Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 565/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2022-04-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
638  Sprawy egzekucji administracyjnej;  egzekucja obowiązków o charakterze niepieniężnym
Hasła tematyczne: Egzekucyjne postępowanie
Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: *Oddalono skargę w całości
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Władysław Kulon Sędziowie: Sędzia NSA Halina Filipowicz-Kremis (spr.) Sędzia WSA Wojciech Śnieżyński po rozpoznaniu w Wydziale II w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 5 kwietnia 2022 r. sprawy ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej przy ul. [...] we W. na postanowienie Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu z dnia 3 września 2021 r. nr 963/2021 w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia oddala skargę w całości.


UZASADNIENIE

Postanowieniem PINB dla miasta Wrocławia nr 1657/2021 z dnia 8 lipca 2021 r. orzeczono o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia w kwocie 20 000 zł (dwadzieścia tysięcy złotych) na Wspólnotę Mieszkaniową przy ul. [...] w związku z egzekucją obowiązku dotyczącego budynku przy ul. [...] we W. Od tego orzeczenia odwołała się strona zobowiązana.

Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, postanowieniem z dnia 3 września 2021 r. nr 963/2021, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 kpa, po rozpatrzeniu zażalenia wniesionego przez Wspólnotę Mieszkaniową przy ul. [...] we W. zastępowaną przez adw. J. B. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Na uzasadnienie organ wskazał, że Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej DWINB) decyzją nr 1297/2019 z 23 października 2019 r. utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta Wrocławia nr 917/2019 z 9 maja 2019 r., którą nakazano Wspólnocie Mieszkaniowej przy ul. [...] przeprowadzenie określonych kontroli, z których należy przygotować odpowiednie protokoły oraz sporządzenie ekspertyzy technicznej wskazanych elementów budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. [...] we W. Decyzja DWINB nr 1297/2019 była przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu (sygn. akt II SA/Wr 838). Skarga została oddalona. Pomimo wniesienia skargi nie wstrzymano wykonania decyzji DWINB na żadnym etapie postępowania sądowo - administracyjnego. Decyzja ta podlegała wykonaniu z chwilą, gdy staje się ostateczna, a stała się od dnia jej wydania, czyli od 23.10.2019 r. Nakaz nie został wykonany do 31 stycznia 2020 r., czyli pomimo upływu okresu w jakim było to możliwe. PINB skierował zatem do Wspólnoty Mieszkaniowej przy ul. [...] we W. upomnienie nr [...] z dnia 31 stycznia 2020 r., którym wezwano do wykonania obowiązku. Poinformowano także o możliwości wszczęcia postępowania egzekucyjnego w przypadku niewykonania nakazu oraz możliwości zastosowania środków egzekucyjnych. Upomnienie doręczono zobowiązanej wspólnocie dnia 6 lutego 2020 r. W odpowiedzi zarządca - spółka P. Sp. z o.o. (dalej spółka) poinformowała, że szuka wykonawcy żądanej ekspertyzy technicznej. Spółka zadeklarowała również, że po pozyskaniu oferty podejmie w tej sprawie uchwałę oraz zleci sporządzenie dokumentacji. Ostatnie wyjaśnienia w tych kwestiach spółka złożyła pismem z 3 listopada 2020 r. zapewniając o gotowości do zawarcia umowy na wykonanie ekspertyzy technicznej (jako powód zwłoki w zawarciu umowy podano utrudnienia związane z epidemią). Wprawdzie spółka przedkładała protokoły z kontroli mające stanowić realizację obowiązku, jednak (o czym zawiadomiono dnia 2 lipca 2020 r.) dokumentów tych nie można było uznać jako wykonanie obowiązku ze względu na ich niekompletność oraz wykonanie przed datą wydania decyzji. Do dnia przygotowania postanowienia o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia nie otrzymano jednak żadnego z dokumentów wymienionych w decyzji. Obowiązek nie został wykonany w jakimkolwiek zakresie. W związku z tym dnia 8 lipca 2021 roku Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta Wrocławia postanowieniem nr 1657/2021 nałożył na Wspólnotę Mieszkaniową przy ul. [...] we W. grzywnę w celu przymuszenia w kwocie 20 000 zł (dwadzieścia tysięcy złotych) oraz wzywał do wpłacenia nałożonej grzywny w terminie 60 dni od dnia doręczenia postanowienia, a także wezwał do wykonania obowiązku określonego w załączonym tytule wykonawczym nr [...] z 8 lipca 2021 r. w terminie 60 dni od dnia doręczenia postanowienia. W terminie przewidzianym na skutecznie wniesienie środka zaskarżenia, rozstrzygnięcie to zostało oprotestowane przez Wspólnotę Mieszkaniową przy ul. [...] we W. reprezentowaną przez adw. J. B.

Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpoznaniu sprawy, stwierdził, że materialnoprawną podstawę orzekania w niniejszej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 1427 ze zm.) dalej u.p.e.a. Stosownie do art. 19 § 1 u.p.e.a. grzywnę w celu przymuszenia nakłada się gdy egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku znoszenia lub zaniechania albo obowiązku wykonania czynności, a w szczególności czynności, której z powodu jej charakteru nie może spełnić inna osoba za zobowiązanego Grzywnę nakłada się również, jeżeli nie jest celowe zastosowanie innego środka egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym (§ 2). Celem postępowania egzekucyjnego jest doprowadzenie do realizacji przez zobowiązanego jego obowiązków. Zgodnie z art. 6 § 1 ustawy z dnia 17.06.1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, w przypadku, gdy zobowiązany uchyla się od wykonania obowiązku wierzyciel powinien podjąć czynności zmierzające do zastosowania środków egzekucyjnych. Działania te mają na celu doprowadzenie do wykonania obowiązków przez zobowiązanego. Organ właściwy do prowadzenia egzekucji administracyjnej (organ egzekucyjny) nie jest władny uchylać, zmieniać bądź w inny sposób weryfikować decyzji administracyjnej, która w przypadku uzyskania statusu decyzji ostatecznej (od której nie przysługują już zwykłe środki odwoławcze), podlega przymusowemu wykonaniu. W przypadku egzekucji obowiązku wynikającego z przepisów Prawa budowlanego organ egzekucyjny ma do dyspozycji tylko dwa środki egzekucyjne; grzywnę w celu przymuszenia i wykonanie zastępcze. Przepis art. 7 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji przewiduje zasadę stosowania najmniej uciążliwego środka egzekucyjnego, zwaną też zasadą najłagodniejszego środka. Przepisy nie określają, które ze środków są mniej lub bardziej uciążliwe dla zobowiązanego. Pozostawia się to ocenie organów egzekucyjnych. W ocenie tutejszego organu grzywna w celu przymuszenia jest łagodniejszym środkiem egzekucyjnym. Niewątpliwie zastosowany przez organ I instancji środek w postaci grzywny ma charakter przymuszający, gdyż stanowi formę ekonomicznej presji mającej na celu skłonienie zobowiązanego przez dolegliwość finansową do wykonania nałożonego obowiązku. Charakter ten potwierdza dodatkowo przepis art. 125 u.p.e.a., zgodnie z którym w razie wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym, nałożone, a nieuiszczone lub nieściągnięte grzywny w celu przymuszenie podlegają umorzeniu. Podkreślić jednak trzeba, iż grzywna, aby odniosła pożądany skutek w postaci realnego przymuszenia zobowiązanego do wykonania obowiązku, powinna być nałożona przez organ egzekucyjny w odpowiedniej wysokości, tak aby jej dolegliwość zmobilizowała zobowiązanego do realizacji nakazu. Celem nałożenia grzywny jest między innymi uniknięcie konieczności sięgania do następnego dolegliwszego środka egzekucyjnego, jakim jest wykonanie zastępcze. Zgodnie z art. 121 § 4 u.p.e.a., w przypadku egzekucji dotyczącej spełnienia przez zobowiązanego obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego, grzywna w celu przymuszenia jest jednorazowa. Wymierzając grzywnę organ musi zatem uwzględnić, iż środek ten, z uwagi na jednokrotność zastosowania, musi być na tyle dolegliwy, aby zapewnić jego skuteczność. Wysokość grzywny nie może być symboliczna, ale powinna stanowić finansową presję na zobowiązanego. Przepisy u.p.e.a. nie określają obowiązkowych przesłanek nałożenia grzywny w celu przymuszenia w określonej kwocie, a jedynie wyznaczają górne granice grzywny wskazując, że nie może przekroczyć 10.000 zł, a w stosunku do osób prawnych i jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej kwoty 50.000 zł (art. 121 § 2 u.p.e.a). W przypadku natomiast wykonania zastępczego, obowiązek objęty tytułem wykonawczym jest wykonywany w trybie postępowania egzekucyjnego zastępczo przez inną osobę za zobowiązanego, na jego koszt i niebezpieczeństwo, co oznacza, że zobowiązany ponosi nie tylko koszty wykonania zastępczego, ale również w określonych okolicznościach organ egzekucyjny i wykonawca nie ponoszą odpowiedzialności cywilnej. W konsekwencji koszty wykonania zastępczego mogą znacznie przewyższyć koszty poniesione przez osobę zobowiązaną, która samodzielnie wykonałaby obowiązek. Powyższe okoliczności wskazują, że grzywna w celu przymuszenia jest łagodniejszym środkiem egzekucyjnym od wykonania zastępczego, gdyż zobowiązany może uchylić się od poniesienia kosztów zastosowania tego środka egzekucyjnego, w przeciwieństwie do wykonania zastępczego.

Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że PINB dla miasta Wrocławia prawidłowo uznał, że przesłankę uchylania się zobowiązanego od wykonania obowiązku, należy rozpatrywać przy uwzględnieniu okoliczności w jakich został nałożony egzekwowany obowiązek. Stąd też zwrócić należy uwagę, że wydanie decyzji jest związane z nieodpowiednim stanem technicznym budynku przy ul. [...] we W., który może stanowić zagrożenie dla życia i zdrowia ludzi oraz bezpieczeństwa mienia. W takich okolicznościach obowiązek powinien zostać wykonany bez zbędnej zwłoki. Tymczasem w niniejszej sprawie do takiej zwłoki doszło. Akta sprawy wskazują, że organ - działający jako wierzyciel - długo zwlekał z podjęciem czynności egzekucyjnych, co dawało stronie zobowiązanej możliwość wywiązania się z określonego w sentencji ww. decyzji obowiązku. Nadto zgodnie z przepisami wszczęcie postępowania egzekucyjnego poprzedzone zostało upomnieniem, co jednak nie zmobilizowało zobowiązanych do działania. Okoliczności sprawy wskazują także, że nie nastąpi to również w najbliższym czasie, co potwierdza sama strona skarżąca, wskazując w odwołaniu datowanym na dzień 21 lipca 2021 r. odnośnie umowy na wykonanie ekspertyzy i stosownych kontroli, iż ..do dziś umowa ta jednak nie została zawarta", a także, że "Wspólnota jest zmuszona ponownie poszukiwać osoby, która podejmie się wykonania tej pracy". Biorąc pod uwagę, że zobowiązana ma świadomość jakie były powody jego nałożenia i czemu żądana dokumentacja ma służyć, była też informowana o konsekwencjach zwłoki (decyzja PINB, DWINB, upomnienie) oraz to, że zagrożenie jakie stanowi ten budynek dla dóbr prawnie chronionych jest realne, natomiast dalsze oczekiwanie na dobrowolne wykonanie obowiązku nie ma uzasadnienia. Z wyroku WSA w Warszawie z dnia 4 września 2013 roku, sygn. akt VII SA/Wa 567/13, wynika, że organ egzekucyjny zobligowany jest doprowadzić do całkowitego wykonania przez zobowiązanego obowiązku określonego w tytule wykonawczym. Pojęcie przez zobowiązanego nieskutecznych działań zmierzających do wykonania obowiązku nie uzasadnia jeszcze odstąpienia od egzekucji obowiązku nałożonego ostateczna decyzją. Organ podkreśla, iż w tej sprawie grzywna w celu przymuszenia jest skuteczniejszym środkiem mobilizującym do wykonania nakazu. Realizacja nakazu przez zobowiązanego we własnym zakresie powinna skutkować krótszym terminem jego wykonania niż gdyby odbywało się to w drodze wykonania zastępczego oraz zmniejszeniem związanych z tym kosztów do niezbędnego minimum. Środek ten będzie zatem bardziej efektywny i mniej uciążliwy dla zobowiązanego niż wykonanie zastępcze. Prawidłowo zatem grzywna w celu przymuszenia została nałożona na Wspólnotę Mieszkaniową budynku przy ul. [...] we W. Grzywna w wysokości 20 000 zł powinna skłonić wspólnotę do dopilnowania, by nakaz został wykonany. W ocenie organów nadzoru budowlanego Wspólnota Mieszkaniowa jest odpowiedzialna za niewykonanie obowiązku. W ocenie DWINB ustalona przez PINB kwota nałożonej na zobowiązaną grzywny w celu przymuszenia nie narusza wytycznych określonych w ustawie o postępowaniu egzekucyjnym i należy ją uznać za prawidłową i zgodną z obowiązującymi przepisami prawa. Biorąc bowiem pod uwagę charakter tego obowiązku i podejście podmiotu zobowiązanego do jego wykonania, wysokość nałożonej grzywny jest optymalna i skutecznie zmobilizuje osobę nią obarczoną do usunięcia stanu naruszenia prawa. Jednocześnie organ postanowił zwrócić uwagę skarżącej na fakt, że grzywna w celu przymuszenia nie jest karą, lecz formą nacisku mającą na celu skłonienie zobowiązanego, poprzez dolegliwość finansową, do określonego zachowania się. Zgodnie bowiem z brzmieniem art. 125 i 126 ustawy, w razie wykonania obowiązku przez zobowiązanego nałożone nań grzywny, o ile nie zostały uiszczone lub ściągnięte, podlegają umorzeniu w drodze postanowienia wydanego na wniosek zobowiązanego. Natomiast grzywny uiszczone lub ściągnięte mogą być zwrócone w całości lub w części, za zgodą organu wyższego stopnia. Fakt nałożenia grzywny w celu przymuszenia nie musi zatem w ostatecznym rozrachunku wpływać na sytuację finansowa zobowiązanego, przez co jest ona mniej dotkliwym środkiem egzekucyjnym niż wykonanie zastępcze. Strona skarżąca winna mieć powyższe na względzie decydując się na sposób działania w sprawie.

Odnosząc się natomiast do zażalenia, organ stwierdza, iż część podniesionych argumentów, dotyczących zasadności egzekucji i stwierdzenia uchylania się przez Wspólnotę Mieszkaniową od obowiązku, a także uciążliwości środka egzekucyjnego, wyjaśniono powyżej. Natomiast co do niemożności egzekucji obowiązku orzeczonego decyzją PINB nr 917/2019 z dnia 9 maja 2019 r. na podstawie art. 62 ust. 3 Prawa budowlanego organ wyjaśnia po pierwsze stronie skarżącej, że organ nadzoru budowlanego może na podstawie art. 62 ust. 3 P. b. wydać albo decyzję zawierającą nakaz przeprowadzenia kontroli i żądanie przedstawienia ekspertyzy stanu technicznego obiektu budowlanego, ale też może w decyzji zobowiązać tylko do przeprowadzenia kontroli, bądź też wydać postanowienie nakładające obowiązek przedstawienia samej ekspertyzy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 stycznia 2013 r. sygn. akt II OSK 1657/11, Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 grudnia 2018 r. sygn. akt II OSK 602/18). Powoływane w zażaleniu orzecznictwo dotyczyło sytuacji wydania jedynie postanowienia nakładającego obowiązek przedłożenia ekspertyzy co nie ma miejsca w niniejszej sprawie, gdyż wydano decyzję nakładająca obowiązek przeprowadzenia kontroli i żądanie sporządzenia przedstawienia ekspertyzy. W tym zaś przypadku orzecznictwo jest zgodne, że nałożony na skarżącą stronę na podstawie decyzji wydanej w oparciu o art. 62 ust. 3 p, b. obowiązek sporządzenia ekspertyzy technicznej może być wykonywany przymusowo w trybie administracyjnego postępowania egzekucyjnego (zob. Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 27 listopada 2013 r., sygn. akt II SA/Wr 688/13). Jak zaś wynika z art. 130 § 1 i § 2 k.p.a., decyzja administracyjna, która stała się ostateczna, podlega wykonaniu. Nie ulega więc wątpliwości, że dopóki istnieje w obrocie prawnym wymieniona decyzja, wynikające z niej obowiązki muszą być wykonane, a w razie bezczynności zobowiązanego wierzyciel obowiązany jest, na mocy art. 6 u.p.e.a., uruchomić środki prawne niezbędne do realizacji określonych obowiązków. Podstawą wykładni jest art. 2 pkt 10 p.e.a., zgodnie z którym egzekucji administracyjnej podlegają obowiązki o charakterze niepieniężnym pozostające we właściwości organów administracji rządowej i samorządu terytorialnego lub przekazane do egzekucji administracyjnej na podstawie przepisu szczególnego. W wyroku WSA w Warszawie z dnia 14 czerwca 2006 r., sygn. akt I SA/Wa 400/06, wskazano, że: "o tym czy dany obowiązek podlega egzekucji administracyjnej, nie decyduje jego charakter prawny, ale ustalenie we właściwości jakich organów (sądów czy też organów administracji publicznej) obowiązek ten pozostaje. Przy czym chodzi tu o kompetencje do ustalenia obowiązku np. w postępowaniu administracyjnym, niezależnie od publicznoprawnego albo cywilnoprawnego charakteru tego obowiązku. Elementem przesądzającym o poddaniu danego obowiązku egzekucji administracyjnej jest zatem ustalenie, czy wynika on z decyzji administracyjnej lub postanowienia wydanego w trybie przepisów k. p. a. albo innej procedury administracyjnej'. Tym samym skoro obowiązek przedłożenia ekspertyzy został nałożony w trybie postępowania administracyjnego przez właściwy organ, to co do zasady także egzekucja takiego obowiązku jest możliwa w toku postępowania egzekucyjnego niezależnie od tego, czemu ma służyć wykonanie takiego obowiązku w kolejnym postępowaniu lub kolejnym etapie tego samego postępowania (por. także wyroki WSA we Wrocławiu z dnia 22 października 2013 r., sygn. akt II SA/Wr 482/13, z dnia 16 kwietnia 2013 r., sygn. akt II SA/Wr 133/13, z dnia 4 kwietnia 2013 r., sygn. akt II S/VWr 106/13, Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 listopada 2015 r. sygn. akt II OSK 516/14). Wielokrotnie także sądy administracyjne jak również Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzygały w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia do wykonania obowiązku wynikającego z decyzji wydanej w trybie art. 62 ust. 3 P. b. i nie kwestionowały dopuszczalności egzekucji w tym zakresie np. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 3 marca 2016 r. sygn. akt II SA/Wr 835/15, Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 kwietnia 2018 r. sygn. akt II OSK 1418/16, Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 listopada 2015 r. sygn. akt II OSK 516/14. Zatem twierdzenia zażalenia są nieuzasadnione.

Odnośnie wnoszonego przez stronę skarżącą wstrzymania wykonania zaskarżonego postanowienia organ wskazuje, iż zgodnie z przepisem art. 17 § 2 u.p.e.a. - organ egzekucyjny lub organ odwoławczy może w uzasadnionych przypadkach wstrzymać postępowanie egzekucyjne do czasu rozpatrzenia zażalenia. Uprawnienie to ma charakter uznaniowy (Wyrok NSA z dnia 16 marca 2017 roku, sygn. akt II GSK 1802/15). Stąd też, odnośnie wstrzymania wykonania zaskarżonego postanowienia PINB nr 1657/2021 z dnia 8 lipca 2021 roku organ nie stwierdził podstaw do wstrzymania postępowania egzekucyjnego do czasu rozpatrzenia zażalenia. Podsumowując organ stwierdza, że wszystkie zarzuty zażalenia należy uznać za chybione, gdyż organ I instancji prawidłowo ustalił, iż spełnione zostały ustawowe przesłanki do zastosowania środka egzekucyjnego w postaci grzywny w celu przymuszenia, zaś jej wysokość nie przekracza granic uznania administracyjnego. Również Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego nie dostrzegł żadnych uchybień skutkujących koniecznością wyeliminowania z obrotu prawego zaskarżonego postanowienia.

Wspólnota Mieszkaniowa przy ul. [...] we W., reprezentowana przez: B. F. Członka Zarządu P. sp. z o.o. z siedzibą we W., reprezentowana przez: adw. J. B. złożyła skargę na opisane postanowienie Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego.

Działając na podstawie art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z dnia 20 września 2002 r., Nr 153, poz. 1270 - dalej: p.p.s.a.). Zaskarżonemu postanowieniu w oparciu o treść art. 7 § 1 pkt 3 p.p.s.a. zarzucono 1. naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 62 ust. 3 Prawa budowlanego w zw. z art. 81c ust. 4 Prawa budowlanego poprzez jego błędną wykładnię objawiającą się przyjęciem, iż w razie niewykonania obowiązku przedstawienia przez stronę ekspertyzy stanu technicznego obiektu budowlanego istnieje możliwość wszczęcia postępowania egzekucyjnego w administracji celem jego wykonania, podczas gdy art. 62 ust. 3 Prawa budowlanego łącznie z art. 81c ust. 4 Prawa budowlanego regulują w sposób jednoznaczny dopuszczalną reakcję organu w sytuacji nieprzedłożenia dokumentacji technicznej, co wyłącza możliwość wszczęcia postępowania egzekucyjnego i egzekwowania obowiązku przedłożenia ocen technicznych w ramach instrumentów przewidzianych w postępowaniu egzekucyjnym w administracji; 2. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 29 § 1 u.p.e.a. w zw. z art. 119 § 1 u.p.e.a. polegające na zaniechaniu przez organ zbadania z urzędu dopuszczalności egzekucji administracyjnej, podczas gdy nałożony obowiązek przedłożenia ekspertyzy technicznej w trybie art. 62 ust. 3 Prawa budowlanego w związku z regulacją z art. 81c ust. 4 Prawa budowlanego wyłącza możliwość wszczęcia postępowania egzekucyjnego i egzekwowania obowiązku przedłożenia ocen technicznych w ramach instrumentów przewidzianych w postępowaniu egzekucyjnym w administracji; 3. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 29 § 2 pkt 1 u.p.e.a. w zw. z art. 119 § 1 u.p.e.a. polegające na przystąpieniu przez organ do prowadzenia egzekucji, pomimo niedopuszczalności wszczęcia postępowania egzekucyjnego i egzekwowania obowiązku przedłożenia ekspertyzy technicznej nałożonego w trybie art. 62 ust. 3 Prawa budowlanego w zw. z art. 81c Prawa budowlanego; alternatywnie - w przypadku nieuwzględnienia powyższych zarzutów zarzucono 4. naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a., polegające na naruszeniu zasady swobodnej oceny dowodów i dokonaniu jej w sposób dowolny, sprzeczny z zasadami doświadczenia życiowego oraz z zebranym materiałem dowodowym w sprawie, objawiające się przyjęciem, iż Wspólnota Mieszkaniowa przy ul. [...] we W. uchyla się od obowiązków nałożonych na nią decyzją Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu nr 917/2019 z dnia 9 maja 2019 r.; 5. naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy; tj. art. 7 § 2 u.p.e.a. poprzez zastosowanie uciążliwego dla Wspólnoty Mieszkaniowej przy ul. [...] we W. środka egzekucyjnego, który zdecydowanie nie prowadzi do wykonania nałożonych obowiązków. Mając na uwadze powyższe strona wnosi o 1. uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego nr 963/2021 z dnia 3 września 2021 r. oraz uchylenie w całości utrzymanego w mocy postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta Wrocławia w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia nr 1657/2021 z dnia 8 lipca 2021 r. 2. wstrzymanie wykonania zaskarżonego postanowienia w całości w trybie art. 61 § 2 i 3 p.p.s.a., 3. zasądzenie od organu na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Ponadto, w oparciu o art. 106 § 3 p.p.s.a. strona skarżąca wnosi o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z dokumentów: pismo P. Sp. z o.o. z dnia 18 sierpnia 2021 r.; uchwała Wspólnoty Mieszkaniowej przy ul. [...] we W. nr [...].

Na uzasadnienie strona skarżąca wskazała, że organy wydały zaskarżone postanowienia w ramach postępowania prowadzonego na podstawie przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Zgodnie z art. 29 § 1 u.p.e.a., dopuszczalność egzekucji administracyjnej organ egzekucyjny bada z urzędu. Z kolei, zgodnie z art. 29 § 2 pkt 1 u.p.e.a. w zw. z art. 59 § 1 pkt 7 u.p.e.a. gdy obowiązek, którego dotyczy tytuł wykonawczy, nie podlega egzekucji administracyjnej, organ egzekucyjny nie przystępuje do egzekucji, a wszczęte postępowanie umarza. Organ egzekucyjny zobligowany jest na każdym etapie postępowania weryfikować dopuszczalność egzekucji, a w konsekwencji także i dopuszczalność stosowanego środka egzekucyjnego (w tym przypadku grzywny w celu przymuszenia). W ocenie skarżącej egzekwowany obowiązek dostarczenia ekspertyzy technicznej, nałożony decyzją w ogóle nie podlega egzekucji administracyjnej. Za utrwalone należy uznać stanowisko zgodnie z którym nałożenie na stronę obok obowiązku przeprowadzenia kontroli budynku, obowiązków dotyczących przedłożenia odpowiednich ekspertyz lub innych ocen technicznych następuje zawsze na podstawie art. 62 ust. 3 w zw. z art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego. Zgodnie z art. 62 ust. 3 Prawa budowlanego, organ nadzoru budowlanego - w razie stwierdzenia nieodpowiedniego stanu technicznego obiektu budowlanego lub jego części, mogącego spowodować zagrożenie dla życia lub zdrowia ludzi, bezpieczeństwa mienia bądź środowiska nakazuje przeprowadzenie kontroli, o której mowa w ust. 1, a także może żądać przedstawienia ekspertyzy stanu technicznego obiektu lub jego części. Z kolei, zgodnie z art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego, organy administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego, w razie powstania uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego, mogą nałożyć, w drodze postanowienia, na uczestników procesu budowlanego, właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego, obowiązek dostarczenia w określonym terminie odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz. Koszty ocen i ekspertyz ponosi osoba zobowiązana do ich dostarczenia. Art. 62 ust. 3 Prawa budowlanego w zakresie przewidzianej w nim możliwości zobowiązania właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego do przedłożenia ekspertyzy stanu technicznego obiektu budowlanego lub jego części, nie jest unormowaniem samodzielnym, lecz stosowanym w związku z art. 81c ust. 2-4 Prawa budowlanego. Ustawodawca świadomie nie regulował szczegółowo kwestii związanych z nałożeniem na właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego obowiązku przedłożenia ekspertyzy obiektu budowlanego lub jego części na podstawie 62 ust. 3 Prawa budowlanego w tym przepisie lub Innych przepisach rozdziału 6 Prawa budowlanego, gdyż te szczegółowe kwestie są uregulowane w przepisie o charkterze ogólnym, ti. art. 81c Prawa budowlanego (uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 lutego 2016 r., sygn. II OPS 4/15). Z powyższego wynikają istotne konsekwencje dla ustalenia skutków niewykonania decyzji organu nadzoru budowlanego z art. 62 ust. 3 Prawa budowlanego w części dotyczącej obowiązku przedłożenia odpowiednich ocen i ekspertyz. W myśl bowiem art. 81c ust. 4 Prawa budowlanego, w razie niedostarczenia w wyznaczonym terminie żądanych ocen lub ekspertyz albo w razie dostarczenia ocen lub ekspertyz, które niedostatecznie wyjaśniają sprawę będącą ich przedmiotem, organ administracji architektoniczno-budowlanej lub nadzoru budowlanego może zlecić wykonanie tych ocen lub ekspertyz albo wykonanie dodatkowych ocen lub ekspertyz na koszt osoby zobowiązanej do ich dostarczenia. Przepis art. 81c ust. 4 Prawa budowlanego, który - jak wyjaśniono - znajduje zastosowanie również w przypadku decyzji z art. 62 ust. 3 Prawa budowlanego, realizuje w sposób jednoznaczny dopuszczalną reakcję organu na przypadek nieprzedłożenia przez stronę żądanej dokumentacji lub też przedłożenia dokumentacji niewystarczającej (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 15 stycznia 2019 r., sygn. II SA/Wr 659/18). Organ w takim przypadku uprawniony jest zlecić wykonanie tych ocen lub ekspertyz albo wykonanie dodatkowych ocen lub ekspertyz na koszt osoby zobowiązanej do ich dostarczenia. W realiach niniejszej sprawy za niedopuszczalne należy uznać wszczęcie przez organ postępowania egzekucyjnego w administracji, skoro zakres kompetencji w tym przypadku ogranicza się do czynności określonych dyspozycją art. 81c ust. 4 Prawa budowlanego. Zdaniem strony skarżącej przyjąć należy, że art. 81c ust. 4 Prawa budowlanego wyłącza możliwość wszczęcia postępowania egzekucyjnego i egzekwowania obowiązku przedłożenia ocen technicznych w ramach instrumentów przewidzianych w ustawie o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Gdyby przyjąć, że organ uprawniony jest do egzekwowania obowiązku na podstawie tej ustawy to przepis art. 81c ust. 4 Prawa budowlanego jawiłby się jako zbędny, ponieważ możliwość zastosowania środka egzekucyjnego w postaci wykonania zastępczego przewiduje wprost regulacja z art. 127 i następ, ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Zatem skoro ustawodawca, mocą art. 81c ust. 4 Prawa budowlanego, jednoznacznie określił środek stosowany przez organ administracji w przypadku niewykonania lub nienależytego wykonania obowiązku przedłożenia ocen technicznych, to znaczy, że stanowi on jedyną prawnie dopuszczalną formę reakcji. Godzi się wskazać, że stanowisko potwierdzające niedopuszczalność prowadzenia w opisanej sytuacji postępowania egzekucyjnego w administracji zostało wyrażone szeroko w orzecznictwie sądów administracyjnych (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 15 stycznia 2019 r. w sprawie o sygn. II SA/Wr 659/18, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 05 grudnia 2000 r. w sprawie o sygn. II SA/Gd 1425/98, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z 23 czerwca 2005 r. w sprawie o sygn. II SA/Ka 2985/03, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 17 listopada 2016 r., w sprawie o sygn. IV SA/Po 577/16). W związku z tym wskazać należy, iż twierdzenie organu II instancji, iż przywołane orzecznictwo dotyczy wyłącznie sytuacji, gdy wydano postanowienie nakładające obowiązek przedłożenia ekspertyzy, a nie jak w tej sprawie "decyzję nakładającą obowiązek przeprowadzenia kontroli i żądanie sporządzenia przedstawienia ekspertyzy" należy uznać za dalece chybione. Na marginesie należy wskazać jednoznaczne stwierdzenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w swym wyroku z dnia 15 stycznia 2019 r. (II SA/Wr 659/18), iż obowiązek dostarczenia ocen i ekspertyz technicznych budynku, nałożony decyzją, w ogóle nie podlega egzekucji administracyjnej. Niezależnie od powyższego - z ostrożności w przypadku nie podzielenia zarzutów od 1 do 3 - skarżąca podnosi, że w realiach niniejszej sprawy już samo zastosowanie środków egzekucyjnych było nieuprawnione, a to wobec niezrealizowania się przesłanki "uchylania od wykonania obowiązku" przewidzianego w art. 6 § 1 u.p.e.a. W tym zakresie strona skarżąca wskazuje, że Wspólnota Mieszkaniowa przy ul. [...] we W. dążyła i nadal dąży do realizacji nałożonych na nią obowiązków. Pismem z dnia 3 listopada 2020 r. poinformowała PINB o gotowości do zawarcia umowy na wykonanie ekspertyzy i stosownych kontroli (wszelka wskazana do wykonania dokumentacja miała być objęta jednym zleceniem). Strona podkreśla, iż pomimo obecnej poprawy sytuacji epidemicznej w naszym kraju (która nie wiadomo, ile będzie trwała zwłaszcza w sytuacji, gdy odnotowujemy kolejne wzrosty zakażeń na terenie naszego kraju), po wysłaniu wyjaśnień, doszło niestety do zaostrzenia restrykcji na terytorium RP. Wykonanie tak drobiazgowej dokumentacji wymaga natomiast dostępu do wszystkich lokali w budynku, co w świetle trwającej jednak pandemii, jest zdecydowanie utrudnione. Po drugie, znaleziony wykonawca dokumentacji, nieustannie zwodził Wspólnotę Mieszkaniową przy ul. [...] we W., obiecując niezwłoczne podpisanie umowy i przystąpienie do jej realizacji. Do dziś umowa ta jednak nie została zawarta. Wspólnota była zatem zmuszona ponownie poszukiwać osoby, która podejmie się wykonania tej pracy. Ze względu na chęć jak najszybszego nadania biegu sprawie dnia 18 sierpnia 2021 r. Zarządca skierował pismo do W. Sp. z o.o. Następnie w wyniku indywidualnego zbierania głosów rozpoczętego dnia 1 października 2021 r. podjęto kolejną uchwałę, niezbędną w celu realizacji ciążących na Wspólnocie obowiązków. Dowód: pismo P. Sp. z o.o. z dnia 18 sierpnia 2021 r. Dowód: Uchwała Wspólnoty Mieszkaniowej przy ul. [...] we W. nr [...]. Niezwykle istotny jest też fakt, iż nieprawdą jest, iż ostatnia informacja od skarżącej pochodziła z 3 listopada 2020 r. P. Sp. z o.o. dnia 10 grudnia 2020 r. wystosował do PINB przecież kolejną informację i wyjaśnienia w przedmiotowej sprawie (dowód załączony do zażalenia z dnia 21lipca 2021 r.: Pismo nr [...] z dnia 10 grudnia 2020 r.). Organ II instancji zupełnie jednak ten środek dowodowy pominął i powielił nieprawdziwe twierdzenie organu I instancji w tym zakresie. Reasumując, zdaniem strony skarżącej, nieuprawnione jest twierdzenie jakoby w niniejszej sprawie doszło do uchylenia się Wspólnoty od realizacji nałożonych obowiązków, a wszak dopiero wówczas - zgodnie z art. 6 u.p.e.a. - organ uprawniony jest do podjęcia czynności zmierzających do zastosowania środków egzekucyjnych. W wyroku z dnia 12 stycznia 2021 r. Naczelny Sąd Administracyjny (III OSK 3342/21) wskazał, jak należy rozumieć pojęcie "uchylania się od wykonania obowiązku", podkreślając, iż przy jego wykładni należy uwzględnić także subiektywne nastawienie zobowiązanego. Rozmyślność, a więc i zamiar uchylania się od wykonania obowiązku. W sprawie nie możemy zatem uznać, mając na uwadze powyższe, iż mamy do czynienia z uchylaniem się od nałożonych obowiązków. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Organu II instancji wskazano, iż Zarządca Wspólnoty Mieszkaniowej przy ul. [...] we W. co prawda przedkładał protokoły kontroli jednak w ocenie organów były one niekompletne. Na uwadze należy mieć jednak fakt, iż zostały one wykonane przez podmioty wykwalifikowane, które posiadają niezbędną wiedzę i kompetencje do sporządzenia takiej dokumentacji. Następnie strona podnosi, że zastosowana w sprawie grzywna sięgająca kwoty 20.000,00 zł jest w przekonaniu strony rażąco wygórowana. Istotnie, w tym miejscu strona zobowiązana przytacza pogląd Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu, wyrażony w wyroku z dnia 17 listopada 2009 r., sygn. II SA/Op 270/2009, LEX nr 2152878, w którym Sąd zaznacza, iż ustalając wysokość grzywny w celu przymuszenia, organ egzekucyjny nie może przekroczyć granic wyznaczonych przez zasady ogólne postępowania egzekucyjnego w administracji, a w szczególności zasady racjonalnego działania (art. 7 § 2 ustawy) i zasady niezbędności (art. 7 § 3), które obligują organ egzekucyjny do zastosowania wobec zobowiązanego takiej dolegliwości, która jest niezbędna do realizacji ciążącego na nim obowiązku i zaprzestania stosowania tej dolegliwości, jeżeli obowiązek zostanie spełniony. Grzywna w takiej wysokości zdecydowanie nie wpłynie na realizację ciążącego na stronie obowiązku, wręcz ją utrudni. Problemem bowiem nie jest fakt braku chęci do wywiązania się z ciążącego na Wspólnocie obowiązku, a poważne problemy ze znalezieniem podmiotu, posiadającego odpowiednie kompetencje, który podejmie się sporządzenia tak szczegółowej i specjalistycznej dokumentacji. Podkreślić w tym miejscu należy, iż nałożony środek egzekucyjny nieuchronnie spowoduje komplikacje i problemy w realizacji kompleksowego i kosztownego remontu kapitalnego, który obecnie trwa. Szacowany jego koszt to ok. milion złotych. Zakresem swym obejmuje on następujące prace: 1. remont elewacji frontowej wraz z remontem balkonów, 2. remont dachu wraz z naprawą elementów konstrukcyjnych, wymianą rynien, rur spustowych, 3. remont pokrycia wieży, 4. wymiana poziomów wody i kanalizacji w piwnicy, 5. remont posadzki w piwnicy wraz z wykonaniem izolacji, 6. wykonanie izolacji pionowej, 7. wymiana okien strychowych, 8. naprawę stropu WPS na klatce schodowej, 9. uzupełnienie ubytków w konstrukcji spoczników schodów klatki, 10. wymiana stolarki okiennej w piwnicy, 11. naprawa tynków na klatce schodowej, 12. remont schodów. W ocenie skarżącej organy obu instancji nie uzasadniły wyboru środka egzekucyjnego w postaci grzywny w celu przymuszenia w sposób właściwy, wystarczający a także wnikliwy. Nie rozważono bowiem wyboru środka w kontekście dostarczonej przez Wspólnotę dokumentacji, pominięto chociażby próbę zbadania czy w sytuacji, gdy przedłożona dokumentacja zawiera braki, bardziej adekwatnym środkiem nie może być jednak wykonanie zastępcze i uzupełnienie o brakujące elementy. Kończąc te rozważania nie sposób nie zwrócić uwagi na fakt, iż w zakresie nałożonych na skarżącą obowiązków mieści się m. in. ocena estetyki obiektu, której wykonanie w momencie trwającego - tak obszernego remontu - wydaje się nie tyle zbyteczne co irracjonalne. Rekapitulując, Wspólnota Mieszkaniowa przy ul. [...] we W., nie uchyla się od nałożonych na nią decyzją PINB obowiązków. Dąży do poprawy stanu technicznego nieruchomości, czego dowodzi m.in. trwający właśnie remont.

W doręczonej sądowi odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki sąd administracyjny zważył:

Zdaniem sądu w tym składzie skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.

Objęte sądową kontrolą postanowienie o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia wydane zostało w ramach postępowania prowadzonego na podstawie przepisów ustawy z 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2019 r. poz. 1438 z późn. zm.) - dalej jako: "u.p.e.a.". Zaskarżonym postanowieniem DWINB utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji nakładające na stronę skarżącą grzywnę w celu przymuszenia w kwocie 20 000 zł, jako środek dyscyplinujący stronę zobowiązaną do realizacji obowiązku, wynikającego z prawomocnego i ostatecznego orzeczenia. W myśl art. 119 § 1 u.p.e.a. grzywnę w celu przymuszenia nakłada się, gdy egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku znoszenia lub zaniechania albo obowiązku wykonania czynności, a w szczególności czynności, której z powodu jej charakteru nie może spełnić inna osoba za zobowiązanego. Według art. 119 § 2 u.p.e.a., grzywnę nakłada się również, jeżeli nie jest celowe zastosowanie innego środka egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym. W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalił się pogląd, że grzywna, jest środkiem egzekucyjnym o charakterze dyscyplinującym, mającym na celu przymuszenie zobowiązanego do wykonania ciążącego na nim obowiązku, tak aby zamiast jej zapłaty wykonał obowiązek (zob. wyrok NSA z 7 czerwca 2018 r. sygn. akt II OSK 3124/17). Treść normatywna art. 119 u.p.e.a. prowadzi do wniosku, że ustawodawca, pozostawiając organowi egzekucyjnemu swobodę wyboru środków egzekucyjnych, w pewnym zakresie wskazuje organowi okoliczności, które powinien rozważyć decydując się na zastosowanie określonego środka. W tym zakresie organ powinien kierować się zasadami celowości, skuteczności, niezbędności i proporcjonalności bacząc, by wobec zobowiązanego stosować tylko dolegliwość, która jest niezbędna do realizacji ciążącego na nim obowiązku (wyroki NSA: z 21 lutego 2012 r., sygn. akt II OSK 2315/10; z 10 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 518/11; z 26 września 2011 r., sygn. akt II OSK 1387/10). Zastosowanie grzywny w celu przymuszenia powinno mieć miejsce w sytuacji, gdy grzywna w celu przymuszenia może go zmusić do realizacji wymaganego obowiązku własnymi środkami. Stosując ten środek egzekucyjny organ musi zatem rozważyć dokładnie i oznaczyć taką wysokość grzywny, która służyć będzie realizacji celu jaki przyświeca postępowaniu egzekucyjnemu, tj. skłonieniu zobowiązanego, który nałożonego decyzją ostateczną obowiązku nie realizuje dobrowolnie, do wykonania ciążącej na nim powinności. Jednocześnie nie można zapominać, że z dniem 12 lipca 2014 r. weszła w życie nowelizacja u.p.e.a., na mocy której dodano przepis art. 128 § 1a u.p.e.a., stanowiący, że postanowienie informujące, że obowiązek objęty tytułem wykonawczym zostanie w trybie postępowania egzekucyjnego wykonany zastępczo przez inną osobę za zobowiązanego, na jego koszt i niebezpieczeństwo, zawiera również wskazanie przybliżonej kwoty kosztów wykonania zastępczego. Porównanie owej przybliżonej kwoty wykonania zastępczego z kwotami grzywien, którymi można obciążyć stronę zobowiązaną powinno być dla organów kryterium warunkującym wybór najbardziej adekwatnego środka egzekucyjnego, który pozwoli na jak najszybsze wykonanie wszystkich obowiązków z decyzji nakazowej.

W realiach omawianej sprawy przy wyborze środka egzekucyjnego w postaci grzywny w celu przymuszenia ( w wysokości 20.000 zł), uwzględnić należało przede wszystkim to, że przedmiotem egzekwowanego nakazu jest przeprowadzenie kontroli oraz sporządzenie ekspertyzy technicznej obejmującej wskazane części i elementy budynku. W kontrolowanym postępowaniu istotne pozostaje także to, że przesłanką wydania decyzji na podstawie art. 62 ust. 3 u.p.b. jest okoliczność zaistnienia nieodpowiedniego stanu technicznego obiektu budowlanego lub jego części mogącego spowodować zagrożenie dla życia lub zdrowia ludzi, bezpieczeństwa mienia bądź środowiska. Celem takiej regulacji jest zatem uzyskanie przez właściwy organ administracji informacji o rzeczywistym stanie technicznym budynku w celu rozstrzygnięcia o konieczności podjęcia dalszych działań wobec tego obiektu. Informacje wynikające ze sporządzonych ekspertyz mają (w zależności od stwierdzonego stanu faktycznego) stanowić podstawę do wydania na podstawie art. 66 ust. 1 u.p.b. decyzji nakazującej usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości. W takich realiach prawnych przy wyborze środka egzekucyjnego organ egzekucyjny powinien kierować się jego efektywnością, celowością oraz skutecznością w aspekcie osiągnięcia celu regulacji prawnej będącej podstawą egzekwowanych obowiązków. Wybierając środek egzekucyjny obowiązków niepieniężnych organ winien kierować się zasadą celowości i skuteczności podjętych działań, co w realiach tej sprawy wskazuje na konieczność podjęcia efektywnych działań, zmierzających do najszybszego wyjaśnienia czy w budynku występuje stan zagrożenia dla życia i zdrowia ludzi oraz bezpieczeństwa mienia wynikających ze złego stanu technicznego budynku mieszkalnego, objętego postępowaniem. Z lektury zarówno akt sprawy, jak i stanowiska i wyjaśnień strony zobowiązanej wynika, że wspólnota poczyniła na chwilę obecną pewne kroki (choć spóźnione i bez efektu realizacji nałożonego zobowiązania), zmierzające do realizacji obowiązku. Mając zatem na uwadze ten fakt, zdaniem sądu w tym składzie, należy przyjąć, że zarówno wybór środka egzekucyjnego, jak i kwota grzywny zachęcą wspólnotę do zrealizowania obowiązku. Stan faktyczny sprawy wskazuje, że wybrany środek egzekucyjny z jednej strony zapewni efektywność egzekucji, a z drugiej będzie jak najmniej uciążliwy dla zobowiązanego. Wskazuje na to wprost treść art. 7 § 2 u.p.e.a., zgodnie z którym organ egzekucyjny stosuje środek egzekucyjny, który prowadzi bezpośrednio do wykonania obowiązku, a spośród kilku środków egzekucyjnych - środek lub środki najmniej uciążliwe dla zobowiązanego.

Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi wskazać należy, że polemika z merytoryczną zasadnością ostatecznej decyzji administracyjnej na etapie postępowania egzekucyjnego nie może odnieść skutku. Zgodnie z art. 29 § 1 u.p.e.a. organ egzekucyjny bada z urzędu dopuszczalność egzekucji, nie jest natomiast uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Skoro więc decyzja nakazująca przeprowadzenie kontroli oraz sporządzenie ekspertyzy technicznej obejmującej wskazane części i elementy budynku jest ostateczna, a jej wykonanie nie zostało wstrzymane, to organ egzekucyjny miał obowiązek wszcząć i prowadzić postępowanie egzekucyjne. Istotą postępowania egzekucyjnego jest wymuszenie wykonania obowiązku, a nie prowadzenie postępowania wyjaśniającego w sprawie, prowadziłoby to do kolejnego rozpoznawania sprawy już raz rozpoznanej. Organ egzekucyjny ustala tylko te fakty, które dla egzekucji mają istotne znaczenie. Tym samym przedmiotem kontroli sądowej jest wyłączenie prawidłowość zastosowania środka egzekucyjnego w postaci grzywny w celu przymuszenia. Dlatego badanie prawidłowości decyzji stanowiącej podstawę prawną obowiązku podlegającego egzekucji pod względem merytorycznym na obecnym etapie postępowania nie jest możliwe. Skarżący mogli podnosić zarzuty dotyczące meritum sprawy, jedynie, w postępowaniu zakończym ostateczną decyzją nakładającą sporne obowiązki.

W ocenie składu orzekającego w niniejszej sprawie, nałożony decyzją wydaną na postawie art. 62 ust. 3 u.p.b. obowiązek przeprowadzenia określonej kontroli oraz sporządzenia ekspertyzy technicznej obejmującej wskazane części i elementy budynku, podlega wykonaniu w trybie przepisów o postępowania egzekucyjnym w administracji. Z powołanego przepisu wynika, że organ nadzoru budowlanego, jeżeli zajdą przewidziane w tym przepisie przesłanki (zostanie stwierdzony nieodpowiedni stan techniczny obiektu budowlanego lub jego części, mogący spowodować zagrożenie życia lub zdrowia ludzi, bezpieczeństwa mienia bądź środowiska), może nakazać właścicielowi lub zarządcy obiektu budowlanego przeprowadzenie kontroli obiektu budowlanego, jego otoczenia lub sposobu użytkowania w zakresie wynikającym z art. 62 ust. 1 u.p.b., a ponadto z tych samych powodów zażądać przedstawienia ekspertyzy stanu technicznego obiektu lub jego części. Nałożenie jednocześnie obowiązku przeprowadzenia kontroli obiektu budowlanego oraz obowiązku przedstawienia ekspertyzy stanu technicznego obiektu następuje w formie decyzji administracyjnej. Od tej sytuacji należy odróżnić przypadek, w którym jest nakładany, po uprzednim nakazaniu przeprowadzenia kontroli, obowiązek przedstawienia ekspertyzy stanu technicznego obiektu lub jego części. Wówczas, zgodnie z uchwałą składu siedmiu sędziów NSA z 16 lutego 2016 r. sygn. II OPS 4/15, ONSAiWSA 2016/4/55, formą prawną nałożenia takiego obowiązku będzie postanowienie wydane na podstawie art. 62 ust. 3 w związku z art. 81c ust. 2 i 3 u.p.b. Takie postanowienie ma charakter stricte dowodowy. Nałożony nim obowiązek nie może stanowić podstawy do wystawienia tytułu wykonawczego. Zgodnie bowiem z art. 81c ust. 4 u.p.b. w razie niedostarczenia w wyznaczonym terminie żądanych ocen lub ekspertyz albo w razie dostarczenia ocen lub ekspertyz, które niedostatecznie wyjaśniają sprawę będącą ich przedmiotem, organ administracji architektoniczno-budowlanej lub nadzoru budowlanego może zlecić wykonanie tych ocen lub ekspertyz albo wykonanie dodatkowych ocen lub ekspertyz na koszt osoby zobowiązanej do ich dostarczenia.

W realiach niniejszej sprawy organ nadzoru budowlanego nie wydał opisanego postanowienia. Podjął natomiast decyzję na postawie art. 62 ust. 3 u.p.b., która dopóki funkcjonuje w obrocie prawnym, obliguje zobowiązanych do wykonania wynikających z niej obowiązków, a w razie bezczynności zobowiązanych wierzyciel obowiązany jest, na mocy art. 6 u.p.e.a. uruchomić środki prawne niezbędne do realizacji określonych obowiązków. Do decyzji organu nadzoru budowlanego wydawanej na podstawie art. 62 ust. 3 u.p.b. nie ma zatem zastosowania przepis art. 81c ust. 4 u.p.b. Obowiązki wynikające z powyższej decyzji w przypadku ich niewykonania mogą być zatem egzekwowane jako obowiązki o charakterze niepieniężnym, na podstawie przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tak też A. Kosicki (w:) Prawo budowlane. Komentarz, wyd. IV, red. A. Plucińska-Filipowicz, M. Wierzbowski, Warszawa 2021, art. 62 lex/el).

Na koniec można jeszcze dodać, że nie podzielił także sąd zasadności zarzutu, jakoby organy błędnie przyjęły, że zobowiązana nie uchyla się od nałożonego obowiązku. Akta sprawy wskazują bowiem, ze ostateczna decyzja organu drugiej instancji nosi datę 29 X 2019 r., a organ I instancji w końcowej części decyzji pouczył stronę, "że w przypadku nieprzedłożenia określonych w sentencji dokumentów w terminie 2 miesięcy od dnia jej ostateczności tut. organ nadzoru budowlanego podejmie postępowanie egzekucyjne". Zatem wspólnota była w pełni świadoma skutków niewywiązania się z obowiązku, nałożonego w decyzji z 9 maja 2019 r., czyli na długo przed wybuchem epidemii covid19, skutków niepodjęcia działań zgodnych ze zobowiązaniem.

Strona winna mieć na uwadze także fakt, ze w przypadku realizacji zobowiązania, grzywny w celu przymuszenia podlegają umorzeniu lub zwrotowi (w zależności od tego czy zostaną ściągnięte, czy nieuiszczone.

Sąd nie dopatrzył się również naruszenia innych przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, zatem skarga podlegała oddaleniu, stosownie do treści art. 151 ppsa.