Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 338/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2013-10-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art 59,50,86,52 ust 2, 60,61 ust 1, 2,5
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: art 138 par 2, art 6,7,8,77
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec (spr.), Sędziowie sędzia WSA Jakub Linkowski, sędzia WSA Tomasz Wykowski, Protokolant ref. staż. Filip Rutkowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 października 2013 r. sprawy ze skargi N. Sp. z o.o. z siedzibą w P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...], [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu oddala skargę


UZASADNIENIE

Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie decyzją z dnia [...] listopada 2012 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. uchyliło w całości decyzję Prezydenta Miasta C. z dnia [...] października 2012 r., nr [...] którą ustalono warunki zabudowy działki nr [...] położonej u zbiegu ulic: [...] i [...] w C. dla inwestycji polegającej na budowie zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych z usługami w parterze (do 200 m2) wraz z niezbędną infrastrukturą.

W uzasadnieniu decyzji Kolegium podniosło, że zaskarżona decyzja nie może funkcjonować w obrocie prawnym, gdyż została wydana z naruszeniem prawa.

Zgodnie z brzmieniem art. 59 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy.

Zdaniem organu odwoławczego złożony przez inwestora wniosek nie spełniał wymogów art. 52 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Kolegium podniosło, że w aktach sprawy znajduje się wniosek inwestora - część tekstowa oraz wycinek mapy nie zawierający żadnego opisu pozwalającego na ustalenie, czy jest to kopia mapy zasadniczej czy kopia mapy katastralnej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjno i kartograficznego. Brak jest nadto określenia skali w jakiej ta mapa jest sporządzona. W ocenie organu odwoławczego, przedłożona mapa nie stanowi dokumentu urzędowego, który winien być sporządzony zgodnie z art. 76 Kodeksu postępowania administracyjnego.

Zdaniem organu odwoławczego, organ I instancji przed rozpatrzeniem wniosku, który nie spełnia wymogów określonych w art. 52 ust.2 pkt 2 cyt. ustawy, winien wezwać wnioskodawcę do uzupełnienia wniosku, celem przedłożenia załącznika graficznego (mapy), który spełnia wymogi określone w art. 52 ust.2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W rozpatrywanej sprawie organ I instancji nie wezwał wnioskodawcy do uzupełnienia wniosku.

Ponadto w uzasadnieniu decyzji o warunkach zabudowy, organ pierwszej instancji stwierdził że: "z przeprowadzonej analizy stanu faktycznego wynika, że możliwe jest wydanie decyzji o warunkach zabudowy, gdyż w rozpatrywanym przypadku są spełnione wymogi art. 61 ust. 1 wymienionej na wstępie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym." Kolegium podniosło, że nie podziela tego stanowiska. Wyjaśniło bowiem, że przepis art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu zagospodarowaniu przestrzennym wyraźnie stanowi, iż wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków enumeratywnie wymienionych w tym przepisie. Jeden z warunków określonych w ust. 1 pkt 3 dotyczy istniejącego lub projektowanego uzbrojenia terenu. Przepis art. 61 ust. 5 stanowi, że warunek, o którym mowa w ust.1 pkt 3, uznaje się za spełniony, jeżeli wykonanie uzbrojenia terenu zostanie zagwarantowane w drodze umowy zawartej między właściwą jednostką organizacyjną a inwestorem".

W ocenie SKO, z materiału dowodowego wynika, że wnioskodawca nie dopełnił tego warunku. Prezydent Miasta C. wystąpił natomiast do jednostek organizacyjnych (E. S.A, Biuro Obsługi Klienta i Zakładu Wodociągów i Kanalizacji) o zajęcie stanowiska w kwestii dotyczącej zapewnienia, czy istniejące uzbrojenie wystarczające jest do zasilenia w energię elektryczną oraz czy istnieje możliwość podłączenia planowanej inwestycji do sieci wodociągowej i kanalizacyjnej. Kolegium wywiodło bowiem, że zagwarantowanie stosownego uzbrojenia działki jest jednym z warunków dopuszczających wydanie pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy. Nawet jeśli inwestycja realizuje zasadę dobrego sąsiedztwa, w tym wymóg dostępu do drogi publicznej, to niespełnienie wymagań wynikających z art.61 ust 1 pkt 3 uniemożliwia organowi wydanie decyzji.

Organ odwoławczy zauważył ponadto, że wnioskodawca podał, iż planowana ilość miejsc parkingowych dla samochodów osobowych - to 300 miejsc postojowych, w tym na terenie działki nr [...] planowane jest 100 miejsc postojowych i 200 miejsc w garażu podziemnym. Tymczasem organ I instancji nie odniósł się do kwestii zagospodarowania terenu - działki nr [...], na którym ma być zlokalizowany parking w ilości 100 miejsc postojowych. Parking w ilości 100 miejsc postojowych winien spełniać wymogi wskazane w odpowiednich przepisach, z uwzględnieniem liczby miejsc, z których korzystają osoby niepełnosprawne. Na organie wydającym decyzję o warunkach zabudowy należy zatem takie ustalenie wymagań, które pozwolą na prawidłowe skonkretyzowanie miejsc postojowych.

Odnosząc się natomiast do zarzutów stron podniesionych w odwołaniach a dotyczących naruszenia ładu przestrzennego i ochrony interesów osób trzecich SKO wskazało, że są one uzasadnione, bowiem organ I instancji w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji o warunkach zabudowy jedynie w sposób lakoniczny stwierdził, że z przeprowadzonej analizy stanu faktycznego wynika, iż możliwe jest wydanie decyzji o warunkach zabudowy, gdyż spełnione są wymogi art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Odnosząc się do zarzutu, że organ I instancji przy wydawaniu zaskarżonej decyzji o warunkach zabudowy nie uwzględnił ustaleń zawartych w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta C., Kolegium wyjaśniło, że studium nie ma mocy aktu powszechnie obowiązującego i nie może stanowić podstawy do wydania decyzji o warunkach zabudowy.

Odnośnie zarzutu oznaczenia stron postępowania SKO podniosło, że organ I instancji prawidłowo ustalił strony postępowania i dopełnił czynności o jakich mowa w art. 10 K.p.a.

Na tę decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...] listopada 2012 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła spółka N. sp. z o.o. z siedzibą w P., reprezentowana przez radcę prawnego.

Zaskarżonej decyzji zarzuciła wydanie z naruszeniem:

- art. 52 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że nie zostały spełnione przez wnioskodawcę wszelkie warunki niezbędne do wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu;

- art. 61 ust 1 tej ustawy poprzez jego błędną wykładnię i wobec tego jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na uznaniu, iż nie zostały spełnione przez wnioskodawcę wymogi w zakresie uzbrojenia terenu, na którym ma być realizowana inwestycja;

- § 2 pkt 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz.U.2003.164.1589), poprzez jego błędną wykładnię i wobec tego jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na uznaniu, iż zaskarżona decyzja nie spełnia wymogów w zakresie sposobu zapisywania ustaleń decyzji o warunkach zabudowy, podczas gdy wszelkie wymogi zostały spełnione;

- przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690), poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, gdyż na etapie wydawania decyzji, która nie rodzi praw do terenu, nie stosuje się wymogów przedmiotowego rozporządzenia;

- art. 138 § 2 K.p.a. poprzez błędne uznanie, iż zachodzą przesłanki do uchylenia zaskarżonej decyzji organu I instancji w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji;

- art. 6 K.p.a. poprzez niedziałanie przez organ odwoławczy na podstawie przepisów prawa i wobec tego naruszenie zasady legalności działania organów administracji publicznej;

- art. 7 i 77 K.p.a. poprzez naruszenie słusznego interesu obywatela polegające na braku poczynienia dokładnych ustaleń co do spełnienia przez Wnioskodawcę wymogów prawnych w zakresie złożonego wniosku, w tym kwestii mapy zasadniczej oraz analizy warunków i zagospodarowania terenu i wobec tego naruszenie zasady legalności działania organów administracji publicznej;

- art. 8 K.p.a. poprzez naruszenie zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że wydanie przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 K.p.a jest uzasadnione w przypadku stwierdzenia, iż doszło do wydania decyzji z naruszeniem przepisów postępowania oraz, że zakres sprawy konieczny do wyjaśnienia ma istotny wpływ na rozstrzygnięcie. Konieczne jest więc wskazanie przepisów postępowania, które zostały naruszone przez organ pierwszej instancji. Tymczasem zdaniem skarżącego SKO w żadnym zakresie nie wskazało przepisów proceduralnych, których naruszenia dopuścił się organ I instancji. Organ odwoławczy lakonicznie podniósł jedynie, iż nie zgadza się ze stanowiskiem organu I instancji w określonych kwestiach, że wnioskodawca nie dopełnił określonych warunków, że materiał dowodowy jest niepełny. Stawiając takie zarzuty, zgodnie z procedurą, powinien w trakcie prowadzonego przez siebie postępowania - jeżeli zauważył wady w materiale dowodowym - przeprowadzić dodatkowe postępowanie dowodowe w celu uzupełnienia dowodów lub zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi I instancji.

Zdaniem skarżącego, organ odwoławczy w toku postępowania kontrolującego prawidłowość wydania decyzji o warunkach zabudowy winien zajmować się przede wszystkim sprawdzeniem wydania warunków zabudowy pod względem zgodności z procedurą wydawania decyzji administracyjnych i warunkami określonymi w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustalając czy zostały one enumeratywnie spełnione. Natomiast organ ten nie posiada uprawnień do polemizowania ze stanowiskiem organu I instancji i podważania treści jego decyzji, podczas gdy projekt decyzji o ustaleniu warunków zabudowy został sporządzony przez osobę, wpisaną na listę członków Mazowieckiej Okręgowej Izby Architektów. Zdaniem skarżącego wniosek Inwestora, przeciwnie do stanowiska SKO, spełnia wszelkie wymogi prawne wskazane w treści art. 52 ust 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, tak więc organ odwoławczy nie ma uprawnień do podważenia treści przedmiotowej decyzji. Do wniosku spółki N. sp. z o.o. zostały dołączone m.in. dwa egzemplarze mapy zasadniczej w skali 1:1000 pobrane z Powiatowego Ośrodka Zasobu Geodezyjnego i Kartograficznego w C. obejmujące swym zakresem wymagany, obowiązującymi przepisami, obszar niezbędny do przeprowadzenia analizy urbanistyczno-architektonicznej. Dodatkowo wnioskodawca dołączył kserokopię tej mapy z zaznaczonym planowanym sposobem zagospodarowania terenu, czym spełnił wymagania określone m.in. wzorem wniosku wydawanego przez organ wydający warunki zabudowy i C. i tym samym spełnił wymagania obowiązujących przepisów decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. W wydanej decyzji i jej załącznikach, w tym m.in. w analizie urbanistyczno-architektonicznej określono wszelkie warunki jakie spełnia planowana inwestycja. W dołączonej analizie wyjaśniono szczegółowo, w tym m.in. dlaczego nie ustala się warunków i wymagań np. szerokości elewacji frontowej.

Ponadto zadaniem skarżącego, szczegółowa analiza urbanistyczno – architektoniczna stanowi załącznik nr 2 do decyzji i nie ma obowiązku jej powtarzania w uzasadnieniu decyzji.

Organ odwoławczy dokonał błędnej wykładni treści art. 61 ust. 1 pkt 3 cyt. ustawy wskazującego, iż jednym z warunków, jakie należy spełnić jest, gdy "istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego". Zdaniem skarżącej, istniejące uzbrojenie terenu jest wystarczające do podłączenia planowanej inwestycji, czego dowodem są oświadczenia/zapewnienia operatorów poszczególnych sieci. Sieć energetyczna przechodzi przez działkę, na której planowana jest inwestycja, a sieci wodno-kanalizacyjna znajduje się w pasie drogowym drogi dojazdowej do działki, na której planowana jest inwestycja. Powołanie się SKO w C. na art. 61 ust 5 cyt. ustawy jest niezasadne, gdyż w przedmiotowym przepisie mowa jest o wykonaniu uzbrojenia terenu w przypadku jeżeli go fizycznie nie ma, a w przypadku skarżącej , co zostało potwierdzone przez operatorów i jest również widoczne na dołączonej do wniosku mapie.

Odnosząc się do zarzutu jaki stawia SKO w C. decyzji z dnia [...] października 2012 r. w zakresie nieokreślenia liczby miejsc, z których korzystają osoby niepełnosprawne, skarżący wskazał, iż nie jest to przedmiotem postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. wniosło o jej oddalenie podtrzymując argumentację zaprezentowaną w zaskarżonej decyzji.

W piśmie procesowym z dnia 9 kwietnia 2013 r. o oddalenie skargi wniósł uczestnik postępowania – P. W.. W jego ocenie, wnioskodawca przedłożył wprawdzie kopie map, jednakże nie wynikało z nich z jakiego zasobu pochodzą. Mapy te nie zawierały żadnych opisów oraz dowodu zachowania wymaganej skali. Nie spełniają zatem wymogów określonych cyt. przepisem art. 52 ust 1 pkt 1 wskazanej ustawy.

W jego ocenie, SKO słusznie stwierdziło, że załączone mapy nie stanowią dokumentu urzędowego i nie mogą być podstawą oceny decyzji organu II Instancji.

Wbrew zarzutom skargi brak jest podstaw do przyjęcia, że załączone do wniosku mapy spełniają wymogi powyższego przepisu. Za potwierdzeniem prawdziwości tego ustalenia SKO przemawiają nieprawidłowości, jakie wynikają z porównania mapy załączonej do decyzji Prezydenta Miasta ze szkicami załączonymi przez skarżącego do wniosku o wydanie decyzji, które stanowiły podstawę analizy urbanistyczno-architektonicznej, sporządzonej przez architekta oraz porównania wymienionych map z tą analizą.

Zauważył, że na szkicach stanowiących podstawę analizy brak jest oznaczenia ulic, w tym ulicy [...] i ulicy [...]. Natomiast na szkicu załączonym do decyzji Prezydenta miasta ulica [...] jest nieprawidłowo umiejscowiona na innej działce o odmiennym przeznaczeniu. Powyższa nieprawidłowość doprowadziła do wadliwego oznaczeniu na załączniku do decyzji granic działki nr [...], stanowiącej przedmiot decyzji. Czerwona linia AB działki w rzeczywistości graniczy nie z ulicą [...] a z działką nr [...], która nie jest ulicą. Ulica [...]. położona na działce nr [...] w rzeczywistości graniczy z działką [...], a nie z przedmiotową działką nr [...].

Powyższe wynika z dowodów jakimi są: Załącznik nr 1 do decyzji Prezydenta Miasta C., szkice bez nazwy, stanowiące podstawę analizy urbanistycznej oraz analiza urbanistyczna.

W ocenie uczestnika, skoro przedmiotowa działka [...] oddzielona jest inną działką od ulicy [...], to ulica [...] nie może stanowić punktu odniesienia do analizy ładu urbanistycznego od tej strony, gdyż działka ta nie ma dostępu do ulicy [...]. Analiza urbanistyczna konieczna do oceny przesłanek z art. 61 ust. 1 pkt 1 cyt. ustawy może obejmować jedynie analizę urbanistyczną od strony ulicy [...], a nie od strony obu w/w ulic.

Z uwagi na nieprawidłowe umiejscowienie ulicy [...]. nieprawidłowo została dokonana analiza zabudowy wielorodzinnej (tzw. bloki mieszkalne) od strony ulicy [...].

W analizie urbanistycznej jako zabudowę wielorodzinną graniczącą z ulicą [...] wskazano bloki mieszkalne położone na działkach: [...] i [...]. Po pierwsze: w rzeczywistości wymienione budynki są położone przy ulicy [...], a nie przy ulicy [...], po drugie: wymienione działki z budynkami wielorodzinnymi są oddzielone od ulicy [...] działkami: działką parkingową nr [...] i małymi działkami garażowymi o nr: [...], [...]., [...], [...], [...]..

Usytuowanie wymienionych działek wynika z załącznika do decyzji. Natomiast na szkicu załączonym do wniosku numery te są nieczytelne.

Zdaniem uczestnika postępowania, przepis art. 61 ust. 1 pkt 3 w/w w przedmiocie zapewnienia uzbrojenia terenu należy stosować łącznie z przepisem ust. 5 tego artykułu, który nakazuje zagwarantowanie uzbrojenia terenu w drodze umowy inwestora z właściwą jednostką. Strona skarżąca nie przedłożyła takich umów. Oznacza to, że skarżąca nie dopełniła wymienionych wymogów, co stanowi o tym, że SKO prawidłowo poczyniło ustalenia faktyczne i: prawne w przedmiocie naruszenia wymienionego przepisu. Powoływanie się w skardze przez skarżącą na wystąpienia Prezydenta Miasta do jednostek organizacyjnych nie spełnia warunków określonych wymienionymi przepisami. Zarzuty w tym względzie, zawarte w skardze, są zatem nieuzasadnione.

Ponadto zdaniem uczestnika, organ II Instancji nie naruszył art. 61 ust 1 ustawy o planowaniu przestrzennym, w zakresie wykładni lub niewłaściwego zastosowania w związku z ustaleniami miejsc parkingowych. Przepisy § 2 pkt 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. wydany został na podstawie art. 67 ust. 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Zatem wymogi w zakresie ilości miejsc parkingowych, wynikają z postanowień wymienionej ustawy i nie wymagają dodatkowej wykładni. Wprost przeciwnie przepisy te nakazują w decyzjach o warunkach zabudowy orzekać w przedmiocie miejsc parkingowych.

W piśmie procesowym z dnia 12 sierpnia 2013 r. skarżąca spółka podtrzymała dotychczasowe zarzuty. Odnosząc się do stanowiska uczestnika postępowania z dnia [...] kwietnia 2013 r. skarżąca podniosła, że złożony wniosek o ustalenie warunków zabudowy spełniał wszystkie wymagania w świetle przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Na podstawie mapy zasadniczej -pobranej z jednostki ewidencyjnej - organ wydający decyzję przeprowadził analizę urbanistyczno – architektoniczną. Nieścisłości w oznaczeniu ulicy [...] nie mają znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy, ponieważ zarówno działka [...] jak i działka [...], w świetle danych z ewidencji gruntów i budynków, stanowią drogę.

Kolejny argument uczestnika postępowania jakoby działka nr [...] stanowiła zieleń publiczną, ogólnodostępną jest o tyle chybiony, że tylko część tej działki, ta objęta Miejscowym Planem Zagospodarowania Przestrzennego terenu pomiędzy Osiedlami J." i "[...]" w C. ma przewidzianą taką funkcję zabudowy i zagospodarowania terenu, podczas gdy druga część tej działki- na wysokości działki objętej wnioskiem o warunki zabudowy (nr [...]), nie jest już objęta powyższym planem, wobec czego takiej funkcji nie posiada. Fakt, iż pomiędzy działką nr [...] a ulicą [...] (działką nr [...]) znajduje się jeszcze inna działka ([...]), nie stanowi nieprawidłowości w zakresie przeprowadzonej analizy, gdyż ta inna działka również stanowi drogę, co więcej - pas drogowy ulicy [...] znajduje się w granicach analizowanego obszaru - graniczy bezpośrednio z działką objętą wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy i podobnie jak ulica [...], graniczy z terenami objętymi zabudową wielorodzinną.

Ponadto zdaniem pełnomocnika skarżącej, istniejące uzbrojenie terenu - gdzie dostęp do infrastruktury technicznej przedmiotowa nieruchomość posiada i od strony ulicy [...] i ulicy [...]. - jest wystarczające do podłączenia planowanej inwestycji, czego dowodem są oświadczenia (zapewnienia) operatorów poszczególnych sieci. Sieć energetyczna przechodzi przez działkę, na której planowana jest inwestycja, a sieci wodnokanalizacyjne znajdują się w pasie drogowym drogi dojazdowej do działki, na której planowana jest inwestycja.

Za całkowicie chybiony i niezasadny uznano zarzut uczestnika postępowania dotyczący wymogów w zakresie miejsc parkingowych. Nie jest to przedmiotem postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy. Szczegółowe ustalenia w tym zakresie będą jednak przedmiotem postępowania na etapie udzielenia pozwolenia na budowę.

Pełnomocnik skarżącej podniósł także, iż w treści wydanej decyzji o warunkach zabudowy organ I instancji wskazał, że projekt budowlany winien spełniać warunki techniczne określone w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r., natomiast nie jest możliwe, aby organ wydający decyzję o warunkach zabudowy weryfikował, czy przedłożona koncepcja spełnia wszystkie, określone rozporządzeniem warunki techniczne jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, gdyż nie jest to przedmiotem tej procedury.

W piśmie procesowym z dnia 13 sierpnia 2013 r. skarżąca spółka podtrzymała dotychczasowe zarzuty. Odnosząc się zaś do odpowiedzi na skargę powtórzyła argumenty podniesione zarówno w skardze jak i w piśmie procesowym z dnia 12 sierpnia 2013 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.

Zaskarżona decyzja nie jest bowiem dotknięta wadą, która powodowałaby konieczność wyeliminowania jej z obrotu prawnego.

Należy mieć na względzie, że podstawę prawną decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. stanowił min. przepis art. 138 § 2 K.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy". Przepis ten należy również rozpatrywać w kontekście art. 136 K.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję.

Ze wskazanych przepisów wynika, że decyzja kasacyjna znajduje zastosowanie w sytuacji, gdy organ I instancji, z powodu naruszenia przepisów postępowania, nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w zakresie mającym istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, zaś usunięcie tego naruszenia nie mieści się w kompetencjach organu odwoławczego zakreślonych w art. 136 K.p.a. Z taką sytuacją mamy do czynienia, gdy organ I instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części, albowiem wówczas wyłączona jest możliwość przeprowadzenia dodatkowego postępowania dowodowego przez organ odwoławczy.

W wyroku z dnia 8 listopada 2011 r., sygn. II OSK 1564/10, Naczelny Sąd Administracyjny stanął na stanowisku, że analiza normatywna przepisów art. 60 ust. 1 i ust. 4 oraz art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym prowadzi do konstatacji, że nie jest możliwe wydanie przez organ odwoławczy decyzji reformatoryjnej na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., w zakresie ustalenia warunków zabudowy. Wykładnia systemowa i funkcjonalna powołanych norm dowodzi, że rozpatrując odwołanie od negatywnej decyzji o warunkach zabudowy, organ II instancji nie może, po raz pierwszy, orzec co do istoty sprawy i ustalić warunki zabudowy dla wnioskowanej inwestycji. Powołanie bowiem biegłego urbanisty, w celu sporządzenia projektu decyzji o warunkach zabudowy, uzyskanie uzgodnień lub decyzji wymaganych ustawą i przepisami szczególnymi, pociąga za sobą konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, o ile nie w całości, to przynajmniej w znacznej części przez organ I instancji. Stanowisko to podziela skład orzekający w niniejszej sprawie i stwierdza, że zakres postępowania odwoławczego w tej materii wykracza poza granice uzupełniającego postępowania dowodowego, o którym mowa w art. 136 K.p.a.

Działanie takie, w oczywisty sposób naruszyłoby zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, określoną w art. 15 K.p.a, albowiem od ewentualnej decyzji wydanej przez organ II instancji, po przeprowadzeniu takiego pełnego postępowania ustalającego warunki zabudowy, nie służyłoby już odwołanie w toku instancji. Rozstrzygnięcie takie stałoby również w oczywistej sprzeczności z art. 136 K.p.a. oraz z art. 138 § 2 K.p.a., ograniczając swobodę działania organu odwoławczego w tym zakresie.

W orzecznictwie sądów administracyjnych wielokrotnie podkreślano, że organ odwoławczy jest kompetentny do przeprowadzenia wyłącznie uzupełniającego postępowania dowodowego. Przeprowadzenie przez ten organ odwoławczy postępowania dowodowego w całości lub w znacznej części narusza zasadę dwuinstancyjności. Każda sprawa powinna być nie tylko rozstrzygnięta, ale i rozpoznana, (co do istoty) przez dwa organy administracji różnych stopni. Tylko tak rozumiana zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego stwarza gwarancje realizacji praw i interesów stron (por. np. wyrok NSA z dnia 20 maja 1998 r., sygn. akt IV SA 2058/97).

Biorąc pod uwagę to stanowisko należy stwierdzić, że skoro Samorządowe Kolegium Odwoławcze powzięło wątpliwości co do materiału dowodowego zebranego przez organ I instancji, miało podstawy by uchylić decyzję Prezydenta Miasta C. i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia.

Celem postępowania o ustalenia warunków zabudowy jest ocena, czy planowana przez inwestora zmiana terenu, dla którego nie został uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, jest dopuszczalna. Wobec tego ocena taka musi zostać poprzedzona postępowaniem wyjaśniającym w zakresie spełnienia przesłanek, o których mowa art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2012 poz. 647 zwanej dalej upzp).

Ustalenie warunków zabudowy następuje wyłącznie na wniosek, przy czym art. 52 upzp określa, co wniosek taki powinien zawierać. I tak stosowanie do art. 52 ust. 2 pkt 1 upzp ustawodawca wskazał, ze wniosek ma zawierać określenie granic terenu objętego wnioskiem, przedstawionych na kopii mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy, i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1.000, a w stosunku do inwestycji liniowych również w skali 1:2.000.

SKO uchyliło zaskarżoną decyzję m.in. z tego powodu, że do wniosku nie załączono odpowiednich map. Skarżący co prawda twierdzi, że są to mapy pobrane z Powiatowego Ośrodka Zasobu Geodezyjnego i Kartograficznego w C.. Jednak nie ma na nich jakiejkolwiek adnotacji, czy zostały przyjęte do zasobu geodezyjnego. Wobec tego organ odwoławczy uchylając zaskarżoną decyzję trafnie wskazał, że organ I instancji zobowiązany był wezwać wnioskodawcę do przedłożenia właściwego załącznika graficznego. W przeciwnym razie uzasadnione są zarzuty podnoszone przez uczestnika postępowania co do nieprawidłowości uwidocznionych na mapach przedłożonych przez inwestora w stosunku do mapy załączonej do decyzji Prezydenta Miasta C.. Nie jest zatem zasadny zarzut skarżącego dotyczący naruszenia przez SKO art. 52 upzp.

Stwierdzić także należy, że zgodnie z art. 61 ust. 1 upzp wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

W art. 61 ust. 5 upzp uszczegółowiono, że warunek, o którym mowa w ust. 1 pkt 3, uznaje się za spełniony, jeżeli wykonanie uzbrojenia terenu zostanie zagwarantowane w drodze umowy zawartej między właściwą jednostką organizacyjną a inwestorem.

W ocenie Sądu, rację ma organ odwoławczy, że w zgromadzony przez organ I instancji materiał dowodowy nie daje podstaw do przyjęcia, że w sprawie spełniona została przesłanka z art. 61 ust. 1 pkt 3 upzp. Z akt sprawy wynika jedynie, że Prezydent C. wystąpił do zakładu energetycznego oraz do zakładu wodociągów i kanalizacji o zajęcie stanowiska w kwestii dotyczącej zapewnienia, czy istniejące na terenie objętym inwestycją uzbrojenie jest wystarczające do zaspokojenia potrzeb planowanej inwestycji. Oba podmioty potwierdziły potencjalną możliwość podłączenia inwestycji do sieci, jednakże zastrzegły, ze wymaga to ustalenia warunków technicznych z inwestorem. Nie można zatem uznać, że jest to wystarczające dla wydania pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy. Przepis art. 61 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 61 ust. 5 upzp wyraźnie bowiem stanowi, że wykonanie uzbrojenia terenu ma zostać zagwarantowane w drodze umowy między inwestorem a właściwą jednostką. Z akt sprawy nie wynika, by organ I instancji wzywał inwestora do przedłożenia tego typu umowy. Stwierdzić zatem należy, że potwierdzenie przez odpowiednie podmioty możliwości wykorzystania istniejących mediów dla zaopatrzenia planowanej inwestycji nie pozwala w niniejszej sprawie na przyjęcie, że została spełniona przesłanka o jakiej mowa art. 61 ust. 1 pkt 3 upzp.

W ocenie Sądu, nie jest również zasadny zarzut skarżącego, że określenie liczby miejsc, z których korzystają osoby niepełnosprawne nie jest to przedmiotem postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 12 października 2012 r., sygn. akt II OSK 812/11 stwierdził, że o ilości miejsc parkingowych winna rozstrzygać już decyzja ustalająca warunki zabudowy, co ma wynikać z § 18 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r. Nr 75, poz. 690 ze zm.) zgodnie z którym liczbę i sposób urządzenia miejsc postojowych należy dostosować do wymagań ustalonych w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, z uwzględnieniem potrzebnej liczby miejsc, z których korzystają osoby niepełnosprawne. Tym samym skoro na etapie sporządzania projektu budowlanego należy ustalić liczbę miejsc postojowych w nawiązaniu do ustaleń decyzji o warunkach zabudowy, to taka decyzja powinna w tym zakresie o tejże ilości rozstrzygać. Sąd orzekający w niniejszej sprawie przedstawiony pogląd podziela. Tym samym za zasadne należało uznać stwierdzenie organu odwoławczego, że na organie wydającym decyzję o warunkach zabudowy ciąży takie ustalenie wymagań, które pozwolą na prawidłowe skonkretyzowanie miejsc postojowych. Tym samym zasadnie SKO wytknęło, iż organ I instancji nie odniósł się do kwestii zagospodarowania terenu - działki nr [...], na którym ma być zlokalizowany parking w ilości 100 miejsc postojowych.

W ocenie Sądu, decyzja organu I instancji powinna podlegać także uchyleniu z innych powodów, na które nie zwróciło uwagi Samorządowe Kolegium Odwoławcze.

Otóż sporządzona na potrzeby prowadzonego postępowania analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu oraz decyzja o warunkach zabudowy powinna określać wymagania dotyczące m.in. ustalenia szerokości elewacji frontowej (§ 1 pkt. 3 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - (Dz. U. Nr 164, poz. 1588). Jak wyjaśnia się przy tym w orzecznictwie sądów administracyjnych przepisy powołanego rozporządzenia nie dają podstaw do określania zarówno w części pisemnej analizy, jak i w decyzji o warunkach zabudowy poszczególnych parametrów technicznych planowanej inwestycji w sposób niejednoznaczny, umożliwiający ich zmianę na plus lub minus (por. m. in. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 listopada 2007 r., sygn. akt IV SA/Wa 1601/06, LEX nr 424613, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 listopada 2005 r., sygn. akt IV SA/Wa 1485/05). Tymczasem w niniejszej sprawie organ I instancji w ogóle nie ustalił szerokości elewacji frontowej planowanych budynków. W decyzji z dnia [...] października 2012 r. wskazał jedynie w punkcie dotyczącym szerokości elewacji frontowej , że nie ustala się tego parametru. Stanowisko to nie zostało w żadem sposób uzasadnione. W analizie dołączonej do tej decyzji wskazano jedynie, że w obszarze analizowanym szerokość elewacji frontowej wynosi od 2 do 135 m. Średnia szerokość elewacji frontowej wynosi zaś 34 m. W ocenie Sądu, tak określony wskaźnik zabudowy nie spełnia wymogów określonych w § 6 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588) i tym samym przyznaje inwestorowi daleko idącą, nieuprawnioną dowolność w realizacji planowanej inwestycji.

Ponadto zgodnie z § 2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. pod pojęciem "front działki"; należy rozumieć część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę. Stosownie do § 3 ust. 1 tego rozporządzenia, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 upzp. Granice obszaru analizowanego wyznacza się - w myśl ust. 2 cytowanego przepisu - na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 upzp, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Tym samym od właściwego ustalenia frontu działki uzależniona jest poprawność przeprowadzonej analizy i dokonanych na jej podstawie ustaleń. W ocenie Sądu, pominięcie przez organ tego parametru czyni zasadniczo wadliwą decyzję o warunkach zabudowy.

Z akt sprawy wynika, że planowana inwestycja położona jest u zbiegu ulic [...] i [...]. Szerokość działki od ulicy [...] wynosi 135 m, a od ul. [...] 100 m. Analizą objęto zaś obszar wokół działki, w odległości 405 m. Sugeruje to, że za front działki przyjęto jej część położoną przy ulicy [...]. Tymczasem z decyzji organu I instancji wynika, że zjazdy zostały zaprojektowane od ulicy [...]. Skoro pod pojęciem "front działki" należy rozumieć część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę, a główny zjazd ma się odbywać z ulicy [...] – do której przylega działka inwestora o szerokości 100 metrów - koniecznym było także wyjaśnienie, dlaczego przyjęto do analizy obszar o ponad 4-krotnej szerokości frontu działki. Okoliczności tej nie dostrzegł organ odwoławczy, a jego wystąpienie dodatkowo potwierdza, iż rozstrzygnięcie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] listopada 2012 r. było prawidłowe.

W ocenie Sądu, rysujące się wątpliwości tyczące ustalenia frontu działki inwestycyjnej mogą mieć istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, ponieważ od właściwego ustalenia frontu działki inwestycyjnej zależy szerokość elewacji frontowej planowanej zabudowy oraz prawidłowość wytyczenia granic obszaru analizowanego. Ponownie rozpatrując tę sprawę organ I instancji zobowiązany będzie zatem do wnikliwego wyjaśnienia tych kwestii w oparciu o prawidłową mapę geodezyjną.

Reasumując, wobec przedstawionych zasadniczych uchybień organu I instancji, stwierdzić należy, że decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. co do rozstrzygnięcia jest prawidłowa, choć nie na wszystkie występujące uchybienia wskazała. Organ odwoławczy trafnie jednak dostrzegł, że Prezydent Miasta C. wydał swą decyzję bez dokładnego zebrania materiału dowodowego. Wobec tego zasadnie uchylił kwestionowaną decyzję I instancji. Nie można przy tym podzielić zarzutów skarżącego, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. naruszyło przepisy art. 138 § 2, art. 6, art. 7, art. 8, art. 77 K.p.a. Należy bowiem zauważyć, że oprócz inwestora w niniejszym postępowaniu udział brały również inne strony, które oponują przeciwko realizacji tej inwestycji. Wobec tego wyważenia wymagało, czy w świetle interesu inwestora i interesu pozostałych uczestników postępowania administracyjnego decyzja Prezydenta Miasta C. może pozostać w obrocie prawnym.

W ocenie Sądu, z racji istotnych naruszeń tak materialnoprawnych jak i procesowych przedmiotowa decyzja Prezydenta Miasta C. ustalająca warunki zabudowy dla planowanej inwestycji winna zostać uchylona, a sprawa przekazana organowi I instancji celem uzupełnienia i ocenienia na nowo materiału dowodowego. Z tego względu należało uznać za trafne kwestionowane przez skarżącą rozstrzygnięcie SKO.

Sąd działając z urzędu nie dostrzegł również innego naruszenia prawa, które pozwoliłby uwzględnić skargę.

W tym stanie rzeczy na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) należało skargę oddalić.

Po uprawomocnieniu się niniejszego wyroku należy rozpoznać ponownie wniosek inwestora o ustalenie żądanych warunków zabudowy, stosując się do wskazań oraz oceny prawnej w wyroku tym zawartych.