Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 167/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-04-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6099 Inne o symbolu podstawowym 609
Hasła tematyczne: Wodne prawo
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 35 ust. 1, art. 35 ust. 3 pkt 7, art. 268 ust. 1 pkt 3 lit. a, art. 270 ust. 11
journal: Dz.U. 2017 poz 1566
law: Ustawa z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne

SENTENCJA

[pic] WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 28 kwietnia 2020 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak Sędziowie: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz (spr.) sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak po rozpoznaniu w dniu 28 kwietnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Dyrektora Zarządu Zlewni w G. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 25 lipca 2018 r. sygn. akt II SA/Gd 295/18 w sprawie ze skargi Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad w W. na decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni w Gdańsku Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia [...] kwietnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie opłaty stałej za odprowadzanie wód opadowych i roztopowych 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Dyrektora Zarządu Zlewni w G. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie na rzecz Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad w W. kwotę 360 (słownie: trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 25 lipca 2018 r. sygn. akt II SA/Gd 295/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, w sprawie ze skargi Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad w W. na decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni w G. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia [...] kwietnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie opłaty stałej za odprowadzanie wód opadowych i roztopowych, uchylił zaskarżoną decyzję oraz orzekł o kosztach postępowania.

Wyrok ten został wydany w następującym stanie sprawy:

Decyzją z dnia [...] grudnia 2017 r., na podstawie art. 140 ust. 2 pkt 1 i 5c w zw. z art. 122 ust. 1 pkt 1 i 3, art. 123 ust. 2, art. 127, art. 128, art. 131 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne (tj.: Dz.U. z 2017 r., poz. 1121 ze zm.), Marszałek Województwa Pomorskiego udzielił Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w G. pozwolenia wodnoprawnego m.in. na wykonanie urządzeń wodnych związanych z przedsięwzięciem pn. "Rozbudowa Węzła [...] na skrzyżowaniu drogi ekspresowej S6 (obwodnica Trójmiasta) z ulicą [...] w G." oraz szczególne korzystanie z wód - wprowadzanie wód opadowych i roztopowych do wód powierzchniowych oraz do ziemi projektowanymi wylotami kanalizacji deszczowej, opisanymi w punkcie I.3 decyzji, we wskazanej w pozwoleniu ilości.

Pismem z dnia [...] marca 2018 r. znak [...], stanowiącym informację roczną ustalającą wysokość opłaty stałej za usługi wodne nr [...], Dyrektor Zarządu Zlewni w G., na podstawie art. 271 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. – Prawo wodne (Dz.U. z 2017 r., poz. 1566 i 2180), zwanej dalej "ustawą Prawo wodne", ustalił Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w G. za okres od 1 stycznia 2018 r. do 31 grudnia 2018 r. opłatę stałą za odprowadzanie do wód - wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast w wysokości 475 zł.

Ustalając opłatę organ wskazał, że jej wysokość została obliczona jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty wynoszącej 2,50 zł, czasu wyrażonego w dniach wynoszącego 365 dni i maksymalnego zrzutu określonego w ww. pozwoleniu wodnoprawnym dla poszczególnych wylotów.

Na skutek wniesionej przez Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad reklamacji, decyzją nr [...] z dnia [...] kwietnia 2018 r., na podstawie art. 273 ust. 6 w zw. z art. 271 ust. 4 pkt 1, art. 14 ust. 2 i 6 pkt 2 ustawy Prawo wodne oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm.), zwanej dalej "k.p.a.", określił Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad za okres od 1 stycznia 2018 r. do 31 grudnia 2018 r. opłatę stałą w wysokości 475 zł, w tym 475 zł za odprowadzanie do wód – wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast.

W uzasadnieniu organ wyjaśnił, powołując się na art. 271 ust. 2, 3, 4 i 5 ustawy Prawo wodne, że powyższy przepis obligował go do ustalenia wysokości opłaty stałej za odprowadzanie wód opadowych lub roztopowych do wód na podstawie określonych w pozwoleniu wodnoprawnym maksymalnych ilości wód dopuszczonych do zrzutu. Wyjaśnił także, że art. 271 powyższej ustawy nie wyłącza z opłaty stałej przypadków, gdy przedsięwzięcie nie zostało jeszcze zrealizowane. W przepisie tym pozwolenie wodnoprawne jest przywołane jako jeden z elementów kreujących wysokość opłaty. Zatem bez względu na etap realizacji inwestycji podmiot ma obowiązek uiszczać opłatę stałą, która stanowi formę rekompensaty za samą gotowość środowiska do przyjęcia wód opadowych lub roztopowych, która powstaje od momentu uzyskania ostatecznego pozwolenia wodnoprawnego, niezależnie od tego czy faktycznie dochodzi do odprowadzania tych wód do odbiorników. Ta ostatnia okoliczność jest istotna dla opłaty zmiennej, gdzie zarówno obowiązek jej ponoszenia, jak i wysokość są ściśle powiązane z tym, czy adresat faktycznie realizuje usługę wodną czy też nie.

Skargę na powyższą decyzję wniósł Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad w W., domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji. Decyzji tej zarzucił naruszenie art. 268 ust. 1 pkt 3a ustawy Prawo wodne oraz art. 77 § 1 k.p.a. W uzasadnieniu skarżący podniósł, że w związku z koniecznością uzyskania dodatkowych pozwoleń wodoprawnych inwestycja z którą związana jest przedmiotowa opłata stała nie została zrealizowana, a nawet inwestor nie posiada pozwolenia na jej realizację. W konsekwencji nie istnieje system odwodnień, który umożliwiałby odprowadzanie wód opadowych lub roztopowych do środowiska, co z kolei powoduje, że nie można żądać opłaty za usługi wodne, które nie są realizowane. Wskazał także na automatycznie przyjęcie ilości dni za które została naliczona opłata.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podnosząc że posiadanie pozwolenia wodnoprawnego stwarza możliwość korzystania z analizowanej usługi wodnej w zakresie określonym w tym pozwoleniu. Bez znaczenia jest stan faktyczny co do realizacji przedsięwzięcia, gdyż przedmiotowa opłata stała stanowi niejako utrzymanie w gotowości środowiska do przyjęcia wód opadowych lub roztopowych, a prawidłowe naliczenie opłaty umożliwia posiadane pozwolenie wodnoprawne określające zakres szczególnego korzystania z wód – maksymalne ilości wód, które mogą zostać odprowadzone do środowiska.

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku przedmiotowa skarga zasługiwała na uwzględnienie. Podstawę prawną uchylenia zaskarżonej decyzji stanowił art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.". Zdaniem Sądu kontrolowana decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy – art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., gdyż organ nie rozpoznał istoty sprawy oraz z naruszeniem prawa materialnego, co miało wpływ na wynik sprawy – art. 268 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo wodne poprzez jego przedwczesne zastosowanie do stanu faktycznego, który nie odpowiadał okolicznościom wypełniającym hipotezę tego przepisu.

Dalej Sąd przypomniał, iż zaskarżoną decyzją organ administracji określił Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad opłatę stałą za odprowadzanie do wód - wód opadowych i roztopowych ujętych w otwarte i zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast. Ustalając opłatę organ oparł się na ostatecznej decyzji Marszałka Województwa Pomorskiego z dnia [...] grudnia 2017 r. udzielającej skarżącemu pozwolenia wodnoprawnego m.in. na szczególne korzystanie z wód – wprowadzanie wód opadowych i roztopowych do wód powierzchniowych oraz do ziemi, projektowanymi wylotami kanalizacji deszczowej, opisanymi w punkcie I.3 decyzji w ilościach wskazanych w tabeli pod punktem II decyzji. Wyjaśnił także, że z okoliczności sprawy wynika, iż przedmiotowe pozwolenie wodnoprawne zostało udzielone w związku z realizacją inwestycji pod nazwą "Rozbudowa Węzła [...]", na skrzyżowaniu drogi ekspresowej S6 (obwodnica Trójmiasta) z ulicą [...] w G. Ze skargi oraz pism składanych przez skarżącego w toku postępowania administracyjnego wynika, że w ramach realizowanej inwestycji wystąpił on o dodatkowe pozwolenie wodnoprawne na regulację potoków. Z uwagi na brak wszystkich pozwoleń, w tym zwłaszcza pozwolenia na realizację inwestycji drogowej, a także brak środków finansowych, nie została ona wykonana, a w konsekwencji - układ drogowy wraz z odwodnieniami nie istnieje. Organ nie wyjaśnił tych okoliczności uznając, że zaistniały podstawy do określenia opłaty stałej z tytułu odprowadzania wód opadowych i roztopowych do wód i argumentując, że jej podstawą jest samo ostateczne pozwolenie wodnoprawne, a takie w niniejszej sprawie zostało udzielone. Powyższego stanowiska organu Sąd nie podzielił.

W ocenie Sądu wątpliwości budzi przyjęty przez organ okres rozliczeniowy w postaci roku kalendarzowego o liczbie 365 dni, skoro pozwolenie wodnoprawne zostało wydane w dniu [...] grudnia 2017 r. i mogło stać się ostateczne najwcześniej z upływem czternastodniowego terminu do wniesienia odwołania. Zdaniem Sądu organ winien był zatem ustalić kiedy pozwolenie wodnoprawne stało się ostateczne, gdyż z art. 271 ust. 4 ustawy Prawo wodne wynika, że dla ustalenia wysokości opłaty istotny jest również czas wyrażony w dniach, kiedy beneficjent pozwolenia był uprawniony do korzystania z niego. Zaś takie korzystanie następuje na podstawie ostatecznego pozwolenia wodnoprawnego.

Nadto Sąd zaznaczył, iż niezależnie od powyższego kwestią zasadniczą jest, czy przedmiotowa opłata w realiach tej sprawy mogła zostać naliczona. Zdaniem Sądu przepisy ustawy Prawo wodne nie dostarczają prostej odpowiedzi na pytanie o moment powstania obowiązku uiszczenia opłaty stałej za odprowadzanie do wód - wód opadowych i roztopowych. Prawidłowe zweryfikowanie stanowiska zajętego w niniejszej sprawie przez organ wymaga kompleksowego przeanalizowania przepisów Prawa wodnego odnoszących się do powyższych kwestii w świetle uwarunkowań prawodawstwa unijnego. Wejście w życie, z dniem 1 stycznia 2018 r., ustawy Prawo wodne było wynikiem realizacji obowiązku implementacji do krajowego porządku prawnego Dyrektywy 2000/60/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 23 października 2000 r. ustanawiającej ramy wspólnotowego działania w dziedzinie polityki wodnej (Dz. Urz. WE L 327 z 22.12.2000, str. 1, z późn. zm. – Dz. Urz. UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 15, t. 5, str. 275), zwanej dalej "Ramową Dyrektywą Wodną". Realizując wytyczne wynikające ze ww. dyrektywy w przepisach Prawa wodnego wprowadzono katalog instrumentów ekonomicznych służących gospodarowaniu wodami, który przyczynić ma się do efektywnego i sprawnego gospodarowania zasobami wodnymi oraz do wydatkowania środków na działania związane z zapewnieniem dostępności wód o odpowiednich parametrach jakościowych i we właściwej ilości.

W dalszej części uzasadnienia Sąd przytoczył przepisy art. 267 pkt 1 ustawy Prawo wodne, art. 270 ust. 11 tej ustawy, art. 35 ust. 3 pkt 7 ustawy oraz jej art. 35 ust. 1, a następnie wyjaśnił, że definicja usług wodnych, z której nie wynikają wyraźnie kryteria pozwalające na zakwalifikowanie określonego korzystania z wód jako usługi wodnej, wymaga każdorazowego sprawdzenia, czy spełnione są kryteria określone w art. 35 ust. 1 ustawy Prawo wodne, czyli cel usług wodnych, oraz czy dane korzystanie można zaliczyć do katalogu usług z art. 35 ust. 3 tej ustawy.

W ocenie Sądu z dyspozycji art. 35 ust. 3 pkt 7 ustawy Prawo wodne wynika, że usługa w postaci odprowadzania do wód – wód opadowych lub roztopowych jest immanentnie związana z istnieniem otwartych lub zamkniętych systemów kanalizacji deszczowej służących do odprowadzania opadów atmosferycznych albo istnieniem systemów kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast. Konsekwentnie, z art. 268 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo wodne wynika, że obowiązek poniesienia opłat za usługi wodne wiąże się z odprowadzaniem do wód - wód opadowych lub roztopowych uprzednio ujętych w oznaczone rodzaje urządzeń wodnych, tzn. w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo systemy kanalizacji zbiorczej. Przez systemy kanalizacji deszczowej rozumie się zbiór urządzeń wodnych, takich jak kanały, rowy, rury, kolektory, przeznaczonych do odprowadzania wód opadowych lub roztopowych. Oznacza to, że o ile rzeczywiście opłata ta wiąże się ze skutkami opadów atmosferycznych, o tyle obowiązek jej ponoszenia dotyczy ściśle określonych sposobów odprowadzania wód opadowych lub roztopowych.

Zdaniem Sądu powyższe prowadzi do wniosku, że organy uprawione do ustalenia opłaty za odprowadzanie wód opadowych lub roztopowych nie mogą abstrahować od okoliczności faktycznych sprawy i poprzestawać wyłącznie na fakcie uzyskania przez podmiot ostatecznego pozwolenia wodnoprawnego na odprowadzanie wód opadowych i roztopowych, gdyż rzeczywista możliwość korzystania z takiej usługi obecnie, zgodnie z Prawem wodnym, aktualizuje się dopiero wówczas, gdy istnieją urządzenia wodne, tzn. otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej. W braku tego rodzaju urządzeń wodnych, ujmujących uprzednio wody opadowe lub roztopowe zanim zostaną odprowadzone dalej do wód, nie ma możliwości realizowania usługi odprowadzania wód określonej w art. 35 ust. 3 pkt 7 ustawy Prawo wodne. Istnienie urządzeń wodnych składających się na otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej jest niezbędne dla możliwości ustalenia opłaty za usługę odprowadzania wód opadowych lub roztopowych do wód. W tej sytuacji Sąd uznał, że nie zostały ziszczone przesłanki z art. 268 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo wodne obligujące podmiot do uiszczenia naliczonej opłaty. Odpłatność za usługę wodną neleży się tylko wówczas, gdy podmiot uprawniony ma możliwość korzystania z niej.

W sprawie niniejszej wprawdzie, jak zaznaczono, skarżący uzyskał pozwolenie wodnoprawne na odprowadzanie wód opadowych i roztopowych w związku z realizacją inwestycji, jednakże inwestycja związana z tym pozwoleniem nie została jeszcze zrealizowana – nie uzyskano wszystkich wymaganych prawem pozwoleń oraz pozwolenia na realizację inwestycji. Okoliczności tych organ nie wyjaśnił. Nie podjął również żadnych czynności mających na celu weryfikację, czy na odcinku drogi S6 objętej pozwoleniem wodnoprawnym z dnia [...] grudnia 2017 r., istnieją urządzenia wodne tworzące system kanalizacji deszczowej otwartej bądź zamkniętej, które można byłoby uznać za pełniące funkcję, o której mowa w art. 268 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo wodne. Zaś brak jakichkolwiek urządzeń kanalizacji deszczowej zbierających wody opadowe lub roztopowe wyklucza nałożenie opłaty stałej za odprowadzanie wód.

Formułując wytyczne Sąd wskazał, że na skutek tego rozstrzygnięcia ponownie zaktualizuje się potrzeba rozpoznania reklamacji, z uwzględnieniem stanowiska wyrażonego w tym orzeczeniu.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł Dyrektor Zarządu Zlewni w G., zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:

I. prawa materialnego poprzez błędną jego wykładnię tj.:

1/ art. 35 ust. 1 w zw. z art. 35 ust. 3 pkt 7 ustawy Prawo wodne poprzez błędne uznanie, że z dyspozycji wskazanych przepisów wynika, iż usługa w postaci odprowadzania do wód – wód opadowych lub roztopowych jest immanentnie związana z istnieniem otwartych lub zamkniętych systemów kanalizacji deszczowej służących do odprowadzania opadów atomsferycznych, podczas gdy treść art. 35 ust. 1 ustawy Prawo wodne stanowi, iż usługi wodne polegają na zapewnieniu gospodarstwom domowym, podmiotom publicznym możliowości korzystania z wód w zakresie wykraczającym poza korzystanie powszechne, zwykłe lub szczególne;

2/ art. 268 ust. 1 pkt 3a w zw. z art. 270 ust. 11 ustawy Prawo wodne poprzez błędne uznanie, że obowiązek poniesienia opłaty wiąże się z fizycznym i faktycznym odprowadzaniem do wód – wód opadowych lub roztopowych uprzednio ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo systemy kanalizacji zbiorczej, podczas gdy z treści wskazanych przepisów nie wynika, iż ustawodawca uzależnił obowiązek ponoszenia opłaty za usługi wodne w formie opłaty stałej od rzeczywistego odprowadzania wód opadowych do wód;

II. prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj.:

1/ art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7a § 1 k.p.a. polegające na przyjęciu, że w sprawie zakończonej zaskarżoną decyzją zaistniały przesłanki do zastosowania dyspozycji art. 7a § 1 k.p.a. tj. uznanie, że obowiązek uiszczenia opłaty stałej za odprowadzanie do wód wód opadowych i roztopowych posiada jedynie podmiot, który rzeczywiście wody takie odprowadza za pomocą wykonanych, na podstawie udzielonego pozwolenia wodnoprawnego, urządzeń. Tymczasem prawidłowo dokonana analiza art. 35 ust. 1 w powiązaniu z treścią art. 268 ust. 1 pkt 3a, art. 270 ust. 11 oraz art. 271 ust. 2 ustawy Prawo wodne nie pozostawia wątpliowści, iż obowiązek poniesienia opłaty stałej za odprowadzanie do wód – wód opadowych i roztopowych obciąża podmiot, który dysponuje pozwoleniem wodnoprawnym, które uprawnia ów podmiot do odprowadzania wód, a jednocześnie zobowiązuje właściwy organ do zapewnienia możliwości ich odprowadzania;

2/ art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez uwzględnienie skargi i przyjęcie, że organ nie zebrał i nie rozpatrzył w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego zebranego w niniejszej sprawie, mimo iż podstawą ustalenia opłaty stałej za odprowadzania do wód – wód opadowych i roztopowych jest wyłącznie treść obowiązującego pozwolenia wodnoprawnego, a nie fakt czy istnieje instalacja i czy rzeczywiście są odprowadzane do wód – wody opadowe i roztopowe.

Mając na uwadze powyższe skarżący kasacyjnie organ wniósł o: uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi przez Naczelny Sąd Administracyjny, gdyż istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona oraz zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania wg norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Jednocześnie organ oświadczył, iż zrzeka się rozprawy.

W uzasadnienu zawarto argumenty na poparcie ww. podstaw kasacyjnych.

Pismem z dnia 3 października 2018 r. skarżący przed Sądem pierwszej instancji wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej jako bezzasadnej oraz o zasądzenie od organu na jego rzecz kosztów postępowania kasacyjnego. Jednocześnie oświadczył, że nie żąda przeprowadzenia rozprawy.

Naczelny Sąd Administracyjnych zważył, co następuje:

Stosownie do przepisu art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Ponieważ w rozpoznawanej sprawie nie zachodzą przesłanki powodujące nieważność postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył się do oceny powołanych w skardze kasacyjnej podstaw.

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego na uwzględnienie nie zasługiwały zarzuty naruszenia prawa materialnego, a to błędnej wykładni art. 35 ust. 1 w zw. z art. 35 ust. 3 pkt 7 ustawy Prawo wodne oraz art. 268 ust. 1 pkt 3 lit. a w zw. z art. 270 ust. 11 ustawy Prawo wodne. Zdaniem organu żaden przepis prawa mający zastosowanie w sprawie opłat za usługi wodne nie uzależnia dokonywania opłaty za usługi wodne od faktycznego wykonywania działań związanych z odprowadzaniem wód. Błędnie zatem Sąd pierwszej instancji przyjął, że organ nie może abstrahować od okoliczności faktycznych sprawy i poprzestać wyłącznie na fakcie uzyskania przez skarżącego pozwolenia wodnoprawnego. Z przepisu art. 35 ustawy Prawo wodne wynika, że organ nie został zwolniony od obowiązku zapewnienia zakładowi będacego adresatem uprawnienia nadanego pozwoleniem wodnoprawnym, możliwości korzystania z wód w zakresie wykraczającym poza powszechne, zwykłe i szczególne korzystanie z wód. W ocenie organu brak jest przepisów uzależniających wskazany obowiązek od rzeczywistego korzystania z usługi. A zatem opłata stała nie jest uzależniona od rzeczywistego korzystania z wód.

Odnosząc się do zarzutów naruszenia prawa materialnego przypomnieć należy, iż zgodnie z ogólną definicją zawartą w art. 35 ust. 1 ustawy Prawo wodne usługi wodne polegają na zapewnieniu gospodarstwom domowym, podmiotom publicznym oraz podmiotom prowadzącym działalność gospodarczą możliwość korzystania z wód w zakresie wykraczającym poza zakres powszechnego korzystania z wód, zwykłego korzystania z wód oraz szczególnego korzystania z wód. Przepis art. 35 ust. 3 zawiera katalog usług wodnych, obejmując m.in. odprowadzenie do wód lub urządzeń wodnych – wód opadowych lub roztopowych, ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych lub zamknięte systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast (pkt 7). Z tego ostatniego przepisu wynika, że odprowadzenie wód opadowych lub roztopowych do wód lub urządzeń wodnych stanowi usługę wodną tylko wtedy, gdy następuje poprzez otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo w systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast. Z kolei przepis art. 35 ust. 1 ustawy Prawo wodne mówi o zapewnieniu określonym podmiotom "możliwości korzystania z wód".

Zdefiniowanie pojęcia "usług wodnych" i wprowadzenie nowego systemu opłat za te usługi nastąpiło w ustawie Prawo wodne z 2017 r., stanowiąc transpozycję do polskiego porządku prawnego m.in. przepisów Ramowej Dyrektywy Wodnej. Zgodnie z art. 9 ust. 1 powyższej dyrektywy Państwa Członkowskie uwzględniają zasadę zwrotu kosztów usług wodnych, włączając koszty ekologiczne i materiałowe, uwzględniając analizę ekonomiczną wykonaną zgodnie z załącznikiem III oraz w szczególności zgodnie z zasadą "zanieczyszczający płaci". Przepisy ustawy Prawo wodne dotyczące opłat za usługi wodne muszą być interpretowane z uwzględnieniem zasady "zanieczyszczający płaci" wyrażonej w Ramowej Dyrektywie Wodnej (również w art. 191 ust. 2 TFUE). Zasadę tę wyraża ponadto art. 86 Konstytucji RP, stanowiąc, że każdy jest obowiązany do dbałości o stan środowiska i ponosi odpowiedzialność za spowodowane przez siebie jego pogorszenie oraz art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2017 r., poz. 519 ze zm.), zgodnie z którym, kto powoduje zanieczyszczenie środowiska, ponosi koszty usunięcia skutków tego naruszenia. A zatem obowiązek poniesienia kosztów usunięcia skutków zanieczyszczenia środowiska związany jest z faktycznym jego zanieczyszczeniem. W świetle tych przepisów, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż nie można przyjąć, że sama potencjalna możliwość korzystania ze środowiska poprzez wprowadzanie wód opadowych i roztopowych do wód stanowi podstawę do wymierzenia opłaty za tę usługę wodną, w sytuacji gdy brak jest urządzeń wodnych, za pomocą których wody opadowe i roztopowe miałyby być odprowadzane do wód, a więc nie istnieje faktyczna możliwość "zanieczyszczania" środowiska.

Niewątpliwie podkreślić w tym miejscu należy, iż stosownie do treści art. 268 ust. 1 pkt 3 lit. a ustawy Prawo wodne opłatę za usługę wodną uiszcza się za odprowadzenie do wód - wód opadowych i roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy knanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atomosferycznych albo systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast. Z powyższego wynika zatem, że odprowadzanie wód opadowych lub roztopowych musi następować za pośrednictwem otwartch lub zamkniętych systemów kanalizacji deszczowej służących do odprowadzania opadów atmosferycznych albo systemów kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast. Istnienie tych systemów jest więc warunkiem powstania obowiązku poniesienia opłaty za tę usługę wodną. Takie stanowisko wyraził Naczelny Sąd Administracyjny m.in. w wyroku z dnia 13 lutego 2020 r. sygn. akt II OSK 3686/18, które zostało w całości podzielone przez skład orzekający w sprawie niniejszej.

Powyższa analiza potwierdza słuszność stanowiska Sądu pierwszej instancji zajętego w zaskarżonym wyroku. A zatem stanowisko organu, że dysponując pozwoleniem wodnoprawnym podmiot podlega opłacie stałej, bez względu na etap realizacji przedsięwzięcia, z wyżej przedstawionych względów nie zostało podzielone.

Konsekwencją dokonania przez Sąd pierwszej instancji prawidłowej wykładni mających w sprawie zastosowanie przepisów prawa materialnego jest uznanie, że organ administracji nie przeprowadził prawidłowego postępowania wyjaśniającego i nie dokonał ustaleń faktycznych mających znaczenie z punktu widzenia rozstrzgnięcia w sprawie.

W uzasadnieniu Sąd pierwszej instancji wyjaśnił, że skarżący uzyskał pozwolenie wodnoprawne na odprowadzanie wód opadowych i roztopowych w związku z realizacją inwestycji dotyczącej rozbudowa węzła [...] na skrzyżowaniu drogi S6 (Obwodnica Trójmiasta) z ulicą [...]. Z treści pozwolenia wynika z jakich wylotów jakie ilości wód i do jakich zbiorników będą odprowadzane. Natomiast skarżący podniósł, że inwestycja oparta na przedmiotowym pozwoleniu wodnoprawnym nie została zrealizowana – nie istnieje projektowany układ kanalizacji i wyloty, gdyż nie uzyskano pozwolenia na realizację inwestycji drogowej. Organ okoliczności tych nie wyjaśnił, wychodząc z założenia, że kwestia ta nie ma znaczenia z punktu widzenia możliwości ustalenia opłaty stałej, co jest oczywistym uchybieniem. Skoro, jak już wyżej wyjaśniono, stanowisko organu w tym zakresie nie zostało uznane za odpowiadające prawu, to trafnie Sąd pierwszej instancji zaznaczył, że braki w ustaleniach faktycznych co do tego czy istnieją urządzenia wodne zdatne do przechwytywania wód opadowych i roztopowych, stanowią o nierozpoznaniu istoty sprawy, co z kolei stanowi o naruszeniu art. 7, 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy.

Z treści art. 270 ust. 11 ustawy Prawo wodne wynika, że opłata za omawiane w tej sprawie usługi wodne składa się z opłaty stałej lub zmiennej. Natomiast z treści art. 271 ust. 4 pkt 1 powyższej ustawy wynika, że – odmiennie od reguły sformułowanej w ust. 2 i 3 tego artykułu - składową jaka winna być brana pod uwagę przy obliczaniu wysokości opłaty stałej za odprowadzanie wód opadowych i roztopowych nie jest maksymalna ilość wody, która może być odprowadzona, lecz maksymalna ilość wód "odprowadzanych". Jak już wyżej wyjaśniono, do odprowadzania wód konieczne jest istnienie wskazanych w ustawie otwartych lub zamkniętych systemów kanalizacji deszczowej albo systemów kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast (por. wyrok NSA z 13.02.2020 r. sygn. akt II OSK 3750/18).

Wbrew stanowisku skarżącego kasacyjnie organu, w sprawie nie został naruszony także i art. 7a § 1 k.p.a., gdyż przepisy dotyczące nowej instytucji jaką jest opłata za odprowadzanie wód opadowych i roztopowych powinny być interpretowane na korzyść podmiotu, który taką daninę publiczną ma uiścić, szczególnie że przepisy te mają zastosowanie do usług wodnych na korzystanie z których pozwolenie wodnoprawne zostało wydane przed wejsciem w życie ustawy Prawo wodne z 2017r.

A zatem Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7a § 1 k.p.a. w powiązaniu z art. 35 ust. 1 w zw. z art. 268 ust. 1 pkt 3 lit. a, art. 270 ust. 11 oraz art. 271 ust. 2 ustawy Prawo wodne również nie zasługiwał na uwzględnienie jako całkowicie nieusprawiedliwiony.

Na poparcie przedstawionego w tym uzasadnieniu stanowiska wskazać trzeba także i na treść art. 271 ust. 5b ustawy Prawo wodne, obowiązującego od dnia 23 listopada 2019 r. (przepis ten został wprowadzony przez art. 1 pkt 51 ustawy z dnia 11 września 2019 r. o zmianie ustawy Prawo wodne oraz niektórych innych ustaw, Dz.U. poz. 2170). Przepis ten stanowi, iż "w przypadku realizacji przedsięwzięcia w zakresie obiektów liniowych, opłatę stałą ponosi się za okres od dnia przystąpienia do użytkowania urządzenia wodnego służącego do realizacji usług wodnych".

Przedstawione wyżej rozważania jednoznacznie pozwalają uznać, że wszystkie zarzuty wniesionego w tej sprawie środka odwoławczego są nieusprawiedliwione, albowiem zaskarżony skargą kasacyjną wyrok w pełni odpowiada prawu.

Rozpoznając po raz wtóry, w tej sprawie, reklamację organ winien przede wszystkim uwzględnić wyżej wyrażone stanowisko w pełni podzielające pogląd Sądu pierwszej instancji.

Mając zatem na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny stanął na stanowisku, że skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Trafnie bowiem Sąd pierwszej instancji uchylił zaskarżoną decyzję wobec naruszenia przez organ zarówno przepisów postępowania, jak i przepisów prawa materialnego. Dlatego, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji o oddaleniu skargi kasacyjnej.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.

Przedmiotowy wyrok został wydany na posiedzeniu niejawnym, bowiem stosownie do treści art. 182 § 2 p.p.s.a., wnoszący skargę kasacyjną organ zrzekł się rozprawy, a skarżący przed Sądem pierwszej instancji nie zażądał jej przeprowadzenia.

Z tych powodów orzeczono jak w sentencji.