Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 791/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-01-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Skarżony organ: Inspektor Ochrony Środowiska
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 49, 148 par 2
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 12 stycznia 2018 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Roman Ciąglewicz Sędziowie: sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon (spr.) sędzia del. WSA Elżbieta Naumowicz Protokolant: starszy asystent sędziego Ewa Dubiel po rozpoznaniu w dniu 12 stycznia 2018 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...]S.A. z siedzibą w G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 listopada 2015 r. sygn. akt IV SA/Wa 1400/15 w sprawie ze skargi [...]S.A. z siedzibą w G. na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia postanowienia o odmowie wznowienia postępowania oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 18 listopada 2015 r., sygn. akt IV SA/Wa 1400/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę [...] S.A. z siedzibą w G. na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z [...] lutego 2015 r. w przedmiocie uchylenia postanowienia o odmowie wznowienia postępowania.

Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Decyzją z [...] lutego 2012 r. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Opolu ustalił środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia polegającego na budowie farmy wiatrowej [...] wraz z infrastrukturą towarzyszącą w gminie [...] woj. [...], planowanego przez inwestora [...] Spółka z o.o. z siedzibą w G.

Pismem z 19 sierpnia 2013 r. K. S. i D. S. wnieśli o wznowienie postępowania administracyjnego, zakończonego ww. decyzją. W wyniku rozpoznania wniosku, RDOŚ postanowieniem z [...] listopada 2013 r. odmówił wznowienia postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją z [...] lutego 2012 r. Podstawę powyższego stanowiło ustalenie przez organ pierwszej instancji, że wnioskodawcom nie przysługiwał status strony postępowania oraz uchybili oni terminowi do złożenia wniosku o wznowienie postępowania. Na skutek zażalenia skarżących, Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska postanowieniem z [...] maja 2014 r. uchylił zaskarżone postanowienie w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Ponownie rozpoznając sprawę postanowieniem z [...] sierpnia 2014 r. RDOŚ orzekł o odmowie wznowienia postępowania. Organ powołał treść art. 74 ust. 3 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2013 r. poz. 1235) i wskazał, że w niniejszej sprawie o decyzjach i innych czynnościach strony były zawiadamiane przez obwieszczenia, a w takich przypadkach zawiadomienie bądź doręczenie uważa się za dokonane po upływie czternastu dni od dnia publicznego ogłoszenia. Jeżeli więc w przedmiotowej sprawie w stosunku do strony nastąpił skutek w postaci doręczenia decyzji, w wyniku którego powstają konkretne uprawnienia, np. w postaci możliwości odwołania się od tej decyzji, to tym bardziej należy przyjąć, że każda strona dowiedziała się o wydaniu decyzji. Skoro w świetle prawa decyzja została stronie doręczona, to nie można przyjąć, że strona ta nie dowiedziała się o wydaniu decyzji. RDOŚ ocenił, iż zgodnie z ustawą środowiskową w sprawie zapewniono możliwość udziału społeczeństwa w postępowaniu. Odnośnie złożonej przez wnioskodawców uchwały z zebrania wiejskiego odbytego 6 sierpnia 2013 r. w sprawie braku konsultacji społecznych dotyczących budowy farmy wiatrowej organ stwierdził, że zebranie wiejskie jest organem uchwałodawczym sołectwa i stanowi formę demokracji bezpośredniej, jednak jego uchwały nie mogą przesądzać o faktach takich jak to, czy ktoś z mieszkańców wsi i w jakim dniu powziął informację o wydaniu decyzji administracyjnej, będącej przedmiotem obwieszczenia. Również kwestia rzekomo mylącej nazwy inwestycji nie mogła mieć wpływu na skuteczność obwieszczeń dokonanych w przedmiotowej sprawie. Jeśliby wnioskodawca rzeczywiście miał jakiekolwiek wątpliwości związane z przedmiotem ogłoszeń, to służyło mu prawo zwrócenia się do organu w terminie zakreślonym w obwieszczeniu o przedstawienie niezbędnych wyjaśnień. Organ pierwszej instancji nie uznał argumentacji wnioskodawców, że obwieszczenia w ogóle nie zostały wywieszone i ocenił, iż decyzja ostateczna została stronom doręczona w trybie przewidzianym prawem. Oznacza to, iż termin do wniesienia wniosku o wznowienie postępowania biegł od dnia doręczenia tej decyzji. Na powyższe nie ma wpływu fakt, iż ktoś nie zapoznał się z zawiadomieniami. Nieznajomość prawa w zakresie doręczenia decyzji i skutków tego doręczenia nie stanowi okoliczności pozwalającej na przyjęcie, że została spełniona przesłanka złożenia wniosku o wznowienie postępowania w miesięcznym terminie. Natomiast przy przyjęciu, że strony dowiedziały się o wydaniu decyzji środowiskowej z zawiadomień nie później niż w miesiącu marcu 2012 r., złożenie wniosku o wznowienie nastąpiło z uchybieniem terminu, o którym mowa w art. 148 k.p.a., co skutkowało odmową wznowienia postępowania.

Po rozpoznaniu zażalenia na ww. postanowienie, postanowieniem z [...] lutego 2015 r. GDOŚ orzekł o uchyleniu zaskarżonego postanowienia w całości i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Ocenił, iż przyjęcie przez organ pierwszej instancji tezy, że prawidłowa wykładnia art. 74 ust. 3 ustawy środowiskowej w związku z art. 49 k.p.a. prowadzi do wniosku, że termin, o którym mowa w art. 49 k.p.a. odpowiada określeniu ujętemu w art. 148 k.p.a. w zakresie dowiedzenia się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia, szczególnie w sytuacji, gdy przesłanką wznowieniową jest przyczyna podana w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. – nie znajduje zastosowania w każdej sprawie. Niewątpliwie, w niektórych przypadkach zaistniały stan faktyczny sprawy uprawnia do zrównania fikcji doręczenia decyzji stronie w trybie art. 49 k.p.a. z terminem dowiedzenia się o okoliczności stanowiącej podstawę wznowienia, o którym mowa w art. 148 k.p.a. Kwestia zachowania terminu do wniesienia podania o wznowienie postępowania nie może być bowiem oceniana jedynie przez pryzmat regulacji art. 49 k.p.a. GDOŚ uznał, iż organ pierwszej instancji, koncentrując się wyłącznie na wskazywanych przez wnioskodawców podstawach wznowienia, tj. nieprawidłowości obwieszczeń w [...], nie ustalił właściwie stanu faktycznego spawy. Badając okoliczności doręczenia stronom decyzji w trybie art. 49 k.p.a., RDOŚ nie przeanalizował wszystkich obwieszczeń, zarówno pod kątem terminów, jak również prawidłowości potwierdzenia ich wywieszenia. Organ odwoławczy podzielił zarzut wnioskodawców, iż w przedmiotowej sprawie istotna była również sama treść obwieszczenia i precyzja przekazywanej tą drogą informacji kierowanej do stron postępowania. Stosownie do art. 148 § 2 k.p.a., termin do złożenia podania o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. biegnie bowiem od dnia, w którym strona dowiedziała się o danej decyzji. Zdaniem GDOŚ, zwrot: "strona dowiedziała się o decyzji" należy rozumieć, jako uzyskanie informacji w stopniu pozwalającym na świadome podjęcie decyzji o konieczności lub zaniechaniu podejmowania dalszych czynności w stosunku do danego rozstrzygnięcia w celu ochrony swojego interesu prawnego. Tymczasem w obwieszczeniu zawiadamiającym o wydaniu decyzji z [...] lutego 2012 r. podano nieprecyzyjną nazwę przedsięwzięcia, mogąca wprowadzać w błąd co do miejsca lokalizacji inwestycji (sugerującej jej usytuowanie w miejscowości [...], oddalonej o kilkanaście kilometrów od faktycznego miejsca realizacji turbin wiatrowych, tj. miejscowości [...]). W oparciu o tak skonstruowane obwieszczenie, w opinii GDOŚ, nie można bezspornie wywieść, iż strony posiadły informację, czego decyzja z [...] lutego 2012 r. dotyczy, co ma bezpośredni wpływ na rozstrzygnięcie w przedmiotowej sprawie. Na podstawie znajdującego się w aktach sprawy obwieszczenia nie można uznać, iż jego doręczenie w trybie art. 49 k.p.a. równoznaczne jest z dowiedzeniem się o decyzji dotyczącej turbin wiatrowych planowanych do realizacji w miejscowości [...]. Organ odwoławczy uznał, iż organ pierwszej instancji dokonał niewłaściwej oceny przedstawionego przez wnioskodawców dowodu co do terminu dowiedzenia się o decyzji z [...] lutego 2012 r., tj. uchwały zebrania wiejskiego sołectwa [...] z 6 sierpnia 2013 r. w sprawie braku przeprowadzenia konsultacji społecznych dotyczących budowy farmy wiatrowej o nazwie [...]. Odmawiając ww. dowodowi wiarygodności, RDOŚ nie ustalił żadnych okoliczności, które mogłyby w sposób bezsporny podważyć twierdzenie wnioskodawców, nie mógł zatem z góry założyć bez weryfikacji, iż przedłożony przez skarżących dowód pozostaje bez wpływu dla rozstrzygnięcia sprawy. Brak było zatem, w oparciu o zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, podstaw do stwierdzenia, że podanie z 19 sierpnia 2013 r. wniesione zostało z uchybieniem terminu, określonego w art. 148 k.p.a. i wydaniu w oparciu o powyższe ustalenie postanowienia o odmowie wznowienia postępowania.

Rozpoznając skargę na powyższe postanowienie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że w niniejszej sprawie organ odwoławczy zasadnie uznał, iż postanowienie organu pierwszej instancji zostało wydane z naruszeniem przepisów postępowania, a dokonane przez ten organ ustalenia, w zakresie mającym istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, są niewystarczające do procedowania w sprawie. Wnioskodawcy we wniosku o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją z dnia [...] lutego 2012 r. o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedmiotowej inwestycji powołali się na przesłankę wznowieniową z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. (strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu). Termin do złożenia podania o wznowienie postępowania z tej przyczyny, zgodnie z art. 148 § 2 k.p.a., wynosi jeden miesiąc od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji. W postępowaniu o wydanie ww. decyzji środowiskowej właściwy organ zastosował przepis art. 74 ust. 3 ustawy środowiskowej, który przewiduje w takich sprawach zastosowanie art. 49 k.p.a., jeżeli liczba stron postępowania przekracza 20. Zgodnie z art. 49 k.p.a., strony mogą być zawiadamiane o decyzjach administracyjnych przez obwieszczenie lub w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości. Zawiadomienie lub doręczenie uważa się za skuteczne po upływie 14 dni od dnia publicznego ogłoszenia. Z akt administracyjnych przedmiotowej sprawy wynika, że RDOŚ zawiadomił strony postępowania o wydanej w dniu [...] lutego 2012 r. decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia pn. "Farma wiatrowa [...] wraz z infrastrukturą towarzyszącą" poprzez obwieszczenie, które wywieszono w [...] na okres od dnia 20 lutego 2012 r. do dnia 6 marca 2012 r. W ocenie Sądu, niewątpliwie w świetle art. 49 k.p.a. sam upływ 14 dni, w ciągu których obwieszczenie było dostępne publicznie, oznacza, że czynność doręczenia uważa się za dokonaną ze skutkiem prawnym. Jednak nie jest to tożsame z dowiedzeniem się przez stronę o decyzji w rozumieniu art. 148 § 2 k.p.a. Regulacja przewidziana w art. 49 k.p.a., z powodu daleko idących odstępstw od zasady oficjalności doręczeń, istotnie ogranicza stosowanie zasad ogólnych k.p.a. w postaci zasady informowania (art. 9 k.p.a.) i zasady czynnego udziału stron w postępowaniu (art. 10 § 1 k.p.a.).

Sąd podzielił ustalenia organu odwoławczego, że obwieszczenie zawiadamiające o wydaniu decyzji z [...] lutego 2012 r. podało nieprecyzyjną nazwę przedsięwzięcia w zakresie miejsca jej lokalizacji, mogące sugerować jej usytuowanie w miejscowości [...], oddalonej o kilkanaście kilometrów od faktycznego miejsca realizacji turbin wiatrowych, tj. miejscowości [...]. W oparciu o tak skonstruowane obwieszczenie nie można bezspornie uznać, iż strony posiadły informację, czego dotyczy decyzja z dnia [...] lutego 2012 r. Ta okoliczność ma decydujące znaczenie dla przyjęcia, że nie można w tej sprawie uznać, że upływ 14 dni od dnia wywieszenia obwieszczenia jest równoznaczny z datą dowiedzenia się przez nich o treści decyzji z dnia [...] lutego 2012 r. Data dowiedzenia się przez stronę o decyzji środowiskowej może być zupełnie inna, niż data fikcyjnego doręczenia tej decyzji przy zastosowaniu trybu obwieszczeń, o którym mowa w art. 49 k.p.a. Organ pierwszej instancji musi zatem ustalić, kiedy w rzeczywistości wnioskodawcy dowiedzieli się o decyzji środowiskowej, przy uwzględnieniu wszystkich dowodów zebranych w sprawie. Od tej daty należy dopiero badać termin do złożenia wniosku o wznowienie postępowania określony w art. 148 § 2 k.p.a. Sąd podzielił wytyczne organu odwoławczego w zakresie ustalenia, że w oparciu o materiał dowodowy zebrany w sprawie brak było podstaw do stwierdzenia, że podanie z dnia 19 sierpnia 2013 r. o wznowienie postępowania zostało wniesione z uchybieniem terminu określonego w art. 148 § 2 k.p.a.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła [...] S.A., zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu naruszenie:

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w zw. z art. 148 § 2 i art. 49 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.; dalej: k.p.a.), poprzez oddalenie skargi (na podstawie art. 151 p.p.s.a.) zamiast uchylenie decyzji organu drugiej instancji oraz nieuprawnione przyjęcie przez Sąd pierwszej instancji, że w oparciu o materiał dowodowy zebrany w sprawie brak było podstaw do stwierdzenia, iż podanie z dnia 19 sierpnia 2013 r. o wznowienie postępowania zostało wniesione z uchybieniem terminu określonego w art. 148 § 2 k.p.a., podczas gdy, oświadczenie strony o terminie, w którym dowiedziała się o decyzji w sprawie, korzysta z domniemania prawdziwości, jednakże podlega ono obaleniu w przypadku zastosowania instytucji doręczenia w formie obwieszczenia stosownie do art. 49 k.p.a. Pogląd ten został ukształtowany w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w którym wskazuje się także, że przyjęcie w przepisach prawa określonego trybu doręczenia decyzji ma skutek prawny uznania, że strona dowiedziała się o decyzji. Z uwagi na obwieszczenie decyzji środowiskowej w trybie art. 49 k.p.a., względem uczestnika postępowania termin do wniesienia podania o wznowienie postępowania rozpoczął biegł w piętnastym dniu po wywieszeniu obwieszczenia o wydaniu tej decyzji;

2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w zw. z art. 148 § 2 i art. 49 k.p.a. poprzez oddalenie skargi (na podstawie art. 151 p.p.s.a.) zamiast uchylenie decyzji organu drugiej instancji oraz nieuprawnione przyjęcie przez Sąd pierwszej instancji, że nazwa przedsięwzięcia w zakresie miejsca jego lokalizacji mogła rzekomo sugerować jego usytuowanie w miejscowości [...], co w ocenie Sądu pierwszej instancji stanowiło, że w sprawie nie można uznać, iż upływ 14 dni od dnia wywieszenia obwieszczenia jest równoznaczne z datą dowiedzenia się przez uczestnika postępowania o treści decyzji środowiskowej, podczas gdy przepisy prawa materialnego nie przewidują szczegółowych regulacji w zakresie wymogów odnoszących się do nazwy zamierzenia inwestycyjnego. Dodatkowo kwestia, czy strona postępowania (jego uczestnik) w przypadku obwieszczenia decyzji administracyjnej w trybie art. 49 k.p.a., podjęła czynności zmierzające do zapoznania się z jej treścią, czy też ich zaniechała, nie ma znaczenia prawnego dla faktu ustalenia, że strona dowiedziała się o takiej decyzji w momencie dokonania obwieszczenia. Tym samym, nazwa przedsięwzięcia – nawet mająca w ocenie Sądu pierwszej instancji charakter mylący – nie może usprawiedliwiać zaniechania przez uczestnika postępowania zapoznania się z treścią uzasadnienia rozstrzygnięcia przedstawionego w obwieszczeniu. Przesądza to, iż z charakteru prawnego obwieszczenia wynika, iż data jego dokonania jest równoznaczna z datą dowiedzenia się o wydanej decyzji, natomiast kwestie nieuregulowane w przepisach prawa jak nazwa przedsięwzięcia czy też powody, dla których strona nie zapoznała się z decyzją, w niniejszej sprawie nie mają wpływu na skuteczność obwieszczenia, tym bardziej że nie ulega wątpliwości, również Sądu pierwszej instancji, że decyzja środowiskowa uzyskała przymiot ostateczności, tj. obwieszczenie tej decyzji zostało uznane za skuteczne. Stanowisko Sądu pierwszej instancji jest nie do pogodzenia z wymogami art. 2 Konstytucji RP, zwłaszcza w świetle zasady proporcjonalności, skoro miałoby wystarczyć twierdzenie strony jako przeciwwaga zasady określonej w art. 49 k.p.a. Pogląd Sądu pierwszej instancji podważa także zasadę ochrony trwałości ostatecznej decyzji administracyjnej (art. 16 k.p.a.) w świetle art. 49 k.p.a.;

3) art. 141 § 4 p.p.s.a., wobec sporządzenia uzasadnienia wyroku przez WSA w Warszawie nieodpowiadającego wymogom określonym w tym przepisie. Uzasadnienie jest bardzo lakoniczne (część merytoryczna liczy niecałe 2,5 strony), przy czym Sąd nie odniósł się do kwestii, które miały istotny wpływ na wynik sprawy, tj. obalenia twierdzeń uczestnika postępowania (p. S.) o dacie dowiedzenia się o decyzji środowiskowej, z uwagi na zastosowanie formy doręczenia przez obwieszczenie w trybie art. 49 k.p.a. Sąd pierwszej instancji nie dostrzegł, iż do uznania, że uczestnik postępowania dowiedział się o decyzji wystarczające było uzyskanie informacji na temat zapadłego rozstrzygnięcia, tj. informacji o uzgodnieniu warunków realizacji farmy wiatrowej w trybie przewidzianym w art. 49 k.p.a., zaś szczegółowe informacje dotyczące przedsięwzięcia np. dotyczące nazwy przedsięwzięcia pozostawały bez wpływu na fakt dowiedzenia się o decyzji, która jest podstawą do wystąpienia z podaniem o wznowienie postępowania.

W skardze kasacyjnej wniesiono o:

– dopuszczenie dowodu uzupełniającego z dokumentu dołączonego do niniejszej skargi kasacyjnej na podstawie art. 193 w zw. z art. 106 § 3 p.p.s.a., na okoliczność przeprowadzenia przez skarżącą w toku postępowania administracyjnego spotkania informacyjnego z mieszkańcami [...], co wskazuje na powszechną (ogólnie dostępną) wiedzę w tej małej społeczności wiejskiej o toczącym się postępowaniu administracyjnym dotyczącym ubiegania się przez inwestora o wydanie decyzji administracyjnej w przedmiocie ustalenia środowiskowych uwarunkowań przedsięwzięcia polegającego na budowie farmy wiatrowej w obszarze tej właśnie miejscowości;

– uchylenie zaskarżonego wyroku Sądu pierwszej instancji w całości stosownie do art. 185 § 1 p.p.s.a. i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie;

– zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Odpowiedź na skargę kasacyjną wniosła K. S., domagając się oddalenia skargi kasacyjnej oraz oddalenia wniosku dowodowego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r. poz. 1369, dalej: p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonej w niej podstawy.

Wbrew zarzutom kasacyjnym, Sąd Wojewódzki kierując się właściwą wykładnią przepisów art. 148 § 2 i art. 49 k.p.a. zasadnie zaakceptował rozstrzygnięcie kasacyjne Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska podjęte wobec postanowienia w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania zakończonego decyzją Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] lutego 2012 r. ustalającą środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia polegającego na budowie farmy wiatrowej wraz z infrastrukturą towarzyszącą.

W kontrolowanych przez Sąd postanowieniach organy obu instancji zajęły odmienne stanowiska co do wpływu zastosowanej w postępowaniu administracyjnym regulacji z art. 49 k.p.a. na ustalenie biegu miesięcznego terminu przewidzianego w art. 148 § 2 k.p.a.

Mianowicie organ pierwszej instancji przyjął, że datą, w której wnioskodawcy dowiedzieli się o wydaniu decyzji z [...] lutego 2012 r. jest data jej doręczenia w trybie art. 49 k.p.a., a zatem dokonane obwieszczenie determinowało fakt dowiedzenia się o decyzji, w rozumieniu art. 148 § 2 k.p.a. Natomiast organ odwoławczy zakwestionował wnioskowanie co do tego, że podanie o wznowienie przedmiotowego postępowania wniesione zostało z uchybieniem ustawowego terminu podając, iż termin miesięczny przewidziany w art. 148 § 2 k.p.a. biegnie od chwili, gdy strona faktycznie dowiedziała się o decyzji, a nie od chwili gdy zaistniała fikcja doręczenia tej decyzji przez obwieszczenie.

Sąd Wojewódzki odnosząc się do tego zagadnienia trafnie zaznaczył w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że zgodnie z art. 49 k.p.a. sam upływ 14 dni, w ciągu których obwieszczenie było dostępne publicznie, oznacza tylko, że czynność doręczenia uważa się za dokonaną ze skutkiem prawnym. Jednak nie jest to tożsame z dowiedzeniem się przez stronę o decyzji w rozumieniu art. 148 § 2 k.p.a.

Podkreślenia wymaga, że stosownie do normy zawartej w art. 148 § 2 k.p.a. termin do złożenia podania o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji. Wyraźne brzmienie tego przepisu wskazuje więc na to, że początek biegu terminu przewidzianego na złożenie podania o wznowienie postępowania powiązany został nie z datą doręczenia decyzji, lecz dniem, w którym strona dowiedziała się o danej decyzji, a więc powzięła wiadomość o jej istnieniu i zawartym w niej rozstrzygnięciu.

Jako nietrafny należało uznać pogląd autora skargi kasacyjnej, że data doręczenia decyzji w trybie art. 49 k.p.a. jest datą dowiedzenia się przez stronę o wydaniu decyzji, od której należy liczyć miesięczny termin na złożenie wniosku o wznowienie postępowania. Zawarta w uzasadnieniu skargi kasacyjnej argumentacja nawiązuje do orzeczeń NSA, w których wykluczono możliwość wykazania przez stronę, że w rzeczywistości o wydaniu decyzji dowiedziała się w terminie późniejszym niż wynikałoby to z daty publicznego ogłoszenia dokonanego w trybie art. 49 k.p.a. (por. wyroki NSA z dnia: 19 czerwca 2013 r., II OSK 447/12 i 10 listopada 2016 r., II OSK 307/15).

Zdaniem składu orzekającego właściwe rozumienie omawianych regulacji proceduralnych przemawiało za przyjęciem odmiennego stanowiska, które ukształtowane zostało w orzecznictwie (por. wyroki NSA z dnia: 23 lutego 2011 r., II OSK 2517/10, 16 grudnia 2014 r., II OSK 2957/12, 15 stycznia 2016 r., II OSK 1191/14, 4 marca 2015 r., II OSK 1686/13).

Mianowicie w wymienionych orzeczeniach trafnie zaprezentowano pogląd, że kwestia zachowania terminu do wniesienia podania o wznowienie postępowania nie może być oceniana wyłącznie przez pryzmat regulacji art. 49 k.p.a., uznającej obwieszczenie o decyzji za równoważne jej doręczeniu. Zgodnie z art. 49 k.p.a. sam upływ czternastu dni, w ciągu których obwieszczenie było dostępne publicznie, powoduje, że czynność doręczenia uważa się za dokonaną ze skutkiem prawnym. Wprowadzone tym przepisem rozwiązanie w postaci "fikcji doręczenia" nie może być jednak uznawane za tożsame z dowiedzeniem się przez stronę o decyzji, w rozumieniu art. 148 § 2 k.p.a. Taki kierunek wykładni wymienionych przepisów przyjmuje się również w piśmiennictwie (por. Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, pod red. R. Hausera, M. Wierzbowskiego, Warszawa 2014, s. 236).

Zaznaczyć ponadto trzeba, że celem wprowadzonych w art. 49 k.p.a. regulacji jest usprawnienie postępowania administracyjnego prowadzonego z udziałem dużej liczby stron. Stosowanie jednak formy komunikowania się organu ze stronami w drodze obwieszczeń łączy się w sposób nieunikniony z obniżonym poziomem ochrony dla stron postępowania. Dlatego przy rozpoznawaniu konkretnych przypadków należy badać, czy w toku prowadzonego postępowania administracyjnego zapewnione zostały stronom minimalne standardy w zakresie ich uprawnień procesowych. Z uwagi na daleko idące skutki wynikające z regulacji art. 49 k.p.a. w zakresie tzw. "fikcji doręczenia" decyzji należy każdorazowo w rozstrzyganej sprawie weryfikować rygorystycznie sposób wywiązania się przez organ administracji z obowiązków związanych z upublicznieniem decyzji (zawiadomień) w drodze obwieszczeń. Pamiętać zwłaszcza trzeba, że wprowadzona przepisem art. 49 k.p.a. forma publicznych ogłoszeń ma stworzyć adresatom warunki stosunkowo łatwego dostępu do informacji o czynnościach i decyzjach podejmowanych w toku postępowań administracyjnych, a zatem nie powinna prowadzić do pogorszenia ich sytuacji poprzez nadmierne utrudnienia proceduralne. Warto w tym miejscu odwołać się do uzasadnienia uchwały NSA z 27 lutego 2017 r., II OPS 2/16, w którym wskazano, że "Potwierdzenie odbioru pisma, jak też zaistnienie innych zdarzeń, z którymi przepisy wiążą uznanie pisma za doręczone, nie stanowią dowodu zapoznania się przez adresata pisma z treścią komunikowanej mu decyzji procesowej organu, ile są wyłącznie dowodem wywiązania się przez organ z ciążącego na nim obowiązku procesowego, tj. umożliwienia poznania treści podjętej czynności procesowej".

W świetle powyższych uwag na akceptację zasługiwało wnioskowanie Sądu Wojewódzkiego, że nieprecyzyjne określenie nazwy spornego przedsięwzięcia miało decydujące znaczenie dla przyjęcia, że w niniejszej sprawie upływ 14 dni od daty wywieszenia obwieszczenia nie mógł być równoznaczny z datą dowiedzenia się z przez strony o decyzji wydanej w dniu [...] lutego 2012 r. Niewątpliwie precyzyjne określenie charakteru i miejsca inwestycji, zwłaszcza takiej, która ma być realizowana na obszarze większej liczby miejscowości (farma wiatrowa) – rzutuje na skuteczność obwieszczeń dokonywanych w trybie art. 49 k.p.a. Wbrew argumentacji autora skargi kasacyjnej stanowisko Sądu w tej kwestii nie oznacza wprowadzania dodatkowych, nie wynikających z norm, wymogów jakim powinny odpowiadać obwieszczenia, lecz stanowi wyraz stosowania właściwych kryteriów kontroli sądowej. Mylny jest również wywód skargi kasacyjnej, że w niniejszej sprawie obalenie prawdziwości oświadczenia strony co do terminu, w jakim dowiedziała się o przedmiotowej decyzji, nastąpiło w związku z zastosowaniem trybu jej doręczenia ustanowionego w art. 49 k.p.a. Tymczasem analizowaną sytuację należało postrzegać odmiennie, a mianowicie w ten sposób, że to strona wnioskująca o wznowienie postępowania może wykazać zachowanie miesięcznego terminu z art. 148 § 2 k.p.a. poprzez obalenie domniemania wynikającego z art. 49 k.p.a., polegającego na wyprowadzaniu z faktu publicznego obwieszczenia skutku procesowego w postaci doręczenia decyzji.

Skoro wynikające z art. 49 k.p.a. następstwa obwieszczenia oparte są na tzw. fikcji prawnej, to nie można strony pozbawić możliwości wykazania, że o decyzji dowiedziała się nie w ciągu 14 dni od dnia publicznego ogłoszenia, lecz w terminie późniejszym. Oczywiście ocena w takich przypadkach musi opierać się na rzetelnej analizie wszystkich działań organu warunkujących skuteczność dokonanych w toku postępowania obwieszczeń. W niniejszej sprawie zasadnie Sąd Wojewódzki przyjął, że z uwagi na wprowadzające w błąd nazewnictwo spornej inwestycji użyte w obwieszczeniu nie można było automatycznie zastosować wobec strony skutków wynikających z art. 49 k.p.a. W konsekwencji Sąd Wojewódzki słusznie wskazał, że organ pierwszej instancji miał obowiązek ustalić, kiedy faktycznie wnioskodawcy dowiedzieli się o decyzji środowiskowej.

Mając na uwadze całokształt materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie zasadnie Sąd zaznaczył w konkluzji, że brak było podstaw do stwierdzenia, że podanie z 19 sierpnia 2013 r. o wznowienie postępowania zostało wniesione z uchybieniem terminu określonego w art. 148 § 2 k.p.a. Powyższej oceny nie mógł podważyć dowód powołany w skardze kasacyjnej potwierdzający przeprowadzenie przez inwestora spotkania informacyjnego z mieszkańcami [...] w dniu [...] czerwca 2011 r. Po pierwsze, wymienione spotkanie mogło dostarczyć mieszkańcom tylko ogólnej wiedzy o przedmiotowym postępowaniu, a w rozpoznawanej sprawie istotne było ustalenie daty, w jakiej wnioskodawcy dowiedzieli się o decyzji z [...] lutego 2012 r. Po drugie, nieformalne działania inwestora nie mogą konwalidować uchybień związanych z dokonaniem obwieszczeń. Po trzecie, dokument powołany jako dowód w skardze kasacyjnej został już złożony do akt w toku postępowania administracyjnego, a organ odwoławczy w decyzji zwrócił uwagę na to, że lista obecności ze spotkania wiejskiego w dniu 28 czerwca 2011 r. nie dotyczy K. i D. S., gdyż jej nie podpisali.

Jako chybione należało też uznać stwierdzenie autora skargi kasacyjnej, że zawarte w zaskarżonym wyroku stanowisko Sądu pierwszej instancji jest nie do pogodzenia z wymogami art. 2 Konstytucji i podważa zasadę trwałości ostatecznej decyzji administracyjnej (art. 16 k.p.a.) w świetle art. 49 k.p.a.

Tymczasem w okolicznościach niniejszej sprawy to właśnie wymogi praworządności, w tym standardy sprawiedliwości proceduralnej nakazywały Sądowi Wojewódzkiemu podjęcie orzeczenia akceptującego postanowienie organu odwoławczego. Z przyczyn omówionych wyżej należało w rozpatrywanym przypadku przyjąć takie rozumienie przepisów art. 49 i 148 k.p.a., które gwarantowało stronom prawo do przedstawienia i obrony swojego interesu, a zwłaszcza uruchomienia trybu nadzwyczajnego, skoro nie mogli skorzystać ze środków prawnych przewidzianych w zwykłym toku instancyjnym.

W konsekwencji podstawy skargi kasacyjnej okazały się niezasadne, co skutkowało jej oddaleniem na podstawie art. 184 p.p.s.a.