Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt II SA/Lu 582/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2018-11-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 51 ust.1 pkt 2 w zw. z art. 51 ust.7; art. 30 ust.1 pkt 3; art. 29  ust. 1 pkt 23
journal: Dz.U. 2017 poz 1332
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.
article: art. 7; art. 77 par.1, artr. 80; art. 107 par.3
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 151
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jerzy Drwal, Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Grymuza (sprawozdawca), Sędzia NSA Maria Wieczorek-Zalewska, Protokolant Specjalista Beata Basak, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 13 listopada 2018 r. sprawy ze skargi A. B. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie nakazania wykonania określonych robót budowlanych oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] kwietnia 2018 r., znak: [...] L. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego L. utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w J. L. z dnia [...] lutego 2018 r. znak: [...], odmawiającą W. Ż. nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych poprzez rozbiórkę ogrodzenia o długości 10 m, zlokalizowanego pomiędzy działkami [...] i [...] położonymi w m. S., gm. M., w celu doprowadzenia wykonanego ogrodzenia do stanu zgodnego z prawem.

Zaskarżone orzeczenie zostało wydane w oparciu o następujący stan faktyczny:

Decyzją z dnia [...] października 2015 r., znak: [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w J. L. działając na podstawie art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity w Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm. - dalej jako "k.p.a."), umorzył jako bezprzedmiotowe postępowanie administracyjne w sprawie robót budowlanych prowadzonych przy ogrodzeniu zlokalizowanym pomiędzy działkami [...] i [...], a L. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] stycznia 2016 r. znak: [...] utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

Po rozpatrzeniu skargi A. B., właściciela działki o nr ewid.[...], sąsiadującej z działką o nr ewid. [...], na ww. decyzję L. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia [...] lipca 2016 r. o sygn. akt II SA/Lu 146/16, uchylił decyzję organu I i II instancji.

Rozpatrując ponownie sprawę PINB w J. L. decyzją z dnia [...] maja 2017 r., znak: [...], wydaną na podstawie art. 49b ust. 1 Prawa budowlanego, odmówił W. Ż. nakazania rozbiórki spornego ogrodzenia.

W wyniku rozpatrzenia odwołania A. B. od powyższej decyzji organ II instancji decyzją z dnia [...] września 2017 r., znak: [...], uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Ponownie rozpatrując sprawę organ I instancji w dniu [...] października 2017 r. przeprowadził oględziny na działce o nr ewid. [...]. W trakcie oględzin ustalono, że pomiędzy działkami o nr ewid. [...] i [...] znajduje się ogrodzenie wykonane ze słupków stalowych kotwionych w fundamencie punktowym. Wypełnienie stanowi panel z tworzywa sztucznego oraz płyta pilśniowa przykręcona do rygli drewnianych. Od strony działki o nr ewid.[...] wypełnienie stanowią deski drewniane. Ogrodzenie wykonane jest na długości 10 m, od istniejącego na działce budynku mieszkalnego do ściany istniejącej wiaty drewnianej.

Stwierdzono także, że od czasu przeprowadzenia ostatnich oględzin uległa zmianie wysokość ogrodzenia. Dokonano pomiaru wysokości ogrodzenia w sześciu punktach od strony działki o nr ewid. [...], na podstawie którego ustalono, że posiada ono zmienną wysokość. W pierwszym punkcie pomiarów, tuż przy budynku mieszkalnym pomiar wykazał, że ogrodzenie ma wysokość 2,04 m. W drugim punkcie w odległości 1,37 m od istniejącego budynku mieszkalnego wysokość ogrodzenia wyniosła 2,10 m. W trzecim punkcie na odległości 6,31 m od budynku mieszkalnego wysokość ogrodzenia wyniosła 2,06 m. Czwarty punkt pomiaru stanowił stalowy słupek ogrodzeniowy posiadający wysokość 2,18 m. Piątym punktem pomiaru był drugi słupek stalowy wystający ponad linię elementów wypełnienia ogrodzenia, który miał wysokość 2,20 m. W szóstym punkcie pomiarów, tuż przed obiektem drewnianej wiaty gospodarczej tj. w odległości około 10 m od budynku mieszkalnego wysokość ogrodzenia wyniosła 2,15 m.

W trakcie oględzin stwierdzono także, iż roboty polegające na uzupełnieniu poszycia ogrodzenia wykonane zostały na całej jego długości 10 m, co udokumentowano na załączonych do protokołu oględzin szkicach sytuacyjnych.

Obecny podczas oględzin W. Ż. oświadczył, że dokonał obcięcia części ogrodzenia tak, aby jego wysokość nie przekraczała 2,20 m.

Mając na uwadze dokonane w toku postępowania ustalenia, organ I instancji, na podstawie 105 § 1 k.p.a., decyzją z dnia z dnia [...] listopada 2017 r. znak: [...], umorzył jako bezprzedmiotowe postępowanie administracyjne w sprawie robót budowlanych przy ogrodzeniu.

W wyniku rozpatrzenia odwołania A. B. od powyższej decyzji organ odwoławczy decyzją z dnia [...] stycznia 2018 r. znak: [...], uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. L. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w uzasadnieniu decyzji wskazał m.in., że zaskarżona decyzja została wydana bez dokładnego ustalenia stanu faktycznego oraz wyjaśnienia i rozważenia wszystkich okoliczności sprawy w zakresie mającym wpływ na jej rozstrzygnięcie.

Ponownie rozpatrując sprawę, organ I instancji w dniu [...] lutego 2018 r. przeprowadził oględziny, w trakcie których stwierdzono, iż stan faktyczny od przeprowadzonych poprzednio oględzin nie uległ zmianie. Ponadto ustalono, że przedmiotowe ogrodzenie posiada długości 10 m i jest usytuowane pomiędzy budynkiem mieszkalnym oraz wiatą drewnianą znajdującą się na ww. działce. W dniu oględzin nie stwierdzono prowadzenia robót budowlanych.

W toku prowadzonego postępowania wyjaśniającego organ I instancji ustalił, że obecnie przedmiotowe ogrodzenie o długości 10 m, nie przekracza wysokości 2,20 m, a jednocześnie dokonując jego kwalifikacji jako urządzenia budowlanego, skonstatował, że w niniejszej sprawie będą miały zastosowanie przepisy art. 50-51 Prawa budowlanego.

Następnie na podstawie zebranego materiału dowodowego organ orzekł o braku podstaw do nakładania czynności lub robót budowlanych, w celu doprowadzenia przedmiotowego ogrodzenia do stanu zgodnego z prawem.

W związku z powyższym, powołaną na wstępie decyzją wydaną na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 51 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity w Dz. U. z 2017 r. poz. 1332 ze. zm. - dalej jako "prawo budowlane"), odmówił W. Ż. nakazania rozbiórki ogrodzenia o długości 10 m, w celu doprowadzenia wykonanego ogrodzenia do stanu zgodnego z prawem.

Od powyższej decyzji odwołanie wniósł A. B., podnosząc m.in., że organ I instancji przeprowadził postępowanie administracyjne oraz wydał decyzję administracyjną w niniejszej sprawie z naruszeniem przepisów prawa procesowego, w szczególności: art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 9 k.p.a., art. 10 k.p.a., art. 11 k.p.a., art. 77, art. 80 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. Skarżący zarzucił m.in., iż organ I instancji rozpatrując sprawę ograniczył postępowanie do 10 m ogrodzenia, pomijając całkowicie sprawę ogrodzenia na pozostałej długości ok. 14 m. W ocenie skarżącego, organ I instancji nie ustosunkował się do zaleceń zawartych w wyroku WSA w Lublinie z dnia 19 lipca 2016 r. o sygn. akt II SA/Lu 146/16. Ponadto, zdaniem odwołującego się, organ nie wyjaśnił jakimi motywami kierował się rozdzielając sprawy dotyczące ogrodzenia i wiaty.

Odwołujący się zaznaczył, że nie wyraża zgody na dysponowanie jego nieruchomością na cele budowlane oraz wskazuje że jedynym możliwym sposobem dalszego postępowania jest wydanie nakazu rozbiórki nadbudowanej w 2015 r. części ogrodzenia, usytuowanego w granicy działek, na pozostałej długości 14 m.

Następnie organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji stwierdził, że organ I instancji zgodnie z zaleceniami zawartymi w decyzji organu z dnia [...] stycznia 2018 r., znak: [...] oraz zaleceniami zawartymi w uzasadnieniu orzeczenia WSA w Lublinie z dnia 19 lipca 2016 r. o sygn. akt II SA/Lu 146/16 dotyczącego ww. sprawy, przeprowadził właściwie postępowanie wyjaśniające, dokonując przy tym właściwej oceny zgromadzonego materiału dowodowego zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów wyrażoną w art. 80 k.p.a.

Organ wskazał, że skarżący nie ma racji twierdząc, że całe ogrodzenie ma długość około 24 m, bowiem ze szkicu sytuacyjnego oraz dokumentacji fotograficznej (k. 94-95 akt I instancji), stanowiących załącznik do protokołu oględzin przeprowadzonych w dniu [...] lutego 2018 r. wynika, że w jednej linii z przedmiotowym ogrodzeniem usytuowana jest drewniana ściana wiaty o długości 13,11 m, zlokalizowana na działce o nr ewid [...], wobec której to wiaty toczyło się odrębne postępowanie zakończone decyzją ostateczną LWINB z dnia [...] września 2017 r., znak: [...] Wyżej wymienioną decyzją L. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił w całości decyzję PINB w J. L. z dnia [...] maja 2017 r. znak: [...], odmawiającą W. Ż. nakazania rozbiórki wiaty garażowej o konstrukcji drewnianej o wym. 4,14 m x 13,10 m zlokalizowanej na działce o nr ewid. gr. [...], stanowiącej własność W. Ż. i umorzył postępowanie organu I instancji.

Organ wyjaśnił, że z załączonego do protokołu oględzin z dnia [...] października 2017 r. szkicu sytuacyjnego (k. 76 akt I instancji) wynika, że wysokość przedmiotowego ogrodzenia nie przekracza 2,20 m., a więc zgodnie z art. 30 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego na jego budowę nie jest wymagane zgłoszenie do właściwego organu administracji architektoniczno - budowlanej.

Organ odwoławczy stwierdził także, że przedmiotowe ogrodzenie nie narusza przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1422 ze zm.), a w szczególności § 41, gdyż nic zostały umieszczone na nim ostro zakończone elementy, drut kolczasty, tłuczone szkło oraz inne podobne wyroby i materiały.

Odnosząc się natomiast do zarzutu skarżącego, dotyczącego braku jego zgody jako właściciela działki sąsiedniej na budowę przedmiotowego ogrodzenia w granicy działek, nie stanowi naruszenia przepisów Prawa budowlanego, bowiem kwestie związane z rozgraniczeniem i tzw. prawem sąsiedzkim są przedmiotem badań prawa cywilnego. Sprawy dotyczące przekroczenia granic przy realizacji obiektów budowlanych, w tym ogrodzeń, podlegają rozstrzyganiu w postępowaniu przed sądem powszechnym

Organ wskazał ponadto, że skoro w niniejszej sprawie nie wystąpiły przesłanki do przeprowadzenia postępowania legalizacyjnego o którym mowa w art. 48 i 49b Prawa budowlanego oraz do przeprowadzenia postępowania naprawczego, o którym mowa w art. 50-51 Prawa budowlanego, to organ I instancji nie był uprawniony do badania, czy inwestorom przysługuje prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Na powyższe rozstrzygnięcie A. B. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organy nadzoru budowlanego - w szczególności w celu rozpatrzenia sprawy według przedmiotu określonego złożonym wnioskiem tj. na długości ogrodzenia 23,1 m od budynku mieszkalnego do stodoły.

Skarżący zarzucił organowi naruszenie art. 7 k.p.a. oraz art. 11 k.p.a. poprzez zaniechanie czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, a także brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, mając na uwadze interes społeczny i słuszny interes obywateli, w odniesieniu do ogrodzenia przebudowanego i podwyższonego. W prowadzonym postępowaniu organ bez uzasadnienia zawęził postępowanie do ogrodzenia o długości 10 m, pomijając dalszą część (podwyższoną) tego samego ogrodzenia.

Skarżący, zarzucił także naruszenie przepisów prawa materialnego, mające wpływ na wynik sprawy poprzez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, tj.: art. 48, art. 49b oraz art 51 prawa budowlanego, poprzez jego nieprawidłową wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na tym, że organ pominął w postępowaniu fakt przeprowadzenia robót budowlanych bez pozwolenia na budowę lub zgłoszenia prowadzenia robót budowlanych i wymogów z nim związanych, a polegających na nadbudowie ogrodzenia wraz z jego podniesieniem ze stanu dotychczasowej wysokości ok. 2,20m do obecnej ok. 3,70m. W szczególności, zdaniem skarżącego organ pominął fakt prowadzenia robót budowlanych w granicy nieruchomości bez prawa do dysponowania tą częścią nieruchomości na cele budowlane.

Skarżący wskazał naruszenie przepisów postępowania mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 80 kpa - polegające na pominięciu, a w zasadzie braku zebrania materiału dowodowego dotyczącego okresu powstania podwyższenia ogrodzenia i braku udowodnienia przesłanek stanowiących podstawę wydania decyzji. Organ ponadto, zdaniem skarżącego dokonał nieuzasadnionego podzielenia postępowania do spraw oznaczonych wyróżnikami 1-2 oraz 1-2A w celu pominięcia w sprawie bieżącej (1-2A) materiału dowodowego związanego ze sprawą 1-2A a, umiejscowionego w aktach sprawy 1-2. organ w obu postępowaniach 1-2 i 1-2A nie dokonał rozpoznania wniosku w części ogrodzenia podwyższonego.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j. Dz.U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm.) sąd kontroluje zaskarżone akty pod względem ich zgodności z prawem, przy czym nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, lecz granicami danej sprawy - art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm. - dalej jako: "p.p.s.a."). Sąd ma obowiązek dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu, biorąc pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, które mogły mieć wpływ na wynik sprawy, nawet jeżeli nie zostały podniesione w skardze. Sąd bada legalność zaskarżonej decyzji lub postanowienia, ich zgodność z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej.

Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a., uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c).

Z treści powyższego uregulowania wynika, że nie każde naruszenie prawa daje Sądowi podstawę do uwzględnienia wniesionej skargi, lecz jedynie takie, które mogłoby mieć wpływ na wynik sprawy. Tym samym naruszenia przepisów, które nie miałyby wpływu na wynik sprawy, nie mogą stanowić podstawy jej uwzględnienia. W przypadku zaś, gdy nie zachodzą wskazane w art. 145 § 1 p.p.s.a. okoliczności stanowiące podstawę uwzględnienia skargi - skarga podlega oddaleniu na mocy art. 151 p.p.s.a.

Rozpoznając skargę w tak zakreślonej kognicji, Sąd nie stwierdził, aby zaskarżoną decyzją zostało naruszone prawo materialne albo przepisy postępowania w stopniu powodującym konieczność jej uchylenia.

Rozważania, jakie doprowadziły do takiej oceny zaskarżonej decyzji poprzedzić należy uwagą, że została ona wydana w wyniku powtórnej kontroli sądowoadministracyjnej, gdyż wyrokiem tut. Sądu z dnia 19 lipca 2016 r., sygn. akt II SA/Lu 146/16 uchylono decyzję organu nadzoru budowlanego drugiej instancji z dnia [...] lipca 2006 r., oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w J. P. z dnia [...] października 2015 r., uwzględniając skargę wniesioną przez A. B..

Należy w związku z tym wskazać, że w przypadku orzeczeń negatywnych, zawartych w wyrokach uwzględniających skargę, wywierają one w stosunku do uchylonych decyzji skutek wsteczny, w rezultacie którego sprawa wraca do rozstrzygnięcia przez organ administracji publicznej. W postępowaniu przed organami następuje zatem powrót do sytuacji, która miała miejsce przed wydaniem decyzji wyeliminowanej przez Sąd z obiegu prawnego.

W niniejszej sprawie wyeliminowana została decyzja organu odwoławczego utrzymująca w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w J. L. z dnia [...] października 2015 r. o umorzeniu w całości postepowania administracyjnego w sprawie prowadzenia robót budowlanych przy ogrodzeniu zlokalizowanym pomiędzy działkami nr [...] i [...]. Sąd stwierdził, że organy nie wyjaśniły w sposób należyty jaką długość ma sporne ogrodzenie oraz czy na całej długości ogrodzenia W. Ż. wykonywał roboty budowlane, które spowodowały podwyższenie ogrodzenia powyżej 2,20 cm.

We wspomnianym wyroku, Sad wskazał, że ustalenie, jaką długość ma sporne ogrodzenie, jest konieczne wobec faktu, że sam skarżący wskazywał, że ma ono długość 14 m, zaś ze szkicu znajdującego się w aktach administracyjnych [...] wynikało, że ogrodzenie to ma długość ponad 23 m. Nie wyjaśniono także czy na całej długości ogrodzenia W. Ż. wykonywał roboty budowlane, które spowodowały podwyższenie ogrodzenia powyżej 2,20 m. Ponadto organ rozdzielając sprawy na dwie powinien szczegółowo uzasadnić tą kwestię i wyjaśnić stronie motywy jakimi kierował się podejmując taką decyzję.

W ocenie Sądu brak było także podstaw do umorzenia postępowania. Sąd podniósł, że nie można przyjąć, że zostały spełnione przesłanki wskazane w art. 105 k.p.a., bowiem postępowanie zostało wszczęte na żądanie osoby mającej przymiot strony w rozumieniu art. 28 k.p.a., a rozstrzygnięcie tej sprawy, co do jej istoty przez wydanie decyzji administracyjnej (pozytywnej bądź negatywnej) miało oparcie w materialnych przepisach prawa budowlanego i leżało we właściwości organu.

Zgodnie z zasadą wynikającą z art. 153 p.p.s.a., ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Wyłączenie powyższego związania jest dopuszczalne jedynie w przypadku zmiany przepisów prawnych stanowiących podstawę oceny w danej sprawie lub w razie zmiany stanu faktycznego sprawy, albo uchylenia orzeczenia w prawem określonym trybie, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca.

Przez ocenę prawną, o której mowa w przywołanym przepisie, powszechnie rozumie się wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich stosowania w rozpoznawanej sprawie. Wskazania co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencje oceny prawnej. Dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości w postaci np. braków w materiale dowodowym lub innych uchybień procesowych. Dodać przy tym trzeba, że rozwiązanie to stanowi gwarancję przestrzegania przez organy administracji publicznej obowiązku związania orzeczeniem sądu, a działania naruszające tę zasadę muszą być konsekwentnie eliminowane przez uchylanie wadliwych z tego powodu rozstrzygnięć administracyjnych.

Skarga w niniejszej sprawie nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja została wydana bez naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Rozstrzygając w sprawie organy nie naruszyły także przepisów prawa materialnego.

Skarga podlegała oddaleniu, pomimo, że w części podzielić należało zarzuty postawione przez skarżącego.

Przedmiotem kontroli w sprawie była decyzja Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2018 r. utrzymująca w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w J. L. z dnia [...] lutego 2018 r., odmawiająca W. Ż. nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych poprzez rozbiórkę ogrodzenia o długości 10 m, zlokalizowanego pomiędzy działkami [...] i [...] w celu doprowadzenia wykonanego ogrodzenia do stanu zgodnego z prawem.

Materialnoprawną podstawą rozstrzygnięcia niniejszej sprawy jest art. 51 ust.1 pkt 2 w związku z art. 51 ust.7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2017r., poz. 1332 ze zm. - dalej jako "prawo budowlane"). Decyzję tę wydano w tzw. postępowaniu naprawczym, w którym po rozpatrzeniu i analizie zebranego materiału dowodowego ustalono, że brak jest podstaw do nakładania czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia przedmiotowego ogrodzenia do stanu zgodnego z prawem.

Rozstrzygnięcie to należy podzielić, o ile zgodnie z treścią decyzji organu pierwszej instancji, odnosić będziemy je do odmowy nałożenia obowiązku rozbiórki ogrodzenia o długości 10 m usytuowanego pomiędzy budynkiem mieszkalnym a obiektem drewnianej wiaty gospodarczej. W tej części bowiem rozstrzygnięcie jest właściwe i oparte na prawidłowych ustaleniach faktycznych, o czym szerzej w dalszej części uzasadnienia.

Postępowanie organów nadzoru budowlanego zostało wszczęte na wniosek A. B., który domagał się wydania nakazu rozbiórki ogrodzenia i wiat gospodarczych wybudowanych przez W. Ż., usytuowanych, jak wskazuje skarżący - w granicy działek [...] i [...]. Przedmiotowe obiekty budowlane, zdaniem skarżącego mają negatywnie oddziaływanie na jego działkę, wykraczają poza uregulowania ustawowe i stwarzają zagrożenie dla mienia i ludzi, w szczególności zagrożenie pożarowe.

Organ, mając na względzie, że nie ma podstaw do traktowania poszczególnych obiektów budowlanych jako jednej inwestycji, której dotyczyć powinno jedno postępowanie i rozstrzygnięcie, rozdzielił sprawę na dwa odrębne postępowania, do których zastosowanie mają różne rygory nakładane przez prawo budowlane.

Organ stwierdził, że nie ma racji skarżący twierdząc, że całe ogrodzenie ma długość około 24 m, albowiem w jednej linii z ogrodzeniem usytuowana jest drewniana ściana wiaty o długości 13,11 m, przy czym wobec wiaty toczyło się odrębne postępowania zakończone ostateczną decyzją.

Ustalenia te, co trafnie zarzucono w skardze, budzą istotne wątpliwości.

Z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie nie wynika bowiem w sposób jednoznaczny, czy usytuowane prostopadle do gruntu deski znajdujące się na obszarze położonym przy drewnianej wiacie gospodarczej, tj. deski położone poza obszarem 10 m pomiędzy domem mieszkalnym a drewnianą wiatą gospodarczą, stanowią element konstrukcyjny wiaty, czy też są częścią rozgraniczającego obie działki drewnianego ogrodzenia.

Pomimo kilkukrotnie przeprowadzonych w sprawie oględzin z czynności tych nie wynika w sposób jednoznaczny, czy usytuowane prostopadle do gruntu deski znajdujące się na obszarze położonym przy drewnianej wiacie gospodarczej stanowią element konstrukcyjny ogrodzenia, czy też są elementem konstrukcyjnym wiaty.

Okoliczności tej nie można ocenić także na podstawie dokumentacji fotograficznej załączonej do protokołów z oględzin, która z uwagi na swój czarno-biały charakter nie pozwala na jednoznaczną ocenę tych kwestii.

Z jednej ze znajdujących się w aktach administracyjnych kolorowej kopii zdjęcia (k.2 akt administracyjnych II instancji) wynikałoby, że usytuowane prostopadle do gruntu deski znajdujące się na obszarze położonym przy drewnianej wiacie gospodarczej stanowią element konstrukcyjny ogrodzenia, a nie wiaty.

Z fotografii tej wynika bowiem, że przedmiotowa wiata posiada własną drewnianą ścianę wykonaną z desek w kolorze brązowym, natomiast ogrodzenie składa się z desek w kolorze czarno-szarym.

Dotyczy to zarówno desek usytuowanych prostopadle do gruntu, jak i desek w kolorze czarno-szarym usytuowanych poprzecznie do gruntu, które znajdują się w tej samej płaszczyźnie co pozostała część ogrodzenia i związku z tym – jak można wnioskować – stanowią część konstrukcyjną ogrodzenia, a nie wiaty gospodarczej.

Z fotografii tej wynikałoby, że wiata gospodarcza posiada odrębną od ogrodzenia drewnianą ścianę w kolorze brązowym, przy czym ewentualny brak takiej odrębnej ściany wiaty i tak nie przesądzałby rzeczywistego charakteru usytuowanej tam konstrukcji z desek, albowiem w takiej sytuacji należałyby ocenić czy deski te stanowią element konstrukcyjny ogrodzenia, do którego dostawiona jest szopa pozbawiona w tym miejscu ściany, czy też deski te stanowią ścianę wiaty, zaś brak jest tam odrębnego ogrodzenia.

Generalnie jednak z przedmiotowego zdjęcia wynikałoby, że zarówno deski w kolorze czarno-szarym usytuowane prostopadle do gruntu, jak i deski w kolorze czarno-szarym usytuowane poprzecznie do gruntu, a znajdujące się na obszarze położonym przy drewnianej wiacie gospodarczej, stanowią część konstrukcyjną ogrodzenia, a nie wiaty gospodarczej.

Z uwagi na powyższe, bez jednoznacznego wyjaśnienia tej okoliczności, organ nie powinien przyjmować, że problem konstrukcji z drewnianych desek w kolorze czarno-szarym usytuowanych na obszarze położonym przy drewnianej wiacie gospodarczej, to wyłącznie kwestia oceny zgodności z prawem budowy drewnianej wiaty gospodarczej, która przesądzona została już w odrębnym postępowaniu administracyjnym.

Pomimo wadliwej oceny powyższej kwestii przez organy obu instancji brak było podstaw do uwzględnienia skargi albowiem przedmiotem kontroli Sądu w sprawie była wyłącznie kwestia legalności decyzji w przedmiocie odmowy nałożenia obowiązku rozbiórki ogrodzenia o długości 10 m, a więc ogrodzenia usytuowanego pomiędzy budynkiem mieszkalnym a obiektem drewnianej wiaty gospodarczej, a nie ogrodzenia znajdującego się na obszarze położonym przy drewnianej wiacie gospodarczej.

Zwrócić należy uwagę, że utrzymaną w mocy decyzją organ pierwszej instancji odmówił nałożenia obowiązku rozbiórki ogrodzenia w ściśle określonej części, tj. ogrodzenia o długości 10 m, usytuowanego pomiędzy budynkiem mieszkalnym a obiektem drewnianej wiaty gospodarczej.

To zatem rozstrzygnięcie wyznaczyło zakres kognicji sadu administracyjnego.

Nie budzi wątpliwości, że decyzja może zostać zaskarżona tylko w takiej części, w jakiej istnieje, co oznacza, że skargą może zostać zaskarżone tylko rozstrzygnięcie zawarte w osnowie decyzji.

To decyzja zatem wyznacza zakres zaskarżenia skargą i granice kognicji sądu administracyjnego.

Zakres podmiotowy i przedmiotowy rozpoznania sądu administracyjnego nie może być szerszy od zakresu rozpoznania i rozstrzygnięcia organu.

O zakresie tym decyduje przedmiot rozstrzygnięcia zawartego w decyzji organu administracji.

Skoro zatem w przedmiotowej sprawie organy administracji rozstrzygnęły jedynie co do odmowy nałożenia obowiązku rozbiórki ogrodzenia o długości 10 m, usytuowanego pomiędzy budynkiem mieszkalnym a obiektem drewnianej wiaty gospodarczej, to wyłącznie ta kwestia może być obecnie przedmiotem kontroli sądu administracyjnego.

W sytuacji, gdy organy nie orzekły o całości żądania skarżący powinien zgłosić wniosek z art. 111 §1 k.p.a., tj. powinien zażądać uzupełnienia decyzji co do rozstrzygnięcia.

Tylko bowiem w taki sposób przedmiotem rozstrzygnięcia decyzji podlegającym zaskarżeniu do sądu administracyjnego stałyby się także i inne kwestie, nie objęte pierwotnie wydaną decyzją administracyjną.

Niezgłoszenie przez skarżącego wniosku, czy też ściślej rzecz biorąc nieuzupełnienie wydanej decyzji o rozstrzygnięcie dotyczące innego fragmentu ogrodzenia niż ogrodzenie o długości 10 m, usytuowane pomiędzy budynkiem mieszkalnym a obiektem drewnianej wiaty gospodarczej, sprawia, że obecnie przedmiotem kontroli Sądu może być wyłącznie decyzja w przedmiocie odmowy nałożenia obowiązku rozbiórki ogrodzenia o długości 10 m, usytuowanego pomiędzy budynkiem mieszkalnym a obiektem drewnianej wiaty gospodarczej.

Decyzja taka jest prawidłowa albowiem trafnie w sprawie organy stwierdziły, że brak było podstaw do nałożenia na inwestora obowiązku rozbiórki ogrodzenia o długości 10 m, usytuowanego pomiędzy budynkiem mieszkalnym a obiektem drewnianej wiaty gospodarczej.

Przechodząc zatem do oceny zaskarżonej decyzji, należy wskazać, że ustalenia faktyczne poczynione przez organy administracji odnośnie ogrodzenia o długości 10 m, usytuowanego pomiędzy budynkiem mieszkalnym a obiektem drewnianej wiaty gospodarczej, znajdują potwierdzenie w zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym, wobec czego materiał ten należało uznać za wystarczający do podjęcia zgodnej z prawem decyzji.

W niniejszej sprawie z protokołu oględzin przeprowadzonych w dniu [...] lutego 2018 r., po dokonaniu pomiarów, stwierdzono, że długość ogrodzenia o długości 10 m, nie uległa zmianom od ostatnich oględzin przeprowadzonych w dniu [...] października 2018 r. (k.96 akt adm. II instancji). Ponadto nie stwierdzono prowadzenia robót budowlanych w dniu oględzin przy ogrodzeniu.

Natomiast z protokołu oględzin z dnia [...] października 2017 r. i załączonego do niego szkicu sytuacyjnego, wynika, że ten właśnie fragment ogrodzenie usytuowanego pomiędzy działkami [...] (będącej własnością W. Ż.) i [...] (własność A. B.), w najwyższym punkcie ma wysokość 2,20 m (k. 76-77 akt. Adm. II instancji).

Przechodząc do wykładni zastosowanych w niniejszej sprawie przepisów prawa materialnego, należy w pierwszej kolejności wyjaśnić cel wprowadzenia trybu naprawczego.

Przepis art. 50 ust 1 pkt 1 prawa budowlanego stanowi, iż w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1 organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia.

Z kolei zgodnie z art. 51 ust 1 ustawy 1. przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1, organ nadzoru budowlanego w drodze decyzji:

1) nakazuje zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego albo

2) nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania, albo

3) w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę - nakłada, określając termin wykonania, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem; przepisy dotyczące projektu budowlanego stosuje się odpowiednio do zakresu tych zmian.

Przepis art. 51 ust 7 ustawy stanowi z kolei, iż przepisy ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 stosuje się odpowiednio, jeżeli roboty budowlane, w przypadkach innych niż określone w art. 48 albo w art. 49b, zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1.

Przytoczone wyżej przepisy stanowią uregulowanie tzw. postępowania naprawczego stosowanego między innymi w sytuacji wykonania prac budowlanych bez wymaganego pozwolenia na budowę, w innych przypadkach niż wskazane w art. 48 ust 1 i 49b ust 1 tj. generalnie - jeżeli prace te nie polegały na budowie obiektu budowlanego lub jego części. Postępowanie to prowadzi do legalizacji samowoli budowlanej lub likwidacji jej skutków poprzez doprowadzenie obiektu budowlanego do stanu poprzedniego tj. stanu istniejącego przed niedozwoloną ingerencją budowlaną. Legalizacji dokonuje się stosownie do art. 51 ust. 3 pkt 1 poprzez wydanie decyzji o stwierdzeniu wykonania obowiązku - w przypadkach innych niż istotne odstępstwo od zatwierdzonego projektu budowlanego oraz poprzez wydanie decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego – w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę.

Należy podkreślić, że odstąpienie od obowiązku nałożenia o których mowa w art. 51 ust 1 pkt 2 prawa budowlanego także jest rodzajem legalizacji samowolnie wykonanych prac. Przesłanką do wydania tej decyzji jest ustalenie przez organ nadzoru budowlanego, iż co prawda dopuszczono się samowoli budowlanej, co do której mają zastosowanie przepisy art. 50 - 51 ustawy, ale prace budowlane są wykonane zgodnie z wymogami techniczno-budowalnymi oraz nie naruszają innych przepisów ustawy. Brak zatem podstaw do nakładania obowiązków od wypełnienia których uzależniona jest legalizacja samowolnie wykonanych prac.

Skład orzekający w niniejszej sprawie aprobuje stanowisko zaprezentowane przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z dnia 7 czerwca 2011 r., sygn. akt II OSK 486/11 oraz z dnia 15 listopada 2006 r., sygn. akt OSK 1344/05, zgodnie z którym w przypadku stwierdzenia - po przeprowadzeniu postępowania w trybie art. 50 ust.1 i art.51 Pr. bud. – że nie ma podstaw ani do nakazania rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części, ani do nałożenia obowiązku doprowadzenia go do stanu poprzedniego, ani do nałożenia obowiązku dokonania czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, to stwierdza się brak podstaw do nałożenia obowiązków.

W zastanym stanie faktycznym, organ ustalił w toku postępowania administracyjnego, co uznał za prawidłowe również Sąd rozpatrujący niniejszą sprawę, że do spornego ogrodzenia o długości 10 m, usytuowanego pomiędzy budynkiem mieszkalnym a obiektem drewnianej wiaty gospodarczej, zlokalizowanego pomiędzy działkami [...] i [...], będą miały zastosowanie przepisy art. 30 ust. 1 pkt 3 prawa budowlanego.

Zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 23 ustawy prawa budowlanego pozwolenia na budowę nie wymagała budowa ogrodzeń. Natomiast zgodnie z art. 30 ust. 1 pkt 3 prawa budowlanego, budowa ogrodzeń tylko wtedy jest reglamentowana prawnie i wymaga dokonania zgłoszenia właściwemu organowi, gdy odgradza nieruchomość od strony dróg, ulic, placów, torów i innych miejsc publicznych albo gdy ogrodzenie przekracza 2,20 m wysokości.

Z akt sprawy, a w szczególności z załączonego do protokołu oględzin z dnia 18 października 2017 r. szkicu sytuacyjnego (k. 76 akt I instancji) wynika, że wysokość przedmiotowego ogrodzenia o długości 10 m, usytuowanego pomiędzy budynkiem mieszkalnym a obiektem drewnianej wiaty gospodarczej, nie przekracza 2,20 m, a więc zgodnie z art. 30 ust. 1 pkt 3 prawa budowlanego na jego budowę nie jest wymagane zgłoszenie do właściwego organu administracji architektoniczno - budowlanej.

Mając powyższe rozważania na uwadze, prawidłowe jest zatem ustalenie organu, że brak jest podstaw do nakładania czynności lub robót budowlanych, w celu doprowadzenia przedmiotowego ogrodzenia o długości 10 m, usytuowanego pomiędzy budynkiem mieszkalnym a obiektem drewnianej wiaty gospodarczej, do stanu zgodnego z prawem.

W ocenie Sądu, słusznie organ orzekł w zakresie żądania strony o odmowie nałożenia obowiązku, w sytuacji, gdy skarżący domagał się rozstrzygnięcia merytorycznego, a sporny obiekt podlega regulacjom prawa materialnego.

Sąd podziela argumentację zawartą w uzasadnieniu wyroku II SA/Lu 146/16, że skoro postępowanie zostało wszczęte na wniosek osoby mającej przymiot strony w rozumieniu art. 28 k.p.a., nie może zatem podlegać umorzeniu jeśli rozstrzygnięcie (pozytywne lub negatywne) miało oparcie w przepisach prawa materialnego i podlegało właściwości organu.

Sąd uznał zatem za prawidłową wydaną w niniejszej sprawie decyzję merytoryczną, orzekającą – wobec braku podstaw – o odmowie nałożenia na inwestora obowiązku wykonania czynności lub robót budowlanych celem doprowadzenia przedmiotowego ogrodzenia o długości 10 m, usytuowanego pomiędzy budynkiem mieszkalnym a obiektem drewnianej wiaty gospodarczej, do stanu zgodnego z prawem (względnie jego rozbiórki) i kończącą tym samym prowadzone postępowanie naprawcze.

W ocenie Sądu, w toku postępowania przeprowadzonego przez organ nadzoru budowlanego, w zakresie objętym rozstrzygnięciem zawartym w zaskarżonej decyzji, tj. co do ogrodzenia o długości 10 m, usytuowanego pomiędzy budynkiem mieszkalnym a obiektem drewnianej wiaty gospodarczej, nie doszło do naruszenia przepisów art. 7, art. 11 oraz art. 107 § 3 k.p.a.

Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że organ odwoławczy zasadnie wskazuje, że przedmiotowe ogrodzenia o długości 10 m, usytuowanego pomiędzy budynkiem mieszkalnym a obiektem drewnianej wiaty gospodarczej, nie narusza § 41 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakimi powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2015 r. poz. 1422 ze zm.), bowiem wskazany przepis zabrania umieszczania na ogrodzeniach, z wyjątkiem ogrodzeń wewnętrznych w zakładach karnych i aresztach śledczych, na wysokości mniejszej niż 1,8 m, ostro zakończonych elementów, drutu kolczastego, tłuczonego szkła oraz innych podobnych wyrobów i materiałów, a jak wynika ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, przedmiotowe ogrodzenie takich nie zawiera.

Odnosząc się do zarzutu skarżącego, dotyczącego naruszenia art. 107 § 3 k.p.a., który określa wymogi formalne uzasadnienia decyzji administracyjnej, należy stwierdzić, że w ocenie Sądu uzasadnienie decyzji nie było obarczone wadami, pod kątem warunków treściowych o których mowa w powołanym przepisie.

Sąd administracyjny jedynie ocenia, czy organy administracji ustaliły stan zgodnie z regułami obowiązującymi w postępowaniu administracyjnym, a następnie, czy prawidłowo zastosowały przepisy prawa materialnego do przyjętego stanu faktycznego. Podstawą orzekania przez sądy administracyjne są akta sprawy administracyjnej zawierające materiał dowodowy zgromadzony w toku postępowania.

W niniejszej sprawie, Sąd nie znalazł podstaw do twierdzenia, że uzasadnienie decyzji – w zakresie odnoszący się do rozstrzygnięcie objętego tą decyzją - było nieprawidłowe i nie wyjaśniało wszystkich okoliczności sprawy.

Zdaniem Sądu, w części dotyczącej ogrodzenia o długości 10 m, usytuowanego pomiędzy budynkiem mieszkalnym a obiektem drewnianej wiaty gospodarczej, organy administracji ustaliły stan faktyczny zgodnie z regułami obowiązującymi w postępowaniu administracyjnym i następnie prawidłowo zastosowały przepisy prawa materialnego do przyjętego stanu faktycznego.

Odnosząc się do zarzutu skarżącego, dotyczącego usytuowania spornego ogrodzenia w granicach działek [...] i [...], Sąd wskazuje, że zagadnienie to nie może być przedmiotem oceny Sądu w toku niniejszego postępowania dotyczącego odmowy nakazu rozbiórki spornego ogrodzenia. Spory co do usytuowania ogrodzenia w granicy działek mogą być rozstrzygane w toku postępowania rozgraniczeniowego, w dalszej kolejności przez sądy powszechne, a nie w toku administracyjnego postępowania nadzorczego w sprawie odmowy nałożenia obowiązku wykonania określonych robót budowlanych.

W tych okolicznościach brak było podstaw do uwzględnienia skargi.

Z tych wszystkich względów Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.