Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 1037/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2016-10-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6269 Inne o symbolu podstawowym 626
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art.86, art.91 ust.1 i 4, art. 92
journal: Dz.U. 2015 poz 1515
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity
article: art. 151
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Kwiecińska (spr.), Sędziowie WSA Janusz Walawski, Maria Werpachowska, , Protokolant starszy sekretarz sądowy Aneta Duszyńska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 października 2016 r. sprawy ze skargi Miasta [...] reprezentowanego przez Prezydenta Miasta [...] na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały oddala skargę


UZASADNIENIE

Wojewoda [...] rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] kwietnia 2016 r. działając na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 446) stwierdził nieważność uchwały nr [...] Rady [...] z dnia [...] marca 2016 r. w sprawie stwierdzenia nieważności uchwał Rady Dzielnicy [...].

W organ podniósł, że na sesji w dniu [...] marca 2016 r. Rada [...] pojęła uchwałę nr [...] w sprawie stwierdzenia nieważności uchwały Rady Dzielnicy [...]. W przedmiotowej uchwale Rada [...] stwierdziła nieważność uchwał (bez numerów) Rady Dzielnicy [...] z dnia [...] lutego 2016 r.:

1) w sprawie odwołania radnego W. K. z funkcji Przewodniczącego Rady Dzielnicy,

2) w sprawie wyboru Przewodniczącego Rady Dzielnicy [...],

3) w sprawie odwołania radnej M. R. z funkcji Wiceprzewodniczącej Rady Dzielnicy,

4) w sprawie wyboru Wiceprzewodniczącego Rady Dzielnicy [...],

5) w sprawie odwołania ze stanowiska Burmistrza Dzielnicy [...] P. J.,

6) w sprawie wyboru Burmistrza Dzielnicy [...],

7) w sprawie wyboru Zastępcy Burmistrza Dzielnicy [...],

8) w sprawie wyboru Zastępcy Burmistrza Dzielnicy [...],

9) w sprawie wskazania przedstawicieli Rady Dzielnicy [...] do [...] Rady Seniorów,

oraz uchwały Rady Dzielnicy [...] bez numeru i daty podjęcia w sprawie wygaszenia mandatu radnej Dzielnicy [...] J. R.

Jako podstawę prawną uchwały wskazano § 64 ust. 3 w związku z ust. 1 i § 62 ust. 1 Statutu Dzielnicy [...], stanowiącego załącznik nr 2 do uchwały Rady m.st. Warszawy nr LXX/2182/2010 z dnia 14 stycznia 2010 r. w sprawie nadania statutów dzielnicom miasta stołecznego Warszawy (Dz. Urz. Woj. Maz. z 2016 r. poz. 420), w związku z art. 35 ust. 3 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym.

Na podstawie § 64 ust. 3 Statutu Rada [...] stwierdza nieważność uchwały Rady Dzielnicy w całości lub części. Podstawą do stwierdzenia takiej nieważności, zgodnie z § 64 ust. 1 Statutu, jest naruszenie przez uchwałę Rady Dzielnicy któregokolwiek z kryteriów wymienionych w § 62 ust. 1 Statutu, tj. zgodności z prawem, celowości, rzetelności i gospodarności. Z kolei art. 35 ust. 3 pkt 5 u.s.g. stanowi przyczynek do wskazania, że powołane regulacje Statutu, w tym kwestie nadzoru organów gminy nad działalnością organów jednostki pomocniczej, mają umocowanie ustawowe. Dzielnice m.st. Warszawy są obowiązkowymi jednostkami pomocniczymi m.st. Warszawy, o czym stanowi art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 15 marca 2002 r. o ustroju miasta stołecznego Warszawy (Dz. U. z 2015 r., poz. 1438).

Wojewoda [...] stwierdził, że uzasadnienie do uchwały Rady [...] nr [...] wskazuje, iż, w ocenie Rady [...], uchwały Rady Dzielnicy [...] naruszyły kryterium zgodności z prawem, o którym mowa w § 62 ust. 1 Statutu. Nie wskazano przy tym żadnego przepisu prawa materialnego, którego naruszenia upatruje Rada [...]. Przedstawiono jedynie ciąg zdarzeń odnoszących się do uchwał Rady [...] obejmujący:

‒ podjęcie w dniu [...] stycznia 2016 r. uchwały Rady [...] nr [...] w sprawie stwierdzenia nieważności uchwały nr [...] Rady Dzielnicy [...] z dnia [...] października 2015 r. w sprawie odwołania Przewodniczącego Rady Dzielnicy [...] oraz uchwały nr [...] Rady Dzielnicy [...] z dnia [...] października 2015 r. w sprawie wyboru Przewodniczącego Rady Dzielnicy [...].

‒ podjęcie w dniu [...] stycznia 2016 r. uchwały Rady [...] nr [...] w sprawie stwierdzenia nieważności uchwał Rady Dzielnicy [...] z dnia [...] listopada 2015 r. w sprawie odwołania Przewodniczącego Rady Dzielnicy [...] oraz w sprawie wyboru Przewodniczącego Rady Dzielnicy [...],

‒ stwierdzenie przez Wojewodę [...] nieważności uchwały Rady [...] nr [...] rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] lutego 2016 r.,

‒ podjęcie przez Radę [...] uchwały nr [...] w sprawie wniesienia skargi na ww. rozstrzygnięcie nadzorcze.

W uzasadnieniu przedmiotowej uchwały Rady [...] podniesiono, że stwierdzenie nieważności uchwał Rady Dzielnicy [...] przez Radę [...] odnosi taki skutek, jakby uchwały te nie zostały nigdy podjęte, a nieprawomocne rozstrzygnięcie nadzorcze wojewody nie wywiera skutku prawnego i uchwała gminy, której nieważność stwierdzono, może być wykonywana w okresie tej nieprawomocności. Podniesiono, że rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody staje się wykonalne dopiero z chwilą uzyskania prawomocności. Stwierdzono, że W.K. nie był uprawniony do zwołania i przewodniczenia obradom sesji Rady Dzielnicy [...] w dniu [...] lutego 2016 r., gdyż Przewodniczącym Rady Dzielnicy [...] pozostawała A. M. (na skutek stwierdzenia przez Radę [...] nieważności uchwał Rady Dzielnicy [...] uchwałami nr [...] i [...], niezależnie od późniejszego rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody [...] w stosunku do uchwały Rady [...] nr [...]). Uchwały zaś podjęte na sesji rady, której obrady prowadzone były przez radnego niebędącego przewodniczącym rady lub wiceprzewodniczącym rady naruszają w sposób istotny prawo.

Na podstawie tak sformułowanego uzasadnienia można jedynie przypuszczać, że niezgodność z prawem podjętych uchwał Rada [...] mogła upatrywać w naruszeniu § 17 ust. 2 zdanie 1 Statutu "Przewodniczący Rady Dzielnicy (...) organizuje prace Rady Dzielnicy oraz prowadzi jej obrady". Jednakże w uzasadnieniu Rada [...] nie wskazała przepisu prawa materialnego, który został naruszony, zaś organ nadzoru nie może domniemywać, jaka norma została naruszona. Organ nadzoru nad jednostkami pomocniczymi winien wskazać wprost przepis, który został naruszony. Przytoczenie jedynie stanu faktycznego przyjętego przez Radę [...] przy podejmowaniu uchwały jest niewystarczające. Brak uzasadnienia uchwały, jak też całkowity brak w aktach sprawy jakichkolwiek informacji dotyczących merytorycznych powodów podjęcia aktu przez organ gminy, powodują, że taka uchwala uchyla się spod kontroli administracyjnej czy sądowo-administracyjnej, gdyż nie jest możliwym dokonanie jej oceny pod względem legalności. Obowiązek uzasadniania uchwal rady gminy jest zaliczany do standardów demokratycznego państwa prawnego.

Wojewoda [...] nie zgodził się z argumentacją Rady [...], że wykonalność rozstrzygnięcia nadzorczego wojewody następuje dopiero z chwilą uzyskania przez to rozstrzygnięcie prawomocności, w konsekwencji czego uchwała organu gminy, której nieważność stwierdzono, może być wykonywana w okresie tej nieprawomocności. Aktualne brzmienie art. 92 ust. 1 u.s.g. nie nasuwa wątpliwości, że rozstrzygnięcie Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2016 r. ([...]) wstrzymało z mocy prawa wykonanie uchwały Rady [...] nr [...] z dnia [...] stycznia 2016 r. z dniem doręczenia rozstrzygnięcia nadzorczego. Wojewoda [...] zaznaczył, że już w zawiadomieniu o wszczęciu postępowania nadzorczego z dnia [...] lutego 2016 r. w stosunku do uchwały Rady [...] nr [...] postanowiono o wstrzymaniu jej wykonania na podstawie art. 91 ust. 2 u.s.g.

Kwestia zgodności z prawem rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2016 r. ([...]), a w konsekwencji także uchwały nr [...] Rady [...]z dnia [...] stycznia 2016 r., będzie przedmiotem oceny dokonanej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny na skutek skargi złożonej do tego Sądu przez [...].

Zdaniem Wojewody brak w uchwałach Rady Dzielnicy [...] właściwych oznaczeń numerowanych czy daty podjęcia, gdy inne okoliczności nie nasuwają wątpliwości do co faktu podjęcia tych uchwal, nie powinno być oceniane jako uchybienie kwalifikujące do stwierdzenia nieważności tych uchwał przez Radę [...]. Nie wskazano przy tym w uzasadnieniu uchwały Rady [...] przepisu prawa, z którym Rada upatruje sprzeczność tych uchybień.

Podsumowując, Wojewoda [...] podniósł, że Rada [...] podjęła uchwalę nr [...] z dnia [...] marca 2016 r. w sprawie stwierdzenia nieważności uchwał Rady Dzielnicy [...] z istotnym naruszeniem art. 92 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, jak też naruszeniem art. 7 i art. 2 w zw. z art. 8 ust. 2 Konstytucji RP oraz § 62 ust. 1 Statutu Dzielnicy [...] poprzez podjęcie uchwały bez wskazania wprost przepisu prawa, który został naruszony działaniem Rady Dzielnicy [...], naruszając zasadę zaufania do państwa, wynikającą z zasady demokratycznego państwa prawnego oraz poprzez nieuwzględnienie wstrzymania wykonania uchwały nr [...] Rady [...] z dnia [...] stycznia 2016 r. z mocy prawa z chwilą doręczenia rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2016 r. ([...]).

Wojewoda [...] poinformował również, że rozstrzygnięcie nadzorcze wstrzymuje wykonanie uchwały z mocy prawa z dniem jego doręczenia.

Miasto [...] reprezentowane przez Prezydenta [...] wniosło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...] stwierdzające nieważność uchwały nr [...] Rady [...] z dnia [...] marca 2016 r. w sprawie stwierdzenia nieważności uchwał Rady Dzielnicy [...].

Przedmiotowy akt strona skarżąca zaskarżyła w całości oraz wniosła o jego uchylenie oraz zasądzenie kosztów postępowania.

Zaskarżonemu rozstrzygnięciu strona skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy:

‒ art. 91 ust. 5 u.s.g. w zw. z art. 10 k.p.a. oraz art. 7 i art. 77 k.p.a. poprzez naruszenie zasady czynnego udziału strony w postępowaniu oraz brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego,

‒ art. 91 ust. 4 u.s.g. poprzez przyjęcie, że brak wskazania przepisu prawa materialnego będącego podstawą prawną dla działań Rady [...] stanowi istotne naruszenie prawa,

‒ art. 7 w związku 97 § 1 k.p.a. przez brak zawieszenia postępowania z urzędu w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały Rady [...] z dnia [...] marca 2016 r. nr [...] do chwili uprawomocnienia się rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2016 r. nr [...] stwierdzającego nieważność uchwały Rady [...] z dnia [...] stycznia 2016 r. nr [...], które ma charakter zagadnienia wstępnego dla niniejszej sprawy.

Strona skarżąca zarzuciła również naruszenie prawa materialnego w tym art. 91 ust. 1 i 4 w zw. z art. 85 u.s.g. poprzez stwierdzenie nieważności uchwały nr [...] Rady [...] z dnia [...] marca 2016 r. w sytuacji braku koniecznej przesłanki – istotnego naruszenia prawa.

W uzasadnieniu skargi strona skarżąca podniosła, że w dniu [...] listopada 2015 r. grupa radnych, w czasie ogłoszonej przez A. M. - Przewodniczącą Rady Dzielnicy [...] przerwy w [...] sesji Rady Dzielnicy [...], podjęła uchwały w sprawie:

1) odwołania A.M. z funkcji Przewodniczącego Rady Dzielnicy [...],

2) wyboru W. K. na Przewodniczącego Rady Dzielnicy [...].

Rada [...] uchwałą z dnia [...] stycznia 2016 r., nr [...] stwierdziła nieważność ww. uchwał podjętych przez grupę radnych Dzielnicy [...]. Rozstrzygnięcie podjęto w oparciu o przepis art. 35 ust.3 pkt 5 u.s.g. oraz § 64 ust. 3 w związku z ust. 1 i § 62 ust. 1 Statutu Dzielnicy [...].

W uzasadnieniu uchwały nr [...] Rada [...] wskazała, że uchwała Rady Dzielnicy [...] w sprawie odwołania A. M. z funkcji Przewodniczącego Rady Dzielnicy [...] podjęta została z naruszeniem § 15 ust. 7 Statutu Dzielnicy, bez udziału zainteresowanej – A.M., która opuściła salę obrad po ogłoszeniu przerwy w obradach.

Konsekwencją wadliwego odwołania A. M. z funkcji Przewodniczącego Rady Dzielnicy był brak możliwości wyboru na to stanowisko nowej osoby. Naruszałoby to bowiem dyspozycję § 17 ust. 1 Statutu Dzielnicy, z którego wynika, że w Radzie Dzielnicy wybrany może być wyłącznie jeden Przewodniczący Rady Dzielnicy. Z tej przyczyny Rada [...] stwierdziła również nieważność uchwały Rady Dzielnicy [...] w sprawie wyboru W. K. na Przewodniczącego Rady Dzielnicy [...].

Wojewoda [...] rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] lutego 2016 r. nr [...], stwierdził nieważność uchwały Rady [...] nr [...].

W dniu [...] lutego 2016 r. radny Dzielnicy [...] W. K. zwołał, otworzył i poprowadził sesję nadzwyczajną Rady Dzielnicy [...], w trakcie której podjęto następujące uchwały:

1) w sprawie odwołania radnego W. K. z funkcji Przewodniczącego Rady Dzielnicy,

2) w sprawie wyboru Przewodniczącego Rady Dzielnicy [...],

3) w sprawie odwołania radnej M. R. z funkcji Wiceprzewodniczącej Rady Dzielnicy,

4) w sprawie wyboru Wiceprzewodniczącego Rady Dzielnicy [...],

5) w sprawie odwołania ze stanowiska Burmistrza Dzielnicy [...] P. J.,

6) w sprawie wyboru Burmistrza Dzielnicy [...],

7) w sprawie wyboru Zastępcy Burmistrza Dzielnicy [...],

8) w sprawie wyboru Zastępcy Burmistrza Dzielnicy [...],

9) w sprawie wskazania przedstawicieli Rady Dzielnicy [...] do [...] Rady Seniorów

10) uchwały w sprawie wygaszenia mandatu radnej Dzielnicy [...] J. R. (bez daty i numeru).

Prezydent [...], wskutek przeprowadzonej oceny uchwał podjętych w dniu [...] lutego 2016 r. pod względem kryterium zgodności z prawem, podjął decyzję o wszczęciu procedury nadzoru, o której mowa w § 62 ust. 1 i nast. Statutu Dzielnicy.

Następnie, zgodnie z § 64 ust. 3 Statutu, Prezydent [...]zarządzeniem nr [...] z dnia [...] marca 2016 r., wstrzymał wykonanie ww. uchwały i przedstawił Radzie [...] wniosek o stwierdzenie jej nieważności.

Rada [...] podzieliła stanowisko Prezydenta [...], że uchwały Rady Dzielnicy [...] z dnia [...] lutego 2016 r. naruszają kryterium zgodności z prawem. Wobec powyższego w dniu [...] marca 2016 r. Rada [...] podjęła uchwałę nr [...] w sprawie stwierdzenia nieważności uchwał Rady Dzielnicy [...].

Podejmując ww. uchwały Rada [...] uznała, że Przewodniczącym Rady Dzielnicy [...] jest A. M., a nie W. K. Skoro zaś obradom przewodniczyła osoba do tego nieuprawniona, to stanowi to wystarczającą przesłankę dla stwierdzenia istotnego naruszenia prawa skutkującego nieważnością uchwał podjętych w taki sposób.

Wojewoda [...], pismem z dnia [...] kwietnia 2016 r., zawiadomił Radę [...] o wszczęciu postępowania nadzorczego i wstrzymał jej wykonanie, następnie [...] kwietnia 2016 r. wydał rozstrzygnięcie nadzorcze nr [...].

Rozstrzygnięciem tym Wojewoda [...] stwierdził nieważność uchwały nr [...] Rady [...] z dnia [...] marca 2016 r. w sprawie stwierdzenia nieważności uchwał Rady Dzielnicy [...].

Wojewoda [...] pismem z dnia [...] kwietnia 2016 r. zawiadomił Radę [...] o wszczęciu postępowania nadzorczego w stosunku do uchwał tej Rady nr [...] z dnia [...] marca 2016 r. Pismo to nie zawierało żadnych konkretnych zarzutów ani wątpliwości wobec przedmiotowych uchwał. Wojewoda [...] nie zwrócił się też do Rady [...] o złożenie stosownych wyjaśnień. Nie uzasadnił też przyczyn wstrzymania wykonania uchwały nr [...], co naruszyło przepis art. 91 ust. 2 u.s.g.

Ingerencję Wojewody w działania jednostki samorządu terytorialnego w sytuacji braku "istotnego naruszenia prawa" strona skarżąca uznała za naruszenie konstytucyjnej zasady samodzielności jednostek samorządu terytorialnego (art. 16 ust. 2 oraz art. 165 Konstytucji RP).

Organ nadzoru nie przedstawił Radzie [...] uzasadnienia przyczyn wszczęcia postępowania nadzorczego, co pozwoliłoby na korektę treści uchwał przez Radę [...].

Brak istotnego naruszenia prawa przez Radę [...] stanowi przesłankę wykluczającą możliwość stwierdzenia nieważności uchwały. Rada [...] na mocy § 62 ust. 2 w zw. z § 64 ust. 1 i ust. 3 i § 17 ust. 2 oraz § 18 ust. 1 pkt 1 Statutu Dzielnicy [...] posiadała kompetencje do podjęcia uchwały nr [...].

Stwierdzenie przez organ nadzoru nieważności uchwały nr [...] ze względu na istotne naruszenie prawa w postaci braku wyraźnego wskazania przepisu prawa materialnego, naruszenie którego było podstawą podjęcia ww. uchwał przez Radę [...], miało miejsce z naruszeniem art. 91 ust. 4 u.s.g.

Wojewoda [...] przyjmując rygorystyczne podejście do skutków prawnych wstrzymania wykonania uchwały, zignorował fakt, że w świetle art. 91 ust. 1 u.s.g. nieważna jest jedynie taka uchwała organu gminy, która jest sprzeczna z prawem. Uchwała, która została zakwestionowana mocą zarządzenia nadzorczego Wojewody jest ważna, do chwili gdy rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody lub wyrok Sądu stwierdzający istotne naruszenie prawa nie stanie się prawomocny.

Podstawą dla oceny ważności zakwestionowanej uchwały Rady [...] z dnia [...] marca 2016 r. nr [...] jest prawomocne rozstrzygnięcie dotyczące skuteczności rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2016 r. nr [...] stwierdzające nieważność uchwały Rady [...] z dnia [...] stycznia 2016 r. nr [...]. Nieprawomocne rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody nie wywiera wprost skutku prawnego, a uchwała organu gminy, której nieważność stwierdzono, może być wykonywana w okresie tej nieprawomocności. Rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody staje się wykonalne dopiero z chwilą uzyskania prawomocności. Skuteczność aktów jednostki samorządu terytorialnego, podjętych na podstawie np. uchwały gminy zakwestionowanej mocą zarządzenia nadzorczego Wojewody, uzależniona jest bezpośrednio od ważności tejże uchwały. Ich skuteczność uzależniona jest zatem od uzyskania lub nieuzyskania, na podstawie art. 98 ust. 5 u.s.g., prawomocności rozstrzygnięcia nadzorczego lub oddalenia lub odrzucenia skargi na to rozstrzygnięcie.

Jeśli zatem wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w sprawie ze skargi [...] dotyczącej rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2016 r. nr [...], potwierdzi stanowisko zaprezentowane przez [...] co do bezprawnego odwołania A. M. z funkcji Przewodniczącego Rady Dzielnicy [...] oraz bezprawnego wyboru W.K. na Przewodniczącego Rady Dzielnicy [...], wówczas uchwała Rady [...] z dnia [...] marca 2016 r. nr [...] będzie musiała zostać uznana za podjętą w sposób zgodny z prawem.

W takim przypadku nie będzie wątpliwości, że zakwestionowane przez Radę [...] uchwały podjęte w dniu [...] lutego 2016 r. przez grupę radnych pod przewodnictwem radnego W. K. powzięte zostały w sposób istotnie naruszający prawo, czego skutkiem jest nałożony ustawowo na Radę [...] obowiązek stwierdzenia ich nieważności.

Dla rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody [...] w niniejszej sprawie znaczenie podstawowe powinna mieć prawomocność jego rozstrzygnięcia nadzorczego z dnia [...] lutego 2016 r. nr [...] w stosunku do uchwały Rady [...] nr [...].

Dopiero w takiej sytuacji możliwe będzie stwierdzenie istnienia istotnej wady prawnej uchwały Rady [...] z dnia [...] marca 2016 r. nr [...]. Powołanie się przez Wojewodę jedynie na formalne naruszenie art. 92 ust. 1 u.s.g., bez zaistnienia istotnego naruszenia przepisów prawa materialnego, nie może być uznane za istotne naruszenie prawa – w takiej sytuacji nie mogłaby zapaść uchwała Rady [...] innej treści niż ta, która zapadła w dniu [...] marca 2016 r.

Kwestia prawidłowości powołania Przewodniczącego Rady Dzielnicy [...] ma charakter zagadnienia wstępnego dla niniejszej sprawy. Na Wojewodzie [...] ciążył, w świetle art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., obowiązek zawieszenia postępowania do chwili prawomocnego zakończenia postępowania w zakresie skargi [...] na rozstrzygnięcie nadzorcze z dnia [...] lutego 2016 r. nr [...].

Wojewoda [...] dopuścił się naruszenia przepisów art. 91 ust. 5 u.s.g. w związku art. 97 ust. 1 k.p.a., czego skutkiem jest wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego nr [...]z dnia [...] kwietnia 2016 r. z istotnym naruszeniem prawa.

Zarzuty podniesione przez Wojewodę [...] w stosunku do uchwały Rady [...] z dnia [...] marca 2016 r. nr [...] dotyczące braku wskazania bezpośrednio w treści przedmiotowej uchwały podstaw prawnych dla ich podjęcia nie mają charakteru istotnego naruszenia prawa.

Zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] kwietnia 2016 r., wydane zostało natomiast z naruszeniem przepisów prawa oraz interesu prawnego wspólnoty samorządowej.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o oddalenie skargi w całości oraz o zasądzenie od skarżącego kosztów postępowania. W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę organ podtrzymał twierdzenia zawarte w treści zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie art. 3 § 1 i § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.) – powoływanej w dalszych wywodach jako "P.p.s.a." - sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, przy czym kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej organów jednostek samorządu terytorialnego.

W art. 86 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2015 r. poz.1515 ze zm.), zwanej dalej "u.s.g.", ustawodawca upoważnił wojewodę do wykonywania nadzoru nad działalnością gminną przyznając mu kompetencje do stwierdzania nieważności wszystkich wydanych przez organy gminy uchwał bez względu na ich przedmiot za wyjątkiem przypadku, o którym mowa w art. 91 ust. 2a ustawy. Kompetencja ta została jednak ograniczona w czasie, bowiem po upływie 30 dni od doręczenia aktu samorządu terytorialnego organowi nadzoru nie posiada on już możliwości samodzielnego stwierdzenia jego nieważności.

Przechodząc do merytorycznych rozważań Sąd zwrócił uwagę na treść art. 147 § 1 P.p.s.a zezwalający uwzględniającemu skargę sądowi administracyjnemu na stwierdzenie nieważność zaskarżonej uchwały w całości lub w części albo stwierdzenie, że została ona wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności. Przywołany przepis art. 147 § 1 P.p.s.a. pozostaje w ścisłym w związku z art. 91 ust. 1 u.s.g., stosownie do którego nieważna jest uchwała organu gminy sprzeczna z prawem. Na podstawie argumentacji a contrario do postanowień art. 91 ust. 4 u.s.g., stanowiącego, iż w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa, należy przyjąć, że tylko "istotne naruszenie prawa" uchwałą organu gminy oznacza jej nieważność (por. T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska: "Postępowanie sądowoadministracyjne", Wyd. Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2004, s. 310).

Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2014 r. poz. 1647) kontrola sądowoadministracyjna sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały stanowią takie naruszenia prawa, które mieszczą się w kategorii ciężkich, rażących naruszeń, przykładowo – w razie podjęcia uchwały przez organ niewłaściwy, braku podstawy prawnej do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwego zastosowania przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenia procedury podejmowania uchwał.

W niniejszej sprawie przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej jest rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2016 r. stwierdzające nieważność uchwały nr [...] Rady [...] z dnia [...] marca 2016 r., mocą której stwierdzono nieważność dziewięciu uchwał Rady Dzielnicy [...] podjętych w dniu [...] lutego 2016 r., dotyczących – ogólnie nie ujmując – spraw osobowych.

Powodem wydania przez Wojewodę [...] przedmiotowego rozstrzygnięcia nadzorczego był brak wskazania w kwestionowanej uchwale z dnia [...] marca 2016 r., przepisu prawa materialnego, którego naruszenie upatruje Rada [...]. Wojewoda nie zgodził się także z poglądem Rady [...], iż W. K. nie był uprawniony do zwołania i przeprowadzenia obradom sesji Rady Dzielnicy [...] w dniu [...] lutego 2016 r., gdyż przewodniczącym Rady tej Dzielnicy pozostawała A. M.

W tym zakresie organ nadzoru wyraził pogląd, że wydanie przez niego w dniu [...] lutego 2016 r., rozstrzygnięcia nadzorczego wobec uchwały Rady [...] z dnia [...] stycznia 2016 r., nr [...] i doręczenia tego ostatniego rozstrzygnięcia nadzorczego jednostce samorządu terytorialnego, spowodowało wstrzymanie wykonania uchwały Rady [...] z dnia [...] stycznia 2016 r., a co za tym idzie skutek prawny wywoływały uchwały Rady Dzielnicy [...] z dnia [...] listopada 2016 r., odwołujące A. M. z funkcji Przewodniczącej Rady Dzielnicy i powołujące na tę funkcję W. K.

W ocenie Sądu stanowisko Wojewody [...] jest prawidłowe. Zdaniem Sądu brak było podstaw do stwierdzenia nieważności z powodu naruszenia prawa uchwał Rady Dzielnicy [...] podjętych w dniu [...] lutego 2016 r. Słusznie organ nadzoru wskazał, że obrady Rady Dzielnicy [...] zostały zwołane i prowadzone przez osobę, która została w dniu [...] listopada 2015 r., wybrana na stanowisko przewodniczącego tej Rady – tj. W. K.

W tym zakresie zwrócić należy uwagę na to, iż artykuł 92 u.s.g. został zmieniony przez art. 1 pkt 58 ustawy z dnia 11 kwietnia 2001 r., o zmianie ustaw: o samorządzie gminnym, o samorządzie powiatowym, o samorządzie województwa, o administracji rządowej w województwie oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U. Nr 45, poz. 497 z późn. zm.) oraz art. 43 pkt 47 ustawy o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza i prezydenta miasta.

Artykuł 92 ust.1 u.s.g. reguluje kwestie obligatoryjnego wstrzymania wykonania uchwały lub zarządzania organu gminy w przypadku, gdy na skutek przeprowadzonego przez organ nadzorczy postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności, orzekł on nieważność całości lub części uchwały lub zarządzenia. Wstrzymanie następuje z mocy prawa w zakresie objętym stwierdzeniem nieważności i z dniem doręczenia rozstrzygnięcia nadzorczego.

W literaturze prawa samorządowego podkreśla się, że rozstrzygnięcie nadzorcze staje się prawomocne z chwilą bezskutecznego upływu terminu do wniesienia na nie skargi do sądu administracyjnego lub z datą oddalenia lub odrzucenia skargi przez ten sąd. Z tym momentem rozstrzygnięcie nadzorcze staje się co do zasady wykonalne. Zasadą jest zatem to, iż dopóki rozstrzygniecie nadzorcze nie stanie się prawomocne, nie wywiera ono skutku prawnego, a więc zakwestionowana w nim uchwała lub zarządzenie organu gminy obowiązuje. Komentowany artykuł wprowadza jednak istotny wyjątek od tej zasady. Jak podkreśla D. Dąbek ("Prawo...", s. 330-331): ‘’Można go traktować jako swoistego rodzaju przyśpieszenie wykonalności (skuteczności) rozstrzygnięcia nadzorczego stwierdzającego nieważność aktu samorządowego: staje się ono bowiem de facto ‘’wykonalne’’ przed jego uprawomocnieniem. Zaznaczyć jednak należy, że jest to jedynie rozwiązanie tymczasowe, w chwili doręczenia rozstrzygnięcia stwierdzającego nieważność aktu samorządowego nie dochodzi bowiem jeszcze do wyeliminowania aktu z porządku prawnego z mocą ex tunc, ale jedynie do czasowego (tj. do momentu uprawomocnienia się rozstrzygnięcia nadzorczego) zawieszenia jego obowiązywania’’ (cyt. za Gabrielą Jeż, "Komentarz do art. 92 ustawy o samorządzie gminnym", LEX Omega).

W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalił się też pogląd, że nieprawomocne rozstrzygnięcie nadzorcze, w którym organ stwierdza nieważność uchwały organu gminy, wywołuje tylko takie skutki, jak postanowienie w sprawie wstrzymania wykonania uchwały. Stan wstrzymania wykonania uchwały trwa do czasu uprawomocnienia się rozstrzygnięcia nadzorczego, bądź jego wzruszenia przez sąd administracyjny (tak: WSA w Olsztynie w wyroku z dnia 13 grudnia 2007 r., sygn. akt II SA/OI 993/07, WSA w Bydgoszczy w wyroku z dnia 26 października 2010 r., sygn. akt II SA/Bd 991/10, oba dostępnie w elektronicznej centralnej bazie orzeczeń sądów administracyjnych).

Z powyższego wynika, iż wydanie w dniu [...] lutego 2016 r. przez Wojewodę [...] rozstrzygnięcia nadzorczego stwierdzającego nieważność uchwały Rady [...] [...] z dnia [...] stycznia 2016 r. spowodowało, iż wykonanie uchwały Rady Miasta stwierdzającej nieważność uchwał Rady Dzielnicy [...] w sprawie odwołania jej przewodniczącej i powołania nowego przewodniczącego zostało wstrzymane do czasu uprawomocnienia się tego rozstrzygnięcia. A zatem w dniu [...] lutego 2016 r. przewodniczącym Rady Dzielnicy [...] był W. K., powołany na tę funkcję uchwałą Rady Dzielnicy z dnia [...] listopada 2015 r. W. K. był zatem uprawniony do zwołania obrad Rady Dzielnicy [...] i prowadzenia ich w dniu [...] lutego 2016 r., a jeżeli tak, to brak jest podstaw do stwierdzenia, że przy podejmowaniu uchwał w dniu [...] lutego 2016 r. doszło do rażącego naruszenia prawa, gdyż obrady prowadziła osoba, która nie była przewodniczącym.

Na zakończenie warto zauważyć, iż wyrokiem z dnia 13 lipca 2016 r., wydanym w sprawie sygn. akt II SA/Wa 596/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Miasta [...] na ww. rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2016 r. Wyrok Sądu w dacie orzekania w niniejszej sprawie jest nieprawomocny, a to powoduje, że rozstrzygnięcie nadzorcze także jest nieprawomocne, a co za tym idzie, nadal występuje opisany powyżej skutek określony w art. 92 u.s.g.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.