Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 1143/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2020-06-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 138 § 2
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 151a
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Monika Świerczak Sędzia WSA Maciej Busz (spr.) Asesor sądowy WSA Katarzyna Witkowicz-Grochowska Protokolant sekr. sąd. Roman Sukhyi po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 czerwca 2020 r. sprawy ze sprzeciwów J. N., Biblioteki [...] w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lipca 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz J. N. kwotę [...]zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz Biblioteki [...] w [...] kwotę [...]zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

IV SA/Po 1143/19

Uzasadnienie

Wójt Gminy [...] decyzją z [...].01.2017r. nr [...] wydaną na podstawie art. 71, art. 75 ust. 1 pkt 4 i art. 80 ust. 1 i art. 85 ust. 2 ustawy z dnia 3 października 2008r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2016 r., poz. 353 ze zm., dalej u.i.o.ś.), art. 144 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (j.t. Dz.U.2016.672) i art. 104 i 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23 ze zm., dalej: k.p.a.), po rozpatrzeniu wniosku D. A. prowadzącego Specjalistyczne Gospodarstwo [...] w [...] o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na zmianie sposobu użytkowania budynków inwentarskich na potrzeby odchowalni kurcząt, w m[...] na działce nr [...] (w ramach powiększenia Specjalistycznego Gospodarstwa [...]) odmówił ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla wnioskowanego przedsięwzięcia.

Odwołanie od powyższej decyzji wniósł D. A. prowadzący działalność gospodarczą pod nazwą Specjalistycznego Gospodarstwa [...] w [...] wnosząc o jej uchylenie i orzeczenie co do istoty sprawy, ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z [...].07.2019r. nr [...] uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

W uzasadnieniu decyzji wyjaśniono, że organ odwoławczy jest zobowiązany uwzględnić zmiany stanu prawnego i faktycznego. Z dniem 1 stycznia 2017 roku weszła w życie ustawa z dnia 9 października 2015 roku o zmianie ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2015 r. poz. 1936). Zmianie uległy m.in. przepisy Działu V ustawy, który reguluje ocenę oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko oraz na obszar Natura 2000, a w tym kwestie dotyczące: przedsięwzięć wymagających oceny, raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, ponownego przeprowadzenie oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, oceny oddziaływania przedsięwzięcia na obszar Natura 2000. Stosownie do art. 6 ust. 1 ww. ustawy do spraw, w których przed dniem wejścia w życie ustawy zmienianej w art. 1 uzgodniono zakres i stopień szczegółowości prognozy oddziaływania na środowisko, stosuje się przepisy dotychczasowe. Do spraw wszczętych na podstawie ustawy zmienianej w art. 1, dla których przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy przedłożono raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko lub wydano postanowienie określające zakres raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, stosuje się przepisy dotychczasowe. W niniejszej sprawie - z uwagi na konieczność uzupełnienia raportu nie przedłożono pełnego i rzetelnego Raportu - mają zastosowanie przepisy ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko oraz niektórych innych ustaw z uwzględnieniem wprowadzonych zmian. Nawet w sytuacji, gdyby w sprawie zaistniała sytuacja uregulowana w art. 6 ust. 2 ustawy z dnia 9 października 2015 roku i przedłożono prawidłowy i pełny Raport to ustawodawca umożliwił inwestorowi dokonanie wyboru i złożenie wniosku o zastosowanie przepisów "nowych", wprowadzonych ustawą zmieniającą (art. 6 ust. 4 ustawy zmieniającej). W tej sytuacji inwestor miałby prawo wypowiedzenia się, na podstawie których przepisów - dotychczasowych, czy aktualnie obowiązujących - winno być prowadzone postępowanie w sprawie wszczętej jego wnioskiem. Wskazana powyżej zmiana przepisów- nie może bowiem pozbawić stron jednej instancji postępowania administracyjnego.

Ponadto organ wskazał, że ustawą z dnia 20 lipca 201 7 roku Prawo wodne (t.j. Dz. U. z 2018 r poz. 2268 ze zm.) wprowadzone zostały zmiany do ustawy z dnia 3 października 2008 roku o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, przewidując że przepisy art. 64 ust. 2 pkt 3, art. 74 ust. 1 pkt 5. art. 77 ust. 2 pkt 3, art. 80 ust. 2, art. 81 ust. 3 oraz art. 90 ust. 1b ww. ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko stosuje się w brzmieniu, które zostało nadanym ustawą zmieniającą i które to zmiany mają zastosowanie w niniejszej sprawie.

Organ podkreślił, że w niniejszej sprawie ma zastosowanie norma art. 545 ustawy z dnia 20 lipca 2017 roku - Prawo wodne nakazująca w ustępie 1 stosować do spraw wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy dotyczących decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach oraz w sprawach oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko w ramach postępowania w sprawie wydania albo zmiany decyzji, o których mowa w art. 72 ust. 1 pkt 1, 10, 14 i 18 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2017 r. poz. 1405 i 1566) przepisy obowiązujące przed dniem 1 stycznia 2018 r. Niniejsza sprawa nie została bowiem zakończona decyzją ostateczną.

Organ wyjaśnił, że postępowanie w sprawie oceny oddziaływania na środowisko, służy ocenie na wstępnym etapie wszystkich potencjalnych zagrożeń dla środowiska oraz podjęciu próby wypracowania rozwiązań eliminujących lub maksymalnie minimalizujących negatywne oddziaływania na środowisko, które następnie powinny być wykorzystane na dalszych etapach postępowania administracyjnego.

Planowane przedsięwzięcie - polegające na zmianie sposobu użytkowania budynków inwentarskich na potrzeby odchowalni kurcząt, w m. [...] na działce nr [...] (w ramach powiększenia Specjalistycznego Gospodarstwa [...]) które służyć ma do chowu kurek w systemie klatkowym, bezściółkowym przy maksymalnej obsadzie 113 480 kur (435,92 DJP), zostało zakwalifikowane jako przedsięwzięcie mogące znacząco oddziaływać na środowisko - co wynika z § 2 ust. 1 pkt 5 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 roku w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2016 r., poz. 71). Dla ww. przedsięwzięcia istnieje zatem obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko planowanego przedsięwzięcia i przedłożenie raportu oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko.

Organ wskazał, że z akt sprawy wynika, że organy opiniujące i uzgadniające pozytywnie zaopiniowały środowiskowe uwarunkowania dla planowanego przedsięwzięcia. Wprawdzie pozytywne stanowiska właściwych organów uzgadniających nie są bezwzględnie wiążące dla organu określającego środowiskowe uwarunkowania realizacji przedsięwzięcia oraz nie obligują organu prowadzącego postępowanie w sprawie oceny oddziaływania na środowisko do wydania pozytywnej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, to w takiej sytuacji organ I instancji winien wskazać uzasadnione przyczyny, z powodu których nie akceptuje np. któregokolwiek z istotnych ustaleń lub warunków określonych w postanowieniu organu uzgadniającego lub w opinii. Ustawodawca z racjonalnych względów uznał za konieczne wypowiadanie się tego organu w ramach właściwości rzeczowej i jego stanowisko nie może zostać pominięte, zwłaszcza gdy pozostaje w opozycji do głównego rozstrzygnięcia zaś organ występując o uzgodnienie lub opinię musi dokonać weryfikacji stanowiska organu współdziałającego (por. wyrok NSA z dnia 26 lipca 2016 r. sygn. akt II OSK 2883/14, CBOSA).

Organ zaznaczył, że na skutek uchylenia decyzji organu I instancji i uzupełnienia materiału dowodowego sprawy (w tym Raportu), organ I instancji zobowiązany będzie do ponownego przeprowadzenia postępowania w całości, a zatem także do ponownego uzgodnienia przedsięwzięcia obejmującego wprowadzone zmiany w raporcie. Podkreślił, iż raport musi odnosić się do wszystkich potencjalnych wymaganych przez dyspozycję obecnie obowiązującego art. 66 ust. 1 u.i.o.ś. kwestii. Zatem należy wezwać Inwestora także o uzupełnienie brakujących zagadnień, a obecnie wymaganych przepisami przedmiotowej ustawy.

W ramach przeprowadzanego postępowania zmierzającego do wydania decyzji o uwarunkowaniach środowiskowych organ I instancji zobowiązany był dokonać weryfikacji przedłożonego przez Inwestora raportu oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko.

Zgodnie z art. 66 ust. 1 u.i.o.ś. raport ten winien zawierać m.in. informacje umożliwiające analizę kryteriów wymienionych w art. 62 ust. 1 u.i.o.ś. Raport oddziaływania na środowisko jest bowiem podstawowym, określonym przez u.i.o.ś. dokumentem stanowiącym podstawę oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Wynika to przede wszystkim z zakresu zagadnień, jakich analizę dokument ten powinien zawierać. W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że autor takiego raportu powinien mieć specjalistyczną wiedzę (por. wyrok NSA z 2 października 2008 r., sygn. akt 11 OSK 1 1 13/07). Mimo, że raport nie stanowi opinii biegłego w rozumieniu art. 84 k.p.a. jako dokument posiada szczególną moc dowodową, która wynika w szczególności z kompleksowej oceny przedsięwzięcia i analizy aspektów technologicznych, organizacyjnych, logistycznych jego funkcjonowania w powiązaniu ze sobą (por, wyrok NSA z 1 I lipca 2013 r., 11 OSK 639/13, CBOSA). Raport powinien zatem mieć charakter kompleksowy i odnosić się do wszystkich potencjalnych wymaganych przez art. 66 ust. 1 u.i.o.ś. kwestii, co jednak nie wyklucza jego uzupełnienia w toku postępowania administracyjnego, czy to na żądanie organu prowadzącego to postępowanie, czy też na wniosek któregoś z organów opiniujących lub uzgadniających. Raport oceny oddziaływania może zatem podlegać uzupełnieniu, autor raportu lub inna osoba dysponująca wiedzą specjalistyczną może także udzielić wyjaśnień w zakresie powziętych przez organ wątpliwości.

Organ wskazał, że z przedstawionego w Raporcie i jego uzupełnień opisu wynika, że zamiast trzech wariantów realizacji przedsięwzięcia, o których mowa w art. 66 ust. 1 pkt 5 u.i.o.ś. przedstawiono "wariant proponowany przez wnioskodawcę" (str. 3-40 Raportu), "racjonalny wariant alternatywny" (str. 40 Raportu oraz jego uzupełnieniach pisma inwestora z dnia [...].12.2015 i [...].06.2016) jednocześnie wskazując, że wariantem najkorzystniejszym dla środowiska jest wariant inwestorski. W Raporcie wskazano także, iż "niepodejmowanie przedsięwzięcia nie będzie miało żadnych skutków dla środowiska a jedynie skutki ekonomiczne dla Inwestora" (str. 40 Raportu).

Przedstawienie minimum trzech wariantów pozwala na utworzenie siatki porównawczej, na gruncie której organ weryfikuje proponowany wariant, który może być zaakceptowany przez organ. Przy czym wariant najkorzystniejszy dla środowiska jest trzecim z wariantów, którego opis powinien zawierać raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko. Jednocześnie zdaniem organu odwoławczego w opisie poszczególnych wariantów powinny być zachowane odpowiednie proporcje w zakresie przedstawienia ich parametrów, zwłaszcza tych dających się porównać. Zatem organ I instancji powinien wezwać wnioskodawcę do przedstawienia pełnej analizy wymaganych ustawą trzech wariantów. W piśmiennictwie zwraca się bowiem uwagę, że podmiot sporządzający raport nie może ograniczyć się tylko do samego wyliczenia proponowanych wariantów. Powinien również uzasadnić ich wybór oraz określić przewidywane oddziaływanie na środowisko. Powinien wreszcie wskazać proponowany do realizacji wariant z określeniem jego oddziaływania na poszczególne elementy środowiska (zob. G. Dobrowolski, Decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach, Toruń 2011, s. 189). Ilość wymaganych do przedstawienia w raporcie wariantów realizacji przedsięwzięcia nie zależy od woli i uznania, a także od oceny inwestora. Zatem w opisie poszczególnych wariantów powinny być zachowane jednakowe proporcje. Nie jest dopuszczalna sytuacja, w której raport obejmuje przede wszystkim analizę oddziaływania na środowisko wariantu proponowanego przez wnioskodawcę i marginalne analizuje pozostałe warianty. Nie budzi wątpliwości organu odwoławczego, że przedmiotowy Raport o oddziaływaniu planowanego przedsięwzięcia na środowisko nie zawiera prawidłowej analizy wariantów wymaganych przez ustawodawcę w powyższym przepisie.

Organ wskazał, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ I instancji ustali w sposób nie budzący wątpliwości i w oparciu o stosowne dowodu sposób zagospodarowania działki nr [...]. Należy mieć na uwadze, że nie rzeczywisty sposób użytkowania obiektów usytuowanych na tym terenie decyduje o rodzaju zabudowy (mieszkaniowa jednorodzinna czy wielorodzinna), a dopuszczalny przepisami prawa (miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego) lub stosownymi decyzjami (pozwolenie na budowę, warunki zabudowy itp.). W oparciu o akta sprawy przy odmiennych stanowiskach organu i skarżącego nie sposób jednoznacznie rozstrzygnąć o dopuszczalnym prawnie sposobie zagospodarowania działki nr [...] i wpływu tej zabudowy na ocenę dopuszczalności przekroczenia poziomów hałasu przez przedsięwzięcie.

Ocena organu odnośnie raportu dotyczyć może tylko tego, czy raport jest kompletny i spójny, czy spełnia wymagania ustawowe. Jeżeli natomiast strona kwestionuje treść raportu, to na niej, a nie na organie administracji ciąży obowiązek przedstawienia kontrraportu. Podkreślono, że organ nie ma nieograniczonego obowiązku poszukiwania dowodów na potwierdzenie tez podnoszonych przez strony w toku postępowania. W przypadku kwestionowania przez stronę ustaleń w zawartych w raporcie, to na niej ciąży obowiązek przedstawienia równie fachowego opracowania, które podważy wiarygodność raportu.

Przeprowadzenie zgłaszanego przez stronę dowodu musi być uzasadnione okolicznościami mającymi znaczenie dla sprawy. Jeżeli strona nie wskaże żadnego dowodu, z którego wynikałyby inne ustalenia aniżeli dokonane przez organ prowadzący w sprawie, to brak jest podstaw do uwzględnienia żądania strony co do powołania biegłego. Samo domniemanie negatywnego wpływu przedsięwzięcia na środowisko czy otoczenie przez strony nie może stanowić przesłanki do powołania biegłego.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy należy mieć na uwadze, że zgodnie z treścią art. 37 u.i.o.ś., to organ ma obowiązek podać informacje o tym, w jaki sposób zostały wzięte pod uwagę i w jakim zakresie zostały uwzględnione uwagi i wnioski zgłoszone w związku z udziałem społeczeństwa. Organ ma obowiązek w uzasadnieniu decyzji wykazać, że uwagi i wnioski przyjął do wiadomości i w jakim zakresie zostały one uwzględnione lub zostały ocenione jako niezasadne. Przy czym z art. 37 pkt 2 u.i.o.ś. nie wynika obowiązek szczegółowego, precyzyjnego odniesienia się do wszystkich zgłoszonych uwag i wniosków, w szczególności do tych, które nie miały istotnego znaczenia dla rozstrzygnięcia z punktu widzenia określenia środowiskowych uwarunkowań opisanego w raporcie przedsięwzięcia.

W ocenie organu odwoławczego zasadność zastrzeżeń osób trzecich, czy stron postępowania nie może wynikać wyłącznie z przypuszczeń lub przekonań a winny być one poparte stosownymi dowodami lub mającymi oparcie w materiale dowodowym sprawy ustaleniami organu 1 instancji. Uwzględnienie protestów, petycji i wniosków społeczności lokalnej poprzez wydanie negatywnej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach nie jest możliwe w sytuacji, gdy nie zachodzą ustawowe przesłanki do wydania decyzji odmawiającej ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla planowanej inwestycji (art. 80 i 81 u.i.o.ś.).

Podniesiono, że przeprowadzenie oceny oddziaływania na środowisko ma na celu rozważenie wpływu na środowisko przedsięwzięcia, zanim zostanie ono zrealizowane. Decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach nie wywołuje żadnych skutków w zakresie prawa własności.

Organ odwoławczy wskazał, że uchybienia przepisom m.in. ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko ustaw o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż mogą doprowadzić do ustalenia przez organ I instancji innych warunków realizacji planowanego przedsięwzięcia Tym samym organ I instancji dopuścił się nie tylko naruszenia wymienionych przepisów ustawy, ale także nie dopełnił wynikającego z art. 7 i 77 k.p.a. obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego niezbędnego do załatwienia sprawy. W ponownym postępowaniu rozstrzygnięcie powinno być oparte przy uwzględnieniu wskazanych w niniejszej decyzji okoliczności, w szczególności przy uwzględnieniu zmian stanu prawnego mającego zastosowanie w niniejszej sprawie.

Organ wskazał, że w jego ocenie dokonanie powyższych ustaleń w oparciu o przepis art. 136 k.p.a. przez organ I instancji w toku postępowania odwoławczego stanowiłoby rażące naruszenie zasady dwuinstancyjności i postępowania administracyjnego.

Sprzeciw od powyższej decyzji w ustawowym terminie wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu J. N. zarzucając, że postępowanie nr [...] nigdy nie powinno być wszczęte między innymi ze względu na usytuowanie działki [...], teren po byłych PGR w [...] (gmina [...]), której właścicielem jest D. A., gdzie miałaby powstać planowana inwestycja. Planowana inwestycja to wielkoprzemysłowa ferma drobiu przy obsadzie 113 480 tysięcy kur, która miałaby powstać w samym środku wsi, otoczona budynkami mieszkalnymi, w sąsiedztwie zabytkowego 5 hektarowego parku z zabudową pałacową położoną nad jeziorem [...]

Zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2018 roku, poz. 1945) :

1. art. 1 ust 2 pkt 1, 2, 3, 4, 9 poprzez zaniechanie kontroli, czy planowana inwestycja spełnia wymogi ładu przestrzennego, nieuwzględnienia walorów architektonicznych i krajobrazowych, wymagań ochrony środowiska, ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury oraz potrzeb interesu publicznego,

2. art. 6 ust. 2 pkt 1 poprzez uwzględnienie jedynie interesu i praw inwestora, z pominięciem interesu publicznego oraz osób trzecich.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie złożyło odpowiedzi na sprzeciw.

Sprzeciw od powyższej decyzji w ustawowym terminie złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu także [...], wnosząc o jej uchylenie w całości oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie:

1. art. 138 § 2 k.p.a. poprzez jego zastosowanie i wydanie decyzji uchylającej decyzję organu I instancji oraz przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia w związku z błędnym przyjęciem przez organ II instancji, że decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, podczas gdy decyzja organu I instancji odpowiada przepisom prawa,

2. art. 7, art. 8, art. 77 § 1 oraz art. 80 w zw. z art. 140 k.p.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. poprzez uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji pomimo wyjaśnienia przez organ I instancji wszystkich okoliczności faktycznych sprawy i dokonania przez ten organ wszechstronnej analizy zebranego materiału dowodowego w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu postanowieniem z dnia 4 lutego 2020 r. połączył sprawę IV SA/Po 23/20 ze sprawą IV SA/Po 1143/19 do łącznego prowadzenia i rozstrzygnięcia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066 j.t. z późn. zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., zwanej dalej – p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Zakreślając kwestie, będące przedmiotem badania przez sąd administracyjny, w razie wniesienia sprzeciwu, prawodawca dwukrotnie - zmieniając ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. poz. 935, dalej k.p.a.) także ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - wskazał, że przedmiotem kontroli jest jedynie wystąpienie przesłanki, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. (dodane art. 64e oraz 151a § 1 p.p.s.a). Przy rozumowaniu a contrario, wyłączono tym samym na danym etapie możliwość oceny przez sąd problematyki prawidłowego zastosowania przepisów prawa materialnego, co zostało uregulowane w wyodrębnionym obecnie § 2a art. 138 k.p.a. Z przyjętym rozwiązaniem koresponduje zasada, że - w przypadku uwzględnienia skargi przez sąd - jego wyrok nie jest zaskarżalny (art. 151a § 3 p.p.s.a.).

Względy wykładni językowo-logicznej, celowościowej i systemowej, przemawiają za uznaniem, że przedmiotem kontroli, w razie wniesienia sprzeciwu, jest wyłącznie zasadność wydania konkretnego rozstrzygnięcia procesowego (decyzji kasatoryjnej), na gruncie uwarunkowań prawnych, zakreślonych przez organ administracji. Przedmiotem kontroli nie może być natomiast w danym postępowaniu, któremu z woli prawodawcy nadano wyłącznie charakter wpadkowy, kwestia właściwego rozumienia przepisów prawa materialnego, w ramach których organ skonstatował, że sprawa wymaga przykazania do ponownego rozpoznania, w ramach kryteriów, zakreślonych w art. 138 § 2 k.p.a. W takiej sytuacji organ administracji, orzekający w przyszłości w sprawie (jak i sąd, badający w legalność jego decyzji) będzie związany wyrokiem w przedmiocie sprzeciwu tylko w tym zakresie, że - wobec określonych ocen organu, co do materialnoprawnych uwarunkowań sprawy - zachodziły przesłanki do jej przekazania do ponownego rozpoznania w I instancji. Orzeczenie w przedmiocie sprzeciwu ma wobec tego wyłącznie charakter niejako procesowy i nie kreuje żadnych skutków, gdy chodzi o zakres praw i obowiązków stron postępowania, zainteresowanych konkretnym rozstrzygnięciem. Wobec wyżej wskazanych uwarunkowań Sąd uznał, że nie jest dopuszczalna w rozpatrywanej sprawie - na etapie wniesienia sprzeciwu - ocena jej uwarunkowań materialnoprawnych.

Wobec wskazanych ram badania zasadności sprzeciwu należy stwierdzić, że ustalenia organu II instancji, co do wystąpienia przesłanek dla wydania postanowienia o charakterze kasatoryjnym nie są trafne, a co najmniej są przedwczesne. W świetle treści art. 138 § 2 k.p.a. zasadą jest merytoryczne rozpoznanie sprawy przez organ odwoławczy, a wyjątkiem od tej zasady jest decyzja kasatoryjna uchylająca decyzje organu I instancji i przekazująca sprawę temu organowi do ponownego rozpoznania.

Organ odwoławczy w okolicznościach niniejszej sprawy powinien dokonać merytorycznego jej rozstrzygnięcia lub wyjaśnić dlaczego jest ono niedopuszczalne. Wyjaśnienia takiego brakuje w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, co zmusiło Sąd orzekający do jej uchylenia.

Sąd wskazuje, że w sytuacji, gdy organ odwoławczy ma możliwość skorzystania z art. 136 k.p.a., to również braki dowodowe nie mogą co do zasady stanowić podstawy do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Dopiero gdy wykazane zostanie, że prowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego w oparciu o art. 136 k.p.a., okaże się niewystarczające, należy uchylić zaskarżoną decyzję oraz przekazać sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Artykuł 136 k.p.a. uprawnia bowiem organ odwoławczy do przeprowadzenia na żądanie strony lub z urzędu dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecenia przeprowadzenia tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Wydanie decyzji kasatoryjnej i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji jest wyjątkiem od merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, a zatem niedopuszczalna jest wykładnia rozszerzająca art. 138 § 2 k.p.a. Podkreślić bowiem należy, że organ odwoławczy, w przeciwieństwie do sądu administracyjnego, jest organem merytorycznie rozstrzygającym sprawę.

Zgodnie z zasadą dwuinstancyjności wyrażoną w art. 15 k.p.a., organ odwoławczy obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę rozstrzygniętą decyzją organu pierwszej instancji, z zastrzeżeniem rozwiązania przyjętego w art. 138 § 2 k.p.a. Organ odwoławczy nie może zatem ograniczyć się tylko do kontroli decyzji organu pierwszej instancji, a obowiązany jest ponownie rozstrzygnąć sprawę. Istota administracyjnego toku instancji polega na dwukrotnym rozstrzygnięciu tej samej sprawy, nie zaś tylko na kontroli zasadności argumentów podniesionych w stosunku do orzeczenia organu I instancji. Wynika to z art. 138 k.p.a., który przyznaje organowi kompetencje do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, czego następstwem jest utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji bądź uchylenie i zmiana zaskarżonej decyzji. Tylko w ograniczonym zakresie organ odwoławczy ma kompetencje kasacyjne. Organ odwoławczy bowiem rozpatruje sprawę ponownie merytorycznie w jej całokształcie. Oznacza to, że ma on obowiązek rozpatrzyć wszystkie żądania strony i ustosunkować się do nich w uzasadnieniu swojej decyzji. Organ odwoławczy rozpoznaje i rozstrzyga ponownie sprawę administracyjną rozstrzygniętą decyzją organu pierwszej instancji w oparciu o stan prawny i faktyczny obowiązujący w dniu wydania decyzji ostatecznej. Przy tym ponownie rozpoznając i rozstrzygając sprawę organ odwoławczy obowiązany jest usunąć naruszenia prawa materialnego i prawa procesowego, których dopuścił się organ pierwszej instancji.

W realiach niniejszej sprawy organ II instancji w nieuzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasatoryjnej i bezpodstawnie uchylił się od załatwienia sprawy co do jej istoty i wydania decyzji reformatoryjnej. Sąd przy tym wskazuje, że organ odwoławczy wydając decyzję kasatoryjną w istocie rzeczy nie wyjaśnił dlaczego nie było możliwe rozstrzygnięcie sprawy co do jej istoty.

Organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji wskazał na zmiany stanu prawnego i faktycznego. Z dniem 1 stycznia 2017 roku weszła w życie ustawa z dnia 9 października 2015 roku o zmianie ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2015 r. poz. 1936). Podkreślono, że zmianie uległy m.in. przepisy Działu V ustawy, który reguluje ocenę oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko oraz na obszar Natura 2000, a w tym kwestie dotyczące: przedsięwzięć wymagających oceny, raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, ponownego przeprowadzenie oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, oceny oddziaływania przedsięwzięcia na obszar Natura 2000.

Na stronie 5 zaskarżonej decyzji Kolegium wskazało, iż "raport musi odnosić się do wszystkich potencjalnych wymaganych przez dyspozycję obecnie obowiązującego art. 66 ust. 1 u.i.o.ś. kwestii. Zatem należy wezwać inwestora także o uzupełnienie brakujących zagadnień, a obecnie wymaganych przepisami przedmiotowej ustawy". W tym miejscu należy zauważyć, że organ II instancji nie wskazał w zaskarżonej decyzji, jakie dokładnie przepisy w brzmieniu nadanym nowelizacją z 2015 roku ustawy z dnia 3 października 2008 roku o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, powinien był zastosować organ I instancji i jakich uchybień w tym zakresie się dopuścił.

Organ II instancji ograniczył się jedynie do ogólnikowego określenia, że przepisy Działu V tej ustawy uległy zmianie w toku postępowania i organ I instancji, na mocy przepisów przejściowych, był zobowiązany do ich stosowania w prowadzonym postępowaniu zgodnie z nowym brzmieniem.

W podobny, ogólnikowy sposób SKO odniosło się do zmian przepisów u.i.o.ś. wprowadzonych ustawą z dnia 20 lipca 2017 roku Prawo wodne (Dz. U. z 2018 roku, poz. 2268 ze zm.).

Organ odwoławczy wskazał, że "w skutek uchylenia decyzji organu I instancji i uzupełnienia materiału dowodowego sprawy, w tym Raportu organ I instancji zobowiązany będzie do ponownego przeprowadzenia postępowania w całości". Organ II instancji nie wskazał przy tym o jakie uzupełnienie materiału dowodowego chodzi.

W ocenie Sądu zaskarżona decyzja jest lakoniczna, zawiera wiele odniesień do orzecznictwa jednak bez konkretnego wskazania, jak łączy się to z przedmiotową sprawą. Rozważań natury ogólnej, co do zasady często trafnych, organ odwoławczy nie przeniósł na grunt niniejszej sprawy i nie odniósł do realiów ustalonego w niej stanu faktycznego.

Organ II instancji wskazał, że organ I instancji ponownie rozpoznając sprawę ustali w sposób nie budzący wątpliwości i w oparciu o stosowne dowody sposób zagospodarowania działki nr [...]. Kolegium wskazało, że stanowiska organu i skarżącego są odmienne i nie sposób jednoznacznie rozstrzygnąć o dopuszczalnym sposobie zagospodarowania działki nr [...]. Organ II instancji nie podjął jednak próby oceny tych okoliczności na podstawie akt sprawy, a na pewno nie dał temu wyrazu w uzasadnieniu.

W ocenie Sądu orzekającego kwestia zagospodarowania działki nr [...] (czy jest ona przeznaczona pod budownictwo jednorodzinne, czy wielorodzinne, co jest istotne w zakresie dopuszczalnych poziomów hałasu) mogła zostać ustalona i wyjaśniona przez organ odwoławczy w trybie uzupełniającego postępowania dowodowego unormowanego w art.136 k.p.a.

Kolegium w podsumowaniu decyzji wskazało, że w jego ocenie uchybienia przepisom m.in. ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko ustaw o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż mogą doprowadzić do ustalenia przez organ I instancji innych warunków realizacji planowanego przedsięwzięcia. Tym samym organ I instancji dopuścił się nie tylko naruszenia wymienionych przepisów ustawy, ale także nie dopełnił wynikającego z art. 7 i 77 k.p.a. obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego niezbędnego do załatwienia sprawy.

W ocenie Sądu organ drugiej instancji nie uzasadnił w sposób należyty wydania decyzji kasacyjnej i tym samym uchylił się od załatwienia sprawy co do istoty. W realiach niniejszej sprawy organ II instancji w nieuzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasatoryjnej. Twierdzenia organu są ogólne, a uzasadnienie zawiera dużo odniesień do orzecznictwa sądowego bez subsumpcji tez orzeczeń do stanu faktycznego przedmiotowej sprawy.

W ocenie Sądu organ odwoławczy nie wyjaśnił w przekonywujący sposób dlaczego nie zrealizował obowiązku wydania decyzji merytorycznej. Samo wskazanie, że w ocenie organu odwoławczego "dokonanie powyższych ustaleń w oparciu o przepis art. 136 k.p.a. przez organ I instancji w toku postępowania odwoławczego stanowiłoby rażące naruszenie zasady dwuinstancyjności i postępowania administracyjnego" jest niewystarczające i nie uzasadnia wydania decyzji kasatoryjnej.

Sąd wskazuje, że w sytuacji, gdy nie ma przeszkód do ponownego rozpatrzenia sprawy administracyjnej i zakończenia jej decyzją drugoinstancyjną co do jej istoty, niedopuszczalne - jako niezgodne z zasadą dwuinstancyjności - jest wydanie decyzji kasacyjnej. Dlatego w sprzeczności z art. 138 § 2 k.p.a. pozostaje wydanie decyzji kasacyjnej zarówno w przypadku, gdy zaskarżona decyzja była dotknięta jedynie błędami natury prawnej, jak i w przypadku, gdy postępowanie wyjaśniające pierwszej instancji jest dotknięte niewielkimi brakami, które można uzupełnić w postępowaniu odwoławczym na podstawie art. 136 § 1 k.p.a. Przeprowadzenie dowodu lub kilku dowodów mieści się w kompetencji organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania wyjaśniającego. Taka sytuacja zatem wyłącza dopuszczalność kasacji decyzji organu I instancji. W tym miejscu należy wskazać, że organ odwoławczy nie wyjaśnił szczegółowo dlaczego stosowanie art. 136 § 1 k.p.a. było w jego ocenie niedopuszczalne.

Należy wskazać, że wydając decyzję kasatoryjną na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. organ ma obowiązek uzasadnienia nie tylko niezastosowania § 1 tego artykułu, tj. nieprzeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego, lecz także niezastosowania art. 136 § 2-4, tj. nieprzeprowadzenia niezbędnego postępowania wyjaśniającego. Tylko bowiem uzasadnione i umotywowane niezastosowanie przez organ odwoławczy przepisu art. 136 k.p.a. otwiera drogę do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. W niniejszej sprawie organ odwoławczy nie uzasadnił i nie umotywował przyczyn dla których niemożliwe było wydanie przezeń decyzji merytorycznej.

W ocenie Sądu w realiach niniejszej sprawy organ II instancji w nieuzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasatoryjnej i bezpodstawnie uchylił się od załatwienia sprawy co do jej istoty, a w sytuacji w której uznał, że nie jest możliwe załatwienie sprawy co do jej istoty, nie uzasadnił jakie przesłanki przemawiają za takim sposobem postępowania.

Nie przesądzając tego, czy postępowanie dowodowe organu I instancji było wystarczające należy wskazać, że w jego toku zgromadzono pokaźny materiał dowodowy. Raport był bowiem kilkakrotnie uzupełniany przez inwestora. Kilkakrotnie [...] i [...] wydawały opinie i uzgodnienia. Sporządzona była opinia biegłego na zlecenie strony, a także na zlecenie organu I instancji. Dlatego nie można a priori i bez szczegółowego wyjaśnienia przyjąć, że było ono niewystarczające i że konieczne jest przeprowadzenie ponownego postępowania dowodowego w całości, co uzasadniałoby wydanie decyzji kasatoryjnej.

Sąd podkreśla, że w związku ze wskazaną w uzasadnieniu wykładnią przepisów w zakresie rozpoznawania sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., nie dokonano oceny prawidłowości wydanej decyzji pod kątem materialnoprawnym. Przedmiotowe rozstrzygnięcie Sądu obejmuje wyłącznie kwestie procesowe związane z naruszeniem przepisów kodeksu postępowania administracyjnego przez organ II instancji.

Z przytoczonych wyżej przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.

Organ odwoławczy ponownie rozpoznając sprawę dokona oceny, czy istnieją przesłanki do wydania decyzji merytorycznej przy ewentualnym zastosowaniu art. 136 k.p.a., czy też istnieją przesłanki do wydania decyzji kasatoryjnej przedstawiając w uzasadnieniu swej decyzji szczegółowe przesłanki przemawiające za przyjętym rozwiązaniem.

O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 p.p.s.a.