Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 88/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-09-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6181 Zajęcie nieruchomości i wejście na nieruchomość, w tym pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art.141 § 4, art.184
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art.124 ust.1a
journal: Dz.U. 2014 poz 518
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Paweł Tarno (spr.) Sędziowie NSA Iwona Bogucka del. WSA Mirosław Wincenciak Protokolant asystent sędziego Agnieszka Chorab po rozpoznaniu w dniu 7 września 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 października 2015 r., sygn. akt IV SA/Wa 1047/15 w sprawie ze skargi A. R. i J. R. na decyzję Wojewody M. z dnia [...] lutego 2015 r., nr [...] w przedmiocie zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 2 października 2015 r., IV SA/Wa 1047/15 oddalił skargę A. R. i J. R. na decyzję Wojewody M. z [...] lutego 2015 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości. W uzasadnieniu Sąd podniósł, że zgodnie z art. 124 ust. 1a ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2014 r., poz. 518 ze zm. – zwanej dalej u.g.n.) starosta wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, na wniosek podmiotu, który będzie realizował cel publiczny, udziela – po wydaniu decyzji zezwalającej na ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości – w drodze decyzji zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości w przypadkach określonych art. 108 k.p.a (tj. gdy jest to niezbędne ze względu na ochronę zdrowia lub życia ludzkiego albo dla zabezpieczenia gospodarstwa narodowego przed ciężkimi stratami bądź też ze względu na inny interes społeczny lub wyjątkowo ważny interes strony) lub w przypadku uzasadnionym ważnym interesem gospodarczym. Zatem dla wydania decyzji o zezwoleniu na niezwłoczne zajęcie nieruchomości niezbędne jest łączne spełnienie trzech przesłanek: złożenia wniosku przez inwestora, uprzednie wydanie decyzji o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości oraz wystąpienie jednej z przesłanek z art. 108 kpa lub istnienia ważnego interesu gospodarczego.

Analizując legalność decyzji Wojewody M. z [...] lutego 2015 r. pod kątem wystąpienia powyższych przesłanek uznać należało, że jest ona zgodna z prawem. W sprawie został złożony wniosek inwestora o wydanie decyzji o niezwłocznym zajęciu przedmiotowej nieruchomości. Bezspornym jest również, że wydanie decyzji o zezwoleniu na niezwłoczne zajęcie nieruchomości poprzedziła decyzja Starosty S. z [...] stycznia 2015 r. znak: [...] orzekająca o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości. Decyzja ta zaś została utrzymana w mocy decyzją Wojewody M. nr [...], której legalność potwierdził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 2 października 2015 r., IV SA/Wa 1046/15. Ponadto organy trafnie przyjęły, że w stanie faktycznym niniejszej sprawy wydanie zaskarżonych decyzji było uzasadnione interesem społecznym, gospodarczym oraz ważnym interesem wnioskodawcy. Realizowane bowiem przez inwestora przedsięwzięcie polegające na budowie napowietrznej linii 400kV M.-S.-U., stanowi przedsięwzięcie celu publicznego w rozumieniu przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz przepisów ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a ponadto inwestycją o znaczeniu międzynarodowym wchodzącym w skład projektu "połączenie elektroenergetyczne Polska-Litwa, realizowaną przy użyciu środków budżetowych Unii Europejskiej. Zadaniem projektowanej linii jest zapewnienie poprawy jakości i niezawodności zasilania odbiorców energii elektrycznej, wzmocnienie i rozbudowa polskiej sieci przesyłowej w okolicy S., umożliwienie wymiany energii i działanie na rzecz zintegrowanej europejskiej sieci energetycznej. Projektowi temu Unia Europejska nadała status priorytetowy i partycypuje w jego kosztach. Sfinansowanie znacznej części kosztów możliwe jest jednak jedynie w sytuacji zakończenia inwestycji w terminie. Uzyskanie decyzji uzasadnione jest zatem ważnym interesem gospodarczym ponieważ pozyskane na realizację międzynarodowej inwestycji środki finansowe należą do środków publicznych. istotny jest również interes członków wspólnoty samorządowej gminy, polegający na zapewnieniu lokalnego bezpieczeństwa energetycznego.

W związku z powyższym Sąd I instancji uznał, że zawarty w skardze zarzut naruszenia art. 124 ust. 1 u.g.n. jest nieuzasadniony. Sąd nie podzielił również pozostałych zarzutów skargi uznając, że wydane w sprawie rozstrzygnięcia organów administracji publicznej są zgodne z obowiązującym prawem. Organy zebrały materiał dowodowy w sprawie zgodnie z art. 7, 77 i 80 k.p.a., prawidłowo go oceniły i wydały decyzję stosując odpowiednie przepisy prawa. Ponadto zaskarżona decyzja została uzasadniona w sposób wyczerpujący, adekwatnie do wymogów art. 107 § 3 k.p.a.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wywiódł J. R., zaskarżając go w całości oraz wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, względnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i uwzględnienie skargi, a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:

1. prawa materialnego przez błędną wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie, a to art. 124 ust. 1a u.g.n. w zw. z art. 64 ust. 1, art. 21 ust. 1 oraz art. 31 ust. 3 Konstytucji RP oraz w zw. art. 108 k.p.a., które doprowadziło do błędnego przyjęcia, iż wydana w toku administracyjnym decyzja o udzieleniu zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości odpowiadała wymogom wynikającym z w/w przepisu u.g.n., a także przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

2. art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c w związku z art. 134 § 1 oraz art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej jako: "p.p.s.a.") poprzez przyjęcie, iż decyzja Wojewody M. Nr [...] z [...] lutego 2015 r. znak [...] utrzymującą w mocy decyzję Starosty S. z [...] stycznia 2015 r. znak [...] w przedmiocie zezwolenia spółce P. S.A. na niezwłoczne zajęcie nieruchomości nie naruszyła: a) art. 124 ust. 1a u.g.n. w zw. z art. 64 ust. 1, art. 21 ust. 1 oraz art. 31 ust. 3 Konstytucji RP oraz w zw. art. 108 k.p.a., w sytuacji, gdy przedmiotowa decyzja zezwalająca spółce P. S.A. na niezwłoczne zajęcie nieruchomości skarżącego została wydana w chwili, w której decyzja o ograniczeniu sposobu korzystania z przedmiotowych nieruchomości z [...] stycznia 2015 r. była jeszcze nieistniejąca tj. nie została doręczona stronom; b) art. 6 i art. 7 k.p.a. w związku z art. 77 i nast. k.p.a. poprzez brak wszechstronnego i dokładnego rozważenia zebranego w sprawie materiału oraz jego niewłaściwą ocenę, co w konsekwencji skutkowało niezasadnym oddaleniem przez Sąd złożonej na przedmiotową decyzję skargi;

3. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez nie odniesienie się w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę do wszystkich zarzutów zawartych w skardze, co odniosło ten skutek, iż strona postępowania sądowo-administracyjnego pozbawiona została informacji o przesłankach rozstrzygnięcia w doniosłym aspekcie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że brak w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia czyni skutecznym zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. (tak m.in. wyrok NSA z 8 lutego 2010 r., I FSK 1989/08). Sąd I instancji w żaden sposób nie odniósł się do podniesionego w skardze zarzutu, iż wydane w toku instancji decyzje administracyjne zostały wydane z uwzględnieniem jedynie interesów inwestora Spółki (utrata ewentualnego dofinansowania z Unii), natomiast bez jakiejkolwiek próby ujęcia w jej uzasadnieniu czy też rozważenia interesów skarżącego jako właściciela nieruchomości. Kwestie związane z budową przedmiotowej linii, w tym w szczególności jej przebiegiem (ustalaniem tego przebiegu) toczyły się już w 2011 r., kiedy to były wydawane decyzje Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w W. z [...] października 2011 r. o środowiskowych uwarunkowaniach przedmiotowej inwestycji. Pomimo powyższego skarżący aż do końca 2013 r. nie tylko nigdy nie był informowani o przedmiotowych planach, ale też przez ponad dwa lata inwestor nie poczynił żadnych kroków celem zawiadomienia go o planowanym w obrębie jego działek przebiegu linii czy tez rozmów na temat zgody oraz wysokości odszkodowania za takie ograniczenie. Natomiast jak wiadomo skarżącemu – przedsiębiorstwo energetyczne już w 2011 r. prowadziło z jego sąsiadami negocjacje w przedmiocie przebiegu przedmiotowej linii przez ich działki oraz wysokości odszkodowań. Skarżący jest jednym z nielicznych osób, które na swoich gruntach prowadzą specjalistyczną oraz większą działalność, o czym było zarówno organom gminy, jak i inwestorowi, doskonale wiadomo, tak więc tym bardziej rozmowy i negocjacje ze skarżącym winny odbywać się z odpowiednim wyprzedzeniem. Tymczasem skarżący dopiero w lutym 2014 r. otrzymał pierwszą oficjalną korespondencję od inwestora przedmiotowej linii w przedmiocie ograniczenia i wysokości odszkodowania i nagle "procedura" nabrała takiego przyspieszenia, że w ciągu pięciu miesięcy skarżący otrzymał nie tylko decyzję o ograniczeniu sposobu korzystania z jego działek, ale jednocześnie w przedmiocie zezwolenia spółce P. S.A. na niezwłoczne zajęcie jego nieruchomości celem budowy przedmiotowej linii. Powyższe wskazuje w sposób jednoznaczny, że inwestor najpierw nie poczynił z odpowiednim wyprzedzeniem właściwych kroków celem zapewnienia sobie tytułu prawnego do korzystania z nieruchomości, przez które przebiegać ma przedmiotowa linia oraz uaktualnienia przebiegu przedmiotowej linii, a następnie wystąpił z wnioskami o wydanie zezwolenia na niezwłoczne zajęcie tych nieruchomości jednocześnie z wnioskami o wydanie decyzji o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości i przed skorzystaniem z zagwarantowanych konstytucyjnie stronie uprawnień odwoławczych i do wniesienia skargi na rozstrzygnięcia administracyjne do sądu administracyjnego) posługując się argumentacją możliwości utraty środków dofinansowania na jej budowę. W tej sytuacji nie może być mowy o spełnieniu którejkolwiek z przesłanek wynikających, ze wskazanego jako podstawa prawna skarżonej decyzji, art. 124 ust. 1a u.g.n., zgodnie z którym w przypadkach określonych w art. 108 k.p.a. lub uzasadnionych ważnym interesem gospodarczym starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, na wniosek podmiotu, który będzie realizował cel publiczny, udziela w drodze decyzji, zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości. Skoro bowiem plany dotyczące przebiegu przedmiotowej inwestycji były już dość konkretne kilka lat temu to obowiązkiem inwestora było przede wszystkim odpowiednio wczesne wdrożenie procedur mających na celu uzyskanie stosownych zezwoleń, a nie wymuszanie na właścicielach nieruchomości w trybie niemal natychmiastowym poddawanie się jego woli z uwagi jedynie na możliwość utraty dofinansowań unijnych, nawet jeżeli dana inwestycja ma cel publiczny. Przepis art. 124 ust. 1a u.g.n. powinien bowiem mieć zastosowanie w sytuacjach wyjątkowych, a nie stanowić powszechnie stosowane w rękach inwestorów budowy sieci energetycznych narzędzie celem wymuszenia na właścicielach nieruchomości zezwolenia na natychmiastowe wejście na ich nieruchomości, bez zagwarantowania im uprzedniego prawa do zbadania zasadności wprowadzanego decyzjami administracyjnymi ograniczenia ich prawa własności. Zaakceptowanie zaś takiej sytuacji, jaka ma miejsce w niniejszej sprawie, w zasadzie neguje bowiem sens wydawania decyzji o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości w oparciu o art. 124 u.g.n., skoro i tak inwestor uzyskuje w każdym przypadku zaraz po wydaniu w/w decyzji w pierwszej instancji zezwolenie na natychmiastowe wejście.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną wniesiono o jej oddalenie. Podniesiono w szczególności, że uczestnik postępowania podziela w całości interpretację przepisów prawa zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Zawarto w niej również obszerną polemikę z zarzutami skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W postępowaniu przed NSA prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego sądu (art. 183 § 1 p.p.s.a.). NSA jako sąd II instancji rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie.

Skarga kasacyjna nie mogła być uwzględniona, albowiem podniesione w niej zarzuty przeciwko zaskarżonemu wyrokowi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie nie są trafne.

Zarzut naruszenia przez błędną wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie art. 124 ust. la u.g.n. w zw. z art. 64 ust. 1, art. 21 ust. 1 oraz art. 31 ust. 3 Konstytucji RP oraz w zw. art. 108 k.p.a., które doprowadziło do błędnego przyjęcia, iż wydana decyzja o udzieleniu zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości odpowiadała wymogom wynikającym z w/w przepisu ustawy o gospodarce nieruchomościami jest gołosłowny, ponieważ w ogóle nie został uzasadniony. Autor skargi kasacyjnej nie napisał, na czym miałaby polegać błędna wykładnia tego przepisu dokonana przez Sąd I instancji, ani też jakie jest właściwe rozumienie tego przepisu. Nie wyjaśnił również, jaki przepis winien zostać zastosowany niniejszej sprawie zamiast art. 124 ust. la u.g.n. Skoro skarżący nie zakreślił granic skargi kasacyjnej, to postawionego przez niego zarzutu nie można uznać za mający usprawiedliwione podstawy.

Zarzut naruszenia sformułowany w punkcie 2. skargi kasacyjnej jest oczywiście bezzasadny. Przepis art. 124 ust. 1a u.g.n. stanowi, że jedną z przesłanek udzielenia zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości jest uprzednie wydanie decyzji o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości, co jak słusznie zauważył Sąd I instancji miało miejsce w rozpoznawanej sprawie. Zatem, fakt, że w dacie wydania tego zezwolenia decyzja o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości nie była jeszcze doręczona stronom jest indyferentny prawnie.

Również zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. przez nieodniesienie się w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę do wszystkich zarzutów zawartych w skardze jest bezzasadny. Uzasadnienie sporządzone z uchybieniem zasad określonych w art. 141 § 4 może stanowić naruszenie przepisów postępowania, które mogłoby mieć istotny wpływ na wynik sprawy tylko w przypadku, jeżeli zawarta w nim ocena prawna (art. 153 p.p.s.a.) miałaby pierwszoplanowe znaczenie dla wadliwego, końcowego załatwienia sprawy. Zatem błędne uzasadnienie orzeczenia stanowi podstawę kasacyjną wymienioną w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., jeżeli prowadzi do niezgodnego z prawem załatwienia sprawy.

W tym kierunku idzie zdecydowana większość orzeczeń NSA. Zauważa się przede wszystkim, że jakkolwiek czynność procesowa sporządzenia pisemnego uzasadnienia dokonywana już po rozstrzygnięciu sprawy i ma sprawozdawczy charakter, a więc sama przez się nie może wpływać na to rozstrzygnięcie jako na wynik sprawy, to niemniej tylko uzasadnienie spełniające określone ustawą warunki stwarza podstawę do przyjęcia, że będąca powinnością sądu administracyjnego kontrola działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem rzeczywiście miała miejsce i że prowadzone przez ten sąd postępowanie odpowiadało przepisom prawa – wyrok NSA z 2 lutego 2006 r., II FSK 325/05, LEX nr 177476. Można w nim przy tym znaleźć liczne przykłady wad uzasadnienia, polegające na naruszeniu art. 141 § 4, które mogą stanowić skuteczną podstawę skargi kasacyjnej. I tak w wyroku NSA z 7 marca 2006 r., I OSK 990/05 (LEX nr 198283) stwierdzono, że takim naruszeniem może być brak uzasadnienia któregokolwiek z rozstrzygnięć sądu, jak i przypadek, gdy uzasadnienie obejmuje rozstrzygnięcie, którego nie ma w sentencji orzeczenia. Z kolei w wyroku NSA z 14 marca 2006 r., I OSK 1032/05, (LEX nr 198355) za taką wadę uzasadnienia uznano naruszenie obowiązku wskazania przyczyn, z powodu których sąd odmówił wiarygodności i mocy dowodowej dowodom, w oparciu o które organy administracji przyjęły okoliczności, stanowiące podstawę faktyczną zaskarżonych decyzji. W szczególności za wadę uzasadnienia orzeczenia, skutkującą uwzględnieniem skargi kasacyjnej, należy uznać nieustosunkownie się w nim do zarzutów podniesionych w skardze lub w toku postępowania pierwszoinstancyjnego, których trafność zobowiązywałaby sąd do uwzględnienia skargi. Przykładowo, skarżący podniósł, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości, a w uzasadnieniu wyroku nie ma rozważań świadczących o tym, że sąd rozpoznał ten zarzut – por. szerzej wyrok NSA z 18 maja 2011 r., I OSK 1323/10.

Uogólniając należy stwierdzić, że do sytuacji, w której wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić usprawiedliwioną podstawę skargi kasacyjnej, należy zaliczyć tę, gdy to uzasadnienie nie pozwala na kontrolę kasacyjną orzeczenia. Dzieje się tak wówczas, gdy nie ma możliwości jednoznacznej rekonstrukcji podstawy rozstrzygnięcia. Zatem – co do zasady – lakoniczne i ogólnikowe uzasadnienie wyroku uchylającego decyzję administracyjną, pozbawiające stronę informacji o przesłankach tego rozstrzygnięcia, a organ administracji także wskazówek co do kierunku dalszego prowadzenia postępowania administracyjnego, może być naruszeniem komentowanego przepisu w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Takich wadliwości nie ma w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, ponieważ zawiera ono wszystkie obligatoryjne elementy treści wymienione w art. 141 § 4 p.p.s.a., a zawarty w nim wywód prawny pozwala na jednoznaczną ocenę w toku kontroli instancyjnej, jakie znaczenie normy prawnej wynikającej z art. 124 ust. 1a u.g.n. przyjął Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, i co zatem stanowiło podstawę prawną rozstrzygnięcia zawartego w zaskarżonym wyroku.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za niemającą usprawiedliwionych podstaw i na podstawie art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.