Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 3170/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2016-07-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 652  Sprawy ubezpieczeń zdrowotnych
Hasła tematyczne: Ubezpieczenia
Skarżony organ: Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję
Powołane przepisy: article: art. 6 ust. 1 pkt 4, art. 66 ust. 1 pkt 1 lit. e, art. 85 ust. 4, art. 109 ust. 1 i 4
journal: Dz.U. 2008 nr 164 poz 1027
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych - tekst jednolity.
article: art. 627, art. 628, art. 629, art. 642 par. 1, art. 644, art. 734, art. 750
journal: Dz.U. 2014 poz 121
law: Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny - tekst jednolity.
article: art. 6, art. 7, art. 8, art. 75 par. 1, art. 77 par. 1, art. 80, art. 156 par. 1, art. 268a
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Śliwińska Sędziowie Sędzia WSA Ewa Frąckiewicz Sędzia WSA Dariusz Zalewski (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Jan Czarnacki po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 lipca 2016 r. sprawy ze skargi D. Sp. z o.o. z siedzibą w S. na decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] września 2015 r. nr [...] w przedmiocie podlegania obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego 1. uchyla zaskarżona decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] lipca 2014 r.; 2. zasądza od Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia na rzecz D. Sp. z o.o. z siedzibą w S. kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

I. Stan sprawy przedstawia się następująco:

1. Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w W. (nazywany dalej: "ZUS" lub "organ"), pismem z dnia [...] czerwca 2014 r., znak: [...], na podstawie art. 109 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. z 2008 r. Nr 164, poz. 1027 z późn. zm., nazywanej dalej: "ustawa o świadczeniach") wystąpił z wnioskiem o wydanie decyzji ustalającej obowiązek ubezpieczenia zdrowotnego D. J. (dalej: "ubezpieczony" lub "uczestnik") z tytułu wykonywania pracy na podstawie umowy o świadczenie usług zawartej z płatnikiem składek D. Sp. z o.o. z siedzibą w S. (nazywanej dalej: "skarżąca" lub "spółka") w okresie od [...] lutego 2010 r. do [...] lutego 2010 r.

ZUS przeprowadził u płatnika składek kontrolę w zakresie m.in. prawidłowości i rzetelności odprowadzania składek na ubezpieczenie społeczne oraz innych składek, do których pobierania zobowiązany jest ZUS oraz zgłaszania do ubezpieczeń społecznych i ubezpieczenia zdrowotnego. W rezultacie postępowania kontrolnego wykazano, że pomiędzy D. J., a płatnikiem składek dnia [...] lutego 2010 r. zawarto umowę, nazwaną "umowa o dzieło" nr [...] na okres od [...] lutego 2010 r. do [...] lutego 2010 r.

Ponadto ZUS ustalił, że w czasie wykonywania ww. umowy D. J. był zatrudniony na podstawie umowy o pracę u innego płatnika i z tego tytułu podlegał ubezpieczeniom społecznym oraz ubezpieczeniu zdrowotnemu. ZUS wyjaśnił, że wykonywanie umowy o świadczenie usług stanowi obowiązkowy tytuł do ubezpieczenia zdrowotnego niezależnie od pozostałych posiadanych przez ubezpieczonego obowiązkowych tytułów (np. stosunku pracy, emerytury, działalności gospodarczej).

Na podstawie protokołu kontroli ustalono, że skarżąca - płatnik składek w ww. okresie nie zgłosił do obowiązkowego ubezpieczenia zdrowotnego D. J. na podstawie zawartej umowy. Przedmiotem umowy z dnia [...] lutego 2010 r., nazwanej "umowa o dzieło" było "usunięcie awarii na ciepłociągu w J. przy ul. P. [...]". Według ustaleń ZUS działania wynikające z ww. umowy nosiły znamiona umowy zlecenia.

2. Dyrektor [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia decyzją z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...], na art. 109 ust. 1 i 4 ustawy o świadczeniach w zw. z art. 104 k.p.a. oraz art. 66 ust. 1 pkt 1 lit. e) ustawy o świadczeniach orzekł, że D. J. podlegał obowiązkowemu ubezpieczeniu zdrowotnemu jako osoba wykonująca umowę - zawartą z ze skarżącą w okresie od dnia [...] lutego 2010 r. do dnia [...] lutego 2010 r.

Organ wydający decyzję wziął pod uwagę całość zgromadzonego materiału dowodowego, a w szczególności:

- umowę cywilnoprawną nr [...] z dnia [...] lutego 2010 r. zawartą na okres od dnia [...] lutego 2010 r. do dnia [...] lutego 2010 r. oraz rachunek do ww. umowy z dnia [...] lutego 2010 r.,

- protokół kontroli z dnia [...] lutego 2014 r. sporządzony przez inspektora kontroli ZUS po zakończeniu kontroli przeprowadzonej przez ZUS u płatnika składek (skarżącej), wniesione przez płatnika zastrzeżenia do ustaleń wynikających z Protokołu kontroli z dnia [...] marca 2014 r.,

- informację z dnia [...] marca 2014 r. o sposobie rozpatrzenia zastrzeżeń do protokołu kontroli z [...] lutego 2014 r.,

- aneks z dnia [...] marca 2014 r. do protokołu kontroli z [...] lutego 2014 r.,

- zastrzeżenia do ustaleń wynikających z aneksu do protokołu kontroli z [...] lutego 2014 r., wniesione przez płatnika składek (skarżącą) w dniu [...] kwietnia 2014 r.

- informację z dnia [...] kwietnia 2014 r. o sposobie rozpatrzenia zastrzeżeń do aneksu do protokołu kontroli z [...] lutego 2014 r.,

- wyjaśnienia płatnika nadesłane do [...]OWNFZ pismem z [...] czerwca 2014 r.

Po dokonaniu oceny umowy zawartej przez płatnika składek z D. J. organ pierwszej instancji stwierdził, że nie może być ona uznana za umowę o dzieło, gdyż to nie wynik, ale czynności i działania (usunięcie awarii na ciepłociągu w J. przy ul. P. [...]) były istotne dla jej realizacji, jest to umowa o świadczenie usług, do której mają zastosowanie przepisy o zleceniu (art. 750 k.c.).

W umowie organ nie dostrzegł zobowiązania do realizacji ściśle oznaczonego rezultatu - dzieła. Dziełem jest stworzenie czegoś lub przetworzenie do postaci, w jakiej dotychczas nie istniało. Przedmiotem zawartej z D. J. umowy było wykonanie konkretnej usługi - usunięcia awarii na ciepłociągu w J. przy ul. P. [...], a więc czynności, do której stosuje się przepisy art. 750 k.c. Jest to wyłącznie staranne działanie wykonawcy umowy, który stosownie do posiadanej wiedzy i umiejętności, ma rzetelnie wykonać określone czynności, tj. usunięcia awarii na ciepłociągu w J. przy ul. P. [...].

Ponadto, przyjmujący zamówienie zobowiązywał się jedynie do starannego przeprowadzenia wszystkich niezbędnych czynności, nie przyjmując na siebie odpowiedzialności za ich rezultat. Działań objętych przedmiotem umowy nie można zaliczyć do relacji, których efektem jest uzyskanie określonego rezultatu. Należy także zwrócić uwagę, iż powstałe w wyniku przedmiotowej umowy cywilnoprawnej "dzieło" nie poddaje się sprawdzianowi na istnienie wad fizycznych lub prawnych, jak również nie ma zdolności do bycia przedmiotem samodzielnego obrotu.

W analizowanej sprawie organ nie stwierdził także, że D. J. w rzeczywistości podlegał jakiejkolwiek odpowiedzialności za wady dzieła (art. 637 k.c. i nast.), co jest jedną z cech odróżniających umowy starannego działania od umów rezultatu. Tymczasem możliwość stosowania przepisów o odpowiedzialności za wady jest elementem konstytutywnym umowy o dzieło. Organ zakwalifikował rozpatrywaną umowę jako umowę o świadczenie usług, do której zastosowanie winny znaleźć przepisy o zleceniu (art. 750 k.c.), ponieważ decydująca jest treść czynności prawnej a nie jej nazwa. Organ zaznaczył, że umowa o świadczenie usług: usunięcie awarii na ciepłociągu w J. przy ul. P. [...] nie była typową umową zlecenia w rozumieniu Kodeksu Cywilnego (podobnie jak większość umów potocznie zwanych "zleceniem").

3. Pismem z dnia [...] sierpnia 2014 r. skarżąca wniosła odwołanie od decyzji Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...], wnosząc o jej uchylenie jako wydanej z naruszeniem przepisów procesowych: art. 7, art. 8, art. 9, art. 13 § 1 i § 2 oraz przepisów kodeksu cywilnego: art. 65 § 1 i § 2, art. 3531, art. 627-645 k.c.

W uzasadnieniu odwołania skarżąca podała, że organ de facto nie przeprowadził samodzielnie żadnego postępowania dowodowego poza przeanalizowaniem wniosku ZUS oraz pisemnej odpowiedzi strony, co dało organowi podstawę do sformułowania teoretycznych wniosków o odmiennym charakterze umowy niż wynikający z jej dosłownego brzmienia przyjętego przez strony stosunku cywilnoprawnego. Również kontrola przeprowadzona przez ZUS , na podstawie wyników której wszczęto postępowanie, została przeprowadzona bez poszanowania gwarancji procesowych strony w postępowaniu administracyjnym.

Generalnie autonomiczny charakter stosunków cywilnoprawnych wyrażający się w swobodzie kształtowania jego treści przez same strony w ramach porządku prawnego i zasad współżycia społecznego, winien nakazywać organowi szczególną staranność w prowadzeniu postępowania wyjaśniającego. Organ, w ramach obowiązku podjęcia wszelkich niezbędnych kroków do wyjaśnienia sprawy (art. 7 k.p.a.), powinien przede wszystkim przedstawić jednocześnie obydwu stronom swoje stanowisko/wątpliwości (art.8 i 9 k.p.a.), a dalej zważywszy na tak głęboką ingerencję w stosunki cywilnoprawne, w przypadku braku wspólnego stanowiska, winien ponadto spróbować nakłaniać strony (ZUS) do ugodowego zakończenia sprawy (art. 13 § 1 i 2 k.p.a.).

Procedowanie w sprawie winno uwzględniać zasady interpretacji oświadczeń woli, które wynikają z dyspozycji art. 65 § 1 i 2 k.c. Natomiast organ nie poczynił żadnych autonomicznych ustaleń w przedmiocie zgodnego zamiaru stron przy zawarciu umowy, okoliczności jej zawarcia, celu umowy, zwyczajów jakie panują przy zawieraniu tego typu umów, a przede wszystkim (analizując post fatum) nie podjął jakichkolwiek ustaleń dotyczących rzeczywistego przebiegu wykonania umowy.

W konsekwencji strona nie wie na jakiej podstawie organ wywiódł, że: wykonawca nie podlegał jakiejkolwiek odpowiedzialności za wady dzieła, to nie wynik ale czynności i działania były istotne dla realizacji umowy, przyjmujący zamówienie zobowiązał się jedynie do starannego przeprowadzenia wszystkich czynności, co czyni je arbitralnymi i abstrakcyjnymi, bowiem wyrażają jedynie subiektywne wyobrażenia organu o analizowanej relacji cywilnoprawnej, a nie opis faktycznego przebiegu współpracy stron w ramach kwestionowanej umowy.

4. Prezes NFZ decyzją z dnia [...] września 2015 r. nr [...], na podstawie art. 102 ust. 5 pkt 24 w związku z art. 109 ust. 5 oraz art. 66 ust. 1 pkt 1 lit. e ustawy o świadczeniach oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., po rozpatrzeniu odwołania skarżącej, utrzymał w mocy decyzję Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] lipca 2014 r. ustalającej, że D. J. podlegał obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego, jako osoba wykonująca umowę zawartą z ze skarżącą w okresie od dnia [...] lutego 2010 r. do dnia [...] lutego 2010 r.

W uzasadnieniu decyzji Prezes NFZ podał, że zgodnie z art. 66 ust. 1 pkt 1 lit. e ustawy o świadczeniach, obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego podlegają osoby spełniające warunki do objęcia ubezpieczeniami społecznymi lub ubezpieczeniem społecznym rolników, którymi są m.in. osoby wykonujące pracę na podstawie umowy agencyjnej lub umowy zlecenia albo innej umowy o świadczenie usług, do której zgodnie z przepisami ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. z 2014 r., poz. 121 z późn. zm.), zwanej dalej "k.c." stosuje się przepisy dotyczące zlecenia, lub osoby z nimi współpracujące.

W związku z powyższym osoba spełniająca przesłanki do podlegania ubezpieczeniu społecznemu z tytułu umowy zlecenia podlega obowiązkowemu ubezpieczeniu zdrowotnemu.

Na podstawie art. 85 ust. 4 ustawy o świadczeniach za osobę wykonującą pracę na podstawie umowy zlecenia, umowy agencyjnej lub innej umowy o świadczenie usług oraz za osobę z nią współpracującą składkę jako płatnik oblicza, pobiera z dochodu ubezpieczonego i odprowadza zamawiający.

Zgodnie z brzmieniem art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2015 r., poz. 121), obowiązkowo ubezpieczeniom emerytalnemu, rentowym, chorobowemu i wypadkowemu podlegają osoby wykonujące pracę nakładczą oraz zleceniobiorcy od dnia oznaczonego w umowie jako dzień rozpoczęcia jej wykonywania do dnia rozwiązania lub wygaśnięcia tej umowy.

Art. 627 k.c. stanowi, że przez umowę o dzieło przyjmujący zamówienie zobowiązuje się do wykonania oznaczonego dzieła, a zamawiający do zapłaty wynagrodzenia, a jak wynika z art. 734 § 1 k.c. przez umowę zlecenia, przyjmujący zlecenie zobowiązuje się do dokonania określonej czynności prawnej lub czynności wykonywanej w ramach świadczenia usług dla dającego zlecenie.

Zgodnie z ww. definicjami umowa zlecenia to umowa o świadczenie usług (umowa starannego działania), a umowa o dzieło - umowa na wykonanie usług (umowa skutku). Podkreślić należy, że umowę o dzieło od umowy zlecenia odróżnia przede wszystkim to, że umowa o dzieło powinna być zawsze zwieńczona konkretnym i sprawdzalnym rezultatem (dziełem materialnym lub niematerialnym), natomiast w umowie o świadczenie usług, przyjmujący zlecenie zobowiązuje się dokonać umówionych czynności.

W odróżnieniu od umowy o dzieło, przyjmujący zamówienie w umowie zlecenia (umowie o świadczenie usług) nie bierze na siebie ryzyka pomyślnego wyniku spełnianej czynności. Jego odpowiedzialność za właściwe wykonanie umowy oparta jest na zasadzie starannego działania (art. 355 § 1 k.c.), podczas gdy odpowiedzialność strony przyjmującej Zamówienie w umowie o dzieło niewątpliwie jest odpowiedzialnością za rezultat.

Badając obowiązki D. J. z tytułu zawartej umowy, mając na względzie przepisy art. 627-646 k.c. oraz art. 734-750 k.c. Prezes NFZ nie podzielił oceny prawnej przedstawionej przez płatnika składek, uznając, że do zawartej umowy miały zastosowanie przepisy o umowie zlecenia.

Prezes NFZ wyjaśnił, że umowa o świadczenie usług jak i zlecenia jest przykładem umowy starannego działania, podczas gdy umowa o dzieło jest umową rezultatu. Stąd też odpowiedzialność osoby wykonującej umowę o dzieło jest na zasadzie ryzyka, a o umowę o świadczenie usług/zlecenia na zasadzie winy (wykonywanie przez D. J. umowy było ciągiem określonych czynności starannego działania mających doprowadzić do usunięcia awarii na ciepłociągu - zawarta umowa była umową o świadczenie usług).

We wszystkich umowach cywilnoprawnych ich przedmiot opisany został w sposób maksymalnie lakoniczny, de facto uniemożliwiający oczekiwanie osiągnięcia konkretnego rezultatu. Przyszły rezultat stanowiący przedmiot umowy o dzieło musi być bowiem z góry przewidziany i określony przy użyciu w szczególności obiektywnych jednostek metrycznych (np. przez zestawienie z istniejącym wzorem, z wykorzystaniem planów, rysunków czy też przez opis), czego brakowało w zawieranych umowach.

Organy obu instancji nie zgodziły się ze stanowiskiem skarżącej, że wyżej opisana czynność stanowi dzieło. W omawianym przypadku bowiem nie powstał rezultat (materialny bądź niematerialny), który mógłby zostać poddany sprawdzianowi na istnienie wad fizycznych w zakresie działania ubezpieczonego. Wykonywanie przedmiotowej umowy polegało w istocie na regularnym podejmowaniu szeregu czynności faktycznych, mających na celu staranne działanie, tj. usuwanie awarii. Ponadto pracę przy usuwaniu awarii na ciepłociągu w J. ul. P. [...], wykonywały jednocześnie inne osoby zatrudnione na podstawie umowy o dzieło w tym samym okresie.

D. J. świadczył usługi na rzecz podmiotu, który zajmował się tego typu działalnością. Z informacji o sposobie rozpatrzenia zastrzeżeń do protokołu kontroli wynikało, że takie same czynności były wykonywane zarówno przez pracowników płatnika w ramach umowy o pracę jak i przez strony zakwestionowanych umów. Potwierdził to płatnik składek w złożonych zastrzeżeniach do protokołu kontroli wyjaśniając, że: "spółka nasza posiada umowę na usuwanie awarii z firmą F. w C., P. oraz S. ponieważ w tym czasie pracownicy nasi wykonywali inne prace wynikające z wygranych przetargów usunięcie awarii zlecono na zewnątrz".

Zgodnie z § 3 pkt 3 umowy o dzieło nr [...] z dnia [...] lutego 2010 r., zawartej pomiędzy skarżącą a D. J., zleceniodawca ponosił odpowiedzialność wobec osób trzecich za czynności wykonywane przez zleceniobiorcę w ramach umowy.

Odpowiadając na zarzut skarżącej, że przy ocenie charakteru łączącego strony umowy nie zbadano zgodnego zamiaru stron, poprzez co naruszono art 65 § 1 i 2 k.c. Prezes NFZ zaznaczył, że zgodnie z art. 3531 k.c. strony zawierające umowę mogą ułożyć stosunek prawny według swego uznania, byleby jego treść lub cel nie sprzeciwiały się właściwości (naturze) stosunku, ustawie ani zasadom współżycia społecznego. Natomiast, zgodnie z art. 58 k.c. czynność prawna sprzeczna z ustawą albo mająca na celu obejście ustawy jest nieważna, chyba że właściwy przepis przewiduje inny skutek. Oznacza to, że nazwanie umowy umową o dzieło nie przesądza o jej charakterze. Organ nie zanegował zgodnego zamiaru stron podpisania umowy o dzieło, gdyż zgodny zamiar stron obejmował niezgłoszenie do ubezpieczenia zdrowotnego oraz nieopłacanie składek na ubezpieczenie zdrowotne. Zdaniem Prezesa NFZ, ewentualne przesłuchanie stron, o co wnosiła skarżąca w odwołaniu, potwierdziłoby jedynie, że strony świadomie zawarły umowę o dzieło i taki był ich zamiar.

W ocenie Prezesa NFZ zostały podjęte odpowiednie czynności zmierzające do zebrania pełnego materiału dowodowego. Rozstrzygnięcie w przedmiotowej sprawie zostało wydane na podstawie zebranego w sprawie materiału dowodowego, ze szczególnym uwzględnieniem zawartej przez strony umowy oraz analizy czynności wykonywanych przez ubezpieczonego, w oparciu o mające w sprawie zastosowanie przepisy prawa materialnego i procesowego.

5. W skardze z dnia 9 listopada 2015 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Prezesa NFZ z dnia [...] września 2015 r. skarżąca wniosła o jej uchylenie wraz z decyzją ją poprzedzającą.

Zaskarżonej decyzji skarżąca zarzuciła naruszenie:

I. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia:

1) art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i w konsekwencji utrzymaniem w mocy nieważnej decyzji nr [...] z dnia [...] lipca 2014 r., która została wydana z rażącym naruszeniem 268a k.p.a. w związku z art. 109 ust. 1 i 4 ustawy o świadczeniach, tj. została wydana przez osobę nieuprawnioną do wydania przedmiotowej decyzji (Zastępcę Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia), która nie wykazała swojego umocowania poprzez załączenie do decyzji pisemnego upoważnienia od Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia, jak również nie powołała się na takie pisemne upoważnienie;

2) art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i w konsekwencji utrzymanie w mocy nieważnej decyzji nr [...] z dnia [...] września 2015 r., która została wydana z rażącym naruszeniem 268a k.p.a. w związku z przepisem art. 109 ust. 1 i 4 ustawy o świadczeniach, tj. została wydana przez osobę nieuprawnioną do wydania przedmiotowej decyzji (Zastępcę Dyrektora Departamentu Sprawa Świadczeniobiorców Narodowego Funduszu Zdrowia), która nie wykazała swojego umocowania poprzez załączenie do decyzji pisemnego upoważnienia od Prezesa NFZ, jak również nie powołała się na takie pisemne upoważnienie;

3) art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. w związku z przepisami art. 6, art. 7 oraz art. 8 k.p.a. oraz z przepisem art. 109 ust. 6 ustawy o świadczeniach, polegające na:

- zaniechaniu prawidłowej oceny rezultatu zawartej umowy w postaci materialnej, tj. naprawy ciepłociągu (sieci ciepłowniczej), co stanowi naruszenie zasady obowiązku organu rozpatrzenia całego materiału dowodowego w sposób wyczerpujący (art. 7 § 1 k.p.a.), a w konsekwencji naruszenie zasady działania organów administracji publicznej na podstawie przepisów prawa, zasady praworządności, działania w słusznym interesie obywateli oraz interesie społecznym, a także zasady prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie uczestników do organów państwa, które to postępowanie prowadzą;

- zaniechaniu przesłuchania stron zakwestionowanej umowy celem stwierdzenia jaki był rzeczywisty cel i przedmiot zawartej umowy (w którym to zakresie tok rozumowania organu I instancji w ogóle nie poczynił jakichkolwiek ustaleń, lecz oparł się na twierdzeniach Zakładu Ubezpieczeń Społecznych będących konsekwencją tendencyjnej i stronniczej opinii prawnej, sporządzonej na potrzeby ZUS) a w konsekwencji doprowadzenie do oparcia decyzji na niedopuszczalnych domniemaniach, niepopartych jakimkolwiek dowodami, podczas gdy w takim stanie rzeczy rozstrzygnięcie winno zostać poprzedzone dodatkowym postępowaniem dowodowym, co stanowi naruszenie zasady obowiązku organu zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego w sposób wyczerpujący a w konsekwencji naruszenie zasady działania organów administracji publicznej na podstawie przepisów prawa, zasady praworządności, działania w słusznym interesie obywateli oraz interesie społecznym a także zasady prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie uczestników do organów państwa, które to postępowanie prowadzą;

II. przepisów prawa materialnego, które miało istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia, a mianowicie art. 66 ust. 1 pkt 1 lit. e ustawy o świadczeniach w związku z art. 734 k.c., art. 750 k.c., art. 627 k.c. oraz art. 65 § 2 k.c., polegające na błędnej wykładni treści umowy na naprawę ciepłociągu (sieci ciepłowniczej), zawartej przez skarżącą z uczestnikiem, która to wykładnia doprowadziła do uznania, że umowa miała charakter umowy zlecenia (ewentualnie umowy o świadczenie usług, do której należy stosować przepisy o zleceniu), podczas gdy przedmiotem umowy było oznaczone dzieło o charakterze niematerialnym, a zatem umowa miała charakter umowy o dzieło, w konsekwencji czego organ zastosował regulację art. 66 ust. 1 pkt 1 lit. e) ustawy o świadczeniach w sytuacji, kiedy przepis ten nie ma w niniejszej sprawie zastosowania.

Na wstępie uzasadnienia skargi skarżąca, powołując się na art. 109 ust. 1 i 4 ustawy o świadczeniach stwierdziła, że Zastępca Dyrektora do spraw mundurowych nie było upoważniony do wydania decyzji w sprawie, zważywszy dodatkowo, że do decyzji nie zostało dołączone pisemne upoważnienie wydane przez Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego NFZ, stosownie do art. 268a k.p.a., upoważniające podległych pracowników do wydawania decyzji administracyjnych, skutkiem czego doszło do rażącego naruszenia prawa i nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a.

Dokonując porównania regulacji z art. 627 i art. 628 k.c. z art. 750 k.c. skarżąca stwierdziła, że przedmiotem spornej umowy, którą skarżąca zawarła z uczestnikiem było wykonanie dzieła polegającego na naprawie przez uczestnika ciepłociągu (sieci ciepłowniczej). Strona już na etapie odwołania od decyzji podnosiła, że w przedmiotowej sprawie organ de facto nie przeprowadził samodzielnie żadnego postępowania dowodowego poza przeanalizowaniem wniosku ZUS oraz pisemnej odpowiedzi strony, co dało organowi podstawę do sformułowania teoretycznych wniosków o odmiennym charakterze umowy niż wynikający z jej dosłownego brzmienia przyjętego przez strony stosunku cywilnoprawnego. Strona podnosiła też, że również kontrola przeprowadzona przez ZUS, na podstawie wyników której wszczęto przedmiotowe postępowanie, została przeprowadzona bez poszanowania gwarancji procesowych strony w postępowaniu administracyjnym.

Skarżąca wskazała, że generalnie autonomiczny charakter stosunków cywilnoprawnych wyrażający się w swobodzie kształtowania jego treści przez same strony w ramach porządku prawnego i zasad współżycia społecznego, winien nakazywać organowi szczególną staranność w prowadzeniu postępowania wyjaśniającego.

Organ, w ramach obowiązku podjęcia wszelkich niezbędnych kroków do wyjaśnienia sprawy (art. 7 k.p.a.), powinien przede wszystkim przedstawić jednocześnie obydwu stronom swoje stanowisko/wątpliwości (art.8 i 9 k.p.a.), a dalej zważywszy na tak głęboką ingerencję w stosunki cywilnoprawne, w przypadku braku wspólnego stanowiska, winien ponadto spróbować nakłaniać strony (ZUS) do ugodowego zakończenia sprawy (art. 13 § 1 i 2 k.p.a.). Wnioski te są szczególnie doniosłe w tego typu postępowaniach, bowiem podobne procedowanie musi uwzględniać zasady interpretacji oświadczeń woli, które wynikają z dyspozycji art. 65 § 1 i 2 k.c.

Organ nie poczynił żadnych autonomicznych ustaleń w przedmiocie zgodnego zamiaru stron przy zawarciu umowy, okoliczności jej zawarcia, celu umowy, zwyczajów jakie panują przy zawieraniu tego typu Umów, a przede wszystkim (analizując post fatum) nie podjął jakichkolwiek ustaleń dotyczących rzeczywistego przebiegu wykonania umowy.

Skarżąca podtrzymała stanowisko zawarte w uzasadnieniu odwołania od decyzji organu pierwszej instancji, że nie wiadomo na jakiej podstawie organ wywiódł, że wykonawca nie podlegał jakiejkolwiek odpowiedzialności za wady dzieła, to nie wynik ale czynności i działania były istotne dla realizacji umowy, przyjmujący zamówienie zobowiązał się jedynie do starannego przeprowadzenia wszystkich czynności, co czyni je dowolnymi i abstrakcyjnymi, bowiem wyrażają jedynie subiektywne wyobrażenia organu o analizowanej relacji cywilnoprawnej, a nie opis faktycznego przebiegu współpracy w ramach kwestionowanej umowy.

Skarżąca zarzuciła organowi brak przesłuchania uczestnika postępowania w charakterze świadka, celem potwierdzenia faktu wykonania dzieła. Za niedostateczne w tym zakresie było przesłanie pisma informującego o wszczęciu postępowania i możliwości złożenia dodatkowych wyjaśnień.

Organy NFZ były zobowiązane przede wszystkim zbadać zamiar stron umowy oraz jej cele, do czego koniecznym było przesłuchanie uczestnika postępowania. Tymczasem organy w swoich decyzjach wywiodły, że samo sformułowanie przedmiotu umowy sugeruje, że jest to umowa dotycząca starannego wykonania określonych czynności, nie zaś osiągnięcia określonego rezultatu o indywidualnym charakterze.

Skarżąca stwierdziła, że Prezes NFZ przedwcześnie, bez przesłuchania uczestnika postępowania i rozważenia wyżej wskazanych kwestii dokonał wykładni powołanych wyżej przepisów k.c. dotyczących umów o dzieło oraz umów zlecenia i w konsekwencji dokonał nieprawidłowej interpretacji charakteru przedmiotowej umowy oraz nieprawidłowo zastosował art. 66 ust. 1 ustawy o świadczeniach, uznając, że uczestnik podlegał obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego, jako osoba spełniająca warunki do objęcia ubezpieczeniami społecznymi lub ubezpieczeniem społecznym rolników, ponieważ wykonywał pracę na podstawie innej umowy o świadczenie usług, do której zgodnie z przepisami Kodeksu cywilnego stosuje się przepisy dotyczące zlecenia.

6. W odpowiedzi na skargę Prezes NFZ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

II. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

1. Na wstępie wyjaśnić należy, iż zgodnie z przepisem art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.), kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów, wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) - dalej: "p.p.s.a.", sprawowana jest przez sądy administracyjne w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracji publicznej konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, lub ewentualnie ustalenie, że decyzja lub postanowienie organu dotknięte jest wadą nieważności (art. 145 § 1 lit. a-c p.p.s.a.).

2. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Wykładnia powołanego przepisu wskazuje, że Sąd ma nie tylko prawo, ale i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został w skardze podniesiony. Z drugiej jednak strony, granicą praw i obowiązków Sądu, wyznaczoną w art. 134 § 1 p.p.s.a. jest zakaz wkraczania w sprawę nową. Granice te zaś wyznaczone są dwoma aspektami, mianowicie: legalnością działań organu oraz całokształtem aspektów prawnych tego stosunku prawnego, który był objęty treścią zaskarżonego rozstrzygnięcia.

3. Rozpoznając sprawę według powyższych kryteriów należy uznać, że skarga jest zasadna.

4. W rozpatrywanej sprawie podstawowy problem prawny sprowadza się do oceny charakteru prawnego umowy zawartej między skarżącym (płatnikiem) oraz D. J. (ubezpieczonym) i rozstrzygnięcia, czy umowa ta jest, jak twierdzi skarżący, umową o dzieło, co nie daje podstaw do objęcia zleceniobiorcy obowiązkiem ubezpieczenia zdrowotnego, czy też jest to, zgodnie z poglądami organów Narodowego Funduszu Zdrowia i ZUS, umowa o świadczenie usług, do której stosuje się przepisy Kodeksu cywilnego dotyczące zlecenia, której zawarcie i wykonywanie daje podstawę do objęcia jej wykonawców obowiązkiem ubezpieczenia zdrowotnego.

Podstawę prawną wydanych rozstrzygnięć stanowił przepis art. 66 ust. 1 pkt 1 lit. e) ustawy o świadczeniach. Zgodnie z art. 66 ust. 1 pkt 1 tej ustawy obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego podlegają osoby spełniające warunki do objęcia ubezpieczeniami społecznymi lub ubezpieczeniem społecznym rolników, które zostały wymienione w tym przepisie. Należą do nich m.in. osoby wykonujące pracę na podstawie umowy agencyjnej lub umowy zlecenia albo innej umowy o świadczenie usług, do której stosuje się przepisy Kodeksu cywilnego dotyczące zlecenia lub osobami z nimi współpracującymi (lit. e).

W myśl powołanego przepisu obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego podlegają osoby, które spełniają dwa warunki: 1) należą do osób, które spełniają warunki do objęcia ubezpieczeniami społecznymi lub ubezpieczeniem społecznym rolników, oraz 2) należą do osób (kategorii osób) wymienionych w art. 66 ust. 1 pkt 1 ustawy o świadczeniach, a więc m.in. do osób wykonujących pracę na podstawie umowy zlecenia albo innej umowy o świadczenie usług, do których zgodnie z przepisami Kodeksu cywilnego stosuje się przepisy dotyczące zlecenia.

Co do pierwszego warunku, to ustawa o systemie ubezpieczeń społecznych stwierdza wprost w art. 6 ust. 1 pkt 4 rozdziału 2, regulującego "Zasady podlegania ubezpieczeniom społecznym", że obowiązkowo ubezpieczeniom emerytalnemu i rentowym podlegają (...) osoby fizyczne, które na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej są m.in. osobami wykonującymi pracę na podstawie umowy agencyjnej lub umowy zlecenia albo innej umowy o świadczenie usług, do której zgodnie z Kodeksem cywilnym stosuje się przepisy dotyczące zlecenia (...). Brzmienie tego przepisu jednoznacznie wskazuje, że chodzi tu o tę samą kategorię osób, podlegających ubezpieczeniu społecznemu, a tym samych kwalifikujących się do objęcia ubezpieczeniem zdrowotnym. W myśl art. 85 ust. 4 ustawy o świadczeniach, za osobę wykonującą pracę na podstawie umowy zlecenia, umowy agencyjnej lub innej umowy o świadczenie usług oraz za osobę z nią współpracującą składkę jako płatnik oblicza, pobiera z dochodu ubezpieczonego i odprowadza zamawiający.

Zarówno w judykaturze, jak i w literaturze przyjmuje się, że kwestia prawidłowej kwalifikacji umowy może być w praktyce znacznie utrudniona, albowiem, o ile w odniesieniu do prostych sytuacji faktycznych i prawnych nazwanie faktycznej umowy o dzieło w inny sposób nie powoduje wielkich trudności w ustaleniu rzeczywistej konstrukcji umowy, o tyle w wypadku umów bardziej złożonych zasadne jest rozważenie, czy wola stron w tym zakresie (nazwanie umowy w określony sposób, odesłanie do określonych przepisów) nie powinna być podstawą rozstrzygnięcia wątpliwości (tak m.in. G. Kozieł /w:/ A. Kidyba (red.), Z. Gawlik, A. Janiak, K. Kopaczyńska-Pieczniak, G. Kozieł, E. Niezbecka, T. Sokołowski, Kodeks cywilny. Komentarz. Tom III. Zobowiązania - część szczególna, LEX 2010, komentarz do art. 627 k.c., t. 36).

5. Zgodnie z art. 627 k.c., przez umowę o dzieło przyjmujący zamówienie zobowiązuje się do wykonania oznaczonego dzieła, a zamawiający do zapłaty wynagrodzenia. Elementami przedmiotowo istotnymi umowy o dzieło jest określenie dzieła, do którego wykonania zobowiązany jest przyjmujący zamówienie, a także, z uwzględnieniem regulacji art. 628 w zw. z art. 627 k.c., wynagrodzenia, do którego zapłaty zobowiązany jest zamawiający. Umowa o dzieło jest umową o "rezultat usługi". Rezultat, o który umawiają się strony, musi być obiektywnie osiągalny i w konkretnych warunkach pewny. Celem umowy o dzieło nie jest bowiem czynność (samo działanie) lub zaniechanie, które przy zachowaniu określonej staranności prowadzić ma do określonego w umowie rezultatu. Przy umowie o dzieło chodzi o osiągnięcie określonego rezultatu, niezależnie od rodzaju i intensywności świadczonej w tym celu pracy i staranności. Odpowiedzialność przyjmującego zamówienie, w wypadku nieosiągnięcia celu umowy, jest więc odpowiedzialnością za nieosiągnięcie określonego rezultatu, a nie za brak należytej staranności. Przedmiotem umowy o dzieło, w ujęciu Kodeksu cywilnego, jest więc przyszły, z góry określony, samoistny, materialny lub niematerialny, lecz obiektywnie osiągalny i w danych warunkach pewny rezultat pracy i umiejętności przyjmującego zamówienie, którego charakter nie wyklucza możliwości zastosowania przepisów o rękojmi za wady (por. A. Brzozowski /w:/ System prawa prywatnego, Prawo zobowiązań – część szczegółowa, Tom 7, wydanie 3, pod red. J. Rajskiego, Wydawnictwo C.H. Beck - Instytut Nauk Prawnych PAN, Warszawa 2011, s. 390-391).

Z kolei, jak stanowi przepis art. 750 k.c., do umów o świadczenie usług, które nie są uregulowane innymi przepisami, stosuje się odpowiednio przepisy o zleceniu. W tej sytuacji ustalenie, że jakaś konkretna umowa i stosunek zobowiązaniowy jest "umową o świadczenie usług, która nie jest regulowana innymi przepisami", pociąga za sobą obowiązek wykonania nakazu z art. 750 k.c., a więc obowiązek odpowiedniego zastosowania przepisów o zleceniu. Przy czym należy wskazać, iż subsumcja zawartej umowy pod przepis art. 750 K.c. nie czyni takiej umowy umową zlecenia, w rozumieniu art. 734 k.c. (vide: L. Ogiegło /w:/ System prawa prywatnego, Prawo zobowiązań – część szczegółowa, Tom 7, s. 573 i nast.). Należy przy tym wyraźnie zaznaczyć, iż bardzo istotna przesłanka zastosowania art. 750 k.c. wyraża się w tym, że umowa o świadczenie usług nie może być umową, której celem byłoby osiągnięcie rezultatu, pozwalającego na jej zakwalifikowanie, jako umowy o dzieło. Innymi słowy umowy o osiągnięcie rezultatu stanowiącego dzieło, w rozumieniu przepisów art. 627 i nast. k.c. dotyczących umowy o dzieło, nie mogą zostać zakwalifikowane, jako umowy o świadczenie usług.

Oznacza to, że z zakresu art. 750 k.c. wyłączone są nie tylko umowy o dzieło, ale także inne umowy nazwane, których celem jest osiągnięcie określonego rezultatu, zarówno takie, do których przepisy o umowie o dzieło znajdują odpowiednie zastosowanie, jak i takie, które mają regulację ustawową niezawierającą takiego odesłania. Ponadto należy zauważyć, iż wyłączone spod dyspozycji art. 750 k.c. są również umowy nienazwane, których istota wykazuje zbieżność z umową o dzieło, uzasadniającą stosowanie przepisów o tej umowie w drodze analogii (np. nieodpłatne wykonanie dzieła). Również, jeśli chodzi o przypadek tzw. umów mieszanych, przepis art. 750 k.c. znajduje zastosowanie w zakresie, w jakim umowa dotyczy świadczenia usług, nieuregulowanych innymi przepisami, albo do których nie znajdą zastosowania w drodze analogii przepisy odnoszące się do którejkolwiek umowy nazwanej, mającej za przedmiot świadczenie usług. Dotyczy to zarówno umów, których przedmiotem jest zobowiązanie do świadczenia usług, obejmujących dokonywanie czynności faktycznych i prawnych (por. m.in. M. Nesterowicz /w:/ J. Winiarz (red.), Kodeks cywilny. Komentarz, t. II, 1989, s. 692), jak i umów łączących elementy umowy o świadczenie usług z elementami umowy o dzieło.

6. Istota umowy zlecenia, w świetle art. 734 k.c. i nast., wyraża się w tym, że przyjmujący zlecenie zobowiązuje się do dokonania określonej czynności prawnej dla dającego zlecenie. Umowę zlecenia zalicza się przy tym do zobowiązań tzw. starannego działania, a nie zobowiązań rezultatu. Chociaż sama definicja zakłada dążenie do osiągnięcia określonego rezultatu - dokonania czynności prawnej, jednakże w razie jego nieosiągnięcia, ale jednoczesnego dołożenia wszelkich starań w tym kierunku, przy zachowaniu należytej staranności, zleceniobiorca nie ponosi odpowiedzialności za niewykonanie zobowiązania (tak m.in. K. Kołakowski /w:/ G. Bieniek (red.), Kodeks cywilny. Komentarz, t. II, 2006, s. 387; podobnie: M. Nesterowicz /w:/ J. Winiarz (red.), Kodeks cywilny. Komentarz, t. II, 1989, s. 685). Innymi słowy, odpowiedzialność kontraktowa przyjmującego zlecenie powstanie wówczas, gdy przy wykonaniu zlecenia nie zachował wymaganej staranności, niezależnie od tego, czy oczekiwany przez dającego zlecenie rezultat nastąpił, czy też nie.

W przypadku umowy o dzieło niezbędne jest, aby starania przyjmującego zamówienie doprowadziły w przyszłości do konkretnego, indywidualnie oznaczonego rezultatu - jako koniecznego do osiągnięcia (tak, m. in. A. Brzozowski (w:) System prawa prywatnego, t. 7, 2004, s. 327; wyrok Sąd Apelacyjny w Rzeszowie z 21 grudnia 1993 r., sygn. akt III AUr 357/93, OSA 1994, z.6 poz. 49). Oznacza to, że przedmiotem świadczenia przyjmującego zamówienie jest wykonanie dzieła, które może polegać na stworzeniu dzieła lub jego przetworzenia do takiej postaci, w jakiej poprzednio nie istniało. Kodeks cywilny w art. 627 k.c. nie określa szczegółowo podstawowego przedmiotu świadczenia przyjmującego zamówienie. W pozostałych przepisach tytułu XV "dzieło" występuje natomiast w różnych kontekstach znaczeniowych: "wykonanie dzieła" (art. 628 § 1 k.c.), "w toku wykonywania dzieła" (art. 629 k.c.),"rozpoczęcie lub wykończenie dzieła" (art. 635 k.c.), "dzieło ma wady" ( art. 637 § 1 k.c.), "oddanie dzieła" (art. 642 § 1 k.c.), "odebranie dzieła" (art. 643 k.c.), "ukończenie dzieła" (art. 644 k.c.).

Należy więc przyjąć, że wykonanie oznaczonego dzieła jest zwykle określonym procesem pracy lub twórczości o możliwym do wskazania momencie początkowym i końcowym, którego celem jest doprowadzenie do efektu, (rezultatu) przyjętego przez strony w momencie zawierania umowy (szerzej - S. Buczkowski (w.) System prawa cywilnego, t. III, cz. 2 s. 416-417; W. Siuda, Istota..., s. 102-105; S. Wójcik, Pojęcie umowy o dzieło, SC, t. IV, Kraków 1963, s. 110).

7. W rozpatrywanej sprawie podstawowy problem prawny sprowadza się do oceny charakteru umowy zawartej między Stroną skarżącą a Ubezpieczonym, a mianowicie, czy jest to, jak twierdzi Spółka, umowa o dzieło, która nie daje podstaw do objęcia ubezpieczonego obowiązkiem ubezpieczenia zdrowotnego, czy też jest to, zgodnie z art. 66 ust. 1 lit. e) ustawy o świadczeniach i poglądami organów Narodowego Funduszu Zdrowia i ZUS, umowa o świadczenie usług, do której stosuje się przepisy k.c. dotyczące zlecenia, której zawarcie i wykonywanie daje podstawę do objęcia jej wykonawców obowiązkiem ubezpieczenia zdrowotnego.

Zgodnie z art. 627 k.c., przez umowę o dzieło przyjmujący zamówienie zobowiązuje się do wykonania oznaczonego dzieła, a zamawiający do zapłaty wynagrodzenia. Elementami przedmiotowo istotnymi umowy o dzieło jest określenie dzieła, do którego wykonania zobowiązany jest przyjmujący zamówienie, a także, z uwzględnieniem regulacji art. 628 w zw. z art. 627 k.c., wynagrodzenia, do którego zapłaty zobowiązany jest zamawiający. Umowa o dzieło jest umową o "rezultat usługi". Rezultat, o który umawiają się strony, musi być obiektywnie osiągalny i w konkretnych warunkach pewny. Celem umowy o dzieło nie jest bowiem czynność (samo działanie) lub zaniechanie, które przy zachowaniu określonej staranności prowadzić ma do określonego w umowie rezultatu, lecz samo osiągnięcie tego lub zaniechanie, które przy zachowaniu określonej staranności prowadzić ma do określonego w umowie rezultatu. Przy umowie o dzieło chodzi o osiągnięcie określonego rezultatu, niezależnie od rodzaju i intensywności świadczonej w tym celu pracy i staranności.

8. W ocenie Sądu organy NFZ, rozstrzygając sprawę dotyczącą objęcia ubezpieczeniem zdrowotnym Uczestnika były zobowiązane do ustalenia charakteru prawnego umowy łączącej go ze Stroną skarżącą. Innymi słowy, organy NFZ były zobowiązane przede wszystkim zbadać, czy właściwym zamiarem stron i celem zawartej umowy o dzieło na naprawę ciepłociągu (sieci ciepłowniczej) nie było uniknięcie dopełnienia obowiązków ubezpieczonego i płatnika składek, czyli uniknięcia w drodze czynności prywatno-prawnych (zawieranych umów) obowiązków publiczno-prawnych, wynikających z ustawy o świadczeniach oraz ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych.

Nie mniej w sytuacji, kiedy skarga zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania. Do kontroli subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przepis prawa materialnego można przejść dopiero wówczas, gdy okaże się, że stan faktyczny przyjęty w zaskarżonej decyzji został ustalony z uwzględnieniem wymaganych przepisów postępowania, przez co ustalenie to nie było wadliwe albo nie zostało skutecznie podważone.

W skardze znajdują się zarzuty naruszenia przepisów postępowania w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy a to m.in. art. 6, 7, 8 77 § 1 i 80 oraz 156 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez niewyczerpujące zebranie i rozpatrzenie całokształtu materiału dowodowego w sprawie i niepodjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy m.in. przesłuchania świadków oraz generalnie wydanie decyzji przez organy obu instancji przez osoby nie uprawnione do ich wydania.

W ocenie strony skarżącej postępowanie dowodowe w niniejszej sprawie zostało przeprowadzone w sposób wybiórczy i dowolny. Strona skarżąca kwestionuje stanowisko organów wyrażone w decyzjach zarówno w I jak i II instancji, że do rozstrzygnięcia kwalifikacji prawnej zawartej umowy i ustalenia rzeczywistego zamiaru stron umowy nie jest wymagany dowód z przesłuchania stron, nawet gdy w ocenie organu zarówno pierwszej instancji interesy stron są zbieżne. W ocenie strony skarżącej takie stanowisko jest nieprawidłowe i prowadzi do oceny i kwalifikacji umowy w oparciu jedynie o literalną treść umowy z pominięciem zbadania rzeczywistego zamiaru stron w tym zakresie.

Organ podnosi, że skoro nie przeprowadzono dowodu z przesłuchania stron oznacza to, iż w niniejszej sprawie organ posiadał wystarczające środki dowodowe, a ponadto nie przeprowadzono dowodów na okoliczność zgodnego zamiaru stron i celu umów o dzieło bowiem zgodny zamiar stron i cel umów jest organowi znany już na podstawie zgromadzonej dokumentacji.

Zdaniem składu orzekające w przedmiotowej sprawie do oceny charakteru umowy łączącej strony skarżące, niezbędne jest uzupełnienie postępowania dowodowego poprzez przesłuchanie stron spornej umowy.

9. W niniejszej sprawie organ nie przesłuchał nawet w charakterze świadka Uczestnika, a wystosował do niego jedynie pismo informujące o wszczęciu postępowania i możliwości złożenia dodatkowych wyjaśnień, z czego uczestnik nie skorzystał. Strona skarżąca podnosi, iż skoro Uczestnik nie udzielił informacji na powyższe pismo, organ winien był przesłuchać go w charakterze świadka zgodnie z treścią art. 75 § 1 k.p.a., gdyż to właśnie zeznania uczestnika postępowania mogą potwierdzić wyjaśnienia skarżącej o wykonaniu przez niego dzieła. Sąd powyższą ocenę podziela.

W ocenie Sądu organy NFZ były zobowiązane przede wszystkim zbadać zamiar stron powyższej umowy oraz jej cele, do czego, w ocenie Sądu, koniecznym było przesłuchanie uczestnika postępowania. Tymczasem organy w swoich decyzjach wywiodły, że samo sformułowanie przedmiotu umowy sugeruje, że jest to umowa dotycząca starannego wykonania określonych czynności, nie zaś osiągnięcia określonego rezultatu o indywidualnym charakterze.

Dodać należy, iż w świetle zasad logiki (uwzględnienie celu naprawienia ciepłociągu jako punkt wyjścia dla dalszego wnioskowania) i doświadczenia życiowego uwzględniającego przedmiot działalności przedsiębiorstwa skarżącej, usunięcie awarii ciepłociągu mogło by być przedmiotem umowy starannego działania. Interesujące jest też to, czy strony umawiały się, że w przypadku awarii ciepłociągu uczestnik/zobowiązany będzie dokonywał jego dalszych napraw w ramach rękojmi za wady dzieła, a więc kwestii typowych dla umowy o dzieło. Nie mniej powyższych rozważań organy w sprawie nie przeprowadziły.

W ocenie Sądu organ nie poczynił niezbędnych własnych ustaleń w przedmiocie zgodnego zamiaru stron przy zawarciu umowy, okoliczności jej zawarcia, celu umowy, zwyczajów jakie panują przy zawieraniu tego typu Umów, a przede wszystkim, nie podjął żadnych ustaleń dotyczących rzeczywistego przebiegu wykonania umowy.

W tym stanie rzeczy zasadny jest zarzut skargi w zakresie naruszenia przepisu art. 7, art. 8 i art. 77 k.p.a. w sposób mogący mieć wpływ na wynik sprawy. Naczelną zasadą postępowania administracyjnego jest bowiem zasada prawdy obiektywnej.

Została ona wyrażona w art. 7 k.p.a. Z zasady tej wynika obowiązek organu administracji publicznej wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych dla prawidłowego ustalenia stanu faktycznego sprawy, co jest niezbędnym elementem właściwego zastosowania normy prawa materialnego. Tak, więc organy administracji mają obowiązek dokonać wszechstronnej oceny okoliczności konkretnej sprawy na podstawie analizy całego materiału dowodowego i swoje stanowisko wyrazić w uzasadnieniu podjętej decyzji (p. wyrok NSA z 17 października 2001 r., sygn. I SA 1110/01, Lex nr 75516). Realizację tej zasady zapewniają przede wszystkim przepisy regulujące postępowanie dowodowe. Zgodnie z art. 77 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać materiał dowodowy, a więc podjąć ciąg czynności procesowych mających na celu zebranie całego materiału dowodowego i następnie go rozpatrzyć. Dokładne ustalenie stanu faktycznego możliwe jest tylko na podstawie wszystkich istotnych dowodów i poprzez wyjaśnienie wszystkich nasuwających się w sprawie wątpliwości. Ponadto w ocenie Sądu spełnienie normy wynikającej z przepisu art. 8 k.p.a. wymaga prowadzenia postępowania administracyjnego w taki sposób, aby w szczególności w uzasadnieniu decyzji przekonać stronę, że jej stanowisko zostało poważnie wzięte pod uwagę, a jeżeli zapadło inne rozstrzygnięcie, to przyczyną tego są istotne powody.

Reasumując, w ocenie Sądu, Prezes NFZ przedwcześnie, bez przesłuchania stron spornej umowy i rozważenia ww. kwestii dokonał wykładni powołanych powyżej przepisów k.c. dotyczących umów o dzieło oraz umów zlecenia i w konsekwencji dokonał pochopnej interpretacji charakteru przedmiotowej umowy oraz nieprawidłowo zastosował art. 66 ust. 1 ustawy o świadczeniach.

10. Odnosząc się do kwestii zarzutów związanych z niewłaściwym upoważnieniem do wydania decyzji w sprawie. Na wstępie uzasadnienia skargi skarżąca, powołując się na art. 109 ust. 1 i 4 ustawy o świadczeniach podała, że Zastępca Dyrektora do spraw mundurowych nie był upoważniony do wydania decyzji w sprawie, zważywszy dodatkowo, że do decyzji nie zostało dołączone pisemne upoważnienie wydane przez Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego NFZ, stosownie do art. 268a k.p.a., upoważniające podległych pracowników do wydawania decyzji administracyjnych, skutkiem czego doszło do rażącego naruszenia prawa i nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a.

Zgodnie z art. 268a k.p.a. organ administracji publicznej, w niniejszej sprawie Dyrektor [...] Oddziału Wojewódzkiego NFZ i prezes NFZ w II instancji, może upoważnić w formie pisemnej pracowników kierowanej jednostki organizacyjnej (w tym swoich zastępców) do załatwiania spraw w jego imieniu w ustalonym zakresie, w szczególności do wydawania decyzji administracyjnych, postanowień i zaświadczeń. W ugruntowanym orzecznictwie nie ulega żadnej wątpliwości, że takie upoważnienie powinno mieć formę pisemną, określać zakres upoważnienia, wskazywać od kiedy zostało udzielone, ponieważ niezachowanie tych wymogów skutkuje brakiem właściwego upoważnienia do podejmowania określonych decyzji, co stanowi rażące naruszenie prawa (por. wyrok NSA w Warszawie z dnia 11 kwietnia 2006 r., sygn. akt I OSK 703/05).

W toku niniejszej sprawy, takie upoważnienie do akt nie zostało złożone. Tymczasem brak właściwego upoważnienia do podejmowania określonych decyzji może stanowić rażące naruszenie prawa (por., wyrok NSA w Warszawie z dnia 11 kwietnia 2006 r., sygn. akt I OSK 703/05) i powoduje nieważność decyzji w całości z mocy art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a., co zdaniem Strony skarżącej ma miejsce w niniejszej sprawie i winno być wzięte pod uwagę przez organ.

W ocenie Sądu z akt nie wynika, czy stosowne upoważnienie dla osób, które podpisały decyzję w I i II instancji zostały wydane czy też nie. Sprawa podpisów nie została przez organy wyjaśniona, choć wobec zarzutów Spółki, powinny one dołączyć do akt dokumenty, z których właściwe upoważnienia wynikają.

Z kolei strona skarżąca nie udowodniła, że takich upoważnień w ogóle nie było. Z tego powodu ponownie rozpoznając sprawę, organ powinien te wątpliwości rozwiać załączając do akt stosowne dokumenty.

11. W rezultacie Sąd uznał, że wydając skarżoną decyzję organ I i II instancji dopuścił się naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Naruszenia te oprócz wskazanych powyżej polegały na naruszeniu art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. art. 8 i 11 k.p.a., w związku z art. 109 ust. 6 ustawy o świadczeniach poprzez jego niezastosowanie i pomięcie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazania faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej.

Organy I instancji orzekając ponownie w sprawie, w razie utrzymania dotychczasowej oceny co do charakteru umowy łączącej płatnika i ubezpieczonego jako umowy zlecenia, powinny odnieść się do powyższej kwestii w uzasadnieniu decyzji, wcześniej uwzględniając istotne wnioski dowodowe składane przez stronę w zakresie przesłuchania stron spornej umowy i uwzględniając także rezultat przeprowadzonych dowodów w uzasadnieniu decyzji.

12. Mając na względzie istotne wady, którymi obarczone było postępowanie dowodowe przeprowadzone przez organy w przedmiotowej sprawie Sąd uznał, że bez ich usunięcia i bez przeprowadzenia postępowania dowodowego w sposób zupełny, nie jest możliwe ustalenie stanu faktycznego sprawy. W tym stanie rzeczy ustosunkowywanie się przez Sąd do pozostałych argumentów skargi, byłoby na obecnym etapie postępowania przedwczesne.

13. W tym stanie rzeczy, z uwagi na naruszenie wskazanych przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy Sąd, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję ją poprzedzającą. O kosztach postępowania orzekł na mocy art. 200 oraz 205 § 1 i 2 p.p.s.a.