Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 2066/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2015-10-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6365 Inne zezwolenia, zgody i nakazy z zakresu ochrony zabytków
Hasła tematyczne: Ochrona dóbr kultury
Skarżony organ: Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 36 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2003 nr 162 poz 1568
law: Ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Halina Emilia Święcicka, , Sędzia WSA Ewa Machlejd (spr.), Sędzia WSA Tadeusz Nowak, Protokolant spec. Eliza Jędrasik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 października 2015 r. sprawy ze skargi [...] sp. z o.o. w W. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] lipca 2014 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy pozwolenia na budowę oddala skargę


UZASADNIENIE

W wnioskiem z dnia [...] maja 2009 r. [...] sp. z o. o. z siedzibą w W. wystąpiła o wydanie pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego na działce ew. nr [...] z obrębu [...] przy ul. F. w W. Do wniosku dołączono "Wyciąg z Projektu Budowlanego dla służb ochrony konserwatorskiej - budowa budynku wielorodzinnego ul. F., działka nr ew. [...], obr. [...] Dz. [...]", opracowany przez arch. W. B. w maju 2009 r.

[...] Konserwator Zabytków, działający z upoważnienia Prezydenta [...], decyzją z dnia [...] stycznia 2011 r. Nr [...], znak: [...], odmówił pozwolenia na budowę ww. inwestycji.

Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego, po rozpatrzenie odwołania [...] sp. z o. o. z siedzibą w W., decyzją z dnia [...] października 2011 r., znak: [...], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 25 kwietnia 2012 r. sygn. akt I SA/Wa 2440/11 uchylił decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] października 2011 r. oraz poprzedzającą ją decyzję [...] Konserwatora Zabytków.

[...] Konserwator Zabytków, ponownie rozpatrując wniosek [...] sp. z o. o. z siedzibą w Warszawie, decyzją z dnia [...] maja 2014 r. Nr [...], sygn. [...], odmówił pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego na działce ew. nr [...] z obrębu [...] przy ul. F. w W., zgodnie z "Wyciągiem z Projektu Budowlanego dla służb ochrony konserwatorskiej - budowa budynku wielorodzinnego ul. F., działka nr ew. [...], obr. [...] Dz. [...]" W., arch. W. B., W., maj 2009 r.

Odwołanie od powyższej decyzji [...] Konserwatora Zabytków z dnia [...] maja 2014 r. wniosła, w terminie, [...] sp. z o. o. z siedzibą w W.

Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego decyzją z dnia [...] lipca 2014 r. znak: [...], po rozpatrzeniu odwołania [...] sp. z o. o. z siedzibą w W., utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu decyzji z dnia [...] lipca 2014 r. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego podał, że materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowi art. 36 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 162, poz. 1568, ze zm.), zgodnie z którym pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków wymaga prowadzenie robót budowlanych przy zabytku wpisanym do rejestru. W myśl art. 6 ust. 1 pkt. 1 lit. b ww. ustawy, zabytkiem jest układ urbanistyczny. Stosownie do art. 7 pkt 4 powyższej ustawy, jedną z form ochrony zabytków są ustalenia ochrony w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego.

Organ odwoławczy podał, że właściwość rzeczowa organu konserwatorskiego w rozpatrywanej sprawie wynika z tego, że działka ew. nr [...], obręb [...], objęta planowaną inwestycją, znajduje się na obszarze strefy ochrony konserwatorskiej "[...]", wpisanej do rejestru zabytków decyzją Konserwatora Zabytków [...] z dnia [...] kwietnia 1979 r., pod numerem [...]. W uzasadnieniu powyższej decyzji stwierdzono, że zabudowa Saskiej Kępy wraz z siatką ulic jest jednolitym zespołem architektonicznym, który powstał w latach międzywojennych XX w. Większość obiektów na tym terenie to dzieła przodujących architektów wówczas działających.

Jednocześnie Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego podał, że teren inwestycji objęty jest ochroną konserwatorską, na podstawie ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, przyjętego uchwałą Rady [...] z dnia [...] października 2006 r. nr [...] (Dz. Urz. Woj. [...] Nr [...], poz. [...]). Przedmiotowa działka znajduje się na obszarze oznaczonym na rysunku planu symbolem [...], zlokalizowanym w strefie ochrony prawnej Służb Ochrony Zabytków w zakresie układu przestrzennego oraz kwartału oznaczonego na rysunku planu symbolem [...], dla którego ustalenia szczegółowe zawarte są w § 56 ww. planu.

Zgodnie z załączonym do wniosku "Wyciągiem z P.B. dla służb ochrony konserwatorskiej - budowa budynku wielorodzinnego ul. F., działka nr ew. [...], obr. [...] Dz. [...]", opracowanym przez arch. W. B. w maju 2009 r., inwestycja przewiduje realizację budynku mieszkalnego wielorodzinnego o wysokości do 12,0 m (cztery kondygnacje naziemne) z dodatkowymi pomieszczeniami technicznymi na dachu (o łącznej wysokości do 14,71 m). Projektowany obiekt zlokalizowany zostanie na tyłach budynku przy ul. F., w drugiej linii zabudowy, na działce nr ew. [...] przy ul. F., zabudowanej obecnie parterowymi garażami z istniejącym wjazdem wzdłuż budynku przy ul. F.. Budynek stanowić zatem będzie zabudowę wewnątrz kwartału pomiędzy ulicami F., B., G. i W.

Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego wskazał, iż dokonując rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie organy orzekające w sprawie miały na względzie art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zgodnie z którym ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu, wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność była przedmiotem zaskarżenia. W tym miejscu organ odwoławczy przypomniał, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 25 kwietnia 2012 r. sygn. akt I SA/Wa 2440/11 wskazał, że decyzje obu organów ochrony zabytków zostały uchylone z powodu zasadniczych braków w materiale dowodowym sprawy oraz z uwagi na noszącą znamiona dowolności interpretację zarówno zapisów planu miejscowego, jak i ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. W konsekwencji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w przedmiotowym wyroku wskazał: "przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ - jeżeli dojdzie do przekonania, że interes ogólny (publiczny) jest na tyle w przedmiotowej sprawie ważny i znaczący, że wymaga ograniczeń uprawnień indywidualnych obywateli, to winien precyzyjnie określić rodzaj i rozmiar tych ewentualnych ograniczeń oraz wyczerpująco, spójnie i logicznie, stosując obowiązujące prawo (również miejscowe) stanowisko swoje uzasadnić".

Organ odwoławczy wskazał, że [...] Konserwator Zabytków w decyzji z dnia [...] maja 2014 r. stwierdził, że zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru [...] nie wykluczają zabudowy na działce ew. nr [...] z obrębu [...] przy ul. F. w W. Jednocześnie organ ten stwierdził, że niedopuszczalna jest na tym obszarze budowa pięciokondygnacyjnego budynku. Organ pierwszej instancji uznał bowiem, że planowana inwestycja zakłada budowę budynku pięciokondygnacyjnego (do wysokości 14,71 m), bowiem "elewacje tzw. kondygnacji technicznej projektowanego obiektu mieszkalnego zostały ukształtowane analogicznie jak kondygnacje mieszkalne, tj. o tej samej wysokości, dużych przeszkleniach, mimo że na tej kondygnacji mają znajdować się tylko urządzenia techniczne". Zdaniem organu I instancji, rzeczywiste przeznaczenie tej przestrzeni budzi wątpliwości, zaś zapisy planu miejscowego mówią o możliwości realizacji pomieszczeń technicznych, a nie kondygnacji technicznej, jak to zostało sformułowane w załączonym do wniosku "Wyciągu z Projektu Budowlanego". Nadto, organ wskazał, że w trakcie prowadzonego postępowania uzyskał opinię Narodowego Instytutu Dziedzictwa z dnia [...] marca 2014 r., dotyczącą możliwości realizacji tej inwestycji w kontekście ochrony konserwatorskiej wynikającej z położenia działki nr ew. [...] na obszarze strefy ochrony konserwatorskiej "[...]", wpisanej do rejestru zabytków.

Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego zgodził się z organem I instancji, że ww. plan miejscowy nie wyklucza zabudowy przedmiotowej nieruchomości, położonej wewnątrz omawianego kwartału. Organ odwoławczy stwierdził bowiem, że poza sporem pozostaje, iż z ustaleń ww. obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, nie można wywieść bezwzględnego zakazu zabudowy wewnątrz kwartału pomiędzy ulicami F., B., G. i W.

Jednocześnie organ II instancji podzielił stanowisko składu sędziowskiego, wyrażone w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 grudnia 2012 r. sygn. akt I SA/Wa 957/12, który zapadł w innym postępowaniu administracyjnym dotyczącym podobnej inwestycji. W wyroku tym Sąd podał, że ustalone w miejscowym planie zasady i warunki ochrony zabytków nie wykluczają kontroli organu ochrony zabytków planowanego przedsięwzięcia budowlanego, z punktu widzenia podstawowej formy i ochrony, jaką jest wpis do rejestru zabytków, zwłaszcza w sytuacji, gdy zamierzenie budowlane narusza istotne wartości zabytku, będące podstawą jego objęcia ochroną konserwatorską na podstawie decyzji wpisującej do rejestru zabytków, a zatem gdy w wyniku realizacji inwestycji nastąpiłoby poważne naruszenie chronionego prawem interesu społecznego. W wyroku tym Sąd powołał przepis art. 6 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w myśl którego, każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego (...), z tym wszakże zastrzeżeniem - jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego (w niniejszej sprawie interesem tym jest ochrona dziedzictwa kulturowego wynikająca z wpisu zabytku obszarowego do rejestru zabytków).

W ocenie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego, w niniejszej sprawie odmowa wnioskowanej zabudowy działki nr [...] w głębi przedmiotowego kwartału jest zasadna, ponieważ założenia projektowe nie uwzględniają istotnych zasad kompozycyjnych i przestrzennych, wynikających z zabytkowego charakteru tego obszaru, chronionego nie tylko na podstawie ustaleń planu, lecz przede wszystkim na podstawie decyzji wpisującej układ urbanistyczny i zespół budowlany [...] do rejestru zabytków. Wpisanie do rejestru zabytków układu urbanistycznego i zespołu budowlanego ma bowiem na celu nie tylko trwałe zachowanie najbardziej wartościowych obiektów architektury, lecz także historycznego rozplanowania i kompozycji przestrzennej zespołu.

W tym zakresie organ odwoławczy podzielił ocenę przedmiotowego zamierzenia budowlanego zaprezentowaną w opinii Narodowego Instytutu Dziedzictwa z dnia [...] marca 2014 r., w której uznano, że wnioskowana koncepcja projektowa stoi w sprzeczności z nadrzędną ideą ochrony konserwatorskiej obszaru osiedla [...], wynikającą z wpisu obszaru do rejestru zabytków, którą jest utrzymanie zachowanych do chwili obecnej wartości kompozycyjnych i relacji przestrzennych zabytkowego układu urbanistycznego oraz zespołu architektonicznego przed niekorzystnymi zmianami, polegającymi na dogęszczaniu zabudowy kosztem zieleni oraz wprowadzaniu nowej zabudowy tam, gdzie nie była ona wcześniej przewidywana, tj. m.in. do wnętrz większości kwartałów. Znajdujące się bowiem wewnątrz kwartału tereny zielone wraz z otwarciami widokowymi na ich zielone wnętrze, kształtują właściwe proporcje pomiędzy zabudową a wolna przestrzenią, współdecydujące o niezaprzeczalnych walorach zabytkowego obszaru osiedla. Tymczasem planowana inwestycja przewidziana jest do realizacji na działce powstałej w wyniku wtórnie dokonanych podziałów własnościowych, nieuwzględniających pierwotnych zasad kształtowania zabudowy w obrębie kwartału. W ocenie autora opinii, budowa planowanego budynku naruszyłaby istniejące relacje przestrzenne i odpowiednie proporcje pomiędzy zabudową a zielenią, wprowadzając do wnętrza kwartału intensywną zabudowę sprzeczną z pierwotnymi założeniami urbanistycznymi.

Zdaniem Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego, argumentacja organu I instancji, dotycząca tzw. piątej kondygnacji - technicznej, jest wątpliwa. Niemniej jednak w postępowaniu prowadzonym w sprawie pozwolenia konserwatorskiego na prace przy zabytku, organ odwoławczy pełni kompetencje zarówno kontrolne, jak i merytoryczne. Organ ten rozpatruje zatem sprawę na nowo w jej całokształcie, na co pozwala zgromadzony w przedmiotowej sprawie materiał dowodowy. Oznacza to, że organ II instancji może utrzymać w mocy zaskarżoną decyzję, nawet w sytuacji, gdy nie podziela w całości argumentacji zaprezentowanej przez organ pierwszej instancji, lecz z innych przyczyn uznaje rozstrzygnięcie sprawy za słuszne merytoryczne.

W podsumowaniu organ II instancji wskazał, że przedmiotowa inwestycja naruszyłaby walory chronionego obszaru poprzez nadmierne zagęszczenie zabudowy na terenie, na którym jest to historycznie nieuzasadnione, niekorzystnie zmieniłaby relacje przestrzenne między obszarami zabudowanymi a terenami wolnymi od zabudowy, zmieniłaby także proporcje stref otwarć na wnętrze działki w stosunku do stref zabudowanych i zamknęłaby wgląd we wnętrze działki. Tym samym inwestycja naruszyłaby chroniony prawem interes publiczny, rozumiany jako ochrona dziedzictwa kulturowego wynikająca z wpisu zabytku do rejestru.

Skargę do Sądu na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] lipca 2014 r., wniosła [...] sp. z o. o. z siedzibą w W. domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.

Zaskarżonej decyzji skarżąca zarzuciła:

I. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. rażące naruszenie:

1) art. 6 i 8 k.p.a. w zw. z art. 153 p.p.s.a. poprzez wydanie decyzji sprzecznej z wiążącym go w sprawie prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dn. 25 kwietnia 2012 r. sygn. akt I SA/Wa 2440/11;

2) art. 6 i 8 k.p.a. w zw. z art. 170 p.p.s.a. poprzez wydanie decyzji sprzecznej z wiążącym go prawomocnym wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 czerwca 2013 r. sygn. akt II OSK 2736/12, rozstrzygającym problematykę prawną tożsamą z problematyką występującą w niniejszej sprawie;

3) art. 7 k.p.a. i 77 § 1 k.p.a. polegające na nierozpatrzeniu całego materiału dowodowego i zaniechaniu podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia sprawy, a w szczególności pominięcie dowodów z opinii prawnej adw. T. L., opinii urbanistycznej dr. inż. A. C. i dr. inż. J. S. oraz opinii dr H. F. – P..

II. naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, w szczególności naruszenie:

1) art. 36 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 2 ust. 1 i art. 18 ust. 1 i art. 7 pkt 4 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz w zw. z art. 6 ust. 1 i 2 oraz art. 14 ust. 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) oraz w zw. z § 2 uchwały Rady miasta [...] z dnia [...] października 2006 r. Nr [...] poprzez niezastosowanie przy rozstrzyganiu na podstawie 36 ust. 1 pkt. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego;

2) art. 36 ust. 1 pkt. 1 w zw. z art. 7 pkt. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami poprzez wydanie decyzji odmawiającej zabudowy działki nr ew. [...] z powołaniem się na wpis do rejestru zabytków, podczas gdy plan miejscowy takiej zabudowy nie wyklucza.

W uzasadnieniu skarżąca podniosła, że Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego ograniczył się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wyłącznie do ogólnych, nieostrych stwierdzeń o "nieuwzględnieniu przez założenia projektowe zabudowy działki nr [...] istotnych zasad kompozycyjnych i przestrzennych, wynikających z zabytkowego charakteru tego obszaru". Zdaniem skarżącej organ nie wyjaśnił dlatego w niniejszej sprawie uznaje tak drastyczną ingerencję w prawo własności jak odmowa jakiejkolwiek zabudowy na przedmiotowej nieruchomości, ani też dlaczego – skoro interes publiczny jest tak wielkiej wagi, że uzasadnia aż tak daleko idące ograniczenie prawa własności – kwestie te nie znalazły odzwierciedlenia nie tylko w planie zagospodarowania przestrzennego dla przedmiotowego obszaru, ale nawet chociażby w uwagach lub wnioskach organu ochrony konserwatorskiej w czasie opracowywania planu, w szczególności w obliczu faktu, że przedmiotowy plan zagospodarowania przestrzennego w sposób nadzwyczaj szczegółowy reguluje zasady i metody kształtowania ładu przestrzennego [...]

Skarżąca podniosła, że w równoległej sprawie dotyczącej tych samych podmiotów i tego samego stanu faktycznego zapadł wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 czerwca 2013 r. sygn. akt. II OSK 2736/12. W wyroku tym Sąd wskazał, że organ konserwatorski nie może jednak zanegować zabudowy na obszarze chronionym, skoro miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego zakazu takiego wprost nie zawiera. Wskazała, że organ II instancji nie zastosował się także dalszych ustaleń zawartych w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 czerwca 2013 r.

Skarżąca wskazała, że organ odwoławczy powołał się w zaskarżonej decyzji na opinię Narodowego Instytutu Dziedzictwa z dnia [...] marca 2014 r. Jednak organy pominęły korzystne dla skarżącej opinie prawne z dnia [...] maja 2014 r. sporządzoną na zlecenie [...] Konserwatora Zabytków oraz opinię dr H. F.-P., opinię urbanistyczną dr. inż. arch. A. C. oraz dr. inż. arch. J.S.

Skarżąca podkreśliła również, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, który zgodnie z art. 20 ustawy o ochronie zabytków, uzgadniany jest z wojewódzkim konserwatorem zabytków nie zawiera zakazu zabudowy wewnątrzkwartałowej, zatem uznać należy, że taka zabudowa jest dopuszczalna, pod warunkiem spełniania innych warunków wskazanych w planie.

W odpowiedzi na skargę Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas prezentowaną argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że wykonywana kontrola polega na weryfikacji decyzji lub postanowienia organu administracji publicznej z punktu widzenia obowiązującego prawa materialnego i procesowego. Sąd administracyjny nie rozstrzyga merytorycznie o zgłoszonych przez stronę żądaniach, a jedynie w przypadku stwierdzenia, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. - powoływanej dalej jako p.p.s.a.), uchyla ją lub stwierdza jej nieważność.

Jednocześnie stosownie do art. 134 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Przeprowadzając kontrolę zaskarżonej decyzji w tak zakreślonej kognicji Sąd stwierdził, iż w niniejszej sprawie nie miało miejsca naruszenie przepisów prawa, które skutkowałoby uwzględnieniem skargi, a co za tym idzie uchyleniem zaskarżonej decyzji lub stwierdzeniem jej nieważności.

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji odpowiadają przepisom prawa.

Sąd w niniejszym postępowaniu kontrolował decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] lipca 2014 r. znak: [...], utrzymującą w mocy decyzję [...] Konserwatora Zabytków z dnia [...] maja 2014 r. Nr [...], sygn. [...], odmawiającą ww. spółce pozwolenia na budową budynku mieszkalnego wielorodzinnego na działce ew. nr [...] z obrębu [...] przy ul. F. w W., zgodnie z " Wyciągiem z P.B. dla służb ochrony konserwatorskiej- budowa budynku wielorodzinnego ul. F., działka nr ew. [...], obr. [...] Dz. [...]", W., arch. W. B., W., maj 2009 r.

Wskazać przede wszystkim należy, iż w niniejszej sprawie wypowiedział się już Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w prawomocnym wyroku z dnia 25 kwietnia 2012 r. sygn. akt I SA/Wa 2440/11 uchylającym decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] października 2011 r. oraz poprzedzającą ją decyzję [...] Konserwatora Zabytków w przedmiocie odmowy pozwolenia na budowę ww. inwestycji. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że decyzje obu organów ochrony zabytków zostały uchylone z powodu zasadniczych braków w materiale dowodowym sprawy oraz z uwagi na noszącą znamiona dowolności interpretację zarówno zapisów planu miejscowego, jak i ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. W konsekwencji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w przedmiotowym wyroku wskazał: "przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ - jeżeli dojdzie do przekonania, że interes ogólny (publiczny) jest na tyle w przedmiotowej sprawie ważny i znaczący, że wymaga ograniczeń uprawnień indywidualnych obywateli, to winien precyzyjnie określić rodzaj i rozmiar tych ewentualnych ograniczeń oraz wyczerpująco, spójnie i logicznie, stosując obowiązujące prawo (również miejscowe) stanowisko swoje uzasadnić".

Zatem, orzekając ponownie w sprawie, organy obowiązane były wykonać wytyczne Sądu, wynikające z ww. wyroku w związku z art. 153 p.p.s.a. Zgodnie bowiem z tym przepisem ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie.

Dostrzec również należy, iż wyrok Sądu z dnia 25 kwietnia 2012 r. jest prawomocny, a w sprawie nie wystąpiły żadne tego rodzaju okoliczności, które czyniłyby wskazania Sądu w nim zawarte nieaktualnymi i wyłączały tym samym "związanie" uregulowane w art. 153 p.p.s.a.

W przypadku zaskarżenia do sądu administracyjnego decyzji zapadłej w wyniku uprzedniego wydania przez sąd wyroku kasacyjnego i wyrażeniu w nim wiążącej oceny prawnej, ponownie rozpoznając sprawę sąd administracyjny obowiązany jest do dokonania kontroli, czy organ administracji prawidłowo uwzględnił wytyczne zawarte w poprzednim wyroku. Podporządkowanie się wytycznym sądu i wyrażonej przezeń ocenie prawnej jest bowiem głównym kryterium poprawności nowowydanej decyzji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 stycznia 2009 r., sygn. akt II GSK 614/08, LEX nr 528074). Naruszenie przez organ administracji publicznej art. 153 p.p.s.a. powoduje konieczność uchylenia zaskarżonego aktu.

Przechodząc do oceny zaskarżonej decyzji wskazać należy, że materialnoprawną podstawą kontrolowanej decyzji jest art. 36 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz.U. Nr 162, poz. 1568 ze zm.). Zgodnie z treścią ww. przepisu pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków wymaga prowadzenie prac konserwatorskich, restauratorskich lub robót budowlanych przy zabytku wpisanym do rejestru. Stosownie natomiast do art. 3 pkt 1 tej ustawy przez zabytek rozumie się nieruchomość lub rzecz ruchomą, ich części lub zespoły, będące dziełem człowieka lub związane z jego działalnością i stanowiące świadectwo minionej epoki bądź zdarzenia, których zachowanie leży w interesie społecznym ze względu na posiadaną wartość historyczną, artystyczną lub naukową; w myśl pkt 2 zabytkiem nieruchomym może być zespół nieruchomości. W myśl art. 6 ust. 1 pkt. 1 lit. b ww. ustawy, ochronie i opiece podlegają, bez względu na stan zachowania zabytki nieruchome będące, w szczególności układami urbanistycznymi, ruralistycznymi i zespołami budowlanymi. Art. 36 ust. 5 ww. ustawy stanowi natomiast, że pozwolenia, o których mowa w ust. 1, wydaje się na wniosek osoby fizycznej lub jednostki organizacyjnej posiadającej tytuł prawny do korzystania z zabytku wpisanego do rejestru, wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, trwałego zarządu albo ograniczonego prawa rzeczowego lub stosunku zobowiązaniowego.

Wskazać należy, że postępowanie przez konserwatorem zabytków ma charakter autonomiczny i jest niezależne od innych postępowań. Wydając zgodę na roboty budowlane na terenie wpisanym do rejestru zabytków Konserwator Zabytków realizuje w ten sposób swoje zadania publiczne z zakresu ochrony zabytków wynikające z art. 4 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Zgodnie z art. 4 pkt 1-3 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami ochrona zabytków polega, w szczególności, na podejmowaniu przez organy administracji publicznej działań mających na celu m.in.: zapewnienie warunków prawnych, organizacyjnych i finansowych umożliwiających trwałe zachowanie zabytków oraz ich zagospodarowanie i utrzymanie; zapobieganie zagrożeniom mogącym spowodować uszczerbek dla wartości zabytków; udaremnianie niszczenia i niewłaściwego korzystania z zabytków.

W orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowany jest pogląd, że decyzje, wydawane na podstawie art. 36 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, wydawane są w ramach tzw. uznania administracyjnego. Przepisy prawa nie określają w jakich przypadkach konieczne jest wydawanie pozwolenia, a w jakich odmawia się jego udzielenia, pozostawiając tę kwestię ocenie organu ochrony zabytków. Ocena ta powinna każdorazowo opierać się na ustaleniu, jaki wpływ konkretna inwestycja będzie miała na chronione wartości danego obszaru zabytkowego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 grudnia 2012 r., II OSK 1441/11, Lex nr 1232718).

Pamiętać zatem należy, że decyzja wydawana w oparciu o uznanie administracyjne podlega ocenie sądu administracyjnego jedynie od strony formalno-prawnej, tj. czy decyzja została wydana z zachowaniem reguł postępowania administracyjnego. Kontroli sądu administracyjnego poddana jest zatem spójność argumentacji przytoczonej w rozstrzygnięciu indywidualnym opartym na uznaniu administracyjnym.

Ponadto należy wskazać, że wydając pozwolenie, o którym mowa w ww. przepisie, organ ochrony zabytków związany jest żądaniem strony, co do zakresu swojego rozstrzygnięcia. Organowi orzekającemu o udzieleniu pozwolenia konserwatorskiego nie wolno ingerować w przewidziane przez wnioskodawcę rozwiązania techniczne czy projektowe. Może on jedynie wyrazić zgodę na ich zastosowanie w okolicznościach konkretnej sprawy albo takiej zgody odmówić.

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 4 listopada 2010 r., sygn. akt II OSK 1823/10, wypowiedział tezę, zgodnie z którą "Skoro ustawodawca w przepisach art. 18 i art. 19 ustawy z 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami przewidział konieczność uwzględniania warunków ochrony zabytków w opracowaniach przestrzennych, jednocześnie dopuszczając możliwość wariantu przejściowego, jest oczywistym, że projekt planu miejscowego musi zostać uzgodniony z właściwym organem ochrony zabytków, a uzgodnienie to ma charakter wiążący dla organu stanowiącego gminy." Jeśli plan miejscowy zostanie uchwalony po takich wiążących gminę uzgodnieniach z konserwatorem zabytków, to jako prawo miejscowe (art. 14 ust. 8 u.p.z.p.) wiąże również organy ochrony konserwatorskiej. "Odpowiednie ustalenia planu miejscowego mogą zatem stanowić podstawę władczych rozstrzygnięć z zakresu nadzoru konserwatorskiego, gdyż plan, jako prawo miejscowe, a zarazem jedna z form ochrony zabytków (art. 7 pkt 4 u.o.z.), (...) przesądza o sposobie ochrony zabytku" (zob. wyrok WSA z dnia 8 listopada 2010 r., I SA/Wa 789/10). Związane jest to z zasadą wyrażoną w art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., że każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich. Zatem, jeśli istnieje plan miejscowy, konserwator zabytków swoje stanowisko co do możliwości proponowanego zagospodarowania terenu może oprzeć wyłącznie na treści planu, który wcześniej uzgodnił. Gdy nie ma planu miejscowego, swoje stanowisko co do proponowanej zabudowy, oparte na wszelkich innych przesłankach, konserwator wyraża w decyzji o warunkach zabudowy (art. 59 ust. 1 w zw. z art. 60 ust. 1 i art. 53 ust. 4 pkt 2 u.p.z.p.), która wówczas, niejako zamiast planu, stanowi formę ochrony zabytku (art. 7 pkt 4 u.o.z.). Uzgodniony z konserwatorem zabytków plan miejscowy musi bowiem dawać potencjalnemu inwestorowi pewność, co do możliwości zagospodarowania nieruchomości, do której posiada on tytuł prawny. Gdy planu nie ma, taką pewność inwestor uzyskuje tylko na podstawie ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy.

Odnosząc powyższe uwagi na grunt niniejszej sprawy należy wskazać, że zaskarżone w sprawie decyzje spełniają wymogi formalno-prawne przewidziane przepisami prawa.

Przedmiotowa sprawa dotyczy udzielenia pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego o wysokości do 12,0 m (cztery kondygnacje naziemne) z dodatkowymi pomieszczeniami technicznymi na dachu (o łącznej wysokości do 14,71 m). Projektowany obiekt zlokalizowany zostanie na tyłach budynku przy ul. F., w drugiej linii zabudowy, na działce nr ew. [...] przy ul. F., zabudowanej obecnie parterowymi garażami z istniejącym wjazdem wzdłuż budynku przy ul. F.. Budynek stanowić zatem będzie zabudowę wewnątrz kwartału pomiędzy ulicami F., B., G. i W.

Prawidłowo organy w sprawie ustaliły, że przedmiotowa inwestycja objęta jest ochroną konserwatorską, na podstawie ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, przyjętego uchwałą Rady [...] z dnia [...] października 2006 r. nr [...] (Dz. Urz. Woj. [...] Nr [...], poz. [...]). Przedmiotowa działka znajduje się na obszarze oznaczonym na rysunku planu symbolem [...], zlokalizowanym w strefie ochrony prawnej Służb Ochrony Zabytków w zakresie układu przestrzennego oraz kwartału oznaczonego na rysunku planu symbolem [...], dla którego ustalenia szczegółowe zawarte są w § 56 ww. planu. W myśl § 56 pkt 2 ppkt 1, plan ustala maksymalną wysokość zabudowy projektowanej: w nawiązaniu do zabudowy; sąsiadującej (gzyms, kalenica) zlokalizowanej przy ulicach: B., F., W., G. ale nie wyżej niż 12,0 m npt (N).

Wskazać zatem należy, że projektowana inwestycja nie jest zgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, bowiem przewiduje budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego o wysokości do 12,0 m (cztery kondygnacje naziemne) z dodatkowymi pomieszczeniami technicznymi na dachu o łącznej wysokości do 14,71 m. Zatem przedmiotowa inwestycja przekracza maksymalną wysokość zabudowy projektowanej, która wynosi do 12 m. Na powyższe naruszenie przepisów miejscowego planu nie wskazały organy obu instancji, jednak naruszenie to jest wystarczającą podstawą do odmowy udzielenia pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji.

Organy orzekające w sprawie uznały, po analizie akt sprawy, że ww. plan miejscowy nie wyklucza zabudowy przedmiotowej nieruchomości, położonej wewnątrz omawianego kwartału i z tym ustaleniem należy się zgodzić. Organy zasadnie powołały się na ocenę przedmiotowego zamierzenia budowlanego zaprezentowaną w opinii Narodowego Instytutu Dziedzictwa z dnia [...] marca 2014 r. W opinii tej uznano, że wnioskowana koncepcja projektowa stoi w sprzeczności z nadrzędną ideą ochrony konserwatorskiej obszaru osiedla [...], wynikającą z wpisu obszaru do rejestru zabytków, którą jest utrzymanie zachowanych do chwili obecnej wartości kompozycyjnych i relacji przestrzennych zabytkowego układu urbanistycznego oraz zespołu architektonicznego przed niekorzystnymi zmianami, polegającymi na dogęszczaniu zabudowy kosztem zieleni oraz wprowadzaniu nowej zabudowy tam, gdzie nie była ona wcześniej przewidywana, tj. m.in. do wnętrz większości kwartałów. Znajdujące się bowiem wewnątrz kwartału tereny zielone wraz z otwarciami widokowymi na ich zielone wnętrze, kształtują właściwe proporcje pomiędzy zabudową a wolna przestrzenią, współdecydujące o niezaprzeczalnych walorach zabytkowego obszaru osiedla. Tymczasem planowana inwestycja przewidziana jest do realizacji na działce powstałej w wyniku wtórnie dokonanych podziałów własnościowych, nieuwzględniających pierwotnych zasad kształtowania zabudowy w obrębie kwartału. W ocenie autora opinii, budowa planowanego budynku naruszyłaby istniejące relacje przestrzenne i odpowiednie proporcje pomiędzy zabudową a zielenią, wprowadzając do wnętrza kwartału intensywną zabudowę sprzeczną z pierwotnymi założeniami urbanistycznymi.

Należy zatem zgodzić się z Ministrem Kultury i Dziedzictwa Narodowego, że odmowa wydania pozwolenia na zabudowę działki nr [...] w głębi przedmiotowego kwartału jest zasadna, ponieważ założenia projektowe nie uwzględniają istotnych zasad kompozycyjnych i przestrzennych, wynikających z zabytkowego charakteru tego obszaru, chronionego nie tylko na podstawie ustaleń planu, lecz przede wszystkim na podstawie decyzji wpisującej układ urbanistyczny i zespół budowlany [...] do rejestru zabytków. Wpisanie do rejestru zabytków układu urbanistycznego i zespołu budowlanego ma bowiem na celu nie tylko trwałe zachowanie najbardziej wartościowych obiektów architektury, lecz także historycznego rozplanowania i kompozycji przestrzennej zespołu. Zdaniem Sądu należy zgodzić się z Ministrem Kultury i Dziedzictwa Narodowego, że przedmiotowa inwestycja naruszyłaby walory chronionego obszaru poprzez nadmierne zagęszczenie zabudowy na terenie, na którym jest to historycznie nieuzasadnione, niekorzystnie zmieniłaby relacje przestrzenne między obszarami zabudowanymi a terenami wolnymi od zabudowy, zmieniłaby także proporcje stref otwarć na wnętrze działki w stosunku do stref zabudowanych i zamknęłaby wgląd we wnętrze działki. Tym samym inwestycja naruszyłaby chroniony prawem interes publiczny, rozumiany jako ochrona dziedzictwa kulturowego wynikająca z wpisu zabytku do rejestru.

Należy podkreślić, że właściwe organy w przedmiocie ochrony zabytków samodzielnie, jako wyspecjalizowane służby, są władne do dokonania oceny w zakresie przedmiotowego wniosku. Organy wyczerpująco uzasadniły powody, które z punktu widzenia ochrony zabytku nie pozwalają na budowę przedmiotowego budynku wielorodzinnego.

Sąd dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji doszedł do przekonania, że organy prawidłowo zastosowały się do reguł dowodowych wyrażonych w art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., jak również nie uchybiły art. 107 § 3 k.p.a. i przeprowadziły postępowanie wyjaśniające w stopniu wystarczającym do wydania decyzji w oparciu o podstawę materialnoprawną z art. 36 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków. Przeprowadzona kontrola legalności zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji nie dała podstaw do uznania, że doszło do naruszenia norm prawa materialnego bądź prawa procesowego określonych w skardze.

Wobec powyższego stwierdzić należy, że organy obu instancji wykonały wytyczne Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zawarte w wyroku z dnia 25 kwietnia 2012 r. sygn. akt I SA/Wa 2440/11 przy ponownym rozpatrywaniu wniosku inwestora o wydanie pozwolenia na budowę przedmiotowego budynku mieszkalnego.

Odnosząc się do zarzutów skargi stwierdzić należy, iż są one niezasadne.

Kierując się powyższą argumentacją, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. 2012 r., poz. 270 ze zm.), orzekł jak w sentencji.