Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2456/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-07-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 174, art. 184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 6, art. 7, art. 77 par. 1, art. 80
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: par. 36
journal: Dz.U. 2004 nr 207 poz 2109
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Monika Nowicka sędzia NSA Joanna Banasiewicz sędzia del. WSA Sławomir Wojciechowski (spr.) Protokolant asystent sędziego Wojciech Latocha po rozpoznaniu w dniu 11 lipca 2013 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 czerwca 2012 r. sygn. akt I SA/Wa 2169/11 w sprawie ze skargi K. B. i B. B. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] września 2011 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej na rzecz K. B. i B. B. kwotę [...] złotych solidarnie tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 6 czerwca 2012r., sygn.akt I SA/Wa 2169/11, po rozpoznaniu sprawy ze skargi K. B. i B. B. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] września 2011r., nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wojewody L. z dnia [...] stycznia 2011r., nr [...], stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu oraz zasądził od organu na rzecz strony skarżącej zwrot kosztów postępowania sądowego.

Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] września 2011r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000r., nr 98, poz. 1071 ze zm. – w dalszej części uzasadnienia przywoływana także jako: k.p.a.), po rozpatrzeniu odwołania B. i K. B. od decyzji Wojewody L. z dnia [...] stycznia 2011r., ustalającej na rzecz skarżących odszkodowanie w łącznej kwocie [...] zł, na którą składa się odszkodowanie główne w kwocie [...] zł powiększone o kwotę [...] zł, stanowiącą 5% wartości nieruchomości, z tytułu przejęcia z mocy prawa na rzecz Województwa L. prawa własności nieruchomości oznaczonej jako działki nr [...] o pow. [...] ha i nr [...] o pow. [...] ha, przeznaczonej pod budowę obwodnicy miejscowości W. łączącej drogi wojewódzkie nr [...] i [...] (punkt 1) oraz orzekającej o zobowiązaniu do wypłaty tak ustalonego odszkodowania Zarządu Dróg Wojewódzkich w Z. w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna (punkt 2) , uchylił zaskarżoną decyzję w zakresie punktu 2 i orzekł o zobowiązaniu do wypłaty odszkodowania Zarządu Dróg Wojewódzkich w Z. w terminie 14 dni od dnia wydania decyzji. W pozostałym zakresie utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.

W uzasadnieniu Minister Infrastruktury wyjaśnił, iż decyzją Wojewody L. z [...] stycznia 2010r. nieruchomość oznaczona jako działki nr [...] i nr [...], została przeznaczona pod budowę obwodnicy miejscowości W. Decyzją z dnia [...] stycznia 2011r., Wojewoda L. orzekł o ustaleniu na rzecz skarżących odszkodowania.

Od powyższej decyzji odwołanie złożyli skarżący, zarzucając nieprawidłowe ustalenie kwoty należnego odszkodowania w wyniku oparcia się na wadliwie sporządzonym operacie szacunkowym. Odwołujący podnieśli, że w operacie szacunkowym brak jest dostatecznego uzasadnienia przyjętych wag cen rynkowych nieruchomości. Wskazali, iż wagi cech rynkowych określa się dla rynku lokalnego np. dzielnicy, miasta, gminy. Tymczasem rzeczoznawca przyjął do porównania nieruchomości daleko wykraczające poza rynek lokalny. Podniesiono też nieuwzględnienie w operacie, że wyceniana nieruchomość leży w granicach miasta będącego siedzibą powiatu, jest zatem nieruchomością miejską. Miasto W. jest siedzibą zarówno gminy W. jak i powiatu w. Pełnomocnik skarżących nie zgodził się z oceną biegłego, który przyjął, iż miasto to położone jest w oddaleniu od ośrodków administracyjnych, pomimo przyjętej definicji "położenia ogólnego" jako związanego z odległością od najbliższego większego ośrodka i przyznał w związku z tym najniższy współczynnik korygujący. Zarzucił również wadliwe określenie cechy "położenie szczegółowe". W odwołaniu wskazano, iż mimo położenia przedmiotowej nieruchomości w granicach administracyjnych miasta W., w sąsiedztwie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, wolnostojącej, biegły porównał przedmiotową działkę do gruntów położonych w sąsiedniej wsi P. Zarzucono brak podobieństwa pomiędzy nieruchomością wycenianą a nieruchomościami przyjętymi do porównania. Zastrzeżenia pełnomocnika wzbudziła również przyjęta metoda wyceny - korygowania ceny średniej.

Po rozpoznaniu powyższego odwołania, decyzją z [...] września 2011r. Minister Infrastruktury utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji w zakresie ustalenia odszkodowania i stwierdził, że dokonana przez Wojewodę L. ocena stanu prawnego i faktycznego nie budzi zastrzeżeń. Wojewoda zaznaczył, że zgodnie z art. 12 ust. 4 ustawy z 10 kwietnia 2003r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (t.j. Dz. U. z 2008r., Nr 193, poz. 1194 ze zm. – w dalszej części uzasadnienia przywoływana także jako: ustawa), nieruchomości objęte decyzją zezwalającą na realizację inwestycji drogowej stają się własnością S. w odniesieniu do dróg krajowych, własnością odpowiednich jednostek samorządu terytorialnego w odniesieniu do dróg wojewódzkich, powiatowych i gminnych z dniem, w którym decyzja zezwalająca na realizacje inwestycji drogowej stała się ostateczna, za odszkodowaniem. W myśl art. 18 ust. 1 wysokość odszkodowania, o którym mowa w art. 12 ust. 4 ustawy, ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ pierwszej instancji oraz według jej wartości z dnia, w którym następuje ustalenie wysokości odszkodowania. W myśl art. 134 ust. 1 ustawy z 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm. – w dalszej części uzasadnienia przywoływana także jako: ustawa o gospodarce nieruchomościami) podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi, z zastrzeżeniem art. 135, wartość rynkowa nieruchomości. Stosownie do art. 154 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, stan jej zagospodarowania oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. Zgodnie z art. 154 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami w przypadku braku planu miejscowego przeznaczenie nieruchomości ustala się na podstawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Natomiast stosownie do ust. 3 cytowanego przepisu w przypadku braku studium lub decyzji, o których mowa w ust. 2, uwzględnia się faktyczny sposób użytkowania nieruchomości.

Organ podniósł, iż w dniu 26 sierpnia 2011r. weszło w życie rozporządzenie Rady Ministrów z 14 lipca 2011r. zmieniające rozporządzenie w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. 2011r., nr 165, poz. 385). Rozporządzenie z 14 lipca 2011r. nie zawiera przepisów przejściowych (intertemporalnych) dotyczących spraw wszczętych pod rządami starego rozporządzenia i dotychczas niezakończonych. Brak ten powoduje, że od dnia 26 sierpnia 2011r. we wszystkich sprawach związanych z ustaleniem odszkodowania za nieruchomości przejęte na cele drogowe, niezależnie od daty wszczęcia postępowania, obowiązują tylko nowe przepisy rozporządzenia z dnia 21 września 2004r. Powyższe oznacza, że operat szacunkowy sporządzony dla potrzeb postępowania w sprawie niniejszej powinien odpowiadać znowelizowanej treści przepisu § 36 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004r. zgodnie, z którym wartość rynkową nieruchomości dla potrzeb ustalenia odszkodowania za nieruchomości wywłaszczone lub przejęte z mocy prawa na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych określa się, przyjmując stan nieruchomości z dnia wydania decyzji, ceny nieruchomości z dnia ustalenia odszkodowania, a przeznaczenie nieruchomości zgodnie z art. 154 ustawy, bez uwzględnienia ustaleń decyzji. Zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego Miasta W., i terenów funkcjonalnie z nim związanych wprowadzonym Uchwałą Nr XX7T66/08 Rady Miejskiej we W. z [...] lutego 2008r. na dzień wydania decyzji Wojewody L. z dnia [...] stycznia 2010r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej wyceniane działki położone były w strefie gruntów oznaczonych symbolami: KDG – drogi ulice publiczne o klasie głównej oraz C-l-R - tereny rolnicze z "zakazem zabudowy, gdzie zakazuje się realizacji nowych obiektów budowlanych z wyjątkiem dróg oraz sieci infrastruktury technicznej i towarzyszących im urządzeń. Organ wskazał, iż przepis § 36 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004r. obliguje rzeczoznawcę przy szacowaniu wartości nieruchomości do brania w pierwszej kolejności pod uwagę cen transakcyjnych uzyskiwanych przy sprzedaży gruntów drogowych, jeżeli tego rodzaju rynek na danym lub podobnym obszarze został wykreowany. Za nieruchomości drogowe w rozumieniu tego przepisu należy uznać nieruchomości przeznaczone pierwotnie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego lub studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy pod inwestycje drogowe. Tym samym za nieruchomości drogowe nie mogą zostać uznane nieruchomości o innym przeznaczeniu planistycznym, które dopiero w wyniku wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej zostały przeznaczone pod budowę drogi. Świadczy o tym treść § 36 ust. 1 tego rozporządzenia, który przy określaniu przeznaczenia nieruchomości nakazuje pomijać ustalenia wynikające z decyzji lokalizacyjnej wydanej na podstawie ustawy z dnia 10 kwietnia 2003r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Dopiero w przypadku braku występowania na badanym rynku nieruchomości drogowych rzeczoznawca uprawniony jest do sporządzenia wyceny w oparciu o przeznaczenie przeważające wśród gruntów przyległych.

W niniejszej sprawie podstawę dla ustalenia wysokości odszkodowania za przejęcie z mocy prawa na rzecz Województwa L. nieruchomości, stanowi operat szacunkowy sporządzony [...] września 2010r. przez rzeczoznawcę, który wyceniając grunt, zastosował podejście porównawcze metodę korygowania ceny średniej. W myśl przepisu § 4 ust. 1 rozporządzenia z dnia 21 września 2004r. przy stosowaniu podejścia porównawczego konieczna jest znajomość cen transakcyjnych nieruchomości podobnych do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny, a także cech tych nieruchomości wpływających na poziom ich cen. Na potrzeby wyceny rzeczoznawca objął analizą transakcje sprzedaży nieruchomości zaistniałe w okresie 2008-2010 roku, których przedmiotem były grunty nabywane w celu budowy drogi ekspresowej [...] Ś. , obwodnicy N. w ciągu drogi krajowej nr [...], a także transakcje sprzedaży nieruchomości przeznaczonych pod budowę i rozbudowę dróg wojewódzkich i krajowych na odcinkach przebiegających zarówno w terenie zabudowanym jak i wykorzystywanym rolniczo. Do końcowej analizy biegły przyjął 14 transakcji. Biegły, opisując atrybuty nieruchomości porównawczych, wskazał, iż w planie zagospodarowania przestrzennego były one przeznaczone pod drogi publiczne. Do cech wpływających na cenę rynkową nieruchomości rzeczoznawca zaliczył: rodzaj inwestycji, położenie ogólne, położenie szczegółowe, powierzchnię oraz aktualne zagospodarowanie - intensywność. Podkreślił, iż przedmiotem wyceny jest grunt o ustalonym przeznaczeniu pod budowę drogi wojewódzkiej na wartość, którego nie mają wpływu czynniki/atrybuty decydujące o wartości gruntów o innym przeznaczeniu. Wyjaśnił ponadto, że rynek nieruchomości gruntowych będących przedmiotem transakcji sprzedaży istnieje w układzie regionalnym, o czym świadczą dane uzyskane w Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad oraz Zarządzie Dróg Wojewódzkich. Biegły wskazał, iż nie można brać pod uwagę aktualnie kształtujących się cen nieruchomości w obrębie miasta W., gdyż obrót nieruchomościami przeznaczonymi pod budowę dróg w obrębie miasta W. nie istnieje.

Wobec powyższego, zdaniem organu odwoławczego, analiza operatu szacunkowego w konfrontacji z nowym brzmieniem przepisów rozporządzenia Rady Ministrów pozwala stwierdzić, że operat szacunkowy nie zawiera nieprawidłowości, które uniemożliwiają dalsze jego wykorzystywanie dla celu ustalenia odszkodowania. W związku z faktem, iż na dzień wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, przedmiotowa nieruchomość w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego oznaczona była, jako tereny przeznaczone pod budowę dróg, do porównania prawidłowo przyjęto transakcje nieruchomościami również przeznaczonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego pod drogi.

Na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] września 2011r. skarżący, wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając temu rozstrzygnięciu naruszenie przepisów postępowania: art. 6, art. 7, art. 8, art. 35 § 1 i 3, art. 36, art. 37, art. 77 w związku z art. 80, art. 107 oraz art. 139 k.p.a. oraz przepisów prawa materialnego, w tym:

- § 36 rozporządzenia z dnia 21 września 2004r. w brzmieniu obowiązujących w chwili wydania decyzji przez organ II instancji poprzez uznanie, iż sporządzony na użytek postępowania operat szacunkowy spełnia wymogi stawiane przez przepisy zmienionego rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego.

- art. 4 pkt 16 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez wadliwe przyjęcie przez organ I i II instancji definicji nieruchomości podobnej, a przez to wadliwe uznanie przedłożonego do akt sprawy operatu szacunkowego, jako przydatnego do rozstrzygnięcia sprawy;

- art. 134 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami w związku z art. 12 ust. 5 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, poprzez niewłaściwe ustalenie wartości rynkowej nieruchomości w wyniku przyjęcia za niewadliwy operatu szacunkowego;

- art. 134 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez wadliwe przyjęcie lub nieuwzględnienie przez organ II instancji cech charakterystycznych przejmowanej nieruchomości w postaci jej położenia, wielkości, możliwości rozwojowych, kształtu, możliwego i dotychczasowego sposobu użytkowania oraz aktualnie kształtujących się cen w obrocie nieruchomościami;

- art. 153 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez brak zweryfikowania przez organ I instancji prawidłowości przyjętych założeń oraz wskazanych nieruchomości "porównywalnych" wskazanych przez biegłego sporządzającego operat szacunkowy i to mimo narzucających się oczywistych wątpliwości co do rzetelności tego operatu;

- art. 12 oraz art. 18 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych w zakresie znacznej rozbieżności między datą ustalenia odszkodowania (wydaniem decyzji przez organ I instancji), a datą sporządzenia operatu szacunkowego, jak również ustalenia wysokości odszkodowania poniżej wartości przejętej nieruchomości skarżących.

Podtrzymując w całości zarzuty prezentowane w odwołaniu od decyzji I instancji podniesiono, że obecna treść § 36 rozporządzenia wskazuje, iż wartość rynkową nieruchomości dla potrzeb ustalenia odszkodowania za nieruchomości wywłaszczone lub przejęte z mocy prawa na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych określa się, przyjmując stan nieruchomości z dnia wydania decyzji, ceny nieruchomości z dnia ustalenia odszkodowania, a przeznaczenie nieruchomości zgodnie z art. 154 ustawy bez uwzględnienia ustaleń decyzji. Tymczasem, jak przekonuje treść kwestionowanego operatu (str. 8) biegły rzeczoznawca przyjął dla wycenionych nieruchomości cechę wpływającą na poziom cen rynkowych "rodzaj inwestycji". Dalej biegły wyjaśnił, iż "nieruchomości nabywane pod drogi krajowe uzyskiwały ceny wyższe o 17% różnicy cen przyjętej próby reprezentatywnej niż inwestycje o znaczeniu regionalnym, wojewódzkim". Ponadto w treści operatu szacunkowego, jak również w treści uzasadnień organów I i II instancji brak informacji stosownej do ust. 3 § 36 rozporządzenia wskazującej czy przeznaczenie nieruchomości - zgodnie z celem wywłaszczenia wskazanym w decyzji Wojewody L. o ustaleniu lokalizacji inwestycji drogowej - wpływa na zwiększenie jej wartości czy też nie. Reasumując pełnomocnik wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji Ministra Infrastruktury i decyzji Wojewody L. z [...] stycznia 2011r. oraz o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.

W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że wniesiona skarga zasługuje na uwzględnienie i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, c, art. 135 i art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012r., nr 270 - dalej jako p.p.s.a.) m.in. orzekł o uchyleniu zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji.

Uzasadniając Sąd pierwszej instancji wskazał, iż do ustalenia wysokości i wypłacenia odszkodowania za nieruchomości stosuje się odpowiednio przepisy o gospodarce nieruchomościami z zastrzeżeniem art. 18 (ust.5) ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Art. 18 ust.1 ustawy stanowi zaś, że wysokość odszkodowania, o którym mowa w art. 12 ust. 4a ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ I instancji oraz według jej wartości z dnia w którym następuje ustalenia wartości odszkodowania. Zgodnie z art. 130 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego określającego wartość nieruchomości. Opinię o wartości nieruchomości rzeczoznawca majątkowy sporządza w formie operatu szacunkowego – art. 156 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Podstawą ustalenia wysokości odszkodowania stanowi, z zastrzeżeniem art. 135, wartość rynkowa nieruchomości – art. 134 ust. 1, którą stanowi jej przewidywana cena, możliwa do uzyskania na rynku, ustalona z uwzględnieniem cen transakcyjnych uzyskanych przy spełnieniu warunków z art. 151 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

W myśl art. 154 ustawy o gospodarce nieruchomościami, wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. Szczegółowe regulacje dotyczące wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego zawiera natomiast rozporządzenie. W rozpoznawanej sprawie, jako podstawę ustalenia wysokości odszkodowania za opisane wyżej działki gruntu wydzielone pod inwestycje drogowe przyjęto operat szacunkowy z dnia [...] września 2010r. sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego. Dokonując wyceny ww. nieruchomości rzeczoznawca majątkowy zastosował metodę określoną w § 36 ust. 1 rozporządzenia z dnia 21 września 2004r. w brzmieniu obowiązującym w dacie sporządzenia operatu, zgodnie z którym przy określaniu wartości rynkowej gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne stosuje się podejście porównawcze, przyjmując ceny transakcyjne uzyskiwane przy sprzedaży gruntów odpowiednio przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne.

W uzasadnieniu decyzji organu odwoławczego słusznie zauważono, że po wydaniu decyzji przez organ I instancji uległy zmianie przepisy rozporządzenia. Z dniem 26 sierpnia 2011r. weszło bowiem w życie rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 14 lipca 2011r. zmieniające rozporządzenie w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 165, poz. 985) i wprowadzające zasadę, iż w przypadku gdy na realizacje inwestycji drogowej została wywłaszczona lub przejęta z mocy prawa nieruchomość, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, wartość rynkową określa się przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych chyba, że określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych - § 36 ust. 4 rozporządzenia. Celem tej zmiany było dostosowanie przepisów rozporządzenia do znowelizowanej ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych odnośnie regulacji dotyczącej wyceny nieruchomości przeznaczonych pod inwestycje drogowe. Jedną z istotnych zmian jest odejście od sposobu określenia wartości nieruchomości wyłącznie na podstawie danych z rynku nieruchomości drogowych. Dotychczas przy określaniu wartości rynkowej gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne stosowało się podejście porównawcze, przyjmując ceny transakcyjne uzyskiwane przy sprzedaży gruntów na te cele odpowiednio przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne. Według nowych regulacji, wartość nieruchomości określa się na podstawie cen transakcyjnych pochodzących z rynków nieruchomości właściwych dla wycenianej nieruchomości np. rolnych, przemysłowych. Określenie wartości jest tez możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Wymaga to jednak szczegółowego uzasadnienia ze strony rzeczoznawcy sporządzającego operat jak i organu prowadzącego postępowanie administracyjne. Właściwe uzasadnienie decyzji i sporządzonego operatu szacunkowego w zakresie odejścia od obowiązującej zasady przyjmowania przeznaczenia nieruchomości przeważającego wśród gruntów przyległych na rzecz uwzględnienia cen transakcyjnych nieruchomości drogowych jest bowiem elementem koniecznym i wpływającym na ocenę sporządzonego operatu szacunkowego.

Stosownie do ust. 1 § 36 rozporządzenia w nowym brzmieniu wartość rynkową nieruchomości dla potrzeb ustalenia odszkodowania za nieruchomości wywłaszczane lub przejęte z mocy prawa na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych określa się przyjmując stan nieruchomości z dnia wydania decyzji, ceny nieruchomości z dnia ustalenia odszkodowania a przeznaczenie nieruchomości zgodnie z art. 154 ustawy, bez uwzględnienia ustaleń decyzji. W przypadku, gdy dane z lokalnego i regionalnego rynku nieruchomości są niewystarczające do określenia wartości rynkowej zgodnie z ust. 1, wartość nieruchomości objętej decyzją określa się w podejściu kosztowym (ust. 2).

W myśl ust. 3 pkt 2 tego paragrafu, w przypadku, gdy przeznaczenie nieruchomości, zgodnie z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie jej wartości, wartość rynkową nieruchomości zajętych pod drogi publiczne stanowi iloczyn wartości 1m² gruntów o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych i ich powierzchni powiększony, na podstawie badania rynku nieruchomości, nie więcej niż o 50 %. Wreszcie ust. 5 § 36 rozporządzenie stanowi, że przez decyzję, o której mowa w ust. 1, 2,4, rozumie się decyzję o warunkach zabudowy, decyzję o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, decyzje o ustaleniu lokalizacji autostrady, drogi krajowej, drogi lub decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, na podstawie której ustalona została lokalizacja inwestycji drogowej.

W niniejszej sprawie odszkodowanie zostało ustalone w oparciu o szacunek nieruchomości dokonany przez rzeczoznawcę w sposób określony w § 36 ust. 1 rozporządzenia sprzed nowelizacji, to jest przy wykorzystaniu do porównań cen transakcyjnych nieruchomości zajętych - przeznaczonych pod drogi publiczne. Natomiast w świetle zmienionych przepisów podstawą ustalenia odszkodowania winna być wartość rynkowa działek określona według ich stanu z dnia wydania decyzji, cen nieruchomości z dnia ustalenia odszkodowania oraz przeznaczenia nieruchomości zgodnie z art. 154 ustawy o gospodarce nieruchomościami bez uwzględnienia ustaleń decyzji.

Różnica zatem jest istotna (dotyczy rodzaju rynku nieruchomości, które winny być poddane analizie porównawczej z zajętymi pod drogę działkami), zważywszy na to, iż jak wynika z analizy kwestionowanego operatu (str. 8) biegły rzeczoznawca przyjął dla wycenionych nieruchomości cechę wpływającą na poziom cen rynkowych "rodzaj inwestycji". Dalej biegły wyjaśnił, iż "nieruchomości nabywane pod drogi krajowe uzyskiwały ceny wyższe o 17% różnicy cen przyjętej próby reprezentatywnej niż inwestycje o znaczeniu regionalnym, wojewódzkim". Cel nabycia (przejęcia) nieruchomości (drogi wojewódzkie, lokalne, krajowe) wynika wyłącznie z treści decyzji lokalizacyjnej inwestycji w zakresie dróg publicznych. Tym samym przyjęcie tej cechy jako cechy różnicującej w sposób oczywisty narusza obowiązujące postanowienia § 36 ust. 1. rozporządzenia albowiem uwzględnia ustalenia decyzji.

Zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego miasta W. i terenów funkcjonalnie z nim związanych, zatwierdzonym uchwalą Nr XX/166/08 Rady Miejskiej we W. z dnia [...] lutego 2008r. przedmiotowe nieruchomości położone są częściowo na terenie oznaczonym symbolem "C-01-KDG" - przeznaczenie dla dróg i ulic publicznych o klasie głównej – oraz częściowo na terenie oznaczonym symbolem "C-l-R" - przeznaczenie pod tereny rolnicze z zakazem zabudowy. Z operatu wynika, iż biegły, przyjął do wyceny stan faktyczny nieruchomości tak, jakby cała powierzchnia nieruchomości była przeznaczona pod drogi publiczne (tak np. na str. 13 operatu - rozdz. II pkt 1 - dane ewidencyjne). W operacie biegły nie rozważa, czy przeznaczenie nieruchomości zgodnie z celem wywłaszczenia spowoduje zwiększenie jej wartości, co pozostaje nie bez wpływu na sposób określenia wartości rynkowej nieruchomości i narusza ust. 3 cyt. paragrafu. Analogicznie ocenić należy analizę operatu przeprowadzoną przez organ II instancji, bowiem nie uwzględnia ona przeznaczenia przedmiotowych nieruchomości także pod tereny rolnicze.

Sąd wskazał, iż właściwa interpretacja wskazanych wyżej unormowań prowadzi do wniosku, iż znajdujący się w aktach sprawy operat szacunkowy z września 2010 roku niewątpliwie się zdezaktualizował i w dacie wydawania przez organ odwoławczy decyzji nie mógł stanowić podstawy do ustalenia odszkodowania w oparciu o określoną przez rzeczoznawcę wartość rynkową nieruchomości. Operat ten nie uwzględnia bowiem treści § 36 rozporządzenia w nowym brzmieniu. Podważa to moc dowodową operatu sporządzonego na podstawie starego przepisu. Wobec wprowadzonych zmian dotychczasowa treść tych przepisów została formalnie derogowana z obowiązujących norm prawa. Rozporządzenie zmieniające nie zawiera regulacji intertemporalnych, co oznacza, że zmienione przepisy miały zastosowanie nie tylko do spraw wszczętych po ich wejściu w życie, ale także do postępowań administracyjnych będących w toku w dacie wejścia w życie znowelizowanych przepisów. Zasada praworządności działania organów administracji publicznej wymaga, by wydawana przez nie rozstrzygnięcia oparte były na podstawie prawnej istniejącej w momencie wydania rozstrzygnięcia. Za niewystarczającą uznać należy ocenę operatu przez organ, niezbędnym jest wypowiedzenie się biegłego polegające na analizie wpływu zmian przepisu na opracowany przez siebie operat.

Skargę kasacyjną na powyższe orzeczenie Sądu z dnia 6 czerwca 2012r. złożył Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej, zaskarżając wyrok w całości. Autor skargi kasacyjnej na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zarzucił

- naruszenie przepisów § 36 ust. 1-4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2901 ze zm. - dalej: przywoływane jako rozporządzenie), w brzmieniu sprzed nowelizacji wprowadzonej rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 14 lipca 2011r. zmieniającym rozporządzenie w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. z 2011 r. Nr 165, poz. 985), która weszła w życie w dniu 26 sierpnia 2011r., w związku z § 36 ust. 1-4 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego w brzmieniu obowiązującym od dnia 26 sierpnia 2011r., poprzez ich błędną wykładnię, prowadzącą do wniosku, że operat szacunkowy sporządzony przed wejściem w życie ww. nowelizacji stał się nieaktualny z chwilą wejścia w życie rozporządzenia zmieniającego z dnia 14 lipca 2011r. i nie mógł stanowić podstawy wydania decyzji przez organ drugiej instancji;

- naruszenie przepisu § 36 ust. 1 w związku z przepisem § 36 ust. 4 rozporządzenia, poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, iż nakaz przeprowadzania wyceny z uwzględnieniem przeznaczenia nieruchomości zgodnie z art. 154 ustawy o gospodarce nieruchomościami bez uwzględnienia ustaleń decyzji, uniemożliwia przyjęcie jako kryterium wpływającego na wartość nieruchomości cechy "rodzaj inwestycji";

- naruszenie art. 134 ust. 3 i 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami, poprzez jego błędne zastosowanie, polegające na przyjęciu, iż w niniejszej sprawie zaistniała konieczność przeprowadzenia analizy tzw. zasady korzyści, podczas gdy przejęcie nieruchomości na cel publiczny nie spowodowało wzrostu jej wartości.

Nadto na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

- naruszenie art. 145 § 1 pkt l lit. c p.p.s.a. w związku z art. 6 k.p.a., poprzez błędne przyjęcie, iż dokonanie przez organ drugiej instancji samodzielnej oceny możliwości wykorzystywania operatu szacunkowego, bez uzyskania w tym zakresie stanowiska rzeczoznawcy majątkowego, stanowi naruszenie zasady praworządności, co stanowiło naruszenie postępowania, skutkujące uchyleniem zaskarżonej decyzji;

- naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. w związku z § 36 ust. 1 i 4 rozporządzenia, art. 134 ust. 3 i 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami, poprzez błędne przyjęcie, iż materiał dowodowy w niniejszej sprawie nie został rozpatrzony w sposób obiektywny i wyczerpujący.

Wskazując na powyższe okoliczności autor skargi kasacyjnej wniósł o :

- uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania;

- zasądzenie na rzecz organu kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu autor skargi kasacyjnej wskazał, iż ustalenia Sądu pierwszej instancji są błędne, bowiem organy administracji nie naruszyły prawa w stopniu pozwalającym przyjąć, że mogło mieć to wpływ na rozstrzygnięcie sprawy.

W pierwszej kolejności kasator zwrócił uwagę na błędne stanowisko Sądu, jakoby ze względu na nowelizację przepisu § 36 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, operaty szacunkowe sporządzone przed wejściem w życie ww. nowelizacji stały się nieaktualne i obecnie nie mogą stanowić podstawy do ustalenia odszkodowania,

Na gruncie niniejszej sprawy podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowił operat szacunkowy w dniu [...] września 2010r. przez rzeczoznawcę majątkowego. W chwili sporządzania ww. operatu szacunkowego obowiązywał przepis § 36 rozporządzenia w brzmieniu sprzed nowelizacji. W dniu 26 sierpnia 2011r. weszło w życie rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 14 lipca 2011 roku zmieniające rozporządzenie w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. 2011 r. nr 165, poz. 985). Rozporządzenie z dnia 14 lipca 2011r. nie zawiera przepisów przejściowych (intertemporalnych) dotyczących spraw wszczętych pod rządami starego rozporządzenia i dotychczas niezakończonych. Brak przepisów przejściowych powoduje, że od dnia 26 sierpnia 2011r. we wszystkich sprawach związanych z ustaleniem odszkodowania za nieruchomości przejęte na cele drogowe, niezależnie od daty wszczęcia postępowania, obowiązują tylko nowe przepisy rozporządzenia z dnia 21 września 2004r.. W tym miejscu należy podkreślić, że konieczność stosowania przepisów rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego nie powoduje, że operaty szacunkowego sporządzone przed dniem wejścia w życie nowelizacja stają się automatycznie nieaktualne. Oznacza to jedynie, że operat szacunkowy sporządzony dla potrzeb postępowania w sprawie odszkodowania za nieruchomość przeznaczoną pod inwestycję drogową powinien odpowiadać znowelizowanej treści przepisu § 36 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004r.. Powyższe powoduje, że na organie administracyjnym ciąży obowiązek zbadania i oceny czy sposób przeprowadzenia wyceny nieruchomościami pod rządami § 36 w poprzednim brzmieniu jest tożsamy ze sposobem wyceny, jaki powinien być zastosowany w świetle obecnie obowiązującego przepisu § 36 rozporządzenia. Uzasadnieniem dla nowelizacji przepisów rozporządzenia była przede wszystkim zmiana przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003r., w związku z którą wydanie przez organ decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji drogowej powodowało przejęcie prawa własności nieruchomości na rzecz konkretnego podmiotu z mocy prawa. Zmiana ta miała znaczący wpływ na obniżenie ilości, transakcji nieruchomościami drogowymi. Jakkolwiek ograniczenie ilości transakcji nieruchomościami drogowymi nie spowodowało całkowitego zaniku tego rodzaju rynku. Dlatego też konstrukcja § 36 ust. 4 rozporządzenia, przy założeniu, że nieruchomość wyceniana na dzień "wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, nakazuje w pierwszej kolejności "przyjąć do porównania transakcje nieruchomościami drogowymi, a dopiero w przypadku ich braku transakcje nieruchomościami o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych do nieruchomości wycenianej.

Na gruncie niniejszej sprawy wycenie podlegała nieruchomość, która zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego miasta W. i terenów funkcjonalnie z nim związanych na dzień wydania decyzji z dnia [...] stycznia 2010r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej położona była w strefie gruntów oznaczonych symbolami: KDG - drogi ulice publiczne o klasie głównej oraz C-1-R - tereny rolnicze z zakazem zabudowy, gdzie zakazuje się realizacji nowych obiektów budowlanych z wyjątkiem dróg oraz sieci infrastruktury technicznej i towarzyszących im urządzeń. Tym samym procedura wyceny przedmiotowej nieruchomości powinna być zgodna z regułą wyrażoną w § 36 ust. 4 rozporządzenia z dnia 21 września 2004r., który obliguje rzeczoznawcę przy szacowaniu wartości nieruchomości do brania w pierwszej kolejności pod uwagę cen transakcyjnych uzyskiwanych przy sprzedaży gruntów drogowych, jeżeli tego rodzaju rynek na danym lub podobnym obszarze został wykreowany. Do końcowej analizy biegły przyjął 14 transakcji. Na stronie 14 operatu szacunkowego biegły, opisując atrybuty nieruchomości porównawczych, wskazał, iż w planie zagospodarowania przestrzennego były one przeznaczone pod drogi publiczne.

Tym samym operat szacunkowy sporządzony na potrzeby niniejszej sprawy odpowiada znowelizowanemu przepisowi. Bez znaczenia jest przy tym fakt, iż procedura, którą zastosował rzeczoznawca majątkowy w chwili sporządzania operatu szacunkowego uregulowana była w § 36 ust. 1 rozporządzenia, a obecnie znajduje się w § 36 ust. 4 ww. rozporządzenia. Decydujące znaczenie ma bowiem treść przepisu, a nie jednostka redakcyjna, w której dana norma została zapisana.

W ocenie kasatora za chybiony należy również uznać argument Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, zgodnie z którym uwzględnienie przez rzeczoznawcę cechy "cel nabycia" jako cechy różnicującej w sposób oczywisty narusza obowiązujące postanowienia § 36 ust. 1 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości oraz sporządzania operatu szacunkowego, albowiem uwzględnia ustalenia decyzji. Prawdą jest, iż przepis § 36 ust. 1 rozporządzenia nakłada na rzeczoznawcę majątkowego obowiązek uwzględnienia w procesie wyceny nieruchomości przeznaczenia nieruchomości zgodnie z art. 154 ustawy o gospodarce nieruchomościami bez uwzględnienia ustaleń decyzji. Na gruncie niniejszej sprawy biegły ustalił przeznaczenie planistyczne nieruchomości wycenianej jako drogowe. Do porównań wybrane zostały transakcje nieruchomościami również drogowymi. Skoro zatem zarówno nieruchomość wyceniana, jak również nieruchomości przyjęte do porównania przeznaczone były w aktach planistycznych pod drogi, to nie można zgodzić się z tezą Sądu, że cecha różnicująca jaką jest "rodzaj inwestycji" powinna pozostawać bez wpływu na wartość nieruchomości. Uprawnionym do oceny jakie cechy wpływają na wartość nieruchomości jest jedynie rzeczoznawca majątkowy jako osoba posiadająca odpowiednią z zakresu wyceny nieruchomości, po przeprowadzeniu analizy rynku. Tym samym w ocenie kasatora uwzględnienie w procesie wyceny cechy "rodzaj inwestycji" nie stanowi naruszenia przepisów rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, tym bardziej, że drogowe przeznaczenie nieruchomości ustalone zostało z pominięciem wskazań decyzji lokalizacyjnej. Skoro zatem biegły uznał, że na rynku nieruchomości drogowych cena transakcyjna kształtowana jest m.in. przez rodzaj inwestycji, to brak jest podstaw do podważania ustaleń biegłego. Należy podkreślić, że dobór takich cech pozostawiony został rzeczoznawcy majątkowemu, którego pozycja prawna zbliżona jest do statusu osoby zaufania publicznego.

Za bezzasadny kasator uznał zarzut postawiony przez Sąd, dotyczący braku rozważenia czy przeznaczenie nieruchomości zgodne z celem wywłaszczenia spowoduje zwiększenie jej wartości. Podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi, co do zasady, wartość rynkowa nieruchomości, co wynika z art. 134 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Jednocześnie w treści ust. 3 i ust. 4 powołanego przepisu, ustawodawca wprowadził tzw. zasadę korzyści, zgodnie z którą, jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie jej wartości, wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według alternatywnego sposobu użytkowania wynikającego z tego przeznaczenia. Biorąc pod uwagę, iż cel wywłaszczenia konkretyzowany jest w ustaleniach decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej należy uznać, iż ustawodawca w takich przypadkach nakazuje rzeczoznawcy majątkowemu uwzględnienie ustaleń tej decyzji.

Zasada korzyści wychodzi z założenia, że odszkodowanie nie może pomijać zwiększenia wartości spowodowanego przeznaczeniem na cel publiczny. Jeśli więc takie zwiększenie wartości rzeczywiście nastąpi, osoba wywłaszczona powinna otrzymać odszkodowanie, którego podstaw nie będzie stanowiła wartość nieruchomości określona z uwzględnieniem dotychczasowego sposobu użytkowania (art. 134 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami), lecz wartość określona z uwzględnieniem alternatywnego sposobu użytkowania wynikającego z przeznaczenia tej nieruchomości na cel publiczny.

Nie ulega wątpliwości, że zasada korzyści znajduje zastosowanie w przypadku wyceny nieruchomości wykorzystywanych na cele rolne czy leśne. Wyjaśnić przy tym należy, iż dotyczy to nieruchomości o przeznaczeniu typowo rolnym i leśnym, które w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego przeznaczone są na cele produkcji rolnej lub pod zalesienia z wyłączeniem możliwości przeprowadzania na nich jakichkolwiek inwestycji budowlanych. Co do zasady bowiem, wartość takich nieruchomości, na którym nie można zrealizować dodatkowych inwestycji jest niższa niż wartość nieruchomości o charakterze budowlanym, jakimi niewątpliwie są nieruchomości drogowe. Na stronie 10 uzasadnienia wyroku z dnia 6 czerwca 2012 roku Sąd L-cj wskazał, iż nieruchomość będąca przedmiotem wyceny położona była w dacie wydania decyzji częściowo na terenie oznaczonym symbolem: "C-01-KDG" - drogi i ulice publiczne o klasie głównej, oraz częściowo na terenie oznaczonym symbolem "C-I-R" - tereny rolnicze z zakazem zabudowy. Sformułowanie to jest nieprecyzyjne i w ocenie kasatora doprowadziło Sąd do przekonania, iż w niniejszej sprawie konieczne jest przeprowadzenie analizy zasady korzyści, a w konsekwencji spowodowało negatywną ocenę operatu szacunkowego, a tym samym decyzji organu drugiej instancji. Jak wskazano wyżej wyceniana nieruchomość na dzień wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej położona była w strefie gruntów oznaczonych symbolami: KDG - drogi ulice publiczne o klasie głównej oraz C-1-R - tereny rolnicze z zakazem zabudowy, gdzie zakazuje się realizacji nowych obiektów budowlanych z wyjątkiem dróg oraz sieci infrastruktury technicznej i towarzyszących im urządzeń. W przypadku części nieruchomości przeznaczonej w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego pod budowę drogi, przejęcie na cel publiczny nie spowodowało wzrostu jej wartości, a zatem nie ma tutaj konieczności zastosowania zasady korzyści. W przypadku natomiast części nieruchomości przeznaczonej na cele rolne, podkreślenia wymaga fakt, iż obowiązuje dla niej zakaz zabudowy z wyjątkiem dróg oraz sieci infrastruktury technicznej i towarzyszących im urządzeń. Uregulowanie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wskazuje, iż na tej części nieruchomości, dopuszczalne jest przeprowadzenie inwestycji infrastrukturalnych, co automatycznie powoduje, że nie może być ona traktowana jako nieruchomość typowo rolna. W ocenie kasatora tak określone przeznaczenie planistyczne wycenianej nieruchomości w pełni uzasadnia wycenę nieruchomości w oparciu o ceny transakcje nieruchomości drogowych, bez konieczności porównywania wartości nieruchomości ustalonej przy uwzględnieniu aktualnego i alternatywnego sposobu użytkowania.

W uzasadnieniu wyroku Sąd zwrócił również uwagę na kwestię możliwości wykorzystania operatu szacunkowego sporządzonego przed dniem 26 sierpnia 2011r. w prowadzonym postępowaniu administracyjnym przez organ II instancji. Powołując się na zasadę praworządności, Sąd wskazał, iż rozstrzygnięcia wydawane przez organy administracji oparte były na podstawie prawnej istniejącej w momencie rozstrzygnięcia. W ocenie kasatora stanowisko Sądu, zgodnie z którym, operat szacunkowy z września 2010 roku nie uwzględnia treści § 36 rozporządzenia w nowym brzmieniu, nie znajduje żadnego uzasadnienia. Zgodnie z zasadą praworządności organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. W tym ujęciu praworządność oznacza zgodność z normami przepisami prawa obowiązującego. Chodzi tu więc o zakres, w jakim normy prawne regulują procedurę podejmowania decyzji administracyjnej. Zdaniem kasatora Sąd, wskazując na derogację norm rozporządzenia w brzmieniu sprzed nowelizacji, całkowicie pominął fakt, iż część norm wynikających z przepisu § 36 sprzed nowelizacji jest tożsama z normami wyinterpretowanymi z § 36 ww. rozporządzenia w brzmieniu nadanym rozporządzeniem z dnia 14 lipca 2011r. Jak wskazano wyżej brak przepisów intertemporalnych nakłada na organ administracji obowiązek każdorazowej oceny czy operat szacunkowy sporządzony przed dniem 26 sierpnia 2011 do roku odpowiada przepisom znowelizowanego rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego.

Przepis § 36 ust. 1 rozporządzenia z dnia 21 września 2004r. w pierwotnym brzmieniu obligował rzeczoznawcę majątkowego przy szacowaniu wartości nieruchomości do brania w pierwszej kolejności pod uwagę cen transakcyjnych uzyskiwanych przy sprzedaży gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne, jeżeli tego rodzaju rynek na danym lub podobnym obszarze został wykreowany. Był to pierwszy i podstawowy sposób ustalenia wartości nieruchomości przeznaczonej pod inwestycję drogową. Przy czym transakcja nieruchomościami przyjęte w procesie wyceny musiały spełniać kryterium nieruchomości podobnych. Nieruchomością podobną, zgodnie z definicją sformułowaną w przepisie art. 4 pkt 16 ustawy o gospodarce nieruchomościami, jest zaś nieruchomość, która jest porównywalna z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny, ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość. Podobieństwo nieruchomości w świetle zapisów zawartych w operacie szacunkowym nie może budzić żadnych wątpliwości. Rzeczoznawca majątkowy wyceni! przedmiotową nieruchomość, przeznaczoną w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na cele drogowe w oparciu o transakcje nieruchomościami również przeznaczonymi w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego na te cele.

Obecnie obowiązujący przepis § 36 ust. 4 rozporządzenia zobowiązuje do przeprowadzenia wyceny nieruchomości przeznaczonej na dzień wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej pod inwestycję drogową przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Powyższa analiza nie pozostawia wątpliwości, że sposób wyceny nieruchomości w operacie szacunkowym z września 2010 roku odpowiada treści przepisu § 36 ust. 4 ww. rozporządzenia. Tym samym fakt, iż organ drugiej instancji wydając rozstrzygnięcie oparł się na operacie szacunkowym sporządzonym przed dniem 26 sierpnia 2011r., nie oznacza, jak twierdzi Sąd, że organ ten pominął obecnie obowiązujące przepisy rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu. Powyższe spowodowane było identycznością norm wyinterpretowanych z treści § 36 ust. 1 rozporządzenia w brzmieniu sprzed nowelizacji i z treści § 36 ust. 4 rozporządzenia w obecnym brzmieniu.

Zdaniem kasatora niczym nie uzasadnione jest również stanowisko Sądu, uznające za niewystarczającą ocenę operatu szacunkowego dokonaną przez organ pierwszej instancji i wskazujące na konieczność uzyskania stanowiska biegłego, co do wpływu zmian przepisu na opracowaną przez siebie opinię. Ocena możliwości wykorzystywania operatu szacunkowego, sporządzonego przed dniem wejścia w życie rozporządzenia zmieniającego rozporządzenie w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego nie wykracza poza zakres zwykłej oceny dowodów. Nie wymaga ona bowiem żadnych wiadomości specjalnych z zakresu rzeczoznawstwa majątkowego, a jedynie opiera się na interpretacji i zastosowaniu przepisów prawa. Obowiązkiem organu rozpatrującego sprawę jest również ocena czy zgromadzone w sprawie dowody odpowiadają przepisom prawa. Ocena możliwości dalszego wykorzystania operatu szacunkowego prowadzała się właśnie do zweryfikowania czy odpowiada on normie wyinterpretowanej z aktualnie obowiązującego przepisu prawa. A zatem mieściła się ona w zakresie oceny dowodu, dokonywanej przez organ administracji na podstawie art. 77 k.p.a.. Wydaje się zatem, iż w sprawach, w których sposób wyceny wynikający z aktualnego brzmienia § 36 rozporządzenia jest tożsamy ze sposobem wyceny określonym w poprzednio obowiązującym brzmieniu tego przepisu, zwracanie się przez organ do biegłego o potwierdzenie dalszej możliwości wykorzystywania operatu szacunkowego z powodu zmiany przepisu prawa nie znajduje uzasadnienia. Potwierdzenie takie nie wymaga bowiem wiedzy specjalistycznej z zakresu wyceny nieruchomości i może być dokonane bezpośrednio przez organ prowadzący postępowanie na podstawie art. 7, 77 i 80 k.p.a.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej bowiem według art. 183 § 1 p.p.s.a., rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyć się musiała wyłącznie do zbadania zawartych w skardze kasacyjnej zarzutów.

W myśl art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej. Oznacza to, że zakres rozpoznania sprawy wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. W przypadku, gdy strona w skardze kasacyjnej zarzuca zarówno naruszenie przepisów postępowania jak i naruszenie prawa materialnego, w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlega zarzut naruszenia przepisów postępowania, albowiem jedynie prawidłowo ustalony stan faktyczny może być przedmiotem subsumcji do dyspozycji przepisu prawa materialnego.

Przystępując do analizy zasadności postawionych zarzutów naruszenia przepisów postępowania warto przypomnieć, iż zarzut ten zasadzał się na wskazaniu naruszenia przepisów art. 6, art. 7, art. 77 § 1 , art. 80 k.p.a. i w istocie stanowi powtórzenie zarzutów skargi pierwotnej, złożonej do Sądu pierwszej instancji. Uznając bezzasadność przywołanych zarzutów Naczelny Sąd Administracyjny podziela w tym zakresie argumenty zaskarżonego wyroku, gdyż bezsprzecznie materiał dowodowy nie został rozpatrzony w sposób obiektywny. A ponadto nie budzi wątpliwości, iż sporządzony dla potrzeb niniejszej sprawy operat nie był wystarczającą podstawą dowodową. Zgodzić należy się z kastorem, iż w ramach podstawowego postępowania wyjaśniającego, dowodowego organ jest w stanie, co więcej ma obowiązek, przeprowadzić własną ocenę dowodu. Niemniej jednak ocena ta jest ograniczona z uwagi na charakter samego dowodu jakim jest operat szacunkowy. Jest to bowiem dokument, którego przygotowanie wymaga wiedzy specjalistycznej, stąd nie jest przygotowywany przez organ administracji a na jego zlecenie przez odpowiedniego biegłego – rzeczoznawcę majątkowego. Nie jest to dowolny dokument, określenie wartości nieruchomości następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, w formie operatu szacunkowego sporządzonego na zasadach i w trybie określonym w przepisach działu IV ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami oraz w przepisach rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Wymogi formalne są zatem szczegółowo opisane. Akt ten określa, iż to rzeczoznawca majątkowy, posiadając odpowiednią wiedzę, doświadczenie, uwzględniając obowiązujące przepisy dokonuje wyboru nieruchomości do porównania, rynku nieruchomości lokalnych lub ponadlokalnych – w zależności od potrzeb konkretnej sprawy, wyboru metody wyceny itp. A skoro tak to owszem, organ administracji obowiązany jest przeprowadzić z własnej inicjatywy ocenę mocy dowodowej tak sporządzonego operatu ale tylko od strony formalnej, sprawdzalnej z punktu widzenia opisanych we wskazanym rozporządzeniu wymogów. Nie posiada zaś wiedzy specjalistycznej, która uzasadniałaby i czyniła poprawną kontrolę merytorycznej poprawności takiego dowodu. Owszem organ nie może ograniczyć się w uzasadnieniu decyzji do powołania się na konkluzję zawartą w operacie, lecz obowiązany jest sprawdzić, na jakich przesłankach została ona oparta oraz skontrolować prawidłowość rozumowania rzeczoznawcy w danej sprawie. Organy administracyjne rozpoznające sprawę mają obowiązek ocenić na podstawie art. 80 k.p.a. dowodową wartość złożonego operatu szacunkowego. Ale co ważne, w razie dostrzeżenia pewnych niejasności czy braków operatu winny żądać od rzeczoznawcy uzupełnienia tego dokumentu albo wyjaśnień co do jego treści (por. wyrok NSA z dnia 26 stycznia 2006r., sygn. II OSK 459/05 - dostępne http://orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query). Jak wynika z obszernej dokumentacji organ nie występował do rzeczoznawcy o wyjaśnienie niejasności jakie pojawiły się w związku ze zmianą § 36 rozporządzenia RM z dnia 21 września 2004r., w oparciu o który wycena została przygotowana. Mając zaś na uwadze zmiany jakie niosła za sobą nowelizacja wskazanej normy prawnej stwierdzić trzeba, iż organ administracji nie posiada wystarczającej wiedzy, aby stwierdzić czy w istocie zmiana ta, jak twierdzi organ, nie miała wpływu na samą wycenę, na ostateczny jej wynik. Wobec braku tych elementów postępowania dowodowego, NSA podziela w tym zakresie wywód Sądu pierwszej instancji, iż prawidłowe ustalenie odszkodowania wymagać będzie zlecenia rzeczoznawcy przygotowania nowej wyceny, a taki nowy istotny dla sprawy dowód będzie wymagał skonfrontowania w ramach postępowania dwuinstancyjnego. Bez wątpienia moc dowodowa tego dokumentu uniemożliwia jego zlecenie wyłącznie w ramach postępowania odwoławczego, gdyż wówczas strona nie miałaby szans zakwestionować jego prawidłowości a takie z pewnością jest jej prawo, stosownie do zasad k.p.a..

Lektura zarzutów naruszenia prawa materialnego nie pozostawia wątpliwości, iż zasadzają się one na polemice z Sądem pierwszej instancji czy z uwagi na zmianę przepisu § 36 rozporządzenia RM z dnia 21 września 2004r., która miała miejsce po sporządzeniu operatu z dnia [...] września 2010r., niezbędne jest zlecenie sporządzenia nowego operatu szacunkowego. NSA podziela w tym zakresie wyczerpująco uzasadnione stanowisko Sądu I instancji. W ramach wykorzystanego w sprawie operatu szacunkowego, rzeczoznawca majątkowy zastosował metodę określoną w § 36 ust. 1 rozporządzenia z dnia 21 września 2004r. w brzmieniu obowiązującym w dacie sporządzenia operatu, zgodnie z którym przy określaniu wartości rynkowej gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne stosuje się podejście porównawcze, przyjmując ceny transakcyjne uzyskiwane przy sprzedaży gruntów odpowiednio przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne. Z dniem 26 sierpnia 2011r. weszło w życie rozporządzenie RM z dnia 14 lipca 2011r. zmieniające rozporządzenie w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego i wprowadzające zasadę, iż w przypadku gdy na realizacje inwestycji drogowej została wywłaszczona lub przejęta z mocy prawa nieruchomość, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, wartość rynkową określa się przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych chyba, że określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych - § 36 ust. 4 rozporządzenia. Rozporządzenie zmieniające nie wskazywało przepisów intertemporalnych, co oznacza w świetle podstawowych zasad, iż akt administracji publicznej wydany powinien zostać na podstawie aktów prawnych obowiązujących w dacie wydania. A skoro tak, to w oparciu o nowe brzmienie § 36 rozporządzenia, lub chociażby po sporządzeniu przez rzeczoznawcę majątkowego analizy przydatności "starego" operatu w kontekście zmienionego brzmienia § 36 rozporządzenia. Takiego porównania nie jest bowiem w stanie uczynić organ z urzędu, gdyż nie posiada wystarczającej wiedzy specjalistycznej. Uwzględniając różnice wynikające ze zmiany stwierdzić trzeba, iż literalne porównanie brzmienia obu regulacji prawnych nie jest wystarczające, niezbędne jest rozważenie całego unormowania w kontekście uwarunkowań faktycznych danej sprawy, uwarunkowań rynkowych, zmian metody wyceny, rynku nieruchomości, cech tych nieruchomości. Pamiętać trzeba, jak słusznie zaznaczył Sąd pierwszej instancji, iż jedną z istotnych zmian jest odejście od sposobu określenia wartości nieruchomości wyłącznie na podstawie danych z rynku nieruchomości drogowych. Dotychczas przy określaniu wartości rynkowej gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne stosowało się podejście porównawcze, przyjmując ceny transakcyjne uzyskiwane przy sprzedaży gruntów na te cele odpowiednio przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne. Według nowych regulacji, wartość nieruchomości określa się na podstawie cen transakcyjnych pochodzących z rynków nieruchomości właściwych dla wycenianej nieruchomości np. rolnych, przemysłowych. Określenie wartości jest też możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Zmiany powyższe wymagają specjalistycznej wiedzy i obeznania na rynku nieruchomości, właściwe uzasadnienie decyzji i sporządzonego operatu szacunkowego w zakresie odejścia od obowiązującej zasady przyjmowania przeznaczenia nieruchomości przeważającego wśród gruntów przyległych na rzecz uwzględnienia cen transakcyjnych nieruchomości drogowych jest bezsprzecznie elementem koniecznym i wpływającym na ocenę sporządzonego operatu szacunkowego.

W świetle powyższego, zarzuty skargi kasacyjnej odnoszące się do przytoczonych wyżej kwestii uznać należy za niezasadne. W konsekwencji, stwierdzić należy, iż także zarzuty kwestionujące ogólnie prawidłowość oceny Sądu I instancji co do legalności kontrolowanych decyzji organów nadzoru budowlanego nie są trafne.

Wobec powyższego, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, na mocy art. 184 i art. 204 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.