniu rozprawy administracyjnej w miejscu położenia nieruchomości na dzień 25 maja 2016 r.

Wyznaczenie rozprawy z wyprzedzeniem niemal miesiąca nie stanowi naruszenia zasady szybkości postępowania, bowiem zgodnie z art. 92 k.p.a. termin rozprawy powinien być tak wyznaczony, aby doręczenie wezwań oraz ogłoszenie o rozprawie nastąpiły przynajmniej na siedem dni przed rozprawą.

Natomiast co do samej potrzeby przeprowadzenia w niniejszej sprawie rozprawy należy wskazać, że zgodnie z art. 89 § 1 i § 2 k.p.a. organ administracji publicznej przeprowadzi, z urzędu lub na wniosek strony, w toku postępowania rozprawę, w każdym przypadku gdy zapewni to przyspieszenie lub uproszczenie postępowania lub gdy wymaga tego przepis prawa. Organ powinien przeprowadzić rozprawę, gdy zachodzi potrzeba uzgodnienia interesów stron oraz gdy jest to potrzebne dla wyjaśnienia sprawy przy udziale świadków lub biegłych albo w drodze oględzin.

Ustawa o gospodarce nieruchomościami przewiduje obowiązek przeprowadzenia rozprawy administracyjnej w sprawie o wywłaszczenie, nie wprowadza zaś takiego obowiązku w sprawie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Nie można jednak odmówić zasadności naocznego sprawdzenia zarówno przez strony postępowania, jak i przez przedstawiciela organu administracji prowadzącego postępowanie jaki jest aktualny sposób zagospodarowania nieruchomości zawnioskowanej do zwrotu. Można przyjąć, że w takiej sprawie przeprowadzenie rozprawy w terenie zawnioskowanym do zwrotu jest potrzebne dla wyjaśnienia sprawy w drodze oględzin (art. 89 § 2 k.p.a.).

W trakcie rozprawy przeprowadzonej w dniu 25 maja 2016 r. nie poczyniono żadnych ustaleń, natomiast A.M. zawnioskował o ustalenie na gruncie granicy pasa drogowego. Z tego względu pismem z dnia 31 maja 2016 poinformowano o wyznaczeniu kolejnej rozprawy na dzień 15 czerwca 2016 r. Ponieważ skarżący wniósł o zmianę terminu rozprawy, kolejny termin wyznaczono na dzień 5 lipca 2016 r.

Na tej rozprawie pracownik Starostwa jako osoba prowadząca rozprawę nie potrafił wskazać dokładnie pasa drogowego w obrębie działki nr [...].

W tym miejscu należało stwierdzić przewlekłe prowadzenie postępowania. Celem rozprawy było bowiem właśnie wyznaczenie w terenie granicy pasa drogowego - zgodnie z żądaniem wnioskodawcy wyrażonym w trakcie poprzedniej rozprawy. Organ prowadzący postępowanie winien więc był wyznaczyć do przeprowadzenia rozprawy taką osobę, która będzie stanie tego dokonać, względnie wezwać w tym celu inne kompetentne osoby. Obowiązek prawidłowego przygotowania rozprawy administracyjnej przewiduje art. 90 k.p.a. Jego § 1 stanowi, że organ administracji publicznej podejmuje przed rozprawą czynności niezbędne do jej przeprowadzenia. W przypadku pierwszej rozprawy - wbrew zarzutom skarżącego - organ prowadzący postępowanie nie mógł przewidzieć, że były właściciel zawnioskuje o wyznaczenie w ternie granicy pasa drogowego, a tym samym nie można poczynić temu organowi zarzutu, że nie przygotował się właściwie do tej rozprawy. Zarzut taki mógłby być uzasadniony w sytuacji, gdyby wniosek strony wpłynął przed rozprawą, a już pierwsza rozprawa administracyjna nie przyniosła skutku. Ponieważ jednak stosowny wniosek strony wpłynął dopiero w trakcie pierwszej rozprawy, to nie można podzielić zarzutu skarżącego, że rozprawa ta była wyrazem przewlekłości postępowania.

Jednakże w przypadku drugiej rozprawy organ prowadzący postępowanie zaniedbał swoje obowiązki, co doprowadziło do sytuacji, w której cel rozprawy nie został osiągnięty. Z tego względu Sąd stwierdził, że postępowanie administracyjne było w tym zakresie prowadzone w sposób przewlekły.

Skarżący w dniu 12 lipca 2016 r. złożył zażalenie w trybie art. 36 k.p.a., zaś organ I instancji w piśmie z dnia 21 lipca 2016 r. wyznaczył nowy termin załatwienia sprawy na dzień 8 września 2016 r. Następnego dnia tj. 22 lipca 2016 r. akta z zażaleniem przesłano Wojewodzie.

Po zwrocie akt przez organ wyższego stopnia w dniu 29 sierpnia 2016 r., trzy dni później tj. 1 września 2016 r. wyznaczono nowy termin załatwienia sprawy na dzień 30 września 2016 r. oraz zawiadomiono strony w trybie art. 10 k.p.a. o możliwości zapoznania się z zebranym w sprawie materiałem dowodowym.

Po upływie tygodnia tj. pismem z 8 września 2016 r. zwrócono się do Zarządu Dróg i Komunikacji o przesłanie metryki, podjętych uchwał w stosunku do drogi gminnej i opisu liniowego przedmiotowej drogi.

Również 8 września 2016 r. pracownik Starostwa przeprowadził wizję lokalną w terenie, z której sporządził protokół wraz z dokumentacja fotograficzną.

Pismem z dnia 13 września 2016 r. Starosta po raz kolejny przedłużył załatwienie sprawy do dnia 30 października 2016 r., natomiast już w dniu 30 września 2016 r. wpłynęła do Starosty skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na przewlekłość postępowania. Z kolei 3 października 2016 r. wpłynęły wnioskowane dokumenty z Zarządu Dróg i Komunikacji.

Po kolejnym przedłużeniu terminu rozpoznania sprawy do dnia 31 listopada 2016 r. i zawiadomieniu stron w trybie art. 10 k.p.a. Starosta w dniu 16 listopada 2016 r. zakończył postępowanie wydaniem decyzji.

Jak wynika z powyższego opisu kolejnych czynności podejmowanych w trakcie postępowania administracyjnego, za wyjątkiem bezcelowego odbycia drugiej rozprawy administracyjnej pozostałe czynności procesowe były podejmowane w ciągu kilku dni i zasadniczo zmierzały do wyjaśnienia istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności. W sprawie nie było dłuższych "przestojów", nie było czynności zbędnych czy pozornie tylko istotnych dla rozstrzygnięcia. Starosta również - wbrew zarzutom skargi - od początku informował o kolejnych przesunięciach terminu zakończenia postępowania. Postępowanie było dotknięte przewlekłością z uwagi na nieosiągnięcie celu drugiej rozprawy administracyjnej, za co niewątpliwie odpowiedzialność ponosi Starosta, jednakże w pozostałym zakresie postępowania nie można mówić o niesprawnym bądź nieskutecznym działaniu organu, o braku koncentracji kolejnych czynności w postępowaniu czy też o jakichkolwiek okresach całkowitej bezczynności organu administracji.

Biorąc pod uwagę wszystkie te okoliczności Sąd stwierdził, że zaistniała w sprawie przewlekłość postępowania nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa. Jak wskazuje się w orzecznictwie (por. wyrok NA z dnia 1 marca 2016 r., sygn. I OSK 2596/15, dostępny w internetowej bazie orzeczeń sądów administracyjnych) pod pojęciem "rażącego naruszenia prawa", w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a., ujmuje się sytuację, w której bez żadnej wątpliwości można stwierdzić, że naruszono prawo, a więc sytuację, w której to naruszenie jest oczywiste. Jest to stan, w którym naruszenie to jest istotne, a więc nie dające się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa. Do przypadków rażącej bezczynności zalicza się zwykle zbyt długi okres prowadzenia sprawy, nie mający uzasadnienia ani w jej stopniu skomplikowania, ani w konieczności prowadzenia szerokiego postępowania dowodowego, ani w ilości wniosków procesowych składanych przez strony w tej sprawie (por. wyroki: Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 10 stycznia 2014 r., sygn. akt II OSK 2426/13; z dnia 13 czerwca 2013 r., sygn. akt II OSK 3059/12). Tak rozumiane rażące naruszenie prawa w niniejszej sprawie nie miało miejsca.

Sąd nie uwzględnił żądania skarżących dotyczącego przyznania na ich rzecz sumy pieniężnej, o której mowa w § 2 art. 149 p.p.s.a Przywołany wyżej przepis nie precyzuje charakteru przyznawanej kwoty pieniężnej mówiąc tylko o "sumie pieniężnej". Kwota ta - poza funkcją represyjną i prewencyjną polegającą na tym, że groźba konieczności wydatkowania tych kwot ze środków publicznych na rzecz stron postępowania, nie zaś przekazywania ich w ramach systemu finansów publicznych, będzie wzmacniała gwarancje terminowego załatwiana spraw - ma też znaczenie kompensacyjne. Inaczej mówiąc - ma na celu zadośćuczynienie za krzywdę, jaką strona poniosła wskutek wadliwe działającej administracji publicznej. Jak wynika z uzasadnienia projektu ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o zmianie ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (druk sejmowy nr 1633 i 2539 /VII Kadencja), instytucja ta została wzorowana na rozwiązaniu przyjętym w ustawie z dnia 17 czerwca 2004 r. o skardze na naruszenie prawa strony do rozpoznania sprawy w postępowaniu przygotowawczym prowadzonym lub nadzorowanym przez prokuratora i postępowaniu sądowym bez nieuzasadnionej zwłoki (Dz. U. z 2004 Nr 179 poz. 1843 ze zm.). Z tego względu przydatny jest dorobek orzeczniczy zarówno sądów administracyjnych jak i Sądu Najwyższego powstały na gruncie przywołanej ustawy. Z tym oczywiście zastrzeżeniem, że w niniejszej sprawie nie będą one dotyczyć działania wymiaru sprawiedliwości, ale działania administracji publicznej. Co prawda w systemie władzy sądowniczej nie istnieje zjawisko zawisłości, która występuje w podsystemie władzy publicznej sprawowanej przez administrację publiczną, to jednak różnica ta nie przeciwstawia się powyższemu rozumowaniu.

Jak stwierdził Sąd Najwyższy w orzeczeniach o sygn. III SPP 163/05, III SPP 154/05, SPK 10/05, III SPP 10/15, kwota otrzymywana na tej podstawie ma zrekompensować negatywne przeżycia psychiczne i moralne związane z przewlekłością postępowania sądowego oraz z naruszeniem prawa (nie dobra osobistego) do rozpoznania sprawy sądowej bez zbędnej zwłoki. Przyznanie odpowiedniej sumy pieniężnej stanowi sankcję dla państwa za wadliwe zorganizowanie wymiaru sprawiedliwości oraz rekompensatę dla skarżącego za krzywdę moralną spowodowaną przewlekłością postępowania. Następuje w wysokości proporcjonalnej do wielkości zwłoki, jej przyczyn oraz dotkliwości dla skarżącego. Odpowiednia suma pieniężna pełni rolę swoistego zadośćuczynienia za stres i frustrację, spowodowane przewlekłością postępowania sądowego. Podobnie w wyroku WSA w Warszawie z dnia 14 maja 2012 r. sygn. III SA/Wa 2145/11, wskazano, że kwota wskazana w art. 12 ust. 4 ustawy z 2004 r. o skardze na naruszenie prawa strony do rozpoznania sprawy w postępowaniu przygotowawczym prowadzonym lub nadzorowanym przez prokuratora i postępowaniu sądowym bez nieuzasadnionej zwłoki, poza funkcją represyjną i prewencyjną, ma też znaczenie kompensacyjne. Inaczej mówiąc ma na celu zadośćuczynienie za krzywdę, jaką strona poniosła wskutek wadliwie skonstruowanego systemu wymiaru sprawiedliwości albo wadliwe działającego systemu wymiaru sprawiedliwości w praktyce. Podobnie wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w postanowieniu z dnia 25 lipca 2013 r. sygn. II OPP 23/13: "Określając wysokość sumy pieniężnej z tytułu przewlekłości postępowania, należy mieć na uwadze czas trwania postępowania, rodzaj sprawy, w której nastąpiła przewlekłość, jej znaczenie dla strony skarżącej".

W niniejszej sprawie zdaniem Sądu brak jest przesłanek, które usprawiedliwiałyby przyznanie skarżącym sumy pieniężnej. Sąd nie dostrzega w szczególności konieczności kompensacji skarżącemu krzywd moralnych czy negatywnych przeżyć psychicznych, jako że Sąd nie dostrzega, aby takowe zaistniały w związku z niniejszą sprawą. Wpłynęły na taką ocenę wszystkie te okoliczności, które już wcześniej zostały wskazane jako nie dające podstawy do stwierdzenia rażącego naruszenia prawa.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.