Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 1155/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2015-02-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art 59, 61 ust 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: par 5, 6, 7
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Piotr Korzeniowski, Sędziowie sędzia WSA Katarzyna Golat, sędzia WSA Marta Laskowska-Pietrzak (spr.), Protokolant st. ref. Marcin Lesner, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 lutego 2015 r. sprawy ze skargi A. S., B. K. i H. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy - oddala skargę -


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] marca 2014 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. po rozpatrzeniu odwołań wniesionych przez M. i W. B., A. i A. S., A. i A. M., M. i T. L., R. i D. M., S. i C. O., E. i Z. S., B. i H. K. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta S. z dnia [...] lutego 2014 r., ustalającą warunki zabudowy dla budowy kościoła, kaplicy, domu parafialnego i parkingu na działkach nr ew. [...] obręb [...] położonych w S. przy ul. [...].

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał na następujące ustalenia faktyczne i prawne:

Wnioskiem z dnia 1 października 2013 r. inwestor Diecezja [...] w S., wystąpiła do Prezydenta Miasta S. o ustalenie warunków zabudowy, dla inwestycji polegającej na budowie kościoła, kaplicy, domu parafialnego i parkingu na działkach nr ew. [...], obręb [...], położonych w S., przy ul. [...].

W piśmie z dnia 21 października 2013 r. mieszkańcy osiedla [...] wyrazili sprzeciw dla inwestycji polegającej na budowie kościoła, kaplicy i domu parafialnego,

Decyzją z dnia [...] lutego 2014 r., Kierownik Referatu Urbanistyki i Budownictwa, działając z upoważnienia Prezydenta Miasta S., ustalił warunki zabudowy dla Diecezji [...] w S. dla powyżej opisanej inwestycji.

Rozpatrując odwołania od powyższej decyzji, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. wskazało, że podstawę rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80 poz. 717 z późn. zm.). Zgodnie z art. 4 ust. 1 i 2 powołanej ustawy, ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobu zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje co do zasady w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, a w razie jego braku - w decyzji o warunkach zabudowy. Potwierdzeniem tej konkluzji jest art. 59 ust. 1 tej ustawy, zgodnie z treścią którego zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy i zagospodarowania terenu.

Zgodnie natomiast z art. 60 ust. 1 powyższej ustawy decyzję o warunkach zabudowy wydaje wójt, burmistrz albo prezydent miasta po uzgodnieniu z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4 oraz uzyskaniu uzgodnień lub decyzji wymaganych przepisami odrębnymi.

Organ odwoławczy wskazał, że stosownie do art. 61 ust. 1 tej ustawy wydanie decyzji jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1/ co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2/ teren ma dostęp do drogi publicznej;

3/ istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4/ teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5/ decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. wskazało, że ustawodawca w art. 61 ust. 6 i 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, udzielił ministrowi właściwemu do spraw budownictwa, gospodarki przestrzennej i mieszkaniowej, delegacji ustawowej dla określenia, w drodze rozporządzenia, sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego - w szczególności nałożył na ministra obowiązek określenia wymagań dotyczących ustalania:

1/ linii zabudowy;

2/ wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu;

3/ szerokości elewacji frontowej;

4/ wysokości górnej granicy elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki;

5/ geometrii dachu (kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych).

Tę delegację ustawową zrealizował Minister Infrastruktury, wydając rozporządzenie z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588).

Przepisy powołanego rozporządzenia co do zasady wskazują że poszczególne wskaźniki i parametry ustala się na podstawie średnich wartości istniejącej zabudowy w obszarze analizowanym, co dotyczy powierzchni zabudowy - § 5 ust. 1 wraz z udziałem powierzchni biologicznie czynnej (wymóg zawarty w § 2 pkt 3 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r.), szerokości elewacji frontowej z określoną tolerancją - § 6 ust. 1 lub odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich (wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki - § 7 ust. 1 i geometrię dachu - § 8). Natomiast linia zabudowy ustalana jest w swym zasadniczym kształcie jako przedłużenie linii istniejącej w sąsiedztwie (§ 4 ust. 1), z ewentualnymi modyfikacjami wynikającymi z ust. 2-3 § 4 rozporządzenia. Odstępstwo od powyższych reguł ustalania linii zabudowy oraz pozostałych wskaźników i parametrów jest możliwe, jeżeli wynika to z analizy (§ 4 ust. 4, § 5 ust. 2, § 6 ust. 2, § 7 ust. 4). Stąd też podstawowe znaczenie ma zbadanie zabudowy i zagospodarowania obszaru analizowanego oraz stwierdzenie przeciętnych (średnich) parametrów i wskaźników, które stanowią odniesienie do ustalenia wymagań nowej zabudowy, jak również ewentualne sformułowanie w analizie takich wniosków, które uzasadnią odstąpienie od ustalania wskaźników i parametrów zgodnych z występującymi w sąsiedztwie terenu inwestycji.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. wskazało, iż z materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy wynika, że w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu wyznaczono w promieniu 138 m od granic działki inwestora (szerokość frontu terenu inwestycji od strony ulicy [...], z której odbywa się główny dostęp do terenu inwestycji wynosi 46 m) obszar analizowany i przeprowadzono na nim badanie funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Obszar analizowany został rozszerzony o kilka z działek leżących przy ul. [...], która to ulica jest wyraźną granicą kwartału. Z ustaleń wynika, że na przedmiotowym obszarze występuje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna wolnostojąca i bliźniacza, uzupełniona zabudową usługową i gospodarczo-garażową oraz zabudowa usługowa (biura, handel itp.).

Organ odwoławczy wskazał, że za kontynuacją funkcji dotychczasowej zabudowy, przemawia fakt, że przy ul. [...] zlokalizowane są obiekty handlowo-usługowe oraz obiekty usług podstawowych, nadto znajdują się tam również obiekty biurowo-usługowe. Zdaniem organu odwoławczego, budowa kościoła, kaplicy i domu parafialnego spełnia funkcję uzupełniającą wobec zabudowy mieszkaniowej, kontynuując zarazem funkcję usługową występującą na analizowanym terenie.

Odnosząc się do argumentów wskazanych w odwołaniach organ drugiej instancji wskazał, że planowane obiekty sakralne będą pełniły w istocie funkcję uzupełniającą względem dominującej w obszarze analizowanym funkcji mieszkaniowej. Jednocześnie uznał, że pojęcie zabudowy usługowej należy ujmować szeroko, nie ograniczając tego pojęcia jedynie do obiektów handlowych lub biurowych. Funkcję usługową mogą bowiem również pełnić obiekty służące zaspokajaniu potrzeb duchowych, niematerialnych okolicznych mieszkańców, w szczególności obiekty sakralne lub kulturalne. Kościół oraz dom parafialny kontynuują funkcję zabudowy istniejącą w obszarze analizowanym.

W dalszej części uzasadnienia organ wskazał, że obowiązującą linię nowej zabudowy wyznacza się wedle § 4 powołanego rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Oznacza to, iż przedmiotową linię bada się na całym analizowanym obszarze, a nie - jak domagają się tego odwołujący - wyłącznie na podstawie działek bezpośrednio graniczących z terenem inwestycji. W myśl ustaleń poczynionych w analizie urbanistycznej omawiany wskaźnik waha się w obszarze analizowanym w przedziale od około 2,6 m do około 112,9 m, jeden z budynków usługowych bliżej ulicy [...] - na dz. nr geod. [...] odsunięty jest od krawędzi jezdni tej ulicy o około 13,5 m. W przypadku przedmiotowej inwestycji przyjęto natomiast, że linia zabudowy dla planowanej inwestycji jest nieprzekraczalna w odległości 13,5 m od krawędzi jezdni ulicy [...]. Przedmiotowe przedsięwzięcie realizuje zatem omawiany parametr w zakresie kontynuacji istniejącej zabudowy, bowiem budynek usługowy, zlokalizowany w takiej odległości od krawędzi jezdni, znajduje się po tej samej stronie ulicy co planowana inwestycja.

Wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się w świetle § 5 cytowanego rozporządzenia na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. Z przeprowadzonej analizy urbanistycznej - zdaniem organu odwoławczego - wynika, że parametr ten wynosi dla wszystkich działek zabudowanych od 0,10 do 0,53, średni wskaźnik zaś wynosi 0,28. Natomiast wskaźniki działek zagospodarowanych z występującymi usługami wynoszą od 0,12 do 0,53, co daje średni wskaźnik na poziomie 0,35. Tymczasem dla planowanej inwestycji przyjęto, że stosunek wielkości powierzchni zabudowy do powierzchni działki będzie wynosił od 0,12 do 0,28, czyli przy uwzględnieniu istniejącej powierzchni zabudowy, co nie zakłóci ładu przestrzennego. Organ odwoławczy podkreślił, że ustawodawca dopuszcza w § 5 ust. 2 rozporządzenia wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika do z analizy urbanistycznej, zważywszy w szczególności na specyfikę planowanej inwestycji. Rozważany wymóg został spełniony w niniejszej sprawie. Powierzchnię biologicznie czynną ustalono na min. 25% powierzchni terenu inwestycji.

Kolejne wskaźniki, to jest szerokość elewacji frontowej, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki oraz geometrię dachu ustalono osobno dla każdego z planowanych budynków - kościoła, kaplicy i domu parafialnego. I tak szerokość elewacji frontowej dla kościoła i kaplicy określono na 29,9 m z tolerancją do ± 20%, zaś dla domu parafialnego na 20,9 m z tolerancją do ± 10%, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki dla kościoła od 6,4 m do 15,0 m, zaś dla kaplicy i domu parafialnego - 6,4 m z tolerancją do ± 10%. Ostatni ze wskaźników - geometrię dachu - dla kościoła - dach wielospadowy, kalenica główna równoległa lub prostopadła do elewacji frontowej, wysokość głównej kalenicy 15,0 m z tolerancją do 20%, kąty nachylenia połaci od 20° do 40°, dopuszcza się dominantę w postaci wieży kościoła (kalenicy, krawędzi lub punktu) od 15,0 m do 35,0 m; dla kaplicy - dach wielospadowy, kalenica główna równoległa lub prostopadła do elewacji frontowej, wysokość głównej kalenicy 10,6 m z tolerancją od +5% do -10%, kąty nachylenia połaci dla domu parafialnego dach wielospadowy, kalenica główna równoległa lub prostopadła do elewacji frontowej, wysokość głównej kalenicy 10,6 m z tolerancją ± 5%, kąty nachylenia połaci od 20° do 40°.

Szerokość elewacji frontowej, znajdującej się od strony frontu działki, wyznacza się dla nowej zabudowy zgodnie z § 6 rozporządzenia na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach na obszarze analizowanym, z tolerancją do 20%. Powyższy parametr przyjmuje w obszarze analizowanym wartości od 1,6 m do około 64,9 m dla wszystkich budynków zlokalizowanych w analizowanym obszarze (średnia szerokość 9,4 m), od 3,2 m do około 64,9 m dla wszystkich budynków, w których występują usługi (średnia szerokość 15,0 m), od 7,3 m do około 64,9 m dla budynków mieszkalnych wielorodzinnych (w których również występują usługi), dwóch budynków usługowych na dz. nr geod. [...] oraz trzech budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie szeregowej z usługami towarzyszącymi (dz. nr geod. [...]) wynoszą od około 7,3 m (dz. nr geod. [...]) do około 64,9 m (dz. nr geod. [...]), których średnia szerokość wynosi 29,9 m. Dla rozważanej inwestycji przyjęto wartości od strony ul. [...] maksymalnie 29,9 m dla kościoła i kaplicy, zaś 20,9 m dla domu parafialnego - z tolerancją do ± 20%. Powyższy wskaźnik został również zachowany w rozpatrywanej sprawie.

Wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy w świetle § 7 wspomnianego rozporządzenia jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Zgodnie z analizą urbanistyczną wysokości górnych krawędzi elewacji frontowych budynków mieszkalnych jednorodzinnych i wielorodzinnych (również z usługami towarzyszącymi) oraz budynków usługowych na działkach położonych w obszarze analizowanym i przy tej samej drodze publicznej - ulicy [...], wynoszą od około 3,0 m (dz. nr geod. [...]) do około 15,0 m (dz. nr geod. [...]), średnia wysokość górnej krawędzi elewacji frontowych tych budynków przy tej ulicy wynosi 6,4 m. Dla omawianego przedsięwzięcia wyznaczono ten wskaźnik na poziomie od 6,4 m do 15,0 m dla kościoła, zaś dla kaplicy i domu parafialnego - 6,4 m z tolerancją do ± 10% z możliwością lokalizacji wieży kościelnej o wysokości maksymalnie 35 m. Trzeba jednak w tym miejscu wskazać, że ustawodawca dopuszcza w § 7 ust. 4 rozporządzenia wyznaczenie innej wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, jeżeli wynika to z analizy urbanistycznej. Tym samym przyjęte wartości mogą wprawdzie nie znajdować pełnego odzwierciedlenia w obszarze analizowanym, szczególnie w zakresie wieży kościelnej, lecz niemniej ze względu na charakter planowanej inwestycji (budowa kościoła) zasadne było - zdaniem organu odwoławczego - częściowe odstąpienie od wartości tego parametru występujących w otoczeniu przedsięwzięcia.

Geometrię dachu (kąt nachylenia, wysokość głównej kalenicy i układu połaci dachowych, a także kierunek głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki) ustala się w myśl § 8 rozporządzenia odpowiednio do geometrii dachów występujących na obszarze analizowanym. Z analizy urbanistycznej wynika, że w sąsiedztwie inwestycji przeważają dachy płaskie, choć występują również dachy strome jedno-, dwu-, wielospadowe oraz strukturalne (w formie łuku), kąty nachylenia połaci od 10° do 60°, kalenice główne prostopadłe lub równoległe do elewacji frontowych, wysokości głównych kalenic od około 4,0 m do około 12,0 m. W przypadku rozważanego przedsięwzięcia ustalono, że kąt nachylenia dachu dla planowanej inwestycji będzie wynosił od 30°do 40°, dachy wielospadowe, wysokość głównej kalenicy kościoła do 15,0 m z tolerancją do -20%, kaplicy i budynku parafialnego - 10,6 m. Przedmiotowa inwestycja kontynuuje parametry istniejącej zabudowy również w tym zakresie, natomiast co do samego budynku kościoła ze względu na charakter planowanej inwestycji zasadne było - zdaniem organu odwoławczego - częściowe odstąpienie od wartości tego parametru występujących w otoczeniu przedsięwzięcia.

Szerokość elewacji frontowej, znajdującej się od strony frontu działki, wyznacza się dla nowej zabudowy zgodnie z § 6 rozporządzenia na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach na obszarze analizowanym, z tolerancją do 20%. Powyższy parametr przyjmuje w obszarze analizowanym wartości od 1,6 m do około 64,9 m dla wszystkich budynków zlokalizowanych w analizowanym obszarze (średnia szerokość 9,4 m), od 3,2 m do około 64,9 m dla wszystkich budynków, w których występują usługi (średnia szerokość 15,0 m), od 7,3 m do około 64,9 m dla budynków mieszkalnych wielorodzinnych (w których również występują usługi), dwóch budynków usługowych na dz. nr geod. [...] oraz trzech budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie szeregowej z usługami towarzyszącymi (dz. nr geod. [...]) wynoszą od około 7,3 m (dz. nr geod. [...]) do około 64,9 m (dz. nr geod. [...]), których średnia szerokość wynosi 29,9 m. Dla rozważanej inwestycji przyjęto wartości od strony ul. [...] maksymalnie 29,9 m dla kościoła i kaplicy, zaś 20,9 m dla domu parafialnego - z tolerancją do ± 20%. Powyższy wskaźnik został również zachowany w rozpatrywanej sprawie.

Wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy w świetle § 7 wspomnianego rozporządzenia jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Zgodnie z analizą urbanistyczną wysokości górnych krawędzi elewacji frontowych budynków mieszkalnych jednorodzinnych i wielorodzinnych (również z usługami towarzyszącymi) oraz budynków usługowych na działkach położonych w obszarze analizowanym i przy tej samej drodze publicznej - ulicy [...], wynoszą od około 3,0 m (dz. nr geod. [...]) do około 15,0 m (dz. nr geod. [...]), średnia wysokość górnej krawędzi elewacji frontowych tych budynków przy tej ulicy wynosi 6,4 m. Dla omawianego przedsięwzięcia wyznaczono ten wskaźnik na poziomie od 6,4 m do 15,0 m dla kościoła, zaś dla kaplicy i domu parafialnego - 6,4 m z tolerancją do ± 10% z możliwością lokalizacji wieży kościelnej o wysokości maksymalnie 35 m. Trzeba jednak w tym miejscu wskazać, że ustawodawca dopuszcza w § 7 ust. 4 rozporządzenia wyznaczenie innej wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, jeżeli wynika to z analizy urbanistycznej.

Geometrię dachu (kąt nachylenia, wysokość głównej kalenicy i układu połaci dachowych, a także kierunek głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki) ustala się w myśl § 8 rozporządzenia odpowiednio do geometrii dachów występujących na obszarze analizowanym. Z analizy urbanistycznej wynika, że w sąsiedztwie inwestycji przeważają dachy płaskie, choć występują również dachy strome jedno-, dwu-, wielospadowe oraz strukturalne (w formie łuku), kąty nachylenia połaci od 10° do 60°, kalenice główne prostopadłe lub równoległe do elewacji frontowych, wysokości głównych kalenic od około 4,0 m do około 12,0 m. W przypadku rozważanego przedsięwzięcia ustalono, że kąt nachylenia dachu dla planowanej inwestycji będzie wynosił od 30°do 40°, dachy wielospadowe, wysokość głównej kalenicy kościoła do 15,0 m z tolerancją do -20%, kaplicy i budynku parafialnego - 10,6 m. Przedmiotowa inwestycja kontynuuje parametry istniejącej zabudowy również w tym zakresie, natomiast co do samego budynku kościoła ze względu na charakter planowanej inwestycji zasadne było - zdaniem organu odwoławczego - częściowe odstąpienie od wartości tego parametru występujących w otoczeniu przedsięwzięcia.

Organ drugiej instancji odnosząc się do zarzutów dotyczących niewłaściwej lokalizacji budynku kościoła z uwagi na jego prestiżowe znaczenie oraz funkcję miastotwórczą oraz faktu, iż będzie on usytuowany (schowany) za osiedlem wielorodzinnym i zakładem przetwórstwa, jak też oddalony od osi widokowych, wskazał, iż nie ma żadnego przepisu prawa, który nakazywałby lokować kościoły na osiach widokowych czy pierzei ulicy. Ponadto, organy nie rozstrzygają o dokładnym usytuowaniu budynków na działce inwestora. Argument podnoszony przez odwołujących, iż budowa kolejnego kościoła w tej części miasta obciąży finansowo tych samych parafian, którzy ponosili już koszty budowy dwóch nowych kościołów oraz wskazywanie miejsca innej lokalizacji planowanej inwestycji, nie może być przedmiotem oceny organu odwoławczego.

Skutecznie skargę na podwyższą decyzję złożyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie A. S., B. K. oraz H. K. Wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji jako naruszającej:

- art. 59 ust. 1 i art. 61 ust. 1, 6 i 7 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80 poz. 717 z późn. zm.). w związku z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588);

- art. 7, 77 i 107 § 3 kpa;

- art. 138 w zw. z art. 140 kpa.

Wskazując na powyższe zarzuty skarżący wnieśli o zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi skarżący opisali szczegółowo stan sprawy, rozwijając szczegółowo wskazane zarzuty. Podkreślili, że przeprowadzona analiza urbanistyczna zawiera szereg uchybień, fałszywych założeń oraz innych wątpliwości, które dyskwalifikują ją jako podstawę wydania decyzji o warunkach zabudowy. Działki sąsiednie zabudowane są wyłącznie wzdłuż północnej granicy działki inwestora, natomiast działki sąsiadujące przy pozostałych granicach są działkami bez zabudowy. Przedstawiona w analizie działalność usługowa w obszarze zabudowy szeregowej i budynku wielorodzinnego nie posiada żadnych akcentów zewnętrznych, takich jak witryny, szyldy, napisy. Spełnia więc jedynie formalną rolę adresu działalności i stanowi praktycznie przysłowiowe biurko, adres o telefon. Żaden z istniejących w obszarze analizowanym funkcji usługowych nie posiada cech gabarytowych i formy architektonicznej zbliżonej do budynku publicznego takiej rangi jak kościół, a więc wprowadzenie takiej funkcji jest sprzeczne z przepisami w/w ustawy. Skarżący wskazali, że nie jest spełniony ustawowy warunek wynikający z art. 61 ust. 1 w/w ustawy w zakresie kontynuacji funkcji: projektowana funkcja stoi w sprzeczności z funkcją istniejącą otoczenia terenu.

Odnosząc się do wysokości zabudowy skarżący wskazali, że nie ma podstaw do przekroczenia wysokości zarówno dla bryły, jak i wieży kościoła.

Zdaniem skarżących lokalizacja kościoła ma duże znaczenie w urbanistyce miast: bryła powinna być dominantą, a więc przede wszystkim posiadać odpowiednią lokalizację. Proponowana lokalizacja nie spełnia podstawowych kryteriów urbanistycznych. Ponadto kościół będzie uciążliwy dla mieszkańców istniejącego osiedla poprzez: bezpośrednie sąsiedztwo funkcji mieszkaniowej z funkcją sakralną, brak możliwości wypoczynku, wielką liczbę miejsc postojowych, ograniczenie korzystania z istniejących nieruchomości (brak intymności zamieszkiwania poprzez wpływ atmosfery kultu religijnego na codzienne życie mieszkańców), zasłanianie i zaciemnianie lokali mieszkalnych, hałas dzwonów kościelnych i nagłośnień.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. wniosło o oddalenie skargi oraz podtrzymało argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Ponadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Kierując się powyższymi kryteriami Sąd uznał, iż w przedmiotowej sprawie skarga nie jest zasadna.

Wydanie decyzji o warunkach zabudowy - według normy art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków w nim wymienionych. Jednym z warunków koniecznych do wydania decyzji jest tzw. zasada dobrego sąsiedztwa, uzależniająca zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego.

Z powyższego wynika, iż zabudowa działek sąsiednich stanowi dla organów orzekających w sprawie materiał, punkt wyjścia do ustalenia, jakiego rodzaju inwestycję można zrealizować na terenie objętym wnioskiem. Powstająca w sąsiedztwie zabudowanej już działki nowa zabudowa powinna zatem odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (gabarytów i formy architektonicznej, obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej. Określenie powyższej charakterystyki jest obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie w sprawie warunków zabudowy, a także jest jednym z elementów rozstrzygnięcia znajdującego się w treści decyzji (Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, pod red. prof. Z. Niewiadomskiego, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2004, str. 500). Wymóg ten wynika wprost z ustawy, która nakłada na organy obowiązek przestrzegania w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zasady kształtowania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury (art. 1 ust. 2 pkt 1).

W sprawie zastosowanie miały również przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588), wydanego w wykonaniu delegacji zawartej w art. 61 ust. 6. Rozporządzenie to określa sposób ustalania w decyzji o warunkach zabudowy wymagań dotyczących:

1) linii zabudowy,

2) wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu,

3) szerokości elewacji frontowej,

4) wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki,

5) geometrii dachu (kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych).

Przechodząc do kontroli zaskarżonej decyzji utrzymującej w mocy decyzję ustalającą warunki zabudowy dla przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego na wstępie należy podnieść, że granice obszaru analizowanego wyznaczone zostały prawidłowo, tzn. granice obszaru analizowanego wyznaczono w odległości trzykrotnej szerokości frontu działki nr ew. [...] tj. w promieniu 138 m od granicy wnioskowanego terenu.

Odnosząc się wskazanego w skardze zarzutu niespełnienia ustawowego warunku w zakresie kontynuacji funkcji wskazać należy, że pojęcie działki sąsiedniej, o której mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie oznacza działki graniczącej z działką, na której realizowana jest inwestycja. Zagadnienie wykładni sformułowania "działka sąsiednia" było wielokrotnie przedmiotem rozważań w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego.

W wyroku z dnia 17 kwietnia 2007 r., sygn. akt II OSK 646/06 (orzeczenia.nsa.gov.pl.) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że mająca swój pierwowzór w ustawodawstwie niemieckim tzw. zasada dobrego sąsiedztwa, jest jedną z przesłanek, których spełnienie warunkuje możliwość wydania decyzji o warunkach zabudowy dla nieruchomości, znajdującej się na obszarze, dla którego nie uchwalono miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Celem zasady dobrego sąsiedztwa jest zagwarantowanie ładu przestrzennego jako takiego ukształtowania przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w przyporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo - społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno - estetyczne. Powstająca w sąsiedztwie zabudowanej już działki nowa zabudowa powinna odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (gabarytów i formy architektonicznej, obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej. Określenie powyższej charakterystyki jest obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie w sprawie warunków zabudowy, a także jest jednym z elementów rozstrzygnięcia znajdującego się w treści decyzji.

Zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie przyjmuje się, iż przez pojęcie działki sąsiedniej nie można rozumieć wyłącznie działki graniczącej, ale należy odnieść to pojęcie do nieruchomości, terenów położonych w okolicy, tworzącej pewną urbanistyczną całość. Interpretacja pojęcia "działki sąsiedniej", jako działki graniczącej miałaby zbyt restryktywny charakter, ponieważ sama ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z 2003 r., nie wskazuje, że działką sąsiednią jest tylko działka bezpośrednio sąsiadująca (granicząca) z terenem inwestycji. Jak trafnie wskazano w doktrynie, warunek sąsiedztwa należy utożsamiać z tzw. sąsiedztwem urbanistycznym, niemającym wiele wspólnego ze wspólną granicą (zob. E. Skorczyńska: Lokalizacja inwestycji celu publicznego i ustalenie warunków zabudowy dla innych inwestycji, "Samorząd Terytorialny" 2004, nr 7-8, s. 94). Jeśli działka, na której planowana jest inwestycja, nie ma wspólnej granicy z żadną działką zabudowaną, niemniej jednak znajduje się w dość bliskiej (pod względem urbanistycznym) odległości od takiej zabudowy, nie ma przeciwwskazań do wydania decyzji o warunkach zabudowy. Tzw. sąsiedztwo urbanistyczne przedstawiać się będzie różnorodnie na terenach zwartej zabudowy miejskiej, na terenach wiejskich, czy terenach rozproszonej zabudowy letniskowej.

Przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie definiują użytego w pkt 1 ust. 1 art. 61 cyt. ustawy pojęcia "działki sąsiedniej". Ratio legis art. 61 "jest ochrona ładu przestrzennego". Ma on na celu powstrzymanie zabudowy nie dającej się pogodzić z zabudową już istniejącą na terenach gdzie nie ma planu zagospodarowania przestrzennego. Nie powinno to jednak doprowadzić do nadmiernego jej ograniczenia. Za szerokim rozumieniem pojęcia działki sąsiedniej przemawia zarówno ochrona prawa własności, jak też deklarowana w art. 6 ust. 2 pkt 1 cyt. ustawy zasada wolności zagospodarowania terenu. Pojęcie "działki sąsiedniej" winno być interpretowane funkcjonalnie.

Powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 czerwca 2008 r., II OSK 58/07, wskazać należy, że kontynuacja funkcji oznacza, iż nowa zabudowa musi się mieścić w granicach zastanego w danym miejscu sposobu zagospodarowania terenu (w tym użytkowania obiektów) i przyjąć, że w zakresie kontynuacji funkcji mieści się taka zabudowa, która nie godzi w zastany stan rzeczy. Nowa zabudowa jest zatem dopuszczalna, o tyle o ile można ją pogodzić z już istniejącą funkcją. W przepisie art. 61 ust.1 pkt 1 powyższej ustawy nie chodzi o to, by nowa zabudowa była odtworzeniem istniejącej zabudowy sąsiedniej, ale o to, by na jej podstawie możliwe było określenie cech nowej zabudowy, która ma być kontynuacją, przez co należy rozumieć zachowanie charakteru zabudowy.

Zdaniem Sądu analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu została przeprowadzona prawidłowo i zasadnie organy administracji uznały, że może ona być podstawą ustaleń faktycznych poczynionych w sprawie. Zasadnie organy administracji uznały, że z analizy wynika, iż kontynuacja funkcji zostanie zachowana. Nie ma, w ocenie Sądu, podstaw do tak restrykcyjnego rozumienia wymogu kontynuacji funkcji jak chcieliby skarżący i przyjmowania, że nie wystarczy ustalenie, że w obszarze analizowanym znajdują się usługi, ale należy jeszcze ustalić, jakiego konkretnie rodzaju są to usługi.

Odnosząc się do zarzutu skargi dotyczącego nieprawidłowego ustalenia granic obszaru analizowanego wskazać należy, że ustalenie granic obszaru analizowanego nie wymaga szczegółowego uzasadnienia przez organ administracji publicznej, jeśli wprost odpowiada regulacji przytoczonej powyżej. Jednakże, podzielić należy pogląd, zgodnie z którym racjonalność urbanistyczna może wymagać szerszego określenia granic celem zapewnienia spójności urbanistycznej z obiektami już istniejącymi w sąsiedztwie. W takim przypadku, przyjęcie powiększonego obszaru do analizy winno być przez organ prowadzący postępowanie szczegółowo uzasadnione (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 października 2009 r., sygn. akt II OSK 1632/08, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych – http://orzeczenia.nsa.gov.pl/). Określenie granic węższych niż przewidziane w § 3 ust. 2 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. nie jest zaś dopuszczalne. Organ odwoławczy podkreślił w uzasadnieniu, że obszar analizowany został rozszerzony o kilka z działek leżących przy ul. [...], która to ulica jest wyraźną granicą kwartału. Ustalając w taki sposób obszar analizowany organ nie naruszył prawa.

Sporne w niniejszej sprawie pozostają przyjęte w zaskarżonej decyzji parametry planowanego budynku.

Otóż w pierwszej kolejności Sąd stwierdza, że załączona do akt analiza funkcji oraz cech zabudowy i będąca podstawą orzekania w postępowaniu administracyjnym w sposób wystarczający i adekwatny do sytuacji analizuje stan faktyczny, a następnie logicznie i przekonująco wyjaśnia jakimi przesłankami kierowano się przy ustaleniu poszczególnych cech projektowanego budynku. Faktem jest, że w większości paramentów budynku architekt, a w ślad za nim organ zastosował możliwość wyznaczenia innego wskaźnika, niż wynikający z ogólnej reguły ustalonej w każdym wypadku przez rozporządzenie. Nie mniej jednak obszerne ustalenia oraz rzeczowa argumentacja przedstawiona w analizie pozwoliły na dokonanie szeregu odstępstw przy pełnym poszanowaniu generalnej zasady zachowania ładu przestrzennego.

Zaproponowane w skardze expressis verbis inne parametry budynku także zapewne mogłyby zostać przyjęte, jednak rolą Sądu administracyjnego nie jest merytoryczne ustalenie owych paramentów i zastąpienie organu działającego poprzez osobę posiadającą stosowne uprawnienia zawodowe, lecz zbadanie, czy zaproponowana treść decyzji nie narusza przepisów prawa. Zarówno treść analizy, jak również argumentacja przedstawiona w uzasadnieniu decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. przemawiają za tezą, że organ miał uzasadnione podstawy, aby przyjąć zaproponowane przez inwestora wskaźniki.

Obowiązująca linia zabudowy wyznaczona została w nawiązaniu do budynku usługowego bliżej ulicy [...] na działce nr ew. [...] odsuniętego od krawędzi jezdni o około 13,5 m. W przypadku przedmiotowej inwestycji przyjęto natomiast, że linia zabudowy dla planowanej inwestycji jest nieprzekraczalna w odległości 13,5 m od krawędzi jezdni ulicy [...]. Przedmiotowe przedsięwzięcie realizuje zatem omawiany parametr w zakresie kontynuacji istniejącej zabudowy, bowiem budynek usługowy, zlokalizowany w takiej odległości od krawędzi jezdni, znajduje się po tej samej stronie ulicy co planowana inwestycja.

Wskaźnik wielkości zabudowy w stosunku do powierzchni terenu został także wyznaczony jako odstępstwo od reguły statuowanej w § 5 ust. 1 rozporządzenia. W sposób szczegółowy wyjaśniono stan faktyczny w obszarze analizowanym. Nie mniej średni wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działek dla obszaru analizowanego wyniósł 0,28. Wskaźniki działek zagospodarowanych z występującymi usługami wynoszą od 0,12 do 0,53, co daje średni wskaźnik na poziomie 0,35. Argumentacja przedstawiona w analizie jest w ocenie Sądu do przyjęcia jako uzasadnienie do odstępstwa bowiem posługuje się konkretnymi danymi w nawiązaniu do elementów dających się racjonalnie obronić. Taki zaś jest cel wprowadzenia odstępstw od ogólnej reguły. Muszą one opierać się na konkretnych elementach stanu faktycznego, nie zaś przywoływać dowolne dane.

Sporna kwestia wysokości zabudowy także spełnia warunki rozporządzenia. Otóż § 7 ust. 1 rozporządzenia stanowi, że wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Wykorzystana zatem przez organ możliwość ustalenia innego parametru, jeśli wynika on z analizy, w tym stanie faktycznym była usprawiedliwiona. Zgodnie z analizą urbanistyczną wysokości górnych krawędzi elewacji frontowych budynków mieszkalnych jednorodzinnych i wielorodzinnych (również z usługami towarzyszącymi) oraz budynków usługowych na działkach położonych w obszarze analizowanym i przy tej samej drodze publicznej - ulicy [...], wynoszą od około 3,0 m (dz. nr geod. [...]) do około 15,0 m (dz. nr geod. [...]), średnia wysokość górnej krawędzi elewacji frontowych tych budynków przy tej ulicy wynosi 6,4 m. Dla omawianego przedsięwzięcia wyznaczono ten wskaźnik na poziomie od 6,4 m do 15,0 m dla kościoła, zaś dla kaplicy i domu parafialnego - 6,4 m z tolerancją do ± 10% z możliwością lokalizacji wieży kościelnej o wysokości maksymalnie 35 m. W tym miejscu wskazać należy, że przyjęte wartości mogą wprawdzie nie znajdować pełnego odzwierciedlenia w obszarze analizowanym, lecz niemniej ze względu na charakter planowanej inwestycji (budowa kościoła) zasadne było częściowe odstąpienie od wartości tego parametru występujących w otoczeniu przedsięwzięcia (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 13 września 2013 r., sygn. akt II SA/Po 16/13).

Prawidłowo zdaniem Sądu ustalone i uzasadnione zostały pozostałe wskaźniki: szerokość elewacji frontowej oraz geometria dachu. Powyższe nie było kwestionowane w skardze.

Argumentacja zawarta w skardze co do uciążliwości planowanej inwestycji nie mogła odnieść zamierzonego skutku, bowiem powyższe kwestie nie są badane przez organ wydający decyzję o warunkach zabudowy. Wskazać należy, że zgodnie z przyjętym w tym zakresie orzecznictwem zakres ochrony przysługującej w postępowaniu w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu nie może być szerszy niż przedmiot postępowania i zakres dopuszczalnego rozstrzygnięcia w decyzji kończącej postępowanie (wyrok NSA z dnia 7 września 2001 r. IV SA 1505/99 ONSA 2002/4/53).

Twierdzenie, iż realizacja inwestycji spowoduje pogłębienie chaosu urbanistycznego jest dowolnym twierdzeniem skarżących. Skarżący arbitralnie określają jak ich zdaniem powinien prawidłowo wyglądać ład przestrzenny, a następnie formułują zarzut, iż decyzja o warunkach zabudowy narusza ład przestrzenny. Tymczasem decyzja nie narusza ładu przestrzennego, tylko subiektywne wyobrażenie skarżących o tym jak ten ład przestrzenny ma wyglądać. Okoliczność, iż skarżący zabudowali własną działkę nie daje im uprawnień do decydowania o tym w jaki sposób mają być zagospodarowane nieruchomości sąsiednie. O sposobie zagospodarowania rozstrzygają obowiązujące przepisy prawa.

Za niezasadny uznać należy zarzut naruszenia art. 7 kpa i art. 77 § 1 kpa Wbrew twierdzeniom skarżących sprawa została należycie wyjaśniona. Zgromadzone w sprawie dowody były wystarczające do wydania prawidłowego rozstrzygnięcia.

Brak jest podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji lub stwierdzenie jej nieważności, które Wojewódzki Sąd Administracyjny byłby zobowiązany wziąć pod uwagę z urzędu.

Z powyższych względów, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.), Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.