Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2938/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-03-04 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6144 Szkoły i placówki oświatowo-wychowawcze
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Oświata
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art 59
journal: Dz.U. 2004 nr 256 poz 2572
law: Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty - tekst jednolity
article: art 19 ust 3
journal: Dz.U. 2001 nr 79 poz 854
law: Ustawa z dnia 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Barbara Adamiak, Sędzia NSA Wiesław Morys, Sędzia del. WSA Iwona Bogucka (spr.), Protokolant asystent sędziego Jan Wasilewski, po rozpoznaniu w dniu 4 marca 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Warmińsko-Mazurskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 19 września 2013 r. sygn. akt II SA/Ol 661/13 w sprawie ze skargi Wojewody Warmińsko-Mazurskiego na uchwałę Rady Miejskiej w Morągu z dnia 27 sierpnia 2008 r. nr XXIII/372/08 w przedmiocie likwidacji Szkoły Podstawowej w Kalniku 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Wojewody Warmińsko-Mazurskiego na rzecz Gminy Morąg kwotę 180 (sto osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 19 września 2013 r., sygn. II SA/Ol 661/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie oddalił skargę Wojewody Warmińsko-Mazurskiego na uchwałę Rady Miejskiej w Morągu z 27 sierpnia 2008 r., nr XXIII/372/08 w przedmiocie likwidacji Szkoły Podstawowej w Kalniku. Wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych przyjętych przez Sąd I instancji:

W dniu 27 sierpnia 2008 r. Rada Miejska w Morągu podjęła uchwałę Nr XXIII/372/08 w sprawie likwidacji Szkoły Podstawowej w Kalniku z dniem 31 sierpnia 2008r. Pismem z dnia 26 czerwca 2013 r. Wojewoda Warmińsko–Mazurski, na podstawie art. 93 w zw. z art. 94 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2013r. poz. 594 ze zm., zwanej dalej u.s.g.) wniósł do sądu administracyjnego skargę na tę uchwałę, wnioskując o stwierdzenie jej niezgodności z prawem. Zarzucił, że uchwała została podjęta z istotnym naruszeniem art. 19 ust. 3 ustawy z dnia 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych (Dz. U. z 2001r., Nr 79, poz. 854. ze zm., zwanej dalej u.z.z.). Przytaczając przebieg trybu konsultacyjnego uregulowanego w art. 19 u.z.z. wskazał, że organy samorządu terytorialnego zobowiązane są kierować założenia albo projekty aktów prawnych w zakresie objętym zadaniami związków zawodowych do odpowiednich władz statutowych związku, z jednoczesnym określeniem terminu przedstawienia opinii - nie krótszym niż 30 dni (ze względu na ważny interes publiczny termin ten może być skrócony do 21 dni) i wstrzymać się z podjęciem uchwały przynajmniej do końca biegu wyznaczonego terminu. W świetle powyższego udział związków zawodowych w procesie likwidacji szkoły jest obowiązkowy. W razie odrzucenia w całości lub w części stanowiska związku, organ samorządu terytorialnego informuje o tym związek na piśmie, podając uzasadnienie swojego stanowiska. Sytuacja, kiedy nie poinformowano związku na piśmie o nieuwzględnieniu jego stanowiska, a tym samym uniemożliwiono mu obronę jego stanowiska na posiedzeniu organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego, nie może być potraktowana inaczej jak tylko jako istotne naruszenie prawa, stanowiące podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały. Istotnym naruszeniem prawa jest bowiem zarówno sytuacja, w której związki zawodowe pozbawione zostają prawa opiniowania projektu uchwały organu gminy w związku z "niezasięgnięciem opinii", jak też niezastosowanie się do przewidzianej prawem procedury informowania o odrzuceniu opinii, której efektem jest pozbawienie prawa do dalszego podtrzymywania zajętego stanowiska. Organ nadzoru podniósł, że Rada Miejska w Morągu podjęła uchwałę o zamiarze likwidacji Szkoły Podstawowej w Kalniku w określonym przez ustawę terminie (uchwała z dnia 28 lutego 2008r.). Burmistrz Morąga zrealizował obowiązek wynikający z art. 19 ust. 2 u.z.z. kierując do Przewodniczącej A. w Olsztynie pismo z dnia 26 czerwca 2008r. Związek zawodowy negatywnie zaopiniował likwidację Szkoły Podstawowej w Kalniku. Pismem z dnia 3 września 2008r. Przewodniczący Rady Miejskiej w Morągu poinformował Przewodnicząca A. w Olsztynie, że Rada Miejska w Morągu w dniu 27 sierpnia 2008r. podjęła uchwałę w sprawie likwidacji Szkoły Podstawowej w Kalniku oraz stwierdził, że tym samym Rada Miejska w Morągu odrzuciła negatywne stanowisko w sprawie przedłożonych projektów uchwał w sprawie likwidacji Szkoły Podstawowej w Kalniku. Przedmiotową okoliczność potwierdził Burmistrz Morąga w piśmie z dnia 11 września 2008 r., dodając, że w uzasadnieniu do projektu uchwały w sprawie likwidacji Szkoły Podstawowej w Kalniku, skierowanego pod obrady Rady Miejskiej, zawarta została informacja, że związki zawodowe - B. w Morągu i A. w Olsztynie, zaopiniowały projekt uchwały negatywnie. Burmistrz Morąga potwierdził również, że skutkiem podjęcia zaskarżonej uchwały przez Radę Miejską w Morągu było odrzucenie negatywnego stanowiska związków zawodowych w sprawie przedłożonych projektów uchwał. Treść pisma Burmistrza Morąga z dnia 23 lipca 2008 r. dowodzi, że projekt uchwały w sprawie likwidacji Szkoły Podstawowej w Kalniku był również przekazany do zaopiniowania przez B. w Morągu. Prezes B. w Morągu pismem z dnia 3 września 2008 r. również został poinformowany, że Rada Miejska w Morągu w dniu 27 sierpnia 2008 r. podjęła uchwałę w sprawie likwidacji Szkoły Podstawowej w Kalniku. Z treści powyższego pisma wynika jednocześnie, że Rada Miejska w Morągu odrzuciła negatywne stanowisko w sprawie przedłożonego projektu uchwały w sprawie likwidacji Szkoły Podstawowej w Kalniku. W ocenie organu nadzoru ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, iż nie została wyczerpana procedura z art. 19 ust. 3 u.z.z., albowiem właściwy organ prowadzący szkołę, przed podjęciem stosownych uchwał, nie poinformował związków zawodowych o odrzuceniu ich stanowiska. Ograniczenie uprawnienia do przedstawienia związkowej opinii na posiedzeniu właściwej komisji samorządu terytorialnego stanowi rażące naruszenie prawa. Dodał, że wiedzę dotyczącą nieprawidłowości związanych z podejmowaniem przedmiotowej uchwały, w części dotyczącej naruszenia art. 19 ust. 3 u.z.z., uzyskał w maju 2013 r.

W odpowiedzi na skargę Burmistrz Morąga wniósł o jej oddalenie. Podniósł, że w stosunku do uchwały Nr XXIIII372/08 Rady Miejskiej w Morągu z dnia 27 sierpnia 2008r. w sprawie likwidacji Szkoły Podstawowej w Kalniku Wojewoda Warmińsko-Mazurski wydał rozstrzygnięcie nadzorcze z dnia 15 września 2008r. stwierdzające nieważność tej uchwały. Rozstrzygnięcie to zostało jednak uchylone wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 11 grudnia 2008r., sygn. akt II SA/Ol 859/08, a skarga kasacyjna Wojewody Warmińsko-Mazurskiego została oddalona wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 3 czerwca 2009 r., sygn. I OSK 213/09. Zaprzeczono, że Wojewoda Warmińsko – Mazurski o zarzutach dotyczących naruszenia art. 19 ust. 3 u.z.z. dowiedział się dopiero w maju 2013 r., skoro z treści korespondencji kierowanej przez rodziców protestujących przeciwko likwidacji szkoły do Wojewody Warmińsko - Mazurskiego wynika, że już 1 września 2008r. Wojewoda posiadał informacje o zarzutach, dotyczących naruszenia art. 19 ust. 3 u.z.z., a mimo to w rozstrzygnięciu nadzorczym z dnia 15 września 2008r. Wojewoda nie wskazał tego naruszenia. Ponadto nie doszło do ograniczenia uprawnienia związków zawodowych do przedstawiania swojego stanowiska na posiedzeniu właściwej komisji jednostki samorządu terytorialnego, bowiem takie posiedzenie nie odbyło się. Niemniej jednak, związki zawodowe mogły przedstawiać swoje stanowisko bezpośrednio na sesji rady poświęconej likwidacji szkoły, z którego to uprawniania, zgodnie z treścią protokołu z obrad sesji Rady Miejskiej w Morągu, skorzystał Prezes B. Dodatkowo Burmistrz podniósł, że jeżeli organem, o którym mowa w art. 19 ust. 3 u.z.z. jest rada gminy, to Rada Miejska w Morągu nie mogła przed podjęciem zaskarżonej uchwały poinformować o odrzuceniu stanowiska związku zawodowego, gdyż odrzucenie stanowiska związku zawodowego nastąpiło właśnie poprzez podjęcie tej uchwały. W tym kontekście należy uznać za prawidłowe stanowisko, że Rada Miejska w Morągu na sesji w dniu 27 sierpnia 2008 r. podjęła uchwałę w sprawie likwidacji Szkoły Podstawowej w Kalniku, a tym samym odrzuciła negatywne stanowisko związków zawodowych w sprawie przedłożonego projektu uchwały, o czym związki zawodowe zostały poinformowane pismem z dnia 3 września 2008 r. Ponadto ewentualne uchybienie w postaci braku pisemnej odpowiedzi na stanowisko związku zawodowego pozostaje bez wpływu na kształt uchwały i na proces uchwałodawczy, gdyż związek ma prawo przedłożyć jedynie opinię, a zawiadomienie związku na piśmie o nieuwzględnieniu jego opinii przed podjęciem uchwały nie zobowiązuje organu do zmiany projektu uchwały. Tryb konsultacji ma na celu jedynie poznanie opinii związku zawodowego i wyjaśnienie związkom zawodowym przyczyn przyjęcia stosownych regulacji przez organ uchwałodawczy, jednak nie nakłada na organ uchwałodawczy jakiegokolwiek obowiązku uwzględnienia opinii związku.

Zaskarżonym wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie oddalił skargę Wojewody. W uzasadnieniu wskazano, że zaskarżona uchwała była przedmiotem rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody z dnia 15 września 2008r., którym stwierdzono jej nieważność. Rozstrzygnięcie to zostało jednak uchylone wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 11 grudnia 2008r., sygn. akt II SA/Ol 859/08, zaś wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 3 czerwca 2009 r., sygn. akt I OSK 213/09 została oddalona skarga kasacyjna wniesiona przez Wojewodę. Okoliczność ta nie wyklucza wniesienia przez organ nadzoru skargi w trybie art. 93 u.s.g. Jak bowiem stwierdzono w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 czerwca 2007r. (sygn. akt I OSK 273/07, LEX nr 341265) wniesienie skargi do sądu administracyjnego w trybie art. 93 ust. 1 u.s.g. jest dopuszczalne zarówno wówczas, gdy organ nie zdążył wydać rozstrzygnięcia nadzorczego w terminie 30 dni od dnia doręczenia mu uchwały (zarządzenia) organu gminy, jak i w sytuacji, gdy jego rozstrzygnięcie nadzorcze zostało uchylone przez sąd, ponieważ w obu tych przypadkach mamy do czynienia z upływem terminu wskazanego w art. 91 ust. 1 u.s.g., co oznacza, że doszło do spełnienia jedynej przesłanki warunkującej możliwość skorzystania przez organ nadzoru z prawa zaskarżenia uchwały (zarządzenia) organu gminy do sądu administracyjnego.

Sąd wyjaśnił, że regulację dotyczącą podejmowania uchwał o zamiarze likwidacji i o likwidacji szkoły określa art. 59 ust. 1 i art. 5c pkt 1 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r., Nr 256, poz. 2572 ze zm., zwanej dalej u.s.o.). Zgodnie z art. 59 ust. 1 u.s.o. szkoła publiczna, z zastrzeżeniem ust. 1a i 2, może być zlikwidowana z końcem roku szkolnego przez organ prowadzący szkołę, po zapewnieniu przez ten organ uczniom możliwości kontynuowania nauki w innej szkole publicznej tego samego typu, a także odpowiednio o tym samym lub zbliżonym profilu kształcenia ogólnozawodowego albo kształcącej w tym samym lub zbliżonym zawodzie. Organ prowadzący jest obowiązany, co najmniej na 6 miesięcy przed terminem likwidacji, zawiadomić o zamiarze likwidacji szkoły: rodziców uczniów, właściwego kuratora oświaty oraz organ wykonawczy samorządu terytorialnego właściwy do prowadzenia szkół danego typu. Przepis ten zawiera zasady i tryb postępowania zmierzającego do likwidacji szkoły, określa etapy tego postępowania, czynności, które należy wykonać oraz ramy czasowe działania. Zarówno uchwała o zamiarze likwidacji szkoły, jak i uchwała o likwidacji szkoły, podjęte na podstawie art. 59 ust. 1 ustawy o systemie oświaty, są aktami prawnymi podejmowanymi w sprawie objętej opiniowaniem przez odpowiednie władze statutowe związku zawodowego, stosownie do przepisu art. 19 ust. 2 u.z.z., z tym że przedstawienie do zaopiniowania projektu jednej z nich oznacza dopełnienie obowiązku, o którym mowa w art. 19 ust. 2 tej ustawy (uchwała siedmiu sędziów NSA sygn. akt I OPS 2/10, z dnia 29 listopada 2010r.). W niniejszej sprawie wymogi określone w powołanym przepisie nie zostały naruszone.

Zgodnie z art. 19 u.z.z., organizacja związkowa, reprezentatywna w rozumieniu ustawy z dnia 6 lipca 2001 r. o Trójstronnej Komisji do Spraw Społeczno-Gospodarczych i wojewódzkich komisjach dialogu społecznego (Dz.U. Nr 100, poz. 1080), ma prawo opiniowania założeń i projektów aktów prawnych w zakresie objętym zadaniami związków zawodowych. Nie dotyczy to założeń projektu budżetu państwa oraz projektu ustawy budżetowej, których opiniowanie regulują odrębne przepisy. Organy władzy i administracji rządowej oraz organy samorządu terytorialnego kierują założenia albo projekty aktów prawnych, o których mowa w ust. 1, do odpowiednich władz statutowych związku, określając termin przedstawienia opinii nie krótszy jednak niż 30 dni. Nieprzedstawienie opinii w wyznaczonym terminie uważa się za rezygnację z prawa jej wyrażenia (art. 19 ust. 2 u.z.z.). Natomiast w razie odrzucenia w całości lub w części stanowiska reprezentatywnej organizacji związkowej wyrażonego w opinii, właściwy organ administracji rządowej lub samorządu terytorialnego informuje o tym związek na piśmie, podając uzasadnienie swego stanowiska. W razie rozbieżności stanowisk związek ten może przedstawić swoją opinię na posiedzeniu właściwej komisji sejmowej, senackiej lub samorządu terytorialnego (art. 19 ust. 3 u.z.z.).

Istota ogólnych uprawnień opiniodawczych związków zawodowych stanowi zatem prawo do wypowiadania się we wszystkich istotnych sprawach społecznych i gospodarczych pozostających w zakresie ich ustawowo określonych zadań. Uprawnienia te są zabezpieczone poprzez ustawowe określenie terminu na przedstawienie opinii i zastrzeżenie, że tylko ważny interes publiczny może prowadzić do jego skrócenia, a także poprzez ustawowy wymóg – w razie odrzucenia w całości lub części stanowiska związku – uzasadnienia przez właściwy organ samorządu terytorialnego na piśmie zajętego stanowiska. Ponadto w razie rozbieżności stanowisk, związek może przedstawić swoją opinię na posiedzeniu właściwej komisji senackiej, sejmowej lub samorządu terytorialnego, a także może ją przedstawiać w środkach masowego przekazu. Istota uprawnień związków zawodowych polega więc na przedstawieniu opinii związków w określonej sprawie (tak uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 listopada 2010 r., I OPS 2/10).

Sąd I instancji stwierdził, że Burmistrz Morąga pismami z dnia 26 czerwca 2008 r. przedstawił do zaopiniowania Przewodniczącej A. w Olsztynie oraz Prezesowi B. w Morągu projekt uchwały w sprawie likwidacji Szkoły Podstawowej w Kalniku, z prośbą o przedstawienie opinii do dnia 28 lipca 2008r. Pisma te wpłynęły do właściwych związków zawodowych odpowiednio w dniu 27 czerwca 2008 r. (A.) oraz 26 czerwca 2008 r. (B.), wobec czego wyznaczony termin do wyrażenia stanowiska przez związki zawodowe mieścił się w ustawowo określonym terminie, który winien wynosić nie mniej niż 30 dni (art. 19 ust. 2 u.z.z.). Pismo Przewodniczącej A. w Olsztynie, zawierające negatywną opinię A., wpłynęło do Urzędu Miejskiego w Morągu w dniu 29 lipca 2008 r. W ocenie Sądu opinia ta została wyrażona po terminie wyznaczonym przez Burmistrza. Zgodnie bowiem z art. 19 ust. 2 ostanie zdanie u.z.z. nieprzedstawienie opinii w wyznaczonym terminie uważa się za rezygnację z prawa jej wyrażenia, w związku z czym Rada nie miała obowiązku odniesienia się do opinii tego związku.

Natomiast Prezes B. w Morągu w odpowiedzi na pismo dotyczące wyrażenia opinii zwrócił się pismami z dnia 14 lipca i 18 lipca 2008 r. do Burmistrza Morąga o przekazanie informacji dotyczących wdrażania procedury likwidacji szkoły. Pismami z dnia 15 lipca i 23 lipca 2008 r. Burmistrz Morąga poinformował Prezesa B. w Morągu, że zrealizował obowiązek wynikający z art. 19 ust. 2 u.z.z., bowiem skierował do zarządu oddziału związku projekt uchwały wraz z informacją uzupełniającą. Ostatecznie pismem z dnia 25 lipca 2008 r., które wpłynęło do Urzędu w dniu 28 lipca 2008 r. (a więc w terminie do wyrażenia opinii) Prezes B. w Morągu zaopiniował negatywnie projekt uchwały. Z informacji Burmistrza wynika, że sprawa likwidacji szkoły nie była przedmiotem obrad komisji Rady. Jednakże przedstawiciel B. był obecny na sesji Rady (co wynika z protokołu obrad Rady), na której podjęto zaskarżoną uchwałę i przedstawił radnym podejmującym uchwałę opinię związku w tej sprawie. Wprawdzie pisemne stanowisko Rady odnośnie odrzucenia stanowiska związku zostało skierowane do Prezesa B. w dniu 4 września 2008 r., a zatem już po podjęciu uchwały, lecz w ocenie Sądu nie jest to uchybienie na tyle istotne, aby skutkowało stwierdzeniem nieważności zaskarżonej uchwały. Podkreślono przy tym, że opinia związku zawodowego nie jest wiążąca dla Rady, a tryb przewidziany w ustawie o związkach zawodowych służy jedynie wyrażeniu opinii i możliwości jej przedstawienia Radzie. W tym zakresie nie zostały naruszone uprawnienia związków zawodowych, skoro ich przedstawiciel był obecny na obradach Rady i miał możliwość przedstawienia opinii związku. W konsekwencji nie można w ocenie Sądu I instancji przyjąć, że procedura uzgadniania zaskarżonego aktu ze związkami zawodowymi została naruszona, a naruszenie to ma istotny charakter.

W skardze kasacyjnej Wojewoda Warmińsko- Mazurski zaskarżył wyrok Sądu I instancji w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.) Sądowi I instancji zarzucono:

1. naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy: art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 19 ust. 3 u.z.z. poprzez niedokonanie przez Sąd analizy prawnej zagadnienia "istotności" naruszenia prawa w związku z uchybieniami w zakresie konsultacji ze związkami zawodowymi,

2. naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 19 ust. 3 u.z.z. polegającą na uznaniu, że rada nie informując pisemnie o odrzuceniu stanowiska związku przed podjęciem uchwały o likwidacji szkoły, wyczerpała procedurę opiniodawczą.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podano, że Sąd I instancji wbrew art.141 § 4 p.p.s.a. nie wyjaśnił podstawy prawnej i nie dokonał analizy kwestii istotności naruszenia art. 19 ust. 3 u.z.z. Nie można się zgodzić, że zaniechanie powiadomienia związków zawodowych o stanowisku wobec ich negatywnej opinii nie jest rażącym złamaniem porządku prawnego. Pozbawiło ono związek zawodowy obrony jego stanowiska, związek nie wiedział o stanowisku gminy i nie mógł podtrzymać swego, zgłaszając dalsze argumenty. Sąd dokonał kontroli uchwały w sposób oderwany od stanu faktycznego, bo możliwość przedstawienia stanowiska przez związek zawodowy na sesji rady nie jest tożsama z obroną stanowiska związku po odrzuceniu opinii. Argumentacja uzasadnienia wyroku winna pozwalać na zrozumienie racji, jakimi kierował się sąd i umożliwiać podjęcie z nimi merytorycznej polemiki. Ogólnikowe uzasadnienie w praktyce uniemożliwia ocenę wyroku. Niezamieszczenie w uzasadnieniu wyroku rozważań dotyczących zagadnienia "istotności" i "nieistotności" naruszenia prawa stanowi o naruszeniu przez Sąd I instancji art. 141 § 4 p.p.s.a. Brak rozważań w tym zakresie oznacza, że Sąd nie dokonał wszechstronnej oceny materiału dowodowego i nie wyjaśnił przyczyn, z jakich uznał procedurę opiniowania za wyczerpaną.

Uzasadniając zarzut naruszenia prawa materialnego podniesiono, że jakkolwiek organ samorządu nie jest związany opinią związku zawodowego, to w razie jej odrzucenia ma obowiązek dopełnienia czynności o charakterze proceduralnym – musi przedstawić związkowi swoje stanowisko na piśmie i z uzasadnieniem, a także umożliwić związkowi przedstawienie stanowiska na posiedzeniu właściwej komisji rady. Uchylając się od tego ustawowego obowiązku organ gminy narusza bezwzględnie wiążący przepis art. 19 ust. 3 u.z.z., co prowadzi do wadliwości trybu podjęcia uchwały. Brak wiążącego charakteru opinii nie usprawiedliwia naruszenia przepisu art. 19 ust. 3 u.z.z., a naruszenie to skutkuje podjęciem uchwały z rażącym naruszeniem prawa, co rodzi obowiązek stwierdzenia nieważności uchwały (lub jej niezgodności z prawem w związku z upływem czasu). Rada Miejska odrzuciła negatywne stanowisko związku zawodowego w sprawie projektu uchwały o likwidacji szkoły poprzez podjęcie uchwały o likwidacji szkoły. Rada jako organ kolegialny winna podjąć uchwałę w sprawie odrzucenia stanowiska związku i powinno to mieć miejsce przed uchwaleniem likwidacji szkoły. Rada tak jednak nie postąpiła i przed uchwaleniem zaskarżonej uchwały nie poinformowała na piśmie związku o nieuwzględnieniu jego opinii. Przedstawienie na sesji rady stanowiska przez związek zawodowy nie przesądza o stworzeniu możliwości polemiki z argumentami przemawiającymi za likwidacją szkoły. Uchybienie ma poważny ciężar gatunkowy. Dalej Wojewoda wskazał, że pojęcie istotnego naruszenia prawa nie jest zdefiniowane, ale w orzecznictwie i doktrynie podaje się przykłady naruszeń, które winny być kwalifikowanej jako rażące i skutkujące stwierdzeniem nieważności uchwały, należą do nich uchybienia przepisów wyznaczających kompetencję, przepisów ustrojowych, przepisów prawa materialnego przez wadliwą wykładnię i przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwały. Ze względu na ustawowy poziom regulacji uprawnień związków zawodowych, pozbawienie związków ich roli w procesie tworzenia prawa jest istotnym naruszeniem przepisów. Pozostawienie w obrocie prawnym uchwały dotkniętej tak poważną wadą oznacza akceptację dla lekceważenia przez gminę podstawowych reguł prawnych dotyczących procesu prawodawczego i godzi w zasadę państwa prawnego określoną w art. 2 Konstytucji.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Gmina Morąg wniosła o jej oddalenie. Wskazała, że uchwała w sprawie likwidacji szkoły została podjęta na sesji zwołanej w trybie art. 20 ust. 3 u.s.g., na wniosek zobowiązujący do jej odbycia w terminie 7 dniu od dnia złożenia wniosku. Wobec rozbieżności terminu sesji i terminu zwołania komisji wynikającego ze Statutu, nie odbyło się przed sesją rady posiedzenie właściwej komisji Rady Miejskiej. Skoro zaś nie odbyło się posiedzenie komisji, to nie można mówić o ograniczeniu uprawnień związków do przedstawienia swego stanowiska na posiedzeniu właściwej komisji jednostki samorządu terytorialnego. Związki mogły natomiast przedstawić swoje stanowisko bezpośrednio na sesji, z czego skorzystał B. Brak pisemnej odpowiedzi na opinię związku nie wpływa na proces uchwałodawczy, tryb konsultacji służy jedynie poznaniu stanowiska związku zawodowego i wyjaśnieniu mu przyczyn regulacji. Oba te elementy zostały spełnione, organ uchwałodawczy zapoznał się z opinią związku i wyjaśnił związkom przyczyny podjęcia uchwały. Zwrócono uwagę, że Wojewoda wiedział o przebiegu czynności opiniodawczych już 1 września 2008 r. ale nie uznał go za naruszający art. 19 ust. 3 u.z.z., bo takiego argumentu nie podniósł w wydanym rozstrzygnięciu nadzorczym.

W piśmie procesowym z 14 lutego 2014 r., skierowanym do Naczelnego Sądu Administracyjnego, pełnomocnik Gminy Morąg wniósł o umorzenie postępowania wskazując, że w związku z wykonaniem uchwały nr XXIII/372/08 z 27 sierpnia 2008 r. i zlikwidowaniem Szkoły Podstawowej w Kalniku, uchwałą nr XLII/626/14 z 6 lutego 2014 r. Rada Miejska w Morągu uchyliła, jako zrealizowaną, uchwałę nr XXIII/372/08. Okoliczność ta powoduje, że postępowanie stało się bezprzedmiotowe i zgodnie z art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. powinno ulec umorzeniu. Do pisma dołączono odpis uchwały Rady Miejskiej w Morągu z 6 lutego 2014 r. nr XLII/626/14.

Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje:

Odnosząc się w pierwszej kolejności do wniosku Gminy Morąg o umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowego ze względu na uchylenie uchwały objętej skargą Wojewody do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego należy wskazać, że okoliczność ta, bez względu na skuteczność uchylenia uchwały, nie wpływa na bezprzedmiotowość postępowania prowadzonego w wyniku skargi kasacyjnej. Przedmiotem kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego nie jest uchwała, ale wyrok Sądu I instancji. Zmiany okoliczności powstałe po wyroku nie mają znaczenia, mogą co najwyżej wpływać na kształt zaleceń Sądu II instancji co do dalszego postępowania, wobec oddalenia skargi kasacyjnej zagadnienie to jednak nie powstaje. Rozpoznanie skargi kasacyjnej od wyroku Sądu I instancji w wyniku późniejszego uchylenia uchwały nie stało się bezprzedmiotowe, zatem brak podstaw do żądania umorzenia postępowania kasacyjnego.

Rozpoznanie sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny następuje, zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., w granicach skargi kasacyjnej, przy uwzględnieniu z urzędu jedynie nieważności postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., w szczególności nie stwierdzono przesłanki nieważności z art. 183 § 2 pkt 3 p.p.s.a. związanej z uprzednim prawomocnym osądzeniem takiej samej sprawy. Wyrok WSA w Olsztynie z 11 grudnia 2008 r. sygn. II SA/Ol 859/08 264/08 i wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 3 czerwca 2009 r., sygn. I OSK 213/09 dotyczyły innej sprawy, ich przedmiotem było rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Warmińsko-Mazurskiego, którym organ nadzoru zakwestionował skuteczność poinformowania rodziców uczniów o zamiarze likwidacji szkoły z 6 miesięcznym wyprzedzeniem.

Wobec nie stwierdzenia przesłanek nieważności, rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. W skardze kasacyjnej powołano obie podstawy określone w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a, zarzucając zarówno naruszenie prawa procesowego, jak i prawa materialnego. Zarzut naruszenia prawa procesowego może odnieść skutek w przypadku wykazania, że uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Uzasadnienie zarzutu błędnej wykładni związane jest z wykazaniem, że przyjęte przez Sąd I instancji rozumienie określonego przepisu narusza uznane dyrektywy interpretacyjne. Wymaga zatem z jednej strony wskazania, na czym polega błąd Sądu w interpretacji przepisu, jakie dyrektywy zostały naruszone, zaś z drugiej strony wykazania, jakie winno być prawidłowe rozumienie przepisu. Zarzut niewłaściwego zastosowania natomiast wymaga wykazania, że w ustalonych okolicznościach faktycznych doszło do wadliwej kwalifikacji prawnej i stan faktyczny nie odpowiada hipotezie zastosowanej normy prawnej.

Oba zgłoszone w skardze kasacyjnej zarzuty pozostają przy tym ze sobą w związku, a to ze względu na powołany w każdym z nich przepis art. 19 ust. 3 u.z.z. przy czym zarzut naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 19 ust. 3 u.z.z. wymaga rozważenia w pierwszej kolejności, albowiem jego zasadność ma znaczenie dla oceny charakteru ewentualnego naruszenia prawa procesowego, poprzez uznanie przez Sąd I instancji, że nie zaistniały przesłanki nieważności uchwały.

Przepis art. 19 ust. 3 u.z.z. zawiera dwie wypowiedzi zdaniowe. Pierwsza stanowi, że w razie odrzucenia stanowiska związku, właściwy organ informuje o tym związek na piśmie, podając uzasadnienie swojego stanowiska. Druga stwierdza, że w razie rozbieżności stanowisk związek może przedstawić swoją opinię na posiedzeniu właściwej komisji sejmowej, senackiej lub samorządu terytorialnego. Stanowisko Sądu I instancji, że poinformowanie związku na piśmie o odrzuceniu jego stanowiska po podjęciu uchwały, a nie przed, nie narusza powołanego przepisu i uprawnień związków zawodowych, nie jest wynikiem błędnej interpretacji. Po pierwsze, w skardze nie wskazano, jakie dyrektywy interpretacyjne Sąd I instancji naruszył, nie przedstawiono także argumentów przemawiających za stanowiskiem Wojewody, że przepis ten wymaga pisemnego poinformowania związku o nieuwzględnieniu jego opinii przed uchwaleniem uchwały w opiniowanej kwestii. W szczególności nie zawiera ten przepis warunku, aby w kwestii odrzucenia stanowiska związku organ zobowiązany był podjąć odrębną uchwałę. Jedynym obowiązkiem dla właściwego organu administracji rządowej lub samorządowej jest obowiązek pisemnego poinformowania związku o nieuwzględnieniu jego opinii i podania mu uzasadnienia. Obowiązek ten konkretyzuje się w razie odrzucenia stanowiska związku, co w przypadku organu kolegialnego, jakim jest rada, ma miejsce ostatecznie poprzez podjęcie uchwały w opiniowanej kwestii. W zakresie dopuszczalnej swobody interpretacyjnej mieści się zatem także sytuacja, gdy organ samorządu terytorialnego poinformuje związek o nieuwzględnieniu stanowiska zajętego w opinii po podjęciu uchwały w opiniowanej kwestii. Przepis art. 19 ust. 3 u.z.z. zawiera, jak wyżej wskazano, dwie normy, z których jedna dotyczy obowiązku organu samorządu terytorialnego, a druga uprawnienia związku zawodowego do przedstawienia swego stanowiska na posiedzeniu właściwej komisji, w razie rozbieżności stanowisk. Nie można tych dwóch norm interpretować z pominięciem pozostałych regulacji art. 19 ustawy, który wszak kompleksowo odnosi się do procedury opiniowania założeń i projektów aktów prawnych przez związki zawodowe. W szczególności nie można uznać, że druga z nich ma znaczenie wyłącznie w powiązaniu z przypadkiem objętym w art. 19 ust. 3 zdanie pierwsze. Procedura opiniowania jest rozpoczęta poprzez skierowanie projektu przez organ do odpowiednich władz statutowych związku w trybie określonym w art. 19 ust. 2 u.z.z. Ood tego momentu, w ustawowym terminie, władze związku mogą wyrazić swoje stanowisko w formie opinii. Jeżeli między założeniami projektu, a stanowiskiem związku istnieje rozbieżność, może on korzystać ze swego uprawnienia do przedstawienia opinii nie tylko w formie pisemnej, ale także na posiedzeniu właściwej komisji. Uprawnienie to, określone w art. 19 ust. 3 zdanie drugie nie jest uzależnione od uprzedniego poinformowania związku o odrzuceniu jego stanowiska, zwłaszcza że w przypadku uchwał o kształcie przyjętych rozwiązań ostatecznie decyduje uprawniony organ. Taka interpretacja prowadziłaby do ograniczenia możliwości bezpośredniego zaprezentowania stanowiska związku na posiedzeniu gremium dyskutującego kształt rozwiązań prawnych. Skoro zatem art. 19 ust. 3 u.z.z. nie wprowadza jednoznacznie sformułowanego rygoru poinformowania związku o odrzuceniu jego stanowiska obligatoryjnie przed podjęciem opiniowanego aktu, a skorzystanie przez związek z prawa przedstawienia opinii na posiedzeniu komisji nie jest uzależnione od otrzymania takiej informacji i stanu "utrzymywania się rozbieżności stanowisk", to stanowisko Sądu co do rozumienia norm określonych w art. 19 ust. 3 u.z.z. mieści się w granicach swobody interpretacyjnej, a strona skarżąca nie sformułowała zarzutu naruszenia jakiejś konkretnej dyrektywy interpretacyjnej, która zostałaby naruszona, skutkując błędną interpretacją. Nie jest naruszeniem normy z art. 19 ust. 3 u.z.z. przyjęcie, że organ samorządu terytorialnego dochował rygorów opiniowania projektu uchwały i wyczerpał przewidziany tą ustawą tryb, informując związek zawodowy, który w terminie złożył swoją negatywną opinię, o fakcie podjęcia uchwały nieuwzględniającej sprzeciwu związku w sprawie likwidacji szkoły, po jej podjęciu. Teza skargi kasacyjnej, że wyczerpanie trybu ma miejsce jedynie w sytuacji poinformowania o nieuwzględnieniu stanowiska przed podjęciem uchwały nie znajduje prostego potwierdzenia w przepisie, nie została w skardze także poparta argumentami. W konsekwencji Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że zarzut naruszenia art. 19 ust. 3 u.z.z. poprzez błędną wykładnię nie został uzasadniony i wykazany, nie może zatem odnieść skutku.

Zarzut naruszenia przepisów postępowania dotyczy art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 19 ust. 3 u.z.z. i koncentruje się na kwestii braku wykazania przez Sąd I instancji, z jakich powodów faktu niepoinformowania związku o nieuwzględnieniu jego opinii przed podjęciem uchwały nie uznano za istotne naruszenie prawa. Tak sformułowany zarzut, uwzględniając także jego uzasadnienie, sprowadza się do wymogu określonego w art. 141 § 4 p.p.s.a., a dotyczącego podania podstawy prawnej i jej wyjaśnienia, kwalifikacji prawnej ustalonych okoliczności. Na różnicę pomiędzy brakiem stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę wyroku, a podaniem i wyjaśnieniem podstawy prawnej wyroku wskazano w uchwale 7 sędziów NSA z 15 lutego 2010 r., sygn. II FPS 8/09, która precyzuje, w jakiej sytuacji przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną. Warunkiem jest, aby uzasadnienie sądu wojewódzkiego nie zawierało stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego wyroku. Gdy natomiast uzasadnienie wyroku wskazuje, jaki stan faktyczny został przez sąd przyjęty i dlaczego, wówczas art. 141 § 4 p.p.s.a nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Stan faktyczny przyjęty za podstawę wyroku został w jego uzasadnieniu podany i w skardze kasacyjnej go nie zakwestionowano. Sąd I instancji przyjął, że nie miała miejsca pisemna odpowiedź organu stanowiącego gminy przed podjęciem uchwały w sprawie likwidacji szkoły, ta okoliczność nie jest w sprawie negowana. Sąd ocenił natomiast, że brak ten nie jest naruszeniem skutkującym nieważnością uchwały. Różnica pomiędzy stanowiskiem Skarżącego kasacyjnie i Sądu I instancji sprowadza się do odmiennej kwalifikacji wskazanego braku i oceny jego wpływu na prawidłowość podjętej uchwały. Wyraźnie potwierdza to argumentacja uzasadnienia skargi kasacyjnej w części zawierającej twierdzenia, że podjęcie uchwały nastąpiło z naruszeniem procedury, polegającym na braku obligatoryjnego pisemnego ustosunkowania się przed podjęciem uchwały do negatywnej opinii związku.

Zarzut pominięcia w uzasadnieniu wymaganego wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia nie jest jednak zasadny w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego. W przypadku uchwał organu gminy kwestia stopnia, charakteru naruszenia prawa, ma znaczenie ze względu na art. 91 ust. 1 i ust. 4 u.s.g. Przepis art. 91 ust. 1 u.s.g. zawiera kryterium, przesłankę nieważności uchwały – jest nią sprzeczność z prawem. Jednocześnie przepis art. 91 ust. 4 u.s.g. wyróżnia inny przypadek naruszenia prawa, o charakterze nieistotnym, który nie daje podstaw do stwierdzenia nieważności uchwały, ale uprawnia jedynie do wskazania, że uchwałę podjęto z naruszeniem prawa. Takie rozstrzygnięcie jest przy tym możliwe jedynie w przypadku podejmowania czynności kontrolnych przez organ nadzoru. W konsekwencji znaczenia nabiera rozróżnienie na uchwały, które naruszają prawo w sposób "nieistotny" i uchwały, które są z prawem sprzeczne. Tylko te drugie dają podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały. Podstawą do uwzględnienia skargi na uchwałę przez sąd administracyjny jest wyłącznie naruszenie uzasadniające stwierdzenie nieważności uchwały, czyli naruszenie skutkujące sprzecznością uchwały z prawem. Taki wniosek wynika z art. 147 § p.p.s.a., zgodnie z którym sąd uwzględniając skargę na uchwałę, stwierdza jej nieważność. Przepis ten stanowi procesową podstawę rozstrzygnięcia sądu i nie zawiera przesłanek samej nieważności uchwały, tych należy poszukiwać w przepisach odrębnych, w szczególności w art. 91 u.s.g. Także przepis art. 147 § 1 in fine, który ogranicza orzeczenie sądu do stwierdzenia, że uchwała została wydana z naruszeniem prawa, ma zastosowanie w przypadkach, gdy przepis szczególny wyłącza stwierdzenie nieważności. Jego zastosowanie uzależnione jest od uprzedniego stwierdzenia zaistnienia przesłanek nieważności uchwały, w równoczesnym połączeniu z przeszkodą do jej stwierdzenia. Taka przeszkodę wskazuje przepis art. 94 ust. 1 u.s.g. i ma ona związek z upływem rocznego terminu w tym przepisie wskazanego. W takiej sytuacji sąd administracyjny jest uprawniony do stwierdzenia wydania uchwały z naruszeniem prawa, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 94 ust. 2 u.s.g. Nieistotne naruszenie prawa w rozumieniu art. 91 ust. 4 u.s.g. nie daje zatem w ogóle podstaw do uwzględnienia skargi na uchwałę przez sąd administracyjny, zaś warunkiem stwierdzenia przez sąd wydania uchwały z naruszeniem prawa jest jej sprzeczność z prawem, która nie może jednak skutkować stwierdzeniem nieważności z powodu upływu terminu. Taka interpretacja omawianej regulacji znajduje uzasadnienie w skutkach, jakie art. 94 ust. 2 u.s.g. przewiduje dla orzeczenia sądu o wydaniu uchwały z naruszeniem prawa, jest nim utrata mocy uchwały z dniem orzeczenia. Dla przypadków nieistotnego naruszenia prawa, przepis art. 91 ust. 4 u.s.g. skutku w postaci utraty ważności w ogóle nie przewiduje.

Mając na uwadze podane wyżej stanowisko w sprawie treści normy określonej w art. 19 ust. 3 u.z.z., nie można przyjąć, że w sprawie Sąd I instancji wadliwie nie znalazł podstaw do stwierdzenia wydania uchwały z naruszeniem prawa. Argumentacja Sądu I instancji nie jest szczegółowa, ale sprowadza się do odmowy uznania, że w sprawie ma miejsce sprzeczność uchwały z prawem, w szczególności z przepisem art. 19 ust. 3 u.z.z. Kryterium sprzeczności uchwały z prawem wymaga, aby niezgodność miała charakter kwalifikowany. Praktyka stosowania art. 19 ust. 3 u.z.z. , mieszcząca się w zakresie możliwego znaczenia i zakresu tego przepisu, nie nosi cech sprzeczności z normą prawną.

W skardze kasacyjnej argumentowano, że zasada opiniowania przez związki zawodowe projektów aktów ma ustawowy status i dużą wagę, wobec czego winna być z pieczołowitością realizowana, a wszelkie odstępstwa od niej kwalifikowane jako rażące i istotne. W tym zakresie w skardze przywołano argumenty, jakie orzecznictwo i doktryna wypracowały na gruncie rozumienia rażącego prawa jako przesłanki nieważności decyzji, wskazując że objęte są nimi także nieakceptowalne skutki społeczne. W takim pojmowaniu kryterium rażącego czy istotnego naruszenia nabierają cech zwrotu o charakterze klauzuli generalnej, co oznacza konieczność dokonania każdorazowo oceny skutków przez pryzmat ich doniosłości, relacji do chronionych wartości czy celów. Nie da się stworzyć zamkniętego katalogu przypadków, które zawsze stanowią przypadek rażącego naruszenia prawa. W tym zakresie zaskarżony wyrok także zawiera dostateczną argumentację, świadczącą o podjęciu przez Sąd I instancji kwestii oceny doniosłości powstałych skutków. Należy zwrócić uwagę, że negatywna opinia związku zawodowego nie zawierała żadnych konkretnych argumentów, sprowadzała się do wyrażenia braku akceptacji dla zamiaru likwidacji szkoły. Nie można zatem twierdzić, że brak pisemnego zawiadomienia o odrzuceniu stanowiska związku przed podjęciem uchwały pozbawił ten związek możliwości przedstawienia dalszych argumentów. Możliwość wyrażenia opinii jest ograniczona w czasie i realizując swoje uprawnienie organ związku zawodowego winien dołożyć staranności na etapie zgłaszania opinii. Tego zaniechano. Sąd wskazał, że wobec braku posiedzenia komisji rady gminy, nie pozbawiono związku zawodowego możliwości przedstawienia sprawy na forum komisji. Natomiast w pisemnym zawiadomieniu podano motywy podjęcia uchwały. W tych okolicznościach nie można stwierdzić, że skutki zaniechania powiadomienia związku na piśmie o podtrzymywaniu zamiaru likwidacji szkoły niweczą ustawową zasadę opiniowania projektu uchwały i z tego powodu nie dają się zaakceptować. Także zatem z punktu widzenia skutków przyjętej praktyki stosowania art. 19 ust. 3 u.z.z. w niniejszym przypadku nie można stwierdzić, że uchwałę należy uznać za sprzeczną z prawem, bo podjętą w warunkach uniemożliwiających związkom wypełnienie ich opiniodawczej roli. Wypełnienie tej roli zostało im zapewnione. Dlatego argumentacja Sądu I instancji podana w uzasadnieniu wyroku i dotycząca oceny przyjętego sposobu opiniowania uchwały przez związek zawodowy w kontekście sprzeczności z prawem nie narusza art. 141 § 4 p.p.s.a. Uzasadnienie zawiera konieczną argumentację dotyczącą podstawy prawnej i ocenę stanu faktycznego przez pryzmat kryterium sprzeczności z prawem, jako przesłanki stwierdzenia nieważności uchwały (lub stwierdzenia, że została wydana z naruszeniem prawa).

Mając na uwadze podane argumenty, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego postanowiono na podstawie art. 204 pkt 1, 205 § 2 i 209 p.p.s.a.