Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 1815/05
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2006-04-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Skarżony organ: Inspektor Transportu Drogowego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Czarnecki Sędziowie Sędzia WSA Halina Emilia Święcicka Asesor WSA Piotr Borowiecki (spr.) Protokolant Anna Błaszczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 kwietnia 2006r. sprawy ze skargi S. J. S. i D. S. spółka jawna z siedzibą w D. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] czerwca 2005 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za wykonywanie transportu drogowego bez wymaganej licencji oraz nieprawidłowe działanie przyrządu kontrolnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] stycznia 2005r.; 2. stwierdza, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] czerwca 2005 r., nr [...], Główny Inspektor Transportu Drogowego, po rozpatrzeniu odwołania wniesionego od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] stycznia 2005 r., nr [...] o nałożeniu kary pieniężnej w wysokości 8.100,- złotych - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.

Z akt sprawy wynika, iż w dniu [...] grudnia 2004 r., na drodze krajowej nr [...], w O., około godz. 11:00, zatrzymano i przeprowadzono kontrolę pojazdu ciężarowego marki [...] o nr rej. [...] o dopuszczalnej masie całkowitej (d.m.c.) 11.000 kg, kierowany przez W. S. W protokole kontroli inspektor Wojewódzkiego Inspektoratu Transportu Drogowego w O. opierając się na okazanym do kontroli dokumencie przewozowym (zleceniu transportowym nr [...] z dnia [...] grudnia 2004 r.) stwierdził, iż przewozu odpłatnie dokonuje firma "S. J. S." z siedzibą w D., przy ul. K. W protokole ustalono, iż przedmiotem przewozu były przesyłki kurierskie nadane w O. i przewożone do G. W treści protokołu inspektor Wojewódzkiego Inspektoratu Transportu Drogowego stwierdził, iż w trakcie kontroli kierowca w/w pojazdu nie okazał do kontroli wypisu z licencji na wykonywanie krajowego zarobkowego transportu drogowego, a także, iż kierowca oświadczył, że jest wykonywana usługa transportowa. Ponadto stwierdzono, iż okazana przez kierowcę do kontroli wykresówka z dnia [...] grudnia 2004 r. była zbyt długo zapisywana w tachografie, dodając jednocześnie, iż możliwy był odczyt aktywności kierowcy. Kierowca kontrolowanego pojazdu nie zgłosił zastrzeżeń do treści protokołu, podpisując się pod jego treścią (vide: Protokół kontroli z dnia [...] grudnia 2004 r., nr [...] – w aktach administracyjnych sprawy; k. 4).

Pismem z dnia [...] grudnia 2004 r., skierowanym do firmy "S. J. S." z siedzibą w D., przy ul. K., [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego zawiadomił o wszczęciu postępowania administracyjnego i pouczył adresata pisma o przysługujących na podstawie art. 10 § 1 k.p.a. prawach strony. Jednocześnie wezwał do nadesłania szeregu dokumentów, w tym m.in. zaświadczenia o wpisie do ewidencji działalności gospodarczej oraz licencji na wykonywanie krajowego transportu drogowego rzeczy

W piśmie z dnia [...] grudnia 2004 r. podpisanym przez wspólników skarżącej spółki S. J. S. i D. S. spółka jawna z siedzibą w D., ustosunkowując się do zawiadomienia o wszczęciu postępowania z dnia [...] grudnia 2004 r. – skarżący wyjaśnili, iż złożyli w dniu [...] listopada 2004 r. w Starostwie Powiatowym w S. wniosek o uzyskanie licencji i uzyskali informację, że decyzja w tej sprawie zostanie wydana przed [...] grudnia 2004 r. Ponadto skarżący dołączyli do pisma wnioskowane przez organ dokumenty oraz wnosząc o odstąpienie od ukarania - stwierdzili, iż nałożenie na firmę kary pieniężnej spowoduje nieodwracalne negatywne skutki.

Po dokonaniu analizy zgromadzonego materiału dowodowego [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego w O. wydał decyzję z dnia [...] stycznia 2005 r., nr [...], na podstawie której – działając w oparciu o przepis art. 93 ust. 1 w zw. z art. 92 ust. 1 i ust. 4 oraz art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz.U. z 2004 r. Nr 204, poz. 2088 ze zm.), a także na podstawie art. 15 ust. 2 rozporządzenia Rady (EWG) 3821/85 z dnia 20 grudnia 1985 r. w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym (Dz.Urz. WE L 370) w zw. z Lp. 1.1.1 i Lp. 1.11.9 ust. 2 lit. c) Załącznika do ustawy o transporcie drogowym – nałożył na spółkę handlową S. J. S. i D. S. spółka jawna z siedzibą w D. karę pieniężną w łącznej wysokości 8.100,- złotych, w tym karę 8.000,- zł z tytułu wykonywania transportu drogowego bez wymaganej licencji oraz karę 100,- zł z tytułu zbyt długiego zapisywania na wykresówce z danego dnia. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji uznał, powołując się na zebrane w toku postępowania dowody, iż należy przyjąć, że w dniu kontroli skarżąca spółka nie posiadała licencji, którą otrzymała dopiero w dniu [...] stycznia 2005 r. Ponadto organ stwierdził, że na okazanej w dniu kontroli tarczy tachografu z dnia [...] grudnia 2004 r. stwierdzono zbyt długi zapis pomiędzy godziną 9:00 a 20:30. Zdaniem organu na zarejestrowanym okresie jazdy kierowcy dnia następnego zarejestrowany był odpoczynek, jednakże – według organu – możliwy był odczyt okresów aktywności kierowcy.

Skarżąca spółka handlowa S. J. S. i D. S. spółka jawna w piśmie z dnia [...] lutego 2005 r. odwołała się od w/w decyzji organu I instancji do Głównego Inspektora Transportu Drogowego. Wnosząc o uchylenie decyzji organu I instancji skarżąca spółka jawna zarzuciła naruszenie art. 7, art. 8, art. 9 i art. 10 k.p.a., twierdząc, iż nie ustalono dokładnie stanu faktycznego oraz wszystkich istotnych okoliczności sprawy, a ponadto, że nie podano prawidłowej podstawy prawnej. Skarżący podniósł, iż pominięto całkowicie sytuację przedsiębiorcy, jeśli chodzi o uzyskanie licencji na wykonywanie transportu drogowego. Zdaniem strony nie zbadano dokładnie okoliczności, iż spółka jawna złożyła wszystkie wymagane dokumenty do uzyskania licencji na wykonywanie krajowego transportu drogowego. W ocenie strony organ nie wziął również pod uwagę, iż w dniu kontroli skarżąca spełniała wszelkie wymogi do wykonywania krajowego transportu drogowego. Według strony skarżącej wymóg formalny w postaci wydania decyzji o udzieleniu licencji nie może rzutować na to, czy dany przedsiębiorca ma takie możliwości i czy jest w stanie taką działalność wykonywać. Zdaniem skarżącej spółki kontrolerzy dokonali zbyt zawężającej, formalistycznej interpretacji przepisów prawa. Strona zarzuciła również, iż organ nie wskazał, w jakich okolicznościach przewóz przesyłek kurierskich stanowi wykonywanie krajowego transportu drogowego, a w jakim nie stanowi. Strona wskazała również na sprzeczności dotyczące drugiej z nałożonych kar pieniężnych, twierdząc, iż skoro nie wolno było jej wykonywać działalności transportowej, to i nie powinna być ukarana karą 100,- złotych.

W wyniku rozpatrzenia odwołania Główny Inspektor Transportu Drogowego zaskarżoną decyzją z dnia [...] czerwca 2005 r., nr [...] - utrzymał w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] stycznia 2005 r., nr [...] o nałożeniu kary pieniężnej w wysokości 8.100,- złotych. Decyzja została skierowana do spółki S. J. S. i G. G. spółka jawna z siedzibą w D. W uzasadnieniu decyzji organ II instancji, powołując się na obowiązujące w tej materii przepisy prawa materialnego, w tym m.in. na art. 5 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym oraz na przepis art. 15 ust. 2 rozporządzenia Rady (EWG) 3821/85 z dnia 20 grudnia 1985 r. w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym (Dz.Urz. WE L 370), a także na wyniki przeprowadzonej w dniu [...] grudnia 2004 r. kontroli pojazdu kierowanego przez W. S. - stwierdził, iż w chwili kontroli spełnione zostały wszelkie przesłanki dla uznania, że wykonywana była usługa transportowa przewozu rzeczy bez wymaganej prawem licencji na wykonywanie krajowego transportu drogowego rzeczy. Ponadto – w ocenie organu – z akt sprawy wynika jednoznacznie, iż na okazanej do kontroli wykresówce z dnia [...] grudnia 2004 r. dokonywano zbyt długiego zapisu. Zdaniem organu odwoławczego argumenty strony skarżącej zawarte w odwołaniu nie mogły w świetle obowiązujących przepisów prawa stanowić podstawy do uwzględnienia odwołania, zaś przedstawiona w toku postępowania licencja nie stanowiła podstawy do umorzenia postępowania, albowiem została ona wydana w dniu [...] stycznia 2005 r., a więc po dacie kontroli.

W dniu [...] sierpnia 2005 r. spółka handlowa S. J. S. i G. G. spółka jawna – działając za pośrednictwem organu - wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na w/w decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego. Skarżąca zarzuciła, iż decyzja organu odwoławczego wydana została bez podstawy prawnej z rażącym naruszeniem prawa. Strona podtrzymała w całości swoje dotychczasowe stanowisko wyrażone w uzasadnieniu odwołania od decyzji organu I instancji. Skarżąca spółka stwierdziła dodatkowo, że organ II instancji w zaskarżonej decyzji wadliwie wskazał adresata decyzji, określając nieprawidłowo oznaczenie przedsiębiorcy (nie podając imienia Pana S. i całkowicie błędnie wskazując nazwisko drugiego wspólnika) oraz wskazując nieprawidłowy adres siedziby spółki. Tym samym organ dopuścił się – zdaniem strony skarżącej – rażącego naruszenia prawa. Ponadto strona stwierdziła, iż z zaskarżonej decyzji nie wiadomo, jakiego dnia dokonano kontroli. Ponadto – w ocenie strony skarżącej – organy obu instancji nakładając karę w wysokości 100,- złotych nie wskazały precyzyjnie, co oznacza sformułowanie "trudna do odczytania" oraz nie ustaliły, czy tarczka tachografu w dniu kontroli poświadczała pracę kierowcy, tj. jazdę, czy też czas wolny.

W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Transportu Drogowego, wnosząc o jej oddalenie, podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji.

Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).

W ocenie Sądu analizowana pod tym kątem skarga spółki S. J. S. i D. S. spółka jawna z siedzibą w D. zasługuje na uwzględnienie, ale z przyczyn innych, niż podniesione w skardze.

Zdaniem Sądu przedmiotowa decyzja Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] czerwca 2005 r. oraz utrzymana nią w mocy decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego w O. z dnia [...] stycznia 2005 r. naruszają przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, w tym w szczególności art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a., oraz art. 107 § 1 i 3 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na ostateczny wynik sprawy.

Zdaniem Sądu zasądzając karę pieniężną w wysokości 8.000,- zł z tytułu wykonywania transportu drogowego bez wymaganej licencji oraz karę 100,- zł z tytułu zbyt długiego zapisywania na wykresówce z danego dnia - organy inspekcji transportu drogowego obu instancji dopuściły się obrazy w/w przepisów postępowania – poprzez niepełne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, polegające na niejednoznacznym ustaleniu, który podmiot (przedsiębiorca) dokonywał w dniu [...] grudnia 2004 r. spornego przewozu przesyłek kurierskich.

Powyższe ustalenie - w kontekście prawnego obowiązku prawidłowego i jednoznacznego wskazania adresata decyzji administracyjnej nałożonego na organy administracji – ma istotny wpływ na ostateczny wynik sprawy, a więc z uwagi na powstanie tego uchybienia należało wyeliminować obie decyzje z obrotu prawnego w całości.

W art. 107 § 1 k.p.a. wymienione są składniki decyzji, które służą pełnemu określeniu elementów stosunku prawnego zarówno materialnego, jak też procesowego. W doktrynie i orzecznictwie sądowym jako minimum elementów traktuje się cztery składniki decyzji, tzn. określenie autora, adresata, rozstrzygnięcie, podpis osoby reprezentującej organ. Brak jednego ze składników albo wyklucza ustalenie podstawowych elementów stosunku prawnego, albo też wskazuje na to, że nie mamy do czynienia z objawem woli organu (tak również J. Borkowski /w:/ B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2004 r., s. 497 i powołany tam wyrok NSA z dnia 20 lipca 1981 r., sygn. akt SA 1163/81, OSPiKA 1982, Nr 9-10, poz. 169).

W tej sytuacji należy uznać, iż jedną z kluczowych kwestii, jaką musi wyjaśnić jednoznacznie w toku postępowania organ administracji publicznej jest kwestia ustalenia strony postępowania, która może być następnie adresatem decyzji administracyjnej.

W ocenie Sądu należy zauważyć, iż z akt sprawy, w tym w szczególności z protokołu kontroli z dnia [...] grudnia 2004 r. i załączonego do niego dokumentu przewozowego (zlecenia transportowego nr [...] z dnia [...] grudnia 2004 r. – k. 3 akt administracyjnych) – wynika, iż spornego przewozu towaru dokonywała – jak to określił w protokole inspektor Wojewódzkiego Inspektoratu Transportu Drogowego - firma "S. J. S." z siedzibą w D. Warto podkreślić, iż do tego również podmiotu organ I instancji skierował zawiadomienie o wszczęciu postępowania administracyjnego.

Z kolei decyzję pierwszoinstancyjną organ skierował już do innego podmiotu, a mianowicie osobowej spółki handlowej S. J. S. i D. S. spółka jawna z siedzibą w D., pomimo, iż podmiot ten, jako spółka jawna - jest odrębną od osoby fizycznej, będącej jej wspólnikiem – stroną (podmiotem) obrotu gospodarczego (i ewentualnie odrębną stroną postępowania administracyjnego – tak np. /w:/ wyroku WSA w Warszawie z dnia 11 marca 2004 r., II SA 1563/03).

Warto na marginesie zauważyć, iż decyzja organu odwoławczego została skierowana do spółki S. W. S. i G. G. spółka jawna, pomimo, że z załączonego do akt postępowania sądowoadministracyjnego odpisu pełnego z rejestru przedsiębiorców Krajowego Rejestru Sądowego (k. 34-36 akt sądowych) wynika jednoznacznie, że z dniem [...] listopada 2004 r. dokonano wpisu nowej firmy skarżącej spółki, która od tej daty winna używać w obrocie prawnym firmy S. J. S. i D. S. spółka jawna.

Zdaniem Sądu z samego faktu, iż J. S., jako przedsiębiorca będący osobą fizyczną, prowadzącą działalność gospodarczą na podstawie wpisu do ewidencji działalności gospodarczej (vide: zaświadczenie z dnia [...] stycznia 1995 r. – k. 23 akt administracyjnych), jest jednocześnie wspólnikiem skarżącej spółki jawnej, nie można wywodzić tezy, że organy inspekcji transportu drogowego zwolnione były z jednoznacznego ustalenia, kto dokładnie w dniu kontroli prowadził sporny przewóz towarów (przesyłek kurierskich). Ustalenie to pozwala bowiem prawidłowo wskazać adresata decyzji nakładającej karę pieniężną. Tego jednak – w ocenie Sądu - organ nie poczynił, co stanowi istotne naruszenie norm postępowania administracyjnego.

W postępowaniu administracyjnym wydanie prawidłowej decyzji w każdym przypadku powinno poprzedzać dokładne ustalenie stanu faktycznego istotnego w sprawie, stosownie do art. 7 i 77 k.p.a. Zgodnie zaś z przepisem art. 107 § 3 k.p.a. decyzja powinna być należycie uzasadniona z podaniem m.in. dowodów, na podstawie których określone fakty organ orzekający przyjął za udowodnione oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówiono wiarygodności i mocy dowodowej. Niewyjaśnienie wszystkich okoliczności mających istotne znaczenie w sprawie oraz nieuzasadnienie decyzji w sposób właściwy narusza podstawowe zasady postępowania administracyjnego i stanowi podstawę do uchylenia przez sąd administracyjny zaskarżonej decyzji (tak również: Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie /w:/ wyroku z dnia 26 maja 1998 r., sygn. akt II SA 420/98, nie publik.).

W konsekwencji należy uznać, iż organy obu instancji z uwagi na wskazane wyżej uchybienia proceduralne zobowiązane będą ponownie jednoznacznie wyjaśnić, czy to skarżąca spółka jawna, czy też jeden z jej wspólników (tj. J. S., jako odrębny przedsiębiorca) wykonywała w dniu [...] grudnia 2004 r. zarobkowy transport drogowy rzeczy (przesyłek kurierskich). Następnie organy inspekcji transportu drogowego zobowiązane będą prawidłowo wskazać adresata decyzji i odnieść się w jej uzasadnieniu do argumentów i zarzutów strony postępowania.

Brak jednoznacznych ustaleń w powyższym zakresie nie pozwala sądowi administracyjnemu na pełną kontrolę prawidłowości (legalności) zaskarżonych decyzji administracyjnych.

Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd orzekł, jak w sentencji wyroku, działając na podstawie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Stwierdzając, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu, Sąd działał na podstawie art. 152 p.p.s.a.