Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1476/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2015-02-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6205 Nadzór sanitarny
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Sanitarny
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 156 par. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk (spr.), , Sędzia WSA Izabela Ostrowska, Sędzia WSA Elżbieta Zielińska-Śpiewak, Protokolant st. sekr. sąd. Piotr Bibrowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 lutego 2015 r. sprawy ze skargi [...] Sp. z o.o. w [...] na decyzję Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] kwietnia 2014 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji skargę oddala


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją Główny Inspektor Sanitarny działając na podstawie art. 12 ust.2 pkt 2 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej/ Dz. U. z 2011 r. Nr 212, poz. 1263 z późń. zm./, art.104 i 107, art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, po rozpatrzeniu odwołania [...]Sp. z o. o. [...]ul. [...] z dnia 10 marca 2014 r. od decyzji [...] Państwowego Wojewódzkiego Sanitarnego w [...] z dnia [...] lutego 2014 r. znak [...]odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] z dnia [...] czerwca 2013 r. znak [...]- utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu wskazał, że w dniu 10 czerwca 2013 r. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w [...] wydał decyzję, w której ustalił opłatę za wykonane czynności kontrolne oraz przeprowadzenie oceny i badań bezpieczeństwa produktów o nazwach "[...]", "[...]', "[...]', "[...]", "[...]", "[...]" i 3 opakowań produktu o nazwie "[...] o różnej gramaturze, zatrzymanych w wyniku kontroli w sklepie "[...]" w [...] przy ul. [...].

Decyzja została wydana w oparciu o art. 27c ust. 4 oraz art. 36 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, które stanowią, iż jeśli w wyniku badań okaże się, że zatrzymane w toku kontroli produkty stwarzają zagrożenie dla życia lub zdrowia ludzi, strona odpowiedzialna za wprowadzenie do obrotu tych produktów ponosi koszty niezbędne do przeprowadzenia oceny i badań. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał na okoliczności faktyczne, które spowodowały uznanie, iż koszty te winna ponieść [...]Sp. z o.o., jako prowadząca sklep "[...]" i która wprowadzała do obrotu produkty, będące środkami zastępczymi w rozumieniu pkt 27 art. 4 ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii, a więc zakazanymi przez tę ustawę. W decyzji wskazano także kalkulację kosztów obliczonych na kwotę 5535 zł.

Strona nie wniosła od tej decyzji odwołania, natomiast w dniu 7 stycznia 2014 r. do [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w [...] wpłynął jej wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...], jako wydanej z naruszeniem przepisów o właściwości miejscowej organu administracji publicznej. Zdaniem Spółki fakt, że ma siedzibę w [...] winien przesądzić o właściwości powiatowego inspektora sanitarnego w [...].

Rozpatrując wniosek [...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w [...] nie podzielił stanowiska strony i w decyzji z dnia [...]lutego 2014 r. znak [...] odmówił stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji. W uzasadnieniu decyzji stwierdził, że postępowanie dowodowe przeprowadzone przez powiatowego inspektora sanitarnego w pełni potwierdzało konieczność podjęcia działań, które uniemożliwiały prowadzenie przez Spółkę [...]nielegalnej działalności, polegającej na wprowadzaniu do obrotu w sklepie "[...]" w [...] środków zastępczych. W kwestii zarzutu naruszenia właściwości miejscowej organ stwierdził, iż "Właściwość miejscowa organu administracji publicznej to zdolność do załatwiania spraw indywidualnych należących do jego właściwości rzeczowej, powstałych na przypisanym temu organowi obszarze działania. Obszarem działania organów administracji publicznej są określone ustawowo jednostki podziału terytorialnego państwa. Na podstawie art. 10 ust.l pkt 3 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, zadania nałożone na Państwową Inspekcję Sanitarną na terenie powiatu wykonuje państwowy powiatowy inspektor Sanitarny, jako organ rządowej administracji zespolonej w powiecie. " Ponadto Organ stwierdził, że nie może zgodzić się z argumentacją strony, iż w związku z niezatrudnianiem przez nią pracowników, niemożliwe jest zastosowanie art. 21 § 1 pkt 2 kodeksu postępowania administracyjnego , który przewiduje, w sprawach dotyczących prowadzenia zakładu pracy, właściwość organu według miejsca gdzie zakład jest lub ma być prowadzony. Dodatkowo w uzasadnieniu podkreślono, że prowadzenie postępowania zgodnie z wnioskiem strony, stawiałoby przeszkodę w skutecznym działaniu organów Państwowej

Inspekcji Sanitarnej w zakresie zapobiegania zagrożeniom życia i zdrowia związanym z używaniem środków zastępczych.

Spółka [...]w odwołaniu z dnia [...] marca 2014 r. zakwestionowała argumenty przedstawione w decyzji [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w [...] i podtrzymała zarzut naruszenia przez Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] przepisów o właściwości miejscowej, z uwagi na fakt, iż strona postępowania tj. Spółka [...]ma siedzibę w [...], a zatem organem właściwym do przeprowadzenia postępowania był Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w [...]. Co prawda, zdaniem strony, Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w [...] był właściwy do przeprowadzenia kontroli w sklepie "[...]", sporządzenia protokołu kontroli, ale w momencie stwierdzenia, że sklep jest prowadzony przez podmiot mający siedzibę w innym mieście, organ kontroli powinien przekazać sporządzoną dokumentację wraz z zabezpieczonym towarem właściwemu inspektorowi sanitarnemu celem wydania stosownych decyzji.

Ponadto strona podniosła, iż nie zatrudnia żadnych pracowników, a zatem właściwość miejscowa nie może być w stosunku do niej ustalana zgodnie z art. 21 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego tj. według miejsca prowadzenia zakładu pracy, bowiem uprawnienia Państwowej Inspekcji Sanitarnej w odniesieniu do zakładów pracy sprowadzają się do kontroli warunków zdrowotnych środowiska pracy, "...za sprawy związane z prowadzeniem zakładu pracy należy rozumieć sprawy związane z przestrzeganiem zasad, przepisów higieny pracy i warunków środowiska pracy, a nie wszystkie sprawy związane z wykonywaniem działalności gospodarczej." Za niedopuszczalną należy uznać, zdaniem strony, sytuację, gdy prowadząc działalność polegającą na wprowadzaniu do obrotu środków zastępczych w kilkudziesięciu sklepach na terenie całego kraju, otrzymywałaby kilkadziesiąt decyzji zakazujących tej działalność, wykonano by kilkadziesiąt badań, kosztami tych badań obarczono by Spółkę, i co więcej nałożono by na nią kilkadziesiąt kar pieniężnych za wprowadzanie do obrotu środków zastępczych.

Kolejnym argumentem przemawiającym, zdaniem strony, za uznaniem w jej sprawie właściwości miejscowej organu Państwowej Inspekcji Sanitarnej z [...], jest fakt iż prowadzili niedozwoloną działalność przez kilka miesięcy, a Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w [...] w ciągu kilku dni od kontroli wydał decyzję, a przecież mógł przesłać protokół z kontroli do inspektora w [...].

W odwołaniu zakwestionowano także możliwość zastosowania zakazu wprowadzania do obrotu środków zastępczych, o którym mowa w art. 44b ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii, w odniesieniu do udostępniania bezpośrednim konsumentom. Zdaniem Spółki [...]wprowadzanie do obrotu należy odróżnić od udzielania, rozumianego jako udostępnianie konsumentowi. A zatem uznanie, iż ich działalność, polegała na wprowadzaniu do obrotu środków zastępczych, a nie na "udzielaniu" - co nie jest zabronione, stanowi rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego.

Rozpatrując odwołanie Główny Inspektor Sanitarny wskazał na następujące okoliczności.

Z art. 1-4 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, poprzez użycie w odniesieniu do poszczególnych zadań pojęcia "szczególności", wynika bowiem wola ustawodawcy by organy w tej ustawie przywołane w sytuacji zagrożenia życia lub zdrowia ludzi mogły podejmować działania, których szczegółowy zakres i skutki na etapie tworzenia prawa nie można było przewidzieć. Ale muszą to być działania na tyle skuteczne, by chronić życie i zdrowie obywateli. Ze względu na powyższe, decyzje wydawane przez inspekcję sanitarną są zarówno środkiem ochrony i przywrócenia naruszonego bezpieczeństwa, jak i mają za zadanie odwrócenie grożącego niebezpieczeństwa. Istotne jest przy tym to, że decyzje te skoncentrowane są na ochronie najważniejszych w społeczeństwie wartości - życia i zdrowia, a nie na ochronie prawa. Mogą być zatem stosowane władcze metody działania, mające na celu usunięcie niebezpieczeństwa, które mogą charakteryzować się ograniczeniem wolności jednostek, w imię interesu społecznego. Taka interpretacja jest powszechnie przyjęta w sądownictwie administracyjnym np. wyrok z dnia 23.VI. 1995 r. sygn. akt S.A. Wr 2744/ 94 - "nie można uznać, że interes strony jest słuszny, jeżeli godzi on w interes społeczny". W sytuacjach zagrożenia Państwowa Inspekcja Sanitarna działa w sposób swoisty i z użyciem przymusu, w często przyśpieszonych lub uproszczonych trybach. Konieczność podjęcia szybkich działań, zmierzających do usunięcia potencjalnych i faktycznych zagrożeń dla życia i zdrowia przez organ, wymaga zastosowania uproszczonych procedur administracyjnych. W przypadku stwierdzenia zagrożenia dla życia i zdrowia ludzi, gwarancje procesowe strony postępowania, która owe zagrożenie generuje, ustępują miejsca nadrzędnym wartościom chronionym przez administrację państwową.

Nie oznacza to jednakże, że w przedmiotowej sprawie nastąpiło naruszenie przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej przepisów, co wskazywałoby na konieczność stwierdzenia nieważności podjętych przez te organy decyzji.

Zdaniem Głównego Inspektora Sanitarnego Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w [...] był właściwy nie tylko do przeprowadzenia kontroli w sklepie "[...]", mieszczącym się w [...] przy ul. [...], ale również do wydania decyzji, po stwierdzeniu iż w sklepie prowadzona jest sprzedaż produktów, co do których istnieje uzasadnione podejrzenie, iż stwarzają zagrożenie życia lub zdrowia ludzi, wstrzymania tej działalności, nakazania wycofania produktów z obrotu na czas niezbędny do przeprowadzania badań oraz zatrzymania tych produktów a po otrzymaniu wyników badań laboratoryjnych do wydania decyzji, o której mowa w art. 27c ust.6 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej.

Stanowisko takie wynika z brzmienia art. 10 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, która uprawnia powiatowego inspektora sanitarnego do wykonywania zadań wyłącznie na określonym obszarze. Mógł zatem powiatowy inspektor sanitarny w [...] wykonywać te zadania w odniesieniu do sklepu "[...]", a nie mógł tego wykonywać inspektor w [...].

Brzmienie literalne art. 27c ust. 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, mówiące o "właściwym państwowym inspektorze sanitarnym", który powziął uzasadnione podejrzenie w związku z tym wydaje decyzję przewidzianą w tym przepisie wskazuje, w odniesieniu do sklepu "[...]" także na właściwość powiatowego inspektora w [...]. Bo to ten organ, na podstawie doniesień Policji, jak również sygnałów ze strony Dyrektora szkoły, mieszczącej się w pobliżu sklepu, powziął uzasadnione podejrzenie naruszenia obowiązujących przepisów i zarządził przeprowadzenie kontroli, a następnie niezwłocznie wydał decyzję, której celem było zaprzestanie sprzedaży produktów stwarzających zagrożenie życia lub zdrowia ludzi. Zdaniem Głównego Inspektora Sanitarnego zarówno brzmienie art. 27c ust. 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, jak również cel wprowadzenia tego przepisu w październiku 2010 r., a więc w sytuacji konieczności przeciwdziałania masowym zatruciom młodych ludzi po zażyciu tzw. "dopalaczy" jednoznacznie wskazywał na "właściwość" inspektora, na którego obszarze działania prowadzona jest niedozwolona działalność. Również uprawnienie, o którym mowa w ust. 6 art. 27c ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej jako dalszy tryb postępowania przewidziany przez ustawodawcę, może odnosić się wyłącznie do Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...], bowiem tylko on był uprawniony do wydania decyzji, o których mowa w ust. 1 i dalszych tego artykułu i tylko ten organ, dysponując zakwestionowanymi produktami i wynikami badań tych produktów mógł zakazać wprowadzania ich do obrotu i orzec o ich zniszczeniu, a po uprawomocnieniu się decyzji, przekazać do zniszczenia uprawnionej do tego jednostce.

Potwierdzenia działania przez Spółkę [...]w sposób niezgodny z prawem, powodowało automatycznie obowiązek obciążenia Spółki kosztami badań laboratoryjnych oraz kosztami innych czynności. Obowiązek ponoszenia tych kosztów przez stronę, która narusza powszechnie obowiązujące przepisy jest określony ustawowo i ma swoistą cechę dodatkowej kary. Kwestionowanie zatem uprawnienia organu, który dokonywał określonych czynności kontrolnych i poniósł koszty zleconych Narodowemu Instytutowi Leków badań, do wydania decyzji obciążającej stronę poniesionymi kosztami, należy uznać za bezpodstawne. Należy podkreślić, że żadna z zasad obowiązujących w Kodeksie postępowania administracyjnego nie upoważnia do kwestionowania takiego trybu postępowania.

Nie zgodził się organ także z tezą przedstawioną w odwołaniu, że właściwość miejscowa inspektora z [...] winna ograniczać się do przeprowadzenia kontroli, a dalsze działania winien prowadzić inspektor z [...]. Czynności Państwowej Inspekcji Sanitarnej to bowiem nie tylko czynności kontrole, ale również prowadzenie postępowania administracyjnego, w ramach którego przeprowadza się postępowanie dowodowe, w tym niezbędne badania laboratoryjne, co wiąże się z określonymi kosztami, to wydanie decyzji administracyjnej wszczętej na skutek przeprowadzonej kontroli, to czynności sprawdzające czy decyzja została wykonana, jak np. wstrzymanie działalności, a wreszcie podjęcie postępowania egzekucyjnego w razie nie zastosowania się strony do nałożonych na nią obowiązków lub nieuiszczenia obciążających ją kosztów postępowania czy badań.

Główny Inspektor Sanitarny wskazał na podobne stanowisko było zaprezentowane wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 sierpnia 2010 r. sygn. akt I OSK 290/10, który stwierdził " Nie ma racji strona skarżąca kasacyjnie, że właściwość terytorialna organów Państwowej Inspekcji Pracy uregulowana w ustawie o Państwowej Inspekcji Pracy odnosi się do przeprowadzania czynności kontrolnych. /../Upoważnia on bowiem inspektora pracy, który w zakresie swojej terytorialnej właściwości przeprowadził kontrolę, do podjęcia środków prawnych /../, a więc także do wydania nakazów usunięcia stwierdzonych uchybień skierowania ich do podmiotu kontrolowanego, bez względu na swoją właściwość terytorialną." W tymże samym wyroku Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że właściwość miejscową w sprawach dotyczących zakładu pracy, ustala się według miejsca, w którym był, jest albo będzie prowadzony, przy czym pojęcie miejsce "zakładu pracy" odnosi się do miejsca prowadzonej działalności, a nie siedziby bądź miejsca zamieszkania właściciela. Za bezpodstawne przy tym uznano twierdzenie wnioskodawcy, iż pojęcie "zakład pracy" nie można odnieść do sklepu, który był prowadzony w [...], bowiem Spółka nie zatrudnia żadnych pracowników. Kontrole w dniach 19 grudnia 2012 r. 15 stycznia 2013 r. r. przeprowadzono bowiem w obecności sprzedawców P. D. F. oraz P. M. A. M., których status, jako sprzedawców, jednoznacznie wskazywał na wykonywanie pracy określonego rodzaju , w określonym czasie i miejscu oraz na rzecz i pod kierownictwem Spółki [...]. Należy wskazać, że prowadzony przez Spółkę [...]sklep dysponował infrastrukturą, miejscem prowadzenia działalności, zapleczem organizacyjnym i kadrowym, co kwalifikowało go do uznania za "zakład pracy", a ponadto użyte w art. 21 § 1 pkt 2 Kpa pojęcie "sprawy dotyczące prowadzenia zakładu pracy", nie oznacza tylko spraw związanych z zapewnieniem pracownikom bezpiecznych i higienicznych warunków pracy, ale także wpływ prowadzonej w nim działalności na zdrowie publiczne, a więc działalności, która zgodnie z art. 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej została oddana pod nadzór Państwowej Inspekcji Sanitarnej.

Dodatkowym argumentem przemawiającym za uznanie w niniejszej sprawie właściwości terytorialnej organów Państwowej Inspekcji Sanitarnej, właściwych dla województwa [...], jest fakt iż odmienny pogląd stawiałby przeszkodę w skutecznym działaniu organów Państwowej Inspekcji Sanitarnej w zakresie zapobiegania zagrożeniom życia i zdrowia związanym z używaniem środków zastępczych. Trudno sobie wyobrazić sytuację, gdy z całej Polski spływałyby do jednego miejsca protokoły z kontroli ze sklepów sprzedających dopalacze, za nimi płynęłyby próbki zakwestionowanych produktów, a wreszcie czasami bardzo duże ilości zatrzymanych produktów. Trudno sobie również wyobrazić, by w razie zmiany siedziby strony postępowania, następowałby exodus dokumentów i dowodów do kolejnego inspektora sanitarnego. Pomijając kwestię niewątpliwie znaczących skutków finansowych, które spowodowałaby taka sytuacja, jak się wydaje racjonalny ustawodawca nie mógłby dopuścić do chaosu, który doprowadziłby do uniemożliwienia skutecznego nadzoru. Właściwy inspektor do wydania decyzji , o których mowa w art. 27 c ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej we wszystkich tam przewidzianych rodzajach decyzji, w tym dotyczącej kosztów niezbędnych do przeprowadzenia ocen i badań, to inspektor, na którego obszarze działania ujawniono zakazaną działalność.

Organ wskazał również, iż w odwołaniu Spółka [...]podnosi zarzut rażącego naruszenia prawa w kwestionowanych decyzjach, bowiem uważa, że zakaz wprowadzania do obrotu odnosi się wyłącznie do handlu hurtowego, a nie sprzedaży na rzecz indywidualnych osób "konsumentów". Z zarzutem tym organ nie zgodził się. Ustawa z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu narkomanii w art. 4 definiującym używane w niej pojęcia określa, "wprowadzanie do obrotu" jako udostępnianie osobom trzecim, odpłatnie lub nieodpłatnie, środków odurzających, substancji psychotropowych, prekursorów lub środków zastępczych. Nic w tej definicji nie wskazuje by przez "osoby trzecie" rozumieć wyłącznie osoby prawne czy inne jednostki organizacyjne, dokonujące sprzedaży hurtowej. Tożsame pojęcie użyte jest w artykułach 44b, 44c i 52a ustawy, a więc przewidujących zakaz wprowadzania do obrotu środków zastępczych i kar za nieprzestrzeganie tego zakazu. Określenie "udzielanie" użyte jest w ustawie o przeciwdziałaniu narkomanii w odniesieniu jedynie do środków odurzających lub substancji psychotropowych- w przepisie karnym, przewidującym karę pozbawienia wolności /art. 58 i 59/. Są to odrębne regulacje - nieprzestrzeganie przepisów ustawy w odniesieniu do środków odurzających i substancji psychotropowych jest przestępstwem, w przeciwieństwie do trybu postępowania w odniesieniu do środków zastępczych, gdzie podejmowane są czynności w oparciu o Kodeks postępowania administracyjnego i gdzie nie występuje kara pozbawienia wolności. Uznanie, że sprzedaż dopalaczy młodym ludziom jest udzielaniem, oznaczałoby, iż jest to działalność dozwolona, a więc prowadzona od przeszło 3 lat "walka" Państwowej Inspekcji Sanitarnej z tym procederem jest nielegalna. A przecież przeczy temu szerokie orzecznictwo sądów administracyjnych, które poza jednostkowymi przypadkami, nie kwestionują uprawnień inspektorów sanitarnych.

Organ odniósł się również do argumentu strony, iż odmienne pojmowanie właściwości miejscowej, niż przez nią prezentowane oznaczałoby kilkadziesiąt decyzji zakazujących wprowadzanie środków zastępczych do obrotu, kilkadziesiąt decyzji o kosztach badań zakwestionowanych produktów, czy wreszcie możliwości kilkudziesięciu kar pieniężnych. Zdaniem strony wystarczy jedna decyzja, by nie narażać zobowiązanego na nadmierne koszty. Abstrahując od całkowicie nieuzasadnionego twierdzenia, że zadaniem ustawodawcy była ochrona interesów Spółki, która chce czerpać zyski z wprowadzania do obrotu środków zastępczych, działalność Spółki polegająca na kontynuowaniu sprzedaży, pomimo kontroli i zakwestionowaniu sprzedawanych produktów, wskazuje na konieczność prowadzenia nadzoru permanentnego i przeprowadzaniu jak najczęstszych kontroli z określonymi skutkami finansowymi.

Skargę na tę decyzję złożyła [...]Sp. z o. o.

Zaskarżonej decyzji zarzuciła

I. Naruszenie przepisów postępowania w postaci art. 138 § 1 pkt. 1 k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt. 1 k.p.a w zw. z art. 21 § 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w [...] z dnia [...] lutego 2014 r. w sprawie znak [...]odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] z dnia [...] czerwca 2013 r. w sprawie znak: [...], mimo wydania tejże decyzji przez organ niewłaściwy miejscowo;

II. Naruszenie przepisów postępowania w postaci art. 138 § 1 pkt. 1 k.p.a. w zw. art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a w zw. z art. 44b ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu narkomanii k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w [...] z dnia [...] lutego 2014 r. w sprawie znak [...], odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] z dnia [...] czerwca 2013 r. w sprawie znak: [...], mimo jej wydania z rażącym naruszeniem prawa w postaci stwierdzenia, iż spółka z o.o. [...]z siedzibą w [...] wprowadza do obrotu środki zastępcze.

III. Naruszenie przepisów postępowania w postaci art.138 w zw. z art. art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a w zw. z art. 44b ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu narkomanii k.p.a. poprzez i utrzymanie w mocy decyzji [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w [...] z dnia [...] lutego 2014 r. w sprawie znak [...], odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] z dnia [...] czerwca 2013 r. w sprawie znak: [...], mimo jej wydania z rażącym naruszeniem prawa w postaci stwierdzenia, iż wytwarzanie i wprowadzanie do obrotu produktów zabezpieczonych w prowadzonym przez spółkę z o.o. [...]z siedzibą w [...] sklepie "[...]" w [...] nie jest regulowane na podstawie przepisów odrębnych w postaci:

- rozporządzenia (WE) nr 1907/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 18 grudnia 2006 r. w sprawie rejestracji, oceny, udzielania zezwoleń i stosowanych ograniczeń w zakresie chemikaliów (REACH), utworzenia Europejskiej Agencji Chemikaliów, zmieniające dyrektywę 1999/45/WE oraz uchylające rozporządzenie Rady (EWG) nr 793/93 i rozporządzenie Komisji (WE) nr 1488/94, jak również dyrektywę Rady 76/769/EWG i dyrektywy Komisji i 91/155/E WG, 93/67/EWG, 93/105/WE i 2000/21/W, jak również

- ustawy z dnia 25 lutego 2011 r. o substancjach chemicznych i ich mieszaninach, tym samym stwierdzenia, że zabezpieczone produkty skarżącej były środkami zastępczymi.

Podnosząc te zarzuty Skarżąca Spółka wnosiła o uchylenie zaskarżonych decyzji w całości i stwierdzenie nieważności decyzji Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] z dnia [...] czerwca 2013 r. w sprawie znak: [...].

W odpowiedzi na skargę organ wnosił o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.

W pierwszym rzędzie wskazać należy, iż zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) oraz stosownie do art. 3 § 1 i 2 pkt 2 i art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm., dalej: p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Przedmiotem tej kontroli jest zbadanie, czy organy administracji publicznej, w toku rozpoznawania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonego orzeczenia (decyzji bądź postanowienia) następuje wówczas, gdy Sąd stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, albo inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy.

W rozpoznawanej sprawie istota sporu sprowadza się do oceny zasadności i prawidłowości obciążenia kosztami za wykonane czynności kontrolne oraz przeprowadzenie oceny i badań bezpieczeństwa produktów o nazwach "[...]", "[...]', "[...]', "[...]", "[...]", "[...]" i 3 opakowań produktu o nazwie "[...] o różnej gramaturze, zatrzymanych w wyniku kontroli w sklepie "[...]" w [...] przy ul. [...].

Przy czym podkreślić należy, iż postępowanie w niniejszej sprawie toczyło się w trybie nieważnościowym.

W związku z tym należy przypomnieć, że stwierdzenie nieważności aktu administracyjnego, w postaci decyzji lub postanowienia, może być wynikiem nadzwyczajnego postępowania administracyjnego polegającego na weryfikacji decyzji lub postanowienia ale zachodzi wyłącznie w ściśle określonych przypadkach i stanowi wyjątek od zasady trwałości decyzji określonej w art. 16 k.p.a. Instytucja ta służy wzruszeniu i wyeliminowaniu z obrotu prawnego aktu dotkniętego kwalifikowanymi wadami prawnymi wymienionymi enumeratywnie w art. 156 § 1 k.p.a.

Jedną z tych przesłanek określoną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. jest wydanie decyzji (lub postanowienia) z rażącym naruszeniem prawa. W rezultacie stwierdzenie nieważności pozostającej w obrocie ostatecznej decyzji, a tym samym naruszenie pewności obrotu prawnego, powinno być uzasadnione przede wszystkim wagą naruszenia prawa, tzn. jego rażącym charakterem. Należy jednak w tym miejscu podkreślić, że z rażącym naruszeniem prawa mamy do czynienia w sytuacji, gdy interpretacja obowiązującego przepisu prawa nie nasuwa jakichkolwiek wątpliwości i którego treść bez żadnych sporów może zostać ustalona, zaś organ narusza go w sposób oczywisty i nie dający się w żadnej mierze pogodzić z zasadą praworządności. Innymi słowy z rażącym naruszeniem prawa mamy do czynienia wówczas, gdy pozostawienie takiej decyzji ze względu na oczywiste i nie podlegające sporom interpretacyjnym naruszenia prawa materialnego lub procesowego nie jest w żadnej mierze możliwe do pogodzenia z obowiązującym porządkiem prawnym. Ponadto za rażące naruszenie prawa uznaje się takie naruszenie porządku prawnego, które wywołuje nie akceptowane skutki społeczno-gospodarcze. Zaznaczenia wymaga, że stwierdzenie nieważności ma charakter nadzwyczajny, wyjątkowy, w związku z czym do wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji w tym trybie nie wystarczy stwierdzenie istnienia uchybień i wad w wydanym akcie administracyjnym. Wspomniane naruszenia przepisów prawa materialnego muszą zostać ocenione jako kwalifikowane, nie do pogodzenia z zasadą praworządności obowiązującą w demokratycznym państwie prawnym.

Odnosząc powyższe uwagi do realiów przedmiotowej sprawy w pierwszej kolejności wskazać należy, że postępowanie dotyczące obciążenia Skarżącej kosztami toczyło się w oparciu o art. 27c ust. 4 oraz art. 36 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej w zw. z art. 44b i art. 44c ust. 1 ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii w związku z podejrzeniem sprzedaży w sklepie należącym do Skarżącej Spółki środków zastępczych.

Wskazać wobec tego należy, iż zgodnie z definicją ustawową zawartą w art. 4 pkt 27 ustawy z dnia 25 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu narkomanii środek zastępczy to substancja pochodzenia naturalnego lub syntetycznego w każdym stanie fizycznym lub produkt, roślina, grzyb lub ich część, zawierający taką substancję, używany zamiast środka odurzającego lub substancji psychotropowej lub w takich samych celach jak środek odurzający lub substancja psychotropowa, których wytwarzanie i wprowadzanie do obrotu nie jest regulowane na podstawie przepisów odrębnych. W tym samym przepisie prawodawca zamieścił nadto regulację, iż do środków zastępczych nie stosuje się przepisów o ogólnym bezpieczeństwie produktów.

Zgodnie z przywołanymi powyżej przepisami zakazuje się wytwarzania i wprowadzania do obrotu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej środków zastępczych (art. 44b ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii), zaś w przypadku stwierdzenia wytwarzania lub wprowadzania do obrotu środka zastępczego lub produktu, co do którego zachodzi podejrzenie, że jest on środkiem zastępczym, właściwy państwowy inspektor sanitarny stosuje odpowiednio przepisy art. 27c ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (art. 44c ust. 1 ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii).

Powyższe regulacje oznaczają, iż od dnia 27 listopada 2010 r., kiedy to weszła w życie ustawa z dnia 8 października 2010 r. o zmianie ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii oraz ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej kompleksowa regulacja dotycząca środków zastępczych zawarta jest w ustawie o przeciwdziałaniu narkomanii, która to ustawa stanowi samodzielną podstawę materialnoprawną wszelkich działań organów inspekcji sanitarnej dotyczących środków zastępczych (tzw. dopalaczy), w których to działaniach jedynie odpowiednio stosuje się przepisy art. 27c ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej.

W ocenie Sądu orzekającego w niniejszej sprawie odesłanie do odpowiedniego stosowania przepisów art. 27c ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej oznacza, iż w przypadku zaistnienia okoliczności wskazanych w hipotezie normy zawartej w art. 44c ust. 1 ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii właściwy państwowy inspektor sanitarny winien zastosować środki prawne o jakich mowa w tym przepisie.

Odesłanie to oznacza zatem przyznanie organowi uprawnienia do zastosowania "narzędzi" określonych w 27c ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, a nie może być interpretowane jako skutkujące koniecznością zaistnienia wskazanych w art. 27c ust. 1 przesłanek zastosowania tego przepisu.

Inaczej rzecz ujmując sam fakt stwierdzenia wytwarzania lub wprowadzania do obrotu środka zastępczego lub produktu, co do którego zachodzi podejrzenie, że jest on środkiem zastępczym uzasadnia zastosowanie środków przewidzianych w art. 27c ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, bez konieczności wykazywania przez organ, iż środek zastępczy lub produkt, co do którego zachodzi podejrzenie, że jest on środkiem zastępczym stwarza zagrożenie życia lub zdrowia ludzi. Jednocześnie wskazać należy, że przeprowadzone badania wykazały, ze zabezpieczone produkty wykazują działania psychotropowe, a więc są środkami zstępczymi w rozumieniu ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii.

Powyższe okoliczności sprawiają, iż oczywiście bezzasadne są te zarzuty skargi, które dotyczą obrazy przepisów prawa materialnego wskazujące na niezasadność zastosowania ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii zamiast aktów prawnych wskazanych w skardze. W ślad za organem wskazać należy, iż przepisy te odnoszą się do legalnego obrotu środkami chemicznymi. Wskazane okoliczności czynią też bezzasadnym zarzut wadliwego uznania przez organ, że Spółka wprowadza do obrotu środki zastępcze. Pomijając już zupełnie nieuzasadnione twierdzenie jakoby wprowadzanie oznaczało obrót hurtowy dodać należy, że przesłanką wydania rozstrzygnięcia o obciążeniu kosztami na podstawie art. 27c ust. 4 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej jest podejrzenie wprowadzania do obrotu środków zastępczych. W świetle informacji przekazanej przez Policję oraz Dyrektora szkoły sąsiadującej ze sklepem podejrzenie to było niewątpliwie uzasadnione.

Dla porządku należy wskazać, że Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela wyrażany w orzecznictwie pogląd, iż "wprowadzanie do obrotu" oznacza udostępnienie osobom trzecim, odpłatnie lub nieodpłatnie, środków odurzających, substancji psychotropowych, prekursorów lub środków zastępczych, przy czym przez osoby trzecie rozumieć należy osoby inne niż konsumenci środków odurzających, substancji psychotropowych, lub środków zastępczych, albowiem w przypadku gdy nabywcą jest konsument zachodzi udzielenie określonego środka (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 8 lipca 2008 r., III KK 36/08, dostępny Lex nr 448971, wyroki Sądów Apelacyjnych w [...]z dnia [...] czerwca 013 r. sygn. [...] dostępny LEX nr 1350346 i w [...] z dnia [...] lipca 2009 r., sygn. [...], wyroki Wojewódzkich Sądów Administracyjnych w Poznaniu z dnia 5 lutego 2014 r., sygn. II SA/Po 983/13, z dnia 28 maja 2013 r., sygn. akt II SA/Po 326/13 i w Opolu z dnia 23 stycznia 2014 r., sygn. II SA/Op 512/13 oraz z dnia 10 października 2013 r., sygn. akt II SA/Op 269/13 - wszystkie dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych).

W tej sytuacji należy przypomnieć, że ujawnienie funkcjonowania w obrocie środków zastępczych lub produktu, co do którego zachodzi podejrzenie, że jest on środkiem zastępczym jest zatem tożsame ze spełnieniem się hipotezy normy zakodowanej w art. 44c ust. 1 ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii, zgodnie z którą w przypadku stwierdzenia wytwarzania lub wprowadzania do obrotu środka zastępczego lub produktu, co do którego zachodzi podejrzenie, że jest on środkiem zastępczym, właściwy państwowy inspektor sanitarny stosuje odpowiednio przepisy art. 27c ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej.

Co za tym idzie w sytuacji takiej uprawnione jest wszczęcie przez organ postępowań administracyjnych i zakończenie ich przewidzianymi w tym przepisie decyzjami.

Zauważyć w tym miejscu trzeba, iż w myśl stosowanego odpowiednio do środków zastępczych art. 27c ust. 1 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej w przypadku stwierdzenia wytwarzania lub wprowadzania do obrotu środka zastępczego lub produktu, co do którego zachodzi podejrzenie, że jest on środkiem zastępczym, właściwy państwowy inspektor sanitarny wstrzymuje, w drodze decyzji, jego wytwarzanie lub wprowadzanie do obrotu lub nakazuje wycofanie produktu z obrotu na czas niezbędny do przeprowadzenia oceny i badań jego bezpieczeństwa, nie dłuższy jednak niż 18 miesięcy.

Dalej zauważyć należy, iż zgodnie z art. 27c ust. 4 tej samej ustawy koszty niezbędne do przeprowadzenia oceny i badań, o których mowa w ust. 1, ponosi strona postępowania.

Zastosowanie tegoż środka było zaś niewątpliwie zasadne w sytuacji, gdy w sklepie Skarżącej ujawniono i zabezpieczono szereg produktów, co do których zachodziło podejrzenie, że są on środkami zastępczymi.

Pozostawanie w obrocie prawnym decyzji wydanej na podstawie art. 27c ust. 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, nakazującej czasowe wycofanie produktu z obrotu, nie jest warunkiem wydania decyzji na podstawie art. 27c ust. 4 ustawy, obciążającej stronę opłatą za czynności kontrolne i badanie składu produktu.

Dalej wskazać należy, iż jak wynika z treści art. 27c ust. 5 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, stanowiącego, iż w przypadku stwierdzenia, że produkt nie stwarza zagrożenia zdrowia lub życia ludzi (w sprawach dotyczących środków zastępczych odpowiednio, iż produkt nie jest środkiem zastępczym), koszty poniesione na podstawie ust. 4 są zwracane stronie postępowania, dopuszczalnym prawnie jest nałożenie na stronę obowiązku poniesienia kosztów badań, jeszcze przed ich przeprowadzeniem. Skoro zaś dopuszczalnym jest nałożenie obowiązku poniesienia kosztów koniecznych badań jedynie w przypadku podejrzenia, iż dany produkt jest środkiem zastępczym, to tym bardziej nałożenie tego obowiązku jest uprawnione, gdy badania zostały już przeprowadzone, a podejrzenie, iż produkt stanowi środek zastępczy przekształciło się w ustalenie tegoż faktu.

Przechodząc do zarzutu naruszenia przez organ przepisów o właściwości należy wskazać, że Sąd orzekający w sprawie ich nie podziela, szczególnie nie uznaje aby kwestia ta była na tyle oczywista, że mogła by być podstawa stwierdzenia nieważności decyzji.

Jak wskazują słusznie organy, z uwagi na charakter zadań realizowanych przez organy inspekcji sanitarnej w odniesieniu do ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii, jakim jest konieczność podjęcia szybkich działań, zmierzających do usunięcia potencjalnych i faktycznych zagrożeń dla życia i zdrowia przez organ, wymaga zastosowania uproszczonych procedur administracyjnych a właściwości miejscowej tych organów nie sposób ustanawiać jedynie w oparciu o reguły wynikające z art. 21 k.p.a.

Przede wszystkim zauważyć należy, że przepisy dotyczące właściwości organów sformułowane w Kodeksie postępowania administracyjnego nie podlegały na przestrzeni obowiązywania tego aktu znaczącym zmianom. Tymczasem od roku 1960 istotnym zmianom uległy formy i sposoby prowadzenia działalności, co powoduje, że nie zawsze możliwym będzie ustalenie właściwości miejscowej organów w oparciu o reguły wynikające z art. 21 k.p.a. W świetle powyższego przepisu, we wszystkich sprawach, z wyłączeniem spraw dotyczących nieruchomości oraz prowadzenia zakładu pracy, właściwość miejscową ustala się według miejsca zamieszkania (siedziby). W niniejszej sprawie zastosować należ nie wykładnię literalną a funkcjonalną.

W związku z tym w pierwszej kolejności należy wskazać, że przywołana w skardze nowelizacja ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii wątpliwość w zakresie właściwości organów inspekcji sanitarnej rozstrzyga w sposób definitywny wprowadzając zapis o właściwości organu ze względu na miejsce wytwarzania lub wprowadzania do obrotu produktu.

Dalej dokonując oceny właściwości organów inspekcji sanitarnej wskazać należy, iż w ocenie Sądu nie może budzić wątpliwości to, że ochrona zdrowia i życia obywateli wymaga od ustawodawcy, jak również organów realizujących funkcje kontrolne, podjęcia niezwłocznych i skutecznych działań zapobiegawczych w przypadku powzięcia podejrzenia wytwarzania lub wprowadzania do obrotu takich substancji. W ocenie Sądu wykładnia systemowa i celowościowa przepisów ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii wskazuje jednoznacznie, że ustawodawca świadomie i konsekwentnie dążył do wyposażenia organów w środki prawne mogące szybko i skutecznie eliminować zagrożenie związane z wytwarzaniem i wprowadzaniem do obrotu środków zastępczych stwarzających zagrożenie dla życia i zdrowia ludzi. Jednocześnie należy podkreślić, że Skarżąca Spółka podobnie jak i inne podmioty prowadzące tego typu działalność mogą wprowadzać środki zastępcze w zasadzie w nieograniczonej liczbie punktów. Skumulowanie postępowań administracyjnych w tym zakresie w organie właściwym miejscowo ze względu na siedzibę Spółki oznaczało by paraliż działania powiatowego inspektora sanitarnego.

Uwzględnienie powyższych okoliczności związanych z zadaniami jak i z organizacją organów odpowiedzialnych m.in. za bezpieczeństwo produktów, które mają zostać wprowadzone do obrotu, wymusza przyjęcie odstępstwa od reguł ustalania właściwości miejscowej wynikających z art. 21 k.p.a. w sytuacji, gdy jednostki, czy zakłady produkcyjne, bądź też miejsca dystrybucji produktów, zlokalizowane będą na obszarze właściwości powiatowego inspektora sanitarnego innego niż ustalony według siedziby podmiotu (spółki).

Słusznie organy powoływały się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 sierpnia 2010 r., sygn. akt I OSK 290/10 (Lex nr 745204), który co prawda odnosił się do zadań inspekcji pracy, niemniej jednak zawarta w nim teza potwierdza sposób rozumowania przyjęty przez organy inspekcji sanitarnej. w wyroku tym podkreślono, że w sprawach dotyczących zakładu pracy właściwość miejscową ustala się według miejsca, w którym był, jest albo będzie on prowadzony. Zauważono zatem, że przy ustalaniu właściwości organu bierze się za podstawę nie siedzibę zakładu pracy, czy miejsce zamieszkania właściciela, ale miejsce, w którym jest faktycznie prowadzona działalność.

Powyższe pozwala na wyrażenie poglądu uznanie za chybiony pogląd, który legł u podstaw zaskarżonego wyroku, że o właściwości miejscowej powiatowego inspektora sanitarnego w sprawach uregulowanych w art. 27c ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej w zw. z art. 44c ust. 1 ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii stanowi lokalizacja danej jednostki organizacyjnej, która wytwarza lub wprowadza do obrotu środki zastępcze. Wyłączona jest zatem ta zasada, która jako kryterium ustalania właściwości miejscowej organu przyjmuje siedzibę podmiotu, który działalność taką prowadzi.

Z powyższych względów Sąd uznał zarzuty skargi za niezasadne i z mocy art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę jako niezasadną oddalił.