Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 314/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2011-06-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6145 Sprawy dyrektorów szkół
6392 Skargi  na  uchwały rady powiatu  w przedmiocie ...  (art. 87  i  88  ustawy o  samorządzie powiatowym)
Hasła tematyczne: Oświata
Skarżony organ: Zarząd Powiatu
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 38 ust. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2004 nr 256 poz 2572
law: Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Barbara Adamiak (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Anna Lech sędzia NSA del. Leszek Kiermaszek Protokolant st. inspektor sądowy Barbara Dąbrowska-Skóra po rozpoznaniu w dniu 7 czerwca 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Zarządu Powiatu w Kutnie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 10 grudnia 2010 r. sygn. akt III SA/Łd 546/10 w sprawie ze skargi A. C. na uchwałę Zarządu Powiatu w Kutnie z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...] w przedmiocie odwołania ze stanowiska dyrektora szkoły oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Uchwałą z [...] czerwca 2010 r. nr [...] Zarząd Powiatu w Kutnie na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 1 i art. 32 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym oraz art. 38 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 5c pkt 2 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty, odwołał z dniem 17 czerwca 2010 r. A. C. ze stanowiska Dyrektora Centrum Kształcenia Ustawicznego w K.

W uzasadnieniu wskazano, że zachodzą szczególnie uzasadnione przypadki uniemożliwiające pozostawienie A. C. na zajmowanym stanowisku. Wyjaśniono, że w dniu [...] maja 2009 r. do organu wpłynęła skarga słuchaczy Centrum Kształcenia Ustawicznego w K. dotycząca nieprawidłowego zachowania dyrektora w stosunku do dorosłych osób. Natomiast w dniu [...] maja 2009 r. wpłynęła skarga pracowników CKU informująca o nieprawidłowościach w placówce zarządzanej przez A. C. Skargi te przekazano według kompetencji Radzie Powiatu celem zbadania ich zasadności.

W wyniku postępowania wyjaśniającego Komisja Rewizyjna Rady Powiatu ustaliła rażąco błędną politykę kadrową w zakresie obsady funkcji wicedyrektorów CKU, znaczącą liczbę osób zatrudnionych na tym stanowisku w krótkim okresie – co zdaniem Komisji świadczy dobitnie albo o złej ocenie dokonanej przez dyrektora w zakresie przydatności i predyspozycji kandydatów do pracy na tym stanowisku lub o nieumiejętności po stronie dyrektora współpracy z podwładnymi. Wskazano na brak konsultacji dyrekcji z nauczycielami w zakresie dokonywanych zakupów pomocy naukowych i uzupełnianiu księgozbiorów oraz na nieuzasadnione brakiem potrzeb dydaktycznych nieprzedłużenie umowy o pracę dotychczasowej nauczycielce biologii i zatrudnienie w to miejsce nowych, emerytowanych nauczycieli. Organ zauważył również fakt zatrudniania przez dyrektora osób spokrewnionych, zatrudnienie w podległej placówce męża oraz ujawnione w trackie oględzin dzienników lekcyjnych "przeróbki" wpisów potwierdzających fakt odbywania zajęć lekcyjnych – dotyczy to matematyki, której naucza dyrektor.

Uchwałą nr [...] z [...] listopada 2009 r. Rada Powiatu w Kutnie w sprawie rozpatrzenia skarg na działanie dyrektora Centrum Kształcenia Ustawicznego w K. uznała skargi za zasadne.

W uzasadnieniu uchwały z [...] czerwca 2010 r. wyjaśniono także, że na niekorzyść dyrektora świadczą notatki ze spotkań nauczycieli Centrum Kształcenia Ustawicznego z przedstawicielami Starostwa Powiatowego w K., m.in. o utrudnieniach ze strony dyrektora w zakresie przydziału obowiązków nauczycieli w letnim semestrze roku szkolnego 2009/2010, zatrudnianiu przez dyrektora emerytowanych nauczycieli oraz niejasnym systemie motywowania nauczycieli. Organ podniósł także, że w dniu [...] marca 2010 r. została złożona skarga pracowników obsługi obrazująca mechanizmy stosowane przez dyrektora szkoły w stosunku do tej grupy pracowników. Wskazano również na zalecenia i wnioski poaudytowe dla Centrum Kształcenia Ustawicznego.

W uzasadnieniu podkreślono również, że w toku kontroli finansowej ujawniono słaby system kontroli wewnętrznej w zakresie gospodarki finansowej. Po analizie dowodów księgowych stwierdzono również wiele nieprawidłowości w zakresie wydatkowania środków publicznych oraz wykazano, że zakupy dokonywane w placówce nie zawsze są celowe i oszczędne. Podniesiono, że w toku kontroli A. C. utrudniała prace zespołu kontrolującego, odmówiła m.in. udostępnienia akt osobowych pracowników. Ujawniono, że w placówce nie są przestrzegane przepisy Kodeksu pracy w zakresie prawidłowego planowania czasu pracy (dwukrotne rozpoczynanie pracy w tej samej dobie pracowniczej).

W ocenie organu dyrektor placówki nie realizuje statutowych zadań placówki – szczególnie w zakresie pozaszkolnych form dokształcania i doskonalenia. Jednocześnie wskazano na niewłaściwe gospodarowanie powierzonym mieniem poprzez zaciągnięcie przez dyrektora zobowiązań ponad te, które wynikają z planu finansowego (pismem z 24 marca 2010 r. zawiadomiono o naruszeniu dyscypliny finansów publicznych Rzecznika Dyscypliny Finansów Publicznych).

Wyjaśniono również, że w dniu [...] czerwca 2010 r. Kurator Oświaty wydał pozytywną opinię o odwołaniu A. C. ze stanowiska dyrektora Centrum.

Na podstawie cytowanej wyżej uchwały Starosta Kutnowski pismem z [...] czerwca 2010 r. nr [...] odwołał A. C. ze stanowiska Dyrektora Centrum Kształcenia Ustawicznego w K.

Pismem z [...] sierpnia 2010 r. A. C. wezwała Zarząd Powiatu w K. do usunięcia naruszenia prawa wobec podjętej w dniu [...] czerwca 2010 r. uchwały tego organu. Strona zarzuciła rażące naruszenie prawa, tj. art. 7 i art. 10 K.p.a. poprzez naruszenie prawa strony do wzięcia czynnego udziału w postępowaniu od chwili jego wszczęcia do jego zakończenia oraz art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty.

W odpowiedzi, pismem z [...] sierpnia 2010 r., Zarząd Powiatu w K. poinformował, że podjęta uchwała nie narusza interesu prawnego ani uprawnienia, wiec nie ma podstaw do jej uchylenia.

W skardze z [...] września 2010 r. A. C., uchwale z [...] czerwca 2010 r. zarzuciła naruszenie przepisów postępowania: art. 7 i art. 10 K.p.a. poprzez zaniechanie umożliwienia skarżącej prawa do czynnego udziału w każdym stadium postępowania, od chwili jego wszczęcia do zakończenia oraz art. 80 K.p.a. polegające na dokonaniu dowolnej w miejsce swobodnej oceny dowodów skutkujące błędami w ustaleniach faktycznych. Strona zarzuciła również naruszenie prawa materialnego, tj. art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty polegające na niewłaściwym zastosowaniu powyższego przepisu poprzez przyjęcie, że zachodzą szczególnie uzasadnione przypadki odwołania dyrektora w trakcie roku szkolnego. Strona wniosła o uchylenie powyższej uchwały. W ocenie strony przyczyny z powodu których ją odwołano nie można uznać za szczególnie uzasadnione przypadki z art. 38 ust. 1 pkt 2. Nie było podstaw do jej odwołania, bowiem dalsze kierowanie placówką nie stanowiło zagrożenia dla osiągnięcia celów CKU w K.

W odpowiedzi na skargę z 8 października 2010 r. organ administracji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z 10 grudnia 2010 r. sygn. akt III SA/Łd 546/10, po rozpoznaniu sprawy ze skargi A. C. na uchwałę Zarządu Powiatu w Kutnie z [...] czerwca 2010 r. nr [...] w przedmiocie odwołania ze stanowiska dyrektora szkoły, stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że podstawę prawną wydania uchwały stanowił art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (tekst jedn. Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.). Według tego przepisu organ, który powierzył nauczycielowi stanowisko kierownicze w szkole lub placówce w przypadkach szczególnie uzasadnionych, po zasięgnięciu opinii kuratora oświaty, a w przypadku szkoły i placówki artystycznej oraz placówki, o której mowa w art. 2 pkt 7, dla uczniów szkół artystycznych prowadzonej przez jednostkę samorządu terytorialnego – ministra właściwego do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego, może odwołać nauczyciela ze stanowiska kierowniczego w czasie roku szkolnego bez wypowiedzenia.

Powołany przepis daje organowi możliwość odwołania nauczyciela ze stanowiska kierowniczego w czasie roku szkolnego, jeżeli zostały spełnione łącznie dwie przesłanki:

– zachodzą przypadki szczególnie uzasadnione,

– kurator oświaty wyraził pozytywną opinię w kwestii odwołania.

Pojęcie "przypadki szczególnie uzasadnione" jest pojęciem ogólnym, niedookreślonym, lecz z pewnością nie dotyczy negatywnej oceny pracy i negatywnej oceny wykonywanych zadań przez nauczyciela, gdyż te okoliczności zostały unormowane w innym przepisie, tj. art. 38 ust. 1 pkt 1b ustawy o systemie oświaty.

W judykaturze niekwestionowany jest pogląd, że przewidziana w tej normie prawnej regulacja jest instytucja wyjątkową, a w pojęciu "szczególnie uzasadnionych przypadków", stanowiących podstawę do odwołania nauczyciela z funkcji dyrektora, nie mieści się każde naruszenie prawa przez tę osobę. Odwołanie nauczyciela ze stanowiska kierowniczego, w trybie określonym w zaskarżonej uchwale powinno mieć miejsce tylko wtedy, gdy dalsze kierowanie placówką oświatową przez nauczyciela stanowi istotne zagrożenia dla osiągnięcia jej celów lub z jakichkolwiek innych, obiektywnie ważnych względów jest nie do przyjęcia.

Nie ulega wątpliwości, że aby dokonać oceny, czy w danym przypadku wystąpiły przesłanki do zastosowania przepisu art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty niezbędnym jest zapoznanie się z argumentacją organu wskazującą na to, jakie "przypadki szczególnie uzasadnione" w danej sprawie spowodowały zastosowanie przez organ wyjątkowej instytucji przewidzianej w tym przepisie prawa.

W orzecznictwie sądów administracyjnych, a także w orzecznictwie Sądu Najwyższego, przyjmuje się, że uchwała o odwołaniu dyrektora szkoły w oparciu o art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty powinna zawierać odpowiednie uzasadnienie. Stanowisko to znajduje umocowanie w orzeczeniach Sądu Najwyższego z 9 grudnia 2003 r. sygn. akt I PK 103/03 (OSNP 2004, nr 21, poz. 371), czy też wyroku tego Sądu z 19 lutego 1997 r. sygn. akt III RN 3/97 (OSNAPiUS 1997, nr 19, poz. 369). Orzeczenia te wprawdzie dotyczą uprzedniego stanu prawnego, gdzie art. 38 ust. 2 omawianej ustawy stanowił, iż organ, który powierzył nauczycielowi stanowisko kierownicze w szkole lub placówce w przypadkach szczególnie uzasadnionych może odwołać nauczyciela ze stanowiska kierowniczego w czasie roku szkolnego, bez wypowiedzenia, to jednak i w obecnie obowiązującym stanie prawnym zawierającym podobne rozwiązanie przedmiotowej kwestii nie utraciły swojej aktualności.

Podkreślono tam, że zakres swobody służącej właściwemu organowi przy odwołaniu nauczyciela ze stanowiska dyrektora szkoły jest ograniczony przepisami prawa oświatowego. Sfera uznania kompetentnego organu jest co prawda znaczna, jednak niepełna, bo musi on uwzględniać m.in. ograniczenia wyraźnie ustanowione w art. 38 ustawy o systemie oświaty. Przepis ten – jako stwarzający gwarancje dla stabilności stosunku zatrudnienia nauczycieli – musi być zarówno przez organy decydujące, jak i przez organy nadzorujące, a także sprawujące kontrolę legalności decyzji podejmowanych w tym zakresie traktowany ze szczególną uwagą. Jeśli bowiem ustawodawca stwarza dla pewnych wyraźnie określonych grup pracowników (w tym przypadku nauczycieli) szczególne i dosyć rygorystyczne gwarancje, to rzeczą organów kontroli prawnej jest dołożenie wszelkich starań, by gwarancje te stały się rzeczywiście funkcjonujące w praktyce. W wyroku z 19 lutego 1997 r. sygn. akt III RN 3/97, Sąd Najwyższy stwierdził, że art. 38 pkt 2 ustawy o systemie oświaty przewiduje możliwość odwołania nauczyciela "w przypadkach szczególnie uzasadnionych", co oznacza, że zarówno ocena, jak i uznanie organu, który powierzył nauczycielowi stanowisko kierownicze, a następnie odwołuje go z tego stanowiska, nie mogą mieć charakteru dowolnego lub arbitralnego, lecz powinny być dokładnie i szczegółowo wywiedzione i uargumentowane w uzasadnieniu podjętej uchwały, zaś ów wywód i argumentacja powinny podlegać wnikliwej kontroli zarówno organów nadzoru, jak i sądu.

Sąd Najwyższy zwrócił przy tym uwagę na to, że niedopuszczalne jest powierzchowne traktowanie uzasadnienia, zwłaszcza wówczas, gdy przedmiotem sprawy jest ważny dla obywatela problem jego zatrudnienia i to – tak, jak w tym wypadku – gwarantowanego szczególnym przepisem ustawy.

Sąd powołał też orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego, w których podkreślono, że użyte w art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty pojęcie "szczególnie uzasadnionych przypadków" winno być rozumiane wąsko i oznaczać takie sytuacje, w których nie jest możliwe spełnienie przez nauczyciela funkcji kierowniczej, a konieczność natychmiastowego przerwania jego czynności zachodzi ze względu na zagrożenie interesu publicznego. Naruszenie prawa przez dyrektora musi być na tyle istotne, iż nie pozwala na dalsze wykonywanie obowiązków przez daną osobę, a stwierdzone uchybienia w pracy dyrektora mogą prowadzić do destabilizacji funkcjonowania szkoły.

Sąd podzielając te stanowiska wskazał, że zaskarżona uchwała z [...] czerwca 2010 r. nr [...] Zarząd Powiatu w K., powołująca się na przepis art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty, wprawdzie zawiera uzasadnienie, ale uzasadnienie to jest jedynie opisem stanu faktycznego w sprawie i przedstawieniem zarzutów wobec dyrektora szkoły.

W orzecznictwie sądów administracyjnych wielokrotnie podkreślano, iż akt odwołujący nauczyciela ze stanowiska dyrektora szkoły powinien być odpowiednio uzasadniony. Oznacza to, iż ocena i uznanie organu, który powierzył nauczycielowi stanowisko kierownicze, a następnie zamierza odwołać go z tej funkcji nie mogą mieć charakteru dowolnego lub arbitralnego, lecz powinny być szczegółowo wywiedzione i umotywowane w uzasadnieniu podjętej uchwały. Istotne są przy tym wywody i argumentacja prawna zawarta bezpośrednio w uzasadnieniu podjętej uchwały.

W przedmiotowej sprawie w uzasadnieniu uchwały brak jest wywodów i argumentacji prawnej, wskazania konkretnych przepisów prawnych, które skarżąca swoim postępowaniem naruszyła. Brak jest w tym dokumencie także wyjaśnienia, dlaczego działanie skarżącej należy uznać za szczególnie uzasadniony przypadek powodujący konieczność odwołania jej ze stanowiska dyrektora placówki. W konsekwencji Sąd stwierdził, że uzasadnienie to nie spełnia warunków prawidłowego uzasadnienia uchwały odwołującej dyrektora szkoły z tej funkcji.

Sąd nie ma zatem możliwości merytorycznego skontrolowania tego aktu, w szczególności w aspekcie wystąpienia "szczególnie uzasadnionego przypadku" uprawniającego organ do zastosowania tego szczególnego trybu odwołania nauczyciela ze stanowiska kierowniczego. Brak odpowiedniego uzasadnienia rozstrzygnięcia uniemożliwia dokonanie oceny jego legalności, a z drugiej strony powoduje niemożność poznania motywów takiego, a nie innego rozstrzygnięcia.

Sąd nie podzielił poglądu pełnomocnika skarżącej, iż w przedmiotowej sprawie doszło do naruszenia przez organ art. 10 K.p.a., gdyż uwzględniając charakter prawny uchwały o odwołaniu nauczyciela z funkcji dyrektora odwoływanie się do przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego wymagałaby zastosowania analogii legis.

Sąd jednak zgodził się z poglądem pełnomocnika skarżącej, iż zapoznanie się skarżącej z zebranym materiałem dowodowym, umożliwienie wypowiedzenia się i wysłuchanie skarżącej przed podjęciem uchwały jest konieczne, co podkreśla ugruntowane orzecznictwo sądów administracyjnych.

Wywieść taki obowiązek należy jednak nie z art. 10 K.p.a., a z zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji), a także z zasad wypracowanych na płaszczyźnie międzynarodowej (art. 16 Europejskiego Kodeksu Dobrej Administracji przyjętego przez Parlament Europejski w formie rezolucji w dniu 6 września 2001 r., który statuuje prawo każdej jednostki do wysłuchania i złożenia wyjaśnień).

Okoliczność podnoszona przez organ, iż strona brała czynny udział w postępowaniu, gdyż w trakcie dokonywanych kontroli mogła składać wnioski nie jest wystarczająca dla uznania, iż wobec skarżącej zasada ta była zachowana.

Z przytoczonych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).

Zarząd Powiatu w K. wniósł od wyroku skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok w całości. Skargę kasacyjną oparł na zarzutach:

1. Naruszenie prawa materialnego:

a) tj. art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) w związku z art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (tekst jedn. Dz. U. z 2004 .Nr 256, poz. 2572 ze zm.) poprzez błędną jego wykładnię polegającą na stawianiu wymogów formalnych uzasadnienia uchwały o odwołaniu nauczyciela ze stanowiska dyrektora w trakcie trwania roku szkolnego z punktu widzenia ochrony interesu skarżącej jako pracownika, podczas gdy treść tego przepisu wskazuje, iż ma on na celu ochronę interesu publicznego jakim jest ochrona danej szkoły przed zakłóceniami w jej funkcjonowaniu związanym z nieprawidłowym wykonywaniem funkcji dyrektora i postawieniu interesu publicznego ponad interesem jednostki i w konsekwencji błędne przyjęcie, iż przedmiotowa uchwała nie zawiera uzasadnienia pozwalającego na merytoryczną kontrolę zaskarżonego aktu;

b) poprzez niezastosowanie do stanu faktycznego przedmiotowej sprawy art. 79 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (tekst jedn. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 ze zm.) w związku z art. 147 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i w konsekwencji błędne stwierdzenie nieważności przedmiotowej uchwały bez przeprowadzenia jej analizy z punktu widzenia przesłanek określonych w art. 79 ust. 1 i 4 ustawy o samorządzie powiatowym, tj. czy uchwała ta narusza prawo oraz czy to ewentualne naruszenie ma charakter istotny, czy też nieistotny;

Powyższe uchybienia doprowadziły do nieuzasadnionego uchylenia się przez Sąd od dokonania merytorycznej oceny zaskarżonego aktu i nierozpoznania istoty sprawy.

c) 147 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku art. 79 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (tekst jedn. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 ze zm.) poprzez stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały, pomimo iż brak jest podstaw do stwierdzenia, że jest ona dotknięta istotnym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 79 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (tekst jedn. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 ze zm.), gdyż nawet przy przyjęciu, iż uzasadnienie zaskarżonej uchwały zawiera pewne braki, to jego treść pozwala na poznanie motywów jakie kierowały organem przy jej podejmowaniu oraz przeprowadzenie merytorycznej kontroli aktu z punktu widzenia przesłanek określonych w art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (tekst jedn. Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.), zaś waga merytorycznego rozstrzygnięcia zawartego w tej uchwale winna mieć prymat przed ewentualnymi wymaganiami w zakresie jej uzasadnienia wywodzonymi z orzecznictwa sądów.

2. Mające istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia naruszenie prawa procesowego:

a) wyrażonego w art. 147 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 16 Europejskiego Kodeksu Dobrej Administracji przyjętego przez Parlament Europejski w formie rezolucji z dnia 6 września 2001 r., poprzez błędne przyjęcie, iż w przedmiotowej sprawie skarżąca nie miała możliwości zapoznania się z zebranym materiałem dowodowym oraz wypowiedzenia się co do tego materiału, jak również nie została wysłuchana przed podjęciem uchwały, podczas gdy powyższe wymogi formalne zostały spełnione poprzez wysłuchanie wyjaśnień i informacji skarżącej podczas prac Komisji Rewizyjnej Rady Powiatu, której wnioski stanowiły podstawę dla podjęcia zaskarżonej uchwały, jak również w trakcie kontroli finansowej przeprowadzonej w dniach od 17 marca do 8 kwietnia 2010 r. oraz podczas audytu przeprowadzonego na zlecenie Starosty przez audytora wewnętrznego O. S.;

b) wyrażonego w art. 133 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez wydanie wyroku bez analizy akt sprawy a w szczególności, sprawozdania z pracy Komisji Rewizyjnej Rady Powiatu (załącznik nr 3 do odpowiedzi na skargę), protokołu z kontroli finansowej przeprowadzonej w dniach od 17 marca do 8 kwietnia 2010 r. (załącznik nr 10 do odpowiedzi na skargę), oraz sprawozdania z audytu przeprowadzonego na zlecenie Starosty przez audytora wewnętrznego Olgę Sobczak (załącznik nr 9 do odpowiedzi na skargę), świadczących o umożliwieniu skarżącej ustosunkowania się do stawianych jej zarzutów przed podjęciem zaskarżonej uchwały.

Na tych podstawach wnosił o:

1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji,

2) zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

A. C. wniosła w odpowiedzi na skargę kasacyjną o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy ponownym rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych postawach. Zarzut naruszenia art. 147 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 79 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 8 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (tekst jedn. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 ze zm.) nie jest zasadny. Artykuł 147 § 1 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi stanowi "Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności". Artykuł 147 § 1 regulując stosowanie sankcji nieważności uchwały nie reguluje rodzaju naruszeń prawa, które są podstawą do jej zastosowania. Nie odsyła do stosowania co do rodzaju naruszeń prawa do regulacji w przepisach szczególnych. Nie ma zatem podstaw do wyprowadzenia związania w postępowaniu sądowoadministracyjnym w stosowaniu sankcji nieważności regulacji z art. 79 ust. 1 powołanej ustawy o samorządzie powiatowym. Należy podkreślić, że podstawy zastosowania sankcji nieważności w postępowaniu sądowoadministracyjnym są unormowane podobnie. Według art. 79 ust. 1 powołanej ustawy o samorządzie powiatowym "Uchwała organu powiatu sprzeczna z prawem jest nieważna (...)". Artykuł 147 § 1 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i art. 79 ust. 1 powołanej ustawy o samorządzie powiatowym nie reguluje zatem rodzaju naruszenia prawa będącego podstawą do stosowania sankcji nieważności. Zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie sądowym przyjęto, że do określenia rodzaju naruszenia przepisów prawa będącego podstawą do zastosowania sankcji nieważności nie ma zastosowania art. 156 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Z tego należy wyprowadzić wniosek, że zastosowanie sankcji nieważności uchwał nie zostało ograniczone tylko do ciężkiego, kwalifikowanego naruszenia prawa, ale obejmuje też inne stopnie naruszania prawa, a to naruszenie prawa przez wadliwą wykładnię lub naruszenie przepisów procesowych podjęcia uchwały. Sąd nie stosuje sankcji nieważności w razie nieistotnego naruszenia prawa, np. w razie braku podania podstawy prawnej, jeżeli w obowiązującym systemie prawa podstawa ta obowiązuje. W takim przypadku gdy nie ma podstaw prawnych do zastosowania środka prawnego – nieważności uchwały, skargę oddala. Artykuł 79 ust. 2 powołanej ustawy o samorządzie powiatowym nie reguluje środka stosowanego przez sąd administracyjny. Artykuł 147 § 1 in fine powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, stanowiąc "albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności" należy stosować w związku z art. 82 powołanej ustawy o samorządzie powiatowym, który stanowi "Nie stwierdza się nieważności uchwały organu powiatu po upływie 1 roku od dnia jej podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały w terminie, o którym mowa w art. 78 ust. 1, albo jeżeli uchwała jest aktem prawa miejscowego" (ust. 1). Jeżeli nie stwierdzono nieważności uchwały z powodu upływu terminu określonego w ust. 1, a istnieją przesłanki stwierdzenia nieważności, sąd administracyjny orzeka o niezgodności uchwały z prawem. Uchwała taka traci moc prawną z dniem orzeczenia o jej niezgodności z prawem. Przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego co do skutków takiego orzeczenia stosuje się odpowiednio" (ust. 2).

W sprawie Sąd zastosował w pełni prawidłowo art. 147 § 1 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (tekst jedn. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.). Artykuł 38 ust. 1 pkt 2 stanowi, że "w przypadkach szczególnie uzasadnionych, po zasięgnięciu opinii kuratora oświaty, można odwołać nauczyciela ze stanowiska kierowniczego w czasie roku szkolnego bez wypowiedzenia". W zaskarżonym wyroku Sąd przeprowadził prawidłową wykładnię przesłanki "szczególnie uzasadnionych przypadków" i zastosował do okoliczności sprawy. Przy ocenie zaistnienia takich przypadków ważkie znaczenie ma upływ czasu od okoliczności zaliczonych przez organ podejmujący uchwałę od ich wystąpienia. W uzasadnieniu uchwały powołano się na fakty, które miały miejsce od dnia 7 maja 2009 r. Uchwałę podjęto 17 czerwca 2010 r. Uwzględniając nawet datę podjęcia pierwszej uchwały o odwołaniu (22 maja 2010 r.) nie można tych okoliczności uznać za wypełniające stan faktyczny zapisany w art. 38 ust. 1pkt 2 powołanej ustawy o systemie oświaty jeżeli organ ponad rok nie odwoływał A. C. ze stanowiska Dyrektora Centrum Kształcenia Ustawicznego w K. Szczególnie uzasadnione przypadki to przypadki uniemożliwiające pozostawienie dyrektora na zajmowanym stanowisku nawet do końca roku szkolnego. "Brak szybkiej reakcji organu prowadzącego szkołę na postępowanie jej dyrektora w naturalny sposób osłabia, a nawet z upływem czasu znosi, możliwość odwołania z funkcji dyrektora na podstawie omawianego przepisu, przewidzianego dla przypadków wymagających natychmiastowego działania" (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 lutego 2002 r. sygn. akt II SA 3053/01).

Prawidłowa wykładnia art. 38 ust. 1 pkt 2 powołanej ustawy o systemie oświaty w zakresie odkodowania hipotetycznego stanu faktycznego czyni niezasadnym zarzut naruszenia art. 133 § 1 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Z faktów wynikających z ustaleń poczynionych 15 lutego 2010 r. w czasie przeprowadzonego audytu nie można wyprowadzić wystąpienia przypadku szczególnie uzasadniającego podjęcie uchwały 17 czerwca 2010 r.

Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 147 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 16 Europejskiego Kodeksu Dobrej Administracji. Prawo do obrony jednostki jest podstawowym prawem w demokratycznym państwie prawnym. Prawo do obrony to prawo do wysłuchania przez organ podejmujący uchwałę, a nie udział w czynnościach innych organów.

W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, na mocy art. 184 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.