Postanowienie WSA w Kielcach, sygn. akt II SA/Ke 400/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Data orzeczenia: 2015-06-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Odrzucenie skargi
Skarżony organ: Prezydent Miasta
Treść wyniku: Odrzucono skargę
Powołane przepisy: article: art. 58 par. 1 pkt 2, art. 3 par. 2, art. 53 par. 2
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 101 ust. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 594
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity.
article: art. 4
journal: Dz.U. 2012 poz 1173
law: Ustawa z dnia 15 listopada 1984 r. Prawo przewozowe - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Kuza (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Teresa Kobylecka, Sędzia WSA Beata Ziomek, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Urszula Opara, po rozpoznaniu w dniu 17 czerwca 2015 r. na rozprawie sprawy ze skargi Ł. S. na zarządzenie Prezydenta Miasta z dnia [...] nr [...] w przedmiocie ustalenia regulaminu przewozu osób w publicznym transporcie drogowym oraz regulaminu użytkowania Kieleckiej Karty Miejskiej p o s t a n a w i a: I. odrzucić skargę; II. zwrócić Ł. S. kwotę 300 (trzysta) złotych uiszczoną tytułem wpisu sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym zarządzeniem z dnia [...] Nr [...] Prezydent Miasta, działając na podstawie § 32 ust. 2 statutu Miasta Kielce (Dz. Urz. Województwa Świętokrzyskiego z 2010r., Nr 87, poz. 672), art. 4 ustawy z dnia 15 listopada 1984r.- Prawo przewozowe (tekst jednolity: Dz. U. z 2012r., poz. 1173 ze zm.), art. 7 ust. 1 pkt 1 i ust. 4 pkt 1 oraz art. 47 ustawy z dnia 16 grudnia 2010r. o publicznym transporcie drogowym (Dz. U. z 2011r., Nr 5, poz. 13 ze zm.), ustalił i wprowadził do stosowania na terenie Gminy Kielce oraz na terenie gmin, które zawarły z Gminą Kielce porozumienia o utworzeniu wspólnej komunikacji miejskiej Regulamin przewozu osób w publicznym transporcie drogowym w brzmieniu określonym w załączniku Nr 1 (§ 1) oraz ustalił i wprowadził do stosowania na terenie Gminy Kielce oraz na terenie gmin, które zawarły z Gminą Kielce porozumienia o utworzeniu wspólnej komunikacji miejskiej Regulamin użytkowania Kieleckiej Karty Miejskiej w brzmieniu określonym w załączniku Nr 1 (§ 2). Wykonanie zarządzenia powierzył Dyrektorowi Zarządu Transportu Miejskiego w Kielcach (§ 3).

W załączniku Nr 1 do zarządzenia stanowiącym Regulamin określający warunki obsługi podróżnych oraz przewozu osób i rzeczy w komunikacji miejskiej (lokalnym transporcie zbiorowym) organizowanej przez Zarząd Transportu Miejskiego w Kielcach zawarto: w pkt I – Postanowienia ogólne, w pkt II - Zasady korzystania z usług komunikacji miejskiej, w pkt III - Zasady nabywania biletów i zakres uprawnień, wynikających z poszczególnych rodzajów biletów, w pkt IV - Zasady przeprowadzania kontroli biletów.

Z kolei w załączniku Nr 2 do tego zarządzenia stanowiącym Regulamin użytkowania Kieleckiej Karty Miejskiej określono warunki związane z użytkowaniem Kieleckiej Karty Miejskiej, a w szczególności uzyskania e-karty (§ 2), zasad doładowywania e-karty (§ 3), opis funkcjonowania kasownika i kasowania e-karty (§ 4), zasad użytkowania e- karty ( § 5) oraz reklamacji e-karty ( § 6).

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach na powyższe zarządzenie wniósł Ł. S., domagając się stwierdzenia niezgodności z prawem: 1) załącznika nr 1 do zarządzenia – Rozdział I pkt 3; Rozdział II pkt 1.2; Rozdział II pkt 1.4; Rozdział II pkt 1.8; Rozdział II pkt 1.10; Rozdział II pkt 2; Rozdział IV pkt 8; Rozdział IV pkt 9; Rozdział IV pkt 11;

2) załącznika nr 2 - w całości.

W uzasadnieniu skargi jej autor na wstępie wyjaśnił, że mimo odrzucenia jego wcześniejszej skargi na to samo zarządzenie Prezydenta Miasta z dnia [...], nie ma podstaw do odrzucenia skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 4 p.p.s.a. W uzasadnieniu takiego poglądu powołał się na pogląd wyrażony w doktrynie i w postanowieniu NSA z dnia 18 października 2012 r., I OSK 1951/12.

Skarżący podniósł następnie, że dopuszczalne jest zaskarżenie zarządzenia Prezydenta Miasta z dnia [...], ponieważ jest ono aktem z zakresu administracji publicznej.

Skarżący powołał się na stanowisko zawarte w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie 7 sędziów Sygn. OPS11/00 z 6.11.2000 r., które wciąż wydaje się być aktualne, że "Uwzględnienie treści przepisu art. 20 ust.3 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym przy wykładni przepisu art. 101 ust 1 ustawy o samorządzie gminnym prowadzi do wniosku, że do uchwał organów gminy w sprawach z zakresu administracji publicznej, które można zaskarżyć do sądu administracyjnego należą uchwały, które same przez się nie są czynnościami cywilnoprawnymi i nie wywołują skutków cywilnoprawnych, choć są podejmowane z zamiarem podjęcia w przyszłości' określonych czynności cywilnoprawnych. Trafnie zwrócono uwagę w uzasadnieniu postanowienia składu orzekającego, iż chodzi tu o działanie gminy na etapie poprzedzającym podejmowanie czynności cywilnoprawnych". W związku z tym skarżący zauważył, że Prezydent Miasta wydając skarżone zarządzenie nie wywołał bezpośrednio skutku cywilnoprawnego. W ocenie skarżącego wydając to zarządzenie Prezydent działał na podstawie przepisów prawa administracyjnego, a nie jako strona umowy cywilnoprawnej.

Skarżący podniósł również, że Prezydent Miasta wydając skarżone zarządzenie niewątpliwie występował jako organizator publicznego transportu zbiorowego, a niejako strona umowy cywilnoprawnej. Natomiast dopiero wykonywanie tego zarządzenia wywołuje skutki cywilno-prawne, w stosunku do osób zawierających umowy przewozowe.

Ł. S. zauważył również, że Sąd Administracyjny w Kielcach orzekał w sprawie I SA/Ke 345/14, kiedy regulamin przewozu osób został wydany Uchwałą Rady Miasta. W tamtej sprawie sąd nie odrzucił skargi, co oznacza, że uznał swą kognicję w takiej sprawie.

Skarżący powołał się też na Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 08.02.2011, sygn. I OSK 1362/10, gdzie przyjęto, że wojewoda stwierdza nieważność każdego zarządzenia wójta bez względu na jego charakter, jeżeli jest ono sprzeczne z prawem. Konsekwencją ewentualnego stwierdzenia przez wojewodę sprzeczności z prawem zarządzenia, byłoby skierowanie rozstrzygnięcia nadzorczego do sądu administracyjnego przez Prezydenta Miasta. W konsekwencji Sąd administracyjny zobowiązany byłby do zbadania, czy wojewoda słusznie stwierdza nieważność zarządzenia. Skarżący nie wyobraża sobie sytuacji, w której sąd administracyjny orzekałby o słuszności rozstrzygnięcia nadzorczego, bez oceny zgodności z prawem zarządzenia Prezydenta Miasta. W ocenie skarżącego, ponieważ kognicja sądu administracyjnego, w zakresie dopuszczalności skargi na zarządzenie, nie może być zależna od trybu, w jakim zarządzenie "trafi" do Sądu administracyjnego, uzasadniony jest pogląd, że zarządzenie takie jak w niniejszej sprawie podlega zaskarżeniu również w trybie art. 101 ust. 1 usg, skoro podlega ono zaskarżeniu w trybie skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze wojewody.

W dalszej części skargi Ł. S. przedstawił argumentację na poparcie merytorycznych zarzutów stawianych zaskarżonym przepisom zarządzenia Prezydenta Miasta. Wskazał m.in., że istnienie uregulowań prawnych w aktach o charakterze ustawowym prowadzi do wniosku, że Prezydent Miasta nie jest uprawniony do uregulowania wyszczególnionych zagadnień. Zakwestionowane przepisy są zatem niezgodne z istniejącymi przepisami zawartymi w ustawach i rozporządzeniach. Ponadto regulacje ww. zarządzenia są we wskazanym w skardze zakresie wewnętrznie sprzeczne.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie oddalenie. W uzasadnieniu podniósł, że skarżący po raz drugi wnosi skargę do WSA w Kielcach na to samo zarządzenie Prezydenta Miasta, a jego pierwsza skarga została prawomocnie odrzucona z uzasadnieniem, które organ się w całości podzielił.

Na wypadek nie uwzględnienia wniosku o odrzucenie skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., organ wniósł o jej oddalenie podnosząc, że Prezydent Miasta miał prawo wydać zaskarżony regulamin, gdyż jego uprawnienie wynikało z art. 4 Prawa przewozowego, jako wykonującego zadania organizatora publicznego transportu zbiorowego.

Niezależnie od powyższego organ zakwestionował naruszenie interesu prawnego skarżącego poprzez wydanie regulaminu przewozu, który jest w istocie instrukcją dla podróżnych korzystających z usług komunikacji miejskiej. W ocenie gminy skarżący nadużywa prawa wnosząc w ciągu ostatnich miesięcy kolejną, piątą skargę na dokumenty dotyczące transportu zbiorowego, a jego celem nie jest ochrona interesu prawnego, lecz zemsta za to, że został złożony wniosek do Policji o wszczęcie postępowania w związku z podejrzeniem popełnienia przez skarżącego wykroczenia z art. 121 kodeksu wykroczeń.

Uzasadniając wniosek o oddalenie skargi organ szczegółowo odniósł się do podniesionych przez Ł. S. zarzutów.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle art. 3 § 2 pkt 6 ustawy z dnia 30.08.2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r. poz. 270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5 (tj. niż akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej), podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej.

Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu.

Przedmiotem kontroli Sądu w tak zakreślonych granicach kognicji było w niniejszej sprawie Zarządzenie Prezydenta Miasta z dnia [...] Nr [...] w sprawie ustalenia regulaminu przewozu osób w publicznym transporcie drogowym w brzmieniu określonym w załączniku Nr 1 (§ 1) oraz regulaminu użytkowania Kieleckiej Karty Miejskiej w brzmieniu określonym w załączniku Nr 2 (§ 2).

Na wstępie rozważań należy zauważyć, że zaskarżone w niniejszej sprawie zarządzenie Prezydenta Miasta z dnia [...], w tej samej dokładnie części co w niniejszej sprawie, było już przedmiotem skargi Ł. S. rozpoznanej w sprawie II SA/Ke 875/14 WSA w Kielcach. Prawomocnym postanowieniem z dnia 18 grudnia 2014 r. skarga wniesiona w tamtej sprawie została odrzucona, ponieważ Sąd w tamtej sprawie uznał, że zaskarżony akt nie dotyczy sprawy z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 101 ust. 1 usg oraz art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. Przed wniesieniem tamtej skargi Ł. S. wezwał organ do usunięcia naruszenia prawa (k. 7 i 8 akt sądowych), składając w dniu 10 sierpnia 2014r. pismo, które wpłynęło do organu w dniu 11 sierpnia 2014r. Organ udzielił odpowiedzi na to wezwanie pismem z dnia 1 września 2014r. Skarżący wniósł skargę w dniu 15 września 2014 r., a zatem w terminie określonym w art. 53 § 2 p.p.s.a.

Przedstawione okoliczności wskazują, że ponowna skarga Ł. S. na tę samą część zarządzenia Prezydenta Miasta Nr [..] z dnia [...] podlega odrzuceniu, ale nie z powodu prawomocnego osądzenia sprawy (art. 58 § 1 pkt 4 p.p.s.a.), gdyż - jak to zasadnie podniósł skarżący – do prawomocnego osądzenia w sprawie nie doszło. Należy bowiem zauważyć, że na skutek prawomocnego odrzucenia skargi na zarządzenie Prezydenta Miasta w sprawie II SA/Ke 875/14, w tamtej sprawie nie doszło w ogóle do rozpoznania skargi, a więc i tym bardziej do osądzenia sprawy (por. postanowienie NSA z dnia 18 października 2012 r., I OSK 1951/12, LEX nr 1264637).

Konieczność odrzucenia skargi uzasadniona jest natomiast treścią art. 58 § 1 pkt 2 p.p.s.a., gdyż skarga została wniesiona po upływie terminu do jej wniesienia.

Zgodnie z utrwalonym w orzecznictwie sądów administracyjnych poglądem, wezwanie do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia określone w art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, jest czynnością prawną, która przysługuje danemu podmiotowi w stosunku do określonej uchwały jednokrotnie; następne pisma w tej samej sprawie, pochodzące od tego samego podmiotu, nie są wezwaniami w rozumieniu tego przepisu. W konsekwencji, mimo że przepisy prawa expressis verbis nie zabraniają ponownego wezwania do usunięcia naruszenia prawa, należy uznać, iż wniesienie skargi do sądu po kolejnym, przedmiotowo tożsamym wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa, nawet z zachowaniem terminów o których mowa w art. 53 § 2 p.p.s.a., należy uznać za niedopuszczalne (postanowienie 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego (do 2003.12.31) w Warszawie z dnia 24 czerwca 2002 r., OSA 2/02, postanowienie WSA w Warszawie z dnia 13 maja 2008 r., IV SA/Wa 374/08).

Powyższa sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie.

Skarżący Ł. S. przed wniesieniem skargi na zarządzenie Prezydenta Miasta z dnia [...], odrzuconej prawomocnym postanowieniem WSA w Kielcach z dnia 18 grudnia 2014 r. w sprawie II SA/Ke 875/14, wezwał właściwy organ, tj. Prezydenta Miasta Kielce w trybie art. 101 ust. 1 usg do usunięcia naruszenia interesu prawnego. Wezwanie to okazało się bezskuteczne, ponieważ organ w piśmie z dnia 1 września 2014 r. odmówił usunięcia naruszenia, gdyż żadnego naruszenia nie dostrzegł. Wskazane bezskuteczne wezwanie otworzyło Ł. S. możliwość wniesienia skargi do sądu, którą wyczerpał wnosząc skargę w dniu 15 września 2014 r., a więc z zachowaniem 30-dniowego terminu, o jakim mowa w art. 53 § 2 p.p.s.a., który ma zastosowanie do skarg wnoszonych do sądu administracyjnego na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. (uchwała NSA z dnia 2 kwietnia 2007 r., II OPS 2/07 (ONSAiWSA 2007, Nr 3, poz. 60). Następnie skarżący, po prawomocnym odrzuceniu jego skargi, ponownie wezwał Prezydenta Miasta do usunięcia naruszenia prawa, do którego jego zdaniem doszło na skutek wydania tego samego Zarządzenia Prezydenta Miasta Nr [...] z dnia [...]. Wezwania tego dokonał pismem z dnia 8 marca 2015 r., które wpłynęło do Urzędu Miasta w dniu 9 marca 2015 r. W odpowiedzi na to wezwanie organ pismem z dnia 18 marca 2015 r., wysłanym w dniu 20 marca 2015 r., a doręczonym skarżącemu w dniu 23 marca 2014 r., odmówił jego uwzględnienia twierdząc, że nie ma do tego podstaw. W dniu 20 kwietnia 2015 r. wpłynęła do organu datowana na dzień 19 kwietnia 2015 r. skarga na w/w zarządzenie Prezydenta Miasta z dnia [...]. Wspomniane wyżej pismo Ł. S. z dnia 8 marca 2015 r., nazwane wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa, przedmiotowo tożsame z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa z dnia 10 sierpnia 2014 r., zgodnie z przedstawionymi wyżej wywodami nie może być uznane za wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, o jakim mowa w art. 101 ust. 1 usg. Określony w art. 53 § 2 p.p.s.a. termin do wniesienia skargi na zaskarżone w niniejszej sprawie zarządzenie Prezydenta Miasta, należy liczyć od daty doręczenia odpowiedzi organu na wezwania do usunięcia naruszenia prawa z dnia 10 sierpnia 2014 r., która to odpowiedź została udzielona w piśmie Prezydenta Miasta z dnia 1 września 2014 r. Ponieważ określony w art. 53 § 2 p.p.s.a. termin do złożenia skargi wynosi 30 dni, a skarga w niniejszej sprawie została złożona w dniu 20 kwietnia 2015 r., a więc blisko 7 miesięcy po upływie tego ustawowego terminu, podlegała ona odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 2 p.p.s.a. jako wniesiona z uchybieniem termin do jej wniesienia.

W związku z powyższymi wywodami tylko ubocznie można zauważyć, że skarga Ł. S., wniesiona na podstawie art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity: Dz. U z 2013r.,poz. 594 ze zm.), na opisane wyżej zarządzenie podlegałaby odrzuceniu nawet wtedy, gdyby została wniesiona w terminie. Wynika to stąd, że zaskarżony akt nie dotyczy sprawy z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 101 ust. 1 tej ustawy oraz art. 3 § 2 pkt 6 ustawy P.p.s.a. Sąd w niniejszym składzie podziela w tym zakresie pogląd wyrażony w prawomocnym postanowieniu WSA w Kielcach z dnia 18 grudnia 2014 r., sygn. akt II SA/Ke 875/14, odrzucającym skargę na tę samą część zaskarżonego ponownie w niniejszej sprawie zarządzenia Prezydenta Miasta Kielce z dnia [...]. Należy więc powtórzyć za w/w sądem co następuje.

W doktrynie i orzecznictwie wskazuje się, że nie jest możliwe określenie w sposób generalny, poprzez wskazanie jednej ogólnej cechy, które spośród uchwał (zarządzeń) organów gminy są podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej, a które takiego charakteru nie mają (por. wyrok NSA z 23.11.2005r., sygn. akt I OSK 715/05, dostępny http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Nieuprawnionym byłoby jednak przyjęcie, że całokształt spraw zaliczonych do zakresu działania gminy ma na celu realizację zadań publicznych i z tej przyczyny sprawy te należą do zakresu administracji publicznej. Taki pogląd czyniłby bowiem w istocie bezprzedmiotowym zawarte w art. 101 ust. 1 u.s.g. (odpowiednio także w art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a.) zawężenie dopuszczalności skarg tylko do aktów (uchwał, zarządzeń) w sprawach "z zakresu administracji publicznej" (por. T. Woś [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, pod red. T. Wosia, Warszawa 2012, do art. 3). Należy podkreślić, że organy gminy podejmują uchwały (zarządzenia) w różnorodnych sprawach i o zróżnicowanym charakterze prawnym, co oznacza, że istnieje grupa uchwał i zarządzeń organów gminy, które nie mogą być zaskarżone do sądu administracyjnego.

Jak wskazuje się w doktrynie i orzecznictwie, intencją ograniczenia dopuszczalności skarg tylko do aktów podejmowanych w sprawach z zakresu administracji publicznej, było wyłączenie z zakresu kontroli sądu administracyjnego sporów na tle stosunków cywilnoprawnych między gminami działającymi przez swe organy w formie uchwał (zarządzeń), a ich mieszkańcami, które to spory – zgodnie z zasadą wynikająca z art. 2 § 1 K.p.c. powinny należeć do właściwości sądów powszechnych ( por. T. Woś [w:] Prawo o postępowaniu..., do art. 3, i tam powołane piśmiennictwo). Jedynie więc ubocznie i w nawiązaniu do zarzutu skargi trzeba zauważyć, że w świetle art. 20 ust. 3 poprzednio obowiązującej ustawy z dnia 11 maja 1995r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. Nr 74, poz. 368, ze zm.), przez sprawy z zakresu administracji publicznej należało rozumieć wszelkie sprawy załatwiane przez organy administracji publicznej, które nie mają charakteru cywilnoprawnego.

Mając na uwadze przedmiot rozpoznawanej sprawy, rozważenia wymaga kwestia kwalifikowania do kategorii "spraw z zakresu administracji publicznej" aktu organu wykonawczego gminy (zarządzenia Prezydenta) podjętego w sprawie ustalenia regulaminu przewozu osób w publicznym transporcie zbiorowym oraz regulaminu użytkowania karty miejskiej.

Zaskarżone zarządzenie zostało wydane na podstawie § 32 ust. 2 statutu Miasta (Dz. Urz. Województwa Świętokrzyskiego z 2010r.,Nr 87, poz. 672), art. 4 ustawy z dnia 15 listopada 1984r.- Prawo przewozowe ( tekst jednolity: Dz. U. z 2012r., poz. 1173 ze zm.), art. 7 ust. 1 pkt 1 i ust. 4 pkt 1 oraz art. 47 ustawy z dnia 16 grudnia 2010r. o publicznym transporcie drogowym ( Dz. U. z 2011r., Nr 5, poz. 13 ze zm.).

Zgodnie z art. 4 ustawy z dnia 15 listopada 1984r.- Prawo przewozowe (tekst jednolity: Dz. U. z 2012r., poz. 1173 ze zm.) przewoźnik lub organizator publicznego transportu zbiorowego, o którym mowa w przepisach ustawy z dnia 16 grudnia 2010r. o publicznym transporcie zbiorowym (Dz. U. z 2011r., nr 5, poz. 13 i Nr 228, poz. 1368), mogą wydawać regulaminy określające warunki obsługi podróżnych, odprawy oraz przewozu osób i rzeczy. Z kolei stosownie do art. 7 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 16 grudnia 2010r. o publicznym transporcie zbiorowym ( Dz. U. z 2011r., Nr 5, poz. 13 ze zm.), mylnie powoływanej w zaskarżonym zarządzeniu jako ustawa o publicznym transporcie drogowym, organizatorem publicznego transportu zbiorowego, właściwym ze względu na obszar działania lub zasięg przewozów, jest gmina:

a) na linii komunikacyjnej albo sieci komunikacyjnej w gminnych przewozach pasażerskich,

b) której powierzono zadanie organizacji publicznego transportu zbiorowego na mocy porozumienia między gminami - na linii komunikacyjnej albo sieci komunikacyjnej w gminnych przewozach pasażerskich, na obszarze gmin, które zawarły porozumienie.

Jak wynika z art. 4 ust. 1 pkt 11 ww. ustawy użyte w ustawie określenie "przewoźnik" oznacza przedsiębiorcę uprawnionego do prowadzenia działalności gospodarczej w zakresie przewozu osób na podstawie potwierdzenia zgłoszenia przewozu, a w transporcie kolejowym - na podstawie decyzji o przyznaniu otwartego dostępu.

Natomiast zgodnie z art. 7 ust. 4 pkt 1 tej ustawy określone zadania organizatora, o którym mowa w ust. 1 pkt 1-5, wykonuje, w przypadku gminy – wójt, burmistrz albo prezydent. Stosownie zaś do art. 8 tej ustawy do zadań organizatora należy organizowanie publicznego transportu zbiorowego.

Zgodnie z art. 47 tej ustawy w regulaminie przewozu osób w publicznym transporcie zbiorowym, o którym mowa w art. 46 ust. 1 pkt 9, określa się w szczególności warunki obsługi podróżnych, warunki odprawy oraz przewozu osób i bagażu, a także wskazuje się podmiot właściwy do przyjmowania skarg i reklamacji wynikających z realizacji usług w zakresie publicznego transportu zbiorowego oraz terminy rozpatrywania skarg i reklamacji.

Zdaniem składu orzekającego w sprawie niniejszej, zaskarżonego zarządzenia nie sposób zakwalifikować do aktów podjętych w "sprawie z zakresu administracji publicznej". W obecnym stanie prawnym regulamin przewozu osób w publicznym transporcie zbiorowym, którego częścią jest regulamin użytkowania Kieleckiej Karty Miejskiej (powiązany przedmiotowo z regulaminem przewozu), należy zakwalifikować do kategorii wzorca umownego w rozumieniu art. 384 i następne K. c.

Jak wskazuje się w piśmiennictwie (por. D. Ambroziak, Komentarz do art. 4 ustawy – Prawo przewozowe, LEX Omega 45/2014r. i powołane tam piśmiennictwo) regulamin może wydawać każdy przedsiębiorca, a prawo nie dzieli regulaminów na wydawane przez podmioty ustawowo do tego upoważnione i regulaminy wydawane przez inne podmioty. Skład orzekający podziela stanowisko prezentowane w doktrynie i orzecznictwie sądowym (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 5 lipca 2012r., sygn. akt III SA/Wr 163/12, LEX nr 1391956), że regulamin wydawany przez przewoźnika, czy też przez organizatora publicznego transportu zbiorowego, ma charakter wzorca umownego. Do regulaminu wydawanego przez ten ostatni podmiot przepisy kodeksu cywilnego o wzorcach umownych powinny być stosowane per analogiam.

Zgodnie bowiem z art. 384 § 1 K.c. ustalony przez jedną ze stron wzorzec umowy, w szczególności ogólne warunki umów, wzór umowy, regulamin, wiąże drugą stronę, jeżeli został jej doręczony przed zawarciem umowy.

W razie gdy posługiwanie się wzorcem jest w stosunkach danego rodzaju zwyczajowo przyjęte, wiąże on także wtedy, gdy druga strona mogła się z łatwością dowiedzieć o jego treści. Nie dotyczy to jednak umów zawieranych z udziałem konsumentów, z wyjątkiem umów powszechnie zawieranych w drobnych, bieżących sprawach życia codziennego ( § 2 ).

W doktrynie wskazuje się (por. A. Rzetecka-Gil, [w:] Komentarz do art. 384 K.c., LEX 2011, i powołane tam piśmiennictwo), że pod pojęciem wzorca umownego (ogólnych warunków umów, formularzy umów, regulaminów, taryf, instrukcji) rozumie się przygotowane z góry przez proponenta, przed zawarciem umowy, postanowienia kształtujące treść stosunku prawnego wiążącego strony. Termin "wzorzec" oznacza, że chodzi tu o propozycje postanowień składających się na treść stosunku prawnego, przeznaczone do masowego stosowania przez tego, kto je ustalił. W konsekwencji nie zawierają postanowień, które określają indywidualnie drugą stronę lub precyzują przedmiot umowy. Wzorce to klauzule, opracowane przed zawarciem umowy i wprowadzone do stosunku prawnego przez jedną ze stron w ten sposób, że druga strona (adherent) nie ma wpływu na ich treść; dodatkowo są zwykle opracowywane w oderwaniu od konkretnego stosunku umownego i w sposób jednolity określają treść przyszłych umów.

Wzmocnieniem stanowiska, że tego typu akty nie podlegają kontroli sądów administracyjnych jest wskazywana już powyżej okoliczność, że regulaminy przewozu mogą być wydawane przez organizatora publicznego transportu zbiorowego lub przez przewoźnika. Zatem wydanie regulaminu, na podstawie tego samego ustawowego upoważnienia do ich wydawania, przez różne podmioty, z punktu widzenia podmiotu wydającego regulamin, prowadziłoby do niczym nieuzasadnionego dualizmu w ocenie tego typu aktów przez sądy powszechne i sądy administracyjne (regulamin wydany przez przewoźnika nie podlegałby kontroli sądu administracyjnego z mocy art. 3 § 2 p.p.s.a).

Należy również zauważyć, że to właśnie na rzecz sądów powszechnych (a nie sądów administracyjnych) ustrojodawca ustanowił swoiste domniemanie kompetencji. W myśl bowiem art. 177 Konstytucji RP sądy powszechne sprawują wymiar sprawiedliwości we wszystkich sprawach, z wyjątkiem spraw ustawowo zastrzeżonych dla właściwości innych sądów.

Odnosząc się do zawartych w uzasadnieniu rozpatrywanej skargi wywodów mających potwierdzić publicznoprawny charakter zaskarżonego zarządzenia i uzasadnić możliwość jej merytorycznego rozpatrzenia, należy zauważyć co następuje.

Powołana przez skarżącego uchwała 7 sędziów NSA z dnia 6 listopada 2000 r., I OPS 11/00, wbrew jego przypuszczeniu nie jest aktualna w obecnym stanie prawnym, ponieważ została wydana na tle odmiennego stanu faktycznego i prawnego. Nie dotyczyła ona bowiem kwestii zaskarżalności do sądu administracyjnego zarządzenia monokratycznego organu gminy w sprawie regulaminu przewozu osób w publicznym transporcie zbiorowym, ale uchwały rady gminy o przeznaczeniu nieruchomości stanowiącej mienie komunalne w trybie przetargu, a więc zupełnie innego aktu. Ponadto została ona wydana na tle legalnej definicji spraw z zakresu administracji publicznej zawartej w art. 20 ust. 3 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. Nr 74, poz. 368 ze zm.), która nie obowiązuje od 1 stycznia 2004 r., a odpowiednik tego przepisu nie znalazł miejsca w aktualnie obowiązującej ustawie o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Wywód skarżącego, że Prezydent Miasta wydając zaskarżone zarządzenie nie działał jako strona umowy cywilnoprawnej, ale jako organizator publicznego transportu zbiorowego, a skutki cywilnoprawne w stosunku do osób zawierających umowy przewozowe wywołuje dopiero wykonywanie tego zarządzenia, a nie jego wydanie - nie zasługuje na uwzględnienie. Należy bowiem zauważyć, że analogiczny charakter mają również wzorce umowne o jakich mowa w art. 384 i n. kc. Jak to już wyżej wyjaśniono, wzorce umowne, to propozycje postanowień składających się na treść stosunku prawnego, przeznaczone do masowego stosowania przez tego, kto je ustalił. W konsekwencji nie zawierają postanowień, które określają indywidualnie drugą stronę lub precyzują przedmiot umowy. Wzorce to klauzule, opracowane przed zawarciem umowy i wprowadzone do stosunku prawnego przez jedną ze stron w ten sposób, że druga strona (adherent) nie ma wpływu na ich treść; dodatkowo są zwykle opracowywane w oderwaniu od konkretnego stosunku umownego i w sposób jednolity określają treść przyszłych umów. Dopóki nie dojdzie do zawarcia choćby jednej umowy cywilnej pomiędzy proponentem, a adherentem, wzorzec umowny pozostaje aktem abstrakcyjnym, nie wywołującym żadnych cywilnoprawnych skutków. Analogiczny charakter zaskarżonego regulaminu przewozu przekonuje, że również on, podobnie jak wzorzec umowny, nie podlega kontroli sądów administracyjnych.

Nieskuteczne jest również powoływanie się przez skarżącego na rozstrzygnięcie WSA w Kielcach zawarte w wyroku z dnia 22 lipca 2014 r. ze skargi Ł. S. na uchwałę Rady Miasta Kielce sprawie ustalenia cen urzędowych i opłat dodatkowych za usługi przewozowe, ulgowych i bezpłatnych przejazdów w komunikacji miejskiej w K. o charakterze użyteczności publicznej, ustalenia regulaminu przewozu osób i regulaminu użytkowania Kieleckiej Karty Miejskiej. Skoro bowiem wiążącego charakteru w niniejszej sprawie nie ma orzeczenie WSA w Kielcach zawarte w wyroku z dnia 18 grudnia 2014 r., II SA/Ke 875/14 rozstrzygającego skargę na to samo, co w niniejszej sprawie zarządzenie Prezydenta Miasta, to tym bardziej takiego wiążącego waloru nie może mieć rozstrzygnięcie zapadłe w sprawie ze skargi na zupełnie inny akt, innego organu samorządowego, nawet jeżeli przedmiotem tamtego aktu, podobnie jak w niniejszej sprawie był regulamin przewozu osób i regulamin użytkowania karty miejskiej.

Niezasadny jest wreszcie kolejny argument skarżącego dotyczący dopuszczalności hipotetycznej skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze wojewody stwierdzające nieważność zaskarżonego w niniejszej sprawie zarządzenia Prezydenta Miasta i wynikającej stąd niekonsekwencji przy przyjęciu założenia, że to samo zarządzenie nie może być zaskarżone do sądu administracyjnego.

Ponieważ w przepisie art. 91 ust. 1 u.s.g. ustawodawca nie zamieścił słów "w sprawie z zakresu administracji publicznej", to oznacza, że intencją ustawodawcy było poddanie wszystkich uchwał i wszystkich zarządzeń organów gminy nadzorowi przy umożliwieniu jednostkom samorządu terytorialnego zaskarżenia rozstrzygnięcia nadzorczego do sądu administracyjnego. Organ nadzoru może zatem zakwestionować każdą uchwałę lub zarządzenie organu gminy, niezależnie od ich przedmiotu. Każdy tego rodzaju akt, podjęty przez organ gminy, czy to należący do zakresu administracji publicznej, czy też nie - może być zaskarżony w trybie nadzoru (por. wyrok NSA z dnia 8 lutego 2011 r., I OSK 1362/10, Lex nr 990169, wyrok WSA w Krakowie z dnia 10 września 2013 r., III SA/Kr 343/13, Lex nr 1371536). W odróżnieniu od regulacji zawartej w art. 91 ust. 1 usg, w będącym podstawą skargi w niniejszej sprawie artykule 101 ust. 1 usg znalazło się ograniczenie możliwości zaskarżenia uchwał lub zarządzeń podjętych przez organ gminy do tych tylko, które zostały wydane w sprawie z zakresu administracji publicznej. Dlatego zarządzenie, które nie spełnia tego kryterium, nie może być zaskarżone w tym trybie do sądu administracyjnego. Ponadto należy zauważyć, że przedmiotem skargi do sądu administracyjnego, o jakiej mowa w art. 91 usg, nie jest akt organu samorządu gminy, ale zarządzenie nadzorcze wojewody dotyczące takiego aktu.

Z przedstawionych wyżej względów Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 58 § 1 pkt 2 p.p.s.a. skargę odrzucił.

O zwrocie uiszczonego wpisu Sąd orzekł stosownie do treści art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a.