Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1630/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-09-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargi kasacyjne
Powołane przepisy: article: art. 28 art. 48 ust. 1 art. 50a art. 51 ust. 2  art. 90
journal: Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
law: Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.
article: art. 28 art. 16 par. 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 135 art. 145 par. 1 pkt 1 lit c art. 153 art. 170 art. 183 art. 184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Dnia 24 września 2015 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Maciej Dybowski /spr./ sędzia NSA Barbara Adamiak sędzia del. WSA Katarzyna Golat Protokolant starszy asystent sędziego Łukasz Pilip po rozpoznaniu w dniu 24 września 2015 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych K. K. i L. R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 24 lutego 2014 r. sygn. akt II SA/Wr 835/13 w sprawie ze skargi E. Ł. i T. Ł. na decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2013 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki części obiektu budowlanego wykonanego bez pozwolenia na budowę oddala skargi kasacyjne


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 24 lutego 2014 r. sygn. akt II SA/Wr 835/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w wyniku rozpoznania sprawy ze skargi E. Ł. i T.Ł.: I. uchylił decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...] października 2013 r. nr [...] i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji oraz decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...]; II. stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku; III. zasądził od Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżących kwotę 500 zł tytułem zwrot kosztów postępowania sądowego.

Wyrok ów zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. (dalej Wojewódzki Inspektor bądź WINB) decyzją z dnia 9 sierpnia 2013 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] sierpnia 2013 r.), na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa, po rozpatrzeniu odwołania E. i T. Ł. (dalej wnioskodawcy, skarżący bądź inwestorzy), uchylił w całości decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie J. G. (dalej Powiatowy Inspektor bądź PINB) z dnia [...] września 2012 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] września 2012 r.), nakazującą rozbiórkę wskazanych w tej decyzji robót, wykonanych po wstrzymaniu wykonania robót na działce nr [...] w P. i umorzył postępowanie administracyjne organu I instancji wszczęte z urzędu, zgodnie z treścią zawiadomienia z 6 lutego 2012 r., w sprawie wykonania przez skarżących robót budowlanych na budowie budynku jednorodzinnego w P. przy ul. Ż. działka nr [...] po otrzymaniu postanowienia z [...] kwietnia 2010 r. nr 33 o wstrzymaniu robót budowlanych (dalej postanowienie nr [...]).

W uzasadnieniu decyzji z [...] sierpnia 2013 r. WINB podał, że dnia 11 grudnia 2009 r. do PINB wpłynęło pismo J. K., z wnioskiem o sprawdzenie czy roboty budowlane na działkach nr [...] (obecnie działka nr [...]) przy ul. Ż. w Piechowicach, są zgodne z projektem i pozwoleniem na budowę.

W związku z powyższym, pismem z 15 grudnia 2009 r., PINB wezwał J. K. do wykazania interesu prawnego, w sprawie ww. robót budowlanych. W odpowiedzi na powyższe pismem z 28 grudnia 2009 r. J. K. wyjaśnił, że jest właścicielem sąsiedniej nieruchomości. Jego zdaniem, przedmiotowy budynek narusza przepisy prawa budowlanego, zaburza ład architektoniczny, co może skutkować obniżeniem wartości segmentu, którego jest właścicielem, bowiem przedmiotowe budynki są w zabudowie szeregowej.

Powiatowy Inspektor uzyskał wypis z rejestru gruntów, poświadczający że właścicielami przedmiotowego obiektu są E. i T. Ł.y. Ustalił, że nabyli oni przedmiotową nieruchomość na podstawie aktu notarialnego z 5 maja 2009 r., a 20 października 2009 r. wystąpili do Starostwa Powiatowego w J. G. z wnioskiem o przeniesienie pozwolenia na budowę, tj. decyzji z "[...]" [winno być "[...]"] maja 1997 r. nr [...] (dalej decyzja z [...]maja 1997 r.) [Kierownika] Urzędu Rejonowego w J. G. wydanej na rzecz H. i A. C., obejmującej budowę budynku mieszkalno-usługowego w P. przy ul. Ż. (nr działek [...]). W odpowiedzi na ów wniosek, Starostwo Powiatowe w J. G. [pismem z 2 listopada 2009 r. nr [...]] poinformowało skarżących, że decyzja z [...] maja 1997 r. nie może być przeniesiona na wnioskodawców, bowiem została wyeliminowana z obrotu prawnego decyzją z [...] listopada 2002 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] listopada 2002 r.) Starosty J..

W trakcie oględzin przedmiotowego obiektu budowlanego dnia 16 lutego 2010 r. przez PINB, T. Ł. oświadczył, że 5 maja 2009 r. kupił działkę wraz z rozpoczętą budową myśląc, że pozwolenie na budowę jest w obrocie prawnym. Dopiero gdy wystąpił w 2009 r. o przeniesienie pozwolenia na budowę uzyskał informację, że zostało ono uchylone. PINB ustalił, na podstawie dołączonego do akt sprawy aktu notarialnego numer [...]z [...] maja 2009 r., że E. i T. Ł. nabyli od H. i A. C. nieruchomość niezabudowaną stanowiącą działki gruntu o numerach [...]" [winno być "[...]] położoną w P. przy ul. Ż. oraz nieruchomość niezabudowaną stanowiącą działki gruntu o numerach [...] wraz z rozpoczętą budową budynku na etapie piwnic.

Z akt sprawy znajdujących się w zasobach PINB wynika, że w stosunku do ww. obiektu budowlanego wszczęto postępowanie administracyjne, w wyniku którego postanowieniem z [...] października 2002 r. nakazano inwestorom H. i A.C. wstrzymanie robót budowlanych z uwagi na istotne odstąpienie od projektu budowlanego, gdyż ściany szczytowe posadowiono w sposób naruszający granicę działki nr 94, należącej wówczas do Gminy P. i działek sąsiednich. Decyzją z [...] października 2002 r. PINB nakazał H. i A. C. doprowadzić do stanu zgodnego z przepisami przez doprowadzenie do stanu zgodnego przebiegu granic działki z obrysem rozpoczętej budowy budynku mieszkalno-usługowego. W związku ze stwierdzeniem przez organ stopnia powiatowego, że inwestor nie wykonał obowiązków nałożonych powyższą decyzją, decyzją z [...] stycznia 2003 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] stycznia 2003 r.), PINB nakazał inwestorom zaniechanie dalszych robót budowlanych.

Powiatowy Inspektor, po uzyskaniu od J. K. informacji o kontynuowaniu inwestycji przez skarżących, postanowieniem z [...] marca 2010 r. nr [...] nakazał przedłożenie w terminie do 15 maja 2010 r., dokumentów o których mowa w art. "30" [winno być "33"] ust. 2 pkt 1, 2, 4 i ust. 3 ustawy [z dnia 7 lipca 1994 r.] Prawo budowlane [Dz. U. z 2006 r. nr 156, poz. 1118 ze zm.] (dalej pb) i zaświadczenia wójta o zgodności postawionego obiektu z ustaleniami obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego [k. 16 akt PINB].

Dnia 2 kwietnia 2010 r. do PINB w J. G. wpłynęło pismo T. Ł., że przedkłada świadectwo energetyczne i projekt zamienny.

Analizując owe dokumenty Powiatowy Inspektor stwierdził, że posiadają one braki i postanowieniem z [...] kwietnia 2010 r. nr [...] wezwał do ich uzupełnienia. Postanowieniem z [...] kwietnia 2010 r. nr [...] (dalej postanowienie nr [...]) nakazał skarżącym wstrzymanie prowadzenia robót budowlanych i nałożył obowiązek przedłożenia dokumentacji o której mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1, 2, 4 i ust. 3 pb, jak również zaświadczenia wójta o zgodności postawionego obiektu z ustaleniami obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego.

Dnia 14 kwietnia 2010 r. do PINB wpłynęło pismo E. Ł., informujące że przedkłada stosowne dokumenty. Dnia 29 czerwca 2010 r. PINB przeprowadził oględziny, w trakcie których ustalił, że inwestor, mimo wstrzymania robót budowlanych, nadal prowadzi roboty.

Decyzją z [...] lipca 2010 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] lipca 2010 r.) PINB nakazał E. i T. Ł. rozbiórkę wykonanej mimo wstrzymania części budynku, tj. części ocieplenia budynku, opasek okiennych ozdobnych, demontażu tarczy ozdobnej i zegara. Postanowieniem z [...] sierpnia 2010 r. nr 80, PINB nałożył na skarżących opłatę legalizacyjną w wysokości 50.000 zł, dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego z usługą w Piechowicach na działce nr [...] przy ul. Ż..

Po uiszczeniu przez obowiązanych opłaty legalizacyjnej, decyzją z [...] sierpnia 2010 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] sierpnia 2010 r.), PINB zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na wznowienie robót budowlanych przy budowie budynku jednorodzinnego w funkcją usługową w P. na działce nr [...] przy ul. Ż.

W wyniku rozpoznania odwołania J. K., WINB decyzją z [...] października 2010 r. nr [...], uchylił decyzję z [...] sierpnia 2010 r. i przekazał sprawę do rozpatrzenia organowi I instancji. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy decyzją z [...] grudnia 2010 r. nr [...], PINB zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na wznowienie robót budowlanych, nakładając jednocześnie na inwestora obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie budynku. Na skutek zaskarżenia tej decyzji przez J. K., decyzją z [...] lutego 2011 r. nr [...], WINB uchylił decyzję z [...] grudnia 2010 r. w całości, przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia.

Ponownie rozpatrując sprawę, decyzją z [...] maja 2011 r. nr [...] PINB zatwierdził projekt budowlany i udzielił E. i T. Ł. pozwolenia na wznowienie robót budowlanych przy budowie budynku jednorodzinnego w funkcją usługową w P. na działce nr [...] przy ul. Ż., z jednoczesnym wskazaniem konieczności uzyskania pozwolenia na użytkowanie ww. budynku. W wyniku zaskarżenia powyższej decyzji, decyzją z [...] lipca 2011 r. nr [...], WINB uchylił decyzję z [...] maja 2011 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia, ze wskazaniem, że wobec dowodów świadczących o kontynuowaniu robót budowlanych przez inwestorów mimo ich wstrzymania, organ winien podjąć stosowne działania.

Rozpatrując po raz kolejny sprawę, PINB zawiadomieniem z 6 lutego 2012 r., poinformował strony o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie wykonywania przez E. i T. Ł. robót budowlanych na działce nr 558 mimo wstrzymania robót postanowieniem nr [...], a następnie decyzją z [...] marca 2012 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] marca 2012 r.), nakazał E. i T. Ł. rozbiórkę następujących robót budowlanych: części ocieplenia budynku styropianem, białych opasek okiennych przy oknach i drzwiach, płotków śniegowych, podbitek drewnianych, kół ozdobnych w szczytach, dwu owali z napisem A.D. 2009, tarczy herbowej z piaskowca i zegara elewacyjnego, zamurowania drzwi od strony wschodniej, parapetów zewnętrznych, ścianek działowych, instalacji gazowej, elektrycznej, centralnego ogrzewania, wodno-kanalizacyjnej, tynków, schodów drewnianych wewnętrznych, przyłącza gazowego, energetycznego, nawierzchni tarasu od strony rzeki, nawierzchni chodnika i dojazdu od ulicy. WINB decyzją z [...] kwietnia 2012 r. nr [...], uchylił decyzję z [...] marca 2012 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

Ponownie rozpatrując sprawę PINB decyzją nr [...] z dnia [...] września 2012 r. (dalej decyzja z [...] września 2012 r.), nakazał skarżącym rozbiórkę robót budowlanych – tych samych co w decyzji z [...] marca 2012 r.

DWINB decyzją z [...] grudnia 2012 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] grudnia 2012 r.), utrzymał w mocy decyzję z [...] września 2012 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, po rozpoznaniu skargi E. i T. Ł., wyrokiem z dnia 10 kwietnia 2013 r. II SA/Wr 43/13 (dalej wyrok II SA/Wr 43/13), uchylił decyzję z [...] grudnia 2012 r.

W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał na konieczność ponownego rozpatrzenia przez organ zasadności wszczynania odrębnego postępowania w zakresie prowadzenia robót budowlanych mimo ich wstrzymania.

Po rozpatrzeniu odwołania skarżących od decyzji z [...] września 2012 r., nakazującej rozbiórkę wskazanych w tej decyzji robót, wykonanych po wstrzymaniu wykonania robót na działce nr [...] w P., Wojewódzki Inspektor stwierdził, że rozpatrując ową sprawę organ związany jest stanowiskiem wyrażonym w wyroku II SA/Wr 43/13. Ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność były przedmiotem zaskarżenia (art. 153 ppsa).

W uzasadnieniu wyroku Sąd stanął na stanowisku, że wystosowanie w toku postępowania prowadzonego na podstawie art. 48-49b pb zawiadomienia z 6 lutego 2013 r. o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie wykonania przez skarżących robót budowlanych na budowie budynku jednorodzinnego w Piechowicach przy ul. Ż. działka nr [...] po otrzymaniu postanowienia nr [...] o wstrzymaniu robót budowlanych należy interpretować jako wszczęcie przez Powiatowego Inspektora, odrębnego postępowania, o wąsko określonym przedmiocie, niezależnego od postępowania prowadzonego przez PINB w sprawie samowoli budowlanej wykonanej przez skarżących, związanej z budową budynku jednorodzinnego z usługą na działce nr [...] w P..

Mając na uwadze brzmienie art. 153 ppsa, będąc związany stanowiskiem WSA we Wrocławiu, WINB stwierdził, że PINB nie miał podstaw do wszczynania odrębnego postępowania w stosunku do robót budowlanych wykonywanych mimo wstrzymania postanowieniem nr [...].

Prowadząc postępowanie administracyjne, na podstawie zgromadzonych akt sprawy PINB ustalił, że skarżący nabyli przedmiotową nieruchomość, na podstawie aktu notarialnego z [...] maja 2009 r. Pismem z 20 października 2009 r. wnieśli do Starostwa Powiatowego w J. G. o przeniesienie pozwolenia na budowę, tj. decyzji nr [...] z "1" [winno być "[...]"] maja 1997 r. [Kierownika] Urzędu Rejonowego w J. G. wydanej na rzecz H. i A. C., obejmującej budowę budynku mieszkalno-usługowego w P. przy ul. Ż.. W odpowiedzi na ów wniosek Starostwo Powiatowe w J. G. pismem z 2 listopada 2009 r. poinformowało skarżących, że decyzja z 15 maja 1997 r. nie może być przeniesiona na wnioskodawców, bowiem została wyeliminowana z obrotu prawnego decyzją Starosty J. z [...] listopada 2003 r.

Mimo pełnej świadomości, że kontynuowanie robót budowlanych stanowi samowolę budowlaną, bowiem inwestorzy nie posiadają pozwolenia na budowę uprawniającego do wykonywania tychże robót, skarżący, naruszając art. 48 pb, kontynuowali samowolnie roboty. Konsekwencją zignorowania braku pozwolenia na budowę było zastosowanie przez PINB procedury administracyjnej wskazanej w art. 48-49b pb, co też organ uczynił prowadząc postępowania administracyjne w sprawie samowoli budowlanej polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego z usługą, położonego na działce nr [...] w P..

Postanowieniem nr [...] PINB nakazał skarżącym na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 pb wstrzymać prowadzenie robót budowlanych polegających na budowie budynku mieszkalno-usługowego, nakładając jednocześnie obowiązek przedłożenia wskazanych w ww. postanowieniu dokumentów umożliwiających legalizację samowolnie wykonanych robót budowlanych. W treści ww. postanowienia organ pouczył inwestora, że niewywiązanie się z ww. obowiązku będzie skutkowało rozbiórką.

Zastosowanie art. 48 ust. 2 i 3 pb było wstępnym etapem postępowania legalizacyjnego. W przedmiotowej sprawie inwestorzy mimo posiadanej wiedzy o skutkach odstąpienia od warunków legalizacji samowolnie wykonanych robót budowlanych, wykonywali roboty budowlane mimo ich wstrzymania postanowieniem nr [...] i już 24 czerwca 2010 r., poinformowali PINB pismem datowanym na ww. dzień, że w związku z wstrzymaniem i samowolnymi robotami w okresie wstrzymania, wykonali roboty zabezpieczające a nadto wykonali inne roboty, które nie były robotami zabezpieczającymi takie jak m.in: docieplenie budynku. Uzasadniając zlekceważenie nakazu wstrzymania inwestorzy wskazali, że wykonanie zabezpieczeń wymagało poniesienia kosztów na ustawienie rusztowań, co skłoniło inwestorów do wykonania innych robót niebędących zabezpieczeniem, celem zniwelowania kosztów związanych z ustawieniem rusztowań.

Konsekwencją powyższego było wydanie decyzji z [...] lipca 2010 r., na podstawie art. 50a pb, nakazującej rozebranie wykonanych elementów budynku po wstrzymaniu robót, niebędących robotami zabezpieczającymi. Decyzja z [...] lipca 2010 r. nie została zaskarżona przez żadną ze stron. Inwestorzy wykonali obowiązki z niej wynikające, co potwierdzono w trakcie kontroli PINB dnia [...] sierpnia 2010 r., udokumentowanej zdjęciami znajdującymi się w aktach sprawy.

Jak wynika z akt sprawy, w szczególności z protokołu z oględzin z 1 września 2011 r. i z dziennika budowy prowadzonego dla przedmiotowej inwestycji, inwestorzy ponownie kontynuowali roboty mimo ich wstrzymania. Wpisy w dzienniku budowy datowane na dzień 12.10.2010, 14.10.2010, 31.01.2011, 7.07.2011 i 4.02.2012, gdzie wskazano, że z dniem tym roboty zakończono, a obiekt można oddać do użytku.

Takowe działania inwestorów uniemożliwiają przeprowadzenie procedury legalizacyjnej w stosunku do samowolnie wybudowanego obiektu, bowiem zobowiązują organ do wydania decyzji w oparciu o art. 50a "ust." [winno być "pkt"] 1 pb. W orzecznictwie administracyjnym wskazuje się, że zastosowanie sankcji w postaci rozbiórki jest uzależnione tylko i wyłącznie od spełnienia przesłanek z art. 50a pkt 1 pb, który nie przewiduje możliwości odstąpienia od niej w razie kontynuowania robót budowlanych po ich wstrzymaniu z jakiegokolwiek powodu. Nakaz wstrzymania, prowadzonych w warunkach określonych w art. 48 ust. 2 i 3 pb robót budowlanych, jest kategoryczny i zmierza - w interesie inwestora - do legalizacji zaistniałej samowoli. Niezastosowanie się do orzeczonego wstrzymania nie może spotkać się z aprobatą i powoduje wstrzymanie procedury legalizacyjnej prowadząc zasadnie do orzeczenia rozbiórki (wyrok NSA z 6.7.2007 r., II OSK 1022/06; wyrok [WSA w Gdańsku] z 16.2.2006 r., II SA/Gd 232/04).

Rozpatrywanie kwestii prowadzenia robót budowlanych mimo ich wstrzymania postanowieniem nr [...], winno być dokonane w toku postępowania legalizacyjnego, w toku którego ww. postanowienie zostało wydane. Niemniej jednak zauważyć należy, że PINB orzekał już w trybie art. 50a pb, wydając decyzję z [...] lipca 2010 r. w przedmiocie nakazu rozbiórki części obiektu budowlanego. Co istotne, wydanie decyzji w trybie art. 50a pb znosi możliwość dalszego prowadzenia postępowania legalizacyjnego. Jak wskazał WSA w wyroku II SA/Wr 43/13 z uwagi na fakt, że niniejsze orzeczenie wydano w sprawie wąsko zakreślonego przedmiotu tj. realizacji robót budowlanych mimo ich wstrzymania, które Sąd uznał za niewłaściwe, pozostawiając jednocześnie pod rozwagę organu prowadzącego postępowanie ponowne zbadanie zagadnienia dotyczącego zasadności wnoszenia opłaty legalizacyjnej, zasadności wydawania rozbiórki czy inicjowania postępowania na wniosek osoby nie posiadającej w ocenie skarżących przymiotu strony postępowania.

Art. 50a pb nie stanowi podstawy do prowadzenia odrębnego postępowania administracyjnego zmierzającego do rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części. Przepis ten określa jedynie dodatkową podstawę bezwarunkowego nakazania tych czynności, która to podstawa nie powinna się ziścić, jeżeli postępowanie naprawcze ma zostać przeprowadzone z powodzeniem dla inwestora. Nakaz wstrzymania robót, określony w postanowieniu wydanym na podstawie art. 48 ust. 2 pb, nie podlega egzekucji. Jedyna forma jego egzekwowania w toku postępowania legalizacyjnego wynika z art. 50a pkt 1 pb. Jak bowiem wskazuje się w orzecznictwie administracyjnym, prowadzenie robót budowlanych, mimo ich wstrzymania postanowieniem, o którym mowa w art. 48 ust. 2 pb, zobowiązuje organ nadzoru budowlanego do orzeczenia rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części na podstawie art. 50a pkt 1 pb (Z. Niewiadomski op. cit. s. 514). Powyższe należy odnieść do wszelkich robót budowlanych wykonywanych w obiekcie już wybudowanym, co do którego wszczęto procedurę legalizacyjną (wyrok NSA z 27.1. 2011 r., II OSK 169/10).

Wyklucza to zasadność wszczynania z urzędu odrębnego postępowania, tak jak to uczynił PINB w przedmiotowej sprawie, w którym stroną byłby jedynie inwestor, czyniąc przedmiotem tegoż postępowania - roboty wykonane mimo wydania postanowienia (z [...] kwietnia 2010 r. nr [...]) o ich wstrzymaniu, o którym mowa w art. 48 ust. 2 pb, które wydał w już uprzednio wszczętym i prowadzonym postępowaniu dotyczącym legalności prowadzenia robót budowlanych na dz. nr 558 w Piechowicach. Ustawodawca wskazał w art. 50a pkt 1 pb, że w przypadku wykonywania robót budowlanych mimo ich wstrzymania postanowieniem o którym mowa w art. 48 ust. 2 oraz w art. 49b ust. 2, organ nakazuje w drodze decyzji rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części. Oznacza to, że przedmiotem rozbiórki organ w sytuacji naruszenia art. 48 ust. 2, tj. wstrzymania prowadzenia robót budowlanych winien objąć, odmiennie niż stanowi pkt 2 art. 50a cały obiekt bądź jego część wybudowaną samowolnie (w zależności od przedmiotu prowadzonego postępowania), a nie tylko roboty wykonane po wstrzymaniu ich postanowieniem z art. 48 ust. 2 pb, bowiem to zastrzeżone zostało dla procedury o której mowa w art. 50-51 pb. Zgodnie z brzmieniem art. 50a pkt 2 pb w przypadku wykonywania robót budowlanych mimo ich wstrzymania postanowieniem o którym mowa w art. 50 ust. 1 nakazuje, w drodze decyzji, rozbiórkę części obiektu budowlanego wykonanego po doręczeniu postanowienia albo doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego. Odmiennie niż w pkt 2 art. 50a, regulacja "ustępu" [winno być "punktu"] 1 tegoż przepisu zobowiązuje do wydania nakazu rozbiórki samowolnie wzniesionego obiektu lub jego części (w zależności od prowadzonego przedmiotu postępowania), niwecząc dalszą możliwość prowadzenia postępowania legalizacyjnego w sprawie. Kwestią nie budzącą wątpliwości w niniejszej sprawie jest fakt kontynuowania budowy przez inwestora, mimo funkcjonowania w obrocie prawnym postanowienia nr [...] o wstrzymaniu robót wydanego w trybie art. 48 ust. 2 pb i decyzji z [...] lipca 2010 r., nakazującej skarżącym rozbiórkę wykonanej mimo wstrzymania części budynku, tj: części ocieplenia budynku, opasek okiennych ozdobnych, demontażu tarczy ozdobnej i zegara. Uznać należy, że wszystkie roboty budowlane wykonane przez inwestora po decyzji z [...] lipca 2010 r., stanowią samowolę budowlaną sankcjonowaną art. 50a pkt 1 pb. Organ I instancji winien zatem wydać w toczącym się postępowaniu decyzję zgodnie z wytycznymi zawartymi w niniejszej decyzji kasacyjnej.

Powiatowy Inspektor decyzją z [...] września 2013 r. nr [...] na podstawie art. 50a pkt 1 pb nakazał skarżącym rozbiórkę części obiektu budowlanego wykonanego bez pozwolenia na budowę na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego z usługą w Piechowicach na działce nr 558, to jest budynku wraz z instalacjami do poziomu piwnic wraz ze stropem nad piwnicą, schodami z piwnicy na poziom parteru, instalacjami w piwnicy, nawierzchni tarasu od strony rzeki, nawierzchni chodnika i dojazdu od strony ulicy.

Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. decyzją z [...] października 2013 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] października 2013 r.) po rozpatrzeniu odwołania skarżących utrzymał w mocy decyzję z [...] września 2013 r.

W uzasadnieniu decyzji z [...] października 2013 r. organ wojewódzki przytoczył przebieg postępowania w sprawie (kopiując treść swej poprzedniej decyzji) i wskazał, że istotą procedury legalizacyjnej wskazanej w art. 48 pb jest okoliczność w której inwestor nie posiada decyzji o pozwoleniu na budowę, a rozpoczął roboty budowlane. W celu ich kontynuacji konieczne jest zatwierdzenie projektu budowlanego i uzyskanie pozwolenia na kontynuację robót, zgodnie z art. 48 ust. 5 pb. W niniejszej sprawie działania inwestorów uniemożliwiły legalizację spornego obiektu, bowiem mimo wstrzymania robót, inwestorzy kontynuowali roboty budowlane.

Jak wskazuje się w orzecznictwie administracyjnym, zastosowanie sankcji w postaci rozbiórki jest uzależnione tylko i wyłącznie od spełnienia przesłanek z art. 50a pkt 1 pb, który nie przewiduje możliwości odstąpienia od niej w razie kontynuowania robót budowlanych po ich wstrzymaniu z jakiegokolwiek powodu. Nakaz wstrzymania, prowadzonych w warunkach określonych w art. 48 ust. 2 i 3 pb robót budowlanych, jest kategoryczny i zmierza - w interesie inwestora - do legalizacji zaistniałej samowoli. Niezastosowanie się do orzeczonego wstrzymania nie może spotkać się z aprobatą i powoduje wstrzymanie procedury legalizacyjnej prowadząc zasadnie do orzeczenia rozbiórki (wyrok NSA z 6.7.2007 r., II OSK 1022/06; wyrok [WSA] z 16.2.2006 r., II SA/Gd 232/04).

Art. 50a pb wskazuje, że właściwy organ w przypadku wykonywania robót budowlanych mimo ich wstrzymania postanowieniem: 1) o którym mowa w art. 48 ust. 2 oraz w art. 49b ust. 2 nakazuje w drodze decyzji rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, 2) o którym mowa w art. 50 ust. 1 nakazuje, w drodze decyzji, rozbiórkę części obiektu budowlanego wykonanego po doręczeniu postanowienia albo doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego. Nakaz wstrzymania robót, określony w postanowieniu wydanym na podstawie art. 48 ust. 2 pb, nie podlega egzekucji. Jedyna forma jego egzekwowania w toku postępowania legalizacyjnego wynika z art. 50a pkt 1 pb. Ustawodawca wskazał w art. 50a ust. 1 pb, że w przypadku wykonywania robót budowlanych mimo ich wstrzymania postanowieniem o którym mowa w art. 48 ust. 2 oraz w art. 49b ust. 2 nakazuje w drodze decyzji rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części. Oznacza to, że przedmiotem rozbiórki organ w sytuacji naruszenia art. 48 ust. 2 tj. wstrzymania prowadzenia robót budowlanych winien objąć, odmiennie niż stanowi pkt 2 art. 50a cały obiekt bądź jego część wybudowaną samowolnie (w zależności od przedmiotu prowadzonego postępowania), nie zaś tylko roboty wykonane po wstrzymaniu ich postanowieniem z art. 48 ust. 2 pb, bowiem to zastrzeżone zostało dla procedury o której mowa w art. 50-51 pb.

W niniejszej sprawie tym samym, działania inwestorów polegające na kontynuowaniu robót budowlanych bez wymaganego prawem pozwolenia, oraz mimo ich wstrzymania postanowieniem nr [...] z [...] kwietnia 2010 r., niweczą możliwość legalizacji wykonanych robót, obligując do zastosowania art. 50a "ust. 1 pkt" 2 pb. Jak wskazuje się w orzecznictwie administracyjnym, prowadzenie robót budowlanych, mimo ich wstrzymania postanowieniem, o którym mowa w art. 48 ust. 2 pb, zobowiązuje organ nadzoru budowlanego do orzeczenia rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części na podstawie art. 50a pkt 1 pb (Z. Niewiadomski op. cit. s. 514). Powyższe należy odnieść do wszelkich robót budowlanych wykonywanych w obiekcie już wybudowanym, co do którego wszczęto procedurę legalizacyjną (wyrok NSA z 27.01.2011 r., II OSK 169/10).

Nie godząc się z przytoczonym rozstrzygnięciem E. Ł. i T. Ł. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z [...] października 2013 r. nr [...], którą zaskarżyli w całości i wnieśli o jej uchylenie.

Skarżący wskazali, że czynności obu organów nadzoru budowlanego I i II instancji po wydaniu wyroku II SA/Wr 43/13 były następujące: 1) WINB nie złożył w terminie przysługującym mu skargi kasacyjnej od wydanego orzeczenia z uzasadnieniem; 2) WINB po otrzymaniu wyroku z uzasadnieniem II SA/Wr 43/13 wydał decyzję nr [...] z [...] sierpnia 2013 r.; 3) PINB pismem [...] z [...] sierpnia 2013 r. "Zawiadamia o zakończeniu postępowania", bez podania jakiego postępowania dotyczy to zakończenie; 4) PINB wydał decyzję nr [...] z [...] września 2013 r.; 5) WINB decyzją nr [...] z [...] października 2013 r. utrzymał w mocy decyzję z [...] września 2013 r.

Skarżący stwierdzili, że są zniszczeni psychicznie i materialnie w okresie ostatnich czterech lat przez organy nadzoru budowlanego obu instancji, które za realizację jednego segmentu z całej inwestycji budownictwa szeregowego ukarały ich kwotą 50 tys. zł wydając kolejne trzy decyzje na wznowienie robót budowlanych, w konsekwencji doprowadzając do nakazu rozbiórki obiektu, który: nie stanowi zagrożenia zdrowia i życia, został wybudowany zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym, został wybudowany zgodnie z zatwierdzonym planem szczegółowym, nie zagraża środowisku ani nie stanowi uciążliwości dla osób trzecich, został wybudowany po doprowadzeniu do zgodności granic działek przez wykupienie części terenu od urzędu miasta Piechowice oraz stanowi wyjątkowy obiekt pod względem architektonicznym i estetycznym.

Skarżący wskazali, że owe okoliczności wywołały u nich poważne problemy zdrowotne. Brak jest logicznego uzasadnienia kolejnych postępowań administracyjnych, w których bezkarnie uchylane są poprzednie i wydawane następne decyzje administracyjne o tej samej treści, nie wnoszące nic nowego do sprawy. Przy bezkarnym ze strony urzędów administracji publicznej skazywaniu ich na nieodwracalne straty uszczerbku na zdrowiu i zagrożeniu życia oraz utraty całego majątku, całego dorobku życia. Skarżący stwierdzili, że nie są w stanie logicznie objąć sytuacji, do jakiej ich doprowadzono, ani nie są w stanie przewidzieć ilości podobnych do siebie wydawanych przez oba organy nadzoru budowlanego decyzji, nie wnoszących nic nowego w sprawie poza powielaniem tych samych faktów - ponad fakt ukończenia przez nich budynku w roku 2010 po wpłaceniu kary w wysokości 50 tys. zł, za zrealizowanie robót budowlanych bez pozwolenia na budowę.

Odpowiadając na skargę Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym we Wrocławiu dnia 11 lutego 2014 r. skarżący podtrzymali skargę i wnieśli o zwrot kosztów postępowania sądowego. Pełnomocnik organu administracji publicznej wniosła o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c, i art. 135, 152, 200 i 205 § 1 ppsa, orzekł jak w sentencji wyroku II SA/Wr 835/13.

Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej w niniejszej sprawie jest zaskarżona decyzja Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z [...] października 2013 r. nr [...], którą utrzymano w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w J.G. nr [...] z [...] września 2013 r. Obie te decyzje zapadły wskutek decyzji WINB z 9 sierpnia 2013 r. nr [...], którą to decyzję organ wydał po uprawomocnieniu się wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 10 kwietnia 2013 r. II SA/Wr 43/13.

Zgodnie z art. 153 ppsa ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. Sąd w składzie rozpoznającym obecnie niniejszą sprawę pozostaje związany oceną prawną i wskazaniami sądu wydającego wyrok II SA/Wr 43/13.

W postępowaniu administracyjnym dotyczącym budowy na działce nr [...] w P., jak wynika z akt administracyjnych, organy obu instancji wytworzyły kilkadziesiąt rozmaitych rozstrzygnięć, których analiza prowadzi do wniosku, że tylko kilka z nich ma przymiot ostateczności, a zatem są wiążące. Mnogość zapadłych w sprawie rozstrzygnięć i czynności organów obu instancji powoduje, że sprawa administracyjna na obecnym etapie jest niezwykle skomplikowana i jej obraz jest dość nieczytelny.

Zaistniała sytuacja pozwala na postawienie tezy, że organy obu instancji w niniejszym postępowaniu działały z naruszeniem zasady praworządności, zasady pogłębiania zaufania obywatela do władzy publicznej, zasady należytego wyjaśniania zasadności przesłanek, którymi kierowały się przy załatwianiu spraw i zasady działania szybkiego i wnikliwego. Zasady te sformułowane w art. 6, 7, 8, 11 i 12 kpa kształtują tok i przebieg każdego postępowania administracyjnego. Pierwotnym źródłem tych zasad jest konstytucyjna zasada demokratycznego państwa prawa wyrażona w art. 2 Konstytucji RP, który stanowi, że Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej.

Dla określenia pojęcia demokratycznego państwa prawnego w Polsce, prócz poglądów nauki prawa duże znaczenie mają sformułowane w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego zasady stanowiące elementy demokratycznego państwa prawnego. Jedną z naczelnych zasad wyprowadzanych z koncepcji demokratycznego państwa prawnego jest zasada praworządności. Jak wskazuje B. Banaszak w Komentarzu do art. 2 Konstytucji RP, zasada praworządności może być rozumiana w sposób formalny i oznacza wówczas zgodne z prawem funkcjonowanie państwa, tj. jego organów lub innych podmiotów działających w jego imieniu. Wiąże się ona wówczas z nakazem działania organów państwowych wyłącznie w granicach ich kompetencji określonych przez prawo i z nakazem wydawania aktów stosowania prawa na podstawie norm generalnych i abstrakcyjnych. Zakłada podejmowanie przez organy państwowe rozstrzygnięć i uchwalanie aktów prawnych w trybie określonym przez prawo (np. normy proceduralne dotyczące trybu ustawodawczego). Omawiana zasada może też być rozumiana w sposób materialny i wówczas nie wystarcza tylko trzymanie się litery prawa przez organy państwa lub podmioty działające w jego imieniu, ale samo prawo winno odzwierciedlać określone wartości. Według Autora, państwo prawne to takie, którego działalność opiera się na następujących wartościach wspólnych dla wszystkich kierunków tworzących katalog wartości obowiązujących prawodawcę: zasada równości praw i równości wobec prawa, ochrony praw i wolności jednostki, sprawiedliwości (w tym również sprawiedliwości społecznej i pomocy osobom jej wymagającym), demokratyzmu (B. Banaszak, Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, Warszawa 2009, Legalis/el).

Bezpośrednio do zasady praworządności odnosi się art. 7 Konstytucji RP, który stanowi, że organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. W literaturze prezentowany jest pogląd, że w ramach fundamentalnej zasady praworządności obok obowiązku przestrzegania prawa mieści się również obowiązek działania w granicach prawa z uwzględnieniem celowości. Istotną kwestią jest zatem problem relacji między praworządnością a celowością działań administracji. Jak wskazuje T. Kotarbiński "skutecznym nazwiemy takie działanie, które prowadzi do skutku zamierzonego jako cel". Cel stanowi więc kryterium kwalifikacji poszczególnych środków - przepisów prawa w kategoriach skuteczności prawa. Prócz samych postanowień przepisów prawa warunkiem realizacji celów wyznaczonych przez prawodawcę są również zachowania adresatów przepisu prawa (J. Goździewicz-Biechońska, Zasada praworządności działania administracji, w: Wadliwość decyzji administracyjnych w procesie inwestycyjno-budowlanym, LEX/el 2011).

Zasada legalizmu łączy się z postulatem, by obywatel mógł przewidzieć możliwe zachowania organu administracji publicznej. Zgodnie z orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego, zasada ochrony zaufania jednostki do państwa i stanowionego przez nie prawa, zwana także zasadą lojalności państwa względem obywateli, ściśle wiąże się z bezpieczeństwem prawnym jednostki. Wyraża się ona w takim stanowieniu i stosowaniu prawa, "by nie stawało się ono swoistą pułapką dla obywatela i aby mógł on układać swoje sprawy w zaufaniu, iż nie naraża się na prawne skutki, których nie mógł przewidzieć w momencie podejmowania decyzji i działań oraz w przekonaniu, iż jego działania podejmowane zgodnie z obowiązującym prawem będą także w przyszłości uznawane przez porządek prawny" (wyrok TK z 7.2.2001 r., K 27/00, OTK ZU 2001/2/29).

Niedopuszczalne jest - w świetle zasady zaufania - takie działanie organów administracji publicznej, które zmierza do swoistego "zwyciężenia" obywatela przez wyzyskanie jego błędów. Niedopuszczalne i naruszające zasadę zaufania są wszelkie działania administracji publicznej zmierzające do wyzyskania błędów i niecelowych działań obywateli, wynikających z ich braku wiedzy o prawie i regułach rządzących postępowaniem administracyjnym. W państwie praworządnym standardem winna być możliwość przewidzenia, jakiego rozstrzygnięcia dokona władza wydająca akt administracyjny w określonych warunkach prawnych. Działania organów administracji publicznej polegające na zmienności poglądów prawnych wyrażonych w decyzjach administracyjnych w odniesieniu do tego samego adresata, wydanych na tle takich samych stanów faktycznych, ze wskazaniem tej samej podstawy prawnej decyzji i bez bliższego uzasadnienia takiej zmiany należy uznać za naruszające zasadę zaufania obywateli do organów państwa wyrażoną w art. 8 kpa. Organ administracji oczywiście może zmienić pogląd co do treści prawidłowego rozstrzygnięcia, ale musi taką decyzję dokładnie i wszechstronnie uzasadnić, w szczególności, gdy zmienia pogląd w decyzjach wydanych w stosunku do tego samego adresata. W ramach zasady pogłębiania zaufania obywatela do państwa mieści się zatem prawo oczekiwania, by organy administracji publicznej podejmowały działania oraz dokonywały rozstrzygnięć w sposób oparty na przepisach prawa, a tym samym w sposób przewidywalny i konsekwentny (red. R. Hauser, M. Wierzbowski, Komentarz do art. 8 kpa [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Legalis/el 2014).

Równie fundamentalnym elementem zasady państwa prawnego jest zakaz ne bis in idem, czyli zakaz wielokrotnego orzekania o tym samym stanie faktycznym. Zasada ta przejawia się szczególnie w niedopuszczalności ponownego karania za ten sam czyn (działanie). O dopuszczalności ponownego procedowania w kwestii wymierzenia dolegliwości za działanie uprzednio już ukarane orzeczeniem, na przykład organu administracji, winno rozstrzygać porównanie funkcji dolegliwości wymierzanych w obu postępowaniach. Ustalenie odmiennej funkcji sankcji za czyn uzasadnia kontynuowanie postępowania w przedmiocie jej wymierzenia również w przypadku stwierdzenia, że został on już osądzony w odrębnej procedurze. Tożsamość funkcji proponowanej sankcji, zgodnie z zasadą ne bis in idem winna tamować jedno z postępowań.

Uwzględniając powyższe rozważania o charakterze zasadniczym, Sąd rozpoznający skargę w niniejszej sprawie doszedł do przekonania, że organy obu instancji te podstawowe zasady porządku prawnego naruszyły, ponieważ postępowanie administracyjne w rozpoznawanej sprawie prowadzone było w sposób nieczytelny, na pewnych etapach niecelowy i uchybiający regułom procedury administracyjnej i ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z "2013 r. poz. 1409" [winno być "2010 nr 243, poz. 1623 ze zm."]). Postępowanie prowadzono z naruszeniem zasady ne bis in idem, w sposób niezapewniający niezbędnej koncentracji środków procesowych, zbyt długo i nieudolnie, o czym świadczy mnogość rozstrzygnięć organów obu instancji, które to rozstrzygnięcia (zwłaszcza decyzje kasacyjne: nr [...], nr [...], nr [...] uchylające dla inwestorów korzystne rozstrzygnięcia organu I instancji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu zezwolenia na wznowienie robót budowlanych tylko z przyczyn procesowych) - skarżący zmuszeni byli znosić, nie mając wpływu na wadliwość działań organów orzekających, a nadto część rozstrzygnięć zmuszeni byli zwalczać od kilku lat.

Chcąc logicznie zaprezentować najważniejsze elementy skomplikowanego stanu faktycznego sprawy, Sąd I instancji wskazał, że PINB postanowieniem z [...] marca 2010 r. nr [...] nałożył na inwestorów obowiązek przedłożenia określonych dokumentów związanych z legalizacją obiektu budowlanego na działce nr [...] w Piechowicach. Na skutek postanowienia z [...] kwietnia 2010 r. nr [...] – wydanego na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 pb – wstrzymano inwestorom roboty budowlane prowadzone bez pozwolenia na budowę i nakazano dostarczenie określonych dokumentów. Z treści tego postanowienia wynika, że w dniu jego wydania organ ustalił, że budynek jest w "stanie surowym zamkniętym" i z powodu braku pozwolenia na budowę wszczęto postępowanie legalizacyjne.

PINB decyzją z [...] lipca 2010 r. nr [...] na podstawie art. 50a pb, nakazał inwestorom rozbiórkę robót budowlanych obejmujących części docieplenia budynku, opasek okiennych ozdobnych, demontaż tarczy herbowej z piaskowca i zegara elewacyjnego, wykonanych na budowie budynku mieszkalnego po doręczeniu postanowienia nr 33. Inwestorzy wykonali decyzję z [...] lipca 2010 r. i postanowienie z [...] marca 2010 r.

PINB postanowieniem z [...] sierpnia 2010 r. nr [...], na podstawie art. 49 ust. 1 i art. 59f ust. 1 pb, ustalił inwestorom wysokość opłaty legalizacyjnej w kwocie 50.000 zł dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego z usługą. Również i to postanowienie zostało przez inwestorów wykonane.

Organy nadzoru budowlanego przeszły do fazy zatwierdzenia projektu budowlanego dla opisanej inwestycji, jednak żadna z wydanych trzech decyzji PINB nie stała się ostateczna. WINB po raz trzeci decyzją z [...] lipca 2011 r. nr [...] uchylił ostatnią z decyzji organu powiatowego w tej sprawie i przekazał temu organowi sprawę do ponownego rozpatrzenia. Postępowanie znajduje się więc na etapie postępowania przed organem I instancji, który zaniechał w tym zakresie wszelkiej aktywności. Z powyższego wynika, że postępowanie w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego nie dość, że trwało wówczas ponad rok, to nadal nie jest zakończone (3,5 roku), a przecież inwestorzy wykonali ciążące na nich obowiązki w trakcie trwania procesu legalizacji, tj. dokonali rozbiórki części robót budowlanych, uiścili 50.000 zł opłaty legalizacyjnej i dostarczyli po uzupełnieniu kompletne i poprawnie wykonane dokumenty niezbędne do zatwierdzenia projektu budowlanego, których nie kwestionował organ odwoławczy. W państwie prawa nie do zaakceptowania jest sytuacja, że w nieskomplikowanej sprawie, z powodu nadużywania prawa do odwołania przez sąsiada Jarosława Kuźniara, który w całym toku postępowania nie wykazał naruszenia jego interesu prawnego lecz być może jedynie jakiś interes faktyczny, organy działały niejako automatycznie, bez głębszej refleksji.

PINB wykazał za to aktywność wszczynając niejako w międzyczasie postępowanie w przedmiocie robót budowlanych wykonanych po otrzymaniu postanowienia nr [...] (zawiadomienie z [...] lutego 2012 r.). W tak zainicjowanym postępowaniu zapadały kolejne decyzje, sukcesywnie uchylane przez organ wojewódzki, aż do decyzji WINB z [...] grudnia 2012 r. nr [...]utrzymującej w mocy decyzję PINB z [...] września 2012 r., którą uchylił dopiero WSA we Wrocławiu wyrokiem II SA/Wr 43/13. Sąd wówczas polecił organowi wojewódzkiemu: a) ponownie przeanalizować zasadność wszczynania odrębnego postępowania w zakresie prowadzenia robót budowlanych "pomimo ich wstrzymania"; b) rozważyć katalog stron postępowania (status strony właścicieli nieruchomości sąsiednich); c) odniesienie się do argumentów skargi, które nie podlegały rozstrzygnięciu ze względu na charakter wyroku II SA/Wr 43/13.

Wojewódzki Inspektor nie zastosował się do wszystkich zaleceń Sądu. WINB ostateczną decyzją z [...] sierpnia 2013 r. nr [...] uchylił w całości decyzję PINB z [...] września 2012 r. nr [...], nakazującą rozbiórkę wskazanych w tej decyzji robót, wykonanych po wstrzymaniu wykonania robót na działce nr [...] w P. i umorzył postępowanie administracyjne organu I instancji wszczęte z urzędu zgodnie z treścią zawiadomienia z 6 lutego 2012 r. "w sprawie wykonania robót budowlanych na budowie budynku jednorodzinnego w P. przy ul. Ż. działka nr [...] po otrzymaniu postanowienia nr [...] z dnia [...] kwietnia 2010 r. o wstrzymaniu robót budowlanych".

PINB kolejną decyzją z [...] września 2013 r. nr [...], nakazał rozbiórkę części obiektu budowlanego wykonanego bez pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego z usługą w P. na działce nr [...], to jest budynku wraz z instalacjami do poziomu piwnic wraz ze stropem nad piwnicą, schodami z piwnicy na poziom parteru, instalacjami w piwnicy, nawierzchni tarasu od strony rzeki, nawierzchni chodnika i dojazdu od strony ulicy. Decyzję tę WINB utrzymał w mocy, co stało się aktualnie przedmiotem zainteresowania sądu administracyjnego na skutek obecnie rozpoznawanej skargi inwestorów.

W ocenie Sądu I instancji przebieg postępowania administracyjnego w sprawie samowoli budowlanej na działce nr [...] w P. budzi poważne wątpliwości. Wojewódzki Inspektor przyjął w decyzji z [...] sierpnia 2013 r., że ponowne postępowanie w sprawie robót budowlanych wykonywanych "mimo ich wstrzymania" nie powinno było się toczyć i częściowo je umorzył. Tym samym podjęto próbę zniwelowania błędu PINB polegającego na wszczynaniu odrębnego postępowania o nieokreślonej de facto podstawie prawnej. WINB oceniając stan sprawy w decyzji z [...] sierpnia 2013 r. doszedł jednak do wewnętrznie niespójnych i sprzecznych z prawem ustaleń, czym sprowokował PINB do wydania następnej decyzji z [...] września 2013 r., której wykonanie oznaczałoby rozbiórkę tak znacznej części budynku, że w zasadzie na działce nr [...] pozostałyby tylko odkryte piwnice. To powoduje konieczność wyeliminowania całej decyzji WINB z [...] sierpnia 2013 r. wobec naruszenia art. 138 § 1 pkt 2 kpa (art. 135 ppsa).

Organy obu instancji w sposób nieuzasadniony zignorowały własne ustalenia i rozstrzygnięcia, które są ostateczne i wiążą organy (art. 16 i 110 kpa). W niniejszej sprawie umknęło organom, że decyzją z [...] lipca 2010 r. i postanowieniem z [...] sierpnia 2010 r. praktycznie doprowadzono do końcowej fazy legalizacji obiektu budowlanego znajdującego się na działce nr [...] w P.. Rozstrzygnięcia w tym przedmiocie są ostateczne, zostały wykonane i wiążą organy obu instancji. Sąd I instancji z całą mocą stwierdził, że skoro organ wszczął, prowadził i zakończył ww. ostatecznymi rozstrzygnięciami postępowanie w przedmiocie samowoli budowlanej, to odczytywać to należy w ten sposób, że uczyniono to w jej całokształcie istniejącym w chwili orzekania. Z tą chwilą obiekt budowlany (rozumiany zgodnie z Prawem budowlanym jako całość konstrukcyjno-użytkowa), po uprzednim wydaniu decyzji na podstawie art. 49 ust. 4 pb przestaje być samowolą budowlaną czekającą na ewentualną legalizację, a staje się obiektem budowlanym wybudowanym samowolnie, jednak zalegalizowanym.

Racjonalnie działający organ administracji publicznej, kierujący swe rozstrzygnięcie do racjonalnie postępującego obywatela, winien działać tak, by w obywatelu wzbudzić zaufanie do podjętego rozstrzygnięcia. Skoro obiekt budowlany wymagał tylko wydania decyzji na podstawie art. 49 ust. 4 pb, to pojawia się – słusznie podnoszone przez skarżących pytanie – na jakiej podstawie organ ponownie zajmował się legalnością wzniesienia całego obiektu budowlanego. Takie działanie organów naruszyło konstytucyjne standardy demokratycznego państwa prawnego, a w szczególności zakaz orzekania drugi raz w tej samej sprawie (ne bis in idem). Orzekanie w tym przedmiocie stanowiło również naruszenie zasady legalizmu i pogłębiania zaufania obywateli do władzy publicznej i było naruszeniem przepisów ustawy Prawo budowlane.

W tym kontekście Wojewódzki Inspektor w zbyt ograniczony sposób odniósł się do rozważań Sądu zawartych w wyroku II SA/Wr 43/13, co doprowadziło do kolejnego wydania przez organy obu instancji nakazu rozbiórki w oparciu o ten sam art. 50a pb w tym samym postępowaniu administracyjnym. Organ I instancji wydając decyzję z [...] lipca 2010 r. na podstawie art. 50a pkt 2 pb, która została wykonana, był obowiązany doprowadzić do końca proces legalizacji obiektu. Zatem postępowanie wszczęte zawiadomieniem z [...] lutego 2010 r. oczekuje na zakończenie postępowania w sprawie legalizacji przedmiotowego obiektu budowlanego. Decyzja PINB z [...] września 2013 r. jest wadliwa, ponieważ zastosowany przez organ art. 50a pb został już wobec przedmiotowego budynku na działce nr 558 zastosowany, co powoduje wyczerpanie możliwości jego wykorzystania ponownie wobec tego samego obiektu. Nastąpiła swoista konsumpcja tego przepisu przez wydanie ostatecznej decyzji PINB z [...] lipca 2010 r., co powoduje, że decyzja WINB z [...] października 2013 r. i poprzedzająca ją decyzja PINB z [...] września 2013 r. musiały zostać uchylone z powodu nieuprawnionego zastosowania art. 50a pb.

Z brzmienia art. 50a pb wynika jasno, że właściwy organ w przypadku wykonywania robót budowlanych - mimo wstrzymania ich wykonywania postanowieniem: 1) o którym mowa w art. 48 ust. 2 oraz w art. 49b ust. 2 - nakazuje, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części; 2) o którym mowa w art. 50 ust. 1 - nakazuje, w drodze decyzji, rozbiórkę części obiektu budowlanego wykonanego po doręczeniu postanowienia albo doprowadzenie obiektu budowlanego do stanu poprzedniego. Przepis ten można zastosować wyłącznie w sytuacji, gdy roboty budowlane są kontynuowane po wstrzymaniu ich postanowieniem. Wobec tego, że w badanej sprawie roboty takie były kontynuowane, wydano ostateczną decyzję z [...] lipca 2010 r., co w dalszej kolejności zamyka kwestię badania legalności wszystkich tych robót wykonanych do [...] lipca 2010 r., których organ nadzoru budowlanego nie zakwestionował w tej decyzji. Roboty budowlane wykonywane samowolnie w obiekcie budowlanym, wobec którego zastosowano już art. 50a pb, nie mogą być objęte ponownym zastosowaniem art. 50a pb. Rozumowanie przeciwne – które zastosowały organy – prowadzi do sytuacji, w której obywatel nigdy nie uzyska pewności, czy pewien etap postępowania legalizacyjnego jest ostatecznie zakończony, skoro w każdej chwili organ może chcieć przeciwko obywatelowi użyć wielokrotnie art. 50a pb. Takim działaniom organów obu instancji Wojewódzki Sąd w niniejszej sprawie z całą mocą się przeciwił, co zaowocowało uchyleniem decyzji obu instancji.

Na skutek wyroku II SA/Wr 835/13, sprawa administracyjna przed organami nadzoru budowlanego wróci do etapu, w którym WINB będzie rozpoznawał odwołanie skarżących od decyzji PINB z [...] września 2012 r. nr [...], wydanej w omówionym już niejako "pobocznym" postępowaniu zakończonym ponownie w oparciu o art. 50a pb. Rolą organu II instancji będzie dokonanie oceny i podstaw prawnych tej decyzji w świetle powyższych zasadniczych rozważań Sądu na temat legalności postępowania, w którym decyzję tę wydano. O ile organ odwoławczy uchyli decyzję pierwszoinstancyjną i stwierdzi bezprzedmiotowość postępowania przed organem I instancji w oparciu o ww. przepis, to pozwoli na sanowanie uchybień organu powiatowego, do których doszło po wydaniu zawiadomienia z 6 lutego 2012 r. Rolą Wojewódzkiego Inspektora jest całkowite wyeliminowanie bytu prawnego quasi-postępowania "wszczętego" zawiadomieniem z 6 lutego 2012 r.

W dalszym ciągu – mimo wskazań Sądu w wyroku II SA/Wr 43/13 – organ odwoławczy nie zbadał, jaki winien być katalog stron postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie. Wyjaśnienia wymaga w szczególności, czy interes prawny w niniejszej sprawie mają właściciele sąsiednich nieruchomości. Dalej wyjaśnić należy, kto jest aktualnie właścicielem nieruchomości sąsiednich (o ile okoliczność ta będzie miała znaczenie) i czy właścicielem nieruchomości sąsiedniej, dla której prowadzona jest księga wieczysta nr [...], pozostaje nadal J. K.. W art. 52 pb sformułowano zasadę, że inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany na swój koszt dokonać czynności nakazanych w decyzji, o której mowa w art. 48, art. 49b, art. 50a oraz art. 51. Jak wskazuje się w orzecznictwie sądowym, decyzja o rozbiórce dotyczy interesu prawnego, wynikającego z prawa własności nieruchomości, które zgodnie z zasadą superficies solo cedit rozciąga się wszystkie rzeczy trwale złączone z tą nieruchomością ziemską. Dlatego też w sytuacji, gdy decyzja taka ma być skierowana do inwestora, stroną postępowania winien być także właściciel (współwłaściciele) nieruchomości, na której obiekt ten stoi (wyrok WSA we Wrocławiu z 6.6.2012 r., II SA/Wr 93/12, cbosa). W przekonaniu Sądu rozpoznającego skargę należałoby rozważyć, czy i jaki interes prawny (wynikający z przepisu prawa materialnego) mają właściciele sąsiednich nieruchomości w tym, by budynek należący do skarżących został lub nie został zalegalizowany – to samo jeszcze bardziej dotyczy ewentualnej legalizacji dokonanych robót budowlanych. Należy ocenić, czy właściciel nieruchomości sąsiedniej ma interes prawny np. w doprowadzeniu do stanu zgodnego z prawem instalacji elektrycznej wewnątrz obiektu położonego na działce sąsiedniej itd. Rozważania w tym zakresie winien poczynić organ uwzględniając okoliczność, że interes prawny w postępowaniu legalizacyjnym (naprawczym) nie pokrywa się z interesem prawnym rozumianym zgodnie z art. 28 ust. 2 pb. Ustalenie kręgu stron postępowania ma istotne znaczenie ponieważ obowiązkiem organu jest czuwanie, by udział w postępowaniu brały wyłącznie osoby legitymowane do tego określonym przepisem prawa. Nierozważenie tej kwestii, wbrew wskazaniom wyroku II SA/Wr 43/13, stanowi naruszenie prawa mogące mieć wpływ na wynik sprawy.

W dalszej kolejności rolą organów nadzoru budowlanego będzie powrót do postępowania w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego. Przedłożenie w wyznaczonym terminie dokumentów, o których mowa w art. 48 ust. 3, traktuje się jak wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego i pozwolenie na wznowienie robót budowlanych, jeżeli budowa nie została zakończona (art. 48 ust. 5 pb). Organy ostatecznymi rozstrzygnięciami potwierdziły, że inwestorzy wszystkie wymagane dokumenty do zatwierdzenia projektu budowlanego przedłożyli jeszcze przed sierpniem 2010 r. Jednak żadna z decyzji wydanych w przedmiocie projektu budowlanego przez PINB nie utrzymała się w toku instancji w wyniku naruszenia przepisów procesowych, a zatem stwierdzić należy, że postępowanie w tej sprawie nadal jest otwarte. Organ winien zakończyć postępowanie w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego. Zgodnie z art. 49 ust. 1 in fine [pb], organ dokonał już oceny pod względem zgodności z przepisami i kompletności projektu budowlanego w niniejszej sprawie, ponieważ wydał postanowienie z [...] sierpnia 2010 r. i nałożył opłatę legalizacyjną (uiszczoną przez inwestorów). Przed organami stoi teraz zadanie jedynie zastosowania przepisu art. 49 ust. 4 pb, w myśl którego w razie spełnienia wymagań, określonych w art. 49 ust. 1, właściwy organ wydaje decyzję: 1) o zatwierdzeniu projektu budowlanego i pozwoleniu na wznowienie robót; 2) o zatwierdzeniu projektu budowlanego, jeżeli budowa została zakończona. Warto przy tym wskazać, że jak wynika z akt sprawy, dnia 4 lutego 2012 r. roboty budowlane zostały zakończone (wpis w dzienniku budowy – w aktach administracyjnych). W tym stanie rzeczy organ weźmie pod uwagę tę okoliczność, formułując odpowiednią decyzję administracyjną kończącą postępowanie.

W ponownie prowadzonym postępowaniu organy nadzoru budowlanego uwzględnią uwagi poczynione przez Sąd rozpoznający skargę. W szczególności organy doprowadzą do tego, by postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie zostało zakończone szybko i w sposób odpowiadający wyznaczonym przez Konstytucję RP standardom.

Organy nadzoru budowlanego winny nie tracić z pola widzenia roli, jaką w omawianej sprawie odegrały osoby posiadające uprawnienia budowlane, pełniące obowiązki kierowników spornej budowy. Ma to znaczenie w kontekście tego, że na osobach tych ciąży szczególna odpowiedzialność w zakresie zapewnienia przestrzegania przepisów prawa budowlanego, a na organie nadzoru budowlanego czuwanie nad przestrzeganiem ustawy (art. 97 pb).

Należało uchylić zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, by umożliwić organom przeprowadzenie należytego postępowania w celu załatwienia sprawy administracyjnej na jej obecnym etapie, z uwzględnieniem wskazań poczynionych przez Sąd administracyjny.

Dwie jednobrzmiące skargi kasacyjne na powyższe rozstrzygnięcie wywiedli K. K. i L. R., obaj reprezentowani przez adw. M. K., zaskarżając wyrok II SA/Wr 835/13 w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucili:

1. naruszenie prawa materialnego - art. 2 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej przez jego niewłaściwe zastosowanie i w konsekwencji przyjęcie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu prymatu legalizacji samowoli budowlanej ponad ochronę uzasadnionych interesów osób trzecich, w tym skarżącego, a wynikających z art. 21 ust. 1 Konstytucji RP - ochrona prawa własności nieruchomości i art. 4 pb - możliwość zabudowy nieruchomości do której inwestor posiada tytuł prawny do jej dysponowania na cele budowlane;

2. naruszenie przepisu postępowania, mającego istotny wpływ na wynik sprawy - art. 16 § 2 kpa przez zignorowanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny zasady trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych wydanych przez Powiatowy Inspektorat Nadzoru Budowlanego w J. G. - decyzja z [...].10.2002 r. nakazująca poprzednikom prawnym inwestorów doprowadzić do zgodności przebiegu granic działki budowlanej z obrysem realizowanego budynku i pominięcie ostatecznej decyzji Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w J. G. z [...].01.2003 r. nakazującej poprzednikom prawnym inwestorów zaniechania dalszych robót budowlanych prowadzonych przy budowie zespołu budynków mieszkalno-usługowych w Piechowicach na działkach nr [...]przy ul. Ż.o;

3. naruszenie prawa materialnego - art. 50a pkt 1 pb przez jego błędną wykładnię i w konsekwencji przyjęcie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, że po wstrzymaniu robót budowlanych postanowieniem przez PINB w Jeleniej Górze - możliwe jest tylko jednokrotne wydanie nakazu rozbiórki robót budowlanych wykonanych po doręczeniu postanowienia o wstrzymaniu wykonania robót budowlanych, nawet wtedy gdy ulegają zmianie okoliczności faktyczne, a inwestor wykonując pierwotnie nakazaną mu rozbiórkę nadal (mimo dalszego wstrzymania robót) kontynuuje wykonywanie robót budowlanych - doprowadzając do ukończenia obiektu budowlanego;

4. naruszenie prawa materialnego - art. 50a pkt 1 pb przez jego błędną wykładnię i w konsekwencji przyjęcie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, że po wstrzymaniu robót budowlanych postanowieniem przez właściwy organ - inwestor nie ma obowiązku rozbiórki wszystkich elementów i robót budowlanych wykonanych po wstrzymaniu robót;

5. naruszenie prawa materialnego - art. 48 ust. 4 pb przez jego niewłaściwe zastosowanie i w konsekwencji przyjęcie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, że inwestorzy przedłożyli wszelkie dokumenty niezbędne do zatwierdzenia projektu budowlanego przed miesiącem sierpniem 2010 r., podczas gdy inwestorzy nie posiadali nigdy i nie posiadają prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (działka nr [...]), nie złożyli zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, tym samym winna zostać orzeczona rozbiórka całego obiektu budowlanego - art. 48 ust. 4 pb;

6. naruszenie prawa materialnego - art. 48 ust. 1 pb przez jego niewłaściwe zastosowanie i w konsekwencji przyjęcie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, że mimo wybudowania samowoli budowlanej przez inwestorów, nawet mimo dwukrotnego wstrzymywania robót budowlanych, a następnie ukończeniu budowy w ramach samowoli budowlanej (niezalegalizowanej) możliwym jest legalizacja takiego obiektu budowlanego, podczas gdy w takiej sytuacji art. 48 ust. 1 pb nakazuje bezwzględnie rozebrać cały obiekt budowlany;

7. naruszenie przepisu postępowania, mającego istotny wpływ na wynik sprawy - art. 135 ppsa przez uchylenie decyzji Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] sierpnia 2013 r. nr [...], podczas gdy decyzja ta w całości realizuje wytyczne zawarte w wyroku II SA/Wr 43/13, umarzając w całości postępowanie wszczęte przez PINB na skutek zawiadomienia z 6.02.2012 r. w przedmiocie robót budowlanych wykonanych po ich wstrzymaniu;

8. naruszenie prawa materialnego - art. 4 pb przez jego niewłaściwe zastosowanie i w konsekwencji uniemożliwienie przez WSA we Wrocławiu realizację robót budowlanych przez skarżącego na działce budowlanej nr [...] położonej w P., a na której to działce gruntu inwestorzy realizują samowolę budowlaną (wchodząc na działkę gruntu nr [...], której współwłaścicielem jest skarżący).

Skarżący kasacyjnie wnieśli o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu do ponownego rozpoznania; o zasądzenie od E. i T. Ł. na rzecz skarżących zwrotu kosztów procesu, w tym z tytułu zastępstwa adwokackiego według norm prawem przewidzianych.

W piśmie procesowym z 30 maja 2014 r. E. i T. Ł. wnieśli o odrzucenie skargi kasacyjnej L. R., który w drodze przysądzenia własności (I Co 2012/11 z dnia 9.01.2013) z części nieruchomości na obszarze 0,0002 ha, działki [...] należącej uprzednio do J. K.a, wstąpił w prawa poprzedniego właściciela sąsiedniej działki. Na rozprawie dnia 24 września 2015 r. E. i T. Ł. wnieśli o oddalenie skargi kasacyjnej K. K. i o odrzucenie skargi kasacyjnej L. R., a w przypadku nie uwzględnienia wniosku – o oddalenie skargi kasacyjnej L. R..

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W świetle art. 183 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania; bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010, z. 1, poz. 1).

W sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania.

Skargi kasacyjne oparte są na obu podstawach (art. 174 pkt 1 i 2 ppsa), jednak podniesione w niej zarzuty naruszenia przepisów postępowania stanowią pochodną zarzutów naruszenia norm prawa materialnego, stąd ocena zarzutów odnoszących się do naruszeń prawa materialnego determinowała ocenę zarzutów procesowych.

Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie dawał podstaw do odrzucenia skargi kasacyjnej L. R..

Kluczowym dla rozstrzygnięcia sprawy jest to, że w sprawie zapadł prawomocny wyrok z 10 kwietnia 2013 r. II SA/Wr 43/13 Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, na co trafnie zwrócił uwagę Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku (s. 12, 15, 22 uzasadnienia wyroku II SA/Wr 835/13).

Sąd I instancji w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę na podstawie art. 153 ppsa pozostawał związany dokonaną oceną prawną oraz wskazaniami co do dalszego postępowania, wyrażonymi w wyroku II SA/Wr 43/13. Przez ocenę prawną należy rozumieć sąd o prawnej wartości sprawy. Ocena prawna może dotyczyć stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego, prawidłowości korzystania z uznania administracyjnego i kwestii zastosowania określonego przepisu prawa jako podstawy do wydania decyzji. Wskazania co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencję oceny prawnej. Dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych i wskazanie kierunku, w którym winno zmierzać przyszłe postępowanie (A. Kabat, w: B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wolters Kluwer 2013 r., s. 466-467 uw. 1-4; J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz LexisNexis 2012 r., s. 396-397 uw. 1-2). Art. 153 ppsa ma charakter bezwzględnie obowiązujący, co oznacza, że ani organy administracji publicznej, ani sąd, orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie mogą nie uwzględnić oceny prawnej i wskazań wyrażonych wcześniej w orzeczeniu sądu, gdyż są nimi związane, chyba że przepisy prawa uległy zmianie (art. 153 ppsa w zw. z art. 2 ustawy z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. z 2015 r., poz. 658). Nieprzestrzeganie tego przepisu w istocie podważałoby obowiązującą w demokratycznym państwie prawnym zasadę sądowej kontroli nad aktami i czynnościami organów administracji i prowadziło do niespójności działania systemu władzy publicznej. Związanie oceną prawną wyrażoną w wyroku (uzasadnieniu orzeczenia) oraz wynikającymi z niej wskazaniami co do dalszego postępowania oznacza, że organ nie może formułować nowych ocen prawnych, sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz obowiązany jest do podporządkowania się jemu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się do wskazań w zakresie dalszego postępowania przed organem administracji publicznej (wyrok NSA z: 30.7.2009 r., II FSK 451/08, Lex 526493; 23.9.2009 r., I FSK 494/09, Lex 594010; 13.7.2010 r., I GSK 940/09, Lex 594756; wyrok WSA we Wrocławiu z 14.1.2010 r., I SA/Wr 1591/09, Lex 559604).

Art. 153 ppsa pełni szczególną rolę w kontekście skuteczności i wykonalności orzeczeń sądów administracyjnych. Naruszenie art. 153 ppsa przez organy administracji pociąga za sobą niebezpieczeństwo ponownego zaskarżenia podjętej decyzji do sądu administracyjnego, unicestwienie bytu prawnego przedmiotowej decyzji i konieczność ponownego przeprowadzenia postępowania administracyjnego co do istoty sprawy. W ten sposób toczące się postępowanie administracyjne z nieuzasadnionych powodów ulega przedłużeniu. Dlatego art. 153 ppsa określa taką relację między organem administracyjnym a sądem, która sprowadza się do związania organu oceną prawną i wskazaniami do dalszego postępowania, gdzie nie ma miejsca na polemikę organu z oceną prawną i wskazaniami do dalszego postępowania.

W razie wnoszenia kolejnych skarg z powodu niewłaściwego wykonania zapadłego wyroku uwzględniającego skargę, sąd administracyjny jedynie weryfikuje sposób wywiązania się organów ze skierowanych do nich wskazań, nie wnika on natomiast w materię objętą zakresem wcześniejszych ocen (wyrok NSA z 21.4.2010 r., II FSK 2129/08, Lex 596261). Moc wiążąca prawomocnego orzeczenia, o której stanowi art. 170 ppsa, w stosunku do sądów oznacza obowiązek przyjęcia, że dana kwestia prawna kształtuje się tak, jak stwierdzono w prawomocnym orzeczeniu. W kolejnym postępowaniu, w którym pojawia się dane zagadnienie, nie może być już ono ponownie badane. Wprawdzie związanie prawomocnym orzeczeniem odnosi się, co do zasady, tylko do rozstrzygnięcia zawartego w sentencji orzeczenia, jednak dla prawidłowego odczytania tejże sentencji należy się kierować treścią uzasadnienia (B. Dauter – op. cit., uw. 4 i 5 do art. 170). W ten sposób moc wiążąca orzeczenia może rozciągać się pośrednio na przyjętą w nim podstawę faktyczną rozstrzygnięcia (wyrok NSA z: 19.12.2012 r., I FSK 62/12, Lex 1295098; 1.10.2013 r., I FSK 1373/12, Lex 1555929; 30.1.2014 r., II FSK 865/12, Lex 1430927; wyrok WSA w Poznaniu z: 16.12.2010 r., IV SA/Po 480/10; 28.11.2013 r., IV SA/Po 889/13; wyrok WSA we Wrocławiu z 13.1.2015 r. II SA/Wr 625/14; wyrok WSA w Bydgoszczy z 29.6.2010 r., 369/10, Lex 1636370, aprobowane przez W. Piątka w glosie do wyroku NSA z 25.2.2014 r., II GSK 1939/12, OSP 2015/9/88). W tym przypadku ma miejsce prekluzja faktów (prekluzja twierdzeń o okolicznościach faktycznych), wykluczająca dopuszczalność dążenia do odmiennego rozstrzygnięcia sprawy na podstawie faktów, które istniały w czasie, gdy toczyło się uprzednie postępowanie, i mieściły się w granicach podstawy prawomocnie osądzonego żądania (P. Grzegorczyk w: Kodeks postępowania cywilnego. Komentarz, tom II, pod red. T. Erecińskiego, LexisNexis 2012, uw. 23 do art. 365-366).

Wynikająca z art. 170 ppsa moc wiążąca wcześniejszego orzeczenia w odniesieniu do sądów oznacza, że muszą one przyjmować, że dana kwestia prawna kształtuje się tak, jak stwierdzono w prawomocnym orzeczeniu. W kolejnym postępowaniu, w którym pojawia się dane zagadnienie, nie może być ono ponownie badane (wyrok NSA z 6.3.2014 r., II OSK 2423/12, Lex 1495290).

Skarżący kasacyjnie nie postawili zaskarżonemu wyrokowi zarzutu naruszenia art. 153 i 170 ppsa, co zwalnia Naczelny Sąd Administracyjny od przedstawienia dalszych argumentów w tej materii.

Zaskarżony wyrok nie narusza art. 2 w zw. z art. 21 ust. 1 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. z 1997 r. nr 78, poz. 483, sprost. z 2001 r. nr 28, poz. 319, zm. z 2006 r. nr 200, poz. 1471, z 2009 r. nr 114, poz. 946) oraz art. 4 pb (zarówno w związku ze wskazanymi jako wzorce kontroli przepisami Konstytucji, jak i samoistnie; pkt 1 i 8 skargi kasacyjnej).

Wbrew ocenie Sądu I instancji, skarżący kasacyjnie, będący współwłaścicielem działki nr [...], ma przymiot strony (art. 28 kpa) w toczącym się postępowaniu. Współwłaściciele działki nr [...] trafnie upatrują naruszenia ich interesu prawnego w art. 140 i n. kc, bowiem poprzednicy prawni skarżących (zatem nie sami skarżący, którzy dopiero umową przeniesienia prawa własności z 5 maja 2009 r., nabyli od H. i A. małżonków C. własność owej nieruchomości, wraz z rozpoczętą budową budynku na etapie piwnic; § 3 powołanej umowy), nieznacznie (ze szkicu geodety L. S.a wynika, że poprzednicy prawni skarżących przekroczyli granice działek działki nr [...] od strony sąsiedniej działki nr [...], o 19 cm). Jednakże samo nieznaczne przekroczenie granicy nieruchomości, nie stanowi podstawy rozbiórki robót budowlanych. W postępowaniu administracyjnym, toczącym się na podstawie Prawa budowlanego, strony mogą korzystać ze środków ochrony ich interesów prawnych wyłącznie w granicach przewidzianych w Prawie budowlanym. Organy nadzoru budowlanego nie mogły stosować w kontrolowanym postępowaniu środków cywilnoprawnych ochrony własności, które mogą być przedmiotem umowy cywilnoprawnej współwłaścicieli obu sąsiadujących ze sobą działek (nr [...]) bądź – w przypadku braku porozumienia stron – mogą być dochodzone jedynie przed sądem powszechnym. Także podnoszony przez skarżących kasacyjnie skutek w postaci obniżenia wartości nieruchomości, których są współwłaścicielami, nie mieści się w zakresie ochrony na podstawie Prawa budowlanego, a jedynie prawa cywilnego. Mimo zatem częściowo błędnego w tej części uzasadnienia, zaskarżony wyrok odpowiada prawu.

Skarżący kasacyjnie od początku domagali się rozbiórki przedmiotowego budynku, podnosząc że skarżący nie mają prawa do dysponowania ową niewielką częścią nieruchomości (działki nr [...]) na cele budowlane. Sąd I instancji prawidłowo zastosował art. 2 Konstytucji RP, a żaden z argumentów nie prowadzi do odmiennych wniosków. Prawo własności jest wartością chronioną normami rangi konstytucyjnej (art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 1 Konstytucji RP), przy czym prawo to może być ograniczone jedynie na mocy ustawy (art. 64 ust. 3 i art. 233 ust. 3 Konstytucji). Prawo własności nie jest prawem bezwzględnym. Ramami prawa materialnego, wyznaczającymi zakres możliwości korzystania z własności (w tym statuującymi właściwe ograniczenia) są m.in. przepisy Kodeksu cywilnego, Prawa budowlanego i ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (w dacie wydania zaskarżonej decyzji - j.t. Dz. U. z 2012 r., poz. 647 ze zm., dalej upzp). Zasada wolności zabudowy, o której stanowi art. 4 pb (W. Piątek w: red. A. Gliniecki, Prawo budowlane. Komentarz, LexisNexis 2014, s. 98-103, uw. 1-6), nie przemawiała za odmienną, niż zaprezentowana w zaskarżonym wyroku, wykładnią prawa. Wbrew twierdzeniom skarżących kasacyjnie, współwłaściciele nieruchomości nie utracili możliwości zabudowy działki nr [...]. W przypadku legalizacji budynku inwestorów, współwłaściciele działki nr [...], będą mogli dochodzić w procesie cywilnym od inwestorów stosownego odszkodowania za niemożność realizacji swego zamierzenia inwestycyjnego na działce nr [...], w pełnym zakresie.

Zaskarżony wyrok nie narusza art. 50a pkt 1 pb, zarówno w zakresie określonym w zarzucie 3, jak i 4 petitum skargi kasacyjnej. Wojewódzki Sąd trafnie wskazał, że postępowanie w sprawie prowadzone było z naruszeniem zasady ne bis in idem. Decyzją z [...] lipca 2010 r. na podstawie art. 50a pb nakazano inwestorom rozbiórkę części robót budowlanych, wykonanych po wydaniu postanowienia nr [...]. Inwestorzy wykonali decyzję z [...] lipca 2010 r., a następnie postanowienie z [...] sierpnia 2010 r. Sąd I instancji słusznie uznał, że Powiatowy Inspektor po wydaniu decyzji z 5 lipca 2010 r., obowiązany był doprowadzić postępowanie legalizacyjne obiektu do końca. Mimo zatem, że po uchyleniu decyzji z [...] maja 2007 r. budynek został doprowadzony do stanu surowego zamkniętego, to wykonanie ostatecznej decyzji z [...] lipca 2010 r. skutkuje niemożnością ponownego badania legalności robót budowlanych, wykonanych do dnia [...] lipca 2010 r. (art. 153 i 170 ppsa). Wobec uprzedniego skonsumowania art. 50a pb, organ na podstawie złożonych przez inwestorów dokumentów (art. 48 ust. 3 pb), wyda decyzję na podstawie art. 49 ust. 4 pb. Skoro budowa znajduje się na terenie, na którym obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, organ winien przeanalizować, czy jest zgodna z ustaleniami tego planu; czy teren na którym usytuowano dany obiekt budowlany, jest przeznaczony pod tego typu zabudowę czy też jest przeznaczony pod innego rodzaju zabudowę lub w ogóle nie jest przewidziany pod zabudowę, zgodnie z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (A. Gliniecki – op. cit. s. 616, uw. 16). Pogląd, że zaświadczenie Burmistrza P. z [...] kwietnia 2010 r. nie spełnia wymogów z art. 48 ust. 2 pkt 1 lit. a pb, jest dowolny.

Zaskarżony wyrok nie narusza art. 48 ust. 1 pb. W rzeczywistości Sąd I instancji nie zastosował (nie zaś – jak zarzucają skarżący kasacyjnie "niewłaściwie zastosował"; zarzut 6 skargi kasacyjnej) art. 48 ust. 1 pb i uczynił to prawidłowo. Wbrew twierdzeniom skarżących kasacyjnie, poprzednicy prawni skarżących mieli ostateczną decyzję o pozwoleniu na budowę (z 15 maja 1997 r.), która została usunięta z obrotu prawnego dopiero, gdy decyzja z [...] listopada 2002 r. stała się ostateczna. Brak ostatecznej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego wynikał z kolejnych błędnych decyzji I i II instancji (wyrok II SA/Wr 43/13). Zagrożenie sankcją karną na podstawie art. 90 pb nie ma dla rozstrzygnięcia kontrolowanej sprawy istotnego znaczenia. W aktach sprawy brak odpisu prawomocnego wyroku skazującego inwestorów za przestępstwo z art. 90 pb. W doktrynie trafnie wskazuje się, że wykonywanie robót budowlanych w warunkach określonych w art. 48 ust. 1 pb jest przestępstwem i podlega sankcjom karnym z art. 90 pb, niezależnie od tego, czy będzie wydana decyzja nakazująca rozbiórkę, czy samowola budowlana zostanie zalegalizowana (A. Gliniecki – op. cit. s. 628, uw. 26). Wadliwe działanie organu administracji architektoniczno-budowlanej będące przyczyną prowadzenia budowy bez wymaganego pozwolenia na budowę może spowodować, że brak będzie podstaw do stwierdzenia samowoli budowlanej (wyrok NSA z 8.8.2006 r., II OSK 1030/05). W orzecznictwie NSA wskazuje się, że art. 48 pb nie ma zastosowania, gdy rozbudowa budynku została dokonana w ten sposób, że stanowi ona integralną część budynku dotychczasowego i połączona jest z nim na tyle trwale, że rozbiórka rozbudowy nie jest możliwa bez rozbiórki całego obiektu lub przynajmniej jego znacznej części (wyrok z 8.12.2000 r., IV SA 2624/98, aprobowany przez A. Glinieckiego – op. cit. s. 605, uw. 6). Nietrafnie skarżący kasacyjnie uważają, że "legalizacja samowoli budowlanej w trybie art. 48 i nast. pb jest wyjątkiem od reguły". W istocie nakaz rozbiórki obiektu budowlanego na podstawie art. 48 pb może być orzeczony dopiero wtedy, gdy okaże się, że nie ma prawnych możliwości jego legalizacji (wyrok NSA z 20.1.2009 r., II OSK 1879/07; 19.1.2012 r., II OSK 2082/10; 13.7.2012 r., I OSK 722/11; wyrok WSA z Gdańsku z 19.1.2011 r., II SA/Gd 503/10, aprobowane przez A. Glinieckiego – op. cit. s. 614-615, uw. 15). Argumenty podniesione przez skarżących kasacyjnie dla wykazania, że realizowanie przez inwestorów samowoli budowlanej na wąskim pasie (do 19 cm szerokości) na działce nr [...] "czyni legalizację obiektu budowlanego w ramach samowoli budowlanej przez inwestorów... całkowicie niemożliwym", są nieprzekonujące.

Nieusprawiedliwione okazały się zarzuty z drugiej podstawy kasacyjnej. Zarzut 2 został skonstruowany wadliwie. Autor skargi kasacyjnej wskazał jedynie na naruszenie norm dopełnienia (art. 16 § 2 kpa), pomijając całkowicie wskazanie naruszenia norm odniesienia (uzasadnienie uchwały I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010/1/1, s. 21-22). Powszechnie przyjmuje się, że przez przytoczenie podstaw kasacyjnych rozumie się przede wszystkim dokładne wskazanie podstawy kasacyjnej oraz określenie tych przepisów prawa, które zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną uległy naruszeniu. Uzasadnienie podstaw kasacyjnych winno szczegółowo wskazywać do jakiego, zdaniem skarżącego, naruszenia przepisów prawa materialnego lub procesowego doszło i na czym naruszenie to polegało, a w przypadku zarzutu uchybień przepisom procesowym należy dodatkowo wykazać, że naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (J. Drachal, A. Wiktorowska, R. Stankiewicz w: red. R. Hauser i M. Wierzbowski, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wydawnictwo C.H. Beck 2015, s. 689-690, nb 14-16). Sąd administracyjny nie stosuje bezpośrednio przepisów procedury administracyjnej, a autor skargi kasacyjnej nie wskazał na naruszenie przez Sąd I instancji konkretnych przepisów Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Mając jednak na uwadze treść uchwały OPS 10/09, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że brak powiązania w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia przez Sąd I instancji normy dopełnienia (wskazanego art. 16 § 2 kpa) z naruszeniem stosowanych przez ten Sąd przepisów ppsa, mimo wady konstrukcyjnej tego zarzutu, nie dyskwalifikowało samej skargi kasacyjnej w tej części i że może w niniejszej sprawie rozpoznać merytorycznie jej zarzuty (wyrok NSA z 11.5.2010 r., II OSK 762/09, cbosa). Jeżeli zarzut naruszenia przepisów postępowania przez organ administracji nie został wyraźnie powiązany w skardze kasacyjnej z zarzutem naruszenia przepisów o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, to zgodnie z zasadą falsa demonstratio non nocet nie ma przeszkód, dla których Naczelny Sąd Administracyjny nie mógłby samodzielnie zidentyfikować zarzutu naruszenia prawa przez Sąd I instancji i tak przedstawiony zarzut rozpoznać merytorycznie.

Biorąc powyższe pod uwagę NSA przyjął, że zarzut naruszenia wskazanego w skargach kasacyjnych art. 16 § 2 kpa w istocie zawierał zarzut błędnego pominięcia (z naruszeniem art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa) przez Sąd I instancji skutków prawnych decyzji z [...] października 2002 r. i decyzji z [...] stycznia 2003 r.

Zaskarżony wyrok nie narusza art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 16 § 2 kpa. Zagadnienie to nie zostało wskazane wyrokiem II SA/Wr 43/13 jako istotne dla rozstrzygnięcia kontrolowanej sprawy, a skarżący kasacyjnie – jeśli uważali, że Sąd I instancji nieprawidłowo je pominął, winni byli podnieść ten zarzut w skardze kasacyjnej, czego nie uczynili. Autor skarg kasacyjnych pomija to, że nakaz "doprowadzić do zgodności przebiegu granic działki budowlanej z obrysem realizowanego budynku" (a nie odwrotnie), nie jest oparty na Prawie budowlanym, a zakłada wyłącznie skorzystanie przez ówczesnych inwestorów (adresatami decyzji byli H. i A. C.) z metod cywilnoprawnych rozwiązania zaistniałej sytuacji. Decyzja z [...] października 2002 r. zapadła w postępowaniu naprawczym, a PINB powołał art. 51 ust. 1 pkt 2 pb (błędnie przywołując brzmienie pierwotne "Dz. U. nr 89 poz. 414 z 1994 r.", mimo obowiązywania prawa budowlanego w brzmieniu "j.t. Dz. U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 ze zm."). Z metody cywilnoprawnej inwestorzy w części skorzystali, nabywając działkę nr [...]. Z wyrysuj z mapy, załączonej do akt administracyjnych wynika, że z działki nr [...], wyodrębniono również działki nr: 94/3 (sąsiadującą z działką nr [...]),[...] (sąsiadujące z działkami – odpowiednio - nr [...]). Decyzją z [...] stycznia 2003 r. PINB na podstawie art. 51 ust. 2 pb (Dz. U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 ze zm.) nakazał H. i A. C. zaniechania dalszych robót budowlanych prowadzonych przy budowie zespołu budynków mieszkalno-usługowych na działkach nr [...]. Na obecnym etapie postępowania na organach administracji publicznej i na sądzie ciąży obowiązek przyjęcia, że dana kwestia prawna kształtuje się tak, jak stwierdzono w prawomocnym wyroku II SA/Wr 43/13 (art. 153 w zw. z art. 170 ppsa). Trafnie w zaskarżonym wyroku przyjęto, że ostateczną decyzją z 5 lipca 2010 r. i ostatecznym postanowieniem z [...] sierpnia 2010 r. praktycznie doprowadzono do końcowej fazy legalizacji obiektu budowlanego na działce nr 558 i uczyniono to w całokształcie sprawy w przedmiocie samowoli budowlanej, istniejącym w chwili orzekania. W wyniku wniesienia kolejnej skargi z powodu niewłaściwego wykonania zapadłego wyroku uwzględniającego skargę, sąd administracyjny jedynie weryfikuje sposób wywiązania się organów ze skierowanych do nich wskazań, nie wnika on natomiast w materię objętą zakresem wcześniejszych ocen (wyrok NSA z 21.4.2010 r., II FSK 2129/08, Lex 596261), co Sąd I instancji w wyroku II SA/Wr 835/13 uczynił prawidłowo.

Zarzut naruszenia art. 135 ppsa nie zasługuje na uwzględnienie. Sąd I instancji prawidłowo uznał, że Wojewódzki Inspektor nietrafnie odczytał wskazania co do dalszego postępowania, wyrażone w uzasadnieniu wyroku II SA/Wr 43/13, i zrealizował je nieprawidłowo. W szczególności Wojewódzki Inspektor w uzasadnieniu decyzji z [...] października 2013 r. przekleił obszerne fragmenty uzasadnienia decyzji z [...] sierpnia 2013 r. (s. 6-7 uzasadnienia zaskarżonej decyzji), zamiast zastosować się do oceny prawnej i wskazań zawartych w wyroku II SA/Wr 43/13, w rozpoznawanej przez siebie sprawie, w ramach obowiązku organu odwoławczego. WINB nie uniknął przy tym prostych błędów pisarskich, przytaczając "art. 50a ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane", gdy tymczasem art. 50a pb ma dwa punkty i nie dzieli się na ustępy. Także przywołanie "Z. Niewiadomski op. cit. str. 514" nie jest precyzyjne i nie wskazuje danych bibliograficznych publikacji. Wojewódzki Inspektor decyzją z [...] sierpnia 2013 r. nie zrealizował w całości wskazań wyrażonych w wyroku II SA/Wr 43/13 – w szczególności nie ustosunkował się w sposób prawidłowy do zagadnienia katalogu stron postępowania (art. 28 kpa); nie poczynił koniecznych ustaleń ani nie zaprezentował rozważań w tej materii. Wojewódzki Inspektor nie odniósł się do zagadnień, wskazanych w akapicie przedostatnim uzasadnienia wyroku II SA/Wr 43/13, co usprawiedliwiało zastosowanie art. 135 ppsa.

Skarżący kasacyjnie nie stawiają zarzutu naruszenia art. 141 § 4 ppsa, co zwalnia Naczelny Sąd Administracyjny od głębszego wywodu w tej kwestii. Sprzeczność między oceną wyrażoną na s. 15 i 19 uzasadnienia zaskarżonego wyroku jest jedynie pozorna – sprawa w ujęciu materialnoprawnym jest nieskomplikowana; stała się natomiast zawiła na skutek kolejnych, powtarzanych błędów, których dopuściły się organy obu instancji, na które trafna uwagę zwrócił Sąd I instancji w wyroku II SA/Wr 43/13 i II SA/Wr 835/13.

Nadużycie praw procesowych jest samoistną instytucją prawa procesowego (A. Redelbach, S. Wronkowska, Z. Ziembiński, Zarys teorii państwa i prawa, Warszaw 1992, s. 153; P. Przybysz - głos w dyskusji na Konferencji Wydziału Prawa i Administracji UW dnia 1 marca 2002 r., w: red. H. Izdebski, A. Stępkowski, Nadużycie prawa, LIBER 2003, s. 189; M. Warchoł, Pojęcie nadużycia prawa w procesie karnym, Prokuratura i Prawo, 2007/11/49; T. Cytowski, Procesowe nadużycie prawa, PS 2005/5/81; postanowienie EKPC z: 10.7.1986 r., Winer p. Zjednoczonemu Królestwu, skarga nr 10871/84; 4.12.1985 r., W. p. Niemcom, skarga nr 11564/85; 2.7.1997 r., Steward-Brady p. Zjednoczonemu Królestwu, skarga nr 27436/95, akceptowane przez M. Stępnia, Nadużycie prawa do sądu – czy sądy są bezsilne względem pieniaczy sądowych? w: red. M. Balcerzak, T. Jasudowicz, J. Kapelańska-Pręgowska, Europejska Konwencja Praw Człowieka i jej system kontrolny – perspektywa systemowa i orzecznicza, Toruń 2011, s. 423-424, 441-442; wyrok ETPC z 16.7.2002 r. w sprawie P., C. i S. vs. Wielka Brytania nr 56547/00, Lex nr 75481). W kontrolowanej sprawie współwłaściciele działki nr [...], będąc stronami postępowania (art. 28 kpa), w dotychczasowym postępowaniu, nie nadużyli praw stron do odwołania.

Mimo zatem częściowo błędnego uzasadnienia, obie skargi kasacyjne należało oddalić (art. 184 ppsa).