Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 512/09
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2010-03-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 134 par. 1, art. 141 par. 4, art. 183 par. 1, art. 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 85 ust. 1
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Anna Łuczaj (spr.) sędzia NSA Alicja Plucińska-Filipowicz sędzia del. WSA Bogusław Cieśla Protokolant Maciej Stojek po rozpoznaniu w dniu 15 marca 2010 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej K. H. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 12 listopada 2008 r. sygn. akt II SA/Kr 676/08 w sprawie ze skargi K. H. i K. K. I. "[...]" Spółka z. o.o. z/s w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie. 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. na rzecz K. H. kwotę 570 (pięćset siedemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 12 listopada 2008 r., sygn. akt II SA/Kr 676/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę K. H. i K. K. I. "[...]" z siedzibą w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] kwietnia 2008 r., nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Sąd podał, że decyzją z dnia [...] grudnia 2007 r., Nr [...] Prezydent Miasta Krakowa, na podstawie art. 39, art. 42 i art. 44 w związku z art. 40 ust. 1 i ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym (t. j. z 1999 r. Dz. U. Nr 15, poz. 139 ze zm.) w związku z art. 85 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80 poz. 717 ze zm.) oraz art. 7 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (t. j. Dz. U. z 2004 r. Nr 121 poz. 1266) odmówił ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji pn.: "budowa kompleksu sportowo - apartamentowego z miejscami garażowymi, kortami tenisowymi na działkach nr [...] i [...] obr. [...] K. przy ul. [...] wraz z dojazdem, siecią wodno - kanalizacyjną i siecią gazową dodatkowo na działkach nr [...],[...],[...],[...],[...],[...] obr. [...] K. i nr [...] obr. [...] K.". Organ I instancji wskazał, że sprawa została wszczęta na wniosek K. H. i K. K. I. "[...]" Sp. z o.o. z siedzibą w K. z dnia [...] lipca 2003r. Z uwagi na brzmienie art. 85 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80 poz. 717), organ przeprowadził postępowanie zgodnie z przepisami ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym oraz przepisami ustaw wymienionych w art. 68 do art. 82 w brzmieniu sprzed nowelizacji. Zgodnie z art. 7 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych (w brzmieniu sprzed nowelizacji), przeznaczanie gruntów na cele nierolnicze i nieleśne, tj. ustalenie innego niż rolnicze lub leśne użytkowania gruntu, dokonuje się tylko w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Dokonanie takiej zmiany nie jest możliwe w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Z wypisu i wyrysu z ewidencji gruntów i budynków wynika, że działka nr [...], działka nr [...], objęte wnioskiem stanowią grunty rolne, oznaczone w ewidencji gruntów jako rola klasy [...]. A zatem, w sprawie znajdują zastosowanie przepisy ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, a ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji objętej wnioskiem stałoby w sprzeczności z art. 7 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych w związku z art. 85 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W ocenie organu, z uwagi na art. 43 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, nie można ustalić warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli zamierzenie jest sprzeczne z przepisami szczególnymi.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. - po rozpatrzeniu odwołania K. H. i K. K. I. "[...]" sp. z o.o. z siedzibą w K. - decyzją z dnia [...] kwietnia 2008 r., znak: [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 42 i art. 43 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 7 ustawy o ochronie gruntów rolnych leśnych oraz art. 85 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy stwierdził, że część terenu objętego wnioskiem stanowią grunty określone w ewidencji gruntów jako użytki rolne. Na terenie objętym wnioskiem nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, który dokonywałby lub pozwalałby na zmianę tego przeznaczenia. Poprzednio obowiązujący plan zagospodarowania, który wygasł w dniu [...] grudnia 2002 r., przewidywał "nierolnicze" przeznaczenie terenu objętego wnioskiem. Zdaniem organu II instancji, art. 85 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowi przepis szczególny w odniesieniu do art. 88 tejże ustawy, natomiast nie ma takiego charakteru wobec art. 87 ust. 3. Wynika to z charakteru regulacji międzyczasowej, która mówiąc o przepisach dotychczasowych odnosi się do stanu prawnego z dnia wejścia w życie ustawy, natomiast nie odnosi się do tych zmian, które będą miały miejsce w przyszłości albo zostaną dokonane na mocy innych ustaw. Argument stron, że zmiany przeznaczenia terenu przewidziane w miejscowych planach zagospodarowania zachowują ważność, pomimo utraty mocy obowiązującej przez te plany, organ uznał za błędne. W ocenie Kolegium wynika to wprost z treści art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 7 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych.

W skardze od powyższej decyzji do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie K. H. i KKI "[...]" zarzucili rażące naruszenie art. 85 ust. 1 i art. 40 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych poprzez bezpodstawne przyjęcie, że w przedmiotowej sprawie nie nastąpiła zmiana przeznaczenia gruntu na cele nierolnicze, co zgodnie z art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. stanowi przyczynę ich nieważności. Skarżący podnieśli, że organ jest obowiązany stosować prawo materialne obowiązujące w dacie wydawania decyzji, a wówczas obowiązywała zmieniona treść art. 7 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, zgodnie z którym zmiana przeznaczenia gruntu dokonywana była w planie miejscowym, ale tylko w odniesieniu do gruntów, które wymagały uzyskania odpowiedniej zgody ( z art. 7 ust. 2 tego przepisu ). Grunt, którego dotyczył wniosek nie należy do żadnej ze wskazanych w art. 7 ust. 2 w./w. ustawy kategorii, a zatem brak było podstaw do przyjęcia, że nie są spełnione przesłanki z art. 40 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Ustawodawca zamieścił art. 85 ust. 1 w rozdziale Przepisy przejściowe i końcowe, nadając mu treść, której zakres przedmiotowy dotyczy tylko i wyłącznie ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym.

Skarżący podnieśli, iż zmiana przeznaczenia gruntu dokonywana jest w oparciu o procedurę określoną w ustawie o ochronie gruntów rolnych i leśnych, natomiast określenie przeznaczenia i sposobu zagospodarowania nieruchomości jest wtórne do tego procesu. Z treści art. 7 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, art. 36 oraz art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym można wywieść, że ustalenie przeznaczenia nieruchomości na cel nierolniczy lub nieleśny ma charakter formalny, jednorazowy i definitywny. Z treści art. 36 wynika, że tylko zmiana przeznaczenia gruntu dokonana w wyniku uchwalenia lub zmiany planu miejscowego stanowi podstawę do dochodzenia od gminy odszkodowania albo żądania wykupienia przez nią gruntu. Jako przesłanka roszczeń nie została wskazana utrata mocy obowiązującej planu miejscowego, co w przypadku przyjęcia tezy o automatycznym powrocie do poprzedniego przeznaczenia gruntu, w dużej części przypadków rodziłoby takie skutki. Nadto z art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy wynika jednoznacznie, że ustawodawca jest przekonany o trwałości dokonanych zmian, posługując się w treści przepisu określeniem "nie wymaga uzyskania zgody", a nie np. zwrotem "nie wymaga uzyskiwania zgody". A zatem utrata mocy obowiązującej planu miejscowego, którym zmiana przeznaczenia gruntu została dokonana, nie przywraca uprzedniego przeznaczenia gruntu. Inne stanowisko prowadziłoby do nie dających się uzasadnić skutków - grunt powracałby do poprzedniego przeznaczenia, którego nie dałoby się określić, z uwagi na wygaśnięcie poprzednio obowiązujących planów miejscowych. Przepisy ustaw o zagospodarowaniu przestrzennym i ochronie gruntów rolnych i leśnych pozostają w sprzeczności, która dla strony wywołuje ważne konsekwencje. Sporządzenie planu miejscowego ma obligatoryjny charakter jedynie w przypadkach wskazanych w art. 13 ustawy, natomiast art. 7 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych zakłada, że do zmiany przeznaczenia terenu rolnego i leśnego może dojść tylko w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego.

Na rozprawie w dniu 29 października 2008r. pełnomocnik skarżących dodatkowo wskazał, że co do przedmiotowej nieruchomości wydana była przez Ministra Rolnictwa w 1970 r. decyzja "odrolniająca" - decyzja ta nie zachowała się. W 1986 r. wydana została przez Ministra Rolnictwa decyzja, która przywracała charakter rolny tych nieruchomości, które do 1986 r. nie zostały wykorzystane na inne cele - również tej decyzji nie udało się odnaleźć. Natomiast w poprzednio obowiązującym planie zagospodarowania teren ten był przeznaczony pod usługi sportu, z dopuszczeniem zabudowy mieszkaniowej. Nadto pełnomocnik skarżących zaznaczył, że teren na którym ma być realizowana inwestycja przekracza 0,5 ha, ale obszar inwestycji wynosi 0,48 ha.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o jej oddalenie.

Wojewódzki Sad Administracyjny w Krakowie uznał skargę za nieuzasadnioną.

Sąd podkreślił, że sprawa została wszczęta wnioskiem z dnia 4 lipca 2003 r., a więc przed wejściem w życie (tj. 11.07.2003r.) przepisów nowej ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 2003r, Nr 80, poz. 717). W myśl art. 85 ust. 1 cytowanej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym "do spraw wszczętych i nie zakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie ustawy (11 lipca 2003 r.) stosuje się przepisy dotychczasowe", a więc przepisy poprzednio obowiązującej ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz. U. 1999r., Nr 15, poz. 139 ze zm.) oraz przepisy ustawy z 3 lutego 1995r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (tj. Dz.U. 2004 r. Nr 121, poz. 1266) - obie w brzmieniu obowiązującym sprzed nowelizacji.

Podstawę prawną do wydania zaskarżonej decyzji stanowił art. 40 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, który stanowi, że w sprawach ustalania warunków zabudowy i zagospodarowania terenu orzeka się, w drodze decyzji, na podstawie ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku braku planu, z zastrzeżeniem art. 13 ust. 1, na podstawie przepisów szczególnych. Takim przepisem szczególnym jest przepis art. 7 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych.

Sąd stwierdził, że zgodnie z art. 67 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, miejscowy plan ogólny zagospodarowania przestrzennego miasta K. przestał obowiązywać z dniem 1 stycznia 2003 r. Postępowanie administracyjne zostało wszczęte i było prowadzone już w warunkach braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W takiej sytuacji, w oparciu o przepisy ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, nie było podstaw do wydania pozytywnej decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania przestrzennego dla przedmiotowego terenu, który w ewidencji gruntów oznaczony jest jako grunt rolny, gdyż stanowiłoby to w przypadku braku planu miejscowego ustalenie przeznaczenia terenu w decyzji administracyjnej. W ocenie Sądu organy w prawidłowo ustaliły, że przedmiotowa nieruchomość - obejmująca działki nr [...] i [...] - oznaczona została w ewidencji gruntów jako rola klasy IMA (RIIIA) i łączna powierzchnia tych nieruchomości wynosi 0,86 ha, przekraczając 0,5 ha - (wypis z ewidencji gruntów - k. 6 t. I akt adm. sprawy). Inwestor ubiega się o ustalenie warunków zabudowy na dwóch działkach wchodzących w skład zwartego obszaru kompleksu, o jakim mowa w art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, którego powierzchnia przekracza 0,5 ha. Stosownie do przepisu art. 2 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych gruntami rolnymi, w rozumieniu ustawy, są m.in. grunty określone w ewidencji gruntów jako użytki rolne. Skoro przedmiotowy teren nadal jest ujawniony w ewidencji gruntów jako teren rolny, to tym samym nie nastąpiła zmiana jego przeznaczenia.

Zdaniem Sądu, organy obu instancji prawidłowo zinterpretowały przepisy ustaw, które należało zastosować w niniejszej sprawie i właściwie przyjęły ich brzmienie obowiązujące przed nowelizacją dokonaną ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zarzut, że plan miejscowy, który utracił moc z dniem 1 stycznia 2003 r. wprowadził zmianę przeznaczenia gruntu w sposób trwały (niejako "raz na zawsze"), Sąd uznał za nieuzasadniony, gdyż nie opiera się na żadnym przepisie prawa. W związku z tym za bezzasadny Sąd uznał również pogląd skarżących, iż w sytuacji, kiedy w planie miejscowym obowiązującym przed złożeniem wniosku o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu przedmiotowe działki nie miały charakteru rolnego, to po utracie mocy obowiązującej tego planu zachowują charakter nierolny. Zdaniem Sądu ustalenia planu już nieobowiązującego nie mogą powodować definitywnej zmiany przeznaczenia gruntu, ale dają jedynie podstawę do wystąpienia o wyłączenie gruntu z produkcji rolnej. Bezzasadne jest powołanie się na decyzję o tzw. odrolnieniu gruntów rolnych z 1970 r., ponieważ nie można przyjąć, że decyzja ta wprowadziła zmianę przeznaczenia w sposób trwały ("raz na zawsze"), bo wówczas to nie plan miejscowy określałby przeznaczenie gruntów, ale właśnie decyzja administracyjna wyrażająca zgodę na taką zmianę. Ponadto decyzja ta została niejako "uchylona" późniejszą decyzją z 1986 r. przywracającą charakter rolny tym nieruchomościom, które nie zostały wykorzystane na inne cele.

Sąd stwierdził, że organy obu instancji przeprowadziły postępowanie administracyjne zgodnie z zasadami wyrażonymi w art. 7 k.p.a., art. 77 k.p.a. i art. 80 k.p.a., a uzasadnienie decyzji odpowiada wymogom art. 107 § 3 k.p.a.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł K. H., reprezentowany przez radcę prawnego M. S. Wyrok zaskarżono w całości, zarzucając:

1. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, a to:

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej p.p.s.a.) w związku z art. 7, 77, 80 i 107 § 1 i 3 k.p.a. polegające na oddaleniu skargi mimo, iż w toku postępowania sądowoadministracyjnego ujawniono istotne dla sprawy okoliczności, które istniały w chwili orzekania, a nie zostały wzięte pod uwagę przez organ I i II instancji, a polegające na istnieniu decyzji Ministra Rolnictwa z dnia 9 listopada 1979 r. i protokołu z dnia 18 lutego 1987 r.;

- art. 151 p.p.s.a., co doprowadziło z kolei do niezastosowania przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) lub c) p.p.s.a.

2. naruszenie prawa materialnego polegające na błędnej wykładni:

- art. 85 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 7 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych w brzmieniu na dzień 10 lipca 2003 w związku z art. 40 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 2, art. 31 ust. 3 i art. 21 ust. 1 Konstytucji RP polegającej na przyjęciu, że nieruchomość, na której ma być zlokalizowania inwestycja będąca przedmiotem niniejszego postępowania wymaga uzyskania ponownej zgody na przeznaczenie na cel nierolny lub nieleśny w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albowiem zmiana przeznaczenia na podstawie przepisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który utracił moc z dniem 31 grudnia 2002 r. również wygasła, względnie, na wypadek nieuwzględnienia powyższego zarzutu;

- art. 85 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 7 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych poprzez przyjęcie wykładni gramatycznej sformułowania "przepisy dotychczasowe" i uznaniu, że uzasadnia to stosowanie art. 7 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych w brzmieniu na dzień 10 lipca 2003 r., względnie, na wypadek nieuwzględnienia powyższego zarzutu;

- art. 85 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 41 ust 2 pkt 1 w związku z art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych poprzez przyjęcie że teren objęty wnioskiem obejmuje całość powierzchni działek ewidencyjnych wymienionych w treści wniosku co doprowadziło do uznania, że uzasadnia to stosowanie art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, względnie, na wypadek nieuwzględnienia powyższego zarzutu;

3. naruszenie prawa materialnego polegające na błędnym zastosowaniu art. 6 ust. 1 w związku z art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 26 października 1971 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych w związku z § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 września 1997 r. w brzmieniu na dzień 9 listopada 1979 r. i przyjęciu, że wydana na podstawie tych przepisów decyzja Ministra Rolnictwa wyrażająca zgodę na zmianę przeznaczenia nieruchomości na cel nierolny lub nieleśny została uchylona, względnie nie wywiera skutków prawnych.

W oparciu o powyższe zarzuty kasacyjne K. H. wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Zdaniem skarżącego, zmiana przeznaczenia, o której mowa w art. 7 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych jest rodzajowo różna od określenia przeznaczenia nieruchomości i sposobu korzystania z nieruchomości, jaka dokonuje się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. W treści art. 7 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych ustawodawca świadomie użył sformułowania "przeznaczenia dokonuje się", aby podkreślić trwały charakter takiego rozstrzygnięcia. W konsekwencji, utrata mocy obowiązującej przez miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie może wpłynąć na zmianę przeznaczenia nieruchomości.

Ponadto, w ocenie skarżącego, jednostka nie może ponosić konsekwencji niedziałania organów władzy publicznej. Skarżący podkreślił, że istotną kwestią jest, iż wszystkie sąsiednie działki są zabudowane. Zabudowa ta była możliwa, gdyż dopuszczał to plan, który wygasł. W takiej sytuacji nie można pogarszać sytuacji skarżącego tylko i wyłącznie z tego powodu, że kompetentny organ nie zdążył podjąć stosownych działań we właściwym czasie. Powołując się na zasadę zupełności i jedności systemu prawa oraz postulat racjonalności ustawodawcy w kontekście zasady zaufania obywateli do państwa (art. 2 Konstytucji RP) i ochrony prawa własności oraz zakazu dorozumianego ograniczenia tego prawa (art. 21 ust. 1 Konstytucji RP), skarżący stwierdził, że utrata mocy obowiązującej przez miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego w sposób inny niż uchylenie lub zmiana, nie może prowadzić do zmiany sposobu korzystania z nieruchomości lub zmiany przeznaczenia nieruchomości.

W tej sytuacji Sąd pierwszej instancji błędnie przyjął, że organy administracyjne prawidłowo zastosowały art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych w brzmieniu na dzień 10 lipca 2003 r. Jeżeli bowiem wnioskodawca wystąpił o warunki zabudowy i zagospodarowania terenu przed 11 lipca 2003 r., to organ orzekający po tej dacie winien wydać stosowną decyzję na zasadach i w trybie przewidzianym ustawą z 1994 r., ale podejmując rozstrzygniecie winien stosować przepisy materialne w brzmieniu na datę orzekania.

Skarżący stwierdził, że Sąd przyjmując, iż decyzja Ministra Rolnictwa z dnia 9 listopada 1979 r. mogła wpłynąć na treść rozstrzygnięcia, winien uchylić zaskarżone decyzje i nakazać organowi I instancji prowadzenie poszukiwań tej decyzji.

Nadto, zdaniem skarżącego, w stanie prawnym na dzień 9 listopada 1979 r., zgodnie z art. 6 ust. 1 ustawy z 1971 r. przeznaczenie na cele nierolnicze lub nieleśne gruntów rolnych lub leśnych wymaga uzyskania zezwolenia właściwego organu. Ustawa w tym zakresie nie wymaga żadnej innej procedury. W szczególności procedury tej nie reguluje art. 7 ust. 1 tejże ustawy. Ani ustawa o ochronie gruntów rolnych i leśnych oraz rekultywacji gruntów z 1971, ani rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 9 września 1977 r. w brzmieniu na dzień 9 listopada 1979 r. w żaden sposób nie wiązały zmiany przeznaczenia z procedurą uchwalania miejscowego planu. Dla skuteczności zmiany przeznaczenia nie było konieczne uchwalenie planu.

Dodatkowo skarżący zaznaczył, że zgodnie z zapisami uchwały nr [...] Rady Narodowej m. K. z dnia [...] czerwca 1977 r. w sprawie zatwierdzenia planu zagospodarowania przestrzennego K. Z. M. działki nr [...] i [...] przeznaczone były pod teren usług sportu, a więc na cel nierolny i nieleśny. Gdyby zatem plan miał decydować o przeznaczeniu nieruchomości na cel nierolny i nieleśny, to wydanie w 1979 r. przez Ministra Rolnictwa stosownej decyzji byłoby bezprzedmiotowe.

Skarżący podniósł także, że we wszystkich kolejnych ustawach dotyczących ochrony gruntów rolnych i leśnych nie ma przepisu, który stwierdzałby wygaśnięcie decyzji z 1979 r. lub powrót do poprzedniego przeznaczenia gruntów. Wobec tego nie można przyjąć, że decyzja ta nie działa lub że na skutek kolejnych planów i kolejnych ustaw jej skutek został dorozumianie zniesiony. Kolejne modyfikacje sposobów, form i postępowań dotyczących zmiany przeznaczenia nie mogły dotyczyć nieruchomości, o których orzeczono ostateczną decyzją administracyjną. W ocenie skarżącego, argumentacja Sądu dotycząca konsekwencji "decyzyjnego" "odrolniania" nieruchomości jest nieprzekonywująca. Z decyzji takiej wynika tylko zwolnienie z obowiązku przeznaczenia nieruchomości na cel nierolny lub nieleśny, a w ramach swego władztwa planistycznego organ może nadać nieruchomości dowolne przeznaczenie. Decyzja taka nie ogranicza w żaden sposób władztwa planistycznego, gdyż niczego nie narzuca. Także w przypadku postępowania w niniejszej sprawie i przesłanki zwolnienia z art. 7 obecnie obowiązującej ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych zmiana przeznaczenia nie ma jakiejkolwiek samodzielnej cechy i jest rozpatrywana tylko w kontekście dopuszczalności przeznaczenia na cel inny niż rolny lub leśny.

Skarżący zakwestionował stanowisko Sądu, iż w niniejszej sprawie organy prawidłowo przyjęły, że grunt przeznaczony pod inwestycję przekracza wielkością powierzchnię 0,5ha. Nieprawidłową jest interpretacja art. 7 ust 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, w świetle której za zwarty obszar przeznaczony do projektowania uważa się całość działek ewidencyjnych na których planowane jest zamierzenie inwestycyjne. Treść tego przepisu wskazuje wyraźnie, że powierzchnia mniejsza niż 0,5ha, ma stanowić zwarty obszar projektowany, a wiec tylko obszar objęty wnioskiem, tj. zaznaczony w części graficznej wniosku jako obszar inwestycji.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie zawiera usprawiedliwione podstawy zaskarżenia. Za usprawiedliwione Naczelny Sąd Administracyjny uznał zarzuty kasacji dotyczące naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 i art. 107 § 1 i 3 k.p.a., a w konsekwencji i art. 151 p.p.s.a., co doprowadziło z kolei do niezastosowania przepisu art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a) i c) p.p.s.a. W niniejszej sprawie Sąd pierwszej instancji niemalże całość swoich rozważań poświęcił decyzji z dnia [...] listopada 1979r., której to brak w aktach i której istnienie co do zasady poddano w wątpliwość skoro w motywach zaskarżonego wyroku przyjęto, że wydanie jej wynika tylko z faktów pośrednich. Sąd pierwszej instancji przedstawia rozważania w systemie wariantowym dokonując oceny tej decyzji mimo, że nie została ujawniona przed Sądem w trybie art. 106 § 3 p.p.s.a. Skoro Sąd przyjmuje, że decyzja ta mogła mieć wpływ na wynik postępowania to w przypadku jej braku winien już z tego powodu uchylić zaskarżone decyzje i nakazać - jak trafnie to podniesiono w kasacji - jej poszukiwanie ewentualnie wdrożenie procedury odtworzenia akt administracyjnych lecz tego nie uczyniono. Podkreślić należy, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny jest upoważniony wyłącznie do oceny, czy organy administracji ustaliły stan faktyczny zgodnie z regułami procedury administracyjnej, a następnie, czy dokonały prawidłowej subsumcji ustalonego stanu faktycznego stosownie do treści określonych norm prawa materialnego. Sąd administracyjny nie jest, zatem uprawniony do dokonywania samodzielnych ustaleń, które miałyby służyć merytorycznemu rozstrzyganiu sprawy załatwionej zaskarżoną decyzją, a może jedynie dokonywać takich ustaleń, które będą stanowiły podstawę oceny zgodności z prawem kontrolowanej decyzji. Wprawdzie ujawnienie w toku postępowania sądowego dokumentów związanych z określoną sprawą nie musi samo przez się skutkować uchyleniem kontrolowanej decyzji, lecz należy pamiętać, iż dokonane przez organ ustalenia winny pozwalać na stwierdzenie stanu faktycznego pozwalającego na merytoryczne rozpoznanie sprawy. Przedstawienie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku rozważań w zakresie oceny i znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy decyzji (w istocie stanowiącej element stanu faktycznego sprawy), która nie podlegała ocenie organów administracji i nie została dopuszczona przez Sąd jako dowód z dokumentu w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego stanowi w okolicznościach rozpoznawanej sprawy naruszenie powyższych przepisów.

Trafny jest również zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 85 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80 poz. 717 ze zm.) przez jego błędną wykładnię, a to z poniższych względów.

Z dniem 11 lipca 2003 r. weszła w życie ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717) – dalej u.p.z.p. Z tym dniem straciła moc ustawa z dnia z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.) –dalej u.z.p..

Jak stanowi art. 85 ust. 1 u.p.z.p., zamieszczony w Rozdziale 7 – "Przepisy przejściowe i końcowe", do spraw wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie ustawy stosuje się przepisy dotychczasowe.

To zaś oznacza, że przepis art. 85 ust. 1 u.p.z.p. wprowadził odstępstwo od zasady w myśl, której organ rozpoznając sprawę powinien ocenić ją według przepisów prawa materialnego obowiązujących w dniu wydawania swojego rozstrzygnięcia, gdyż powyższa norma nakazuje stosować przepisy dotychczasowe w sprawie wszczętej przed wejściem w życie tej ustawy, co oznacza, że organ jest zobowiązany wydać rozstrzygnięcie w sprawie stosując przepisy dotychczasowe, a nie przepisy obowiązujące w dacie wydawania rozstrzygnięcia. A zatem, sprawa wszczęta i niezakończona decyzją ostateczną przed dniem 11 lipca 2003 r. powinna być rozstrzygnięta co do jej istoty na podstawie przepisów dotychczasowych. W takiej sprawie będą miały zastosowanie przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (t. j. z 1999r. Dz. U. Nr 15, poz. 139 ze zm.) – pomimo tego, że ustawa ta utraciła moc - jako przepisy dotychczasowe, a nie przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym obowiązującej już w dacie wydawania decyzji.

Stwierdzić należy, iż przy normowaniu jakiejś dziedziny już uprzednio przez prawo uregulowanej, jednym z zasadniczych problemów jest rozstrzygnięcie, jakie przepisy od momentu wejścia ich w życie należy stosować do tych stosunków i spraw, które powstały lub rozpoczęły się przed wejściem w życie nowych przepisów, jednakże trwają nadal lub są w toku w chwili dokonywania zmian prawa. Utrata mocy obowiązującej przez ustawę pociąga za sobą, co do zasady, utratę mocy obowiązującej aktów normatywnych wydanych na jej podstawie. Dotyczy to zarówno rozporządzeń, jak i aktów prawa miejscowego opartych na normach kompetencyjnych zawartych w danej ustawie. Skoro jednak utrata mocy obowiązującej, zarówno ustawy, jak i aktów normatywnych wydanych na jej podstawie, może wywołać negatywne konsekwencje dla adresatów norm, których sprawy są w toku, ustawodawca może przedłużyć stosowanie tych aktów prawnych, wydając przepisy przejściowe. Taką właśnie normą prawną jest powołany wyżej przepis art. 85 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (por. wyrok NSA z dnia 10 października 2007 r., sygn. akt II OSK 1330/06, LEX nr 400467 ). Z mocy przepisu przejściowego, jakim jest art. 85 ust. 1 u.p.z.p., w sprawie wszczętej i niezakończonej decyzją ostateczną przed dniem 11 lipca 2003 r. zastosowanie znajdują przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (t. j. z 1999r. Dz. U. Nr 15, poz. 139 ze zm.), jak i przepisy prawa wydane na podstawie tej ustawy. Stosowanie dotychczasowych przepisów do spraw niezakończonych decyzją ostateczną pozwala na dochowanie reguł obowiązujących w momencie uruchomienia postępowania. Z tych względów jako przepisy dotychczasowe należy traktować również ustalenia dotychczasowych miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest bowiem aktem normatywnym stanowiącym przepisy powszechnie obowiązującego prawa miejscowego na określonym obszarze (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP). Tego stanu rzeczy nie zmienia okoliczność, gdy w toku postępowania, z mocy art. 87 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, z dniem 31 grudnia 2003r. utracił moc miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Pamiętać należy, iż w przepisie art. 87 ust. 3 u.p.z.p. jest mowa o obowiązujących w dniu wejścia w życie tej ustawy miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego uchwalonych przed dniem 1 stycznia 1995 r.

Powyższy przepis ten stanowi swoistą kontynuację przepisów utrzymujących w mocy miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego uchwalone przed dniem 1 stycznia 1995 r. Przepis art. 67 ust. 1 poprzedniej ustawy, tj. ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym również przewidywał utrzymanie w mocy powyższych planów - w pierwotnym brzmieniu przez okres 5 lat, licząc od dnia 1 stycznia 1995 r. Termin ten był przedłużany w kolejnych nowelizacjach do lat 7, a następnie do 8 lat. Należy zaznaczyć, że zgodnie z art. 67 ust. 2 u.z.p. utrata mocy miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego uchwalonych przed dniem 1 stycznia 1995 r. nie obejmowała zmian w planach po tej dacie, a więc dokonywanych na zasadach określonych w tejże ustawie.

Nadto, zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe, gdy teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1 u.p.z.p., a więc planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym. Wprawdzie regulację tą ustanowiono w art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p., lecz wskazuje to na zamiar ustawodawcy "zachowania" ważności zgody uzyskanej przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 u.z.p.

Niewątpliwie chodzi tu o zgodę, o której mowa w art. 7 ust. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Jednocześnie brzmienie art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. wskazuje, iż wydanie warunków zabudowy dla gruntów objętych miejscowymi planami zagospodarowania przestrzennego, które utraciły moc uzależnił ustawodawca od istnienia wyrażonej przez właściwy organ zgody na "odrolnienie" lub "odleśnienie", a nie od przeznaczenia tych gruntów w "starych" planach. Zgody takiej wymagał także przepis art. 7 ust. 2 poprzedniej, tj. obowiązującej do dnia 24 marca 1995 r. ustawy z dnia 26 marca 1982r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych ( Dz. U. Nr 11 poz. 79 ze zm.).

A skoro tak, to należałoby opowiedzieć się za możliwością powoływania się na zgodę na "odrolnienie" lub "odleśnienie" również przez inwestora, którego nieruchomość została przeznaczona na cel nierolniczy lub nieleśny w "starym" miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, a sprawa o ustalenie warunków zabudowy jest rozpatrywana z mocy art. 85 ust. 1 u.p.z.p. na podstawie dotychczasowych przepisów, tj. na podstawie przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.). Jeśli uznać, że zgoda uzyskana przy sporządzaniu "starych" planów umożliwia właścicielowi zabudowę nieruchomości rolnej lub leśnej, bez względu na przeznaczenie tej nieruchomości w miejscowych planach, które utraciły moc na podstawie art. 67 u.z.p., to taką możliwość należy przyznać właściciel danej nieruchomości niezależnie od tego, czy po utracie "starych" planów sprawa jest rozstrzygana na podstawie art. 61 u.p.z.p., czy też z mocy art. 85 ust. 1 u.p.z.p. na podstawie art. 40 ust. 1 u.z.p. A zatem, nawet przy przyjęciu, że "stare" plany utraciły moc inwestor winien mieć możliwość powoływania się na zgodę na "odrolnienie" lub "odleśnienie".

Przypomnieć należy, iż zgoda na zmianę przeznaczenia określonych gruntów rolnych / leśnych na cele nierolne / nieleśne rozstrzyga (załatwia) sprawę co do jej istoty (art. 104 k.p.a.); zgoda udzielona w trybie art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. Nr 16, poz. 78 ze zm.) nie jest współdziałaniem w trybie art. 106 k.p.a. przy wydawaniu decyzji przez inny organ ( por. wyroki NSA: z dnia 24 listopada 1999 r., II SA 995/99, ONSA 2000/4/173, Wokanda 2000/5/32; z dnia 5 stycznia 2000 r., II SA 1726/99, LEX nr 55334 ). Tą decyzją organ rozstrzyga sprawę co do jej istoty. To władcze rozstrzygnięcie było podstawą do dokonania stosownych zmian w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego, sporządzonych w trybie określonym w przepisach o zagospodarowaniu przestrzennym i jest podstawą do dokonania stosownych zmian w przepisach prawa miejscowego, sporządzonych w trybie określonym w przepisach o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995r.) – podobny tryb przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego przewidywał art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. Nr 11, poz. 79 ze zm. ).

W tym miejscu trzeba zwrócić uwagę na istotną zmianę art. 7 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, która nastąpiła z wejściem w życie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przed dniem 11 lipca 2003 r. jedyną możliwością zmiany przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych było ujęcie tej zmiany w planie zagospodarowania przestrzennego, po przeprowadzeniu postępowania związanego z uzyskaniem zgody, o której mowa w tym przepisie. Postępowanie takie było (i jest obecnie) prowadzone wyłącznie na wniosek organu wykonawczego gminy w trakcie postępowania planistycznego i kończyło się stosowną decyzją, o której była wyżej mowa. Przepisem art. 76 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzenny wprowadzono zmiany w ustawie z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, w tym zmieniono art. 7 ust. 1 tej ustawy – uzyskał on brzmienie: "Przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, wymagającego zgody, o której mowa w ust. 2, dokonuje się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, sporządzonym w trybie określonym w przepisach o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.".

Przepis art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych w obecnym brzmieniu określa, iż zmiana przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych, która może być uczyniona wyłącznie w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego, odnosi się do przypadków, w których niezbędne jest uprzednie wyrażenie zgody na taką zmianę, tj. przypadków wymienionych w art. 7 ust. 2. W takim stanie prawnym istotnego znaczenia nabiera rozróżnienie sytuacji, kiedy niezbędne jest uprzednie wyrażenie zgody na taką zmianę, a kiedy zgoda taka nie jest potrzebna.

W niniejszej sprawie K.H. i K. K. I. "[...]" sp. z o.o. z siedzibą w K. wniosek o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu złożyli w dniu 4 lipca 2003 r. Sprawa wszczęta powyższym wnioskiem nie została zakończona decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, tj. przed dniem 11 lipca 2003 r., a wobec tego stosownie do przepisu art. 85 ust. 1 tej ustawy, w rozpoznawanej sprawie stosuje się przepisy dotychczasowe. A zatem, zastosowanie mają przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym i przepisy prawa wydane na podstawie tej ustawy.

Sąd pierwszej instancji zasadnie zauważył, iż w niniejszej sprawie zgodnie z art. 85 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym winny mieć zastosowanie przepisy dotychczasowe, tj. przepisy poprzednio obowiązującej ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 1999 r., Nr 15, poz. 139 ze zm.). Zasadnie też wskazano w zaskarżonym wyroku, iż zgodnie z art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, w sprawach ustalania warunków zabudowy i zagospodarowania terenu orzeka się, w drodze decyzji, na podstawie ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku braku planu, z zastrzeżeniem art. 13 ust. 1, na podstawie przepisów szczególnych.

Jednakże, mimo trafnego wskazania powyższych norm prawnych, Sąd pierwszej instancji nie wskazał na dokonane przez organy ustalenie treści dotychczasowych przepisów, takich jak treść obowiązującego do chwili wygaśnięcia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu objętego rozpatrywanym wnioskiem. Dokonanie ustaleń i ich ocena w tym zakresie były o tyle istotne, że działki sąsiednie dla terenu objętego rozpatrywanym wnioskiem są zabudowane, a zabudowa ta była możliwa, ponieważ dopuszczał to plan, który wygasł, a który zawierał zgodę na przeznaczenie tych nieruchomości oraz nieruchomości skarżącego na cele nierolnicze i nieleśne.

Jednocześnie Sąd pierwszej instancji dokonał własnych ustaleń i rozważań nie mających oparcia w stanie faktycznym ustalonym przez organy jak i rozważał kwestie, które pozostały poza rozważaniami organów administracji publicznej. Podkreślić należy, iż z mocy art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej. Sąd administracyjny nie może zastępować - "wyręczać" organów administracji publicznej zarówno w ustalaniu stanu faktycznego danej sprawy jak i w rozpatrywaniu sprawy.

Nadto stwierdzić trzeba, iż także w odniesieniu do gruntów rolnych, które w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego, obowiązujących do dnia 31 grudnia 2003 r., z uwagi na utratę mocy na podstawie art. 87 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zostały przeznaczone na cele nierolnicze, należy przyjąć, także po wygaśnięciu tych planów, że przeznaczenie gruntów rolnych na cele nierolnicze zostało dokonane w planie miejscowym. Podkreślenia wymaga przy tym to, że zasadą przyjętą w ustawie z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych było, że przeznaczenie gruntów na cele nierolnicze dokonuje się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego po uzyskaniu zgody wydanej w formie decyzji administracyjnej. Natomiast wyłączenie użytków rolnych z produkcji rolniczej następowało po wydaniu decyzji zezwalającej na takie wyłączenie, uzyskiwanej każdorazowo przed decyzją o pozwoleniu na budowę.

Z uwagi na powyższe za zasadne należy uznać zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia przepisów o postępowaniu, a to art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. w związku z art. 7 k.p.a. i w związku z art. 77 k.p.a. oraz art. 151 p.p.s.a poprzez nieuprawnione przyjęcie, że ustalenia stanu faktycznego zostały poczynione przez organ zgodnie ze wskazanymi wyżej normami, a co w konsekwencji miało istotny wpływ na wynik sprawy. Ponownie rozpoznając sprawę Sąd pierwszej instancji winien uwzględnić prezentowane wyżej stanowisko i poddać analizie kompletność okoliczności pozwalających na ocenę legalności zaskarżonej decyzji.

Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w punkcie pierwszym sentencji.

O kosztach postępowania kasacyjnego Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.