Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 246/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2017-10-03 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji oraz postanowienie
Powołane przepisy: article: art. 35 ust. 1, ust. 3-4
journal: Dz.U. 2016 poz 290
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 7, art. 8, art, 75 par. 1, art. 77 par. 1, art. 80
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 153
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Janowska. Sędziowie Sędzia WSA Grażyna Jeżewska Sędzia WSA Elżbieta Naumowicz - spr. Protokolant Katarzyna Działek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 października 2017 r. sprawy ze skargi A. z siedzibą w [...] na decyzję Wojewody Opolskiego z dnia 17 marca 2017 r., nr [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Opola z dnia 14 maja 2012 r., nr [...], a także postanowienie Wojewody Opolskiego z dnia 12 stycznia 2017 r., nr [...], 2) zasądza od Wojewody Opolskiego na rzecz A. z siedzibą w [...] kwotę 500 (pięćset) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. WSA/wyr.1 – sentencja wyroku


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi, wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu przez A z siedzibą w [...] (zwanej dalej również A lub skarżącą), jest decyzja Wojewody Opolskiego z dnia 17 marca 2017 r., nr [...], utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta Opola z dnia 14 maja 2012 r. odmawiającą zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia A Wydział Zamiejscowy w [...], pozwolenia na budowę inwestycji polegającej na przebudowie, remoncie i adaptacji budynku na cele edukacyjne przy ul. [...] nr [...] w [...], na działce oznaczonej w operacie ewidencji gruntów i budynków numerem a k.m. [...],

Skarga wniesiona została w następującym stanie faktycznym:

Wnioskiem z dnia 31 października 2011 r. A, Wydział Zamiejscowy w [...] wystąpiła o pozwolenie na budowę inwestycji polegającej na przebudowie, remoncie, adaptacji zabytkowego budynku, położonego przy ul. [...] nr [...] w [...], z przeznaczeniem na cele edukacyjne (szkolnictwo wyższe).

Na żądanie organu inwestor dołączył do wniosku postanowienie [...] Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w [...] z dnia 15 grudnia 2011 r., w którym wyrażono zgodę na spełnienie wymagań w zakresie bezpieczeństwa pożarowego w sposób inny niż podany w § 271 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. nr 75, poz. 690, z późn. zm. [obecnie: Dz. U. z 2015 r. poz. 1422] - zwane dalej także rozporządzeniem z 2002 r.), z uwzględnieniem wskazań wynikających z przedłożonej przez inwestora ekspertyzy technicznej. W dniu 3 stycznia 2012 r. Komendant wydał kolejne postanowienie dotyczące zgody na odstępstwo od warunków wynikających z § 12 rozporządzenia z 2002 r.

Decyzją z dnia 5 stycznia 2012 r., nr [...], Prezydent Miasta Opola zatwierdził projekt budowlany i udzielił wnioskowanego pozwolenia na budowę. Na skutek odwołania wniesionego przez uczestnika postępowania – A. B. Wojewoda Opolski decyzją z dnia 29 lutego 2012 r. uchylił decyzję organu pierwszej instancji wskazując na nieprawidłowe przeprowadzenie postępowania w zakresie zapewnienia stronom czynnego udziału w postępowaniu; brak wezwania do uzupełnienia wniosku o pełnomocnictwa osób reprezentujących inwestora; brak sprawdzenia spełnienia warunków technicznych w zakresie odległości inwestycji od granicy z sąsiednią działką budowlaną nr b, w związku z zaprojektowaniem otworów okiennych od strony tej działki; brak wyjaśnienia kwestii dotyczącej zaprojektowanej instalacji klimatyzacji i poziomu hałasu urządzeń wentylacyjnych.

W toku prowadzonego ponownie postępowania inwestor przedłożył dwa egzemplarze projektu budowlanego, oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, złożone przez osobę reprezentującą inwestora oraz dokumenty wskazujące sposób reprezentowania A. Spełnił też nałożony postanowieniem z dnia 2 kwietnia 2012 r. obowiązek dotyczący usunięcia nieprawidłowości i braków wniosku oraz projektu budowlanego w zakresie: doprowadzenia złożonych projektów budowlanych do wzajemnej zgodności przedstawionych rozwiązań projektowych; doprowadzenia projektu budowlanego do zgodności ze złożonym wnioskiem o pozwolenie na budowę odnośnie obszaru prowadzenia inwestycji; przedłożenia aktualnych zaświadczeń projektantów i osób sprawdzających o przynależności do właściwej izby samorządu zawodowego; przedłożenia aktualnej, właściwej mapy, na której sporządzono projekt zagospodarowania terenu; potwierdzenia za zgodność z oryginałem kopii dokumentów załączonych do projektu budowlanego; oprawienia projektu budowlanego w sposób uniemożliwiający jego zdekompletowanie; przedstawienia dokumentacji projektowej (część graficzna) uzgodnionej z [...] Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków.

Następnie Prezydent Miasta Opola decyzją z dnia 14 maja 2012 r., nr [...], opartą o przepis art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623, z późn. zm.), odmówił A, Wydział Zamiejscowy w [...], zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia wnioskowanego pozwolenia na budowę. W uzasadnieniu stwierdził, że inwestor uzupełnił braki określone w postanowieniu z dnia 2 kwietnia 2012 r., jednak założona przez inwestora funkcja obiektu nie odpowiada przeznaczeniu budynku, ustalonemu w przepisach miejscowych, co stanowi istotną wadę projektu budowlanego. Teren, na którym znajduje się inwestycja objęty jest bowiem ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [...] w [...] - uchwała nr LXII/641/10 z dnia 28 stycznia 2010 r. (Dz. Urz. Woj. Opolskiego nr 26, poz. 393) i na rysunku planu został on oznaczony symbolem "1U" - usługi. W przeznaczeniu podstawowym dopuszcza się również usługi turystyki i mieszkania towarzyszące. Tymczasem wnioskowana funkcja obiektu podlegającego przebudowie, czyli cele edukacyjne - szkoła wyższa, odpowiada według ustaleń planu kategorii "usługi oświaty", która dla tej lokalizacji nie jest przewidziana, zatem planowana inwestycja jest sprzeczna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Nie godząc się z tą decyzją A wniosła odwołanie, zarzucając naruszenie:

- art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane oraz art. art. 8, 9, i 10 § 1 K.p.a. przez wydanie decyzji odmownej z powodu nieprawidłowości, o której wcześniej inwestor nie został poinformowany, ani też nie został wzywany do jej usunięcia;

- art. 6 i art. 7 K.p.a. w związku z art. 138 § 2 K.p.a. przez nieuwzględnienie przy wydaniu decyzji okoliczności, które organ pierwszej instancji był zobowiązany wziąć po uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy;

- art. 107 § 1 i 3 K.p.a. przez wydanie decyzji niezgodnej z zasadami określającymi jej budowę i podstawowe elementy, a także podanie jako podstawy prawnej decyzji takiego przepisu, który - zważywszy na okoliczności - nie mógł mieć zastosowania.

W uzasadnieniu A argumentowała, że w razie stwierdzenia nieprawidłowości projektu budowlanego, w myśl art. 35 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, należało na podstawie ust. 3 tego przepisu nałożyć na inwestora obowiązek usunięcia dostrzeżonego naruszenia w określonym terminie. Brak wydania w tym zakresie stosownego postanowienia wyłączył prawo organu do późniejszego wydania decyzji odmawiającej zatwierdzenia projektu i wydania pozwolenia na budowę. Prawidłowo poinformowany inwestor mógł m.in. dokonać niezbędnych zmian w przedłożonym projekcie budowlanym, a także mógł przykładowo żądać zawieszenia postępowania i dążyć do spowodowania zmiany planu zagospodarowania przestrzennego dla przedmiotowego terenu. Ponadto Prezydent Miasta Opola pominął okoliczności, które organ odwoławczy nakazał wziąć pod uwagę i rozpatrzyć przy ponownym wydawaniu decyzji, oparł się zaś na okoliczności, którą wykrył w trakcie ponownego rozpatrywania sprawy. Takie działanie świadczy o braku wyjaśnienia sprawy i zaniechaniu przeprowadzenia całego postępowania zgodnie z zasadami obowiązującymi przy jego prowadzeniu. W odwołaniu podniesiono również, że w decyzji nie oznaczono stron postępowania, a o spełnieniu tego obowiązku nie świadczy wskazanie podmiotów, które otrzymują decyzję, a nadto decyzja zawiera wadliwą podstawę prawną, tj. art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane, z uwagi na podniesioną wcześniej nieprawidłowość czynności podjętych przez organ pierwszej instancji. Poza tym organ ten był zobowiązany wyjaśnić w uzasadnieniu zastosowanie określonej podstawy prawnej, czego nie uczynił. Nie przedstawił też uzasadnienia faktycznego, co było wynikiem zaniechania przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego zgodnie przepisami K.p.a. oraz nie wytłumaczył inwestorowi powodów pominięcia dowodów zgromadzonych w sprawie, jak i przyczyn, dla których nie przeprowadził całego postępowania w sposób wyczerpujący. Poza tymi zarzutami w odwołaniu podniesiono wątpliwości co do prawidłowości oznaczenia adresata decyzji oraz wskazano na konieczność rozważenia potrzeby zawieszenia niniejszego postępowania i wszczęcia z urzędu postępowania w przedmiocie zmiany planu zagospodarowania przestrzennego w celu doprowadzenia go do zgodności z treścią rejestru gruntów, gdzie przewidziano przeznaczenie przedmiotowej działki na cele oświatowe. Kolejnym zarzutem był brak rozważenia, czy decyzja nie powinna być pozytywna tylko z uwagi na wskazany zapis w rejestrze gruntów.

Wojewoda Opolski uwzględnił odwołanie i decyzją z dnia 13 sierpnia 2012 r. uchylił decyzję organu pierwszej instancji oraz przekazał sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia. Decyzja organu odwoławczego została zaskarżona przez A. B. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu, który wyrokiem z dnia 20 grudnia 2012 r., sygn. akt II SA/Op 514/12, uchylił zaskarżony akt stwierdzając brak podstaw do wydania decyzji na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. Sąd wskazał, że Wojewoda Opolski powinien dokonać ponownej oceny zgromadzonego materiału dowodowego, w tym w zakresie ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz sposobu użytkowania obiektu, w oparciu o zgromadzony lub uzupełniony w postępowaniu odwoławczym materiał dowodowy.

Ponownie rozpatrzywszy odwołanie, Wojewoda Opolski decyzją z dnia 21 listopada 2013 r., nr [...], uchylił decyzję organu pierwszej instancji oraz zatwierdził przedłożony projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia wskazał przepis art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. oraz art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 2 i 4 oraz art. 36 ustawy Prawo budowlane, natomiast w osnowie decyzji określił "szczególne warunki zabezpieczenia terenu budowy i prowadzenia robót budowlanych", nakazując prowadzenie robót budowlanych zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym, stanowiącym załącznik nr 1 do decyzji, stosowanie obowiązujących przepisów i norm zapewniających bezpieczeństwo ludzi i mienia oraz przestrzeganie przepisów Prawa budowlanego, warunków technicznych, bhp i p.poż., a także nałożył na inwestora obowiązek zawiadomienia właściwego organu nadzoru budowlanego o zakończeniu budowy, zaś kierownika budowy zobowiązał do prowadzenia dziennika budowy oraz zamieszczenia na budowie informacji zawierających dane dotyczące bezpieczeństwa i ochrony zdrowia. Jednocześnie określił, że obszar oddziaływania obiektu obejmuje nieruchomości oznaczone numerem ewidencyjnym gruntów a, b,c,d k.m. [..] obręb [...]. W uzasadnieniu Wojewoda argumentował, powołując się na treść art. 35 ust. 4 ustawy Prawo budowlane, że w sytuacji, gdy przedłożony projekt budowlany jest kompletny i posiada wszystkie niezbędne uzgodnienia oraz opinie wymagane przepisami prawa, właściwy organ nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Zdaniem Wojewody, taka sytuacja zaistniała w rozpoznawanej sprawie, gdyż inwestor przedłożył wymagane dokumenty, w tym m.in. trzy postanowienia [...] Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w [...], w których organ ten wyraził zgodę na proponowane w ekspertyzie technicznej nachylenie podłoża jezdni dojazdu, szerokość i lokalizację dojazdu pożarowego (z dnia 15 grudnia 2011 r.); spełnienie wymagań w zakresie bezpieczeństwa pożarowego, tj. usytuowanie budynku szkoły w stosunku do obiektów sąsiadujących w sposób inny niż w § 271 ust. 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych (z dnia 15 grudnia 2011 r.); spełnienie wymagań w zakresie bezpieczeństwa pożarowego w odniesieniu do odległości od granicy z sąsiednią działką, tj. w sposób inny niż przewidziany w § 12 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych (z dnia 3 stycznia 2012 r.). Wojewoda stwierdził również, że projektu budowlany spełnia przesłankę z art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, gdyż jest zgodny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W tej kwestii wyjaśnił, że w dacie wydania decyzji z dnia 14 maja 2012 r. obowiązywał plan miejscowy z dnia 28 stycznia 2010 r., który nie dopuszczał możliwości lokalizacji planowanej inwestycji na terenie oznaczonym symbolem "1U". Jednak w dniu 15 lipca 2013 r. został uchwalony nowy miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego [...] - [...] w [...] (uchwała nr XLV/699/13 Rady Miasta Opola - opublikowana w Dz. Urz. Woj. Opolskiego z 2013 r., poz. 1769), obejmujący działkę nr a k.m. [...] w [...], z którego wynika, że ww. działka znajduje się na terenie oznaczonym symbolem "1U", którego podstawowe przeznaczenie - zgodnie z § 5 ust. 1 pkt 3 planu - to usługi, usługi administracji, usługi oświaty i usługi nauki. Inwestor uzyskał 18 października 2011 r. od [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w [...] pozwolenie, zmienione następnie w dniu 13 kwietnia 2012 r., na przebudowę, remont i adaptację przedmiotowego budynku z przeznaczeniem na cele edukacyjne (szkolnictwo wyższe), zatem planowana inwestycja jest zgodna z ustaleniami planu miejscowego. W zakresie spełnienia przez inwestycję warunków określonych w § 12 rozporządzenia z 2002 r. organ wskazał natomiast, że A posiada postanowienie [...] Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w [...] z dnia 3 stycznia 2012 r., wydane na podstawie § 2 ust. 3a tegoż rozporządzenia, wyrażające zgodę na spełnienie wymagań w zakresie bezpieczeństwa pożarowego w inny sposób niż określony w § 12 ww. rozporządzenia. Dokonując z kolei oceny co hałasu powstałego w wyniku wykonania planowanej inwestycji organ przyjął, że sumaryczny poziom dźwięku na granicy działki (punkt obserwacyjny na granicy działki położony najbliżej urządzeń usytuowanych na terenie inwestycji) wynosić będzie 46,5 dB, podczas gdy zgodnie z rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku (Dz. U. z 2007 r. nr 120, poz. 826, z późn. zm.), dopuszczalny poziom hałasu w środowisku powodowany przez grupy źródeł hałasu dla dnia, dla terenów w strefie śródmiejskiej miast powyżej 100.000 mieszkańców, wynosi 55 dB. Dalej, w związku z zastosowaniem klimatyzatorów freonowych wyjaśnił, że z opisu do projektu architektoniczno-budowlanego (str. 18) wynika, iż użyty zostanie czynnik chłodzący R410A, który nie zawiera chloru i nie powoduje zubożenia warstwy ozonowej, a poza tym został dopuszczony do stosowania w urządzeniach chłodniczych.

Powyższa decyzja została zaskarżona przez A. B. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu, który wyrokiem z dnia 10 kwietnia 2014 r., sygn. akt II SA/Op 33/14, oddalił skargę. Sąd stwierdził, że w toku postępowania sprawdzeniu przez organ administracji podlegał projekt budowlany, przy czym zakres tego sprawdzenia obejmował zgodność inwestycji z obowiązującym planem miejscowym, kompletność projektu oraz wykonanie go przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane. Badanie przez organ projektu nie obejmowało natomiast oceny jego zgodności z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, ponieważ odpowiedzialność za prawidłowość tych elementów projektu architektoniczno-budowlanego spoczywa na projektancie. Właściwy organ administracji nie może ingerować w zawartość merytoryczną projektu budowlanego, a jego ocenie podlega jedynie zgodność przyjętych rozwiązań z prawem. Sąd zgodził się z oceną Wojewody Opolskiego o przedłożeniu przez inwestora kompletnego wniosku wraz z załącznikami. Uznał ponadto, że zastrzeżeń nie budzi zakres przeprowadzonej przez organy architektoniczno-budowlane kontroli przedłożonej dokumentacji, jak też końcowa ocena Wojewody, prowadząca do zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. W szczególności Sąd nie stwierdził wadliwości wykładni przepisów rozporządzenia z 2002 r., dokonanej przez organ odwoławczy. W odniesieniu do wymogów wynikających z § 12 ust. 1 pkt 1 ww. rozporządzenia wskazał, że materiał dokumentacyjny potwierdza, iż A uzyskała postanowienie [...] Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w [...] z dnia 3 stycznia 2012 r., wyrażające zgodę na odstępstwo od obowiązujących odległości od granicy z działką sąsiednią i w zastępstwie tego na spełnienie wymagań w zakresie bezpieczeństwa pożarowego zgodnie z propozycją podaną w aneksie do ekspertyzy technicznej, tj. przez zaprojektowanie w budynku szkoły pełnego systemu sygnalizacji pożaru, z monitoringiem do PSP. Oznacza to, że spełnione zostały przesłanki, o jakich mowa w § 2 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia z 2002 r. Ponadto inwestor uzyskał pozwolenie [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków na prowadzenie robót budowlanych zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym, a więc z uwzględnieniem odstępstw od ogólnych zasad wynikających z przepisów rozporządzenia z 2002 r. Sąd zaaprobował również stanowisko organu, że poziom hałasu emitowany przez projektowane urządzenia nie przekracza dopuszczalnych standardów akustycznych oraz, że brak jest podstaw do podważenia rozwiązania polegającego na zastosowaniu klimatyzatorów freonowych. Zgodził też z oceną organu co do zgodności projektu budowlanego z ustaleniami planu miejscowego przyjmując, że spełniona została przesłanka z art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane. W konsekwencji Sąd uznał, że Wojewoda Opolski, kierując się dyspozycją zawartą w art. 35 ust. 4 ustawy Prawo budowlane, prawidłowo stwierdził brak podstaw do nieuwzględnienia wniosku inwestora oraz słusznie wskazywał na spoczywający na nim obowiązek ponownego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy w jej całokształcie, przy uwzględnieniu stanu prawnego obowiązującego w dacie orzekania, a także uznał, że nie posiada kompetencji do oceny działań [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków.

Na skutek skargi kasacyjnej wniesionej przez A. B. i M. B., Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 16 września 2016 r., sygn. akt II OSK 3098/14, uchylił powyższy wyrok oraz zaskarżoną decyzję Wojewody Opolskiego z dnia 21 listopada 2013 r. Uznając za zasadny zarzut naruszenia § 12 ust. 1 oraz § 2 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia z 2002 r., NSA dostrzegł, że zatwierdzony projekt budowlany przewiduje budowę ściany z otworami okiennymi częściowo w odległości od granicy z działką sąsiednią mniejszej niż 4 m. Z akt sprawy nie wynika przy tym, by inwestor uzyskał odstępstwa od warunków technicznych na podstawie art. 9 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r. poz. 290, z późn. zm.) jak również nie wynika, by spełnione zostały przesłanki odstąpienia od wymogów zawartych w § 12 ust. 1 rozporządzenia z 2002 r., które określone zostały w § 12 ust. 2 tego aktu prawnego. Sąd drugiej instancji zauważył, że odstępstwa uzyskane przez A na podstawie § 2 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia z 2002 r., na które powołują się organy administracji oraz Sąd pierwszej instancji, dotyczą wyłącznie odstępstw od wymogów związanych z ochroną przeciwpożarową, sanitarną oraz ochroną zabytków. Odstępstwa od pozostałych wymogów wynikających z rozporządzenia z 2002 r. mogą być uzyskane z kolei tylko na podstawie art. 9 ustawy Prawo budowlane albo na podstawie art. 12 ust. 2 tego rozporządzenia. Za taką wykładnią § 2 ust. 2 pkt 2 przemawia fakt, iż w tym przepisie oraz w powiązanym z nim ustępie 4, wymienione zostały organy administracji zajmujące się jedynie pewnymi szczególnymi elementami procesu budowlanego, tj. ochroną pożarową, sanitarną oraz ochroną zabytków, nie zaś całokształtem zagadnień związanych z zatwierdzeniem projektu budowlanego i udzieleniem pozwolenia na budowę. NSA nie uwzględnił natomiast zarzutu skargi kasacyjnej, dotyczącego naruszenia art. 29 K.p.a. Wskazał w tym zakresie, że Wydział Zamiejscowy A w [...] nie posiada wprawdzie osobowości prawnej, niemniej jednak z akt sprawy wynika, że działania podejmowane przez Wydział Zamiejscowy miały pełną akceptację władz tej uczelni. Wszczęcie postępowania na wniosek Wydziału Zamiejscowego i wydanie pozwolenia na budowę, w którym jako inwestor wskazany został Wydział Zamiejscowy A, nie jest uchybieniem na tyle istotnym, by mogło być samo w sobie podstawą wyeliminowania z obrotu prawnego tego pozwolenia.

W ponownie prowadzonym postępowania Wojewoda Opolski pismem z dnia 15 grudnia 2016 r. wystąpił do organu pierwszej instancji o przekazanie akt sprawy dotyczącej decyzji Prezydenta Miasta Opola z dnia 17 maja 2016 r., odnoszących się do przedmiotu inwestycji, tj. budynku przy ul. [...] w [...], a następnie wydał postanowienie z dnia 12 stycznia 2017 r., którym na podstawie art. 35 ust. 1 i ust. 3 ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 136 i art. 142 K.p.a., nałożył na A obowiązek doprowadzenia projektu budowlanego do zgodności z ustaleniami przepisów § 12 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia z 2002 r. w zakresie odległości projektowanego budynku od granicy z sąsiednią działką budowlaną w terminie 30 dni od dnia otrzymania postanowienia.

Decyzją z dnia 17 marca 2017 r., nr [...], skierowaną do A, Wojewoda Opolski utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta Opola z dnia 14 maja 2012 r., odmawiającą zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. W uzasadnieniu Wojewoda stwierdził, że zgodnie z art. 35 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane do organów administracji architektoniczno-budowlanej należy obowiązek sprawdzenia zgodności m.in. projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi. Niewątpliwie takim przepisem jest natomiast § 12 ust.1 rozporządzenia z 2002 r. Organ wyjaśnił, powołując się na orzecznictwo (wyrok NSA z dnia 16 września 2016 r., II OSK 3098/14), że mając na względzie treść art. 35 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane oraz związanie oceną prawną wyrażoną w powyższym wyroku, postanowieniem z dnia 12 stycznia 2017 r. nałożył obowiązek, którego jednak inwestor dotychczas nie wykonał, co uzasadnia odmowę zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę dla przedmiotowej inwestycji. Oceniając pod kątem legalności decyzję Prezydenta Miasta Opola, Wojewoda stwierdził, że na aktualności straciła niezgodność inwestycji z zapisami w planie miejscowym, gdyż uchwałą Nr XLV/699/13 Rady Miasta Opola z dnia 15 lipca 2013 r. uchwalony został nowy miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego [...] - [...] w [...], obejmujący działkę, na której planowa jest inwestycja i stosownie do § 5 ust. 1 pkt 3 tego planu wskazana działka znajduje się na terenie oznaczonym symbolem "1U", którego przeznaczenie to m.in. usługi nauki, przez które zgodnie z § 3 ust. 2 pkt 5 planu należy rozumieć uczelnie wyższe. W tych okolicznościach projekt budowlany zakładający przebudowę, remont i adaptację przedmiotowego budynku na cele edukacyjne (szkolnictwo wyższe), jest zgodny z ustaleniami obecnie obowiązującego planu miejscowego. Spełniona zatem została przesłanka, o jakiej mowa w art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, jednak inwestor nie dopełnił obowiązku nałożonego postanowieniem z dnia 12 stycznia 2017 r. Odnosząc się do zarzutów odwołania Wojewoda wskazał, że w wyroku z dnia 20 grudnia 2012 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu podkreślił, iż przepis art. 107 § 3 K.p.a. nie przewiduje obowiązku odniesienia się do wcześniejszych wskazań organu odwoławczego, które z uwagi na samodzielność organu pierwszej instancji w rozstrzyganiu sprawy nie są dla niego bezwzględnie wiążące, a fakt, że w decyzji nie odniesiono się do wcześniejszych wskazań nie przesądza, iż nie zostały one wykonane. Stosownie do tego uznał, że takiego postępowania organu pierwszej instancji nie można zakwalifikować jako wady skutkującej uchyleniem zaskarżonej decyzji, gdyż nie mają one wpływu na podjęte przez ten organ rozstrzygnięcie. Odnośnie zarzutów naruszenia art. 107 § 1 K.p.a. w związku z brakiem oznaczenia stron postępowania oraz wadliwej podstawy prawnej Wojewoda zgodził się, że organ pierwszej instancji błędnie przyjął za podstawę zaskarżonej decyzji przepis art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane, gdyż skoro obowiązek nałożony na inwestora ww. postanowieniem został wykonany, to decyzja odmowna powinna zostać wydana na podstawie art. 35 ust. 4 tej ustawy. Jako bezpodstawny ocenił Wojewoda zarzut dotyczący naruszenia art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane poprzez niewydanie postanowienia nakładającego obowiązek usunięcia naruszenia w zakresie zgodności projektu budowlanego z ustaleniami planu miejscowego i stwierdził, że przeszkoda w postaci niezgodności inwestycji z zapisami planu miejscowego jest niemożliwa do usunięcia, a więc obowiązek nałożony postanowieniem byłby niewykonalny. Przypomniał przy tym, że na skutek zmiany planu miejscowego przedmiotowa inwestycja jest z nim zgodna. Odnośnie nieoznaczenia stron postępowania Wojewoda stwierdził, że Prezydent Miasta Opola prawidłowo określił strony postępowania, zgodnie z art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, uznając za strony postępowania właścicieli nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu, tj. zgodnie z definicją zawartą w art. 3 pkt 20 wskazanej ustawy. Zdaniem Wojewody, o ile błędne powołanie podstawy prawnej decyzji oraz nieokreślenie stron postępowania stanowią wadę formy decyzji, a więc stanowią naruszenie art. 107 §1 K.p.a., to jednak nie są to naruszenia prawa w stopniu istotnym dla zaskarżonego rozstrzygnięcia. Na zakończenie Wojewoda wskazał, że uwzględniając ocenę prawną zawartą w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, uznał za stronę niniejszego postępowania A.

We wniesionej skardze skarżąca zarzuciła naruszenie art. 77 § 1 K.p.a. w wyniku pominięcia informacji udzielonych wcześniej przez stronę skarżącą i znanych organowi z urzędu. Wyjaśniła, że zaskarżoną decyzję organ odwoławczy wydał w oparciu o wyrok NSA z dnia 16 września 2016 r., sygn. akt II OSK 3098/14 oraz posiadaną dokumentację projektową. Zarzuciła, że w momencie ogłaszania wyroku NSA nie posiadał wiedzy o decyzji Prezydenta Miasta Opola z dnia 17 maja 2016 r., nr [...], zmieniającej prawomocną decyzję Wojewodę Opolskiego z dnia 21 listopada 2013 r. i zatwierdzającej dokumentację zamienną. Ta dokumentacja zamienna likwidowała natomiast podstawowy zarzut braku wymaganej odległości ściany z otworami okiennymi od granicy działki, gdyż przewidywała zamurowanie istniejących otworów okiennych i drzwiowych w tej ścianie, a w ich miejscu, zgodnie z wymogiem konserwatorskim, zaprojektowano blendy imitujące te otwory. Wojewoda w momencie podejmowania zaskarżonej decyzji administracyjnej z dnia 17 marca 2017 r. tą dokumentacją zamienną już jednak dysponował i wiedział o jej istnieniu, lecz jej nie uwzględnił. Skarżąca podniosła, że organ zarzuca, że inwestor nie dopełnił obowiązku wynikającego z postanowienia z dnia 12 stycznia 2017 r., gdy tymczasem wymóg zgodności z § 12 ust. 1 rozporządzenia z 2002 r., do którego odniósł się Naczelny Sąd Administracyjny został już spełniony, czego dowodem jest posiadana przez organ dokumentacja zamienna nadesłana przez Prezydenta Miasta Opola, a także przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Opolski podtrzymał w całości argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Dodatkowo wskazał, że dokumentacja zamienna, na którą powołuje się skarżąca, została dołączona przez inwestora do wniosku o zmianę pozwolenia na budowę. Następnie, Prezydent Miasta Opola w dniu 17 maja 2016 r. wydał decyzję zmieniającą decyzję Wojewody Opolskiego z dnia 21 listopada 2013 r., którą zatwierdzono projekt budowlany i udzielono pozwolenia na przebudowę, remont i adaptację budynku na cele edukacyjne przy ul. [...] w [...], na działce nr a k.m. [...] w zakresie dotyczącym m.in. zamurowania okien i drzwi od strony wschodniej na poziomie parteru i piętra. W konsekwencji, powyższy projekt budowlany, po zatwierdzeniu go w decyzją z dnia 17 maja 2016 r. stał się integralną częścią rozstrzygnięcia administracyjnego. Stanowi on załącznik do decyzji z dnia 17 maja 2016 r. i nie może równocześnie być załącznikiem do rozstrzygnięcia w odrębnym postępowaniu administracyjnym, jakim jest postępowanie odwoławcze od decyzji Prezydenta Miasta Opola z dnia 14 maja 2012 r.

W piśmie procesowym z dnia 23 sierpnia 2017 r. uczestnik postępowania A. B. wniósł o umorzenie postępowania. Wskazał, że A przedłożyła projekt zamienny, zatwierdzony następnie przez Prezydenta Miasta Opola decyzją z dnia 17 maja 2016 r., która uzyskała walor ostateczności i prawomocności. Zatem prowadzenie postępowania dotyczącego wycofanego przez inwestora projektu budowlanego z 2012 r., zastąpionego projektem z 2016 r., jest bezprzedmiotowe.

Na rozprawie przed Sądem Kanclerz A podtrzymał skargę i argumentację w niej zawartą oraz wniósł o zwrot kosztów postępowania sądowego. Podniósł, że decyzja z dnia 17 maja 2016 r. została wydana "w tej samej sprawie". Zarzucił organowi przewlekłe prowadzenie postępowania, co doprowadziło A do ogromnych problemów finansowych i wykluczyło możliwość skorzystania ze środków unijnych.

Pełnomocnik organu wnosił o oddalenie skargi podtrzymując dotychczasową argumentację. Na pytanie Sądu, pełnomocnicy zgodnie oświadczyli, że nie zostało wszczęte postępowanie wznowieniowe dotyczące decyzji z dnia 17 maja 2016 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066, z późn. zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Z tego też powodu, w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, trafność wykładni tych przepisów oraz prawidłowość zastosowania przyjętej procedury.

Na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, z późn. zm.), zwanej dalej P.p.s.a., uwzględnienie skargi na decyzję administracją następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c).

W myśl natomiast art. 135 P.p.s.a. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

Przeprowadzona przez Sąd, według wskazanych zasad, kontrola legalności zaskarżonej decyzji, a także - z mocy art. 135 P.p.s.a. - poprzedzającego ją postanowienia z dnia 12 stycznia 2017 r. wykazała, że akty te wydane zostały z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 7, art. 8, art. 9, art. 75 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23, z późn. zm.), w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a więc skutkującym koniecznością ich uchylenia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. W ocenie Sądu, na podstawie art. 135 P.p.s.a., należało również orzec o uchyleniu decyzji Prezydenta Miasta Opola z dnia 14 maja 2012 r.

Uzasadniając tak dokonaną ocenę w pierwszej kolejności dostrzec trzeba, że postępowanie administracyjne w rozpoznawanej sprawie dotyczyło zatwierdzenia projektu budowlanego oraz udzielenia pozwolenia na budowę i zostało wszczęte na podstawie wniosku skarżącej z dnia 31 października 2011 r. Materialną podstawę prawną wydania zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy art. 35 powoływanej już wcześniej ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, określające zakres działania organów administracji architektoniczno-budowlanej w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Odnosząc się do tych regulacji wskazać przyjdzie, że przepis art. 35 ust. 1 tej ustawy niewątpliwie nakłada na organ administracji architektoniczno-budowlanej obowiązek sprawdzenia, przed zatwierdzeniem projektu budowlanego i wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę:

- zgodności projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (pkt 1);

- zgodności projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi (pkt 2);

- kompletności projektu budowlanego i posiadania wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1b, oraz zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7 (pkt 3);

- wykonania - w przypadku obowiązku sprawdzenia projektu, o którym mowa w art. 20 ust. 2, także sprawdzenie projektu - przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane i legitymującą się aktualnym na dzień opracowania projektu - lub jego sprawdzenia - zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7 (pkt 4).

W razie stwierdzenia naruszeń, w zakresie określonym w ust. 1, na podstawie art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane organ zobowiązany jest natomiast do nałożenia w drodze postanowienia obowiązku usunięcia w określonym terminie wskazanych nieprawidłowości, a po jego bezskutecznym upływie do wydania decyzji o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę. W przypadku jednak, gdy zostały spełnione wymagania określone w art. 35 ust. 1 oraz w art. 32 ust. 4 ustawy Prawo budowlane, wówczas zgodnie z art. 35 ust. 4 tej ustawy, organ nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę.

Dokonując w niniejszej sprawie ustaleń w zakresie spełnienia wymogów wynikających z art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, Wojewoda słusznie uznał, że dokonana przez organ pierwszej instancji ocena dotycząca braku zgodności projektu budowlanego z ustaleniami planu miejscowego jest nieaktualna. Skoro bowiem po wydaniu decyzji przez organ pierwszej instancji, dla terenu objętego inwestycją został uchwalony nowy miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, uchwalony przez Radę Miasta Opola uchwałą z dnia 15 lipca 2013 r., Nr XLV/699/13, to rozpoznając sprawę w trybie odwoławczym należało uwzględnić zaistniałą w tym zakresie zmianę. Zgodzić należy się z organem, że stosownie do art. 6 K.p.a., rozpoznając sprawę w postępowaniu odwoławczym zobowiązany był uwzględnić zmiany stanu prawnego jakie nastąpiły po wydaniu decyzji w pierwszej instancji. Zauważyć jednak przyjdzie, że w treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji, dokonując oceny w zakresie zgodności projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, organ wskazał na działkę nr a k.m. [...] w [...], podczas gdy inwestycja objęta postępowaniem została przewidziana do realizacji na działce nr a k.m. [...]. Rodzi to zatem wątpliwości co do prawidłowości oceny dokonanej w zakresie spełnienia wymogu z art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane i nie można uznać, że ocena ta dokonana została prawidłowo. Tym samym aktualnie istnieje potrzeba ponownego przeprowadzenia takiej oceny w odniesieniu do działki objętej planowaną inwestycją. Konieczność ta wynika ze stwierdzonych dalej nieprawidłowości w zakresie ustalenia stanu faktycznego sprawy.

Stosownie do oceny dokonanej na podstawie art. 35 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, uznać trzeba, że sprawdzając zgodność projektu zagospodarowania działki z przepisami techniczno-budowlanymi organ odwoławczy prawidłowo dokonał oceny na podstawie § 12 ust. 1 rozporządzenia z 2002 r. (Dz. U. z 2015 poz. 1422), zwanego nadal rozporządzeniem z 2002 r. Dostrzec należy, że kwestia oceny zgodności projektu zagospodarowania działki z przepisami techniczno-budowlanymi, dokonywanej w granicach niniejszej sprawy, była już przedmiotem kontroli sądowej, a ocena prawna w tym zakresie wyrażona została w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 września 2016 r., sygn. akt II OSK 3098/14, którym uchylono wyrok tut. Sądu oddalający skargę od wcześniejszej decyzji Wojewody Opolskiego, z dnia 21 listopada 2013 r., oraz zaskarżoną wówczas decyzję odwoławczą. W konsekwencji doszło do ponownego rozpoznania sprawy w trybie odwoławczym i wydania zaskarżonej aktualnie decyzji.

Nie jest celowe przytaczanie w tym miejscu całych wywodów NSA, gdyż wskazane one zostały w stanie faktycznym niniejszej sprawy. Należy jednak podkreślić, że niewątpliwie w wyroku tym Sąd sformułował wiążącą w niniejszej sprawie ocenę w kwestii konieczności sprawdzenia projektu zagospodarowania działki w zakresie spełnienia wymogu wynikającego z § 12 ust. 1 rozporządzenia z 2002 r. i uwzględnienia możliwości uzyskania przez inwestora odstępstwa od tego wymogu tylko na podstawie art. 9 ustawy Prawo budowlane albo na podstawie art. 12 ust. 2 ww. rozporządzenia.

Konsekwencją powyższej kontroli sądowoadministracyjnej jest wynikające z art. 153 P.p.s.a. związanie wskazaną oceną prawną. Zgodnie z tym przepisem ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Przez ocenę prawną należy rozumieć sąd o prawnej wartości sprawy. Ocena prawna może dotyczyć stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego, prawidłowości korzystania z uznania administracyjnego i kwestii zastosowania określonego przepisu prawa jako podstawy do wydania decyzji. Związanie oceną prawną, o której mowa w art. 153 P.p.s.a., oznacza, że ani organ administracji, ani sąd administracyjny, nie mogą, w tej samej sprawie, w przyszłości formułować nowych ocen prawnych, które pozostawałyby w sprzeczności z poglądem wcześniej wyrażonym w uzasadnieniu wyroku i mają obowiązek podporządkowania się mu w pełnym zakresie. Ocena prawna traci moc wiążącą jedynie w wypadku zmiany stanu prawnego lub zmiany istotnych okoliczności faktycznych sprawy, zaistniałych po wydaniu wyroku i powodujących nieaktualność poglądu Sądu, tj. gdy po wydaniu wyroku, w prowadzonym ponownie postępowaniu zmianie ustalony zostanie stan faktyczny odmienny od przyjętego przez sąd za podstawę dokonanej oceny.

Ponownie rozpatrując sprawę Wojewoda Opolski uwzględnił ocenę prawną wyrażoną w wyroku NSA z dnia 16 września 2016 r. W tym zakresie ustalając, że projekt budowlany przewiduje budowę i wykonanie nowych otworów w ścianie z otworami okiennymi od strony wschodniej w odległości mniejszej niż 4m od granicy z sąsiednimi działkami, sprawdził zgodność projektu z wymogiem wynikającym z § 12 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia. Wobec stwierdzenia, że wymóg ten nie został spełniony, organ nałożył na inwestora, postanowieniem z dnia 12 stycznia 2017 r., obowiązek usunięcia wskazanej nieprawidłowości w określonym terminie. Niedopełnienie tego obowiązku skutkowało natomiast utrzymaniem w mocy rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.

Oceniając działania Wojewody wskazać przyjdzie, że przepis art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane służy usunięciu wad w zakresie kompletności i zgodności z prawem projektu budowlanego, w tym projektu zagospodarowania działki lub terenu. Odmowa zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę bez uprzedniego wezwania strony do usunięcia nieprawidłowości w trybie tej regulacji skutkuje naruszeniem art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane. Podkreślić również należy, że niewątpliwie w świetle tego przepisu, brak spełnienia obowiązku nałożonego w tym trybie skutkuje odmową zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Omyłkowe nałożenie obowiązków nie wyklucza jednak odstąpienia od egzekwowania tego postanowienia w razie wykazania przez inwestora, że stanowisko organu jest wadliwe. Należy bowiem przyjąć, że celem postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę nie jest znalezienie podstaw do odmowy jego udzielenia lecz takie procedowanie, aby w efekcie postępowania projekt planowanego zamierzenia odpowiadał wymogom prawa i aby budowa mogła zostać zrealizowana. Należy przy tym mieć na uwadze, że konieczność przeprowadzenia przez organ odwoławczy postępowania wyjaśniającego i jego zakres wynika każdorazowo z okoliczności faktycznych sprawy.

Uwzględniając zatem stan faktyczny ujawniony w toku ponownego postępowania przed organem odwoławczym, który - co należy odnotować - uległ zmianie i nie podlegał ocenie NSA w wyroku z dnia 16 września 2016 r., zdaniem składu orzekającego w niniejszej sprawie, nie można przyjąć, że wydanie postanowienia z dnia 12 stycznia 2017 r. w trybie art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane i brak podjęcia przez skarżącą A działania w celu realizacji obowiązku ustalonego w tym postanowieniu, nie dawało podstaw do odstąpienia od jego egzekwowania i było wystarczające do ustalenia, że zaistniały przesłanki do wydania decyzji odmownej, a w rezultacie orzeczenia na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. o utrzymaniu w mocy decyzji organu pierwszej instancji.

Wskazać przyjdzie, że dokonując w niniejszej sprawie ustaleń w zakresie spełnienia wymogów z art. 35 ust. 1 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, organ odwoławczy zobowiązany był uwzględnić w pierwszej kolejności fakt, że decyzją Prezydenta Miasta Opola z dnia 17 maja 2016 r. dokonano zmiany decyzji Wojewody Opolskiego z dnia 21 listopada 2013 r. Decyzja ta odnosiła się do budynku przy ul. [...] w [...] i dotyczyła przebudowy, remontu i adaptacji tego budynku na cele edukacyjne. Wydana zatem została w granicach tej samej sprawy, w której postępowanie wszczęte zostało wnioskiem A z dnia 31 października 2011 r. o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę i w ramach której podjęta została również decyzja z dnia 17 marca 2017 r., stanowiąca przedmiot zaskarżenia w niniejszej sprawie. Obydwie decyzje dotyczyły bowiem tego samego przedmiotu postępowania - pozwolenia na budowę tej samej inwestycji. Z tego też powodu należało przyjąć, że skoro inwestor w toku trwającego kilka lat postępowania, dokonał zmiany w przedłożonym pierwotnie do zatwierdzenia projekcie budowlanym, to okoliczność ta powinna zostać uwzględniona w niniejszej sprawie przez organ odwoławczy, przy wydaniu decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę.

Zauważenia wymaga, że postępowanie w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę jest postępowaniem wnioskowym, wobec czego to strona określa zakres postępowania i decyduje o charakterze inwestycji, jaką zamierza realizować. Wniosek strony wyznacza tym samym granice sprawy podlegającej rozpoznaniu i rozstrzygnięciu w drodze decyzji, a skutkiem wszczęcia postępowania na żądanie strony jest związanie organu administracyjnego jego zakresem. Uznać ponadto trzeba, że wnioskodawca w toku postępowania, do czasu jego zakończenia ostateczną decyzją, ma prawo modyfikować swoje żądanie. W sprawie o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę może zatem dokonać zmiany co do zakresu robót budowlanych w granicach planowanej inwestycji, zwłaszcza gdy dokonywane zmiany mają na celu spełnienie wymogów wynikających z art. 35 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. Obowiązkiem organów jest natomiast podejmowanie działań zmierzających do ustalenia rzeczywistej woli wnioskodawcy co do planowanego zamierzenia budowlanego i następnie takie procedowanie, aby w efekcie postępowania umożliwić stronie spełnienie wymagań wynikających z art. 35 ust. 1 ustawy Prawo budowlane i aby budowa mogła zostać zrealizowana. W przypadku zmiany projektu dotyczącego realizacji inwestycji stanowiącej przedmiot postępowania należy zatem dokonać oceny co do tożsamości projektu podlegającego sprawdzeniu przez organy obydwu instancji.

Mając na uwadze powyższe stwierdzić przyjdzie, że wobec uchylenia decyzji Wojewody Opolskiego z dnia 21 listopada 2013 r., zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę, rozpoznając ponownie niniejszą sprawę należało dokonać oceny na podstawie art. 35 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, z uwzględnieniem stanu faktycznego istniejącego w dacie rozstrzygania przez organ odwoławczy, w szczególności zamiennej dokumentacji projektowej przedłożonej wraz z wnioskiem o zmianę decyzji z dnia 21 listopada 2013 r., która zawierał pierwotny projekt budowlany. W razie wątpliwości co do zakresu planowanej inwestycji, konieczne przy tym było uprzednie podjęcie czynności wyjaśniających, w celu ustalenia zakresu projektu budowlanego, którego zatwierdzenia dotyczy żądnie inwestora. W ocenie Sądu, nie można zgodzić się z twierdzeniem organu odwoławczego, że zmieniony projekt, zatwierdzony decyzją zmieniającą z dnia 17 maja 2016 r., stanowi integralną cześć tej decyzji i nie może być przedmiotem oceny w postępowaniu odwoławczym od decyzji Prezydenta Miasta Opola z dnia 14 maja 2014 r. Nie ma racji organ twierdząc, że niniejsze postępowanie jest odrębne od postępowania w sprawie zmiany decyzji zatwierdzającej projekt budowlany. Z tego też względu postępowanie to nie mogło zostać umorzone jako bezprzedmiotowe, o co wnosił uczestnik postępowania. Zauważyć przyjdzie, że decyzja zmieniająca została wydana w związku z istnieniem w porządku prawnym ostatecznej decyzji Wojewody Opolskiego z dnia 21 listopada 2013 r., zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej A pozwolenia na budowę. Decyzja z dnia 21 listopada 2013 r. została jednak wyeliminowana z porządku prawnego, a zaskarżona aktualnie decyzja Wojewody jest konsekwencją jej uchylenia i ponownego rozpatrzenia sprawy przez ten organ. Rozpoznając ponownie sprawę organ odwoławczy zobowiązany był ponadto uwzględnić nie tylko zmianę stanu prawnego (która w niniejszej sprawie zaistniała w zakresie planu miejscowego), ale także istniejącą na dzień podejmowania decyzji zmianę stanu faktycznego w zakresie zmiany projektu budowlanego podlegającego ocenie i zatwierdzeniu. Należało uwzględnić, że przedłożona dokumentacja zmieniająca dotyczyła tej samej inwestycji i zmieniała pierwotny projekt przedłożony do zatwierdzenia wraz z wnioskiem inwestora inicjującym postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie. Nie można natomiast uznać za prawidłowe takiego działania organu, które zmierzało do wydania decyzji w zakresie zatwierdzenia innego projektu budowlanego niż przewidziany aktualnie do realizacji przez inwestora. Brak uwzględnienia dokumentacji zamiennej spowodował, że wydając zaskarżoną decyzję organ nie rozpoznał sprawy w całości, zgodnie z żądaniem strony.

Z przedłożonych Sądowi akt administracyjnych wynika, że w ponownym postępowaniu, przed wydaniem zaskarżonej decyzji Wojewoda dysponował aktami sprawy, w której wydano decyzję zmieniającą z dnia 17 maja 2016 r. (pismo z dnia 15 grudnia 2016 r. o udostępnienie akt sprawy, pismo z dnia 2 stycznia 2017 r. o przekazaniu Wojewodzie akt sprawy i pismo z dnia 20 stycznia 2017 r. o zwrocie akt sprawy). Pomimo tego organ nie podjął jednak żadnych działań zmierzających do ewentualnego wyjaśnienia, czy wobec złożenia zmienionej dokumentacji żądanie strony w dalszym ciągu dotyczy dokumentacji pierwotnej. Wojewoda wydał zaskarżoną decyzję nie uwzględniając w ogóle faktu, że doszło do zmiany projektu budowlanego. Tymczasem, jak podnosi skarżąca, dokonane w projekcie zmiany, zatwierdzone decyzją z dnia 17 maja 2016 r., likwidowały nieprawidłowość, w zakresie której postanowieniem z dnia 12 stycznia 2017 r. nałożono na stronę obowiązek usunięcia tej nieprawidlowosci, gdyż zmiany te przewidywały zamurowanie istniejących otworów okiennych i drzwiowych. Ponadto, jak wskazano w zakażonej decyzji, zmiany dotyczyły także zmiany długości i kształtu muru granicznego od strony wschodniej, rozbiórki więźby dachowej oraz budowy nowej z rekonstrukcją istniejącej oraz zmiany układu otworów w ścianach pomiędzy pomieszczeniami poczekalni i sąsiadującymi pokojami biurowymi na poziomie parteru. Niewątpliwie zatem w toku prowadzonego postępowania doszło do zmiany projektu budowlanego podlegającego ocenie organu pierwszej instancji, co do którego Wojewoda Opolski wydał postanowienie z dnia 12 stycznia 2017 r., a następnie zaskarżoną decyzję.

W ocenie Sądu, brak uwzględnienia przy rozpoznaniu sprawy dokumentacji zamiennej i nieprzeprowadzenie postępowania wyjaśniającego co do zakresu projektu budowlanego podlegającego zatwierdzeniu, powodował naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 7, art. 8, art. 9, art. 75 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Wskazać w tym miejscu przyjdzie, że zgodnie z określoną w art. 7 K.p.a. ogólną zasadą prawdy obiektywnej, organy administracji w toku prowadzonego postępowania zobowiązane są do podejmowania z urzędu lub na wniosek strony wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. Wyrazem realizacji tej zasady są przepisy normujące postępowanie dowodowe. W szczególności komentowana zasada związana jest z art. 77 § 1 K.p.a., który nakłada na organy obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, a także z art. 75 § 1 K.p.a., wskazującym na konieczność dopuszczenia jako dowodu wszystkiego, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem, jak również z art. 80 K.p.a., zgodnie z którym podstawą dokonywanej przez organ oceny powinien być cały materiał dowodowy. Natomiast w myśl zasady ustalonej w art. 8 K.p.a., organy administracji zobowiązane są przy tym prowadzić postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej. Komentowana zasada wiąże się z zasadą ustaloną w art. 9 K.p.a., nakładającym na organy obowiązki w zakresie należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego oraz czuwania nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa i w tym celu udzielania im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Realizacja zasad określonych w art. 8 i art. 9 K.p.a. przejawia się natomiast m.in. także w podejmowaniu czynności zmierzających do dokonania w sprawie wyczerpującej oceny i ustalenia treści żądania wnioskodawcy.

Stwierdzając, że w postępowaniu odwoławczym, poprzedzającym wydanie zaskarżonej decyzji, doszło do naruszenia wskazanych powyżej przepisów proceduralnych, należy uznać, że w konsekwencji omówionych naruszeń, sprawa nie została rozpoznana w jej całokształcie, a dokonana w zakażonej decyzji ocena jest niepełna. Ocena ta nie stanowi też wystarczającego uzasadnienia dla odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i odmowy udzielania skarżącej pozwolenia na budowę z powodu braku wykonania obowiązku określonego w postanowieniu z dnia 12 stycznia 2017 r. Bez dokonania na podstawie dokumentacji zamiennej ustaleń i oceny co do zakresu i treści projektu podlegającego zatwierdzeniu, nie można stwierdzić, że wskazanym postanowieniem prawidłowo nałożono na skarżącą A obowiązek oraz że w aktualnym stanie faktycznym istniały podstawy do jego egzekwowania. Brak jest podstaw do ustalenia, że w niniejszym postępowaniu zatwierdzeniu podlegać powinien pierwotnie przedłożony projekt budowlany, w zakresie którego organ odwoławczy dokonał oceny, a nie projekt zawierający zmiany zatwierdzone decyzją z dnia 17 maja 2016 r.

Mając na uwadze powyższe, Sąd orzekł w pkt 1 wyroku, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., o uchyleniu zaskarżonej decyzji, a na podstawie art. 135 P.p.s.a. także postanowienia z dnia 12 stycznia 2017 r., jako wydanych z naruszeniem przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Na podstawie art. 135 P.p.s.a. uchylił również decyzję organu pierwszej instancji z dnia 14 maja 2012 r. W ocenie Sądu, zgodzić się należy ze stanowiskiem organu odwoławczego, że wobec wykonania przez inwestora obowiązku nałożonego postanowieniem, podstawę decyzji odmownej organu pierwszej instancji mógł stanowić przepis art. 35 ust. 4 ustawy Prawo budowlane, a nie powołany w tej decyzji przepis art. 35 ust. 3 tej ustawy. Wprawdzie naruszenie polegające na przyjęciu nieprawidłowej podstawy prawnej rozstrzygnięcia nie miało wpływu na wynik sprawy przed organem pierwszej instancji, a decyzja wydana została na podstawie stanu faktycznego i prawnego obowiązującego na dzień jej podjęcia, jednak w świetle zaistniałej w toku postępowania odwoławczego istotnej zmiany stanu faktycznego Sąd uwzględnił wynikający z zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego obowiązek dokonania przez organy obydwu instancji oceny spełnienia wymogów z art. 35 ust. 1 ustawy Prawo budowlane co do tożsamego projektu budowlanego. Dla prawidłowego końcowego załatwienia przedmiotowej sprawy, zgodnie z intencją wnioskodawcy, konieczne jest natomiast uwzględnienie zmiany treści projektu budowlanego, którego zatwierdzenia żąda skarżąca A, a następnie dokonania oceny spełnienia wymogów z art. 35 ust. 1 ustawy Prawo budowlane na podstawie aktualnego stanu faktycznego i prawnego, istniejącego w dacie wydawania decyzji. Dostrzec przyjdzie, że wskazana okoliczność nie była podstawą wiążącej oceny, dokonanej w niniejszej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. W niniejszym postępowaniu skład orzekający miał natomiast na uwadze, że postępowanie w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę dla inwestycji polegającej na przebudowie, ramocie i adaptacji budynku na cele edukacyjne, prowadzone jest już od kilku lat, a ujawniona zmiana w zakresie stanu faktycznego powinna skutkować dokonaniem oceny przedłożonego do zatwierdzenia zmienionego projektu budowlanego najpierw przez organ pierwszej instancji. W stanie faktycznym niniejszej sprawy, zagwarantuje to realizację zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, tj. dokonanie oceny z uwzględnieniem aktualnego projektu budowlanego.

O kosztach postępowania, na które składa się wpis od skargi w kwocie 500 zł, Sąd orzekł w pkt 2 wyroku na podstawie art. 200 P.p.s.a.

Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z przedstawionych rozważań i sprowadzają się do ponownego przeprowadzenia postępowania i rozpoznania sprawy zgodnie z wymogami procedury administracyjnej, w tym określonymi w art. 7, art. 8, art. 9, art. 75 § 1, 77 § 1 i art. 80 K.p.a. W szczególności należy dokonać jednoznacznych ustaleń co do treści aktualnego projektu budowlanego podlegającego zatwierdzeniu, zgodnie z wolą skarżącej A, a następnie oceny tego projektu w zakresie spełnienia wymogów wynikających z art. 35 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. Wiążąca w tym zakresie pozostaje przy tym ocena wyrażona w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, wydanym w granicach niniejszej sprawy.