Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 596/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2016-07-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6269 Inne o symbolu podstawowym 626
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 19 ust. 1
journal: Dz.U. 2015 poz 1515
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Eugeniusz Wasilewski, Sędziowie WSA Iwona Maciejuk (spr.), Olga Żurawska-Matusiak, Protokolant sekretarz sądowy Agnieszka Wiechowicz, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 lipca 2016 r. sprawy ze skargi Miasta W. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2016 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały oddala skargę.


UZASADNIENIE

Wojewoda [...] rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] lutego 2016 r.

nr [...], na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, stwierdził nieważność uchwały nr [...] Rady [...] z dnia [...] stycznia 2016 r.

W uzasadnieniu wskazał, że Rada [...] w dniu [...] stycznia 2016 r. pojęła uchwałę nr [...], którą stwierdziła nieważność uchwał Rady Dzielnicy [...] z dnia [...] listopada 2015 r.: 1) w sprawie odwołania Przewodniczącego Rady Dzielnicy [...], 2) w sprawie wyboru Przewodniczącego Rady Dzielnicy [...].

Podstawę prawną uchwały Rady [...] stanowił § 64 ust. 3 w związku z ust. 1 i § 62 ust. 1 Statutu Dzielnicy [...], stanowiącego załącznik nr 2 do uchwały Rady m.st. Warszawy nr LXX/2182/2010 z dnia 14 stycznia 2010 r. w sprawie nadania statutów dzielnicom miasta stołecznego Warszawy (Dz. Urz. Woj. Maz. Nr 32, poz. 453, z późn. zm.), w związku z art. 35 ust. 3 pkt 5 u.s.g.

Wojewoda, na podstawie załącznika do uchwały nr [...] Rady [...] z dnia [...] stycznia 2016 r., stanowiącego uzasadnienie tej uchwały, wskazał, że Rada [...] przyjęła, iż podjęte uchwały Dzielnicy [...] naruszają kryterium zgodności z prawem, gdyż naruszają § 15 ust. 7 oraz § 30 ust. 1 Statutu. Organ nadzoru wskazał, że zarzut dotyczący naruszenia § 17 ust. 1 Statutu jest wtórny wobec wyżej wskazanych i odnosi się właściwie jedynie do drugiej uchwały Rady Dzielnicy [...] - powołującej jednego z radnych na stanowisko Przewodniczącego Rady Dzielnicy [...].

Wojewoda [...], zawiadamiając o wszczęciu postępowania nadzorczego zwrócił się do [...] o przekazanie dokumentów dotyczących działania Rady Dzielnicy [...] na sesjach od X do XIV.

W rozstrzygnięciu nadzorczym Wojewoda wskazał, że wniosek o odwołanie Przewodniczącej Rady Dzielnicy [...] był składany już na sesji X w dniu [...] września 2015 r. (protokół z X sesji). Ponadto, wniosek ten był zgłaszany na obrady sesji XII, XIII i XIV.

Organ nadzoru podał, że sesja XIV, na której podjęte zostały uchwały Rady Dzielnicy [...] z dnia [...] listopada 2015 r., została zwołana na wniosek 10 radnych Dzielnicy [...] na podstawie § 22 ust. 1 i 4 Statutu, zgodnie z którym na wniosek co najmniej 1/4 ustawowego składu Rady Dzielnicy, przy ustawowym składzie Rady Dzielnicy [...] 23 radnych, Przewodniczący Rady Dzielnicy zwołuje sesję na dzień przypadający w ciągu 7 dni od dnia złożenia tego wniosku. Wniosek został złożony w dniu [...] listopada 2015 r., zaś sesja została zwołana przez Przewodniczącą na dzień [...] listopada 2015 r.

Wojewoda podniósł, że załączony do zawiadomienia o zwołaniu sesji porządek obrad, wbrew porządkowi przedłożonemu przez wnioskodawców, nie obejmuje punktu dotyczącego odwołania Przewodniczącej Rady Dzielnicy. Podał, że zgodnie z § 18 ust. 1 Statutu, to Przewodniczący Rady Dzielnicy ustala porządek obrad Rady Dzielnicy przed każdą sesją, przy czym pkt 5 tego postanowienia wyraźnie wyłącza możliwość ustalania porządku w przypadku zwoływania sesji na wniosek podmiotów wskazanych w § 22 ust. 4 Statutu.

Z protokołu XIV sesji Rady Dzielnicy [...] w dniu [...] listopada 2015 r. wynika, że Przewodnicząca Rady o godz. 18:00 otworzyła obrady sesji. Sprawdziła obecność radnych na sali i stwierdziła kworum (na sali było 22 radnych). Następnie Przewodnicząca udzieliła głosu jednemu z radnych, który złożył wniosek o zarządzenie przerwy w obradach. Przewodnicząca przychyliła

się do wniosku i zarządziła przerwę.

Wojewoda stwierdził, że zgodnie z § 31 ust. 1 pkt 2 Statutu, podczas sesji mogą być zgłaszane wnioski formalne, które poddaje się pod głosowanie natychmiast po ich zgłoszeniu, przy czym wniosek formalny może dotyczyć zarządzenia przerwy

w obradach. Zarządzenie przerwy w obradach wymaga głosowania Rady natychmiast po jego zgłoszeniu.

W niniejszej sprawie wniosek zgłoszony przez radnego nie został poddany pod głosowanie, a zatem nie doszło do formalnego zarządzenia przerwy w obradach. Wojewoda podał, że dokonując oceny obowiązków przewodniczącego

w zakresie prowadzenia sesji na podstawie § 18 i § 31 Statutu, a także kierując

się wykładnią celowościową stwierdził, że zarządzenie przerwy w obradach było bezskuteczne.

Stąd, sam fakt otwarcia sesji, a następnie wygłoszenie przez przewodniczącego swojego oświadczenia, nieprzeprowadzenie głosowania nad wnioskiem o zarządzenie przerwy, jak też nad żadnym punktem porządku obrad, prowadzi zdaniem organu nadzoru do wniosku, że celem działania przewodniczącego było obejście prawa. Doszło bowiem do czynności pozornej, której skuteczność niweczyłaby skutki § 22 ust. 4 Statutu (analogicznie do art. 20 ust. 3 u.s.g.) przewidującego obowiązek zwołania sesji nadzwyczajnej. W konsekwencji, gdyby uznać takie zarządzenie przerwy w sesji za skuteczne, mogłoby to prowadzić do naruszenia idei samorządności. Podobny środek mógłby być bowiem przez przewodniczącego rady stosowany każdorazowo, gdyby w grę wchodziły negatywnie oceniane przez niego uchwały. Oznaczałoby to, że o możliwości realizowania funkcji rady decydowałby wyłącznie jej przewodniczący.

Z tego względu, w ocenie Wojewody [...], dalsze działania radnych były w pełni uzasadnione prawnie. Najstarszy Wiceprzewodniczący Rady ogłosił wznowienie obrad Rady Dzielnicy [...]. Stwierdził on, że "(...) przerwa została ogłoszona niezgodnie z przepisami statutu dzielnicy (...)" (protokół z XIV sesji).

Organ nadzoru wskazał, iż z § 17 ust. 3 Statutu wynika, że w przypadku nieobecności Przewodniczącego Rady Dzielnicy i niewyznaczenia przez Przewodniczącego Rady Dzielnicy Wiceprzewodniczącego Rady Dzielnicy do pełnienia jego obowiązków, obowiązki te wykonuje najstarszy wiekiem Wiceprzewodniczący Rady Dzielnicy.

Wiceprzewodniczący sprawdził ponownie listę obecności i stwierdził kworum (13 radnych obecnych); zgodnie z § 19 ust. 7 kworum stanowi co najmniej połowa ustawowego składu Rady Dzielnicy. W toku dalszych czynności Rada Dzielnicy [...] podjęła uchwałę sanującą, a odnoszącą się do porządku obrad, a następnie uchwały o odwołaniu jednego i powołaniu drugiego radnego na Przewodniczącego Rady Dzielnicy.

Wojewoda wskazał, że na tym tle zarzut Rady [...] naruszenia § 15 ust. 7 Statutu wskazującego, że sprawy osobowe, dotyczące radnego, Rada Dzielnicy rozpatruje w obecności zainteresowanego, chyba że ten, skutecznie zawiadomiony,

nie przybył na posiedzenie Rady Dzielnicy i nie usprawiedliwił wcześniej swojej nieobecności, należy rozpatrywać w oparciu o konkretny stan faktyczny. Podniósł,

że § 15 ust. 7 Statutu odnosi się do "spraw osobowych dotyczących radnego".

Pojęcie "spraw osobowych" może odnosić się do spraw dotyczących bezpośrednio radnego i jego stosunków osobistych, nie zaś kwestii wykonywania funkcji w organie jednostki pomocniczej gminy. Przewodniczący Rady Dzielnicy nie jest organem tej Dzielnicy; dotyczy to również jego zastępców. Pełni on funkcję organizacyjną organu kolegialnego, jakim jest Rada Dzielnicy. Do przewodniczącego należy wyłącznie organizowanie pracy rady oraz prowadzenie jej obrad (stosowne postanowienia Statutu - § 17 i § 18). Zatem zastosowanie § 15 ust. 7 Statutu było bezprzedmiotowe.

Wojewoda zaznaczył, że nawet gdyby przyjąć, iż "sprawy osobowe dotyczące radnego" obejmują również kwestie pełnienia funkcji w Radzie, to mając na uwadze fakt, że Przewodnicząca została prawidłowo zawiadomiona o przedmiocie uchwały- otrzymała wniosek o zwołanie sesji wraz z porządkiem obrad i projektem uchwały, jak też to, że jej nieobecność spowodowana była nieprawidłowym działaniem jako organizatora prac Rady w trakcie sesji, uznać należy, że została skutecznie zawiadomiona, a jej nieobecność jest nieusprawiedliwiona. Przy ocenie zachowania Przewodniczącej należy wziąć pod uwagę również fakt, że wniosek o odwołanie był składany kilkukrotnie począwszy od [...] września 2015 r.

Wojewoda rozważając zakwestionowanie przez Radę [...] zgodności uchwał Rady Dzielnicy [...] z § 30 ust. 1 Statutu Dzielnicy poprzez nienadanie im numerów wskazał, że zgodnie z § 63 ust. 1 Statutu, podmiotem odpowiedzialnym za nadanie numeru jest Referat Obsługi Rady. Nadanie numeru jest w istocie czynnością kancelaryjną, brak numeru uchwały nie może być traktowany jako naruszenie prawa.

Uznanie za zgodne z prawem odwołanie Przewodniczącego Rady Dzielnicy [...] skutkuje niezasadnością zarzutu naruszenia § 17 ust. 1 Statutu, a to w związku z tym, że nie zaistniała wada, o której mowa w uzasadnieniu uchwały Rady [...], wyboru dwóch Przewodniczących Rady Dzielnicy.

Wojewoda [...] stwierdził, że Rada [...] podjęła uchwałę nr [...] z dnia [...] stycznia 2016 r. z naruszeniem przepisów § 15 ust. 7, § 17 ust. 1, § 30 ust. 1, § 64 ust. 3 w zw. z ust. 1 i § 62 ust. 1 Statutu poprzez nieprawidłowe ustalenie stanu faktycznego i błędną subsumcję, a przez to naruszenie art. 7 i art. 2 w zw. z art. 8 ust. 2 Konstytucji RP poprzez podjęcie uchwały z przekroczeniem kompetencji i poza granicami prawa, naruszając zasadę zaufania do Państwa, wynikającą z zasady demokratycznego państwa prawnego.

Rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2016 r.

nr [...] stało się przedmiotem skargi Miasta [...], reprezentowanego przez radcę prawnego, do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zaskarżając rozstrzygnięcie nadzorcze w całości i wnosząc o jego uchylenie i zasądzenie zwrotu kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych pełnomocnik wniósł jednocześnie o przeprowadzenie na podstawie

art. 106 § 3 P.p.s.a dowodu z załączonej do skargi dokumentacji: stenogramu

z nagrania XIV sesji Rady Dzielnicy [...] z dnia [...] listopada

2015 r. oraz oświadczenia Przewodniczącej Rady Dzielnicy (bez daty) - na okoliczność,

że przerwa w obradach XIV sesji Rady Dzielnicy została prawidłowo zarządzona przez Przewodniczącą Rady Dzielnicy w ramach jej statutowych uprawnień.

Pełnomocnik skarżącego zarzucił naruszenie:

1) przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

- art. 91 ust. 5 u.s.g. w zw. z art. 7 i 77 k.p.a. poprzez zaniechanie wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego i zaniechanie dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, polegające na braku wszechstronnego wyjaśnienia wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia i okoliczności sprawy oraz pominięcie istotnych dla rozstrzygnięcia dowodów, co w konsekwencji doprowadziło do błędnego ustalenia stanu faktycznego w postaci przyjęcia, iż nie doszło do formalnego zarządzenia przez Przewodniczącą Rady Dzielnicy przerwy w obradach XIV sesji Rady Dzielnicy [...],

- art. 91 ust. 3 u.s.g. w zw. z art. 91 ust. 5 u.s.g. w zw. z art. 8 i art. 11 k.p.a. poprzez nieprawidłowe uzasadnienie rozstrzygnięcia nadzorczego i naruszenie zasady budowania zaufania do organów administracji publicznej oraz zasady wyjaśniania przesłanek załatwiania spraw administracyjnych,

- art. 91 ust. 5 u.s.g. w zw. z art. 10 k.p.a. poprzez naruszenie zasady czynnego udziału strony w postępowaniu, w ten sposób, że Wojewoda nie przedstawił

w zawiadomieniu o wszczęciu postępowania nadzorczego jakichkolwiek zarzutów względem uchwały Rady [...] z dnia [...] stycznia 2016 r. nr [...], co w konsekwencji uniemożliwiło skarżącemu złożenie stosownych i rzeczowych wyjaśnień, a których treść miała kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia;

2) naruszenie prawa materialnego, tj.:

- § 15 ust. 7 Statutu Dzielnicy poprzez jego błędną wykładnię polegającą na wadliwym przyjęciu, że w zakresie "spraw osobowych dotyczących radnego" rozpatrywanych przez Radę Dzielnicy nie mieszczą się uchwały w przedmiocie odwołania radnego

z funkcji Przewodniczącego Rady Dzielnicy,

- § 15 ust. 7 Statutu Dzielnicy poprzez uznanie, że nieobecność Przewodniczącej Rady Dzielnicy podczas głosowania nad uchwałą w sprawie odwołania jej ze stanowiska Przewodniczącego Rady Dzielnicy była nieusprawiedliwiona,

- § 17 ust. 3 Statutu Dzielnicy poprzez uznanie, że nieobecność Przewodniczącego Rady Dzielnicy ma miejsce również w trakcie zarządzonej przez Przewodniczącego Rady Dzielnicy przerwy w obradach,

- § 19 ust. 6 Statutu Dzielnicy przez brak jego zastosowania, co wyrażało się w przyjęciu przez organ nadzoru, że zarządzenie przerwy w obradach sesji jest możliwe wyłącznie w drodze głosowania radnych, a nie w drodze zarządzenia Przewodniczącego Rady, co w rzeczywistości miało miejsce,

- art. 91 ust. 1 i 4 w zw. z art. 85 u.s.g. poprzez unieważnienie uchwały Rady [...] z dnia [...] stycznia 2016 r. nr [...] w sytuacji braku przesłanki koniecznej - istotnego naruszenia prawa.

W uzasadnieniu pełnomocnik wskazał m.in., że Wojewoda wydał zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze w oparciu o niekompletny materiał dowodowy, z pominięciem zaistniałych w sprawie okoliczności i występującego w sprawie stanu faktycznego,

a także bez pełnego uzasadnienia faktycznego i prawnego. Jak wynika bowiem

z zebranego przez Prezydenta [...] materiału dowodowego,

w szczególności nagrania audiowizualnego XIV sesji Rady Dzielnicy [...] (kopia nagrania w załączeniu, nagranie dostępne również

pod adresem [...]) oraz oświadczenia Przewodniczącej Rady Dzielnicy (kserokopia w załączeniu), Przewodnicząca Rady Dzielnicy A. M. zarządziła przerwę w ramach swoich statutowych kompetencji wynikających z treści § 19 ust. 6 Statutu Dzielnicy.

Natomiast Wojewoda, opierając się wyłącznie na protokole z obrad XIV sesji, bezpodstawnie i wadliwie przyjął, że w jej trakcie został zgłoszony wniosek formalny

o zarządzenie przerwy w obradach. Pełnomocnik skarżącego wskazał, radny dzielnicy Z. M., który zabrał głos po otwarciu obrad XIV sesji, wskazał, że w związku z niewyjaśnionym statusem radnej J.R. "stosownym by było, aby w związku z powyższym Pani Przewodnicząca ogłosiła przerwę". Radny jednoznacznie zatem odwołał się do statutowych uprawnień Przewodniczącej w zakresie możliwości zarządzenia przerwy w obradach. Koresponduje z tym zresztą zachowanie Przewodniczącej, która stwierdziła, że "przychyla się do opinii radnego" i w związku z tym ogłosiła przerwę.

Z tego względu w ocenie skarżącego nie było konieczne poddanie omawianej kwestii pod głosowanie Rady Dzielnicy, przywoływany przez Wojewodę przepis § 31 ust. 1 pkt 2 Statutu Dzielnicy nie miał bowiem w tym przypadku zastosowania.

W konsekwencji, skoro rozstrzygnięcie nadzorcze opiera się na wadliwie ustalonych okolicznościach i stanie faktycznym, to jego uzasadnienie nie odpowiada wymogom i narusza u art. 91 ust. 3 u.s.g. Uzasadniony jest również w zaistniałej sytuacji zarzut, iż sprawa została załatwiona przez organ nadzoru bez uwzględnienia wyrażonej w art. 8 k.p.a. zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa.

Pełnomocnik podniósł, że Wojewoda w piśmie z dnia [...] lutego 2016 r. zawiadomił Radę [...] o wszczęciu postępowania nadzorczego, jednakże pismo to zostało sformułowane w sposób bardzo ogólnikowy. Wojewoda nie sformułował konkretnych zarzutów wobec przedmiotowej uchwały. Organ nadzoru nie zapewnił Radzie [...]czynnego udziału w tym postępowaniu.

Podniesiono, że Wojewoda pominął istnienie przepisu § 19 ust. 6 Statutu Dzielnicy. Rada [...] - wbrew twierdzeniom organu nadzoru - prawidłowo oceniła, że Rada Dzielnicy [...] podejmując uchwałę w sprawie odwołania Przewodniczącej Rady Dzielnicy [...], naruszyła również treść § 15 ust. 7 Statutu Dzielnicy. Pełnomocnik wskazał, że uchwała ta podjęta została bez udziału zainteresowanej – A. M., która opuściła salę obrad po ogłoszeniu przerwy w obradach. Tym samym nie ma racji Wojewoda podnosząc, że nieobecność A. M. była nieusprawiedliwiona, skoro sesję przerwano zgodnie z przepisami, w oparciu o § 19 ust. 6 Statutu Dzielnicy. Uzasadnione jest zatem w ocenie pełnomocnika skarżącego twierdzenie, że A. M. opuszczając salę obrad nie miała wiedzy, że kwestia odwołania jej z funkcji Przewodniczącego Rady Dzielnicy będzie przedmiotem rozpoznania przez Radę.

Konsekwencją wadliwego odwołania A. M. z funkcji Przewodniczącego Rady Dzielnicy był brak możliwości wyboru na to stanowisko innej osoby. Naruszałoby to bowiem dyspozycję § 17 ust. 1 Statutu Dzielnicy, z którego wynika, że w Radzie Dzielnicy wybrany może być wyłącznie jeden Przewodniczący Rady Dzielnicy. Oznacza to, że również uchwała Rady Dzielnicy [...] z dnia [...] listopada 2015 r. w sprawie wyboru W. K. na Przewodniczącego Rady Dzielnicy dotknięta była wadą uzasadniającą wyeliminowanie tej uchwały z obrotu prawnego.

Pełnomocnik skarżącego podniósł też, że sytuacja nieobecności przewodniczącego i niewyznaczenia przez niego wiceprzewodniczącego do pełnienia obowiązków przewodniczącego należy rozumieć jako nieobecność w trakcie trwających obrad albo w ogóle nieobecność uniemożliwiającą wykonywanie przez Radę zadań ustawowych.

Wojewoda [...] w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie

i zasądzenie od skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Odnosząc się do zarzutu niedopełnienia obowiązku wynikającego z art. 91 ust. 5 u.s.g. w związku z art. 7, 10 i 77 k.p.a., dotyczącego niezapewnienia organowi jednostki samorządu terytorialnego możliwości udziału w postępowaniu, organ stwierdził, iż ocena, czy niepowiadomienie gminy o zarzutach, stanowi istotne naruszenie praw jednostki samorządu terytorialnego, musi być dokonywana stosownie do okoliczności konkretnej sprawy. W ocenie organu nieprzedstawienie zarzutu nie stanowi naruszenia prawa. Za bezzasadny organ uznał zarzut dotyczący naruszenia art. 7, 10 i 77 k.p.a. Wskazał, że zebrane w niniejszej sprawie materiały dowodowe, opierają się tylko i wyłącznie na dowodach przekazanych przez skarżącego. Skarżący, jak i Zarząd Dzielnicy [...] przesłali do strony przeciwnej taki sam komplet dokumentów, w takim samym brzmieniu. Skarżący miał prawo wypowiedzieć się w postępowaniu nadzorczym, o którym to postępowaniu był powiadomiony.

Wojewoda podtrzymał stanowisko, że Przewodnicząca Rady Dzielnicy [...] nieprawidłowo zarządziła przerwę, bez rozpatrzenia wniosku przez Radę Dzielnicy,

a zatem nie jest możliwe zastosowanie § 19 ust. 6 Statutu. Uznając, że nie doszło do zarządzenia przerwy, nieobecność Przewodniczącego na sali obrad Rady Dzielnicy należy uznać w ocenie Wojewody za nieobecność w rozumieniu § 17 ust. 3 Statutu Dzielnicy. Za taką bowiem nieobecność należy uznać każdą absencję w obradach, które się toczą, tym bardziej, że Przewodnicząca była obecna w pierwszej ich części.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na rozprawie w dniu 13 lipca 2016 r., na podstawie art. 106 § 3 P.p.s.a. postanowił uwzględnić wniosek

o przeprowadzenie dowodu z załączonego do skargi stenogramu z nagrania XIV sesji Rady Dzielnicy [...] i przeprowadzić dowód z tego stenogramu. Sąd nie uwzględnił wniosku o przeprowadzenie dowodu z załączonego do skargi oświadczenia (bez daty) Przewodniczącej Rady Dzielnicy [...].

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Skarga nie jest zasadna.

Zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] nie narusza prawa.

Zgodnie z art. 19 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2015 r. poz. 1515 ze zm.), zwanej dalej u.s.g., rada gminy wybiera ze swego grona przewodniczącego i 1-3 wiceprzewodniczących bezwzględną większością głosów w obecności co najmniej połowy ustawowego składu rady, w głosowaniu tajnym. Stosownie do art. 19 ust. 2 u.s.g., zadaniem przewodniczącego jest wyłącznie organizowanie pracy rady oraz prowadzenie obrad rady. Przewodniczący może wyznaczyć do wykonywania swoich zadań wiceprzewodniczącego. W przypadku nieobecności przewodniczącego i niewyznaczenia wiceprzewodniczącego, zadania przewodniczącego wykonuje wiceprzewodniczący najstarszy wiekiem. Zgodnie z art. 19 ust. 4 powołanej ustawy, odwołanie przewodniczącego i wiceprzewodniczących następuje na wniosek co najmniej 1/4 ustawowego składu rady gminy w trybie określonym w ust. 1.

Rada gminy obraduje na sesjach zwoływanych przez przewodniczącego w miarę potrzeby, nie rzadziej jednak niż raz na kwartał. Do zawiadomienia o zwołaniu sesji dołącza się porządek obrad wraz z projektami uchwał (art. 20 ust. 1 u.s.g.). Stosownie do art. 20 ust. 1a tej ustawy, rada gminy może wprowadzić zmiany w porządku bezwzględną większością głosów ustawowego składu rady.

Ustawa o samorządzie gminnym przewiduje w art. 20 ust. 3, że na wniosek wójta lub co najmniej 1/4 ustawowego składu rady gminy przewodniczący obowiązany jest zwołać sesję na dzień przypadający w ciągu 7 dni od dnia złożenia wniosku. Wniosek

o zwołanie sesji powinien spełniać wymogi określone w ust. 1 w zdaniu drugim. Zgodnie zaś z art. 20 ust. 4 u.s.g., do zmiany porządku obrad sesji zwołanej w trybie określonym w ust. 3 stosuje się przepis ust. 1a, z tym że dodatkowo wymagana jest zgoda wnioskodawcy.

Jednocześnie § 22 ust. 4 Statutu Dzielnicy [...], stanowiącego załącznik nr 2 do uchwały Rady m.st. Warszawy nr LXX/2182/2010

z dnia 14 stycznia 2010 r. w sprawie nadania statutów dzielnicom miasta stołecznego Warszawy (Dz. Urz. Woj. Maz. Nr 32, poz. 453, z późn. zm.), stanowi, że na wniosek Prezydenta, Zarządu dzielnicy lub co najmniej 1/4 ustawowego składu Rady dzielnicy, Przewodniczący Rady dzielnicy obowiązany jest zwołać sesję na dzień przypadający w ciągu 7 dni od dnia złożenia tego wniosku. Wniosek o zwołanie sesji powinien zawierać porządek obrad sesji wraz z projektami uchwał. Jeżeli wnioskodawcami zwołania sesji są radni, wyznaczają oni spośród siebie przedstawiciela upoważnionego

do reprezentowania ich w sprawach dotyczących tej sesji (§ 22 ust. 6 Statutu).

W sprawie tej jest bezsporne, że sesja XIV, na której podjęte zostały uchwały Rady Dzielnicy [...] z dnia [...] listopada 2015 r., została zwołana na wniosek 10 radnych Dzielnicy [...], przy ustawowym składzie Rady Dzielnicy [...] 23 radnych, a zatem na podstawie art. 20 ust. 3 u.s.g i odpowiednio § 22 ust. 1 i 4 Statutu. Prawidłowo Wojewoda uznał, że wniosek

o zwołanie sesji XIV spełniał wymogi określone w art. 20 ust. 1 zdanie 2 u.s.g., tj. do zawiadomienia dołączono porządek obrad wraz z projektami uchwał. Porządek obrad przewidywał punkt dotyczący odwołania Przewodniczącego Rady Dzielnicy [...], załączono projekt uchwały w sprawie odwołania Przewodniczącego Rady Dzielnicy [...]. Wniosek został złożony w dniu [...] listopada 2015 r., zaś sesja została zwołana przez Przewodniczącą na dzień [...] listopada 2015 r. Zasadnie Wojewoda wskazał, że choć to Przewodniczący Rady ustala porządek obrad Rady Dzielnicy przed każdą sesją, to uprawnienie to wyłączone jest w przypadku ustalania porządku obrad sesji nadzwyczajnej, zwołanej na wniosek podmiotów wskazanych

w § 22 ust. 4 Statutu (§ 22 ust. 4 Statutu w zw. z § 18 ust. 1 pkt 5 Statutu, art. 20 ust. 3 w zw. z ust. 1 u.s.g.). Porządek obrad sesji nadzwyczajnej stanowi zatem porządek obrad wskazany w załączniku do wniosku co najmniej ¼ ustawowego składu Rady, jak miało to miejsce w niniejszej sprawie. Działanie Przewodniczącej Rady Dzielnicy polegające na pominięciu w porządku obrad sesji nadzwyczajnej, co wymaga podkreślenia, punktu dotyczącego odwołania jej z funkcji Przewodniczącej Rady Dzielnicy nie zmienia niczego w zakresie dopuszczalności głosowania nad tym punktem porządku obrad.

Zgodnie z § 19 ust. 2 Statutu, sesje otwiera, prowadzi i zamyka Przewodniczący Rady dzielnicy, Wiceprzewodniczący Rady Dzielnicy wyznaczony przez Przewodniczącego Rady Dzielnicy albo Wiceprzewodniczący Rady Dzielnicy lub radny działający w trybie § 17 ust. 3. Stosownie do § 19 ust. 6 Statutu, Przewodniczący obrad może z własnej inicjatywy lub na wniosek co najmniej ¼ ustawowego składu Rady Dzielnicy, klubu radnych lub komisji Rady dzielnicy, zarządzić przerwę w obradach.

W przypadku przerwy skutkującej kontynuowaniem obrad w innym dniu niż dzień zarządzenia przerwy, ust. 7 stosuje się odpowiednio. Zgodnie z tym ustępem, rozpoczęcie obrad może nastąpić wyłącznie w obecności co najmniej połowy ustawowego składu Rady Dzielnicy (kworum). Podstawą sprawdzenia kworum

są podpisy radnych na liście obecności.

Jednocześnie § 31 ust. 1 pkt 2 Statutu stanowi, że podczas sesji mogą być zgłaszane wnioski formalne, które poddaje się pod głosowanie natychmiast po ich zgłoszeniu. Wniosek formalny może dotyczyć zarządzenia przerwy w obradach.

W sprawie wniosku formalnego udziela się głosu poza listą mówców (§ 31 ust. 2 Statutu).

W ocenie Sądu, dokonanej na podstawie nadesłanych akt sprawy oraz przeprowadzonego na wniosek skarżącego dowodu ze stenogramu nagrania z XIV sesji Rady Dzielnicy [...] z dnia [...] listopada 2015 r., przerwa

w obradach XIV sesji ogłoszona została przez Przewodniczącą Rady Dzielnicy [...] niezgodnie z § 31 ust. 1 pkt 3 Statutu, a w konsekwencji nie doszło do formalnego zarządzenia przerwy w obradach. Skoro tak, a Przewodnicząca Rady Dzielnicy opuściła salę obrad, nie wyznaczyła wiceprzewodniczącego do pełnienia swoich obowiązków, to prawidłowo – zgodnie z § 17 ust. 3 Statutu, a jednocześnie

art. 19 ust. 2 u.s.g. – zadania Przewodniczącego wykonywał Wiceprzewodniczący najstarszy wiekiem, który dalej prowadził obrady XIV sesji nadzwyczajnej.

Zdaniem Sądu, na podstawie zarówno protokołu z XIV sesji, jak i stenogramu

z nagrania z XIV sesji, nie budzi wątpliwości, że jeden z radnych, po stwierdzeniu przez Przewodniczącą Rady kworum i otwarciu obrad, zgłosił wniosek formalny o zarządzenie przerwy w obradach tej sesji nadzwyczajnej. Wniosek radnego Z. M.

o zarządzenie przerwy winien był być poddany – zgodnie z § 31 ust. 1 pkt 2 Statutu – pod głosowanie, co nie nastąpiło. Choć nie został zgłoszony jako wniosek formalny,

nie budzi wątpliwości, że był to wniosek formalny o zarządzenie przerwy w obradach.

W miejsce tego, Przewodnicząca Rady Dzielnicy "przychyliła się" do opinii radnego,

że Rada nie zna statusu jednej z radnych (przy czym z akt sprawy nie wynika, aby mandat tej radnej wygasł) i ogłosiła przerwę, wskazując, że informacje o nowej sesji wyśle wydział obsługi rady.

W ocenie Sądu, w stanie faktycznym tej sprawy, brak jest podstaw do przyjęcia, że przerwa został zarządzona na podstawie § 19 ust. 6 Statutu. Zarzut skargi w tym zakresie nie jest zatem trafny. Przede wszystkim zauważyć trzeba, że była to przerwa ogłoszona na wniosek jednego z radnych, a nie z własnej inicjatywy Przewodniczącej Rady Dzielnicy. Nadto, w przypadku sesji nadzwyczajnej, skorzystanie przez Przewodniczącego Rady Dzielnicy z uprawnienia przewidzianego w § 19 ust. 6 Statutu

i przerwanie (zaraz po otwarciu obrad i stwierdzeniu kworum) z własnej inicjatywy sesji nadzwyczajnej, w której porządku obrad znajduje się głosowanie nad odwołaniem Przewodniczącego Rady Dzielnicy, stanowiłoby w ocenie Sądu działanie niezgodne

z art. 23 ust. 1 zdanie pierwsze u.s.g., zgodnie z którym radny obowiązany jest kierować się dobrem wspólnoty samorządowej gminy oraz art. 24 u.s.g., zgodnie

z którym radny jest obowiązany brać udział m.in. w pracach rady gminy. Przede wszystkim zaś prowadziłoby do generalnego uniemożliwienia zastosowania art. 19 ust. 4 w zw. z ust. 1 u.s.g., tj. odwołania przewodniczącego i wybrania nowego przewodniczącego Rady w sytuacji, gdy do wyłącznych zadań Przewodniczącego należy organizowanie pracy rady oraz prowadzenie obrad rady (v. wyrok NSA

w Warszawie z dnia 1 sierpnia 2001 r. sygn. akt III SA 1317/01, orzeczenia.nasa.gov.pl).

Wniosek radnego o przerwę był w stanie faktycznym tej sprawy wnioskiem formalnym i tak należało go potraktować, a zatem zgodnie z § 31 Statutu należało poddać go pod głosowanie.

Nie jest w przypadku sesji nadzwyczajnej dopuszczalne przerwanie przez Przewodniczącego Rady, z własnej inicjatywy, obrad w celu uniemożliwienia w istocie podjęcia uchwały w sprawie objętej porządkiem obrad zgłoszonym przez co najmniej ¼ ustawowego składu rady dzielnicy.

Nadto, prawidłowo Wojewoda [...] stwierdził, że głosowanie nad odwołaniem Przewodniczącego Rady Dzielnicy nie jest sprawą osobową w rozumieniu § 15 ust. 7 Statutu. Zarzut skargi, co do naruszenia tego przepisu przez organ nadzoru nie jest zatem trafny. Zgodnie z art. 19 ust. 2 u.s.g., do zadań Przewodniczącego Rady należy wyłącznie organizowanie pracy rady oraz prowadzenie obrad rady (v. wyrok NSA z dnia 7 sierpnia 2013 r. sygn. akt II OSK 1458/13, orzeczenia.nsa.gov.pl).

Zadania te nie stanowią w ocenie Sądu sprawy osobowej radnego, który

w drodze wyboru – do czasu odwołania lub złożenia rezygnacji – pełni tę funkcję.

Niezależnie od tego zauważyć należy, że Przewodnicząca Rady Dzielnicy, która zwołała sesję nadzwyczajną na dzień [...] listopada 2015 r., wiedziała, że pod głosowanie poddany będzie wniosek o jej odwołanie, albowiem w porządku obrad przedłożonym przez wnioskodawców znajdował się punkt dotyczący głosowania nad odwołaniem Przewodniczącego Rady (§ 22 ust. 4 Statutu), załączono także projekt uchwały w tej sprawie. Kwestia tego, czy nieobecność radnej pełniącej funkcję Przewodniczącej Rady była usprawiedliwiona, czy nieusprawiedliwiona pozostaje bez wpływu na wynik sprawy. Raz jeszcze można jedynie wskazać, że zgodnie z art. 24 u.s.g. do podstawowych obowiązków radnego należy udział w pracach rady.

W świetle powyższego, niewzięcie pod uwagę przez Wojewodę [...] stenogramu z nagrania sesji XIV, który nie został nadto organowi nadzoru przedłożony, nie wpływa na wynik niniejszej sprawy. Stenogram ten potwierdza jedynie, że przerwa w obradach ogłoszona została przez Przewodniczącą Rady na wniosek jednego

z radnych, który to wniosek nie został poddany pod głosowanie, jak wymagał tego § 31 ust. 1 pkt 2 Statutu.

Wojewoda wskazał w rozstrzygnięciu nadzorczym, że Wiceprzewodniczący po sprawdzeniu ponownym listy obecności stwierdził kworum (13 radnych było obecnych). Zgodnie z § 19 ust. 7 Statutu kworum stanowi co najmniej połowa ustawowego składu Rady. Z protokołu XIV sesji z dnia [...] listopada 2015 r. wynika, że najstarszy wiekiem Wiceprzewodniczący Rady przejął zadania Przewodniczącej i przedstawił porządek obrad wynikający z wniosku o zwołanie sesji nadzwyczajnej, co było zgodne z art. 19 ust. 2 u.s.g. (v. powołany już wyżej wyrok NSA z dnia 7 sierpnia 2013 r. sygn. akt II OSK 1458/13). W sprawie jest bezsporne, że Przewodnicząca Rady była nieobecna

i nie wyznaczyła nikogo do pełnienia swoich obowiązków. Zarzut naruszenia § 17 ust. 3 Statutu nie jest zatem trafny.

Wiceprzewodniczący zarządził głosowanie nad porządkiem obrad (za było

13 radnych). W głosowaniu nad odwołaniem Przewodniczącej Rady Dzielnicy [...] wzięło udział 13 radnych, za odwołaniem Przewodniczącej było 13 radnych, nikt nie był przeciw, nikt nie wstrzymał się od głosu. Bezwzględną większością głosów przy obecności co najmniej połowy ustawowego składu rady, w głosowaniu tajnym, podjęto uchwałę o odwołaniu A. M. z funkcji Przewodniczącej Rady Dzielnicy [...] (art. 19 ust. 1 w zw. z art. 19 ust. 4 u.s.g.).

Jeden z radnych złożył wniosek o dodanie do porządku obrad wniosku

o powołanie przewodniczącego Rady. Przedstawiciel wnioskodawców o zwołanie sesji wyraził na to zgodę (art. 20 ust. 4 u.s.g.). Wiceprzewodniczący stwierdził kworum, na sali było 12 radnych. Zarządził głosowanie nad dodaniem do porządku obrad punktu

o powołanie przewodniczącego rady. Za dodaniem do porządku obrad tego punktu głosowało 12 radnych. Rada bezwzględną większością głosów ustawowego składu Rady (23 radnych) wprowadziła tym samym zmiany w porządku obrad (art. 20 ust. 1 a w zw. z art. 20 ust. 4 u.s.g.). W głosowaniu nad powołaniem W. K. na Przewodniczącego Rady Dzielnicy [...] wzięło udział 12 radnych. Za powołaniem wymienionego do pełnienia funkcji Przewodniczącego Rady dzielnicy [...] było 12 radnych. Nikt nie był przeciw, nikt nie wstrzymał się od głosu. Bezwzględną większością głosów przy obecności co najmniej połowy ustawowego składu rady, w głosowaniu tajnym, jak wymagają tego przepisy u.s.g., podjęto tym samym uchwałę o powołaniu W. K. na Przewodniczącego Rady Dzielnicy [...] (art. 19 ust. 1 u.s.g.). Dalej obrady prowadził i zakończył sesję Rady Dzielnicy [...] Przewodniczący Rady Dzielnicy.

Stan faktyczny sprawy został przez Wojewodę [...] ustalony prawidłowo, tak jak i prawidłowa była subsumcja tego stanu faktycznego pod wymienione wyżej normy prawne u.s.g. i Statutu, zarówno w kwestii odwołania Przewodniczącego Rady, jak i wyboru nowego Przewodniczącego Rady. Zarzuty naruszenia art. 7, art. 11 i art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 91 ust. 5 u.s.g. nie są zasadne. Uzasadnienie rozstrzygnięcia nadzorczego zawiera tak uzasadnienie faktyczne,

jak i wyjaśnienie przesłanek prawnych, którymi organ nadzoru kierował się stwierdzając nieważność uchwały Rady [...] z dnia [...] stycznia 2016 r. nr [...].

Za nietrafny Sąd uznał zarzut naruszenia art. 91 ust. 3 u.s.g. Podstawy stwierdzenia nieważności wymienionej uchwały zostały jednoznacznie wskazane

i wyjaśnione przez organ nadzoru. Sprzeczność z prawem uchwały Rady [...] z dnia [...] stycznia 2016 r. nr [...] była oczywista i została przez Wojewodę wykazana. Zasadnie organ nadzoru stwierdził zatem jej nieważność.

Odmienny pogląd skarżącego, co do wykładni i zastosowania § 15 ust. 7, § 17 ust. 1, § 19 ust. 6, § 30 ust. 1, § 66 ust. 3 w zw. z art. 62 ust. 1 Statutu od poglądu Wojewody wyrażonego w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym, nie stanowi

o naruszeniu przez organ nadzoru przepisów postępowania.

Prawidłowo także Wojewoda stwierdził, że nienadanie uchwałom numerów

nie stanowi naruszenia prawa skutkującego stwierdzeniem nieważności.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 8 k.p.a., wskazania wymaga,

że w sprawie niniejszej – uregulowanej w rozdziale 10 u.s.g. "nadzór nad działalnością gminną" – nie może być mowy o naruszeniu zasady pogłębiania zaufania uczestnika postępowania do władzy publicznej. Ocenianie przez skarżącego dokonanego nadzoru nad działalnością gminy jako naruszającego zasadę zaufania obywateli do organów Państwa, o której mowa w art. 8 k.p.a., wydaje się stanowić o niezrozumieniu tej zasady. Odpowiednie stosowanie k.p.a. w postępowaniu nadzorczym nie jest równoznaczne z możliwością zastosowania w nim każdego przepisu procedury administracyjnej. Istotą tego przepisu k.p.a. jest ochrona jednostki (podmiotu), który

w postępowaniu administracyjnym żąda przyznania określonego uprawnienia, bądź na którą organ władzy nakłada określony obowiązek, zatem nie można tego przepisu odnieść do organu gminy i organu nadzoru. W sprawie tej nie doszło także do naruszenia art. 10 k.p.a. Okoliczność, że w zawiadomieniu o wszczęciu postępowania nadzorczego Wojewoda nie wskazał przyczyn wszczęcia tego postępowania

nie stanowi o naruszeniu prawa. Strona nie została przez to pozbawiona możności działania. Nadto, dodatkowy dokument w postaci stenogramu nagrania z XIV sesji, który nie został Wojewodzie przedłożony, a którym dysponował skarżący, potwierdził jedynie prawidłowość stanowiska organu nadzoru.

Z tych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) orzekł, jak w wyroku.