Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 625/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2022-11-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 129 ust. 5 pkt 3
journal: Dz.U. 2020 poz 65
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - t.j.
article: art. 7a par. 1, art. 105 par. 1
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 151
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Robert Adamczewski Sędziowie Sędzia WSA Piotr Mikołajczyk Asesor WSA Tomasz Furmanek (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 17 listopada 2022 r. sprawy ze skargi Ł. G. na decyzję Wojewody Łódzkiego z dnia 17 maja 2022 r. nr GN.III.7581.77.2022.AW w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość oddala skargę. a.bł.


UZASADNIENIE

II SA/Łd 625/22

UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia 17 maja 2022 r. Wojewoda Łódzki po rozpatrzeniu odwołania Ł.G. (dalej: skarżący, strona) utrzymał w mocy decyzję Starosty Zgierskiego z dnia 11 lutego 2022 r. orzekającej o umorzeniu postępowania w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania za wywłaszczenie nieruchomości.

W uzasadnieniu powyższej decyzji wyjaśniono, że wnioskiem z dnia 5 listopada 2021 r. Ł.G., wystąpił do Starosty Zgierskiego z wnioskiem "o ustalenie i wypłatę odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość stanowiącą działkę nr [...], objętą księgą wieczystą nr [...]". We wniosku wskazano na przepisy art. 31 ust 1 i ust 2 Konstytucji RP a także art. 129 ust 5 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami.

Decyzją z dnia 11 lutego 2022 r. Starosta Zgierski, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, na podstawie art. 104 i art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r. poz. 735 z późn. zm. dalej k.p.a). w związku z art. 73 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 z późn. zm.) umorzył postępowanie wszczęte na podstawie ww. podania.

Organ I instancji uznał, że wniosek złożony w dniu 15 listopada 2021 r. przez skarżącego jest jego kolejnym podaniem, dotyczącym ustalenia i wypłaty odszkodowania za nieruchomość położoną w G. przy ul. [...], oznaczoną jako działka nr [...], obręb [...]. Wyjaśniono, że sprawa już raz została rozstrzygniętą przez Starostę Zgierskiego decyzją z dnia 30 sierpnia 2013 r. Organ zaznaczył ponadto, iż strona nie wskazała we wniosku z dnia 15 listopada 2021 r. na zaistnienie nowych okoliczności faktycznych lub prawnych, uzasadniających ponowne merytoryczne rozpoznanie sprawy.

Od decyzję organu I instancji strona złożyła odwołanie.

Rozpatrując odwołanie Wojewoda Łódzki przypomniał, że Starosta Zgierski, decyzją z dnia 30 sierpnia 2013 r odmówił ustalenia odszkodowania za grunt zajęty pod drogę gminną ul. [...] w G. Orzeczenie to zostało utrzymane w mocy decyzją Wojewody Łódzkiego z dnia 28 lutego 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 4 grudnia 2014 r. sygn. akt II SA/Łd 503/14 oddalił skargę od decyzji Wojewody Łódzkiego, zaś Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 13 stycznia 2017 r. sygn. akt I OSK 883/15 oddalił skargę kasacyjną od powyższego wyroku WSA w Łodzi.

W ocenie organu odwoławczego powyższe orzeczenia organów administracji oraz sądów administracyjnych wskazują, iż sprawa ustalenia odszkodowania za zajętą pod drogę publiczną nieruchomość została już rozstrzygnięta ostateczną i prawomocną decyzją administracyjną.

Odnosząc się do zarzutów odwołania organ II instancji wskazał, że art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. ma charakter procesowy, a nie materialnoprawny. Przepis ten nie jest samoistną podstawą do ustalenia odszkodowania. Materialnoprawny obowiązek ustalenia odszkodowania musi wynikać z odrębnych i obowiązujących podstaw prawnych. Omawiany przepis upoważnia zatem starostę, wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, m. in. do ustalenia odszkodowania za nieruchomość przejętą na własność jednostki samorządu terytorialnego na podstawie art. 73 ustawy Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną. Podstawę materialnoprawną ustalenia odszkodowania stanowi jednak w takim przypadku art. 73 ww. ustawy, przepis art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. ma zaś wyłącznie charakter procesowy, kompetencyjny.

W ocenie organu powołany we wniosku przepis art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, wbrew zarzutom odwołującego się, nie może zostać zastosowany przez organ samodzielnie, w oderwaniu od normy materialnoprawnej, wyrażonej w art. 73 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r.

Wobec powyższego uznano, iż w świetle przepisów obowiązujących obecnie (jak również w dacie wydania decyzji Starosty z dnia 30 sierpnia 2013 r.) podstawę prawną roszczenia o ustalenie odszkodowania za odebrane prawo własności nieruchomości zajętej pod drogę publiczną, która z dniem 1 stycznia 1999 r. stała się własnością jednostki samorządu terytorialnego, stanowi przepis art. 73 ust. 4 ustawy Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, zaś normę kompetencyjną upoważniającą starostę do rozstrzygnięcia tej kwestii w drodze decyzji administracyjnej zawiera art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. Norma ta zakłada jej zastosowanie wyłącznie z udziałem norm materialnoprawnych.

Wyjaśniono także, iż podstawy materialnoprawnej orzekania w niniejszym postępowaniu nie może stanowić przepis art. 21 ust. 2 Konstytucji RP.

W ocenie organu odwoławczego słusznie Starosta uznał, iż w niniejszej sprawie występuje res iudicata. Jeżeli w obrocie prawnym istnieje już ostateczna decyzja administracyjna, dotycząca podmiotowo i przedmiotowo tego samego zdarzenia prawnego, kolejne postępowanie w tej samej sprawie należy uznać za bezprzedmiotowe i w konsekwencji należy je umorzyć na podstawie art. 105 § 1 k.p.a.

Podsumowując wskazano, że sformułowane w odwołaniu zarzuty naruszenia przepisów prawa procesowego oraz prawa materialnego przez organ I instancji należało uznać za bezzasadne. Zebrany przez Starostę materiał dowodowy potwierdza, iż zachodzi tożsamość niniejszej sprawy ze sprawą zakończoną ostateczną decyzją administracyjną, zaś w uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił przesłanki, którymi kierował się, wydając kwestionowane orzeczenie.

Na decyzję Wojewody Łódzkiego z dnia 17 maja 2022 roku strona wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi.

Zaskarżonej decyzji zarzucono:

1. art. 105 § 1 k.p.a. - poprzez uznanie, że postępowanie w niniejszej sprawie jest bezprzedmiotowe, mimo że nie przestał istnieć przedmiot tego postępowania, ani też wydanie decyzji nie stało się zbędne z przyczyn podmiotowych, a organ nie wziął pod uwagę podstawy prawnej wskazywanej we wniosku; oraz poprzez uznanie, iż wniosek dotyczy wydania decyzji tożsamej z uprzednio wydaną decyzją ostateczną, a w konsekwencji błędne uznanie, że została naruszona zasada res iudicata, podczas gdy decyzja ta wydana została w oparciu o inną podstawę prawną niż wskazana we wniosku. Organy błędnie uznały, że zarówno w podaniu z dnia 27 grudnia 2011 r., we wniosku z dnia 5 listopada 2021 r. oraz w odwołaniu od decyzji Starosty Zgierskiego z dnia 30 sierpnia 2013 r. podstawa prawna roszczenia jest taka sama,

2. art. 7 k.p.a. oraz z art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., w zw. z art. 16 § 1 k.p.a., w wyniku arbitralnego założenia, że w niniejszej sprawie została już wydana decyzja ostateczna i stwierdzenie istnienia tożsamości niniejszej sprawy ze sprawą zakończoną decyzją ostateczną, poprzez: niedopełnienie obowiązku podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, zaniechanie zebrania oraz wnikliwego i całościowego rozpatrzenia całego materiału dowodowego, zgodnie z zasadami logiki i racjonalnego rozumowania; zaniechanie przeprowadzenia postępowania dowodowego, zmierzającego do ustalenia odszkodowania za grunt przejęty pod drogę gminną, co skutkowało brakiem dopuszczenia przez organ dowodu z opinii biegłego rzeczoznawcy majątkowego,

3. art. 107 § 1 pkt 5 i 6 i § 3 k.p.a w związku z art. 11. k.p.a. - poprzez sformułowanie uzasadnienia decyzji w sposób niejasny, nieprzekonujący i utrudniający skontrolowanie procesu rozstrzygania, a to wobec zaniechania wyjaśnienia istotnych okoliczności sprawy i niejednoznacznego wskazania przyczyn, dla których należało rozstrzygnąć sprawę wydaniem decyzji utrzymującej w mocy decyzję umarzającą, w szczególności poprzez:

a) przytoczenie treści wyroku NSA z dnia 30 kwietnia 2020 r. sygn. akt I OSK 61/19 bez wyjaśnienia w sposób dostatecznie jasny, dlaczego ten wyrok znajduje w niniejszej sprawie zastosowanie,

b) lakoniczne uzasadnienie przyczyn, dla których w ocenie organu przepisy art. 73 ust. 4 ustawy Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną oraz art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r. poz. 1899 z późn. zm.) i art. 21 ust. 2 Konstytucji RP stanowią tę samą podstawę prawną i należy stosować je łącznie,

c) stwierdzenie, że strona nie wskazała we wniosku na istnienie nowych okoliczności faktycznych lub prawnych, bez jakiegokolwiek uzasadnienia, natomiast z całkowitym pominięciem rozważenia możliwości zastosowania przepisu art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. oraz art. 21 ust. 2 Konstytucji RP,

4. art. 7a w związku z art. 8 k.p.a. poprzez rozstrzygnięcie wątpliwości interpretacyjnych przepisów art. 73 ust. 4 ustawy z 1998 r. oraz art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. i art. 21 ust. 2 Konstytucji RP na niekorzyść strony i stwierdzenie przez organ konieczności stosowania wszystkich powyższych przepisów łącznie,

5. art. 15 k.p.a. w związku z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez naruszenie zasady dwuinstancyjności wobec utrzymania w mocy postanowienia organu I instancji, umarzającego postępowanie administracyjne w sprawie, pomimo nieprzeprowadzenia przez ten organ postępowania wyjaśniającego,

6. art. 31 ust. 3 Konstytucji RP w związku z art. 7, art. 8, art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. i art. 21 ust. 2 Konstytucji RP, poprzez:

– nie wyjaśnienie sprawy w sposób wszechstronny i zgodnie z tzw. zasadą proporcjonalności,

– brak uwzględnienia słusznego interesu strony;

– uznanie, że przepis art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. w związku ż art. 21 ust. 2 Konstytucji RP ma wyłącznie charakter kompetencyjny, podczas gdy przepis ten stanowi podstawę do przyznania odszkodowania w sytuacji, gdy było ono należne, ale nigdy wcześniej nie zostało ustalone,

7. art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. w związku z art. 21 Konstytucji RP poprzez ich niezastosowanie.

Mając na uwadze powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Skarga jest niezasadna.

W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że przedmiotowa skarga została przez Sąd rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r., poz. 329, dalej: "p.p.s.a.") zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy.

Zgodnie z art. 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r., poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania. Stosownie do art. 134 "p.p.s.a." sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi, oraz powołaną podstawą prawną.

Uwzględnienie skargi następuje w przypadkach naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a.), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a.), oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.). W przypadkach, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.), jeżeli zachodzą przyczyny określone w innych przepisach, sąd stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa. Przedstawiona tutaj regulacja prawna nie pozostawia zatem wątpliwości co do tego, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Przeprowadzona przez Sąd w niniejszej sprawie, według wskazanych powyżej kryteriów, ocena legalności wykazała, że zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa w stopniu uzasadniającym uwzględnienie skargi i podjęcie orzeczenia na podstawie art. 145 § 1 p.p.s.a.

Zdaniem Sądu, nie zaistniały nieprawidłowości zarówno co do ustalenia stanu faktycznego sprawy, jak i w zakresie zastosowania do niego przepisów prawa materialnego. Postępowanie wyjaśniające zostało przeprowadzone właściwie, ustalenia organów nie pozostawiają wątpliwości, a podjęte rozstrzygnięcie odpowiada prawu.

Podstawę rozstrzygnięcia organów, kontrolowanych przez Sad w niniejszej sprawie, stanowił art. 105 § 1 k.p.a., zgodnie z którym gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Sprawa administracyjna jest bezprzedmiotowa w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. wtedy, gdy nie ma materialnoprawnych podstaw do władczej, w formie decyzji administracyjnej, ingerencji organu administracyjnego. Wówczas jakiekolwiek rozstrzygnięcie merytoryczne pozytywne czy negatywne staje się prawnie niedopuszczalne. W konsekwencji postępowanie można zakwalifikować jako bezprzedmiotowe, gdy sprawa indywidualna nie podlegała i nie podlega merytorycznemu załatwieniu w drodze decyzji administracyjnej lub postanowienia, gdyż brak jest materialnego elementu stosunku administracyjnoprawnego.

Z okoliczności faktycznych niniejszej sprawy wynika, że Starosta Zgierski, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, decyzją z dnia 30 sierpnia 2013 r. odmówił ustalenia odszkodowania za grunt zajęty pod drogę gminną ul. [...] w G., oznaczony w ewidencji gruntów w obrębie [...] jako działka nr [...] o pow. 0,0790 ha, dla której w Sądzie Rejonowym w Zgierzu V Wydział Ksiąg Wieczystych prowadzona jest księga wieczysta [...] i zbiór dokumentów [...]. Orzeczenie zostało utrzymane w mocy decyzją Wojewody Łódzkiego z dnia 28 lutego 2014 r. nr GN-III.7581.323.2013.KR. Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 4 grudnia 2014 r. sygn. akt II SA/Łd 503/14 oddalił skargę od decyzji Wojewody Łódzkiego, zaś Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 13 stycznia 2017 r. sygn. akt I OSK 883/15 oddalił skargę kasacyjną od wyroku WSA w Łodzi.

WSA w swoim wyroku (prawomocnym na skutego oddalenia skargi kasacyjnej przez NSA w sprawie I OSK 883/15) wskazał, że podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowił art. 73 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. z 1998 r. Nr 133, poz. 872 ze zm.), dalej powoływanej również jako p.w.u.r.a.p. Zgodnie ze wskazanym przepisem odszkodowanie za nieruchomości zajęte pod drogi publiczne, które z dniem 1 stycznia 1999 r. stały się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, ustala i wypłaca się według zasad i trybu określonych w przepisach o odszkodowaniach za wywłaszczone nieruchomości. Odszkodowanie wypłaca się na wniosek właściciela nieruchomości złożony w okresie od dnia 1 stycznia 2001 r. do dnia 31 grudnia 2005 r., a po upływie tego okresu roszczenie wygasa.

Sąd podkreślił, że warunkiem podstawowym przyznania odszkodowania w świetle wyżej przywołanego przepisu jest złożenie wniosku w określonym ustawowo terminie. Wraz z utratą prawa własności nieruchomości z dniem 1 stycznia 1999 r. między współwłaścicielami rozwiązuje się stosunek współwłasności. Po stronie każdego z dotychczasowych współwłaścicieli powstaje samodzielne uprawnienie do wystąpienia z wnioskiem o odszkodowanie. Przepis art. 73 ust. 4 p.w.u.r.a.p. wymaga aktywnej postawy uprawnionego w zakresie dochodzenia przysługującego mu odszkodowania w odróżnieniu od odszkodowania ustalanego z urzędu w decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości w oparciu o przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2014 r. poz. 518 ze zm.).

Identyfikując istotę sporu Sąd wskazał, że dotyczył on zagadnienia domniemanego współdziałania w momencie składania wniosku o odszkodowanie J.W. z K.K. - jedną z współwłaścicielek wskazanej nieruchomości, której następcą prawnym został Ł.G.

Rozstrzygając spór Sąd uznał, że Ł.G. jako następca prawny K.K. złożył wniosek o odszkodowanie w dniu 27 grudnia 2011 r., bowiem w okolicznościach niniejszej sprawy nie można uznać, że J.W. składając własny wniosek w 2003 r. działała również w imieniu K.K. Tym samym wniosek Ł.G. został złożony po upływie nieprzekraczalnego terminu określonego w art. 73 ust. 4 p.u.w.r.a.p. i z tej przyczyny organy słusznie odmówiły skarżącemu ustalenia i wypłaty odszkodowania.

Przywołane wyżej orzeczenia organów administracji oraz sądów administracyjnych wskazują, iż sprawa ustalenia odszkodowania za zajętą pod drogę publiczną nieruchomość położoną w G. przy ul. [...], oznaczoną numerem działki [...], została już rozstrzygnięta ostateczną i prawomocną decyzją administracyjną.

Nie jest sporne w niniejszej sprawie, iż przedmiotowa nieruchomość przeszła na własność Gminy Miasto G. z dniem 1 stycznia 1999 r. na podstawie art. 73 ust. 1 ustawy Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, co potwierdza decyzja Wojewody Łódzkiego nr GN-IV/SP.VII.7723/D/1360/2004/BK z dnia 7 czerwca 2013 r. Przejęcie prawa własności nieruchomości na podstawie ww. przepisu następowało za odszkodowaniem ustalanym i wypłacanym według zasad i trybu określonych w przepisach o odszkodowaniach za wywłaszczone nieruchomości, na wniosek właściciela nieruchomości złożony w okresie od dnia 1 stycznia 2001 r. do dnia 31 grudnia 2005 r.

Zaprezentowany stan faktyczny został, w ocenie Sądu, prawidłowo ustalony przez organ, przy czym ustalenia te nie stanowią przedmiotu sporu w rozpoznawanej sprawie.

Nie ulega również wątpliwości, iż powołane wcześniej rozstrzygnięcia organów dotyczyły odmowy ustalenia odszkodowania za przejętą nieruchomość. W podstawie prawnej decyzji Starosty Zgierskiego z dnia 30 sierpnia 2013 r. powołany został art. 73 ust. 4 ustawy Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną oraz art. 128 ust. 1 i art. 129 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Zdaniem skarżącego decyzja Starosty Zgierskiego z dnia 30 sierpnia 2013 r. wydana została jednak na innej podstawie prawnej niż wskazana w aktualnie złożonym wniosku z dnia 5 listopada 2021 r.

Istota rozpoznawanej sprawy sprowadza się do ustalenia, czy art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. stanowi podstawę do ustalenia odszkodowania za nieruchomość. Skarżący w uzasadnieniu skargi wskazuje, że choć decyzja Starosty z 30 sierpnia 2013 r. dotyczyła analogicznych okoliczności faktycznych tj. wywłaszczenia własności tej samej działki, to jednak okoliczności prawne w sprawie zainicjowanej wnioskiem z dnia 5 listopada 2021 były inne tj. art. 129 ust 5 pkt 3 u.g.n. w zw. z art. 21 ust 2 Konstytucji.

Zgodnie z art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. 2020, poz. 65 - dalej: u.g.n.), starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu, gdy nastąpiło pozbawienie praw do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania, a obowiązujące przepisy przewidują jego ustalenie. Przepis ten nie jest samoistną podstawą do ustalenia odszkodowania, ale materialnoprawny obowiązek ustalenia odszkodowania musi wynikać z odrębnych podstaw prawnych.

Przepis ten, wprowadzony do systemu prawnego na mocy nowelizacji ustawy o gospodarce nieruchomościami, dokonanej ustawą z dnia 28 lipca 2003 r. (Dz.U. z 2004 r., Nr 141, poz. 1492), zgodnie z intencją ustawodawcy wyrażoną w uzasadnieniu do projektu ustawy, dotyczyć miał sytuacji "gdy wywłaszczenie już nastąpiło, ale bez ustalenia odszkodowania lub gdy nieruchomość została przejęta przez Skarb Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego bez decyzji wywłaszczeniu, np. z mocy prawa". Znajduje on zatem bez wątpienia zastosowanie do szerokiego zakresu przypadków w jakich w przeszłości pozbawiono jednostki praw do nieruchomości bez wypłacenia z tego tytułu odszkodowania. Także wówczas gdy miało to miejsce przed wejściem w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami. W tym zakresie bowiem omawiana regulacja nie zawiera żadnych ograniczeń.

Nie oznacza to jednak – jak próbuje to wywieść skarżący - że opierając się na tym unormowaniu, w każdym przypadku odjęcia własności możliwe będzie uzyskanie obecnie odszkodowania. Nie stwarza on bowiem samodzielnej podstawy do jego ustalenia. Zawierając w swojej treści warunek by "obowiązujące przepisy przewidywały ustalenie odszkodowania", ma on wszak li tylko charakter blankietowy. Co istotne także, przy jego stosowaniu nie można abstrahować od tego, że w swoisty sposób "uaktualnia" on jedynie regulacje prawne, które w przeszłości przewidywały przyznanie odszkodowania za odjętą własność, a do wydania aktu o odszkodowaniu z różnych względów wówczas nie doszło. Skoro tak, to ustalenie przez starostę z powołaniem się nań odszkodowania za dawne wywłaszczenie może nastąpić wyłącznie wówczas, gdy po pierwsze - w aktualnie obowiązującym porządku prawnym istnieje konkretna materialnoprawna podstawa ustalenia odszkodowania za określony sposób odjęcia własności. Po wtóre - w dacie odjęcia własności istniała materialnoprawna podstawa jego ustalenia.

W orzecznictwie podkreśla się, ze przepis art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie może być wyłączną podstawą działania starosty. Z jego treści wynika expresiss verbis, iż znajduje on zastosowanie w tych sytuacjach, gdy nastąpiło pozbawienie prawa do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania, a obowiązujące przepisy przewidują jego ustalenie. Omawiana norma kompetencyjna zakłada jej zastosowanie z udziałem norm materialnoprawnych – norm regulujących kwestie odszkodowania za wywłaszczenie. Przepis art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie może tym samym nigdy stanowić samodzielnej podstawy do ustalenia i wypłaty odszkodowania (Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 stycznia 2020 r. I OSK 1242/18, cbois).

Innymi słowy, aby w związku z zastosowaniem art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. przyznać odszkodowanie, koniecznym jest aby istniała konkretna norma materialna, która przewiduje takie prawo obecnie oraz taka norma obwiązująca w dniu wywłaszczenia (por. wyrok NSA z 14 lipca 2020 r. I OSK 2724/19, lex nr 3040058). Oznacza to, że koniecznym jest wskazanie innej normatywnej podstawy do ustalenia odszkodowania w obowiązującym stanie prawnym.

Odnosząc przedstawione powyżej przesłanki do realiów niniejszej sprawy wskazać należy, że została spełniona wyłącznie pierwsza z nich tj. odjęcie własności nieruchomości nastąpiło bez odszkodowania. Nie została natomiast spełniona druga przesłanka.

Analiza pozostałych, obecnie obowiązujących, przepisów prawa administracyjnego materialnego nie prowadzi do wskazania żadnego innego przepisu prawa, który w stanie faktycznym niniejszej sprawy mógłby stanowić podstawę prawną przyznania wnioskującym żądanego przez nich odszkodowania.

Wbrew zarzutom skargi takim przepisem nie może być tutaj art. 21 ust. 2 Konstytucji RP. Nie sposób bowiem przyjąć, że przepis u.g.n. jako ustawy zwykłej, mający - przy zachowaniu hierarchii źródeł prawa - urzeczywistniać zasady konstytucyjne i wypełniać ramy wyznaczone przez ustrojodawcę w poszczególnych normach wynikających z ustawy zasadniczej, na powrót miałby odsyłać do przepisu Konstytucji RP.

Skoro zatem brak jest w obowiązujących przepisach podstawy prawnej do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy objętej żądaniem strony sformułowanym we wniosku z 5 listopada 2021 r (pozytywnie bądź negatywnie), to zainicjowane nim postępowania administracyjne było bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a., stąd zarzut naruszenia skarżoną decyzją art. 105 k.p.a. w zw. z art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n w zw. z art. 21 ust. 2 Konstytucji RP, uznać należy za chybiony

Z bezprzedmiotowością postępowania mamy wszak do czynienia wówczas, gdy brak jest któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego (podmiotowego lub przedmiotowego), co powoduje że nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. W takiej zaś sytuacji organ zobligowany jest postępowanie umorzyć. Podejmując więc tej treści rozstrzygnięcie Starosta Zgierski nie naruszyła prawa. Nie naruszył go tym samym Wojewoda Łódzki utrzymując decyzję organu pierwszej instancji w mocy.

Za chybione nalży również uznać zarzuty wszystkie zarzuty dotyczące prowadzenia postepowania wyjaśniającego, a także zasady dwuinstancyjności ponieważ ustalenia stanu faktycznego nie budzą wątpliwości. Stan faktyczny sprawy w kluczowych dla podjęcia decyzji aspektach, został ustalony w sposób prawidłowy i znajduje oparcie w materiale dowodowym zgromadzonym w aktach. Z tych względów także zarzut naruszenia art. 7, 77 § 1, art. 80 , art. 107 § 3 i art. 138 § 1 k.p.a. pozbawiony jest usprawiedliwionych podstaw.

Wbrew zarzutom skargi uzasadnienie spełnia wymogi przewidziane w art. 107 § 3 k.p.a. Wywód w nim zaprezentowany cechuje się precyzją, logiką, wyjaśnia wszystkie istotne kwestie. W sposób wyczerpujący i szczegółowy Wojewoda Łódzki odniósł się także do zarzutów zawartych w odwołaniu, czym wyczerpał dyspozycję art. 15 k.p.a. Odnośnie zarzutu niewyjaśnienia okoliczności wskazanie przez organ na treść orzeczenia o sygn. akt I OSK 61/19 (orzeczenia.nsa.gov.pl) należy uznać go za niezrozumiały. Na str. 4 zaskarżonej decyzji organ nawiązując do swojego stanowiska stwierdził, że NSA również uznaje, iż "przepis ten (art. 129 ust 5 pkt 3 u.g.n.) sam przez się nie ma zdolności kreowania sprawy administracyjne - tworzy jedynie ramy kompetencyjne i poniekąd procesowe do rozstrzygnięcia sprawy już istniejącej. Omawiana norma kompetencyjna zakłada jej zastosowanie z udziałem norm materialnoprawnych - norm regulujących kwestie odszkodowania za wywłaszczenie".

Pochylając się natomiast nad zarzutem naruszenia 7a k.p.a. należy wskazać, że w art. 7a § 1 k.p.a. nie chodzi o sytuacje, w których pojawiają się wątpliwości interpretacyjne przepisów mających zastosowanie w danej sprawie. Zastosowanie art. 7a § 1 k.p.a. i rozstrzyganie na jego podstawie na korzyść strony może mieć miejsce tylko wówczas, gdy wystąpią niedające się usunąć wątpliwości, co do wykładni przepisów stosowanego prawa, tzw. "pat interpretacyjny". Taka sytuacja, nie miała miejsca w niniejszej sprawie.

Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.

is