Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1960/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-01-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6131 Opłaty za korzystanie ze środowiska
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 276 ust. 1 art. 292
journal: Dz.U. 2008 nr 25 poz 150
law: Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska  - tekst jednolity
article: art. 74
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Dnia 22 stycznia 2014 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marzenna Linska - Wawrzon sędzia NSA Maciej Dybowski sędzia del. WSA Dorota Jadwiszczok /spr./ Protokolant starszy sekretarz sądowy Mariusz Szufnara po rozpoznaniu w dniu 22 stycznia 2014 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Toruniu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 14 lutego 2012 r., sygn. akt II SA/Bd 1226/11 w sprawie ze skargi Spółki Wodnej "[...]" w Bydgoszczy na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Toruniu z dnia [...] sierpnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie opłaty za korzystanie ze środowiska 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Toruniu na rzecz Spółki Wodnej "[...]" w Bydgoszczy kwotę 180 (słownie: sto osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 14 lutego 2012 r., sygn. akt II SA/Bd 1226/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy po rozpoznaniu skargi Spółki Wodnej "Kapuściska" w Bydgoszczy uchylił zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Toruniu oraz poprzedzającą ją decyzję Marszałka Województwa Kujawsko-Pomorskiego w Toruniu z 31 marca 2011 r., stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu oraz zasądził od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Toruniu na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania sądowego.

Wyrok został wydany w następujący stanie sprawy:

Decyzją z 29 grudnia 2005 r. Wojewoda Kujawsko-Pomorski udzielił Spółce Wodnej "Kapuściska" w Bydgoszczy pozwolenia wodnoprawnego na wprowadzanie do rzeki Wisły oczyszczonych ścieków komunalnych. Decyzja ta została zmieniona na wniosek Spółki w dniu 15 listopada 2007 r..

Decyzją z 8 listopada 2010 r. Prezes Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej, stwierdził nieważność obu decyzji Wojewody Kujawsko-Pomorskiego. Decyzja ta stała się ostateczna z dniem 1 grudnia 2010 r..

W następstwie wskazanej decyzji Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej Marszałek Województwa Kujawsko-Pomorskiego decyzją z 31 marca 2011 r., w oparciu o art. 292 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (t.j. Dz.U. z 2008 r., Nr 25, poz. 150 ze zm.), dalej jako "P.o.ś.", ustalił dla Spółki opłatę podwyższoną za korzystanie ze środowiska z tytułu wprowadzania ścieków do wód za okres II półrocza 2010 r. w wysokości 5045100 zł.

Uzasadniając decyzję organ wskazał, że decyzja Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej z 8 listopada 2010 r., stwierdzająca nieważność pozwolenia wodnoprawnego udzielonego Spółce Wodnej "Kapuściska" przez Wojewodę Kujawsko – Pomorskiego, została wydana ze skutkiem ex tunc. Wobec tego, w ocenie Marszałka, Spółka Wodna "Kapuściska" zobowiązana jest do uiszczenia opłaty podwyższonej do czasu wydania nowego pozwolenia wodnoprawnego.

Spółka wniosła odwołanie od powyższej decyzji Marszałka Województwa Kujawsko-Pomorskiego. Decyzji tej odwołująca się Spółka zarzuciła: wydanie z naruszeniem przepisu art. 107 § 1 i 3 k.p.a. poprzez brak oznaczenia podstawy prawnej decyzji oraz brak wymaganego uzasadnienia prawnego i faktycznego; niezastosowanie albo niewłaściwe zastosowanie art. 276 P.o.ś.; niewłaściwe zastosowanie art. 292 P.o.ś.; naruszenie art. 2 i 7 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej oraz zawartych w art. 6, 7 i 8 k.p.a. podstawowych zasad prowadzenia postępowań i rozstrzygania spraw przez organy państwa, a także naruszenie przepisów o właściwości organu.

W uzasadnieniu odwołania Spółka podniosła, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Kujawsko-Pomorskiego z 29 grudnia 2005 r. i decyzji z 15 listopada 2007 r. zostało wszczęte przez Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej z urzędu. Spółka stwierdziła też, że art. 292 P.o.ś. nie może stanowić samodzielnej podstawy do ustalenia opłaty podwyższonej, ponieważ obowiązek ponoszenia tych opłat wynika z treści art. 276 P.o.ś.. Ponadto, w ocenie odwołującej się, decyzja organu pierwszej instancji nie określa wysokości odsetek w sposób, który byłby czytelny dla adresata obowiązku, co czyni ów obowiązek niemożliwym do wykonania. Wskazane wady stanowią naruszenie art. 107 § 1 k.p.a..

Ponadto strona podniosła, że Marszałek Województwa Kujawsko - Pomorskiego ustalił opłatę podwyższoną za okres, w którym Spółka Wodna "Kapuściska" posiadała skuteczne pozwolenie wodnoprawne, które było przez Spółkę realizowane. Argumentowała przy tym, że w każdej sprawie należy badać powody, które miałby stać się podstawą wymierzenia opłaty podwyższonej. W tym kontekście nie ponosi ona odpowiedzialności za sytuację zaistniałą po stwierdzeniu nieważności pozwolenia wodnoprawnego, tym samym nie można orzec wobec podmiotowej Spółki sankcji administracyjnej. Na poparcie swych twierdzeń strona przywołała orzeczenia sądów administracyjnych, Sądu Najwyższego i Trybunału Konstytucyjnego oraz poglądy doktryny. W sposób szczególny Spółka Wodna Kapuściska zaakcentowała, że w rozpatrywanej sprawie negatywne dla niej konsekwencje wyprowadzono z działania organu administracji publicznej, na które skarżąca nie miała wpływu. W związku z tym Spółka Wodna "Kapuściska" podniosła, że zaskarżona decyzja Marszałka Województwa Kujawsko - Pomorskiego narusza zasadę praworządności. Ponadto zakwestionowała uprawnienia osoby, która złożyła podpis pod zawiadomieniem o wszczęciu postępowania w sprawie ustalenia opłaty podwyższonej oraz zgłosiła zastrzeżenia odnośnie możliwości zapoznania się z aktami sprawy.

Po rozpatrzeniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Toruniu decyzją z 31 sierpnia 2009 r., na podstawie art. 276 ust. 1 i art. 292 pkt. 2 P.o.ś. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że podziela stanowisko odwołującej się, że w celu określenia znaczenia pojęcia "brak wymaganego pozwolenia" należy oprzeć się na wykładni systemowej i celowościowej oraz wziąć pod uwagę przyczyny braku wymaganego pozwolenia, a także ustalić przesłanki, które taką sytuację spowodowały. Organ podkreślił, że postępowanie, którego efektem było stwierdzenie nieważności pozwolenia wodnoprawnego zostało zainicjowane wnioskiem Spółki, przez co Spółka w zasadniczy sposób przyczyniła się do wyeliminowania przedmiotowego pozwolenia z obrotu prawnego, tym samym doprowadzając do sytuacji, w której korzystała ze środowiska bez wymaganego pozwolenia. Wskazał, że stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej ma moc retrospektywną (ex tunc) co oznacza, że od chwili uzyskania przez decyzję prawomocności pierwotne skutki związane z treścią unieważnianej decyzji są traktowane tak, jakby nigdy nie zaistniały w obrocie prawnym. Uwzględniając powyższe stwierdził, że zastosowanie wykładni celowościowej oraz systemowej przepisu art. 292 P.o.ś i odczytanie go łącznie z przepisem art. 276 ust. 1 wskazanej ustawy i z przepisem art. 138 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne (t.j. Dz.U. z 2005 r., Nr 239, poz. 2019 ze zm.) prowadzi do wniosku, że art. 292 P.o.ś należy rozumieć w ten sposób, iż użyte w nim określenie "bez wymaganego pozwolenia" odnosi się zarówno do podmiotu, któremu w ogóle nie udzielono pozwolenia, jak i do podmiotu, któremu wprawdzie wydano w przeszłości pozwolenie, ale w obrocie prawnym istnieje ostateczna decyzja o stwierdzeniu wygaśnięcia tego pozwolenia. Odnosząc się do powoływanego przez odwołującą się orzecznictwa sądów administracyjnych, w którym zwraca się uwagę na potrzebę analizy przyczyn braku pozwolenia na korzystanie ze środowiska wskazał, że w orzecznictwie sądów administracyjnych na gruncie art. 276 i 292 P.o.ś. wiodącym poglądem jest stanowisko, że przepis art. 276 nie uzależnia obowiązku ponoszenia opłat podwyższonych od tego, z jakich przyczyn podmiot korzystający ze środowiska bez pozwolenia nie posiadał tego pozwolenia. Dlatego też fakt nieuzyskania pozwolenia wodnoprawnego na skutek okoliczności leżących po stronie organu właściwego w przedmiocie wydania pozwolenia nie ma wpływu na naliczenie opłat podwyższonych. W konsekwencji organ zobowiązany do ustalania opłat podwyższonych nie ma uprawnienia do odstąpienia od ustalenia tych opłat ze względu na czynności i akty wydane przez inny organ. SKO powołało się również na poglądy doktryny dotyczące możliwości zastosowania opłat podwyższonych do stanów faktycznych, w których doszło do stwierdzenia nieważności uprzednio posiadanego pozwolenia na korzystanie ze środowiska wskazując, że dominuje pogląd sformułowany na gruncie obecnie obowiązujących przepisów, iż odpowiedzialność podmiotu korzystającego ze środowiska za opłaty podwyższone ma charakter obiektywny, w związku z czym podmiot ten odpowiada na zasadzie bezprawności i w pełnym zakresie ponosi ryzyko bezprawnego korzystania ze środowiska, choćby przyczyny tego stanu rzeczy były od niego niezależne i wynikały z zachowania się osób trzecich. Dlatego też w postępowaniu w sprawie wymierzenia opłat podwyższonych podmiot korzystający ze środowiska nie może powołać się na okoliczność, że nie dysponuje wymaganym pozwoleniem bez swojej winy, np. wskutek uchylenia bądź stwierdzenia nieważności pozwolenia (Czech T. Odpowiedzialność za opłaty podwyższone za korzystanie ze środowiska. ZNSA 2009/6/26). Organ odwoławczy stwierdził, że dokonując wykładni przepisów należy w pierwszej kolejności posłużyć się dyrektywami wykładni gramatycznej. Wskazał, że rezultatem zastosowania tych dyrektyw jest konstatacja, że w przepisach art. 276 ust. 1 i art. 292 P.o.ś nie ma podstaw pozwalających na odstąpienie od obowiązku ponoszenia opłat podwyższonych. Brak ten oznacza, że ustawodawca ich nie przewidział i nie mogą być one w związku z tym wyinterpretowane. Przemawia za tym również zasada praworządności oraz założenie kompletności systemu prawnego. Natomiast w przypadku poniesienia przez stronę szkody w wyniku działania (lub bezczynności) organu, może ona na zasadach określonych w art. 417 Kodeksu cywilnego domagać się odszkodowania od Skarbu Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub innej osoby prawnej wykonującej tę władzę z mocy prawa. Z powyższego wynika, że obciążenie podmiotu korzystającego ze środowiska opłatami podwyższonymi nie oznacza, iż w każdym przypadku będzie on obciążony kosztami błędów organów administracji. Ponadto za ponoszeniem opłat podwyższonych przemawia również cel, któremu te opłaty służą, a którym jest kompensacja negatywnych zmian w środowisku. Model, w którym nie zachodziłaby konieczność poniesienia opłaty podwyższonej w przypadku wyeliminowania pozwolenia z obrotu prawnego, skutkowałby tym, że kompensacja nie byłaby pełna, a zatem taka interpretacja pozostawałaby w sprzeczności z zasadą "zanieczyszczający płaci". Przyjęcie natomiast, że opłata ta ma być wniesiona powoduje, iż zmiany zostaną wyrównane, a na skutek regresu odszkodowawczego poniesie je organ administracji, którego błędy znalazły się u podstaw wyeliminowania z obrotu pozwolenia. Wobec powyższego, w ocenie organu odwoławczego, nie doszło, wbrew twierdzeniom odwołującej się Spółki, do naruszenia art. 2 i 7 Konstytucji RP, ani też art. 6, art. 7 i art. 8 k.p.a..

Odnosząc się natomiast do zarzutu odwołującej, że art. 292 P.o.ś nie może stanowić samodzielnej podstawy ustalenia opłaty podwyższonej, ponieważ obowiązek ponoszenia tych opłat wynika z treści art. 276 ustawy, organ II instancji wskazał, że brak powołania podstawy prawnej decyzji lub - jak w przypadku niniejszej sprawy - nieprecyzyjne powołanie tej podstawy nie pozbawia decyzji bytu prawnego, bowiem powołanie podstawy prawnej nie jest warunkiem istnienia decyzji, lecz warunkiem jej prawidłowości w znaczeniu formalnym. W kwestii zarzutu naruszenia art. 107 § 1 k.p.a. poprzez nieczytelne określenie wysokości odsetek od naliczonej opłaty podwyższonej, SKO podkreśliło, że organ I instancji zawarł w zaskarżonej decyzji pouczenie, zgodnie z którym odsetki należy wyliczyć na dzień dokonywania wpłaty, analogicznie jak przy określeniu odsetek za nieterminowe regulowanie zobowiązań podatkowych oraz, że dyrektywa ta jest konsekwencją regulacji zawartej w przepisie art. 281 P.o.ś.. Zdaniem organu II instancji niezasadny jest również zarzut dotyczący czasu, jaki organ I instancji wyznaczył na zapoznanie się z aktami sprawy i przedstawienie stanowiska w sprawie, albowiem zawiadomieniem z dnia 3 lutego 2011 r. strona została skutecznie poinformowana o przysługującym jej prawie z art. 10 § 1 k.p.a., a efektem tego było złożenie przez nią pisma z 17 lutego 2011 r., wyrażającego jej stanowisko co do zebranych dowodów i materiałów sprawy. Ponadto SKO podkreśliło, że w aktach sprawy znajduje się upoważnienie z 17 grudnia 2010 r., w którym organ I instancji skutecznie uprawnił Wicemarszałka Województwa Kujawsko-Pomorskiego do załatwiania spraw w zakresie wynikającym z P.o.ś..

Na powyższą decyzję Spółka Wodna "Kapuściska" wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy, w której domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji w całości i wstrzymania jej wykonania, zarzuciła organowi niewłaściwe zastosowanie przepisów P.o.ś, a w szczególności jej art. 276 i art. 292, naruszenie art. 2 i 7 Konstytucji RP, a także nieprawidłowe uznanie, że w stanie faktycznym sprawy Spółka nie uzyskała pozwolenia wodnoprawnego.

W uzasadnieniu skargi Spółka podkreśliła, że do 1 grudnia 2010 r., tj. dnia w którym stała się ostateczna decyzja z 8 listopada 2010 r. stwierdzająca nieważność pozwolenia wodnoprawnego legitymowała się obowiązującym pozwoleniem. W związku z tym wprowadzała ścieki do rzeki Wisły w oparciu o uzyskane pozwolenie wodnoprawne, a także deklarował i wnosiła opłaty za korzystanie ze środowiska zgodnie z przepisami, co potwierdził organ w zaskarżonej decyzji, dokonując wyliczenia opłaty podwyższonej w oparciu o złożone przez Spółkę informacje i wysokość wpłaconych przez nią kwot. Wskazując, że przepis art. 276 ust. 1 P.o.ś. stanowi, że warunkiem naliczania opłat podwyższonych jest korzystanie ze środowiska bez "uzyskania" wymaganego pozwolenia, skarżąca zaznaczyła, iż słowo "uzyskać", zgodnie z definicją zawartą w słowniku języka polskiego (PWN) oznacza otrzymać coś, co było przedmiotem starań. Definicja ta akcentuje wolę, zaangażowanie i staranie danego podmiotu. Zatem w jej ocenie literalna wykładnia art. 276 ust. 1 ustawy uzasadnia potrzebę ustalania rzeczywistych faktów i działań strony korzystającej ze środowiska. Wskazana literalna wykładnia omawianego przepisu jest zgodna z wykładnią celowościową i systemową. Skarżąca bowiem uzyskując pozwolenie i wnosząc opłaty w odpowiedniej wysokości realizowała cel regulacji prawnej polegający na kompensacji negatywnych zmian w środowisku. Stosowanie zaś sankcji administracyjnych o charakterze represyjnym nie może prowadzić do rezultatu, który byłby sprzeczny z podstawowymi zasadami konstytucyjnymi wywodzonymi z klauzuli demokratycznego państwa prawnego, tj. z zasadą zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa oraz z zasadą bezpieczeństwa prawnego. Dlatego też podmiot, który nie dopełnił obowiązku administracyjnego musi mieć - zgodnie z tymi konstytucyjnymi zasadami - możliwość obrony i wykazania, że niedopełnienie obowiązku jest następstwem okoliczności, za które nie ponosi odpowiedzialności. W przeciwnym wypadku mogłoby bowiem także dojść do kolizji z konstytucyjną zasadą sprawiedliwości. Właściwe rozumienie określonego w art. 276 ust. 1 P.o.ś. warunku "uzyskania" wymaganego pozwolenia obliguje do stwierdzenia, że w przedmiotowej sprawie nie zaistniała podstawa do zastosowania opłaty podwyższonej za korzystanie ze środowiska. Ponadto skarżąca wskazując, że organ ustalił opłatę za okres, w którym decyzja udzielającą pozwolenie wodnoprawne istniała, była skuteczna i realizowana oraz, że postępowanie w niniejszej sprawie nie odnosi się do treści pozwolenia (nie zarzuca się Spółce, że działała w sposób bezprawny, że niezgodnie z przepisami korzystała ze środowiska), podkreśliła, powołując się przy tym na wyroki NSA z dnia 12 maja 1998 r., sygn. akt IV SA1419/96, (publ. Lex nr 43246) i z dnia 23 grudnia 1999 r., sygn. akt IV SA 2144/97, (publ. Lex nr 48710), że stwierdzenie nieważności nie usuwa wszelkich skutków decyzji.

Rozpoznając sprawę Sąd I instancji wskazał, że stwierdzenie nieważności decyzji powoduje zniesienie wszystkich skutków wywołanych przez tę decyzję od chwili jej wydania (ex tunc). Nie oznacza to jednak, że do czasu wydania decyzji stwierdzającej nieważność nie obowiązywała decyzja dotknięta kwalifikowaną wadą. W związku z wydaniem decyzji administracyjnej istnieje domniemanie jej mocy obowiązującej i skuteczności prawnej, dopóki wadliwa decyzja nie zostanie na właściwej drodze uchylona. Pomimo zniesienia wszystkich skutków wywołanych przez decyzję dotkniętą kwalifikowaną wadliwością w związku z wydaniem decyzji stwierdzającej nieważność należy podkreślić, że pewne skutki wywołane przez określoną decyzję są już nieodwracalne. Do takich należą skutki związane z upływem czasu, które zostały już skonsumowane. Dla oceny skutków istotne jest też, z jakim charakterem decyzji mamy do czynienia. Decyzja może mieć charakter deklaratoryjny tj. potwierdzać określone fakty wywołujące skutki prawne, bądź charakter konstytutywny tj. tworzyć nowe, uchylać lub zmieniać stosunki administracyjnoprawne, przy czym zmiana, uchylenie czy powstanie konkretnej sytuacji następuje z mocy decyzji, a nie z mocy ustawy.

Stwierdzenie nieważności decyzji deklaratoryjnej, a więc stwierdzającej, że powstały konkretne fakty wywołujące skutki prawne, oznacza, że fakty, na podstawie których decyzja ta została wydana, w rzeczywistości nie zachodziły. W przypadku decyzji konstytutywnej może się natomiast okazać, że pewne zaistniałe już skutki prawne wygasły.

Pozwolenie wodnoprawne, w oparciu o które skarżąca korzystała ze środowiska, jest aktem, mocą którego udzielono Spółce zgody na odprowadzenie oczyszczonych ścieków do Wisły, w określonych ilościach, na określony czas i pod pewnymi warunkami. Akt ten ukonstytuował określone prawo do korzystania ze środowiska, które wskutek wykonania wygasło. Skarżąca nieodwracalnym już skutkiem odprowadziła ścieki, za które poniosła stosowną opłatę. Skoro opłata była ekwiwalentem za korzystanie ze środowiska, skarżąca skonsumowała swoje uprawnienie, dokonując określonej w decyzji kompensacji środowiskowej.

Nie można, zdaniem Sądu I instancji, twierdzić, że zaistniały skutek może podlegać odwróceniu. Nie ma też podstaw do żądania zwrotu uiszczonej opłaty, gdyż przez uiszczenie opłaty skarżąca skompensowała wynikający z decyzji, nieodwracalny już fakt wprowadzenia ścieków do Wisły. Czym innym byłoby natomiast niewykonanie uprawnienia w chwili stwierdzenia nieważności decyzji. Taka sytuacja pozwoliłaby na odwrócenie skutków wydanej decyzji. Zauważył Sąd I instancji, że zniesienie skutków decyzji dotkniętej kwalifikowana wadliwością dotyczy treści decyzji, a nie faktu jej istnienia, jako przesłanki dla nałożenia innych obowiązków czy sankcji.

Podkreślił Sąd I instancji, że w art. 276 ust. 1 P.o.ś. przewidziano, że warunkiem nałożenia opłaty w powyższej wysokości jest brak właściwego aktu (tu pozwolenia wodnoprawnego). Stwierdzenie nieważności pozwolenia wodnoprawnego nie niweczy pozwolenia jako aktu, który istnieje w obrocie do momentu uostatecznienia się decyzji stwierdzającej nieważność, która ostatecznie eliminuje z obrotu wadliwą decyzję. Za podstawowe założenie, leżące u podstaw interpretacji art. 276 ust. 1 P.o.ś. Sąd I instancji przyjął, że stosowanie przepisów represyjnych, a takim jest ten przepis, nie może prowadzić do rezultatu, który byłby sprzeczny z podstawowymi zasadami konstytucyjnymi wywodzonymi z klauzuli demokratycznego państwa prawnego – zasady zaufania obywateli do państwa i stanowionego przezeń prawa oraz zasady bezpieczeństwa prawnego. Podmiot, który nie dopełnił obowiązku prawnego, musi mieć możliwość obrony i wykazania, że niedopełnienie obowiązku jest następstwem okoliczności, za które nie ponosi odpowiedzialności. Odrzucenie tego poglądu, przy założeniu, że w postępowaniu administracyjnym mogą być stosowane ustawowo określone różnego rodzaju sankcje administracyjne o charakterze represyjnym za naruszenie obowiązków, mogłoby prowadzić w poszczególnych sprawach do kolizji także z konstytucyjną zasadą sprawiedliwości.

Wskazał Sąd I instancji, że wykształcił się i utrwalił w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego pogląd dotyczący spraw, w których wydana została decyzja stwierdzająca nieważność decyzji wypowiadającej stosunek zawodowej służby wojskowej, że decyzja ta wprawdzie wywołuje skutek retroaktywny w zakresie stosunku zawodowej służby wojskowej, jednakże poza zaktualizowaniem z momentem jej uostatecznienia prawa do uposażenia za okres od dnia rozwiązania stosunku służbowego, nie może ona odwrócić skutku upływu czasu w zakresie prawa do tych świadczeń (prawo do odsetek). Jest to przykład skutku prawnego decyzji stwierdzającej nieważność, będącego elementem konstytutywnym decyzji nieważnościowej (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z dnia 22 lipca 2009 r. o sygn. akt I OSK 1455/08, z dnia 30 września 2009 r. o sygn. akt I OSK 101/09 czy z dnia 22 września 2009 r. o sygn. akt I OSK 69/09 dostępne na stronach orzeczenia.nsa.gov.pl). Również na tle przepisów ustawy - Prawo budowlane Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie wyraził stanowisko, że obiekt budowlany zrealizowany w czasie obowiązywania decyzji o pozwoleniu na budowę, w sytuacji późniejszego stwierdzenia nieważności tej decyzji, nie powinien być traktowany jako samowola budowlana w rozumieniu art. 48 ustawy - Prawo budowlane (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 grudnia 1999 r., sygn. akt IV SA 2144/97, publ. Lex nr 48710).

Kontrolując legalność zaskarżonych decyzji wskazał Sąd I instancji, że przepisy art. 276 ust. 1 i art. 292 P.o.ś. nie uprawniają do wymierzenia opłaty podwyższonej w przypadku stwierdzenia nieważności decyzji udzielającej pozwolenia wodnoprawnego, jeżeli w okresie obowiązywania tego pozwolenia podmiot korzystał ze środowiska na jego podstawie i uiszczał opłaty za korzystanie z niego w wysokości zgodnej z obowiązującymi w tym czasie przepisami prawa. Zdaniem Sądu I instancji stwierdzenie przez organ nieważności udzielonego wcześniej stronie pozwolenia wodnoprawnego nie może prowadzić do przyjęcia całkowitej fikcji prawnej, iż dany podmiot korzystał ze środowiska bez uzyskania wymaganego pozwolenia. Takie pozwolenie bowiem podmiot korzystający ze środowiska obiektywnie uzyskał, z tym że zostało ono następnie na skutek decyzji organu wyeliminowane z obrotu prawnego. Nie można więc postawić temu podmiotowi zarzutu bezprawnego korzystania w tym czasie ze środowiska, a taki byłby konieczny dla zastosowania przepisu o charakterze represyjnym, którym jest wymierzenie opłaty podwyższonej. W ocenie Sądu I instancji, w sytuacji ustalenia, że dany podmiot w całym okresie korzystania ze środowiska działał na podstawie udzielonego pozwolenia wodnoprawnego, późniejsze stwierdzenie jego nieważności, nie daje podstaw do zastosowania dyspozycji art. 276 ust. 1 i art. 292 P.o.ś. i uznania, że podmiot ten w ogóle nie uzyskał wymaganego pozwolenia.

Konkludując Sąd I instancji stwierdził, że w okresie pomiędzy wydaniem pozwolenia, a stwierdzeniem jego nieważności, organ nie miał podstaw do naliczenia karnej opłaty, gdyż późniejsze zdarzenie w postaci stwierdzenia nieważności pozwolenia nie mogło odwrócić wygasłego już uprawnienia, które zostało stosownie skompensowane przez zapłatę opłaty za korzystanie ze środowiska. Nie zgodził się Sąd I instancji z oceną zachowania skarżącej jako bezprawnego, uznając że nie ma podstaw do utożsamiania podmiotu działającego bez pozwolenia z podmiotem posiadającym takie pozwolenie, które następnie zostało wyeliminowane z obrotu prawnego, z powodu kwalifikowanych wad, do powstania których dany podmiot w żaden sposób się nie przyczynił i nie miał wpływu na ich powstanie.

Warunkiem obciążenia karami za korzystanie ze środowiska, jest brak pozwolenia, co wynika wprost z literalnego brzmienia art. 276 P.o.ś., a nie brak skutecznego pozwolenia. Z prawnego punktu widzenia zdaniem Sądu I instancji skarżąca spełniła wszystkie wymagania konieczne do korzystania ze środowiska na warunkach i zasadach określonych w pozwoleniu, gdy było ono objęte domniemaniem legalności. Wprawdzie decyzja stwierdzająca nieważność pozwolenia wywołała skutek retrospektywny w zakresie odwracalnej skuteczności udzielonego pozwolenia, nie mogła jednak odwrócić skutku związanego z upływem czasu, w którym to okresie wykonano określone czynności o charakterze nieodwracalnym. Z momentem doręczenia stronom decyzji stwierdzającej nieważność, ustał okres obowiązywania pozwolenia wodnoprawnego z 2005 r. Jako wadę postępowania uzasadniającą uchylenie zaskarżonych decyzji uznał Sąd I instancji także brak oceny czy i jakie znaczenie należy nadać faktowi złożenia wniosku o wydanie kolejnego pozwolenia wodnoprawnego, zmodyfikowanego w zakresie okresu obowiązywania w związku z uzyskaniem decyzji stwierdzającej nieważność pozwolenia. Uznał Sąd I instancji za wadliwe zawarcie w pkt 2 sentencji decyzji stwierdzenia o dokonanym skompensowaniu opłaty (karnej z uiszczoną), w świetle zawartej w tabeli sumy opłaty podstawowej i karnej.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Toruniu, domagając się jego uchylenia w całości i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania.

Wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 276 ust. 1 w zw. z art. 292 pkt 2 P.o.ś. poprzez uznanie, że stwierdzenie nieważności decyzji na mocy której podmiot korzystający ze środowiska wprowadzał substancje szkodliwe do środowiska nie oznacza, iż nie wystąpiła podstawa do nałożenia opłaty podwyższonej. Podniesiony został także zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie art. 74 ust. 1 i art. 74 ust. 2 Konstytucji RP poprzez brak dokonania wykładni systemowej w odniesieniu do możliwości poniesienia opłaty podwyższonej, przewidzianej w art. 276 ust. 1 oraz art. 292 pkt 2 P.o.ś. poprzez uznanie, że stwierdzenie nieważności decyzji, na mocy której podmiot korzystający ze środowiska wprowadzał substancje szkodliwe do środowiska (pozwolenie wodnoprawne) nie oznacza, iż brak było decyzji zezwalającej na korzystanie ze środowiska i nie wystąpiła podstawa do nałożenia opłaty podwyższonej.

Skarżący kasacyjnie organ wskazał, że istota problemu sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy podmiot korzystający ze środowiska na podstawie decyzji administracyjnej, która została wyeliminowana z obrotu prawnego w wyniku stwierdzenia nieważności, powinien w dalszej konsekwencji, ponosić opłatę podwyższoną ustaloną w trybie art. 292 pkt. 2 P.o.ś..

Zdaniem skarżącego kasacyjnie skutki stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej są jednoznaczne, tak w doktrynie prawa administracyjnego, jak w judykaturze. Po pierwsze, decyzja stwierdzająca nieważność ma charakter kasacyjny i służy wyeliminowaniu z obrotu prawnego decyzji obarczonych kwalifikowanymi wadami o znaczeniu materialnym. Instytucja stwierdzenia nieważności godzi w pewność obrotu prawnego co oznacza, że jej przesłanki powinny być interpretowane w sposób ścisły, który nie dopuszcza wykładni rozszerzającej, czy funkcjonalnej, oraz tylko w drodze zastosowania wykładni stwierdzającej (por. J. Borkowski, J. Borkowski, B. Adamiak, "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", Warszawa 2011, s. 612-616). Po drugie, w zakresie skutków materialnych decyzja unieważniająca działa z tzw. mocą retrospektywną (ex tunc), co oznacza, iż od chwili uzyskania przez nią waloru trwałości pierwotne skutki związane z treścią unieważnianej decyzji będą traktowane tak, jakby nigdy nie zaistniały w obrocie prawnym. Instytucja stwierdzenia nieważności służy bowiem pozbawieniu skutków prawnych decyzji dotkniętych zasadniczymi wadami o charakterze materialnym.

Mając na względzie powyższe argumenty skarżący organ stanął na stanowisku, że przy zastosowaniu wykładni systemowej i celowościowej przepis art. 292 P.o.ś., odczytywany łącznie z przepisem art. 276 ust. 1 P.o.ś. oraz z przepisem art. 138 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne (t.j. Dz. U. z 2005 r. Nr 239, poz. 2019 z późn zm.), powinien być interpretowany w ten sposób, iż użyte w nim określenie "bez wymaganego pozwolenia" odnosi się do podmiotu, któremu w ogóle nie udzielono pozwolenia, albo któremu wydano wprawdzie w przeszłości pozwolenie, ale w obrocie prawnym istnieje ostateczna decyzja o stwierdzeniu jego nieważności. Natomiast WSA w Bydgoszczy w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, odnosząc się do zaprezentowanego przez organy administracji publicznej poglądu stwierdza, że decyzja stwierdzająca nieważność nie stanowi wyłącznie deklaracji stanu istniejącego wcześniej, lecz tworzy z dniem jej doręczenia doniosłe elementy nowego stanu prawnego, wywiera bowiem skutki w obrocie prawnym. Jednym z tych konstytutywnych elementów jest i to, że stwierdzanie nieważności decyzji otwiera drogę do roszczeń odszkodowawczych. W tym zakresie podzielił skarżący kasacyjnie organ zdanie Sądu I instancji odnośnie skutków stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej i jej skutków na przyszłość, jednak nie zgodził się z poglądem w zakresie stwierdzenia, iż orzeczenie przez organ nieważności pozwolenia wodnoprawnego doprowadziłoby do nieuzasadnionego zrównania w zakresie konsekwencji prawnych sytuacji podmiotu korzystającego ze środowiska w ogóle bez uzyskania wymaganego pozwolenia wodnoprawnego i podmiotu, którego pozwolenie w późniejszym czasie zostało unieważnione. Zdaniem skarżącego kasacyjnie należy w powyższym zakresie odróżniać konsekwencje prawne stwierdzenia nieważności decyzji, na podstawie której korzystano ze środowiska, od późniejszych konsekwencji prawnych w postaci ponoszenia opłaty podwyższonej.

W konsekwencji SKO zarzuciło zaskarżonemu orzeczeniu błędną wykładnię art. 276 ust. 1 w związku z art. 292 P.o.ś., polegającą na uznaniu, że stwierdzenie nieważności decyzji udzielającej pozwolenia wodnoprawnego nie powoduje takiej sytuacji, iż podmiot korzystający ze środowiska ponosi opłatę podwyższoną za korzystanie ze środowiska bez uzyskania wymaganego pozwolenia. Zgodnie ze stanowiskiem skarżącego kasacyjnie interpretacja powyższego przepisu powinna zostać dokonana w sposób, który zalicza późniejsze stwierdzenie nieważności (z uwagi na charakter tej instytucji) do okoliczności określonych w art. 276 ust. 1 P.o.ś.. Ponadto przyjęcie takiej wykładni przepisu art. 276 ust. 1 P.o.ś. znajduje potwierdzenie w dokonanej przez WSA w Bydgoszczy wykładni językowej powołanych wyżej przepisów.

Zauważył skarżący kasacyjnie, że w postępowaniu o nałożenie opłaty podwyższonej dla organu orzekającego w tej sprawie stwierdzenie nieważności pozwolenia jest okolicznością obiektywną, nie mającą znaczenia dla wydawanego rozstrzygnięcia. Jednakże podmiot, który ponosi negatywne konsekwencje stwierdzenia nieważności decyzji ma prawo do wysuwania roszczeń odszkodowawczych na zasadach określonych w art. 417 § 1 k.c., czy też możliwość częściowej kompensacji opłaty podwyższonej (opłata ta stanowi różnicę pomiędzy opłatą uiszczoną a należną opłatą podwyższoną). Natomiast podmiot, który w ogóle nie uzyskał wymaganego pozwolenia nie ma żadnej z tych możliwości.

SKO podkreśliło, że działanie organów administracji publicznej, polegające na nałożeniu opłaty podwyższonej, ma doprowadzić do usunięcia następstw wadliwej decyzji i jest działaniem skierowanym na doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem. W przedmiotowej sprawie następstwem obowiązywania rażąco naruszającego prawo pozwolenia wodnoprawnego było przekroczenie najwyższych dopuszczalnych wartości wskaźników zanieczyszczeń. W związku z tym za poniesieniem opłaty podwyższonej w analizowanym przypadku przemawia również cel, któremu służą opłaty podwyższone, a więc kompensacja negatywnych zmian w środowisku.

Odnosząc się do argumentów powołanych przez WSA w Bydgoszczy dotyczących spraw, w których wydana została decyzja stwierdzająca nieważność decyzji wypowiadającej stosunek zawodowej służby wojskowej oraz decyzji o pozwoleniu na budowę wskazał skarżący kasacyjnie organ, że wyroki NSA zapadłe w przywołanych sprawach dotyczyły odmiennych stanów prawnych i faktycznych. Ponadto Naczelny Sąd Administracyjny w cytowanych przez Sąd I instancji orzeczeniach wypowiadał się co do skutków prawnych, a nie faktycznych wydanych w tych sprawach decyzji.

Ponadto, w ocenie skarżącego organu, decyzja Prezesa KZGW nie powoduje absolutnego przywrócenia pierwotnego stanu prawnego, lecz ma służyć dopiero usunięciu szeregu następstw jej obowiązywania. Naliczenie opłaty podwyższonej przez Marszałka Województwa Kujawsko-Pomorskiego nastąpiło w związku z wydaniem tego rozstrzygnięcia. Elementem konstytutywnym decyzji nieważnościowej w tym przypadku stał się brak pozwolenia wodnoprawnego. Wobec powyższego przyjąć należy, że decyzja Prezesa KZGW z 8 listopada 2010 r. wywołała skutek prawny w postaci usunięcia z obrotu prawnego pozwolenia wodnoprawnego wydanego Spółce Wodnej "Kapuściska" oraz skutek finansowy w postaci naliczenia opłaty podwyższonej, przy czym drugi z tych rezultatów jest odwracalny w związku z roszczeniem odszkodowawczym, które będzie przysługiwało Spółce.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki określone w art. 183 § 2 powołanej ustawy w przedmiotowej sprawie nie wystąpiły.

Kontrolując zgodność z prawem zaskarżonego wyroku w granicach skargi kasacyjnej Sąd odwoławczy nie uznał za uzasadnione podniesionych w niej zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie.

Zarzut błędnej wykładni dotyczył art. 276 ust. 1 w związku z art. 292 pkt 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (t.j. Dz. U. z 2008 r. Nr 25, poz. 150 z późn. zm.) Skarżący kasacyjnie zarzuca Sądowi I instancji błędne przyjęcie, że stwierdzenie nieważności pozwolenia wodnoprawnego dotyczącego zgody na wprowadzania ścieków do wód nie wywołało skutku pozwalającego na zastosowanie przepisu art. 276 ust. 1 P.o.ś., ponieważ nie jest jednoznaczne z uznaniem, że ścieki do wód zostały wprowadzone bez pozwolenia. Rozwijając te zarzuty skarżący kasacyjnie organ wykazywał, że stwierdzenie nieważności pozwolenia wodnoprawnego ma skutek ex tunc, a to oznacza, że powstaje fikcja prawna, jakby nigdy tego pozwolenia nie było, co z kolei generuje obowiązek wymierzenia podwyższonej opłaty za korzystanie ze środowiska.

Sąd kasacyjny nie podziela stanowiska zaprezentowanego przez SKO w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Wprawdzie decyzja stwierdzająca nieważność decyzji zezwalającej na wprowadzanie ścieków do wód wywołała skutek wsteczny w zakresie istnienia pozwolenia wodnoprawnego, jednakże poza zaktualizowaniem z dniem, gdy stała się ona ostateczna, okoliczności braku po stronie Spółki zezwolenia na korzystanie ze środowiska nie mogła odwrócić skutku funkcjonowania pozwolenia w okresie od wydania do momentu uzyskania waloru ostateczności przez decyzje stwierdzająca nieważność pozwolenia wodnoprawnego. Nie można zatem przyjmować, że w czasie pozostawania w obrocie prawnym pozwolenia wodnoprawnego nie istniało po stronie Spółki uprawnienie do korzystania ze środowiska w sposób określony tym pozwoleniem, przy czym należy zaznaczyć, że Spółka z tego pozwolenia korzystała, odprowadzając opłaty zgodnie z obowiązującymi przepisami. Dopiero stwierdzenie nieważności tej decyzji spowodowało, że powstała sytuacja korzystania ze środowiska bez pozwolenia. Kwestia skuteczności prawnej decyzji i skutku prawnego stwierdzenia jej nieważności pojmowana jako unieważnienie ex tunc (ze skutkiem wstecznym) nie może prowadzić w każdym przypadku do ustalenia, że uprawnienie jakie przyznawała decyzja obarczona wadą powodująca jej nieważność nigdy nie istniało. Ponadto unieważnienia pozwolenia wodnoprawnego, w rozumieniu skarżącego kasacyjnie, spowodowało powstanie stanu fikcji prawnej, że pozwolenia wodnoprawnego nigdy nie było. Nie można jednak odkodowywać znaczenia przepisu art. 276 ust. 1 P.o.ś. w taki sposób, że w miejscu, w którym odwołuje się on do sytuacji, gdy podmiot korzystający ze środowiska bez wymaganego pozwolenia ponosi opłatę podwyższoną, to zwrot "bez uzyskania pozwolenia" odnosi się do stanu fikcji prawnej, a nie stanu faktycznego. Czym innym jest skuteczność prawna polegająca na tym, że określonemu stanowi rzeczy zarachowuje się normatywne następstwa prawne (np. skuteczność prawna decyzji administracyjnej)a czym innym jest tworzenie stanu fikcji prawnej stanu nieważności ex tunc. Różnica miedzy skutecznością faktyczną a prawną wydaje się zasadnicza co do rozstrzygnięcia sporu jaki powstał na tle zastosowania art. 276 ust. 1 P.o.ś. do bezspornego w sprawie stanu faktycznego. O ile zgodzić się należy, że unieważnienie pozwolenia wodnoprawnego ma skutek nieważności ex tunc, to skuteczność prawna unieważnienia pozwolenia nie powoduje automatycznie powstania sytuacji pozwalającej na zastosowanie normy art. 276 ust. 1 P.o.ś.. Zatem skutek prawny decyzji stwierdzającej nieważność, będący elementem konstytutywnym decyzji nieważnościowej, nie powoduje możliwości uznania, że w okresie funkcjonowania pozwolenia wodnoprawnego Spółka wprowadziła ścieki do wód bez pozwolenia.

Należy także zwrócić uwagę, że przyjęcie powyższej wykładni wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów nie postaje w sprzeczności z aktualnym orzecznictwem sądów administracyjnych. Należy mieć przy tym na uwadze uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 grudnia 2011 r., sygn. akt II OPS 2/11 (ONSAiWSA 2012/2/220 dostępne na stronach orzeczenia.nsa.gov.pl), pomimo, iż dotyczy odmiennego stanu faktycznego. Zgodnie z tą uchwałą, w sprawie o wymierzenie opłaty podwyższonej za korzystanie ze środowiska bez wymaganego pozwolenia lub innej decyzji na podstawie art. 276 ust. 1 P.o.ś., przyczyna braku pozwolenia może mieć znaczenie, jeżeli podmiot korzystający ze środowiska na podstawie wymaganego pozwolenia wystąpił o wydanie pozwolenia na kolejny okres. W uzasadnieniu powyższej uchwały NSA wskazał, iż choć niezałatwienie przez właściwy organ w terminie tego rodzaju sprawy nie wyłącza samo przez się zastosowania art. 276 ust. 1 P.o.ś., nie można jednak całkowicie abstrahować od przyczyn i okoliczności prawnych i faktycznych, które to niezałatwienie sprawy spowodowały. Skład orzekający NSA w tej sprawie podzielił pogląd wyrażony w uzasadnieniu uchwały siedmiu sędziów NSA z 21 grudnia 1998 r., OPS 13/98, zgodnie z którym stwierdzenie, iż strona nie ponosi odpowiedzialności prawnej z tego powodu, że nie posiada wymaganego pozwolenia, może dotyczyć sytuacji wyjątkowej i wymaga oceny indywidualnie w każdej sprawie oraz oczywiście po uwzględnieniu wszystkich okoliczności. Dopiero ich łączna ocena pozwoli na sformułowanie wniosku, że w danej sprawie naliczenie i wymierzenie opłaty podwyższonej stoi w sprzeczności z konstytucyjną zasadą demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji) i wynikającą z niej zasadą zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa oraz zasadą bezpieczeństwa prawnego, zasadą sprawiedliwości, a także z zasadą praworządności materialnej (art. 7 Konstytucji). Do tych okoliczności należy w szczególności zaliczyć: posiadanie w poprzednim okresie przez podmiot korzystający ze środowiska pozwolenia na eksploatację instalacji w rozumieniu art. 180 w związku z art. 181 P.o.ś., termin wystąpienia z wnioskiem o wydanie nowego pozwolenia oraz spełnienie wymagań przewidzianych dla wniosku, przebieg postępowania w tej sprawie, a także brak naruszenia zasad ogólnych prawa ochrony środowiska.

Także i w stanie faktycznym przedmiotowej sprawy, zgodnie z teza powyższej uchwały, dokonując wykładni przepisów art. 276 ust. 1 w związku z art. 292 pkt 2 P.o.ś. należało wziąć pod uwagę, jak uczynił to Sąd I instancji, wszystkie okoliczności, w tym okoliczność uzyskania przez Spółkę pozwolenia wodnoprawnego, a także niezakłóconego korzystania z tego pozwolenia niego przez długi okres czasu, z czym wiązało się odprowadzanie opłat za korzystanie ze środowiska zgodnie z obowiązującymi przepisami. Wykładnia powyższych przepisów dokonana przez Sąd I instancji nie jest sprzeczna także z zasadami ochrony środowiska, wymienionymi w ustawie, przede wszystkim zasadą zrównoważonego rozwoju (art. 3 pkt 50 P.o.ś.), zasadą kompleksowości (art. 5 P.o.ś.), zasadą prewencji i przezorności (art. 6 P.o.ś.) oraz zasadą "zanieczyszczający płaci" (art. 7 P.o.ś.). Oznacza to, że do przesłanki "braku wymaganego pozwolenia" należało, jak uczynił to Sąd I instancji, zastosować wykładnię nie tylko językową, lecz także systemową i celowościową. Nie można bowiem z góry wykluczyć w każdej sytuacji, że przyczyna braku wymaganego pozwolenia nie ma znaczenia.

Należy także zwrócić uwagę na wyroki WSA w Poznaniu z dnia 24 marca 2011 r., IV SA/Po 1065/10 i z 13 września 2012 r., IV SA/Po 277/12 (dostępne na stronach orzeczenia.nsa.gov.pl). Z uzasadnienia powyższych wyroków wynika, że za podstawowe założenie, leżące u podstaw interpretacji art. 276 ust. 1 P.o.ś., w ślad za Trybunałem Konstytucyjnym i NSA należy przyjąć, że stosowanie przepisów represyjnych nie może prowadzić do rezultatu, który byłby sprzeczny z podstawowymi zasadami konstytucyjnymi wywodzonymi z klauzuli demokratycznego państwa prawnego, w szczególności zasady zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa oraz zasady bezpieczeństwa prawnego. Podmiot musi mieć możliwość obrony i wykazania, że niedopełnienie obowiązku jest następstwem okoliczności, za które nie ponosi odpowiedzialności. Odrzucenie tego poglądu, przy założeniu, że w postępowaniu administracyjnym mogą być stosowane ustawowo określone różnego rodzaju sankcje administracyjne o charakterze represyjnym za naruszenie obowiązków, mogłoby prowadzić w poszczególnych sprawach do kolizji także z konstytucyjną zasadą sprawiedliwości

W zakresie oceny skutków prawnych stwierdzenia w przedmiotowej sprawie nieważności pozwolenia wodnoprawnego Sąd kasacyjny w pełni podziela stanowisko Sądu I instancji.

Nie można również zarzucić Sądowi I instancji, że naruszył przepis art. 74 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na braku dokonania wykładni systemowej w odniesieniu do możliwości poniesienia opłaty podwyższonej, przewidzianej w art. 276 ust. 1 oraz art. 292 pkt 2 P.o.ś.. Przepis art. 74 Konstytucji zawiera ogólną dyrektywę dotyczącą obowiązków państwa i praw obywateli w zakresie ochrony środowiska, które zostały skonkretyzowane w ustawie P.o.ś.. W przekonaniu Sądu II instancji przeprowadzona przez WSA w Bydgoszczy wykładnia przepisów nie pozostaje w sprzeczności z zawartymi w Konstytucji i przepisach P.o.ś. zasadami ochrony środowiska, w szczególności zasadą "zanieczyszczający płaci".

Z tych względów na podstawie art.184 p.p.s.a. skargę kasacyjną oddalono jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw.

O kosztach postępowania orzeczono stosownie do art.209, art.204 pkt 2, art.205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 18 ust.1 pkt 2 lit. c w zw. z § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002r.w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz.U. z 2013 r., poz. 461).