Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 312/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2022-10-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6012 Wstrzymanie robót budowlanych, wznowienie tych robót, zaniechanie dalszych robót budowlanych
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 48 ust. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 1333
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Magdalena Dobek-Rak Sędziowie: Asesor WSA Wojciech Wycichowski Asesor WSA Justyna Dudek-Sienkiewicz (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 26 października 2022 r. sprawy ze skargi M. K. na postanowienie Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z dnia 10 listopada 2021 r. nr WOP.7722.88.2020.EL w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych oraz obowiązku przedłożenia określonych dokumentów 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kartuzach z dnia 8 września 2020 r. nr PINB.5170.28.2020.PR; 2. zasądza od Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku na rzecz skarżącego M. K. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

M. K. (dalej: skarżący, inwestor) wniósł skargę na postanowienie Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku (dalej: organ odwoławczy) z dnia 10 listopada 2021 r., którym postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kartuzach z dnia 8 września 2020 r. w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych oraz obowiązku przedłożenia określonych dokumentów uchylono w części dotyczącej terminu wykonania, w pozostałym zaś zakresie utrzymano w mocy.

Postanowienie zostało wydane w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Kartuzach postanowieniem z dnia 8 września 2020 r. wstrzymał M. K. prowadzenie robót budowlanych na terenie działki nr [..] w miejscowości K., obręb K., gm. S., przy budowie budynku letniskowego z dobudowanym pomieszczeniem gospodarczo-rekreacyjnym oraz nałożył obowiązek przedłożenia do 30 czerwca 2021 r. określonych dokumentów, w tym:

decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu wydanej przez Wójta Gminy dotyczącej przedmiotowego budynku letniskowego z dobudowanym pomieszczeniem gospodarczo-rekreacyjnym,

czterech egzemplarzy projektu budowlanego budynku letniskowego z dobudowanym pomieszczeniem gospodarczo-rekreacyjnym,

oświadczenia, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane,

decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach z Regionalnej Dyrekcji Ochrony Środowiska.

W uzasadnieniu postanowienia organ wyjaśnił, że podczas oględzin przeprowadzonych na terenie działki nr [...] ustalił, że zrealizowany został na niej budynek rekreacji indywidualnej o wymiarach 4,10m x 4,45m o konstrukcji drewnianej, zamocowanej stalowymi elementami do betonowych trylinek. Budynek jest parterowy z poddaszem użytkowym - sypialnią. Do budynku została doprowadzona instalacja elektryczna, a zgodnie z oświadczeniem właściciela, M. K., roboty budowlane zostały zakończone pod koniec lat 90 i na początku lat dwutysięcznych. Organ wskazał też, że zgodnie z oświadczeniem właściciela, w 2017 roku wykonał on zadaszenie o wymiarach 4,60 x 2,35m pod przyczepę kempingową (na słupach drewnianych), a w 2019 r. obudował wiatę, tj. od spodu ją obudował częściowo, a górną część zabudował drewnianymi elementami. Obudowana część ma wymiary 4,60m x 4,60m, posadowiona jest w niej jest instalacja elektryczna (agregat).

Organ stwierdził dalej, że z umowy darowizny zawartej w formie aktu notarialnego w dniu 20 marca 2002 r. pomiędzy K. K., J. M. i M. K. wynika, że działka nr [...] w K. była wówczas niezabudowana i stanowiła gospodarstwo rolne w myśl ustawy o podatku rolnym. Z kolei zgodnie z pismem Starosty Kartuskiego nr [...], Starosta nie posiada map obrazujących lokalizację na działce nr [...] obiektów budowlanych zarówno przed 1995 r., jak i po 1995 r. Starosta Kartuski przekazał do organu pierwszej instancji jedynie oryginał zaświadczenia z dnia 30 października 2019 r. dotyczącego zgłoszenia robót budowlanych polegających na budowie budynku gospodarczego z antresolą o powierzchni zabudowy 35m2, na terenie działki nr [...] w m. K., obr. K., gm. S. oraz oryginał zaświadczenia z dnia 27 listopada 2019 r. dotyczącego zgłoszenia robót budowlanych polegających na budowie budynku gospodarczego z antresolą o pow. zabudowy 35m2 (5m x 7m) na terenie działki nr [...] w m. K., obr. K., gm. S. Organ pierwszej instancji ocenił, że zgłoszone budynki gospodarcze nie są obiektami, którego dotyczy postępowanie, gdyż różnią się usytuowaniem. W konsekwencji organ uznał, że M. K. nie posiada żadnych zezwoleń na posadowienie przedmiotowego budynku letniskowego z dobudowanym pomieszczeniem gospodarczo-rekreacyjnym, przy czym działka nr [...] nie jest objęta miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.

Reasumując organ uznał, że roboty budowlane polegające na budowie przedmiotowego budynku letniskowego z dobudowanym pomieszczeniem gospodarczo-rekreacyjnym zostały zakończone w całości po wejściu w życie ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane, tj. po 1 stycznia 1995 r. Stosownie do art. 28 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę z zastrzeżeniem art. 29-31, jednak zawarte w tych przepisach wyjątki nie obejmują budowy budynku letniskowego parterowego z poddaszem użytkowym z dobudowanym pomieszczeniem gospodarczo-rekreacyjnym, bezsporne jest więc, że na jego realizację należało uzyskać decyzję o pozwoleniu na budowę. Organ stwierdził, że mając na uwadze obecnie obowiązujące przepisy ustawy Prawo budowlane, przedmiotowy budynek letniskowy z dobudowanym pomieszczeniem gospodarczo-rekreacyjnym zrealizowany został samowolnie – bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę. W tej sytuacji istnieje możliwość legalizacji samowolnie zrealizowanego obiektu budowlanego, po spełnieniu wymagań określonych w ustawie Prawo budowlane, w związku z tym należało zdaniem organu, w oparciu o art. 48 ust. 2 i 3 ustawy Prawo budowlane, nałożyć na inwestora wskazane w sentencji postanowienia obowiązki.

Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Gdańsku rozpoznając zażalenie M. K. postanowieniem z dnia 10 listopada 2021 r. postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kartuzach z dnia 8 września 2020 r. uchylił w części dotyczącej terminu wykonania, w pozostałym zaś zakresie utrzymał je w mocy.

Organ odwoławczy przedstawiając stan faktyczny sprawy wskazał, że właścicielem działki nr [...] w K. jest M. K. Na działce znajduje się realizowany etapami budynek rekreacji indywidualnej o łącznej powierzchni zabudowy wynoszącej 39,40m2. Budynek składa się z części rekreacyjnej z poddaszem użytkowym i części gospodarczej, do których prowadzi jedno wejście przykryte dachem, stanowiący konstrukcyjną całość. Zgodnie z aktem notarialnym nr Rep. [..] z dnia 20 marca 2002 r. działka była niezabudowana i stanowiła gospodarstwo rolne w myśl ustawy o podatku rolnym. Ponadto z treści księgi wieczystej nr [..] wynika, że w skład działki wchodzą grunty orne, łąki trwałe, lasy i grunty leśne, nieużytki. Teren, na którym znajduje się przedmiotowa działka nie jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.

Organ wyjaśnił, że zgodnie z art. 25 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw, do spraw uregulowanych ustawą zmienianą w art. 1, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, tj. przed 19 września 2020 r., przepisy ustawy zmienianej w art. 1 stosuje się w brzmieniu dotychczasowym. Postępowanie w przedmiotowej sprawie zostało wszczęte z urzędu pismem z dnia 4 maja 2020 r., zatem w sprawie znajdują zastosowanie przepisy w brzmieniu dotychczasowym.

Wskazano dalej, że w latach 1998-2002 budowa budynków rekreacji indywidualnej wymagała uzyskania pozwolenia na budowę. Ustawodawca w art. 29 ust. 1 pkt 2a ustawy Prawo budowlane obowiązującym od dnia 28 czerwca 2015 r. wskazuje parterowy budynek rekreacji indywidualnej o powierzchni zabudowy do 35m2 jako obiekt niewymagający uzyskania pozwolenia na budowę, a wymagający dokonania zgłoszenia.

Zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 16 ustawy Prawo budowlane, obecnie obowiązującym, pozwolenia na budowę nie wymaga budowa wolnostojących parterowych budynków rekreacji indywidualnej rozumianych jako budynki przeznaczone do okresowego wypoczynku, o powierzchni zabudowy do 35m2, przy czym liczba tych obiektów na działce nie może przekraczać jednego na każde 500m2 powierzchni działki. Zatem w ocenie organu obowiązkowi zgłoszenia podlega realizacja parterowego budynku rekreacji indywidualnej, o powierzchni zabudowy do 35m2. Natomiast przedmiotowy obiekt oprócz parteru ma również poddasze użytkowe, co stanowi, że jest dwukondygnacyjny i ma powierzchnię zabudowy wynoszącą 39,40m2. W konsekwencji należy uznać, że na jego budowę wymagane było uzyskanie pozwolenia na budowę. Skoro więc M. K. nie posiada na przedmiotowy budynek rekreacji indywidualnej wraz z dobudowanym pomieszczeniem gospodarczo-rekreacyjnym pozwolenia na budowę, organ pierwszej instancji prawidłowo podjął działania w trybie art. 48 ustawy Prawo budowlane.

Odnosząc się do argumentów zażalenia organ nie dał wiary wyjaśnieniom skarżącego złożonym podczas kontroli, zgodnie z którymi przedmiotowy obiekt został zrealizowany na przełomie lat 80 – 90, najpóźniej w roku 1990, jak również stwierdzeniu, że jego budowę zakończono najpóźniej w 1992 r., ponieważ z przedłożonego aktu notarialnego sporządzonego w 2002 r. wynika, że działka była wówczas niezabudowana.

M. K. w skardze na postanowienie Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z dnia 10 listopada 2021 r. wniósł o jej uchylenie oraz o przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z następujących dokumentów:

wypisu z zupełnej treści KW nr [..] na fakt dokonywania zmian w rozgraniczeniu terenu w latach 2019-2021,

oświadczenia J. K. na fakt sposobu użytkowania przedmiotowej nieruchomości, informacji na temat daty jej powstania i innych,

wyrysu terenu (aktualnego) na fakt zgodności podnoszonych faktów przez skarżącego ze stanem rzeczywistym.

Skarżący zarzucił organowi naruszenie art. 7 w zw. z art 75 w zw. z art 77 § 1, oraz art. 80, art. 81 § 1, a także art 8 w zw. z art 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2022r., poz. 2000), dalej "k.p.a." i w konsekwencji naruszenie art. 29 ust. 1 pkt 16, art. 29 ust. 1 pkt 18 oraz art. 29 ust. 2 pkt 1 ustawy Prawo budowlane. Zdaniem skarżącego organ nie uwzględnił aktualnych map obrazujących położenie przedmiotowej nieruchomości oraz odstąpił od dokonania wielu pomiarów na terenie, a te, których dokonał, przeprowadził w sposób niekompetentny. Organ nieprawidłowo zastosował przepisy prawa budowlanego dotyczące konieczności uzyskania pozwolenia na budowę oraz arbitralnie określił charakter wykorzystania nieruchomości, pomijając przy tym fakt, że skarżący posiada status rolnika, a przedmiotowa nieruchomość jest nieruchomości rolniczą. Organ arbitralnie uznał też, że przedmiotowa nieruchomość powstała na przełomie lat 90 i dwutysięcznych, a nie w latach 1990 – 1992. Konsekwencją było nieorzekanie w oparciu o treść ustawy Prawo budowlane z dnia 24 października 1974 r. Skarżący podkreślił, że organy obydwu instancji były wyraźnie niekonsekwentne w sprawie ustalenia, kiedy przedmiotowy budynek faktycznie powstał.

Zdaniem skarżącego w dniu zawarcia notarialnego aktu darowizny, na który powołują się organy, na działce istniał przedmiotowy budynek, traktowany przez strony jako altana, która nie zasługiwała na wyszczególnianie w akcie darowizny. Istotna była jedynie powierzchnia działki i jej położenie. Notariusz zaś nie dokonuje oględzin nieruchomości, w których obrocie uczestniczy. W tym kontekście skarżący przypomniał, że organ pierwszej instancji przyznał, że nie istnieją w zasobach Starostwa w Kartuzach mapy katastrowe obrazujące przedmiotową nieruchomość (jej kształt) w latach 1990-1995 oraz 1995-2000. Zatem, zdaniem skarżącego, jeśli nie ma map, nie ma podstaw by uznać, że przedmiotowa nieruchomość wówczas nie istniała. W toku postępowania materiał dowodowy uzupełniono o oświadczenie J. K., która potwierdziła przedstawione przez skarżącego okoliczności powstania budynku i sposobu gospodarowania działką. Tego materiału dowodowego organ nie wziął jednak pod uwagę.

Skarżący wskazał też, że drugi poziom przedmiotowego budynku należy uznać za specyficzny rodzaj antresoli, który nie jest jednak odrębną kondygnacją budynku, jej wysokość wynosi bowiem wyraźnie mniej, niż dwa metry, podobnie zresztą jak znajdująca się pod antresolą właściwa kondygnacja. Tymczasem zgodnie z definicją zawartą w § 3 pkt 16 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, minimalna wysokość kondygnacji pełnej to 2m. Skoro kondygnacja "zaczyna się" od dwóch metrów, w przedmiotowej sprawie o drugiej kondygnacji nie może być mowy. Organ całkowicie pominął to zagadnienie, mimo że skarżący zwracał mu nań uwagę. Skarżący wyjaśnił, że w toku postępowania podkreślał, że po dokonaniu demontażu jednej z blach rozgraniczających nieruchomość, jej powierzchnia wynosi mniej, niż 35m2, organ jednak zignorował tę okoliczność. Rolniczy charakter zarówno nieruchomości, jak i status rolnika skarżącego nie powinny pozostawiać wątpliwości, że przedmiotowy budynek jest budynkiem gospodarczym. W ocenie skarżącego organy naruszając wskazane przepisy postępowania administracyjnego dokonały szeregu błędów, których efektem było mylne zaklasyfikowanie przedmiotowego budynku.

W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek nie wszystkie jej zarzuty są zasadne.

Na wstępie rozważań należy wskazać, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2021 r., poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem.

Z kolei przepis art. 3 § 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.) - dalej: "P.p.s.a.", stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty.

W wyniku takiej kontroli postanowienie może zostać uchylone w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), b) i c) P.p.s.a.).

Z przepisu art. 134 § 1 P.p.s.a. wynika z kolei, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tym samym, sąd ma prawo i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został w skardze podniesiony.

Należy również wskazać, że w myśl art. 119 pkt 3 P.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie.

Postanowieniem z dnia 8 września 2020 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Kartuzach wstrzymał roboty budowlane na terenie działki nr [...] w miejscowości K. obręb K. gm. S. przy budowie budynku letniskowego z dobudowanym pomieszczeniem gospodarczo-rekreacyjnym oraz nałożył na M. K. obowiązek przedłożenia określonych dokumentów związanych z samowolnie posadowionym budynkiem letniskowym parterowym z poddaszem użytkowym o wymiarach 4,10m x 4,45m trwale związanym z gruntem (którego roboty budowlane zostały zakończone na przełomie lat 90tych XX wieku a początkiem lat 2000) wraz z samowolnie dobudowanym w 2019 r. pomieszczeniem gospodarczo-rekreacyjnym o wymiarach 4,60m x 4,60m w terminie do dnia 30 czerwca 2021 r.

Postanowieniem z dnia 10 listopada 2021 r. Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił postanowienie organu I instancji w części dotyczącej terminu wykonania obowiązku i wyznaczył nowy termin do dnia 31 marca 2022 r., w pozostałej części utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy. Przy czym zdaniem organu odwoławczego, przedmiotem postępowania jest realizowany etapami budynek rekreacji indywidualnej o łącznej powierzchni 39,40 mkw, składający się z części rekreacyjnej z poddaszem użytkowym i części gospodarczej, do których prowadzi jedno wejście przykryte dachem, stanowiący konstrukcyjną całość.

W ocenie Sądu oba postanowienia wydane zostały przedwcześnie, bez wyjaśnienia wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności. Ponieważ o tym, jakie okoliczności są istotne dla rozstrzygnięcia przesądzają materialnoprawne regulacje, wskazane jest przedstawienie ich w pierwszej kolejności.

Materialnoprawną podstawą działań organów był przepis art. 48 ustawy Prawo budowlane, w brzmieniu obowiązującym przed dniem 19 września 2020 r. Zgodnie bowiem z art. 25 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2020r., poz. 471), do spraw uregulowanych ustawą zmienianą w art. 1 (tzn. ustawą Prawo budowlane), wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, przepisy ustawy zmienianej w art. 1 (tzn. ustawy Prawo budowlane) stosuje się w brzmieniu dotychczasowym. Oznacza to, że postępowania, które zainicjowane zostały przed 19 września 2020 r., a takim jest postępowanie niniejsze (zawiadomienie o wszczęciu z urzędu postępowania w tej sprawie sporządzone zostało w dniu 4 maja 2020 r.) prowadzone są przy uwzględnieniu uregulowań sprzed wskazanej nowelizacji.

Zgodnie z art. 48 ustawy Prawo budowlane:

1. organ nadzoru budowlanego nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego:

1) bez wymaganego pozwolenia na budowę albo

2) bez wymaganego zgłoszenia dotyczącego budowy, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1a, 2b i 19a, albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia.

Zasadą, wynikającą z art. 28 ustawy Prawo budowlane jest bowiem prowadzenie robót na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31, które to przepisy przewidują zwolnienie z obowiązku uzyskiwania tej decyzji i dokonanie wyłącznie zgłoszenia lub w ogóle nie przewidują, że dane roboty podlegają reżimowi ustawy.

Zgodnie natomiast z art. 48 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, wstrzymanie prowadzenia robót budowlanych i nałożenie określonych obowiązków w celu legalizacji samowoli budowlanej, jest możliwe, jeżeli budowa jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem. W razie podjęcia przez organ próby legalizacji samowoli, organ w postanowieniu wydanym na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 ustawy Prawo budowlane ustala wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń budowy oraz nakłada obowiązek przedstawienia, w wyznaczonym terminie: 1) zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego; 2) dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1, 2 i 4 oraz ust. 3; do projektu architektoniczno-budowlanego nie stosuje się przepisu art. 20 ust. 3 pkt 2.

Dopiero niespełnienie powyższych warunków przez inwestora dokonującego samowolnie robót budowlanych skutkuje wydaniem nakazu o rozbiórce danego obiektu (art. 48 ust. 4). Natomiast przedłożenie wymaganych prawem dokumentów organ nadzoru budowlanego traktuje się jak wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego i pozwolenie na wznowienie robót budowlanych, jeżeli budowa nie została zakończona (art. 48 ust. 5).

Niewątpliwie kluczowe dla wdrożenia ww. trybu legalizacji jest dokonanie prawidłowej kwalifikacji kontrolowanej zabudowy i to już na wstępnym etapie postępowania legalizacyjnego, gdyż to pozwala stwierdzić, czy dla jej realizacji konieczne było uzyskanie pozwolenia na budowę lub zgłoszenia w określonych wypadkach i czy inwestor formalności tych dopełnił czy też nie oraz czy możliwa jest ewentualna legalizacja wykonanej zabudowy. Kwalifikacji tej dokonuje się przy tym według stanu prawnego obowiązującego w dacie powstania obiektu budowlanego. Ocena, czy miała miejsce samowola budowlana dokonywana jest bowiem zawsze według przepisów prawa budowlanego obowiązujących w dacie jej dokonania, a ocena prawna tego stanu musi być każdorazowo determinowana przez przepisy obowiązujące w dacie przeprowadzenia ostatnich robót budowlanych, które składały się na aktualną konstrukcję i parametry takiego samowolnie pobudowanego obiektu (zob. wyrok NSA z dnia 18 maja 2007 r. sygn. akt II OSK 782/06).

Podsumowując, w postępowaniu legalizacyjnym ustalenia faktyczne organów dokonywane są równolegle na dwóch płaszczyznach. Po pierwsze, kluczowe jest dokonanie kwalifikacji prawnej danego obiektu budowlanego w dacie jego powstania, bowiem ocenę, iż obiekt został zrealizowany w warunkach samowoli budowlanej można podjąć jedynie po analizie stanu prawnego obowiązującego w dacie popełnienia tejże potencjalnej samowoli. Po drugie zaś, po stwierdzeniu zaistnienia samowoli budowalnej, ocenę możliwości legalizacji budowy dokonuje się na podstawie aktualnie obowiązujących przepisów prawa.

Jeżeli chodzi o pierwszą ze wskazanych płaszczyzn ustaleń faktycznych, wskazać należy, że jak wynika z akt sprawy, na przedmiotowej działce posadowione są dwa obiekty budowlane, pobudowane w znacznym odstępie czasowym. Pierwszy z obiektów, o wymiarach 4,10m x 4,45m zbudowany został według ustaleń organów na początku XXI w. (przy czym data budowy jest sporna, o czym będzie mowa niżej). Drugi z obiektów o powierzchni 4,60mx4,60m natomiast zbudowany został w latach 2017-2019, co sporne nie jest.

Przed przystąpieniem do oceny prawidłowości ustaleń organów w zakresie daty budowy pierwszego z przedmiotowych obiektów, co ma znaczenie dla ustalenia stanu prawnego właściwego dla oceny, czy obiekt ten zbudowany został w warunkach samowoli budowlanej, odnieść należy się do kwestii, czy obiekty te tworzą jedną konstrukcyjną całość, jak przyjął to organ odwoławczy, czy też są dwoma odrębnymi obiektami, jak sugeruje treść postanowienia organu I instancji (organ I instancji nie zajął w tej kwestii jednoznacznego stanowiska).

W ocenie Sądu są to dwa odrębne obiekty budowlane, które nie mogą być traktowane jako jedna konstrukcyjna całość. Jak wynika z protokołu z kontroli sporządzonego w dniu 29 stycznia 2020 r., w 2017 r. wykonane zostało zadaszenie na słupach drewnianych pod przyczepę kempingową, które następnie w 2019r. zostało obudowane tj. od spodu obmurowane a górna część została zabudowana drewnianymi elementami. Jak wynika nadto z dokumentacji zdjęciowej, częścią tego obiektu jest zadaszenie i ściana łączące ten obiekt z obiektem sąsiednim, osłaniające przestrzeń pomiędzy obiektami wyłożoną kostką brukową.

Stosownie do art. 3 pkt 6 ustawy Prawo budowlane ilekroć w ustawie jest mowa o budowie należy przez to rozumieć wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę obiektu budowlanego. Przez rozbudowę należy rozumieć zmianę charakterystycznych parametrów istniejącego obiektu budowlanego, jak kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość. Wykonane w 2017r. zadaszenie a następnie jego obudowanie w 2019r. nie wpłynęło na powyższe parametry obiektu już istniejącego i nie stanowiło jego rozbudowy nawet jeśli przestrzeń pomiędzy oboma obiektami osłonięta została zadaszeniem i ścianą. Nie czyni to jednak w ocenie Sądu jednej konstrukcyjnej całości i jednego obiektu budowlanego. Są to bowiem nadal niezależne od siebie obiekty budowlane, niepowiązane konstrukcyjnie, w szczególności poprzez mocowanie konstrukcji nowowybudowanego obiektu do istniejącego obiektu za pomocą kotew lub podobnych rozwiązań technicznych. W niniejszym przypadku nie można zatem mówić o rozbudowie istniejącego obiektu, jakkolwiek bowiem zmieniła się powierzchnia zabudowana na działce, to nie nastąpiło to w wyniku zmiany parametrów obiektu istniejącego, ale wybudowania na działce nowego obiektu, który wszak nie wykorzystuje konstrukcji drugiego z obiektów. Zadaszenie przestrzeni pomiędzy tymi dwoma obiektami nie uczyniło z nich jednego obiektu budowlanego. Nie zmieniła się zatem powierzchnia zabudowy istniejącego obiektu, ale powierzchnia zabudowana na działce, co stanowi zupełnie odrębną kategorię.

Podsumowując, na przedmiotowej działce znajdują się dwa obiekty budowlane, jeden o wymiarach 4,10m x 4,45m i drugi o wymiarach 4,60m x 4,60m. Oceny, czy zostały one wybudowane w ramach samowoli budowlanej, dokonać należy osobnie dla każdego z obiektów według stanu prawnego obowiązującego w dacie wybudowania każdego z nich.

Jeżeli chodzi o obiekt o wymiarach 4,60m x 4,60m, nie jest sporne, że został on wybudowany w 2019 r.

Natomiast jeśli chodzi o obiekt o wymiarach 4,10m x 4,45m, to data jego budowy jest sporna. W ocenie Sądu kluczowe jest w tej sprawie to, że skarżący nie udzielił organom jednoznacznych wyjaśnień co do daty posadowienia tego obiektu. Prawidłowe zatem było oparcie się przez organy w tej kwestii na materiale dowodowym, który udało się pozyskać. Wynika z niego, że przedmiotowa nieruchomość została darowana skarżącemu na podstawie umowy darowizny z dnia 20 marca 2002 r., a w jej treści wyraźnie wskazano, że przedmiotem darowizny jest nieruchomość niezabudowana. Koresponduje to z oświadczeniem skarżącego złożonym do protokołu kontroli z dnia 29 stycznia 2020 r., że przedmiotowy obiekt wybudowany został na przełomie lat 90tych XX w. i początku XXw. W tym świetle twierdzenia skarżącego, że przedmiotowy obiekt wybudowany został przed 1994 r. czego dowodem ma być oświadczenie jego córki J. K., słusznie uznane zostały za niewiarygodne. Taka ocena dowodów nie przekracza granic wynikających z art. 80 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem, organ administracji publicznej kieruje się swobodą oceny dowodów. Dla skutecznego zarzucenia organowi naruszenia tego przepisu konieczne jest wykazanie, że uchybił on zasadom logicznego rozumowania, wiedzy lub doświadczenia życiowego, bowiem jedynie to może być przeciwstawione uprawnieniu organu do dokonywania swobodnej oceny dowodów. Nie jest zaś wystarczające samo subiektywne przekonanie strony skarżącej o innej niż przyjął organ (doniosłości) poszczególnych środków dowodowych i ich odmiennej ocenie niż ocena dokonana przez organ. Zarzut dowolnego działania organu można by postawić dopiero wówczas, gdyby ustalenia faktyczne zostały oparte na dowodach dowolnie wybranych, a zatem takich, których wybór nie został poparty odpowiednią argumentacją. Takiego zarzutu organom postawić nie można. Skarżący w toku postępowania składał wykluczające się oświadczenia co do daty wybudowania przedmiotowego obiektu, organy oparły się na tych wyjaśnieniach, które znajdowały potwierdzenie w obiektywnym dowodzie, jakim jest akt notarialny – umowa darowizny, czemu nie można zarzucić braku logiki. Skarżący nie wykazał w żaden sposób, że wbrew treści aktu notarialnego darowana nieruchomość zabudowana była jakimkolwiek obiektem budowlanym, w związku z tym jego argumentacja nie zasługuje na uwzględnienie.

Zważywszy zatem, że umowa darowizny niezabudowanej działki nr [...] zawarta została w dniu 20 marca 2002 r., przedmiotowy obiekt budowlany powstać musiał najwcześniej po tej dacie. Biorąc pod uwagę twierdzenia skarżącego, że budowa ta miała miejsce na początku "lat 2000", uzasadnione jest przyjęcie, że oceny legalności tej zabudowy należy dokonać w oparciu o art. 29 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, w brzmieniu obowiązującym od dnia 1 października 2001 r. (Dz.U. z 2000r., Nr 106, poz.1126). Zgodnie z tym przepisem, pozwolenia na budowę nie wymaga budowa:

1) obiektów gospodarczych związanych z produkcją rolną i uzupełniających zabudowę zagrodową w ramach istniejącej działki siedliskowej:

a) parterowych budynków gospodarczych o powierzchni zabudowy do 35 m2, przy rozpiętości konstrukcji nie większej niż 4,80 m,

(...)

5a) tymczasowych obiektów budowlanych niepołączonych trwale z gruntem i przewidzianych do rozbiórki lub przeniesienia w inne miejsce w terminie określonym w zgłoszeniu, o którym mowa w art. 30 ust. 1, ale nie później niż w okresie 120 dni od dnia rozpoczęcia budowy określonego w zgłoszeniu; zwolnienie nie dotyczy obiektów związanych z przedsięwzięciem mogącym znacząco oddziaływać na środowisko, w rozumieniu przepisów o ochronie środowiska.

Sąd wskazuje, że kolejna zmiana przepisów ustawy jaka miała miejsce z dniem 11 lipca 2003 r. (ustawą z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw Dz.U. z 2003 r., nr 80, poz. 718) nie wprowadziła żadnych istotnych dla niniejszej sprawy zmian, z tym że dotychczasowa treść pkt 5a przeniesiona została do pkt 12.

Regulacja, w myśl której pozwolenia na budowę nie wymaga budowa wolno stojących parterowych budynków rekreacji indywidualnej, rozumianych jako budynki przeznaczone do okresowego wypoczynku, o powierzchni zabudowy do 35 m2, przy czym liczba tych obiektów na działce nie może przekraczać jednego na każde 500 m2powierzchni działki – weszła w życie z dniem 28 czerwca 2015 r. i została zawarta w nowododanym do ustawy art. 29 ust. 1 pkt 2a ustawy Prawo budowalne (na mocy ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw Dz.U. z 2015 r., poz. 443). Ponieważ przepis ten nie obowiązywał w dacie budowy przedmiotowego obiektu budowalnego nie mógł on zatem stanowić podstawy dla zwolnienia z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę tego obiektu.

Jeżeli natomiast chodzi o obiekt budowlany wybudowany w 2019 r., to legalność jego budowy powinna zostać oceniona zgodnie z art. 29 ust. 1 ustawy Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym w 2019 r. (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r., poz. 1186) stanowiącym, że pozwolenia na budowę nie wymaga budowa:

1) obiektów gospodarczych związanych z produkcją rolną i uzupełniających zabudowę zagrodową w ramach istniejącej działki siedliskowej:

a) parterowych budynków gospodarczych o powierzchni zabudowy do 35 m2, przy rozpiętości konstrukcji nie większej niż 4,80 m,

(...)

2) wolno stojących parterowych budynków gospodarczych, garaży, wiat lub przydomowych ganków i oranżerii (ogrodów zimowych) o powierzchni zabudowy do 35 m2, przy czym łączna liczba tych obiektów na działce nie może przekraczać dwóch na każde 500 m2 powierzchni działki;

2a) wolno stojących parterowych budynków rekreacji indywidualnej, rozumianych jako budynki przeznaczone do okresowego wypoczynku, o powierzchni zabudowy do 35 m2, przy czym łączna liczba tych obiektów na działce nie może przekraczać dwóch na każde 500 m2 powierzchni działki;

12) tymczasowych obiektów budowlanych niepołączonych trwale z gruntem i przewidzianych do rozbiórki lub przeniesienia w inne miejsce w terminie określonym w zgłoszeniu, o którym mowa w art. 30 ust. 1, ale nie później niż przed upływem 180 dni od dnia rozpoczęcia budowy określonego w zgłoszeniu.

Analizując powyższe przepisy przede wszystkim stwierdzić należy, że wbrew zarzutom skargi, żaden z będących przedmiotem postępowania obiektów budowlanych nie podlegał regulacji art. 29 ust. 1 pkt 1 lit. a ustawy Prawo budowlane już z tego tylko powodu, że działka, na której obiekty te zostały posadowione, nie stanowi siedliska. Tymczasem zwolnienie z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę dotyczy tylko takich parterowych budynków gospodarczych o powierzchni zabudowy do 35 mkw przy rozpiętości konstrukcji nie większej niż 4,80 m, które są obiektami gospodarczymi związanymi z produkcja rolną i jednocześnie uzupełniają zabudowę zagrodową w ramach istniejącej działki siedliskowej, co wynika wprost z przepisu. W orzecznictwie panuje zgoda co do tego, że działka siedliskowa to działka, na której rolnik mieszka i pracuje, innymi słowy, jest to baza (zaplecze) gospodarstwa rolnego. Działka siedliskowa składa się z budynku mieszkalnego i budynków gospodarczych (stodoły, obory, spichlerza itp.), budowli gospodarczych oraz podwórza (tak m.in. uchwała Sądu Najwyższego z 13 czerwca 1984 r., III CZP 22/84, OSN 1985, nr 1, poz. 8; wyrok WSA w Lublinie z 30 stycznia 2009 r., II SA/Lu 777/08; wyrok WSA w Gdańsku z 27 stycznia 2010 r., II SA/Gd 455/09). Żadnej takiej zabudowy na przedmiotowej działce nie ma, co wyklucza zastosowanie w sprawie art. 29 ust. 1 pkt 1 lit. a) ustawy Prawo budowlane. Bez znaczenia zatem w tej sytuacji jest fakt, że skarżący jest rolnikiem i działka jest rolna, skoro na tej działce nie istnieje zabudowa zagrodowa a jak sam skarżący wskazuje, jest wykorzystywana przez niego wyłącznie w celach rekreacyjnych.

Jakkolwiek przedmiotowe obiekty budowlane z pewnością nie są parterowymi budynkami gospodarczym, o których mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1 lit. a) ustawy Prawo budowlane, to jednak nie zostało w sprawie wyjaśnione dostatecznie, czym w rozumieniu ustawy są. Organy obu instancji obiekt powstały wcześniej uznały za budynek letniskowy parterowy z poddaszem użytkowym, a obiekt powstały później za pomieszczenie gospodarczo-rekreacyjne, nie wyjaśniając jednak przyczyn dla takiej a nie innej kwalifikacji tych obiektów. Przede wszystkim znajdujący się w aktach sprawy materiał dowodowy nie pozwala na wyjaśnienie zasadniczej kwestii jaką jest to, czy wskazane obiekty budowlane są budynkami czy też obiektami nietrwale związanymi z gruntem, co uniemożliwia ich właściwe zakwalifikowanie. Jest to natomiast okoliczność istotna, zwłaszcza na dalszych etapach postępowania legalizacyjnego, w tym ewentualnego orzeczenia nakazu rozbiórki.

Zgodnie z art. 3 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, którego brzmienie na przestrzeni lat nie uległo zmianie, przez budynek należy rozumieć taki obiekt budowlany, który jest trwale związany z gruntem, wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiada fundamenty i dach. Z definicji legalnej pojęcia budynku wyraźnie wynika, że zasadniczymi jego determinantami są: ściany, dach i fundamenty, których istnienie w efekcie prowadzi do trwałego związania z gruntem obiektu. Związanie z gruntem jest więc konsekwencją zastosowania fundamentów, nie zaś cechą samą w sobie. Najbardziej powszechnym sposobem trwałego związania obiektu budowlanego z gruntem jest zagłębienie go w ziemi poprzez wykonanie fundamentów (tak NSA w wyroku z dnia 26 maja 2021 r. sygn. akt II OSK 2344/19). Utożsamianie zatem związania z gruntem wyłącznie z jego fizyczną trwałością, będącą skutkiem odporności na czynniki atmosferyczne, prowadzi do wadliwej wykładni pojęcia budynku i w konsekwencji do błędnej kwalifikacji obiektu.

O ile kwestia ustalenia, czy dany obiekt posiada przegrody budowlane i dach co do zasady nie budzi wątpliwości, o tyle kwestia trwałego związania z gruntem była przedmiotem licznych wypowiedzi orzecznictwa sądów administracyjnych formułowanych na potrzeby oceny robót budowlanych polegających na wykonaniu innych obiektów budowlanych niż budynki, w tym urządzeń reklamowych (zob. wyroki NSA: z dnia 11 maja 2012 r. sygn. akt II OSK 323/11, z dnia 8 czerwca 2011 r. sygn. akt II OSK 1005/10). Na tym tle w orzecznictwie przyjmuje się, że cecha "trwałego związania z gruntem" oznacza posadowienie obiektu na tyle trwale, by zapewnić mu stabilność i możliwość przeciwdziałania czynnikom zewnętrznym mogącym go zniszczyć lub spowodować przesunięcie czy przemieszczenie na inne miejsce. Stanowisko judykatury wypracowane w odniesieniu do urządzeń reklamowych, ze względu na ich charakter, nie może być jednak automatycznie recypowane do innego rodzaju obiektów, w tym do budynków, które posiadając obligatoryjnie fundamenty, z ich istoty są trwale związane z gruntem. W świetle zatem art. 3 pkt 2 Prawa budowlanego sama cecha trwałego związania obiektu z gruntem nie determinuje kwalifikacji obiektu jako budynku. Jednym bowiem z elementów współkształtujących budynek są fundamenty, za pomocą których osiąga się owo związanie. Istnieć musi więc taka konstrukcja, która będzie spełniać rolę fundamentu i dopiero jego obecność pozwala na osiągnięcie trwałości związania z gruntem, a co za tym idzie pozwala na kwalifikację zabudowy jako budynku - przy spełnieniu pozostałych ustawowych wymogów, tj. wydzielenia go z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych i posiadania dachu.

Prawo budowlane nie zawiera definicji fundamentu, nie odsyła również do żadnego innego aktu ustawowego określającego definicję fundamentu. Dlatego też, w celu przesądzenia czy mamy do czynienia z fundamentem, należy określić podstawową cechę lub cechy charakteryzujące fundament, w oparciu o zakres semantyczny tego pojęcia, jaki ma ono w języku potocznym. Zgodnie z encyklopedyczną definicją przez pojęcie "fundamentów" należy rozumieć "osadzoną w gruncie dolną część budowli lub podstawę konstrukcji (np. maszyny)", rodzaje fundamentów mogą być różne np. "stopowe - pod słupy, ławowe - pod ściany, płytowe - pod całe obiekty, na gruntach o niedostatecznej nośności fundamenty opiera się na palach, studniach, kesonach" (Encyklopedia Popularna PWN, Warszawa 1982, s.223). W świetle powyższej definicji fundamentem będzie "osadzona w ziemi dolna część budynku". Dolna płaszczyzna fundamentu musi znajdować się pod powierzchnią ziemi, zaś przeniesienie fundamentu w inne miejsce musi wymagać prac ziemnych. Fundament jest elementem konstrukcyjnym budynku, który zapewnia jego stabilność i trwałość (istotą budynku jest m.in. to, że niezmiennie znajduje się w tym samym miejscu) i przenosi ciężar budynku na grunt.

W sprawie nie zostało wyjaśnione, czy oba obiekty budowlane znajdujące się na przedmiotowej działce posiadają fundamenty w podanym wyżej rozumieniu. W protokole z dnia 29 stycznia 2020 r. wskazano, że "na terenie w/w działki zrealizowany został budynek rekreacji indywidualnej trwale związany z gruntem (konstrukcja budynku zamocowana stalowymi elementami do betonowych trylinek).". Odnośnie drugiego obiektu, powstałego później, w protokole wskazano, że najpierw w 2017 r. wykonane zostało zadaszenie na słupach drewnianych, a następnie w 2019 r. "Pan M. K. obudował wiatę tj. od spodu obmurował częściowo (...)". W protokole z dnia 1 września 2021 r. wskazano z kolei, że "samowolnie pobudowana wiata o wym. 2,35 m x 4,60 m po obudowie w roku 2019 pełni wiatę o funkcji gospodarczo-rekreacyjnej".

Z powyższego nie wynika w sposób niebudzący wątpliwości jaka jest kwalifikacja każdego z obiektów budowlanych, a tym samym, na jakiej podstawie organ wywodzi, że na ich wybudowanie konieczne było uzyskanie pozwolenia na budowę. Z całą pewnością materiał dowodowy nie zawiera informacji pozwalających na jednoznaczne uznanie, że oba obiekty są budynkami, do tego bowiem konieczne jest ustalenie, że posiadają one fundamenty. Dopiero to ustalenie pozwoli na dalszą kwalifikację obiektów pod kątem zastosowania któregoś z wyjątków od obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, przewidzianych w art. 29 ust. 1 ustawy Prawo budowlane.

Zwraca również uwagę, że obiekt budowlany wybudowany w 2019 r. w protokołach oględzin nazywany jest wiatą pełniącą funkcję gospodarczo-rekreacyjną, a organy w wydanych postanowieniach nazywają ją pomieszczeniem gospodarczo-rekreacyjnym. Kwestia czy na budowę tego obiektu wymagane było pozwolenie na budowę nie została przez organy wyjaśniona, wydane w tej sprawie postanowienia nie zawierają argumentacji w tym kierunku. Nie rozważono w szczególności zastosowania art. 29 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, który wszak zwalnia od obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę wolno stojących parterowych budynków gospodarczych, garaży, wiat lub przydomowych ganków i oranżerii (ogrodów zimowych) o powierzchni zabudowy do 35 m2, przy czym łączna liczba tych obiektów na działce nie może przekraczać dwóch na każde 500 m2 powierzchni działki. Możliwa jest jednak również inna kwalifikacja tego obiektu, niemniej jednak dopiero po prawidłowym poczynieniu ustaleń faktycznych, czego w tej sprawie brakuje.

Niedostateczne jest również uzasadnienie obu wydanych postanowień w zakresie odnoszącym się do wynikającej z akt sprawy okoliczności dokonania przez skarżącego zgłoszenia robót budowlanych. Zgodnie z zaświadczeniami Starosty Kartuskiego nr [...] z dnia 27 listopada 2019 r. i nr [...] z dnia 30 października 2019 r. skarżący dokonał zgłoszenia robót budowlanych polegających na budowie budynków gospodarczych o powierzchni zabudowy 35 mkw, na terenie działki nr [...]. Organ stwierdził jedynie, że zgłoszone budynki nie są obiektami, których dotyczy niniejsze postępowania, gdyż różnią się usytuowaniem. W ocenie Sądu kwestia ta jednak wymaga bardziej starannego rozważenia pod kątem nieznacznego wykroczenia poza zakres zgłoszenia. Należy też odnieść się do podnoszonych w tym zakresie w skardze argumentów dotyczących nieuwzględnienia aktualnych map.

Jak wskazuje się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, realizacja przez inwestora robót znacząco odbiegających od warunków dokonanego zgłoszenia uprawnia organ nadzoru budowlanego do przypisania mu chęci obejścia prawa i uznania, że jego zamiarem od samego początku była realizacja inwestycji wymagającej pozwolenia na budowę. Ocena, czy w danym przypadku inwestor jedynie wykroczył poza zakres zgłoszenia w niewielkim stopniu, czy też wykonał roboty znacząco odbiegające od zgłoszenia na tyle, że taki zamiar można mu przypisać, w każdym przypadku jednak zależy od stanu faktycznego sprawy. Nadawaniu inwestycjom pozorów legalności przez wykorzystywanie do tego celu instytucji zgłoszenia ma przeciwdziałać stosowanie w takich przypadkach trybu uregulowanego w art. 48 ustawy Prawo budowlane przewidzianego dla likwidacji skutków samowoli budowlanej zamiast korzystniejszego dla inwestorów trybu naprawczego uregulowanego w przepisach art. 50 i art. 51 ustawy Prawo budowlane. Prezentowane stanowisko nie jest jednak regułą i nie może oznaczać, że w każdym przypadku przekroczenia zakresu zgłoszenia zastosowanie znajduje art. 48 ustawy Prawo budowlane. Każdy przypadek wyjścia przez inwestora poza zakres zgłoszenia, czy też jego zmiany lub odstąpienia od dokumentacji załączonej do zgłoszenia, musi być rozpatrywany indywidualnie i w zależności od dokonanych ustaleń powinny zapadać decyzje, który tryb z Prawa budowlanego powinien być zastosowany (por. wyroki NSA z 28 kwietnia 2004 r., OSK 108/04, z 25 sierpnia 2017 r., II OSK 2747/15 i z 9 stycznia 2018 r., II OSK 732/16).

Sąd nie przesądza, że w stanie faktycznym tej sprawy zachodzi przypadek nieznacznego wykroczenia poza zakres zgłoszenia, ze względu na brak ustaleń faktycznych dokonanych przez organ. Nie wiadomo w szczególności, czy zgłoszenie robót budowlanych zostało dokonane przed czy po ich wykonaniu. Nie dokonano również analizy, czy zgłoszenie to ze względu na podane w nim parametry zamierzenia budowlanego i jego lokalizację może zostać uznane za nieznaczne wykroczenie poza zakres zgłoszenia czy też znacząco odbiegających od warunków dokonanego zgłoszenia. Czynności te powinny zostać dokonane w ponownym postępowaniu i dopiero wówczas możliwe będzie zweryfikowanie poprawności zajętego przez organ w tej kwestii stanowiska.

Podsumowując, w ocenie Sądu przeprowadzone w tej sprawie postępowanie dowodowe nie pozwala na poczynienie w sprawie ustaleń faktycznych istotnych z punktu widzenia norm prawa materialnego, co sprawia, że zaskarżone rozstrzygnięcie w zasadzie uchyla się spod kontroli Sądu. Należy powtórzyć za Naczelnym Sądem Administracyjnym, że nie może być uznana za zgodną z prawem decyzja administracyjna wydana bez wyjaśnienia okoliczności faktycznych objętych hipotezą przepisów mających w sprawie zastosowanie (zob. wyrok NSA z dnia 23 września 2020 r., sygn. akt II OSK 1241/20). Niewyjaśnienie lub niedostateczne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy może prowadzić do wydania wadliwej decyzji. Zakres i przedmiot postępowania wyjaśniającego determinują przepisy prawa materialnego, bowiem to normy prawa materialnego przesądzają o przedmiocie sprawy i okolicznościach prawnie istotnych (zob. wyrok NSA z dnia 19 maja 2021 r., sygn. akt I OSK 251/21). NSA zwracał także uwagę, że zakresem postępowania jest określony stan faktyczny, istniejący obiektywnie. Obowiązkiem organu jest wskazanie zaistnienia faktów i zdarzeń, za pomocą prawem przepisanych środków dowodowych, a następnie przypisanie ich do konkretnej normy prawnej (zob. wyrok NSA z dnia 19 maja 2021 r., sygn. akt I OSK 2639/18). W realizacji tego obowiązku Sąd nie może zastąpić organów.

Konkludując powyższe rozważania, z uwagi na brak jednoznacznych ustaleń dotyczących istotnych cech obiektów budowlanych we wskazanym przez Sąd zakresie, przedwcześnie organy uznały, że realizacja spornej zabudowy wymagała uzyskania pozwolenia na budowę, bowiem nie zostało to poprzedzone prawidłową kwalifikacją wykonanych robót według stanu prawnego właściwego dla każdego z obiektów budowlanych odrębnie. Stwierdzone przez Sąd uchybienia wskazują na naruszenie prawa materialnego (wskazanych w uzasadnieniu przepisów Prawa budowlanego) i w konsekwencji przepisów prawa procesowego, tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. o istotnym dla wyniku sprawy charakterze, albowiem brak ustalenia wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności i niekompletny materiał dowodowy uniemożliwiał dokonanie prawidłowej kwalifikacji spornej zabudowy. To zaś, jak wskazano, było kluczowe dla stwierdzenia samowoli, a następnie trybu usunięcia jej skutków. Należy bowiem zauważyć, że postępowanie legalizacyjne stanowi zorganizowaną, spójną całość, której poszczególne elementy są niezbędne do osiągnięcia zamierzonego w legalizacji skutku, a mianowicie przywrócenia zaburzonego samowolą stanu zgodności z prawem. Prawidłowa kwalifikacja obiektu, determinująca ocenę wymogów Prawa budowlanego, przekłada się również na uwarunkowania ewentualnej rozbiórki. Decyduje bowiem o stosowaniu środków egzekucyjnych w razie braku dobrowolnego spełnienia obowiązku rozbiórki. Powyższe oznacza, że prawidłowa kwalifikacja prawnobudowlana samowolnie wykonanego obiektu ma zasadnicze znaczenie dla samego procesu legalizacji jak i dla dalszych jego losów w razie zakończenia procesu legalizacji rozbiórką. Wobec tego dostrzeżone przez Sąd naruszenia proceduralne i materialnoprawne miały wpływ na wynik sprawy.

Odnośnie natomiast podniesionej w skardze kwestii zastosowania procedury uproszczonej legalizacji, Sąd wskazuje, że jest to procedura odrębna od postępowania prowadzonego na podstawie art. 48 ustawy Prawo budowlane. Postępowanie to jest przedmiotem odrębnej sprawy, która wymaga wszczęcia.

Kwestię dopuszczalności wszczęcia i prowadzenia postępowania legalizacyjnego uproszczonego wyczerpująco omówił Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w wyroku z dnia 13 października 2021 r., sygn. akt II SA/Po 418/21. Sąd w obecnym składzie w pełni podziela stanowisko wyrażone w tym wyroku i w dalszej części niniejszego uzasadnienia będzie się do nich odwoływał.

Wobec powyższego wskazać należy, że art. 49f ustawy Prawo budowlane, dodany przez art. 1 pkt 37 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2020r., poz. 471), która weszła w życie 19 września 2020 r., wprowadza szczególną regulację określającą przesłanki wszczęcia uproszczonego postępowania legalizacyjnego. W myśl tego przepisu w przypadku stwierdzenia budowy obiektu budowlanego lub jego części bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę albo bez wymaganego zgłoszenia albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia – jeżeli od zakończenia budowy upłynęło co najmniej 20 lat, organ nadzoru budowlanego wszczyna uproszczone postępowanie legalizacyjne (art. 49f ust. 1 ustawy Prawo budowlane). W przypadku obiektów budowlanych, o których mowa w art. 103 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, to jest obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy Prawo budowlane lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne, uproszczone postępowanie legalizacyjne, o którym mowa w ust. 1, prowadzi się na żądanie właściciela lub zarządcy tego obiektu budowlanego (art. 49f ust. 2). Nie można natomiast wszcząć uproszczonego postępowania legalizacyjnego, o którym mowa w ust. 1, jeżeli termin, o którym mowa w ust. 1, upłynął po dniu wydania postanowienia o wstrzymaniu budowy, o którym mowa w art. 48 ust. 1 (art. 49f ust. 5). Jednocześnie w przypadku stwierdzenia stanu zagrożenia życia lub zdrowia ludzi organ nadzoru budowlanego nakazuje, w drodze postanowienia, bezzwłoczne zabezpieczenie obiektu budowlanego lub jego części oraz usunięcie stanu zagrożenia. Na postanowienie to przysługuje zażalenie (art. 49f ust. 3 i 4).

W ocenie Sądu kwestia wszczęcia i prowadzenia uproszczonego postępowania legalizacyjnego powinna być wyłączona z rozważań dotyczących art. 25 ustawy nowelizującej. Oczywistym jest, że przed 19 września 2020 r. żadna procedura legalizacyjna uproszczona nie mogła się toczyć, gdyż to właśnie w drodze ustawy nowelizującej ją wprowadzono. Przed wejściem w życie ustawy nowelizującej nie było więc tego typu "spraw". Uproszczone postępowanie legalizacyjne zostało uregulowane jako postępowanie administracyjne nowe, szczególne i odrębne. Postępowanie to jest przedmiotem odrębnej sprawy, która wymaga wszczęcia. Jest ono konkurencyjne do postępowań z art. 48 ustawy Prawo budowlane, a przesłanką decydującą o pierwszeństwie postępowania uproszczonego jest upływ czasu od zakończenia budowy obiektu, którego postępowanie ma dotyczyć.

Zgodzić należy się, iż zasygnalizowana konkurencyjność jest szczególnie jaskrawo czytelna w kontekście zwłaszcza dwóch regulacji. Po pierwsze, wskazują na jej istnienie przepisy dotyczące legalizacji uproszczonej wobec obiektów wybudowanych przed 1995 r. Zgodnie bowiem z art. 49f ust. 2 ustawy Prawo budowlane do tych obiektów procedurę uproszczoną prowadzi się na wniosek właściciela lub zarządcy tego obiektu budowlanego. Z art. 49f ust. 2 ustawy Prawo budowlane wynika więc, że stanem zupełnie naturalnym i założonym przez ustawodawcę jest stan, gdy istnieją przesłanki do prowadzenia procedury z art. 37 i 40 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. (stosowanego na podstawie odniesienia z art. 103 ust. 2 ustawy Prawo budowlane), która wszczynana jest przez organ z urzędu. Zarazem w odniesieniu do tego samego obiektu budowlanego właściciel lub jego zarządca mogą w każdym czasie "wybrać" procedurę legalizacyjną uproszczoną. Innymi słowy, samowolnie wybudowane przed 1995 r. obiekty są przedmiotem zainteresowania organów nadzoru budowlanego z urzędu, a przy założeniu bierności właściciela lub zarządcy, powinno być wobec nich wszczęte postępowanie z art. 37 i 40 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. (w zw. z art. 103 ust. 2 ustawy Prawo budowlane). Natomiast w razie złożenia przez uprawniony podmiot wniosku o procedurę uproszczoną (art. 49f ust. 2 ustawy Prawo budowlane), rozpatrywana będzie ona w granicach nowej sprawy i będzie miała pierwszeństwo.

Drugim przepisem, który wskazuje na to, że procedury legalizacyjne zwykłe i legalizacyjne uproszczone to dwie różne "sprawy" administracyjne, jest art. 49f ust. 5 ustawy Prawo budowlane, który stanowi, że "Nie można wszcząć uproszczonego postępowania legalizacyjnego, o którym mowa w ust. 1, jeżeli termin, o którym mowa w ust. 1, upłynął po dniu wydania postanowienia o wstrzymaniu budowy, o którym mowa w art. 48 ust. 1". Uważna analiza cytowanej tu regulacji pozwala dostrzec, że ustawodawca traktuje tryby legalizacyjne: "zwykły" (z art. 48 ust. 1) i "uproszczony" (art. 49f ust. 5) jako odrębne. Zaznacza bowiem, że wydanie postanowienia o wstrzymaniu budowy, o którym mowa w art. 48 ust. 1 przed upływem 20 lat od zakończenia budowy jest a limine przesłanką negatywną wszczęcia trybu uproszczonego. A contrario, sam fakt prowadzenia postępowania na podstawie art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane nie jest przeszkodą do wszczęcia uproszczonego postępowania legalizacyjnego.

Powyższy pogląd nie podważa sensu regulacji z art. 25 ustawy nowelizującej. Oczywiste jest, że postępowania administracyjne legalizacyjne, które w dniu 19 września 2020 r. pozostawały otwarte, czyli takie, które prowadzi się w trybie art. 48 ustawy Prawo budowlane, prowadzone będą dalej w oparciu o przepisy "dotychczasowe". Natomiast w razie spełnienia przesłanek do wszczęcia postępowania legalizacyjnego uproszczonego organ winien wszcząć je jako odrębne "nowe" postępowanie, a nie przekształcać postępowanie "zwykłe" w postępowanie "uproszczone".

Odrębnym przepisem międzyczasowym, który blokuje uproszczoną procedurę legalizacyjną jest art. 32 ustawy nowelizującej zgodnie z którym "nie można wszcząć uproszczonego postępowania legalizacyjnego, o którym mowa w art. 49f ust. 1 ustawy zmienianej w art. 1, w stosunku do obiektów budowlanych, do których wydano przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy decyzję o nakazie rozbiórki". Jest to jedyny przepis intertemporalny w ustawie nowelizującej, który odnosi się do uproszczonego postępowania legalizacyjnego. W ocenie Sądu orzekającego w niniejszej sprawie art. 32 ustawy nowelizującej potwierdza tylko, że wolą ustawodawcy było wyłączenie prawa do procedury uproszczonej tylko w odniesieniu do obiektów budowlanych, co do których wydano już nakaz rozbiórki, przed wejściem w życie ustawy nowelizującej, a więc przez 19 września 2020 r. Treść tego przepisu wskazuje, że a contrario ustawodawca zakładał, że wszczęcie i prowadzenie uproszczonego postępowania legalizacyjnego jest dopuszczalne wobec obiektów nie objętych jeszcze nakazem rozbiórki (oczywiście z zastrzeżeniem art. 49f ust. 5 ustawy Prawo budowlane).

Jak wynika z akt sprawy, skarżący złożył wniosek o wszczęcie postępowania uproszczonego (do protokołu z dnia 1 września 2021 r.). Z akt sprawy nie wynika, aby organ w związku z tym wnioskiem procedował. Jeżeli organ nie podjął żadnych czynności w związku z wnioskiem skarżącego, na co wskazywałaby treść skargi, powinien wniosek ten rozpatrzyć. W razie stwierdzenia, że zachodzą przesłanki uniemożliwiające wszczęcie postępowania uproszczonego, organ powinien wydać odrębne postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego na podstawie art. 61a k.p.a. Stanowisko organu w tym zakresie będzie podlegało odrębnemu zaskarżeniu. W razie natomiast stwierdzenia, że zachodzą przesłanki do wszczęcia postępowania legalizacyjnego, postępowanie to winno mieć pierwszeństwo przed postępowaniem "zwykłym".

Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. uchylił obie wydane w sprawie decyzje.

Ponownie rozpoznając sprawę organy zobowiązane będą uwzględnić ocenę wyrażoną przez Sąd w niniejszym wyroku, która wprost wynika z treści uzasadnienia. W szczególności konieczna będzie prawidłowa kwalifikacja przedmiotowych obiektów budowlanych, poprzedzona ustaleniami, czy są to budynki, a więc m.in., czy posiadają fundamenty czy też nie - a więc czy stanowią obiekt budowlany nietrwale związany z gruntem. W odniesieniu do obiektu budowlanego zbudowanego w 2019 r. konieczne jest również rozważenie pozostałych kwestii wskazanych w niniejszym uzasadnieniu, tj. rozważenie zastosowania art. 29 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane oraz ocena, czy w związku z dokonanymi przez skarżącego zgłoszeniami robót budowlanych zabudowa ta może zostać uznana za legalną.

W pkt 2 wyroku Sąd na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a. zasądził od Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania w kwocie 100 zł, na którą składa się wpis sądowy uiszczony od skargi.

Powołane w treści niniejszego uzasadnienia orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w Internetowej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (orzeczenia.nsa.gov.pl).