Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 23/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2022-04-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6181 Zajęcie nieruchomości i wejście na nieruchomość, w tym pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 124 ust. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 65
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jolanta Górska Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Asesor WSA Wojciech Wycichowski (spr.) po rozpoznaniu w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 13 kwietnia 2022 r. sprawy ze skargi A S.A. z siedzibą w G. na decyzję Wojewody z dnia 3 listopada 2021 r., nr [...] w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącej A S.A. z siedzibą w G. kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Stan faktyczny sprawy przedstawia się następująco:

Wnioskiem z dnia 5 czerwca 2018 r. A. (dalej: "Wnioskodawca", "Inwestor", "Spółka", "Skarżąca"), na podstawie art. 124 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r., poz. 121 ze zm.) - dalej: "u.g.n.", wystąpiła do Starosty (dalej: "Starosta", "organ pierwszej instancji") o ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków jako działka nr [..] o powierzchni 6,1596 ha położonej w gminie P., obręb W., dla której Sąd Rejonowy prowadzi księgę wieczystą nr [..], na potrzeby realizacji inwestycji celu publicznego, zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, w sytuacji w której właściciel nieruchomości nie wyraził na nią zgody, tj. rokowania zakończyły się wynikiem negatywnym. Wskazano, że wnioskowany zakres ograniczenia sposobu korzystania z przedmiotowej nieruchomości obejmuje zezwolenie na zakładanie i przeprowadzenie przewodów i urządzeń służących do przesyłu energii elektrycznej, tj. dwutorowej linii elektroenergetycznej 110 kV relacji [..] w postaci przewodów napowietrznych. Wskazano również, że obszar niezbędnej powierzchni gruntu do wykorzystania dla potrzeb tego założenia i przeprowadzenia to powierzchnia 0,1286 ha, wyznaczona jako pas technologiczny napowietrznej linii o szerokości 8,2 m i długości ok. 160 m. Przebieg linii oraz obszar zajęcia nieruchomości, na którym ma nastąpić ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości, przedstawiono na załączniku graficznym do wniosku. Inwestor, na podstawie art. 124 ust. 1a u.g.n., wystąpił także o udzielenie, po wydaniu decyzji w sprawie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości, zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości wraz z nadaniem tej decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności.

Decyzją z dnia 27 września 2018 r. Starosta, na podstawie art. 124 ust. 1, 2, 3, 4, 6 i 7 u.g.n. oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm.) - dalej: "k.p.a.", po rozpatrzeniu wniosku Inwestora z dnia 5 czerwca 2018 r., ograniczył sposób korzystania z części nieruchomości oznaczonej geodezyjnie jako działka nr [..] o powierzchni 6,1596 ha położonej w obrębie W., gmina P., dla której Sąd Rejonowy prowadzi księgę wieczystą nr [..], stanowiącej własność R.K. Starosta wskazał, że przebieg linii oraz obszar, na którym następuje ograniczenie sposobu korzystania z części nieruchomości, zostały wskazane na załączniku graficznym stanowiącym integralną część decyzji, zaś ograniczenie sposobu korzystania z części nieruchomości następuje na rzecz Inwestora.

W uzasadnieniu organ pierwszej instancji podał, że Spółka wystąpiła o wydanie decyzji ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości w związku z brakiem możliwości uzyskania zgody od właściciela na przeprowadzenie ww. prac, zaś złożony wniosek spełniał wszystkie wymogi formalne - załączono wymagane dokumenty, przede wszystkim korespondencję świadczącą o przeprowadzeniu rokowań oraz informację Burmistrza Miasta i Gminy dotyczącą przeznaczenia gruntów w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego gminy.

W ocenie Starosty w sprawie zostały spełnione wszystkie przesłanki zastosowania art. 124 u.g.n., gdyż Inwestor w sposób przekonujący przedstawił okoliczności świadczące zarówno o niezbędności, jak i o konieczności realizacji inwestycji, podyktowanej względami publicznymi oraz bezpieczeństwem energetycznym państwa. Organ pierwszej instancji uznał tym samym, że planowana inwestycja ma charakter celu publicznego, wpisując się

w dyspozycję art. 6 pkt 2 u.g.n.

W kwestii wystąpienia drugiej przesłanki, tj. braku zgody właściciela nieruchomości na przeprowadzenie prac określonych w art. 124 ust. 1 u.g.n. Starosta wskazał, że zebrany w sprawie materiał dowodowy wskazuje, iż Inwestor próbował uzyskać od właściciela nieruchomości zgodę na założenie i przeprowadzenie planowanej inwestycji. Potwierdza to złożona do akt sprawy dokumentacja w postaci m.in. pism skierowanych do właściciela nieruchomości pn.: "Zaproszenie do rokowań" z dnia 8 lutego 2018 r. z propozycją zawarcia porozumienia (umowy cywilnoprawnej) ustanowienia odpłatnej służebności przesyłu oraz pisma z 28 lutego 2018 r. i 11 kwietnia 2018 r. dotyczące "zaproszenia do rokowań z dnia 8 lutego 2018 r.". Organ pierwszej instancji wskazał, że w aktach sprawy znajdują się zwrotne potwierdzenia odbioru ww. korespondencji. Mimo prowadzonej przez strony wzajemnej korespondencji nie doszło do pozytywnego zakończenia rokowań.

Starosta zaznaczył, że analizując treść korespondencji prowadzonej pomiędzy Inwestorem a właścicielem nieruchomości wziął również pod uwagę, czy w sposób wyczerpujący zostały przedstawione właścicielowi warunki planowanej na jego terenie inwestycji. W tym zakresie organ pierwszej instancji ocenił, że właściciel otrzymał od Inwestora projekt planowanej inwestycji uwzględniający przebieg linii, pas zajęcia nieruchomości, usytuowanie linii. Inwestor przekazał właścicielowi również wyciąg ze zleconego operatu szacunkowego, będącego podstawą określenia wartości odszkodowania. Właścicielowi zostały przedstawione również warunki wspólnego korzystania z części nieruchomości w pasie terenu pod linią.

Końcowo organ pierwszej instancji wskazał, że budowa linii elektroenergetycznych 110 kV relacji [...] jest zgodna z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na terenie gminy P. w części obrębów geodezyjnych: [..], zatwierdzonym uchwałą nr XLVI/303/17 Rady Miejskiej z dnia 27 września 2017 r.

(Dz. Urz. Woj. z dnia 7 listopada 2017 r., poz. 3791). Podano, że zgodnie

z informacją z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego teren działki nr [..] położonej w obrębie geodezyjnym W. oznaczony jest w planie symbolem 13R - teren rolniczy, gdyż na terenie tym przewidywane jest przeprowadzenie wyłącznie przewodów elektrycznych. Jednakże przebieg planowanej inwestycji, pas technologiczny (o szerokości ok. 20 m) zamieszczony jest na mapie stanowiącej załącznik nr 1 do ww. uchwały i obejmuje teren działki nr [..]. W związku z tym Starosta uznał, że również trzecia z przesłanek z art. 124 u.g.n. została spełniona.

W wyniku odwołania wniesionego od powyższej decyzji przez właściciela nieruchomości Wojewoda (dalej: "Wojewoda", "organ odwoławczy") decyzją

z dnia 3 listopada 2021 r. uchylił ją w całości i odmówił ograniczenia sposobu korzystania

z nieruchomości oznaczonej jako działka nr [..] położonej w obrębie W., gmina P., dla której Sąd Rejonowy prowadzi księgę wieczystą nr [..], w związku z założeniem i przeprowadzeniem przewodów i urządzeń służących do przesyłu energii elektrycznej w postaci napowietrznej dwutorowej linii elektroenergetycznej 110 kV relacji: [..].

Organ odwoławczy podzielił stanowisko organu pierwszej instancji, że planowana inwestycja stanowi inwestycję celu publicznego, a konieczność jej realizacji podyktowana jest względami publicznymi oraz bezpieczeństwem energetycznym państwa. Wojewoda za prawidłowe uznał również stanowisko Starosty, że planowana inwestycja jest zgodna

z zapisami obowiązującego na przedmiotowym obszarze miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Jednakże, w ocenie Wojewody, ustawowy wymóg przeprowadzenia rokowań mających na celu uzyskanie zgody na wykonanie prac, o których mowa w art. 124 ust. 1 u.g.n. nie został w niniejszej sprawie spełniony. Organ odwoławczy wskazał, że w aktach sprawy znajdują się następujące dokumenty z rokowań: 1) pismo Inwestora z dnia 8 lutego 2018 r. skierowane do właściciela nieruchomości w sprawie wyrażenia zgody na założenie i przeprowadzenie przewodów i urządzeń służących do przesyłu energii elektrycznej, którego załącznikiem jest porozumienie w sprawie ustanowienia służebności przesyłu dla urządzeń projektowych, z którego treści wynika, że na mocy porozumienia strony ustalają ustanowienie służebności przesyłu, za kwotę jednorazowego wynagrodzenia w wysokości 4.501 zł; 2) pismo właściciela nieruchomości z dnia 23 lutego 2018 r., z którego wynika,

że nie wyraża on zgody na lokalizację przedmiotowej infrastruktury technicznej i w którym zwraca się z prośbą o właściwe określenie powierzchni terenu, który będzie konieczny do realizacji i użytkowania projektowanych urządzeń infrastruktury technicznej, wraz

z propozycją kwoty za zajęcie przedmiotowego terenu; 3) pismo Inwestora z dnia 28 lutego 2018 r., skierowane do właściciela nieruchomości, z ponowna prośbą o wyrażenie zgody na założenie i przeprowadzenie dwutorowej linii, wyjaśniające że Inwestor podtrzymuje ofertę złożoną w piśmie z dnia 8 lutego 2018 r., zaś proponowana kwota wynagrodzenia za ustanowienie służebności przesyłu odzwierciedla aktualne i rzeczywiste stawki nieruchomości gruntowych; 4) pismo właściciela nieruchomości z dnia 21 marca 2018 r., skierowane do Inwestora, z wyjaśnieniem, że przedmiotem ustanowienia ograniczenia prawa rzeczowego w postaci służebności przesyłu na przedmiotowej nieruchomości powinien być obszar rzeczywiście zajęty przez projektowane urządzenia techniczne, z tym że wartość odszkodowania za zajętą powierzchnię działki powinna uwzględniać również obszar oddziaływania przedmiotowego obiektu; 5) pismo Inwestora z dnia 11 kwietnia 2018 r. z ponowną prośbą o wyrażenie zgody na założenie i przeprowadzenie dwutorowej linii - Inwestor wyjaśnił, że kwestia oddziaływania linii nie może być przedmiotem niniejszego postępowania dotyczącego ustanowienia prawa rzeczowego w postaci służebności przesyłu; 6) pismo Inwestora z dnia 14 maja 2018 r., w którym poinformował, że z uwagi na brak porozumienia uznaje rokowania za zakończone wynikiem negatywnym, oraz zamierza wystąpić do właściwego w sprawie starosty z wnioskiem o ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości.

Zdaniem Wojewody z powyższych dokumentów wynika, że Inwestor prowadził

z właścicielem nieruchomości rokowania jedynie w kwestii ustanowienia służebności przesyłu, których nie można utożsamiać z negocjacjami, jakie powinny poprzedzać wniosek o ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości. Nie sposób bowiem uznać, że instytucja służebności przesyłu wypełnia zakres przedmiotowy rokowań - inne są przesłanki oraz tryby powstania powyższych praw. Dlatego też, jeżeli podjęte rokowania dotyczyły warunków ustanowienia służebności przesyłu, a nie zgody na wykonanie prac,

o których mowa w art. 124 ust. 1 u.g.n., nie można przyjąć, że wymóg rokowań, o których mowa w art. 124 ust. 3 tej ustawy, został zachowany. Organ odwoławczy przyznał, że obie instytucje mają zbliżony cel, ale stanowią zupełnie odrębne regulacje prawne. Służebność przesyłu jest ograniczonym prawem rzeczowym, które ustanawia się albo umową albo na drodze sądowej, zaś zezwolenie ograniczające sposób korzystania z nieruchomości jest rodzajem wywłaszczenia, dokonywanego na drodze administracyjnej. Wojewoda wskazał, że Spółka podjęła wprawdzie przed wszczęciem postępowania administracyjnego rokowania, ale odnosiły się one tylko do uzyskania zgody właściciela nieruchomości na obciążenie jej służebnością przesyłu, a nie dotyczyły one czasowego wejścia na nieruchomość celem zrealizowania na niej określonych prac. Skutkuje to tym, że w sprawie nie można przyjąć, iż przed wydaniem zaskarżonej decyzji miały miejsce rokowania,

o których mowa w art. 124 ust. 3 u.g.n.

W skardze na decyzję organu odwoławczego Spółka, reprezentowana przez pełnomocnika będącego radcą prawnym, wniosła o jej uchylenie i zasądzenie od Wojewody na swoją rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych.

Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego,

tj. art. 124 ust. 3 u.g.n., poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu,

że w okolicznościach niniejszej sprawy, biorąc pod uwagę w szczególności zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, w tym zaproszenie do rokowań oraz pozostałą zgromadzoną korespondencję w sprawie, że wymóg przeprowadzenia rokowań mających na celu uzyskanie zgody na wykonanie prac, o których mowa w art. 124 ust. 1 u.g.n., nie został spełniony, podczas gdy prawidłowe rozumienie przepisu, które nie wyklucza również prowadzenia rokowań co do służebności przesyłu, obok zakresu prac i zgody właściciela, połączone z wnikliwą analizą materiału dowodowego znajdującego się w aktach sprawy, powinno prowadzić do wniosku, że rokowania zostały przeprowadzone.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że właściwe rozumienie art. 124 ust. 3 u.g.n. nie wyklucza możliwości prowadzenia rokowań również co do służebności przesyłu, ze względu na to, że to inwestor decyduje o tym, co będzie rokował, ponieważ rokowania maja charakter cywilnoprawny i strony nie są związane odgórnie określonymi zasadami ich prowadzenia. W ocenie strony skarżącej znajdująca się w aktach sprawy dokumentacja bezspornie dowodzi faktu przeprowadzenia rokowań, zgodnie z art. 124 ust. 3 u.g.n.

Skarżąca wskazała, że treścią zaproszenia do rokowań (pismo z dnia 8 lutego

2018 r.) była prośba o wyrażenie przez właściciela nieruchomości zgody na założenie

i przeprowadzenie dwutorowej napowietrznej linii 110 kV relacji [..] oraz dwutorowej linii 110kV relacji [..]. Do wniosku załączone były mapy z naniesionym przebiegiem linii na nieruchomości. Określony został także obszar nieruchomości niezbędny w celu budowy oraz dalszego funkcjonowania linii. Do pisma został załączony wzór umowy zobowiązującej do ustanowienia służebności przesyłu. W odpowiedzi na powyższe właściciel nieruchomości poinformował, że nie wyraża zgody na lokalizację przedmiotowej infrastruktury na terenie jego nieruchomości. Z kolei w piśmie z dnia 11 kwietnia 2018 r. Inwestor podtrzymał swoją propozycję, informując jednocześnie, że w przypadku braku porozumienia niezbędne będzie wszczęcie procedury administracyjnej określonej w art. 124 u.g.n.

Odwołując się do orzecznictwa sądowego zwrócono uwagę, że ustawodawca nie określił trybu prowadzenia rokowań, a strony nie są związane żadnymi regułami w tym zakresie. Zakres, forma i przebieg rokowań pozostawione są zatem woli stron.

Podsumowując podniesiono, że przedstawiona przez Inwestora propozycja ustanowienia służebności przesyłu spełnia przesłankę przystąpienia do rokowań przewidzianych w art. 124 ust. 3 u.g.n. Podkreślono, że taki pogląd prezentowany jest

w większości orzeczeń sądów administracyjnych, zaś Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: "NSA") wprost stwierdził, że jeśli o formie i charakterze rokowań decyduje inwestor, to nie można wykluczyć, że dla uzyskania trwałego tytułu prawnego do korzystania z części nieruchomości może on zaproponować jej właścicielowi zawarcie umowy o ustanowieniu służebności przesyłu. Takie rozwiązanie mieści się w pojęciu zgody właściciela, o jakiej mowa w art. 124 ust. 3 u.g.n. (wyrok z dnia 19 czerwca 2020 r. sygn. akt I OSK 2409/19).

W odpowiedzi na skargę Wojewoda, wnosząc o jej oddalenie, podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie. Organ odwoławczy wniósł o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym.

Strona skarżąca w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu przez Wojewodę wniosku o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym nie zażądała przeprowadzenia rozprawy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku ustalił i zważył, co następuje:

Na wstępie rozważań należy wskazać, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia

25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności

z prawem.

Z kolei przepis art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329) - dalej: "P.p.s.a.", stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne.

W wyniku takiej kontroli decyzja może zostać uchylona w razie stwierdzenia,

że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), b) i c) P.p.s.a.).

Z przepisu art. 134 § 1 P.p.s.a. wynika z kolei, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tym samym, sąd ma prawo i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został

w skardze podniesiony.

Należy również wskazać, że w myśl art. 119 pkt 2 P.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy.

Aktem poddanym sądowej kontroli w niniejszej sprawie jest decyzja Wojewody

z dnia 3 listopada 2021 r. uchylająca w całości decyzję Starosty z dnia 27 września 2018 r. o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości stanowiącej działkę nr [..]

o powierzchni 6,1596 ha położoną w obrębie W., gmina P., dla której Sąd Rejonowy prowadzi księgę wieczystą nr [..], stanowiącej własność R. K., poprzez udzielenie Inwestorowi zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie przewodów i urządzeń służących do przesyłu energii elektrycznej, tj. dwutorowej linii elektroenergetycznej 110 kV relacji [..]

w postaci przewodów napowietrznych.

Materialnoprawną podstawę wydanych w sprawie rozstrzygnięć stanowi art. 124 u.g.n., zgodnie z którym starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, może ograniczyć, w drodze decyzji, sposób korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów

i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyraża na to zgody. Ograniczenie to następuje zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego (ust. 1). Udzielenie zezwolenia, o którym mowa w ust. 1, powinno być poprzedzone rokowaniami z właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości o uzyskanie zgody na wykonanie prac, o których mowa w ust. 1. Rokowania przeprowadza osoba lub jednostka organizacyjna zamierzająca wystąpić z wnioskiem

o zezwolenie. Do wniosku należy dołączyć dokumenty z przeprowadzonych rokowań

(ust. 3).

Przytoczone wyżej przepisy regulują kwestie związane z ograniczaniem praw do nieruchomości w związku z budową ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń.

W piśmiennictwie wskazuje się, że co do zasady celem postępowania w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości nie jest rozstrzygnięcie, czy inwestycja celu publicznego w ogóle powstanie albo też którędy konkretnie będzie przebiegać. Kwestie te powinny być bowiem sprecyzowane wcześniej - albo w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, albo w decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego. Decyzja wydana na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n. ma jedynie uwzględniać te wcześniejsze rozstrzygnięcia i umożliwiać realizację inwestycji celu publicznego w razie braku porozumienia z właścicielem nieruchomości. Decyzja ta daje inwestorowi prawo dysponowania nieruchomością na cele budowlane, w tym stwarza warunki do wystąpienia o pozwolenie na budowę i zastępuje zgodę właściciela na wejście na teren, gdy ten nie wyraża na to zgody, jak również stanowi dowód, o jakim mowa w art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego. Dopiero na etapie udzielenia pozwolenia na budowę organy architektoniczno-budowlane analizują techniczne możliwości zrealizowania sieci oraz tryb, formę i zakres koniecznych działań, których podjęcie będzie niezbędne do usunięcia ewentualnych przeszkód (tak: E. Bończak-Kucharczyk, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz aktualizowany, LEX/el. 2020 i powołane tam orzecznictwo).

Z przytoczonych powyżej regulacji wynika, że ustawodawca umożliwia przymusowo,

a więc wbrew woli właściciela nieruchomości, zrealizowanie inwestycji celu publicznego,

w sytuacji gdy nie wyraża on na to zgody, tak co do zasady, jak i wskutek braku porozumienia z inwestorem co do ekwiwalentu pieniężnego za uszczuplenie jego praw.

Ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości w sposób określony w art. 124 ust. 1 u.g.n. możliwe jest przy łącznym spełnieniu następujących przesłanek: 1) planowana inwestycja ma charakter inwestycji celu publicznego w rozumieniu art. 6 u.g.n.;

2) ograniczenie ma być zgodne z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego; 3) właściciel nie wyraża zgody na realizację inwestycji na jego działce, co potwierdzają udokumentowane rokowania pomiędzy inwestorem a właścicielem.

W przedmiotowej sprawie bezsporne jest, że planowana przez Skarżącą inwestycja polegająca na założeniu i przeprowadzeniu przewodów i urządzeń służących do przesyłu energii elektrycznej w postaci napowietrznej dwutorowej linii elektroenergetycznej 110 kV relacji [..] zgodna jest z uchwałą nr XLVI/303/17 Rady Miejskiej z dnia 27 września 2017 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na terenie gminy P. w części obrębów geodezyjnych: [..] (Dz. Urz. Woj. z dnia 7 listopada 2017 r., poz. 3791).

Nie jest również przedmiotem sporu, że przedmiotowa inwestycja ma charakter inwestycji celu publicznego w rozumieniu art. 6 u.g.n., albowiem odpowiada hipotezie normy prawnej wynikającej z pkt 2 tego artykułu, który stanowi, że celami publicznymi

w rozumieniu ustawy jest budowa i utrzymywanie ciągów drenażowych, przewodów

i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej, a także innych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń. Inwestycja taka może zaopatrywać zarówno obiorców indywidualnych, jak i publicznych w określone źródło energii (w niniejszym przypadku elektrycznej), zwiększając jej zasięg oraz poprawiając bezpieczeństwo energetyczne, a jej realizacja jest uzasadniona ze względu na interes społeczny oraz gospodarczy. Inwestycja tego rodzaju ma znaczenie nadrzędne w odniesieniu do słusznego interesu właściciela nieruchomości, któremu ograniczono sposób korzystania z niej, a który to interes sprowadza się do możliwości niezakłóconego korzystania z nieruchomości (por. wyrok NSA z dnia 8 marca 2017 r. sygn. akt I OSK 2418/16, wszystkie przywołane w niniejszym uzasadnieniu wyroki dostępne są na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl).

Kwestią sporną w sprawie jest natomiast to, czy właściciel nieruchomości nie wyraził zgody na realizację inwestycji na jego działce, co potwierdzałyby udokumentowane rokowania pomiędzy Inwestorem a właścicielem.

W tym miejscu należy zauważyć, że z przepisów u.g.n. (jak również innych aktów prawnych) nie wynika, jakie dokumenty inwestor ma przedstawić właścicielowi gruntu

w celu uzyskania zgody na udostępnienie nieruchomości, ani też nie nałożono na inwestora obowiązku poinformowania właściciela na piśmie, że rokowania w sprawie uważa za zakończone. Rokowania nie są zatem czynnościami sformalizowanymi, mogą być prowadzone w dowolnej formie i nie można ich podporządkować konkretnym czynnościom negocjacyjnym. W art. 124 ust. 3 u.g.n. nie umieszczono jakichkolwiek reguł w zakresie prowadzenia rokowań, oprócz obowiązku zainicjowania ich poprzez zaproponowanie przez jedną z nich stronie przeciwnej stosownego odszkodowania. Podobnie nie określono momentu zakończenia rokowań, zatem mogą być one zakończone w dowolnym czasie, np. gdy w ocenie którejkolwiek ze stron nie ma szans na zawarcie porozumienia (por. wyrok NSA z dnia 19 października 2017 r. sygn. akt I OSK 1165/17).

Podkreślić również należy, że w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n. organ bada jedynie, czy w sprawie zostały przeprowadzone rokowania

w przedmiocie zawarcia umowy umożliwiającej inwestorowi realizację inwestycji i jej utrzymanie. Nie jest natomiast przedmiotem kontroli sam tryb prowadzenia tych rokowań,

a także powody, dla których nie dochodzi do zawarcia umowy. Aspekty te pozostają poza zakresem kontroli organu administracji, a w konsekwencji także sądu administracyjnego.

W orzecznictwie sądowym wskazuje się, że trwały administracyjny tytuł prawny do nieruchomości, jaki powstaje na podstawie decyzji wydanej na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n., i służebność przesyłu ustanawiana na podstawie art. 3051 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (Dz. U. z 2020 r., poz. 1740 ze zm.), to dwa różne tytuły prawne, z których przedsiębiorca może korzystać według swego wyboru, przy czym uzyskanie jednego z nich w zasadzie wyklucza potrzebę uzyskania drugiego (por. wyroki NSA: z dnia 19 stycznia 2021 r. sygn. akt I OSK 1956/20, z dnia 4 października 2017 r. sygn. akt I OSK 3182/15, czy z dnia 18 lutego 2016 r. sygn. akt I OSK 2864/15). Dopiero więc prawomocne rozstrzygnięcie którejkolwiek ze spraw (w trybie cywilnym bądź administracyjnym) może powodować bezprzedmiotowość drugiej. Ponadto wskazuje się, że postępowanie

o ustanowienie służebności przesyłu nie ma charakteru prejudycjalnego dla sprawy administracyjnej z art. 124 u.g.n., gdyż przepis ten w żaden sposób nie uzależnia wydania decyzji w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości od uprzedniego rozstrzygnięcia sprawy o ustanowienie służebności przesyłu. Przepis art. 124 u.g.n. samodzielnie reguluje instytucję ograniczenia własności związaną z zakładaniem instalacji przesyłowych i określa przesłanki takiego ograniczenia. Jak słusznie zwrócił uwagę Wojewoda - obie instytucje, tj. służebność przesyłu i zezwolenie na ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości, mają wprawdzie zbliżony cel, ale stanowią zupełnie odrębne regulacje prawne. Służebność przesyłu jest ograniczonym prawem rzeczowym, które ustanawia się albo umową, albo na drodze sądowej, zaś zezwolenie ograniczające sposób korzystania z nieruchomości jest rodzajem szczególnego wywłaszczenia, dokonywanego na drodze administracyjnej. Inne zatem są przesłanki oraz tryby powstania powyższych praw. Dlatego też, jeżeli podjęte rokowania dotyczyły warunków ustanowienia służebności przesyłu, a nie zgody na wykonanie prac, o których mowa w art. 124 ust. 1 u.g.n., nie można przyjąć, że wymóg rokowań, o których mowa w art. 124 ust. 3 u.g.n. został zachowany (por. wyrok NSA z dnia 15 maja 2018 r. sygn. akt I OSK 2866/17).

Nie ulega przy tym wątpliwości, że prowadzenie rokowań w sprawie ustanowienia służebności przesyłu nie jest ani zabronione, ani wykluczone, jako że rokowania te mogą być prowadzone niezależnie od trybu wynikającego z art. 124 ust. 3 u.g.n., możliwe jest również negocjowanie warunków ustanowienia służebności przesyłu w trybie art. 124 ust. 3 u.g.n. Zawarcie umowy służebności przesyłu powodowałoby, że postępowanie prowadzone w przedmiocie ograniczenia własności nieruchomości poprzez udzielenie zezwolenia, o którym mowa w art. 124 ust. 1 u.g.n. stałoby by się bezprzedmiotowe. Nie oznacza to jednak, że rokowania dotyczące ustanowienia służebności przesyłu spełniają wymogi dotyczące rokowań prowadzonych w trybie art. 124 ust. 3 u.g.n., a więc rokowań związanych z istotą postępowania administracyjnego prowadzonego w przedmiocie ograniczenia prawa własności właściciela nieruchomości (tak NSA w wyroku z dnia

19 października 2017 r. sygn. akt I OSK 1279/17). Dlatego też nie można utożsamiać negocjacji, dotyczących ustanowienia służebności przesyłu z negocjacjami, które powinny poprzedzać wystąpienie z wnioskiem, a następnie wydanie decyzji ograniczającej prawo własności nieruchomości, tym bardziej gdy negocjacje dotyczące ustanowienia służebności przesyłu prowadzone były przed wydaniem decyzji o ustanowieniu lokalizacji inwestycji celu publicznego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela w pełni przedstawione wyżej stanowisko NSA.

Odnosząc jednak powyższe rozważania do stanu faktycznego rozpoznawanej sprawy należy wskazać, że rokowania prowadzone pomiędzy Inwestorem a właścicielem nieruchomości (działki nr [..] położonej w obrębie W.) dotyczyły zezwolenia,

o którym stanowi art. 124 ust. 1 u.g.n. Wynika to wyraźnie z treści pism kierowanych przez Skarżącą do właściciela nieruchomości R. K.

W piśmie z dnia 8 lutego 2018 r. zatytułowanym "Zaproszenie do rokowań" Spółka zwróciła się do R. K. o wyrażenie zgody na założenie i przeprowadzenie dwutorowej napowietrznej linii 110 kV relacji [..] oraz dwutorowej linii 110 kV relacji GPZ [..] przez nieruchomość oznaczoną w ewidencji gruntów i budynków jako działka nr [..] o powierzchni 6,1596 ha położonej w gminie P., obręb W., przedkładając w załączeniu propozycję stosownego porozumienia oraz mapę z naniesionym przebiegiem linii na nieruchomości.

W odpowiedzi (pismo z dnia 23 lutego 2018 r.) R. K. poinformował Inwestora, że nie wyraża zgody na lokalizację przedmiotowej infrastruktury na terenie działki nr [..] obręb ewidencyjny W. Określone w przesłanej propozycji porozumienia warunki zajęcia nieruchomości jej właściciel uznał za niezadowalające.

W piśmie z dnia 28 lutego 2018 r. Skarżąca ponownie zwróciła się do R. K. z prośbą o wyrażenie zgody na założenie i przeprowadzenie powyżej opisanej linii elektroenergetycznej na przedmiotowej nieruchomości, podtrzymując propozycję przedstawioną w "Zaproszeniu do rokowań" z dnia 8 lutego 2018 r.

W odpowiedzi (pismo z dnia 21 marca 2018 r.) R. K. poinformował Inwestora, że nie wyraża zgody na lokalizację przedmiotowej infrastruktury technicznej na terenie działki nr [..] obręb ewidencyjny W. na podstawie przedstawionych przez Inwestora warunków zajęcia przedmiotowej nieruchomości.

W piśmie z dnia 11 kwietnia 2018 r. Skarżąca ponownie zwróciła się do R. K. z prośbą o wyrażenie zgody na założenie i przeprowadzenie powyżej opisanej linii elektroenergetycznej na przedmiotowej nieruchomości, informując że w przypadku braku zgody na dobrowolne udostępnienie nieruchomości pod planowaną inwestycję będzie zmuszona wystąpić do właściwego miejscowo starosty z wnioskiem o wydanie decyzji

w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości.

W piśmie z dnia 14 maja 2018 r. Skarżąca poinformowała R. K.,

że z uwagi na fakt, iż nie udało się osiągnąć porozumienia w kwestii uzyskania dobrowolnego dostępu do nieruchomości, rokowania traktuje jako zakończone z wynikiem negatywnym. Inwestor poinformował właściciela nieruchomości, że zamierza wystąpić do właściwego w sprawie starosty z wnioskiem o ograniczenie sposobu korzystania

z nieruchomości.

Faktem jest, że w ww. korespondencji pomiędzy Inwestorem a właścicielem nieruchomości wskazywano na możliwość ustanowienia służebności przesyłu, ale stanowiło to jedynie propozycję kompleksowego uregulowania stanu prawnego inwestycji.

Należy zauważyć, że spełnienie obowiązku przeprowadzenia rokowań jako przesłanka wszczęcia postępowania o uzyskanie zezwolenia na zajęcie nieruchomości oznacza taką sytuację, w której inwestor określił i zaproponował właścicielowi określone warunki uzyskania zgody na wykonanie prac, o jakich mowa w art. 124 u.g.n. Jak już wyżej wskazano, przepis art. 124 ust. 3 u.g.n. nie wprowadza żadnych szczegółowych wymogów ani reguł co do formy i treści rokowań, co oznacza, że o formie i charakterze rokowań decyduje sam inwestor. Na gruncie powołanego przepisu ważne jest jedynie, aby obowiązek zainicjowania takich rokowań został dochowany. Rokowania mogą zostać zakończone w dowolnym czasie, w tym momencie, gdy jedna ze stron uzna, że nie ma szans na wypracowanie porozumienia. Organ zaś, a za nim sąd administracyjny, ustala jedynie fakt istnienia rokowań, nie bada zaś przyczyn i braku zgody stron (zob. wyrok NSA z dnia 4 grudnia 2019 r. sygn. akt I OSK 3371/18). Jeśli więc o formie i charakterze rokowań decyduje inwestor, to nie można wykluczyć, że dla uzyskania trwałego tytułu prawnego do korzystania z części nieruchomości może on zaproponować jej właścicielowi zawarcie umowy o ustanowienie służebności przesyłu. Takie rozwiązanie może mieścić się w pojęciu zgody właściciela, o jakiej mowa w art. 124 ust. 3 u.g.n., o ile dojdzie do zawarcia umowy cywilnoprawnej, która pozwoli w sposób sprawny i bezkonfliktowy zrealizować cele publiczne (zob. wyrok NSA z dnia 7 września 2021 r. sygn. akt I OSK 4363/18).

W przedmiotowej sprawie Inwestor bezskutecznie zwracał się do właściciela nieruchomości o wyrażenie zgody na założenie i przeprowadzenie dwutorowej linii napowietrznej. W pismach z 23 lutego 2018 r. i 21 marca 2018 r. R. K. oświadczył, że nie wyraża zgody na lokalizację przedmiotowej infrastruktury technicznej na terenie jego działki na podstawie przedstawionych przez Inwestora warunków jej zajęcia. W istocie nie doszło zatem do uzyskania zgody właściciela nieruchomości na realizację inwestycji na jego nieruchomości, co wypełnia hipotezę art. 124 ust. 3 u.g.n. w zakresie przesłanki niewyrażenia przez właściciela nieruchomości zgody na zakładanie

i przeprowadzenie urządzeń przesyłowych.

Biorąc pod uwagę przedstawione wyżej okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) P.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję. Ponownie rozpoznając sprawę Wojewoda będzie zobowiązany do zastosowania oceny prawnej zaprezentowanej w niniejszym rozstrzygnięciu, a dotyczącej interpretacji art. 124 ust. 3 u.g.n.

Ponadto wyrok zawiera rozstrzygnięcie o kosztach postępowania, które Sąd, zgodnie z art. 200, art. 205 § 2 i art. 209 P.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265), zasądził na rzecz strony skarżącej od organu administracji.[pic]