Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 2048/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-02-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 156
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 32, 33
journal: Dz.U. 2002 nr 75 poz 690
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marta Kołtun - Kulik, , Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk, Sędzia WSA Mirosława Kowalska (spr.), Protokolant st. sekr. sąd. Katarzyna Zychora, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 lutego 2020 r. sprawy ze skargi [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2019 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z [...] lipca 2019 r., znak: [...], Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpatrzeniu odwołania [...] Sp. z o.o. od decyzji Wojewody [...] z [...] stycznia 2019 r., znak: [...], w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

W uzasadnieniu podjętego orzeczenia organ wskazał, że decyzją z [...] stycznia 2019 r., znak: [...], Wojewoda [...] odmówił stwierdzenia, na wniosek [...] Sp. z o.o., nieważności decyzji Starosty [...] z [...] maja 2008 r., Nr [...], znak: [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej [...] pozwolenia na przebudowę i rozbudowę budynku produkcyjnego na bowling-bar, restaurację i pensjonat na działce nr ew. [...], przy ul. [...], w miejscowości [...] (zmienionej decyzjami Starosty [...] z [...] stycznia 2009 r., Nr [...], znak: [...], oraz z [...] lutego 2010 r" Nr [...], znak: [...]). Odwołanie od ww. decyzji do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, w ustawowym terminie, złożyła [...] Sp. z o.o.

Rozpoznając odwołanie Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podniósł, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności rozstrzygnięcia stanowi wyjątek od przyjętej przez ustawodawcę w art. 16 § 1 k.p.a. zasady trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych. Stwierdzenie nieważności takich rozstrzygnięć może nastąpić wyłącznie w przypadkach przewidzianych w art. 156 § 1 k.p.a.

Organ wskazał, że przedmiotem spornej inwestycji jest przebudowa i rozbudowa budynku produkcyjnego na bowling-bar, restaurację i pensjonat na działce nr ew. [...], przy ul. [...], w miejscowości [...]. Zgodnie z brzmieniem przepisów art. 32 ust. 4 pkt 1 i 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jednolity - Dz. U z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 wg stanu na dzień wydania kontrolowanej decyzji), pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu kto złożył wniosek w tej sprawie w okresie ważności decyzji warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli jest ona wymagana zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz złożył oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Stosownie zaś do treści przepisów art. 33 ust. 2 pkt 2 i 3 Prawa budowlanego, powyższe dokumenty inwestor winien dołączyć do wniosku o pozwolenie na budowę. Inwestorzy [...] wraz z wnioskiem o wydanie pozwolenia na budowę, złożyli oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością (działka nr ew. [...]) na cele budowlane. Ponadto, inwestorzy uzyskali decyzję Wójta Gminy [...] z [...] grudnia 2007r., znak: [...], ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji określonej jako "przebudowa budynku po zakładzie produkcyjnym na bar + bowling, restaurację i hotel" do realizacji na działce nr ew. [...], zlokalizowanej w miejscowości [...], gmina [...] (zmienioną decyzją Wójta Gminy [...] z [...] lutego 2008 r.).Tym samym nie doszło do rażącego uchybienia przywołanym wyżej przepisom art. 32 ust. 4 pkt 1 i 2 oraz art. 33 ust. 2 pkt 2 i 3 Prawa budowlanego.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał również art. 35 ust. 1 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego - przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego, właściwy organ sprawdza m. in. zgodność projektu budowlanego z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowaniu terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi. Stwierdził, że rozwiązania projektowe zatwierdzone kontrolowaną decyzją Starosty [...] z [...] maja r., Nr [...], znak: [...], nie naruszały rażąco ustalenia ww. decyzji Wójta Gminy [...] decyzją z [...] grudnia 2007 r., znak: [...], o warunkach zabudowy (zmienionej decyzją Wójta Gminy [...] z [...] lutego 2008 r.). W szczególności nie stwierdzono kwalifikowanych naruszeń ustaleń ww. decyzji o warunkach zabudowy co do lokalizacji planowanego do przebudowy budynku; ilości kondygnacji - budynek trzykondygnacyjny, z czego jedną kondygnację stanowi poddasze użytkowe (Projektowana - 3 kondygnacje, w tym poddasze użytkowe - Projekt budowlany - Nr rys. 8); wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki - nie więcej niż 50% (Projektowana - 26% - Projekt budowlany - Opis techniczny i Opis do Projektu Zagospodarowania Terenu); wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej (mierzonej od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku) - nie więcej niż 11,5 m (Projektowana - 8,8 m - Projekt budowlany - Nr rys. 8 i 9); szerokości elewacji frontowej - bez zmian; geometrii dachu; zapewnienia miejsc postojowych dla samochodów osobowych użytkowników stałych i przebywających okresowo, z uwzględnieniem potrzeb osób niepełnosprawnych (Projektowana - 10 miejsc postojowych - Projekt budowlany - Projekt zagospodarowania terenu - Nr rys. 1); czy też obsługi komunikacyjnej (istniejący zjazd z drogi gminnej - ul. [...]). Ponadto, zatwierdzony projekt budowlany spornej przebudowy i rozbudowy budynku produkcyjnego na bowling-bar, restaurację i pensjonat na działce nr ew. [...], został opracowany i sprawdzony przez osoby posiadające wymagane uprawnienia budowlane.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego nie stwierdził także, aby rozwiązania projektowe zatwierdzone kontrolowaną decyzją rażąco naruszały przepisy § 13 (przesłanianie obiektów budowlanych), § 23 (odległości miejsc na pojemniki i kontenery na odpady stałe od okien i drzwi pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi i granicy działki), § 57 (nasłonecznienie pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi) oraz § 60 ust. 2 (m.in. nasłonecznienie pokoi mieszkalnych), czy też § 271 i n. (warunki ochrony przeciwpożarowej) ww. rozporządzenia z 12 kwietnia 2002 r.

Następnie organ odwoławczy przywołał treść § 12 ust. 1 pkt 1 i 2 ww. rozporządzenia w sprawie warunków technicznych wg stanu prawnego na dzień wydania kontrolowanej decyzji zgodnie z, którym jeżeli z przepisów § 13, 60 i 271-273 lub przepisów odrębnych określających dopuszczalne odległości niektórych budowli od budynków nie wynikają inne wymagania, budynek na działce budowlanej należy sytuować w odległości od granicy z sąsiednią działką budowlaną nie mniejszej niż 4 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą z otworami okiennymi lub drzwiowymi w stronę tej granicy i 3 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych w stronę tej granicy.

Organ wskazał, że projekt budowlany zatwierdzony kontrolowaną decyzją zakładał realizację klatki schodowej dobudowanej do elewacji zachodniej istniejącego budynku produkcyjnego oraz realizację klatki schodowej, dobudowanej do elewacji północnej istniejącego budynku produkcyjnego. Z projektu zagospodarowania terenu (zob. Projekt budowlany - Nr rys. 1) wynika, że elewacja zachodnia projektowanej klatki schodowej dobudowanej do elewacji zachodniej istniejącego budynku produkcyjnego usytuowana została w odległości ok. 10 m od granicy z działką nr ew. [...] (narożnik). Elewacja północna projektowanej klatki schodowej dobudowanej do elewacji północnej istniejącego budynku produkcyjnego usytuowana została w odległości ok. 5 m od granicy z działką drogową nr ew. [...] (ul. [...]), natomiast elewacja zachodnia projektowanej klatki schodowej usytuowana została ok. 29 m od granicy działki nr ew. [...], natomiast elewacja wschodnia projektowanej klatki schodowej usytuowana została w odległości 3 m od granicy z działką nr ew. [...]. Ponadto, część elewacji wschodniej (na długości 10,53 m - zob. Projekt budowlany - Inwentaryzacja - Rzut piwnic i piętra - Nr rys. 1 i 3 oraz Projekt zagospodarowania terenu - Nr rys. 1) istniejącego budynku produkcyjnego usytuowana jest w odległości 3 m od granicy z działką nr ew. [...].

W ocenie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego analiza projektu architektoniczno-budowlanego w porównaniu z inwentaryzacją (zob. Projekt budowlany - Rzut parteru - Nr rys. 3) wykazała, że w elewacji wschodniej projektowanej klatki schodowej na parterze zaprojektowano otwór drzwiowy skierowany w stronę działki nr ew. [...], natomiast w części elewacji wschodniej na długości 10,53 m istniejącego budynku produkcyjnego dokonano zmiany rozmieszczenia istniejących otworów oraz zaprojektowano nowe skierowane w stronę działki nr ew. [...]. Takie usytuowanie otworów jest niezgodne z ww. § 12 ust. 4 pkt 1 rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. Ustalenia te obligują do stwierdzenia, że kontrolowana decyzja Starosty [...] z [...] maja 2008 r" Nr [...], znak: [...] wydana została z naruszeniem art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego w związku z § 12 ust. 1 pkt 1 rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r.

Zdaniem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, stwierdzone jak wyżej naruszenie nie ma jednak przymiotu rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Stosownie do przepisu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądowo-administracyjnym naruszenie prawa ma charakter rażący, gdy jest ono oczywiste. Oznacza to, że sprzeczność pomiędzy treścią rozstrzygnięcia a konkretnym przepisem prawa jest wyraźna, rzucająca się w oczy. Rażąco naruszony może być wyłącznie przepis jednoznaczny, niepowodujący wątpliwości interpretacyjnych. Ponadto za rażące można uznać tylko takie naruszenie prawa, które powoduje, że wydane rozstrzygnięcie wywołuje skutki społeczno-ekonomiczne niemożliwe do zaakceptowania w praworządnym państwie. Powyższe przesłanki nie zostały spełnione.

I tak, wprawdzie naruszony przepis §12 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. jest przepisem, którego stosowanie nie wymaga przeprowadzenia skomplikowanego procesu wykładni, zaś samo naruszenie jest bezsprzeczne, tym niemniej skutki analizowanego uchybienia nie mogą być uznane za niemożliwe do zaakceptowania. Uchybienie dotyczy tylko otworu drzwiowego na klatce schodowej na niewielkiej długości elewacji budynku do granicy działki oraz zmianę usytuowania istniejących w części elewacji wschodniej otworów okiennych. Nie narusza także wymogów odległościowych dotyczących bezpieczeństwa przeciwpożarowego budynku usytuowanego na działce sąsiedniej (części elewacji wschodniej na długości 10,53 m istniejącego budynku produkcyjnego oraz projektowana klatka schodowa usytuowane są w odległości 12 m od budynku znajdującego się na działce nr ew. [...] - zob. Projekt zagospodarowania terenu - Nr rys. 1 i 1a). Projekt budowlany spornej inwestycji został również pozytywnie zaopiniowany przez rzeczoznawcę do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych mgr inż. [...]. Takie usytuowanie klatki schodowej oraz zmiana lokalizacji otworów, nie będą ograniczały sposobu zabudowy działki o nr ew. [...]. Z ksiąg wieczystych Nr [...] oraz Nr [...] (Dział III) prowadzonych przez Sąd Rejonowy w [...], V Wydział Ksiąg Wieczystych, wynika bowiem, że wzdłuż granicy pomiędzy działkami nr ew. [...] ustanowiona jest służebność drogi polegająca na prawie przechodu, przejazdu i przepędu przez działki nr ew. [...], o szerokości 4 m (po 2 m szerokości na każdej z działek), na długości 59 m. Ponadto, budynek na działce nr ew. [...], jest budynkiem niemieszkalnym (zob. zdjęcie z portalu www.earth.qooqle.com oraz decyzja Wójta Gminy [...] z [...] września 2006 r., znak: [...], ustalająca warunki zabudowy). Wbrew twierdzeniom strony skarżącej, nie doszło do naruszenia "poczucia prywatności i intymności". Wreszcie właścicielka działki o nr ew. [...] - [...] sp. z o.o., godziła się na taką formę i usytuowanie spornej inwestycji i nie kwestionowała jej przez ponad 10 lat.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał następnie na § 19 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia z 12 kwietnia 2002 r. - odległość wydzielonych miejsc postojowych, w tym również zadaszonych, lub otwartego garażu wielopoziomowego dla samochodów osobowych od okien pomieszczeń przeznaczonych na stały pobyt ludzi w budynku mieszkalnym, budynku zamieszkania zbiorowego, z wyjątkiem hotelu, budynku opieki zdrowotnej, oświaty i wychowania, a także od placu zabaw i boiska dla dzieci i młodzieży, nie może być mniejsza niż 10 m - w przypadku 5-60 stanowisk włącznie. Stosownie natomiast do treści § 19 ust. 2 pkt 2 ww. rozporządzenia - odległość wydzielonych miejsc postojowych od granicy działki budowlanej nie może być mniejsza niż 6 m - w przypadku od 5 do 60 stanowisk włącznie. Projekt zagospodarowania terenu (Projekt budowlany - Nr rys. 1) zakładał usytuowanie na działce nr ew. [...] pięciu miejsc postojowych w granicy z działką nr ew. [...] i w odległości mniejszej niż 10 m od budynku na działce nr ew. [...] oraz pięciu miejsc postojowych w granicy z działką nr ew. [...]. Projektowane dwa zgrupowania miejsc parkingowych nie spełniają warunków określonych w § 19 ust. 1 pkt 2 i § 19 ust. 2 pkt 2 ww. rozporządzenia.

W nawiązaniu do ww. ustaleń organ odwoławczy stwierdził, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądowo-administracyjnym naruszenie prawa ma charakter rażący, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., gdy jest ono oczywiste, zaś naruszony przepis jest jednoznaczny lecz konieczne jest również, aby stwierdzone naruszenie wywoływało skutki społeczno-ekonomiczne niemożliwe do zaakceptowania w praworządnym państwie. Powyższe przesłanki nie zostały spełnione na gruncie niniejszej sprawy. Nie można ocenić bowiem, że nie mogą być zaakceptowane z punktu widzenia wymagań praworządności. Uchybienie to nie narusza wymogów odległościowych od okien pomieszczeń przeznaczonych na stały pobyt ludzi bowiem usytuowany na działce sąsiedniej budynek jest obiektem Ochotniczej Straży Pożarnej w [...]. Projektowane miejsca postojowe w granicy z zabudowaną działką nr ew. [...], nie będzie ograniczało w sposobie zabudowania działki o nr ew. [...]. Projektowane miejsca postojowe o wymiarach długość - ok. 5 i 6 m oraz szerokość - ok. 3 m (zob. projekt zagospodarowania terenu) spełniają wymogi przewidziane dla miejsc postojowych o których mowa w § 21 ust. 1 ww. rozporządzenia. Opisane wyżej miejsca postojowe przylegają do działki nr ew. [...] w miejscu, w którym działka ta jest wykorzystywana jako miejsce postojowe oraz dojazd wozów bojowych Ochotniczej Straży Pożarnej w [...]. Ponadto, Gmina [...] nie sprzeciwiają się i nie sprzeciwia takiemu usytuowaniu przedmiotowych miejsc parkingowych przy granicy jej działek (zob. wezwanie GUNB z 11 kwietnia 2019 r.), natomiast [...] ([...]) w piśmie z 23 maja 2019 r. jednoznacznie wskazała, że godzi się na usytuowanie zgrupowania miejsc parkingowych w odległości mniejszej niż 10 m od budynku na działce nr ew. [...], którego jest właścicielką.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał także, że w jego ocenie stwierdzenie nieważności kontrolowanej decyzji po upływie ponad 11 lat od jej wydania, pozostawałoby w opozycji do fundamentalnej zasady pewności obrotu, która powinna być tym silniej respektowana, im dłuższa jest w danej sferze życia perspektywa czasowa podejmowanych działań (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 7 lutego 2001 r., sygn. akt K 27/00, wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 14 czerwca 2000 r., sygn. akt P 3/00, OTK ZU 2000/5/138) oraz naruszałoby elementarne poczucie sprawiedliwości (por. wyroki Sądu Najwyższego z 26 lipca 1991 r., sygn. akt I PRN 34/91; z 5 sierpnia 1992 r., sygn. akt I PA 5/92).

Organ powołał się także na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13 (Dz. U. z 2015 r., poz. 702), w którym uznano za niezgodny z art. 2 ustawy zasadniczej, art. 156 § 2 k.p.a. w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 25 lutego 2016r., sygn. akt II OSK 1603/14, stwierdził zaś, że "wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13, skierowany jest do ustawodawcy, jednakże nie może ujść uwadze, że ów upływ czasu, o którym mowa w tym orzeczeniu, musi być brany pod uwagę przy ocenie ww. skutków społeczno-gospodarczych, które wywołuje rozstrzygnięcie. Powyższe znajduje potwierdzenie w licznym orzecznictwie sądów administracyjnych (...).". Również w wyroku z 7 kwietnia 2016 r., sygn. akt II OSK 1953/14 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że "działanie organów państwa na podstawie prawa, będące przejawem zasady praworządności (legalizmu), nie oznacza bezwzględnego obowiązku eliminowania z obrotu wadliwych decyzji, na podstawie których strona nabyła prawo (...), po upływie znacznego czasu od wydania tego aktu administracyjnego. Takie aspekty i konsekwencje zasady praworządności są bowiem ograniczone przez jej inne oblicze, tj. potrzebę stabilizacji stanów społeczno-gospodarczych ukształtowanych mocą aktu administracyjnego a ponadto przez zasadę zaufania obywatela do państwa, w tym zasadę pewności prawa, które wynikają z art. 2 Konstytucji".

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że niewątpliwie korzystanie przez osobę z praw wynikających z aktu administracyjnego jest wykonywaniem uprawnień zagwarantowanych jej przez organ władzy publicznej. Odstępstwa od zasady trwałości decyzji ostatecznej, (do których trzeba zaliczyć instytucję stwierdzenia nieważności decyzji) nie powinny naruszać wynikających z art. 2 Konstytucji zasad bezpieczeństwa prawnego oraz ochrony zaufania jednostki do państwa i stanowionego przez nie prawa. Stabilizacja stosunków administracyjnoprawnych po upływie określonego czasu leży bowiem w interesie porządku publicznego (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7 kwietnia 2016 r., sygn. akt II OSK 1953/14, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w Warszawie z 8 listopada 2016 r., sygn. akt VII SA/Wa 2505/15).

Powołując się na powyższe wskazania Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że jakkolwiek sporna inwestycja została zaprojektowana z naruszeniem warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, to jednak naruszenie to nie wywołuje skutków społeczno-gospodarczych, które nie byłyby możliwe do zaakceptowania. Ponadto, dalsza analiza kontrolowanej decyzji Starosty [...] z [...] maja 2008 r., Nr [...], znak: [...], prowadzi do stwierdzenia, że nie jest ona obarczona żadną z pozostałych wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., tj. decyzja nie została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości, bez podstawy prawnej, w tym nie dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, lub sprawy załatwionej w sposób milczący; nie została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie; nie była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność nie miała charakteru trwałego, w razie jej wykonania nie wywołałaby czynu zagrożonego karą oraz nie zawiera wady powodującej jej nieważność z mocy prawa.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższe orzeczenie wniosła [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...], reprezentowana przez: r.pr. [...].

Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy tj: art.138§ 1 pkt 1 w zw. z art. 10 §1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji, która została wydana z naruszeniem zasady czynnego udziału strony w postępowaniu, a przejawiającej się w tym, że organ I instancji wydał decyzję przed upływem terminu wyznaczonego stronie na zapoznanie się ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym, uniemożliwiając tym samym stronie składanie wniosków dowodowych w sprawie, przedstawienia okoliczności faktycznych sprawy istotnych dla jej rozstrzygnięcia; art. 8 i 9 k.p.a. poprzez brak pouczenia strony działającej bez profesjonalnego pełnomocnika na etapie postępowania odwoławczego, o tym, iż strona składająca zarzut naruszenia art.10 § 1 k.p.a. dla skuteczności owego zarzutu winna wykazać jaką czynność procesową chciała podjąć w sprawie, i umożliwić stronie złożenie ewentualnych wniosków dowodowych na etapie postępowania odwoławczego, zważywszy na fakt przedwczesnego wydania decyzji przez organ I instancji; art.77§ 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, w sprzeczności ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowy, że zatwierdzony projekt budowlany zaskarżoną decyzją pozwolenia na budowę narusza przepisy odległościowe tylko w zakresie otworu drzwiowego i zmiany usytuowania istniejących w części elewacji wschodniej otworów okiennych, podczas gdy poza w/w zmianami projekt budowlany zakładał także wykonanie nowego otworu skierowanego w stronę działki nr ew. [...]; w następstwie czego organ błędnie doszedł do wniosku, że z uwagi na "niewielkie" uchybienia nie można uznać, że skutki owych naruszeń są nie do zaakceptowania w demokratyczny państwie prawa; art. 77§1 k.p.a. w zw. z § 232 ust.1, §232 ust.4, §232 ust.5 oraz §232 ust.6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowani, poprzez brak wszechstronnego rozpatrzenia zarzutu strony odwołującej się od decyzji Wojewody [...] w postaci naruszenia przez projekt budowalny zatwierdzony decyzją Starosty [...] z dnia [...] maja 2008 r., nr [...], norm przeciwpożarowych stawianym budynkom przez rozporządzenie, w efekcie czego organ pominął przy ocenie skutków społeczno- gospodarczych decyzji rażąco naruszającej prawo faktu, że na skutek niezachowania tych norm, ograniczona została możliwość rozbudowy budynku skarżącej, co ogranicza jej prawo do korzystania z własnej nieruchomości zgodnie z jej przeznaczeniem, na skutek niezachowania norm technicznych przez inwestycję sąsiednią; art.156 § 2 k.p.a. poprzez jego niewłaściwą wykładnię i uznanie, że wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2015 r. sygn. akt P 46/13, uniemożliwia organom stwierdzenie nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło 10 lat, podczas gdy wspomniany wyżej wyrok Trybunału Konstytucyjnego nie wyeliminował z obrotu prawnego w jego obecnym brzmieniu art. 156 § 2 k.p.a., ani nie rozszerzył jego stosowania do wszystkich przypadków określonych w art. 156 § 1 k.p.a.

Skarżąca spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz poprzedzającej ją decyzji Wojewody [...] z [...] stycznia 2019 r., znak: [...], odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z [...] maja 2008 r., nr [...] a także o zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Stanowisko skarżącej spółki znalazło rozwinięcie w uzasadnieniu skargi.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wcześniej prezentowane.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Rzeczą Sądu, w niniejszym postępowaniu, było stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269), dokonanie kontroli zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem - prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni.

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżone orzeczenie odpowiada przepisom prawa.

Sąd w pełni podziela ustalenia i argumentację organu, które legły u podstaw rozstrzygnięcia podjętego w zaskarżonym orzeczeniu. Ocenia je jako prawidłowe, wyczerpujące. Przyjmuje za własne. Tym samym za nie celowe uznaje powtórzenie w tym miejscu ww. wywodów.

Zarzuty skargi nie mogły wpłynąć na sądową ocenę zaskarżonej decyzji.

I tak, nie doszło do naruszenia zasad postępowania administracyjnego, w szczególności art. 10 § 1 k.p.a., w stopniu uzasadniającym uchylenie zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji. Jak wskazuje się w ugruntowanym orzecznictwie sądów administracyjnych uchybienie art. 10 § 1 k.p.a. może stanowić podstawę uchylenia decyzji jedynie wówczas gdy wykaże się, że naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy. Innymi słowy, strona musi wykazać, że gdyby do takiego uchybienia nie doszło, wynik sprawy byłby odmienny (patrz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego II OSK 2691/17, z 26 września 2019 r. LEX nr 2733958). Skarżąca spółka takich skutków podniesionego uchybienia nie wykazała. Należy podkreślić, że nadzwyczajny charakter prowadzonego postępowania nieważnościowego, co do zasady nie dopuszcza prowadzenia postępowania dowodowego. Powoływane w skardze okoliczności, związane z oceną skutków społeczno gospodarczych naruszeń, dostrzeżonych również przez organy, znane były w toku postępowania administracyjnego na podstawie wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji, a następnie złożonego odwołania.

Należy zauważyć, że skarżąca spółka poza deklaracjami o prawnym ograniczeniu możliwości rozbudowy budynku położonego na należącej do niej działce, tej okoliczności nie sprecyzowała. Tymczasem organ zasadnie wskazał, że stan obciążenia działki skarżącej służebnością drogi koniecznej, utrzymującą się od lat, minimalizuje w istotny sposób skutki naruszeń w kontekście możliwości jej zabudowy. Nie są uzasadnione, podnoszone przez skarżącą, zagrożenie pożarowe wywołane zatwierdzonym projektem budowlanym, wydanym z naruszeniem warunków przewidzianych w § 12 ww. rozporządzenia. Projekt został pozytywnie uzgodniony, w zakresie spełnienia wymogów bezpieczeństwa przeciw pożarowego.

W skardze podniesiono zarzut braku udziału skarżącej spółki w toku postępowania zwykłego, poprzedzającego wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę. Ten zarzut nie może być skuteczny w kontekście powstępowania nieważnościowego i orzeczenia wydanego w tym trybie. Stanowi bowiem odrębną od przesłanek nieważnościowych, opisanych w art. 156 § 1 k.p.a., przesłankę wznowieniową, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. – a odnoszącej się do postępowania wznowieniowego.

Poza sporem pozostać musi to, że wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji z [...] maja 2008r złożony został 8 listopada 2018r.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego prawidłowo przedstawił charakterystykę nadzwyczajnego trybu postępowania administracyjnego jakim jest postępowanie nieważnościowe przewidziane w art. 156 i nast. k.p.a. Słusznie wskazał, że możliwość stwierdzenia nieważności decyzji jest wyjątkiem, od przewidzianej w art. 16 § 1 k.p.a., reguły poszanowania trwałości ostatecznej decyzji administracyjnej. Zgodnie zaś z obowiązującym stanem prawnym (mimo wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2015 r., w sprawie o sygn. akt P 46/13) stwierdzenie nieważności decyzji, która została wydana z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a.), nie jest ograniczone upływem określonego terminu.

Przesłanka rażącego naruszenia prawa ma charakter ocenny. Zarazem jest ona podstawą daleko idącej ingerencji w regułę trwałości decyzji administracyjnej, a tym samym w zasadę pewności prawa i zasadę zaufania obywatela do państwa (lojalności państwa). Uzasadnieniem przyjętej w art. 156 k.p.a. konstrukcji stwierdzenia nieważności decyzji, a tym samym eliminowania wadliwej decyzji z obrotu, jest, wynikająca z art. 7 Konstytucji, zasada praworządności (legalizmu). Zasada praworządności uzasadnia taki skutek, mimo że rozwiązanie prawne prowadzi też w praktyce do skutków negatywnych dla obywatela.

Analizowana i przedmiotowa w niniejszej sprawie konstrukcja prawna – wada rażącego naruszenia prawa, wymaga szczególnie starannego wyważenia dóbr - ochrony praworządności oraz konstytucyjnie gwarantowanych praw obywateli. Trybunał Konstytucyjny wielokrotnie wskazywał, że zasada zaufania w stosunkach między obywatelem a państwem przejawia się m.in. w takim stosowaniu prawa, by nie stawało się ono swoistą pułapką dla obywatela i aby mógł on układać swoje sprawy w zaufaniu, iż nie naraża się na prawne skutki, których nie mógł przewidzieć w momencie podejmowania decyzji i działań oraz w przekonaniu, że jego działania podejmowane pod rządami obowiązującego prawa i wszelkie związane z nimi następstwa będą także i później uznane przez porządek prawny. Za przykład takiej pułapki uznał regulację pozostawiającą organowi kompetencję w zakresie wzruszania prawomocnych decyzji. Możliwość taka powinna mieć charakter wyjątkowy, obwarowany ściśle określonymi przesłankami. Nieostrość przesłanki rażącego naruszenia prawa często, mimo obszernego na tym tle orzecznictwa, sprawia istotne trudności w jej interpretacji.

Sąd podziela jednak ustalenia organu co do wad decyzji kontrolowanej w niniejszym pozwoleniu nieważnościowym i ocenę, że nie mają one znamion rażącego naruszenia prawa, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Prawidłowa i wyczerpująca interpretacja przesłanki rażącego naruszenia prawa powinna uwzględniać zaistnienie łącznie trzech przesłanek: oczywistości naruszenia prawa, charakteru przepisu, który został naruszony, oraz racji ekonomicznych lub gospodarczych - skutków, które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności między treścią rozstrzygnięcia a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa. Zdaniem Sądu organ prawidłowo ocenił i uzasadnił, że w okolicznościach tej konkretnej inwestycji, jej charakteru i zagospodarowania działek sąsiednich, stwierdzone naruszenia prawa nie wywołują skutków niemożliwych do zaakceptowania.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego zasadnie, ponad dziesięcioletni upływ czasu, od dnia wydania decyzji o pozwoleniu na budowę do dnia wniosku o stwierdzenie jej nieważności, odniósł do przesłanki skutków społeczno gospodarczych. Te nie mogły być szczególnie dokuczliwe dla skarżącej spółki, skoro przez tak długi czas inwestycja była przez nią akceptowana.

Wbrew stanowisku spółki organ dokonał prawidłowej wykładni wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2015 r. sygn. akt P 46/13. Nie uznał bowiem, że w świetle tego wyroku nie jest możliwe stwierdzenie nieważności decyzji. Upływ czasu, ponad dziesięć lat, od wydania kontrolowanej w postępowaniu nieważnościowym decyzji zasadnie odniósł do oceny skutków społeczno gospodarczych wywoływanych przez naruszenie prawa.

W skardze wskazano, że z wyroku Naczelnego Sadu Administracyjnego z 13 lutego 2019 r., w sprawie o sygn. akt II OSK 744/17 wynika, że do czasu zmiany art. 156 § 2 k.p.a. przez ustawodawcę, organy administracyjne powinny go stosować w takiej treści, jaka wynika z jego językowej (gramatycznej) wykładni. Teza ta jest w pełni uzasadniona. Naczelny Sąd Administracyjny w tym wyroku nie zakwestionował jednak poglądu sądu pierwszej instancji wyrażonego w uzasadnieniu wyroku z 25 stycznia 2017r., w sprawie o sygn. akt VII SA/Wa 141/16 – cyt. "uwzględnienie wskazanego wyroku Trybunału winno nastąpić nie tyle poprzez (całkowicie nieuprawnione) zastosowanie ww. art. 158 § 2 Kodeksu (wobec stwierdzenia wystąpienia przesłanki rażącego naruszenia prawa), co w kontekście oceny samego naruszenia i dokonania jego kwalifikacji. Wprawdzie wyrok TK dotyczył art. 156 § 2 k.p.a., ale (biorąc pod uwagę jego uzasadnienie), stwierdzenie niekonstytucyjności ww. przepisu, rzutuje -zdaniem Sądu- na sposób dokonywania interpretacji art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. W takim też zakresie wskazany wyrok winien znaleźć zastosowanie.".

Kierując się powyższą argumentacją Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji w trybie art. 151 p.p.s.a. ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325).