Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt III SA/Lu 492/09
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2010-01-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6049 Inne o symbolu podstawowym 604
Hasła tematyczne: Transport
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 22a ust. 1 pkt 2 lit. a)
journal: Dz.U. 2007 nr 125 poz 874
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Marek Zalewski (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Jadwiga Pastusiak,, Sędzia NSA Maria Wieczorek, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Wiesława Dudek, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 14 stycznia 2010 r. sprawy ze skargi R. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] sierpnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zmiany zezwolenia na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej R. B. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] Nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98 poz. 1071 ze zm.) w związku z art. 18 ust. 1 pkt 1 lit. f) i art. 22a ust. 1 pkt 2 lit. a) ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2007 r. Nr 125, poz. 874 ze zm.) Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpatrzeniu odwołania R.B. – utrzymało w mocy decyzję wydaną z upoważnienia Marszałka Województwa przez Zastępcę Dyrektora Departamentu Organizacyjno-Prawnego Urzędu Marszałkowskiego Województwa z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie odmowy zmiany zezwolenia znak: [...] z dnia [...] (zmienionego uprzednio decyzjami znak: [...] z dnia [...] znak: [...] z dnia [...] .; znak: [...] z dnia [...] znak: [...] z dnia [...] przedłużonego decyzją znak: [...] z dnia [...].) na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym na linię komunikacyjną: H. L.

Wnioskiem z dnia 2 lutego 2009 r. R. B. wystąpiła o zmianę zezwolenia na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym na linii komunikacyjnej: H. – L., polegającą na:

- rezygnacji z kursów z H. do L. o godz. 11:02 oraz z L. do H. o godz. 14:30;

- wprowadzeniu do wszystkich dotychczas wykonywanych oraz projektowanych kursów przystanku pośredniego w C. przy ul. A.;

- zmianie godziny odjazdu kursu z L. do H. z 9:15 na 10:30.

Decyzją z dnia [...] Marszałek Województwa odmówił zmiany zezwolenia wskazując, że projektowana linia regularna stanowić będzie zagrożenie dla już istniejących linii regularnych. Organ dokonał "analizy sytuacji rynkowej" istniejących linii, zaznaczając, że przepisy nie wyłączają takiej możliwości w stosunku do linii komunikacyjnych powyżej 100 km. Stwierdził, że zmiany zaproponowane przez stronę zostały zaplanowane z niewielkimi odstępami przed kursami już realizowanymi, a nawet w tych samych godzinach odjazdów co kursy realizowane przez innych przewoźników na linii L. - C. Organ zwrócił się do obsługujących trasę przewoźników o przedstawienie dokumentacji dotyczącej ilości przewożonych osób za okres od 17 listopada 2008 r. do 30 listopada 2008 r. i na podstawie tak zgromadzonego materiału dowodowego ustalił, że realizowane kursy w pełni zaspokajają potrzeby przewozowe na odcinku L. - C. Ponadto organ I instancji uzyskał od Prezydenta Miasta L., Prezydenta Miasta C. oraz Burmistrza Miasta H. informację, że do tych organów nie wpłynęły wnioski mieszkańców o uruchomienie dodatkowej komunikacji na przedmiotowej linii, w związku z czym uznał, że potrzeby komunikacyjne na tej linii są na dana chwilę zaspokojone, a przedłożony przez stronę rozkład jazdy nie poprawi stanu komunikacji w kierunku oczekiwanym przez społeczności lokalne. Organ podkreślił, że z posiadanej dokumentacji wynika, iż w ciągu dnia wykonywanych jest co najmniej 38 kursów relacji H. – L. oraz 38 kursów relacji L. – H. (część z nich posiada przystanek pośredni w C.). W ramach linii częściowo pokrywających się z projektowaną linią komunikacyjną wykonywane są kursy na następujących odcinkach: na odcinku C. – L. łącznie ok. 88 kursów, na odcinku L. – C. ok. 80 kursów, na odcinku H. – C. ok. 32 kursy, a na odcinku C. – H. ok. 21 kursów. Ponadto organ wyjaśnił, iż pismem z dnia 23 lutego 2009 r. informował stronę o zbyt bliskim projektowaniu godzin kursów w stosunku do innych przewoźników, jednak strona przedłożyła rozkład jazdy nadal kolidujący z kursami innych przewoźników, redukując tylko ilość przystanków pośrednich w C.. Zdaniem organu I instancji złożony przez stronę projekt rozkładu jazdy został skonstruowany w celu przejęcia pasażerów kursów już istniejących, a nie w celu poprawy ogólnej sytuacji komunikacyjnej na przedmiotowej linii. Organ wskazał również, że dokonano uzgodnienia zmiany zezwolenia ze stosownymi starostami powiatów i prezydentami miast.

Organ I instancji uznał, że zmiana rozkładu spowoduje zagrożenie dla istniejących już linii regularnych w znaczeniu finansowym (ekonomicznym), jak i organizacyjnym (bezpieczeństwa ruchu). Wprowadzenie do rozkładu przystanku pośredniego w C. spowoduje zmniejszenie odstępów czasowych od przewoźników wykonujących kursy na linii L. – C., co nie będzie prowadziło do uczciwej konkurencji, a może prowadzić do sytuacji niebezpiecznych dla pasażera oraz innych uczestników ruchu na drodze. Małe odstępy czasowe pomiędzy kursami powodują, że przewoźnicy łamiąc przepisy ustawy Prawo o ruchu drogowym dotyczące dopuszczalnych prędkości dla pojazdów poruszających się po drogach publicznych starają się dotrzeć na kolejny przystanek przed innymi przewoźnikami. Takie sytuacje są powszechne oraz opisywane w licznych skargach kierowanych do organu. Organ podniósł, że zasada swobody podejmowania .i prowadzenia działalności gospodarczej może doznawać ograniczeń w ustawach szczególnych, a za taką należy uznać ustawę o transporcie drogowym, która wprowadza ograniczenia w możliwości uzyskania zezwolenia z uwagi na okoliczności dotyczące innych podmiotów - przewoźników wykonujących już taką działalność. Dodatkowo organ wskazał, że pomimo, iż niektóre z proponowanych przez stronę zmian w rozkładzie jazdy mogłyby być rozpatrzone pozytywnie (np. rezygnacja .z kursów) to jednak niezłożenie przez stronę projektu rozkładu zawierającego jedynie te zmiany spowodowało, iż organ zobowiązany był rozpatrzyć wszystkie żądania wniosku łącznie w oparciu o projekt rozkładu jazdy, co jest konsekwencją okoliczności, iż załącznikiem do decyzji zmieniającej jest rozkład jazdy, którego sporządzenie należy do obowiązku strony i który stanowi element istotny wniosku.

Od powyższej decyzji odwołanie wniosła R.B. zarzucając jej naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 22a ust. 1 ustawy .o transporcie drogowym oraz nieuwzględnienie opinii organów samorządu terytorialnego, przez terytoria których przebiega linia komunikacyjna. Z odwołania wynika, że wskazane w uzasadnieniu decyzji argumenty nie są wystarczające do ustalenia, że projektowana zmiana poprzez wprowadzenie przystanku pośredniego w C. będzie zagrożeniem w aspekcie ekonomicznym i organizacyjnym dla istniejących linii. Zdaniem strony organ nie uwzględnił pozytywnych opinii Burmistrza Miasta H., a jedynie wykazał, że nie było wniosków mieszkańców, co wskazuje na brak potrzeb w tym zakresie. Strona zarzuciła, że podjęta decyzja narusza zasadę wolności działalności gospodarczej, a przepis art. 22a ust. 1 pkt 2 lit. a) winien być interpretowany ściśle i nie może stanowić ochrony dla monopolistycznych działań innych przedsiębiorców.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia [...] Nr [...] (zaskarżoną niniejszą skargą) utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Zdaniem Kolegium decyzja organu I instancji prawa nie narusza. W związku z art. 18 ust. 1 pkt 1 lit. f) ustawy o transporcie drogowym organ I instancji w dniu 27 kwietnia 2009 r. skierował prośbę o zajęcie stanowiska w przedmiocie uzgodnienia zmian w zezwoleniu strony do Prezydenta Miasta C., Starosty C., Starosty H., Starosty Ś., Prezydenta Miasta L., Starosty L. i organy te pozytywnie zaopiniowały zmianę zezwolenia. Do akt sprawy została załączona "Analiza sytuacji rynkowej w zakresie regularnego przewozu osób Nr [...] " z dnia [...]czerwca 2009 r. sporządzona przez starszego specjalistę UM Województwa L.o, z której wynika, że zaproponowane przez wnioskodawcę kursy będą stanowiły zagrożenie dla już istniejących linii regularnych.

Powołując art. 22 a ust. 1 pkt 2 lit. a) ustawy o transporcie drogowym i wskazując na zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, organ odwoławczy stwierdził, iż projektowane zmiany stanowić będą zagrożenie dla już istniejących linii regularnych. Z informacji udzielonych przez przedsiębiorców wynika, że średnio ponad połowa miejsc w autobusach obsługujących te linie w godzinach zbliżonych do proponowanych przez stronę jest wolna, wobec czego wprowadzenie tych zmian będzie negatywnie rzutować na rentowność i stanowić zagrożenie dla już dokonywanych przewozów. W szczególności organ odwoławczy podkreślił, że proponowane przez stronę kursy miałyby się odbywać o tej samej godzinie, bądź maksymalnie kilkanaście minut wcześniej niż do tej pory funkcjonujące kursy. Nie podzielił też poglądu strony, że przepis art. 22 a ust. 1 pkt 2 lit. a) ustawy o transporcie drogowym ma przeciwdziałać jedynie niszczącej komunikacji, która może zagrozić istnieniu firm dotychczasowych. Z brzmienia tego przepisu wynika wprost, zdaniem Kolegium, iż dotyczy on sytuacji, gdy zmiana zezwolenia spowoduje zagrożenie dla już istniejących linii komunikacyjnych, natomiast nie musi ona powodować stanu zagrożenia, czy prowadzić do upadku podmiotu obsługującego istniejącą linię. Nie ma przy tym znaczenia argument skarżącej, że odjazdy autobusów innych przedsiębiorców odbywają się z przystanku przy ul. R. w L., podczas gdy zgodnie z proponowanymi zmianami autobusy strony miałyby kursować z dworca autobusowego L. Miejsca te położone są w bardzo bliskiej odległości od siebie, a więc dokonanie zmian w zezwoleniu strony będzie miało bezpośredni wpływ na sytuację już istniejących linii komunikacyjnych. Kolegium podkreśliło, że uzyskanie przez organ pozytywnych uzgodnień od starostów i prezydentów miast nie obliguje do zmiany zezwolenia zgodnie z wnioskiem strony, gdyż jest to dopiero jeden z etapów postępowania, który umożliwia wydanie decyzji. Uzgodnienie zmian z innymi organami, czy nawet pozytywna opinia Burmistrza Miasta H. w tym przedmiocie nie zwalniają organów wydających zezwolenia lub je zmieniających od badania i rozstrzygnięcia sprawy w oparciu o przepisy ustawy o transporcie drogowym, w szczególności od badania przesłanek wskazanych w art. 22a ust. 1 tej ustawy.

Organ odwoławczy podzielił pogląd wyrażony w decyzji organu I instancji, że zagrożenie dla istniejących linii komunikacyjnych należy rozpatrywać także w sensie bezpieczeństwa ruchu. Zbyt krótkie odstępy czasu między odjazdami autobusów różnych przewoźników powodują zagrożenie dla bezpieczeństwa z uwagi na możliwość dążenia przewoźników do jak najszybszego dojazdu do następnych przystanków w celu przejęcia oczekujących na nich pasażerów, co powoduje nie przestrzeganie rozkładów jazdy oraz zagrożenie życia i zdrowia pasażerów oraz innych uczestników ruchu drogowego. Z analizy zgromadzonego materiału dowodowego nie wynika, aby zwiększyło się zapotrzebowanie mieszkańców na utworzenie nowych linii komunikacyjnych, a zatem nie można wykluczyć negatywnego wpływu działania nowych linii na rentowność już istniejących linii komunikacyjnych.

Ponadto Kolegium wyjaśniło, że organ I instancji nie mógł zmienić zezwolenia w zakresie dotyczącym rezygnacji z niektórych kursów. Organ informował stronę pisemnie o możliwości złożenia osobnego wniosku o zmianę decyzji poprzez rezygnację z kursów, jednakże strona takiego wniosku nie złożyła. Z analizy przepisów ustawy o transporcie drogowym ( art. 20 ust. 1a), art. 22 ust. 1 pkt 1) wynika, że organ rozpatrując sprawę winien uwzględnić proponowane zmiany w całości lub wydać decyzję o odmowie zmiany zezwolenia. W przeciwnym wypadku wydając decyzję częściowo uwzględniającą wniosek strony dochodziłoby do sytuacji, gdy obowiązujący rozkład jazdy byłby faktycznie proponowany i zaprojektowany przez organ, a nie przez przewoźnika, a częściowe zmiany zezwolenia mogłyby być niezgodne z intencją przewoźnika.

Odnosząc się do zarzutów strony Kolegium wyjaśniło, że nie narusza zasady swobody podejmowania i prowadzenia działalności gospodarczej taka decyzja, która może godzić w interes, czy wpływać na zakres prowadzonej działalności gospodarczej przez przedsiębiorcę, a która jest oparta na przepisach prawa ustanawiających ograniczenia do tej zasady. Jednym z takich przepisów jest art. 22a ust. 1 ustawy o transporcie drogowym, na którym opiera się zaskarżona decyzja.

Od powyższej decyzji skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie wniosła R. B., domagając się jej uchylenia. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7 i art. 77 § 1 Kpa oraz przepisów prawa materialnego – art. 22a ust. 1 pkt 2 lit. a) ustawy o transporcie drogowym. W ocenie skarżącej wadliwe zgromadzenie materiału dowodowego oraz niewyczerpujące ustalenie stanu faktycznego w sprawie skutkowały błędnym stwierdzeniem, że wnioskowana zmiana zezwolenia będzie zagrożeniem dla już istniejących linii regularnych.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumenty wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje:

Mając na uwadze art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd dokonuje kontroli działalności administracji publicznej. Kontrola ta obejmuje akty lub czynności z zakresu administracji publicznej i dokonywana jest pod względem ich zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa materialnego oraz przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy.

Poddawszy takiej właśnie kontroli zaskarżoną decyzję, Sąd doszedł do przekonania, że skarga jest zasadna, bowiem zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów prawa.

W myśl art. 18 ust. 1 pkt 1 lit. f) ustawy o transporcie drogowym (Dz.U. z 2007 r., Nr 125, poz. 874 ze zm.) wykonywanie przewozów regularnych w krajowym transporcie drogowym na liniach komunikacyjnych wykraczających poza obszar co najmniej jednego powiatu, jednakże niewykraczających poza obszar województwa wymaga zezwolenia wydanego przez marszałka województwa w uzgodnieniu ze starostami właściwymi ze względu na planowany przebieg linii komunikacyjnej. Stosownie do art. 20 ust. 1 cyt. ustawy w zezwoleniu określa się w szczególności warunki wykonywania przewozów, przebieg trasy przewozów, w tym miejscowości, w których znajdują się miejsca początkowe i docelowe przewozów, miejscowości, w których znajdują się przystanki - przy przewozach regularnych osób, przy czym załącznikiem do zezwolenia jest obowiązujący rozkład jazdy. Wynika stąd, że zmiana rozkładu jazdy i częstotliwości kursów oznacza zmianę uprzednio wydanego zezwolenia.

Zgodnie z art. 22a ust. 1 pkt 2 powołanej ustawy organy (...) mogą odmówić udzielenia lub zmiany zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych w krajowym transporcie drogowym, w przypadku wystąpienia jednej z następujących okoliczności:

a) zostanie wykazane, że projektowana linia regularna stanowić będzie zagrożenie dla już istniejących linii regularnych, z wyjątkiem sytuacji, kiedy linie te są obsługiwane tylko przez jednego przewoźnika lub przez jedną grupę przewoźników,

b) zostanie wykazane, że wydanie zezwolenia ujemnie wpłynie na rentowność porównywalnych usług kolejowych na liniach bezpośrednio związanych z trasą usług drogowych,

c) wnioskodawca nie wykonuje, na skutek okoliczności zależnych od niego, krajowych przewozów regularnych na innych obsługiwanych liniach komunikacyjnych, co najmniej przez 7 dni,

d) wnioskodawca nie przestrzega warunków określonych w posiadanym już zezwoleniu lub wykonuje przewozy niezgodnie z posiadanym zezwoleniem.

Podjęcie decyzji w sprawie wydania nowego lub zmiany istniejącego zezwolenia na linie komunikacyjne o długości do 100 km, w szczególności w zakresie zwiększenia pojemności pojazdów, częstotliwości ich kursowania, zmiany godzin odjazdów z poszczególnych przystanków powinno być poprzedzone analizą sytuacji rynkowej w zakresie regularnego przewozu osób (art. 22a ust. 3 cyt. ustawy). W niniejszej sprawie linia komunikacyjna na trasie L.-H. posiada długość 123 km, jednak z uwagi na fakt, że przedmiotem badania w związku z wnioskowanym wprowadzeniem przystanku pośredniego w C. jest odcinek L.-C. o długości 70 km, powyższy przepis nakazujący przeprowadzenie analizy – w przedmiotowej sprawie również ma zastosowanie. Analizę sytuacji rynkowej, w myśl art. 22a ust. 5 ustawy, przeprowadza organ właściwy do spraw zezwoleń co najmniej raz w roku, z uwzględnieniem:

1) istniejącej komunikacji, w tym rodzajów pojazdów, godziny ich odjazdów lub częstotliwości kursów oraz ich dostosowania do potrzeb społecznych,

2) dotychczasowego wywiązywania się przewoźników posiadających zezwolenia z realizacji przewozów i stosowanych taryf,

3) przewidywanych zmian w natężeniu przewozu podróżnych

4) miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy lub planu zagospodarowania przestrzennego województwa.

W niniejszej sprawie wymagana analiza sytuacji rynkowej została wprawdzie sporządzona (Nr [...] z dnia [...] zerwca 2009 r.), jednak w ocenie Sądu nie odpowiada ona wymogom nałożonym ustawą o transporcie drogowym (art. 22a ust. 5).

Przepis art. 22a ust. 5 w związku z treścią art. 22a ust. 1 pkt 2 lit. a) oznacza, że bez pełnej analizy sytuacji rynkowej w zakresie przewozu osób organ nie może odmówić udzielenia zmiany zezwolenia na wykonywanie regularnych przewozów na zaplanowanej przez wnioskodawcę linii komunikacyjnej. W przeciwnym wypadku decyzja organu jest rozstrzygnięciem nieuzasadnionym, a przez to dowolnym, nie mającym oparcia w zgromadzonym materiale dowodowym. To z materiału dokumentacyjnego zgromadzonego w aktach sprawy – zebranego stosownie do art. 7 i art. 77 § 1 Kpa ma wynikać, czy i z jakich powodów projektowana linia przewozów regularnych stanowić będzie zagrożenie dla istniejących już linii komunikacyjnych.

Lakoniczna analiza z dnia [...]czerwca 2009 r. (karta 160 akt adm.) zawierająca głównie zestawienie i porównanie zaplanowanego przez wnioskodawcę rozkładu jazdy z godzinami odjazdów innych przewoźników, obsługujących do tej pory określoną linię komunikacyjną oraz adnotacja dotycząca dotychczasowego wywiązywania się przewoźnika z realizacji przewozów i przeprowadzonych w związku z tym kontroli - jest niewystarczająca do podjęcia przez organ uznaniowej decyzji w trybie art. 22a ust. 1 pkt lit. a) ustawy o transporcie drogowym.

Zaskarżona decyzja Kolegium w istocie ogranicza się do stwierdzenia, że istnieje zagrożenie dla linii już istniejących, czego dowodzić ma zestawienie częstotliwości kursów i godzin odjazdów pojazdów należących do przewoźników funkcjonujących na lokalnym rynku przewozów pasażerskich. To za mało na podjęcie merytorycznej decyzji, jeśli się zważy, że ustawa o transporcie drogowym wymaga analizy sytuacji rynkowej. Wymogów takiej analizy nie spełnia obszerne uzasadnienie decyzji wskazujące na podstawie informacji uzyskanych od przewoźników obsługujących te linie, dane ekonomiczne dotyczące ilości przewiezionych osób w okresie 17 – 30 listopada 2008 r. na trasie L. – C. Źródłem powyższych danych są informacje uzyskane od kilku przewoźników, natomiast organ powinien bazować na własnych dokładnych ustaleniach, gdyż taki obowiązek nakłada na niego ustawa obligując do przeprowadzenia co najmniej raz w roku analizy sytuacji rynkowej.

W ocenie Sądu zebrany w sprawie materiał dowodowy nie daje podstaw do stwierdzenia, że wnioskowana przez skarżącą zmiana zezwolenia stanowić będzie zagrożenie dla już istniejących linii regularnych. Taki wniosek organ wyciągnął na podstawie analizy kursów i godzin odjazdów, skupiając się w szczególności na wnioskowanych zmianach dotyczących kursu linii L.-H. na odcinku L.-C. Nie sposób zgodzić się z twierdzeniem organu, że proponowane kursy o godz. 8.00, 10.30, 15.00 i 16.25 na odcinku L.-C. stanowią zagrożenie dla istniejących linii w rozumieniu art. 22a ust. 1 pkt 2 lit. a) ustawy - tylko dlatego, że kursy te byłyby realizowane o tej samej godzinie lub 15 min. przed kursem realizowanym przez innych przewoźników. W ocenie Sądu istotne znaczenie ma argument podnoszony przez skarżącą, że jej kursy odbywałyby się z innego przystanku (PKS) niż kursy realizowane przez innych przewoźników (z ul. R.). Natomiast fakt, że przystanki te są zlokalizowane w pobliżu może jedynie przyczynić się do konkurowania firm i podnoszenia jakości usług z korzyścią dla społeczności lokalnej, natomiast nie stanowi żadnego zagrożenia w aspekcie bezpieczeństwa ruchu drogowego. Odmawiając natomiast zmiany zezwolenia tylko dlatego, że spadnie opłacalność funkcjonującym przewoźnikom, ponieważ firma skarżącej odbierze im pasażerów, organ narusza konstytucyjna zasadę wolności gospodarczej. W orzecznictwie sądów administracyjnych podnosi się bowiem, że przepis art. 22 a ust. 1 pkt 2 lit. a) ustawy o transporcie drogowym, stanowiący ograniczenie zasady wolności gospodarczej, musi być interpretowany ściśle i może znaleźć zastosowanie tylko wówczas, gdy prawidłowo zostaną poczynione i udowodnione rzeczywiste zagrożenia (finansowe lub organizacyjne) dla istniejących linii komunikacyjnych, przy czym samo wystąpienie konkurencji nie jest równoznaczne z zagrożeniem (zob. wyrok NSA z dnia 28 października 2008 r., sygn. akt II GSK 402/08).

Dla już istniejących przedsiębiorców nowy przewoźnik jest postrzegany jako swoiste "zagrożenie" z uwagi na sam fakt, że stanowi konkurencję, nie można jednak tego utożsamiać z "zagrożeniem" w rozumieniu art. 22a ust. 1 pkt 2 lit. a) ustawy o transporcie drogowym. Dlatego też organ podejmując rozstrzygnięcie nie powinien traktować opinii innych przewoźników w sposób wiążący, ponieważ ci przedsiębiorcy prowadząc działalność gospodarczą z założenia nastawieni są na osiąganie zysku, który będzie większy, jeżeli będzie mniej konkurencji – wobec czego ich oświadczenia co do zasady nie są obiektywne.

Zagrożenie może być rozumiane szeroko i mieć charakter finansowy i organizacyjny, ale jego istnienie musi zostać w sposób konkretny dowiedzione, aby art. 22 a ust.1 p.2 lit. a) powołanej ustawy mógł zostać zastosowany. Stwierdzenie, że nowa linia stanowić będzie konkurencję dla linii już istniejących nie jest równoznaczne z zagrożeniem. Konkurencja jest na rynku działaniem normalnym i pożądanym, zaś omawiany przepis ustawy o transporcie drogowym ma za zadanie przeciwdziałać jedynie niszczącej konkurencji, która może zagrozić istnieniu firm dotychczasowych, nie zaś takiej konkurencji, która np. zmobilizuje przewoźników do lepszej organizacji pracy (zob. wyrok NSA z dnia 17 marca 2008 r., sygn. akt II GSK 69/08).

Trudno również przyjąć za istotny argument potwierdzający stanowisko organu administracji, że skoro do Prezydenta Miasta L., Prezydenta Miasta C. i Burmistrza Miasta H. nie wpłynęły żadne wnioski mieszkańców o uruchomienie dodatkowego kursu na przedmiotowej linii komunikacyjnej, to takie kursy są niepotrzebne. Brak takich wniosków od mieszkańców, zdaniem Sądu, nie dowodzi w żaden sposób, że dodatkowe kursy są zbędne (jedynie nie potwierdza, że są potrzebne). Na powyższym fakcie między innymi opierał się organ I instancji stwierdzając w dokonanej analizie sytuacji rynkowej istnienie zagrożenia dla istniejących linii regularnych, co jest kolejną przesłanką wskazującą na lakoniczność i nierzetelność tej analizy.

Przedmiotowa analiza nie zawiera również odniesienia się organu administracji do opinii organów właściwych ze względu na planowany przebieg linii, ograniczając się jedynie do stwierdzenia, że decyzja w sprawie udzielenia lub zmiany zezwolenia podejmowana jest w uzgodnieniu z tymi organami. Przepisy art. 18 ust. 1 pkt 1 lit. f), art. 20 ust. 1-1a oraz art. 22a ust. 1 pkt 2 ustawy o transporcie drogowym nakładają wymóg uzyskania uzgodnienia nie tylko zezwolenia, ale także zmiany zezwolenia. Współpraca organów wymienionych w art. 18 ust. 1 pkt 1 cyt. ustawy, tj. organów właściwych do udzielania zezwoleń, jak i organów właściwych do czynienia uzgodnień odbywa się w trybie art. 106 Kpa. Przepis art. 106 § 1 Kpa stanowi, że jeżeli przepis prawa uzależnia wydanie decyzji od zajęcia stanowiska przez inny organ (wyrażenia opinii albo zgody, albo wyrażenia stanowiska w innej formie), decyzję wydaje się po zajęciu stanowiska przez ten organ. Zatem z istoty instytucji uzgodnienia wynika obowiązek współdziałania, który sprowadza się do tego, że jeden ze współdziałających organów nie może wydać prawidłowej decyzji bez udziału drugiego organu. Warunek ten w sprawie niniejszej został wprawdzie zachowany i rację ma Kolegium podnosząc, że wydane opinie nie mają charakteru wiążącego, jednak skoro wszystkie organy współdziałające pozytywnie zaopiniowały wnioskowane przez skarżącą zmiany, to organ wydający decyzję tym bardziej powinien szczegółowo wyjaśnić, dlaczego mimo pozytywnych opinii odmawia zmiany zezwolenia. Uzgodnienie bowiem zmian w zezwoleniach z organami władzy lokalnej jest uzasadnione faktem, że sprawna i wygodna komunikacja wpływa znacząco na poziom i jakość życia na danym terenie, a gospodarze terenu muszą mieć wpływ na przebieg linii komunikacyjnych i rozkłady jazdy (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 3 października 2005 r., sygn. akt VI SA/Wa 425/05).

Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że stan faktyczny sprawy nie został wyjaśniony w stopniu pozwalającym na jej merytoryczne rozstrzygnięcie. Zabrakło bowiem rzetelnej analizy okoliczności dających podstawę do zastosowania art. 22a ust. 1 pkt 2 lit. a) ustawy o transporcie drogowym, wobec czego zaskarżona decyzja w przedmiocie odmowy zmiany zezwolenia na wykonywanie regularnych przewozów osób jest rozstrzygnięciem wadliwym. Podnoszona przez Kolegium w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji kwestia zagrożenia bezpieczeństwa ruchu czy obniżenia rentowności przewoźników obsługujących przedmiotową trasę musi zostać dokładnie wyjaśniona i potwierdzona wszechstronną analizą sytuacji rynkowej.

Z tych też względów i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) należało orzec, jak sentencji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 powołanej ustawy.