Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1058/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2017-06-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 156 par. 1 pkt. 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk (spr.), Sędziowie sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska, sędzia WSA Mirosława Kowalska, Protokolant st. ref. Hubert Dobrowolski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 czerwca 2017 r. sprawy ze skargi K.D. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2016 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] marca 2016 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23), po rozpatrzeniu odwołania Pani K. D., reprezentowanej przez adwokat J. D., od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] września 2015 r., znak: [...], odmawiającej stwierdzenia, na wniosek Pani K.D., reprezentowanej przez adwokat J. D., nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] kwietnia 2004 r., nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej Pani A. M. pozwolenia na rozbudowę wewnętrznej instalacji gazowej na potrzeby grzewcze i socjalno - bytowe lokalu mieszkalnego nr [...] w budynku jednorodzinnym wraz z włączeniem dwufunkcyjnego kotła gazowego w budynku położonym przy Al. [...] w [...], na działce nr ew. [...] – utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu organ odwoławczy przedstawił stan faktyczny wskazując, iż decyzją z dnia [...] września 2015 r., znak: [...], Wojewoda [...] odmówił stwierdzenia, na wniosek Pani K.D., reprezentowanej przez adwokat J. D., nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] kwietnia 2004 r., Nr [...], znak: [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej Pani A. M. pozwolenia na rozbudowę wewnętrznej instalacji gazowej na potrzeby socjalno - bytowe lokalu mieszkalnego nr [...] w budynku jednorodzinnym wraz z włączeniem dwufunkcyjnego kotła gazowego w budynku położonym przy Al. [...] w [...], na działce nr ew. [...].

Od powyższej decyzji organu wojewódzkiego w ustawowym terminie odwołała się Pani K. D., reprezentowana przez adwokat J. D., do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego.

Rozpoznając sprawę w postepowaniu odwoławczym Główny Inspektor Nadzoru budowlanego wskazał, że wniosek o stwierdzenie nieważności został złożony przez Panią K.D. (reprezentowaną przez adwokat J. D.), której przysługuje przymiot strony w niniejszym postępowaniu z tytułu prawa współwłasności działki inwestycyjnej nr ew. [...] położonej przy Al. [...] w [...] (KW nr [...] oraz KW nr [...], prowadzone przez Sąd Rejonowy w [...]).

Następnie organ odwoławczy scharakteryzował postępowanie administracyjne w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji. W szczególności wyjaśniając na czym polega rażące naruszenie prawa.

Wskazał mianowicie, że nie każde naruszenie ma charakter "rażący". Jak podkreśla się w judykaturze (por. wyr. NSA z dnia 9 lutego 2005 r., sygn. akt OSK 1134/04; wyr. WSA w Warszawie z dnia 03 stycznia 2013 r., sygn. akt VII SA/Wa 1031/12) oraz literaturze przedmiotu (por. P. Przybysz, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2008, str. 382; J. Borkowski [w:] R. Hauser, Z. Niewiadomski, A. Wróbel (red.), System Prawa Administracyjnego. Tom 9. Prawo procesowe administracyjne, Warszawa 2010, str. 273), o "rażącym naruszeniu prawa" można mówić, gdy zachodzą trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze, czyli skutki. Przy korzystaniu z tej wywołującej najdalej idące konsekwencje instytucji wskazane wyżej przesłanki muszą wystąpić łącznie i nie mogą być dorozumiewane, ale jasno wskazane. Nie można także mówić o oczywistości naruszenia normy prawnej w przypadku rozbieżności interpretacyjnych przepisów. Nawet zatem uznanie, że inna interpretacja zostanie uznana za lepszą, słuszniejszą albo bardziej racjonalną, nie może być ocenione jako "rażące naruszenie prawa".

Odnosząc te uwagi do przedmiotowej sprawy organ II instancji wskazał, że zgodnie z dyspozycją art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity - Dz. U. z 2003 r., nr 207, poz. 2016 z późn. zm. wg stanu prawnego na dzień wydania kontrolowanej decyzji), pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto złożył oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Natomiast stosownie do art. 33 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego, do wniosku o pozwolenie na budowę należy dołączyć oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Inwestor - Pani A. M. - wraz wnioskiem z dnia [...] marca 2004 r. o wydanie pozwolenia na budowę złożyła prawidłowo wypełnione oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością (działka nr ew. [...]) na cele budowlane.

Organ uznał więc, że w analizowanym przypadku nie uchybiono rażąco wymaganiom ustanowionym ww. przepisami art. 32 ust. 4 pkt 2 oraz art. 33 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego.

Wyjaśniono również, że przepisy Prawa budowlanego nie nakładają na inwestora obowiązku udowodnienia, ani nawet uprawdopodobnienia zgodności treści złożonego przez siebie oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane z rzeczywistym stanem prawnym lub faktycznym. Innymi słowy, fakt złożenia takiego oświadczenia stanowi wystarczającą przesłankę do uznania, że inwestorowi przysługuje tytuł prawny uprawniający go do realizacji inwestycji na danej nieruchomości. Samo zaś oświadczenie nie musi być poparte stosowną dokumentacją - inwestor nie ma obowiązku jej przedłożenia, zaś organ, jeśli złożone oświadczenie nie budzi wątpliwości, nie ma obowiązku jej pozyskania, celem weryfikacji oświadczenia.

Wprawdzie oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane jest środkiem dowodowym, który może podlegać badaniu przez organ administracji publicznej, co do zgodności z rzeczywistym stanem prawnym, tym niemniej należy zwrócić uwagę, że utrwalony pogląd judykatury (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 kwietnia 2007 r., sygn. akt II OSK 577/06; wyrok NSA z dnia 15 grudnia 2008 r., sygn. akt II OSK 1618/07; wyrok NSA z dnia 17 kwietnia 2007 r., sygn. akt II OSK 193/07; wyrok NSA z dnia 9 listopada 2005 r., sygn. akt II OSK 179/05; wyrok NSA z dnia 26 lipca 2007 r., sygn. akt II OSK 1099/06; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 27 stycznia 2010 r., sygn. akt II SA/Go 906/09), wskazuje na prawo organu do oceny, czy przedłożone w postępowaniu administracyjnym dokumenty i twierdzenia inwestora faktycznie uprawniają go do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, wyłącznie w przypadku powzięcia - na etapie postępowania zwykłego - wątpliwości co do tego prawa. W ocenie organu odwoławczego w przedmiotowej sprawie, na etapie postępowania zwykłego nie było jakichkolwiek podstaw uzasadniających, że oświadczenie złożone przez inwestora jest niezgodne z rzeczywistym stanem faktycznym lub prawnym. W szczególności, ze złożonego oświadczenia wynika jednoznacznie kto je złożył (Pani A. M.), jakiej dotyczy nieruchomości (działka ew. nr [...]), jaki jest tytuł prawny do nieruchomości (współwłasność) oraz z jakich dokumentów wynika prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (akt notarialny z dnia [...] lutego 1985 r. Rep [...] i pisemna zgoda współwłaściciela - Pana M. P. - z dnia [...] marca 2004 r.). Ponadto ww. oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane zostało opatrzone własnoręcznym podpisem Pani A. M..

Podkreślono, że w toku postępowania zwykłego ww. oświadczenie nie było kwestionowane przez żadną ze stron postępowania, w szczególności przez Pana M. P.. W aktach organu stopnia podstawowego brak jest też jakichkolwiek dokumentów, które mogłyby podważać prawdziwość ww. oświadczenia. Skoro więc nie było wątpliwości co do prawdziwości złożonego oświadczenia organ nie miał obowiązku jego weryfikacji. Jeżeli zaś nie było obowiązku weryfikacji oświadczenia, nie można zarzucić organowi (zwłaszcza w trybie nieważnościowym), że weryfikacji takiej nie przeprowadził.

Wobec powyższego zarzuty odwołania dotyczące powyższej kwestii, zdaniem organu II instancji nie zasługują na uwzględnienie. Ewentualny brak prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane mógłby stanowić przesłankę do wznowienia postępowania. Podkreślono, że zgodnie z orzecznictwem sadowo-administracyjnym, przesłanka do wznowienia postępowania nie może być badana w postępowaniu nieważnościowym (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 5 maja 2005 r., sygn. akt VII SA/Wa 826/04).

Stosownie do treści art. 35 ust. 1 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza m.in. zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi. W razie stwierdzenia naruszeń właściwy organ nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia, a po jego bezskutecznym upływie wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę.

Planowana inwestycja nie powoduje zmiany zagospodarowania terenu w związku z tym nie wymagała ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Ponadto badana decyzja nie narusza rażąco warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, o których mowa w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. (Dz. U. z 2002 r. Nr 75, poz. 690 ze zm. wg stanu prawnego na dzień wydania kontrolowanej decyzji). W szczególności rozwiązania projektowe projektowanej inwestycji nie są elementami projektu zagospodarowania terenu, lecz projektu architektoniczno-budowlanego. Jak natomiast wskazano wyżej, stosownie do treści art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę właściwy organ sprawdza zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi.

Odnosząc się do podnoszonego zarzutu, iż wniosek Pani A. M. o pozwolenie na budowę pozostaje w sprzeczności z wydaną decyzją Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] kwietnia 2004 r., Nr [...], organ wskazał, iż z treści wniosku jednoznacznie wynika, że Pani A. M. wnosiła o pozwolenie na rozbudowę instalacji gazowej i taka też jest treść sentencji decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] kwietnia 2004 r., Nr [...]. Natomiast fakt, iż projekt budowlany zatytułowany jest "wewnętrzna instalacja gazowa - przebudowa", mając na uwadze tryb niniejszego postępowania, nie jest istotny, w sytuacji gdy jego przedmiotem jest rozbudowa.

Jak wynika z projektu budowlanego zatwierdzonego kontrolowaną decyzją sporna inwestycja obejmuje swym zakresem "wymianę istniejącej instalacji gazowej na nową od podejścia pod gazomierz, do urządzeń, oraz wymianę istniejącego stojącego kotła c.o. (z pomieszczenia kotłowni) na gazowy wiszący kocioł c.o. i c.w.o. /lokalizacja: pomieszczenie kuchni/" (zob. opis techniczny projektu budowlanego, str. 1). Niezależnie od powyższego, czyniąc zadość zasadzie przekonywania (art. 11 k.p.a.), wskazano, że w przedmiotowej sprawie, nawet gdyby uznać określenie przedmiotu inwestycji przez organ stopnia podstawowego za nieprawidłowe, nie sposób byłoby uznać tego rodzaju uchybienia za naruszające prawo w stopniu kwalifikowanym. Nie wywoływałoby ono bowiem jakichkolwiek negatywnych skutków społeczno-gospodarczych, których ciężar uzasadniałby wzruszenie decyzji ostatecznej, korzystającej ze szczególnej ochrony na mocy unormowania art. 16 Kpa. Podkreślono, że powyższa okoliczność nie wpływałaby na merytoryczną poprawność projektu budowlanego zatwierdzonego kontrolowaną decyzją. Co więcej, w ocenie organu odwoławczego, zagadnienie określenia przedmiotu inwestycji w istocie sprowadza się w przedmiotowej sprawie tylko do kwestii nazewnictwa. Wynikły na tym gruncie spór ma więc charakter czysto formalny i jest pozbawiony znaczenia z punktu widzenia zgodności z prawem rozwiązań projektowych zatwierdzonych kontrolowaną decyzją. Niezależnie od tego jak określono inwestycję, istotnym jest - zwłaszcza mając na uwadze nieważnościowy tryb postępowania - czy zatwierdzony daną decyzją projekt budowlany jest obarczony wadą uzasadniającą stwierdzenie nieważności, czy też nie. W niniejszej sprawie, tego rodzaju kwalifikowanej wadliwości nie stwierdzono.

Podsumowując organ odwoławczy stwierdził, że analiza kontrolowanej decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] kwietnia 2004 r., Nr [...], prowadzi do stwierdzenia, że nie jest ona obarczona żadną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., tj. decyzja nie została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości, bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem przepisów obowiązujących w dniu jej wydania. Ponadto decyzja nie dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną; nie została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie; nie była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność nic miału charakteru trwałego, w razie jej wykonania nie wywołałaby czynu zagrożonego karą oraz nie zawiera wady powodującej jej nieważność z mocy prawa.

Niezależnie od powyższego wskazano, że w ocenie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, ewentualne stwierdzenie nieważności kontrolowanej decyzji po upływie ponad 12 lat od jej wydaniu oraz w okolicznościach niniejszej sprawy - tj. w sytuacji, gdy współwłaściciele działki nr ew. [...] nie kwestionowali przez ponad 12 lat przedmiotowej inwestycji - pozostawałoby w opozycji do fundamentalnej zasady pewności obrotu, która powinna być tym silniej respektowana, im dłuższa jest w danej sferze życia perspektywa czasowa podejmowanych działań (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 7 lutego 2001 r., sygn. akt K 27/00, OTK ZU 2001/2/29; wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 14 czerwca 2000 r. sygn. akt P 3/00, OTK ZU 2000/5/138) oraz naruszałoby elementarne poczucie sprawiedliwości (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 26 lipca 1991 r., sygn. akt 1 PRN 34/91; wyrok SN z dnia 5 sierpnia 1992 r., sygn. akt 1 PA 5/92).

Powyższe stanowisko znalazło odzwierciedlenie w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dniu 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13 (Dz. U. z 2015 r., poz. 702), w którym uznano za niezgodny z art. 2 ustawy zasadniczej, art. 156 § 2 k.p.a. w zakresie w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z możliwym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy. Stosownie do art. 6 k.p.a. organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa, zaś art. 8 Konstytucji RP wskazuje, że ustawa zasadnicza jest najważniejszym źródłem prawa w Rzeczypospolitej Polskiej i nakazuje stosowanie jej bezpośrednio, o ile Konstytucja nie stanowi inaczej. Powyższe oznacza, że organy administracji publicznej związane są bezpośrednio Konstytucji), a w konsekwencji mają obowiązek odmówić stosowania przepisów prawa, które Moju w sprzeczności z ustawą zasadniczą (wyrok NSA z dnia 17 listopada 2010 r., sygn. akt 1 OKK 107/10). Co prawda Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu ww. orzeczenia nie wyjaśnił co należy rozumieć pod pojęciem "znacznego upływu czasu" jednakże zważywszy, to? orzeczenie dotyczy art. 156 § 2 k.p.a. który nie przewiduje dłuższego, aniżeli 10-Ułtilii terminu dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji uzasadnionym wydaje uli; twierdzenie, że niedopuszczalnym jest wyeliminowanie z obrotu prawnego decy/Ji obarczonej wadą rażącego naruszenia prawa, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło ponad 10 lat (wyrok WSA w Warszawie z dnia 18 czerwca 2015 r., sygn. akt I SA/Wa 382/15).

Jednocześnie odnosząc się do argumentacji odwołania, zauważono, że Wojewoda [...] w piśmie z dnia [...] października 2015 r., wskazał, że w przedmiotowej sprawie nie zachodzi okoliczność skutkująca wyłączeniem pracownika organu odwoławczego na podstawie art. 24 k.p.a.

Skargę na tę decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożyła K. D..

Zaskarżonej decyzji zarzuciła : naruszenie prawa procesowego tj.art.156 § 1 pkt 2 k.p.a. przez przyjęcie że zaskarżona decyzja nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa materialnego art. 3 pkt 6 i 7, art. 5 ust. 1 pkt. 1 c, art. 33 ust.2 pkt 1 i 2, art. 34 ust .4, art. 35 ust. 1 pkt.2 i art. 35 ust. 3 Ustawy z dnia 07.07.1994r. Prawo Budowlane (Dz.U.2003r.Nr 207poz.2016 ze zm.) poprzez dokonanie wykładni że podstawa prawna wydania kwestionowanej decyzji zawarta w art. 33 ust. 2 pkt 1 i 2, art.34 ust.4, art. 35 ust 1 i ust. 3 oraz art. 3 pkt 6 i 7 i art. 5 ust. 1 pkt 1c Prawa Budowlanego nie odnoszą się do wymaganego w/w przepisami Projektu budowlanego tj. zatwierdzonego przez organ Projektu budowlanego na przebudowę instalacji gazowej wewnętrznej lecz odnoszą się wyłącznie do czynności budowlanych rozbudowy instalacji gazowej i do nazwy przedmiotu inwestycji.

Skarżąc wskazał również, że zatwierdzona inwestycja spowodowała realne zagrożenie życia i zdrowia w przedmiotowym budynku, czego potwierdzeniem są interwencje podejmowane przez Pogotowie Gazowe.

Nadto skarżąca wskazała, że przepis art. 156 § 2 k.p.a. wyłącza stosowanie 10 letniego terminu w przypadku art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w tej sprawie niewątpliwie chodzi o usuniecie stanu zagrażającemu życiu i zdrowiu osób zamieszkałych i przebywających w tym domu, stanu zagrożenia spowodowanego rozbudowo-przebudową instalacji gazowej w mieszkaniu nr [...] i w przynależnych do tego mieszkania piwnicach. Od dnia [...].08.2011 r.do dnia dzisiejszego kolejni właściciele mieszkania nr [...] są pozbawieni dostaw gazu do mieszania nr [...], bowiem przebudowano instalację gazową i z powodu ulatniania się gazu Pogotowie Gazowe w [...]. ze względów bezpieczeństwa odcięło dopływ gazu i taki stan trwa do dnia dzisiejszego, obecny właściciel mieszkania nr [...] będący współwłaścicielem 1 / 2 domu został zupełnie pozbawiony możliwości użytkowania gazu ze wspólnej dla mieszkań nr [...] i nr [...] instalacji gazowej i narażony jest na ewentualność wystąpienia w każdej chwili negatywnych skutków dla życia, zdrowia i mienia związanych z ulatnianiem się gazu z instalacji gazowej.

Skarżąca zarzuciła również zaskarżonej decyzji naruszenie prawa procesowego tj. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez przyjęcie, że zaskarżona decyzja nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa administracyjnego Ustawy z dnia 14.06.1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000r. Nr 98 poz. 1071 ze zmian.). GINB przy rozpatrywaniu tej sprawy i wydawaniu decyzji zupełnie pominął okoliczności, że uprzednie organy nie stosowały w tej sprawie procedury administracyjnej wynikającej z k.p.a. poprzedzającej wydanie decyzji, i obligującej organ do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, oraz pełnego, a nie wybiórczego uzasadnienia decyzji administracyjnej i nie pomijania w uzasadnieniu decyzji istoty i przedmiotu sprawy.

W ocenie Skarżącej zaskarżona decyzja nie rozpatruje całego materiału dowodowego i nie wyjaśnienia całości stanu faktycznego sprawy art.7 kpa. i 77§ 1 kpa, m.in. dlaczego organ zaniechał informowania współwłaścicieli domu M. i C. P. (osób starszych wiekowo) o okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy mimo, że taki obowiązek wynikał z art.8, 9, 10 k.p.a.

W odpowiedzi na skargę organ wnosił o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Uczestniczka postepowania A. M. również wnosiła o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej jedynie pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r. Nr 270, zwana dalej p.p.s.a.).

W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia nie wystąpiły, wobec czego skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Zaskarżona decyzja wydana została w trybie stwierdzenia nieważności decyzji, który jest nadzwyczajnym trybem postępowania administracyjnego i którego przesłanki zastosowania zostały enumeratywnie wymienione w art. 156 § 1 k.p.a. Tryb ten jest wyjątkiem od wyrażonej w art. 16 k.p.a. zasady ogólnej trwałości decyzji administracyjnej, a organ administracji publicznej orzekający w tym trybie, posiada jedynie uprawnienia kasacyjne tzn. rozstrzyga tylko i wyłącznie w kwestii istnienia bądź nieistnienia - w dacie wydania kontrolowanej w trybie stwierdzenia nieważności decyzji - przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a., nie rozstrzyga zaś o istocie sprawy będącej przedmiotem postępowania prowadzonego w trybie zwykłym. Aby stwierdzić nieważność badanej decyzji organ zobowiązany jest bezspornie ustalić zaistnienie jednej z przesłanek enumeratywnie wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Organ administracji publicznej zobligowany jest do stwierdzenia nieważności decyzji, która m.in.: wydana została z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.).

Rażące naruszenie prawa określane jest w orzecznictwie sądowoadministracyjnym jako oczywiste i bezsporne naruszenie przepisu prawa, a przy tym takie, które koliduje z zasadą praworządnego działania organów administracji publicznej w demokratycznym państwie prawa. Ponadto, o tym czy naruszenie prawa jest "rażące", decyduje ocena skutków społeczno-gospodarczych jakie dane naruszenie za sobą pociąga (zob. np. wyrok NSA z dnia 20 października 2010 r., sygn. akt II OSK 1614/09, Lex nr 746680; wyrok WSA w Olsztynie z dnia 12 sierpnia 2010 r., sygn. akt II SA/Ol 499/10, Lex nr 666071).

W niniejszej sprawie, w postępowaniu nieważnościowym kontrolowana była decyzja Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] kwietnia 2004 r., nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej Pani A. M. pozwolenia na rozbudowę wewnętrznej instalacji gazowej na potrzeby grzewcze i socjalno - bytowe lokalu mieszkalnego nr [...] w budynku jednorodzinnym wraz z włączeniem dwufunkcyjnego kotła gazowego w budynku położonym przy Al. [...] w [...]na działce nr ew. [...].

W ocenie Sądu, zasadnie Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał, że kontrolowana w trybie stwierdzenia nieważności decyzja o pozwoleniu na budowę nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa, a w szczególności art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego.

W dacie wydania decyzji udzielającej pozwolenia na budowę, tj. w dniu [...] kwietnia 2004 r. regulacja zawarta w art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym od dnia 11 lipca 2003 r. stanowiła, iż inwestor obowiązany jest jedynie dołączyć do wniosku oświadczenie pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

W stosunku do stanu prawnego obowiązującego do dnia 10 lipca 2003 r. nastąpiła modyfikacja polegająca na tym, że w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę inwestor nie musiał wykazywać tytułu prawnego do nieruchomości za pomocą wszelkich środków dowodowych przewidzianych dla ogólnego postępowania administracyjnego, a więc składając akt notarialny nabycia nieruchomości, lub wypis z księgi wieczystej. Istota nowej regulacji prawnej art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego miała na celu nie tylko ułatwienie dla inwestora, który nie musiał już dołączać dokumentu wykazującego jego prawo do terenu na cele budowlane, lecz także zwolnienie organu orzekającego w zwykłym postępowaniu od wyjaśniania kwestii, czy oświadczenie złożone przez inwestora jest prawdziwe. Oświadczenie takie jest bowiem składane pod rygorem odpowiedzialności karnej za fałszywe zeznania, a złożenie nieprawdziwego oświadczenia rodzi skutek wznowieniowy (art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a.) oraz odpowiedzialność karną. Złożenie oświadczenia stwarza domniemanie, iż składający dysponuje prawem do nieruchomości.

W niniejszej sprawie, inwestorka złożyła stosowne oświadczenie wraz ze zgodą współwłaściciela. Natomiast podnoszona przez Skarżącą kwestia braku zgody drugiego współwłaściciela została należycie oceniona przez organ II instancji. Ani w czasie toczącego się postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę ani przez następnych kilka lat Pani C.P. nie zgłaszała żadnych zastrzeżeń.

Poza tym w orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że zgoda wyrażona przez jednego ze współmałżonków, o ile nie stanowi obciążenia majątku wspólnego jest skuteczna, gdyż podejmowana jest w ramach czynności zwykłego zarządu. W przedmiotowej sprawie budowa spornej instalacji gazowej nie obciąża nieruchomości wspólnej, co więcej wyrażona zgoda zawiera zabezpieczenia dla właścicieli lok. nr [...].

W ocenie Sądu, trudno jest zatem stwierdzić, że doszło do naruszenia art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego, a tym bardziej rażącego, które stanowiłoby podstawę do wyeliminowania decyzji z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc. Ponadto wszelkie wątpliwości winny być interpretowane na korzyść zasady trwałości decyzji administracyjnych, określonej w art. 16 k.p.a.

W odniesieniu do zarzutów skargi, zauważyć należy, iż zgodnie ze stanowiskiem prezentowanym w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, prawdziwość oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane nie podlega weryfikacji w postępowaniu nadzorczym o stwierdzenie nieważności decyzji, gdyż pozostawałoby to w całkowitej sprzeczności z istotą obowiązującego uregulowania art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 kwietnia 2011 r., sygn. akt II OSK 631/10).

Słuszne jest także stanowisko organu II instancji co do tego, że badana w postępowaniu nieważnościowym decyzja nie wywołuje skutków społeczno-gospodarczych niemożliwych do zaakceptowania. Organ odwoławczy podkreślił, że sporna inwestycja nie była przedmiotem kontrowersji przez okres kilku lat. Gdyby było tak jak twierdzi Skarżąca, że decyzja rażąco narusza interes pozostałych współwłaścicieli, z pewnością podjęli by niezwłocznie kroki w celu wyeliminowania tego stanu. Skoro jednak takich działań nie podjęli, decyzja w istotny sposób nie naruszała ich praw.

Podkreślenia również wymaga, że to dopiero spadkobiercy C. i M.P. podjęli działania zmierzające do wyeliminowania kwestionowanej decyzji z obrotu prawnego.

Odnosząc się do kwestii zagrożenia dla życia i zdrowia mieszkańców przedmiotowego budynku należy wskazać, że nie ma ona bezpośredniego związku z oceną decyzji o pozwoleniu na budowę.

W szczególności Skarżąca nie powołuje się na wady zatwierdzonego projektu, które są przyczyną zagrożenia.

Natomiast nie jest rolą organów w postępowaniu nieważnościowym badanie i ustalanie przyczyn złego stanu technicznego instalacji gazowej.

Z istniejącego materiału dowodowego nie wynika wprost aby winę za to ponosił wadliwy projekt przebudowy instalacji.

Sąd nie doszukał się także, aby kontrolowana w postępowaniu nieważnościowym decyzja Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] kwietnia 2004 r. dotknięta była którąkolwiek inną z wad kwalifikowanych określonych w art. 156 § 1 k.p.a.

Za wystarczające Sąd uznaje wyjaśnienie organu odwoławczego co do znaczenia istniejących rozbieżności w nazewnictwie warunków zabudowy, pozwolenia na budowę i zatwierdzonego projektu. Argumentację organów przedstawioną w decyzjach Sąd uznaje za wyczerpującą, a w związku z tym nie ma potrzeby jej ponownego przytaczania. Jedynie tytułem podsumowania można stwierdzić, że mimo istniejących różnic nie ma wątpliwości jaka inwestycja została zatwierdzona.

Tym samym należy uznać, iż rozstrzygnięcie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] kwietnia 2004 r., nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej Pani A.i M. pozwolenia na rozbudowę wewnętrznej instalacji gazowej na potrzeby grzewcze i socjalno - bytowe lokalu mieszkalnego nr [...] w budynku jednorodzinnym wraz z włączeniem dwufunkcyjnego kotła gazowego w budynku położonym przy Al. [...] w [...] , na działce nr ew. [...] jest zgodne z prawem.

Sąd oddalił wnioski dowodowe złożone przez stronę skarżącą na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a.

Zgodnie z art. 106 § 3 p.p.s.a. przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z dokumentu jest możliwe, jeżeli łącznie spełnione są dwa warunki; po pierwsze jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości a po drugie nie spowoduje to nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Przeprowadzenie dowodu jest niezbędne, jeżeli bez danego dokumentu nie jest możliwe rozstrzygniecie istniejących w sprawie wątpliwości. W zakresie kognicji sądu administracyjnego mieści się kontrola legalności zaskarżonego aktu, co wyłącza możliwość dokonywania przez ten sąd ustaleń faktycznych. Uzupełniające postępowanie dowodowe w trybie wskazanego przepisu, nie służy zatem ustaleniu stanu faktycznego, ale ocenie legalności kwestionowanego aktu. W niniejszej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie dostrzegł takich wątpliwości, które wymagałyby przeprowadzenia uzupełniającego dowodu z oferowanych przez skarżącego dokumentów.

Poza tym przeprowadzenie znacznej części zawnioskowanych dowodów niewątpliwie przedłużyła by postępowanie sądowe.

W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę jako nieuzasadnioną oddalił.