Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 4/09
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2009-12-30 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6157 Opłaty związane ze wzrostem wartości nieruchomości
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 157 ust. 1
journal: Dz.U. 1997 nr 115 poz 741
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Krystyna Borkowska Sędziowie Sędzia NSA Alicja Plucińska-Filipowicz ( spr. ) Sędzia del. WSA Jerzy Siegień Protokolant Elżbieta Maik po rozpoznaniu w dniu 30 grudnia 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 2 września 2008 r. sygn. akt II SA/Łd 38/08 w sprawie ze skargi A. i P. małżonków D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia [...] października 2007 r. nr [...] w przedmiocie opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

II OSK 4/09 U z a s a d n i e n i e

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 2 września 2008 r. sygn. akt II SA/Łd 38/08 po rozpoznaniu skargi A. i P. małżonków D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia [...] października 2007 r. utrzymującej w mocy decyzję Wójta Gminy Nowosolna z dnia [...] lipca 2007 r. w przedmiocie opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości - uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję ją poprzedzającą.

W uzasadnieniu wyroku podano, iż decyzja została wydana na podstawie art. 66 ust. 4, art. 37 ust. 1 i 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym /Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm./, § 12 uchwały Rady Gminy Nowosolna Nr XXIX/256/2002 z dnia 29 kwietnia 2002 r. w sprawie zmiany planu zagospodarowania przestrzennego gminy Nowosolna, obejmującej część obszarów wsi Kalonka, Grabina, Bukowiec, Borchówka /Dz. Urz. Woj. Łódzkiego z 2002 r. Nr 148, poz. 2148/. Organ pierwszej instancji oparł swoje rozstrzygnięcie na podstawie operatu szacunkowego wykonanego przez rzeczoznawcę majątkowego na zlecenie Gminy – A. T. W odwołaniu od tej decyzji skarżący podnieśli, że operat ten został sporządzony z rażącym naruszeniem prawa i wnieśli o dopuszczenie dowodu z operatu szacunkowego sporządzonego na ich zlecenie przez rzeczoznawcę majątkowego – W. P. i przesłuchanie go na rozprawie.

Organ odwoławczy orzekł o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji podając w motywach, że słusznie organ pierwszej instancji przyjął, iż zmiana planu spowodowała, że działka skarżących uprzednio przeznaczona w planie na cele upraw polowych i leśnych weszła w skład terenu przeznaczonego na cele budownictwa mieszkaniowego jednorodzinnego, z czym wiąże się wzrost jej wartości, a także, iż skarżący zbyli nieruchomość aktem notarialnym z dnia 30 maja 2003 r., co spełnia warunki do ustalenia przedmiotowej opłaty /art. 30 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

W sprawie zostały sporządzone dwa operaty szacunkowe stanowiące o wzroście wartości działki na skutek zmiany planu, w tym, jeden dopuszczony przez organ z urzędu, zaś drugi na wniosek strony. Operaty te wykazują się rozbieżnością co do wartości działki, stąd skorzystano z art. 157 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami /tekst jednolity Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm./ stanowiącego, że oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego dokonuje organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych w terminie nie dłuższym niż 3 miesiące od dnia zawarcia umowy o dokonanie tej oceny, przy czym przepis ust. 1 stosuje się odpowiednio w przypadku rozbieżnych operatów szacunkowych określających wartość tej samej nieruchomości dla tożsamego celu wyceny /ust. 4/. Organ pierwszej instancji wobec rozbieżności w opiniach, zwrócił się do Łódzkiego Stowarzyszenia Rzeczoznawców Majątkowych w Łodzi o dokonanie oceny prawidłowości sporządzonych ocen, zaś po odbyciu w dniach [...] grudnia 2006 r., [...] stycznia 2007 r. i [...] lutego 2007 r. Posiedzeń Komisji Pojednawczo-Arbitrażowej Stowarzyszenia Rzeczoznawców stwierdzono, że oba operaty zostały wykonane zgodnie z obowiązującymi w dacie ich wykonania przepisami prawa. Oba operaty zostały wykonane zgodnie z odmiennymi standardami. Jeden z zastosowaniem podejścia porównawczego - A. T., a operat W. P. został wykonany z odstępstwem od standardu, z zastosowaniem metody porównywania parami nieruchomości, wykorzystując transakcje po dacie zbycia nieruchomości. Komisja uznała takie działanie za nieuzasadnione, mające wpływ na oszacowaną wartość. Postępowanie mediacyjne nie zakończyło się jednak ustaleniem wspólnego stanowiska obu rzeczoznawców. Organ odwoławczy mając to na uwadze uznał, że operaty nie budzą zastrzeżeń formalnych bowiem zawierają wszystkie wymagane elementy, przy czym zostały zastosowane przez uprawnionych rzeczoznawców majątkowych odmienne metody /korygowania ceny średniej - A. T. i porównywania parami - W. P./. W konsekwencji organ odwoławczy przyjął, że tylko opinia A. T. stanowi skuteczny dowód w sprawie, jako sporządzona zgodnie z przepisami i standardami zawodowymi, a zatem stanowisko organu pierwszej instancji jest prawidłowe.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi na powyższą decyzję wnieśli A. D. i P. D. zarzucając naruszenie prawa materialnego, to jest art. 154 i 175 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami w związku z art. 37 ust. 11 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym a także naruszenie prawa procesowego, w tym art. 7 i 8, art. 75 § 1, art. 78 § 1, art. 79 § 2, art. 81 i art. 89 § 2 kpa przez wydanie zaskarżonej decyzji pomimo niedokładnego wyjaśnienia sprawy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uznał, że skarga jest zasadna.

Sąd podkreślił, że sporną w sprawie kwestią jest kwestia skutków finansowych dla skarżących uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Niesporne jest, że wystąpiły istotne rozbieżności w operatach szacunkowych sporządzonych przez uprawnionych rzeczoznawców majątkowych, które nie zostały usunięte pomimo wystąpienia przez organ do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych, przy czym każdy z rzeczoznawców posłużył się inną metodą określania wartości nieruchomości. Taki stan rzeczy w ocenie Sądu nie uprawniał organu do przyjęcia jako jedyny skuteczny dowód opinii A. T., zwłaszcza iż w ocenie Sądu opinia tego rzeczoznawcy budzi pewne wątpliwości /kwestia uwzględnienia cech przy doborze nieruchomości/.

Sąd podzielił prezentowane w judykaturze stanowisko, zgodnie z którym operat szacunkowy powinien spełniać nie tylko formalne wymogi dla takiego dokumentu, ale musi też opierać się na prawidłowo wybranych podobnych nieruchomościach do szacowanej nieruchomości /por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 26 października 2006 r. sygn. akt IV SA/Wa 1659/06 LEX nr 283617/.

Standardy zawodowe stanowią przy tym jedynie pomoc metodyczną przy sporządzaniu operatu szacunkowego. Do pełnego wyjaśnienia sprawy powinna zostać przeprowadzona rozprawa a nawet może dojść do konieczności powołania opinii wykonanej przez nowego rzeczoznawcę majątkowego. Zaskarżona decyzja natomiast została wydana przedwcześnie, z naruszeniem art. 7, art. 77, art. 80, art. 81, art. 89 i art. 107 § 3 kpa a naruszenia te mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi zarzucając naruszenie:

1/ art. 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi bowiem sąd administracyjny nie dokonuje oceny materiału dowodowego zebranego w sprawie administracyjnej, a tylko bada, czy ocena dokonana przez organ administracji jest prawidłowa, czy dowolna,

2/ art. 7 w zw. z art. 154 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez błędną wykładnię, bowiem rzeczoznawca majątkowy dokonał prawidłowego określenia wartości nieruchomości i zastosował właściwą metodę, co nie zostało zakwestionowane przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych, a Sąd I instancji dokonał własnej oceny operatu sporządzonego przez rzeczoznawcę,

3/ art. 157 ust. 1 i 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami, poprzez błędną wykładnię, bowiem organ administracji, ani inny organ, nie może pominąć oceny operatów sporządzonych przez rzeczoznawców majątkowych,

4/ art. 154 ust. 1 w zw. z art. 157 ust. 1 i 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez błędną wykładnię wobec dokonania przez sąd oceny operatów szacunkowych, do czego nie był uprawniony,

5/ art. 4 pkt 16 ustawy o gospodarce nieruchomościami, poprzez błędne przyjęcie, iż rzeczoznawca majątkowy był obowiązany stosować przepisy ustawy nie obowiązującej w czasie sporządzenia operatu z 2003 r. /ustawy z listopada 2003 r./,

6/ art. 175 ust. 1 w zw. z ust. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami przez błędną wykładnię, wobec niewłaściwej oceny prawnego znaczenia opublikowanych standardów zawodowych,

7/ naruszenie przepisów postępowania, to jest art. 141 § 4 w zw. z art.153, 145 § 1 pkt 1 lit. c, 135 i 46 § 1 w zw. z art. 49 § 1, art. 57 § 1 ppsa.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wywodzi się, iż w zaskarżonym wyroku Sąd pierwszej instancji zajął nieodpowiednie stanowisko zarówno w kwestiach materialno-prawnych, jak i procesowych. W ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego miało ono pełną podstawę do orzeczenia z uwzględnieniem operatu szacunkowego sporządzonego prawidłowo przez jednego z rzeczoznawców majątkowych, zaś Sąd naruszył prawo dokonując analizy i oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. Skarga do Sądu ponadto została rozpoznana pomimo jej niepodpisania.

Odpowiedź na skargę kasacyjną wnieśli skarżący, reprezentowani przez adwokata, wnosząc o jej oddalenie. Zdaniem skarżących merytoryczne zarzuty skargi kasacyjnej nie są zasadne, zaś Sąd dokonał prawidłowej oceny uznając, że zaskarżona decyzja była przedwczesna, bez należytego wyjaśnienia sprawy i przeprowadzenia stosownego postępowania dowodowego /rozprawa administracyjna, dopuszczenie innego rzeczoznawcy/. Nie jest też słuszny zarzut braku podpisu pod skargą, gdyż brak ten został przed wydaniem wyroku usunięty na żądanie Sądu.

Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Szereg zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej w istocie sprowadza się do tego, że w ocenie ją wnoszącego Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi, działającego jako organ odwoławczy, zaskarżona decyzja została wydana zgodnie z prawem, zaś Sąd pierwszej instancji orzekł o jej uchyleniu z naruszeniem wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów a nadto wobec braku podpisu pod skargą /który to brak formalny został uzupełniony/.

Otóż nie może budzić wątpliwości, zwłaszcza że nie jest to w sprawie sporne, iż w postępowaniu administracyjnym dopuszczono na okoliczność podstawowej do rozstrzygnięcia kwestii, to jest wzrostu wartości przedmiotowej działki na skutek ustaleń planu miejscowego, operaty szacunkowe sporządzone przez dwóch rzeczoznawców majątkowych, przy czym stanowiska tych rzeczoznawców poważnie się różniły. W związku z tym wystąpiono do Łódzkiego Stowarzyszenia Rzeczoznawców Majątkowych w Łodzi o dokonanie oceny prawidłowości sporządzonych ocen, zaś Stowarzyszenie to stwierdziło, ze oba operaty zostały wykonane zgodnie z obowiązującymi w dacie ich wykonania przepisami prawa. jednak z zastosowaniem odmiennych standardów. Postępowanie mediacyjne nie doprowadziło do ustalenia wspólnego stanowiska obu rzeczoznawców.

Już tylko te okoliczności powodują, że rację miał Sąd pierwszej instancji, iż w postępowaniu administracyjnym nie wyczerpano wszystkich, niezbędnych środków, do właściwego wyjaśnienia sprawy. Słuszne jest zwłaszcza stanowisko wyrażone w zaskarżonym wyroku, że w przedstawionej sytuacji właściwe było skorzystanie z dowodu w postaci kolejnego operatu sporządzonego przez innego rzeczoznawcę majątkowego, który powinien spełniać nie tylko formalne wymogi dla takiego dokumentu, ale też opierać się na prawidłowo wybranych, podobnych nieruchomościach do szacowanej nieruchomości. W takiej sprawie jak niniejsza należało także skorzystać z przeprowadzenia rozprawy administracyjnej według reguł określonych w Kodeksie postępowania administracyjnego. Podstawowym warunkiem prawidłowo podjętej decyzji administracyjnej jest wyczerpanie wszelkich, niezbędnych środków prawnych, tak aby można było dojść do przekonania, że decyzja nie jest oparta na dowolnym uznaniu organu ją wydającego, lecz jest wynikiem dążenia do osiągnięcia prawdy materialnej. Odnosząc się do zarzutu skargi kasacyjnej w kwestii znaczenia standardów zawodowych rzeczoznawców majątkowych, podstawowe jest, aby korzystanie przez nich z odmiennych standardów nie doprowadziło do znacznych rozbieżności we wnioskach wynikających z ich opinii, bowiem taki stan rzeczy powoduje konieczność dopuszczenia kolejnego dowodu w postaci operatu innego rzeczoznawcy majątkowego.

Mając na uwadze, że zaskarżony wyrok jest w pełni zasadny, zaś podniesione w skardze zarzuty w swej istocie nie są usprawiedliwione, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku z mocy art. 184 ppsa.