Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 920/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-10-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 2, art. 3, art. 134 par. 1, art. 135, art. 141 par. 4, art. 145 par. 1, art. 151, art. 174 pkt 1 i 2, art. 183 par. 1 i 2, art. 141 par. 4, art. 184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 16, art. 28, art. 84 par. 1, art. 105 par. 1, art. 138 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 5 ust. 1 pkt 9, art. 81c  ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Gliniecki Sędziowie NSA Wojciech Mazur (spr.) del. WSA Wanda Zielińska-Baran Protokolant starszy asystent sędziego Łukasz Pilip po rozpoznaniu w dniu 5 października 2012r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej P. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 października 2011 r. sygn. akt VII SA/Wa 674/11 w sprawie ze skargi P. P. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2011 r. znak: [...] w przedmiocie umorzenia postępowania oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 5 października 2011 r., sygn. akt VII SA/Wa 674/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę P. P. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2011 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności postanowienia.

W uzasadnieniu Sąd I instancji przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy.

Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] grudnia 2010 r. na podstawie art. 158 § 1 oraz art. 123 w związku z art. 126 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm. - zwanej dalej "k.p.a.") po przeprowadzeniu, wszczętego na wniosek P. P., postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności, odmówił stwierdzenia nieważności postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta Kalisza z dnia [...] lutego 2010 r. Organ wyjaśnił w uzasadnieniu, iż Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta Kalisza wszczął w dniu 28 sierpnia 2009 r. postępowanie w sprawie prowadzenia robót budowlanych związanych z utwardzeniem terenu na nieruchomości w Kaliszu przy ul. K. [...].

W dniu 16 września 2009 r. przeprowadzono oględziny nieruchomości, w toku których ustalono, iż "zostały wykonane częściowo roboty budowlane polegające na utwardzeniu gruntu - działki budowlanej. Roboty polegają na układaniu kostki betonowej na podsypce piaskowej". W dniu [...] września 2009 r. organ I instancji wydał postanowienie nr [...], którym wstrzymał J. i Z. P. prowadzenie robót budowlanych związanych z utwardzeniem powierzchni gruntu oraz nałożył obowiązek przedłożenia inwentaryzacji i oceny technicznej wykonanych robót budowlanych w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia.

Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] listopada 2009 r., po rozpoznaniu zażalenia uchylił zaskarżone postanowienie w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Następnie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta Kalisza decyzją nr [...] z dnia [...] listopada 2009 r. umorzył postępowanie wszczęte z wniosku P. P. w sprawie prowadzenia robót budowlanych związanych z utwardzeniem terenu. Po czym w dniu 21 grudnia 2009 r. organ I instancji zawiadomił o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie prowadzenia robót budowlanych związanych z utwardzeniem terenu i postanowieniem nr [...] wstrzymał J. i Z. P. prowadzenie robót budowlanych związanych z utwardzeniem powierzchni gruntu na terenie nieruchomości nałożył obowiązek przedłożenia inwentaryzacji geodezyjnej w formie szkicu wykonanych robót budowlanych zawierającej rzędne wysokościowe wykonanego utwardzenia oraz rzędne terenu wzdłuż granicy działek A i B, A i C oraz A i D, mierzone po obu ich stronach, w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia.

Następnie w dniu [...] lutego 2010 r. organ powiatowy wydał na podstawie art. 81 c ust. 2 Prawo budowlane postanowienie, którym nakazał inwestorom przedłożyć szczegółowo określone dokumenty.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta Kalisza w dniu [...] lutego 2010 r. wydał, na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawo budowlane decyzję, którą nakazał dokończyć rozpoczęte roboty budowlane związane z utwardzeniem powierzchni działki zgodnie z oceną techniczną.

Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w dniu [...] listopada 2010 r. wydał decyzję, którą uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta Kalisza z dnia [...] lutego 2010 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Organ I instancji podał, iż w dniu 4 listopada 2010 r. wpłynął wniosek P. P. o stwierdzenie nieważności postanowienia z dnia [...] lutego 2010 r.

Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego dokonując kontroli ww. postanowienia stwierdził, iż nie wypełnia ono żadnej z przesłanek określonych przez ustawodawcę w art. 156 § 1 k.p.a., mianowicie: zaskarżone postanowienie wydane zostało bez naruszenia przepisów o właściwości, bowiem postanowienie zawiera podstawę prawną oraz nie zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.); nie dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej innym postanowieniem, na które przysługiwało zażalenie (art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a.); nie zostało skierowane do osoby nie będącej stroną w sprawie (art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a.); nie było niewykonalne w dniu jego wydania i jego niewykonalność nie ma charakteru

trwałego (art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a.); w razie jego wykonania nie wywołałby czynu zagrożonego karą (art. 156 § 1 pkt 6 k.p.a.), nie zawiera wady powodującej jego nieważność z mocy prawa (art. 156 § 1 pkt 7 k.p.a.).

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] lutego 2011 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 144 k.p.a., po rozpatrzeniu zażalenia P. P. uchylił zaskarżone postanowienie Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2010 r. i umorzył postępowanie I instancji. Organ odwoławczy podniósł, iż z przedmiotowej sprawie Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wszczął na wniosek P. P. postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2010r. nakazującego na podstawie art. 81 c ust. 2 ustawy Prawo budowlane J. i Z. P. przedłożenie oceny technicznej mającej określić stan wykonywanych robót budowlanych oraz zakres robót niezbędnych do wykonania w celu doprowadzenia zaistniałej sytuacji do stanu zgodnego z przepisami. Powołany art. 81 c ust. 2 stanowi, że organ nadzoru budowlanego w razie powstania uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego, może nałożyć w drodze postanowienia na uczestnika procesu budowlanego, właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego obowiązek dostarczenia w określonym terminie odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz. Tym samym stroną postępowania administracyjnego prowadzonego w trybie art. 81 c ust. 2 ustawy Prawo budowlane jest wyłącznie uczestnik procesu budowlanego, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego. Skarżący nie jest uczestnikiem procesu budowlanego, nie jest również właścicielem nieruchomości przy ul. K. [...] w Kaliszu, jak też nie jest zarządcą tej nieruchomości. Stąd też nie może uzyskać przymiotu strony w postępowaniu dotyczącym nałożenia obowiązku przedstawienia oceny technicznej w zakresie prowadzenia robót budowlanych związanych z utwardzeniem terenu na nieruchomości położnej w Kaliszu przy ul. K. [...]. Właściciele nieruchomości sąsiednich nie mają uprawnień strony w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 81 c ust. 2 ustawy Prawo budowlane. Organ podał, iż pojęcie strony definiuje przepis art. 28 k.p.a. Stanowi on, iż stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Wystąpić musi zatem powiązanie podmiotu z interesem prawnym, tj. takim, który wynika ze ściśle określonego przepisu prawnego odnoszącego się wprost do sytuacji danego podmiotu. Interes prawny jako bezpośrednio dotyczący tego podmiotu jest w swej istocie związkiem pomiędzy sferą indywidualnych praw i obowiązków określonego podmiotu a sprawą administracyjną, w której taka konkretyzacja ma nastąpić. Stąd też, P. P. właściciel nieruchomości sąsiadującej nie był uprawniony do występowania z wnioskiem o stwierdzenie nieważności postanowienia z dnia [...] lutego 2010 r. Natomiast zgodnie z art. 105 k.p.a. gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, organ administracji wydaje decyzję o umorzeniu postępowania.

Skargę na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2011r. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie P. P. wnosząc o jego uchylenie. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił: naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego; naruszenie przepisów postępowania, które mogło i miało istotny wpływ na wynik sprawy; rażące naruszenie prawa skutkujące nieważnością zaskarżonego postanowienia. W skardze podniesiono, iż teza, że stroną postępowania administracyjnego prowadzonego w trybie art. 81 c ust. 2 ustawy Prawo budowlane jest wyłącznie uczestnik procesu budowlanego, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego, nie wyklucza prawa domagania się przez skarżącego stwierdzenia nieważności postanowienia wydanego na podstawie tego przepisu. Stroną postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia opartego na art. 81 c ust. 2 ustawy Prawo budowlane może być bowiem także każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku mogą dotyczyć skutki stwierdzenia nieważności tego postanowienia, albo odmowy stwierdzenia tej nieważności. Postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2010 r. zostało wydane z naruszeniem interesów prawnych chronionych przez art. 5 ust. 1 pkt 9 w związku z art. 6 i art. 50 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, § 18 i 19 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r., art. 29 ustawy Prawo wodne oraz art. 144 ustawy Kodeks cywilny, a także chronionych art. 79 § 1-2 k.p.a. oraz art. 50 ust. 5 ustawy Prawo budowlane. Podniesiono, iż nieruchomość skarżącego znajduje się w obszarze oddziaływania, gdyż została do niego zaliczona już w decyzji o zezwoleniu na budowę domu mieszkalnego Z. i J. P. Postanowienie oparto na wadliwej inwentaryzacji geodezyjnej rzędnych terenu. Zgodnie z wcześniejszym postanowieniem [...] miała ona obrazować rzędne terenu po obu stronach prawnej granicy między nieruchomościami. Tymczasem złożona do sprawy inwentaryzacja obrazuje rzędne terenu po obu stronach płotu stojącego na nieruchomości skarżącego. Ponadto zdaniem strony skarżącej w sentencji postanowienia nie wskazano wprost, czy zakresem tym jest też objęte wskazanie - zgodnie z § 18 i 19 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. - lokalizacji miejsc postojowych dla samochodów na nielegalnym utwardzeniu. Postanowienie nr [...] narusza regulację art. 81 c ust. 2 ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 6 i art. 50 ust. 1 pkt 2 tej ustawy, art. § 18 i 19 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r., art. 29 ustawy Prawo wodne, art. 144 ustawy Kodeks cywilny, gdyż przy istniejącej jego treści i podstawie faktycznej na jakiej zostało wydane nie jest obiektywnie zdolne służyć celom przewidzianym ww. przepisami. W szczególności nie można na jego podstawie prawidłowo ustalić, czy wykonane wedle sporządzonej na podstawie postanowienia oceny technicznej roboty budowlane sprawią, że wody opadowe sąsiadów nie będą zalewały nieruchomości skarżącego, że samochody na posesji sąsiadów będą parkowane we właściwej odległości od granicy nieruchomości, czy ukończone zgodnie z oceną roboty budowlane sąsiadów nie będą powodować niedopuszczalnych zakłóceń w korzystaniu z nieruchomości przez skarżącego. Skarżący podniósł, iż jako strona postępowania miał prawo otrzymać odpis postanowienia nr [...] z pouczeniem o możliwości jego zaskarżenia. Z uwagi na akcesoryjny charakter tegoż postanowienia w stosunku do postępowania głównego prawo wniesienia zażalenia na to postanowienie miały wszystkie strony postępowania w sprawie, a nie tylko osoby, do których było adresowane to postanowienie. Przemawia za tym fakt, że przepis art. 81 c ust. 2 ustawy Prawo budowlane ma wyłącznie charakter procesowy i dlatego powinien on być zawsze stosowany wyłącznie z przepisem części szczegółowej tego prawa. Takim przepisem szczegółowym jest art. 50 ust. 3 ustawy Prawo budowlane. W ocenie skarżącego przedstawione okoliczności świadczą o tym, że postanowienie rażąco narusza art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. i art. 138 § k.p.a. w związku z art. 6, 7, 10 § 1, 75 § 1, 77 k.p.a., co mogło mieć i miało istotny wpływ na wynik sprawy, jak również stanowi podstawę wznowienia postępowania w tej sprawie.

Pismem z dnia 16 marca 2011 r. skarżący uzupełnił skargę podnosząc, iż stwierdzenie w postępowaniu odwoławczym, że jako wnoszący zażalenie nie jest stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a., powinno nastąpić w formie postanowienia o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a., a nie w formie postanowienia opartego na art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.

W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał stanowisko przedstawione w zaskarżonym postanowieniu, wnosząc o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zaskarżonym wyrokiem uznał, iż skarga jest niezasadna. Sąd I instancji zaznaczył, iż przedmiotem niniejszej sprawy jest postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2011 r., którym uchylone zostało postanowienie Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2010 r. odmawiające stwierdzenia nieważności postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta Kalisza z dnia [...] lutego 2010 r. i którym umorzono postępowanie organu I instancji. Przyczyną umorzenia postępowania prowadzonego przez organ I instancji w nadzwyczajnym trybie postępowania administracyjnego, było uznanie przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, iż P.P. nie przysługiwał przymiot strony w tym postępowaniu. Zdaniem organu odwoławczego wnioskodawca nie miał interesu prawnego w kwestionowaniu postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta Kalisza wydanego na podstawie art. 81 c ust. 2 ustawy Prawo budowlane. Tym samym nie mógł on więc skutecznie wszcząć postępowania nieważnościowego prowadzonego w stosunku do tego postanowienia. Sąd I instancji przywołując treść art. 28 k.p.a., wskazał, iż przesłanką decydującą o przymiocie strony postępowania administracyjnego jest więc interes prawny, który jest rozumiany jako występowanie związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków określonego podmiotu a sprawą administracyjną, w której może nastąpić konkretyzacja uprawnień lub obowiązków. Interes prawny musi zatem znajdować oparcie w przepisach prawa materialnego. Sąd I instancji przypomniał, że skarżący złożył wniosek datowany na dzień 29 października 2010 r. o stwierdzenie nieważności postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta Kalisza, które wydane zostało na podstawie art. 81 c ust. 2 ustawy Prawo budowlane. Sąd I instancji wskazał, iż art. 81 c ustawy Prawo budowlane wprost wskazuje kto jest stroną w postępowaniu prowadzonym w przedmiocie nałożenia obowiązków. Sąd I instancji stwierdził, iż adresatem postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta Kalisza Nr [...] zobowiązującego do przedłożenia oceny technicznej byli Z.P. i J.P. - inwestorzy robót budowlanych związanych z utwardzeniem powierzchni działki budowlanej znajdującej się przy ul. K. [...] w Kaliszu. Natomiast, wnioskujący o stwierdzenie nieważności wymienionego postanowienia, P. P. jest właścicielem nieruchomości sąsiedniej. Nie jest więc on jednym z podmiotów, o których mowa w art. 81 c ustawy Prawo budowlane. Sąd I instancji zauważył, że obowiązek dostarczenia oceny technicznej, określony w postanowieniu z dnia [...] lutego 2010 r. nałożono na inwestorów Z. P. i J. P., z postanowienia tego nie wynikają natomiast dla strony skarżącej żadne obowiązki. Postanowienie to nie rozstrzyga zatem o prawach i obowiązkach P. P., nie wpływa też bezpośrednio na jego prawa i obowiązki. W żaden sposób nie ogranicza też korzystania z przysługujących mu praw, stąd też nie mógł on uzyskać przymiotu strony w nadzwyczajnym postępowaniu dotyczącym nałożenia obowiązku przedstawienia oceny technicznej. W ocenie Sądu I instancji Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego zasadnie uznał, iż wnoszący o stwierdzenie nieważności postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta Kalisza z dnia [...] lutego 2010r. P. P. nie był uprawniony do skutecznego żądania wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia nakładającego obowiązek przedłożenia oceny technicznej, albowiem nie przysługiwał mu przymiot strony w tym postępowaniu. Zasadnie też uznał organ II instancji, że wszczęte postępowanie w trybie nadzoru należało umorzyć. Stosownie do art. 105 k.p.a. organ administracyjny wydaje decyzję o umorzeniu postępowania, gdy stało się ono bezprzedmiotowe z jakiejkolwiek przyczyny, w tym z powodu braku interesu prawnego podmiotu wnoszącego żądanie w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia, który wyklucza prowadzenie tego postępowania. Sąd I instancji zaznaczył, iż ewentualne wszczęcie, prowadzenie i wydanie merytorycznego rozstrzygnięcia w trybie nadzorczym, na wniosek podmiotu, któremu nie przysługiwał przymiot strony stanowiłoby rażące naruszenie zasady stabilności rozstrzygnięć administracyjnych, wyrażonej w art. 16 k.p.a. Odnosząc się do zarzutu skargi, że stwierdzenie w postępowaniu odwoławczym, iż wnoszący zażalenie nie jest stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a., powinno nastąpić w formie postanowienia o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a., a nie w formie postanowienia opartego na art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., Sąd I instancji stwierdził, że zarzut ten jest chybiony. Sąd I instancji wskazał, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntowany jest pogląd zgodnie, z którym w przypadku, gdy organ stwierdzi w trakcie postępowania, iż podmiot w nim występujący nie ma przymiotu strony, powinien umorzyć postępowanie na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Jeżeli ma to miejsce w postępowaniu odwoławczym, a postępowanie przed organem I instancji nie powinno być w ogóle z tej przyczyny wszczęte, umorzenie postępowania powinno nastąpić na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 105 § 1 k.p.a., a postanowienie organu I. instancji podlega uchyleniu (zob. np. wyrok NSA z dnia 25 września 2008 r., sygn. akt II. OSK 1058/07, Lex nr 508475). W odniesieniu do zarzutów skargi dotyczących naruszenia przez organ "interesów prawnych" skarżącego, które chronione są przez art. 5 ust. 1 pkt 9 w zw. z art. 6 i art. 50 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane Sąd I instancji zauważył, że nałożenie obowiązku dostarczenia określonych dokumentów nie jest merytorycznym rozstrzygnięciem sprawy w rozumieniu art. 104 k.p.a. Postanowienie wydane na podstawie art. 81 c ust. 2 ustawy Prawo budowlane ma charakter dowodowy, postępowanie, w którym jest ono podejmowane stanowi część innego, już toczącego się postępowania w określonej sprawie, przewidzianego w ustawie Prawo budowlane. Ma ono na celu uzupełnienie materiału dowodowego, umożliwiającego merytoryczne rozstrzygnięcie istoty sprawy. Zatem dopiero po dostarczeniu przez inwestora wymaganych ekspertyz czy ocen organ nadzoru budowlanego, w oparciu o tak zgromadzony materiał dowodowy, powinien podjąć decyzję kończącą postępowanie w sprawie, przewidzianą przepisami ustawy Prawo budowlane. Sąd I instancji wskazał, iż decyzja ta po wyczerpaniu administracyjnego toku instancji będzie mogła być przedmiotem kontroli sądu administracyjnego. Sąd I instancji podkreślił, iż wskazane w skardze przepisy art. 144 ustawy Kodeks cywilny i art. 29 ustawy Prawo wodne są oderwane od sprawy i nie świadczą o posiadaniu przez skarżącego interesu prawnego w kwestionowaniu postanowienia organu powiatowego wydanego na podstawie art. 81 c ustawy Prawo budowlane.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył P. P. Wyrok zaskarżono w całości zarzucając mu naruszenie:

- prawa materialnego: art. 28, art. 157 § 2 k.p.a., art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego (Dz.U. 2006 r., Nr 156, poz. 1118 ze zm.), § 18 ust. 1-2, § 19 ust. 2 pkt 1 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. 2002 r., Nr 75, poz. 690 ze zm.), art. 140, art. 144, art. 152 k.c., art. 29 ust. 1 ppkt 1-2, art. 29 ust. 2 Prawa wodnego (Dz.U. 2005, Nr 239, poz. 2019 ze zm.) - w związku z: art. 3 § 1, art. 134 § 1, art. 145 § 1 pkt 1a, art. 145 § 2, art. 151, art. 183 § 1, art. 183 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, dalej jako "p.p.s.a."), art. 156 § 1 pkt 2, art. 6, 7, 8, 10 k.p.a., art. 50 ust. 3, 5 i art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego - polegające na mylnym uznaniu za prawidłową i zgodną z prawem, wadliwej wykładni i zastosowania przez GINB wyżej wymienionych przepisów (w zakresie pojęcia interesu prawnego we wszczęciu postępowania nadzorczego odnośnie postanowienia [...]) w postaci:

- nieuzasadnionego przyjęcia, że interes prawny w stwierdzeniu nieważności postanowienia [...] mają, niezależnie od wszelkich ustalonych bezspornie okoliczności faktycznych niniejszej sprawy, wyłącznie osoby wymienione w dyspozycji art. 81c ust. 2 Prawo budowlane na podstawie którego wydano to postanowienie,

- nieuprawnionego pominięcia, że źródłem interesu prawnego pozostałych stron obecnego postępowania w przedmiocie nielegalnych robót budowlanych, nie będących adresatami obowiązków nałożonych postanowieniem nr [...], w tym interesu prawnego skarżącego, w stwierdzeniu nieważności tego postanowienia, mogą być (w ustalonych bezspornie okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy), przepisy art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego, § 18 ust. 1-2, § 19 ust. 2 pkt. 1 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r., art. 140, art. 144, art. 152 k.c., art. 29 ust. 1 ppkt 1-2, art. 29 ust. 2 Prawa wodnego, w związku z wyżej wymienionymi przepisami prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, kodeksu postępowania administracyjnego i Prawa budowlanego,

- zachowanie wymaganej prawem budowlanym odległości planowanych na utwardzeniu miejsc postojowych dla samochodów od prawnej granicy mojej nieruchomości,

- zapobieżenie niekontrolowanemu spływowi wód opadowych w stronę mojej nieruchomości,

- wykluczenie możliwości jakiegokolwiek ograniczenia w wykonywaniu prawa własności nieruchomości graniczącej bezpośrednio z nieruchomością inwestorów, zgodnie z jej przeznaczeniem i planem zagospodarowania, przez bezpodstawne uznanie za zgodne z prawem budowlanym, z podstawowymi zasadami porządku prawnego, a przez to nie noszące znamion rażącego naruszenia prawa, zróżnicowania sytuacji prawnej skarżącego w zakresie prawa żądania stwierdzenia nieważności postanowienia nr [...], zależnie od tego, czy podstawę prawną nałożenia obowiązku przedstawienia oceny technicznej (projekt na dokończenie robót) stanowi art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego, czy też art. 50 ust. 3 w zw. z art. 81c ust. 2, co w konsekwencji nie tylko mogło mieć, ale faktycznie miało oczywisty istotny wpływ na wynik sprawy sądowo-administracyjnej, gdyż skutkowało oddaleniem skargi, z nietrafną i nie odpowiadającą wymogom formalnym prawidłowo zredagowanego orzeczenia sądowego argumentacją jak w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, zamiast stwierdzenia nieważności postanowienia [...] i wcześniejszych postanowień [...][...] na podstawie art. 145 § 2 p.p.s.a., względnie uchylenia postanowienia [...] i [...] na podstawie art. 145 § 1 pkt 1c p.p.s.a. i przekazania sprawy WINB celem ponownego rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności postanowienia [...], albo GINB celem ponownego rozpoznania zażalenia z dnia 23 grudnia 2010 r.

- art. 3 § 1, art. 133 § 1, art. 134 § 1, art. 141 § 4, art. 145 § 1 pkt 1c, art. 151 p.p.s.a w zw. z art. 79 § 1-2 k.p.a., art. 50 ust. 5 Prawa budowlanego, § 18 ust. 1-2, § 19 ust. 2 pkt 1 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. oraz art. 6, 7, 8 k.p.a. polegające na naruszeniu przez Sąd I instancji ustawowych reguł kontroli i zgodności z prawem postanowienia [...], przez zaniechanie omówienia w uzasadnieniu wyroku zarzutu uchybienia przez GINB wymogom art. 79 § 1-2 k.p.a., art. 50 ust. 5 Prawa budowlanego, § 18 ust. 1-2, § 19 ust. 2 pkt 1 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r., jak również poprzez zaniechanie wyjaśnienia, dlaczego według Sądu GINB nie uchybił przepisom art. 5 ust. 1 pkt 9, art. 50 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego i art. 144 k.c., choć świadczyło to o naruszeniu przez GINB podstawowych zasad porządku prawnego wyrażonych w art. 6, 7, 8 k.p.a., co w konsekwencji nie tylko mogło mieć, ale faktycznie miało oczywisty istotny wpływ na wynik sprawy sądowo-admministracyjnym, gdyż skutkowało oddaleniem skargi, z nietrafną i nie odpowiadającą wymogom formalnym prawidłowo zredagowanego orzeczenia sądowego argumentacją jak w uzasadnieniu wyroku, zamiast uchylenia postanowienia [...] i [...] na podstawie art. 145 § 1 pkt 1c p.p.s.a. i przekazania sprawy WINB celem ponownego rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności postanowienia [...], albo GINB celem ponownego rozpoznania zażalenia z dnia 23 grudnia 2010 r.

- art. 3 § 1, art. 133 § 1, art. 134 § 1, art. 141 § 4, art. 145 § 1 pkt 1c, art.151 p.p.s.a. w zw. z art. 15, art.16, art.28, art. 104 § 2, art. 138 § 1 pkt 2, art. 138 § 1 pkt 3, art. 157 § 2 k.p.a. polegające na naruszeniu przez Sąd I instancji ustawowych reguł kontroli zgodności z prawem postanowienia [...], przez niewłaściwe, przyjęcie w ślad za GINB, że stwierdzenie dopiero w postępowaniu odwoławczym, iż nie jestem stroną postępowania nadzorczego w rozumieniu art. 28 k.p.a. w zw. z art. 157 § 2 k.p.a., powinno nastąpić w formie postanowienia opartego na art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., a nie w formie postanowienia o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a., połączone z wadliwym uznaniem, że za umorzeniem postępowania nadzorczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. przemawiała zasada stabilności orzeczeń administracji, a także z niedostrzeżeniem, że naruszono w ten sposób zasadę dwukrotnego merytorycznego rozstrzygnięcia istoty postępowania nadzorczego, czyli merytorycznej, instancyjnej kontroli postanowienia [...], co w konsekwencji nie tylko mogło mieć, ale faktycznie miało oczywisty istotny wpływ na wynik sprawy sądowo-administracyjnej, gdyż skutkowało oddaleniem skargi, z nietrafną i nie odpowiadającą wymogom formalnym prawidłowo zredagowanego orzeczenia sądowego argumentacją jak w uzasadnieniu wyroku, zamiast uchylenia postanowienia [...] i [...]na podstawie art. 145 § 1 pkt 1c p.p.s.a. i przekazania sprawy WINB celem ponownego rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności postanowienia [...], albo GINB celem ponownego rozpoznania zażalenia z dnia 23 grudnia 2010 r.

Wskazując na powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, iż akceptując niezasadnie niedopuszczalne utożsamianie przez GINB pojęcia interesu prawnego w udziale w postępowaniu zwykłym, z pojęciem interesu prawnego w udziale w postępowaniu nadzorczym, Sąd I instancji nie zauważył, że stanowisko takie nie tylko narusza przepisy jak na wstępie, ale też uchybia podstawowym zasadom porządku prawnego, wyrażonym w art. 6, 7, 8 k.p.a., wypełniając zarazem znamiona rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Skarżący podniósł, iż z treści uzasadnienia zarówno wyroku Sądu I instancji, jak i postanowienia GINB wynika jednoznacznie, że wykładni pojęcia interesu prawnego, w kontekście okoliczności wskazywanych przez skarżącego jako świadczących o jego istnieniu co do jego osoby, dokonano według stanu faktycznego istniejącego w dacie wydania postanowienia nr [...], zamiast (jak powinno być prawidłowo ) wedle stanu istniejącego w dacie złożenia przeze mnie wniosku o stwierdzenie nieważności tego postanowienia. Świadczy o tym najlepiej stwierdzenie Sądu I instancji i GINB w uzasadnieniach ich orzeczeń, że skoro skarżący nie był stroną w przedmiocie wydania postanowienia nr [...] (czyli w dacie wydania tego postanowienia), to nie może być stroną postępowania o stwierdzenie jego nieważności (czyli w dacie złożenia wniosku o wszczęcie postępowania nadzorczego). W ten oczywisty sposób zarówno Sąd I instancji, jak i uprzednio GINB przyznały same, że nie badały w ogóle, czy w okresie od wydania postanowienia [...] do złożenia przez skarżącego wniosku o stwierdzenie jego nieważności, nie zaistniały wskazywane przez skarżącego okoliczności faktyczne i prawne, które sprawiają, że może mieć interes prawny we wszczęciu postępowania nadzorczego co do w/w postanowienia. Skarżący podniósł, iż miał on oczywisty interes prawny w stwierdzeniu nieważności postanowienia nr [...], wydanego na podstawie 2 wadliwych inwentaryzacji geodezyjnych, które w uzasadnieniu tego postanowienia uznano nieprawidłowo za złożone zgodnie z treścią postanowienia nr [...]. Wspomniany interes prawny wynikał wprost z naruszenia przez inwestorów nakazu opisanego w art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawo budowlane, który zobowiązywał ich do przedłożenia oceny technicznej utwardzenia wykonanej w sposób zgodny z prawem, w tym na podstawie dokumentacji geodezyjnych sporządzonych stosownie do treści postanowienia [...], co nie miało miejsca, choć zostało sanowane w uzasadnieniu postanowienia [...]. Zdaniem skarżącego podstawą prawną jego interesu, niezależnie od w/w przepisów, były też art. 140, 144 i 152 k.c. Podniesiono również, iż Sąd I instancji przemilczał jednak, że z żadnego przepisu prawa administracyjnego nie wynika, iż zarzuty wobec postanowienia wydanego na podstawie art. 81c ust. 2 Prawo budowlane muszą być podnoszone jedynie w toku postępowania głównego, pod rygorem utraty prawa ich powoływania w postępowaniu nadzorczym, jak uczyniono to w niniejszej sprawie. Zdaniem skarżącego Sąd I instancji przeoczył także, iż postępowanie instancyjne co do sprawy głównej zostało już zakończone, a zarzuty w przedmiocie wadliwości postanowienia nr [...] nie spotkały się z jakimkolwiek zainteresowaniem ze strony Sądu I instancji, a wcześniej WINB, z uwagi na treść podjętych przez te podmioty rozstrzygnięć. uchybił również ewidentnie wymogom art. 141 § 4 p.p.s.a. W uzasadnieniu tego wyroku pominięto całkowicie przedstawienie podniesionych przez skarżącego w skardze zarzutów naruszenia przez GINB art. 79 § 1-2 k.p.a., art. 50 ust. 5 Prawo budowlane, § 18 ust. 1-2, § 19 ust. 2 pkt 1 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. Nie odniesiono się też w żaden sposób merytorycznie w tym uzasadnieniu do zasadności, bądź niezasadności tych zarzutów. Należy więc przyjąć, że Sąd I instancji w odniesieniu do w/w zarzutów w ogóle nie rozpoznał istoty sprawy. Skarżący podniósł, iż nie zgadza się z poglądem Sądu I instancji co do bezpodstawności zarzutu naruszenia przez GINB art. 138 § 1 pkt 2-3 k.p.a. Skarżący podniósł, iż Sąd I instancji pominął stanowisko prezentowane w orzecznictwie, że stwierdzenie dopiero w postępowaniu odwoławczym przed GINB, iż skarżący jako wnoszący zażalenie nie jest stroną postępowania, powinno nastąpić w formie postanowienia o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a., nie zaś w formie postanowienia, które wydał GINB powołując się na art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Z. i J. P. wnieśli o oddalenie skargi i obciążenie skarżącego kosztami postępowania. W uzasadnieniu podniesiono, że skarżący przedstawia okoliczności sprawy niezgodnie ze stanem rzeczywistym. Dotyczy to w szczególności oddziaływania nieruchomości inwestorów (działki A) na jego nieruchomość, skutkiem czego wywodzi on swój interes prawny w niniejszej sprawie. Przedłożone w niniejszej sprawie ekspertyzy biegłych sądowych sporządzone w toku postępowań prokuratorskich, wywołanych z inicjatywy skarżącego całkowicie zaprzeczają twierdzeniom skarżącego, jakoby nastąpiło lub mogło wystąpić oddziaływanie wód deszczowych z działki inwestorów na nieruchomość skarżącego. Podniesiono, że podobnie rzecz ma się w odniesieniu do rzekomego naruszenia przepisów § 18 ust. 1-2, § 19 ust. 2 pkt 1 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w odniesieniu do usytuowania miejsc postojowych na nieruchomości inwestorów, odległość miejsc postojowych od granicy działki budowlanej skarżącego potwierdzona stanowiskiem Wojewody Wielkopolskiego i GINB wynosi 4 m, a zatem minimalna norma odległości zakreślona przepisami cyt. rozp. została zachowana z nawiązką. Podniesiono, że skarżący błędnie interpretuje swoją legitymację strony w postępowaniu wszczętym w trybie art. 81 c ust. 2 Prawa Budowlanego, którą de facto wywodzi z treści art. 50 ust. 3 i 5 Prawa Budowlanego oraz art. 28 k.p.a. W żadnym wypadku przepisy te nie statuują interesu prawnego skarżącego w postępowaniu z art. 81 c ust. 2 Prawo Budowlanego Wskazano, iż o ile skarżący uczestniczy w postępowaniu naprawczym na prawach strony, to o tyle w postępowaniu szczególnym (o charakterze dowodowym) w trybie art. 81 c ust. 2 Prawo Budowlane nie jest już stroną tego postępowania. Odrębność tego ostatniego postępowania sprowadza się do jego cech indywidualnych, związanych stricte z treścią dowodową w zakresie toczącego się postępowania w trybie art. 50 i 51 Prawo Budowlane. Podkreślono także, iż w przedmiotowej sprawie brak jest przesłanki, z której wynikałby zarzut rażącego naruszenia prawa z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., zaś przedstawione przez skarżącego zarzuty nie uprawniają do takiego stwierdzenia.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie zważyć należy, iż zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jedynie pod rozwagę z urzędu nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, dlatego też Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznanie sprawy ograniczył do zbadania zasadności zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

Zgodnie z treścią art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Rozpoznając przedmiotową skargę kasacyjną zauważyć należy, że strona skarżąca oparła skargę na jednej podstawie to jest naruszeniu prawa materialnego a mianowicie § 19 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. poprzez jego błędną wykładnię.

Rozpoznając zatem skargę kasacyjną w tak określonych granicach, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że nie jest ona zasadna.

W tym miejscu podkreślić trzeba, iż skarga kasacyjna sporządzona została w sposób chaotyczny, nadto powołano w jej podstawach wiele przepisów nie mających żadnego znaczenia w sprawie a ponadto sformułowane zarzuty wzajemnie się wykluczają. Świadczy to o tym, iż skarżący kasacyjnie nie rozumie zasad jakimi kieruje się postępowanie sądowo – administracyjne a przede wszystkim ma problem z ustaleniem co jest istotą postępowania.

Wskazać należy, iż przepis art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2002 r. nr 153, poz. 1070 ze zm.) określa kryterium kontroli wykonywanej przez sądy administracyjne. Przepis ten stanowi, że jest ona sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola ta powinna zawsze przebiegać w trzech płaszczyznach: a) oceny zgodności rozstrzygnięcia (decyzji innego aktu) lub działania z prawem materialnym, b) dochowania wymaganej prawem procedury, c) respektowania reguł kompetencji (por. A. Kabat [w:] B.Dauter, B. Gruszczyński, A.Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Zakamycze, 2006, wyd. II). Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu, na podstawie art. 145 § 1 p.p.s.a. W rozpatrywanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia nie wystąpiły.

Nie ma zaś żadnych podstaw do przyjęcia, iż Sąd I instancji nie dokonał w analizowanej sprawie takiej kontroli albo, że ocenę swoją oparł na innym kryterium niż zgodność zaskarżonej decyzji z prawem. W związku z powyższym przepisy te mogłyby być naruszone tylko wtedy, gdyby skarga w ogóle nie została przez Sąd rozpoznana, albo rozpoznanie jej opierałoby się na innych kryteriach, niż są one określone w art. 1 § 2 ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych. Wydanie natomiast wyroku niezgodnego z oczekiwaniem skarżącego kasacyjnie nie może być utożsamiane z uchybieniem powołanym normom.

Nie można się zgodzić ze skarżącym, że Sąd I instancji naruszył art. 151 w związku z art. 145 p.p.s.a., bowiem są to przepisy wzajemnie się wykluczające. Sąd I instancji słusznie nie znalazł podstaw do uwzględnienia skargi, w związku z czym skargę oddalił, a więc prawidłowo zastosował art. 151 p.p.s.a. Co za tym idzie, nie naruszył art. 145 p.p.s.a., gdyż przepis ten w ogóle nie miał zastosowania w rozpatrywanej sprawie.

W kontekście zarzutów postawionych w skardze kasacyjnej i sposobu skonstruowania ich uzasadnienia, warto zwrócić uwagę na to, co stanowi istotę postępowania sądowoadministracyjnego i przypomnieć, na czym polega podstawowa różnica pomiędzy postępowaniem administracyjnym a postępowaniem sądowoadministracyjnym. Postępowanie administracyjne jest postępowaniem "w sprawie", czyli postępowaniem bezpośrednio rozstrzygającym o prawach i obowiązkach strony. Natomiast postępowanie sądowoadministracyjne, choć dotyczy wszelkich postępowań i czynności, jakie miały miejsce przy prowadzeniu postępowania administracyjnego (art. 135 p.p.s.a.), jak również nie jest ograniczone zarzutami i wnioskami skargi (art. 134 § 1 p.p.s.a.), to mimo wszystko nie przestaje być postępowaniem jedynie kontrolnym, mającym na celu usunięcie ewentualnych naruszeń prawa (art. 135 w zw. z art. 2 i art. 3 p.p.s.a.). Orzeczenia wojewódzkich sądów administracyjnych nie zmierzają, zatem do kształtowania materialnoprawnej sytuacji strony, lecz orzekają o zgodności lub sprzeczności z prawem wydanych przez organ administracji publicznej orzeczeń bądź dokonanych czynności. Badanie dokonywane w ramach prowadzonej przez wojewódzki sąd administracyjny kontroli i wydane w jego następstwie orzeczenie ograniczone jest jedynie do kwestii zgodności z prawem zaskarżonego orzeczenia lub czynności organu. Jak więc z powyższego wynika, wyznaczony przez ustawodawcę zakres kognicji wojewódzkich sądów administracyjnych wręcz wyklucza jakiekolwiek rozstrzyganie w kwestiach materialnoadministracyjnych praw lub obowiązków stron postępowania. W tym stanie rzeczy wojewódzkie sądy administracyjne nie są ani upoważnione, ani uprawnione do wprowadzania korekt lub dokonania na nowo ustalenia stanu faktycznego w sprawie administracyjnej, odmiennie niż to winien czynić organ administracji. Kontrolny charakter postępowania sądowoadministracyjnego przesądza o tym, że przedmiotem ustaleń faktycznych wojewódzkiego sądu administracyjnego jest m.in. to, czy w sprawie administracyjnej stan faktyczny został prawidłowo ustalony.

Z przytoczonych wyżej względów stwierdzić należy, iż uwzględniając przedmiot rozpoznawanej sprawy, za chybiony uznać trzeba zarzut naruszenia skarżonym wyrokiem art. 3 § 1 p.p.s.a. art. 134 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a., art. 151, art. 183 § 1, art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., art. 6 k.p.a., art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 16 k.p.a., bowiem ustaleń w sprawie i to wyczerpujących dokonał organ, a Sąd I instancji w warunkach rozpoznawanej sprawy uprawniony był do ich zaakceptowania.

Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut skargi kasacyjnej, dotyczący naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Otóż przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. zawiera regulację, w ramach której ustawodawca określa jakie elementy ma zawierać uzasadnienie wyroku. Wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. tylko wtedy, gdy uzasadnienie jest sporządzone w taki sposób, że nie zawiera wszystkich koniecznych elementów bądź dotknięte jest tak oczywistymi brakami, że uniemożliwia to przeprowadzenie kontroli kasacyjnej. Dla skutecznego zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. należało zatem wykazać, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku z uwagi na jego konstrukcję, braki w zakresie wymogów ustawowych nie pozwala na ocenę zarzutów sformułowanych w skardze kasacyjnej. Wbrew stanowisku prezentowanemu w skardze kasacyjnej uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie elementy przewidziane w art. 141 § 4 p.p.s.a., w szczególności wyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia. W tym miejscu podkreślić trzeba, iż zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie może sprowadzać się do polemiki z przedstawionym w uzasadnieniu stanowiskiem Sądu I instancji, tak jak ma to miejsce w niniejszej sprawie.

Zaznaczyć także należy, iż Sąd I instancji zbadał legalność decyzji, mając na uwadze wszystkie przepisy mające zastosowanie w sprawie. Przypomnieć przy tym należy, że z art. 134 p.p.s.a. nie wynika ustawowy obowiązek sądu do ustosunkowania się do wszystkich zarzutów podniesionych w skardze. Stan faktyczny niniejszej sprawy ustalony w postępowaniu administracyjnym należy uznać za bezsporny.

Podkreślić należy, iż postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym, którego istotą winno być ustalenie, czy dana decyzja dotknięta została jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. W orzecznictwie, jak i piśmiennictwie przyjmuje się, że o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja (por. wyrok SN z dnia 8 kwietnia 1994 r. III ARN 13/94, OSN 1994, nr 3, poz. 36; wyrok NSA z 18 lipca 1994 r. VSA 535/94, ONSA 1995, nr 2, poz. 91). Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - skutki gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organ praworządnego państwa. Naruszenie przepisów postępowania lub prawa materialnego, nawet mające istotny wpływ na wynik sprawy, nie może być podstawą stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej w postępowaniu, jeżeli nie nosi cech rażącego naruszenia prawa. Zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. naruszenie prawa tylko wtedy powoduje nieważność decyzji, gdy ma charakter rażący. Przy ocenie cech rażącego naruszenia prawa nie można bowiem zapominać o jednej z naczelnych zasad postępowania administracyjnego - zasadzie trwałości decyzji administracyjnej jak i o istocie sankcji stwierdzenia nieważności. Stwierdzenie nieważności decyzji oznacza, iż weryfikowana decyzja jest dotknięta ciężką wadliwością od chwili jej wydania (skutek ex tunc) (por. J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H. Beck Warszawa 1996, s. 699). A zatem dla uznania, że wystąpiło kwalifikowane "naruszenie prawa", konieczne jest stwierdzenie jaki konkretny przepis został naruszony i wykazanie, iż miało ono charakter rażący.

Zatem istotą postępowania prowadzonego przez organ nadzoru jest badanie decyzji administracyjnej i wywoływanych przez nią skutków prawnych mające na celu ustalenie istnienia lub nieistnienia przesłanek określonych w powołanym art. 156 § 1 k.p.a. lub w przepisach odrębnych. Ewentualne ustalenie, że decyzja obarczona jest jedną z wad, o których mowa, rodzi po stronie organu nadzoru bezwzględny obowiązek stwierdzenia jej nieważności, o ile nie zachodzą okoliczności określone w przepisie art. 156 § 2 k.p.a. lub w odrębnych przepisach, które stanowią tak zwane negatywne przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej.

Należy zwrócić uwagę, iż ustanowiona w art. 16 k.p.a. zasada trwałości decyzji administracyjnej oznacza, że zmiana, uchylenie, stwierdzenie nieważności takich decyzji oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub w ustawach szczególnych, co jednoznacznie wynika ze zdania drugiego owego przepisu prawa. Wzruszenie decyzji ostatecznej w jednym z wyżej wymienionych trybów postępowania w niczym nie uchybia przepisowi art. 16 k.p.a.

Stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej, stanowiące wyjątek od zasady stabilności decyzji, wymaga jednoznacznego ustalenia, że decyzja dotknięta jest jedną z wad wymienionych w art. art. 156 § 1 k.p.a.

Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznający niniejszą sprawę w pełni podziela stanowisko Sądu I instancji, iż przesłanki te należy interpretować w sposób ścisły. W związku z zarzutami skargi kasacyjnej podnieść należy, że w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej organ administracji orzeka jako organ kasacyjny na podstawie przepisów i stanu faktycznego obowiązujących w dacie wydania decyzji podlegającej ocenie pod względem istnienia przesłanek do stwierdzenia jej nieważności, a nie w dacie orzekania w przedmiocie stwierdzenia nieważności.

Wobec tego rzeczą Sądu I instancji było dokonanie analizy, czy skarżący kasacyjnie ma uprawnienia do wystąpienia z wnioskiem o stwierdzenie nieważności postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta Kalisza z dnia [...] lutego 2010 r.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego orzekającego w niniejszej sprawie wyrok Sądu I instancji jak i orzeczenie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego są prawidłowe.

Podkreślić trzeba, że przedmiotem niniejszego postępowania sądowoadministarcyjnego jest wyłącznie postanowienie o charakterze dowodowym wydane w trybie art. 81 c ust. 2, a nie kwestia legalności wykonanych robót.

Nie można zgodzić się poglądem wnoszącego skargę kasacyjną, iż Sąd I instancji dokonał błędnej wykładni art. 81 c ust. 2 ustawy Prawo budowlane.

Stosownie do treści przepis art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego organy administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego, w razie powstania uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego, mogą nałożyć, w drodze postanowienia, na osoby, o których mowa w ust. 1, obowiązek dostarczenia w określonym terminie odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz. Osoby wymienione w ust. 1, a więc te, do których powinien być skierowany nakaz na podstawie ww. przepisu to właściciel lub zarządca obiektu budowlanego.

W tym stanie rzeczy stroną postępowania administracyjnego prowadzonego w trybie art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego jest wyłącznie uczestnik procesu budowlanego - właściciel lub zarządca obiektu budowlanego. Skarżący nie jest natomiast uczestnikiem procesu budowlanego lecz właścicielem nieruchomości sąsiedniej, a więc osoba trzecią w rozumieniu art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego, nie może zatem uzyskać przymiotu strony w postępowaniu dotyczącym nałożenia obowiązku przedstawienia przedmiotowej ekspertyzy. Nałożenie obowiązku dostarczenia stosownej oceny technicznej lub ekspertyzy, które następuje w formie postanowienia, nie rozstrzyga sprawy co do istoty i nie kończy postępowania w sprawie, ale służy wyjaśnieniu kwestii technicznych i ustaleniu stanu faktycznego. Zawarte w przytoczonym wyżej przepisie sformułowania "ocen technicznych" oraz "ekspertyz", zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, wskazują, iż celem organu administracji, nakładającego obowiązek dostarczenia ekspertyzy lub oceny technicznej, jest uzyskanie takich informacji o obiekcie budowlanym, które wymagają posiadania wiedzy specjalistycznej z zakresu budownictwa. Organ administracji na podstawie art. 81 c ust. 2 Prawa budowlanego, nakładając na stronę postępowania obowiązek dostarczenia ekspertyzy, w istocie dopuszcza dowód z opinii biegłego. Przeprowadzenie tego dowodu służyć ma uzyskaniu informacji na temat stanu technicznego obiektu budowlanego oraz czynności jakie należy w związku z ustalonym stanem technicznym podjąć. Zasadniczą podstawą prawną przeprowadzania dowodu z opinii biegłego jest art. 84 § 1 k.p.a. Zgodnie z treścią tego przepisu, gdy w sprawie wymagane są wiadomości specjalne, organ administracji publicznej może zwrócić się do biegłego lub biegłych o wydanie opinii. W związku z powyższym za w pełni prawidłowe należy uznać stanowisko Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, iż wobec faktu, że skarżącemu nie przysługiwał przymiot strony uprawnionej do wszczęcia postępowania nieważnościowego, postępowanie należało umorzyć na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. Sąd I instancji prawidłowo wskazał, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntowany jest pogląd zgodnie, z którym w przypadku, gdy organ stwierdzi w trakcie postępowania, iż podmiot w nim występujący nie ma przymiotu strony, powinien umorzyć postępowanie na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Jeżeli ma to miejsce w postępowaniu odwoławczym, a postępowanie przed organem I instancji nie powinno być w ogóle z tej przyczyny wszczęte, umorzenie postępowania powinno nastąpić na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 105 § 1 k.p.a., a postanowienie organu I instancji podlega uchyleniu. Z tego względu zarzut dotyczący naruszenia art. 28 k.p.a. nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a oddalił skargę kasacyjną.