Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 1340/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2012-12-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aneta Dąbrowska, Sędziowie Sędzia WSA Iwona Szymanowicz-Nowak (spr.), Sędzia WSA Teresa Zyglewska, Protokolant ref. staż. Renata Lewandowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 grudnia 2012 r. sprawy ze skargi Parafii [...] w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji - oddala skargę -


UZASADNIENIE

Decyzją znak [...] z [...] marca 2012 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. (Kolegium, organ), działając na podstawie art. 157 § 1 w związku z art. 17 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm, zwana dalej "k.p.a.") oraz art. 1 i art. 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2000 r. Nr 122, poz. 593 ze zm.), po rozpatrzeniu wniosku Parafii E. (parafia, skarżąca) o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta W. (Prezydent) z dnia [...] maja 201 Or. Nr [...] o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku hotelowego z garażem podziemnym na terenie działki ew. nr [...] w obrębie [...] przy ul. [...] i zjazdem na teren inwestycji z działki ew. nr [...] w obrębie [...] stanowiącej pas drogowy ul. [...] w Dzielnicy [...] W. (zwana dalej "Decyzją"), na podstawie art. 156 § 1 w związku z art. 158 § 1 k.p.a. orzekł o odmowie stwierdzenia nieważności tej decyzji.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia, przedstawiając stan faktyczny sprawy Kolegium podało, iż w dniu 30 maja 2011 r. do organu wpłynął wniosek parafii o stwierdzenie nieważności ww. Decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. Parafia wskazała, iż Decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa, tj. sprzecznie z § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 25 sierpnia 1959 r. w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze (Dz. U. z 1959 r. Nr 52, poz. 315, zwane dalej "rozporządzeniem o cmentarzach"), bowiem dopuszczono wybudowanie budynku hotelowego z restauracją w bezpośrednim sąsiedztwie dwóch czynnych cmentarzy. Sporna działka sąsiaduje od strony północnej z cmentarzem [...], a od strony wschodniej z cmentarzem [...] . Szerokość działki w najszerszym miejscu wynosi 15 m. Posadowienie budynku hotelowego przewidziano w ścisłej granicy z cmentarzem [...] - w odległości zaledwie 1,5 m od muru cmentarnego. Parafia podniosła, iż na podstawie delegacji ustawowej, wynikającej z art. 5 ust. 3 ustawy z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych (Dz. U. z 1959 r. Nr 11, poz. 62, zwana dalej "ustawą o cmentarzach") wydane zostało rozporządzenie o cmentarzach, które w § 3 ust. 1 określiło, iż odległość cmentarza od zabudowań mieszkalnych, od zakładów produkujących artykuły żywności, zakładów żywienia zbiorowego bądź zakładów przechowujących artykuły żywności oraz studzien, źródeł i strumieni, służących do czerpania wody do picia i potrzeb gospodarczych, powinna wynosić co najmniej 150 m. Odległość ta może być zmniejszona do 50 m pod warunkiem, że teren w granicach od 50 do 150 m odległości od cmentarza posiada sieć wodociągową i wszystkie budynki korzystające z wody są do tej sieci podłączone. Zatem w żadnym przypadku odległość cmentarza od zabudowań mieszkalnych, a także budynków, w których przechowuje się artykuły spożywcze lub świadczy usługi gastronomiczne nie może być mniejsza niż 50 m (tzw. pas izolujący, strefa ochronna cmentarza). Powyższe warunki dotyczą w równym stopniu zakładania nowych cmentarzy, jak i zabudowy terenów sąsiadujących z istniejącym już cmentarzem.

Parafia wskazała, iż z Decyzji dotyczącej budynku hotelu wynika jasno, że na parterze budynku posadowionego w ścisłej granicy czynnego cmentarza będzie zlokalizowana restauracja wraz z zapleczem kuchennym o powierzchni 143 m2. Restauracja jest zakładem żywienia zbiorowego zgodnie z art. 3 ust. 2 pkt 55 ustawy z dnia 25 sierpnia 2006 r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia (Dz. U. z 2010 r. Nr 136, poz.914). W związku z powyższym, na spornej działce, której szerokość nie przekracza 15 m i która w całości znajduje się w pasie izolującym czynnego cmentarza, niedopuszczalne jest zrealizowanie inwestycji polegającej na budowie budynku hotelowego z restauracją.

Ponadto parafia podniosła, że poszczególne części Decyzji są sprzeczne ze sobą, co powoduje trwałą jej niewykonalność (art. 156 § 1 pkt. 5 k.p.a.). W punkcie 1.1 Decyzji Prezydent ustalił, że maksymalna wysokość zabudowy wynosi 21 m, a ilość kondygnacji nadziemnych - maksymalnie 6. W punkcie 1.3 Decyzji podzielił z kolei stanowisko [...] Konserwatora Zabytków (SKZ) w zakresie wysokości zabudowy wnioskowanego terenu (maksymalnie budynek 3-kondygnacyjny). Tak skonstruowana, wewnętrznie sprzeczna Decyzja nie nadaje się, zdaniem skarżącego, do wykonania.

W toku postępowania, wywołanego przedmiotowym wnioskiem, Kolegium ustaliło, iż przedmiotowa Decyzja wydana została na podstawie przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717, zwana dalej "ustawą o zagospodarowaniu przestrzennym") oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588, zwane dalej "rozporządzeniem z 2003 r."). Według tych regulacji, w przypadku braku planu miejscowego, ustalenie warunków zabudowy następuje w drodze decyzji. W toku prowadzonego w tym zakresie postępowania organ zobowiązany jest do przeprowadzenia analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych oraz stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji, a także analizy funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Na podstawie danych uzyskanych w wyniku przeprowadzonej analizy i w oparciu o przepisy powołanego wyżej rozporządzenia, organ wyznaczył parametry inwestycji, a więc obowiązującą linię nowej zabudowy, wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, szerokość elewacji frontowej, znajdującej się od strony frontu działki, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, geometrię dachu (kąt nachylenia, wysokość głównej kalenicy i układ połaci dachowych, a także kierunek głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki).

Kolegium nie stwierdziło istnienia kwalifikowanych wad Decyzji z art. 156 § 1 k.p.a., których ciężar przesądzałby o konieczności jej wyeliminowania z obrotu prawnego. Decyzja ta ustala warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku hotelowego z garażem podziemnym na terenie działki ew. nr [...] w obrębie [...] przy ul. [...] i zjazdem na teren inwestycji z działki ew. nr [...] w obrębie [...] stanowiącej pas drogowy ul. [...] w Dzielnicy [...] W. zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami.

Ustosunkowując się do argumentów wniosku organ stwierdził, iż nie zasługują one na uwzględnienie, bowiem wobec uznania zgodności inwestycji z przepisami odrębnymi, Prezydent nie mógł odmówić ustalenia warunków zabudowy. Decyzja o warunkach zabudowy nie jest rozstrzygnięciem pozostawionym uznaniu organów administracji, obowiązek wydania decyzji zgodnej z przepisami odrębnymi wynika z przepisu prawa. Powoływane przez skarżącą naruszenie § 3 rozporządzenia o cmentarzach nie ma miejsca w przedmiotowej sprawie, bowiem przepisy te odnoszą się do możliwości lokalizacji nowych cmentarzy i konieczności zachowania warunków odpowiednich odległości od istniejącej już zabudowy. Jak bowiem wynika z § 7 ww. aktu, rozporządzenia nie stosuje się do cmentarzy już istniejących, jeżeli ich zastosowanie uniemożliwiałoby korzystanie z cmentarza, a właściwy powiatowy inspektor sanitarny nie sprzeciwia się dalszemu korzystaniu z tego cmentarza. W konsekwencji organ stwierdził, iż planowana inwestycja wprawdzie znajduje się w bezpośrednim sąsiedztwie cmentarza, jednakże nie narusza w sposób rażący § 3 rozporządzenia o cmentarzach.

W tym zakresie Kolegium powołało się również na stanowisko NSA, zawarte w wyroku z dnia 4 grudnia 2007 r. w sprawie II OSK 1503/07 (LEX nr 460509), zgodnie z którym przepisów rozporządzenia o cmentarzach, w szczególności w zakresie odległości od istniejących w terenie zabudowań, nie można stosować w sytuacji niedającej się pogodzić z istniejącym stanem na gruncie, albowiem uwzględnienie tej normy w efekcie uniemożliwiałoby korzystanie z istniejącego cmentarza. Oznacza to, że organy planistyczne nie mają bezwzględnego obowiązku zastosowania się do dyspozycji przepisu § 3 rozporządzenia o cmentarzach co do rozmiarów strefy sanitarnej wokół istniejących już cmentarzy.

Odnosząc się do zarzutu dotyczącego nieuwzględnienia opinii SKZ organ stwierdził, iż obowiązujące w tej materii przepisy ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania spornej Decyzji, wprowadzały obowiązek uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy z wojewódzkim konserwatorem zabytków w odniesieniu do obszarów i obiektów objętych ochroną konserwatorską. Nie istniał zatem wówczas prawny obowiązek dokonywania uzgodnień ze SKZ. Prezydent przyjął jako dowód stanowisko SKZ, które zostało uwzględnione i przytoczone w pkt 1.3 kwestionowanej Decyzji. Kolegium podkreśliło, że wydane na wniosek inwestora zalecenia konserwatorskie dotyczą ogólnej koncepcji rozwiązań architektonicznych, jak również stanowiska konserwatora w zakresie przyjętych parametrów inwestycji, jednakże pozostają bez wpływu na sposób wyznaczenia podstawowych parametrów dla planowanej zabudowy. W konsekwencji organ stwierdził, iż w dniu wydania kwestionowanej Decyzji nie istniał prawny obowiązek jej uzgodnienia ze SKZ, zatem nawet jego negatywne stanowisko pozostawało bez wpływu na treść rozstrzygnięcia.

Odnosząc się następnie do zarzutu niewykonalności spornej decyzji Kolegium podało, iż z zasady dobrego sąsiedztwa wynika konieczność dostosowania nowej zabudowy do wyznaczonych przez zastany w danym miejscu stan dotychczasowej zabudowy, cech i parametrów o charakterze urbanistycznym (zagospodarowanie terenu) i architektonicznym (ukształtowanie wzniesionych obiektów). Powstająca w zabudowy dla tej działki, znajdującej się w całości w 50 - metrowym pasie ochrony sanitarnej cmentarza, z pominięciem przepisów rozporządzenia o cmentarzach.

Podniosła, iż powołany w decyzji wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4 grudnia 2007 r. dotyczył skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a więc nie dotyczył okoliczności przedmiotowej sprawy. Na działce ew. nr [...] w obrębie [...] przy ul. [...] , obecnie niezabudowanej, a znajdującej się w całości w pasie ochrony sanitarnej cmentarza, planowana jest zupełnie nowa zabudowa. W związku z tym nie można mówić o występowaniu jakiejkolwiek kolizji pomiędzy stanem gruntu a wymaganiami przepisów odrębnych, która uniemożliwiałaby zastosowanie przepisów rozporządzenia o cmentarzach. Dlatego też ustalone warunki zabudowy dla tej działki powinny uwzględniać ograniczenia zagospodarowania terenu wynikające z § 7 ust. 1 rozporządzenia o cmentarzach, w tym dotyczące strefy ochrony sanitarnej.

Ponadto skarżąca stwierdziła, że w Decyzji Prezydent uczynił zalecenia konserwatorskie, w tym dotyczące wysokości zabudowy wnioskowanego terenu, integralną częścią tej decyzji. Zgodnie z pkt 1.3. kontrolowanej Decyzji, maksymalna wysokość zabudowy dla działki przy ul. [...] powinna wynosić 3 kondygnacje. Jednak w pkt 1.1. rozstrzygnięcia określono zupełnie inne parametry dotyczące maksymalnej wysokości zabudowy, tj. 6 kondygnacji. W rezultacie nie wiadomo, czy dopuszczalne jest wybudowanie budynku maksymalnie trzykondygnacyjnego, czy też sześciokondygnacyjnego. Okoliczność ta została pominięta w przedmiotowej Decyzji, a tym samym bezzasadna jest decyzja odmawiająca stwierdzenia jej nieważności.

Decyzją znak [...] z [...] kwietnia 2012 r. Kolegium, biorąc za podstawę m.in. art. 127 § 3 w związku z art 17 pkt 1 k.p.a., po rozpoznaniu wniosku parafii o ponowne rozpatrzenie sprawy, orzekło o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji.

Zdaniem organu, również z powołanego w zaskarżonej decyzji wyroku NSA z 4 grudnia 2007 r. można wyciągnąć wniosek, że przedmiotowe rozporządzenie określa w § 3 możliwości lokalizowania i strefy sanitarne od istniejącej już zabudowy dla nowo lokalizowanych cmentarzy, co wynika też chociażby z tytułu rozporządzenia. Z kolei § 7 rozporządzenia potwierdza tylko ww. interpretację § 3. Kolegium wyjaśniło, iż nawet przy przyjęciu odmiennej interpretacji byłaby to jedynie sąsiedztwie zabudowanej już działki nowa zabudowa, jak i planowany nowy sposób użytkowania obiektu budowlanego powinny odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (gabaryty i forma architektoniczna obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej. Także w zakresie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej budynku zasadą jest oparcie się na parametrach zabudowy znajdującej się na działkach sąsiednich - jako jej przedłużenie lub jako średnią z obszaru. Ustalając sporną Decyzją wysokość planowanego obiektu w punkcie 1.1. Prezydent określił go dwojako: poprzez wskazanie wysokości maksymalnej (do 21 m) oraz poprzez określenie ilości kondygnacji (maksymalnie 6 - w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] marca 2012 r. Kolegium błędnie podało 7 kondygnacji), co stanowi odniesienie się do wniosku inwestora.

We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy skarżąca, wnioskując o uchylenie decyzji, podniosła naruszenie:

1. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. polegające na odmowie stwierdzenia nieważności Decyzji, pomimo jej wydania z rażącym naruszeniem prawa, tj. § 3 ust. 1 rozporządzenia o cmentarzach, przez dopuszczenie realizacji inwestycji polegającej na budowie budynku hotelowego z restauracją w strefie ochronnej czynnego Cmentarza E. przy ul. [...];

2. art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. polegające na odmowie stwierdzenia nieważności Decyzji, podczas gdy była ona niewykonalna w dniu jej wydania z powodu sprzeczności poszczególnych jej części i jej niewykonalność ma charakter trwały.

Skarżąca za nieuprawnione uznała stanowisko organu, iż jej argumenty dotyczące naruszenia przez sporną Decyzję bezwzględnie obowiązujących przepisów sanitarnych nie zasługują na uwzględnienie. Wskazała w tym zakresie, że zgodnie z § 7 rozporządzenia o cmentarzach co do zasady przepisy tego aktu mają zastosowanie do istniejących cmentarzy w każdym przypadku, gdy nie uniemożliwia to korzystanie z tych cmentarzy. Zastosowanie przepisów o strefie ochrony sanitarnej przy ustalaniu sposobu zagospodarowania działki przy ul. [...] nie uniemożliwiałoby korzystania z cmentarza. W związku z tym brak jest podstaw do przyjęcia, że rzekomo zgodne z przepisami odrębnymi jest ustalenie warunków interpretacja, a odmienna od przyjętej w danej skarżonej decyzji interpretacja przepisu nie może stanowić podstawy stwierdzenia nieważności decyzji z uwagi na rażące naruszenie prawa tj. w trybie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Z uwagi na fakt, że w dniu wydania Decyzji ([...] maja 2010 r.) przedmiotowy teren nie znajdował się w obszarze ochrony konserwatorskiej, zawarte w decyzji stanowisko SKZ, odnoszące się m.in. do wysokości planowanego budynku (dwu, maksymalnie trzykondygnacyjnego, nawiązującego wysokościowo do sąsiedniego budynku przy ul. [...]), uznać należy za niewiążące. Wiążące są natomiast ustalenia zawarte w pkt 1.1. Decyzji. W konsekwencji brak jest podstaw do stwierdzenia, iż przedmiotowa Decyzja była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały (art. 156 § 1 pkt. 5 k.p.a.).

W skardze złożonej do sądu administracyjnego skarżąca, wnioskując o uchylenie zaskarżonej oraz poprzedzającej ją decyzji oraz o stwierdzenie nieważności decyzji o warunkach zabudowy, postawiła zarzut naruszenia przepisów, które miało istotny wpływ na wynik sprawy:

1. art. 61 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym w związku z § 3 ust. 1 rozporządzenia o cmentarzach przez błędne przyjęcie, że przepis § 3 ust. 1 tego rozporządzenia określa strefy sanitarne wyłącznie dla nowo lokalizowanych cmentarzy i przez to niezasadne przyjęcie, że decyzja o warunkach zabudowy jest zgodna z art. 61 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym;

2. § 7 rozporządzenia o cmentarzach przez błędne przyjęcie, że przepis ten stanowi podstawę do wyłączenia stosowania przepisów tego rozporządzenia do nowej zabudowy przy istniejących cmentarzach, co spowodowało niezastosowanie przepisów rozporządzenia o cmentarzach w sprawie;

3. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 61 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym i § 3 ust. 1 rozporządzenia o cmentarzach, polegające na błędnej odmowie stwierdzenia nieważności Decyzji pomimo tego, że została ona wydana z rażącym naruszeniem prawa, tj. art. 61 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym i § 3 ust. 1 rozporządzenia o cmentarzach poprzez dopuszczenie realizacji inwestycji, polegającej na budowie budynku hotelowego z restauracją w strefie ochronnej czynnego Cmentarza E.przy ul. [...];

4. art. 156 § 1 pkt. 5 k.p.a. polegające na niezasadnej odmowie stwierdzenia nieważności Decyzji pomimo tego, że była ona niewykonalna w dniu jej wydania z powodu sprzeczności poszczególnych jej części i jej niewykonalność ma charakter trwały.

Uzasadniając wniesiony środek zaskarżenia, skarżąca przytoczyła argumenty tożsame z tymi, które powoływała we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Dodatkowo podniosła, iż uchylenie przez Sąd zaskarżonej oraz poprzedzającej ją decyzji w przedmiocie stwierdzenia nieważności Decyzji nie jest wystarczające do końcowego załatwienia sprawy. Niezbędne jest prowadzenie postępowania o stwierdzenie nieważności tej Decyzji.

Odpowiadając na skargę, Kolegium podtrzymało argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji i wniosło ojej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga podlega oddaleniu.

Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, zwana dalej p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż sąd rozpoznając skargę ocenia, czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 134 powołanej wyżej ustawy Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Nie może przy tym wydać orzeczenia na niekorzyść strony skarżącej, chyba że dopatrzy się naruszenia prawa skutkującego stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności.

Na wstępie należy przypomnieć, że stwierdzenie nieważności decyzji jest instytucją o charakterze nadzwyczajnym i jako takie stanowi wyjątek od zasady trwałości decyzji administracyjnej. Celem postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji jest ustalenie, czy postępowanie, w którym została wydana decyzja ostateczna, dotknięte było jedną z wad prawnych, skutkujących stwierdzeniem nieważności decyzji, przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w celu rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną oraz wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji administracyjnej obarczonej ciężkimi wadami prawnymi. W postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej organ administracji publicznej wyjaśnia stan faktyczny oraz ustala stan prawny z daty wydania zakwestionowanej decyzji i na tej podstawie dokonuje oceny legalności zakwestionowanej decyzji.

Na podstawie art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a. organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Jak wynika z ugruntowanego stanowiska doktryny oraz orzecznictwa sądowoadministracyjnego, "rażące naruszenie prawa", o którym mowa w art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a., stanowi podstawę stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej w sytuacji, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej sprzeczności z przepisami prawa (cechą rażącego naruszenia prawa jest więc to, że treść decyzji pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią stosowanego w sprawie przepisu prawa, co wynika z prostego ich zestawienia i nie stanowi konsekwencji błędu w wykładni prawa, ale jego przekroczenia w sposób jasny i niedwuznaczny) i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że decyzja taka nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa (por. wyrok NSA z dnia 20 października 2011 r., II GSK 1056/10, LEX nr 1070197). "O rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności między treścią rozstrzygnięcia a przepisem prawa, stanowiącym jego podstawę prawną. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa" (por. wyrok NSA z dnia 7 października 2011 r., II OSK 1521/10, LEX nr 956192).

Stwierdzenie nieważności z uwagi na niewykonalność decyzji (art. 156 § 1 pkt. 5 k.p.a.) uzależnione jest od kumulatywnego spełnienia dwóch przesłanek. Po pierwsze niewykonalność decyzji musi istnieć w momencie jej wydania. W art. 156 § 1 pkt. 5 k.p.a. jako miarodajny stan rzeczy przyjęto ten, który istnieje w "dacie wydania decyzji". Zmiana stanu faktycznego lub prawnego, powodująca niewykonalność decyzji, powstała już po wydaniu decyzji, nie stanowi podstawy stwierdzenia nieważności. Niewykonalność zrodzona później może być podstawą uchylenia lub stwierdzenia wygaśnięcia decyzji ze względu na jej bezprzedmiotowość (wyr. NSA z dnia 15 czerwca 1999 r., IV SA 505/96, niepubl.). Po drugie niewykonalność decyzji musi mieć charakter trwały. Decyzja trwale niewykonalna to taka, której adresat jest trwale pozbawiony możliwości czynienia użytku z ustanowionych w niej praw lub trwale pozbawiony możliwości wykonania obowiązków. Zatem oceny wykonalności decyzji nie można wiązać tylko z datą jej wydania, lecz należy uwzględniać okoliczności zachodzące później.

Niewykonalność decyzji obejmuje zarówno niewykonalność faktyczną, jak i prawną. Niewykonalność decyzji ma charakter faktyczny, kiedy już w momencie wydania decyzji istnieje przeszkoda o charakterze faktycznym, obiektywnie wykluczająca określone działanie (m.in. ze względu na poziom wiedzy technicznej, rozwój technologii). Natomiast względy finansowe, ekonomiczne, trudności techniczne czy też negatywne nastawienie adresatów do wykonania decyzji nie powoduje jej niewykonalności. Niewykonalność prawna pojawia się wtedy, gdy istnieją prawne zakazy lub nakazy, które stanowią nieusuwalną przeszkodę w wykonaniu praw lub obowiązków ustanowionych w decyzji. O niewykonalności w tym znaczeniu można mówić również wtedy, gdy wykonanie decyzji wiązałoby się z dokonaniem np. czynu niedozwolonego w rozumieniu przepisów prawa cywilnego (por. M. Jaśkowska, Komentarz aktualizowany do art. 156 k.p.a.).

Przenosząc powyższe rozważania na grunt przedmiotowej sprawy należy stwierdzić, że materialnoprawną podstawę wydania decyzji o warunkach zabudowy, co do której złożony został wniosek o stwierdzenie jej nieważności, stanowił art. 61 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, zgodnie z którym wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następnych warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu [...] jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1, tj. z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Szczegółowe warunki określania cech nowej zabudowy w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego reguluje rozporządzenie z 2003 r. Zgodnie z § 3 ust. 1 rozporządzenia, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Następnie warunki i wymagania dotyczące nowej zabudowy i zagospodarowania terenu ustala się w decyzji o warunkach zabudowy, zawierającej część tekstową i graficzną (§ 9 ust. 1 rozporządzenia). Warunki analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, zwierające część tekstową i graficzną, stanowią załącznik do wymienionej decyzji (§ 9 ust. 2 rozporządzenia). Część graficzną analizy sporządza się z uwzględnieniem nazewnictwa i oznaczeń graficznych w decyzji o warunkach zabudowy.

W niniejszej sprawie Prezydent prawidłowo, zgodnie z powyższymi przepisami, wytyczył obszar analizowany i przeprowadził na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie powyższych warunków. Obszar analizowany wyznaczony został w zakresie wynikającym z § 3 ust. 2 rozporządzenia. Jak wynika z części graficznej oraz z części tekstowej analizy, teren, którego dotyczy zmiana zagospodarowania, ma dostęp do drogi publicznej - ulicy [...] . Działki położone w granicach obszaru analizowanego są zabudowane w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu. Na obszarze analizowanym, w bezpośrednim sąsiedztwie terenu inwestycji, znajdują się budynki o I, II i VI kondygnacjach nadziemnych, a po przeciwnej stronie ulicy znajdują się budynki o wysokości do IV i V kondygnacji. Natomiast planowany obiekt przewiduje maksymalną wysokość 21 m (VI kondygnacji nadziemnych). Cechy zabudowy i zagospodarowania terenu są podobne (zbliżony sposób zagospodarowania, podobna intensywność zabudowy terenu, podobna forma architektoniczna). Teren, którego dotyczy zmiana zagospodarowania, z uwagi na położenie w granicach administracyjnych miasta, wyłączony jest z działania ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych.

W ocenie skarżącej, sporna Decyzja wydana została z rażącym naruszeniem prawa - przepisów odrębnych, tj. wydanego na podstawie art. 5 ust. 3 ustawy o cmentarzach, § 3 rozporządzenia o cmentarzach, określającego sytuowanie cmentarza względem innych obiektów. Zgodnie z tym przepisem odległość cmentarza od zabudowań mieszkalnych, od zakładów produkujących artykuły żywności, zakładów żywienia zbiorowego bądź zakładów przechowujących artykuły żywności oraz studzien, źródeł i strumieni, służących do czerpania wody do picia i potrzeb gospodarczych, powinna wynosić co najmniej 150 m; odległość ta może być zmniejszona do 50 m pod warunkiem, że teren w granicach od 50 do 150 m odległości od cmentarza posiada sieć wodociągową i wszystkie budynki korzystające z wody są do tej sieci podłączone (ust. 1). Odległość od granicy cmentarza ujęć wody o charakterze zbiorników wodnych, służących jako źródło zaopatrzenia sieci wodociągowej w wodę do picia i potrzeb gospodarczych, nie może być mniejsza niż 500 m (ust. 2). Zgodnie natomiast z § 7 tego rozporządzenia, przepisów niniejszego rozporządzenia nie stosuje się do cmentarzy już istniejących, jeżeli ich zastosowanie uniemożliwiłoby korzystanie z cmentarza, a właściwy powiatowy inspektor sanitarny nie sprzeciwia się dalszemu korzystaniu z tego cmentarza.

Sąd orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela dokonane przez Kolegium ustalenia, iż wydając sporną Decyzję Prezydent nie dopuścił się naruszenia prawa skutkującego stwierdzeniem jej nieważności. Jak wynika z wykładni literalnej § 3 ust. 1 rozporządzenia o cmentarzach oraz analizy tego przepisu przez NSA w cytowanym wyroku z dnia 4 grudnia 2007 r., dotyczy on odległości mających powstać nowych cmentarzy od istniejących już zabudowań, a nie nowych obiektów budowlanych wobec istniejącego już cmentarza. Uwzględniając fakt, że przepis ten powstał ponad 50 lat temu i nigdy nie był nowelizowany, a także istniejącą wtedy sytuację prawno-gospodarczą, w ocenie Sądu brak jest jakichkolwiek podstaw, aby przy jego interpretacji stosować inną wykładnię niż literalna.

Określone w § 3 ust. 1 rozporządzenia o cmentarzach warunki sanitarne nie mają zastosowania do już istniejących cmentarzy, jeżeli ich zastosowanie uniemożliwiałoby korzystanie z tego cmentarza (§ 7 rozporządzenia o cmentarzach). Oznacza to, że przepisów omawianego rozporządzenia, w szczególności w zakresie cytowanych odległości, nie można stosować w sytuacji nie dającej się pogodzić z istniejącym stanem na gruncie, albowiem uwzględnienie tej normy w efekcie uniemożliwiałoby korzystanie z istniejącego cmentarza. Z takim właśnie przypadkiem mamy do czynienia w tej sprawie (por. również wyrok WSA w Krakowie z 9 kwietnia 2010 r., sygn. akt II SA/Kr 143/10). W konsekwencji, wobec braku podstaw zastosowania powołanych przepisów przy procedowaniu w zakresie ustalania warunków zabudowy, wydane w tym zakresie rozstrzygnięcie jest prawidłowe.

Odnosząc się do drugiej powoływanej przez parafię przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji, tj. jej niewykonalności wobec wewnętrznej sprzeczności w zakresie określenia wysokości planowanego obiektu, Sąd uznał powyższy zarzut za chybiony. Istotnie, jak wskazuje skarżąca, w treści decyzji o warunkach zabudowy w pkt 1.1. Prezydent określił, iż maksymalna wysokość zabudowy wynosi 21 m, a ilość kondygnacji nadziemnych maksymalnie 6, zaś w pkt 1.3., wskazując stanowisko SKZ podał, iż "do rozważenia byłaby możliwość wzniesienia w tym miejscu budynku dwu-, maksymalnie trzykondygnacyjnego, nawiązującego wysokościowo do sąsiedniego budynku przy ul. [...]".

Jak prawidłowo jednak wskazał organ w treści zaskarżonych decyzji, w dacie orzekania w zakresie ustalenia warunków zabudowy teren planowanej inwestycji nie był obszarem objętym ochroną konserwatorską, nie istniał zatem prawny obowiązek uzgodnienia spornej Decyzji ze SKZ. W pkt 1.3. Decyzji Prezydent przytoczył jedynie treść stanowiska SKZ, wydanego w formie zaleceń konserwatorskich. Nie jest to jednak stanowisko wiążące. Wiążące jest natomiast stanowisko tego organu określone w pkt 1.1. Decyzji.

Ponadto Sąd nie dopatrzył się innych naruszeń przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania, które miałyby wpływ na wynik sprawy. Należy w tym miejscu zaznaczyć, że skarżąca była aktywną stroną postępowania zwykłego, obejmującego wydanie kontrolowanej Decyzji z dnia [...] maja 2010 r. i gdy miała zarzuty do jej treści, to mogła skorzystać z prawa wniesienia odwołania do organu administracji II instancji oraz skargi do sądu administracyjnego.

Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.