Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2458/10
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-03-02 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6090 Budownictwo wodne, pozwolenie wodnoprawne
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Dałkowska-Szary Sędziowie: Sędzia NSA Anna Łuczaj (spr.) Sędzia WSA del. Mirosława Pindelska Protokolant: asystent sędziego Hubert Sęczkowski po rozpoznaniu w dniu 2 marca 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej J. R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 lipca 2010 r. sygn. akt IV SA/Wa 789/10 w sprawie ze skargi J. R. na decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Warszawie z dnia [...] lutego 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udzielenia pozwolenia wodnoprawnego 1) uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, 2) zasądza od Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Warszawie na rzecz J. R. kwotę 450 (czterysta pięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 21 lipca 2010 r., sygn. akt IV SA/Wa 789/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę J. R. na decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Warszawie z dnia [...] lutego 2010 r. nr 102/D/NN/10 w przedmiocie odmowy zasypania części zbiornika wody.

W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sad podał następujące okoliczności faktyczne i prawne.

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] lutego 2010 r. Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Warszawie utrzymał w mocy decyzję Starosty Wołomińskiego z dnia [...] maja 2009 r. nr [...], odmawiającą udzielenia pozwolenia wodnoprawnego na zasypanie części zbiornika wody stojącej na działce nr [...] w obr. [...] przy ul. J. w R. oraz na szczególne korzystanie z wód: wprowadzanie do rowu [...] wód z w.w. zbiornika, w związku z jego zasypywaniem. Starosta Wołomiński w swej decyzji wskazał, iż przedmiot wniosku o uzyskanie pozwolenia wodnoprawnego na zasypanie części wód stojących, koliduje z obowiązującymi przepisami ustawy prawo wodne, tj. art. 26 pkt 2 i 38 ust. 1 oraz art. 40 pkt 1. Przedstawione rozwiązania zostały oparte o założenia, budzące zastrzeżenia co do ich prawidłowości w zakresie sposobu wyznaczenia zasięgu zlewni dla potrzeb zaprojektowania systemu drenażowego (tj. po granicach działki wnioskodawcy), nie uwzględnia przesłanek hydrologicznych i istniejącego kierunku spływu wód opadowych; interpretacji przepisów art. 29 ust.1 pkt 2 ustawy prawo wodne, dotyczących zakazu zmiany kierunku odprowadzania wód oraz ścieków na grunty sąsiednie. Powołując się na treść art. 29 prawa wodnego organ I instancji wskazał, że działania planowane przez wnioskodawcę należy kwalifikować jako zmiany w odpływie wody na gruncie, które w ocenie właścicieli sąsiednich gruntów mogą powodować szkody na ich terenie. Naturalny spływ powierzchniowy wód opadowych z terenu nieruchomości, znajdujących się w zlewni zbiornika wody stojącej, nie mieści się w zakresie pojęcia "odprowadzanie wód lub ścieków", gdyż odpływ ten nie jest ujmowany w żadne otwarte lub zamknięte systemy kanalizacyjne (art. 9 ust.1 pkt 14 c) prawa wodnego. Starosta Wołomiński przytoczył treść art. 126 ust. 1 i art.125 prawa wodnego i przyjął, iż istniejący zbiornik wodny jest zagłębieniem, wypełnionym wodą, powstałym w wyniku działalności człowieka, jako wyrobisko poeksploatacyjne, a zatem w myśl art. 5 ust. 4 prawa wodnego stanowi faktycznie wodę stojącą. W myśl art. 26 pkt 2 i art. 38 ust. 1 prawa wodnego, wody stojące podlegają ochronie, a obowiązkiem właściciela wód jest dbałość o utrzymanie dobrego ich stanu. Zakres planowanych prac nie mieści się w zakresie wyłączeń, dotyczących wprowadzania odpadów do wód, przewidzianych w art. 40 ust. 2 prawa wodnego, gdyż w przedmiotowym przypadku nie mamy do czynienia z wykonywaniem robót związanych z utrzymywaniem lub regulacją wód, rozumianych jako regulacja koryt cieków naturalnych, służąca poprawie warunków korzystania z wód i ochronie przeciwpowodziowej.

Odnosząc się do ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Starosta stwierdził nieścisłości zapisów planu w odniesieniu do przedmiotowej działki, brak jednoznacznych zapisów dotyczących istniejącego wyrobiska z wodą stojącą. Powołując się na art. 9 ust.4 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wskazał, iż wątpliwości dotyczące ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego powinny być rozstrzygane w oparciu o studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego dla Miasta i Gminy R. wynika, iż dla zrównoważonego rozwoju gminy uznaje się za celowe zachowanie nieużytków podmokłych i stawów powstałych po eksploatacji surowców mineralnych. Nadto, wypowiadając się na temat przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego, Burmistrz R. podniósł kwestie zagrożeń podtopieniami na istniejących zabudowanych nieruchomościach. Wydanie pozwolenia wodnoprawnego na wykonanie robót w wodzie stojącej, mającej na celu jej likwidację, naruszy ustalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy R., a tym samym ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie ze stanowiskiem Burmistrza R., zasypanie istniejącego zbiornika może spowodować niekontrolowane podniesienie poziomu wód gruntowych na istniejących zabudowanych nieruchomościach, będących w sąsiedztwie, a tym samym może nastąpić zmiana stosunków wodnych na gruncie. Ponadto wnioskowane pozwolenie może też, zdaniem Starosty Wołomińskiego, doprowadzić do naruszenia wymagań ochrony środowiska, stanowić zagrożenie podtopienia na istniejących nieruchomościach zabudowanych, prowadzić do naruszenia ustaleń studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy R., a tym samym miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. To zaś oznacza, zdaniem organu I instancji, iż zachodzą przesłanki wymienione w art. 125 i 126 ust. 1 prawa wodnego, dotyczące odmowy udzielenia pozwolenia wodnoprawnego.

Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Warszawie – po rozpatrzeniu odwołania J. R. - decyzją z dnia [...] lutego 2010 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

Organ odwoławczy podtrzymał argumenty i ocenę prawną, zawartą w zaskarżonej decyzji podnosząc, że działka wnioskodawcy ma powierzchnię nieco powyżej 1 ha, w jej ramach powierzchnia wody ma prawie 0,8 ha, z czego do zasypania przewidziano powierzchnię 0,53 ha, o średniej głębokości 5,2 m. Tak duży akwen, istniejący od wielu lat, zdaniem organu, ustabilizował stosunki wodne na przyległym terenie oraz stworzył ekosystem, spełniający w środowisku określoną funkcję ekologiczną. W ocenie organu II instancji z koncepcji technicznej, dołączonej do akt sprawy wynika, że przez działkę przebiega linia wysokiego napięcia 400 kV ze strefami uciążliwości. Tereny, znajdujące się w strefie uciążliwości, nie będą mogły być efektywnie zagospodarowane, w związku z czym pozostawienie w tej strefie akwenu jest jedynym prawidłowym rozwiązaniem. Organ nie podzielił stanowiska wnioskodawcy, jakoby przedmiotowy zbiornik nie był objęty planem i nie mieścił się w zakresie przeznaczenia działki. Zaznaczył, że akwen uwidoczniony jest w części rysunkowej miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a jego istnienie nie koliduje z możliwością wykorzystania działki na cele mieszkaniowe, usług czy gastronomii, które może być realizowane na brzegu, przy pomostach lub w obiektach pływających.

Za niezasadne organ uznał stanowisko wnioskodawcy, że przedłożony operat wodnoprawny dokumentuje brak zagrożenia dla terenów przyległych. Organ odwoławczy wskazał, że z operatu wodnoprawnego sporządzonego w przedmiotowej sprawie wynika, iż działka położona jest w obszarze gruntów spoisto - zastoiskowych, reprezentowanych przez gliny pylaste ciężkie i iły pylaste. Występowanie zawilgoceń okresowo zalewanych terenów jest związane przede wszystkim z zaleganiem płytko pod powierzchnią terenu nieprzepuszczalnych glin. Operat ocenia wpływ zbiornika na tereny przyległe w trakcie robót, związanych z jego zasypywaniem, a wpływ po zasypaniu zbiornika kwituje stwierdzeniem, że zwierciadło wody utrzymywać się będzie na niezmienionym poziomie. Stwierdzenie to nie zostało jednak poparte żadnymi badaniami ani obliczeniami, a opisane warunki gruntowe wskazują na to, że woda opadowa, nie mając dotychczasowych możliwości odpływu, będzie zalegać na powierzchni terenu. W ocenie organu II instancji wydanie pozwolenia wodnoprawnego na zasypanie akwenu o pow. ponad 0,5 ha i głębokości ponad 5 m, naruszałoby przepisy art. 125 pkt 3 prawa wodnego. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Warszawie z dnia [...] lutego 2010 r. złożył J. R., wnosząc o jej uchylenie. Skarżący zarzucił naruszenie art. 126 w zw. z art. 125 ust 2 i 3 prawa wodnego przez ich błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że w niniejszej sprawie zaistniały przesłanki, wskazane w tych przepisach oraz naruszenie przepisów prawa postępowania administracyjnego, w szczególności art.7, 75 § 1, 77§ 1, 80 i 107 § 3 k.p.a. przez brak zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, brak wskazania okoliczności, na podstawie których wywiedziono obawę, że działania planowane przez skarżącego mogą powodować szkody na sąsiednich gruntach. Skarżący zarzucił, że decyzja została wydana w oparciu o studium zagospodarowania przestrzennego, czyli bez podstawy prawnej. Studium nie jest bowiem aktem prawa miejscowego i nie może być podstawą decyzji administracyjnej. J. R. podniósł, iż akwen wodny nie jest jedynym prawidłowym sposobem zagospodarowania terenu. Nadto organ zignorował okoliczność, że linia energetyczna przebiega przez północno - zachodnią część działki, a zatem kwestia uciążliwości dotyczy jedynie fragmentu działki. Ocena zaś przez organ operatu wodnoprawnego jest pobieżna. Skarżący zaznaczył, że zaprojektował drenaż wokół zbiornika, aby zapobiec zaleganiu wód na powierzchni terenu. Operat został zaakceptowany przez Wojewódzki Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych w Warszawie, który jednocześnie wyraził zgodę na odprowadzenie wód z zasypywania zbiornika do Kanału Sierakowskiego za pośrednictwem rowu melioracyjnego [...].

W odpowiedzi na skargę Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Warszawie wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – dalej p.p.s.a. - oddalił skargę J. R. jako niezasadną.

Sąd przytoczył treść art. 5 ust. 4 oraz art. 126 i 125 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne (Dz. U. t.j. z 2005 r., Nr 239, poz. 2019 ze zm.) i wskazał, iż przepis art. 125 ustawy obliguje organ do odmowy wydania pozwolenia wodnoprawnego w razie zaistnienia którejkolwiek z okoliczności, wskazanej w przepisie.

Sąd stwierdził, że organy słusznie uznały, iż akwen uwidoczniony jest w części rysunkowej miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Część rysunkowa planu stanowi, wraz z częścią tekstową, integralną część planu. Istnienie zbiornika nie koliduje z możliwością wykorzystania działki na cele mieszkaniowe, usług czy gastronomii, które może być realizowane na brzegu, przy pomostach lub nawet- jak wskazały organy- w obiektach pływających. Lokalne zasady, wzięte pod uwagę w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, uznają za celowe utrzymywanie istniejących akwenów wodnych, powstałych na terenie gminy, w wyniku eksploatacji surowców mineralnych. Właściciel działki musi uwzględniać zapisy planu, w którym akwen jest uwidoczniony: planując zagospodarowanie działki, jej właściciel musi te zapisy respektować. Pozostawienie zbiornika na działce nie koliduje z wynikającym z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązkiem zachowania co najmniej 60% działki budowlanej jako powierzchni biologicznie czynnej. Oznaczenie terenu inwestycji w planie zagospodarowania przestrzennego jako [...] nie zmusza właściciela do zasypania zbiornika, aby zrealizować wszystkie czy niektóre z dopuszczalnych sposobów zagospodarowania przedmiotowej działki. Właściciel, powołując się na ten plan, nie ma obowiązku zasypania zbiornika, aby zrealizować przeznaczenie działki, wynikające z planu. Organy administracji nie mają obowiązku umożliwić takiej inwestycji, opartej na błędnym założeniu zgodności zamiaru zasypania zbiornika z planem miejscowym. Zdaniem Sądu, przeznaczenie działki w planie zagospodarowania przestrzennego samo w sobie nie stanowi o dopuszczalności takiej inwestycji. Sąd przytoczył treść art. 38 ust. 1 i art. 26 pkt 2 prawa wodnego i przyznał rację organowi odwoławczemu, że wydanie pozwolenia na zasypanie części zbiornika byłoby sprzeczne z przepisami i stanowi wystarczającą przesłankę do wydania decyzji odmawiającej udzielenia pozwolenia wodnoprawnego.

Sąd zwrócił także uwagę na art. 29 ust. 1 prawa wodnego, zgodnie z którym właściciel gruntu, o ile przepisy ustawy nie stanowią inaczej, nie może: 1) zmieniać stanu wody na gruncie, a zwłaszcza kierunku odpływu znajdującej się na jego gruncie wody opadowej ani kierunku odpływu ze źródeł - ze szkodą dla gruntów sąsiednich; 2) odprowadzać wód oraz ścieków na grunty sąsiednie. Stosownie zaś do art. 29 ust. 2 prawa wodnego, na właścicielu gruntu ciąży obowiązek usunięcia przeszkód oraz zmian w odpływie wody, powstałych na jego gruncie wskutek przypadku lub działania osób trzecich, ze szkodą dla gruntów sąsiednich. Powołując się na zasady wykładni gramatycznej, funkcjonalnej, systemowej i historycznej oraz dyrektywy odnoszące się do ich wyników Sąd uznał, że z brzmienia cytowanego przepisu wynika ogólny zakaz dokonywania przez właściciela jakichkolwiek zmian stanu wody na własnym gruncie oraz kierunku jej spływu, ze szkodą dla gruntów sąsiednich, a także obowiązek prawny usunięcia wszelkich przeszkód oraz zmian powstałych na jego nieruchomości, jeżeli szkodliwie wpływają one na grunty sąsiednie. Zakazy przewidziane w ust. 1 artykułu 29 prawa wodnego adresowane są do każdoczesnego właściciela gruntu i dotyczą jego nieruchomości. W sytuacji, o której mowa, nie można pomijać hipotetycznego wpływu zasypania zbiornika dla gruntów sąsiednich. Regulacja art. 29 ust. 1 prawa wodnego, odnosząca się do tzw. immisji bezpośrednich i pośrednich materialnych, stanowi lex specialis w stosunku do przepisów prawa cywilnego, zaliczanych do tzw. prawa sąsiedzkiego, w szczególności art. 144 k.c. W myśl tego przepisu właściciel nieruchomości powinien przy wykonywaniu swego prawa powstrzymać się od działań, które by zakłóciły korzystanie z nieruchomości sąsiednich ponad przeciętną miarę, wynikającą ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia i stosunków miejscowych. Immisje bezpośrednie polegają na celowym, bezpośrednim kierowaniu określonych substancji (wody, ścieków, pyłów) na inną nieruchomość za pomocą odpowiednich urządzeń (rowy, rury itp.). Szczególne uregulowanie w przepisach prawa administracyjnego zagadnień z natury cywilnoprawnych nie może prowadzić do pozbawienia właścicieli nieruchomości sąsiednich możności ochrony ich praw. Zasadnie zatem organ I instancji, wydając swą decyzję, powołał się na sprzeciwy właścicieli nieruchomości sąsiednich co do realizacji zamierzenia inwestycyjnego, że względu na jego wpływ na wykonywanie prawa własności do nieruchomości sąsiednich. Ze względu na znaczne rozmiary zbiornika, który ma zostać zasypany (powierzchnia ok. 0,5 ha, głębokość ok. 5,2m), niemal pewna, a nie tylko prawdopodobna, jest zmiana stanu wód gruntowych na gruntach sąsiednich.

W ocenie Sądu, mimo daleko idących skutków, jakie mogłoby wywrzeć zasypanie zbiornika wodnego, operat nie odnosi się do tych wszystkich zagrożeń. Analiza dołączonego do akt administracyjnych sprawy operatu wodnoprawnego prowadzi do wniosku, że słuszne są zastrzeżenia do jego wartości dowodowej, zgłoszone przez orzekające w sprawie organy. Na przykład na s. 8 operatu stwierdzono jednym zdaniem, że kierunek odpływu wody nie zagraża posesjom, usytuowanym po południowej stronie działki inwestora. Na s.13 operatu, w punkcie 5.3. stwierdzono, że "w żadnym wypadku zasypanie zbiornika nie okaże negatywnego wpływu na otoczenie, w tym również na sąsiednie budynki mieszkalne (...). W przypadku przepełnienia rowu zrzuty ziemi oraz kamieni i odpadów budowlanych do zbiornika zostaną przerwane". W ocenie Sądu, tego rodzaju ogólnikowe zwroty i okoliczność, iż twórca operatu nie wziął pod uwagę całokształtu przepisów prawa wodnego, w tym art. 29, lecz ograniczył się do stwierdzenia (bez wykazania) braku zagrożeń, wynikających ze zrealizowania inwestycji, powodują, że trudno przyjąć operat za podstawę do wydania ewentualnej pozytywnej dla inwestora decyzji. Operat ten niczego nie dokumentuje, a jedynie prezentuje określone tezy, bez ich należytego uzasadnienia Brak w operacie niezbędnych badań i analiz doprowadza do wniosku, że skutki wpływu zasypania tak dużego zbiornika, nie zostały zbadane, i budzą poważne wątpliwości. Być może, ze względu na rozmiar zbiornika, są trudne do oszacowania, świadczy to jednak o prawidłowości wniosków orzekających w sprawie organów o odmowie udzielenia pozwolenia na zasypanie zbiornika. Z operatu tego wynika, że działka położona jest w obszarze gruntów spoisto - zastoiskowych, reprezentowanych przez gliny pylaste ciężkie i iły pylaste. Występowanie zawilgoceń okresowo zalewanych terenów jest związane przede wszystkim z zaleganiem płytko pod powierzchnią terenu nieprzepuszczalnych glin. Sąd powtórzył za organami, że operat ocenia wpływ zbiornika na tereny przyległe w trakcie robót, związanych z jego zasypywaniem, a wpływ po zasypaniu zbiornika kwituje stwierdzeniem, że zwierciadło wody utrzymywać się będzie na niezmienionym poziomie. Stwierdzenie to nie zostało jednak poparte żadnymi badaniami ani obliczeniami, a opisane warunki gruntowe wskazują, że woda opadowa, nie mając dotychczasowych możliwości odpływu, będzie zalegać na powierzchni terenu. Dlatego słuszna jest konstatacja organów, że wydanie pozwolenia na zasypanie zbiornika o pow. ponad 0,5 ha i głębokości ponad 5 m naruszałoby przepisy art. 125 pkt 3 prawa wodnego. Za niezgodne z rzeczywistością Sąd uznał twierdzenie skarżącego, że operat został zaakceptowany przez Wojewódzki Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych w Warszawie, który jednocześnie wyraził zgodę na odprowadzenie wód z zasypywanego zbiornika do Kanału Sierakowskiego za pośrednictwem rowu melioracyjnego [...]. Zdaniem Sądu, w piśmie z dnia [...] października 2008 r. Wojewódzki Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych wyraził jedynie zgodę na odprowadzanie wód z zasypywanego zbiornika do Kanału Sierakowskiego za pośrednictwem rowu [...]; nie wypowiadał się na temat możliwości zasypania zbiornika i nie akceptował sporządzonego operatu.

J. R., reprezentowany przez radcę prawnego J. B., wniósł do Naczelnego Sądu Administracyjnego skargę kasacyjną od powyższego wyroku.

Skarżący, zaskarżając wyrok w całości, zarzucił naruszenie prawa materialnego, tj.:

- art. 126 pkt 1 w zw. z art. 125 pkt 2 i 3 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne (Dz. U. t.j. z 2005 r., Nr 239, poz. 2019 ze zm.) przez błędne zastosowanie,

- art. 126 pkt 1 w zw. z art. 38 ust. 1 w zw. z art. 26 pkt 2 Prawa wodnego przez błędne zastosowanie,

- art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) poprzez dokonanie własnych ustaleń,

oraz naruszenie przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj.:

- art. 145 § 1 lit. a) p.p.s.a. poprzez nieuchylenie zaskarżonej decyzji, mimo naruszenia wskazanych przepisów ustawy Prawo wodne;

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8, art. 75 § 1 art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niedostrzeżenie popełnionych przez organy uchybień w/w przepisów postępowania mimo, że w wyniku ewidentnego naruszenia tych przepisów sprawa nie została wyjaśniona w stopniu pozwalającym na jej rozstrzygnięcie, a z jedynego dowodu w sprawie (operatu wodnoprawnego) wyprowadzono nieuprawniony (dowolny) wniosek;

- art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez ogólnikowość uzasadnienia wyroku, pominięcie istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności podniesionych w skardze.

W oparciu o powyższe zarzuty kasacyjne J. R. wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślono, iż odmowa udzielenia pozwolenia wodnoprawnego dopuszczalna jest wyłącznie wówczas, gdy zaistnieją okoliczności przewidziane w art. 126 Prawa wodnego. W niniejszej sprawie takie okoliczności nie zostały ujawnione, w szczególności nie został ujawniony materiał dowodowy, na podstawie którego należałoby stwierdzić, że pozwolenie wodnoprawne narusza dokumenty, o jakich mowa w art. 125 pkt 2 i 3 Prawa wodnego tj. ustalenia miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Zaznaczono, iż opinia Wojewódzkiego Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych w Warszawie nie dała podstaw do odmowy udzielenia pozwolenia na gruncie art. 125 i art. 126 ustawy. Nadto organ właściwy do zarządu wodami wyraził stanowisko, iż operat wodnoprawny jest prawidłowy i wyraził zgodę na odprowadzanie wód z zasypywanego zbiornika do Kanału Sierakowskiego za pośrednictwem rowu [...]. Niezasadne jest zatem stanowisko Sądu, iż organ ten nie zaakceptował operatu. Zgodę na odprowadzanie wody z zasypywanego zbiornika wyraził także Urząd Miasta i Gminy R. w piśmie z dnia [...] października 2008r. Zdaniem skarżącego Sąd nie powinien zaakceptować pobieżnej analizy operatu wodnoprawnego. Strona zaznaczyła, że organ I instancji trzykrotnie zgłaszał żądanie uzupełnienia i wyjaśnienia operatu, co zostało spełnione. Dostarczone opracowania zawierają obliczenia i analizy, których brak jest przez Sąd zarzucany. Nadto w organie I instancji odbyła się rozprawa wodno – prawna, na którą wezwano autora operatu. Z protokołu rozprawy nie wynika, aby organ usiłował uzyskać informacje, których brak spowodował wydanie decyzji odmownej. Skarżący nadmienił też, że został zaprojektowany drenaż wokół zbiornika, do czego Sąd nie odniósł się. Sąd pominął też, że tzw. uciążliwość linii energetycznej była jedna z przesłanek decyzji odmownej i nie odniósł się do twierdzeń, iż zbiornik jest jałowym wyrobiskiem dla funkcjonowania fauny i flory. J. R. stwierdził, iż uwidocznienie zbiornika na mapie nie stanowi o ujęciu go w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, w sytuacji, gdy nie ma o nim wzmianki w części tekstowej. Nie można też zakceptować rygorów z art. 38 ust. 1 Prawa wodnego i stanowiska o stosowaniu art. 26 pkt 2 Prawa wodnego. Dywagacje Sądu w zakresie hipotetycznej zmiany stanu wód na gruncie nie mogą stanowić podstawy zastosowania art. 29 ust. 1 i 2 ustawy. W ocenie skarżącego Sąd kwestionując wartość dowodową operatu wodnoprawnego rozstrzygnął sprawę w oparciu o własne ustalenia.

Na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym w dniu 2 marca 2012 r. uczestniczka postępowania J. K. wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania.

W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych.

Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie zasługuje na uwzględnienie.

Za zasadny należy uznać zarzut naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przepisów art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) w związku z art. 126 pkt 1 w zw. z art. 125 pkt 2 i 3 oraz art. 126 pkt 1 w zw. z art. 38 ust. 1 w zw. z art. 26 pkt 2 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne przez wadliwe wykonanie kontroli zgodności z prawem zaskarżonej decyzji Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Warszawie. Kryterium kontroli wykonywanej przez sądy administracyjne określa art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), który stanowi, że jest ona sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola ta powinna zawsze przebiegać w trzech płaszczyznach: a) oceny zgodności rozstrzygnięcia (decyzji innego aktu) lub działania z prawem materialnym, b) dochowania wymaganej prawem procedury, c) respektowania reguł kompetencji ( por. A. Kabat [w:] B.Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Zakamycze, 2006, wyd. II ). Pamiętać należy, iż przepis art. 151 p.p.s.a. ( powołany przez Sąd pierwszej instancji), podobnie jak i art. 145 § 1 p.p.s.a. łączą sposób rozstrzygnięcia sprawy ze stosowaniem przepisów prawa materialnego lub przepisów regulujących postępowanie administracyjne. Dlatego dla pełnego wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia niezbędne jest odniesienie się także do tych przepisów.

Tymczasem w niniejszej sprawie Sąd pierwszej instancji wprawdzie przytoczył przepisy art. 125 i art. 126 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne, normujące przesłanki wydania pozwolenia wodnoprawnego, lecz rozważania Sądu koncentrują się wokół przepisu art. 29 Prawa wodnego regulującego kwestie zmiany stosunków wody na gruncie. Unormowanie prawne, zawarte w art. 126 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne (Dz. U. t.j. z 2005 r., Nr 239, poz. 2019 ze zm.), statuuje obowiązek wydania pozwolenia wodnoprawnego, o ile zostaną spełnione wymagania przewidziane w ustawie i nie zachodzą przesłanki negatywne.

Zgodnie z art. 126 pkt 1 ustawy – Prawo wodne wydania pozwolenia wodnoprawnego odmawia się, jeżeli projektowany sposób korzystania z wody narusza ustalenia dokumentów, o których mowa w art. 125 pkt 1 i 2, lub nie spełnia wymagań, o których mowa w art. 125 pkt 3.

Stosownie natomiast do art. 125 ustawy – Prawo wodne, pozwolenie wodnoprawne nie może naruszać ustaleń warunków korzystania z wód regionu wodnego lub warunków korzystania z wód zlewni warunków korzystania z wód regionu wodnego lub warunków korzystania z wód zlewni ( pkt 1 ); ustaleń miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz decyzji o warunkach zabudowy ( pkt 2 ); oraz wymagań ochrony zdrowia ludzi, środowiska i dóbr kultury wpisanych do rejestru zabytków oraz wynikających z odrębnych przepisów ( pkt 3 ).

Sąd pierwszej instancji przyjął za organami administracji publicznej, iż przedmiotowy zbiornik jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, nie wyjaśniając bliżej przyjętego stanowiska. Nadto w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku brak jest rozważań, które wskazywałyby, że pozwolenie wodnoprawny naruszałoby ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i w jaki sposób bądź wymagania ochrony zdrowia ludzi, środowiska i dóbr kultury wpisanych do rejestru zabytków oraz wynikających z odrębnych przepisów. Samo wskazanie symbolu terenu, na którym położony jest sporny zbiornik nie oznacza automatycznie sprzeczności z planem miejscowym. Nadto w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku ani razu Sąd pierwszej instancji nie wskazał planu miejscowego ( uchwały, daty jej podjęcia i ogłoszenia) i konkretnych ustaleń tego planu, które miałoby naruszyć pozwolenie wodnoprawne.

Budzi też uzasadnione zastrzeżenia stanowisko Sądu pierwszej instancji, iż Wojewódzki Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych w Warszawie, który wyraził zgodę na odprowadzenie wód z zasypywanego zbiornika do Kanału Sierakowskiego za pośrednictwem rowu melioracyjnego [...], nie wypowiadał się na temat możliwości zasypania zbiornika i sporządzonego operatu. Jak wynika z treści pisma z dnia 27 sierpnia 2008 r. Wojewódzki Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych w Warszawie podał warunki odprowadzania wód z zasypywanego zbiornika do Kanału Sierakowskiego za pośrednictwem rowu melioracyjnego [...] i stwierdził, iż integralną częścią uzgodnienia jest "Koncepcja Techniczna zasypania istniejącego zbiornika wodnego przy Al. [...]". Jednocześnie organ ten zastrzegł, iż uzgodnienie końcowe nastąpi na podstawie przedłożonego do zaopiniowania operatu wodnoprawnego spełniającego warunki zawarte w pkt 1- 5 powyższego pisma. W kolejnym piśmie z dnia 16 października 2008 r. Wojewódzki Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych w Warszawie wskazał, iż po zapoznaniu się z operatem wodnoprawny stwierdził, że spełnia on warunki zawarte w piśmie z dnia 27 sierpnia 2008 r. i w związku z tym wyraża zgodę na odprowadzanie wód z zasypywanego zbiornika do Kanału Sierakowskiego za pośrednictwem rowu melioracyjnego [...] - integralną częścią uzgodnienia jest "Operat wodnoprawny na zasypanie zbiornika wodnego na działce nr [...] w obr. [...], stanowiącej własność Pana J. R. w rejonie ul. J. w R.".

Rację ma też skarżący, iż wielokrotnie na wezwanie organu składał uzupełnienia i wyjaśnienia do operatu wodnoprawnego, w tym odnośnie uwag zgłoszonych przez właścicieli nieruchomości leżących w pobliżu nieruchomości, na której zlokalizowany jest sporny zbiornik wodny ( pisemne wyjaśnienia i uzupełnienia złożone przez autora operatu wodnoprawnego: złożone w dniu 13 stycznia 2009r., w dniu 12 lutego 2009r., w dniu 6 marca 2009., w dniu 29 kwietnia 2009 r. Wszystkie te dokumenty pozostały poza oceną tak organów administracji publicznej jak i następnie Sądu pierwszej instancji.

Przypomnieć należy, iż zawarte w sentencji wyroku sądu administracyjnego rozstrzygnięcie, ujęte w odpowiedniej formule procesowej, jest rezultatem przeprowadzenia przez Sąd kontroli administracji publicznej. Z tego też względu szczególne znaczenie przypisuje się uzasadnieniu wyroku, albowiem stanowi ono odzwierciedlenie przeprowadzenia przez Sąd administracyjny kontroli legalności rozstrzygnięcia organu administracji publicznej. Treść uzasadnienia wyroku winna potwierdzać proces badania przez Sąd zgodności z prawem zaskarżonego do Sądu rozstrzygnięcia organu. Przedstawienie w uzasadnieniu wyroku podstawy prawnej wydanego wyroku oraz jej wyjaśnienie polega bowiem nie tylko na wskazaniu przepisów regulujących rozpatrywany stan faktyczny, ale także na wyjaśnieniu, dlaczego w konkretnej sytuacji prawnej mają zastosowanie powołane przepisy. Zgodnie z dyspozycją art. 141 § 4 p. p. s. a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisko pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Przepis ten, normując treść uzasadnienia wyroku, stanowi na gruncie Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi odzwierciedlenie wynikającej z art. 2 Konstytucji RP zasady budowania zaufania do organów państwa. Uzasadnienie wyroku powinno być tak sporządzone, aby wynikało z niego dlaczego Sąd uznał zaskarżone orzeczenie za zgodne lub niezgodne z prawem.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie odniósł się w należyty sposób do przepisów regulujących udzielanie pozwoleń wodnoprawnych, w szczególności do art. 131 ust. 2 oraz art. 132 ustawy - Prawo wodne. Przepis art. 131 ust. 2 powołanej wyżej ustawy określa dokumenty, jakie strona winna dołączyć do wniosku o wydanie pozwolenie wodnoprawnego, art. 132 ustawy określa wymagania operatu wodnoprawnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie – negując moc i wartość dowodową operatu wodnoprawnego - nie nawiązał do przepisów ustawy z dnia 18 lipca 2001r. – Prawo wodne (Dz. U. Nr 115 poz. 1229 ze zm.) regulujących wymogi wniosku o wydanie pozwolenia wodnoprawnego i wymagania przewidziane dla operatu wodnoprawnego. A zatem, Sąd pierwszej instancji nie wypowiedział się co do legalności zaskarżonej decyzji w aspekcie przepisów prawa normujących przesłanki prawne udzielenia pozwolenia wodnoprawnego.

Sąd pierwszej instancji nie wyjaśnił w należyty sposób przyczyn podjętego rozstrzygnięcia i nie ocenił zgodności z prawem zaskarżonej decyzji w świetle mających zastosowanie w niniejszej sprawie przepisów prawa materialnego tj. przepisów ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. – Prawo wodne (Dz. U. Nr 115 poz. 1229 ze zm.) jak i postępowania administracyjnego w aspekcie przepisów procedury administracyjnej. Sąd pierwszej instancji nie wyjaśnił w sposób jasny i wyczerpujący, dlaczego zaskarżona decyzja w ocenie Sądu nie narusza prawa, a w konsekwencji - skarga jako nieuzasadniona podlega oddaleniu. Oceniając zgodność z prawem zaskarżonej decyzji Sąd swoje rozważania skoncentrował na kwestii objętej art. 29 ustawy – Prawo wodne. Tymczasem winien ocenić zgodność decyzji w przedmiocie pozwolenia wodnoprawnego z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa, normującymi przesłanki pozytywne i negatywne wydawania pozwolenia wodnoprawnego, w tym art. 131 i art. 132 ustawy, a także art. 125 i art. 126 – Prawo wodne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie – za organami administracji – podniósł zarzuty w stosunku do operatu wodnoprawnego nie nawiązując do żadnych przepisów w tym zakresie. Taka ocena budzi uzasadnione zastrzeżenia i podważa zasadność stanowiska Sądu. Nie wystarczy bowiem powołanie się na określoną stronę operatu wodnoprawnego, lecz należy wskazać jakich to konkretnych wymagań określonych w przepisach obowiązującego prawa operat wodnoprawny nie spełnia ten operat i jaki to ma wpływ na rozstrzygnięcie sprawy w przedmiocie pozwolenia wodnoprawnego. Sąd pierwszej instancji winien mieć na uwadze, że – stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. - Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Brak związania zarzutami i wnioskami skargi oznacza, że Sąd bada w pełnym zakresie zgodność z prawem zaskarżonego aktu. Zasada niezwiązania granicami skargi nie oznacza, że Sąd nie jest związany granicami przedmiotu zaskarżenia, którym jest konkretny akt lub czynność, kwestionowana przez uprawniony podmiot. Sąd administracyjny nie jest wprawdzie związany granicami skargi, ale zawsze jest związany granicami sprawy, w której skarga została wniesiona ( por. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 lutego 1997 r., OPS 12/96 , ONSA 1997/3/104). To zaś oznacza, iż Sąd pierwszej instancji nie może ograniczyć się do odpowiedzi na zarzuty skargi, lecz winien dokonać pełnej kontroli legalności zaskarżonej decyzji. Takiej kontroli Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie przeprowadził w niniejszej sprawie. Sąd pierwszej instancji winien ocenić, czy sprawa została należycie wyjaśniona przez organy administracji i w zależności od tego podjąć stosowne rozstrzygnięcie – Sąd nie może wyręczać organów i dokonywać własnych ustaleń. Z powyższych względów należało uznać, że skarga kasacyjna ma uzasadnione podstawy zaskarżenia.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w punkcie pierwszym sentencji.

O kosztach postępowania kasacyjnego Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.