Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 498/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-09-02 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone wyroki i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 77 par. 1
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego
article: art. 141 par. 4 , art. 145 par. 1 lit. c w zw. z art. 7
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Maria Czapska - Górnikiewicz, Sędziowie: sędzia NSA Jolanta Rudnicka, sędzia del. NSA Teresa Kobylecka (spr.), , Protokolant : starszy asystent sędziego Paweł Konicki, po rozpoznaniu w dniu 2 września 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 listopada 2012 r. sygn. akt VII SA/Wa 1545/12 w sprawie ze skargi I. P. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w ramach nadzoru budowlanego 1. uchyla zaskarżony wyrok w całości i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, 2. zasądza od I. P. na rzecz B. K. kwotę 800 (słownie: osiemset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 16 listopada 2012r., sygn. akt II SA/Wa 1545/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi I. P. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2012r. w przedmiocie umorzenia postępowania w ramach nadzoru budowlanego uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji i stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku.

W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy:

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla m.st. Warszawy decyzją z dnia [...] lutego 2012r. na podstawie art. 104 i 105 § 1 k.p.a. oraz art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2010r., Nr 243 poz. 1623 ze zm.), po rozpatrzeniu sprawy dotyczącej samowolnie prowadzonych robót budowlanych przy przebudowie drogi wewnętrznej, stanowiącej ulicę Z. w W. - umorzył postępowanie administracyjne w ramach nadzoru budowlanego.

Organ wyjaśnił w uzasadnieniu decyzji, że w dniu [...] października 2011r. dokonane zostały czynności kontrolne, z których wynika, że na działce nr ew. [...] z obrębu [...] stanowiącej drogę wewnętrzną osiedlową, długości ok. 260 m i szerokości 6,0 m, prowadzone są prace przy utwardzeniu nawierzchni kostką brukową na podbudowie tłuczniowej i cementowo-piaskowej. Na wykonanie powyższych robót zostało dokonane w dniu 10 października 2011r. zgłoszenie do organu administracji architektoniczno-budowlanej. Prezydent m.st. Warszawy decyzją z dnia [...] października 2011r. zgłosił sprzeciw w sprawie robót budowlanych objętych zgłoszeniem. W toku postępowania odwoławczego Wojewoda Mazowiecki decyzją z dnia [...] stycznia 2012r. uchylił decyzję Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...] października 2011r. i umorzył postępowanie organu I instancji.

Organ podał, że z analizy zebranych akt sprawy wynika, że decyzją Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...] lipca 2006r. o pozwoleniu na budowę 10 budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej oraz 20 szamb szczelnych na działkach ew. nr [...] i [...] z obrębu [...] przy ul. P. w W., przeniesionej następnie decyzją nr [...] z dnia [...] października 2007r. zatwierdzony został projekt budowlany zagospodarowania terenu osiedla domów jednorodzinnych ". W opisie technicznym widnieją zapisy, iż budynki usytuowane będą po obu stronach projektowanej wzdłuż całej długości działek pieszo- jezdnej drogi dojazdowej. Instalacje zasilające budynki mieszkalne prowadzone będą pod utwardzoną nawierzchnią drogi (...) do budynków zapewniono drogę pożarową, która jest utwardzona i umożliwia przejazd bez zawracania.

W ocenie organu I instancji wykonanie robót budowlanych przy utwardzeniu drogi, stanowiącej obecnie działkę nr [...] z obrębu [...], uwzględniał zatwierdzony projekt budowlany i nie można uznać, że zostało wykonane w warunkach samowoli budowlanej. Ponadto organ wskazał, iż inwestycja objęta pozwoleniem na budowę nie została zakończona, część obiektów uzyskała pozwolenie na ich użytkowanie zatem utwardzenie przedmiotowej drogi było zasadne.

Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] kwietnia 2012r. na podstawie art. 138 § 1 ust. 1 k.p.a. oraz art. 83 ust. 2 ustawy Prawo budowlane po rozpatrzeniu odwołania I. P. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m. st. Warszawy z dnia [...] lutego 2012r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. Organ podzielił argumentację przedstawioną w decyzji organu I instancji, wskazując, że umorzenie postępowania administracyjnego w ramach nadzoru budowlanego w trybie art. 105 § 1 k.p.a. było uzasadnione, gdyż w świetle zgromadzonego materiału dowodowego postępowanie stało się bezprzedmiotowe. Ponadto odwołująca w treści uzasadnienia odwołania nie przedstawiła żadnych argumentów, czy zastrzeżeń co do zaskarżonego rozstrzygnięcia, jak i postępowania prowadzonego przez organ I instancji.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2012r. wniosła I. P., wnosząc o jej uchylenie.

W ocenie strony skarżącej zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa. Organ l i II instancji nie zbadał wnikliwie sprawy. Pozwolenie na budowę nr [...] z dnia [...] lipca 2006r. nie obejmuje swoim zakresem całej drogi ul. Z., działki nr [...] obr. [...]. Droga (działka nr [...]) obsługuje działki powstałe po podziale działek [...], [...], [...]. Na działki [...], [...], [...] pierwotnie wydane zostały trzy decyzje o pozwoleniu na budowę, decyzja nr [...], która obejmuje część działki [...] i [...], i której adresatem jest skarżąca. Na część działki [...] została wydana decyzja o pozwoleniu na budowę nr [...] z dnia [...] listopada 2006r. jej adresatem jest [...]. Na część działki nr [...] i na działkę nr [...] została wydana decyzja, której adresatem jest również ww. firma.

Skarżąca podała, że inwestor zakończył budowę domów w grudniu 2010r. i dokonał zgłoszenia zakończenia budowy również w grudniu 2010r. Nie jest więc możliwe, aby po zakończeniu procesu budowlanego kontynuować budowę zgodnie z prawem na podstawie dokumentów które już wygasły.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że zaskarżona i poprzedzająca ją decyzja zapadły z naruszeniem prawa - przepisów art. 7, 77 i 107 k.p.a., gdyż nie doszło do dokładnego wyjaśnienia sprawy, wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego oraz właściwego uzasadnienia decyzji, co skutkowało uchyleniem zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej organu I instancji - w trybie art. 145 § 1 pkt 1 lit c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.(t.j. Dz.U.2012, poz. 270).

Sąd podniósł, że zgodnie z art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. organ ma obowiązek podjąć wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli oraz w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Realizując powyższe zasady organ prowadząc postępowanie administracyjne może trafnie ocenić istotne dla sprawy okoliczności faktyczne i prawidłowo rozstrzygnąć o prawach strony. Rządząca postępowaniem administracyjnym zasada oficjalności (art. 7 i art. 77 k.p.a.) wymaga, aby w toku postępowania organy administracji publicznej podejmowały wszelkie niezbędne kroki do wyjaśnienia i załatwienia sprawy i dopuszczały, jako dowód wszystko, co może przyczynić się do jej wyjaśnienia, a nie jest sprzeczne z prawem, a więc by z urzędu przeprowadzały dowody służące ustaleniu stanu faktycznego sprawy (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 29 listopada 2000 r., V SA948/00 LEX nr 50114).

Zgodnie z art. 107 k.p.a. decyzja wydana przez organ administracji publicznej powinna zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne. W myśl postanowień powołanego przepisu uzasadnienie faktyczne powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu, których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Organ ma zatem obowiązek dokładnie podać podstawę faktyczną rozstrzygnięcia. Jak wskazuje się w doktrynie prawa i orzecznictwie organ musi zająć stanowisko wobec całego materiału procesowego oraz uzasadnić jasno i należycie swoje zdanie, a w szczególności, na jakiej podstawie uznał pewne fakty za prawdziwe. Oznacza to, że ma on obowiązek rozpoznać wszystkie żądania, wnioski i zarzuty strony oraz ustosunkować się do nich w uzasadnieniu swojej decyzji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 sierpnia 1987 r. IV SA 385/87 GAP 1987 r. nr 21, str. 40).

W ocenie Sądu, w sprawie doszło do umorzenia postępowania na podstawie okoliczności, które nie zostały właściwie ustalone. Orzeczenie na podstawie art. 105 k.p.a. jest uzasadnione wówczas, kiedy we wszczętym postępowaniu nie będzie podstaw do ingerencji organu wobec bezprzedmiotowości tego postępowania, które oznacza brak któregoś z elementów stosunku materialnoprawnego skutkującego tym, że nie można załatwić sprawy przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. Zatem z bezprzedmiotowością postępowania administracyjnego mamy do czynienia wówczas, gdy w oczywisty sposób organ stwierdzi brak podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpoznania sprawy. Jeżeli jednak istnieje pewien stan faktyczny, który podlega uregulowaniu przez organ administracji państwowej na wniosek strony bądź z urzędu, postępowanie administracyjne winno się toczyć.

Organ przyjął, że prowadzone roboty wynikały z zakresu pozwolenia na budowę wydanego decyzją Prezydenta m.st. Warszawy nr [...] z dnia [...] lipca 2006r. To ustalenie w okolicznościach sprawy już na podstawie akt przedstawionych Sądowi i wobec stanowiska skarżącej podnoszonego w toku postępowania administracyjnego jest, co najmniej nie uzasadnione wnikliwie, a może nawet nie odpowiadające stanowi prawnemu sprawy.

Sąd określił, że rozpoznając sprawę ponownie organ ustali, kto był inwestorem niniejszej inwestycji, jaki był jej zakres, kiedy roboty zostały rozpoczęte w szczególności, czy w terminie właściwym dla instytucji zgłoszenia, które miało miejsce, choć wymaga ustalenia, czy odpowiadało zakresowi niniejszej inwestycji. Następnie, kiedy okaże się, że inwestor nie działał na podstawie zgłoszenia organ zbada, czy i w jakim zakresie inwestycja mogła być realizowana na podstawie istniejących w obrocie pozwoleń na budowę. Z akt sprawy zdaje się wynikać, że działka objęta inwestycją o nr. ew. [...], jest przedmiotem współwłasności, przylega do dwu różnych inwestycji. Niezbędne będzie poddanie analizie zatwierdzonych decyzjami pozwolenia na budowę projektów zagospodarowania i na ich podstawie ustalenie zakresu pozwoleń w odniesieniu do tej działki, przeznaczonej pod drogę. Organ musi przy tym rozważyć, czy obie decyzje pozwolenia na budowę pozwalają na roboty w istniejącym zakresie, czy też doszło już do zakończenia inwestycji objętych tymi decyzjami, a przedmiotowa inwestycja na działce o nr ew. [...] jest nową i niezależną od innych. W zależności od poczynionych ustaleń konieczne może okazać się także dokonanie oceny tego, czy inwestycja była samowolą budowlaną w całości, czy też w części. Kierując się powyższą argumentacją, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji w trybie art.145 § 1 pkt 1 lit c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.(t.j. Dz. U. 2012, poz. 270).

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 listopada 2012r. wniósł B. K., zarzucając na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie:

I. przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy:

1) art. 58 §1 pkt 6 p.p.s.a. w zw. z art. 52 § 1 p.p.s.a. poprzez uchybienie przez Sąd I instancji i nieodrzucenie skargi I. P. wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie uzasadnione tym, iż nie nastąpiło wyczerpanie środków zaskarżenia, gdyż pismo I. P. z dnia 23 lutego 2012 roku nie stanowiło "odwołania" w rozumieniu art. 128 k.p.a., w związku z czym nie nastąpiło wyczerpanie środków zaskarżenia i skarga wniesiona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przez skarżącą podlegała odrzuceniu;

2) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez uchybienie przez Sąd I instancji obowiązkowi przedstawienia w uzasadnieniu wyroku elementów koniecznych wymienionych w tym przepisie, tj. naruszenia obowiązku odniesienia się do stanowiska skarżącego kasacyjnie zawartego w piśmie z dnia 6 listopada 2012 roku oraz braku wyjaśnienia, czy Sąd I instancji przyjął jakiekolwiek ustalenia co do stanu faktycznego sprawy w tym przede wszystkim, jakie przyjął własne ustalenia do wydania wyroku, a jakie ustalenia organów pominął;

3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a w zw. z art. 7 k.p.a. i 77 § 1 k.p.a. poprzez:

- błędną ocenę stanu faktycznego i przyjęcie, że skarżąca w postępowaniu administracyjnym przed organami nadzoru budowlanego zajmowała jakiekolwiek stanowisko co powinno skłonić organy do dalszego wnikliwego wyjaśniania stanu faktycznego sprawy, podczas gdy z akt sprawy oraz uzasadnienia decyzji Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Warszawie z dnia [...] kwietnia 2012 roku wynika, iż skarżąca na etapie całego postępowania administracyjnego pozostawała całkowicie bierna; oraz

- przyjęcie, że organ nie podjął wszelkich niezbędnych kroków do wyjaśnienia stanu faktycznego oraz nie zebrał całości materiału dowodowego, podczas gdy ustalenie przez organ istnienia obowiązującego pozwolenia na budowę nr [...] z dnia [...] lipca 2006 roku, niekwestionowanego przez żadną ze stron postępowania, stanowiło wystarczającą podstawę do załatwienia sprawy zgodnie z zasadą wyrażoną w treści art. 12 k.p.a.

Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i odrzucenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Sądowi I instancji oraz zasądzenie od skarżącej na rzecz skarżącego kasacyjnie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, odnośnie naruszenia art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. w zw. z art. 52 § 1 p.p.s.a., że Sąd I instancji pominął kluczową kwestię w przedmiotowej sprawie, która powinna skutkować odrzuceniem skargi skarżącej, a mianowicie to, że skarga była niedopuszczalna, ponieważ decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Warszawie z dnia lutego 2012r. stała się ostateczna, gdyż pisma skarżącej nie można uznać za odwołanie, w rozumieniu art. 128 k.p.a. i to nawet przy zastosowaniu liberalnej wykładni tego przepisu. Treść przepisu wyrażonego w art. 128 k.p.a. w zdaniu pierwszym wymaga, aby uzasadnienie znalazło się w odwołaniu, nie musi być jednak ono szczegółowe, drugie zdanie tego przepisu wskazuje, że z odwołania powinno jednak wynikać, że strona nie jest zadowolona z decyzji.

Skarżąca, tak jak wszyscy pozostali uczestnicy mieli możliwość zapoznania się z materiałem dowodowym, składania wyjaśnień, zastrzeżeń lub uwag, z czego nie skorzystała. W ostatnim dniu możliwym na wniesienie przez nią odwołania w terminie złożyła pismo, które pomimo iż nazwała "odwołaniem", nie zawiera uzasadnienia, nawet szczątkowego, ani w żaden sposób z treści pisma nie wynika negatywny stosunek do wydanej decyzji. Rozstrzygnięcie zawarte w decyzji PINB było korzystne dla wszystkich uczestników, tj. współwłaścicieli drogi wewnętrznej stanowiącej ulicę Z., w tym dla skarżącej, gdyż kończyło postępowanie w sprawie. Działanie na własną niekorzyść wymaga choć trochę wyjaśnienia motywów takiego postępowania. Skarżący kasacyjnie powołał się na treść wyroku NSA z dnia 5 czerwca 2008r. (sygn. I OSK 888/07), postanowienia NSA z dnia 17 lutego 2009r. (sygn. II OSK 166/09), wyroku NSA z dnia 11 stycznia 2011r. (sygn. I OSK 365/2010) oraz wyroku WSA w Krakowie z dnia 20 grudnia 2011r. (sygn. III SA/Kr 830/2011). Zdaniem skarżącego kasacyjnie, nie sposób stwierdzić co kwestionowała skarżąca, która dopiero na etapie składania skargi do Sądu I instancji dokonała pierwszej próby sprecyzowania swojego rozumowania.

Ponadto, w ocenie B. K., Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, jak i Sąd powinni wziąć pod uwagę, że skarżąca jest przedsiębiorcą – deweloperem, w związku z czym nieobce są jej wymogi postępowania administracyjnego czy też sądowego.

Naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. polega na tym, że z treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie wynika, jakie ustalenia przyjął Sąd do wydania wyroku.

Z lektury uzasadnienia można domniemywać, że Sąd I instancji nie przyjął żadnych ustaleń poczynionych przez organy nadzoru budowlanego, takie jednak podejście Sądu I instancji powinno jednoznacznie wynikać z treści uzasadnienia. Zgodnie z przeważającym poglądem wyrażonym w orzecznictwie sądów administracyjnych (tak np. wyrok NSA z 12 maja 2005r. sygn. akt FSK 2123/04, wyrok NSA z dnia 2 lutego 2006r., sygn. akt I OSK 404/05, Uchwała Składu Siedmiu Sędziów NSA z dnia 15 lutego 2010r., sygn. akt II FPS 8/09) oraz doktrynie prawa uważa się, że w uzasadnieniu Sądu I instancji jako niezbędne powinno znaleźć się wskazanie, które ustalenia organu sąd przyjął, a które nie, a jeżeli żadnych nie przyjął powinien to wprost wyrazić. Zajęcie stanowiska, wyeksponowanie go, co do stanu faktycznego przyjętego przez sąd jest niezbędne także wtedy, gdy sąd uchyla zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu przedmiotowego wyroku zabrakło odniesienia się Sądu I instancji do obowiązującego pozwolenia na budowę nr [...] z dnia [...] lipca 2006r. i jego znaczenia na rozstrzygnięcie organu.

W ocenie skarżącego kasacyjnie, w uzasadnieniu wyroku brak jest również innego koniecznego składnika wymaganego przez treść art. 141 § 4 p.p.s.a, a mianowicie odniesienia się do stanowiska skarżącego kasacyjnie zawartego w piśmie z dnia 6 listopada 2012r., w którym podniesione zostały argumenty natury procesowej i materialno-prawnej, których analiza i ewentualne uwzględnienie przez Sąd I instancji mogłoby skutkować oddaleniem skargi. Skarżący kasacyjnie w piśmie z dnia 6 listopada 2012r. podniósł, iż charakter prac realizowanych na drodze wewnętrznej pozostawał poza reżimem przepisów prawa budowlanego; realizowane więc prace nie wymagały w ogóle zgłoszenia ani uzyskania pozwolenia na budowę.

Naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a. i 77 § 1 k.p.a.:

Z uzasadnienia Sądu I instancji wynika, że jedną z przyczyn uwzględnienia skargi skarżącej było to, że organy nie wzięły pod uwagę zarzutów skarżącej. Takie ustalenie Sądu I instancji jest ewidentnie sprzeczne z materiałem dowodowym zebranym w sprawie. Z uzasadnienia decyzji Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego wprost i jednoznacznie wynika, że w trakcie postępowania odwoławczego skarżąca nie przedstawiła żadnych argumentów ani zastrzeżeń, które w jakikolwiek sposób mogłyby wskazać organowi w czym tkwi problem skarżącej, na czym polega jej niezadowolenie. Wbrew temu co skarżąca napisała w swoim piśmie "odwołaniu" z dnia 23 lutego 2012r., skarżąca nie złożyła w trakcie postępowania żadnego dodatkowego pisma precyzującego jej stanowisko. Organ II instancji dokonując własnego rozpatrzenia materiału dowodowego i własnych ustaleń w sprawie podtrzymał decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Organ równie dobrze mógł przyjąć, że skarżąca w odwołaniu kwestionuje istnienie własnego pozwolenia na budowę czy wręcz potwierdza, że prace realizowane na drodze wewnętrznej były wykonywane przez nią w warunkach samowoli budowlanej. Organ drugiej instancji podtrzymując decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego rozstrzygnął sprawę zgodnie ze słusznym interesem uczestników postępowania, gdyż umorzenie postępowania kończyło sprawę korzystnym dla wszystkich współwłaścicieli drogi rozstrzygnięciem.

Błędna ocena stanu faktycznego dokonana przez Sąd I instancji, zdaniem skarżącego kasacyjnie, wskazuje na niewłaściwe rozpatrzenie sprawy przez Sąd mające istotny wpływ na wydane orzeczenie. Wobec braku skonkretyzowania zastrzeżeń skarżącej do decyzji PINB, nieprawidłowe ani nieuzasadnione jest stawianie zarzutu Mazowieckiemu Wojewódzkiemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego istotnego naruszenia przepisów art. 7 k.p.a. i 77 § 1 k.p.a. i pominięcia okoliczności, które faktycznie skarżąca dopiero sprecyzowała po zakończeniu postępowania odwoławczego.

Skarżący kasacyjnie podniósł, że postępowanie zostało wszczęte z urzędu przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego a zadaniem organu było ustalenie, czy miało miejsce naruszenie przepisów ustawy Prawo budowlane na skutek realizacji robót bez ważnego pozwolenia na budowę bądź zgłoszenia. Postępowanie przed organem I instancji trwało 3 miesiące, organ dokonał wizji lokalnej, część uczestników postępowania złożyła wyjaśnienia, które zawarte są w aktach, organ z urzędu zbierał dowody w oparciu, o które wydał w dniu [...] lutego 2012r. decyzję.

W przedmiotowej sprawie organ ustalił, co nie było kwestionowane przez żadną ze stron postępowania, że roboty na budowę, które zrealizowano na drodze wewnętrznej objęte były projektem zagospodarowania skarżącej zatwierdzonym pozwoleniem na budowę nr [...] z dnia [...] lipca 2006r.. Według skarżącego kasacyjnie organ nie potrzebował podejmować dalszych działań, które mogłyby jedynie wpłynąć na przedłużenie czasu trwania postępowania, aby dalej poszukiwać innych dowodów. Organ zgodnie z ogólną zasadą k.p.a. wyrażoną w art. 12 tj. zasadą szybkości i prostoty postępowania, zebrał niezbędne i wystarczające dowody, aby wydać decyzję. Ograniczenie się przez organ jedynie do przeprowadzenia niezbędnego dowodu, tj. ustalenia obowiązywania pozwolenia na budowę i w oparciu o to ustalenie wydania decyzji o umorzeniu postępowania, nie skutkowało naruszeniem interesu żadnej ze stron, a wręcz odpowiadało interesowi społecznemu, gdyż decyzja organu kończyła postępowanie w korzystny dla współwłaścicieli drogi wewnętrznej (ulicy Z.) sposób. Przy oczywistej bierności skarżącej w czasie całego postępowania administracyjnego, tj. zarówno przed organem I i II instancji oraz przy wniesieniu "odwołania'", z którego nic dosłownie nie wynikało, błędne jest stawianie zarzutu przez Sąd I instancji naruszenia przez organ art. 7 i 77 §1 k.p.a. i obarczanie organu ciężarem dowodzenia faktów mających przemawiać przeciwko ustaleniom dokonanym przez ten organ.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności nie wystąpiła, wobec czego Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną w granicach w niej zakreślonych.

W skardze kasacyjnej podniesiono jedynie zarzut naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.).

Naczelny Sąd Administracyjny uznał za niezasadny wskazany w skardze kasacyjnej pierwszy zarzut, dotyczący naruszenia przez Sąd I instancji art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. w zw. z art. 52 § 1 p.p.s.a. W ocenie skarżącego kasacyjnie Sąd I instancji powinien był odrzucić skargę I. P. wniesioną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, ponieważ jej pismo z dnia 23 lutego 2012r. nie stanowiło "odwołania" od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m.st. Warszawy z dnia [...] lutego 2012r. w rozumieniu art. 128 k.p.a., w związku z czym nie nastąpiło wyczerpanie środków zaskarżenia.

Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela tego poglądu.

Zgodnie z powołanym art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. sąd odrzuca skargę, jeżeli z innych przyczyn, niż wymienione w art. 58 § 1 pkt 1-5 wniesienie skargi jest niedopuszczalne. Skarga na decyzję administracyjną jest niedopuszczalna m.in. wówczas, gdy nie dopełniono wymogu przewidzianego w art. 52 § 1 p.p.s.a, tzn. skarga nie została poprzedzona wyczerpaniem przez stronę ustawowych środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed właściwym organem. W sprawie niniejszej warunkiem wniesienia skutecznej skargi do sądu administracyjnego było złożenie prze stronę postępowania administracyjnego odwołania, o którym mowa w art. 127 § 1 k.p.a. Skarżący kasacyjnie twierdzi, że I. P. przed wniesieniem do Sądu I instancji skargi na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2012r. nie wyczerpała środków zaskarżenia, gdyż jej pisma z dnia [...] lutego 2012r. nie można uznać za odwołanie, ponieważ nie spełnia wymogów art. 128 k.p.a.

Wskazać zatem należy, że odwołanie od decyzji administracyjnej nie jest środkiem prawnym sformalizowanym i nie musi zawierać szczegółowego uzasadnienia, wystarczy, jeżeli z odwołania wynika, że strona nie jest zadowolona z wydanej decyzji (art. 128 k.p.a.). Odwołanie I. P. z dnia 23 lutego 2012r. wskazuje wyraźnie, że dotyczy ono decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m.st. Warszawy z dnia [...] lutego 2012r. nr [...]. Złożone zostało w ostatnim dniu terminu, co uzasadnia informację skarżącej, że "merytoryczne" odniesienie się nastąpi w późniejszym terminie. Z tego Sąd I instancji mógł wnioskować, że skarżąca jest niezadowolona z treści decyzji, co uzasadni w terminie późniejszym, do czego, zgodnie z treścią art. 128 k.p.a. nie była zobligowana.

W związku z tym brak jest podstaw do twierdzenia, że Sąd I instancji powinien był stwierdzić zaistnienie przesłanki do odrzucenia skargi na podstawie przepisów art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. w zw. z art. 52 § 1 p.p.s.a.

Naczelny Sąd Administracyjny uznał natomiast za zasadne zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia przepisów art. 141 § 4 p.p.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a w zw. z art. 7 k.p.a. i 77 § 1 k.p.a., choć nie w pełni podzielił ich uzasadnienie.

Podkreślenia wymaga, że uzasadnienie wyroku sporządzone przez wojewódzki sąd administracyjny powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowiska pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Cel sporządzenia uzasadnienia sprowadza się do wyjaśnienia i przeanalizowania wszystkich okoliczności i przesłanek pozostających w granicach sprawy, a przemawiających za wydaniem podjętego przez sąd rozstrzygnięcia.

Treść uzasadnienia zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wskazuje, że Sąd we wstępnej części uzasadnienia opisał stan faktyczny sprawy ustalony przez organ I instancji, w pełni podzielony przez organ odwoławczy w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] kwietnia 2012r., jednak nie wypowiedział się co do prawidłowości tych ustaleń, ani ich oceny dokonanej przez organ.

Z ustaleń dokonanych przez organ, które zostały przedstawione w uzasadnieniu decyzji wynika, że na wykonanie robót polegających na utwardzeniu nawierzchni kostką brukową na podbudowie tłuczniowej i cementowo-piaskowej zostało dokonane zgłoszenie w dniu 10 października 2011r. do organu architektoniczno-budowlanego. Sprzeciw zgłoszony przez Prezydenta m.st. Warszawy decyzją z dnia [...] października 2011r. został uchylony w postępowaniu odwoławczym decyzją Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] stycznia 2012r. i postępowanie organu I instancji umorzone. W aktach sprawy administracyjnej znajdują się dokumenty, takie jak zgłoszenie, wymienione wyżej decyzje, protokół z wizji przedmiotowej drogi, z których organ wywodzi określone skutki prawne. Zadaniem organu w sprawie wszczętej w trybie nadzoru budowlanego było ustalenie, czy miało miejsce naruszenie przepisów Prawa budowlanego na skutek realizacji robót bez ważnego pozwolenia na budowę bądź zgłoszenia.

Jednak Sąd I instancji nie wypowiedział się, co do prawidłowości dokonanych w tym względzie przez organ ustaleń i rozważań. Nie jest wystarczające stwierdzenie, że "organ przyjmuje prowadzenie robót budowlanych z zakresu pozwolenia na budowę z dnia [...] lipca 2006r., co jest w ocenie Sądu nieuzasadnione i może nie odpowiadać stanowi prawnemu sprawy". Sąd nie odniósł się w ogóle do kwestii dokonanego w sprawie zgłoszenia z dnia 10 października 2011r., o którym mówi organ w uzasadnieniu decyzji. W uzasadnieniu Sądu I instancji jako niezbędne powinno znaleźć się wskazanie, które ustalenia organu sąd przyjął, a które nie, a jeżeli żadnych nie przyjął powinien to wprost wyrazić. Zajęcie stanowiska, wyeksponowanie go, co do stanu faktycznego przyjętego przez sąd jest niezbędne także wtedy, gdy sąd uchyla zaskarżoną decyzję.

Brak odniesienia się przez Sąd I instancji do kwestii, które były bezpośrednio związane z istotą sprawy uzasadnia twierdzenie o naruszeniu art. 141 § 4 p.p.s.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Uchylenie decyzji i nakazanie organowi przeprowadzenia ustaleń wskazanych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, bez odniesienia się co do prawidłowości ustaleń i oceny dokonanej przez organ w zaskarżonej do Sądu decyzji było co najmniej przedwczesne. W konsekwencji powyższego za zasadny należało uznać zarzut naruszenia art. 145 § 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.

Biorąc powyższe pod uwagę Naczelny Sąd Administracyjny na mocy art. 185 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.

Rozpoznając ponownie sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie winien poddać ponownej kontroli zaskarżoną decyzję, mając na uwadze ustalenia i ocenę prawną dokonaną przez organ, zgłoszone zarzuty (w tym w piśmie skarżącego kasacyjnie z dnia 6 listopada 2012r.), a także materiał dowody zgromadzony w aktach sprawy administracyjnej.