Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SA/Go 1012/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2017-11-30 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 44 ust. 1, art. 71, art. 80
journal: Dz.U. 2016 poz 353
law: Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko
article: art. 6 ust. 1, art. 33 ust. 1 i 3
journal: Dz.U. 2016 poz 2134
law: Ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody - tekst jedn.
article: § 3 ust. 1 pkt 53 lit. b tiret 1
journal: Dz.U. 2016 poz 71
law: Rozpozradzenie Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko
article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
journal: Dz.U.UE.L 1992 nr 206 poz 7 art. 6
law: Dyrektywa Rady 92/43/EWG z dnia 21 maja 1992 r. w sprawie ochrony siedlisk przyrodniczych oraz dzikiej fauny i flory

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz Sędziowie Sędzia WSA Adam Jutrzenka-Trzebiatowski (spr.) Asesor WSA Zbigniew Kruszewski Protokolant st. sekr. sąd. Monika Walentynowicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 listopada 2017 r. sprawy ze skargi Klubu Przyrodników na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia uchyla zaskarżoną decyzję.


UZASADNIENIE

Wójt Gminy decyzją z dnia [...] marca 2017 r. nr [...] – działając na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 23 – określanej dalej jako k.p.a.) i art. 71, art. 73 ust. 1, art. 77, art. 80, art. 82, art. 85 ustawy z dnia 3 października 2008 r. "o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko" (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 353 – przy czym prawidłowa nazwa tej ustawy to "o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziału społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko" - określanej dalej jako u.u.i.ś.) w zw. z § 3 ust. 1 pkt 53 lit. b rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (t.j. Dz.U. z 2016 r., poz. 71 – określanego dalej jako r.p.o.ś.) - ustalił środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia pod nazwą "Budowa dwunastu budynków mieszkalnych jednorodzinnych wolnostojących, w zabudowie bliźniaczej wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną, w tym stacją transformatorową i drogą wewnętrzną, na działce nr ewidencyjny [...]".

W sentencji decyzji szczegółowo określono rodzaj i miejsce realizacji przedsięwzięcia, działania, jakie należy podjąć na etapie realizacji oraz eksploatacji przedsięwzięcia, a także wymagania dotyczące ochrony środowiska konieczne do uwzględnienia w projekcie budowlanym.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ I instancji wyjaśnił, iż wnioskiem z dnia [...] maja 2016 r. inwestorzy M.H. i A.D. zwrócili się do Wójta Gminy o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia pod nazwą "Budowa dwunastu budynków mieszkalnych jednorodzinnych wolnostojących, w zabudowie bliźniaczej wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną, w tym stacją transformatorową i drogą wewnętrzną w [...], gmina [...]". Do wniosku inwestorzy dołączyli kartę informacyjną przedsięwzięcia, mapę ewidencyjną obejmującą przewidywany teren, na którym będzie realizowane przedsięwzięcie oraz obejmującą obszar, na który będzie oddziaływać przedsięwzięcie, wypisy z ewidencji gruntów obejmujące przewidywany teren, na którym będzie realizowane przedsięwzięcie oraz obejmujące obszar, na który będzie oddziaływać przedsięwzięcie.

Planowane przedsięwzięcie polega na budowie dwunastu budynków mieszkalnych wraz zupełną infrastrukturą techniczną na działce o nr ewidencyjnym [...], której powierzchnia wynosi 0,93 ha. Pod zabudowę przeznaczono 0,5 ha istniejącego terenu. Teren planowanego przedsięwzięcia nie jest objęty planem zagospodarowania przestrzennego. Miejsce lokalizacji inwestycji jest terenem niezabudowanym, nieuzbrojonym technicznie, są to grunty rolne, czasowo odłogowane. Działka nr [...] zlokalizowana jest na terenie [...] Parku Krajobrazowego, funkcjonującego na podstawie uchwały Sejmiku Województwa z dnia 29 sierpnia 2011 r. nr XIII/119/11 zmieniającej rozporządzenie nr [...] Wojewody z dnia [...] września 2005 r. w sprawie wprowadzenia zakazów oraz ujednolicenia dotychczasowych zapisów ustanawiających obszar i granice [...] Parku Krajobrazowego (Dz.U. Woj. z 2011 r., poz. 2112). Na terenie wymienionego parku krajobrazowego obowiązuje szereg zakazów, w tym zakaz realizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu u.u.i.ś.

Organ I instancji podkreślił również, iż planowana inwestycja ma powstać w bezpośrednim sąsiedztwie rezerwatu przyrody "[...]" oraz obszaru Natura 2000 "[...]". Planowane budynki będą obiektami jednorodzinnymi wolnostojącymi, w zabudowie szeregowej wraz z pełną infrastrukturą (m.in. gospodarowanie odpadami – pojemniki na terenie działek, odprowadzanie wód opadowych – na grunt na terenie działek, odprowadzanie ścieków do 12 indywidualnych bezodpływowych zbiorników na ścieki sanitarne). Budynki będą projektowane indywidualnie przez późniejszych właścicieli działek, opcjonalnie dopuszczono możliwość zabudowy bliźniaczej. Maksymalna wysokość budynków do 9 m. Przy granicy z lasem budynki będą ustawione minimum 12 m od ściany lasu. Wewnętrzne ciągi komunikacyjne na terenie inwestycji wykonane będą z powłoki półprzepuszczalnej typu geokrata lub pochodnej. Projektowane budynki będą służyły jedynie do celów mieszkalnych. W związku z tym oddziaływanie na środowisko będzie przejawiało się jedynie poprzez emisję zanieczyszczeń do atmosfery pochodzących z palenisk domowych i wytwarzania odpadów komunalnych. Przedsięwzięcie zaliczane jest do grupy przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Wynika to z art. 71 ust. 2 pkt 2 u.o.o.ś. i § 3 ust. 1 pkt 53 litera b tiret 1 r.p.o.ś.

Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2016 r. RDOŚ wyraził opinię, że dla planowanego przedsięwzięcia istnieje obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko oraz sporządzenia raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko zgodnie z art. 66 ust. 1, 2, 6 u.u.i.ś., ustalając zakres tego raportu z zaznaczeniem, iż raport rozpoznania przyrodniczego, jak też proces wariantowania powinien zostać przedstawiony w formie kartograficznej, w skali odpowiadającej przedmiotowi i szczegółowości analizowanych zagadnień oraz umożliwiającej kompleksowe przedstawienie prowadzonych analiz oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. W związku z powyższym Wójt Gminy postanowieniem z dnia [...] lipca 2016 r. nałożył na inwestorów obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko i określił zakres raportu. Przedmiotowy raport został przedłożony przez inwestorów 11 sierpnia 2016 r.

Pismem z dnia [...] sierpnia 2016 r. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny (określany dalej jako PPIS) wyraził negatywną opinię w zakresie wymagań sanitarno-higienicznych i zdrowotnych w sprawie realizacji planowanego przedsięwzięcia, natomiast RDOŚ pismem z dnia [...] września 2016 r. po dokonaniu analizy merytorycznej raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko stwierdził, iż dokument posiada istotne braki w zakresie wymogów treści raportu, które uniemożliwiają uzgodnienie warunków realizacji inwestycji i wezwał wnioskodawców do uzupełnienia raportu w terminie 30 dni od dnia otrzymania wezwania. Inwestorzy w dniu 14 października 2016 r. złożyli uzupełnienie raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko. Pismem z dnia [...] października 2016 r. RDOŚ, po analizie uzupełnienia raportu, wezwał ponownie inwestorów do uzupełnienia braków raportu w terminie 30 dni od dnia otrzymania wezwania, gdyż dokumentacja nadal posiadała istotne braki. Odpowiedź na wskazane pismo wpłynęło 1 grudnia 2016 r.

Pismem z dnia [...] grudnia 2016 r. Stowarzyszenie [...] zgłosiło wniosek o dopuszczenie w przedmiotowym postępowaniu na prawach strony, który został pozytywnie rozpatrzony przez organ I instancji postanowieniem z dnia [...] grudnia 2016 r.

Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2016 r. RDOŚ, po ponownej analizie raportu o oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, uzgodnił realizację przedsięwzięcia w wariancie wnioskowanym przez inwestorów i określił warunki przedsięwzięcia.

Stowarzyszenie [...] pismem z dnia [...] grudnia 2016 r. wniosło o odmowę wydania decyzji na realizację przedsięwzięcia uzasadniając, że pobieżna i nierzetelna analiza zagadnień dotyczących środowiska przyrodniczego przedstawiona w raporcie o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko i jego uzupełnieniach nie prowadzi do wykluczenia możliwości wystąpienia znaczącego oddziaływania analizowanej inwestycji na przyrodę.

PPIS pismem z dnia [...] grudnia 2016 r. podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w opinii sanitarnej z dnia [...] sierpnia 2016 r. wskazując, że przedmiotowa inwestycja nie spełnia wymogów określonych w § 6 pkt 1 i 11 rozporządzenia nr [...] Wojewody z dnia [...] września 2005 r. w sprawie wprowadzenia zakazów oraz ujednolicenia dotychczasowych zapisów ustanawiających obszar i granice [...] Parku Krajobrazowego (Dz. Urz. Woj. nr 63, poz. 1230 ze zm.).

Organ podkreślił, iż pismem z dnia [...] stycznia 2017 r. Nadleśnictwo wyraziło opinię w przedmiotowej sprawie wskazując, iż linia zabudowy od granic nieruchomości leśnych powinna wynosić minimum 12 metrów, co zostało uwzględnione w wydanym rozstrzygnięciu.

Po analizie informacji zawartych w raporcie oraz innych danych organ I instancji ustalił, iż działka, na której planowana jest inwestycja graniczy z rezerwatem przyrody "[...]" na długość ok. 120 m. W miejscu sąsiadującym z działką [...] szerokość rezerwatu wynosi ok. 220 m. Rezerwat chroni m. in. naturalne buczyny w starszych klasach wieku, porastające teren morenowych wyniesień nad rynną Jeziora [...]. Celem rezerwatu jest zachowanie ze względów naukowych, dydaktycznych, krajobrazowych naturalnych ekosystemów leśnych. Rezerwat posiada plan ochrony, określony w zarządzeniu RODŚ z dnia [...] lipca 2016 r. w sprawie ustanowienia planu ochrony dla rezerwatu "[...]" (Dz. Urz. Woj. z 2016 r., poz. 1633). Obszar rezerwatu podlega ochronie ścisłej. Organ odwołując się do definicji zawartej w ustawie z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 2134 - określanej dalej jako u.o.p. ). wskazał, iż ochrona ścisła polega na całkowitym i trwałym zaniechaniu bezpośredniej ingerencji człowieka w stan ekosystemów, tworów i składników przyrody oraz przebieg procesów przyrodniczych na obszarach objętych ochroną, a w przypadku gatunków — całorocznej ochronie należących do nich osobników i stadiów ich rozwoju. W wymienionym zarządzeniu RODŚ zidentyfikowane jest jedno potencjalne zagrożenie tj. penetracja rezerwatu przez ludzi, poza miejscami wyznaczonymi, powodująca dalsze wnikanie i zadomowianie niecierpka drobnokwiatowego, skutkującą zmianą składów runa i wypieraniem gatunków rodzimych.

Ponadto działka, na której planowana jest przedmiotowa inwestycja graniczy z obszarem mającym znaczenie dla Wspólnoty "[...]". Przedmiotem ochrony w tym obszarze jest 12 typowych siedlisk przyrodniczych w tym 9110 kwaśnej buczyny oraz 3 gatunki fauny. Siedlisko przyrodnicze 9110 kwaśne buczyny znajduje się w bezpośrednim sąsiedztwie działki o nr [...] na długości jej granicy ok. 80 m.

Analiza raportu w ocenie organu wskazuje, iż siedlisko 9110 w tym miejscu znajduje się w złym stanie ochrony, między innymi na skutek obecności dawnych nasadzeń obcych siedliskowo gatunków drzew, w tym sosny zwyczajnej oraz obecności w runie niecierpka drobnokwiatowego. W planie zadań ochronnych dla wymienionego obszaru, określonym w zarządzeniu RDOŚ z dnia [...] maja 2016 r. zmieniającej zarządzenie w sprawie ustanowienia planu zadań ochronnych dla obszaru Natura 2000 "[...]" ( Dz. Urz. Woj. z 2016 r., poz. 1070) jako jedno z działań ochronnych dla zachowania siedliska przyrodniczego 9110 wskazuje się promowanie przy odnowieniu drzewostanów na tym siedlisku metody odnowienia naturalnego.

Organ podniósł również, iż w przedłożonym raporcie znajduje się informacja, iż w miejscu lokalizacji inwestycji oraz w jego otoczeniu dokonano rozpoznania w zakresie występowania siedlisk przyrodniczych oraz gatunków roślin, zwierząt i grzybów, w tym podlegających ochronie na podstawie u.o.p. Badania terenowe na potrzeby raportu wykonano w lipcu 2016 r. Na działce nr [...] nie stwierdzono występowania podlegających ochronie gatunków roślin ani grzybów. W sąsiedztwie działki zidentyfikowano obecność siedliska przyrodniczego 9110 kwaśne buczyny. Zgodnie z raportem, podczas inwentaryzacji w rejonie planowanej lokalizacji odnotowano występowanie gatunków zwierząt podlegających ochronie, tj. 4 gatunków ptaków: kos, śpiewak, szpak, dzięcioł duży. Nie stwierdzono żadnych gatunków chronionych gatunków ssaków, bezkręgowców i gadów. W najbliższym sąsiedztwie terenu inwestycyjnego odnotowano obecność śladów żerowania saren oraz dzików. Wymieniono również 9 gatunków pospolicie występujących owadów zaobserwowanych w miejscu planowanej inwestycji.

Projektowane budynki będą zlokalizowane na terenie pozbawionym drzew i krzewów, zatem nie planuje się wycinki. W związku z ograniczeniem przewidywanego nieznacznego negatywnego oddziaływania na wymienione wyżej elementy przyrodnicze środowiska, organ zalecił spełnienie wymienionych w sentencji warunków. Na etapie realizacji inwestycji wykonywane będą prace ziemne i budowlane z wykorzystaniem maszyn i urządzeń powodujących emisję gazów i pyłów. W celu ograniczenia wielkości zanieczyszczenia atmosfery maszyny i pojazdy będą podlegały okresowym przeglądom i bieżącym konserwacjom. Urządzenia pracujące na budowie nie będą prowadzić do uciążliwej kumulacji spalin, ponieważ ich praca będzie się odbywać w terenie otwartym. Uciążliwości związane z emisją zanieczyszczeń do powietrza atmosferycznego będą miały charakter krótkotrwały i ustąpią wraz z zakończeniem prac budowlanych.

Ponadto – w ocenie organu - wystąpi emisja hałasu, która również będzie efektem pracy maszyn i urządzeń budowlanych oraz pojazdów transportujących materiały budowlane. W celu ograniczenia emisji hałasu prace związane z realizacją przedsięwzięcia wykonywane będą w porze dziennej w godz. 6.00-22.00, przy użyciu sprzętu sprawnego technicznie o małej uciążliwości akustycznej. Mając jednak na uwadze zakres przewidzianych do wykonania prac oraz intensywność budowy stwierdzono, że okresowe natężenie hałasu nie spowoduje przekroczenia dopuszczalnych norm. W przypadku wystąpienia wód gruntowych podczas wykonywania prac ziemnych zostaną one odprowadzone powierzchniowo.

Organ podkreślił również, iż użyte do budowy materiały będą posiadały stosowne atesty i zapewnią bezpieczeństwo użytkowania budynków i szczelność projektowanych kanałów sanitarnych oraz studni kanalizacyjnych. Planowane przedsięwzięcie zakłada budowę dwunastu budynków mieszkalnych, nie ma jeszcze jednoznacznego projektu osiedla, jednakże zgodnie z dokumentacją budynki będą posiadały maksymalną wysokość do 9 m. Wewnętrzne ciągi komunikacyjne na terenie inwestycji wykonane będą z półprzepuszczalnej nawierzchni trelinki wypełnionej żwirem lub innej przepuszczalnej typu geokrata lub pochodnej. Nie planuje się celowego profilowania nawierzchni dla ukierunkowania spływu wód podczas intensywnych opadów. Wody opadowe będą zagospodarowane w obrębie inwestycji, zachowując naturalne kierunki spływu. Na etapie realizacji inwestycji - zdaniem organu - należy uwzględnić istniejącą sieć drenów, które mimo uszkodzeń regulują istniejące stosunki wodne na terenie działki, a przed przystąpieniem do realizacji inwestycji należy rozpoznać układ drenów i zaprojektować lokalizację poszczególnych obiektów z uwzględnieniem istniejącej sieci drenarskiej.

Organ zaznaczył, iż w celu ograniczenia negatywnych oddziaływań przedsięwzięcia na środowisko gruntowo-wodne, plac budowy oraz teren zaplecza (w tym bazy materiałowo-sprzętowe) będzie uszczelniony. Wykonawca robót będzie posiadać odpowiednie sorbenty służące do unieszkodliwienia substancji ropopochodnych; ewentualne rozlanie lub wyciek będzie niezwłocznie usunięty. Zaplecze budowy zostanie wyposażone w sanitariaty - ścieki bytowe będą odprowadzane do szczelnego zbiornika bezodpływowego, którego zawartość będzie systematycznie usuwana przez uprawnione podmioty. W trakcie realizacji inwestycji będą powstawały głównie odpady typowe dla prac budowlanych oraz odpady komunalne związane z zapleczem budowy. Powstające odpady będą segregowane i gromadzone w wydzielonych miejscach, w odpowiednich pojemnikach, w sposób zabezpieczający środowisko przed zanieczyszczeniem, a następnie przekazywane uprawnionym podmiotom.

Na etapie użytkowania teren będzie wykorzystywany, jako obszar mieszkalny o luźnej zabudowie jednorodzinnej, niskim poziomie hałasu oraz niewielkiej emisji zanieczyszczeń. W wyniku realizacji przedsięwzięcia wzrośnie natężenie ruchu komunikacyjnego pojazdów samochodowych, który z względu na niewielką skalę nie będzie źródłem ponadnormatywnych uciążliwości.

Na etapie eksploatacji zasadniczym źródłem emisji zanieczyszczeń powietrza atmosferycznego będzie emisja zanieczyszczeń związanych z ogrzewaniem budynków oraz zwiększonym ruchem komunikacyjnym. Zgodnie z przedłożonym raportem emisja zanieczyszczeń powietrza atmosferycznego, związana z planowaną inwestycją nie będzie powodowała przekroczeń dopuszczalnych standardów jakości powietrza. Mając na uwadze lokalizację osiedla, gdzie poruszające się pojazdy są głównym emitorem zanieczyszczeń do atmosfery oraz źródłem hałasu stwierdzono, że realizacja inwestycji nie wpłynie znacząco na pogorszenie się warunków aerosanitarnych.

W trakcie eksploatacji przedsięwzięcia będą powstawały głównie odpady o charakterze komunalnym, które będą segregowane i gromadzone w wydzielonych miejscach, w odpowiednich pojemnikach, a następnie przekazywane uprawnionym podmiotom.

Organ zaznaczył, iż "z przedstawionego raportu wynika, że na etapie eksploatacji inwestycji, ścieki bytowe wytworzone w nowych obiektach będą odprowadzane do 12 indywidulanych bezodpływowych zbiorników na ścieki sanitarne, urządzeń zasilenia w wodę, urządzeń w zasilenia w energię elektryczną oraz drogi wewnętrznej". Natomiast wody opadowe z terenu przedsięwzięcia zostaną zagospodarowane w obrębie poszczególnych działek.

Biorąc powyższe pod uwagę organ nie stwierdził konieczności przeprowadzenia ponownej oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko w ramach postępowania w sprawie wydania decyzji, o której mowa w art. 72 ust. 1 pkt 1 u.u.i.ś.

Jego zdaniem realizacja przedsięwzięcia, przy spełnieniu określonym w sentencji warunków realizacji, nie spowoduje naruszenia celów ochrony, dla których park został powołany. Przedsięwzięcie nie koliduje z obiektami zabytkowymi. Stąd nie przewiduje się znaczącego oddziaływania na dobra kultury. Jednakże w przypadku odkrycia, podczas prowadzenia prac ziemnych przedmiotów, co do których istnieje przypuszczenie, iż są one zabytkami archeologicznymi, inwestor zobowiązany jest do wstrzymania wszelkich robót mogących uszkodzić odkryte przedmioty i niezwłocznego powiadomienia o odkryciu właściwych służb konserwatorskich. Nie będzie występowało szkodliwe promieniowanie elektromagnetyczne, ani poważne awarie.

Ze względu na dużą odległość przedsięwzięcia od granicy Niemiec wykluczono transgraniczne oddziaływanie przedmiotowego przedsięwzięcia na środowisko. W związku z tym nie prowadzono postępowania dotyczącego transgranicznego oddziaływania na środowisko. Nie przewidziano również utworzenia obszaru ograniczonego użytkowania dla przedsięwzięcia, które nie wymaga również wykonania analizy po realizacyjnej zgodnie z art. 83 u.u.i.ś.

Organ wskazał ponadto, iż zgodnie z art. 82 ust. 1 u.u.i.ś. określono warunki wykorzystania terenu w fazie realizacji i eksploatacji oraz wymagania dotyczące ochrony środowiska konieczne do uwzględnienia w projekcie, których spełnienie ograniczy oddziaływanie przedsięwzięcia na środowisko, co daje gwarancję, że zamierzona inwestycja spełni wymogi stawiane przez przepisy ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska ( t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 672.) oraz u.u.i.ś. Powołując się na wyrok WSA w Gliwicach z dnia 27 lutego 2013 r., II SA/Gl 1167/12, organ uznał, iż pomimo sprzecznych opinii organów współuczestniczących w wydaniu postanowienia, wszelkie planowane inwestycje z uwagi na cenne walory przyrodnicze otoczenia przedsięwzięcia powinny być poprzedzone dokładną analizą mającą na celu zachowanie bogactwa przyrodniczego, w związku z tym przychyla się do opinii RDOŚ.

Stowarzyszenie [...] złożyło odwołanie od powyższej decyzji, wnosząc o jej uchylenie. Stowarzyszenie zarzuciło organowi brak zapewnienia czynnego udziału społeczeństwa w postępowaniu pomimo takiego obowiązku, brak odniesienia się do wniosków złożonych w postępowaniu przez stronę, w szczególności przez niewskazanie mimo podniesionych zarzutów względem raportu, dlaczego dokument ten został uznany za rzetelny i wiarygodny, gdy tymczasem zdaniem Stowarzyszenia dokument ten jest wadliwy i nierzetelny. W szczególności raport wymienia obserwacje 4 gatunków ptaków, gdy tymczasem w sąsiedztwie przedsięwzięcia gniazduje ponad 30 innych gatunków ptaków objętych ścisła ochroną, w tym niektóre gatunki rzadkie i zagrożone. Ich gniazdowanie opisano zarówno w dostępnej literaturze, jak i potwierdziły to badania terenowe Stowarzyszenia w połowie maja 2016 r., co było wskazywane organowi. Inwentaryzację awifauny przedstawioną w raporcie wykonano w nieprawidłowym terminie, tzn. w lipcu, gdy ptaki skończyły lęgi i przestały śpiewać. Przyjęte metody analizy środowiska przyrodniczego nie pozwoliły na zebranie wiarygodnych materiałów i uniemożliwiły obiektywna ocenę sytuacji, a w konsekwencji raport nie spełnił wymogów ustawowych, zwłaszcza wynikających z art. 66 ust. 1- 6 u.u.i.ś. Kilkukrotne obserwacje gatunków zwierząt przeprowadzone w okresie od marca do sierpnia nie spełniają podstawowego standardu metodycznego, nadto nie przeprowadzono w ogóle żadnej wizji terenowej rezerwatu przyrody, sąsiadującego z lokalizacją rozważanego przedsięwzięcia, autorzy raportu nie posiadali bowiem zgody RDOŚ na wstęp i prowadzenie odpowiednich badań w rezerwacie przyrody "[...]".

Odwołujące Stowarzyszenie wskazało również, iż inwestycja ma zostać zlokalizowana na terenie parku krajobrazowego i bezpośrednio przekształci krajobraz podlegający ochronie. Nie można więc zgodzić się z ustaleniem, że nie będzie ona miała wpływu na krajobraz [...] Parku Krajobrazowego, a tym samym nie ma podstaw do zastosowania wobec przedsięwzięcia wyjątku z art. 17 ust 3 u.o.p., co oznacza, że inwestycja będzie naruszać obowiązujące w parku zakazy. Lokalizacja nowej zabudowy bezpośrednio przy granicy rezerwatu spowoduje istotne oddziaływanie na rezerwat, które nie zostały wzięte pod uwagę przez organy lub zostały niewłaściwie ocenione. W szczególności można spodziewać się oddziaływania na awifaunę rezerwatu przez zwierzęta domowe z planowanej zabudowy, a zwłaszcza koty. Większość średnich i dużych dziko żyjących kręgowców (dzik, sama, jeleń, borsuk, kuna leśna, lis, ptaki drapieżne) utrzymuje stały dystans ( od kilkuset metrów do ponad 1 km ) od człowieka, zabudowy, a szczególnie hodowanych w jej obrębie psów. W tym kontekście cały obszar północnej części rezerwatu będzie w związku z budową planowanego osiedla wykluczony z zasiedlenia przez tę grupę zwierząt, co łamać będzie w sposób ewidentny zakazy obowiązujące w rezerwacie.

Ponadto w odwołaniu wskazano, iż w żaden sposób nie zostanie zminimalizowane zagrożenie synantropizacją flory przez gatunki inwazyjne wydostające się z ogrodów. Autorzy raportu piszą wprawdzie o wprowadzeniu zakazu hodowania w obrębie planowanego osiedla inwazyjnych gatunków roślin, wymieniając nawet konkretne gatunki, ale nie ma żadnych prawnych możliwości wprowadzenia takiego zakazu, do czego organ się również nie odniósł. Nie będzie możliwości wyegzekwowania obowiązujących w sąsiadującym rezerwacie przyrody zakazów zakłócania ciszy i płoszenia zwierząt. Zanieczyszczenie światłem, choć dostrzeżone w raporcie, nie będzie skutecznie zminimalizowane przez proponowany drewniany płot o wysokości 2 m, przy wysokości budynków, która ma dochodzić do 9 m.

Sąsiadujący z działką rezerwat przyrody "[...]" chroni zespoły niżowych buczyn, budowanych przez drzewa (buk, sosna) o wysokości przekraczającej 30 m. Plan ochrony rezerwatu zakłada ochronę ścisłą w wydzieleniach leśnych graniczących z planowaną do zabudowy działką. Oznacza to obowiązek pozostawiania wszystkich usychających drzew do naturalnej śmierci i rozkładu. W analizowanej decyzji zakłada się lokalizację budynków w odległości 12 m od ściany lasu (przy założeniu większej odległości nie da się ich na działce zmieścić), co przy wysokości drzew przekraczającej 30 m doprowadzi do zagrożenia życia i mienia mieszkańców.

Nie będzie również prawnych możliwości wyegzekwowania wskazywanego w decyzji braku możliwości prowadzenia w granicach działki działalności gospodarczej, gdyż nie ma możliwości zakazania właścicielowi prowadzenia działalności gospodarczej w obrębie własnej posesji. Nie dostrzeżono i nie przeanalizowano skumulowanego oddziaływania inwestycji na rezerwat "[...]" i przedmioty ochrony obszaru Natura 2000, w tym graniczącej już z rezerwatem na długości co najmniej 500 m zabudowy [...] i usytuowanego w bezpośrednim sąsiedztwie granicy boiska sportowego.

Decyzją z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze - powołując się na art. 138 § 1 pkt 1, art. 104 i art. 127 § 2 k.p.a. oraz art. art. 71 ust. 1 i 2 pkt 1, art. 75 ust. 1 pkt 4, art. 77 ust. pkt 1 i 1, art. 78 ust. 1, art. 79, art. 80 ust. 1 i 2, art. 82 ust. 1 3, art. 85 u.u.i.ś., § 3 ust. 1 pkt 53 lit. b tiret 1 r.p.o.ś. - utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy oraz postanowienie RDOŚ z dnia [...] grudnia 2016 r. [...].

W uzasadnieniu organ przytoczył sentencję zaskarżonej decyzji oraz jej uzasadnienie, a także przepisy u.u.i.ś. mające zastosowanie w sprawie, stwierdzając, że organ I instancji wydał zaskarżoną decyzję zgodnie z obowiązującym prawem materialnym i proceduralnym. W trakcie bowiem dokonanej analizy rozwiązań technologicznych zidentyfikowano najważniejsze problemy mogące wystąpić w związku z planowanym przedsięwzięciem, na co wskazują ustalenia stanu faktycznego i działań podjętych przez organ I instancji mających na celu wyjaśnienie całokształtu sprawy. Początkowo raport nie spełniał prawem przewidzianym wymogów, w szczególności pod kątem rozważań dotyczących ochrony przyrody. W piśmie z dnia [...] września 2016 r. RDOŚ przedstawił swoje stanowisko w sprawie przedstawionego przez inwestora raportu podkreślając, że zawiera on istotne braki w zakresie wymogów treści raportu odnoszących się do zagadnień ochrony przyrody. W odpowiedzi na te zarzuty inwestor przedstawił uzupełnienie raportu z dnia [...] listopada 2016 r. Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2016r. RDOŚ uzgodnił realizację przedsięwzięcia w wariancie wnioskowanym przez inwestora. Podsumowując ustalenia dokonanych uzgodnień RDOŚ stwierdził, że przedłożona w trakcie przeprowadzonej oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko dokumentacja wykazała, że inwestycja nie będzie miała znaczącego wpływu na poszczególne elementy środowiska zarówno na etapie realizacji, jak i jego eksploatacji.

W ocenie Kolegium, po dokonaniu analizy raportu wraz z uzupełnieniem do raportu, należy przyjąć, że wbrew twierdzeniom skarżącego raport o oddziaływaniu na środowisko odpowiada pod względem struktury i treści art. 66 u.u.i.ś., a jego ustalenia, po uwzględnieniu przedstawionych przez wnioskodawców wyjaśnień i uzupełnień są przekonujące, logiczne i spójne. Jest on zgodny także z zakresem uzgodnień dokonanych przez RDOŚ. Organ podkreślił, iż zastrzeżenia składane do raportu nie mogą być gołosłowne, tylko powinny być poparte np. kontrraportem lub ekspertyzą dokonaną przez specjalistów dysponujących równie fachową wiedzą jak autorzy raportu, której wnioski pozostawałby w rażącej sprzeczności do tych zawartych w raporcie przedłożonych przez inwestora. Powołał się w tym zakresie na wyrok NSA z dnia 20 marca 2014 r., II OSK 2564/12 oraz wyrok WSA w Szczecinie z dnia 11 października 2013 r., II SA/Sz 192/13). Kolegium wskazało również, iż raport jest zupełny zarówno pod względem formalnym jak i merytorycznym, podkreślając jednocześnie, odwołując się do wyroku NSA z 6 lutego 2013 r., II OSK 1862/11, iż organy administracyjne nie są zobowiązane do samodzielnego badania i ustalania parametrów w oparciu o wiedzę specjalistyczną, w sytuacji gdy dysponują raportem, który uznają za wiarygodny i zupełny.

Zdaniem organu odwoławczego wszystkie zarzuty dotyczące raportu nie zostały poparte żadnymi dowodami, czy też obszernymi analizami, które wskazywałyby na ich zasadność. Raport wraz z uzupełnieniem raportu i w ślad za tym postanowienie RDOŚ odnoszą się do wszystkich zastrzeżeń zgłaszanych przez skarżącego. Przy czym Kolegium podzieliło pogląd odwołującego się stowarzyszenia, że człowiek i jemu towarzyszące zwierzęta, rośliny stanowią największe zagrożenie dla środowiska, ale jak wykazał raport wraz z uzupełnieniem przy przyjętych rozwiązaniach w decyzji wpływ ten można w dużym stopniu ograniczyć. Oznacza to również, że wniosek odwołującego się o uchylenia poprzedzającego decyzję organu I instancji postanowienia RDOŚ z dnia [...] grudnia 2016 r., znak: [...] jest nieuzasadniony.

Decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach nie ma charakteru uznaniowego. Zgodnie z art. 77 ust. 1 u.u.i.ś. w sytuacji, gdy przeprowadzana jest ocena oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, przed wydaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach organ właściwy do wydania decyzji: 1) uzgadnia warunki realizacji przedsięwzięcia z regionalnym dyrektorem ochrony środowiska, 2) zasięga opinii organu, o którym mowa w art. 78 (państwowej inspekcji sanitarnej), w przypadku przedsięwzięć wymagających decyzji, o których mowa w art. 72 ust. 1 pkt 1 — 3 i pkt 10 – 15 (art. 77 ust. 1). Istotą postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest rozpoznanie wszelkich zagrożeń i uciążliwości zamierzonego przedsięwzięcia wobec środowiska i dopiero na tej podstawie określenie wpływu planowanej inwestycji na środowisko, a następnie warunków likwidacji lub minimalizacji stwierdzonych zagrożeń. W ocenie Kolegium organ I instancji przeprowadził procedurę oceny oddziaływania na środowisko i uzyskał wymagane prawem uzgodnienia i opinie, a zgłaszane uwagi przez uprawnione organy, w pełni zostały uwzględnione w uzupełnieniach do raportu, a następnie w samej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.

Odnosząc się do negatywnej opinii PPIS z dnia [...] sierpnia 2016 r. opierającej się na § 6 rozporządzenia nr [...] Wojewody z dnia [...] września 2005 r. wraz ze zmianą wprowadzoną uchwałą nr XIII/119/11 Sejmiku Województwa z dnia [...] sierpnia 2011 r. zakazującego utrzymywania otwartych rowów ściekowych i zbiorników ściekowych, organ zwrócił uwagę, iż planowana inwestycja nie przewiduje takich rozwiązań, a zakazy te muszą być przede wszystkim uwzględnione na etapie projektowania prac budowlanych.

Odnosząc się natomiast do zarzutu skarżącego, że organ w przeprowadzonej ocenie na środowisko nie zapewnił udziału społeczeństwa pomimo, że miał taki obowiązek, Kolegium wskazało, że poza takim stwierdzeniem skarżący nie wykazał na czym uchybienie organu w tym zakresie miałoby polegać. Podkreśliło ponadto, że organ I instancji właściwie określił strony postępowania oraz dopuścił na prawach strony organizację ekologiczną, który w procesie przeprowadzenia oceny na środowisko brała udział w pełnym zakresie.

Skargę na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego złożyło Stowarzyszenie [...], zarzucając:

- naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania poprzez ograniczenie działania organu II instancji tylko do funkcji kontrolnych wobec decyzji wydanej przez Wójta Gminy oraz postanowienia Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska,

- brak odniesienia się przez organ do kwestii merytorycznych podniesionych przez stronę w odwołaniu tj. metod zastosowanych przy sporządzeniu raportu oddziaływania na środowisko, sprawiających że raport nie może odpowiadać wymogom ustawy, np. inwentaryzowania ptaków, gdy te już skończyły lęgi, oddziaływania inwestycji na krajobraz [...] Parku Krajobrazowego, a więc naruszenia obowiązujących w Parku zakazów; istotnych, a niedostrzeżonych w postępowaniu w pierwszej instancji oddziaływań na rezerwat; braku możliwości wdrożenia i wyegzekwowania niektórych warunków wydanej decyzji, tworzonego zagrożenia ze strony drzew rezerwatu; braku analizy oddziaływania skumulowanego z istniejącym już zainwestowaniem przy granicy rezerwatu "[...]" i obszaru Natura 2000;

- błędne założenie, iż zarzuty skarżącego dotyczące raportu nie zostały poparte żadnymi dowodami ani obszernymi analizami, kontrraportem lub ekspertyzą dokonaną przez specjalistów dysponujących równie fachową wiedzą jak autorzy raportu, określając je jako "gołosłowne", - niezapewnienie przez organ udziału społeczeństwa w postępowaniu mimo, iż miał taki obowiązek, polegający na umożliwieniu składania skargi i wniosków w postępowaniu w wyznaczonym okresie, po publicznym obwieszczeniu.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Kolegium podniosło, iż przy wydawaniu zaskarżonej decyzji została wzięta pod uwagę zarówno opinia RDOŚ, jak i opinia PPIS. Organ II instancji przychylił się do stanowiska Wójta Gminy uznającego raport o oddziaływaniu na środowisko za wiarygodny. Zastrzeżenia strony skarżącej w odwołaniu były wprawdzie skonkretyzowane, jednakże nie zostały odpowiednio umotywowane. Organy administracji publicznej nie są zobowiązane do samodzielnego badania i ustalania parametrów w oparciu o wiedzę specjalistyczną w sytuacji, gdy dysponują raportem, który uznają za wiarygodny. Odnosząc się do zarzutu dotyczącego niezapewnienia udziału społeczeństwa w przeprowadzonej ocenie oddziaływania na środowisko organ II instancji wskazał, iż Wójt Gminy zawiadomieniem z dnia [...] stycznia 2017 r. poinformował m. in. Stowarzyszenie [...] o możliwości zapoznania się i wypowiedzenia co do całości zgromadzonego materiału dowodowego, w tym opinii RDOŚ i raportu oddziaływania na środowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 1066) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że w postępowaniu sądowym badana jest co do zasady wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa, obowiązujących w dacie wydania zaskarżonego aktu, do zaistniałego stanu faktycznego, jak również trafność wykładni tych przepisów oraz prawidłowość przyjętej procedury. Dokonując oceny we wskazanym zakresie sądy administracyjne nie mogą zatem brać pod uwagę argumentów natury słusznościowej, czy celowościowej. Stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 - określanej dalej jako p.p.s.a.), uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). W razie niewystąpienia wskazanych uchybień, na mocy art. 151 p.p.s.a. skarga podlega oddaleniu. Mając na uwadze powyższy zakres kognicji Sąd uznał, iż skarga zasługuje na uwzględnienie.

Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy u.u.i.ś. w wersji obowiązującej w dacie wydania zaskarżonej decyzji, w szczególności jej art. 71 oraz art. 80. Natomiast procedura oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko oraz na obszar Natura 2000 została uregulowana w dziale V tej ustawy. W myśl pierwszego z powołanych przepisów decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach określa środowiskowe uwarunkowania realizacji przedsięwzięcia (ust. 1), przy czym w myśl ust. 2 uzyskanie tej decyzji jest wymagane dla planowanych: 1) przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko; 2) przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. W niniejszej sprawie planowane przedsięwzięcie polegało na budowie dwunastu budynków mieszkalnych jednorodzinnych wolnostojących, w zabudowie bliźniaczej wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną, w tym stacją transformatorową i drogą wewnętrzną, na działce o nr ewidencyjnym [...], położonej na obszarze [...] Parku Krajobrazowego, nieobjętym ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania, przy jednoczesnej powierzchni zabudowy 0,5 ha. W związku z powyższym zgodnie z art. 71 ust. 2 pkt 2 u.u.i.ś. w zw. z § 3 ust. 1 pkt 53 litera b tiret 1 r.p.o.ś. i art. 6 ust. 1 pkt 3 u.o.p. prawidłowo powyższe przedsięwzięcie zakwalifikowane zostało jako mogące potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Jednocześnie postanowieniem z dnia [...] lipca 2016 r. Wójt Gminy - zgodnie z art. 63 ust. 1 u.u.i.ś. - stwierdził obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania powyższego przedsięwzięcia na środowisko.

Z kolei w myśl art. 80 ust. 1 u.u.i.ś., jeżeli była przeprowadzona ocena oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, właściwy organ wydaje decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach, biorąc pod uwagę m.in. wyniki uzgodnień i opinii, o których mowa w art. 77 ust. 1, ustalenia zawarte w raporcie o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, wyniki postępowania z udziałem społeczeństwa. Przepis art. 82 u.u.i.ś. określa z kolei elementy, które powinna zawierać decyzja o ustaleniu środowiskowych uwarunkowań na realizację przedsięwzięcia, przy czym w art. 85 ust. 2 u.u.i.ś. wskazane zostały obligatoryjne elementy uzasadnienia tego rozstrzygnięcia. I tak w przypadku, gdy została przeprowadzona ocena oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko uzasadnienie winno zwierać m.in. informacje o przeprowadzonym postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa oraz o tym, w jaki sposób zostały wzięte pod uwagę i w jakim zakresie zostały uwzględnione uwagi i wnioski zgłoszone w związku z udziałem społeczeństwa, jak również informacje, w jaki sposób zostały wzięte pod uwagę i w jakim zakresie zostały uwzględnione ustalenia zawarte w raporcie o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, a także uzgodnienia regionalnego dyrektora ochrony środowiska oraz opinie organu, o którym mowa w art. 78 u.u.i.ś., tzn. organu Państwowej Inspekcji Sanitarnej.

Zgodnie z ogólną zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.) organ odwoławczy w wyniku wniesionego odwołania zobowiązany jest do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia merytorycznie sprawy. Oznacza to konieczność ponownego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, a nie ograniczenie się jedynie do weryfikacji decyzji organu I instancji. Organ odwoławczy tak samo jak organ I instancji - stosownie do treści art. 140 k.p.a. – jest związany art. 7, 77 § 1, 80, 107§ 3 k.p.a. i ma obowiązek rozpoznać sprawę w oparciu o całokształt materiału dowodowego. Powinien więc rozstrzygnąć wszystkie dowody zgromadzone w aktach sprawy w prowadzonym zarówno przez organ I instancji, jak i organ II instancji postępowaniu administracyjnym. Istota administracyjnego postępowania odwoławczego polega zatem na ponownym rozstrzygnięciu sprawy administracyjnej z jednoczesnym odniesieniem się do przedstawionych przez stronę w odwołaniu zarzutów. Organ odwoławczy zobligowany jest przy tym do rozpatrzenia żądań strony i podniesionych zarzutów i rozpoznania sprawy w jej całokształcie w sposób określony przepisami procedury administracyjnej Tym samym organ wyższego stopnia ma obowiązek rozpoznać wszystkie żądania, wnioski i zarzuty strony oraz ustosunkować się do nich w uzasadnieniu swej decyzji zgodnie z zasadami wynikającymi z art. 107 § 3 k.p.a. Wspomniane żądania, wnioski i zarzuty mogą być rzecz jasna zawarte także w złożonym przez stronę odwołaniu lub piśmie. Stąd obowiązkiem organu odwoławczego jest również przytoczenie w tym względzie treści odwołania, ewentualnie dalszych pism stron oraz ustosunkowanie się do nich w uzasadnieniu wydanej decyzji (por. wyrok NSA z dnia 23 kwietnia 2001 r., IV SA 501/99, wyrok NSA z dnia 15 października 1999 r., IV SA 1654/97, wyrok NSA z dnia 19 lipca 2001 r., V SA 3872/00, wyrok NSA z dnia 20 grudnia 1999 r., sygn. akt IV SA 274/97, LEX nr 48234, wyrok WSA w Warszawie z dnia 7 sierpnia 2007 r. , VII SA/Wa 441/07, wyrok WSA w Warszawie z dnia 4 października 2006 r. , VI SA/Wa 1409/06, K. Glibowski /w/ R. Hauser i M. Wierzbowski (red.), KPA, Komentarz, C.H.Beck 2014, s. 73-74). Decyzja organu odwoławczego niespełniająca tego rodzaju standardów nie może się ostać, gdyż sąd administracyjny nie może dokonywać bezpośrednio oceny decyzji I instancji, jeśli organ II instancji w istotnym zakresie uchylił się od tej kontroli w postępowaniu odwoławczym, godziłoby to bowiem we wspomnianą zasadę dwuinstancyjności wynikająca z art. 15 k.p.a., podniesioną zresztą do rangi konstytucyjnej (art. 78 Konstytucji RP). Do uznania bowiem, że zasada dwuinstancyjności została zrealizowana nie wystarczy stwierdzenie, iż w sprawie zapadły dwa rozstrzygnięcia dwóch organów różnych stopni. Konieczne jest też, by rozstrzygnięcia zostały poprzedzone przeprowadzeniem przez każdy z tych organów, który wydał decyzję postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone (por. K. Glibowski, ibidem i powołane tamże orzecznictwo). Organ administracji, który nie ustosunkowuje się do twierdzeń uważanych przez strony za istotne dla sposobu załatwienia sprawy, uchybia ponadto obowiązkom wynikającym z art. 8 i 11 k.p.a. Nie może też oczekiwać, że zrobi to za niego sąd, kontrolując zaskarżoną decyzję. Sąd bowiem sprawuje kontrolę zgodności z prawem zaskarżonych decyzji i nie może zastępować organu w działaniach, do których ten jest ustawowo zobowiązany i uzasadniać za niego podjętych rozstrzygnięć. Zaniechanie przez organy administracji państwowej uzasadnienia swych decyzji w sposób przekonywający, a więc odnoszący się do wszystkich zarzutów, zgodny z zasadami wyrażonymi w art. 7-9 i 11 k.p.a. skutkuje - w myśl utrwalonego już orzecznictwa - wadliwością tych decyzji jako naruszających dyspozycję art. 77, 80 i art. 107 § 3 k.p.a. (por. wyrok NSA z 6 sierpnia 1984 r., sygn. akt II SA 742/84, ONSA 1984/2/67, wyrok WSA Warszawie z dnia 17 lutego 2010 r. , VIII SA/Wa 672/09).

Mając na uwadze powyższe wskazania Sąd uznał, iż zaskarżona decyzja nie spełnia powyższych wymagań. Istota sporu zarówno na etapie postępowania przed organem I instancji, jak i przed organem odwoławczym koncentrowała się wokół kwestii prawidłowości sporządzonego w sprawie raportu. Raport o odziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko jest dokumentem prywatnym, a nie urzędowym, a zatem nie korzysta z domniemania zgodności jego treści ze stanem faktyczny. Nie jest to również opinia biegłego w rozumieniu art. 84 k.p.a. Biegłym w rozumieniu zawartej w art. 84 § 1 i § 2 k.p.a. regulacji jest osoba powołana przez organ w toku toczącego się postępowania, ze względu na posiadaną wiedzę fachową. Niewątpliwie warunków tych nie spełnia autor raportu. Wyłączenie możliwości stosowania art. 84 k.p.a., w stosunku do dowodu, jakim jest raport oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko powoduje, że omawiany środek dowodowy ma charakter dokumentu prywatnego inwestora będącego dowodem w postępowaniu administracyjnym, który musi zostać oceniony przez organ wydający decyzję określającą uwarunkowania środowiskowe zgodnie z art. 80 k.p.a. Ocena przedłożonego raportu powinna w szczególności dotyczyć spełnienia przez niego warunków, o jakich mowa w art. 66 u.u.i.ś. oraz jego aktualności i rzetelności sporządzenia. Sam organ nie jest przy tym związany treścią raportu oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, co powoduje, że dokonując jego oceny powinien dążyć do wydania rozstrzygnięcia odpowiadającego wyrażonej w art. 7 k.p.a. zasadzie prawdy obiektywnej. Zatem zadaniem organu prowadzącego postępowanie jest sprawdzenie zawartości raportu w kontekście spełnienia wymogów formalnych i merytorycznych. W szczególności organ powinien ustalić, czy opracowanie zawiera komplet niezbędnych informacji pozwalających na ocenę przedsięwzięcia i jego oddziaływania na środowisko oraz informacji identyfikujących rodzaj i skalę skutków środowiskowych, a także społecznych. Obowiązkiem organu jest również weryfikacja materiałów stanowiących podstawę sporządzonego raportu. Organ nie jest związany treścią raportu, a ustalenia w nim zawarte mogą służyć wydaniu decyzji, gdy raport jest rzetelny, spójny oraz wolny od niejasności i nieścisłości. Raport może być kwestionowany przez strony, jak również przedstawicieli społeczeństwa (por. wyrok NSA z dnia 2 października 2008 r., II OSK 1113/07, wyrok NSA z 23 lutego 2007 r., II OSK 363/06). Nie ulega wątpliwości, że skuteczność zarzutów wobec raportu może być różna w zależności od poparcia ich odpowiednimi dowodami i konkretną argumentacją, jednak w każdym przypadku rzeczą organu administracji jest wyjaśnienie i ocena rozbieżnych stanowisk dotyczących oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Do raportu stosuje się wszystkie zasady postępowania dowodowego, dlatego w razie wątpliwości w zakresie istotnych okoliczności sprawy organ może wezwać inwestora do uzupełnienia raportu lub może sięgnąć do innych środków dowodowych. Nawet, gdy nikt nie kwestionuje prawidłowości sporządzenia raportu oraz danych w nim zawartych, organ musi samodzielnie ocenić raport. Jest to ważne, gdyż ze względu na cel prowadzenia postępowania w zakresie oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, kończącego się wydaniem decyzji, etap ten jest najbardziej właściwy do oceny konkretnych wymagań ochrony środowiskowa (por. A. Kosieradzka-Federczyk, Raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko w orzecznictwie sądów administracyjnych, ZNSA 2012, nr 1, s. 41-56 i powołane tam orzeczenia sądów administracyjnych; K. Gruszecki, Komentarz do u.u.i.ś., LEX 2013, pkt 1, 2, 3, 4 do art. 66 oraz powołane tam orzeczenia sądów administracyjnych).

Podkreślić należy, iż nawet pozytywne stanowiska właściwych organów uzgadniających nie są bezwzględnie wiążące dla organu określającego środowiskowe uwarunkowania realizacji przedsięwzięcia. Pozytywne postanowienie RDOŚ uzgadniające realizację danego przedsięwzięcia (odpowiednio także pozytywna opinia PPIS) nie obliguje organu prowadzącego postępowanie w sprawie oceny oddziaływania na środowisko do wydania pozytywnej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach – w sytuacji, gdy ten ostatni organ, z uzasadnionych przyczyn, nie akceptuje np. któregokolwiek z istotnych ustaleń lub warunków określonych w postanowieniu organu uzgadniającego. Wiążący charakter stanowiska zajętego przez organ uzgadniający wyraża się tylko w niemożności wydania przez organ prowadzący postępowanie w sprawie oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko decyzji pozytywnej w przypadku negatywnego stanowiska organu uzgadniającego, a także w niedopuszczalności określenia (w decyzji pozytywnej) warunków realizacji przedsięwzięcia w sposób odmienny niż uczynił to organ uzgadniający (por. wyrok NSA z dnia 22 lutego 2017 r., II OSK 1488/15).

W niniejszej sprawie organ I instancji nie dokonał oceny raportu i nie odniósł się w uzasadnieniu decyzji do konkretnych zarzutów formułowanych przez skarżące stowarzyszenie zawartych w piśmie z dnia [...] grudnia 2016 r., a wskazujących na wadliwość raportu. Swą rolę – jak sam przyznał w piśmie z dnia [...] marca 2017 r. skierowanym do Samorządowego Kolegium Odwoławczego – błędnie sprowadził jedynie do pełnienia funkcji koordynatora i strażnika wymogów formalnych, a do tego związanego postanowieniem RDOŚ uzgadniającym realizację przedsięwzięcia.

Również ocena dokonana przez organ odwoławczy (sprowadzająca się w istocie do ogólnych sformułowań, iż raport odpowiada pod względem struktury i treści art. 66 u.u.i.ś., a jego ustalenia, po uwzględnieniu przedstawionych przez wnioskodawców wyjaśnień i uzupełnień są przekonujące, logiczne i spójne) jest zbyt lakoniczna i powierzchowna. Nie stanowi ona właściwej realizacji obowiązku wszechstronnej oceny dowodów, wynikającego z art. 80 k.p.a. Prawidłowo przeprowadzona ocena raportu winna bowiem opierać się – jak trafnie podnosi się w orzecznictwie - na indywidualnej jego analizie, a nie na generalnej jego akceptacji, jak to uczyniono w niniejszej sprawie (por. wyrok NSA z dnia 17 października 2017 r., II OSK 257/16).

Jest to o tyle istotne, że rolą organów w sprawach dotyczących inwestycji mogących oddziaływać na środowisko jest nie tylko powtórzenie rozwiązań zaproponowanych w raporcie, a zaakceptowanych przez organy uzgadniające decyzję środowiskową, ale i wskazanie, że koszt planowanej inwestycji, związany z jej negatywnymi skutkami dla środowiska, jest do pogodzenia z ochroną interesu społecznego, który w niniejszej sprawie przejawia się w postaci konieczności zapewnienia ochrony siedliskom roślin i zwierząt w środowisku naturalnym. Brak powyższych rozważań, zwłaszcza w decyzji organu odwoławczego, uniemożliwia dokonanie oceny, czy kwestie podnoszone przez stronę skarżącą zostały w ogóle wzięte pod uwagę przy wydawaniu zaskarżonej decyzji.

Powyższe uwagi są tym bardziej istotne, iż zarzuty strony skarżącej, podnoszone zarówno na etapie postępowania administracyjnego, jak i sądowoadministracyjnego, zawierały szczegółową, wnikliwą i krytyczną analizę raportu oraz przedstawiały zawarte w nim niekonsekwencje i kwestie, które w dokumencie tym nie zostały poruszone. Z kolei na etapie postepowania sądowego rozpoznający sprawę sąd administracyjny nie ma możliwości dokonania merytorycznej oceny raportu i zastępowanie organu w jego obowiązkach wynikających z przepisów k.p.a. Nie jest przy tym zasadne przyjęcie, iż organ odwoławczy jako organ administracji nieposiadający specjalistycznej wiedzy wymaganej do sporządzenia raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, w żadnym wypadku nie może kwestionować ustaleń raportu bez odpowiedniej opinii biegłego (por. wyrok NSA z dnia 20 grudnia 2011 r., II OSK 1985/10,K. Gruszecki, op. cit., t. 7 do art. 66 ). Stąd też bez indywidualnej oceny konkretnych zarzutów sformułowanych przez skarżące stowarzyszenie organ nie mógł ich zbyć jedynie stwierdzeniem, iż są one gołosłowne i niepoparte kontrraportem lub ekspertyzą.

Niezależnie od powyższego należy zwrócić uwagę, iż przepisy prawne w zakresie ochrony przyrody i środowiska naturalnego stanowią wynik implementacji na grunt polskiego prawa krajowego regulacji zawartych w aktach prawa wspólnotowego. W ramach analizy stanu prawnego niniejszej sprawy należy wziąć pod uwagę te właśnie regulacje, przede wszystkim celem ustalenia wynikających z nich nadrzędnych zasad pomocnych w wykładni implementujących je przepisów prawa krajowego. Wobec przystąpienia Rzeczpospolitej Polskiej z dniem 1 maja 2004 r. do Unii Europejskiej, na podstawie Traktatu Akcesyjnego, prawo wspólnotowe stało się od wskazanej daty częścią porządku prawnego obowiązującego w Polsce, mając przy tym, w przypadku kolizji z prawodawstwem krajowym, pierwszeństwo ze względu na treść art. 91 ust. 3 Konstytucji RP w zw. z art. 2 Aktu dotyczącego warunków przystąpienia, stanowiącego część Traktatu Akcesyjnego.

Mając na uwadze dążenie do zachowania, ochrony i poprawy jakości środowiska naturalnego, Rada Wspólnot Europejskich wydała w dniu 21 maja 1992 r. dyrektywę nr 92/43/EWG w sprawie ochrony siedlisk przyrodniczych oraz dzikiej fauny i flory (Dz.U.UE.L. 1992 nr 206, poz. 7 ze zm. – określaną dalej jako dyrektywa nr 92/43/EWG). Głównym celem tej dyrektywy jest wspieranie zachowania różnorodności biologicznej przy uwzględnieniu wymagań gospodarczych, społecznych, kulturowych i regionalnych. Jak wynika z preambuły dyrektywy, wprowadzając powyższą regulację, Rada miała na względzie istniejący stan zagrożenia niektórych typów siedlisk przyrodniczych i gatunków, których odtworzenie lub zachowanie powinno być realizowane przede wszystkim poprzez wyznaczenie specjalnych obszarów ochrony w celu stworzenia spójnej europejskiej sieci ekologicznej. Treść dyrektywy wskazuje, że koncepcja zachowania, ochrony i poprawy jakości środowiska oraz różnorodności biologicznej realizowana jest na dwóch poziomach – odnosi się po pierwsze do siedlisk przyrodniczych i po drugie do niektórych gatunków fauny i flory.

Art. 3 ust. 1 dyrektywy nr 92/43/EWG przewiduje stworzenie spójnej europejskiej sieci ekologicznej specjalnych obszarów ochrony pod nazwą Natura 2000. Ta sieć, złożona z terenów, na których znajdują się typy siedlisk przyrodniczych i siedliska gatunków wymienione w załącznikach dyrektywy, ma umożliwić zachowanie tych typów siedlisk przyrodniczych i siedlisk gatunków we właściwym stanie ochrony w ich naturalnym zasięgu lub, w stosownych przypadkach, ich odtworzenie. Sieć Natura 2000 obejmie specjalne obszary ochrony sklasyfikowane przez Państwa Członkowskie zgodnie z dyrektywą 79/409/EWG. Obowiązek udziału w tworzeniu obszarów Natura 2000 został nałożony na każde państwo członkowskie Wspólnoty, proporcjonalnie do występowania na jego terytorium typów siedlisk przyrodniczych i siedlisk gatunków. W tym celu każde państwo członkowskie powinno wyznaczyć, zgodnie z art. 4 dyrektywy nr 92/43/EWG, tereny stanowiące specjalne obszary ochrony. Zgodnie z art. 3 ust. 3 dyrektywy nr 92/43/EWG w razie potrzeby, państwa członkowskie powinny podejmować starania w celu poprawy ekologicznej spójności obszarów Natura 2000 poprzez zachowanie oraz w stosownych przypadkach rozwinięcie cech krajobrazu o dużym znaczeniu dla dzikiej fauny i flory, jak to określono w art. 10.

Art. 6 ust. 1 dyrektywy nr 92/43/EWG nakłada zaś na państwa członkowskie Wspólnoty obowiązek wprowadzenia do krajowych systemów prawnych koniecznych środków ochronnych obejmujących, jeśli zaistnieje taka potrzeba, odpowiednie plany zagospodarowania opracowane specjalnie dla tych terenów bądź zintegrowane z innymi planami rozwoju oraz odpowiednich środków ustawowych, administracyjnych lub umownych, odpowiadających ekologicznym wymaganiom typów siedlisk przyrodniczych, wymienionych w załączniku I dyrektywy, lub gatunków, wymienionych w załączniku II, żyjących na tych terenach. Państwa Członkowskie powinny podejmować odpowiednie działania w celu uniknięcia na specjalnych obszarach ochrony pogorszenia stanu siedlisk przyrodniczych i siedlisk gatunków, jak również w celu uniknięcia niepokojenia gatunków, dla których zostały wyznaczone takie obszary, o ile to niepokojenie może mieć znaczenie w stosunku do celów niniejszej dyrektywy (art. 6 ust. 2 dyrektywy nr 92/43/EWG). Każdy plan lub przedsięwzięcie, które nie jest bezpośrednio związane lub konieczne do zagospodarowania terenu, ale które może na nie w istotny sposób oddziaływać, zarówno oddzielnie, jak i w połączeniu z innymi planami lub przedsięwzięciami, podlega odpowiedniej ocenie jego skutków dla danego terenu z punktu widzenia założeń jego ochrony. W świetle wniosków wynikających z tej oceny oraz bez uszczerbku dla przepisów ust. 4 właściwe władze krajowe wyrażają zgodę na ten plan lub przedsięwzięcie dopiero po upewnieniu się, że nie wpłynie on niekorzystnie na dany teren oraz, w stosownych przypadkach, po uzyskaniu opinii całego społeczeństwa (art. 6 ust. 3 dyrektywy nr 92/43/EWG).

Postanowienia artykułu 6 dyrektywy nr 92/43/EWG odzwierciedlają ogólne ukierunkowanie, wyrażone w części deklaratywnej tego aktu. Obejmują one potrzebę promowania różnorodności biologicznej poprzez zachowanie i odtwarzanie "korzystnego stanu ochrony" określonych siedlisk i gatunków w obrębie obszarów Natura 2000, z uwzględnieniem wymogów ekonomicznych, społecznych, kulturowych i regionalnych, jako środka zrównoważonego rozwoju (Zarządzanie obszarami Natura 2000. Postanowienia artykułu 6 dyrektywy "siedliskowej" 92/43/EWG. Dokument Komisji Europejskiej z 2000 roku, przekład na j. polski WWF Polska 2007, s. 8).

W związku z faktem, że dyrektywa "siedliskowa" nie definiuje pojęć "plan" lub "przedsięwzięcie", interpretacja tych pojęć powinna być dokonywana na bazie sposobu ich sformułowania, celu i kontekstu, w jakim występują. Są one interpretowane szeroko. Pod pojęciem "przedsięwzięcie" rozumie się wykonywanie prac budowlanych lub innych instalacji lub systemów, a także innego rodzaju ingerencję w otoczenie naturalne i krajobraz, włącznie z wydobywaniem surowców mineralnych (Zarządzanie obszarami Natura 2000..., s. 30, wyrok ETS z 7 września 2004 r., C-127/02, LEX nr 210685).

Kwestia ustalenia zakresu przedmiotowego zamierzeń mogących oddziaływać na obszar Natura 2000 w polskim prawie krajowym została uregulowana w u.u.i.ś. Przepis art. 3 ust. 1 pkt 13 tej ustawy zawiera definicję przedsięwzięcia, zaś pkt 17 – definicję znaczącego negatywnego oddziaływania na obszar Natura 2000. Przedsięwzięciem jest zamierzenie budowlane lub inna ingerencja w środowisko polegająca na przekształceniu lub zmianie sposobu wykorzystania terenu, w tym również na wydobywaniu kopalin; przedsięwzięcia powiązane technologicznie kwalifikuje się jako jedno przedsięwzięcie, także jeżeli są one realizowane przez różne podmioty. Natomiast znaczącym negatywnym oddziaływaniem na obszar Natura 2000 jest oddziaływanie na cele ochrony obszaru Natura 2000, w tym w szczególności działania mogące:

a) pogorszyć stan siedlisk przyrodniczych lub siedlisk gatunków roślin i zwierząt, dla których ochrony został wyznaczony obszar Natura 2000, lub

b) wpłynąć negatywnie na gatunki, dla których ochrony został wyznaczony obszar Natura 2000, lub

c) pogorszyć integralność obszaru Natura 2000 lub jego powiązania z innymi obszarami.

W procesie oceny tego oddziaływania należy kierować się dwoma podstawowymi kryteriami: po pierwsze, wynikającą z art. 6 u.o.ś. zasadą przezorności, obligującą do przewidzenia wszelkich następstw ingerencji w środowisko oraz podjęcia działań, które będą im zapobiegały lub będą je ograniczały do pewnego minimalnego stanu akceptowalnego z punktu widzenia ochrony środowiska (por. M. Talik, Zasada przezorności a model podejmowania decyzji w obszarze ochrony środowiska, Prawo i Środowisko 2005, nr 3, s. 136); po drugie, organ powinien brać pod uwagę elementy środowiska przyrodniczego (występujące siedliska lub gatunki priorytetowe objęte ochroną), z uwagi na występowanie których zostały one wyznaczone

W toku wykładni przepisów u.u.i.ś. nie można pominąć uwzględnienia celów i treści norm prawnych zawartych w u.o.p. Zgodnie z postanowieniami art. 2 ust. 1 pkt 4 i 5 u.o.p., ochrona przyrody polega na zachowaniu, zrównoważonym użytkowaniu oraz odnawianiu zasobów, tworów i składników przyrody, w tym siedlisk przyrodniczych i siedlisk zagrożonych wyginięciem rzadkich i chronionych gatunków roślin, zwierząt i grzybów. W myśl przepisu art. 6 ust. 1 pkt 5 w związku z art. 5 pkt 2b u.o.p. obszary Natura 2000 stanowi formę ochrony przyrody. W związku z tym nie powinny być podejmowane działania pozostające w sprzeczności z podstawowymi założeniami ochrony przyrody.

Stosownie do treści art. 33 ust. 1 u.o.p. zabrania się, z zastrzeżeniem art. 34, podejmowania działań mogących, osobno lub w połączeniu z innymi działaniami, znacząco negatywnie oddziaływać na cele ochrony obszaru Natura 2000.

Istotną okolicznością wymagającą zaznaczenia jest wynikający z postanowień art. 33 ust. 1 u.o.p. obowiązek uwzględnienia w procesie oceny wpływu konkretnego przedsięwzięcia na obszar Natura 2000, połączenia ocenianego oddziaływania z innymi, które już na ocenianym terenie występują, bądź będą mogły występować na skutek wykonania uprawnień wynikających z wydanych już ostatecznych decyzji upoważniających do ingerencji w środowisko. Rozwiązanie to jest szczególnie ważne z tego powodu, że zdolności absorpcyjne środowiska są ograniczone i duża ilość oddziaływań, z których żadne z osobna nie wywoła negatywnych zmian, w środowisku może doprowadzić do takiego rezultatu, jeżeli będą one skumulowane na stosunkowo niewielkim obszarze oddziaływania. Dlatego też dokonując oceny ewentualnych skutków oddziaływania przedsięwzięcia na obszar Natura 2000, organ przyjmując brak negatywnego oddziaływania na tę formę ochrony przyrody powinien wskazać, że skutki takie nie wystąpią również w przypadku kumulacji występujących oddziaływań. Brak dokonania takiej oceny może rzutować na prawidłowość rozstrzygnięcia kończącego prowadzone postępowanie (por. K. Gruszecki, U.o.p.. Komentarz, ABC, 2010, wyd. II., tezy do art. 33).

W art. 33 ust. 3 u.o.p. ustawodawca wskazał, iż powyższa ocena wpływu realizacji konkretnego przedsięwzięcia na cele ochrony obszaru Natura 2000 powinna następować w ramach oceny oddziaływania na środowisko, przeprowadzanej na podstawie u.u.i.ś.

Decyzją Komisji Europejskiej z dnia 12 grudnia 2008 r., przyjmującą na mocy dyrektywy nr 92/43/EWG drugi zaktualizowany wykaz terenów mających znaczenie dla Wspólnoty składających się na kontynentalny region biogeograficzny (Dz. U.UE.L. 2009 Nr 43, poz. 63) obszar pod nazwą [...]" został zaliczony do terenów mających znaczenie dla Wspólnoty (sieć Natura 2000) oraz umieszczony w wykazie tych terenów jako oznaczony symbolem TZW (teren mający znaczenie dla Wspólnoty) [...]. Teren objęty planowanym przedsięwzięciem sąsiaduje z powyższym obszarem Natura 2000.

Nadto działka, na której planowana jest inwestycja, graniczy z rezerwatem przyrody "[...]" na długości ok. 120 m. Plan ochrony rezerwatu został ustalony zarządzeniem RDOŚ z dnia [...] lipca 2016 r. Według powyższego planu ochrony jako podstawowe potencjalne zagrożenie dla rezerwatu zidentyfikowano penetracje rezerwatu przez ludzi poza miejscami wyznaczonymi, powodującą dalsze wnikanie i zadomowienie niecierpka drobnokwiatowego, skutkującą zmianą składów runa i wypieraniem gatunków rodzimych.

Organ pierwszej instancji w uzasadnieniu wydanej w niniejszej sprawie decyzji ocenił przewidywane negatywne oddziaływanie planowanego przedsięwzięcia na środowisko jako nieznaczne, skupiając się na przejawach tego negatywnego oddziaływania przede wszystkim na etapie realizacji inwestycji. Z kolei na etapie jej użytkowania przewidywane oddziaływanie na środowisko będzie zdaniem organu pierwszej instancji przybierać formy przede wszystkim emisji zanieczyszczeń związanych z ogrzewaniem budynków oraz zwiększonym ruchem komunikacyjnym – nie powodującym przekroczeń dopuszczalnych standardów jakości powietrza, emisji hałasu nie wpływającej znacząco na pogorszenie się warunków aerosanitarnych, powstawania odpadów komunalnych, które będą segregowane, gromadzone w odpowiednich pojemnikach, a następnie przekazywane odpowiednim podmiotom, a także powstawania ścieków bytowych, odprowadzanych do 12 indywidualnych bezodpływowych zbiorników na ścieki sanitarne.

Jednakże organ pierwszej instancji nie poruszył w ogóle w wydanej decyzji innego istotnego zagrożenia dla powyższych obszarów. Sporządzony w sprawie raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko (a ściślej rzecz biorąc jego uzupełnienie, włączone do akt administracyjnych sprawy w dniu 1 grudnia 2016 r., k. 60 i następne akt administracyjnych sprawy) jako podstawowe potencjalne zagrożenie dla rezerwatu przyrody "[...]" oraz dla obszaru Natura 2000 "[...] identyfikuje penetrację tych obszarów ze strony człowieka, opiera się jednakże na optymistycznym założeniu, że mieszkający w projektowanych domach ludzie nie będą poruszać się poza wyznaczonymi szlakami, przeciwnie, autorowi raportu cyt. "wydaje się", że ludność miejscowa będzie bardziej dbała o swoje okolice niż turyści okresowo pojawiający się na tych obszarach. Dlatego autor raportu uznaje, że realizacja inwestycji nie wpłynie negatywnie na te obszary i nie uniemożliwi realizacji zaplanowanych działań ochronnych.

Organy nie wspominają w ogóle w swoich rozważaniach o problemie presji ze strony człowieka na powyższe obszary chronione (w których bezpośrednim sąsiedztwie planowana inwestycja ma przecież powstać), podobnie jak ze strony towarzyszących człowiekowi zwierząt domowych. Z kolei Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji na str. 24, iż organ pierwszej instancji zidentyfikował najważniejsze problemy mogące wystąpić w związku z planowanym przedsięwzięciem, na co wskazują jego działania i ustalenia stanu faktycznego.

Na tym tle stanowisko takie należy uznać nie tylko za nieuwzględniające zawartej w art. 174 ust. 2 Traktatu Ustanawiającego Wspólnotę Europejską, tzw. reguły ostrożności, w myśl której polityka Wspólnoty w dziedzinie środowiska naturalnego stawia sobie za cel wysoki poziom ochrony, z uwzględnieniem różnorodności sytuacji w różnych regionach Wspólnoty, ale również postanowień art. 6 ust. 3 dyrektywy nr 92/43/EWG, a także wynikającej z art. 6 ust. 2 u.o.ś. zasady przezorności, której istotą jest przyjęcie, iż w sytuacji, kiedy nie można wiarygodnie uzasadnić, że oddziaływanie jest nieznaczące, może być ono znaczące, a racjonalne wątpliwości co do ryzyka wystąpienia oddziaływania są przesłanką na rzecz dokonania oceny i zawsze interpretuje się je na korzyść środowiska, a nie na korzyść inwestycji (por. wyrok NSA z 5 kwietnia 2017 r., II OSK 2002/15). Zaskarżona decyzja została wydana bez uwzględnienia koncepcji ochrony przyrody, rozumianej przede wszystkim jako promowanie różnorodności biologicznej, ochrona obszarowa (ochrona siedlisk) oraz ochrona gatunków, sformułowanej we wspomnianej dyrektywie nr 92/43/EWG, a implementowanej na grunt polskiego prawa krajowego przez u.o.p. Oceniając zatem potencjalne znaczące oddziaływanie przedsięwzięcia na obszar Natura 2000 oraz rezerwat przyrody "[...]", należało wziąć pod uwagę możliwość oddziaływania planowanej inwestycji na objęte ochroną siedliska przyrodnicze, w szczególności poprzez zwiększoną presję ze strony człowieka oraz zwierząt i roślin domowych, co może mieć negatywny wpływ na występujące tam populacje dzikiej fauny i flory. Dodatkowo efekty oddziaływań mogą się kumulować wespół z innymi inwestycjami już istniejącymi i pojawić się dopiero po pewnym czasie od momentu realizacji przedsięwzięcia, czemu w wydanych w sprawie rozstrzygnięciach nie poświęcono miejsca w ogóle.

Dodać przy tym należy, iż w toku procedury oceny oddziaływania przedsięwzięcia na obszar Natura 2000 kryterium tej oceny oparte jest na samym prawdopodobieństwie wystąpienia znaczącego oddziaływania na obszar Natura 2000 (co wyraża się w słowach "może potencjalnie znacząco oddziaływać"). Zarówno treść uzasadnienia zaskarżonej decyzji, jak i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji wskazują, iż organy te nie wzięły pod uwagę w toku postępowania wszystkich potencjalnych zagrożeń, jakie mogą wiązać się z oddziaływaniem inwestycji na objęte ochroną siedliska przyrodnicze, związanych z lokalizacją w ich pobliżu siedzib ludzkich. W szczególności wnikliwego rozważenia wymagała podnoszona przez stronę skarżącą kwestia potencjalnej zwiększonej presji ze strony człowieka na te obszary. Kolegium nie tylko nie rozważyło wszelkich okoliczności sprawy, nie dokonało nawet wystarczającej i wszechstronnej analizy okoliczności podnoszonych w toku postępowania administracyjnego przez stronę skarżącą do czego obligują je art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. W sprawie należało ustalić, czy realizacja planowanej inwestycji będzie w istotny sposób zagrażać tym gatunkom i siedliskom, dla których wyznaczono konkretne obszary ochrony.

Kolegium nie odniosło się w istocie również do podnoszonej w odwołaniu kwestii naruszenia obowiązku zapewnienia udziału społeczeństwa w postepowaniu, który organ zadaje się uznawać za zrealizowany w sytuacji, gdy umożliwiono stronom udział w sprawie oraz dopuszczono do udziału organizację ekologiczną na podstawie art. 44 ust. 1 u.u.i.ś., abstrahując zupełnie, iż stosownie do treści art. 79 ust. 1 u.u.i.ś. przed wydaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach organ właściwy do jej wydania zapewnia możliwość udziału społeczeństwa w postępowaniu, w ramach którego przeprowadza ocenę oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Zasady udziału społeczeństwa w podejmowaniu decyzji zostały uregulowane w dziale III tej ustawy, w szczególności w art. 33 ust. 1 zostały wskazane etapy postępowania oraz dokumenty, które podlegają podaniu do publicznej wiadomości. Z kolei zgodnie z art. 85 ust. 3 u.u.i.ś. organ właściwy do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach wydanej po przeprowadzeniu oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko podaje do publicznej wiadomości informacje o wydanej decyzji i o możliwościach zapoznania się z jej treścią oraz dokumentacją sprawy, w tym z uzgodnieniem dokonanym z regionalnym dyrektorem ochrony środowiska oraz opinią organu, o którym mowa w art. 78. Z art. 3 ust. 1 pkt 11 u.u.i.ś. wynika, że przez podanie informacji do publicznej wiadomości w rozumieniu tej ustawy uznaje się podanie informacji na stronie Biuletynu Informacji Publicznej organu właściwego w sprawie, ogłoszenie informacji w sposób zwyczajowo przyjęty w siedzibie organu właściwego w sprawie oraz ogłoszenie informacji przez obwieszczenie w sposób zwyczajowo przyjęty w miejscu planowanego przedsięwzięcia, a w przypadku projektu dokumentu wymagającego udziału społeczeństwa – w prasie o odpowiednim do rodzaju dokumentu zasięgu. Tymczasem w aktach administracyjnych sprawy na podstawie których orzekał organ odwoławczy, jak również w oryginałach akt przedłożonych przez organ I instancji, nie ma żadnej wzmianki o dochowaniu przez tenże ostatni organ obowiązku publicznego ogłoszenia jakichkolwiek dokumentów o których mowa w art. 33 ust. 1 u.u.i.ś. oraz informacji o wydaniu decyzji z dnia [...] marca 2017 r. Również wbrew obowiązkowi wynikającemu z art. 85 ust. 2 pkt 1 lit. a u.u.i.ś. informacje o postępowaniu przeprowadzonym z udziałem społeczeństwa oraz o tym, w jaki sposób zostały wzięte pod uwagę, i w jakim zakresie zostały uwzględnione uwagi i wnioski zgłoszone w związku z udziałem społeczeństwa, nie zostały zawarte w uzasadnieniach zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji.

Wprawdzie u.u.i.ś. nie zawiera normy prawnej, która wskazywałaby, iż naruszenie zasad dotyczących udziału społeczeństwa w postępowaniu winno skutkować bezwzględną eliminacją z obrotu prawnego wydanych rozstrzygnięć, jednakże ewentualne naruszenie zasad postępowania musi podlegać ocenie pod kątem ustalenia, czy owe naruszenia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 13 września 2013 r., II SA/Po 823). Jednakże wymagało to dokonania stanowczych ustaleń w tym zakresie i oceny wpływu ewentualnych naruszeń na rozstrzygnięcie przez organ odwoławczy w świetle zarzutów odwołania.

Zaistniały w niniejszej sprawie uchybienia należy zatem zakwalifikować jako naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 85 ust. 2 pkt 1 lit a. u.u.i.ś, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co świetle art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. skutkowało uchyleniem zaskarżonej decyzji.

Rozpoznając ponownie sprawę Samorządowe Kolegium Odwoławcze powinno ocenić sporządzony w niniejszej sprawie raport o oddziaływaniu planowanego przedsięwzięcia na środowisko z punktu widzenia jego kompletności oraz spójności i logiczności zawartych w nim twierdzeń, uwzględniając wskazania zawarte w niniejszym uzasadnieniu, a także ocenić, czy zarzuty i argumentacja podniesiona przez stronę skarżącą w odwołaniu rzutuje na prowadzone postępowanie, w szczególności, czy konieczne jest uzupełnienie raportu. Organ powinien również uwzględnić treść art. 6 ust. 3 dyrektywy nr 92/43/EWG oraz zasadę przezorności wynikającą z art. 6 ust. 2 u.o.ś.

Sąd nie zawarł w wyroku rozstrzygnięcia o kosztach postępowania, gdyż mimo stosowanego pouczenia zawartego w zawiadomieniu o terminie rozprawy (k. 39) skarżące stowarzyszenie nie złożyło przed zamknięciem rozprawy bezpośrednio poprzedzającej wydanie orzeczenia wniosku o przyznanie kosztów postępowania związanych z postępowaniem przed sądem I instancji, a w konsekwencji zgodnie z art. 210 § 1 p.p.s.a. uprawnienie do zwrotu należnych kosztów wygasło.