Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 2565/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2015-05-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marta Laskowska-Pietrzak (spr.), Sędziowie sędzia WSA Anna Szymańska,, sędzia WSA Tomasz Wykowski, Protokolant ref. staż. Krystyna Stępniak-Urban, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 maja 2015 r. sprawy ze skargi A. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] września 2014 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] września 2014 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. po rozpatrzeniu odwołań B. i J. K. oraz T. i T. J. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Miasta S. Nr [...] z dnia [...] stycznia 2014 r., ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku usługowo - mieszkalnego na działce nr ew. [...], położonej przy ul. [...] w S. wraz z budową 5 miejsc parkingowych w pasie drogowym ul. [...] (dz. ew. nr [...])

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał na następujące ustalenia faktyczne i prawne:

W piśmie z dnia 2 grudnia 2013 r. K. W. wniosła o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku usługowo - mieszkalnego na dz. ew. nr [...] położonej przy ul. [...] w S. wraz z budową 5 miejsc parkingowych w pasie drogowym ul. [...] (dz. ew. nr [...]).

Decyzją nr [...] z dnia [...] stycznia 2014 r., Burmistrz Miasta S. ustalił warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla powyżej opisanej inwestycji.

Od powyższej decyzji wpłynęły odwołania B. i J. K. oraz T. i T. J. Skarżący wskazali w szczególności, że w decyzji nie zawarto żadnych gwarancji, że realizacja inwestycji nie wpłynie negatywnie na dalsze, bezpieczne funkcjonowanie zespołu ich garaży. W ocenie skarżących budowa planowanej inwestycji w styczności z tylną ścianą garaży niesie następujące zagrożenia: głęboki wykop pod fundament naruszy konstrukcję garażu; uniemożliwione zostanie dotychczasowe swobodne odprowadzanie wód opadowych z dachu garażu (ze szkodą dla zieleni osiedlowej); wentylacja garażu (kratki w tylnej ścianie garaży) zostanie zlikwidowana albo utrudniona; nadmiar wody deszczowej spadającej z planowanego budynku będzie regularnie zalewał garaże, a duże masy śniegu z planowanego budynku będą spadały na dachy garaży.

Rozpatrując powyższe odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wskazało, że obowiązujące przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wskazują sposób i tryb postępowania w sprawie uchwalenia warunków zabudowy w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (art. 4 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji innych niż lokalizacja inwestycji celu publicznego.

Stosownie do przepisu art. 61 ust. 1 powyższej ustawy, wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

- co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

- teren ma dostęp do drogi publicznej;

- istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

- teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1 ;

- decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Zgodnie z przepisem art. 54 w zw. z art. 64 powyższej ustawy decyzja o warunkach zabudowy określa:

1.rodzaj inwestycji;

2.warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych, a w szczególności w zakresie:

warunków i wymagań ochrony i kształtowania ładu przestrzennego,

ochrony środowiska i zdrowia ludzi oraz dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej,

obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji,

wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich,

ochrony obiektów budowlanych na terenach górniczych;

3.linie rozgraniczające teren inwestycji, wyznaczone na mapie w odpowiedniej skali, z zastrzeżeniem art. 52 ust. 2 pkt 1.

Zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. analiza powyższych przepisów oraz stanu faktycznego i materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy prowadzi do wniosku, że zaskarżona decyzja organu pierwszej została wydana zgodnie z prawem, a w szczególności z przepisami kpa oraz ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Na obszarze objętym wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Stąd, określenie sposobu zagospodarowania i warunków zabudowy dla planowanej inwestycji nastąpiło w drodze decyzji o warunkach zabudowy. Wydanie takiej decyzji było możliwe, bowiem w przedmiotowej sprawie spełnione są łącznie wszystkie warunki wskazane w ww. przepisie art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Mianowicie, co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; teren planowanej inwestycji ma dostęp do drogi publicznej; istniejące uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; teren inwestycji nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne; decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Zdaniem organu odwoławczego organ pierwszej instancji prawidłowo wyznaczył granice obszaru analizowanego. Powody, dla których te granice poszerzył (co nie jest sprzeczne z prawem) organ należycie uzasadnił. Zaskarżona decyzja, określa rodzaj inwestycji, warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu wynikające z przepisów odrębnych, a w szczególności w zakresie warunków i wymagań ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, ochrony środowiska i zdrowia ludzi, obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji oraz wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich. Do decyzji załączono wyniki analizy zagospodarowania obszaru oraz aktualne mapy, na których wyznaczono linie rozgraniczające teren inwestycji, obowiązującą linię zabudowy, granice obszaru analizowanego i funkcje występującej na tym obszarze zabudowy.

Odnosząc się do zarzutów zawartych w odwołaniach Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wskazało, że stosownie do przepisu art. 63 ust. 2 powyższej ustawy, decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. Realizacja inwestycji może naruszyć prawa do korzystania z rzeczy podmiotów uprawnionych wobec nieruchomości, znajdujących się w kręgu oddziaływań inwestycji. Nie zmienia to faktu, że sama decyzja stanowiąca o możliwości zagospodarowania terenu, na którym nie obowiązuje plan miejscowy, nie stanowi aktu naruszającego te prawa. Nie jest ona rozstrzygnięciem, które ma moc ograniczenia cudzych praw do nieruchomości. Ograniczenie to może nastąpić dopiero w fazie realizacyjnej, w związku z wydaniem pozwolenia na budowę. Zagrożenie czyichś praw, dotyczących nieruchomości, na której planuje się inwestycję, lub nieruchomości sąsiedniej, ma charakter potencjalny. Uprawnieni do wskazanych nieruchomości mogą nabyć w procesie wydawania decyzji status strony ponieważ postępowanie dotyczy ich interesu prawnego, ale nie znaczy to, że go narusza (por. komentarz do art. 63, s. 514, [w:] Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz pod redakcją Z. Niewiadomskiego, Wydawnictwo C.H. BECK, Warszawa 2005).

Organ odwoławczy przywołał wyrok z dnia 9 października 2007 r., w sprawie II SA/Łd 84/07 Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, który stwierdził, że przedmiotem oceny w postępowaniu o wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy może być jedynie spełnienie kryteriów "dobrego sąsiedztwa, o których mowa w art. 61 ust 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przedmiotu takiego nie stanowią natomiast zagadnienia związane z wpływem planowanej inwestycji na korzystanie z nieruchomości sąsiadujących, a tym bardziej subiektywnie odczuwana uciążliwość inwestycji, czy też spadek atrakcyjności lub wartości działki. Ocena legalności może dotyczyć tylko samej decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu, a nie przyszłej i niepewnej możliwości jej wykorzystywania. Decyzja o warunkach zabudowy stanowi mini-plan miejscowy i jako taka nie określa dokładnej lokalizacji planowanej inwestycji na działce, lecz dopuszcza (bądź nie dopuszcza) na danym terenie konkretną zabudowę, bez wskazania jej konkretnej lokalizacji. Zawarty w punkcie 2.4.b) zaskarżonej decyzji zapis odnośnie usytuowania budynku usługowo-mieszkalnego bezpośrednio przy granicy dz. ew. nr [...] i dz. ew. od nr [...] do nr [...] nie daje podstaw do faktycznego posadowieniem budynku w tym miejscu. W decyzji o warunkach zabudowy, jak wyżej wskazano, nie określa się konkretnej lokalizacji planowanego budynku, lecz jedynie "ramy", poza którymi inwestycja nie będzie mogła być zrealizowana. Właściwy bowiem w sprawie wydania pozwolenia na budowę organ jeśli uzna, że są podstawy do wydania takiego pozwolenia, zobligowany będzie do sprawdzenia w szczególności tego, czy przepisy prawa budowlanego (a nie - jak w sprawie ustalenia warunków zabudowy - dotyczące planowania przestrzennego) dopuszczają realizację przedmiotowego budynku przy granicy z działką. Dopiero więc na etapie wydawania pozwolenia na budowę będzie rozstrzygnięta kwestia konkretnego usytuowania budynku i na tym też etapie mogą być rozpatrywane okoliczności wskazane przez skarżących.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wskazało, że nie znajduje oparcia w treści decyzji stwierdzenie, że w decyzji nie zawarto żadnych gwarancji, że realizacja inwestycji nie wpłynie negatywnie na dalsze, bezpieczne funkcjonowanie zespołu ich garaży. W punkcie 2.8.b) organ pierwszej instancji wyraźnie wskazał, że w projektowanym budynku należy zastosować rozwiązania uwzględniające stan istniejący (w tym spadek dachu garaży) i nie pogarszające warunków użytkowania tych garaży. Ponadto, w punkcie 2.8.c) organ pierwszej instancji zaznaczył, że uciążliwość projektowanej inwestycji nie może wykraczać poza granice terenu objętego niniejszą decyzją. Zatem organ zabezpieczył w zaskarżonej decyzji interesy osób trzecich w takim zakresie, w jakim przy wydawaniu decyzji o warunkach zabudowy zezwala mu na to prawo.

Organ odwoławczy wskazał, że wydaje decyzję o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji wówczas, gdy stwierdzi, że decyzja organu pierwszej instancji jest prawidłowa. Organ jest obowiązany ocenić prawidłowość zaskarżonej decyzji nie tylko w granicach zarzutów przedstawionych w odwołaniu, lecz także pod kątem przepisów prawa materialnego i procesowego, które mają zastosowanie w sprawie rozstrzygniętej zaskarżoną decyzją. Ocena ta nie powinna być jedynie formalna w znaczeniu przyjętym dla kasacyjnego modelu orzekania, lecz powinna być poprzedzona, o ile jest to konieczne dla sprawdzenia zasadności i poprawności decyzji, przeprowadzeniem stosownego postępowania wyjaśniającego.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wskazało, po uprzednim przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, że decyzja organu pierwszej instancji jest prawidłowa, a zarzuty pod adresem tej decyzji zawarte w odwołaniu nie są zasadne.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł A. P., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, który zaskarżonej decyzji zarzucił:

1. naruszenie art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z § 3 ust. 2 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczącej nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez nieuzasadnione rozszerzenie obszaru analizowanego, które skutkowało porównaniem planowanego zamierzenia inwestycyjnego objętego wnioskiem o wydanie warunków zabudowy, z zabudową znajdującą się poza obszarem osiedla stanowiącego zorganizowaną całość urbanistyczną, a w konsekwencji skutkujące przyjęciem, że planowana inwestycja czyni zadość zasadzie dobrego sąsiedztwa.

2. naruszenie § 2 pkt 5 powyższego rozporządzenia poprzez błędne przyjęcie, że front działki w rozumieniu rozporządzenia AH (oznaczonego na załączniku graficznym nr 1 do analizy urbanistycznej), podczas gdy tak oznaczony odcinek nie stanowi części działki budowlanej, a zatem został wyznaczony niezgodnie z definicja frontu działki określoną w § 2 pkt 5 rozporządzenia, co w konsekwencji skutkowało kolejnym uchybieniem w zakresie wyznaczenia obszaru analizowanego;

3. naruszenie § 18 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie poprzez jego błędną wykładnię polegająca na przyjęciu, że realizacja obowiązku urządzenia miejsc parkingowych może polegać na zapewnieniu miejsc w pasie drogowym drogi publicznej;

4. naruszenie art. 59 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez jego błędną wykładnię polegająca na przyjęciu, że jako jedno zamierzenie inwestycyjne można traktować budowę budynku usługowo – mieszkaniowego wraz z budową 5 miejsc parkingowych w pasie drogi publicznej, co skutkowało, iż w szczególności nieprawidłowo określone zostały parametry tak określonej inwestycji, w szczególności wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy;

5. naruszenie art. 8 i 10 kpa w związku z art. 28 poprzez nieprawidłowe określenie kręgu stron postępowania administracyjnego, w szczególności zaniechanie uznania za strony postępowania Wspólnot Mieszkaniowych [...] w S. tworzonych przez ogół właścicieli sąsiednich nieruchomości tj. nieruchomości stanowiących działki [...], położonych w bezpośrednim sąsiedztwie nieruchomości objętej decyzją o warunkach zabudowy, odpowiedni przy ul. [...] w S. w wyniku czego w/w podmioty zostały pozbawione udziału w postępowaniu administracyjnym i co za tym idzie jakiegokolwiek wpływu na jego wynik;

6. naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 kpa poprzez wydanie przez organ odwoławczy w jednej sprawie dwóch decyzji administracyjnych, tj. jednej co do istoty sprawy w przedmiocie utrzymania w mocy decyzji organu pierwszej instancji i drugiej w przedmiocie umorzenia postępowania, podczas gdy art. 138 § 1 pkt 1 kpa wyraźnie wskazuje, że organ odwoławczy wydaje w sprawie decyzję (jedną), nie zaś decyzje;

7. naruszenie § 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy poprzez niewskazanie w decyzji o warunkach zabudowy konkretnego rodzaju usług, które mogą być świadczone na terenie inwestycji objętej warunkami zabudowy.

Wskazując na powyższe zarzuty pełnomocnik skarżącego wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu pierwszej instancji, jak również zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi pełnomocnik skarżącego opisał stan faktyczny i prawny sprawy, szczegółowo rozwijając przedstawione zarzuty.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o oddalenie skargi oraz podtrzymało argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

W piśmie z dnia 22 stycznia 2015 r. pełnomocnik uczestnika postępowania C. K. wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Ponadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Kierując się powyższymi kryteriami Sąd uznał, iż w przedmiotowej sprawie skarga nie jest zasadna.

Wydanie decyzji o warunkach zabudowy - według normy art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków w nim wymienionych. Jednym z warunków koniecznych do wydania decyzji jest tzw. zasada dobrego sąsiedztwa, uzależniająca zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego.

Z powyższego wynika, iż zabudowa działek sąsiednich stanowi dla organów orzekających w sprawie materiał, punkt wyjścia do ustalenia, jakiego rodzaju inwestycję można zrealizować na terenie objętym wnioskiem. Powstająca w sąsiedztwie zabudowanej już działki nowa zabudowa powinna zatem odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (gabarytów i formy architektonicznej, obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej. Określenie powyższej charakterystyki jest obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie w sprawie warunków zabudowy, a także jest jednym z elementów rozstrzygnięcia znajdującego się w treści decyzji (Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, pod red. prof. Z. Niewiadomskiego, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2004, str. 500). Wymóg ten wynika wprost z ustawy, która nakłada na organy obowiązek przestrzegania w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zasady kształtowania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury (art. 1 ust. 2 pkt 1).

W sprawie zastosowanie miały również przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588), wydanego w wykonaniu delegacji zawartej w art. 61 ust. 6. Rozporządzenie to określa sposób ustalania w decyzji o warunkach zabudowy wymagań dotyczących:

1) linii zabudowy,

2) wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu,

3) szerokości elewacji frontowej,

4) wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki,

5) geometrii dachu (kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych).

Przechodząc do kontroli zaskarżonej decyzji utrzymującej w mocy decyzję ustalającą warunki zabudowy dla przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego na wstępie należy podnieść, że granice obszaru analizowanego wyznaczone zostały prawidłowo. Powyższe jednak kwestionowane jest przez skarżącego.

Przepisy rozporządzenia wyznaczają zakres postępowania wyjaśniającego prowadzonego przez organ w sprawie warunków zabudowy. Zgodnie z § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia organ orzekający w przedmiocie warunków zabudowy zobligowany został do wyznaczenia wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszaru analizowanego i przeprowadzenia na nim analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Nadto w myśl § 9 ust. 1 i 2 rozporządzenia decyzja o warunkach zabudowy zawiera część tekstową i graficzną oraz załącznik do decyzji w postaci wyników analizy, zawierających część tekstową i graficzną. Część graficzną decyzji o warunkach zabudowy oraz część graficzną analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, sporządza się na kopii mapy zasadniczej, która stosownie do treści art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym winna być kopią mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku kopia mapy katastralnej, przyjęta do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmująca teren, którego wniosek dotyczy, i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1000. Część graficzną analizy sporządza się z uwzględnieniem nazewnictwa i oznaczeń graficznych, stosowanych w decyzji o warunkach zabudowy (ust. 3 i 4).

Ustalenie warunków zabudowy wiąże się zatem z koniecznością przeprowadzenia analizy urbanistycznej zgodnie z zasadami szczegółowo określonymi w przepisach wskazanego rozporządzenia.

W pierwszej kolejności ocenić należy stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. odnośnie wyznaczonych przez organ pierwszej instancji granic obszaru analizowanego, który jest istotnym elementem całego postępowania poprzedzającego wydanie rozstrzygnięcia. Przytoczona wyżej treść § 3 ww. rozporządzenia nie budzi wątpliwości interpretacyjnych. Przepis ten zakreśla pewne minimum wielkości obszaru przyjętego do analizy, co oznacza, iż jest możliwe wyznaczenie obszaru większego, nie mniejszego. Odnosząc powyższe rozważania do stanu faktycznego rozpoznawanej sprawy, wskazać należy, że sposób wyznaczenia obszaru analizowanego, jak słusznie ocenił organ odwoławczy, wyznaczony został w sposób prawidłowy. Należy w tym miejscu zaznaczyć, iż sposób wyznaczenia granic obszaru analizowanego nie stanowi sztywnej zasady, ważne jest jedynie, aby jego granice nie były mniejsze niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem i nie mniejsza niż 50 m, co jest minimum (porównaj wyrok NSA z dnia 7 lipca 2011 r., sygn. akt II OSK 171/11). Uzasadnienie organu pierwszej instancji w tym zakresie należy uznać za prawidłowe bowiem organ wyjaśnił, że przyjęty obszar analizowany zawiera układ urbanistyczny utworzony przez istniejącą wzdłuż tych ulic zabudowę usługowo - mieszkaniową, mieszkaniową wielorodzinną i jednorodzinną, usługową oraz gospodarczo - garażową, tworząca jednolity układ przestrzenny. W konsekwencji należy przyjąć, iż nie można w sposób formalistyczny ograniczać sposobu wyznaczenia granic obszaru analizowanego i przyjmować za prawidłowy wyłącznie taki, który uwzględnia minimalne odległości, gdyż racjonalność urbanistyczna może wymagać szerszego określenia granic obszaru analizowanego celem wykazania spójności urbanistycznej planowanej inwestycji z obiektami budowlanymi już istniejącymi w sąsiedztwie (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 11 kwietnia 2012 r., sygn. akt II SA/Łd 64/12).

W powyższym kontekście nie zasadny jest zarzut naruszenia naruszenie art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z § 3 ust. 2 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczącej nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez nieuzasadnione rozszerzenie obszaru analizowanego.

Sąd stwierdza, że załączona do akt analiza funkcji oraz cech zabudowy będąca podstawą orzekania w niniejszym postępowaniu administracyjnym w sposób wystarczający i adekwatny do sytuacji analizuje stan faktyczny, a następnie logicznie i przekonująco wyjaśnia jakimi przesłankami kierowano się przy ustaleniu poszczególnych cech projektowanego budynku. Faktem jest, że w niektórych paramentach budynku architekt, a w ślad za nim organ zastosował możliwość wyznaczenia innego wskaźnika, niż wynikający z ogólnej reguły ustalonej w każdym wypadku przez rozporządzenie. Nie mniej jednak obszerne ustalenia oraz rzeczowa argumentacja przedstawiona w analizie pozwoliły na dokonanie niektórych odstępstw przy pełnym poszanowaniu generalnej zasady zachowania ładu przestrzennego.

Rolą sądu administracyjnego nie jest merytoryczne ustalenie paramentów budynku i zastąpienie organu działającego poprzez osobę posiadającą stosowne uprawnienia zawodowe, lecz zbadanie, czy zaproponowana treść decyzji nie narusza przepisów prawa. Zarówno treść analizy, jak również argumentacja przedstawiona w uzasadnieniu decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. przemawiają za tezą, że organ miał uzasadnione podstawy, aby przyjąć zaproponowane przez inwestora wskaźniki.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia § 2 pkt 5 powyższego rozporządzenia poprzez wyznaczenie frontu działki niezgodnie z definicją wskazaną w powyższym przepisie to wskazać należy jest on niezasadny. Zgodnie z treścią powyższego przepisu front działki jest to część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę. Metodyka wyznaczenia frontu działki została w decyzji wyjaśniona. Za front działki oznaczony w analizie symbolem AH wskazano odcinek wzdłuż ulicy [...], obejmujący działkę nr [...] oraz działki nr ew. [...]. Powyższe rozwiązanie nie narusza § 2 pkt 5 rozporządzenia ponieważ tak oznaczony w analizie front działki jest wynikiem przyjęcia wszystkich działek jako terenu inwestycji.

Sąd nie podziela też zarzutu skargi, jakoby organy orzekające w niniejszej sprawie dopuściły się naruszenia § 18 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Stanowisko dotyczące wymogu zaprojektowania i urządzenia miejsc postojowych na terenie należącym do inwestora, na którym dana inwestycja ma być realizowana, jest zbyt restrykcyjne i nieznajdujące podstaw w § 18 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.). Tym samym, co do zasady, dopuszczalne jest usytuowanie miejsc postojowych na nieruchomości będącej własnością innego podmiotu. Powyższego rozwiązanie nie zakwestionował zarządca drogi publicznej, którym w niniejszej sprawie jest Burmistrz Miasta S., działający jako organ pierwszej instancji.

Niezasadny jest zarzut naruszenia art. 28 kpa poprzez nieprawidłowe określenie kręgu stron postępowania. Po pierwsze wskazać należy, że skarga rozpoznawana w niniejszej sprawie została wniesiona przez A. P., a nie przez Wspólnotę Mieszkaniową [...] w S. Tymczasem tylko podmiot, który uznaje, że bez swej winy nie brał udziału w postępowaniu - co powoduje zaistnienie przesłanki wznowieniowej określonej w art. 145 § 1 pkt 4 kpa - jest uprawniony do podnoszenia tego zarzutu. Inne podmioty nie mogą się skutecznie na tę okoliczność powoływać. Dotyczy to również sądu administracyjnego, który z urzędu nie ma podstaw do podnoszenia, że podmiot nie wnoszący skargi został pominięty w postępowaniu administracyjnym i do stosowania z tej przyczyny art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ppsa. Wyjaśnić należy, iż przesłanka wznowieniowa polegająca na niezapewnieniu stronie udziału w postępowaniu administracyjnym bez jej winy (art. 145 § 1 pkt 4 kpa) wiąże się ściśle z art. 147 kpa, stosownie do którego wznowienie postępowania z tej przyczyny następuje tylko na żądanie strony. Takie rozwiązanie ustawowe powoduje, że tylko od woli strony, która została pominięta w postępowaniu, zależy czy skorzysta z prawa do żądania wznowienia, ewentualnie podniesienia zarzutu zaistnienia przesłanki wznowieniowej w skardze wniesionej do sądu administracyjnego. Inne podmioty nie mają prawa do zastępowania uprawnionej strony i korzystania z zarzutu wystąpienia podstaw do wznowienia, powołując się na to, że nie wszystkie podmioty, które powinny brać udział w postępowaniu, zostały do udziału w nim dopuszczone. Zasadą jest bowiem, że prawami procesowymi rozporządza strona.

Kwestia udziału w postępowaniu dotyczącym warunków zabudowy Wspólnoty Mieszkaniowej [...] w S. była przedmiotem rozważań Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W., które decyzją z dnia [...] września 2014 r. Nr [...] umorzyło postępowanie odwoławcze prowadzone z odwołań powyższych wspólnot. Powyższa decyzja nie jest przedmiotem kontroli Sądu w niniejszym postępowaniu.

Odnosząc się do ostatniego z zarzutów naruszenia § 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz.U. z 2003, Nr 164, poz.1589), który stanowi, że ustalenia dotyczące funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu zapisuje się poprzez określenie sposobu użytkowania obiektów budowlanych i sposobu zagospodarowania terenu wskazać należy, że pogląd skarżącego, że określenie w decyzji sposobu użytkowania budynku jako usługowo - mieszkaniowy bez sprecyzowania rodzaju, nie znajduje uzasadnienia w treści tego przepisu. Odwołując się do w/w rozporządzenia należy zauważyć, że § 2 pkt 1 określa jak zapisuje się ustalenia dotyczące rodzaju zabudowy, w tym pkt b) stanowi ogólnie "zabudowa usługowa".

Okolicznością w sprawie bezsporną jest to, że w obszarze analizowanym znajduje się zabudowa mieszkaniowa oraz zabudowa usługowa.

W orzecznictwie sądów administracyjnych i literaturze prawniczej podkreśla się, że w zakresie kontynuacji funkcji mieści się każda zabudowa, która nie godzi w zastany stan rzeczy. Pojęcie kontynuacji funkcji należy rozumieć szeroko, zgodnie z wykładnią systemową, która każe rozstrzygać wątpliwości na rzecz uprawnień właściciela czy inwestora po to, aby mogła być zachowana zasada wolności zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy. Przyczyną odmowy ustalenia warunków zabudowy może być tylko projektowanie inwestycji sprzecznej z dotychczasową funkcją terenu. Należy podkreślić, że celem przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest zagwarantowanie ładu przestrzennego, co oznacza, że zgodnie z zasadą dobrego sąsiedztwa należy badać wpływ inwestycji na otoczenie w sensie urbanistycznym. Kontynuacja funkcji oznacza, że nowa zabudowa musi mieścić się w granicach zastanego w analizowanym obszarze sposobu zagospodarowania terenu.

Zaskarżona decyzja wnikliwie i dokładnie omawia wszystkie istotne dla rozstrzygnięcia zagadnienia. Uzasadnienie spełnia wymogi przewidziane w art. 107 § 3 kpa. Wywód w nim zaprezentowany cechuje się precyzją, logiką, wyjaśnia wszystkie istotne kwestie i jest poparty licznym orzecznictwem sądów administracyjnych. W sposób wyczerpujący Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. odniosło się także do zarzutów zawartych w odwołaniu, czym wyczerpało dyspozycję art. 15 kpa.

Brak jest podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji lub stwierdzenie jej nieważności, które Wojewódzki Sąd Administracyjny byłby zobowiązany wziąć pod uwagę z urzędu.

Z powyższych względów, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.), Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.