Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2288/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-09-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1, art. 61 ust. 1
journal: Dz.U. 2015 poz 199
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: art. 7-9, art. 77 par. 1, art. 107 par. 3, art. 104, art. 138 par. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: par. 3 ust. 1, par. 4 ust. 3, par. 7 ust. 1,3 i 4
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego
article: art. 135, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c, art. 174 pkt 2, art. 176 par. 1 pkt 3, art. 183 par. 1, art. 184, art. 185, art. 188
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zofia Flasińska Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędzia del. NSA Jerzy Stankowski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 26 września 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej J. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 8 kwietnia 2016 r., sygn. akt II SA/Łd 147/16, w sprawie ze skargi J. S. i J. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia [...] grudnia 2015 r., znak [...], w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 8 kwietnia 2016 r., sygn. akt II SA/Łd 147/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił skargę J.S. i J. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia [...] grudnia 2015 r., znak [...], w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy.

Powyższe orzeczenie zapadło w następującym stanie faktycznym.

Decyzją z dnia [...] października 2015 r., nr [...], Prezydent Miasta Łodzi na podstawie art. 59 ust. 1 i art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2015 r., poz. 199 z późn. zm., dalej: "u.p.z.p.") oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 z późn. zm., dalej: "k.p.a.") ustalił warunki zabudowy dla inwestycji zlokalizowanej przy ul. [...] w [...], na działce nr [...], obręb [...], polegającej na nadbudowie i przebudowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego i zmianie sposobu użytkowania poddasza nieużytkowego z przeznaczeniem na funkcję mieszkaniową.

W uzasadnieniu organ pierwszej instancji wyjaśnił, że w niniejszej sprawie przeprowadzono analizę warunków i zasad zagospodarowania terenu i zabudowy, w tym analizę urbanistyczną zgodnie z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz. 1588). Na działce nr [...] znajduje się budynek mieszkalny jednorodzinny oraz budynek gospodarczy. Na działkach sąsiednich położone są budynki o funkcji mieszkaniowej jednorodzinnej w sposób pozwalający na ustalenie warunków zabudowy dla opisanej inwestycji. Działka inwestora przylega ponadto do ul. [...], a zatem ma zapewniony dostęp do drogi publicznej. Istniejące i projektowane uzbrojenie terenu wystarcza dla omawianej inwestycji. Nie zachodzi również konieczność uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne. Decyzja o warunkach zabudowy nie narusza także przepisów odrębnych. Odnosząc się do pism J. S. i J. B., organ pierwszej instancji wyjaśnił, że zgoda właścicieli działek sąsiednich nie jest wymagana dla realizacji niniejszej inwestycji. Wysokość budynków mieszkalnych jednorodzinnych w obszarze analizowanym wynosi nawet 11 m. Ustalenie dla planowanego budynku wysokości kalenicy do 7,8 m znajduje zatem uzasadnienie w wynikach wspomnianej analizy. Z kolei przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. nr 75, poz. 690 z późn. zm.) w zakresie lokalizacji obiektu budowlanego w bezpośrednim sąsiedztwie działki znajdują zastosowanie na etapie badania projektu budowlanego, będącego załącznikiem do decyzji o pozwoleniu na budowę.

W wyniku odwołania wniesionego przez J. S. i J. B. decyzją z dnia [...] grudnia 2015 r., znak [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 59 i art. 61 ust. 1 u.p.z.p. oraz art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1659) utrzymało w mocy powyższą decyzję z dnia [...] października 2015 r.

Organ odwoławczy podzielił w uzasadnieniu stanowisko Prezydenta Miasta Łodzi. Wyniki analizy urbanistycznej nie potwierdzają bowiem zarzutu naruszenia wymogu dobrego sąsiedztwa, o jakim mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Działka inwestora znajduje się na obszarze zabudowanym jedynie budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi. Planowane przedsięwzięcie kontynuuje zatem funkcję istniejącej zabudowy i zachowuje jej cechy. Obiekt budowlany, którego dotyczy nadbudowa i przebudowa, znajduje się w ciągu budynków mieszkalnych jednorodzinnych. Budynki te połączone są ścianami szczytowymi w granicach działek, tworząc zwartą całość. Zabudowa ta nie stanowi jednak jednorodnego układu urbanistycznego, gdyż wspomniane budynki różnią się formą architektoniczną, tj. szerokością, wysokością, elewacją i detalami architektonicznymi.

Organ drugiej instancji stwierdził ponadto, że realizacja inwestycji nie wpłynie na wskaźnik powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki i szerokość elewacji frontowej. Nadbudowa zmieni natomiast wysokość elewacji frontowej oraz geometrię dachu. Ustalając te parametry, organ odwoławczy miał na uwadze wyniki analizy urbanistycznej, którą objęto wszystkie działki położone w obszarze analizowanym, w tym działkę należącą do J. S. i J. B. Posesja ta nie jest zabudowana, wobec czego nie została uwzględniona w tabeli funkcji i cech zabudowy. Nie oznacza to jednak, że pominięto ją w toku przeprowadzania analizy urbanistycznej.

Wysokość elewacji frontowej budynków w obszarze analizowanym wynosi od 4,5 m do 9 m, średnio 5,9 m. Wartości tego parametru dla planowanej inwestycji określono zgodnie z § 7 ust. 4 powołanego rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. Wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej nowej zabudowy, jej gzymsu lub attyki ustalono w przedziale od 4,5 m do 7 m. Wielkości te znajdują odzwierciedlenie w obszarze analizowanym. Minimalna wartość wspomnianego wskaźnika odpowiada wynikom analizy i jednocześnie dotychczasowym wysokościom budynku objętego nadbudową. Maksymalna wysokość górnej elewacji frontowej jest natomiast niewiele wyższa od średniej z obszaru analizowanego i zarazem znacznie niższa niż budynku na działce sąsiedniej nr [...]. Ustalenie wysokości elewacji frontowej nastąpiło więc zgodnie z prawem i wynikami analizy. W obszarze analizowanym występują budynki o dachach jedno- i wielospadowych o kącie nachylenia połaci dachowych od 1° do 45° i wysokości kalenic od 5 m do 11 m, średnio 7 m, usytuowanych przeważnie równolegle do frontu działki. Tym cechom odpowiada geometria dachu ustalona dla nowej zabudowy.

Odnosząc się do zarzutów odwołania, organ drugiej instancji wyjaśnił, że decyzja o warunkach zabudowy nie przesądza o szczegółowej lokalizacji planowanej inwestycji. Kwestia ta zostanie skonkretyzowana na etapie sporządzania projektu budowlanego. Omawiane przedsięwzięcie dotyczy przy tym istniejącego już budynku, zlokalizowanego w granicy trzech działek. Taką lokalizację wykazuje wiele budynków w obszarze analizowanym. Poza tym brak zgody właściciela nieruchomości objętej wnioskiem lub sąsiadującej z terenem inwestycji nie stanowi przesłanki odmowy wydania decyzji o warunkach zabudowy.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi na powyższą decyzję organu drugiej instancji złożyli J. S. i J. B.

W uzasadnieniu skarżący wskazali, że zabudowa wzdłuż ul. [...] nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...] stanowi jednorodny układ urbanistyczny i budynki te nie różnią się formą architektoniczną. Oceny jednolitości zabudowy z perspektywy ładu przestrzennego nie można dokonywać tylko na podstawie drugorzędnych cech budynków, zauważalnych z odległości maksymalnie kilkunastu metrów, tak jak uczynił to organ odwoławczy. Zachowanie ładu architektoniczno-urbanistycznego powinno się oceniać z większej perspektywy – z takiej odległości, która umożliwia zbadanie całej okolicy.

Następnie J. S. i J. B. podnieśli, że omawiany ciąg budynków powstał w latach 30. ubiegłego wieku. Cechy zabudowy określano wtedy na podstawie przepisów rozporządzenia Prezydenta Rzeczpospolitej z dnia 16 lutego 1928 r. o prawie budowlanym i zabudowie osiedli (Dz. U. z 1939 r., nr 34, poz. 216 z późn. zm.). Powołany akt normatywny regulował "sposób zabudowania terenów budowlanych, poziome i pionowe zarysy (gabaryty) budynków". Dlatego budynki te nie mogą znacząco różnić się między sobą i tworzą jednolitą bryłę, a podwyższenie jednego budynku wprowadzi dysonans. Mapa załączona do analizy urbanistycznej, przedstawiająca obrys budynku przy ul. [...], nie pokrywa się ponadto z obrysem widocznym na wyrysie z mapy ewidencji gruntów z dnia 17 czerwca 1997 r. Taki stan wynika z faktu, że obecny budynek przy ul. [...] składa się z dwóch części: pierwszej, wzniesionej w latach 30. ubiegłego wieku, i drugiej, dobudowanej w latach 90. ubiegłego wieku. Ta ostatnia część wypełniła przestrzeń między pierwotnym budynkiem przy ul. [...], a budynkiem przy ul. [...] i nie figuruje w żadnej innej dokumentacji.

Wysokość elewacji frontowej dla planowanej inwestycji została wyznaczona z naruszeniem § 7 ust. 1 i 3 powołanego rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. oraz art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Ustalając ten parametr w analizie urbanistycznej, należy bowiem kierować się wysokością odpowiadającą przedłużeniu tych krawędzi względem istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Skarżący nie zgadzają się z zastosowaniem § 7 ust. 3 wymienionego rozporządzenia, gdyż wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej na działkach sąsiednich nie tworzy uskoku. Ustalona w decyzji maksymalna wartość tego parametru jest istotnie wyższa od średniej z obszaru analizowanego i średniej dla budynków w zabudowie szeregowej. Przywoływanie w analizie wysokości budynku na działce nr [...] należy uznać za tendencyjne i wypaczające sens art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. To najbliższe sąsiedztwo powinno bowiem w pierwszej kolejności służyć jako punkt odniesienia przy ustalaniu warunków dla nowej zabudowy. Nieprawidłowo ustalono także linię zabudowy, gdyż w rezultacie funkcjonują dwie takie linie – tylna, w której posadowione są istniejące budynki przy ul. [...], oraz nieprzekraczalna, stanowiącą przedłużenie linii zabudowy na działce sąsiedniej nr [...]. Brak zabudowy na działce nr [...] nie uzasadniania pominięcia jej w decyzji o warunkach zabudowy.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko.

Wymienionym wyrokiem z dnia 8 kwietnia 2016 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił skargę J. S. i J. B. na opisaną wyżej decyzję z dnia [...] grudnia 2015 r.

W uzasadnieniu sąd pierwszej instancji wyjaśnił, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, w tym prawidłowo wykonana analiza urbanistyczna, potwierdza spełnienie wymogów z art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. Nie ulega również wątpliwości, że planowana inwestycja kontynuuje funkcję mieszkaniową, dominującą w obszarze analizowanym. Sąd pierwszej instancji podzielił także ustalenia organów administracji publicznej dotyczące spełnienia przez omawianą inwestycję wymogów z art. 61 ust. 2-5 u.p.z.p.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uznał, że realizacja inwestycji nie wpłynie na wskaźnik powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki i szerokość elewacji frontowej. Nadbudowa zmieni natomiast dotychczasową wysokość elewacji frontowej oraz geometrię dachu. Wysokość elewacji frontowej budynków w obszarze analizowanym wynosi od 4,5 m do 9 m, średnio 5,9 m. Dla nowej zabudowy ustalono wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej (do okapu), jej gzymsu lub attyki w przedziale od 4,5 m do 7 m. Wielkości te mieszczą się w przedziale wielkości tego parametru występujących w obszarze analizowanym, a organy dostatecznie wyjaśniły potrzebę zastosowania § 7 ust. 4 powołanego rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. Uzasadnienie przedstawione przez organ odwoławczy pozwala uznać za nietrafną argumentację skargi o bezpodstawnym odstąpieniu od wyznaczenia tego parametru na podstawie § 7 ust. 1 lub § 7 ust. 3 tego rozporządzenia. Organ drugiej instancji wskazał ponadto, że w obszarze analizowanym występują budynki o dachach jedno- i wielospadowych, o bardzo zróżnicowanym kącie nachylenia połaci dachowych sięgającym od 1° do 45° i wysokości kalenic od 5 m do 11 m, średnio 7 m, usytuowanych przeważnie równolegle do frontu działki. Tym właśnie cechom odpowiada geometria dachu ustalona dla nowej zabudowy. Powyższe wymagania dla nowej zabudowy określono na podstawie analizy urbanistycznej, obejmującej wszystkie działki w obszarze analizowanym, w tym również niezabudowaną działkę skarżących. Trafnie zatem przyjęto, że projektowana inwestycja zachowa parametry istniejącej w sąsiedztwie zabudowy. Dostosowanie planowanej inwestycji do wskaźników zagospodarowania terenu polega na nadaniu nowej zabudowie podobnych, lecz niekoniecznie identycznych cech, jakie posiada sąsiadująca zabudowa. Realizacja planowanej inwestycji nie zmieni ani funkcji, ani zasadniczych cech i parametrów istniejącego budynku. Nie zaburzy ona zatem harmonii architektoniczno-budowlanej szeregu budynków i ich otoczenia.

Zabudowa wzdłuż ul. [...] nie stanowi jedynego wyznacznika parametrów nowej zabudowy. Stanowisko skarżących w tym zakresie pozostaje w sprzeczności z przepisem § 3 ust. 1 powołanego rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. Tym samym bez znaczenia jest argumentacja skargi o jednorodnym układzie urbanistycznym tych budynków. Podobnie bez wpływu na rozstrzygnięcie pozostaje mapa przedstawiona przez skarżących, zawierająca m.in. obrys budynku na działce przy ul. [...], skoro aktualna wielkość i charakter zabudowy na tej nieruchomości nie budzą wątpliwości. Nietrafny okazał się także zarzut dotyczący linii zabudowy. Zaskarżona decyzja wyznacza bowiem tylko jedną linię zabudowy od strony ul. [...]. Wzniesienie budynków na tyłach działek w granicy z działką nr [...] przy ul. [...] nie wskazuje na istnienie dwóch linii zabudowy. Sąd pierwszej instancji zauważył jednak, że linia zabudowy ustalona na załączniku graficznym do decyzji z dnia [...] października 2015 r. przebiega wbrew § 4 ust. 3 wymienionego rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. Decyzja ta ustala warunki zabudowy tylko dla nadbudowy i przebudowy budynku mieszkalnego, a istniejący budynek znajduje się na tyłach działki, w znacznej odległości od krawędzi jezdni ul. [...]. Opisana sytuacja nie miała zatem wpływu na wynik sprawy.

Skargę kasacyjną na powyższy wyrok wniósł J. B., formułując zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: "p.p.s.a.") w zw. art. 7-9, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z § 7 ust. 1 i 3 powołanego rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. przez oddalenie skargi, mimo że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi naruszyło przepisy procesowe przy wydawaniu decyzji z dnia [...] grudnia 2015 r., aprobując ustalenia organu pierwszej instancji co do wysokości elewacji frontowej oraz wysokości kalenicy, gdy tymczasem parametry te należało wyznaczyć jako przedłużenie krawędzi zabudowy na działkach sąsiednich; § 7 ust. 3 wymienionego rozporządzenia nie powinien znaleźć w tej mierze zastosowania.

Skarżący kasacyjne wniósł ponadto na podstawie art. 185 w zw. z art. 176 § 1 pkt 3 p.p.s.a. o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi, ewentualnie na mocy art. 188 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 i art. 135 p.p.s.a. o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi przez jej uwzględnienie i uchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia [...] grudnia 2015 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta Łodzi z dnia [...] października 2015 r. Skarżący kasacyjnie wystąpił także o zasądzenie na jego rzecz kosztów pomocy prawnej udzielonej z urzędu według norm przepisanych, oświadczając, że koszty te nie zostały pokryte w żadnym zakresie.

Skarżący kasacyjnie wskazał na błędne uznanie przez sąd pierwszej instancji, że rozważany układ urbanistyczny ma niejednorodny charakter. Budynek, który ma być nadbudowany, znajduje się bowiem w ciągu obiektów budowlanych o zbliżonej budowie, tej samej wysokości i konstrukcji dachu. Zabudowa ta powstała w latach 30. ubiegłego wieku, zgodnie z obowiązującymi ówcześnie restrykcyjnymi przepisami prawa budowlanego. Sąd pierwszej instancji przyjął jednak, że podwyższenie jednego z sześciu budynków usytuowanych w szeregu nie wpłynie negatywnie na ład przestrzenny. Tym samym bezzasadnie powołano się na § 7 ust. 3 powyższego rozporządzenia, mimo że przepis ten stanowi wyjątek od ogólnej zasady z § 7 ust. 1 tego aktu wykonawczego. Wydane rozstrzygnięcie otwiera drogę do uzyskania zgody na wybudowanie zbyt wysokiego budynku, który dla skarżącego kasacyjnie wpłynie negatywnie na dostęp do światła słonecznego, oddziaływanie wód opadowych oraz atrakcyjność i wartość działek sąsiednich. Tym bardziej, że budynek ten położony jest w granicy z nieruchomością J. B.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Skarga kasacyjna okazała się bezzasadna.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Skład orzekający w niniejszej sprawie nie dopatrzył się przesłanek nieważności postępowania. Jednocześnie Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł w granicach podstaw kasacyjnych zarzutów, które uzasadniałyby podważenie zaskarżonego wyroku.

Mając na uwadze przedstawiony wyżej zakres kognicji w postępowaniu przed sądem drugiej instancji, należy najpierw zauważyć, że podstawę skargi kasacyjnej stanowił art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Na mocy wymienionego przepisu zarzucono sądowi pierwszej instancji naruszenie "art. 145 § 1 pkt c" p.p.s.a. przez oddalenie skargi, mimo uchybienia przez organ odwoławczy art. 7-9, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z § 7 ust. 1 i 3 powołanego rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. Wspomniane uchybienie miało polegać na niezastosowaniu wymienionych przepisów, w wyniku czego organ rozpatrujący odwołanie błędnie przyjął, że organ pierwszej instancji prawidłowo ustalił wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej na podstawie § 7 ust. 3 wymienionego rozporządzenia, mimo że w ocenie skarżącego kasacyjnie zastosowanie powinien znaleźć § 7 ust. 1 tego aktu wykonawczego. Trzeba od razu zauważyć, że przepis postępowania, który miał być naruszony w niniejszej sprawie, został oznaczony nieprecyzyjnie, gdyż zamiast art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. wskazano nieistniejący art. 145 § 1 lit. c p.p.s.a.

Początkowa część podstawy skargi kasacyjnej dotyczy zatem naruszenia przez sąd pierwszej instancji przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7-9, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. W dalszej części skarżący kasacyjnie powołuje natomiast przepisy prawa materialnego, tj. art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z § 7 ust. 1 i 3 cytowanego rozporządzenia. Ponadto § 7 ust. 3 tego aktu wykonawczego nie był stosowany w rozpatrywanej sprawie. Jak można przypuszczać, skarżący kasacyjnie miał na myśli w tym przypadku § 7 ust. 4 wymienionego rozporządzenia.

Mając na uwadze art. 174 pkt 2 p.p.s.a., należałoby uznać, że J. B. domaga się uchylenia wyroku z dnia 8 kwietnia 2016 r., ponieważ sąd pierwszej instancji nie dostrzegł, że w decyzji z dnia [...] grudnia 2015 r. organ odwoławczy naruszył zasadę prawdy obiektywnej, zasadę pogłębiania zaufania i zasadę udzielania informacji, a także błędnie rozważył materiał dowodowy zgromadzony w aktach sprawy i sporządził wadliwie uzasadnienie do tego aktu administracyjnego. Skarżący kasacyjnie nie wyjaśnia jednak, na czym dokładnie polegały te wady i w jaki sposób oddziaływały istotnie na wynik postępowania. Tymczasem dopiero spełnienie tych wymogów czyni zadość art. 174 pkt 2 p.p.s.a. (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 listopada 2005 r., sygn. akt I OSK 160/05, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Nawet abstrahując od tych zastrzeżeń, trudno w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego dopatrzyć się naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7-9, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 p.p.s.a. przez sąd pierwszej instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi stwierdził bowiem jednoznacznie, że organy administracji publicznej przeprowadziły prawidłowo postępowanie dowodowe, rozpatrzyły wnikliwie stan faktyczny ustalony w sprawie, a stanowisko wyrażone w decyzji z dnia [...] grudnia 2015 r., a zatem także w jej uzasadnieniu, odpowiadało prawu.

Konstrukcja podstaw skargi kasacyjnej sprowadza się w istocie do kwestionowania stanowiska Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, w świetle którego organy administracji publicznej zasadnie odstąpiły od § 7 ust. 1 wymienionego rozporządzenia i zastosowały § 7 ust. 4 tego aktu wykonawczego. W skardze kasacyjnej wskazano wyraźnie, że art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z art. § 7 ust. 1 powołanego rozporządzenia zostały naruszone przez ich niezastosowanie. Taki opis odpowiada podstawie skargi kasacyjnej z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. Nawet gdyby z tej perspektywy rozpatrywać wymieniony środek zaskarżenia i tak nie zasługiwałby on na uwzględnienie.

W świetle § 7 ust. 1 powołanego rozporządzenia wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Przepis ten ustanawia zatem ogólną regułę ustalania omawianego parametru dla nowej zabudowy. Przytoczone unormowanie nie ma jednak charakteru bezwyjątkowego. Jeżeli bowiem wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki na działkach sąsiednich ukształtowana jest w ten sposób, że tworzy uskok, wówczas przyjmuje się na mocy § 7 ust. 3 tego rozporządzenia jej średnią wielkość występująca na obszarze analizowanym. Ponadto zgodnie z § 7 ust. 4 powołanego rozporządzenia dopuszcza się wyznaczenie innej wysokości, o której mowa w § 7 ust. 1 tego aktu wykonawczego, jeżeli wynika to z analizy urbanistycznej.

Z materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy wynika, że przedmiotowa inwestycja dotyczy budynku w zabudowie szeregowej, na którą składa się łącznie sześć obiektów budowlanych. Zgodnie z danymi zawartymi w analizie urbanistycznej z dnia 27 marca 2003 r. wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki dla wszystkich budynków w tej zabudowie jest taka sama i wynosi obecnie 4,5 m. Okoliczność ta nie była również kwestionowana przez żadną ze stron postępowania. Tym samym ustalenie wymienionego parametru dla nowej zabudowy mogło nastąpić albo na podstawie reguły ogólnej z § 7 ust. 1 cytowanego rozporządzenia, albo na podstawie wyjątku z § 7 ust. 4 tego aktu wykonawczego. Sąd pierwszej instancji zaaprobował w rozpatrywanej sprawie zastosowanie ostatniego z powyższych przepisów.

Odstąpienie od ogólnej reguły ustalania wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wymaga jednak wykazania w świetle § 7 ust. 4 przytoczonego rozporządzenia, że takie rozwiązanie nie naruszy istniejącego ładu architektoniczno-urbanistycznego. Chcąc powołać się na wymieniony przepis, organy administracji publicznej powinny zatem przeprowadzić rzetelną analizę obszaru, o którym mowa w § 3 tego aktu wykonawczego. Opracowanie to musi następnie wykazać zasadność odmiennego ukształtowania rozważanego parametru z perspektywy istniejącego ładu przestrzennego. Wreszcie organy administracji publicznej mają obowiązek zawrzeć stosowne wyjaśnienia w uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia.

Z tej perspektywy sąd pierwszej instancji trafnie nie dopatrzył się naruszenia prawa przez organy administracji publicznej. Zarówno Prezydent Miasta Łodzi, jak i Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi przekonująco wyjaśnili, dlaczego zastosowanie znalazł § 7 ust. 4 cytowanego rozporządzenia. Minimalna wysokość górnej elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki dla rozważanego przedsięwzięcia odpowiada bowiem obecnej wysokości budynku na działce nr [...]. Natomiast maksymalna wartość tego wskaźnika jest niewiele wyższa niż średnia w całym obszarze, a zarazem znacznie niższa niż wysokość budynku na pobliskiej działce nr [...]. Uzupełniająco Naczelny Sąd Administracyjny pragnie wskazać, że wysokość budynków dostępnych z tej samej drogi publicznej (ul. [...]), a przy tym niewchodzących w skład omawianej zabudowy szeregowej, jest większa niż aktualna wysokość budynku inwestora. Co więcej, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej budynku na działce nr [...], zlokalizowanego na wprost działki nr [...] po przeciwnej stronie ul. [...], wynosi również 7 m.

Konkluzji tej nie zmienia fakt, że budynek, którego dotyczy kontrolowane postępowanie administracyjne, wchodzi w skład zabudowy szeregowej. Ustawodawca nie wyłącza bowiem w tym przypadku ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na nadbudowie obiektu budowlanego. Ewentualne ograniczenia w realizacji przedsięwzięcia mogą natomiast wynikać z norm prawa budowlanego (np. w zakresie minimalnych norm nasłonecznienia pomieszczeń przeznaczonych do pobytu ludzi). Zagadnienia te będą jednak badane na następnym etapie procesu inwestycyjnego, tj. w toku postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę.

Trzeba także zauważyć, że ustalanie warunków dla nowej zabudowy jest działaniem zorientowanym na przyszłość. Organy administracji publicznej modyfikują bowiem w takim przypadku dotychczasowy ład przestrzenny, a nie odtwarzają dawne uwarunkowania architektoniczno-urbanistyczne. Dlatego bezzasadne okazały się wywody skarżącego kasacyjnie, w których powoływał się on na przepisy obowiązujące w dacie powstania omawianej zabudowy szeregowej.

Tym samym skarga kasacyjna podlegała oddaleniu ze względu na nietrafność przedstawionych w niej argumentów.

W tej sytuacji Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł podstaw do uwzględnienia skargi kasacyjnej. Wspomniany środek zaskarżenia podlegał zatem oddaleniu na mocy art. 184 p.p.s.a.

O kosztach pomocy prawnej udzielonej Stronie z urzędu orzeka Wojewódzki Sąd Administracyjny.