Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 943/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-02-06 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art.12 ust.4, art. 13 ust. 1
journal: Dz.U. 2004 nr 10 poz 76
law: Ustawa z dnia 18 grudnia 2003 r. o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o  przyznanie płatności

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Rysz (spr.) Sędziowie NSA Stanisław Gronowski Ludmiła Jajkiewicz Protokolant Marcin Chojnacki po rozpoznaniu w dniu 6 lutego 2014 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej G.B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we W. z dnia 14 lutego 2012 r. sygn. akt III SA/Wr 658/11 w sprawie ze skargi G.B. na decyzję Dyrektora D. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W. z dnia [...] września 2011 r. nr [...] w przedmiocie numeru identyfikacyjnego oraz wykreślenie wpisu z ewidencji producentów oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 14 lutego 2012 r., sygn. akt III SA/Wr 658/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny we W. oddalił skargę G.B. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W. z dnia [...] września 2011 r., nr [...] w przedmiocie uchylenia numeru identyfikacyjnego oraz wykreślenia wpisu z ewidencji producentów.

Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy.

W dniu 21 kwietnia 2004 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR wydał Z.B., mężowi skarżącej, zaświadczenie o nadanym numerze identyfikacyjnym producentów rolnych. W tym samym dniu organ wydał również zaświadczenie o nadaniu numeru identyfikacyjnego G.B.

Organ, w związku z weryfikacją wniosków o przyznanie pomocy w ramach działania "Modernizacja Gospodarstw Rolnych" Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013, stwierdził że małżeństwo B. posiada dwa osobne numery identyfikacyjne. Wobec wezwania go przez organ, Z.B. złożył wyjaśnienia, oświadczając, że w związku małżeńskim ze skarżącą jest od 1994 r., a w 2004 r. zniesiono wspólność majątkową małżeńską. Wskazał, że jest dzierżawcą gruntów rolnych o powierzchni 120 ha. G.B. potwierdziła oświadczenie złożone przez męża i wskazała, że jest właścicielką gospodarstwa rolnego o pow. 180 ha. Małżonkowie przedstawili akt notarialny z dnia 18 maja 2005 r., którym zawarli umowę o podział majątku, oświadczając że prowadzą dwa odrębne gospodarstwa rolne, niezależne finansowo i technicznie.

Decyzją z dnia 18 maja 2011 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Strzelinie uchylił numer ewidencyjny nadany G.B. oraz odmówił jej wpisu do ewidencji producentów i nadania numeru identyfikacyjnego.

Po rozpatrzeniu odwołania skarżącej Dyrektor O. Regionalnego ARiMR we W. decyzją z dnia [...] września 2011r. uchylił decyzję organu I instancji w całości oraz orzekł co do istoty sprawy uchylając nadany G.B. w dniu 21 kwietnia 2004 r. numer identyfikacyjny oraz wykreślając wpis z ewidencji producentów G.B.

W uzasadnieniu organ stwierdził, że zgodnie z art. 12 ust. 1- 6 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności (tekst jedn. Dz. U. z 2004 r., Nr 10, poz. 76 ze zm., dalej jako ustawa o krajowym systemie ewidencji), jednocześnie z wpisem do ewidencji producentów nadaje się numer identyfikacyjny, który jest niepowtarzalny i nie przechodzi na następcę prawnego. Wnioskodawcy podlegającemu wpisowi do ewidencji producentów na podstawie kilku tytułów nadaje się jeden numer identyfikacyjny. Małżonkom i podmiotom będącym współposiadaczami gospodarstwa rolnego nadaje się jeden numer identyfikacyjny, temu z małżonków lub współposiadaczy, co do którego współmałżonek lub współposiadacz wyrazili pisemną zgodę.

Nadanie dwóch numerów G. i Z.B. pozostającym w związku małżeńskim narusza powołane powyżej przepisy ustawy o krajowym systemie ewidencji. Zdaniem organu, nie zasługują na uwzględnienie argumenty skarżącej, że prowadzi ona oddzielne gospodarstwo rolne oraz ze względu na fakt istnienia między małżonkami rozdzielności majątkowej. Małżonkowie powinni otrzymać jeden numer identyfikacyjny, niezależnie od tego czy współposiadają czy współprowadzą gospodarstwo. Ustawa nie różnicuje sytuacji małżonków, którzy wspólnie prowadzą gospodarstwo rolne od tych, którzy posiadają odrębne gospodarstwa rolne ze sobą niepowiązane. Przepis art. 12 ust. 4 ustawy o krajowym systemie ewidencji producentów rolnych nie odwołuje się do stosunków majątkowych między małżonkami.

Skargę od powyższego wyroku złożyła G.B., domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji w zakresie uchylenia nadanego jej numeru identyfikacyjnego i wykreślenia jej wpisu z ewidencji producentów.

W uzasadnieniu podtrzymała swoją dotychczasową argumentację oraz wskazała na wyrok Sądu Okręgowego we W. z dnia 14 lipca 2011 r., sygn. akt XIII RC 22/11, którym Sąd ten orzekł rozwód pomiędzy nią a Z.B. Wyrok ten uprawomocnił się w sierpniu 2011r., a pełnomocnik skarżącej otrzymał tytuł wykonawczy po 20 września 2011r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we W. oddalając skargę na decyzję Dyrektora O. Regionalnego ARiMR we W. stwierdził, że uzyskanie przez skarżącą wpisu do rejestru producentów rolnych oraz nadanie jej numeru identyfikacyjnego nastąpiło z rażącym naruszeniem prawa. Zgodnie bowiem z art. 12 ust. 4 ustawy o krajowym systemie ewidencji małżonkowie mogą posiadać tylko jeden numer identyfikacyjny.

Przepis powyższy przewiduje nadanie numeru tylko jednemu z małżonków, niezależnie od ustroju majątkowego. Wobec tego nie miały znaczenia podnoszone okoliczności posiadania odrębnego gospodarstwa przez każdego z małżonków. Współmałżonek nie ma prawa do uzyskania samodzielnego wpisu do ewidencji producentów i odrębnego od drugiego małżonka numeru identyfikacyjnego. Nie miały zatem znaczenia przedstawione przez skarżącą: umowa majątkowa małżeńska z dnia 18 sierpnia 2004., na mocy której małżonkowie B. wyłączyli wspólność majątkową małżeńską, a także umowa z dnia 18 maja 2005 r. o podziale majątku między małżonkami.

Odnosząc się do przedstawionego przez skarżącą wyroku Sądu Okręgowego we W. z dnia 14 lipca 2011 r., rozwiązującego małżeństwo skarżącej, Sąd I instancji stwierdził, że nie miało to wpływu na kierunek rozstrzygnięcia rozpoznawanej sprawy, której przedmiotem była kontrola legalności czynności materialno – technicznej z 2004 r., dokonanej z istotnym naruszeniem prawa. Wyrok Sądu Okręgowego nie może być podstawą konwalidacji czynności materialno-technicznych, w postaci nadania numeru identyfikacyjnego. Ma on jedynie taki skutek, że skarżąca ma prawo ubiegać się o nowy wpis do ewidencji producentów oraz o nadanie jej nowego numeru identyfikacyjnego.

G.B. złożyła skargę kasacyjną od powyższego wyroku, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we W. do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm.

Zaskarżonemu orzeczeniu zarzuciła naruszenie:

I. prawa materialnego, tj.

1. art. 12 ust. 4 ustawy o krajowym systemie ewidencji, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w sprawie i przyjęcie przez Sąd, iż organ II instancji prawidłowo uchylił nadany w dniu 21 kwietnia 2004 r. G.B. numer identyfikacyjny i wykreślił wpis do ewidencji producentów, pomimo iż nadanie numeru identyfikacyjnego w kwietniu 2004 r. i dokonanie wpisu skutkowało dla G.B. nabyciem przez stronę określonych praw, ukształtowaniem sytuacji publiczno-prawnej oraz podjęciem przez stronę szeregu decyzji o wymiarze ekonomicznym w oparciu o nadany w kwietniu 2004 r. numer identyfikacyjny i dokonany wpis, i w związku z tym orzekanie obecnie o uchyleniu nadania numeru identyfikacyjnego w kwietniu 2004 r. jest sprzeczne z zasadą działania organów zgodnie z zasadą zaufania obywateli do organów Państwa,

2. art. 7 Konstytucji poprzez jego niezastosowanie w sprawie, w związku z przyjęciem przez Sąd, iż organ II instancji prawidłowo uchylił nadany w dniu 21 kwietnia 2004 r. G.B. numer identyfikacyjny i wykreślił wpis do ewidencji producentów w postępowaniu administracyjnym prowadzonym po 7 latach od dnia nadania numeru identyfikacyjnego, pomimo iż działanie organów jest sprzeczne z zasadą zaufania obywateli do organów Państwa i ochrony praw nabytych, oraz zasadą Państwa prawa, w szczególności iż G.B. nie ukrywała przed organami nadającymi numer identyfikacyjny oraz dokonującymi wpisu okoliczności, iż w kwietniu 2004 r. pozostawała w związku małżeńskim ze Z.B. a nadto organ ewidencyjny posiadał informację w tym zakresie w związku z postępowaniem o nadanie numeru identyfikacyjnego Z.B.,

3. art. 12 ust. 4 ustawy o krajowym systemie ewidencji, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w sprawie i przyjęcie przez Sąd, iż organ II instancji prawidłowo uchylił nadany w dniu 21 kwietnia 2004 r. G.B. numer identyfikacyjny i wykreślił wpis do ewidencji producentów. Pomimo iż na dzień wydawania decyzji strona nie pozostaje już w związku małżeńskim i przysługuje jej prawo do nadania odrębnego numeru identyfikacyjnego, a nadto w związku z ochroną praw nabytych i działaniem w zaufaniu do Państwa, uprawnienie to przysługiwało jej także przed rozwiązaniem małżeństwa przez rozwód,

4. art. 13 ustawy o krajowym systemie ewidencji, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w sprawie, przez analogię i przyjęcie przez Sąd, iż organ II instancji prawidłowo uchylił nadany w dniu 21 kwietnia 2004 r. G.B. numer identyfikacyjny i wykreślił wpis do ewidencji producentów, pomimo iż wydanie takiej decyzji powoduje iż podjęte przez stronę w oparciu o nadany numer identyfikacyjny od kwietnia 2004 r. czynności zostały dokonane bez podstawy prawnej, w związku z czym organ prawidłowo zgodnie z zasadą zaufania obywateli do działania organów Państwa, ochroną praw nabytych winien rozstrzygnąć o prawidłowości nadania numeru identyfikacyjnego i dokonania wpisu ze skutkiem ex nunc, nadto per analogię w trybie przewidzianym dla wzruszenia decyzji ostatecznych, na podstawie których strona nabywa określone prawa.

II. przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270, dalej jako p.p.s.a.) poprzez jego niezastosowanie i oddalenie skargi pomimo naruszenia przez organ I i II instancji szeregu przepisów proceduralnych związanych z wszczęciem i prowadzeniem postępowania administracyjnego, w sprawie nadania stronie numeru identyfikacyjnego, w szczególności art. 7, art. 8, art. 9, art. 77 § 1, art. 80, art. 81 i art. 92 k.p.a.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej jako p.p.s.a.) skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania, która – co należy podkreślić – w niniejszej sprawie nie zachodzi.

Wobec takiej regulacji postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, a uzasadnione jest odniesienie się do poszczególnych zarzutów przedstawionych w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych.

Z zasady związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej wynika, że muszą być one precyzyjnie określone przez wnoszącego omawiany środek odwoławczy. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest bowiem upoważniony do stawiania jakichkolwiek hipotez i prowadzenia rozważań co do możliwego kierunku i zakresu zaskarżenia wyroku sądu pierwszej instancji. Sądowi nie wolno więc samodzielnie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, ani ich uściślać, ani w inny sposób korygować (por. wyroki NSA: z dnia 30 marca 2004 r., GSK 10/04, M. Praw. 2004, nr 9, poz. 392, oraz z dnia 7 września 2004 r., FSK 102/04, LEX nr 142407). To wnoszący skargę kasacyjną dążąc do skutecznego podważenia zaskarżonego wyroku musi zachować dbałość o poprawne sformułowanie stawianych zarzutów. Prawidłowo skonstruowany zarzut skargi kasacyjnej powinien dokładnie określać naruszony przepis prawa ( z uwzględnieniem podziału na jednostki redakcyjne, jeśli podział taki występuje) oraz wskazywać na czym konkretnie polegało podnoszone naruszenie. Zarzut naruszenia prawa materialnego, podobnie jak zarzut naruszenia prawa procesowego, powinien zostać uzasadniony (art. 176 p.p.s.a.). Ponadto należy zwrócić uwagę, że nie każde naruszenie przepisów postępowania sądowego może stanowić podstawę kasacyjną, ale tylko takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Użycie słowa "wpływ" w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. należy bowiem rozumieć w ten sposób, że pomiędzy wydanym orzeczeniem a błędem postępowania musi zachodzić związek przyczynowy. W skardze kasacyjnej należy zatem wykazać zarówno fakt naruszenia przepisów procesowych, jak i uprawdopodobnić istnienie potencjalnego związku.

Przedmiotem skargi kasacyjnej jest wyrok Sądu pierwszej instancji oddalający skargę na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W. uchylającą nadany w dniu 21 kwietnia 2004 r. G.B. numer identyfikacyjny oraz wykreślającą wpis G.B. do ewidencji producentów.

Przechodząc do oceny zarzutów skargi kasacyjnej w pierwszej kolejności należy odnieść się do zarzutu naruszenia przepisów postępowania sformułowanego w skardze kasacyjnej ( tj. art. 145 § 1 ust. 1 lit c) p.p.s.a. w zw. z naruszeniem w postępowaniu administracyjnym art. 7, 8, 9, 77 § 1, 80, 81 i 92 k.p.a.). Zarzut ten autor skargi kasacyjnej opiera na stanowisku, że organy, jego zdaniem, nie zebrały i nie rozpatrzyły w ogóle materiału dowodowego w sposób pozwalający na dokonanie rzetelnych i rzeczywistych ustaleń faktycznych oraz wyjaśnienia okoliczności sprawy w stopniu zezwalającym na wydanie decyzji. Organ I instancji, w szczególności nie przeprowadził żadnych dowodów z udziałem lub bez udziału stron.

Zarzut nie jest zasadny. Został on sformułowany ogólnikowo, bez jakiegokolwiek odniesienia do realiów niniejszej sprawy i bez wskazania, jaki stan faktyczny powinien zostać w sprawie przyjęty i dlaczego ten ustalony przez organ, a zaakceptowany przez Sąd I instancji jest wadliwy. Z uzasadnienia skargi kasacyjnej oraz dotychczasowego stanowiska skarżącej nie wynika poza tym, aby skarżąca kwestionowała, że w 2004r., nadano jej numer identyfikacyjny oraz dokonano wpisu do ewidencji producentów, pomimo przysługiwania takiego numeru jej małżonkowi ( na co wyraziła zgodę) oraz wpisania Z.B. do ewidencji producentów.

Ponadto autor skargi kasacyjnej, poza przytoczeniem sformułowania ustawowego, nie wskazał, aby zarzucane uchybienie mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Wobec tego, że zarzut skargi kasacyjnej naruszenia przepisów procesowych okazał się nieskuteczny należy przystąpić do rozpatrzenia zarzutów dotyczących prawa materialnego, w oparciu o stan faktyczny przyjęty w zaskarżonym wyroku. Zarzuty naruszenia przepisów materialnych mają charakter wiodący, a zmierzają one do podważenia stanowiska Sądu pierwszej instancji, że nadanie skarżącej numeru identyfikacyjnego oraz dokonanie wpisu do ewidencji producentów – w 2004 r., mimo pozostawania w związku małżeńskim i przysługiwania takiego numeru jej małżonkowi, było nieprawidłowe.

Kontroli instancyjnej został poddany wyrok WSA we W. wydany w oparciu o przepisy ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności, w szczególności art. 12 ust. 4 tej ustawy. Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 3 grudnia 2013r. ( sygn. akt P 40/12) orzekł, że art. 12 ust. 4 ustawy o krajowym systemie ewidencji w zakresie, w jakim nie przewiduje dopuszczalności nadania osobnych numerów identyfikacyjnych każdemu z małżonków, w sytuacji gdy istnieje między nimi rozdzielność majątkowa i posiadają odrębne gospodarstwa rolne – jest niezgodny z art. 32 ust.1 w związku z art. 18 Konstytucji. Jednocześnie, zgodnie z punktem II tego wyroku, przepis art. 12 ust. 4, w zakresie wskazanym w pkt I traci moc obowiązującą z upływem 18 miesięcy od dnia ogłoszenia wyroku w Dzienniku Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej. Dziennik Ustaw, w którym pod poz. 1537 ogłoszono powyższy wyrok, został wydany dnia 13 grudnia 2013 r., a zatem w ciągu 18 miesięcy od tej daty omawiane przepisy mają nadal moc obowiązującą. Uzasadniając bowiem odroczenie terminu utraty mocy obwiązującej niekonstytucyjnych przepisów Trybunał Konstytucyjny wskazał, że : "Wyeliminowanie z porządku prawnego art. 12 ust. 4 ustawy o systemie ewidencji w zakresie, w jakim nie przewiduje dopuszczalności nadania osobnych numerów identyfikacyjnych każdemu z małżonków, w sytuacji gdy istnieje między nimi rozdzielność majątkowa i posiadają odrębne gospodarstwa rolne nie jest wystarczające do przywrócenia stanu zgodności z Konstytucją. Niezbędna jest interwencja ustawodawcy. Uzasadnia to orzeczenie o odroczeniu terminu utraty mocy obowiązującej o 18 miesięcy na podstawie art. 190 ust.3 Konstytucji. W tym czasie, oprócz nadania nowego brzmienia art. 12 ust. 4 ustawy o systemie ewidencji, z uwzględnieniem niniejszego wyroku, niezbędne jest zamieszczenie w ustawie przepisów, które będą przeciwdziałać nadużyciom, polegającym na pozornych lub sztucznych podziałach gospodarstw rolnych dla uzyskania nienależnych lub wyższych płatności. Aby osiągnąć ten cel, niezbędne jest przyznanie kompetencji kontrolnych Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w trakcie postępowania o wpis do ewidencji i nadanie numeru identyfikacyjnego, a także później, już po dokonaniu wpisu do ewidencji." Jednocześnie przypomnieć należy, że moc powszechnie obowiązująca orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego odnosi się również do zawartego w wyroku Trybunału Konstytucyjnego rozstrzygnięcia o terminie utraty mocy obowiązującej niekonstytucyjnej normy. Trybunał Konstytucyjny w swym orzecznictwie wskazuje, że "stosownie do art. 190 ust. 3 Konstytucji przez osiemnaście miesięcy od ogłoszenia wyroku Trybunału Konstytucyjnego w Dzienniku Ustaw zakwestionowane przepisy - o ile wcześniej nie zostaną uchylone bądź zmienione przez ustawodawcę, mimo że obalone w stosunku do nich zostało domniemanie konstytucyjności - winny być stosowane przez wszystkich adresatów, w tym przez sądy orzekające (zob. wyrok o sygn. P 1/05 oraz wyroki z: 3 czerwca 2008 r., sygn. P 4/06, OTK ZU nr 5/A/2008, poz. 76 i 17 grudnia 2008 r., sygn. P 16/08, OTK ZU nr 10/A/2008, poz. 181). Art. 190 ust. 1 Konstytucji nie różnicuje bowiem skutków poszczególnych elementów sentencji orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego, co oznacza, że także zawarte w niej rozstrzygnięcie o odroczeniu utraty mocy obowiązującej przez niekonstytucyjne przepisy ma charakter ostateczny i moc powszechnie obowiązującą (por. powołane wyroki o sygn. P 1/05 i P 16/08)".( wyrok TK z 12 grudnia 2011r. sygn. akt P 1/11 opubl. OTK-A 2011/10/115).

Skład orzekający Naczelnego Sądu Administracyjnego stoi wprawdzie na stanowisku, że – co do zasady - fakt skorzystania przez Trybunał Konstytucyjny z możliwości odroczenia utraty mocy obowiązującej aktu normatywnego nie zawsze oznacza obowiązek stosowania tego aktu do czasu upływu terminu ustalonego przez Trybunał w wyroku. NSA podziela bowiem pogląd, że obowiązywanie aktu normatywnego nie do końca należy utożsamiać z obowiązkiem jego stosowania. Tym bardziej, że, na co wskazał również TK w cytowanym wyroku – zakwestionowany przepis stracił domniemanie konstytucyjności. Dlatego należy przychylić się do stanowiska, że sąd - rozpoznając sprawę - ma możliwość dokonania jej oceny z punktu widzenia ochrony praw jednostki i ma możliwość dokonywania wyboru pomiędzy normą, zgodnie z którą orzeczenie TK wchodzi w życie z dniem ogłoszenia, a normą, która prolonguje obowiązywanie niekonstytucyjnego aktu normatywnego (v. R. Hauser, J. Trzciński "Prawotwórcze znaczenie orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego" wydanie 2; LexisNexis 2010; str. 83-87).

Jednocześnie podkreślić należy, że Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 3 grudnia 2013 r. odniósł się do konieczności takiego ukształtowania stanu prawnego – po utracie mocy obowiązującej art. 12 ust. 4 ustawy o systemie ewidencji w zakresie w nim wskazanym, który przeciwdziałać będzie nadużyciom w celu uzyskania nienależnych lub wyższych płatności. W związku z tym "niezbędna wydaje się zmiana nie tylko kwestionowanego art. 12 ust. 4 ustawy o systemie ewidencji, ale również przepisów określających wymagania co do treści wniosków o wpis do ewidencji producentów i stosowanych formularzy." Na gruncie aktualnego stanu prawnego brak jest podstaw do domniemywania uprawnień kontrolnych oraz kryteriów ich wykonywania, dla Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, czy jakiegokolwiek innego podmiotu, mających na celu ustalanie, czy nie dokonano "pozornych lub sztucznych" podziałów gospodarstw rolnych w celu wyłudzenia płatności.

Dlatego też Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że przytoczone motywy, jakimi kierował się TK - odraczając utratę mocy obowiązującej niekonstytucyjnych regulacji - uzasadniają przyjęcie, że regulacje te nie tylko formalnie obowiązują, ale i powinny być stosowane.

W konsekwencji przyjąć należy, że ww. wyrok Trybunału Konstytucyjnego nie mógł mieć wpływu na rozstrzygnięcie niniejszej sprawy, a ocena prawidłowości stosowania prawa materialnego musiała odbyć się według dotychczasowego brzmienia art. 12 ust. 4 ustawy o systemie ewidencji, zgodnie z którym małżonkom, bez względu na łączący ich ustrój majątkowy, może przysługiwać tylko jeden numer identyfikacyjny.

W niniejszej sprawie wystąpił ponadto problem jaki charakter ma kontrola dokonywana przez organy Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa nieprawidłowo dokonanego wpisu do ewidencji producentów i nadania numeru ewidencyjnego oraz ewentualnie – jakie skutki ma decyzja w przedmiocie wykreślenia wpisu i uchylenia, czy też "anulowania" numeru identyfikacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko Sądu I instancji, że dokonane w 2004 r. działania organu ewidencyjnego, w postaci wpisu producenta do ewidencji, czego konsekwencją było jednoczesne nadanie mu numeru identyfikacyjnego było czynnością materialno – techniczną z zakresu administracji publicznej. Dokonanie tej czynności następuje wówczas, gdy podmiot spełnia wymogi przewidziane w przepisach ustawy o systemie ewidencji, a więc powinno być poprzedzone stosowną weryfikacją wniosku o wpis do ewidencji producentów. Umieszczenie w systemie ewidencji nie jest bowiem wyłącznie czynnością rejestracyjną, lecz wiąże się z nadaniem statusu producenta. Wprawdzie ustawa nie reguluje wprost możliwości wykreślenia z ewidencji producentów, ani pozbawienia numeru identyfikacyjnego, jednakże nie może to oznaczać dowolności co do trybu i formy rozstrzygnięcia tej kwestii. W orzecznictwie sądowym dopuszczono możliwość kontroli prawidłowości tej czynności materialno - technicznej w postępowaniu administracyjnym kończącym się wydaniem decyzji administracyjnej. W wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 20 lutego 2008r. sygn. akt III SA/Po 608/07 wskazano, że wpis do ewidencji producentów i nadanie numeru identyfikacyjnego jest wprawdzie czynnością materialno-techniczną, ale czynnością z zakresu administracji publicznej dokonywaną zgodnie z wnioskiem strony i bez zastrzeżeń innych zainteresowanych, zatem eliminacja tej czynności z obrotu prawnego powinna następować w formie, umożliwiającej stronie obronę jej interesów. W razie ujawnienia okoliczności, które wskazują, że rejestracja producenta i związane z nią nadanie numeru identyfikacyjnego zostały dokonane pomimo braku wymaganych w tym względzie przesłanek, a brak ten wystąpił już w momencie dokonania wpisu, konieczne staje się wyeliminowanie tej wadliwej czynności, poprzez jej uchylenie w drodze decyzji przy zastosowaniu - na zasadzie analogii - art. 13 ust. 1 ustawy z 2003 r. o krajowym systemie ewidencji przewidującego odmowę dokonania wpisu do ewidencji producentów w formie decyzji. (por. również wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 kwietnia 2012r. sygn. akt II GSK 465/11 oraz wyrok WSA w Warszawie z 21 lutego 2013r. opubl. w internetowej bazie orzeczeń cbois.nsa.gov.pl).

Podobne stanowisko zajmuje Naczelny Sad Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie. Dodatkowo należy wskazać, że – jak coraz częściej podkreśla się w doktrynie prawa i postępowania administracyjnego - jeżeli istnieje wątpliwość co do formy załatwienia sprawy administracyjnej, należy przyjąć, że stosownie do treści art. 104 k.p.a., sprawa powinna być załatwiona w drodze decyzji administracyjnej. Koniecznym jednak warunkiem przyjęcia takiego domniemania jest ustalenie, że istnieje sprawa administracyjna i organ administracji publicznej właściwy do jej załatwienia (A.Wróbel (w) M.Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. drugie, Zakamycze 2005, s 611).

Brak jest natomiast oparcia w istniejącym stanie prawnym dla wyrażonego w skardze kasacyjnej poglądu, iż czynnościom materialno – technicznym – dokonania wpisu do ewidencji oraz nadania numeru identyfikacyjnego, na zasadzie analogii do decyzji administracyjnej przysługuje walor ostateczności, która "sama w sobie stanowi wartość konstytucyjną i gwarantuje stabilizację prawną obywateli." W doktrynie i orzecznictwie podkreśla się, że czynności materialno techniczne nie mają cech ostateczności ani prawomocności ( por. np. wyroki NSA z dnia 23 czerwca 2006r. sygn. akt II OSK 883/05 LEX 265701, z dnia 14 października 2008r. sygn. akt II OSK 1189/07 LEX nr 516748 dotyczące czynności materialno – technicznej zameldowania).

Z tych też przyczyn nie można było podzielić zarzutów skargi kasacyjnej kwestionujących dopuszczalność weryfikacji nadanego skarżącej błędnie w 2004r. numeru identyfikacyjnego i stanowiska, że działania te były sprzeczne z art. 7 Konstytucji RP. Również - wobec przyjęcia za dopuszczalne prowadzenie postępowania administracyjnego, kończącego się wydaniem decyzji administracyjnej, wobec ujawnienia się okoliczności świadczących o tym, że nadanie numeru identyfikacyjnego było niezgodne z prawem – należy uznać za trafne stanowisko Sądu pierwszej instancji, iż wyrok Sadu Okręgowego we W. z dnia 14 lipca 2011 r. rozwiązujący przez rozwód małżeństwo skarżącej nie mógł konwalidować nadania, niezgodnie z treścią art. 12 ust. 4 ustawy o systemie ewidencji, numeru identyfikacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela natomiast wyrażonego w zaskarżonym wyroku poglądu, że "Skarżąca mogła w istocie bezprawnie jako odrębny producent rolny korzystać ze świadczeń z tytułu uczestnictwa w programach pomocowych na rzecz rolnictwa." Brak jest podstaw do przyjęcia, że analogicznie jak w wypadku stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej – decyzja o uchyleniu nadanego numeru ewidencyjnego i wykreśleniu wpisu z ewidencji producentów, ma skutek ex tunc. Brak jest bowiem podstaw do stosowania przy kontroli legalności czynności materialno – technicznej takich samych przesłanek, jak przy stwierdzeniu nieważności decyzji administracyjnej. Decyzja wydana po przeprowadzeniu postępowania w przedmiocie kontroli legalności czynności materialno – technicznej nadania numeru identyfikacyjnego, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego ma skutek ex nunc. Zatem czynności dokonane przez skarżącą w oparciu o obowiązujący wpis i numer identyfikacyjny, na tej tylko podstawie, że numer identyfikacyjny został później uchylony, nie mogą zostać uznane za dokonane bezprawnie.

Naczelny Sąd Administracyjny z wyżej przedstawionych powodów, na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw uznając wyrok Sądu pierwszej instancji, mimo częściowo błędnego uzasadnienia, za odpowiadający prawu.