Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 343/07
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2008-04-02 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6050 Obowiązek meldunkowy
Hasła tematyczne: Ewidencja ludności
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 134 par. 1 p.p.s.a, art. 15 ust. 2
journal: Dz.U. 2001 nr 87 poz 960
law: Obwieszczenie Marszałka Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 18 lipca 2001 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Stahl Sędziowie sędzia del. WSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz /spr./ sędzia NSA Małgorzata Jaśkowska Protokolant Marcin Sikorski po rozpoznaniu w dniu 2 kwietnia 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej W. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 12 września 2006 r., sygn. akt III SA/Kr 1207/05 w sprawie ze skargi W. B. na decyzję Wojewody M. z dnia [...], nr [...] w przedmiocie wymeldowania oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 12 września 2006r. sygn. akt III SA/Kr 1207/05 oddalił skargę W. B. na decyzję Wojewody M. z dnia [...] wydaną w sprawie wymeldowania skarżącego.

Przedstawiając stan faktyczny sprawy Sąd pierwszej instancji wskazał, że C. B. wystąpiła z wnioskiem o wymeldowanie swojego byłego męża W. B. z lokalu nr [...] przy ul. [...] w O., twierdząc, że wymieniony nie mieszka w lokalu od [...]. Wnioskodawczyni przedstawiła kopie wyroków Sądu Rejonowego w O., w których W.B. został skazany za znęcanie się fizyczne i moralne nad żoną. Przedłożyła również wyrok z 2004 r. orzekający rozwód i postanowienie Sądu Rejonowego w O. o podziale majątku dorobkowego, w którym przyznano jej na wyłączność wskazany lokal. W postanowieniu nakazano W.B. opuszczenie lokalu, i zasądzono na jego rzecz dopłatę w wysokości [...] zł.

W toku postępowania organ ustalił, że [...] C.B. wymieniła zamki w drzwiach wejściowych do lokalu w obawie przed byłym mężem. Przeprowadzono również oględziny lokalu, z których wynika, że W.B. w nim nie mieszka. W.B. oświadczył z kolei, że wymelduje się z lokalu, gdy była żona znajdzie mu jakieś mieszkanie i spłaci zasądzoną kwotę. Ustalono również, że W.B. złożył w Prokuraturze Rejonowej w O. zawiadomienie o przestępstwie, jednak postępowanie nie zostało wszczęte z uwagi na brak znamion przestępstwa. W dniu [...] wystąpił on do Sądu Rejonowego w O. o przyznanie prawa do zamieszkania w przedmiotowym lokalu. Wobec nie uzupełnienia braków formalnych wnioskowi nie nadano biegu.

Organ pierwszej instancji przesłuchał w charakterze świadków sąsiadów C.B., którzy potwierdzili, że W.B. nie zamieszkuje w wymienionym lokalu.

Burmistrz Miasta i Gminy O., powołując się na art. 15 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych (tj. z 2001 r. Dz. U. Nr 87 , poz. 960 ze zm.), decyzją z dnia [...] orzekł o wymeldowaniu W.B. z miejsca pobytu stałego w lokalu nr [...] przy ul. [...] w O..

W odwołaniu W.B. podniósł, że była żona nie zapłaciła mu jeszcze kwoty przyznanej przez Sąd Rejonowy w O.. Wskazał, że jest bezrobotny od [...] r., a wymeldowanie z lokalu spowoduje, że po powrocie z zakładu karnego straci status obywatela, uprawnienia do leczenia i pomocy z MOPS.

Po rozpatrzeniu odwołania Wojewoda M. decyzją z dnia [...] utrzymał w mocy decyzję organu niższej instancji. W podstawie prawnej rozstrzygnięcia wskazał na art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 15 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych.

W uzasadnieniu Wojewoda zaznaczył, że wobec nieskuteczności działań prawnych podejmowanych przez odwołującego się, w celu powrotu do lokalu, należało uznać, iż opuszczenie lokalu miało charakter dobrowolny i upoważniało do zastosowania art. 15 ust. 2 w/w ustawy.

Organ odwoławczy zwrócił uwagę, że W.B. nie zamieszkuje w lokalu, a zamiar powrotu do lokalu w świetle orzeczonej przez Sąd eksmisji oraz złych stosunków między byłymi małżonkami jest zamiarem całkowicie nierealnym. W takiej sytuacji utrzymywanie zameldowania byłoby jedynie fikcją meldunkową niezgodną z obowiązującymi przepisami.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie W.B. powtórzył zarzuty odwołania.

Rozważając sprawę Sąd pierwszej instancji wskazał, że w świetle obowiązującego stanu prawnego jedyną przesłanką ustawową wymeldowania osoby z pobytu stałego jest opuszczenie lokalu (art. 15 ust. 2 w/w ustawy). W doktrynie i orzecznictwie natomiast przyjmuje się, iż opuszczenie lokalu winno być trwałe i dobrowolne.

Sąd powołał się na kilka orzeczeń Naczelnego Sądu Administracyjnego, z których wynika m.in., że w sytuacji, gdy opuszczenie lokalu nastąpiło na skutek przeszkód stawianych przez jego właściciela, o opuszczeniu lokalu w rozumieniu art. 15 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych można mówić, wówczas, jeżeli dana osoba nie skorzystała z przysługujących jej środków prawnych umożliwiających powrót do lokalu (np. wyrok z dni 18.04.2000 r. V SA 1424/99, Lex nr 79243). Podobnie w wyroku z dnia 12 kwietnia 2001 r. V SA 3078/00, Lex nr 78937 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że za równoznaczną z opuszczeniem lokalu w rozumieniu art. 15 ust. 2 powoływanej ustawy należy uznać nie tylko dobrowolną zmianę miejsca pobytu, ale także sytuację, w której osoba dotychczas zameldowana została usunięta z lokalu i do niego nie dopuszczona, a nie skorzystała we właściwym czasie z przysługujących jej środków prawnych umożliwiających powrót do lokalu.

W wyniku zmiany zamków skarżący nie mógł dostać się do przedmiotowego lokalu. Podjęte przez niego środki prawne w celu obrony swych prawa okazały się nieskuteczne. W takich okolicznościach i w świetle utrwalonego orzecznictwa należało przyjąć, że opuszczenie miejsca stałego zameldowania przez W. B. miało cechy dobrowolności i trwałości.

Sąd pierwszej instancji jako podstawę prawną wyroku powołał art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) - w skrócie p.p.s.a.

W.B. zaskarżył opisany wyrok do Naczelnego Sądu Administracyjnego. W skardze kasacyjnej, sporządzonej przez adwokata z urzędu M. P., wniósł o uchylenie wyroku i rozpoznanie skargi przez uchylenie w całości decyzji Wojewody M., względnie o uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.

Skarżący zarzucił naruszenie:

- przepisów postępowania, tj. art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez uznanie za udowodnione okoliczności faktyczne sprawy, mimo że skarżący nie miał możności wypowiedzenia się co do dowodów, w szczególności z przesłuchania wnioskodawczyni i świadków.

- prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 15 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazał, że Sąd nie wziął pod uwagę szeregu naruszeń przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego przez organy administracyjne. Zaznaczył, że nie zawiadomiono skarżącego o miejscu i terminie zeznań świadków i wnioskodawczyni na siedem dni przed, wskutek czego nie mógł wziąć udziału w przeprowadzeniu dowodu, zadawać pytań i składać wyjaśnień (art. 79 i 86 zd. 2 k.p.a.). Jak wskazuje powołane orzecznictwo uchylenie się od tego obowiązku stanowi naruszenie przepisów o postępowaniu administracyjnym, mające istotny wpływ na wynik sprawy. Niezgodne z art. 86 zd. 1 k.p.a. było przesłuchanie wnioskodawczyni i skarżącego przed świadkami i dokonaniem oględzin lokalu. Organy administracyjne nie stworzyły skarżącemu możliwości wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań (art. 10 § 1 k.p.a.). Dlatego w myśl art. 81 k.p.a. żadna z okoliczności faktycznych nie może być uznana za udowodnioną. Wskazane naruszenia Sąd pierwszej instancji winien był wziąć pod uwagę z urzędu.

Jeżeli chodzi o naruszenie prawa materialnego skarżący stwierdził, że błędna interpretacja art. 15 ust. 2 powoływanej ustawy wynikła z mylnego rozumienia przez Sąd pojęcia trwałości i dobrowolności opuszczenia mieszkania. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd stwierdził, że skarżący nie posiada tam rzeczy osobistych, ale znajduje się w nim wersalka i pralka stanowiące jego własność. W dalszej jednak kolejności pominął ten fakt oceniając, że wyprowadzenia się miało charakter trwały. Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego dnia 13.02.2002 r. II SA/Wr 15/00 (nie publ.) wskazuje, że opuszczenie miejsca pobytu stałego należy wiązać z definitywnym i całkowitym usunięciem z zajmowanego pomieszczenia wszystkich przedmiotów służących do życia codziennego. Podobnie ukształtowana linia orzecznicza sądów administracyjnych zakłada, że wymeldowanie jest wykluczone w razie podjęcia przewidzianych prawem środków umożliwiających powrót do lokalu. W tym kontekście zauważył, że wystąpił z pozwem przeciwko byłej żonie o przyznanie prawa do dysponowania przedmiotowym lokalem. Pozew został zwrócony wskutek niezachowania warunków formalnych, ale decydujący wpływ na taki obrót spraw miało zatrzymanie skarżącego w dniu [...] przez Policję. Skarżący zarzucił, że wskazywanie przez Sąd, iż środki karne i cywilne okazały się nieskuteczne jest tworzeniem nowego wymogu, spełnienia którego nie żądano dotąd od stron w sprawach o wymeldowanie.

Na zakończenie skarżący, powołując się na wyrok NSA w sprawie o sygnaturze SA/Rz 685/00, stwierdził, że organy administracji powinny przed wydaniem decyzji czekać przynajmniej rok na rozpoczęcie przez skarżącego starań o przywrócenie stanu poprzedniego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeśli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak) to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej i wyłącznie w granicach wyżej określonych może rozpatrywać wniesioną skargę kasacyjną.

Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga więc nie tylko ich prawidłowego określenia w samej skardze, ale stosownie do art. 176 p.p.s.a. w ogóle ich przytoczenia. Przytoczenie podstaw kasacyjnych polega na wskazaniu, czy strona skarżąca zarzuca naruszenie prawa materialnego, czy naruszenie przepisów postępowania, czy też oba te naruszenia łącznie. Konieczne jest przy tym wskazanie konkretnych przepisów naruszonych zdaniem skarżącego przez Sąd, z podaniem numeru artykułu, paragrafu, ustępu, punktu oraz innych jednostek redakcyjnych (por. uzasadnienie postanowienia SN z dnia 7 kwietnia 1997 r., III CKN 29/97, OSNC 1997, nr 6-7, poz. 96, postanowienia NSA z dnia 8 marca 2004 r., FSK 41/04, ONSA WSA 2004, nr 1, poz. 9). Warunek przytoczenia podstaw zaskarżenia i ich uzasadnienia nie jest spełniony, gdy skarga kasacyjna zawiera wywody, zmuszające Sąd kasacyjny do domyślania się, który przepis prawa autor kasacji miał na uwadze, podnosząc zarzut nieokreślonego naruszenia prawa materialnego, czy też zarzut naruszenia nie wskazanych przepisów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny nie może domyślać się intencji skarżącego i formułować za niego zarzutów pod adresem zaskarżonego wyroku (por. uzasadnienie wyroku NSA z dnia 22 lipca 2004 r., GSK 356/04, ONSA WSA 2004, nr 3, poz. 72, s. 142).

Wniesiona w rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna częściowo czyni zadość powyższym wymaganiom.

Zarzucając naruszenie przepisów postępowania skarżący kasacyjnie postawił zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez uznanie za udowodnione okoliczności faktycznych sprawy, mimo, że nie miał on możności wypowiedzenia się co do dowodów. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego powyższy zarzut został postawiony wadliwie. Nie może on być podnoszony w ramach zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. Niniejszy przepis stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że kontrola działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (art. 1 § 1 i 2 u.s.a.) dokonywana jest przez sąd w pełnym zakresie. Wobec tego, skoro sąd nie jest związany granicami zaskarżenia, to żadna część zaskarżonej decyzji (aktu) nie korzysta z domniemania prawidłowości. Granice rozpoznania wyznaczone są wyłącznie granicami sprawy rozpatrywanej przez sąd, które stanowi ogół elementów stosunku administracyjnoprawnego będącego przedmiotem zaskarżonej decyzji. Zatem sąd administracyjny może uwzględnić skargę z innych powodów niż zarzucane. Do naruszenia tego przepisu doszłoby więc, gdyby Sąd pierwszej instancji wyszedł poza granice sprawy, bądź rozpoznał skargę uznając się za związany jej granicami. Skarżący natomiast nie kwestionuje, iż Sąd orzekał w granicach sprawy administracyjnej. Jednocześnie wbrew twierdzeniom autora skargi kasacyjnej z uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie wynika, aby Sąd pierwszej instancji rozpoznał sprawę wyłącznie w granicach zarzutów i wniosków skargi. Natomiast w ramach zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. nie można kwestionować prawidłowości dokonanej przez Sąd oceny zgodności z prawem postępowania administracyjnego przed organami administracji publicznej.

Wobec powyższego zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. należało uznać za niezasadny.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia prawa materialnego, polegającego na błędnej wykładni art. 15 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych w pierwszej kolejności wskazać należy, że błędna wykładnia polega na mylnym zrozumieniu treści przepisu. Natomiast wadliwe uznanie, że ustalony w sprawie stan faktyczny odpowiada hipotezie określonej normy prawnej stanowi naruszenie prawa przez jego niewłaściwe zastosowanie.

Autor skargi kasacyjnej w zarzucając błędną wykładnię art. 15 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych nie określił w zarzucie na czym ona ma polegać. Natomiast z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, że w istocie rzeczy zarzut dotyczy niewłaściwego zastosowania cytowanego przepisu. Autor skargi kasacyjnej bowiem wyraźnie odnosi się do konkretnych ustaleń stanu faktycznego, które w jego ocenie zostały pominięte przez Sąd pierwszej instancji, dokonujący kontroli prawidłowości zastosowania przez organy art. 15 ust. 2 cytowanej wyżej ustawy. Tymczasem należy wskazać, że w sytuacji kiedy nie podważono skutecznie ustaleń stanu faktycznego Naczelny Sąd Administracyjny związany jest tą oceną, która legła u podstaw zaskarżonego wyroku. Oznacza to, że brak skutecznego zarzutu naruszenia przepisów postępowania uniemożliwia skuteczne kwestionowanie zastosowania prawa materialnego. Błędne zastosowanie (bądź niezastosowanie) przepisów materialnoprawnych zasadniczo każdorazowo pozostaje w ścisłym związku z ustaleniami stanu faktycznego sprawy. W konsekwencji oznaczać to będzie brak możliwości skutecznego powoływania się na zarzut niewłaściwego zastosowania prawa materialnego, o ile równocześnie nie zostaną także zakwestionowane ustalenia faktyczne, na których oparto zaskarżone rozstrzygnięcie (zob. wyrok NSA z 20.01.2006, I FSK 507/05, Lex nr 187513).

W związku z tym, że skarżący kasacyjnie nie podważył skutecznie stanu faktycznego przyjętego za ustalony przez sąd pierwszej instancji niemożliwym jest uwzględnienie zarzutu naruszenia art. 15 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych.

Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.

O wynagrodzeniu adwokata, reprezentującego skarżącego z urzędu, orzeknie Sąd pierwszej instancji.