Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 673/07
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2007-06-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6170 Adwokaci i aplikanci adwokaccy
Skarżony organ: Minister Sprawiedliwości
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Królikowska-Przewłoka (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Andrzej Wieczorek Asesor WSA Małgorzata Grzelak Protokolant Patrycja Wrońska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 czerwca 2007 r. sprawy ze skargi M. L. na decyzję Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] lutego 2007 r. nr [...] w przedmiocie sprzeciwu od wpisu na listę adwokatów oddala skargę


UZASADNIENIE

W dniu [...] listopada 2006 r. w związku z pozytywnym złożeniem egzaminu adwokackiego, M. L., skarżąca w niniejszej sprawie, wystąpiła do Okręgowej Rady Adwokackiej w C. z wnioskiem o dokonanie wpisu na listę adwokatów Izby C.

Uchwałą z dnia [...] grudnia 2006 r. Okręgowa Rada Adwokacka w C. postanowiła wpisać M. L. na listę adwokatów tej Izby. W uzasadnieniu wymienionej uchwały wskazano, iż M. L. dnia [...] lutego 2003 r. wpisana została na listę aplikantów adwokackich Izby C. a następnie przez okres 3 lat i 6 m-cy odbywała aplikację adwokacką. Następnie zdała egzamin adwokacki przeprowadzony w dniach [...] - [...] grudnia 2005 r. pisemny oraz w dniu [...] grudnia 2005 r. ustny, z wynikiem ogólnym bardzo dobrym. Jest osobą o nieskazitelnym charakterze i daje rękojmie do prawidłowego wykonywania zawodu adwokata.

Decyzją [...] z dnia [...] lutego 2007 r. Minister Sprawiedliwości na podstawie art. 69 ust. 2 w zw. z art. 65 pkt 4 w zw. z art. 76 ust. 1 ustawy z dnia 26 maja 1982 r. - Prawo o adwokaturze (Dz. U. z 2002 r., Nr 123, poz. 1058 z późn. zm., dalej zwaną ustawą prawo o adwokaturze) sprzeciwił się wpisowi M. L. na listę adwokatów Izby C. dokonanemu ww. uchwałą Okręgowej Rady Adwokackiej w C. z dnia [...] grudnia 2006 r. W uzasadnieniu podniósł, iż od momentu wpisania M. L. na listę aplikantów adwokackich do dnia rozpoczęcia egzaminu adwokackiego upłynęło jedynie 2 lata, 9 miesięcy i 14 dni, a tym samym nie został zachowany ustawowy trzyipółletni okres odbywania aplikacji, wynikający z art. 76 ust. 1 ustawy - Prawo o adwokaturze. Minister Sprawiedliwości wskazał, iż ustawa prawo o adwokaturze nie określa samego momentu rozpoczęcia aplikacji. Obowiązujący regulamin aplikacji adwokackiej (Uchwała Nr 22/2005 Naczelnej Rady Adwokackiej z dnia 3 września 2005 r. z późn. zm.) również nie określa tego momentu. Stosowny zapis w tym przedmiocie znajdował się w Regulaminie aplikacji adwokackiej i egzaminu adwokackiego z 2003 r. (§ 1 ust. 3 tekstu jednolitego opracowanego na podstawie uchwały nr 20/03 Naczelnej Rady Adwokackiej z dnia 29 marca 2003 r. w sprawie "Regulaminu aplikacji adwokackiej i egzaminu adwokackiego" oraz uchwały nr 27/03 Naczelnej Rady Adwokackiej z dnia 7 czerwca 2003 r.). Cytowany regulamin obowiązywał podczas odbywania aplikacji przez M. L. i składania egzaminu zawodowego (§ 28 ust. 1 Uchwały Nr 22/2005 Naczelnej Rady Adwokackiej z dnia 3 września 2005 r.).

Zgodnie z § 1 ust. 3 Regulaminu, aplikacja adwokacka rozpoczynała się z dniem złożenia ślubowania. Licząc okres odbywania aplikacji od tego momentu należałoby więc przyjąć, iż M. L. odbywała aplikację jedynie przez 2 lata, 5 miesięcy i 7 dni - czyli o 1 rok i 23 dni krócej niż przewiduje przepis ustawy prawo o adwokaturze. Z indeksu aplikanta adwokackiego M.L. wynika, iż aplikacja adwokacka rozpoczęła się w dniu [...] lipca 2003 r. Gdyby przyjąć, iż od tej daty wymieniony zaczął odbywać aplikację, to trwała ona jedynie 2 lata i 5 miesięcy. Nawet gdyby przyjąć, w ślad za art. 78 ustawy - Prawo o adwokaturze w brzmieniu sprzed 10 września 2005 r. (wówczas weszła w życie ustawa z dnia 30 czerwca 2005 r. o zmianie ustawy - Prawo o adwokaturze i niektórych innych ustaw, zmieniająca zasady przeprowadzania egzaminu adwokackiego), że egzamin zawodowy kończył aplikację adwokacką to przy najkorzystniejszej interpretacji, że ostatni dzień egzaminu był ostatnim dniem aplikacji, do wyżej wymienionych okresów należałoby dodać okres 16 dni. W żadnym z przedstawionych wariantów aplikacja adwokacka wnioskodawcy nie trwała jednak nawet 3 lat.

W związku z powyższym nie można, zdaniem organu, przyjąć, iż M. L. ukończyła trzyipółletnią aplikację adwokacką, a tym samym spełnia przesłankę wymaganą przy wpisie na listę adwokatów, określoną w art. 65 pkt 4 w zw. z art. 76 ust. 1 prawa o adwokaturze. W ocenie organu w chwili rozpoczęcia aplikacji adwokackiej przez wymienioną, art. 76 ust. 1 prawa o adwokaturze także przewidywał trzyipółletni okres jej trwania. Zapis ten nie został zmieniony przez ustawę z dnia 30 czerwca 2005 r. Zdaniem Ministra Sprawiedliwości nie można przyjąć, iż powoływany przepis ma wyłącznie charakter instrukcyjny, a okres odbywania aplikacji może być dowolnie skracany przez Okręgowe Rady Adwokackie. Na materialnoprawny charakter omawianego przepisu wskazał, również co podnosi organ, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu wyroków: z dnia 20 września 2006 r., sygn. akt VI SA/Wa 1203/06 oraz sygn. akt VI SA/Wa 1215/06 i z dnia 22 września 2006 r., sygn. akt VI SA/Wa 1221/06. Sąd podniósł także, iż dopuszczenie uprawnienia organów samorządu adwokackiego do swobodnego regulowania okresu odbywania aplikacji mogłoby skutkować nienależytym przygotowaniem aplikantów do wykonywania zawodu zaufania publicznego, jakim jest zawód adwokata. Aplikacja adwokacka stanowi zaś podstawową formę przygotowania do jego podjęcia i wykonywania.

Minister Sprawiedliwości wskazał także, iż przepis art. 5 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o zmianie ustawy - Prawo o adwokaturze i niektórych innych ustaw, w brzmieniu pierwotnym (obowiązującym w dniu podjęcia uchwały o dopuszczeniu aplikanta M. L. do egzaminu adwokackiego i w dniach złożenia przez nią egzaminu), jak również w brzmieniu znowelizowanym ustawą z dnia 21 lipca 2006 r. zmieniającą ustawę o zmianie ustawy - Prawo o adwokaturze i niektórych innych ustaw - nie mógł stanowić dla Okręgowych Rad Adwokackich podstawy prawnej do skrócenia okresu odbywania aplikacji adwokackiej i podjęcia uchwały o wpisie na listę adwokatów tych aplikantów, którym skrócono okres szkolenia. Przepis ten jedynie przyznaje organom samorządu zawodowego uprawnienie do przeprowadzenia egzaminu adwokackiego dla tej grupy aplikantów, która rozpoczęła szkolenie zawodowe przed dniem wejścia w życie powoływanej już ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. Co do okresu odbywania aplikacji adwokackiej oraz podjęcia uchwały o wpisie na listę adwokatów - do aplikantów tych mają zastosowanie przepisy art. 65 w zw. z art. 76 ust. 1 oraz art. 68 prawa o adwokaturze.

Organ podniósł również, iż M. L. została dopuszczona do egzaminu adwokackiego na podstawie uchwały Okręgowej Rady Adwokackiej w C. podjętej na posiedzeniu w dniu [...] listopada 2005 r. Natomiast z indeksu aplikanta adwokackiego M. L. wynika, iż wymieniona uzyskała zaliczenie z większości przedmiotów objętych programem aplikacji już po tej dacie, tj. w dniu [...] listopada 2005 r. (z Ustroju adwokatury, zasad wykonywania zawodu, etyki i godności zawodu oraz ustroju organów ochrony prawnej, z Historii adwokatury), w dniu [...] listopada 2005 r. (z Pozakodeksowych przepisów karnych), [...] listopada 2005 (z Prawa ubezpieczeń społecznych, z Prawa administracyjnego, z Prawa podatkowego), w dniu [...] listopada 2005 r. (z Prawa cywilnego, z Prawa pracy), w dniu [...] listopada 2005 r. (z Prawa wykroczeń), w dniu [...] grudnia 2005 r. (z Prawa konstytucyjnego). Tym samym przy podjęciu uchwały o dopuszczeniu do egzaminu adwokackiego M. L. nie uzyskała jeszcze zaliczeń wszystkich przedmiotów objętych programem szkolenia. Stanowiło to, w ocenie organu, naruszenie § 21 ust. 3 Regulaminu aplikacji adwokackiej i egzaminu adwokackiego. W oparciu o ten zapis niezłożenie kolokwiów zgodnie z planem ustalonym przez kierownika szkolenia powinno powodować niedopuszczenie do egzaminu adwokackiego. Zatem uzyskanie wymienionych zaliczeń powinno nastąpić przed dopuszczeniem do tego egzaminu.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła M. L. Domagała się stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji lub jej uchylenia.

Decyzji zarzuciła:

1. naruszenie art. 69 ust. 2 prawa o adwokaturze w zw. z art. 37 ust. 5 ustawy z dnia 8 sierpnia 1996 r. o Radzie Ministrów poprzez wydanie zaskarżonej decyzji przez Podsekretarza Stanu A. K. co skutkuje naruszeniem art. 156 § 1 pkt 1 kpa,

2. naruszenie § 3 ust. 1 pkt 5 w zw. z § 4 ust. 1 pkt 7 Zarządzenia Ministra Sprawiedliwości nr 241/06/DO w sprawie ustalenia zakresu czynności członków Kierownictwa Ministerstwa Sprawiedliwości,

3. naruszenie art. 76 ust. 1 prawa o adwokaturze poprzez błędne przyjęcie, że do czasu odbywania aplikacji adwokackiej nie zalicza się okresu wykonywania przez egzaminowanego aplikanta adwokackiego pod nadzorem wyznaczonego patrona praktyki zawodowej,

4. naruszenie art. 69 ust. 2 prawa o adwokaturze poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że podstawą złożenia sprzeciwu może być powołanie się na przepis art. 76 ust. 1 powołanej ustawy, podczas gdy przyjęcie prawidłowej wykładni art. 69 ust. 2 prowadzi do wniosku, że sprzeciw uzasadniać mogą tylko okoliczności dotyczące cech kandydata (takie jak brak nieskazitelnego charakteru, karalność itp.), na co wskazuje:

- wynikający z ustawy prawo o adwokaturze system nadzoru nad adwokaturą w ramach którego ustawodawca na podstawie art. 14 ust. 1 tej ustawy przyznał Ministrowi Sprawiedliwości uprawnienie do zaskarżania uchwał organów adwokatury (którymi zgodnie z art. 9 ust. 1 prawa o adwokaturze są Krajowy Zjazd Adwokatury, Naczelna Rada Adwokacka, Wyższy Sąd Dyscyplinarny i Wyższa Komisja Rewizyjna) nie zaś uchwał organów izb adwokackich - gdyż te mogą być uchylone wyłącznie przez Naczelną Radę Adwokacką na podstawie art. 60 prawa o adwokaturze;

tym samym przyjęta przez Ministra Sprawiedliwości wykładnia art. 69 ust. 2 prawa o adwokaturze, przez którą uniemożliwia się powstanie skutków prawnych uchwały okręgowej rady adwokackiej, (organu izby adwokackiej) o wpisie na listę adwokatów stanowi wyraźne naruszenie sytemu nadzoru nad adwokaturą, którego istotą jest - wynikająca z art. 17 Konstytucji - autonomia samorządów zawodowych;

5. naruszenie art. 7 k.p.a., przejawiające się w rażąco nierównym traktowaniu aplikantów adwokackich przez Ministra Sprawiedliwości, przez to, że Minister nie sprzeciwił się wpisaniu na listę adwokatów aplikantów adwokackich między innymi Izby W., Izby K. oraz Izby W., w tym na przykład:

- M. K.

- M. D.,

mimo, iż w chwili przystąpienia do egzaminu adwokackiego nie upłynął w ich przypadku okres 3 lat i 6 miesięcy licząc od dnia złożenia ślubowania, co naruszyło słuszny interes skarżącego i miało decydujący wpływ na wydanie decyzji o sprzeciwie, zwłaszcza, że uchwalona w następstwie powołanego wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 19 kwietnia 2006 r., ustawa z dnia 21 lipca 2006 r. zmieniająca ustawę o zmianie ustawy - prawo o adwokaturze i niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2006 r., Nr 149, poz. 1075), zmieniła art. 5 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o zmianie ustawy p.o.a. i niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2005 r., Nr 163, poz. 1361) dyskryminujący dotąd aplikantów adwokackich, którzy rozpoczęli aplikację adwokacką przed wejściem w życie tegoż art. 5.

W uzasadnieniu skarżąca dokonała szczegółowego uzasadnienia poszczególnych zarzutów skargi. Wskazała między innymi, że:

Odnośnie pierwszego i drugiego zarzutu skargi powołała się na zdanie SN wyrażone w postanowieniu z dnia 24 kwietnia 2003 r. sygn. WK 4/03, publikowanym w OSNKW z 2003 r., nr 7-8, poz. 65., Minister Sprawiedliwości może przenieść ustawowe uprawnienie do wniesienia kasacji określonej w art. 521 k.p.k. na sekretarza stanu, a na podsekretarza tylko wtedy, gdy nie powołano sekretarza stanu. Sąd Najwyższy wyraził pogląd, że jeżeli w Ministerstwie Sprawiedliwości został powołany sekretarz stanu, to podsekretarz stanu nie jest uprawniony do wniesienia kasacji nadzwyczajnej w zastępstwie Ministra Sprawiedliwości. Sąd Najwyższy opowiedział się przy tym za poglądem wyrażonym w doktrynie, że w wypadku powołania sekretarza stanu, podsekretarz stanu nie może podpisać wniosku, chociażby w tym czasie - z powodu absencji w pracy - nie był obecny zarówno Minister Sprawiedliwości, jak i sekretarz stanu (por. R. A. Stefański: Podmioty uprawnione do wnoszenia kasacji nadzwyczajnych w sprawach karnych, WPP 2000, z. 2, s. 39). Jak dalej stwierdził Sąd Najwyższy wydaje się również zasadne stwierdzenie, biorąc pod uwagę leksykalne znaczenia słowa "zastępstwo" jako zastępowanie kogoś w jego obowiązkach (por. Inny Słownik Języka Polskiego, pod red. M. Bańko, Warszawa 2000, s. 1277), że sekretarz stanu nie może podpisać wniosku w czasie obecności Ministra Sprawiedliwości, któremu przynależy osobiste uprawnienie do wniesienia kasacji w trybie art. 521 k.p.k. Podobna sytuacja wystąpiła przy wydawaniu zaskarżonej decyzji, którą podpisał Podsekretarz Stanu A. K., mimo że był powołany Sekretarz Stanu, w sytuacji, gdy prawo do złożenia sprzeciwu ustawa prawa o adwokaturze przyznaje osobiście i wyłącznie Ministrowi Sprawiedliwości. Dlatego należy uznać, że decyzja o sprzeciwie została wydana przez osobę nieuprawnioną, co powoduje jej bezwzględną nieważność.

Odnośnie zarzutu naruszenia art. 76 ust. 1 prawa o adwokaturze przedstawiła argumenty przemawiające za przyjęciem, że do okresu aplikacji adwokackiej wlicza się czas wykonywania czynności przez egzaminowanego aplikanta pod nadzorem patrona. Wskazała na wyrok Trybunału Konstytucyjnego w tym zakresie.

Odnośnie zarzutu czwartego wyjaśniła, że ponieważ podstawa decyzji o sprzeciwie opierała się na zarzucie podjęcia uchwały o wpisie na listę adwokatów, aplikantów, którzy dopuszczeni zostali do egzaminu adwokackiego przed upływem pełnego okresu aplikacji, decyzja ta w istocie kwestionuje legalność dwóch uchwał Okręgowej Rady Adwokackiej w C.: jednej o dopuszczeniu do egzaminu całej grupy aplikantów znajdujących się w identycznej sytuacji i drugiej o wpisaniu ich na listę adwokatów. Należy przy tym podkreślić, że uzasadnieniem sprzeciwu nie są żadne okoliczności dotyczące osoby kandydata. Ustawodawca organizując prawne ramy samorządu adwokackiego przyznał mu szeroką autonomię przejawiającą się niezależnością oraz uprawnieniem do szkolenia aplikantów i dopuszczania ich do zawodu. Ustawodawca na podstawie art. 14 ust. 1 prawa o adwokaturze przyznał Ministrowi Sprawiedliwości uprawnienie jedynie do zaskarżania uchwał organów adwokatury (którymi zgodnie z art. 9 ust. 1 prawa o adwokaturze są Krajowy Zjazd Adwokatury, Naczelna Rada Adwokacka, Wyższy Sąd Dyscyplinarny i Wyższa Komisja Rewizyjna), nie zaś uchwał organów izb adwokackich - gdyż te mogą być uchylone wyłącznie przez Naczelną Radę Adwokacką na podstawie art. 60 powołanej ustawy. Sprzeciw zaś, o jakim mowa w art. 69 ust. 2 prawa o adwokaturze, przewidziany został jako uprawnienie Ministra do wstrzymywania dostępu do zawodu osób, które ze względu na swoje osobiste cechy nie powinny go wykonywać, gdyby miało odbyć się to ze szkodą dla interesu publicznego i interesu obywateli. W stosunku do skarżącego żadne tego typu zarzuty nie zostały podniesione. Dlatego należy uznać, ze zaskarżona decyzja ma na celu obejście określonych przez Konstytucję i przepisy prawa o adwokaturze zasad funkcjonowania samorządu zawodowego oraz ograniczonego nadzoru Państwa.

Jeżeli chodzi o zarzut naruszenia art. 7 k.p.a. skarżąca podniosła, że znane jej są przypadki odmiennego traktowania jednej grupy aplikantów w stosunku do innej. Wielu aplikantów Izb W., W. czy K. uzyskało skuteczny wpis na listę adwokatów pomimo braku upływu pełnego okresu aplikacji, tak w chwili podejmowania uchwał o dopuszczeniu do egzaminu adwokackiego, jak i w chwili jego rozpoczęcia. Wskazała, że ustawa z dnia 30 czerwca 2005 r. o zmianie ustawy prawo o adwokaturze i niektórych innych ustaw wprowadziła nowa formę egzaminu adwokackiego, utrzymując dotychczasowy egzamin tylko w przypadku egzaminów, które rozpoczną się przed końcem 2005 r. regulacja ta była szczególnie krzywdząca dla aplikantów adwokackich, których aplikacja miała się skończyć po 31 grudnia 2005 r. to legło u podstaw interpretacji, że racjonalny Ustawodawca zamierzał objąć starą formą egzaminu wszystkich aplikantów, którzy rozpoczęli aplikacje w stanie prawnym sprzed noweli. Skutkiem tego były decyzje wielu ORA o przeprowadzeniu egzaminu jeszcze przed upływem ich ustawowego terminu, a następnie zaliczeniu okresu aplikacji odbytej po tym egzaminie. Podniosła, iż artykuł 7 k.p.a. nakłada na organ administracyjny obowiązek ustalania w każdej sprawie interesu społecznego oraz słusznego interesu strony. Przy czym podkreśla się, że nawet jeśli dochodzi do konfliktu między tymi interesami, nie oznacza to, że przewagę należy przyznać interesowi społecznemu. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji wskazuje, że Ministerstwo w ogóle nie zajmowało się ustalaniem i oceną słusznego interesu skarżącego, co już stanowi podstawę uchylenia takiej decyzji. Należy jednak zwrócić uwagę, że w niniejszej sprawie trudno w ogóle doszukać się konfliktu miedzy słusznym interesem skarżącego a interesem społecznym, skoro jego zawodowa wiedza teoretyczna została pozytywnie potwierdzona zdanym egzaminem adwokackim, a praktykę zawodową prowadzi już od ponad 3 lat i 8 miesięcy. Daje zatem rękojmie prawidłowego wykonywania zawodu dla obywateli w interesie których przewidziana została instytucja sprzeciwu z art. 69 ust. 2 prawa o adwokaturze

W piśmie z dnia [...] czerwca 2007 r. skarżąca uzupełniła powyższą skargę wskazując na wyrok Sądu Najwyższego z dnia 11 lutego 1992 r., który w jej ocenie potwierdza wykładnię przepisów prawa o adwokaturze w myśl której możliwe jest uzupełnienie terminu aplikacji adwokackiej w okresie po złożeniu egzaminu adwokackiego.

Minister Sprawiedliwości w odpowiedzi na skargę podtrzymał stanowisko i argumenty zawarte w decyzji z dnia [...] lutego 2007 r. Ponadto wyjaśnił, odnośnie zarzutu naruszenia art. 69 ust. 2 Prawa o adwokaturze, iż ocenie organu nieuprawnione jest powoływanie się skarżącej jedynie na treść art. 37 ust. 1, 2 i 5 ustawy z dnia 8 sierpnia 1996 r. o Radzie Ministrów. Przepis ten dotyczy całokształtu kompetencji ministra, sekretarzy i podsekretarzy stanu. Natomiast lex specialis do powołanego przepisu stanowi art. 268 a k.p.a. Zapis ten dopuszcza możliwość udzielenia upoważnienia do wykonywania kompetencji organu administracji przez pracowników kierowanej przez niego jednostki organizacyjnej. Odnosi się on do wykonywania kompetencji organu w trakcie postępowania administracyjnego. Takim bez wątpienia jest postępowanie w przedmiocie wpisu na listę adwokatów.

Powołany przepis art. 268 a k.p.a. stanowi, że organ administracji państwowej może w formie pisemnej upoważniać pracowników kierowanej jednostki organizacyjnej do załatwiania spraw w jego imieniu w ustalonym zakresie, a w szczególności do wydawania decyzji administracyjnych, postanowień i zaświadczeń. Na gruncie niniejszej sprawy zakres czynności sekretarza i podsekretarza stanu został ustalony zarządzeniem nr 241/06/DO Ministra Sprawiedliwości - Prokuratora Generalnego z dnia 13 października 2006 r. w sprawie ustalenia zakresu czynności członków Kierownictwa Ministerstwa Sprawiedliwości wydanym na podstawie art. 37 ust. 2 ustawy z dnia 8 sierpnia 1996 r. o Radzie Ministrów. W § 3 ust. 1 pkt 5 zarządzenia Minister Sprawiedliwości zastrzegł dla podsekretarza Stanu A. K. stałe zastępstwo w podejmowaniu wszystkich czynności określonych w ustawie prawo o adwokaturze, z wyłączeniem realizacji zadań związanych z naborem na aplikacje oraz egzaminem adwokackim zawartych w § 4 ust. 1 pkt 7 tego zarządzenia. Takie zapisy zatem tworzą domniemanie, że wszystkie czynności przewidziane dla Ministra Sprawiedliwości w ustawie prawo o adwokaturze z wyłączeniem zadań określonych w § 4 ust. 1 pkt 7, zostały powierzone Podsekretarzowi Stanu - A. K. W rozpatrywanej sprawie sprzeciw od wpisu skarżącego na listę adwokatów złożył zatem z upoważnienia Ministra Sprawiedliwości Podsekretarz Stanu A. K. Fakt działania "z upoważnienia Ministra Sprawiedliwości" wynika z pieczęci, którą opatrzono zaskarżoną decyzję, obok której figuruje pieczęć Ministra Sprawiedliwości. Zatem kompetencja Ministra Sprawiedliwości do złożenia sprzeciwu została prawidłowo zrealizowana na gruncie cytowanego zarządzenia i delegacji z art. 268 a k.p.a. przez uprawnionego pracownika działającego w imieniu organu (tak też: Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 22 września 2006 r., sygn. akt VI SA/Wa 1221/06 oraz w wyroku z dnia 20 września 2006 r., sygn. akt VI SA/Wa 1215/06 ).

Nie można, także zgodzić się ze stanowiskiem skarżącej, iż podstawę dla Ministra Sprawiedliwości do wniesienia sprzeciwu od uchwały o wpisie na listę adwokatów mogą stanowić jedynie przesłanki wskazane w art. 65 pkt 1-3, a nie w art. 65 pkt 4 czy art. 76 ust. 1 prawa o adwokaturze.

Wymieniona ustawa nie wprowadza ograniczeń co do rodzaju przesłanek, których spełnienie może być badane przez Ministra Sprawiedliwości w odniesieniu do uchwał o wpisie na listę adwokatów. Minister Sprawiedliwości rozważając zasadność wniesienia takiego sprzeciwu uprawniony jest do ustalenia czy zostały spełnione wszystkie przesłanki wymagane do dokonania wpisu, także ta określona w art. 65 pkt 4 prawa o adwokaturze. Dokonanie powyższych ustaleń następuje na podstawie art. 69 ust. 2 wymienionej ustawy. Przyznane przez ustawodawcę Ministrowi Sprawiedliwości na mocy powołanego przepisu prawo sprzeciwu wobec wpisu określonej osoby na listę adwokatów nie jest ograniczone w żaden sposób, poza względami wynikającymi z charakteru tego aktu jako decyzji administracyjnej. Oznacza to, że sprzeciw jak każda decyzja administracyjna musi być uzasadniony pod względem tak prawnym jak i faktycznym. Minister Sprawiedliwości nie dokonuje odrębnej kontroli uchwały okręgowej rady adwokackiej o dopuszczeniu aplikanta do egzaminu adwokackiego, gdyż prawo o adwokaturze nie przewiduje takiej kompetencji. Ocenia ją jedynie w kontekście badania podstaw wpisu na listę adwokatów. Natomiast spełnienie wymogu trzyipółletniego okresu odbywania aplikacji, określonego w art. 76 ust. 1 prawa o adwokaturze, mogło być badane przez Ministra Sprawiedliwości w związku z powoływanym już art. 65 pkt 4 wymienionej ustawy. Ograniczeniem zastosowania tego przepisu nie mogło być umiejscowienie danego przepisu w treści aktu prawnego, na które powołuje się skarżący. Prawo o adwokaturze jest jednym aktem prawnym o randze ustawy, a nie zbiorem odrębnych uregulowań. Nie można więc podzielić w ocenie organu stanowiska M. L., iż przepis art. 76 ust. 1 prawa o adwokaturze powinien być odczytywany wyłącznie jako określenie generalnych reguł czasowych aplikacji, a nie obligatoryjnego okresu jej odbywania. Czas aplikacji adwokackiej ustawodawca określił w art. 76 ust. 1 prawa o adwokaturze na trzy lata i sześć miesięcy i jest to termin, którego zarówno skracanie, jak i wydłużanie jest niedopuszczalne. Zatem bezpodstawne jest twierdzenie, że Minister Sprawiedliwości będąc uprawnionym do złożenia sprzeciwu wobec wpisu na listę adwokatów, nie może badać jednej z podstawowych przesłanek tego wpisu, tzn. okoliczności czy osoba ubiegająca się o taki wpis odbyła trzyipółletnią aplikację adwokacką w sposób ściśle określony ustawą.

Nieuzasadniony jest również zarzut naruszenia przez Ministra Sprawiedliwości art. 75 a oraz art. 75 ust. 3 prawa o adwokaturze, poprzez błędne przyjęcie, iż okres odbywania aplikacji może być liczony od daty wcześniejszej niż data wpisu na listę aplikantów adwokackich. W zaskarżonej decyzji Minister Sprawiedliwości podkreślił, iż prawo o adwokaturze nie określa terminu rozpoczęcia aplikacji adwokackiej. Jednakże cytowany Regulamin aplikacji adwokackiej i egzaminu adwokackiego z 2003 r. w § 1 ust. 3 wskazywał, iż aplikacja adwokacka rozpoczyna się z dniem złożenia ślubowania. Ponadto Minister Sprawiedliwości podniósł, iż niezależnie, od jakiego momentu liczono by długość aplikacji M. L. (data uchwały o wpisie na listę aplikantów, data złożenia ślubowania, data wynikająca z indeksu aplikanta adwokackiego), okres ten w żadnym wariancie nie wyniósłby nawet trzech lat.

Nie znajduje także uzasadnienia zarzut nierównego traktowania aplikantów adwokackich, przejawiający się w ocenie skarżącej w braku wniesienia przez Ministra Sprawiedliwości sprzeciwu od wpisów na listę adwokatów - aplikantów adwokackich m.in. Izby W., Izby K. oraz Izby W. pomimo tego, że w tych przypadkach aplikacja trwała krócej niż trzy i pół roku. Skarżąca zarzucając naruszenie zasady równego traktowania nie dostrzega, że to organ samorządu adwokackiego wpisując wymienionego na listę adwokatów rażąco naruszył prawo, czemu sprzeciwił się Minister Sprawiedliwości zaskarżoną decyzją. Zatem działanie organu administracji było nie tylko prawidłowe ale wręcz konieczne. Kwestionowanie zasady równego traktowania nawet przy przyjęciu, że sytuacja o jakiej wspomina skarżący mogłaby mieć miejsce, prowadziłoby w tym konkretnym przypadku do usankcjonowania uchwały podjętej z naruszeniem prawa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną lub postanowienie z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji lub postanowienia. Sąd nie bada więc celowości, czy też słuszności zaskarżonego aktu.

Sąd rozstrzyga przy tym w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270 ze zm.).

Kontrolując zaskarżoną decyzję z punktu widzenia powyższych kryteriów Sąd uznał, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie albowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa.

Zaskarżoną decyzją Minister Sprawiedliwości wniósł sprzeciw od uchwały Okręgowej Rady Adwokackiej w C. z dnia [...] grudnia 2006 r. o wpisie M. L. na listę adwokatów Izby C. Minister Sprawiedliwości stwierdzając, iż od momentu wpisania M. L. na listę aplikantów adwokackich do dnia rozpoczęcia egzaminu adwokackiego upłynęło jedynie 2 lata, 9 miesięcy i 14 dni od dnia złożenia ślubowania do egzaminu 2 lata, 5 miesięcy i 7 dni (ewentualnie dodać 16 dni), a tym samym nie został zachowany ustawowy 3 lata 6 miesięcy okres odbywania aplikacji, wynikający z art. 76 ust. 1 ustawy prawo o adwokaturze.

Istota sporu sprowadza się więc do interpretacji przepisu art. 76 ust. 1 prawa o adwokaturze. Przepis ten przewiduje, że aplikacja adwokacka trwa trzy lata i sześć miesięcy, przy czym co najmniej przez okres szczęściu miesięcy odbywa się w sądzie, prokuraturze, kancelarii notarialnej lub innej instytucji na podstawie skierowania okręgowej rady adwokackiej.

W ocenie skarżącej przepis powyższego artykułu powinien być odczytywany jako zezwalający na zaliczenie do okresu aplikacji praktyki zawodowej aplikanta odbytej po złożeniu egzaminu adwokackiego.

W ocenie Sądu stanowisko zaprezentowane przez skarżącą jest błędne. Zgodnie z art. 78 ust. prawa o adwokaturze wprowadzonym ustawą z dnia 30 czerwca 2005 r. o zmianie ustawy - Prawo o adwokaturze i niektórych innych ustaw do egzaminu adwokackiego może przystąpić osoba, która odbyła aplikację adwokacką i otrzymała zaświadczenie o jej odbyciu. Treść powyższego przepisu jest jednoznaczna. Aplikacja adwokacka musi być zakończona przed przystąpieniem do egzaminu adwokackiego. Warunkiem dopuszczenia do egzaminu jest zatem przedstawienie zaświadczenia o odbyciu aplikacji. Zgodnie z art. 5 cyt. ustawy aplikanci adwokaccy, których termin egzaminu zawodowego przypada w 2005 r. przystępują do egzaminu na dotychczasowych zasadach. Zasady te, wynikające z art. 78 w brzmieniu sprzed nowelizacji, stanowiły, iż aplikacja adwokacka kończy się egzaminem adwokackim. Zgodnie z powyższymi regulacjami niemożliwe jest kontynuowanie aplikacji po zdanym egzaminie adwokackim, ani też do okresu 3 lat i 6 miesięcy trwania aplikacji nie może być doliczane zdobywanie umiejętności praktycznych pod nadzorem patrona po zdanym egzaminie. Datą zakończenia aplikacji nie jest bowiem data wpisu na listę adwokatów. Taka wykładnia przepisów, jaką przedstawiła skarżąa, jest zupełnie dowolna i nie znajdująca uzasadnienia w przepisach ustawy Prawo o adwokaturze.

Należy także podkreślić, że aplikacja adwokacka stanowi podstawową formę przygotowania zawodowego do podjęcia i wykonywania zawodu adwokata. W ramach aplikacji adwokackiej aplikanci przechodzą nie tylko szkolenie teoretyczne, ale - co stanowi jej specyfikę - doskonalą umiejętności praktyczne, objęte zakresem zawodu adwokata. Podejmują w szczególności - dotychczas pod nadzorem swego patrona - czynności zawodowe należące do typowych dla wykonywania zawodu adwokata: udzielają porad prawnych, przygotowują opinie prawne, redagują pisma procesowe, a nawet - w zakresie określonym przez prawo - podejmują czynności wchodzące w zakres zastępstwa procesowego przed sądami i innymi organami.

W trosce o jakość czynności należących do zakresu wykonywania zawodu adwokata oraz właściwego przygotowania zawodowego aplikantów adwokackich do przyszłego wykonywania zawodu adwokata (w pełnym wymiarze czynności zawodowych) pożądane pozostaje objęcie całego przebiegu aplikacji adwokackiej pieczą organów samorządu adwokackiego nakierowaną na należyte wykonywanie zawodu. Elementem tej pieczy jest odpowiednio znaczący wpływ na "zasady odbywania aplikacji adwokackiej". Elementem finalnym aplikacji adwokackiej, zamykającym etap przygotowania do zawodu i zarazem otwierającym możliwość wpisu na listę adwokatów, jest egzamin adwokacki.

Dopuszczenie do egzaminu adwokackiego winno więc w ocenie Sądu nastąpić po zakończeniu całego cyklu szkolenia przewidzianego programem aplikacji adwokackiej, która zgodnie z art. 76 ust. 1 Prawa o adwokaturze powinna trwać trzy lata i sześć miesięcy. Powinno to być potwierdzone zarówno przez uchwałę o dopuszczeniu do egzaminu adwokackiego, jak i wpisy w indeksie aplikanckim świadczące o zaliczeniu całego cyklu szkolenia.

Tak więc zdaniem Sądu, jak już wyżej wskazano aplikacja adwokacka winna trwać 3 lata 6 miesięcy. Nie można przyjąć, że przepis art. 76 ust. 1 Prawa o adwokaturze ma charakter instrukcyjny i wskazuje jedynie przybliżony czas trwania aplikacji. Gdyby tak było doszłoby wówczas do niedopuszczalnej dowolności w ustalaniu czasokresu aplikacji przez poszczególne Okręgowe Rady Adwokackie. Celem aplikacji adwokackiej jest przygotowanie młodego człowieka do wykonywania zawodu zaufania publicznego. Na aplikację składają się nie tylko zaliczenia zajęć teoretycznych z poszczególnych dziedzin prawa, ale także zajęcia praktyczne mające na celu przygotowanie do praktycznego wykonywania zawodu.

Elementem finalnym aplikacji adwokackiej, zamykającym etap przygotowania do zawodu i zarazem otwierającym możliwość wpisu na listę adwokatów, jest zatem egzamin adwokacki. Tak więc okres 3 lat 6 miesięcy musi być liczony przed odbyciem egzaminu, gdyż egzamin kończy aplikację adwokacką. Podobne stanowisko wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 28 sierpnia 2001 r. sygn. akt II SA 1777/01, aplikacja radcowska kończy się egzaminem radcowskim.

Minister Sprawiedliwości rozważając zasadność wniesienia sprzeciwu uprawniony jest do ustalenia czy zostały spełnione wszystkie przesłanki wymagane do dokonania wpisu, także ta określona w art. 65 pkt 4 prawa o adwokaturze. Dokonanie powyższych ustaleń następuje na podstawie art. 69 ust. 2 wymienionej ustawy. Przyznane przez ustawodawcę Ministrowi Sprawiedliwości na mocy powołanego przepisu prawo sprzeciwu wobec wpisu określonej osoby na listę adwokatów nie jest ograniczone w żaden sposób, poza względami wynikającymi z charakteru tego aktu jako decyzji administracyjnej. Oznacza to, że sprzeciw jak każda decyzja administracyjna musi być uzasadniony pod względem tak prawnym jak i faktycznym. Minister Sprawiedliwości nie dokonuje odrębnej kontroli uchwały okręgowej rady adwokackiej o dopuszczeniu aplikanta do egzaminu adwokackiego, gdyż prawo o adwokaturze nie przewiduje takiej kompetencji. Ocenia ją jedynie w kontekście badania podstaw wpisu na listę adwokatów. Biorąc powyższe pod rozwagę zarzut naruszenia art. 69 ust. 2 nie jest zasadny.

Odnosząc się do argumentacji strony w zakresie żądania stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji z powodu zaistnienia przyczyny określonej w art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. wskazać należy, iż zaprezentowane przez skarżącą stanowisko nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 69 ust. 2 prawa o adwokaturze wpis na listę adwokatów lub aplikantów adwokackich uważa się za dokonany, jeżeli Minister Sprawiedliwości nie sprzeciwi się wpisowi w terminie 30 dni od daty otrzymania uchwały wraz z aktami osobowymi wpisanego. Przypisanie tego konkretnego uprawnienia Ministrowi Sprawiedliwości nie oznacza, że organ ten w ramach dekoncentracji uprawnień w administracji, nie może udzielić pracownikom kierowanej przez siebie jednostki upoważnień do załatwiania określonych zadań jemu przypisanych. Taką możliwość przewidział przepis art. 268a k.p.a. stanowiąc, że organ administracji publicznej może w formie pisemnej upoważnić pracowników kierowanej jednostki organizacyjnej do załatwiania spraw w jego imieniu w ustalonym zakresie, a w szczególności do wydawania decyzji administracyjnych, postanowień i zaświadczeń. Przepis ten umożliwia temu, kto piastuje funkcję organu administracji, jest "nosicielem/dzierżycielem kompetencji" organu administracji publicznej, sprawne i płynne wywiązywanie się z szerokiego zakresu zadań nałożonych obowiązujących prawem (Janusz Niczyporuk Dekoncentracja Administracji Publicznej, Wyd. UMCS, Lublin 2006 r. str. 113-116). W dekoncentracji administracji publicznej oświadczenia woli organu administracji publicznej składa albo osoba piastująca funkcję tego organu albo "z upoważnienia" jego pracownicy. Złożenie przez pracownika oświadczenia woli "z upoważnienia" należy traktować jako oświadczenie woli organu administracji publicznej. Pracownik organu, działając za ten organ "z upoważnienia" nie staje się organem - nosicielem kompetencji, nie przejmuje też kompetencji tego organu, a jedynie realizuje upoważnienie do wykonywania kompetencji (B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego Komentarz, 2004 r. str. 863-864).

W rozpatrywanym przypadku, zakres czynności sekretarza i podsekretarza stanu ustalił, zgodnie z powołanymi wyżej przepisami ustawy z dnia 8 sierpnia 1996 r. o Radzie Ministrów - Minister Sprawiedliwości, a stosownie do § 3 ust. 1 pkt 5 Zarządzenia tego organu z dnia 13 października 2006 r. Nr 241/06/DO, Podsekretarz Stanu - A.K. był upoważniony do wydawania decyzji w imieniu Ministra Sprawiedliwości w sprawach dotyczących sprzeciwów od uchwał o wpisie na listę adwokatów. Należy przy tym podkreślić, że jedyną wskazówką potwierdzającą wydanie decyzji z upoważnienia organu w samej treści decyzji będzie podpis pod decyzją upoważnionego urzędnika z klauzulą "z upoważnienia ....". Taką też klauzulę ("z upoważnienia Ministra Sprawiedliwości") zawiera kwestionowana decyzja z dnia [...] lutego 2007 r.

W rozpoznawanej sprawie nie został również naruszony art. 69 ust 2 p.o.a. w zw. z art. 37 ust 5 ustawy o Radzie Ministrów. Zgodnie z art. 37 ust. 5 w/w ustawy Ministra zastępuje sekretarz stanu w zakresie przez niego ustalonym lub podsekretarz stanu, jeżeli sekretarz stanu nie został powołany. Zastępstwo, o którym mowa w tym przepisie jest czymś innym niż podział czynności między sekretarza i podsekretarzy stanu. Istnieje bowiem sfera spraw, co jednoznacznie wynika z Zarządzenia MS nr 241/06/DO, która przynależy jedynie do Ministra i właśnie w zakresie tych spraw, nie przydzielonych innym członkom kierownictwa, niejako automatycznie zastępcą Ministra jest sekretarz stanu, a podsekretarz stanu dopiero wtedy gdy sekretarz stanu nie został powołany. W niniejszej sprawie taka sytuacja nie miała miejsca. Podsekretarz stanu A. K. działał w zakresie czynności ustalonych przez Ministra, a nie zastępował go w rozumieniu ust. 5 art. 37 cyt. ustawy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się również naruszenia art. 7 k.p.a. Trudno przyjąć zasadę, że skoro Minister nie zgłaszał sprzeciwu od innych wpisów, postępując w ocenie Sądu w sposób błędny to błędne postępowanie winien powielać w celu nie naruszenia art. 7 k.p.a.

Odnosząc się do przywołanego w uzupełnieniu skargi wyroku Sądu Najwyższego z dnia 11 lutego 1992 r. wskazać należy, że orzeczenie to, które Sądu w rozpoznawanej sprawie nie wiąże, zostało wydane w zupełnie odmiennym stanie faktycznym niż w rozpoznawanej sprawie i tezy w nim zawarte nie mogą znaleźć zastosowania w niniejszej sprawie.

W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.