Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 2619/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-01-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6160 Ochrona gruntów rolnych i leśnych
Hasła tematyczne: Lasy
Skarżony organ: Minister Środowiska
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a i c, art. 200, art. 205
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 189g, art. 189h, art. 189j
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Monika Barszcz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Jarosław Łuczaj Asesor WSA Anna Sidorowska-Ciesielska po rozpoznaniu w dniu 15 stycznia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Zakładu [...] sp. z o.o. z siedzibą w C. na decyzję Dyrektora Generalnego Lasów Państwowych z dnia [...] sierpnia 2019 r., znak: [...] w przedmiocie zezwolenia na czasowe wyłączenie gruntów leśnych z produkcji 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w [...] z dnia [...] listopada 2018 r., nr [...]; 2. zasądza od Dyrektora Generalnego Lasów Państwowych na rzecz skarżącego Zakładu [...] sp. z o.o. z siedzibą w C. kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi jest decyzja Dyrektora Generalnego Lasów Państwowych (dalej: "Dyrektor Generalny" lub "organ II instancji", "organ odwoławczy") z dnia [...] sierpnia 2019 r., znak sprawy: [...], utrzymująca w mocy decyzję Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w [...] (dalej: "Dyrektor Regionalny" lub "organ I instancji") z dnia [...] listopada 2018 r., nr [...], w przedmiocie zezwolenia na czasowe wyłączenie gruntów leśnych o powierzchni 15,7698 ha z produkcji oraz ustalenie wysokości opłaty rocznej, jednorazowego odszkodowania oraz kwoty opłat rocznych za okres wyłączenia gruntów leśnych z produkcji bez zezwolenia na działkach ew. nr [...], [...] i [...] w obrębie ewidencyjnym [...], gmina [...].

Zaskarżona decyzja zapadła w związku z następującymi okolicznościami faktycznymi i dokonanymi ocenami prawnymi:

W dniu 18 sierpnia 2016 r. Nadleśniczy Nadleśnictwa [...] poinformował Regionalną Dyrekcję Lasów Państwowych w [...], że podczas dokonanej w dniu [...] sierpnia 2016 r. kontroli terenowej działek ewidencyjnych nr [...] oraz [...] w obrębie ewidencyjnym [...], gmina [...], powiat [...] stwierdzono usuniecie drzewostanu z użytku gruntowego Ls - las na powierzchni 1,04 ha. Wycinka drzew wraz z karczowaniem została dokonana na terenie Zakładu [...] w [...] w celu przygotowania nowych pól roboczych pod eksploatację torfu. Nadleśnictwo nie posiadało żadnej dokumentacji świadczącej o legalności prowadzenia tych prac.

W dniu [...] sierpnia 2016 r. Dyrektor Regionalny wszczął z urzędu postępowanie w sprawie wyłączenia gruntów leśnych z produkcji - bez wymaganego zezwolenia - na działkach ewidencyjnych nr [...],[...], [...] oraz na działce nr [...] w obrębie ewidencyjnym [...], gmina [...] przez [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] (dalej: "Spółka", "strona", "skarżąca").

W dniu 14 września 2016 r. przeprowadzono rozprawę administracyjną, na której przedstawiono materiały ze zdjęć lotniczych z lat 2003, 2005, 2014 oraz z sierpnia 2016 r., a także kserokopie z wypisu i wyrysu z ewidencji gruntów prowadzonej przez Starostę [...] - sporządzonych w styczniu 1998 r. Rozprawa administracyjna została połączona z wizją lokalną działek nr [...], [...], [...] oraz [...] w obrębie ewidencyjnym [...], podczas której przedstawiciel Spółki oświadczył, że grunty przedstawione na zdjęciach ortofoto terenu kopalni rzeczywiście zostały wylesione pod pozyskanie torfu. Zobowiązał się także do złożenia oświadczenia o datach wyłączenia z produkcji leśnej poszczególnych powierzchni objętych postępowaniem, wyciągu z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy [...] oraz w związku ze stanowiskiem geodety powiatowego ze [...] w kwestii braku uregulowania stanu prawnego gruntów, do przedłożenia dowodów potwierdzających prawo Spółki do władania przedmiotowymi gruntami.

W dniu 7 października 2016 r. Spółka złożyła wnioski o przeprowadzenie dowodu z: wypisu ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy [...] z dnia [...] września 2016 r., wypisu z planu zagospodarowania przestrzennego gminy [...] z dnia [...] sierpnia 2002 r., opisu nieruchomości gruntowej nr [...] położonej we wsi [...], numer działki [...] z dnia [...] czerwca 1990 r., na okoliczność, na jakie cele w planie zagospodarowania przestrzennego gminy [...] przeznaczone są działki wymienione w tych dokumentach. Ponadto wniesiono o przeprowadzenie dowodu na okoliczność tytułu prawnego do torfowiska położonego w [...] z dokumentów w postaci: kserokopii aktu notarialnego z dnia [...] marca 1993 r. (rep. [...] numer [...]), umowy z [...] kwietnia 1994 r. zawartej pomiędzy [...] w [...], a Spółką oraz protokołu zdawczo-odbiorczego pomiędzy tymi podmiotami, pisma [...] w [...] z dnia [...] maja 1994 r. numer [...], a także o przeprowadzenie dowodu z przesłuchania świadków na okoliczność, od kiedy trwała eksploatacja torfu na dawnej działce [...] oraz kiedy następowała wycinka drzew na tej działce.

W dniu 11 października 2016 r. Spółka uzupełniła dowody w sprawie o: ustalenia realizacyjne do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy [...] z grudnia 1990 r., wykaz powierzchni przeznaczonych do wydobywania torfu sporządzony przez geodetę.

W dnu 7 grudnia 2016 r. Dyrektor Regionalny zwrócił się do Spółki o uzupełnienie wniosków dowodowych poprzez wskazanie dokładnych adresów osób wnioskowanych przez stronę oraz o dokumentację potwierdzającą prawo do wydobycia torfu w postaci koncesji, obejmującej tytuł prawny Spółki do dysponowania gruntem. Wnioski dowodowe uzupełniono 27 grudnia 2016 r.

W dniu 16 stycznia 2017 r. ponownie wystąpiono do Spółki o przedłożenie odpisu dokumentacji potwierdzającej prawo do władania gruntem, złożonej w postępowaniu koncesyjnym. Ponadto organ I instancji wystąpił do [...] Urzędu Wojewódzkiego w [...] z wnioskiem o wydanie odpisu dokumentów stanowiących podstawę do wydania w dniu [...] marca 2003 r. koncesji [...]. Odpis dokumentacji wpłynął do Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w dniu 7 marca 2017 r.

Pismem z dnia 23 lutego 2017 r. Dyrektor Regionalny poinformował Spółkę o odstąpieniu od przeprowadzenia dowodu z przesłuchania świadków, ze względu na jego zbędność.

W dniu [...] maja 2017 r. Dyrektor Regionalny orzekł o czasowym wyłączeniu z produkcji gruntów leśnych wchodzących w skład działek nr [...], [...], [...] w obrębie ew. [...], gmina [...].

Decyzją z dnia [...] marca 2018 r. Dyrektor Generalny uchylił ww. decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia.

W dniu [...] grudnia 2017 r. organ I instancji, decyzją nr [...], umorzył postępowanie w przedmiocie czasowego wyłączenia gruntów leśnych z produkcji bez zezwolenia na działce nr [...] w obrębie ew. [...], gmina [...], z uwagi na jego bezprzedmiotowość.

W dniu 23 kwietnia 2018 r. Dyrektor Regionalny powiadomił stronę o zakończeniu zbierania dowodów w sprawie wyłączenia gruntów leśnych z produkcji bez zezwolenia na działkach ewidencyjnych nr [...], [...], [...] oraz [...] w obrębie ew. [...], gmina [...] przez Spółkę.

Pismem z dnia 9 maja 2018 r. Spółka wniosła o przeprowadzenie dowodu z przesłuchania świadków oraz strony na okoliczność, od kiedy trwała eksploatacja na dawnej działce [...], kiedy następowała wycinka drzew oraz o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego ds. leśnictwa na okoliczność oszacowania wysokości opłaty rocznej z tytułu użytkowania na cele nieleśne gruntów wyłączonych z produkcji oraz jednorazowego odszkodowania za przedwczesny wyrąb drzewostanu.

W dniu 25 października 2018 r. organ I instancji poinformował Spółkę o przeprowadzeniu dowodu z przesłuchania świadków zgłoszonych przez stronę, a przebywających na terenie Polski oraz o odstąpieniu od przeprowadzenia dowodu z przesłuchania strony, a także dowodu z opinii biegłego ds. leśnictwa. Równocześnie powiadomiono stronę o zakończeniu postępowania dowodowego.

Decyzją z dnia [...] listopada 2018 r. Dyrektor Regionalny:

Zezwolił na czasowe wyłączenie z produkcji 15,7698 ha gruntów leśnych, w tym na:

działce ew. nr [...]- 6,0533 ha o typie siedliskowym lasu bór wilgotny,

działce ew. nr [...] - 0,4902 ha o typie siedliskowym lasu bór wilgotny oraz 0,2171 ha o typie siedliskowym lasu bór mieszany wilgotny,

działce ew. nr [...] - 3,2285 ha o typie siedliskowym lasu bór bagienny - 4,9718 ha o typie siedliskowym lasu bór wilgotny oraz 0,8089 ha o typie siedliskowym lasu bór mieszany wilgotny,

w obrębie ewidencyjnym [...], gmina [...], powiat [...] (mapka -załącznik nr 2), z przeznaczeniem na prowadzenie wydobycia torfu;

Ustalił:

a) opłatę roczną z tytułu użytkowania na cele nieleśne gruntów wyłączonych z produkcji, stanowiącą 10% należności, to jest 908,8593 m3 drewna;

b) jednorazowe odszkodowanie z tytułu przedwczesnego wyrębu drzewostanu

w wysokości 443,2019 m3 drewna o równowartości 55 049,96 zł

c) kwotę opłat rocznych za okres wyłączenia gruntów leśnych bez zezwolenia

w wysokości 2 287 180,22 zł.

Ponadto organ I instancji wskazał, że dalsze opłaty roczne za czasowe wyłączenie z produkcji leśnej gruntów naliczane będą do czasu ich rekultywacji, lecz nie dłużej niż przez okres 20 lat, poczynając od roku ich faktycznego wyłączenia z produkcji leśnej. Natomiast o wysokości opłat rocznych za dany rok Regionalna Dyrekcja Lasów Państwowych będzie każdorazowo powiadamiać odrębnymi pismami, po pomnożeniu równowartości 908,8593 m3 drewna przez cenę 1 m3 drewna ogłoszoną przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego w Monitorze Polskim, stosowaną przy wymiarze podatku leśnego w danym roku.

Z decyzji wynika, że ustaloną przez Dyrektora Regionalnego opłatę roczną należy uiszczać w terminie do 30 czerwca każdego roku począwszy od 1 stycznia 2019 r. Natomiast opłatę za przedwczesny wyrąb drzewostanu należy uiszczać w terminie do 60 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczną. Z kolei kwotę opłat rocznych za okres wyłączenia gruntów leśnych bez zezwolenia w latach od 2001 do 2018 roku należało uiścić w terminie 60 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczną.

Organ I instancji wskazał, że w razie zbycia prawa do gruntów objętych niniejszą decyzją, obowiązek uiszczenia dalszych opłat rocznych przechodzi na nabywcę.

W uzasadnieniu decyzji, Dyrektor Regionalny podał, że z poczynionych ustaleń wynika, iż grunty wchodzące w skład działek nr [...], [...], [...] oraz [...] w obrębie ew. [...], gmina [...], powiat [...], stanowią własność Skarbu Państwa i znajdują się w faktycznym władaniu strony na podstawie umowy z [...] marca 1994 r. przeniesienia prawa użytkowania torfowiska [...] z [...] Przedsiębiorstwa [...] w [...] na Spółkę oraz protokołu zdawczo-odbiorczego z dnia [...] kwietnia 1994 r. Natomiast działka ew. nr [...] stanowi własność Spółki na podstawie umowy sprzedaży z [...] marca 1993 r. Organ I instancji wskazał, że w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego gminy [...], działki o nr ew. [...], [...], [...] oraz [...] w obrębie ewidencyjnym [...], gmina [...] oznaczone były jako torfownia. Dyrektor Regionalny zauważył, że Spółka posiada zezwolenie na eksploatacje torfu od 1993 r., a aktualna koncesja na wydobycie torfu obowiązuje od [...] kwietnia 2003 r. do [...] grudnia 2048 r., przy czym obie decyzje w swej treści zawierały informację o konieczności przestrzegania przepisów o ochronie gruntów rolnych i leśnych w trakcie prac eksploatacyjnych.

Organ I instancji zauważył, że Spółka nie występowała z wnioskiem o wyłączenie gruntów wchodzących w skład działek nr [...], [...], [...] oraz [...] z produkcji leśnej w okresie obowiązywania obecnej ustawy z 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych do Dyrektora Regionalnego. Wskazał także, że wyłączenia gruntów leśnych z produkcji w latach 2001 – 2015 dokonano na powierzchni 15,7698 ha, w tym w roku:

- 2001 - 11,9641 ha na działkach nr [...] (6,0533 ha) oraz [...] (5,9108 ha)

- 2003 - 0,6969 ha na działce nr [...],

- 2004 - 2,0454 ha na działce nr [...],

- 2006 - 0,1890 ha na działce nr [...],

- 2015 - 0,8744 ha na działkach nr [...] (0,7073 ha) oraz [...] (0,1671 ha).

Dyrektor Regionalny zaznaczył, że przy określaniu powierzchni gruntów wyłączonych z produkcji leśnej:

1. uwzględniono stanowisko przedstawiciela Spółki odnośnie powierzchni oznaczonej na wykazie, jako [...], poprzez pomniejszenie powierzchni wyłączenia o 1,6764 ha wyłączonych w 1970 r., jako porośnięty 15 letnim samosiewem sosnowym oraz drogę;

2. nie uwzględniono stanowiska dyrektora Spółki odnośnie powierzchni oznaczonej na wykazie, jako [...], tj. że nie był to nigdy obszar obsadzony lasem,

3. dowód w sprawie z przesłuchania świadków zgłoszonych przez stronę nie wniósł nowych okoliczności pozwalających na podważenie ustaleń, dokonanych na podstawie zgromadzonych w sprawie dokumentów, odnośnie rozmiaru powierzchni jak i terminu dokonania faktycznego wyłączenia gruntów leśnych z produkcji po 1995 r.

Organ I instancji wskazał, że ze względu na to, iż wnioskowany grunt, przeznaczony pod kopalnię torfu w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego gminy [...] z dnia 6 grudnia 1994 r. został faktycznie wyłączony z produkcji leśnej bez decyzji, o której mowa w art. 11 ust. 1 i 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, na podstawie art. 28 ust. 2 tej ustawy, podwyższono o 10% wysokość należności służącej do wyliczenia, rozmiaru opłat rocznych należnych z tytułu wyłączenia gruntów leśnych z produkcji do czasu ich rekultywacji, lecz nie dłużej niż przez okres 20 lat, poczynając od roku ich faktycznego wyłączenia z produkcji leśnej.

Dyrektor Regionalny wskazał, że do wyliczenia opłaty rocznej za przedwczesny wyrąb drzewostanu przyjęto opis taksacyjny z Uproszczonej Inwentaryzacji Lasów i Gruntów Leśnych położonych w gminie [...], obręb [...], działki nr [...], [...], [...] z [...] czerwca 1995 r., a wykonanej według stanu na dzień [...] maja 1995 r. przez rzeczoznawcę w zakresie szacowania drzew i drzewostanów leśnych oraz ceny 1m drewna ogłoszone przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego w Monitorach Polskich z: 2000 r. (MP z 2000 r. nr 34, poz. 709); 2001 r. (MP z 2001 r. nr 38, poz. 627); 2002 r. (MP z 2002 r. nr 50, poz. 729); 2003 r. (MP z 2003 r. nr 50, poz. 787); 2004 r (MP z 2004 r., nr 44, poz. 781); 2005 r. (MP z 2005 r. nr 62, poz. 868); 2006 r. (MP z 2006 r., nr 74, poz. 746); 2007 r. (MP z 2007 r., nr 79, poz. 846); 2008 r. (MP z 2008 r., nr 81, poz. 718); 2009 r. (MP z 2009 r., nr 69, poz. 896), 2010 r. (MP z 2010 r., nr 78, poz. 970); 2011 r. (MP z 2011 r., nr 95, poz. 970); 2012 r. (MP z 2012 r. poz. 788); 2013 r. (MP z 2013 r., poz. 828); 2014 r (MP z 2014 r., poz. 955); 2015 r. (MP z 20015 r., poz. 1028); 2016 r. (MP z 2016 r., poz. 996); 2017 r. (MP z 2017 r., poz. 963).

Na skutek postępowania odwoławczego zainicjonowanego przez Spółkę, decyzją z dnia [...] sierpnia 2019 r. Generalny Dyrektor utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia, organ II instancji w pierwszej kolejności odniósł się do podniesionego przez stronę zarzutu przedawnienia. Organ odwoławczy zauważył, że organ I instancji powziął wiadomość o niezgodnym z prawem wyłączeniu gruntów leśnych z produkcji w dniu [...] sierpnia 2016 r., na podstawie otrzymanej pisemnej informacji od Nadleśniczego Nadleśnictwa [...], że w trakcie kontroli terenowej działek o nr ew. [...] i [...] w obrębie ew. [...] gm. [...] przeprowadzonej dnia [...] sierpnia 2016 r. stwierdził usunięcie drzewostanu z użytku gruntowego Ls - las o pow. 1,04 ha. Działki te znajdowały się w posiadaniu Spółki i zostały przygotowane pod wydobycie torfu, a w dokumentacji Nadleśnictwa [...] brak było jakiejkolwiek dokumentacji wskazującej na legalne wyłączenie tego areału z produkcji leśnej.

W związku z powyższym, organ II instancji zauważył, że postępowanie z urzędu wszczęto tego samego roku, w którym ujawniono wyłączenie niezgodne z przepisami uogril tj. w dniu [...] sierpnia 2016 r., tym samym nie podlega uwzględnieniu zarzut przedawnienia opłat rocznych.

Jednocześnie Generalny Dyrektor zauważył, że w niniejszej sprawie ma miejsce nietrwałe wyłączenie gruntów leśnych z produkcji na okres niezbędny do eksploatacji złóż torfu z jednoczesnym obowiązkiem rekultywacji tych gruntów po zakończeniu eksploatacji złóż i zwrócenia PGL LP gruntów zrekultywowanych. Organ odwoławczy wskazał, że przy nietrwałym wyłączeniu gruntów leśnych z produkcji - zgodnie z przepisem art. 4 pkt 13 uogril - naliczanie opłaty rocznej za poszczególne lata wyłączenia obejmuje okres wyłączenia gruntów leśnych z produkcji, aż do chwili uznania rekultywacji za zakończoną - nie dłuższy jednak niż 20 lat od chwili wyłączenia gruntów z produkcji leśnej. Uznanie rekultywacji za zakończoną następuje w odrębnym postępowaniu administracyjnym.

Organ II instancji wskazał, iż grunty leśne, objęte postępowaniem, zostały wyłączone z produkcji bez decyzji, o której mowa w art. 11 ust. 1 i 2 uogril, tj. w chwili wyłączenia z produkcji (rozpoczęcia innego niż leśne użytkowanie gruntów) grunty te (dz. ew. nr [...], [...] i [...] o pow. 15.7698 ha) posiadały przeznaczenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na cele nierolnicze lub nieleśne, wobec czego w takiej sytuacji decyzję wydaje się z urzędu, podwyższając jednocześnie wysokość należności o 10% (podstawa prawna art. 28 ust. 2 uogril). W przypadku nietrwałego wyłączenia, wyliczenie należności jest jedynie czynnością techniczną służącą do określenia wysokości wymaganych opłat rocznych i niezbędną dla przejrzystości postępowania administracyjnego.

Organ odwoławczy uznał, że nie doszło także do naruszenia art. 67 ustawy o finansach publicznych w zw. z art. 70 § 1 i art. 59 § 1 pkt 9 ustawy Ordynacja podatkowa, albowiem jednostki organizacyjne PGL LP nie podlegają przepisom ustawy o finansach publicznych (zgodnie z art. 4 tej ustawy), a opłaty roczne nie wpływają na żaden z funduszy, o których mowa w art. 60 tej ustawy. Ponadto art. 67 odsyła do przepisów ustawy Ordynacja podatkowa sprawy wymienione w art. 60 ustawy o finansach publicznych.

Organ odwoławczy zaznaczył, że wyliczenie dokonane w zaskarżonej decyzji ma wyłącznie charakter techniczny, jako ustalenie podstawy koniecznej do wyliczenia wysokości opłat rocznych stanowiących 10% wartości należności, gdyż bez dokonania tego wyliczenia nie byłoby możliwe ustalenie wysokości opłaty rocznej.

Organ II instancji wskazał, że w prawie administracyjnym obowiązuje zasada, według której, o przedawnieniu roszczeń, można mówić jedynie wtedy, gdy konkretny przepis wyraźnie tak stanowi. Skoro żaden przepis ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych nie stanowi o przedawnieniu prawa do ustalenia opłat w oparciu o art. 28 ust. 2 uogril, to tym samym roszczenie to nie ulega przedawnieniu. Z uwagi na powyższe, organ uznał ten zarzut za nieuzasadniony. Dodatkowo organ odwoławczy wyjaśnił, że dochody związane z wyłączeniem z produkcji gruntów leśnych są nadal dochodami Funduszu Leśnego, o którym mowa w ustawie o lasach (art. 32 ust. 2 uogril). Przychody Funduszu Leśnego nie są wpłacane na konto województwa i nie stanowią nieopodatkowanej należności budżetowej. W konsekwencji nie ma do nich zastosowana Ordynacja podatkowa.

Generalny Dyrektor wskazał, że z analizy przesłanej dokumentacji wynika, iż Dyrektor Regionalny w wyniku przeprowadzonego postępowania prawidłowo ustalił fakty i dowody w sprawie, które świadczą o tym, że na przedmiotowych działkach w latach 2001- 2015 doszło do faktycznego wyłączenia gruntu z produkcji leśnej bez wymaganej przepisami uogril decyzji, z przeznaczeniem "na prowadzenie wydobycia torfu" oraz prawidłowo wskazano jako sprawcę wyłącznie Spółkę.

W związku z tym, że organ I instancji wziął pod uwagę dowody z dokumentów (w tym przedstawione przez stronę), organ odwoławczy uznał, że Dyrektor Regionalny zasadnie odstąpił od przesłuchania kolejnych świadków, co z kolei mogłoby niepotrzebnie przedłużać oraz zaburzać przejrzystość ustalonych, oczywistych faktów.

Organ II instancji uznał także, że Dyrektor Regionalny prawidłowo określił siedliska opierając się w tym zakresie na inwentaryzacji stanu lasu z 1995 r.

Organ odwoławczy zauważył również, że Dyrektor Regionalny prawidłowo określił grunty jako leśne, na podstawie inwentaryzacji stanu lasu z 1995 r., wypisów z ewidencji gruntów z lat 1998 i 2014 oraz mapy ewidencyjnej, wydanych przez organ prowadzący ewidencję gruntów i budynków, w wyniku czego ustalono, że przedmiotowe działki nie były objęte decyzją zezwalającą na wyłączenie gruntu z produkcji leśnej pod wydobycie kopalniane. Organ odwoławczy zaznaczył, że uznanie gruntów za "kopalne" w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego nie jest równoznaczne z faktycznym wyłączeniem gruntów z produkcji leśnej, a jedynie określa przeznaczenie ich na cele nieleśne.

Generalny Dyrektor podkreślił również, że Spółka nie wykazała błędnych podstaw prawnych wydanej decyzji. Strona informowana była na bieżąco pisemnie o wszystkich czynnościach organu, miała zapewniony czynny udział w postępowaniu przez możliwość składania wniosków dowodowych, z którego korzystała. Ponadto Strona w trakcie uzyskiwania prawa wydobycia jak i koncesji była informowana przez inne organy o konieczności wyłączenia gruntów leśnych z produkcji o czym świadczą m.in. załączone przez Stronę do odwołania dokumenty, których treść wskazuje na konieczność dostosowania się do przepisów o ochronie gruntów rolnych i leśnych i uregulowania wyłączenia gruntów z produkcji leśnej.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniosła Spółka, zaskarżając ją w całości oraz zarzucając naruszenie:

a) art. 28 ust. 2, art. 12 ust. 1 i art. 4 pkt 13 w zw. z art. 22b ust. 3 ustawy z dnia 3 lutego 1985 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych w zw. z art. 67 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych w zw. z art. 70 § 1 i art. 59 § 1 pkt 9 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa poprzez ich błędną wykładnię sprowadzającą się do nieuzasadnionego przyjęcia, że wobec przedawnienia opłaty jednorazowej możliwe jest ustalenie opłat rocznych i obciążenie nimi skarżącego pomimo, iż zobowiązanie do zapłaty należności z tytułu wyłączenia gruntów z produkcji wygasło w całości na skutek przedawnienia, bowiem organ dysponował wiedzą o dokonanej wycince w latach 2001 - 2015, o czym wskazuje na 2 stronie wydanej decyzji, a zatem nie jest możliwe ustalenie żadnej opłaty rocznej w wysokości 10% należności, skoro wyżej wymieniona należność nie istnieje;

b) art. 75 §1 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 7 k.p.a. poprzez oddalenie wniosku dowodowego strony o przesłuchanie w charakterze świadka H. S. oraz przesłuchanie w charakterze strony J. P., w sytuacji, gdy okoliczności, na które zeznania miały złożyć w/w osoby, miały istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy;

c) art. 75 §1 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 7 k.p.a. poprzez oddalenie wniosku dowodowego o dopuszczenie i przeprowadzenie opinii biegłego ds. leśnictwa na okoliczność oszacowania wysokości opłaty rocznej z tytułu użytkowania na cele nieleśne gruntów wyłączonych z produkcji oraz jednorazowego odszkodowania za przedwczesny wyrąb drzewostanu, w sytuacji, gdy okoliczność powyższa wymaga wiadomości specjalnych, które nie mogły zostać jednostronnie ustalone przez organ biorąc pod uwagę, że drzewa rosły na terenie torfowiska sklasyfikowane jako mokradła;

d) błąd w ustaleniach faktycznych przyjętych za podstawę rozstrzygnięcia polegający na przyjęciu, że sporne grunty stanowiły grunty leśne, podczas, gdy na mocy decyzji właściwych organów przedmiotowe grunty zostały wyłączone spod produkcji leśnej i uznane za grunty kopalne, przeznaczone pod wydobycie torfu;

e) art. 6, art. 8 oraz art. 9, art. 10, art. 11 k.p.a. w szczególności poprzez niewyważenie przez organ postępowania interesu społecznego oraz słusznego interesu strony w trakcie podejmowania rozstrzygnięć w sprawie, a także poprzez nierozważenie całokształtu okoliczności faktycznych i prawnych mogących mieć wpływ na ustalenie praw i obowiązków stron będących przedmiotem postępowania administracyjnego, niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego w sprawie, uniemożliwianie stronie wzięcia czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym.

Wobec tak postawionych zarzutów Spółka wniosła o:

uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Dyrektora Regionalnego i umorzenie postępowania

ewentualnie o:

uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi II instancji.

Ponadto skarżąca wniosła o zwrot kosztów postępowania administracyjnego, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi skarżąca wskazała, że argumenty organu II instancji, jakoby w niniejszej sprawie nie doszło do przedawnienia roszczenia, uznać należy za chybione. Spółka podkreśliła, że zgodnie z art. 22b ust. 3 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, należności i opłaty roczne są nieopodatkowanymi należnościami budżetowymi o charakterze publiczno-prawnym w rozumieniu ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2013 r. poz. 885 i 938), do których w myśl art. 67 stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (wówczas - Dz. U. z 2013 r., poz. 267, dalej Kpa) i odpowiednio przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (wówczas Dz. U. z 2012 r. poz.749 ze zm. - dalej Op). Art. 22b ust. 3 uogrl, wprowadzony mocą art. 1 pkt 2 lit. b ustawy z dnia 8 marca 2013 r. o zmianie ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, doprowadził do zmiany charakteru prawnego opłat na niepodatkowe należności budżetowe o charakterze publicznoprawnym w rozumieniu przepisów ustawy o finansach publicznych. Od tej daty kwestia biegu terminu przedawnienia do wydania decyzji jest regulowana poprzez odpowiednie stosowanie przepisów Ordynacji podatkowej na mocy art. 67 ustawy o finansach publicznych. Spółka podniosła, że w orzecznictwie wskazuje się, że odpowiednie stosowanie art. 68 Ordynacji podatkowej w przypadku wyłączenia gruntu z produkcji rolnej lub leśnej bez uprzedniej decyzji oznacza, że termin przedawnienia do ustalenia należności i opłaty rocznej biegnie od daty, gdy organ dowiedział się o naruszeniu prawa albo - przy prawidłowym działaniu - mógł się dowiedzieć i miał rzeczywisty trzyletni termin do ich wymiaru. Zdaniem skarżącej zobowiązanie do uiszczenia należności i opłat rocznych powstało w dniu zaistnienia zdarzenia, z którym ustawa wiąże powstanie takiego zobowiązania, a mianowicie z dniem faktycznego wyłączenia gruntu rolnego z produkcji rolnej. Zdaniem Spółki, decyzja wydana w trybie art. 28 uogrl ma charakter deklaratoryjny.

Skarżąca podniosła, że z pisma Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych z dnia 12 stycznia 2006 r., znajdującego się w aktach sprawy, wynika, że organ już wówczas posiadał wiedzę na temat wydobywania przez stronę torfu na spornym terenie, a mimo to nie podjął żadnych kroków prawnych w celu jej wyjaśnienia. W ocenie Spółki, wieloletnia bezczynność organu w tym zakresie nie może powodować negatywnych konsekwencji dla strony.

Strona podniosła również, że przed rokiem 2003 poprzedni właściciel gruntu również dokonał wycinki drzew na spornym terenie, a organ prowadzący postępowanie nie dążył do ustalenia, w jakim zakresie nastąpiła wycinka przez poprzedniego właściciela gruntu tj. Lasy Państwowe, z jakiego terenu następowała i jaki był jej zakres. Zdaniem Spółki, skoro organ wiedział o wycince i nie dokonał wówczas żadnych czynności zmierzających do podjęcia odpowiednich kroków prawnych, przedawnieniu nie uległo jedynie roszczenie związane z wyłączeniem gruntu leśnego z produkcji w roku 2015 - dotyczący fragmentu działki numer [...] i [...].

Ponadto Spółka podniosła, że nabycie gruntów rolnych (i leśnych) oraz przeznaczenie ich na cel nierolniczy poprzez rozpoczęcie budowy zamierzonej inwestycji lub rozpoczęcie prowadzenia innej, tj. nierolniczej (i nieleśnej) działalności przed 1 stycznia 1972 r. nie wymagało uzyskania żadnej decyzji zezwalającej na wyłączenie gruntów z produkcji rolnej oraz nie wiązało się z koniecznością uiszczania opłat rocznych. Ustawa z dnia 26 października 1971 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych oraz rekultywacji gruntów wprowadziła zinstytucjonalizowaną ochronę gruntów rolnych i leśnych polegającą m. in. na ograniczaniu przeznaczania ich na cele nierolnicze, na zapobieganiu obniżania ich urodzajności oraz na przywracaniu wartości użytkowych gruntom, które utraciły charakter gruntów rolnych na skutek działalności nierolniczej. Faktyczne wyłączenie gruntów z produkcji rolnej na gruncie tej ustawy nie dawało podstaw do naliczenia opłat z tego tytułu, bowiem pojęcie wyłączenia gruntów było jeszcze nieznane, a nowa ustawa weszła w życie 1 lipca 1982 r.

Skarżąca nie zgodziła się również z oddaleniem przez organ wniosku dowodowego w postaci dowodu z opinii biegłego ds. leśnictwa na okoliczność oszacowania wysokości opłaty rocznej z tytułu użytkowania na cele nieleśne gruntów wyłączonych z produkcji oraz jednorazowego odszkodowania za przedwczesny wyrąb drzewostanu. Spółka wskazała, że organ nie posiada wiadomości specjalnych w tym zakresie i de facto samodzielnie wydał opinię we własnej sprawie. Skarżąca podała, że sporne tereny to głównie bagna i torfowiska, a drzewa, które rosną na takich terenach, przedstawiają znikomą wartość i wątpliwe jest, aby przeznaczone były na drewno tartaczne. Zdaniem Spółki organ naruszył także zasady z art. 7 i art. 9 k.p.a, gdyż nie podjął wszelkich czynności zmierzających do wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, odstępując od przeprowadzenia dowodów, które mogły przyczynić się do wnikliwego wyjaśnienia sprawy, ponadto, nie poinformował także strony w sposób zupełny i wyczerpujący o motywach zapadłego rozstrzygnięcia.

W odpowiedzi na skargę, organ II instancji wniósł o jej oddalenie.

W uzasadnieniu swojego stanowiska Generalny Dyrektor przedstawił przebieg postępowania administracyjnego w przedmiotowej sprawie oraz powtórzył argumentację przedstawioną w zaskarżonej decyzji. Organ II instancji przede wszystkim wskazał, że za nieskuteczny należy uznać zarzut podniesiony na podstawie art. 70 i art. 59 §1 pkt 9) ustawy Ordynacja podatkowa w zw. z art. 67 ustawy o finansach publicznych, gdyż przepisy te nie mają zastosowania do opłat nakładanych w trybie ustawy uogril, ani do jednostek organizacyjnych Lasów Państwowych, które nie należą do sektora finansów publicznych. Opłata nakładana na podstawie art. 12 ust.l i art. 28 ustawy uogril na osobę wyłączającą grunt z produkcji leśnej nie stanowi należności budżetowej. Z woli ustawodawcy charakter taki mają tylko opłaty nakładane na sprawców wyłączenia z produkcji rolnej - z dniem 31 grudnia 2010 r. uległ likwidacji Fundusz Ochrony Gruntów Rolnych, a opłaty związane z wyłączaniem z produkcji gruntów rolnych stały się tzw. niepodatkowymi przychodami budżetowymi (art. 22b ust. 3 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych).

Organ odwoławczy wskazał, że analiza całego zebranego materiału dowodowego dokonana przez DGLP wykazała, że Dyrektor Regionalny prawidłowo ustalił fakty i dowody w sprawie, z których jednoznacznie wynika, że na przedmiotowych działkach w latach 2001-2015 doszło do faktycznego wyłączenia gruntu z produkcji leśnej bez wymaganej przepisami uogril decyzji.

Pismem z dnia 9 marca 2020 r. (data stempla pocztowego) Skarżąca wniosła o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z opinii z [...] marca 2020 r. wykonanej przez prof. Dr hab. C. M. na okoliczność: zasad ustalania opłaty rocznej, jednorazowego odszkodowania, kwot rocznych za okres wyłączenia gruntów leśnych bez zezwolenia oraz ich przedawnienia. Do wniosku dołączono przedmiotową opinię.

Pismem z dnia 14 marca 2020 r. (data stempla pocztowego) strona wniosła o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z "opisu taksacyjnego lasu" z 2020 r. na okoliczność znacznych rozbieżności między aktualnym opisem taksacyjnym a tym dokonanym przez organ przy wydawaniu zaskarżonych decyzji, w szczególności w zakresie kwalifikacji lasu na działkach objętych niniejszym postępowaniem, potrzeby przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego oraz oględzin przedmiotowych działek (zaniechanych przez organ). Ponadto w przedmiotowym piśmie, strona wskazała, że w aktach sprawy brak jest dokumentacji wskazującej na dokonywanie przez organ inwentaryzacji przedmiotowych działek do czego organ był zobowiązany. Dokumentacja ta pozwoliłaby na jednoznaczne ustalenie kiedy organ dowiedział się o ewentualnym wyrębie lasu oraz czy wyrębu dokonał skarżący czy też poprzedni użytkownik gruntu. Spółka zwróciła uwagę, że organ o wyrębie wiedział ze zdjęć lotniczych z 2003, 2005 i 2014 r., a więc co najmniej do tego czasu miał wiedzę w jakim stanie znajdowały się działki objęte postępowaniem. Do przedmiotowego pisma strona dołączyła opis taksacyjny lasu z 2020 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Sąd administracyjny sprawuje swą kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137 z późn. zm.). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.; zwana dalej p.p.s.a.), stanowiąc, że Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Ponadto w myśl art. 135 p.p.s.a. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

Z punktu widzenia powyższego stwierdzić należy, że skarga okazała się być zasadna.

W niniejszej sprawie bezsporne jest, że:

- do rozpoczęcia innego użytkowania niż leśne, doszło w trakcie obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy [...] zatwierdzonego uchwałą Rady Miasta i Gminy [...] nr [...] z dnia [...] grudnia 1994 r., gdzie dla obszaru obejmującego m.in. działki [...], [...] i [...] przewidziane było przeznaczenie jako torfownia;

- w trakcie dokonywania kolejnych etapów wyłączenia przedmiotowego gruntu leśnego z produkcji ważne było zezwolenie na eksploatację torfu - koncesja (decyzja Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 1993 roku, znak: [...] oraz decyzja Wojewody [...] z dnia [...] marca 2003 roku, znak: [...]);

- w dniu wydania decyzji przez organ pierwszej instancji nieruchomość będąca przedmiotem niniejszego postępowania znajdowała się we władaniu strony na podstawie umowy z dnia [...] marca 1994 r. przeniesienia prawa użytkowania torfowiska [...] z [...] Przedsiębiorstwa [...] w [...] na [...] sp. z o. o.

W niniejszej sprawie do wyłączenia gruntów leśnych z produkcji leśnej na przedmiotowych działkach doszło bez uprzedniego uzyskania decyzji zezwalającej na takie wyłączenie określonej w art. 11 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Z protokołu z rozprawy administracyjnej w dniu 14 września 2016 r. wynika, że przedstawiciel strony skarżącej oświadczył, iż "grunty przedstawione na zdjęciach ortofoto terenu kopalni, rzeczywiście zostały wylesione pod pozyskanie torfu", oraz zobowiązał się do dostarczenia oświadczeń o datach wyłączenia z produkcji leśnej poszczególnych powierzchni objętych postępowaniem. W związku z powyższym strona dostarczyła, dowód w postaci mapy geodezyjnej z dnia 10 października 2016 r., wykonanej przez uprawnionego geodetę na zamówienie Spółki, z wykazem powierzchni przeznaczonych do wydobycia torfu.

Z uwagi na powyższe, do przedmiotowych gruntów przeznaczonych w miejscowym planie zagospodarowania na torfowisko, a będących użytkami leśnymi, faktycznie wyłączonych z produkcji leśnej bez wymaganej decyzji, o której mowa w art. 11 ust. 1 uogril., organ I instancji zastosował przepis art. 28 ust. 2 uogril.

Z przepisu tego wynika, że w razie stwierdzenia, że grunty przeznaczone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na cele nierolnicze lub nieleśne zostały wyłączone z produkcji bez decyzji, o której mowa w art. 11 ust. 1 i 2 ustawy, decyzję taką wydaje się z urzędu, podwyższając jednocześnie wysokość należności o 10%.

Sąd w niniejszej sprawie za najistotniejszą, mającą najdalej idące konsekwencje oraz prowadzącą ostatecznie do uwzględnienia skargi, uznał kwestię przedawnienia.

Skarżąca twierdzi, że zobowiązanie do zapłaty należności z tytułu wyłączenia gruntów z produkcji leśnej wygasło w całości na skutek przedawnienia, bowiem organ dysponował wiedzą o dokonanej wycince w latach 2001 – 2015, a zatem nie jest możliwe ustalenie żadnej opłaty rocznej w wysokości 10% należności, skoro wyżej wymieniona należność nie istnieje. Z kolei organ twierdzi, że skoro żaden przepis ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych nie stanowi o przedawnieniu prawa do ustalenia opłat w oparciu o art. 28 ust. 2 uogril, to tym samym roszczenie to nie ulega przedawnieniu. Ponadto organ twierdzi, że postępowanie w sprawie zostało wszczęte w tym samym roku, co ujawniono wyłączenie niezgodne z przepisami uogril, tj. w dniu [...] sierpnia 2016 r. (pisemna informacja Nadleśniczego Nadleśnictwa [...] z dnia 9 sierpnia 2016 r.).

Z uwagi na powyższe na wstępie należy określić czym jest w istocie podwyższona o 10 % należność określona w art. 28 ust. 2 uogril. Pozwoli to bowiem na zajęcie stanowiska, jakie przepisy mają w stosunku do niej zastosowanie.

W ocenie Sądu opłata ta jest swoistą sankcją, karą administracyjną.

Zgodnie z art. 189b k.p.a. (obowiązującym w dacie wydania decyzji przez organ pierwszej instancji) przez administracyjną karę pieniężną rozumie się określoną w ustawie sankcję o charakterze pieniężnym, nakładaną przez organ administracji publicznej w drodze decyzji, w następstwie naruszenia prawa polegającego na niedopełnieniu obowiązku albo naruszeniu zakazu ciążącego na osobie fizycznej, osobie prawnej albo jednostce organizacyjnej nie posiadającej osobowości prawnej.

W niniejszej sprawie wszystkie elementy wskazane w ww. przepisie są spełnione.

Stanowisko uznające wskazane opłaty za kary administracyjne jest ugruntowane w doktrynie. W. Radecki w komentarzu do art. 28 uogril (publ. Lex/el.) wskazał, że "Instrumenty prawne określone w art. 28 uogril zostały przez ustawodawcę nazwane "opłatami". Ponieważ jednak ponoszenie takich opłat jest następstwem naruszenia przepisów ustawy, nie są to "czyste" instrumenty finansowe, lecz są w istocie "karami". Z teoretycznego punktu widzenia można je nazwać "opłatami sankcyjnymi" będącymi wyrazem odpowiedzialności prawnej za naruszenie przepisów ustawy". Podobnie w komentarzu do art. 28 uogril autorstwa J. Bieluka i D. Łobos-Kotowskiej (publ.Legalis/el.) wskazano, że opłaty przewidziane w art. 28 mają charakter sankcyjny; nałożenie opłat przewidzianych w art. 28 ust. 1 i 2 jest następstwem naruszenia przepisów ustawy, co wpływa na ich charakter i pozwala kwalifikować je jako kary administracyjne. Są to bowiem kary nakładane w drodze aktów administracyjnych na podmioty zachowujące się sprzecznie ze stosownymi normami prawnymi, co określane jest jako delikt administracyjny (por. uchwała NSA (7) z 2 grudnia 1998 r., OPS 13/98, ONSA 1999, Nr 2, poz. 46). Takie też stanowisko wyrażone jest w orzecznictwie na gruncie opłat przewidzianych w art. 28 ust. 1 uogril (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 czerwca 2016 r., sygn. akt II OSK 2463/14, wyrok WSA w Warszawie z dnia 10 stycznia 2017 r., sygn. akt IV SA/Wa 2187/15).

Uznając, że art. 28 uogril przewiduje kary administracyjne w rozumieniu k.p.a., w realiach niniejszej sprawy, należy następnie ustalić, czy ulegają one przedawnieniu i jakie przepisy w tym przedmiocie należy zastosować.

Dotychczas dominował pogląd, że w tym przypadku ma zastosowanie, odpowiednio art. 68 Ordynacji Podatkowej. Wskazywano przy tym, że decyzja ustalająca obowiązek uiszczenia należności i opłat wydana w trybie art. 28 uogril nie ma charakteru deklaratoryjnego. Takie też stanowisko ostatecznie zajęła w tym przypadku strona (por. str. 4 załączonej do pisma z dnia 9 marca 2020 r. opinii).

Zdaniem Sądu na dzień wydania decyzji organu I instancji – [...] listopada 2018 r. stanowisko to stało się jednak nieaktualne, w związku ze zmianą stanu prawnego.

Strona w skardze odwołała się do wyroku z dnia 15 grudnia 2017 r., wydanego w sprawie o sygn. akt II OSK 690/16, w którym Naczelny Sąd Administracyjny, nawiązując do poprzedniego stanu prawnego, rozpoznając sprawę dot. gruntów rolnych, wskazał, że "art. 22b ust. 3 u.o.g.r.l., wprowadzony mocą art. 1 pkt 2 lit. b ustawy z dnia 8 marca 2013 r. o zmianie ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, doprowadził do zmiany charakteru prawnego opłat na niepodatkowe należności budżetowe o charakterze publicznoprawnym w rozumieniu przepisów ustawy o finansach publicznych. Od tej daty kwestia biegu terminu przedawnienia do wydania decyzji jest regulowana poprzez odpowiednie stosowanie przepisów Ordynacji podatkowej na mocy art. 67 ustawy o finansach publicznych". W związku z tym NSA podzielił w całości stanowisko wyrażone w uzasadnieniu wyroku WSA w Lublinie z dnia 3 grudnia 2015 r., sygn. akt II SA/Lu 233/15, że odpowiednie stosowanie art. 68 o.p. w przypadku wyłączenia gruntu z produkcji rolnej lub leśnej bez uprzedniej decyzji oznacza, że termin przedawnienia do ustalenia należności i opłaty rocznej biegnie od daty, gdy organ dowiedział się o naruszeniu prawa albo - przy prawidłowym działaniu - mógł się dowiedzieć i miał rzeczywisty trzyletni termin do ich wymiaru.

Wskazać należy, że przywołany przez NSA przepis art. 67 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2019, poz. 869 t.j. dalej "u.f.p.") do 2017 r. brzmiał następująco: "Do spraw dotyczących należności, o których mowa w art. 60, nieuregulowanych niniejszą ustawą stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23, 868, 996 i 1579) i odpowiednio przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2015 r., poz. 613, z późn. zm.).

Jak widać z powyższego, przepis ten odsyłał do odpowiedniego stosowania k.p.a. oraz Ordynacji podatkowej. Ponieważ k.p.a. nie zawierał zapisów nawiązujących do kar pieniężnych, choćby w kontekście przedawnienia, pozostawało odpowiednie stosowanie przepisów ordynacji podatkowej, na co zwrócił uwagę NSA w przywołanym wyroku.

Jednak ta sytuacja uległa zmianie, gdyż a u.f.p. został zmieniony przez art. 12 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017, poz. 935) zmieniającej ustawę o finansach publicznych z dniem 1 czerwca 2017 r. Z tym dniem przepis ten otrzymał brzmienie: "Art. 67. 1. Do spraw dotyczących należności, o których mowa w art. 60, nieuregulowanych niniejszą ustawą stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 oraz z 2019 r. poz. 60) i odpowiednio przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2018 r. poz. 800, z późn. zm.). 2. Do spraw dotyczących administracyjnych kar pieniężnych stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego".

Jednocześnie w powyższym przepisem, tą samą ustawą zmieniony został kodeks postępowania administracyjnego, przez wprowadzenie z dniem 1 czerwca 2017 r. Działu IVa obejmującego administracyjne kary pieniężne. Wobec tego, skoro zgodnie z aktualnym brzmieniem art. 67 u.f.p., w przypadku administracyjnych kar pieniężnych stosować należy przepisy k.p.a., to oznacza to konieczność stosowania przepisów działu IVa k.p.a., a nie przepisów ordynacji podatkowej, jak to było uprzednio.

W komentarzu pod red. Z. Ofiarskiego do art. 67 u.f.p. stwierdzono, że "Wskazanie na konieczność stosowania do administracyjnych kar pieniężnych przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego jest spowodowane tym, że kary te zwykle mają charakter środków publicznych będących niepodatkowymi należnościami budżetowymi o charakterze publicznoprawnym, a w Kodeksie postępowania administracyjnego unormowano obecnie kwestie materialnoprawne dotyczące tych należności. Kodeks postępowania administracyjnego reguluje wymiar kary i odstąpienia od niej (art. 189d i 189f k.p.a.), przedawnienie (art. 189g, 189h i 189j k.p.a.), odsetki za zwłokę (art. 189i k.p.a.) oraz ulgi w zapłacie (art. 189k k.p.a.)".

Zarówno strona, jak i organy obu instancji orzekając w przedmiocie kary pieniężnej określonej w art. 28 uogril, pominęły kwestie możliwości zastosowania w sprawie przepisów Działu IVa k.p.a. regulującego kwestie wymierzania administracyjnych kar pieniężnych oraz udzielania ulg w ich wykonaniu.

Jak wynika z art. 189a § 2 k.p.a. w przypadku uregulowania w przepisach odrębnych: 1) przesłanek wymiaru administracyjnej kary pieniężnej, 2) odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej lub udzielenia pouczenia, 3) terminów przedawnienia nakładania administracyjnej kary pieniężnej, 4) terminów przedawnienia egzekucji administracyjnej kary pieniężnej, 5) odsetek od zaległej administracyjnej kary pieniężnej, 6) udzielania ulg w wykonaniu administracyjnej kary pieniężnej - przepisów wspomnianego działu w tym zakresie nie stosuje się.

Biorąc pod uwagę brzmienie przytoczonego przepisu wskazuje się, że nowe rozwiązania przyjęte ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. (Dz. U. poz. 935), zmieniającą m.in. k.p.a., uzupełniają regulacje przewidziane w przepisach szczególnych przy poszanowaniu zasady, że przepis szczególny ma pierwszeństwo przed przepisem ogólnym. Przepisy k.p.a. zawarte Dziale IVa w zakresie reguł nakładania kar i udzielania ulg w jej wykonaniu są przepisami ogólnymi. Jeżeli więc jakiś aspekt dotyczący kar administracyjnych został uregulowany w przepisach odrębnych, przepisy Działu IVa k.p.a. w zakresie tego aspektu nie będą miały zastosowania, a jeżeli przepisy szczególne nie regulują jakiejś kwestii, to zastosowanie znajdą w tej części przepisy k.p.a. (patrz "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz" pod red. R. Hausera, M. Wierzbowskiego Wyd. 4 Warszawa 2017 str. 1237). Innymi słowy stwierdzić należy, iż w przypadku braku jakiejkolwiek regulacji kwestii wymierzania administracyjnej kary pieniężnej w przepisach odrębnych, bądź też w przypadku ich uregulowania w sposób częściowy, nieuwzględniający wszystkich kwestii wymienionych w pkt 1- 6 powołanego art. 189a § 2 k.p.a., koniecznym jest odwołanie do uregulowań działu IVa k.p.a. Dodatkowo, w kwestii przedawnienia, art. 189g § 2 k.p.a. wskazuje, że przepisu § 1 (o przedawnieniu) nie stosuje się do spraw, w przypadku których przepisy odrębne przewidują termin, po upływie którego nie można wszcząć postępowania w sprawie nałożenia administracyjnej kary pieniężnej lub stwierdzenia naruszenia prawa, w następstwie którego może być nałożona administracyjna kara pieniężna. Jak wiadomo, przepisy ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych poza hipotezą wymiaru kary (opłaty, należności), nie odnoszą się do innych aspektów regulowanych w k.p.a., w szczególności nie przewidują terminów przedawnienia, a więc bez wątpienia w szczególności do przedawnienia stosuje się przepisy k.p.a. (Tak orzekł WSA w Krakowie w wyroku z dnia 8 września 2020 r., sygn. akt II SA/Kr 136/20 oraz w wyroku z dnia 18 listopada 2020 r., sygn. akt II SA/Kr 887/20).

Ponieważ w niniejszej sprawie organy obu instancji uważały, że przedmiotowe opłaty/należności w ogóle nie ulegają przedawnieniu, naruszono w tym zakresie przepisy prawa materialnego, t.j. art. 189g k.p.a., co miało istotny wpływ na wynik sprawy. Okoliczność ta powoduje konieczność uchylenia zaskarżonych decyzji, również z tego powodu, że w tym zakresie nie było również prowadzone postępowanie dowodowe.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy winny mieć na uwadze regulacje Dz. IVa k.p.a., w szczególności muszą odnieść się do kwestii przedawnienia w kontekście art. 189g k.p.a.

W odniesieniu do innych zarzutów skargi, biorąc pod uwagę stwierdzone przez Sąd nieprawidłowości w rozumowaniu organów, w szczególności ich daleko idące konsekwencje mogące doprowadzić nawet do stwierdzenia wygaśnięcia prawa do ustalenia przedmiotowej sankcji, przedwczesnym jest odnoszenie się do innych zarzutów strony, w szczególności tych dotyczących gromadzenia i oceny dowodów.

Sąd zauważa jednocześnie, że z dokumentów zgromadzonych w aktach sprawy wynika (na co słusznie wskazał organ), iż strona w trakcie uzyskiwania prawa wydobycia jak i koncesji była informowana przez inne organy o konieczności wyłączenia gruntów leśnych z produkcji o czym mogą świadczyć okazane przez stronę dokumenty, takie jak:

- umowa z dnia [...] listopada 1993 r. o przeniesieniu na Spółkę prawa do eksploatacji złóż torfu, w szczególności § 2 umowy – "(...) przekazuje cały areał torfowiska (...) z możliwością rozszerzenia eksploatacji (...) po uprzednim spełnieniu określonych warunków w oparciu o przepis Ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych";

- decyzja Wojewody [...] z [...] grudnia 1993 r. zezwalająca na eksploatację złóż torfu (w uzasadnieniu) – "Jeżeli wnioskodawca zamierza prowadzić wydobycie torfu na całej powierzchni działki Nr [...], to winien wystąpić z wnioskiem o wyłączenie pozostałych gruntów z użytkowania leśnego i rolniczego";

- decyzja Wojewody [...] z dnia [...].12.2001 r. znak: [...] o udzieleniu koncesji na wydobycie – "koncesja (...) nie zwalnia od konieczności przestrzegania przepisów innych ustaw zwłaszcza (...) o ochronie gruntów rolnych i leśnych";

- decyzja Wojewody [...] z dnia [...] marca 2003 r. znak: [...] o udzieleniu koncesji na wydobycie – "koncesja (...) nie zwalnia od konieczności przestrzegania przepisów innych ustaw zwłaszcza (...) o ochronie gruntów rolnych i leśnych".

Z drugiej jednak strony rację ma skarżąca, że takie dowody jak okazane na rozprawie w dniu 14 września 2016 r. przez przedstawiciela organu zdjęcia lotnicze z lat 2003, 2005 i 2014 oraz z sierpnia 2016 r. mogą świadczyć o tym, że organy mogły wcześniej pozyskać wiedzę o wyłączeniu przedmiotowych gruntów z produkcji, choćby przy okazji przeprowadzanych kontroli czy też inwentaryzacji (podobnej do kontroli terenowej przeprowadzonej przez Nadleśniczego z dnia [...] sierpnia 2016 r.). Wskazać również należy na pismo Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych z dnia 12 stycznia 2006 r., w którym stwierdzono, że RDLP uważa za uzasadnione dalsze wydobywanie torfu na gruntach torfowiska "[...]" do czasu wyeksploatowania złoża oraz pismo Starostwa Powiatowego w [...] z 14 listopada 2005 r. kierowane do Nadleśnictwa [...], gdzie stwierdzono, że na przedmiotowych działkach w dalszym ciągu jest prowadzona eksploatacja torfu przez stronę, należy uregulować stan prawny pomiędzy Lasami Państwowymi, a jednostką obecnie eksploatującą.

W odniesieniu do nieprzesłuchania przez organ H. S. oraz J. P. wskazać należy, że Dyrektor RDLP w dniu [...] października 2018 r. przesłuchał wskazanych przez Stronę świadków: M. S. oraz W. R. na okoliczność od kiedy trwała eksploatacja torfu oraz kiedy następowała wycinka drzew na gruncie objętym postępowaniem. Osoby te nie potrafiły jednak określić miejsc, w których wydobycie torfu rozpoczęto po 1995 r. oraz czasu rozpoczęcia prac.

Sąd podzielił także stanowisko organu, że uznanie gruntów za "kopalne" w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego nie jest równoznaczne z faktycznym wyłączeniem gruntów z produkcji leśnej, a jedynie określa przeznaczenie ich na cele nieleśne. Dlatego też zgodnie z art. 11 ust. 1 uogril wyłączenie z produkcji gruntów leśnych, przeznaczonych na cele nierolnicze i nieleśne, może nastąpić po wydaniu decyzji zezwalających na takie wyłączenie.

Reasumując, przy ponowionym rozpatrywaniu sprawy organ I instancji rozważy zastosowanie instytucji przedawnienia z art. 189g § 1 k.p.a. mając na względzie tak elementy już wskazane przez Sąd, jak i wykazując się własną inwencją w tym względzie.

Z wymienionych przyczyn orzeczono jak w sentencji, w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. O kosztach orzeczono w oparciu o art. 200 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a.