Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 634/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2019-01-30 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6136 Ochrona przyrody
6393 Skargi na uchwały sejmiku województwa, zawierającej przepisy prawa miejscowego w przedmiocie ... (art. 90 i 91 ustawy o
Hasła tematyczne: Ochrona przyrody
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 16 ust. 2 i 3, art. 17 ust. 1
journal: Dz.U. 2009 nr 151 poz 1220
law: Ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Sędziowie: Sędzia WSA Mariola Jaroszewska Asesor WSA Magdalena Dobek-Rak (spr.) Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Diana Wojtowicz po rozpoznaniu w dniu 30 stycznia 2019 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi A Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością B Spółki komandytowo-akcyjnej z siedzibą we W. na uchwałę Sejmiku Województwa z dnia 27 kwietnia 2011 r., nr [...] w sprawie Parku Krajobrazowego oddala skargę.


UZASADNIENIE

A. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na uchwałę Sejmiku Województwa nr [..] z dnia 27 kwietnia 2011 r. w sprawie [..] Parku Narodowego, wydaną na podstawie art. 18 pkt 20 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1590 ze zm.), dalej jako u.s.w., i art. 16 ust. 2 i 3 oraz art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (t.j.: Dz.U. z 2009 r. Nr 151, poz. 1220 ze zm.), dalej jako u.o.p.

W skardze zarzucono naruszenie art. 16 ust. 2 i 3 u.o.p. poprzez uznanie, że zaskarżona uchwała nie dotyczy utworzenia ani zmiany granic obszaru parku i w konsekwencji brak dokonania uzgodnień projektu uchwały z właściwymi miejscowo radami gmin. W ocenie skarżącej takie działanie organu było wynikiem przyjęcia nieznanej prawu instytucji "dostosowania" aktu normatywnego do zmian w porządku prawnym i uznaniem, że zwalnia ona z rygorów proceduralnych określonych dla nowelizacji takiego aktu, w szczególności z obowiązku dokonania uzgodnień z właściwymi organami. Ponadto, Spółka zarzuciła naruszenie art. 63 ust. 3 w zw. z art. 31 ust. 3, a także art. 7 Konstytucji RP poprzez pozbawienie jej możliwości wykonywania przysługującego jej prawa własności na skutek wprowadzonego w § 3 pkt 8 uchwały zakazu zabudowy – lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 200 m od krawędzi brzegów klifowych oraz w pasie technicznym brzegu morskiego - i złamanie zasady proporcjonalności.

Według Spółki jej interes prawny w zaskarżeniu uchwały wynika z faktu, że jest użytkownikiem wieczystym działki nr [..], znajdującej się przy ul R., obręb R. w gminie W., na terenie której obowiązuje zakaz zabudowy określony w § 3 pkt 8 uchwały. Zdaniem strony kwestionowany akt ogranicza sposób wykorzystania należącej do Spółki nieruchomości poprzez niemożność zrealizowania tymczasowego obiektu budowlanego stanowiącego zaplecze dla funkcji sportu i rekreacji – "odnowa biologiczna", albowiem wobec zgłoszenia ww. robót Starosta wniósł sprzeciw, a orzeczenie to utrzymał Wojewoda wskazując na kwestie zgodności planowanej zabudowy z innymi, niż plan miejscowy, aktami prawa miejscowego.

Dodatkowo, w ocenie skarżącej, przeniesienie do uchwały wszystkich zapisów ustawowych w zakresie zakazów – fakultatywnych dla organu – powoduje przekroczenie przez Sejmik dozwolonego zakresu władztwa organów państwa przy ograniczaniu prawa własności. W ocenie strony osiągnięcie celów ochronych jest możliwe do pogodzenia z interesem właściciela bez szkody dla tego celu poprzez wprowadzenie mniej restrykcyjnych ograniczeń. Zakaz wprowadzony w uchwale jest więc nieproporcjonalny, gdyż nie jest konieczny dla ochrony konstytucyjnych wartości, a jego celem jest zapobieżenie procesom erozyjnym klifu i w konsekwencji katastrofom budowlanym i ekologicznym stanowiącym niebezpieczeństwo przede wszystkim dla ludzi i środowiska. Ze stanu faktycznego wynika jednak, że skarpa jest zabezpieczona falochronem, a na klifie stoi od dziesiątków lat latarnia morska. Brzeg klifowy jest zatem odpowiednio zabezpieczony, a wprowadzenie restrykcyjnego zakazu całkowitej zabudowy, z pominięciem nawet niewielkich obiektów tymczasowych, jest nieuzasadnione. Organ nie uwzględnił w ogóle charakteru terenów nim objętych, które stanowią przede wszystkim tereny zabudowy usługowej ukierunkowanej na spełnianie funkcji turystycznych, a więc hoteli, domów wczasowych i związanej z nimi infrastruktury w postaci obiektów rekreacji i sportu, w tym basenów, punktów odnowy biologicznej i SPA.

Odnosząc się do zarzutów naruszenia przepisów prawa ochrony przyrody, strona zaznaczyła, że z literalnej treści art. 16 ust. 4 u.o.p. nie wynika, by ewentualna uchwała o zmianie obostrzeń prawnych, o których mowa w art. 17 ust. 1 tej ustawy, musiała podlegać uzgodnieniu zarówno z regionalnym organem ochrony środowiska, jak i właściwymi miejscowo radami. Z uwagi jednak na to, że ww. zakazy mogą być wprowadzone wyłącznie w jednej z dwóch uchwał: o utworzeniu albo o powiększeniu parku krajobrazowego, to ewentualne zmiany owego katalogu, a więc także wprowadzenie odstępstw od tych zakazów, mogą nastąpić wyłącznie w drodze nowelizacji tych uchwał. Skoro ustawodawca wprowadził szczególną procedurę podejmowania uchwał o utworzeniu parku, zmianie jego granic oraz likwidacji, to w ocenie Spółki procedura ta, obejmująca uzgodnienie projektu uchwały z radami, dotyczyć będzie również nowelizacji aktu. Na poparcie swojego stanowiska strona przytoczyła orzecznictwo sądów administracyjnych wskazujących, że pod pojęciem utworzenia parku krajobrazowego mieści się także ustalenie innych wymogów wymienionych w u.o.p. dotyczących parku, w szczególności celów ochrony oraz zakazów wybranych z katalogu zamieszczonego w art. 17 ust. 1 ustawy. Uzgodnieniom podlega zatem cały projekt aktu ze wszystkimi ustaleniami, które mogą zostać wprowadzone na mocy art. 16 ust. 3 zd. pierwsze u.o.p. Podkreśla się także, że obowiązek dokonania uzgodnień znajduje zastosowanie także w sytuacji dostosowywania zapisów aktu w sprawie utworzenia parku do nowych przepisów o ochronie przyrody.

Jak wskazała strona skarżąca, takiego uzgodnienia z właściwymi radami w niniejszej sprawie nie przeprowadzono. Wprawdzie w dniu 16 lutego 2011 r. odbyło się zebranie konsultacyjne, podczas którego przedłożono właściwym radom gmin do zaopiniowania propozycje wprowadzenia nowych zakazów w parkach krajobrazowych, lecz w ocenie Spółki spotkanie to nie spełnia wymogu dokonania uzgodnień. Przede wszystkim do skutecznego dokonania uzgodnienia wymagane jest podjęcie uchwały przez właściwą miejscowo radę gminy, a ponadto dokonanie uzgodnienia zasadniczo różni się od "zaopiniowania" projektu uchwały, bowiem stanowisko organu dokonującego uzgodnienia jest wiążące dla organu. Tymczasem w odniesieniu do przedmiotowej uchwały takich uchwał rad dokonujących uzgodnienia brak.

Ponadto, nie sposób przyjąć koncepcji organu o tym, że kwestionowana uchwała stanowi wyłącznie "dostosowanie" aktu prawa miejscowego do zmiany przepisów ustawy o ochronie przyrody, co uzasadnia brak konieczności dokonywania uzgodnień. Zdaniem Spółki dostosowanie, o którym mowa w uchwale, winno zostać zakwalifikowane jako nowelizacja uprzednio obowiązującego rozporządzenia Wojewody Nr [..] z dnia 15 maja 2006 r. w sprawie [..] Parku Krajobrazowego, ewentualnie, mając na uwadze, iż reguluje ona całościowo kwestie związane z funkcjonowaniem Parku Krajobrazowego, jako nowa uchwała w przedmiocie utworzenia parku krajobrazowego. Tym bardziej, że uprzednio to wojewoda wydawał rozporządzenie w przedmiocie tworzenia parków krajobrazowych, a obecnie kompetencję do wydawania uchwał w tym przedmiocie uzyskał sejmik województwa. Jest to zupełnie nowy organ i nie powinien on nowelizować aktów podjętych wcześniej przez wojewodę. Nowy organ chcąc "dostosować" uprzednio obowiązujące przepisy winien wydać nowy akt, respektując przy tym przepisy proceduralne dotyczące podjęcia takiego aktu. Kończąc rozważania w tym zakresie strona zwróciła uwagę, że dokonanie uzgodnień z radami jest istotne również z tego względu, że, m.in. zapisy dotyczące ograniczeń zabudowy w pasie 200 m od krawędzi brzegów klifowych oraz sposobu określania linii zabudowy od brzegu wód, mają bezpośrednie przełożenie na treść planów miejscowych, które są uchwalane właśnie przez rady gmin. Uzgodnienie projektu zaskarżonej uchwały z właściwymi miejscowo radami gmin umożliwiłoby zapewnienie spójności pomiędzy tymi aktami, której w obecnej sytuacji brak.

W odpowiedzi na skargę Sejmik Województwa wniósł o jej oddalenie. Na wstępie organ wskazał, że zgodnie z § 129 ust 1 w związku z § 143 Rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" rozporządzenie można zmieniać rozporządzeniem późniejszym, wydanym na podstawie tego samego, nadal obowiązującego przepisu upoważniającego, przez organ, który wydał rozporządzenie zmieniane, albo przez organ, który przejął właściwość organu, który wydał rozporządzenie zmieniane. W konsekwencji możliwa jest zmiana uprzednio obowiązującego aktu, natomiast w niniejszej sprawie celem zmian było dostosowanie obecnie obowiązujących zapisów ustawy aktu prawa miejscowego.

Zdaniem organu wprowadzone zakazy były uzasadnione, albowiem jednym z priorytetów jest ochrona zasobów przyrodniczych oraz walorów krajobrazowych, zaś obszar parku cechuje duża różnorodność przyrodnicza. Cele ochrony Parku, sprecyzowane w § 2 uchwały, wymagały utrzymania zakazu zabudowy m.in. na terenie działki skarżącej. Oczywistym jest bowiem, że zabudowa wokół zbiorników wodnych będących korytarzami ekologicznymi przyczyni się do wzrostu penetracji przez ludzi tych okolic. Ponadto, jak zwrócił uwagę organ, skarżąca rozpatruje kwestię zabudowy swojej działki bardzo indywidualnie, podczas gdy zakaz ten musi być rozpoznawany w odniesieniu do całości terenu, a nie wyłącznie w odniesieniu do działki skarżącej. Prawdopodobnie bowiem jedna nieruchomość nie zmieniłaby stanu ekologicznego przedmiotowego terenu, jednakże modyfikacja przedmiotowego zakazu dopuściłaby zabudowę nie jednej, lecz wszystkich nieruchomości położonych w strefie 200 m od krawędzi brzegów klifowych. Stanowisko takie zgodne jest z poglądami judykatury, że wprowadzenie zakazu zabudowy danego terenu mieści się w zakresie, którego dotyczy art. 5 pkt 8 ustawy o ochronie przyrody. Tereny wokół jezior i rzek stanowią najcenniejsze miejsca w Parku zarówno pod względem przyrodniczym, jak i krajobrazowym. Lokalizacja na tych obszarach zabudowy może mieć na nie negatywny wpływ poprzez bezpowrotną zmianę charakteru przestrzeni i krajobrazu, powodując jednocześnie przecięcie korytarzy ekologicznych, łączących cenne ekosystemy wodno-błotne, a tym samym uniemożliwi swobodną migrację zwierząt pomiędzy miejscami ich naturalnego występowania. Organ zwrócił przy tym uwagę, że z przepisów prawa nie wynika, aby wprowadzenie zakazów wynikających z katalogu ustanowionego przez ustawodawcę w art. 17 ust. 1 u.o.p., musiało być potwierdzone w jakikolwiek sposób interesem społecznym.

Odnosząc się do kwestii braku uzgodnienia projektu uchwały z radami gmin organ wskazał, że obowiązek taki odnosi się tylko do aktów mających na celu utworzenie, zmianę obszaru bądź likwidację parku krajobrazowego, gdyż tylko takie działania mają znaczenie dla gmin wpływając na ich uprawnienia. Przykładowo, utworzenie parku krajobrazowego ogranicza autonomię gminy w zakresie planowania przestrzennego na terenie parku. Złagodzenie obostrzeń prawnych, co miało miejsce w stanie faktycznym sprawy, funkcjonujących na obszarze danego parku, nie powoduje takich skutków.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.

Stosownie do treści art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz.U. z 2018 r., poz. 2107) sąd administracyjny sprawuje, w zakresie swej właściwości, kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Kontrola ta polega na zbadaniu, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy. Ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu.

Zaskarżona w niniejszej sprawie uchwała Sejmiku Województwa nr [..] z dnia 27 kwietnia 2011 r., wydana na podstawie upoważnienia ustawowego zawartego w art. 16 ust. 3 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (t.j.: Dz.U. z 2009 r., nr 151, poz. 1220 ze zm.), zwanej dalej u.o.p., stanowi akt prawa miejscowego, o którym mowa w art. 89 ust. 1 z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (t.j.: Dz.U. z 2018 r., poz. 913), zwanej dalej u.s.w.

Zgodnie z art. 90 ust. 1 u.s.w., w brzmieniu obowiązującym przed nowelizacją wprowadzoną ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2017 r., poz. 935), każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone przepisem aktu prawa miejscowego, wydanym w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu organu samorządu województwa, który wydał przepis, do usunięcia naruszenia - zaskarżyć przepis do sądu administracyjnego. Podstawą do zastosowania w niniejszej sprawie przepisu art. 90 ust. 1 u.s.w. w brzmieniu sprzed nowelizacji jest art. 17 ust. 2 ustawy nowelizującej, który stanowi, że przepisy art. 52 i art. 53 ustawy zmienianej w art. 9, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, oraz przepisy ustaw zmienianych w art. 2, art. 6 (u.s.w. – przypis Sądu), art. 7 i art. 11, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, stosuje się do aktów i czynności organów administracji publicznej dokonanych po dniu wejścia w życie niniejszej ustawy. Skoro zaskarżona uchwała podjęta została w 2011 r. to uzasadnione było zastosowanie art. 90 ust. 1 u.w.s. w brzmieniu sprzed nowelizacji. Skarżąca poprzedziła wniesienie skargi wezwaniem organu do usunięcia naruszenia prawa, które pozostało bez odpowiedzi, czym uczyniła zadość wymogom formalnym skargi.

Zważywszy na treść przytoczonego wyżej przepisu, w pierwszej kolejności przed sądem administracyjnym badaniu podlega legitymacja skargowa, której istota polega na uprawnieniu do żądania przeprowadzenia kontroli określonego aktu w celu doprowadzenia go do stanu zgodnego z prawem (obiektywnym porządkiem prawnym). Legitymację tę wyraża interes prawny, który musi zostać naruszony zaskarżonym aktem, tak by sąd administracyjny dokonał oceny tego aktu pod kątem zgodności z obiektywnym porządkiem prawnym.

W ocenie Sądu orzekającego w niniejszej sprawie strona skarżąca wykazała naruszenie swego interesu prawnego wskazanymi przepisami aktu prawa miejscowego, jakim jest zaskarżona uchwała. Zgodnie z utrwalonymi, w szczególności na gruncie art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j.: Dz.U. z 2018 r., poz. 994) poglądami doktryny i orzecznictwa sądowoadministracyjnego, interes prawny musi wynikać z normy prawa materialnego, kształtującej sytuację prawną wnoszącego skargę. Istotą zagadnienia jest bezpośredniość, konkretność i realny charakter interesu prawnego strony, kształtowany aktem stosowania prawa materialnego.

Swój interes prawny skarżąca Spółka wywodzi z prawa użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej stanowiącej działkę nr [..] położoną w miejscowości R., gmina W. oraz przepisów rangi konstytucyjnej i ustawowej prawo to kształtujących. Jego naruszenie zaś upatruje w zakazie zawartym w § 3 ust. 1 pkt 8 zaskarżonej uchwały Sejmiku Województwa z dnia 27 kwietnia 2011 r., wyłączającym możliwość lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 200 m od krawędzi brzegów klifowych oraz w pasie technicznym brzegu morskiego, który częściowo obejmuje działkę stanowiącą przedmiot użytkowania wieczystego skarżącej. To z kolei znalazło wyraz w decyzji Wojewody z dnia 28 lipca 2017 r., którą utrzymano w mocy sprzeciw Starosty wniesiony wobec zgłoszonej przez skarżącą inwestycji polegającej na budowie tymczasowego obiektu budowlanego stanowiącego zaplecze dla funkcji sportu i rekreacji – "odnowa biologiczna", z powołaniem się na jej niezgodność z postanowieniami § 3 pkt 8 zaskarżonej uchwały.

W przedstawionym wyżej stanie faktycznym kwestia posiadania interesu prawnego w zaskarżeniu przedmiotowego przepisu aktu prawa miejscowego nie może budzić wątpliwości. Z ustaleń Sądu wynika, że skarżąca jest użytkownikiem wieczystym działki nr [..] od dnia 18 grudnia 2013 r. Przedmiotowa działka, położona w miejscowości R., usytuowana jest bezspornie na terenie [..] Parku Krajobrazowego, a jej niezabudowana obecnie część, co do której skarżąca ma plany zabudowy obiektem tymczasowym, położona jest w obrębie strefy 200 m od krawędzi brzegu klifowego.

Stosownie do § 3 pkt 8 zaskarżonej uchwały na terenie Parku zabrania się lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 200 m od krawędzi brzegów klifowych oraz w pasie technicznym brzegu morskiego. Skoro część działki skarżącej ze względu na jej położenie względem krawędzi brzegów klifowych objęta jest powyższym zakazem postanowienia zaskarżonej uchwały w tym zakresie kształtują sposób wykonywania przysługującego skarżącej prawa użytkowania wieczystego.

Zgodnie z art. 233 Kodeksu cywilnego w granicach, określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego oraz przez umowę o oddanie gruntu Skarbu Państwa lub gruntu należącego do jednostek samorządu terytorialnego bądź ich związków w użytkowanie wieczyste, użytkownik może korzystać z gruntu z wyłączeniem innych osób. W tych samych granicach użytkownik wieczysty może swoim prawem rozporządzać. Oznacza to, że wieczyste użytkowanie jest prawem na rzeczy cudzej, w związku z czym użytkownik wieczysty jest posiadaczem zależnym nieruchomości i w tym charakterze może korzystać z nieruchomości z wyłączeniem innych osób. W rzeczywistości korzystanie to - z tym ograniczeniem - nie różni się w istotny sposób od odpowiadającego mu uprawnienia właściciela. W wyroku z dnia 17 stycznia 1974 r., III CRN 316/73, OSNCP 1974, nr 11, poz. 197, Sąd Najwyższy stwierdził, że wieczyste użytkowanie zostało ukształtowane jako instytucja pośrednia między prawną kategorią własności a kategorią praw rzeczowych ograniczonych, w związku z czym w wypadkach nieuregulowanych w art. 232-243 i w umowie o oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste należy posługiwać się analogią przede wszystkim do art. 142-154, zamieszczonych w dziale II tytułu I księgi drugiej, dotyczących treści i wykonywania własności - w tym także art. 145 i 231.

Podobnie jak przy określaniu swobody właściciela w korzystaniu z prawa własności, tak samo można ogólnie stwierdzić, że - z zastrzeżeniem odmienności wynikającej z różnicy obu praw - wieczysty użytkownik jest uprawniony do takiego korzystania z nieruchomości, które nie narusza uprawnień właściciela i nie przekracza zakresu prawa wieczystego użytkowania jako prawa na rzeczy cudzej. W zasadzie jest to korzystanie takie jak właściciela, z tym zastrzeżeniem, że nigdy nie może uszczuplać prawa własności właściciela gruntu. Korzystanie z nieruchomości obejmuje także prawo wznoszenia budynków i innych urządzeń na gruncie stanowiącym przedmiot wieczystego użytkowania. W wykonywaniu tego właśnie uprawnienia skarżąca została ograniczona kwestionowanym postanowieniem § 3 pkt 8 zaskarżonej uchwały. W tym sensie jej interes, w rozumieniu art. 90 ust. 1 u.s.w., został naruszony postanowieniami zaskarżonej uchwały w sprawie [..] Parku Krajobrazowego.

Powyższe uprawnienia składające się na prawo użytkowania wieczystego podlegają ochronie konstytucyjnej. Zgodnie z art. 64 ust. 1 Konstytucji RP każdy ma prawo do własności, innych praw majątkowych oraz prawo dziedziczenia. Własność, inne prawa majątkowe oraz prawo dziedziczenia podlegają równej dla wszystkich ochronie prawnej (ust. 2). Natomiast w myśl art. 64 ust. 3 Konstytucji RP własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności. Przepis art. 64 ust. 3 Konstytucji RP, inaczej niż art. 64 ust. 1 i 2, dotyczy tylko własności, które to pojęcie na gruncie tego przepisu należy interpretować wąsko jako odrębne od innych praw majątkowych. Nie oznacza to jednak, że inne prawa majątkowe, w tym prawo użytkowania wieczystego, pozbawiono ochrony konstytucyjnej, ponieważ ich ograniczenia muszą się mieścić w ogólnej formule art. 31 ust. 3 Konstytucji RP wraz ze wszystkimi określonymi w tym przepisie przesłankami. Prawo użytkowania wieczystego bowiem, podobnie jak własność, nie ma charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniom, których dopuszczalny zakres wskazuje art. 31 ust. 3.

W tej sytuacji Sąd zobowiązany był do oceny, czy ograniczenia w chronionym konstytucyjnie prawie czynią zadość zasadzie proporcjonalności wyrażonej w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, który stanowi, że ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw. Zasada proporcjonalności daje wyraz przekonaniu, że stopień intensywności ingerencji w sytuację prawną jednostki musi znajdować uzasadnienie w randze promowanego w ten sposób interesu publicznego. Innymi słowy, ograniczenie praw jednostki musi być ekwiwalentne wobec celu, któremu służy dana regulacja, musi to więc być ograniczenie racjonalne. W orzeczeniu z 26 kwietnia 1995 r., K 11/94, OTK 1995/1/12, Trybunał Konstytucyjny uznał, że z zasady tej wynika m.in. "zakaz nadmiernej ingerencji". Istotą tego zakazu "jest uznanie, że ustawodawca nie może ustanawiać ograniczeń przekraczających pewien stopień uciążliwości, a zwłaszcza zaburzających proporcję pomiędzy stopniem naruszenia uprawnień jednostki a rangą interesu publicznego, który ma w ten sposób podlegać ochronie". Dla ustalenia, czy w danym wypadku nie zachodzi nadmierność ingerencji, konieczne jest "udzielenie odpowiedzi na trzy pytania: 1) czy wprowadzona regulacja ustawodawcza jest w stanie doprowadzić do zamierzonych przez nią skutków; 2) czy regulacja ta jest niezbędna dla ochrony interesu publicznego, z którym jest powiązana; 3) czy efekty wprowadzanej regulacji pozostają w proporcji do ciężarów nakładanych przez nią na obywatela" (K 11/94).

Przy zachowaniu powyższych wymogów dopuszczalne są tylko takie ograniczenia prawa własności i użytkowania wieczystego, które zasadniczo dotyczą jedynie treści i zakresu ochrony własności i użytkowania i nie pozbawiają właściciela i użytkownika atrybutów posiadania i rozporządzania przedmiotem praw, a dotyczą jedynie samego korzystania z nich. Ograniczenia własności i użytkowania wieczystego należy rozumieć jako "wynikające z przepisów prawa (bezpośrednio lub z rozstrzygnięć organów władzy publicznej) uwarunkowania ograniczające treść lub sposób korzystania z tych praw, w tym nakładające określone obowiązki na właściciela bądź użytkownika wieczystego wobec przedmiotu tego prawa lub też zobowiązujące go do znoszenia określonego oddziaływania na przedmiot prawa. Do tego rodzaju ograniczeń można zakwalifikować obowiązujące na terenie ustanowionych form ochrony przyrody, w tym na terenie parków krajobrazowych, zakazy stanowiące instrumenty realizacji celów ochrony przyrody.

W niniejszej sprawie ocena, czy wprowadzone w § 3 pkt 8 uchwały ograniczenia w wykonywaniu prawa własności i użytkowania wieczystego czynią zadość wymogom zasady proporcjonalności, wymaga ustalenia, czy ograniczenia te znajdują uzasadnienia w którejś z wartości wskazanych w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Jedną z wartości uzasadniających ograniczenia praw i wolności jest ochrona środowiska, której wskazanie w art. 31 ust. 3 ma na celu zaakcentowanie znaczenia bezpieczeństwa ekologicznego i koresponduje zarówno z określeniem ogólnych celów państwa (art. 5), jak i ze sformułowaniem zasad jego polityki (art. 74) oraz sformułowaniem obowiązku jednostki (art. 86). Z powyższego wynika nie tylko dopuszczalności, ale i potrzeba ustanawiania ograniczeń wolności i praw z uwagi na ochronę środowiska, w tym ochronę przyrody.

Cele ochrony przyrody zostały zdefiniowane w art. 2 ust. 2 u.o.p. a sposób ich realizacji ogólnie określony w art. 3, w którego pkt 2 przewidziano obejmowanie zasobów, tworów i składników przyrody formami ochrony przyrody. Jedną z form ochrony przyrody wskazaną w art. 6 ust. 1 pkt 3 u.o.p. są parki krajobrazowe. Z woli ustawodawcy wyrażonej w art. 17 u.o.p. na terenie parków krajobrazowych organ może wprowadzić ściśle określone zakazy, jeśli wynika to z potrzeb jego ochrony (art. 16 ust. 3 u.o.p.). Tworząc katalog możliwych do wprowadzenia zakazów ustawodawca w sposób konkretny określił instrumenty możliwe do wykorzystania dla osiągnięcia celów ochronnych przyrody. Jednym z takich zakazów przewidzianych w u.o.p., w brzmieniu obowiązującym w dacie podejmowania zaskarżonej uchwały, był określony w art. 17 ust. 1 pkt 8 zakaz lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 200 m od krawędzi brzegów klifowych oraz w pasie technicznym brzegu morskiego. Zakaz ten został recypowany do postanowień zaskarżonej uchwały w całości, a treść § 2 tej uchwały, wbrew twierdzeniom skargi, w pełni uzasadnia potrzebę jego wprowadzenia ze względu na specyfikę obszaru objętego tą formą ochrony przyrody. W § 2 uchwały określono bowiem szczegółowe cele ochrony Parku, w tym zachowanie naturalnego charakteru brzegów morskich i ujściowych odcinków rzek oraz specyfiki form mierzejowych (pkt 1), ochronę wartości florystycznych i fitocenotycznych parku, w szczególności cennych fitocenoz Zatoki [..] i na jej wybrzeżach, zbiorowisk nadwydmowych i naklifowych, śródleśnych torfowisk, bagien i oczek wodnych z rzadkimi zbiorowiskami roślinnymi, w tym o atlantyckim typie zasięgu (pkt 3), ochronę charakterystycznych krajobrazów wybrzeży otwartego morza (wydmowych i klifowych) oraz wybrzeży nadzatokowych (wydmowych, wysoczyznowych i niskich), w tym charakterystycznych równin organogeniczno – mineralnych na Półwyspie, eksponowanych widokowo wierzchowin i stref krawędziowych kęp wysoczyznowych oraz rozległych krajobrazów równin nadmorskich i den pradolin (pkt 7). Park Krajobrazowy obejmuje swoim obszarem tereny wybrzeży m.in. klifowych oraz tereny stanowiące pas techniczny brzegu morskiego. Ochrona naturalnego charakteru brzegów morskich jest celem, który w tych szczególnych okolicznościach mógł uzasadniać wprowadzenie zakazu lokalizacji obiektów budowlanych w odległości 200 m od krawędzi brzegów klifowych i to na całej długości tych brzegów, bez wyjątków. Szczególna ochrona klifu morskiego, poza celami związanymi z ochroną przyrody, mieści się także w obowiązku zapewnienia porządku publicznego i bezpieczeństwa. Klifowy brzeg morski narażony jest na niszczenie od strony morza, co jest zjawiskiem znanym powszechnie, a w rezultacie - działanie sił przyrody sprowadzić może niebezpieczeństwo dla mieszkańców tego terenu. To zaś z kolei nakłada na organy zarówno Państwa, jak i samorządu terytorialnego obowiązki, których źródło upatrywać trzeba w przepisie art. 31 Konstytucji RP.

Podkreślić natomiast należy, że uprawnienie organu założycielskiego do określenia zakazów, które będą obowiązywały na konkretnym obszarze chronionym, zostało ograniczone jedynie do wskazanych grup zakazów. Jeżeli bowiem organ administracji zdecyduje się na wprowadzenie jednej z nich, to już w ramach tej grupy nie może dokonywać modyfikacji. Gdyby bowiem intencją ustawodawcy było przyznanie swobody, to nie formułowałby sam zakazów, ale jedynie katalog ograniczeń, które mogą być zmieniane (tak K. Gruszecki, Ustawa o ochronie przyrody. Komentarz, LEX/el. 2017). Wobec tego argumentacja skarżącej Spółki, że klif na odcinku sąsiadującym z działką nr [..] jest zabezpieczony falochronem i od dziesiątków lat stoi tam latarnia morska R., co uzasadniało odstąpienie w stosunku do tego terenu od rygoryzmu zakazu z § 3 pkt 8 uchwały, nie może zostać uwzględniona. Uchwałodawca wojewódzki nie ma bowiem swobody w modyfikacji zakazu wynikającego z art. 17 ust. 1 pkt 8 u.o.p. Jeśli na obszarze parku krajobrazowego zachodzą uwarunkowania przyrodnicze uzasadniające wprowadzenie wskazanego zakazu organ uprawniony jest do jego wprowadzenia bez modyfikacji, co też prawidłowo uczynił.

Mając powyższe na uwadze, Sąd doszedł do przekonania, że objęcie części działki skarżącej zakazem lokalizacji obiektów budowlanych ze względu na jej położenie w odległości 200 m od krawędzi brzegów klifowych było proporcjonalne w stosunku wymagań ochrony przyrody oraz konieczne z punktu widzenia realizacji celów tej ochrony. Wobec tego nie potwierdziły się zarzuty naruszenia przepisów art. 31 ust. 3 Konstytucji RP poprzez nieproporcjonalne do potrzeb ograniczenie praw skarżącej do nieruchomości. Wskazać przy tym należy, że w odniesieniu do przysługującego Spółce prawa użytkowania wieczystego przepis art. 64 ust. 3 Konstytucji RP nie ma zastosowania. Ingerencji w sferę praw skarżącej do nieruchomości nie można uznać za nadmierną, niepozostającą w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do celów, dla osiągnięcia których ustanowiono określone w § 3 pkt 8 uchwały ograniczenia.

Ograniczenie przysługującego skarżącej prawa do nieruchomości nie daje podstaw do automatycznego uwzględnienia skargi, do którego dojść może dopiero wówczas, gdy naruszenie interesu prawnego bądź uprawnienia skarżącej jest związane z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego (norm prawa materialnego). Obowiązku takiego nie ma wówczas, gdy naruszony zostaje interes prawny lub uprawnienie skarżącej, ale dzieje się to w zgodzie z obowiązującym prawem, w tym w zgodzie z zasadą proporcjonalności. Wówczas, mimo naruszenia prawem chronionego interesu skarżącej, w szczególności interesu wynikającego z użytkowania wieczystego nieruchomości, skarga nie podlega uwzględnieniu. Do uznania zasadności skargi nie jest więc wystarczające samo naruszenie uprawnień rzeczowych do nieruchomości. Organ administracji ma zatem prawo przyjmować w uchwale o parku krajobrazowym rozwiązania w granicach wyznaczonych przepisami u.o.p., podyktowane potrzebami ochrony przyrody i pozostające w zgodzie z zasadą proporcjonalnego ograniczania praw i wolności, co miało miejsce w niniejszej sprawie, a co potwierdza zarówno treść samej uchwały, jak i jej uzasadnienie.

Kwestionowane przez skarżącą postanowienia uchwały nie przekreślają możliwości korzystania bądź rozporządzania nieruchomością zgodnie z przysługującym jej prawem. Mogą jedynie wpływać na sposób jego wykonywania poprzez konieczność znoszenia skutków zakazów inwestycyjnych odnoszących się wyłącznie do części działki nr [..]. Nie przekreśla to istoty przysługującego skarżącej prawa, a w konsekwencji prowadzi do wniosku, że wprowadzone ograniczenia są zgodne z prawem.

Przy tym wskazać należy, że granice zaskarżenia, wyznaczone w art. 90 ust. 1 u.s.w. naruszeniem interesu prawnego wskazują, iż Sąd może dokonywać oceny zaskarżonej uchwały tylko w zakresie wyznaczonym granicami przysługującego skarżącej interesu prawnego. Jeżeli więc skarżąca posiada w sprawie interes prawny, wynikający z przysługującego jej prawa użytkowania wieczystego działki nr [..], to granicami oceny przez Sąd naruszenia tego interesu prawnego jest zakres ustaleń zaskarżonej uchwały, które oddziaływać mają na zakres jej uprawnień. Naruszenie interesu prawnego determinuje zakres merytorycznej kontroli zaskarżonego aktu, zasadniczo do tych części uchwały, których ustalenia pozostają w związku z indywidulanym interesem podmiotu skarżącego i powodują dla niego następstwa w postaci ograniczenia bądź pozbawienia konkretnych uprawnień do danej nieruchomości.

Skarżąca sformułowała również zarzuty odnoszące się do całego procesu podejmowania uchwały kwestionując prawidłowość zastosowania art. 16 ust. 3 i ust. 4 u.o.p. poprzez brak przeprowadzenia uzgodnień projektu uchwały w sprawie Parku z właściwymi miejscowo radami gmin.

Ustosunkowując się do tych zarzutów wyjaśnić należy w pierwszej kolejności, że w myśl art. 16 ust. 3 u.o.p., w brzmieniu z daty podjęcia uchwały, utworzenie parku krajobrazowego lub powiększenie jego obszaru następuje w drodze uchwały sejmiku województwa, która określa jego nazwę, obszar, przebieg granicy i otulinę, jeżeli została wyznaczona, szczególne cele ochrony oraz zakazy właściwe dla danego parku krajobrazowego lub jego części, wybrane spośród zakazów, o których mowa w art. 17 ust. 1, wynikające z potrzeb jego ochrony. Likwidacja lub zmniejszenie obszaru parku krajobrazowego następuje w drodze uchwały sejmiku województwa, po uzgodnieniu z właściwymi miejscowo radami gmin, z powodu bezpowrotnej utraty wartości przyrodniczych, historycznych i kulturowych oraz walorów krajobrazowych na obszarach projektowanych do wyłączenia spod ochrony. Natomiast zgodnie z art. 16. Ust. 4 u.o.p. projekt uchwały sejmiku województwa w sprawie utworzenia, zmiany granic lub likwidacji parku krajobrazowego wymaga uzgodnienia z właściwą miejscowo radą gminy oraz właściwym regionalnym dyrektorem ochrony środowiska.

Podkreślenia wymaga, że zaskarżona uchwała w sprawie Parku była wyłącznie konsekwencją zmian kompetencyjnych w przepisach u.o.p., wprowadzonych ustawą z dnia 23 stycznia 2009 r. o zmianie niektórych ustaw w związku ze zmianami w organizacji i podziale zadań administracji publicznej w województwie (Dz.U. z 2009 r., nr 92, poz. 753), co potwierdza uzasadnienie do projektu tej ustawy nowelizującej (druk sejmowy nr 1073). W u.o.p. sejmikowi województwa w miejsce wojewody powierzono tworzenie i likwidację parków krajobrazowych. W art. 35 ust. 1 ustawy nowelizującej z 2009 r. przewidziano, że do czasu wejścia w życie aktów prawa miejscowego wydanych na podstawie upoważnień zmienianych niniejszą ustawą zachowują moc dotychczasowe akty prawa miejscowego. Mocą § 6 zaskarżonej uchwały zastąpiła ona rozporządzenie Nr [..] Wojewody z dnia 15 maja 2006 r. w sprawie [..] Parku Krajobrazowego (Dz.Urz.Woj.. z 2006 r., nr 58, poz. 1192 z dnia 1 czerwca 2006 r.).

Analiza treści obu aktów prawa miejscowego oraz uzasadnienia zaskarżonej uchwały prowadzi do wniosku, że w uchwale zmianie nie uległa nazwa parku, jego obszar, przebieg granic, cele ochrony ani zakazy. Nieznaczne zmiany odnotowano jedynie w obrębie zwolnień z zakazów określonych w § 3 pkt 7 uchwały, tj. rozszerzono katalog obiektów, które mogą podlegać modernizacji i przebudowie o istniejące obiekty letniskowe, mieszkalne i usługowe, w zamian za przewidziane w rozporządzeniu z 2006 r. ośrodki wypoczynkowe, które w uchwale weszły w zakres obiektów usługowych. Natomiast w odniesieniu do zwolnień z dotyczącego skarżącą zakazu z § 3 pkt 8 uchwały nie poczyniono takich zmian, które dotyczyłyby działki będącej w jej użytkowaniu wieczystym. W § 4 uchwały dopuszczono bowiem możliwość lokalizowania nowych obiektów budowlanych w nadzatokowej części pasa technicznego brzegu morskiego w miejscowościach: [..]-[..] oraz możliwość uzupełnienia zabudowy mieszkaniowej i usługowej poza pasem szerokości 200 m od krawędzi brzegów klifowych w ramach zwartej zabudowy miejscowości S. Powyższe oznacza, że zmiany, a w istocie złagodzenie rygoryzmu zakazów z § 3 pkt 7 i 8 uchwały, nie dotyczyły miejscowości R.., której sytuacja nie uległa żadnej zmianie w stosunku do uwarunkowań wynikających z rozporządzenia Wojewody z 2006 r. Zmiana w zakresie zwolnienia z zakazu z § 3 pkt 8 uchwały odnosząca się do tej pory do przebudowy i modernizacji istniejących ośrodków wypoczynkowych, letniskowych, mieszkalnych i usługowych polegała na usunięciu z tego katalogu ośrodków wypoczynkowych, które według uchwałodawcy wchodzą w zakres obiektów usługowych, również nie dotyczyła skarżącej, albowiem działka w części objętej zakazem lokalizacji obiektów budowlanych w pasie 200 m od krawędzi brzegów klifowych nie jest zabudowana żadnym obiektem. Zwolnienie z tego zakazu odnosi się zaś do istniejących obiektów budowlanych.

Nie ulega wątpliwości, że w toku procedury uchwalania zaskarżonej uchwały organ administracji nie poczynił formalnych uzgodnień z właściwymi miejscowo radami gmin, których obszar objęty jest granicami Parku. Do tego rodzaju uzgodnień nie można bowiem zaliczyć nieformalnych konsultacji, które zostały z tymi gminami przeprowadzone, co potwierdza dokumentacja zgromadzona w sprawie.

Z dyspozycji art. 16 ust. 4 u.o.p. wynika, że konsultacji z właściwymi miejscowo radami gmin oraz regionalnym dyrektorem ochrony środowiska podlega projekt uchwały w sprawie utworzenia, zmiany granic i likwidacji parku. O ile nie ma wątpliwości co do tego, że zaskarżoną uchwałą nie zmieniono granic parku krajobrazowego, a tym bardziej go nie zlikwidowano, o tyle kwestią budzącą wątpliwości jest to, czy mocą tej uchwały utworzono park. W świetle art. 16 ust. 3 u.o.p. uchwała o utworzeniu parku określa jego nazwę, obszar, przebieg granic i otulinę, jeżeli została wyznaczona, szczególne cele ochrony oraz zakazy właściwe dla danego parku krajobrazowego lub jego części, wybrane spośród zakazów, o których mowa w art. 17 ust. 1, wynikające z potrzeb jego ochrony. Wszystkie te elementy treściowe zaskarżona uchwała zawiera, nie różniąc się właściwie w tym zakresie od rozporządzenia Wojewody Nr [..]. Dodatkowo, z treści przepisu art. 35 ustawy nowelizującej z 2009 r. wynika, że uchwała podjęta przez Sejmik Województwa zastąpiła rozporządzenie Wojewody, które traciło moc. Z tego wynikałoby, że zaskarżona uchwała w sprawie Parku jest aktem prawa miejscowego o utworzeniu parku krajobrazowego, co determinowałoby konieczność przeprowadzenia uzgodnień z radami właściwych miejscowo gmin, do których w niniejszej sprawie nie doszło.

W ocenie Sądu analiza wskazanych przepisów i ich konsekwencji prawnych z punktu widzenia oceny legalności zaskarżonej uchwały nie może abstrahować od kontekstu historycznego funkcjonowania Parku Krajobrazowego. Jest to zabieg o tyle konieczny, że nieważność aktu prawa miejscowego, w świetle przepisów art. 82 ust. 1 i ust. 5 u.s.w., zachodzi wyłącznie w razie ustalenia, że jest ona dotknięta wadą kwalifikowaną polegającą na tego rodzaju sprzeczności z prawem, która jest "czymś więcej" niż tylko nieistotnym naruszeniem prawa wymagającym stwierdzenia wydania aktu z naruszeniem prawa. Chodzi tu o uchybienia zaliczane do kategorii rażących naruszeń prawa, prowadzących do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym ze względu na wymogi praworządności.

Ocena legalności przeprowadzonej procedury podejmowania zaskarżonej uchwały, w tym braku poczynienia w jej toku uzgodnień z radami gmin, oceniane winno być w świetle całokształtu uwarunkowań faktycznych i prawnych, w tym konstytucyjnego obowiązku władz publicznych do prowadzenia polityki zapewniającej bezpieczeństwo ekologiczne współczesnemu i przyszłym pokoleniom oraz do ochrona środowiska.

Wyjaśnić należy, że Park Krajobrazowy został utworzony uchwałą Wojewódzkiej Rady Narodowej z dnia 5 stycznia 1978 r. Nr [..] (Dz. Urz. WRN z 1978 r., Nr 1, poz. 3). Rozporządzenie nr [..] Wojewody było poprzedzone rozporządzeniem Wojewody z dnia 8 listopada 1994 r. Nr [..] w sprawie wyznaczania obszarów chronionego krajobrazu, określania granic parków krajobrazowych i wyznaczania wokół nich otulin oraz wprowadzania obowiązujących w nich zakazów i ograniczeń, zmienionym następnie rozporządzeniem Wojewody z dnia 3 września 1998 r. Nr [..] (Dz. Urz. Woj. 1994 r., Nr 27, poz. 139 oraz z 1998 r. Nr 59 poz. 294). W rozporządzeniu Nr [..] wprowadzono zakaz lokalizowania i budowy wszelkich nowych obiektów budowlanych w odległości mniejszej niż 200 m od krawędzi brzegu klifowego (§ 3 ust. 1 pkt 7 lit. f), a w rozporządzeniu Nr [..] odpowiedni zapis (§ 3 ust. 1 pkt 7 lit. e) brzmiał: "Celem zachowania wartości przyrodniczych, historycznych i kulturowych utworzonych parków krajobrazowych wymienionych w § 2 (...) zabrania się z zastrzeżeniem ust. 2 lokalizowania nowych budynków i budowli w odległości mniejszej, niż 200 m od krawędzi brzegu klifowego". Wymaga także podkreślenia, że granice tak utworzonego Parku Krajobrazowego oraz jego obszar pozostały niezmienione, co wynika z treści rozporządzenia Nr [..] i porównania wielkości obszaru oraz opisu granic Parku Krajobrazowego między rozporządzeniem Nr [..], rozporządzeniem Nr [..] i zaskarżoną uchwałą.

Ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, w której znajduje się delegacja do stanowienia rozporządzenia Wojewody Nr [..], weszła w życie z dniem 1 maja 2004 r. Zgodnie z treścią art. 161 tej ustawy, z tym dniem uchylona została ustawa z dnia 16 października 1991 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2001 r. Nr 99, poz. 1079 ze zm.). Według treści art. 6 ust. 1 pkt 3 ustawy z 2004 r. park krajobrazowy zaliczany jest do form ochrony przyrody. Natomiast art. 153 tej ustawy przewiduje, iż "formy ochrony przyrody o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 1-4 i 6-10, utworzone lub wprowadzone przed dniem wejścia w życie ustawy stają się formami ochrony przyrody w rozumieniu niniejszej ustawy". Powyższe uregulowanie miało na celu zachowanie wymienionych form ochrony przyrody, które występowały również pod rządami ustawy z 1991 r., a powyższe rozwiązanie zawarto w celu uniknięcia powoływania ich do życia na nowych zasadach (por. K. Gruszecki, Ustawa o ochronie przyrody, Komentarz, Zakamycze 2005, str. 565). Według art. 157 ustawy o ochronie przyrody z dnia 16 kwietnia 2004 r. "dotychczasowe przepisy wykonawcze wydane na podstawie przepisów ustawy, o której mowa w art. 161, zachowują moc do czasu wejścia w życie aktów wykonawczych wydanych na podstawie niniejszej ustawy". Z kolei na podstawie art. 11 ustawy z dnia 7 grudnia 2000 r. o zmianie ustawy o ochronie przyrody (Dz. U. z 2001 r. Nr 3, poz. 21) dotychczasowe przepisy wykonawcze (sprzed tej nowelizacji), zachowały moc do czasu wejścia w życie aktów wykonawczych wydanych na podstawie upoważnień ustawowych w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, w zakresie, w jakim nie są z nią sprzeczne, jednak nie dłużej niż przez okres 6 miesięcy od dnia jej wejścia w życie.

Ponadto, na podstawie art. 7 ustawy z dnia 7 grudnia 2000 r. o zmianie ustawy o ochronie przyrody, parki krajobrazowe, obszary chronionego krajobrazu, pomniki przyrody utworzone na podstawie dotychczasowych przepisów stają się parkami krajobrazowymi, obszarami chronionego krajobrazu, pomnikami przyrody w rozumieniu niniejszej ustawy. Zarówno w art. 11 ustawy z dnia 7 grudnia 2000 r., jak i w art. 157 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody chodzi wyłącznie o przepisy wykonawcze wydane na podstawie ustawy z 1991 r., a więc nie dotyczą one aktów tworzących parki krajobrazowe, co wynika zarówno z treści art. 7 ustawy z dnia 7 grudnia 2000 r., jak i art. 153 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, na mocy których parki te stały się najpierw parkami w rozumieniu znowelizowanej ustawy o ochronie przyrody z 1991 r., a następnie formami ochrony przyrody w rozumieniu ustawy o ochronie przyrody z 2004 r. Stanowisko powyższe pozostaje w zgodzie z utrwaloną już linią orzeczniczą sądów administracyjnych (por. m.in. wyroki NSA z dnia 13 lipca 2009 r., sygn. akt II OSK 471/09, z dnia 16 października 2009 r., sygn. akt II OSK 1665/08, z dnia 21 października 2009 r., sygn. akt II OSK 1667/08).

Tym samym, skoro w przedmiotowej sprawie istnieje ciągłość historyczna i prawna, zgodnie z którą ustanowiony na podstawie powołanych wyżej przepisów prawa miejscowego Park Krajobrazowy, obejmował zgodnie z rozporządzeniem Wojewody nr [..] z dnia 8 listopada 1994 r., zmienionym rozporządzeniem Wojewody [..] z dnia 3 września 1998 r., zastąpionym rozporządzeniem Wojewody Nr [..], sporny teren miejscowości R., to zaskarżona uchwała z dnia 27 kwietnia 2011 r. nie tworzy Parku Krajobrazowego, ponieważ park ten został utworzony w oparciu o przepisy poprzednio obowiązujące, a jego granice i obszar, na którym się znajduje, pozostały niezmienione (tak też Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w wyroku z dnia 18 lutego 2010 r., II SA/Gd 562/09, dostępny na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Tak więc obowiązujący na obszarze Parku Krajobrazowego od 1994 r. zakaz lokalizowania obiektów budowlanych w odległości mniejszej niż 200 m od krawędzi klifu morskiego ograniczał, od dnia wejścia w życie rozporządzenia Nr [..] z dnia 8 listopada 1994 r., w taki sam sposób jak obecnie, wykonywanie praw w stosunku do spornej nieruchomości (działki nr [..]).

W konsekwencji powyższych rozważań nietrafny jest również zarzut skargi dotyczący naruszenia art. 16 ust. 3 u.o.p. Przepis ten stanowi delegację ustawową dla zaskarżonej uchwały, jednakże w odniesieniu do okoliczności niniejszej sprawy wykładać go należy przy uwzględnieniu treści art. 153 u.o.p., a to z tej przyczyny, że Park Krajobrazowy utworzony już został uchwałą z dnia 5 stycznia 1978 r. Nr [..] byłej WRN i stał się, stosownie do treści § 2 ust. 4 rozporządzenia Nr [..], w brzmieniu zmienionym przez rozporządzenie Nr [..], "parkiem krajobrazowym w rozumieniu ustawy z dnia 16 października 1991 r. o ochronie przyrody". Tak utworzony (przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r.) Park Krajobrazowy stał się więc zgodnie z art. 153 u.o.p. "formą ochrony przyrody w rozumieniu niniejszej ustawy" (u.o.p.).

Ustawa z dnia 23 stycznia 2009 r., nowelizująca między innymi przepis art. 16 u.o.p., miała na celu wyłącznie zmianę kompetencyjną. Nowelizacja zawierała uregulowania w zakresie decentralizacji zadań publicznych, przesunięcia kompetencji pomiędzy szczeblami województw/samorządów oraz uporządkowania zagadnień związanych z wydawaniem aktów prawa miejscowego. Celem ustawodawcy było zatem przesunięcie kompetencji pomiędzy administracją rządową i samorządową, czego dowodem jest zmiana treści art. 16 ust. 3 u.o.p. i uprawnienie sejmiku województwa zamiast wojewody do tworzenia, zmiany granic i likwidacji parku krajobrazowego. Zamiarem ustawodawcy nie była likwidacja istniejących już parków krajobrazowych i ich ponowne utworzenie w formie uchwały innego organu.

Z tego powodu przepis przejściowy art. 35 ust. 1 ustawy nowelizującej z 2009 r. winien być interpretowany w świetle nadrzędnego obowiązku władz publicznych do prowadzenia polityki proekologicznej oraz ochrony środowiska, wynikającego z art. 74 Konstytucji RP. Z przepisu tego wynika wyraźny obowiązek prowadzenia proekologicznej działalności przez każdą władzę publiczną. Wyraża on jednocześnie wolę ustawodawcy, który chce, aby polityka zapewniająca bezpieczeństwo ekologiczne była nieprzerwanie kontynuowana. A zatem prowadzenie polityki zapewniającej bezpieczeństwo ekologiczne jest obowiązkiem władz publicznych, który powinien być realizowany w sposób ciągły. Charakter normy wyrażonej w art. 74 ust. 1 Konstytucji RP, a w szczególności jego bardziej polityczny niż prawny kontekst, pozwala na sformułowanie tezy, iż prowadzenie polityki proekologicznej jest obowiązkiem wszelkich władz publicznych - zarówno stopnia centralnego, jak i samorządowego. Ponadto, jest to przepis adresowany zarówno do organów władzy wykonawczej, jak i ustawodawczej oraz sądowniczej (tak B. Rakoczy, Komentarz do Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, [w:] Prawo ochrony środowiska. Komentarz, LEX/el 2013).

Bezwzględny, konstytucyjnie uwarunkowany obowiązek władz publicznych prowadzenia polityki proekologicznej oraz ochrony środowiska sprzeciwia się przekreśleniu historycznej ciągłości istnienia Parku Krajobrazowego i uznaniu, że zaskarżoną uchwałą doszło do faktycznego utworzenia Parku. O ile do faktycznego utworzenia Parku nie doszło, gdyż prawnie istnieje on nieprzerwanie od 1978 r., o tyle wskutek zmiany kompetencji nowouprawniony sejmik województwa podjął nową uchwałę w sprawie Parku, przejmując wszystkie postanowienia rozporządzenia Wojewody Nr [..] z drobnymi zmianami co do zwolnień z zakazów określonych w § 3 uchwały w zakresie możliwości inwestycyjnych. Charakter wprowadzonych zmian, pozostających poza granicami wyznaczonymi przez naruszony interes prawny skarżącej Spółki, które w rzeczywistości spowodowały ograniczenie zakresu zakazów inwestycyjnych na obszarze Parku, a tym samym poszerzenie możliwości w tym zakresie, uzasadnia stwierdzenie, że nie miały one w istocie żadnego wpływu na ważność uchwały. Oznacza to, że nie mogło dojść do naruszenia przepisu art. 16 ust. 3 i ust. 4 u.o.p. poprzez zaniechanie uzgodnień z właściwymi miejscowo radami gmin, które uzasadniałoby stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym powstałym na tle zastosowania art. 16 ust. 3 i ust. 4 u.o.p. w różnych stanach faktycznych przyjmuje się zasadniczo, że poza literalnie wymienionymi w art. 16 ust. 4 u.o.p. utworzeniem, zmianą granic i likwidacją parku, również wprowadzenie nowych zakazów z katalogu określonego w art. 17 u.o.p. wymaga przeprowadzenia uzgodnień z właściwymi miejscowo radami gmin, uzasadniając to wymogiem respektowania konstytucyjnie gwarantowanej samodzielności gmin, których tereny objęte zostały daną formą ochrony przyrody (tak wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 lipca 2009 r., II OSK 471/09 i z dnia 18 stycznia 2007 r., II OSK 1589/06, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 22 marca 2012 r., IV SA/Po 61/12, dostępne na stronie httsp://orzeczenia.nsa.gov.pl). Dostrzeżono jednak potrzebę dokonywania ad casum niezbędnej oceny zmian wprowadzonych do aktów kształtujących warunki funkcjonowania parków krajobrazowych, dopuszczając możliwość wprowadzenia takich zmian, które w konkretnych okolicznościach w ogóle nie wywierają wpływu na ważność aktu. Z taką właśnie sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie.

Nawet gdyby uznać, że w świetle przepisów art. 16 ust. 3 i 4 u.o.p. oraz art. 35 ust. 1 ustawy nowelizującej z 2009 r. zaskarżona uchwała w sprawie parku wymagała uzgodnień z właściwymi miejscowo radami gmin to tego rodzaju naruszenie procesowe, w przekonaniu Sądu orzekającego, nie mogło zostać zakwalifikowane jako istotne naruszenie prawa prowadzące do nieważności uchwały w rozumieniu art. 82 ust. 1 u.s.w. O istotnym naruszeniu prawa przesądzają bowiem skutki, które są niemożliwe do zaakceptowania w demokratycznym państwie prawnym, a tego rodzaju skutków zaskarżona uchwała nieuzgodniona z gminami nie wywołała, o czym pośrednio świadczy jej niezaskarżenie przez gminy, których tereny objęte zostały granicami Parku. Natomiast dopiero wyeliminowanie zaskarżonej uchwały z porządku prawnego ze skutkiem ex tunc, a więc od momentu jej podjęcia, z powodu naruszeń, które nie wywarły żadnego wpływu na ważność tego aktu, ani nie naruszyły interesu prawnego skarżącej Spółki, doprowadziłoby do sytuacji niedopuszczalnej w praworządnym państwie, to jest do unicestwienia bytu prawnego parku krajobrazowego stanowiącego jedną z najważniejszych form ochrony przyrody, w ramach której nieustannie od 1978 r. i na bieżąco realizowane są ustawowe cele ochrony przyrody a organy władzy publicznej wykonują, spoczywający na nich, konstytucyjny obowiązek ochrony środowiska i prowadzenia nieprzerwanej polityki proekologicznej.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę.