Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt IV SA/Wr 6/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2018-02-27 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: *Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 17 ust. 1 pkt 4, art. 17 ust. 1 a, art. 17 ust. 5, art. 27 ust. 5
journal: Dz.U. 2017 poz 1952
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych

SENTENCJA

|Sygn. akt IV SA/Wr 6/18 | | , , [pic], , WYROK, , W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ, , , Dnia 27 lutego 2018 r., , , Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, w składzie następującym:, Przewodniczący, , Sędzia NSA Julia Szczygielska (spr.), , Sędziowie, Sędzia WSA Bogumiła Kalinowska, Asesor WSA Wojciech Śnieżyński, , , Protokolant, starszy asystent sędziego Krzysztof Caliński, , , po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 27 lutego 2018 r., sprawy ze skargi D. R., na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W., z dnia [...] r. nr [...], w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, , uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję, organu I instancji., , ,


UZASADNIENIE

Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu decyzją z dnia [...] sierpnia 2017r., Nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. po rozpatrzeniu odwołania D. R. od decyzji Burmistrza Miasta i Gminy S. z dnia [...] lipca 2017r. [...] odmawiającej przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego w związku ze sprawowaniem opieki nad bratem – R. R., Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

Organ odwoławczy rozstrzygnięcie swe oparł na następujących ustaleniach faktycznych i prawnych sprawy:

Wnioskiem z dnia 30 czerwca 2017 r. D. R. wystąpiła do organu I instancji o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku ze sprawowaniem opieki nad bratem – R. R.

Powołaną na wstępie decyzją organ pierwszej instancji odmówił przyznania wnioskowanego świadczenia. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że wnioskodawczyni opiekuje się bratem posiadającym orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności, która powstała w [...] roku życia. D. R. pobiera zasiłek dla opiekuna od sierpnia 2014 r. z tytułu opieki nad bratem. Powołując się na art. 17 ust. 1 i ust. 1a ustawy o świadczeniach rodzinnych organ stwierdził, że osobą uprawnioną w pierwszej kolejności do ubiegania się o świadczenie pielęgnacyjne jest matka D. R. i R. R., C. R., która legitymuje się orzeczeniem o lekkim stopniu niepełnosprawności. Następnie organ wskazał na art. 17 ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych, zgodnie, z którym świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do zasiłku dla opiekuna.

D. R. odwołała się od powyższej decyzji, zarzucając naruszenie art. 17 ust. 1, ust. 1a, ust. 1b i ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych, naruszenie art. 6, art. 7, art. 8 oraz art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., a nadto art. 7 i art. 190 Konstytucji RP. Wniosła o uchylenie decyzji i rozstrzygnięcie, co do istoty sprawy poprzez przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Wskazała, że w myśl art. 27 ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych - przysługuje jej wybór jednego ze świadczeń wymienionych w tym przepisie. W obszernym uzasadnieniu przywołała wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. K 38/13 i wynikające z niego skutki prawne dla jej sytuacji. Dokonując analizy uzasadnienia tego wyroku, a także przywołując wydane w związku z nim orzeczenia sądów administracyjnych stwierdziła, że na jego podstawie świadczenie pielęgnacyjne jej przysługuje.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. utrzymując w mocy decyzję organu I instancji nie podzieliło zarzutów odwołania, wskazując, że niesporne jest w sprawie, że D. R. wniosła o przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z pracy zarobkowej w związku ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawnym bratem R. R. R. R. ma zaś [...] lat i legitymuje się orzeczeniem Lekarza Orzecznika ZUS z dnia [...] lutego 2016 r., ustalającym, iż do dnia 28 lutego 2021 r. jest całkowicie niezdolny do pracy i niezdolny do samodzielnej egzystencji. Jego niepełnosprawność powstała w [...] roku życia. D. R. od 2011r. nie pracuje. Na mocy decyzji z dnia [...] kwietnia 2016r., Nr [...] z tytułu opieki nad bratem, pobiera zasiłek dla opiekuna od marca 2016r.. W oświadczeniu z dnia 30 czerwca 2017r. D. R. wniosła, aby do czasu rozpatrzenia wniosku o przedmiotowe świadczenie nie pozbawiać jej zasiłku dla opiekuna.

Dalej Kolegium wskazało, że w tym samym domu, w którym zamieszkuje strona i jej brat, mieszka ich matka C. R., która legitymuje się orzeczeniem o lekkim stopniu niepełnosprawności, wydanym na stałe przez Powiatowy Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w S. z dnia [...] września 2012 r.

Przywołując przepisy art. 17 ust.11 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2016r., poz. 1518 ze zm.), zwanej dalej "ustawą", Kolegium stwierdziło, że D. R. należy do kręgu osób, o jakich mowa w art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy, ponieważ ciąży na niej wobec brata obowiązek alimentacyjny i nie podejmuje zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad bratem, legitymującym się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.

Należy mieć jednak na uwadze - zauważyło Kolegium, że w myśl art. 17 ust. 1a ustawy, osobom, o których mowa w ust. 1 pkt 4, innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku gdy spełnione są łącznie następujące warunki:

1) rodzice osoby wymagającej opieki nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności;

2) nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, są małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności;

3) nie ma osób, o których mowa w ust. 1 pkt 2 i 3, lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.

D. R. nie jest osobą spokrewnioną w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, zatem świadczenie pielęgnacyjne może jej przysługiwać – zdaniem Kolegium, jedynie wówczas, gdy spełnione są łącznie z warunki art. 17 ust. 1a ustawy. W stanie faktycznym sprawy warunki te nie zostały spełnione, ponieważ w tym samym domu co strona i jej brat, mieszka ich matka, C. R., która legitymuje się orzeczeniem o lekkim stopniu niepełnosprawności.

Wobec powyższego - w ocenie Kolegium, istnieje przesłanka wykluczająca możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego D. R., będącej siostrą R. R., gdyż osobą spokrewnioną w pierwszym stopniu jest matka, która nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.

Prowadząc dalsze rozważania Kolegium zauważyło, iż stosownie do art. 17 ust. 1b ustawy, świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała: 1) nie później niż do ukończenia 18-roku życia lub 2) w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25- roku życia.

Akta sprawy wskazują zaś, że niepełnosprawność R. R., urodzonego w [...] r., istnieje od września 2010 r., a zatem po ukończeniu przez niego 18 roku życia.

Należy wobec tego ocenić – stwierdziło dalej Kolegium, czy na gruncie obowiązujących przepisów D. R. może przysługiwać świadczenie pielęgnacyjne, pomimo że niepełnosprawność R. R. nie powstała nie później niż do ukończenia 18 roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej. Przy rozważaniu tej kwestii konieczne jest wzięcie pod uwagę wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13 (Dz. U. z 2014 r., poz. 1443; OTK-A 2014/9/104; dalej "Wyrok") dla określenia jego wpływu na sytuację prawną strony.

W kontekście analizowanej sprawy oraz zarzutów podniesionych w odwołaniu Kolegium stwierdziło, że podstawą do przyznania wnioskowanego świadczenia nie jest powyższy wyrok Trybunału. W jego uzasadnieniu Trybunał Konstytucyjny przyjął, że osoby obowiązane alimentacyjnie i niepodejmujące lub rezygnujące z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad najbliższą osobą niepełnosprawną należą do grupy podmiotów podobnych, przy czym za dopuszczalne uznał odmienne traktowanie należących do tej grupy osób sprawujących opiekę nad niepełnosprawnymi dziećmi. Trybunał Konstytucyjny wyraźnie podkreślił, że nie akceptuje poglądu prezentowanego przez składającą skargę konstytucyjną grupę posłów w odniesieniu do przesłanki wymienionej w 17 ust 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych. Trybunał przypomniał ratio legis art. 17 ust. 1b ustawy. Odwołując się do uzasadnienia projektu ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (druk sejmowy nr 724/VII kadencja, s. 2-4) wskazał, że ustawodawca miał na celu takie ukształtowanie przesłanek przyznawania tego świadczenia, aby przysługiwało ono rodzicom dzieci niepełnosprawnych, którzy rzeczywiście sprawują nad nimi opiekę. Powiązanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z momentem powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki wynikało z założenia, że osoby dorosłe, których niepełnosprawność nie powstała w okresie nauki, były najczęściej samodzielne i miały możliwość wypracowania własnych źródeł dochodu, a tym samym finansowania lub współfinansowania opieki, bez konieczności dodatkowego wsparcia budżetu państwa.

W uzasadnieniu w/w wyroku zauważono, że stosowanie art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, jako kryterium identyfikacji beneficjentów świadczenia pielęgnacyjnego prowadzi do takiego zróżnicowania w obrębie prawa do świadczeń opiekuńczych, które traci swoje konstytucyjne uzasadnienie, gdyż dochodzi tutaj w do odmiennego ukształtowania sytuacji prawnej opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych. Dzieje się tak wówczas, kiedy osoba wymagająca opieki zmienia status umożliwiający zaliczenie jej do kategorii dzieci w rozumieniu przyjętym przez ustawodawcę.

Zwrócono uwagę, że ustawodawca może przyjąć odmienne zasady przyznawania świadczeń opiekuńczych względem opiekunów niepełnosprawnych dzieci. Takie rozstrzygnięcie powinno być jednak konsekwentne. W dłuższej perspektywie czasowej nie może dopuszczać do nieuzasadnionego zróżnicowania sytuacji prawnej w obrębie opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych.

Z tych przyczyn w przywołanym wyroku orzeczono, że art. 17 ust. 1b ustawy w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji.

Trybunał zaznaczył przy tym, że skutkiem wejścia w życie przedmiotowego wyroku nie jest ani uchylenie art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, ani uchylenie decyzji przyznających świadczenia, ani wykreowanie "prawa" do żądania świadczenia dla opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych, jeżeli niepełnosprawność podopiecznych nie powstała w okresie dzieciństwa. Trybunał Konstytucyjny orzekł ostatecznie o niekonstytucyjności jedynie części normy wynikającej z art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, zalecając ustawodawcy jedynie poprawienie stanu prawnego.

Z powyższego wynika – zdaniem Kolegium, że zalecona ustawodawcy przez Trybunał Konstytucyjny korekta stanu prawnego nie ma związku z sytuacją strony, która nie należy do tej kategorii opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych, o których mowa w art. 17 ust. 1b ustawy, ponieważ niepełnosprawność R. R. powstała w [...] roku jego życia.

Niezależnie od powyższego konieczne jest - w ocenie Kolegium wskazanie, że strona pobiera zasiłek dla opiekuna, który decyzją z dnia [...] kwietnia 2016 r. Nr [...] został jej przyznany od 1 marca 2016 r. do 28 lutego 2021 r. Art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b) ustawy stanowi natomiast, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów (...).

Jak zaś wynika z treści art. 27 ust. 5 ustawy, w przypadku zbiegu uprawnień do następujących świadczeń: (...) 2) świadczenia pielęgnacyjnego, lub 5) zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów - przysługuje Jedno z tych świadczeń wybrane przez osobę uprawnioną. Wbrew twierdzeniom przedstawionym w odwołaniu, na obecnym etapie sprawy D. R. nie przysługuje jednak – zdaniem Kolegium, prawo wyboru jednego ze świadczeń wymienionych w tym przepisie. Osoba ubiegająca się o świadczenia rodzinne może dokonywać ich wyboru ( w przypadku zbiegu uprawnień do więcej niż jednego z nich) tylko w sytuacji, gdy do żadnego z tych świadczeń prawo nie zostało jeszcze przyznane (ustalone). Dopóki zatem w obrocie pozostaje decyzja przyznająca D. R. zasiłek dla opiekuna, niemożliwe jest przyznanie jej świadczenia pielęgnacyjnego, ze względu na bezwzględnie obowiązującą normę wynikającą z art.17 ust. 5 pkt 1 lit. b) ustawy.

W tych okolicznościach nie było podstaw do uznania zarzutów odwołania dotyczących naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. art. 17 ust. 1, ust. 1a, ust. 1b i ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz przepisów art. 6, art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 kodeksu postępowania administracyjnego.

Biorąc pod uwagę przedstawione okoliczności Kolegium stwierdziło, że w przypadku D. R. istnieją negatywne przesłanki, wykluczające przyznanie wnioskowanego świadczenia, stąd organ odwoławczy orzekł jak w osnowie decyzji.

W skardze na powyższą decyzję D. R. wniosła o uchylenie wydanych w sprawie decyzji zarzucając :

1. naruszenie prawa materialnego mającego istotny wpływ na wynik sprawy poprzez :

a) zastosowanie normy prawnej wyrażonej w art. 17 ust 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych bez uwzględnienia okoliczności, iż na skutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014r., sygn. akt K 38/13 doszło do uznania niekonstytucyjności części wskazanej normy prawnej w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną ze względu na datę powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki, a przez to naruszenie art. 190 ust 1 Konstytucji RP,

b) błędną wykładnię art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b ustawy o świadczeniach rodzinnych, polegającą na pominięciu celów ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych i przyjęcie, że okoliczność pobierania zasiłku dla opiekuna przyznanego w oparciu o przepisy ustawy z dnia 4 kwietnia 2014r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów, stanowi negatywną przesłankę do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, c) nie zastosowanie art. 27 ust. 5 w zw. z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b ustawy o świadczeniach rodzinnych i przez to, nie uwzględnienie, iż w razie zbiegu uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego i zasiłku dla opiekuna osoba uprawniona ma prawo wyboru jednego ze świadczeń, jak wynika z treści art. 27 ust. 5,

2. naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 6, art. 9, art. 77 § 1, art. 7 w zw. z art. 80 k.p.a. , poprzez nie wyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, przyjmując, iż sam fakt pobierania zasiłku dla opiekuna skutkuje brakiem prawa do świadczenia pielęgnacyjnego i zwalnia organy z podejmowania działań zmierzających do wszechstronnego wyjaśnienia sprawy, pozwalającego na wydanie rozstrzygnięcia z uwzględnieniem słusznego interesu strony.

W bardzo obszernym uzasadnieniu skargi skarżąca wskazała m. innymi, że R. R. urodzony [...] jest osobą niepełnosprawną chorą na porażenie czterokończynowe, po wypadku w 2010 roku. R. R. nie chodzi, nie mówi, nie widzi. Od ponad siedmiu lat bezpośrednią opiekę sprawuje nad nim skarżąca, która nie może liczyć na pomoc matki z racji jej wieku i przebytych chorób. Matka ma orzeczenie o stopniu niepełnosprawności, ale choroba się posuwa i bezpośrednio nie może sprawować pieczy i opieki nad synem. Skarżąca złożyła wniosek w sądzie okręgowym o ubezwłasnowolnienie brata i jest jedynym prawnym opiekunem w tej chwili. R. R. jest kawalerem nie ma dzieci.

Dalej skarżąca stwierdziła, że w wyniku bezprawnego działania władzy ustawodawczej (co potwierdził wyrok Trybunału Konstytucyjnego w sprawie K 27/13 z 5 grudnia 2013r.) została pozbawiona słusznie nabytego prawa do świadczenia pielęgnacyjnego od dnia 1 lipca 2013r. przez wygaszenie decyzji z mocy art. 11 ust. 1 oraz ust. 3 ustawy zmieniającej (Dz.U. z 2012 r., poz. 1548).

Nie godząc się z zaskarżoną decyzją organu I instancji wniosła odwołanie wskazując m.in., iż od 2010 roku z uwagi na konieczność sprawowania opieki nad niepełnosprawnym bratem musiała zrezygnować z pracy oraz, że w przypadku przyznania świadczenia pielęgnacyjnego wnosi o uchylenie specjalnego zasiłku opiekuńczego. Powołała się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014r. sygn. akt K38/13, na mocy którego art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, został uznany za niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji.

Zdaniem skarżącej brak jest podstaw prawnych dla dokonywania przez Kolegium takiej wykładni przepisów u.ś.r., która prowadzi do sytuacji, w której pomimo uznania niekonstytucyjności art. 17 ust. 1b u.ś.r., przepis ten nadal, w niezmienionym kształcie, może stanowić materialnoprawną podstawę rozstrzygnięć.

Skarżąca podkreśliła, że na gruncie niniejszej sprawy nie sposób także pominąć, że konsekwencją uznania przez Trybunał Konstytucyjny niekonstytucyjności przepisu art. 11 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 7 grudnia 2012r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. u. z 2012r. poz. 1548), na mocy którego doszło do wygaszenia decyzji w zakresie uprawnienia do świadczenia pielęgnacyjnego (wyrok z dnia 5 grudnia 2013r. sygn. akt K27/13) było uchwalenie ustawy z dnia 4 kwietnia 2014r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów, na mocy której osobom, które utraciły prawo do świadczenia pielęgnacyjnego z dnia 1 lipca 2013r. w związku z wygaśnięciem z mocy prawa decyzji, umożliwiono wystąpienie z wnioskiem o przyznanie zasiłku dla opiekuna w okresie 4 miesięcy od dnia wejścia w życie tej ustawy. Z uprawnienia tego skarżąca skorzystała i decyzją GOPS w S. został Jej przyznany zasiłek dla opiekuna.

Trudno jednak czynić zarzut skarżącej z tego, że w sytuacji pozostawania przez tak długi okres bez środków do życia skorzystała z pomocy finansowej państwa, a tym samym akceptować rozmiar konsekwencji w postaci ukształtowania sytuacji skarżącej w sposób szczególnie niekorzystny.

Organy administracji publicznej odmawiając skarżącej uprawnienia do przedmiotowego świadczenia pielęgnacyjnego dokonały – zdaniem skarżącej, błędnej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit b u.ś.r., gdyż pominęły prawnie uzasadnione cele ustawy oraz zasady konstytucyjne. Należyta interpretacja aktu normatywnego polegająca na odczytaniu zeń właściwego i zgodnego z intencjami prawodawcy sensu, wymagała od organów rozstrzygających zastosowania metod wykładni zmierzających do ustalenia celu, w jakim wydano dane przepisy i tłumaczących ich sens w świetle tego celu.

Odstąpienie od ścisłej wykładni językowej i posłużenie się inną metodą wykładni w niniejszej sprawie było nieodzowne, a brak aktywności organów administracji w tej mierze doprowadził do rażąco niesprawiedliwego rozstrzygnięcia poprzez zastosowanie prawa materialnego w sposób zakłócający ratio systemu zabezpieczenia społecznego.

Nie do przyjęcia jest - zdaniem skarżącej stanowisko, że w myśl art. 27 u.s.r. w sytuacji, w gdy osoba uprawniona otrzymuje jedno ze świadczeń, ustalenie prawa do innego świadczenia opiekuńczego nie jest możliwe. Takie rozumienie przepisu prowadziłoby do sytuacji, w której możliwość dokonania wyboru korzystniejszego świadczenia w przypadku zbiegi uprawnień do świadczeń byłaby niemożliwa do realizacji, a uprawnienie to miałoby charakter iluzoryczny. Przepis stanowi o zbiegu uprawnień które winny być rozpatrywane po uprzednim zbadaniu przesłanek do ich uzyskania i ustalenia prawa.

W ocenie strony działania organów administracji w sprawie objętej skargą były sprzeczne z zasadami państwa prawa, które organy mają obowiązek wcielać w życie Zgodnie bowiem z treścią art. 6 k.p.a. - organy administracji posiadają uprawnienie do działania jedynie na mocy obowiązujących przepisów.

W sprawie będącej przedmiotem skargi prawidłowe odczytanie treści art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b, art. 17 ust. 1b oraz art. 27 ust. 5 (i skorzystanie z niego) ustawy o świadczeniach rodzinnych - prowadzi w ocenie skarżącej do wniosku, że D. R. opiekująca się niepełnosprawnym w stopniu znacznym bratem jest osobą uprawnioną do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego, a posiadanie uprawnienia do zasiłku dla opiekuna nie może skutkować odmową przyznania świadczenia pielęgnacyjnego.

Zbieg uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego oraz zasiłku dla opiekuna obliguje skarżącą do dokonania wyboru jednego ze świadczeń. W konsekwencji zaskarżone decyzje powinny zostać uchylone, gdyż zostały wydane w oparciu o błędną wykładnie prawa materialnego oraz z naruszeniem przepisów postępowania.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację wyrażoną w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie podkreślić należy, że Wojewódzki Sąd Administracyjny nie orzeka o istocie sprawy administracyjnej, czyli nie przyznaje określonych uprawnień, jak i nie odmawia ich przyznania, lecz rozstrzyga o legalności decyzji, to jest o ich zgodności z prawem na podstawie stanu prawnego i faktycznego istniejącego w dniu wydania zaskarżonej decyzji.

Działając w granicach kompetencji wynikających z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016r., poz.1066), w związku z art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zwaną dalej p.p.s.a. ( Dz. U. z 2017r., poz. 1370), Wojewódzki Sąd Administracyjny jest obowiązany skontrolować, czy zaskarżona decyzja odpowiada prawu, czy też to prawo narusza.

Dokonując kontroli legalności podjętych w niniejszej sprawie decyzji, Sąd stosownie do zapisu art. 134 p.p.s.a. - nie jest związany granicami skargi. Oznacza to, że Sąd bierze z urzędu pod uwagę wszelkie naruszenia prawa proceduralnego, materialnego, niezależnie od treści podnoszonych w skardze zarzutów, jednakże w zakresie oceny legalności nie może wykraczać poza sprawę, która była lub winna być przedmiotem postępowania przed organami administracji publicznej i której dotyczy zaskarżone rozstrzygnięcie.

Przeprowadzona w powyższym zakresie kontrola wykazała, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji - wydane zostały z naruszeniem przepisów prawa w zakresie wskazanym w art. 145 § 1 pkt.1 lit. a i c p.p.s.a., co powoduje, że decyzje te podlegają usunięciu z obrotu prawnego.

Niesporne jest w niniejszej sprawie, że materialno-prawną podstawę rozstrzygnięcia stanowią przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych, zwaną dalej u.ś.r. (Dz.U. z 2017r., poz.1952), a przede wszystkim jej przepis art.17 ust.1

I tak w myśl powołanego wyżej przepisu art. 17 ust. 1 u.ś.r., świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce lub ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom na których zgodnie z przepisami ustawy Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności – jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.

Istotny jest przy tym także przepis art. 128 kodeksu rodzinnego i opiekuńczego (dalej k.r.o.), stosownie do którego, obowiązek dostarczania środków utrzymania, a w miarę potrzeby także środków wychowania (obowiązek alimentacyjny) obciąża krewnych w linii prostej oraz rodzeństwo.

Niewątpliwe jest w niniejszej sprawie, że w świetle powyższej regulacji, na skarżącej ciąży obowiązek alimentacyjny wobec jej brata – R., a tym samym należy ona do kategorii osób, o których mowa w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r.

Niesporne jest także w sprawie, że brat skarżącej legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności ze wskazaniami na konieczność całodobowej opieki innej osoby.

Również nie jest kwestionowana okoliczność, że opiekę nad R. R. sprawuje skarżąca, która na mocy postanowienia Sądu Rejonowego w S. z dnia [...] lutego 2016r., sygn.akt [...] została ustanowiona opiekunem prawnym ubezwłasnowolnionego całkowicie brata – R. R.

Stosownie jednak do art. 17 ust. 1a cytowanej ustawy, osobom, o których mowa w ust. 1 pkt 4, innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku gdy spełnione są łącznie następujące warunki:

1) rodzice osoby wymagającej opieki nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności;

2) nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, są małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności;

3) nie ma osób, o których mowa w ust. 1 pkt 2 i 3, lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.

Odmawiając skarżącej przyznania przedmiotowego świadczenia organy dokonały literalnej wykładni powołanego przepisu art.17 ust.1 w związku z art.17 ust.1a omawianej ustawy, stwierdzając, że R. R. ma matkę, która po pierwsze nie jest pozbawiona praw rodzicielskich, a po drugie nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, posiadając jedynie orzeczenie o lekkim stopniu niepełnosprawności.

Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się zatem do oceny, czy w zaistniałych okolicznościach zasadne było wydanie rozstrzygnięcia będącego wynikiem wyłącznie wykładni literalnej cyt. wyżej przepisu art. 17 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 17 ust. 1a u.ś.r., czy też może istnieją dostatecznie uzasadnione racje mające swe źródło w wartościach konstytucyjnych, które nakazywałyby przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego skarżącej, będącej siostrą osoby wymagającej opieki, z uwagi na jej rezygnację z pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym, w sytuacji, gdy matka skarżącej i jej brata nie jest osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.

W ocenie Sądu konsekwentnie podnoszona przez skarżącą okoliczność, że od wielu lat sprawuje pełną – zarówno faktyczną jak i prawną opiekę nad bratem, dodatkowo przemawia za stwierdzeniem, że w okolicznościach tej konkretnej sprawy, poprzestanie przez organy na dokonaniu wykładni językowej ww. przepisu było niewystarczające.

Okoliczności niniejszej sprawy wymagały – zdaniem Sądu, dostrzeżenia przez organy celu wprowadzenia przez ustawodawcę ww. przepisów, mających zagwarantować realne wsparcie opiekunom dorosłych osób niepełnosprawnych z kręgu najbliżej rodziny. Stąd dokonana w wydanych decyzjach literalna wykładnia mających zastosowanie w sprawie przepisów ustawy o świadczenia rodzinnych nie pozostaje w zgodzie z wynikami wykładni celowościowej tych przepisów, mająca zaś swe umocowanie w Konstytucji RP.

Powyższe stanowisko Sądu znajduje oparcie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, gdzie przyjęte zostało, że wskazane wyżej regulacje omawianej ustawy, należy odczytywać przez pryzmat zasad i wartości wyrażonych w Konstytucji RP, z równoczesnym uwzględnieniem celu tych unormowań, którym jest przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego osobom, które rzeczywiście sprawują opiekę nad bliskimi osobami niepełnosprawnymi i wymagającymi takiego wsparcia (por. wyroki NSA: z dnia 5 listopada 2015 r., sygn.akt I OSK 1062/14; z dnia 13 listopada 2015r., sygn.akt I OSK 1286/14; z dnia 12 maja 2017r., sygn.akt I OSK 328/16 oraz dnia 21 czerwca 2017r., sygn.akt I OSK 829/17, dostępne w orzeczenia.nsa.gov.pl).

Sąd nie podzielił także stanowiska Kolegium, iż przedmiotowe świadczenie nie przysługuje z racji nie spełnienia przez R. R. przesłanek z art.17 ust.1b u.ś.r., skoro niepełnosprawność w/w, urodzonego w [...] roku, istnieje od września 2010r., czyli po ukończeniu 18 roku życia.

Zważyć bowiem należy, że Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 21 października 2014 r., sygn.akt K 38/13 orzekł, iż art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji.

Wymieniony wyrok Trybunału Konstytucyjnego był już przedmiotem licznych analiz Naczelnego Sądu Administracyjnego, co pozwala na przyjęcie, że w tym zakresie ukształtowała się utrwalona linia orzecznicza.

I tak przyjęto, że choć wyrok ten jako wyrok zakresowy nie wywołuje skutku określonego w art. 190 ust. 1 i 3 Konstytucji RP, tj. utraty mocy obowiązującej zakwestionowanego aktu normatywnego, tym niemniej powoduje jednak konieczność takiej wykładni przepisów, aby jej wynik nie był sprzeczny ze stanowiskiem wyrażonym w wyroku Trybunału. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 4 listopada 2016 r., sygn. akt I OSK 1578/16, wskazał, iż: "jest niewątpliwe, że w myśl art. 188 pkt 1 Konstytucji RP, to Trybunał Konstytucyjny orzeka o zgodności ustaw i umów międzynarodowych z Konstytucją(...). Niezależnie jednak od unormowania art. 188 pkt 1 Konstytucji RP, obowiązuje wynikająca z art. 8 ust. 2 Konstytucji RP zasada ustrojowa bezpośredniego stosowania przepisów Konstytucji. Jedną z form bezpośredniego stosowania Konstytucji przez sądy jest oparcie wyroku na stanowisku wyrażonym w orzeczeniu Trybunału Konstytucyjnego" .

Powyższe oznacza, że w stosunku do opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych, których niepełnosprawność powstała nie później, niż do ukończenia 18 roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia, przepis art. 17 ust. 1b u.ś.r. jest zgodny z Konstytucją i nie ma przeszkód prawnych do jego stosowania.

Natomiast w stosunku do opiekunów osób wymagających opieki, których niepełnosprawność powstała później (a co ma miejsce w niniejszej sprawie), kryterium momentu powstania niepełnosprawności, jako uniemożliwiające uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego, utraciło przymiot konstytucyjności.

Oznacza to, że w odniesieniu do tych osób, a w niniejszej sprawie do R. R., oceny spełnienia przesłanek niezbędnych dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego należało i należy dokonywać z pominięciem tego kryterium (por. wyroki NSA I OSK 2593/16, I OSK 2407/16, I OSK 1622/15, I OSK 1614/16 – dostępne w https://orzeczenia.nsa.gov.pl/, dalej CBOSA).

W świetle powyższych ustaleń, skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela pogląd prezentowany w orzecznictwie, zgodnie z którym nie jest dopuszczalne oparcie decyzji odmawiającej przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na tej części przepisu art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, która została uznana za niezgodną z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP (por. wyroki NSA z dnia 6 lipca 2016 r., sygn. akt I OSK 223/16, z dnia 2 sierpnia 2016 r., sygn. akt I OSK 923/16; z dnia 7 września 2016 r., sygn. akt I OSK 755/16, z dnia 21 października 2016 r. sygn. akt I OSK 1853/16, z dnia 4 listopada 2016 r., sygn. akt I OSK 1578/16 i z dnia 10 listopada 2016 r., sygn. akt I OSK 1512/16, dostępne w CBOSA).

Nie jest tym samym istotne powołanie się przez organ na fragment uzasadnienia w/w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 23 października 2014 r., albowiem rozstrzygnięcie zawierające stwierdzenie niekonstytucyjności części przepisu w wyroku zakresowym wywołuje domniemanie niekonstytucyjności tej zakwestionowanej części.

Sądy zaś związane orzeczeniem Trybunału Konstytucyjnego w zakresie dokonanej oceny zgodności z Konstytucją, nie mogą uchylić się od tego związania przez wzgląd na jakiekolwiek treści zawarte w uzasadnieniu takiego orzeczenia, ponieważ uzasadnienie nie stanowi treści rozstrzygnięcia. ( por wyrok NSA z dnia 7 września 2016 r., sygn. akt I OSK 755/16, dostępne w CBOSA).

Zasadnie tym samym zarzuciła skarżąca, że w okolicznościach niniejszej sprawy, orzekające organy nie działały zgodnie z prawem, bo wydając decyzję na podstawie art. 17 ust. 1b ustawy, nie uwzględniły zmiany stanu prawnego, czyli wyeliminowania z porządku prawnego niekonstytucyjnego fragmentu tego przepisu.

W kontekście powyższego na uwzględnienie zasługuje także zarzut skargi dotyczący nieuprawnionej odmowy przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego z uwagi na okoliczność pobierania przez nią zasiłku dla opiekuna. Wprawdzie z art. 17 ust. 5 u.ś.r. faktycznie wynika, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone m.in. prawo do zasiłku dla opiekuna o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów (pkt 1 lit. b) oraz gdy na osobę wymagającą opieki jest ustalone prawo do zasiłku dla opiekuna (pkt 5), tym niemniej powyższy przepis nie może być jednak interpretowany w oderwaniu od treści art. 27 ust. 5 u.ś.r., zgodnie z którym w przypadku zbiegu uprawnień m.in. do świadczenia pielęgnacyjnego i zasiłku dla opiekuna przysługuje jedno z tych świadczeń, wybrane przez osobę uprawnioną.

Niewątpliwie – zdaniem Sądu, celem tych regulacji jest uniemożliwienie osobom uprawnionym równoczesnego pobierania tych świadczeń, co nie wyklucza jednak możliwości przyznania innego świadczenia (zmiany) w przypadku spełniania warunkujących go przesłanek. Oznacza to wybór przez osobę wnioskującą świadczenia korzystniejszego, co uzależnione jest od wcześniejszej rezygnacji z dotychczas otrzymywanego (w przypadku skarżącej dotyczy to zasiłku dla opiekuna, przyznanego decyzją z dnia [...] kwietnia 2016r.).

Istotną okolicznością w niniejszej sprawie jest znajdujące się w aktach sprawy oświadczenie złożone przez skarżącą, opatrzone datą 30 czerwca 2017 r., jak i załączone do odwołania oświadczenie, w którym powołując się na przepis art. 27 ust. 5 u.ś.r. i art. 155 k.p.a. - oświadczyła, że chce zrezygnować z zasiłku dla opiekuna w przypadku przyznana Jej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.

W ocenie Sądu, z powyższych oświadczeń wynika zamiar zachowania przez wnioskodawczynię ciągłości pobierania świadczeń i uniknięcia sytuacji, w której nie doszłoby do przyznania jej świadczenia pielęgnacyjnego. Oświadczenie skarżącej - wobec nawiązania do regulacji art. 27 ust. 5 u.ś.r. i art. 155 K.p.a. – wskazuje na pełną świadomość skarżącej co do konieczności zaprzestania pobierania świadczenia dotychczasowego.

W kontekście powyższego za nieuprawnioną należało uznać dokonaną przez organy odmowę przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego z powołaniem się na przesłankę pobierania zasiłku dla opiekuna, co pozbawiło skarżącą realnej możliwości dokonania wyboru świadczenia.

Powyższe uchybienie jest o tyle istotne, iż jak wynika z twierdzeń skarżącej, miała Ona już w oparciu o art. 17 u.ś.r. przyznane prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, która to decyzja wygasła jednak z mocy prawa z upływem 30 czerwca 2013 r. na podstawie art. 11 ust. 3 ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. 2012r., poz. 1548), a który to przepis został następnie uznany przez TK za niezgodny z art. 2 Konstytucji RP (wyrok z dnia 5 grudnia 2013 r. sygn. K 27/13 ) utracił moc z dniem 16 grudnia 2013r.

Powyższe wskazywałoby, że pobierany aktualnie przez skarżącą zasiłek dla opiekuna nie jest więc Jej dobrowolnym wyborem, ale pośrednio stanowi konsekwencję zdarzeń prawnych, na zaistnienie których nie skarżąca miała wpływu.

Mając na względzie powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu na podstawie art. 145 ust. 1 pkt 1 lit. a i c w związku z art. 135 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.

Ponownie rozpoznając sprawę organy zobowiązane są do uwzględnienia oceny prawnej zawartej w niniejszym wyroku.