Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 4181/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-02-01 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6539 Inne o symbolu podstawowym 653
659
Hasła tematyczne: Finanse publiczne
Skarżony organ: Starosta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 183, art. 174, art. 141 par. 4, art. 153, art. 184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Zabłocka Sędzia NSA Andrzej Skoczylas Sędzia del. WSA Dorota Dąbek (spr.) Protokolant Paulina Marchewka po rozpoznaniu w dniu 1 lutego 2018 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 22 lutego 2017 r. sygn. akt I SAB/Lu 27/16 w sprawie ze skargi A. B. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Starostę Zamojskiego w przedmiocie dofinansowania ze środków Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 22 lutego 2017r., sygn. akt I SAB/Lu 27/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie (zwany dalej także: Sąd lub Sąd I instancji) oddalił skargę A. B. (zwanego dalej także: Skarżący) na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Starostę Zamojskiego w przedmiocie dofinansowania ze środków Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych.

Powyższy wyrok Sądu I instancji zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

W dniu [...] grudnia 2015r. A. B. złożył skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Starostę Zamojskiego w przedmiocie rozpatrzenia jego wniosku z dnia [...] marca 2013r. w sprawie dofinansowania ze środków Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych na likwidację barier w komunikowaniu się i technicznych na zakup zmywarki do naczyń i pralki automatycznej. W uzasadnieniu wskazano, że w dniu [...] marca 2013r. A. B. złożył wniosek o dofinansowanie ze środków PFRON. W ocenie Skarżącego, przewlekłość postępowania w sprawie rozpatrzenia tego wniosku trwa ponad 30 miesięcy. Starosta Zamojski, zamiast wydać decyzję, domagał się dodatkowych dokumentów, które to czynności powodują przewlekłość postępowania. Również negatywne rozpatrzenie wniosku w sprawie dofinansowania z dnia [...] listopada 2015r. bez podania podstawy prawnej i w niewłaściwej formie prawnej, prowadzi do dalszej wielomiesięcznej przewlekłości postępowania. W uzupełnieniu skargi A. B. dodatkowo wskazał, że Starosta Zamojski pismem z dnia [...] czerwca 2013r. po raz pierwszy odmówił mu dofinansowania na w/w sprzęt, podczas gdy winien on zająć stanowisko w sprawie w terminie 30 dni. W ten sposób doszło do naruszenia § 12 ust. 3a rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej 1 z dnia 25 czerwca 2002r. w sprawie określenia rodzajów zadań powiatów, które mogą być finansowane ze środków Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych (Dz. U. z 2015r. poz. 926). Z kolei po przekazaniu akt przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w dniu [...] września 2015r., organ winien rozpatrzyć wniosek w terminie 30 dni. Tymczasem o odmowie dofinansowania poinformowano stronę dopiero w dniu [...] listopada 2015r. (a zatem z przekroczeniem terminu ustawowego o 16 dni).

Powyższa skarga została poprzedzona pismem skarżącego z dnia [...] listopada 2015r. zawierającym wezwanie organu do usunięcia naruszenia prawa, ponowne rozpatrzenie sprawy i przyznanie dofinansowania ze środków Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych na likwidację barier technicznych na zakup zmywarki do naczyń i pralki automatycznej. Pismem z dnia [...] grudnia 2015r. Starosta poinformował, że nie znajduje podstawy do zmiany stanowiska.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, wskazując szczegółowo czynności podejmowane w sprawie przez organ, świadczące jego zdaniem o bezzasadności zarzutu przewlekłości postępowania.

Oddalając skargę Sąd I instancji powołał się na art. 35 § 4 k.p.a. oraz § 12 ust. 3 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 25 czerwca 2002r. w sprawie określenia rodzajów zadań powiatu, które mogą być finansowane ze środków Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych, regulujące postępowanie w sprawie wniosków o dofinansowanie.

Sąd stwierdził, że postępowanie w niniejszej sprawie można podzielić na dwa etapy. Pierwszy z nich rozpoczęty został wnioskiem Skarżącego z dnia [...] marca 2013r. o dofinansowanie ze środków PFRON złożonym do Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w Z. W ramach tego etapu, w dniu [...] marca 2013r. organ zwrócił się do Biura Rzecznika Rządu ds. Osób Niepełnosprawnych o interpretację przepisów prawa w zakresie możliwości przyznania dofinansowania. Ze względu na oczekiwanie na odpowiedź w tym przedmiocie, komisja opiniująca wnioski osób niepełnosprawnych, obradująca w dniu [...] kwietnia 2013r., pozostawiła wniosek A. B. bez rozpoznania. W dniu [...] czerwca 2013r. wpłynęło pismo interpretacyjne Ministra Pracy i Polityki Społecznej, zaś w dniu [...] czerwca 2013r. wniosek został oceniony przez komisję. Na podstawie jej negatywnej opinii, w dniu [...] czerwca 2013r. Starosta Zamojski powiadomił Skarżącego o odmowie przyznania dofinansowania. Etap ten trwał zatem łącznie 3 miesiące i 10 dni. Przyczyną przedłużenia postępowania było oczekiwanie na opinię (interpretację) organu zewnętrznego.

Skarżący odwołał się od zapadłego rozstrzygnięcia w dniu [...] czerwca 2013r. i wezwał organ do usunięcia naruszenia prawa (pismo z dnia [...] czerwca 2013r.), na co organ odpowiedział w dniu [...] lipca 2013r. Wyrokiem z dnia 7 listopada 2013r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w sprawie sygn. akt III SA/Lu 553/13 uchylił zaskarżony akt, zaś Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 17 kwietnia 2015r. w sprawie sygn. akt II GSK 482/14 oddalił skargę kasacyjną organu. Z tą też datą uprawomocnił się wyrok WSA w Lublinie, a akta sprawy zostały przekazane organowi w dniu [...] września 2015r. Sąd wskazał, że okres pozostawania akt poza dyspozycją organu, w związku z trwającym postępowaniem sądowoadministracyjnym, pozostaje wyłączony z terminów przewidzianych dla załatwienia sprawy.

Z dniem przekazania akt organowi (tj. [...] września 2015r.) rozpoczęła się druga faza postępowania, w którym organ - ponownie rozpoznając sprawę - był związany wskazaniami zawartymi w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie. W dniu [...] października 2015r. organ wezwał Skarżącego do uzupełnienia (uaktualnienia) wniosku przez złożenie aktualnego zaświadczenia lekarskiego oraz oświadczenia o dochodach. W tym samym dniu wystąpiono do Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w Z. o przeprowadzenie wywiadu środowiskowego w rodzinie wnioskodawcy na okoliczność jego sytuacji życiowej, warunków materialno – bytowych, stanu zdrowia członków rodziny, wyposażenia w sprzęt gospodarstwa domowego. W dniu [...] października 2015r. Skarżący przedłożył wymagane dokumenty. W dniu [...] października 2015r. GOPS udzieliło informacji, iż wnioskodawca nie wyraził zgody na przeprowadzenie wywiadu środowiskowego (do pisma dołączono oświadczenie Skarżącego z dnia [...] października 2015r.). W dniu [...] października 2015r. Skarżący ponownie wezwał organ do usunięcia naruszenia prawa, zaś organ podtrzymał stanowisko w sprawie pismem z dnia [...] listopada 2015r. W dniu [...] listopada 2015r. odbyło się posiedzenie Komisji opiniującej wnioski osób niepełnosprawnych, ubiegających się o dofinansowanie, która zaopiniowała wniosek Skarżącego negatywnie. W dniu [...] listopada 2015r. Starosta Zamojski powiadomił w piśmie Skarżącego o odmownym rozstrzygnięciu jego wniosku. Sąd stwierdził zatem, że postępowanie w tym etapie trwało łącznie miesiąc i 10 dni, a zatem jedynie minimalnie przekroczyło termin instrukcyjny wskazany w art. 35 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013r. poz. 267, zwanej dalej k.p.a.)

Sąd stwierdził, że przed wydaniem pierwszego aktu o rozpoznaniu wniosku strony, organ zwrócił się o interpretację przepisów prawa, stanowiących podstawę przyznania dofinansowania, do Ministerstwa Pracy i Polityki Społecznej. To właśnie oczekiwanie na odpowiedź spowodowało przedłużenie postępowania. Zdaniem Sądu, było ono jednak niezależne od organu, a zatem nie sposób na tej podstawie stawiać skutecznego zarzutu o przewlekłym prowadzeniu postępowania. Wystąpienie do Biura Pełnomocnika Rządu ds. Osób Niepełnosprawnych wiązało się bowiem z wątpliwościami interpretacyjnymi, które dotyczyły istoty sprawy. Skarżący nie negował potrzeby zwrócenia się przez organ o taką interpretację. Organ mógł w tych okolicznościach rozpocząć procedurę zmierzającą do ostatecznego załatwienia sprawy dopiero w dniu [...] czerwca 2013r., kiedy to doręczono pismo Biura Pełnomocnika Rządu ds. Osób Niepełnosprawnych. W ocenie Sądu, kolejne czynności podejmowane były bez zwłoki, bowiem już następnego dnia – [...] czerwca 2013r. - zwołano komisję opiniującą wniosek o dofinansowanie, a w dniu [...] czerwca 2013r. powiadomiono Skarżącego o załatwieniu sprawy. Organ poinformował Skarżącego w piśmie z dnia [...] marca 2013r. o zmianie terminu załatwienia sprawy i oczekiwaniu na odpowiedź Ministerstwa Pracy i Polityki Społecznej.

W drugim etapie postępowania, po rozstrzygnięciu sprawy przez sądy administracyjne, działania organu były sprawne i skoncentrowane w czasie. W okresie niewiele przekraczającym miesiąc, organ rozstrzygnął wniosek, realizując przy tym wytyczne sądu administracyjnego. W świetle powyższego, w ocenie Sądu, uzasadnione jest stwierdzenie, że w niniejszym przypadku nie miało miejsca przewlekłe prowadzenie postępowania. Organ respektował bowiem terminy przewidziane ustawą dla załatwienia wniosku, zaś ewentualne ich naruszenie (co dotyczy wyłącznie pierwszego etapu postępowania) było przez organ niezawinione.

Od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skargę kasacyjną wniósł A. B., domagając się jego uchylenia oraz rozpoznania skargi przez: 1) zobowiązanie Starosty Zamojskiego do wydania w wyznaczonym terminie decyzji administracyjnej w sprawie z wniosku A. B. z dnia [...] marca 2013r., 2) zobowiązanie Starosty Zamojskiego do stwierdzenia albo uznania uprawnienia A. B. do dofinansowania ze środków Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych w zakresie zakreślonym wnioskiem A. B. z dnia [...] marca 2013r., 3) stwierdzenie, że Starosta Zamojski w postępowaniu w sprawie z wniosku A. B. z dnia [...] marca 2013r. dopuścił się przewlekłego prowadzenia tego postępowania, 4) stwierdzenie, że przewlekłe prowadzenie przez Starostę Zamojskiego postępowania w sprawie z wniosku A. B. z dnia [...] marca 2013r. miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, 5) przyznanie od Starosty Zamojskiego na rzecz A. B. sumy pieniężnej w wysokości połowy dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów, ewentualnie przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także zasądzenia kosztów postępowania. Wyrokowi Sądu I instancji skarżący kasacyjnie, na podstawie art. 176 § 1 pkt 2 w zw. z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016r. poz. 718 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.), zarzucił naruszenie przepisów postępowania:

1. art. 190 p.p.s.a., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie na skutek bezpodstawnego przyjęcia, że Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 17 kwietnia 2015r., w sprawie o sygn. akt II GSK 482/14, dokonał wiążącej wykładni prawa polegającej na przyjęciu, że Starosta Zamojski sprawy z wniosku A. B. z dnia [...] marca 2013r. nie rozstrzyga w formie decyzji administracyjnej, podczas gdy w granicach rozpoznania skargi kasacyjnej od wyroku WSA w Lublinie z dnia 7 listopada 2013r., III SA/Lu 553/13, zakreślonej zarzuconą podstawą kasacyjną (art. 174 p.p.s.a. w zw. z art. 183 § 1 p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny w ogóle nie rozstrzygnął tej kwestii prawnej;

2. art. 153 p.p.s.a., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie na skutek błędnej jego wykładni polegającej na przyjęciu, że pogląd Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie, cyt: "W rozpoznawanej sprawie skarga dotyczy aktu z zakresu administracji publicznej, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Skarżący kwestionuje bowiem stanowisko Starosty Z. wyrażone w piśmie z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...] negatywnie załatwiającym wniosek o dofinansowanie ze środków Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych zakupu zmywarki do naczyń i pralki automatycznej. (...) Ubocznie należy wyjaśnić, że skierowanie do organu żądania o dofinansowanie określonych wydatków ze środków PFRON jest sprawą, którą organ pozytywnie i sposób ostateczny załatwia poprzez zawarcie umowy cywilnoprawnej z osobą niepełnosprawną (§ 14 ust. 1 rozporządzenia z 2002r.). Jeśli organ odmawia dofinansowania, to rozpoznaje wniosek w formie aktu lub czynności na które przysługuje skarga do sądu administracyjnego na podstawie przepisu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Wydanie decyzji administracyjnej nie jest konieczne, skoro z treści przepisu § 12 ust. 3 b/ omawianego rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z 2002 r. wynika wprost, że właściwa jednostka samorządu terytorialnego informuje wnioskodawcę o sposobie rozpatrzenia wniosku o dofinansowanie ze środków PFRON.", wyrażony w prawomocnym wyroku z dnia 7 listopada 2013r., w sprawie o sygn. akt III SA/Lu 553/13, stanowi ocenę prawną, w rozumieniu art. 153 p.p.s.a., wiążącą Starostę Zamojskiego w sprawie z wniosku A. B. z dnia [...] marca 2013r. oraz Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w sprawie ze skargi A. B. z dnia [...] grudnia 2015r.;

3. art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez błędne wyjaśnienie podstawy prawnej wyroku polegające na pominięciu tego, że pisma Starosty Zamojskiego z dnia [...] czerwca 2013r., zn. PCPR.IV.4135.2.2013 oraz [...] listopada 2015r. zn. PCPR.IV.4135.2.2013/21/2015 są tzw. "nieaktem", tj. rozstrzygnięciem, które nie załatwia sprawy z wniosku A. B. z dnia [...] marca 2013r. w wymaganej przepisami art. 66 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz. U. nr 123 poz. 776 z późn. zm., zwanej dalej u.reh.zatr.niep.) w zw. z art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. nr 30 poz. 168 z późn. zm., zwanej dalej k.p.a.) w formie decyzji administracyjnej, z naruszeniem zasady praworządności z art. 6 k.p.a., a w związku z tym w sprawie z wniosku A. B. z dnia [...] marca 2013r. zaistniał stan przewlekłości, który trwa do dnia dzisiejszego,

4. art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., poprzez jego bezpodstawne zastosowanie pomimo tego, że w sprawie o udzielenie dofinansowania likwidacji barier architektonicznych, w komunikowaniu się i technicznych, w związku z indywidualnymi potrzebami osób niepełnosprawnych, sprawę tę załatwia się przez wydanie decyzji administracyjnej;

5. art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., poprzez jego bezpodstawne niezastosowanie pomimo tego, że do dnia dzisiejszego Starosta Zamojski nie wydał decyzji administracyjnej w sprawie z wniosku A. B. z dnia [...] marca 2013r.;

6. art. 151 p.p.s.a., poprzez oddalenie skargi pomimo tego, że skarga ta zasługiwała na uwzględnienie z uwagi na naruszenie przez Starostę Zamojskiego przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 35 § 3 k.p.a. oraz § 12 ust. 3-4 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 25 czerwca 2002r. w sprawie określenia rodzajów zadań powiatu, które mogą być finansowane ze środków Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych (Dz. U. nr 96 poz. 861 z późn. zm., zwanego dalej rozporządzeniem MPiPS);

7. art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., poprzez niezobowiązanie Starosty Zamojskiego do wydania w wyznaczonym terminie decyzji administracyjnej w sprawie z wniosku A. B. z dnia [...] marca 2013r.;

8. art. 149 § 1 pkt 2 p.p.s.a., poprzez niezobowiązanie Starosty Zamojskiego do stwierdzenia albo uznania uprawnienia A. B. do dofinansowania ze środków Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych w zakresie zakreślonym wnioskiem A. B. z dnia [...] marca 2013r.;

9. art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a., poprzez niestwierdzenie, że Starosta Zamojski w postępowaniu w sprawie z wniosku A. B. z dnia [...] marca 2013r. dopuścił się przewlekłego prowadzenia tego postępowania; art. 149 § 1a p.p.s.a., poprzez niestwierdzenie, że przewlekłe prowadzenie przez Starostę Zamojskiego postępowania w sprawie z wniosku A. B. z dnia [...] marca 2013r. miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, tj. art. 66 u.reh.zatr.niep. w zw. z art. 104 § 1 k.p.a. oraz art. 35 § 3 k.p.a. w zw. z § 12 ust. 3-4 rozporządzenia MPiPS;

10. art. 35 ust. 5 k.p.a., poprzez błędną wykładnię sformułowania, cyt.: "przyczyn niezależnych od organu" polegającą na przyjęciu, że potrzeba zwrócenia się przez Starostę Zamojskiego do Biura Rzecznika Rządu ds. Osób Niepełnosprawnych o interpretację przepisów prawa w zakresie możliwości przyznania dofinansowania stanowiła przyczynę niezależną (niezawinioną) od organu, podczas gdy brak wiedzy organu o tym, jak należy interpretować przepisy prawa - w świetle wymogów art. 6 k.p.a., art. 8 k.p.a. oraz art. 9 k.p.a. - stanowi niewątpliwie przyczyną zawinioną przez organ, która może przyczynić się do przewlekłości postępowania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumenty na poparcie powyższych zarzutów.

Uzasadniając zarzut naruszenia art. 190 p.p.s.a. wskazano, że w skardze kasacyjnej od wyroku WSA w Lublinie z dnia 7 listopada 2013r. sygn. akt III SA/Lu 553/13 nie został podniesiony zarzut naruszenia art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. ani art. 104 § 1 k.p.a., a w konsekwencji NSA w wyroku z dnia 17 kwietnia 2015r. sygn. akt II GSK 482/14 nie dokonał wykładni prawa polegającej na przyjęciu, że w stosunku do pisma Starosty Zamojskiego z dnia [...] czerwca 2013r. nr PCPR.IV.4135.2.2013 nie znajduje zastosowania domniemanie stosowania formy decyzji. Zdaniem skarżącego kasacyjnie, nie można więc zasadnie twierdzić, że NSA dokonał wiążącej wykładni prawa, w rozumieniu art. 190 p.p.s.a., polegającej na przyjęciu, że Starosta Zamojski sprawy z wniosku A. B. z dnia [...] marca 2013r. nie rozstrzyga w formie decyzji administracyjnej. NSA jedynie ustalił (w ramach ustaleń faktycznych), że Starosta Zamojski wydał akt niebędący decyzją administracyjną natomiast nigdzie nie dokonał takiej wykładni prawa, w efekcie której tenże akt uznał za inny akt, w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., który nie jest objęty domniemaniem stosowania formy decyzji z art. 104 § 1 k.p.a.

Uzasadniając z kolei zarzut naruszenia art. 153 p.p.s.a. skarżący kasacyjnie stwierdził, że Sąd I instancji dokonał błędnej kwalifikacji poglądu prawnego wyrażonego w uzasadnieniu prawomocnego wyroku WSA w Lublinie z dnia 7 listopada 2013r. sygn. akt III SA/Lu 553/13 (zacytowanego w pkt 2 skargi kasacyjnej), jako oceny prawnej w rozumieniu art. 153 p.p.s.a., wiążącej organy i sądy. Skarżący kasacyjnie stwierdził, że w wyroku z dnia 17 kwietnia 2015r., sygn. akt II GSK 482/14 NSA nie oceniał tej kwalifikacji co jednak nie oznacza, że NSA przyjął podobną wykładnię § 12 ust. 3b rozporządzenia MPiPS oraz art. 104 § 1 k.p.a. oraz stwierdził, że nie znajduje w tym przypadku zastosowania domniemanie stosowania formy decyzji. Zdaniem skarżącego kasacyjnie, przepisu art. 153 p.p.s.a. nie można interpretować w oderwaniu od art. 3 § 1 p.p.s.a., który wyznacza granicę związania ocenami prawnymi wyrażonymi przez sąd w uzasadnieniu prawomocnego orzeczenia. Nie każda zatem ocena prawna wyrażona przez sąd w uzasadnieniu prawomocnego orzeczenia jest objęta zakresem związania, ale tylko taka, która wynika z zastosowanego przez sąd wzorca kontroli legalności, któremu dał wyraz w uzasadnieniu tego orzeczenia. Skarżący kasacyjnie stwierdził, że w sprawie III SA/Lu 553/13 uchylenie pisma Starosty Zamojskiego z dnia [...] czerwca 2013r. nie było logiczną konsekwencją przyjętej przez Sąd oceny prawnej, że pismo to stanowi inny akt w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., lecz było logiczną konsekwencją zastosowania przez Sąd takich wzorców kontroli legalności, jak art. 7 ust. 1 u.reh.zatr.niep., art. 9 ust. 1 u.reh.zatr.niep. w zw. z art. 9 ust. 2 pkt 3 u.reh.zatr.niep., art. 35a ust. 1 pkt 7 lit. d u.reh.zatr.niep., § 2 pkt 4 rozporządzenia MPiPS i tylko tych wzorców kontroli. Zdaniem skarżącego kasacyjnie, art. 153 p.p.s.a. nie pozwala na taką jego wykładnię, że uboczne kwestie prawne niezwiązane bezpośrednio z zastosowanymi przez Sąd wzorcami kontroli legalności, są objęte zakresem związania i posiadają moc wiążącą. W wyniku zatem dokonania błędnej wykładni art. 153 p.p.s.a. Sąd błędnie zastosował ten przepis w niniejszej sprawie.

Uzasadniając zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. skarżący kasacyjnie stwierdził, że przepis ten zobowiązuje sąd administracyjny m.in. do wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia. Natomiast w niniejszej sprawie Sąd dopuścił się niezgodnego z prawem wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia poprzez przyjęcie, że Starosta Zamojski nie był - w okolicznościach sprawy - zobowiązany do wydania decyzji administracyjnej w rozumieniu art. 104 § 1 k.p.a., co w konsekwencji doprowadziło Sąd do nieprawidłowego wniosku, że w sprawie z wniosku A. B. z dnia [...] marca 2013r. nie doszło do przewlekłości postępowania.

W uzasadnieniu zarzutów naruszenia art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., art. 151 p.p.s.a., art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., art. 149 § 1 pkt 2 p.p.s.a., art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a., art. 149 § 1a p.p.s.a. skarżący kasacyjnie podniósł, że brak jest podstaw do zastosowania art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., ponieważ nie ulega wątpliwości, że rozstrzygnięcie w sprawie o udzielenie dofinansowania likwidacji barier architektonicznych, w komunikowaniu się i technicznych, w związku z indywidualnymi potrzebami osób niepełnosprawnych następuje w formie decyzji administracyjnej, a zatem przy ocenie zaistnienia przewlekłości postępowania nie można powoływać się na art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., lecz konieczne jest dokonanie w pierwszej kolejności ustaleń czy organ w ogóle wydał decyzję administracyjną. W ocenie skarżącego kasacyjnie, w sprawie z wniosku A. B. z dnia [...] marca 2013r. decyzja administracyjna nie została wydana, a zatem - nawet przy uwzględnieniu okresów, których zgodnie z art. 35 § 5 k.p.a. nie wlicza się do terminu na załatwienie tej sprawy - mamy do czynienia z rażącą przewlekłością postępowania. Skarżący kasacyjnie stwierdził, że w świetle wymogów art. 6 k.p.a., art. 8 k.p.a. oraz art. 9 k.p.a. strona nie może ponosić negatywnych skutków niewiedzy organu co do tego, w jakiej formie jest zobowiązany załatwić sprawę. Nie usprawiedliwia to ewentualnej przewlekłości postępowania. Zagadnienie, czy daną sprawę organ załatwia przez wydanie decyzji administracyjnej, jest bowiem fundamentalną kwestią każdej sprawy administracyjnej i organ powinien ponosić wszelkie przewidziane prawem konsekwencje zaniedbań co do znajomości prawa w tym zakresie. W ocenie skarżącego kasacyjnie, świadczy to o rażącym naruszeniu art. 66 u.reh.zatr.niep. w zw. z art. 104 § 1 k.p.a., które przyczyniło się do przewlekłości postępowania, a ponadto o rażącym naruszeniu art. 35 § 3 k.p.a. w zw. z § 12 ust. 3-4 rozporządzenia MPiPS zważywszy na długość okresu przewlekłości.

Za chybiony skarżący kasacyjnie uznał pogląd Sądu, że potrzeba pozyskania interpretacji przepisów prawa, pochodzącej od innego organu jest przyczynę niezależną (niezawinioną) od organu, która uzasadnia przedłużenie terminu załatwienia sprawy podczas. Zdaniem skarżącego kasacyjnie, brak wiedzy organu o tym, jak należy interpretować przepisy prawa - w świetle wymogów art. 6 k.p.a., art. 8 k.p.a. oraz art. 9 k.p.a. - stanowi niewątpliwie przyczyną zawinioną przez organ, która może przyczynić się do przewlekłości postępowania. Powyższe obligowało więc Sąd do uwzględnienia skargi - a nieuczynienie tego dowodzi naruszenia art. 151 p.p.s.a., a ponadto obligowało Sąd do zastosowania obligatoryjnych przepisów z art. 149 p.p.s.a., których bezpodstawnie Sąd nie zastosował z uwagi na ocenę, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 z późn. zm., cyt. dalej jako p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi - zgodnie z art. 174 p.p.s.a. - może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą i nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich ani w inny sposób korygować. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega bowiem zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

W rozpoznawanej sprawie skarżący oparł skargę kasacyjną na tylko jednej z podstaw określonych w art. 174 p.p.s.a., tj. na naruszeniu przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Rozpatrzeniu w pierwszej kolejności wymaga zarzut najdalej idący, tj. podniesiony w punkcie 3 skargi kasacyjnej zarzut naruszenia przez Sąd art. 141 § 4 p.p.s.a., gdyby bowiem okazał się zasadny, to wobec stwierdzonej wadliwości uzasadnienia zaskarżonego wyroku, rozpoznawanie dalszych zarzutów kasacyjnych mogłoby okazać się przedwczesne lub niemożliwe.

Naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. upatruje skarżący kasacyjnie w tym, że Sąd dopuścił się niezgodnego z prawem wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia poprzez pominięcie tego, że pisma Starosty Zamojskiego o odmowie przyznania dofinansowania z dnia [...] czerwca 2013r. oraz [...] listopada 2015r. są "nieaktami" i nie załatwiają sprawy, która powinna być załatwiona w formie decyzji w rozumieniu art. 104 § 1 k.p.a., co w konsekwencji doprowadziło Sąd do nieprawidłowego wniosku, że w sprawie z wniosku A. B. z dnia [...] marca 2013r. nie doszło do przewlekłości postępowania, która trwa nadal.

Tak sformułowany zarzut nie mógł przynieść oczekiwanego przez skarżącego skutku. Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. ma charakter formalny i określa niezbędne elementy, jakie powinno zawierać uzasadnienie wyroku. Wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a. jedynie wówczas, gdy uzasadnienie sporządzone jest w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku, co w niniejszej sprawie nie zachodzi. Natomiast naruszenia tego przepisu nie można upatrywać, jak tego chce skarżący, w dokonaniu przez Sąd błędnej oceny prawnej.

Zdaniem NSA uzasadnienie zaskarżonego wyroku odpowiada wymogom przewidzianym w art. 141 § 4 p.p.s.a.. Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał podstawę prawną wyroku i wyjaśnił przyczyny podjętego rozstrzygnięcia, przedstawił stan sprawy, istotę zarzutów skargi i dokonał oceny zarzucanej w skardze przewlekłości organu w kontekście szybkości działań podejmowanych przez organ w toku postępowania. Sąd wyjaśnił w sposób wyczerpujący, dlaczego w niniejszej sprawie uznał, że nie można zarzucić organowi, że prowadził postępowanie w sposób przewlekły, a w konsekwencji dlaczego skarga na przewlekłość nie została uwzględniona. Z powyższych powodów podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 141 § 4 p.p.s.a. nie mógł być uwzględniony.

Przechodząc do oceny pozostałych podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów należy stwierdzić, że wszystkie one opierają się na wspólnej tezie wyjściowej, a mianowicie, że postępowanie zainicjowane wnioskiem skarżącego z dnia [...] marca 2013r. o dofinansowanie ze środków PFRON nadal nie zostało zakończone, gdyż pisma Starosty Zamojskiego o odmowie przyznania dofinansowania z dnia [...] czerwca 2013r. oraz z dnia [...] listopada 2015r. nie są decyzjami, a tylko w takiej formie to postępowanie powinno było się zakończyć.

Prawidłowo przyjął Sąd I instancji, że w tej sprawie uwzględnienia wymagała wynikająca z art. 190 p.p.s.a. oraz art. 153 p.p.s.a. zasada związania wykładnią prawa dokonaną przez sąd we wcześniej wydanych wyrokach w tej sprawie. Przepis art. 190 p.p.s.a. zdanie pierwsze przewiduje, że "Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny." Wykładnia prawa obejmuje zarówno prawo materialne, jak i procesowe (por. np. wyrok NSA z dnia 21 sierpnia 2015 r., II FSK 3060/13, LEX nr 1783681). Z kolei art. 153 p.p.s.a. przewiduje, że "ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność były przedmiotem rozstrzygnięcia". Oznacza to, że Sąd w orzeczeniu kasatoryjnym (a takie było wydane w rozpoznawanej sprawie) może przeprowadzić krytykę kontrolowanego aktu w kontekście zarzutów skargi lub skargi kasacyjnej, dokonując prawidłowej wykładni prawa na tle przyjętego w sprawie stanu faktycznego, a także narzucić organowi lub sądowi określony sposób postępowania, który wyeliminuje powstałe w toku rozpoznania sprawy uchybienia i wątpliwości (por. szerzej B. Dauter w: B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. 6, Lex 2016, punkt 5 komentarza do art. 190 p.p.s.a.).

Tak się właśnie stało w rozpoznawanej sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 7 listopada 2013r., sygn. akt III SA/Lu, uchylił zaskarżony akt Starosty Zamojskiego z dnia [...] czerwca 2013r. odmawiający skarżącemu dofinansowania. Treść tego wyroku nie postawia żadnych wątpliwości co do tego, że Sąd uznał kontrolowane rozstrzygnięcie za akt w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.. Wynika to z samej sentencji wyroku, jego podstawy prawnej (art. 146 p.p.s.a.) oraz z treści uzasadnienia, przytoczonej zresztą in extenso w skardze kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 17 kwietnia 2015r., sygn. akt II GSK 482/14, oddalił skargę kasacyjną od tego wyroku, a z treści jego uzasadnienia wynika, że kwestia formy rozstrzygnięcia wniosku o dofinansowanie nie była objęta zarzutami skargi kasacyjnej, a zatem nie była przedmiotem badania i kontroli przez Naczelny Sąd Administracyjny. W tym zatem zakresie w ponownie prowadzonym postępowaniu wiązała ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w cytowanym orzeczeniu sądu (art. 153 p.p.s.a.). W tym zatem zakresie Sąd zawarł wiążącą w ponownym rozpoznawaniu sprawy ocenę prawną co do formy rozstrzygnięcia wniosku o dofinansowanie. Wbrew więc zarzutom skargi kasacyjnej, we wcześniejszym wyroku wydanym w tej sprawie. została zawarta wiążąca ocena prawa. Organ oraz Sąd I instancji do tej oceny prawnej prawidłowo się zastosował. Podniesione w punktach 1 i 2 skargi kasacyjnej zarzuty nie są więc zasadne.

W konsekwencji - wobec wiążąco w tej sprawie przyjętego poglądu, że rozstrzygnięcie wniosku skarżącego winno było nastąpić w formie aktu z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. - za niezasadne uznać też należało podniesione w punktach 4 i 5 skargi kasacyjnej zarzuty naruszenia art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. poprzez jego bezpodstawne zastosowanie oraz art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. poprzez jego bezpodstawne niezastosowanie pomimo tego, że sprawę o udzielenie dofinansowania załatwia się przez wydanie decyzji administracyjnej, a do dziś taka decyzja nie została wydana.

Podkreślenia przy tym wymaga, że cała argumentacja skarżącego kasacyjnie opierająca się na wyjściowej tezie o konieczności rozstrzygnięcia tej sprawy decyzją administracyjną, a nie aktem z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., ma zmierzać do uzasadnienia skargi na przewlekłość postępowania w tej sprawie. Tymczasem to, czy doszło do zakończenia postępowania poprzez rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej w terminie, stanowić mogłoby raczej uzasadnienie tezy o bezczynności organu w rozstrzygnięciu sprawy, a nie o przewlekłości tego postępowania.

Na marginesie jedynie, odnosząc się do szeroko rozbudowanej w uzasadnieniu skargi kasacyjnej argumentacji odwołującej się do przyjmowanego w nowszym orzecznictwie sądów administracyjnych stanowiska, że rozpoznawanie tego rodzaju spraw udzielenie dofinansowania ze środków PFRON następuje w drodze decyzji administracyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny zwraca uwagę, że obydwa wydane w sprawie rozstrzygnięcia Starosty Zamojskiego o odmowie przyznania dofinansowania (z dnia [...] czerwca 2013r. oraz z dnia [...] listopada 2015r.), zawierają wszystkie elementy konstytutywne decyzji administracyjnej (wskazanie organu, strony, rozstrzygnięcie i podpis).

W konsekwencji, w powodu przedstawionej powyżej argumentacji, za nieuzasadnione uznać należy zarzuty zawarte w punktach 6-10 skargi kasacyjnej, mające charakter wynikowy. Skoro bowiem nie uznano zasadności stanowiska skarżącego kasacyjnie, że do dnia wnoszenia skargi kasacyjnej nie zakończono tego postępowania we właściwej formie tj. poprzez wydanie decyzji, a przez to utrzymuje się stan przewlekłości postępowania, to nie mogły być uwzględnione zarzuty naruszenia art. 151 p.p.s.a. poprzez niezasadne oddalenie skargi na przewlekłość i art. 149 §1 pkt 1, pkt 2, pkt 3 i §1a na skutek niezasadnego nieuwzględnienia skargi na przewlekłość.

Sąd I instancji szczegółowo przeanalizował poszczególne etapy postępowania zainicjowanego złożonym do Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w Zamościu wnioskiem Skarżącego z dnia [...] marca 2013r. o dofinansowanie ze środków PFRON i podejmowane w nim przez organ czynności, z punktu widzenia ich zasadności i koncentracji w czasie, a następnie ocenił, że nie można organowi zarzucić przewlekłości postępowania. Jedynie ostatni z zarzutów skargi kasacyjnej do tej oceny nawiązuje i to tylko częściowo (pkt 11 skargi kasacyjnej). Zarzut ten nie został przy tym skonstruowany w sposób prawidłowy, gdyż dokonanie przez Sąd oceny, czy zwrócenie się przez Starostę Zamojskiego do Biura Rzecznika Rządu ds. Osób Niepełnosprawnych stanowi niezawinioną przyczynę opóźnienia, nie może być kwalifikowane jako błędna wykładnia art. 35 ust. 5 k.p.a.

Zdaniem NSA dokonana przez Sąd I instancji szczegółowa analiza rodzaju i dat podjętych przez organ czynności, zasadnie doprowadziła Sąd do wniosku, że w tej sprawie nie doszło do przewlekłości postępowania. Wystąpienie do Ministerstwa Pracy i Polityki Społecznej o interpretację przepisów prawa, stanowiących podstawę przyznania dofinansowania, uzasadnione było istniejącymi w tym zakresie uzasadnionymi wątpliwościami i rozbieżnością w praktyce. Organ poinformował Skarżącego w piśmie z dnia [...] marca 2013r. o zmianie terminu załatwienia sprawy, a bezpośrednio po rozstrzygnięciu tych wątpliwości podjął kolejne czynności procesowe. Także w drugim etapie tego postępowania, po zwrocie akt z NSA, organ prowadził je w sposób zgodny z zasadą szybkości i bezpośrednio po uzyskaniu od strony aktualnych danych dotyczących stanu faktycznego na dzień rozstrzygania, wydał rozstrzygnięcie w sprawie. Nie można zatem organowi postawić skutecznego zarzutu o przewlekłym prowadzeniu postępowania. Konkretnych argumentów w tym kierunku skarga kasacyjna zresztą nie zawiera.

W świetle powyższego za uzasadnioną uznać należy ocenę Sądu I instancji, że w niniejszej sprawie nie miało miejsca przewlekłe prowadzenie postępowania. Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Z tego powodu Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a.