Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1290/05
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2006-08-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Wywłaszczanie nieruchomości
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Chróścielewski (spr.) Sędziowie NSA Małgorzata Borowiec Tomasz Zbrojewski Protokolant Edyta Pawlak po rozpoznaniu w dniu 9 sierpnia 2006 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Z. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 lutego 2005 r. sygn. akt I SA/Wa 2108/04 w sprawie ze skargi Z. S. na decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji o wywłaszczeniu i odszkodowaniu oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 24 lutego 2005 r., I SA/Wa 2108/04, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Z. S. na decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji o wywłaszczeniu i odszkodowaniu.

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy. Zaskarżoną decyzją Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast, po rozpoznaniu wniosku Z. S. o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia 19 października 1998 r. o wywłaszczeniu pod pas drogowy autostrady A-2, nieruchomości położonej w obrębie [...], gmina [...] oznaczonej jako działka nr 524 o pow. 8179 m2, stanowiącej własność Z. S. oraz o ustaleniu odszkodowania z tytułu wywłaszczenia, utrzymał w mocy swą decyzję z dnia [...]. Wnioskodawca podnosił, że wysokość odszkodowania została błędnie obliczona wskutek niewłaściwej interpretacji przepisu art. 32 ust. 1 ustawy z dnia 27 października 1994 r. o autostradach płatnych (Dz.U. nr 127, poz. 627 ze zm.) oraz powołał się na wyroki Sądu Najwyższego z dnia 5 kwietnia 2002 r., sygn. akt III RN 124/01, 125/01, 126/01, 128/01 i 162/01. Prezes Urzędu wskazał, że przy ocenie legalności decyzji z dnia 19 października 1998 r. dotyczącej ustalenia odszkodowania na podstawie przepisu art. 32 ust. 1 ustawy o autostradach płatnych, wzięto pod uwagę utrwalone orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazujące, że odmienność wykładni przepisów prawa nie może być potraktowana jako rażące naruszenie prawa, nawet, jeśli później interpretacja ta została uznana za nieprawidłową. Jego zdaniem, skoro w orzecznictwie sądowym interpretacja przepisu art. 32 ust. 1 ustawy o autostradach płatnych uległa zmianie po wyrokach Sądu Najwyższego z dnia 5 kwietnia 2002 r., to brak jest podstaw do uznania, że decyzja Wojewody [...] z dnia 19 października 1998 r. rażąco naruszała prawo.

W skardze do Sądu Z. S. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji. Wskazał, że wysokość odszkodowania została błędnie obliczona, co było skutkiem niewłaściwej interpretacji art. 32 ust. 1 ustawy o autostradach płatnych. Z przepisu tego wynika tylko, jaki stan nieruchomości przyjmuje się przy wyznaczaniu odszkodowania. Jest nim stan na dzień wydania decyzji o lokalizacji autostrady. Ustawa ta natomiast nie wskazuje, z jakiego dnia należy przyjmować wartość nieruchomości. O tym decyduje art. 37 tej ustawy, nakazujący w kwestiach nie uregulowanych w rozdziale "Nabywanie nieruchomości pod autostrady", stosować przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami. Skarżący podniósł, że kwestie sposobu obliczania wartości odszkodowania za wywłaszczane nieruchomości wyłożył Sąd Najwyższy w wyrokach z dnia 5 kwietnia 2002 r. (III RN 124/01, 125/01, 126/01, 128/01, 162/01) uwzględniając w nich rewizje nadzwyczajne od wyroków Naczelnego Sądu Administracyjnego. Dlatego organ administracji, określając odszkodowanie na podstawie wartości nieruchomości z dnia wcześniejszego niż data wywłaszczenia nieruchomości, rażąco naruszył przepisy nie tylko o autostradach płatnych, ale też i normy konstytucyjne, gwarantujące równą ochronę własności (art. 64 Konstytucji).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę zważył, że Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 5 kwietnia 2002 r., III RN 125/01 OSNP 2003, nr 1, poz. 3, wskazał jak należy interpretować przepis art. 32 ustawy o autostradach płatnych. Wcześniejsza linia orzecznicza Naczelnego Sądu Administracyjnego, jak również organów administracji publicznej, była odmienna od interpretacji przedstawionej przez Sąd Najwyższy w tym wyroku. Przedmiotowe postępowanie wszczęte zostało na skutek wniosku skarżącego o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia 19 października 1998 r. o wywłaszczeniu nieruchomości i odszkodowaniu. Skarżący wskazuje jako podstawę wniosku, a następnie skargi, błędną interpretację przez organ przepisu art. 32 ust 1 ustawy o autostradach płatnych oraz powołuje się w tej kwestii na wskazane orzeczenie Sądu Najwyższego z dnia 5 kwietnia 2002 r. Jednakże w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, a także Sądu Najwyższego ugruntowany jest pogląd, że rozbieżność poglądów, co do interpretacji przepisów odnośnie wykładni prawa nie może być podstawą żądania stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej. Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 20 czerwca 1995 r. III ARN 22/95 stwierdził, że nie stanowi rażącego naruszenia prawa takie naruszenie, gdy na tle tych samych przepisów możliwe jest wyrażenie rozbieżnych poglądów. W wyroku z dnia 21 grudnia 1994 r. III SA 640/94 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że uchwała Sądu Najwyższego zawierająca nową ocenę prawną nie wiąże innych sądów, a odmienność wykładni budzących wątpliwości przepisów prawa nie może być podstawą żądania stwierdzenia nieważności decyzji, gdyż nie wykazuje ona cech rażącego naruszenia prawa. Podobny pogląd został wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 marca 2000 r., I SA/Ka 1582/00. Sąd uznał, że nie sposób podzielić zarzutu skarżącego, że decyzja Wojewody [...] o wywłaszczeniu i odszkodowaniu rażąco narusza prawo. Odnosząc się do zarzutów skargi w kwestii zasad obowiązujących w państwie prawa, ochrony interesu właściciela i godnego odszkodowania za utraconą własność Sąd I instancji wskazał, że stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej jest instytucją szczególną, godzącą w zasadę trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych i dlatego stwierdzenie nieważności decyzji może nastąpić tylko w takich sytuacjach, gdy w sposób bezsporny i niebudzący wątpliwości zostanie ustalone, iż decyzja jest dotknięta wadą rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 k.p.a. W rozpoznawanej sprawie taka sytuacja nie zachodziła.

W skardze kasacyjnej Z. S. zaskarżył wyrok Sądu I instancji w całości i wniósł o jego uchylenie, rozpoznanie sprawy i uwzględnienie skargi. Jako podstawy skargi kasacyjnej wskazał naruszenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny prawa materialnego, a mianowicie art. 32 ust. 1, 2 i 4 oraz art. 37 ustawy z dnia 27 października 1994 r. o autostradach płatnych, a także art. 128 ust. 1, art. 130 ust.1 i 2, art. 132 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., a także art. 2, art. 8 ust. 2, art. 21 ust. 1 i 2 oraz art. 64 Konstytucji RP.

Jak podniesiono w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, kwestia sposobu obliczania wartości odszkodowania za wywłaszczane nieruchomości została wyczerpująco wyjaśniona w serii orzeczeń Sądu Najwyższego z dnia 5 kwietnia 2002 r. W wyrokach tych Sąd Najwyższy - uwzględniając rewizje nadzwyczajne Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego od wyroków Naczelnego Sądu Administracyjnego - wykazał błędny sposób interpretacji art. 32 ust. 1 ustawy o autostradach płatnych przez organy wydające decyzje w sprawach o odszkodowania za wywłaszczane nieruchomości pod budowę autostrad.

Organ administracyjny określając odszkodowanie na podstawie wartości nieruchomości z dnia wcześniejszego niż data wywłaszczenia nieruchomości rażąco naruszył przepisy prawa, a w szczególności art. 32 ust. 1 i art. 37 ustawy o autostradach płatnych oraz przepisy ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, a następnie ustawy o gospodarce nieruchomościami, a także przepisy art. 21 ust. 2 i art. 64 Konstytucji RP. Zdaniem składającego skargę kasacyjną nie można zgodzić się ze stwierdzeniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, iż skarga na decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast jest nie zasadna, skoro - zdaniem Sądu - organ administracyjny przy wydawaniu decyzji dokonywał interpretacji przepisów, (choć jak się następnie okazało błędnej) w oparciu o wiodącą podówczas linię orzecznictwa, co z kolei nie może skutkować stwierdzeniem zaistnienia rażącego naruszenia prawa przy wydawaniu decyzji. Niesporną jest kwestia, iż także organy administracji publicznej mają prawo, a wręcz obowiązek stosować bezpośrednio przepisy ustawy zasadniczej, względnie dokonywać interpretacji niejasnych przepisów prawa działając w duchu fundamentalnych przepisów Konstytucji RP, jakimi bez wątpienia są przepisy dotyczące ochrony prawa własności oraz startujące Rzeczpospolitą Polskę państwem prawa.

Podzielony przez Sąd I instancji pogląd Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast, że stwierdzenie nieważności decyzji jest niemożliwe tylko na tej podstawie, że w dniu wydania decyzji przez Wojewodę [...] oparł się on na obowiązującej linii orzecznictwa jest nieracjonalny i sprzeczne z prawem. Skarżący powołał się też, na odmienny niż w zaskarżonym orzeczeniu pogląd wyrażony w wyroku NSA I SA 1564/99 dotyczącym sąsiada skarżącego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W myśl art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm., określanej dalej jako p.p.s.a.) skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenia prawa materialnego przez błędna wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jedynie pod uwagę nieważność postępowania. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym zdaniem skarżącego – uchybił Sąd, uzasadnienia ich naruszenia a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wskazania dodatkowo, że wytknięte naruszenie mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Kasacja nieodpowiadająca tym wymogom pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Ze względu na to, że skarga kasacyjna jest bardzo sformalizowanym środkiem prawnym jest obwarowana przymusem adwokacko – radcowskim (art. 175 § 1 –3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Opiera się on na założeniu, że powierzenie tej czynności wykwalifikowanym prawnikom zapewni skardze odpowiedni poziom merytoryczny i formalny.

Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, iż skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie przez Z. S. nie w pełni spełnia wymagania przewidziane dla tego rodzaju środka zaskarżenia. Zarzuty skargi kasacyjnej zostały postawione w nie do końca prawidłowy sposób. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie stosował bowiem w przedmiotowym wyroku bezpośrednio przytoczonych w podstawach skargi kasacyjnej przepisów prawa materialnego oraz k.p.a. Sąd I instancji stwierdził natomiast, do tego bowiem sprowadza się uzasadnienie zaskarżonego wyroku, iż Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast decyzją z dnia [...] prawidłowo zastosował przepis art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. odmawiając stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia 19 października 1998 r.

Oceniając tak podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty należy stwierdzić, iż nie zasługują one na uwzględnienie.

W sprawie nie podlega sporowi, iż w wyrokach z dnia 5 kwietnia 2002 r. (sygn. akt III RN 124/01, 125/01, 126/01 i 162/01) Sąd Najwyższy wskazał nową interpretację przepisu art. 32 ust 1 ustawy z dnia 27 października 1994 r. o autostradach płatnych, który stanowi, iż odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość powinno odpowiadać jej wartości rynkowej, ustalonej według stanu na dzień wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji autostrady. Sąd Najwyższy uwzględniając rewizję nadzwyczajną od wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego stwierdził, iż przepis ten nie przesądza jaka data jest miarodajna dla ustalenia wartości wywłaszczonej nieruchomości w celu ustalenia wysokości należnego odszkodowania i w tym zakresie należało stosować art. 130 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami w związku z art. 37 ustawy o autostradach płatnych, wedle którego wysokość odszkodowania należnego za wywłaszczoną nieruchomość ustalało się według jej wartości w dniu wydania decyzji o odszkodowaniu.

Tymczasem jako podstawę obliczenia wartości odszkodowania Wojewoda [...] przyjął w decyzji z dnia 19 października 1998 r. wartość nieruchomości ustaloną według cen z daty wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji autostrady, czyli z lipca 1996 r. Taka wykładnia przepisu art. 32 ust. 1 ustawy o autostradach płatnych była przyjęta do czasu wydania wymienionych wyroków przez Sąd Najwyższy (por. wyroki NSA z dnia 13 grudnia 2000 r. sygn. akt I SA 2321/99, I SA 2304/99 i I SA 67/00). Nie można zatem zarzucić organowi administracji niedbałości w interpretacji przepisów, czy tym bardziej naruszenia zasad Konstytucji RP. Skoro organ administracji - Wojewoda [...] - przy wydawaniu decyzji z dnia 19 października 1998 r. działał w przeświadczeniu, iż jego wykładnia przepisu art. 32 ust. 1 ustawy o autostradach płatnych jest poprawna i zgodna z powszechnie przejętą w orzecznictwie, nie można także zarzucić temu organowi rażącego naruszenia prawa tylko z tego powodu, iż późniejsza interpretacja tego przepisu ustalona przez Sąd Najwyższy w 2002 r. była odmienna.

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego od lat dominuje linia, zgodnie, z którą jedną z przesłanek rażącego naruszenia prawa jest okoliczność, iż naruszony przepis nadaje się do zastosowania w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy nie potrzeba dla ustalenia jego znaczenia posługiwać się innymi, poza wykładnią językową, metodami wykładni. Reprezentatywny jest tu wyrok NSA z 10 września 1999 r., III SA 7586/98, LEX nr 4301, w którym stwierdzono, iż "o rażącym naruszeniu prawa mówić można wówczas, gdy mamy do czynienia z oczywistą sprzecznością pomiędzy normą prawną a treścią rozstrzygnięcia zawartego w decyzji administracyjnej. Treść decyzji pozostawać musi w sprzeczności z treścią przepisu przez proste ich zestawienie ze sobą. Przekroczenie prawa musi mieć charakter jasny i niedwuznaczny. Z powyższego wynika, że na drodze stwierdzenia nieważności z powodu rażącego naruszenia przepisów prawa nie można eliminować z obrotu decyzji, w których popełniono błędy w wykładni prawa". Trafnie Wojewódzki Sąd Administracyjny powołał się przy tym w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku na wyrok NSA z dnia 9 marca 2000 r. sygn. akt I SA/Ka 1582/98, LEX nr 42914, w którym stwierdzono, iż nie można jako rażącego naruszającego prawo traktować rozstrzygnięcia, wynikającego z odmiennej interpretacji danego przepisu, nawet, jeżeli później zostanie ono uznane za nieprawidłowe. Z kolei w wyroku z dnia 21 grudnia 1994 r. (także przytoczonym przez WSA) sygn. akt III SA/640/94, POP 1996, nr 3, poz. 109, NSA uznał, iż odmienność wykładni budzących wątpliwości przepisów prawa nie może być podstawą żądanego stwierdzenia nieważności decyzji, gdyż nie ma cechy rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Stanowisko NSA zaprezentowane w tych orzeczeniach, z którym należy się zgodzić, jest tym bardziej uzasadnione w niniejszej sprawie, gdyż treść przepisu art. 32 ust. 1 ustawy o autostradach płatnych rzeczywiście może nastręczać kłopotów przy jego właściwej interpretacji, co do sposobu ustalenia odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość.

Przeciwne stanowisko, a zatem uznanie, iż w przypadku odmiennej od późniejszej interpretacji danego przepisu przez organ jest możliwe stwierdzenie nieważności aktu prowadziłoby do podważenia zasady trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych sformułowanej w art. 16 k.p.a., która to zasada ma podstawowe znaczenie dla stabilizacji obrotu prawnego. Wyjątki od tej zasady, w tym instytucja stwierdzenia nieważności decyzji nie powinny być interpretowane rozszerzająco i podlegają ścisłej wykładni. Niefrasobliwość ustawodawcy przy formułowaniu przepisów prawa powodująca, iż są możliwe ich różne interpretacje i to te dokonywane przez sądy najwyższych instancji nie powinna prowadzić do osłabienia skutków działania zasady trwałości decyzji poprzez niepewność co do ich bytu prawnego związanej z możliwością ich wyeliminowania z obrotu prawnego w zależności od zmieniającego się sposobu interpretacji danego przepisu. Taka sytuacji była by nie do pogodzenia z zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa (art. 8 k.p.a.).

Odnosząc się do zarzutu naruszenia przez Sąd I instancji przepisów Konstytucji RP należy wskazać, iż w niniejszej sprawie nie zachodzi konieczność bezpośredniego zastosowania przepisów ustawy zasadniczej. Sąd I instancji orzekając o oddaleniu skargi Z. S. dokonywał zaś kontroli prawidłowego zastosowania przez organ art. 32 ust. 1 ustawy o autostradach płatnych w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., których jak dotychczas sprzeczność z Konstytucją RP nie została przez Trybunał Konstytucyjny stwierdzona, przysługuje im zatem domniemanie zgodności z ustawą zasadniczą. Sąd I instancji nie naruszył swym wyrokiem żadnego ze wskazanych przepisów Konstytucji RP.

Mając na uwadze podniesione wyżej względy na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.