Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1034/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2011-10-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6200 Choroby zawodowe
Hasła tematyczne: Inspekcja sanitarna
Skarżony organ: Inspektor Sanitarny
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 135, art. 153, art. 141 par. 4
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 235
journal: Dz.U. 1998 nr 21 poz 94
law: Ustawa z dnia 26 czerwca 1974 r. - Kodeks pracy - tekst jednolity
article: par. 1 ust. 1
journal: Dz.U. 1983 nr 65 poz 294
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 18 listopada 1983 r. w sprawie chorób zawodowych.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Leszek Leszczyński sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak /spr./ sędzia del. WSA Grzegorz Czerwiński Protokolant Mariusz Szufnara po rozpoznaniu w dniu 28 października 2011 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej C. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 21 września 2010 r. sygn. akt II SA/Bd 617/10 w sprawie ze skargi C. M. na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Bydgoszczy z dnia [...] maja 2010 r. nr [...] w przedmiocie choroby zawodowej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 21 września 2010 r. sygn. akt II SA/Bd 617/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy oddalił skargę C. M. na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Bydgoszczy z dnia [...] maja 2010 r. nr [...] w przedmiocie choroby zawodowej.

Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Z akt sprawy wynika, że pismem z dnia [...] lutego 2006 r. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w W., w związku z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 15 września 2005 r., sygn. akt II SA/Bd 677/05, zwrócił się do Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy w W. (WOMP) o wydanie orzeczenia w I instancji uwzględniającego zarzuty zawarte w wyroku.

Orzeczeniem lekarskim z dnia [...] września 2006 r. WOMP orzekł o braku podstaw do rozpoznania u C. M. choroby zawodowej: "uszkodzenia słuchu wywołanego hałasem". W rozpoznaniu orzeczenia stwierdzono:

1. Ubytek słuchu w następstwie naturalnego starzenia się.

2. Przewlekłą chorobę wieńcową - stan po koronaroplastyce w 1999 r.

3. Hiperlipidemię.

4. Chorobę nadciśnieniową.

5. Dyskopatię szyjną C-5-C6, C6-C7 wraz ze zmianami zwyrodnieniowymi.

Organ orzeczniczy, opierając się na wywiadzie zawodowym, przebiegu pracy oraz wynikach badań wykonanych od 2002 r., w tym badaniach Instytutu Medycyny Pracy w Ł. z dnia [...] stycznia 2003 r., a także na wypisach ze szpitali, zgodnie z § 7 pkt 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 listopada 1983 r. w sprawie chorób zawodowych (Dz. U. z 1983 r. Nr 65, poz. 294 ze zm.) - zwanego dalej rozporządzeniem, stwierdził, że: przeprowadzone badania oraz wykonany audiogram tonalny i audiometria impedencyjna, wywiad lekarski o współistniejących chorobach pozwalają na wykluczenie wpływu hałasu na powstałe uszkodzenie słuchu u C. M. W orzeczeniu wyjaśniono, że odbiorczy ubytek słuchu spowodowany przewlekłym urazem akustycznym charakteryzuje się umiejscowieniem ślimakowym. Zwrócono uwagę na konieczność przeprowadzenia dodatkowych badań, które pozwolą określić miejsce odbiorczego uszkodzenia słuchu, takich jak: audiometria impedencyjna, test różnicowania krótkich przyrostów natężenia dźwięków Si-Si, ABR, otoemisja. Zdaniem organu orzeczniczego badania nie wykazały cech uszkodzenia ślimaka, a tylko pozaślimakowe pochodzenie ubytku słychu, które nie może być uznane za następstwo narażenia na hałas. Wskazano, że spośród przyczyn niedosłuchów pozaślimakowych wymienia się m.in. głuchotę starczą, opisując zmiany narządu słuchu spowodowane starzeniem się. Organ zauważył również, że skarżący od 2000 r. leczył się u laryngologa z powodu szumów usznych (przyczynowo związanych z nadciśnieniem, zmianami zwyrodnieniowymi w kręgosłupie szyjnym, zmianami miażdżycowymi naczyń krwionośnych), zaś w latach 1994-1996 skarżący przebywał na rencie z powodu nadciśnienia. Orzeczenie przytacza dalej okoliczności faktyczne związane z hospitalizacją w 1999 r. i 2001 r. W oparciu o powyższe badania organ orzeczniczy I stopnia stwierdził bark podstaw do rozpoznania choroby zawodowej u C. M., gdyż stwierdzony u skarżącego ubytek słuchu nastąpił w wyniku przyczyn nie związanych z wykonywaną pracą zawodową, a jest następstwem procesu biologicznego starzenia się oraz chorób współistniejących wymienionych w rozpoznaniu.

W następstwie odwołania, Instytut Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w S. orzeczeniem z dnia [...] maja 2008 r., orzekł o braku podstaw do rozpoznania choroby zawodowej. Organ orzeczniczy II stopnia stwierdził, iż w oparciu o przeprowadzone badania zdiagnozowano u skarżącego: niedosłuch odbiorczy obustronny o lokalizacji pozaślimakowej. W ocenie palcówki orzeczniczej niedosłuch skarżącego nie ma klinicznych cech uszkodzenia słuchu spowodowanego hałasem.

W świetle tych ustaleń Powiatowy Inspektor Sanitarny decyzją z dnia [...] czerwca 2008 r., nie stwierdził choroby zawodowej u C. M. - uszkodzenia słuchu wywołanego hałasem, wymienionej w poz. 15 wykazu chorób zawodowych, stanowiącego załącznik do rozporządzenia.

W odwołaniu od decyzji organu I instancji skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i wydanie orzeczenia uznającego chorobę zawodową. Zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie art. 2 Konstytucji RP, § 1 ust. 1 rozporządzenia w sprawie chorób zawodowych w związku poz. 15 załącznika do tego rozporządzenia, oraz § 7 ust. 4 tego aktu. Nadto wskazał na naruszenie art. 7, art. 75 § 1 i art. 80 k.p.a. W ocenie odwołującego się nie wyjaśniono wszystkich okoliczności sprawy, nie uwzględniono wskazań, co do dalszego postępowania zawartych w wyrokach WSA w Bydgoszczy. Pominięto poglądy prawne SN oraz NSA. Zdaniem skarżącego doszło także do błędnej oceny okoliczności faktycznych i w konsekwencji wyciągnięte zostały wadliwe wnioski. Ponadto bezkrytycznie przyjęto orzeczenie jednostki orzeczniczej w S.

W postępowaniu odwoławczym Instytut Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego Szpital Przychodnia Chorób Zawodowych w S. podtrzymał wydane w dniu [...] maja 2008 r. orzeczenie lekarskie.

Decyzją z dnia [...] maja 2010 r. Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w Bydgoszczy utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu orzeczenia organ odwoławczy stwierdził, że prof. S. B., który w orzeczeniu lekarskim z dnia [...] marca 2002 r. nie wykluczył wpływu hałasu przemysłowego na powstanie niedosłuchu u skarżącego, nie posiada specjalizacji wymaganej do wykonywania orzecznictwa w zakresie chorób zawodowych wskazanej w rozporządzeniu Ministra Zdrowia i Opieki Społecznej z dnia 15 września 1997 r. w sprawie specjalizacji lekarskich niezbędnych do wykonywania orzecznictwa w zakresie chorób zawodowych (Dz. U. z 1997 r., Nr 124, poz. 795 ze zm.) Ponadto zauważono, że w orzeczeniu tym nie została dokładnie wskazana etiologia niedosłuchu u pacjenta.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego C. M. zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie: art. 2 Konstytucji RP, § 1 ust. 1 rozporządzenia w związku z poz. 15 wykazu stanowiącego załącznik do tego rozporządzenia, a także § 7 ust. 4 tegoż aktu, art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270 ze zm.) - dalej, jako P.p.s.a, art. 7, art. 75 § 1 i art. 80 k.p.a.

Oprócz okoliczności wcześniej przywołanych w odwołaniu wskazał na bezkrytyczne przyjęcie pisma Instytutu w S. z dnia [...] marca 2010 r. oraz wydanie decyzji pomimo braku stanowiska Instytutu w sprawie zarzutów skarżącego zawartych odwołaniu, a powtórzonych w piśmie z dnia [...] sierpnia 2008 r.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

W motywach wyroku oddalającego skargę Sąd pierwszej instancji przyjął, że postępowanie w niniejszej sprawie rozpoczęto w dniu 8 sierpnia 2002 r. i dlatego w związku z § 10 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłaszania podejrzenia, rozpoznawania i stwierdzania chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach (Dz. U. z 2002 r., Nr 132, poz. 1115), zastosowanie w sprawie znajduje rozporządzenie w sprawie chorób zawodowych z 1983 r.

W wyroku z dnia 21 stycznia 2004 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że orzeczenia lekarskie WOMP i Instytutu Medycyny Pracy w Ł. zostały wydane w oparciu o przepisy, które nie miały zastosowania z uwagi na wszczęcie postępowania w sprawie choroby zawodowej przed dniem wejścia w życie rozporządzenia z dnia 30 lipca 2002 r. Sąd dodał również, że żadna z instytucji wydających orzeczenie lekarskie nawet nie podjęła próby wskazania okoliczności, które mogły spowodować uszkodzenie słuchu u skarżącego, innych niż hałas przemysłowy.

Orzeczenia organów wydane w następstwie powyższego wyroku również zostały uchylone wyrokiem WSA w Bydgoszczy z dnia 15 września 2005 r., sygn. akt II SA/Bd 677/05. Sąd podzielił zarzut skarżącego, że przy wydawaniu zaskarżonych decyzji doszło do naruszenia przepisów rozporządzenia w sprawie chorób zawodowych w sposób mający wpływ na wynik sprawy. Sąd stwierdził, że orzeczenie lekarskie, na którym oparto rozstrzygnięcie zarówno organu I jak i II instancji, zostało wydane po konsultacji organu, który w przypadku wniosku strony byłby zobowiązany do wypowiedzenia się, jako odwoławczy lekarski organ orzeczniczy. Zdaniem Sądu w tej sytuacji strona została pozbawiona prawa do dwukrotnego, niezależnego orzeczenia lekarskiego w kwestii stwierdzenia choroby zawodowej.

Sąd pierwszej instancji zwrócił uwagę, że przepis § 9 ust. 1 rozporządzenia w sprawie chorób zawodowych, w świetle którego pracownik kwestionujący treść orzeczenia lekarskiego dotyczącego rozpoznania choroby zawodowej może wystąpić z wnioskiem o przeprowadzenie ponownego badania przez jednostkę orzeczniczą II stopnia, nie wprowadza "toku instancji" przed jednostkami orzeczniczymi, gdyż jednostka II stopnia nie weryfikuje prawidłowości orzeczenia jednostki stopnia I, lecz jedynie przeprowadza ponowne badanie. Inaczej mówiąc, wydaje kolejną opinię biegłego wskutek złożenia wniosku dowodowego przez stronę postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 78 k.p.a.

W ocenie Sądu orzeczenie jednostki orzeczniczej I stopnia spełnia w całości zalecenia wynikające z wyroku WSA w Bydgoszczy z 2005 r. Opinia zawarta w tym orzeczeniu wskazuje w oparciu o obecną wiedzę medyczną i metody diagnostyczne, jakie są cechy charakterystyczne rozpoznanego u skarżącego schorzenia niedosłuchu. Niedosłuch o lokalizacji pozaślimakowej rozpoznawany jest na podstawie badań, które zostały wykonane u skarżącego. Sąd poddał analizie akta administracyjne sprawy począwszy od momentu wszczęcia postępowania w sprawie w 2002 r. Sąd stwierdził, że treść zgromadzonych w sprawie dokumentów, w tym dostarczonych przez skarżącego, potwierdza stanowisko zawarte w orzeczeniu lekarskim jednostki orzeczniczej we W. z dnia [...] maja 2008 r., co do rozpoznanego u skarżącego niedosłuchu. Należy jednak mieć na uwadze, że badania, które przeszedł skarżący, wskazują na niedosłuch odbiorczy obustronny pozaślimakowy, który nie jest spowodowany hałasem przemysłowym. Wniosek taki zawiera zarówno stanowisko Instytutu w Ł., jak i późniejsze orzeczenie jednostki orzeczniczej II stopnia w S.

Niedosłuch skarżącego jest chorobą, ale nieujętą w wykazie. Zgodnie z § 1 ust. 1 rozporządzenia w sprawie chorób zawodowych za choroby zawodowe uważa się choroby określone w wykazie chorób zawodowych stanowiącym załącznik do rozporządzenia, jeżeli zostały spowodowane działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia, występujących w środowisku pracy. Tylko stwierdzenie u skarżącego schorzenia "uszkodzenie słuchu wywołane działaniem hałasu" mogłoby stanowić podstawę do rozpoznania choroby zawodowej (pkt 15 wykazu chorób zawodowych stanowiącego załącznik do rozporządzenia).

W ocenie Sądu pierwszej instancji orzeczenie lekarskie w sprawie choroby zawodowej jest dowodem, o którym mówi art. 84 § 1 k.p.a. (ma walor opinii biegłego). Opinie, które posłużyły do wydania zaskarżonych decyzji są szczegółowo uzasadnione i zostały zgodnie z art. 80 k.p.a. ocenione przez organy inspekcji sanitarnej.

W rozpoznawanej sprawie orzeczenia jednostki organizacyjnych, o których mowa w § 7 ust. 1-3 rozporządzenia w sprawie chorób zawodowych, zawierają stanowisko, że niedosłuch odbiorczy obustronny o lokalizacji pozaślimakowej skarżącego nie jest spowodowany hałasem. Stanowisko prof. S. B. nie może zastąpić orzeczenia powyższych organów. Opinia prof. S. B. nie spełnia bowiem wymogów zarówno podmiotowych (§ 7 rozporządzenia), jak i przedmiotowych ze względu na wytworzony dokument (§ 8 rozporządzenia).

Sąd pierwszej instancji uznał, że nieuzasadniony jest również zarzut naruszenia art. 2 Konstytucji RP, który stanowi, że Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej. Nie wystarczy samo subiektywne przekonanie skarżącego, że skoro pracował w warunkach narażenia na hałas i cierpi na schorzenie niedosłuchu, to jest to wystarczająca podstawa do uznania choroby zawodowej. Zgodnie z art. 7 Konstytucji RP organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. W rozpoznawanej sprawie organy zastosowały się do powyższej zasady. W ocenie Sądu w rozpoznawanej sprawie organy administracji publicznej nie naruszyły art. 7, art. 75 § 1 oraz art. 80 k.p.a., § 1 ust. 1 i § 7 rozporządzenia w sprawie chorób zawodowych, jak również art. 153 P.p.s.a.

W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku C. M., na podstawie art. 173 i art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), dalej P.p.s.a., zarzucił naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię prowadzącą do niewłaściwego zastosowania oraz naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy tj.:

1. § 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 listopada 1983 r. w sprawie chorób zawodowych (Dz. U. Nr. 65 poz.294 ze zm.) oraz błędną wykładnię pkt 15 załącznika do cytowanego rozporządzenia - Wykaz chorób zawodowych; polegającego na wadliwym zastosowaniu przez podmioty biorące udział w postępowaniu i przez Sąd kryteriów rozpoznawania choroby zawodowej zawartej w treści § 2 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania, w sprawach zgłaszania podejrzenia, rozpoznania i stwierdzenia chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach (Dz. U. Nr.132 poz. 1115) oraz wadliwym zastosowaniu kryteriów określających chorobę zawodową narządu słuchu przewidzianych w pkt 21 załącznika - wykaz chorób zawodowych do rozporządzenia, niemających zastosowania w toczącym się postępowaniu administracyjnym;

2. art. 3 § 1 w zw. z art. 135 P.p.s.a. polegające na tym, że Sąd pierwszej instancji w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności podmiotów biorących udział w postępowaniu administracyjnym nie zastosował środka przewidzianego w art. 135 P.p.s.a. w szczególności nie doprowadził do wyjaśnienia i usunięcia rozbieżności dotyczących wyników badań przez poszczególne podmioty i różnic w rozpoznaniu różnych schorzeń w orzeczeniach lekarskich traktowanych w postępowaniu, jako opinię biegłych, co w konsekwencji miało wpływ na zaskarżony wyrok;

3. art.153 P.p.s.a. polegające na nie uwzględnieniu wiążącej oceny faktycznej i prawnej oraz wskazań, co dalszego postępowania wyrażonych w uzasadnieniu wyroków tego sądu zapadłych w tym postępowaniu w wyroku WSA w Bydgoszczy z dnia 21 stycznia 2004 sygn. akt SA/Bd 2421/03 i z dnia 15 września 2005 sygn. akt II SA/Bd 677/05;

4. art.3 § 1 i 141 § 4 P.p.s.a w związku art. 7, art. 75 § 1, art. 77, art. 80 i 84 § 1 k.p.a. polegające na ustaleniu stanu faktycznego bez wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego i bez właściwej oceny dokonanej zgodnie z obowiązującym w tym zakresie przepisami k.p.a. W szczególności pominięcie uwagi i zeznań skarżącego i świadków na okoliczność zagrożeń zawodowych, wyników dochodzenia epidemiologicznego w środowisku pracy skarżącego, czym nie wyczerpał obowiązku wyjaśnienia sprawy.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżanego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.

W motywach uzasadnienia podniesiono, że praca skarżącego była wykonywana z narażeniem na działanie hałasu, a nawet przy przekroczeniu dopuszczalnych norm. W ocenie skarżącego wykluczenie u niego choroby zawodowej mogło nastąpić tylko poprzez wykazanie, że występujące u niego uszkodzenie słuchu nie zostało wywołane hałasem. Zdaniem skarżącego w żadnym orzeczeniu lekarskim wydanym w tym postępowaniu nie podaje się etiologii stwierdzonego u skarżącego uszkodzenia słuchu. Przy nie uznaniu stwierdzonego uszkodzenia słuchu, jako choroby zawodowej, wskazanie konkretnych przyczyn powstania tegoż uszkodzenia leży po stronie organu administracyjnego, przy czym niedające się usunąć wątpliwości nie mogą być tłumaczone na niekorzyść pracownika zatrudnionego w warunkach narażających na powstanie choroby zawodowej. Nie uwzględnienie powyższych bezspornych ustaleń i błędna wykładnia § 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 listopada 1983 r. oraz pkt 15 załącznika - wykaz chorób zawodowych tegoż rozporządzenia, przez Sąd pierwszej instancji skutkowało nieuzasadnionym oddaleniem skargi.

Naruszenie treści art. 3 § 1 w związku z art. 135 P.p.s.a. polegało na tym, że sąd nie dokonał oceny ustaleń dokonanych przez podmioty biorące udział w postępowaniu pod względem zgodności tych ustaleń z prawem. Sąd i wszystkie podmioty uczestniczące w postępowaniu założyły i były przekonane, że orzeczenia lekarskie wydane w tym postępowaniu, (które powinny być traktowane, jako opinie biegłych) nie naruszają przepisów prawa mającego zastosowanie w niniejszym postępowaniu.

Zdaniem autora skargi, Sąd zobligowany na postanowieniami art. 153 P.p.s.a., nie dokonał oceny, czy podmioty biorące udział w postępowaniu uwzględniły wskazania zawarte w wyroku tegoż sądu z dnia 21 stycznia 2004 r. sygn. akt SA/Bd 2421/03. Sąd wówczas w sposób niebudzący wątpliwości ustalił, że podmioty biorące udział w postępowaniu naruszyły przepisy prawa materialnego. Błędne jest zatem stanowisko Sądu zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że podmioty biorące udział w postępowaniu wykonały zalecenia sądu zawarte w dwóch poprzedzających wyrokach tegoż sądu uchylające poprzedzające je decyzje administracyjne.

Naruszenie treści art. 3 § 1,art. 141 § 4 P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 75 § 1, art. 80 i art. 84 § 1 k.p.a. polega na tym, że w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd nie poddał gruntownej ocenie wszystkie aspekty sprawy, w których są wątpliwości, w których ustalenia organów są odmienne od wniosków i twierdzeń stron postępowania. Treść tych ustaleń winna znaleźć się w uzasadnieniu wyroku Sądu. To z kolei umożliwiałoby kontrolę czy przedmiotem analizy były wszystkie zarzuty zamieszczone w skardze w konfrontacji z ustaleniami organów oraz materiałami dowodowymi sprawy. Tymczasem sąd w uzasadnieniu zaskarżanego wyroku tego nie uczynił. Uzasadniając wyrok sąd oparł się wyłącznie na stwierdzeniach ustalonych przez organ. Sąd nie ustosunkował się do zarzutów i zeznań skarżącego oraz zeznań przesłuchanych w sprawie świadków, z których to zeznań bezspornie wynika, że praca skarżącego była wykonywana w warunkach nadmiernego hałasu nawet przekraczające dopuszczalne normy, więc został spełniony warunek przewidziany w § 1 rozporządzenia.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Zakres kognicji Naczelnego Sądu Administracyjnego wyznacza art. 15 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), dalej - P.p.s.a., który w punkcie pierwszym stanowi, że Sąd ten rozpoznaje środki odwoławcze od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych, stosownie do przepisów ustawy, tj. m.in. skargi kasacyjne (art. 173 P.p.s.a.).

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania (art. 183 § 1 P.p.s.a.), co oznacza, że zakres rozpoznania sprawy wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez wskazanie podstaw kasacyjnych. W przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania, wobec czego Sąd kasacyjny rozpoznawał sprawę w granicach zakreślonych zarzutami skargi kasacyjnej.

Autor skargi kasacyjnej formułuje zarzuty naruszenia zarówno przepisów prawa materialnego, jak też przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy. Wobec tego w pierwszej kolejności podlegają rozpoznaniu zarzuty odnoszące się do uchybień procesowych.

Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela zarzutu naruszenia przepisów postępowania, art. 141 § 4 P.p.s.a. Zauważyć należy, że treść tego przepisu określa składniki, jakie powinno posiadać uzasadnienie wyroku, to jest zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzuty podniesione w skardze, stanowiska pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. W niniejszej sprawie wszystkie te elementy zawiera uzasadnienie przedmiotowego wyroku. Przedstawiono bowiem zarówno część historyczną, w której podano wszystkie istotne okoliczności sprawy, jak i merytoryczne stanowisko Sądu, które wskazuje z jakich przyczyn Sąd wydał rozstrzygnięcie. Podkreślić przy tym należy, że wskazany przepis stanowi przede wszystkim o konstrukcji uzasadnienia, dlatego też, nie ma podstaw do przyjęcia, aby Sąd pierwszej instancji dopuścił się uchybień przy jego konstruowaniu. Z faktu, że skarżący nie zgadza się z ustaleniami Sądu nie można kwestionować prawidłowości uzasadnienia.

Sąd kasacyjny nie podziela również zarzutu naruszenia art. 135 P.p.s.a. Przepis zawiera normę nakładającą na sąd administracyjny obowiązek wyeliminowania z obrotu prawnego także innych aktów niż zaskarżony, wydanych w granicach danej sprawy, jeżeli jest to niezbędne do końcowego rozstrzygnięcia sprawy, której skarga dotyczy. Nie uprawnia to jednak wnoszącego skargę na ściśle określony akt do żądania takiego działania. Poza sporem musi bowiem pozostawać fakt, że wniesienie skargi jest ograniczone co do przedmiotu i obwarowane innymi wymaganiami odnoszącymi się do danego aktu lub czynności (wyczerpanie środków zaskarżenia, zachowanie terminu). Przyjęcie odmiennego poglądu podważałoby konstytucyjnoprawne podstawy sądowej kontroli działalności administracji i stwarzało możliwość kwestionowania w dowolnym czasie wszelkich działań organów administracji. Wzruszenie innych aktów lub czynności podjętych w granicach danej sprawy możliwe jest zatem jedynie w przypadku wzruszenia aktu, który został zaskarżony. W rozpoznawanej sprawie Sąd pierwszej instancji oddalił skargę, co czyni podniesiony w kasacji zarzut niezasadnym.

Nie ma także usprawiedliwionych podstaw zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji postanowień art. 153 P.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem ocena prawna i wskazania prawne, co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działania lub bezczynność były przedmiotem postępowania. Stwierdzenie, że "ocena prawna wyrażona w orzeczeniu wiąże w sprawie ten sąd" oznacza, że ilekroć dana sprawa jest przedmiotem rozpoznania przez ten sąd, jest on związany oceną prawną wyrażoną w tym orzeczeniu, jeżeli nie zostanie ono uchylone lub nie ulegną zmianie przepisy (wyrok SN z 25 lutego 1998 r., sygn. akt III RN 130/97, OSNAPiUS 1999, nr 1, poz. 2 z aprobującą glosą B. Adamiak, OSP 1999, nr 5, poz. 101). Przez "ocenę prawną" rozumie się wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawa i sposobu ich stosowania w rozpoznawanej sprawie. Pojęcie to obejmuje zarówno krytykę sposobu zastosowania normy prawnej w zaskarżonym akcie, jak i wyjaśnienie, dlaczego stosowanie tej normy przez organ, który wydał ten akt zostało uznane za błędne. Ocena prawna wynika z uzasadnienia wyroku sądu i dotyczy wykładni przepisów prawa oraz sposobu ich zastosowania w rozpoznawanej sprawie. Związanie sądu administracyjnego oceną prawną oznacza, że nie może on formułować nowych ocen prawnych, które byłyby sprzeczne z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz jest zobowiązany do podporządkowania się temu poglądowi w pełnym zakresie (por. wyrok NSA z 22 III 1999 r., sygn. akt IV SA 527/97).

W sprawie będącej przedmiotem osądu Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że orzeczenie jednostek orzeczniczych spełnia w całości zalecenia wynikające z wyroków WSA w Bydgoszczy z 21 stycznia 2004 r. i 15 września 2005 r. Opinia zawarta w tym orzeczeniu wskazuje, w oparciu o wiedzę medyczną i metody diagnostyczne, jakie są cechy charakterystyczne rozpoznanego u skarżącego schorzenia niedosłuchu. Niedosłuch o lokalizacji pozaślimakowej rozpoznawany jest na podstawie badań, które zostały wykonane u skarżącego. Sąd poddał analizie cały materiał aktowy sprawy począwszy od momentu wszczęcia postępowania w sprawie w 2002 r.

Skład orzekający Naczelnego Sądu Administracyjnego nie podziela także zarzutu naruszenia przepisów prawa materialnego. Podkreślenia wymaga, że materialnoprawne przesłanki stwierdzenia choroby zawodowej określa definicja sformułowana w art. 235¹ Kodeksu pracy, zgodnie z którą, za chorobę zawodową uważa się chorobę wymienioną w wykazie chorób zawodowych, jeżeli w wyniku oceny warunków pracy można stwierdzić bezspornie lub z wysokim prawdopodobieństwem, że została spowodowana działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia występujących w środowisku pracy albo w związku ze sposobem wykonywania pracy, zwanych "narażeniem zawodowym".

O stwierdzeniu choroby zawodowej decyduje zatem zrealizowanie dwóch warunków: rozpoznanie schorzenia wymienionego w wykazie chorób zawodowych, stanowiącym załącznik do cytowanego wyżej rozporządzenia w sprawie chorób zawodowych oraz ustalenie, że zostało ono spowodowane działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia, występujących w środowisku pracy lub w związku ze sposobem wykonywania pracy.

W rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły łącznie przesłanki określone w cytowanym wyżej art. 235¹ K.p. Nie zostało bowiem rozpoznane u skarżącego uszkodzenie słuchu wywołane działaniem hałasu – poz. 15 wykazu chorób zawodowych określonych w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 18 listopada 1983 r. w sprawie chorób zawodowych (Dz. U. z 1983 r. Nr 65, poz. 294 ze zm.). Tylko jednoznaczne stwierdzenie u skarżącego schorzenia: "uszkodzenie słuchu wywołane działaniem hałasu" mogłoby stanowić podstawę do rozpoznania choroby zawodowej. Z akt sprawy wynika, że niedosłuch skarżącego jest chorobą, ale nie ujętą w wykazie stanowiącym załącznik do rozporządzenia. Przeprowadzone, w uprawnionych placówkach, badania lekarskie nie wykazały cech uszkodzenia ślimaka, a tylko pozaślimakowe pochodzenie ubytku słychu, które nie może być uznane za następstwo narażenia na hałas.

Zgodnie z § 1 ust. 1 rozporządzenia w sprawie chorób zawodowych za choroby zawodowe uważa się tylko choroby określone w wykazie chorób zawodowych stanowiącym załącznik do rozporządzenia, jeżeli zostały spowodowane działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia, występujących w środowisku pracy.

Orzeczenia lekarskie placówek właściwych do rozpoznawania chorób zawodowych mają charakter opinii biegłego, która powinna być wszechstronnie uzasadniona i wyjaśniać wszelkie wątpliwości w sposób przekonujący i dostępny dla stron, organu prowadzącego postępowanie oraz sądu administracyjnego. Dlatego nie sposób zgodzić się ze stroną skarżącą kasacyjnie w zakresie podnoszonych wątpliwości dotyczących tych orzeczeń. Odpowiadające wskazanym wymogom formalnym opinie biegłych lekarzy z zakresu medycyny pracy są dla organu wiążące i inspektor sanitarny nie ma prawa ich zmieniać ani odmiennie interpretować.

Sąd pierwszej instancji trafnie uznał, że organ nie ma prawa samodzielnej oceny dokumentacji lekarskiej, prowadzącej do odmiennego rozpoznania schorzenia. Związanie to wynika z tego, że orzeczenie lekarskie stanowi jedyny wiarygodny środek dowodowy służący stwierdzeniu choroby zawodowej, jeśli nie budzi wątpliwości w świetle pozostałych dowodów. Organy administracji są związane ustaleniami orzeczeń diagnostycznych i nie dysponując przeciwdowodami, które mogłyby orzeczenia te podważyć, nie mają w tym zakresie podstaw do przyjęcia, że rzeczywisty stan zdrowia skarżącego kształtuje się odmiennie od wyników nadań stanowiących postawę orzeczeń lekarskich (por. wyrok NSA z dnia 5 stycznia 2007, sygn. akt II OSK 1078/06 publikowany w CBOSA i powołane w nim orzecznictwo).

Sąd administracyjny kontrolując pod względem zgodności z prawem decyzję państwowego inspektora sanitarnego, może zakwestionować ustalenia stanu faktycznego dokonane przez organ, co może prowadzić do zakwestionowania pod względem formalnym również orzeczenia lekarskiego, tylko, gdy np. zostało wydane w niewłaściwej formie, bez uzasadnienia lub przez nieuprawnionego lekarza, bądź uprawnionego lekarza, lecz niezatrudnionego we wskazanej w rozporządzeniu w sprawie chorób zawodowych jednostce organizacyjnej, jednak nie może to dotyczyć merytorycznej treści orzeczenia lekarskiego. Zakwestionowanie orzeczeń lekarskich jest także możliwe w przypadku, jeżeli w materiale dowodowym znajdują się orzeczenia lekarzy zatrudnionych w uprawnionych do rozpoznawania chorób zawodowych jednostkach organizacyjnych, które zawierają różne ustalenia (rozpoznania chorobowe). Jednak nawet w takiej sytuacji organ ani sąd administracyjny, nie są uprawnieni do weryfikacji treści merytorycznej orzeczeń lekarskich, co najwyżej organ może żądać wydania kolejnych orzeczeń przez inne uprawnione jednostki organizacyjne w celu ujednolicenia stanowisk.

Nie będąc uprawnionym do poddawania analizie materiału dowodowego z medycznego punktu widzenia należy stwierdzić, że Sąd pierwszej instancji prawidłowo uznał, że organy, opierając się o stanowiska zajęte przez uprawnionych lekarzy orzeczników, zgodnie z prawem rozstrzygnęły sprawę.

W ocenie Sądu kasacyjnego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy, oceniając prawidłowość ustalonego w sprawie stanu faktycznego, odniósł się do całego materiału przedstawionego w sprawie, zarówno przez skarżącego, jak i do badań przeprowadzonych na zlecenie organów orzekających w I i II instancji. Tym samym Sąd pierwszej instancji prawidłowo dokonał kontroli legalności rozstrzygnięć organów administracji publicznej w sprawie we wszystkich jej aspektach, co czyni stawiane zarzuty skargi kasacyjnej nieskutecznymi.

Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny – na mocy art. 184 P.p.s.a., z braku usprawiedliwionych podstaw kasacyjnych, orzekł jak w sentencji.