Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2213/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-03-06 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6320 Zasiłki celowe i okresowe
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 7
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 18 ust. 1 pkt 4 i ust. 2, art. 40 ust. 2
journal: Dz.U. 2009 nr 175 poz 1362
law: Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Leszek Leszczyński Sędziowie sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak (spr.) sędzia del. WSA Iwona Kosińska Protokolant st. asystent sędziego Dominika Człapińska po rozpoznaniu w dniu 6 marca 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej L. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 sierpnia 2011 r. sygn. akt I SA/Wa 967/11 w sprawie ze skargi L. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Płocku z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku celowego w związku z powodzią 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Płocku na rzecz L. B. kwotę 260 (dwieście sześćdziesiąt) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 4 sierpnia 2011 r. sygn. akt I SA/Wa 967/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę L. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Płocku z dnia [...] lutego 2011 r. w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku celowego w związku z powodzią.

Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Wnioskiem z czerwca 2010 r. L. B. wystąpiła o udzielenie pomocy z budżetu państwa w formie zasiłku celowego do 6.000 złotych na pokrycie wydatków powstałych w wyniku powodzi.

Decyzją z dnia [...] grudnia 2010 r. Kierownik Miejsko-Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w G. odmówił wnioskodawczyni przyznania świadczeń z powodu niezamieszkiwania na terenie dotkniętym klęską powodzi. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał między innymi, że wnioskodawczyni zamieszkuje i pracuje zawodowo w W., natomiast zalany przez powódź dom znajduje się w miejscowości B. Powyższe oznacza, że wnioskodawczyni, nie utraciła jedynego schronienia, zaś pomoc finansowa w tym przypadku kierowana była jedynie do osób, które faktycznie utraciły jedyne miejsce zamieszkania.

W odwołaniu od powyższej decyzji L. B. podniosła, że w wyniku strat spowodowanych powodzią nie może mieszkać w B., przebywać tam i prowadzić gospodarstwa, gdyż nie stać jej na remont domu.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Płocku decyzją z dnia [...] lutego 2011 r. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ przytoczył treść art. 40 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2009 r. Nr 175, poz. 1362 ze zm.) wskazując, że decyzja o przyznaniu zasiłku celowego ma charakter uznaniowy. Oznacza to, że organ uprawniony do realizacji zadań pomocy społecznej posiada swobodę działania i możliwość wyboru określonego załatwienia sprawy (treści rozstrzygnięcia).

Organ wskazał, że z przeprowadzonego wywiadu środowiskowego wynika, że skarżąca jest właścicielką mieszkania położonego w W., w którym mieszka. W mieście tym również skarżąca pracuje zawodowo.

W ocenie Kolegium sam fakt poniesienia szkody w wyniku powodzi nie skutkuje automatycznie obowiązkiem przyznania zasiłku celowego. Nie ulega bowiem wątpliwości, że w przypadku zdarzenia losowego pomoc winna być kierowana do osób, które mają trudności lub nie mogą funkcjonować we własnym mieszkaniu. W przypadku zasiłku celowego należy brać pod uwagę rzeczywiste straty w gospodarstwie domowym w podstawowym sprzęcie gospodarstwa domowego, żywności, dostępie do wody pitnej.

W rozpoznawanej sprawie tych okoliczności nie było potrzeby badać, albowiem skarżąca posiada jeszcze inne miejsce schronienia tzn. mieszkanie własnościowe w W., które nie uległo zniszczeniu lub zalaniu i skarżąca może w nim funkcjonować bez przeszkód. Organ podkreślił, że świadczenia z pomocy społecznej nie mają charakteru odszkodowania. Nie stanowią zatem rekompensaty za straty w mieniu poniesione na skutek zdarzenia losowego. Pomoc w postaci zasiłku celowego ma umożliwić poszkodowanym zaspokojenie ich niezbędnych potrzeb bytowych, których nie mogą oni realizować na skutek szkód wyrządzonych przez powódź.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie L. B. zarzuciła naruszenie art. 40 ustawy o pomocy społecznej oraz art. 7, art. 8, art. 77, art. 80 i art. 107 k.p.a. Podniosła, że organ nie ustalił gdzie koncentrowała się jej działalność życiowa. Fakt zatrudnienia i posiadania mieszkania w innej miejscowości nie oznacza, zdaniem skarżącej, że stale tam przebywa. Skarżąca wskazała, że nieruchomość w B. jest jej potrzebna do zamieszkania oraz prowadzenia działalności naukowej; służy zaspokajaniu niezbędnych potrzeb życiowych.

W ocenie skarżącej organ całkowicie pominął fakt, że podstawą uruchomienia środków na zasiłki celowe z rezerwy celowej dla powodzian, były wytyczne Rady Ministrów, które wskazywały na uproszczone procedury rozpatrywania wniosków i przyznawania pomocy - co było wiążące dla organów administracji.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Płocku wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

W motywach wyroku oddalającego skargę Sąd pierwszej instancji wskazał, że podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowi przepis art. 40 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, z którego wynika, że świadczenie w postaci zasiłku celowego może być przyznane osobie, która poniosła stratę w wyniku zdarzenia losowego (ust. 1), klęski żywiołowej lub ekologicznej (ust. 2). Zasiłek ten może być przyznany niezależnie od dochodu i może nie podlegać zwrotowi (ust. 3).

Bezspornym jest, że pomoc udzielana osobom poszkodowanym w związku z powodziami, jakie nawiedziły Polskę w maju i czerwcu 2010 r. mieści się w możliwościach pomocy społecznej, gdyż na ten cel przeznaczone zostały stosowne środki pochodzące z budżetu państwa. Zadaniem organu była zatem ocena, czy wniosek złożony przez skarżącą oraz ustalony w sprawie stan faktyczny pozwolą na przyznanie świadczenia w ramach pomocy społecznej.

W ocenie Sądu dowody zgromadzone w sprawie przemawiają za przyjęciem poglądu, że organy nie przekroczyły granic uznania administracyjnego. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji przedstawiona została obszerna argumentacja, przemawiająca za słusznością odmownego rozpoznania wniosku skarżącej o przyznanie zasiłku celowego z przeznaczeniem na pokrycie wydatków powstałych w wyniku powodzi w domu położonym w miejscowości B.

Z akt sprawy wynika, że budynek mieszkalny położony w B. został dwukrotnie zalany w wyniku powodzi, jaka miała miejsce w maju i czerwcu 2010 r. We wniosku o udzielenie pomocy wnioskodawczyni podała, że w budynku uległy zalaniu i zniszczeniu: kuchnia kaflowa, lodówka, podłogi, drzwi, łóżka, stół, szafa, regały, kredens. Sam zaś budynek był zalany do wysokości 1 m. Bezspornym jest przy tym, że budynek mieszkalny stanowi w połowie współwłasność skarżącej oraz J. S. Nie ulega także wątpliwości, że oprócz tego domu L. B. jest właścicielką mieszkania położonego w W., w którym mieszka i gdzie jest zameldowana na stałe.

Ta ostania okoliczność ma, w ocenie Sądu, istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Dzięki posiadaniu tego lokalu skarżąca nie została pozbawiona schronienia, gdyż może zamieszkiwać w lokalu w W., do którego ma tytuł prawny. W tej sytuacji drugorzędnego znaczenia nabiera okoliczność, czy skarżąca stale przebywała, czy tylko pomieszkiwała w B. Bez względu na cele, jakim służył zalany w wyniku powodzi budynek w B., skarżąca nie pozostała bez możliwości godnego zaspokojenia podstawowych potrzeb mieszkaniowych.

Sąd pierwszej instancji zgodził się z interpretacją przyjętą przez organ, że środki przeznaczone na pomoc osobom poszkodowanym powodzią i rozdysponowane w oparciu o art. 40 ustawy o pomocy społecznej, winny zostać kierowane przede wszystkim do tych rodzin, które zostały pozbawione lokalu, w którym koncentrowało się ich życie i nie posiadają tytułu prawnego do innego lokalu mieszkalnego, w którym mogą mieszkać na czas usuwania skutków powodzi. To te rodziny poniosły największe straty wskutek działania żywiołu i przeznaczenie zasiłków dla nich odpowiada ustawowemu celowi pomocy społecznej, polegającemu na pomocy osobom i rodzinom w przezwyciężaniu trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Podkreślenia przy tym wymaga, że zasiłek celowy, o jakim mowa w art. 40 ustawy o pomocy społecznej, nie ma charakteru odszkodowawczego, a co za tym idzie nie może zostać przyznany każdemu, kto poniósł jakiekolwiek straty w wyniku powodzi. Celem pomocy społecznej nie jest rekompensata za szkodę, nie jest przywrócenie do stanu poprzedniego, nie jest też zaspokojenie każdej potrzeby zgłoszonej we wniosku lecz częściowe, a także chwilowe przezwyciężenie trudności życiowych, jakich zgłaszający daną potrzebę nie może zaspokoić samodzielnie.

Sąd wskazał, że podstawą prawną zaskarżonej decyzji był art. 40 ustawy, a nie pisma naczelnych organów administracji państwowej, będące jedynie proponowaną interpretacją tego przepisu, którą należy rozważyć w zależności od stanu faktycznego danej sprawy. Nie ma zatem podstaw do przyjęcia, że odmawiając skarżącej zasiłku, organy postąpiły w sposób dowolny i bez logicznego uzasadnienia swojego stanowiska.

W skardze kasacyjnej L. B., na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 – dalej powoływana jako P.p.s.a.), zarzuciła zaskarżonemu wyrokowi naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie art. 145 § 1 pkt 1 lit a) P.p.s.a. w związku z art. 40 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tekst jedn. Dz. U. z 2009 r. Nr 175, poz. 1362 ze zm.), poprzez uznanie, że nie doszło do przekroczenia uznania administracyjnego przez organ I i II instancji.

Na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 145 § 1 pkt 1 lit.c) P.p.s.a. i 151 P.p.s.a w związku z art. 7, art. 77, art. 80 ,art. 107 k.p.a. oraz art. 8 k.p.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy skarżąca wykazała, iż postępowanie organów administracji publicznej dotknięte było wadami, które uniemożliwiły prawidłowe ustalenie stanu faktycznego w sprawie, podczas gdy Sąd uznał, iż organy administracyjne obu instancji należycie przeprowadziły postępowanie administracyjne, prawidłowo ustaliły stan faktyczny sprawy oraz trafnie zastosowały przepis art. 40 ustawy o pomocy społecznej.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że Sąd pierwszej instancji, pomijając znaczenie pism naczelnych organów administracji państwowej, w ogóle nie wziął pod uwagę faktu, iż to właśnie wytyczne zawarte w tych właśnie pismach określiły zakres podmiotowy, jak i przedmiotowy zasiłków w związku z powodzią z maja i czerwca 2010 r. Nałożyły jednocześnie na organy administracji, przyznające te zasiłki, określone obowiązki i wiążącą wykładnię przepisów ustawy o pomocy społecznej w odniesieniu do sytuacji, jaką była klęska powodzi i zniszczenia mienia mieszkańców terenów objętych klęską żywiołową.

Skarżąca podniosła, że w uchwale Rady Ministrów z dnia 25 maja 2010 r. w sprawie udzielenia pomocy społecznej osobom lub rodzinom poszkodowanym przez powódź w maju 2010 r. przyjęto, iż obowiązują uproszczone procedury rozpatrywania wniosków i przyznawania pomocy. Z pisma Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 27 maja 2010 r. nie wynika, ażeby pracownicy pomocy społecznej przy procedurze przyznawania zasiłku brali pod uwagę fakt posiadania czy nie posiadania innych nieruchomości, czy środków do życia.

W ocenie skarżącej organ administracji wybiórczo czuje się związany wytycznymi Ministra i Wojewody Mazowieckiego, bowiem przyjmuje za prawidłowe i konieczne uproszczone zasady przyjmowania wniosków, nakazuje pominięcie kryterium dochodowego oraz weryfikowania sytuacji życiowej wnioskodawcy w oparciu jedynie o część IV kwestionariusza wywiadu rodzinnego środowiskowego, a nie akceptuje przyjętych przez Rząd celów tych zasiłków i ogólnej idei ich przyznawania w sytuacji wypadku losowego. Stanowi to, zdaniem skarżącej, naruszenie przez organ art. 8 k.p.a., bowiem działania organów I i II instancji nie tylko nie pogłębiają zaufania obywateli do organów Państwa, a wręcz je osłabiają, gdyż u obywateli powstaje wrażenie, że deklaracje i zapewnienia rządu nie mają żadnego znaczenia, a tym bardziej dalszego odniesienia do działań podległych państwu struktur.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do treści art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Podstawy te determinują kierunek postępowania Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny wskazanych w skardze podstaw kasacyjnych.

Autorka skargi kasacyjnej formułuje zarzuty wskazujące zarówno na naruszenie prawa materialnego, jak też na naruszenie przepisów postępowania. Przedmiot obu rodzajów zarzutów, jak i kierunek argumentacji pozostaje jednak w ścisłym związku, koncentrując się zasadniczo wokół wykładni art. 40 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2009 r. Nr 175, poz. 1362 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem zasiłek celowy może być przyznany osobie, która poniosła straty w wyniku klęski żywiołowej lub ekologicznej. Świadczenia w tej formie realizowane są przez gminy jako zadania zlecone z zakresu administracji rządowej. Nadto dla otrzymania przedmiotowej formy pomocy osoba lub rodzina ubiegająca się o tę formę pomocy nie musi legitymować się spełnianiem kryterium dochodowym uprawniającym do otrzymywania świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej. Analiza sytuacji faktycznej, która zaistniała w rozpatrywanej sprawie pozwala uznać, że przesłanka materialna wskazana w powyższym przepisie wystąpiła, ponieważ skarżąca poniosła straty w następstwie powodzi, która miała miejsce w maju i czerwcu 2010 r.

W literaturze i orzecznictwie sądów administracyjnych nie jest kwestionowane to, że powódź jest zjawiskiem, które zaliczane jest do klęsk żywiołowych. Z uwagi na ustawowe założenie, że w przypadku wskazanego świadczenia organy administracji nie biorą pod uwagę kryterium dochodowego, skarżąca spełniała wymogi formalne do otrzymania wnioskowanego świadczenia.

Jak wskazał Sąd pierwszej instancji, w niniejszej sprawie jest okolicznością niesporną, że budynek mieszkalny położony w B., którego współwłaścicielką jest skarżąca, został dwukrotnie zalany w wyniku powodzi, jaka miała miejsce w maju i czerwcu 2010 r. We wniosku o udzielenie pomocy skarżąca podała, że w budynku uległy zalaniu i zniszczeniu: kuchnia kaflowa, lodówka, podłogi, drzwi, łóżka, stół, szafa, regały, kredens. Sam zaś budynek był zalany do wysokości 1 m.

Skarżącej odmówiono przyznania specjalnego zasiłku celowego na pokrycie strat wywołanych powodzią, albowiem uznano, że jest ona właścicielką mieszkania położonego w W., w którym mieszka. W ocenie organów, zaaprobowanej przez Sąd pierwszej instancji, sam fakt poniesienia strat w wyniku powodzi nie skutkuje automatycznie obowiązkiem przyznania zasiłku celowego. Nie ulega bowiem wątpliwości, że w przypadku zdarzenia losowego pomoc winna być kierowana do osób, które mają trudności lub nie mogą funkcjonować we własnym mieszkaniu. Skarżąca natomiast nie została pozbawiona schronienia, gdyż może zamieszkiwać w lokalu w W., do którego ma tytuł prawny.

Skład orzekający Naczelnego Sądu Administracyjnego podziela stanowisko i argumentację skargi kasacyjnej, że Sąd pierwszej instancji, kontrolując legalność zaskarżonej decyzji wydanej w ramach uznania administracyjnego, wadliwie ocenił, że odpowiada ona prawu.

Niewątpliwie decyzja administracyjna wydawana w przedmiocie regulowanym art. 40 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej ma charakter uznaniowy, co wpływa na zakres i sposób kontroli dokonywanej przez sąd w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Ocenie sądu podlega bowiem jedynie poprawność postępowania wyjaśniającego, a w szczególności to, czy rozstrzygnięcie podjęte zostało zgodnie z podstawowymi regułami postępowania administracyjnego, czy wydano je w oparciu o zgromadzony w sprawie materiał dowodowy oraz, czy ocena tego materiału została dokonana zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów. Nie podlega natomiast ocenie sądowej samo rozstrzygnięcie, jako wynik wyboru jednego z możliwych sposobów rozstrzygnięcia.

Uznanie administracyjne oznacza przyznanie organowi administracji publicznej przepisem prawa materialnego pewnego luzu decyzyjnego polegającego na możliwości wyboru sposobu rozstrzygnięcia danej sprawy administracyjnej. Działanie organu w ramach uznania administracyjnego musi mieścić się w granicach zakreślonych w art. 7 k.p.a. Organ administracji publicznej podejmuje bowiem wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Istotną jest zatem ocena, czy Sąd pierwszej instancji prawidłowo uznał, że organy wydając decyzję o odmowie przyznania skarżącej zasiłku celowego w związku z powodzią, nie naruszyły zasady określonej w art. 7 k.p.a.

Przyznany organowi luz decyzyjny może być również częściowo determinowany już w samej treści przepisu upoważniającego organ do działania na zasadzie uznania administracyjnego. W takiej właśnie sytuacji mamy do czynienia na gruncie rozpoznawanej sprawy, albowiem ustawodawca, w art. 40 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej, wskazał na "poniesienie straty", jako kryterium przyznania zasiłku celowego. Obliguje to organ pomocowy każdorazowo do oceny, czy rzeczywiście strona poniosła straty w wyniku zdarzenia losowego, klęski żywiołowej lub ekologicznej oraz jaka jest ich skala.

Niewątpliwie ocena, czy przy podejmowaniu decyzji w sprawie przyznania zasiłku celowego osobie, która poniosła stratę w wyniku powodzi, doszło do przekroczenia granic uznania administracyjnego, wymaga ustalenia właściwych proporcji pomiędzy kryterium interesu społecznego, a słusznym interesem strony. Nie wynika to z prostego odczytania treści art. 7 k.p.a. Wskazać należy, że zarówno pojęcia interesu społecznego jak i słusznego interesu obywateli nie zostały ustawowo zdefiniowane, co powoduje, że treść nadaje im organ orzekający. Ustawodawca w art. 7 k.p.a. nie określił hierarchii tych wartości, ani też zasad rozstrzygania kolizji pomiędzy interesem społecznym i słusznym interesem obywateli. Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 18 listopada 1993 r., sygn. akt III ARN 49/93 (OSNCP 1994/9/181) przyjął, że "w państwie prawa nie ma miejsca dla mechanicznie i sztywno pojmowanej nadrzędności interesu ogólnego nad interesem indywidualnym. Oznacza to, że w każdym przypadku działający organ ma obowiązek wskazać, o jaki interes ogólny (publiczny) chodzi i udowodnić, iż jest on na tyle ważny i znaczący, że bezwzględnie wymaga ograniczenia uprawnień indywidualnych obywateli. Zarówno istnienie takiego interesu, jak i jego znaczenie, a także przesłanki powodujące konieczność przedłożenia w konkretnym wypadku interesu publicznego nad indywidualny podlegać muszą zawsze wnikliwej kontroli instancyjnej i sądowej."

Zagadnienie wyważenia słusznego interesu w sprawie jest niezmiernie trudne, albowiem opiera się na elementach ocennych. W przedmiotowej sprawie kryterium wyboru przez organy administracji rodzaju rozstrzygnięcia powinno być wyłącznie poniesienie strat w wyniku klęski spowodowanej powodzią. W realiach sprawy tylko to normatywne kryterium powinno mieć zasadnicze znaczenie w procesie oceny zasadności wniosku skarżącej o przyznanie zasiłku celowego, o którym mowa w art. 40 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej.

Rację ma skarżąca kasacyjnie, że organ pomocy społecznej, w procesie przyznawania specjalnych zasiłków celowych osobom dotkniętym klęską powodzi w 2010 r. powinien, prócz przepisów ustawy o pomocy społecznej, także wziąć pod uwagę wytyczne organów administracji rządowej określające zakres podmiotowy i przedmiotowy form pomocy oraz tryb jej przyznawania.

W uchwale Rady Ministrów z dnia 25 maja 2010 r. w sprawie udzielenia pomocy społecznej osobom lub rodzinom poszkodowanym przez powódź w maju 2010 r. przyjęto, że obowiązują uproszczone procedury rozpatrywania wniosków i przyznawania pomocy. Jak wskazał Prezes Rady Ministrów: "Każda rodzina lub właściciel domu lub mieszkania może otrzymać do 20 tys. zł na remont, bez potrzeby oceny rzeczoznawcy".

Szczegółowe wytyczne Wojewody oraz Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w zakresie przyznawania pomocy powodzianom powinny stanowić posiłkowo podstawę przyjętego przez organ pomocy społecznej kryterium "pomocowego". Otóż zgodnie z art. 18 ust. 1 pkt 4 i ust. 2 ustawy o pomocy społecznej do zadań zleconych z zakresu administracji rządowej realizowanych przez gminę należy przyznawanie i wypłacanie zasiłków celowych na pokrycie wydatków związanych z klęską żywiołową lub ekologiczną. Środki na ten cel zapewnia budżet państwa. Natomiast do zadań wojewody należy ustalenie sposobu wykonywania zadań z zakresu administracji rządowej realizowanych przez jednostki samorządu terytorialnego (art. 22 pkt 1 ustawy). Gmina (ośrodki pomocy społecznej) zaś realizując zadania zlecone z zakresu administracji rządowej kieruje się ustaleniami przekazanymi przez wojewodę (art. 110 ust. 2 ustawy). Wspomniane środki przekazane zostały z rezerwy celowej budżetu państwa przeznaczonej na przeciwdziałanie klęskom żywiołowym i usuwanie ich skutków, na zasadach określonych w ustawie z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1240 ze zm.) oraz w ustawie z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (tekst Dz. U. z 2020 r. Nr 80, poz. 526 ze zm.). Środki otrzymane przez Wojewodę od właściwego ministra zostały następnie przekazane gminie. Uwzględniając zasadę praworządności (art. 7 Konstytucji RP i art. 6 k.p.a.), gminy niewątpliwie zobowiązane były przestrzegać określonych zasad wydatkowania środków otrzymanych z budżetu państwa. Niemniej jednak powyższe wytyczne powinny być także wykorzystywane przez organ administracji w celu zapewnienia realizacji zasady równości obywateli w dostępnie do świadczenia pomocowego z budżetu Państwa - zasiłku celowego w wysokości podstawowej do 20 tyś zł. Oczywiście wytyczne te nie mogą być przywoływane w podstawie prawnej podejmowanych rozstrzygnięć przez organy administracji, mogą natomiast być wykorzystywane, jako argumentacja subsydiarna, w celu zagwarantowania równego dostępu do świadczeń pomocowych z budżetu państwa dla osób które poniosły straty w wyniku kataklizmu powodzi. Mając zatem na względzie cały kontekst normatywny (powszechnie i wewnętrznie obowiązujący) należy uznać, że w wymiarze podstawowym, czyli do 20 tyś. zł., wszystkie osoby, które poniosły stratę wskutek powodzi, powinny otrzymać pomoc finansową z budżetu państwa i to niezależnie od ich sytuacji dochodowej i mieszkaniowej.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy Sąd pierwszej instancji weźmie pod uwagę wskazane wyżej okoliczności i dokonaną ocenę prawną.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 P.p.s.a.