Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1758/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-06-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6074 Przekształcenie użytkowania wieczystego w prawo własności
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędziowie: Sędzia NSA Jan Paweł Tarno (spr.) Sędzia del. WSA Ewa Kręcichwost – Durchowska Protokolant starszy asystent sędziego Marcin Rączka po rozpoznaniu w dniu 28 czerwca 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. C., P. C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 7 kwietnia 2016 r. sygn. akt II SA/Bk 87/16 w sprawie ze skargi J. C. i P. C. na decyzję Wojewody P. z dnia [...] listopada 2015 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji organu I instancji odmawiającej uchylenia decyzji o przekazaniu prawa użytkowania wieczystego nieruchomości w prawo własności i umorzenie postępowania wznowieniowego prowadzonego przez organ pierwszej instancji oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z 7 kwietnia 2016 r., II SA/Bk 87/16 oddalił skargę J. C. i P. C. na decyzję Wojewody P. z [...] listopada 2015 r., nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji organu I instancji odmawiającej uchylenia decyzji o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego nieruchomości w prawo własności i umorzenia postępowania wznowieniowego prowadzonego przez organ I instancji. W uzasadnieniu Sąd podniósł, że stanowisko organu, iż skarżący nie mają przymiotu strony dającego podstawę do żądania wznowienia postępowania zakończonego decyzją z [...] kwietnia 2013 r., Nr [...], którą Starosta A. orzekł o przekształceniu w prawo własności prawo wieczystego użytkowania nieruchomości Skarbu Państwa oznaczonej nr geod. [...] o pow. 0,5305 ha położonej w A. na rzecz M. Sp. z o.o. w A. jest prawidłowe.

W postępowaniu o przekształcenie prawa wieczystego użytkowania w prawo własności powyżej opisanej nieruchomości stronami byli użytkownik wieczysty M. Sp. z o.o. w A. i Skarb Państwa jako właściciel tejże nieruchomości. Wznowienia postępowania mogą zatem żądać tylko te strony postępowania.

Skarżący wywodzą swe prawo do wznowienia postępowania z faktu, że są następcami prawnymi byłego właściciela nieruchomości P. C., od którego decyzją z [...] lutego 1976 r., znak [...] Naczelnik Miasta w A. przejął na własność państwa gospodarstwo rolne o pow. 7,22 ha w skład którego wchodziła przedmiotowa nieruchomość. Decyzja ta pozostaje w obrocie prawnym, ponieważ postępowanie w przedmiocie jej unieważnienia zostało zakończone ostateczną decyzją odmawiającą stwierdzenia nieważności (decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] września 2013 r. [...]). Unieważniona została jedynie późniejsza decyzja z [...] października 1978 r., Nr [...] Naczelnika Miasta w A. orzekająca w tym samym przedmiocie co opisana powyżej decyzja z [...] lutego 1976 r. Nr [...] (decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] lipca 2010 r., Nr [...]). Chybiony jest więc zarzut skarżących, że ich interes prawny do wznowienia postępowania wynika wprost z tytułu własności ich poprzednika prawnego, któremu prawo własności zostało odebrane, a następnie unieważnione ze skutkiem ex tunc. Jak już wskazano decyzja z [...] lutego 1976 r., z mocy której prawo własności przeszło na Skarb Państwa, nadal pozostaje w obrocie prawnym.

Postępowanie nadzorcze w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody S. z [...] października 1992 r. ([...]) orzekającej o nabyciu przez Przedsiębiorstwo T. w E. (poprzednik prawny M. Sp. z o .o.) prawa użytkowania wieczystego działki nr [...], które zdaniem skarżących uzasadnia zawieszenie postępowania sądowego pozostaje bez wpływu na rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie. Niezależnie bowiem od tego, jakie rozstrzygnięcie zapadnie w tej sprawie nie będzie ono oznaczało powrotu prawa własności do skarżących jako następców prawnych P. C. Jedynie unieważnienie decyzji z [...] lutego 1976 r. o przejęciu gospodarstwa rolnego mogłoby mieć taki skutek.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wywiedli J. C. i P. C., zaskarżając go w całości oraz wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Białymstoku, ewentualnie o wydanie wyroku reformatoryjnego i uwzględnienie skargi, a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

1) art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 3 § 1 p.p.s.a. oraz art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. nr 153, poz. 1269 ze zm., dalej jako "p.u.s.a."), przez bezzasadne oddalenie skargi skarżących, podczas gdy prawidłowa analiza sprawy i prawidłowe wykonanie przez WSA obowiązku kontroli legalności działalności administracji publicznej powinny były doprowadzić do uwzględnienia skargi i uchylenia decyzji Wojewody P. z [...] listopada 2015 r. (znak: [...]), co odpowiada również zarzutowi naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., który błędnie nie został przez WSA zastosowany, mimo naruszenia przepisów prawa procesowego, jakich dopuścił się Wojewoda P.;

2) art. 151 p.p.s.a., w zw. z art. 28 k.p.a. przez błędne przyjęcie, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, wynikające z przyjęcia, że skarżący nie są stroną postępowania w przedmiocie przekształcenia prawa wieczystego użytkowania w prawo własności zakończonego decyzją Starosty A. z [...] kwietnia 2013 r., wobec stwierdzenia przez Sąd braku interesu prawnego skarżących do wznowienia postępowania, podczas gdy skarżący jako następcy prawni byłego właściciela nieruchomości posiadają interes prawny we wznowieniu tego postępowania;

3) art. 151 p.p.s.a., w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. przez niezasadne oddalenie skargi i przyjęcie, że w sprawie nie zachodzi przesłanka wznowienia postępowania w postaci pominięcia strony przez organ w postępowaniu administracyjnym bez jej winy, co skutkowało utrzymaniem w mocy przez Sąd nieprawidłowej decyzji Wojewody P. z [...] listopada 2015 r.;

4) art. 141 § 4 w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a. przez błędne uzasadnienie wyroku spowodowane błędnym założeniem, że skarżący nie mają przymiotu strony, ze względu na istnienie w obrocie prawnym decyzji Naczelnika Miasta w A. z [...] lutego 1976 r., znak [...], podczas gdy, ww. decyzja administracyjna nie stanowiła podstawy przejścia prawa własności na Skarb Państwa.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że Sąd ocenę prawną o braku legitymacji procesowej skarżących oparł na stwierdzeniu, że skarżący bezzasadnie wywodzą swoje prawo do wznowienia postępowania z faktu, iż są następcami prawnymi byłego właściciela nieruchomości P. C., a to wobec faktu pozostawania w obrocie prawnym decyzji z [...] lutego 1976 r., znak [...] Naczelnika Miasta w A., mocą której gospodarstwo rolne stanowiące dawniej własność spadkodawcy skarżących P. C. przeszło na własność państwa. Odmowa przyznania interesu prawnego skarżącym w zakresie wznowienia postępowania w niniejszej sprawie jest niezasadna i stanowi efekt braku należytego i wszechstronnego rozpoznania stanu faktycznego i prawnego dotyczącego nieruchomości o nr geodezyjnym [...] o pow. 0,5305 ha położonej w A. Zarówno bowiem Sąd jak i organy administracyjne konsekwentnie pomijały fakt usunięcia z obrotu prawnego decyzji Naczelnika Miasta w A. z [...] października 1978 r. Nr [...], która to okoliczność niewątpliwie ma doniosłe znaczenie z punktu widzenia oceny prawnej przymiotu strony oraz interesu prawnego skarżących. To właśnie decyzja Naczelnika Miasta w A. z [...] października 1978 r., a nie wskazywana przez Sąd wcześniejsza decyzja tegoż samego organu z [...] lutego 1976 r., posłużyła jako podstawa prawna wpisu Skarbu Państwa jako właściciela przedmiotowej działki nr ew. [...].

Ojciec skarżących nigdy nie otrzymał decyzji Naczelnika Miasta w A. z [...] lutego 1976 r. orzekającej o przejęciu na własność Państwa gospodarstwa rolnego stanowiącą jego własność. W aktach organu brak potwierdzenia doręczenia decyzji nacjonalizacyjnej z [...] lutego 1976 r. Kopia decyzji przedłożona organowi przez spadkobiercę – nie świadczy o doręczeniu decyzji nacjonalizacyjnej poprzednikowi prawnemu i właścicielowi znacjonalizowanego gospodarstwa. Brak doręczenia decyzji o przejęciu gospodarstwa uniemożliwił dawnemu właścicielowi P. C. obronę swych praw w postępowaniu odwoławczym.

Organ administracji publicznej jest obowiązany do doręczania pism w przypadkach wyraźnie określonych w kodeksie, w szczególności w odniesieniu do decyzji i postanowień (art. 109, 125 k.p.a.). Formuła art. 39 k.p.a.: "organ administracji publicznej doręcza pisma" (dawniej art. 36 k.p.a. "organ administracji państwowej doręcza pisma"), oznacza, że k.p.a. wprowadza zasadę oficjalności doręczeń. Ustawowy obowiązek dokonywania wszelkich doręczeń z urzędu spoczywa na organie prowadzącym postępowanie administracyjne. W doktrynie i orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalony jest pogląd, iż decyzja administracyjna jej skuteczna i wywiera skutki prawne dopiero od chwili jej doręczenia stronie. Naczelny Sąd Administracyjny przesądził to w uchwale z 4 grudnia 2000 r., FPS 10/00.

Z uwagi na brak doręczenia decyzji stronie (spadkodawcy skarżących – P. C.) decyzja Naczelnika Miasta w A. z [...] lutego 1976 r. (nr [...]) mająca zdaniem WSA w Białymstoku kluczowe znaczenie w sprawie, nie posiada waloru ostatecznej decyzji administracyjnej, nie wywołuje dla stron żadnych skutków prawnych i jako taka nie wpływa w żaden sposób na sferę praw i obowiązków strony postępowania. Z uwagi na tą argumentację uzasadnienie zaskarżonego wyroku, jako całkowicie sprzeczne i niespójne z utrwaloną linią orzeczniczą sądów administracyjnych, badających kwestię interesu prawnego następców prawnych właścicieli bezprawnie znacjonalizowanych nieruchomości, przesądza o wadliwości wydanego wyroku i powinno skutkować jego uchyleniem.

J. C. i P. C. są jedynymi spadkobiercami dawnego właściciela gospodarstwa rolnego, P. C. syna J., położonego w A. składającego się z działek o dawnych numerach ewidencyjnych: [...] i [...], w skład których wchodzi działka nr ewid. [..]. Już z samego ww. faktu posiadania prawa własności przez poprzednika prawnego wnioskodawców do działki nr [...], a następnie odebranego działaniem organów administracji wnioskodawcy wywodzą swój interes prawny. Skarżący w skardze szczegółowo uzasadnili swoje stanowisko oraz fakt posiadania interesu prawnego w żądaniu wznowienia postępowania o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, szeroko powołując na tę okoliczność utrwalone orzecznictwo.

Pojęcie interesu prawnego i jego charakteru zostało poddane analizie w wyroku NSA z 17 czerwca 2011 r., I OSK 883/10, w którym Sąd uznał, że "Pojęcie interesu prawnego, mimo że nie postało zdefiniowane w przepisach K.p.a., było przedmiotem wielu orzeczeń sądowych i tematem licznych wypowiedzi doktryny. Istotę interesu prawnego nalepy upatrywać w jego związku z konkretną normą prawa materialnego, na podstawie której w postępowaniu administracyjnym określony podmiot, w określonym stanie faktycznym, może domagać się konkretyzacji jego uprawnień lub obowiązków; a także na tej samej zasadzie może żądać przeprowadzenia kontroli określonego aktu lub czynności w celu ochrony jego praw i obowiązków przed naruszeniami dokonanymi tym aktem i doprowadzenia tego aktu do stanu zgodnego z prawem. Stwierdzenie istnienia interesu prawnego wymaga więc ustalenia związku o charakterze materialnoprawnym pomiędzy obowiązującą normą prawa, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegającego na tym, że akt stosowania tej normy (decyzja administracyjna) może mieć wpływ na sytuację prawną tego podmiotu w zakresie prawa materialnego (wyrok NSA z 11 grudnia 2002 r. II SA 4000/01). Podkreśla się, że interes prawny powinien być indywidualny, konkretny, realny i znajdować potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, które uzasadniały zastosowanie normy prawa materialnego. (Por też wyrok WSA w Krakowie z 10 stycznia 2014 r., II SA/Kr 1185/130, wyrok NSA z 7 lutego 2012 r., II OSK 2241/10,; wyrok NSA z 23 lipca 2008 r., I OSK 373/07; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 26 lutego 2010 r., I SA/Wa 1905/09; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 15 kwietnia 2011 r., IV SA/Wa 248/11).

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy, staje się oczywistym, iż decyzja Starosty A. z [...] kwietnia 2013 r. (znak: [...]), godzi w interes prawnorzeczowy skarżących i stanowi daleko idącą ingerencję w sferę praw skarżących, wywołanych wydaniem ww. aktu administracyjnego. Konieczność kontroli zgodności z prawem wydania ww. decyzji administracyjnej stanowi jedyny skuteczny mechanizm ochrony uprawnień prawnorzeczowych skarżących.

Decyzja Starosty A. z [...] kwietnia 2013 r. (znak: [...]) w przedmiocie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności na rzecz M. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością, była obarczona poważną wadą prawną, bo o toczącym się postępowaniu nie zostali poinformowani skarżący, jako spadkobiercy byłego właściciela przedmiotowej nieruchomości. Na skutek ww. decyzji Starosty A. została naruszona sfera praw i obowiązków wnioskodawców, z uwagi na unieważnienie ze skutkiem ex tunc decyzji nacjonalizacyjnej z [...] października 1978 r. Nr [...] oraz z uwagi na prowadzone postępowania nadzorcze w stosunku do działki [...], wszczęte jeszcze przed postępowaniem o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności istnieje duże prawdopodobieństwo powrotu prawa własności działki nr [...] do skarżących. Potwierdza to posiadanie interesu prawnego po stronie skarżących i jednoczesne wypełnienie przesłanki wznowieniowej z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. nieważności decyzji Naczelnika Miasta w A. z [...] października 1978 r. Nr [...], w oparciu o którą dokonano wpisu Skarbu Państwa jako właściciela w księdze wieczystej prowadzonej dla spornej nieruchomości, rodzi stan prawny równoznaczny z sytuacją, w której prawo własności do nieruchomości oznaczonej nr ew. [...], nigdy nie przeszło na Skarb Państwa, co jednoznacznie potwierdza interes prawny skarżących w każdym postępowaniu nadzorczym.

Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z [...] grudnia 2009 r. (znak: [...]) stwierdził nieważność decyzji Naczelnika Miasta A. z [...] października 1978 r., Nr [...], m.in. również w stosunku do przedmiotowej działki o numerze ewidencyjnym [...]. (dalej jako: "decyzja nadzorcza"). Decyzja ta nie została uchylona, co oznacza, że jest decyzją ostateczną, wykonalną i wiążącą organy administracyjne oraz sądy.

Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. wznawia się postępowanie w przypadku gdy decyzja została wydana w oparciu o inną decyzję lub orzeczenie sądu, które zostało następnie uchylone lub zmienione.

Ponadto toczą się również postępowania nadzorcze w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody S., w tym decyzji z [...] października 1992 r. ([...]) orzekającej o nabyciu przez przedsiębiorstwo T. w E. (poprzednik prawny M. Sp. z o.o.) prawa użytkowania wieczystego przedmiotowego gruntu. W związku ze wskazanymi postępowaniami nadzorczymi dotyczącymi przedmiotowej działki o nr ewid. [...], do momentu ich zakończenia, a więc do momentu uregulowania stanu prawnego nieruchomości, nie można przenosić własności nieruchomości na inne podmioty. Nie zasługuje zatem na aprobatę twierdzenie WSA w Białymstoku, iż nie mają wpływu na rozstrzygnięcie w tej sprawie postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Miasta A. z [...] października 1978 r., Nr [...], zakończonego korzystną dla skarżących ostateczną decyzją nadzorczą, oraz postępowanie nadzorcze w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody S. z [...] października 1992 r.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W postępowaniu przed NSA prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego sądu (art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 718, zwanej dalej p.p.s.a.). NSA jako sąd II instancji rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie.

Skarga kasacyjna nie mogła być uwzględniona, albowiem podniesione w niej zarzuty przeciwko zaskarżonemu wyrokowi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku nie są trafne. Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko Sądu I instancji, iż skarżący nie mają przymiotu strony dającego podstawę do żądania wznowienia postępowania zakończonego decyzją z [...] kwietnia 2013 r., Nr [...], którą Starosta A. orzekł o przekształceniu w prawo własności prawo wieczystego użytkowania nieruchomości Skarbu Państwa oznaczonej nr geod. [...] o pow. 0,5305 ha położonej w A. na rzecz M. Sp. z o.o. w A., ponieważ w obrocie prawnym ciągle pozostaje decyzja z [...] lutego 1976 r., znak [...], którą Naczelnik Miasta w A. przejął na własność państwa gospodarstwo rolne o pow. 7,22 ha w skład którego wchodziła przedmiotowa nieruchomość. Chybiony zatem jest zarzut skarżących naruszenia art. 28 k.p.a., że ich interes prawny do wznowienia postępowania wynika wprost z tytułu własności ich poprzednika prawnego, ponieważ jemu prawo własności zostało prawomocnie odebrane pozostającą w mocy decyzją z [...] lutego 1976 r. Innymi słowy, nie mają oni uprawnienia do zgłaszania jakichkolwiek żądań co do tej nieruchomości, ponieważ roszczenia te nie weszły w skład masy spadkowej po zmarłym P. C.

Bez znaczenia dla kwestii legitymacji procesowej skarżących pozostaje stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Miasta A. z [...] października 1978 r., Nr [...], ponieważ przyczyną stwierdzenia nieważności tej decyzji było rażące naruszenie prawa polegające na tym, że orzeczono w niej o przejęciu na własność Skarbu Państwa nieruchomości, która w chwili orzekania była już własnością Skarbu Państwa. "Naczelnik Miasta w A. nie mógł w 1978 r. przejąć ponownie na własność Państwa nieruchomości rolnej od P. C., gdyż przedmiotowa nieruchomość stanowiła już własność Państwa od 1976 r." – decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] grudnia 2009 r. (znak: [...]), k. 159-160 akt administracyjnych sprawy.

Skoro zostało dowiedzione, że skarżący nie mają legitymacji procesowej w niniejszej sprawie, to i pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej należało uznać za niemające usprawiedliwionych podstaw.

Mając na uwadze podniesione wyżej względy orzeczono jak w sentencji na podstawie art. 184 p.p.s.a.