Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 386/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2021-10-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 61a par. 1, art. 161
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Dnia 26 października 2021 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski Sędziowie Sędzia WSA Agnieszka Grosińska-Grzymkowska (spr.) Asesor WSA Anna Dębowska po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 26 października 2021 roku sprawy ze skargi A Sp. z o.o. z siedzibą w B. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] roku nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie wniosku o ustalenie i zapłatę odszkodowania w związku z uchyleniem ostatecznej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przedsięwzięcia oddala skargę. dc


UZASADNIENIE

Postanowieniem z [...] r., nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 i art. 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm.) - w skrócie: "k.p.a." - utrzymało w mocy postanowienie Wójta Gminy Z. z [...] r., znak: [...], o odmowie wszczęcia na wniosek A Sp. z o.o. z siedzibą w B, postępowania w sprawie ustalenia i zapłaty odszkodowania w trybie art. 161 § 3 k.p.a. w związku z uchyleniem decyzji ostatecznej Wójta Gminy Z. z [...] stycznia 2014 r. o środowiskowych uwarunkowaniach przedsięwzięcia polegającego na "Budowie zakładu produkcji energii, wyciągów ziołowych i innych produktów na działce nr ewid. 3/5 w miejscowości P., gm. Z., powiat [...], województwo [...]".

Kolegium w pierwszej kolejności przedstawiło stan faktyczny, z którego wynikało, że decyzją z [...] stycznia 2014 r., znak: [...], Wójt Gminy Z. ustalił, na wniosek B Sp. z o.o. z siedzibą w P., środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia polegającego na budowie zakładu produkcji energii, wyciągów ziołowych i innych produktów na działce nr ewid. 3/5 w miejscowości P., gm. Z..

Na skutek rozpatrzenia sprzeciwu Prokuratora Rejonowego w Z. z 22 września 2014 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. decyzją z [...] r., znak: [...], stwierdziło nieważność ww. decyzji Wójta Gminy Z..

W wyniku ponownego rozpatrzenia wniosku A Sp. z o.o. w P. o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia polegającego na budowie zakładu produkcji energii, wyciągów ziołowych i innych produktów na działce nr ewid. 3/5 w miejscowości P., gm. Z. Wójt Gminy Z. decyzją z [...] września 2015 r., znak: [...], odmówił wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Wymieniona decyzja, po rozpatrzeniu odwołania A Sp. z o.o. w P. (poprzednia nazwa [...] Sp. z o.o. w P.), decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z [...] grudnia 2015 r., znak: [...], została uchylona w całości, a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

Kolejną decyzją z [...] marca 2016 r., znak: [...], Wójt Gminy Z., ponownie odmówił wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia. Wymieniona decyzja, po rozpatrzeniu odwołania A Sp. z o.o. w P., decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z [...] października 2016 r., znak: [...], została uchylona w całości, a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

Następnie decyzją z [...] lipca 2019 r., znak: [...], Wójt Gminy Z., ponownie odmówił wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia. Od ww. decyzji nie zostało wniesione odwołanie.

Wnioskiem z 20 listopada 2020 r. pełnomocnik A Sp. z o.o. w B., (poprzednio w P.) w imieniu Spółki wystąpił do Wójta Gminy Z. o ustalenie i zapłatę odszkodowania. Jako podstawę prawną swojego żądania wnioskodawczyni wskazała art. 161 § 3 k.p.a. argumentując, że w związku z uchyleniem ostatecznej decyzji Wójta Gminy Z. z [...] stycznia 2014 r. o środowiskowych uwarunkowaniach zgody dla przedsięwzięcia polegającego na "Budowie zakładu produkcji energii, wyciągów ziołowych i innych produktów na działce nr ewid. 3/5 w miejscowości P., gm. Z., powiat [...], województwo [...]", poniosła szkodę, której wysokość wynosi co najmniej 1.107.500 zł, a która wynika z konieczności uiszczenia należności na rzecz C Sp. z o.o. w K., która na zlecenie wnioskodawczyni przygotowała dla niej projekt budowlany dla planowanej inwestycji w P. (powyższa należność nie wyczerpuje całej szkody poniesionej przez wnioskodawczynię).

Wskazanym na wstępie postanowieniem z [...] r., znak: [...], Wójt Gminy Z. na podstawie art. 61 a § 1 k.p.a., odmówił wszczęcia postępowania w sprawie ustalenia i zapłaty odszkodowania w trybie art. 161 § 3 k.p.a., wskazując, że decyzja z [...] stycznia 2014 r. została wyeliminowania z obrotu prawnego na skutek stwierdzenia nieważności przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S., a nie na skutek uchylenia lub zmiany w trybie określonym w art. 161 k.p.a. W tej sytuacji brak jest organu właściwego do rozpatrzenia wniosku o ustalenie i zapłatę odszkodowania na podstawie art. 161 § 3 k.p.a., co uzasadnia odmowę wszczęcia postępowania.

W zażaleniu od wymienionego postanowienia pełnomocnik A Sp. z.o.o. w B, zarzucił, że wbrew narracji przyjętej przez organ pierwszej instancji, to on jest kompetentny do orzekania w trybie określonym w art. 161 § 3 k.p.a. Sprawa nie dotyczy nieważności czy wznowienia postępowania, leczy roszczeń strony, która w oparciu o konkretną decyzję zaciągnęła zobowiązania i na skutek zmiany decyzji owe zobowiązanie zmieniło się w szkodę, bowiem przedsięwzięcie nie może zostać zrealizowane. Ostateczna decyzja z 2014 r. została zmieniona na skutek ponownego rozpoznania sprawy przez Gminę i w jego wyniku wydana decyzji z [...] lipca 2019 r., znak: [...]. W tym stanie rzeczy organ pierwszej instancji ma nie tyle uprawnienie, co obowiązek rozpatrzyć żądanie strony w sposób merytoryczny.

Na podstawie tych zarzutów pełnomocnik Spółki wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego, merytorycznego rozpatrzenia.

Następnie organ II instancji wyjaśnił, że przepisy art. 161 § 1 i 2 k.p.a. określają tryb wzruszania decyzji ostatecznych poprzez tzw. "wywłaszczenie prawa". Instytucja ta znajduje zastosowanie w przypadku, gdy dobra chronione, takie jak życie lub zdrowie ludzkie, gospodarka narodowa lub ważne interesy Państwa, pozostawać będą w konflikcie z ochroną i trwałością ostatecznej decyzji administracyjnej. Wówczas to ustawodawca, dając prymat wymienionym dobrom, jeżeli stanu zagrożenia dla nich nie można usunąć w żaden inny sposób, zezwala na uchylenie lub zmianę w niezbędnym zakresie każdej decyzji ostatecznej. Organem właściwym w sprawie uchylenia decyzji w warunkach określonych w art. 161 § 1 k.p.a. jest minister (w rozumieniu art. art. 5 § 2 pkt 4 k.p.a.), a w przypadku decyzji wydanych przez organy jednostek samorządu terytorialnego w sprawach należących do zadań z zakresu administracji rządowej również wojewoda. Wywłaszczenie prawa może rodzić po stronie organu właściwego w sprawach określonych w art. 161 k.p.a. obowiązek odszkodowawczy, bowiem, zgodnie z art. 161 § 3 k.p.a., w przypadku powstania szkody na skutek uchylenia lub zmiany decyzji stronie, która poniosła szkodę, służy roszczenie o odszkodowanie za poniesioną rzeczywistą szkodę od organu, który uchylił lub zmienił tę decyzję; organ ten, w drodze decyzji, orzeka również o odszkodowaniu. Przytoczony przepis w sposób jasny określa, który organ jest właściwy do ustalenia i wypłaty odszkodowania w przypadku wywłaszczenia prawa. Jest to organ, który dokonał uchylenia lub zmiany decyzji na podstawie art. 161 § 1 lub § 2 k.p.a. Należy zaznaczyć, że dyspozycja tego przepisu nie rozciąga się na inne przypadki zmiany lub uchylenia decyzji przewidziane w k.p.a., w szczególności zaś nie obejmuje sytuacji, w której ma miejsce wydanie decyzji odmownej w wyniku ponownego rozpatrzenia wniosku uprzednio załatwionego w sposób pozytywny dla strony, która to decyzja została wyeliminowana następnie z obrotu prawnego na skutek stwierdzenia nieważności przez organ wyższego stopnia. W takim przypadku ewentualne roszczenia odszkodowawcze zainteresowanego podmiotu podlegają zaspokojeniu na podstawie przewidzianych w art. 417 ustawy z 23 kwietnia 1964 r. (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 1740 ze zm.) - w skrócie: "k.c." - ogólnych zasad odpowiedzialności odszkodowawczej władzy publicznej.

Dalej Kolegium podkreśliło, że w przypadku decyzji Wójta Gminy Z. z [...] stycznia 2014 r., znak: [...], o środowiskowych uwarunkowaniach do jej wyeliminowania z obrotu prawnego doszło poprzez stwierdzenie nieważności, co nastąpiło decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. decyzją z [...] r., znak: [...], wydaną w wyniku rozpatrzenia sprzeciwu Prokuratora Rejonowego w Z.. Nie nastąpiło to zatem w trybie określonym w art. 161 k.p.a. Tryb ustalenia i wypłaty odszkodowania przewidziany w art. 161 § 3 k.p.a. nie ma wobec tego zastosowania do pozbawienia mocy prawnej tej decyzji i ewentualnych szkód dla strony postępowania z tym związanych.

Wobec powyższego należy organ II instancji stwierdził, że podejmując zaskarżone postanowienie Wójt Gminy Z. dokonał prawidłowej oceny występujących w sprawie okoliczności faktycznych i prawnych i słusznie odmówił wszczęcia postępowania na podstawie art. 61 a § 1 k.p.a.

Kolegium wyjaśniło, że wszczęcie postępowania administracyjnego jest możliwe, jeżeli spełnione są następujące warunki: 1) zawarte we wniosku żądanie dotyczy sprawy indywidualnej załatwianej w drodze decyzji; 2) wniosek został złożony przez osobę będącą stroną w rozumieniu art. 28; 3) wniosek odpowiada wymaganym warunkom formalnym i procesowym; 4) organ, do którego wniesiono podanie, jest właściwy w sprawie. Konsekwencje niespełnienia wymienionych wymagań z punktu widzenia dopuszczalności prowadzenia postępowania administracyjnego mogą być różne, jednakże na gruncie art. 61a k.p.a. przyjmuje się, że "inną uzasadnioną przyczyną" do odmowy wszczęcia postępowania na żądanie zainteresowanego podmiotu jest sytuacja, w której nie ma organu właściwego do rozpatrzenia podania.

Organ II instancji podkreślił, że żądanie ustalenia i zapłaty odszkodowania na podstawie art. 161 § 3 k.p.a. zostało skierowane do Wójta Gminy Z. w sytuacji, gdy nie jest on organem właściwym wymienionym w art. 161 k.p.a., a ponadto decyzja, której dotyczy wniosek, a która miała być "uchylona, nie została wyeliminowana z obrotu prawnego na podstawie wymienionego przepisu, co oznacza, że w ogóle nie ma organu właściwego do rozpatrzenia żądania Spółki.

Z powyższych względów Kolegium uznało, że odmowa wszczęcia postępowania na wniosek Spółki w sprawie ustalenia i zapłaty odszkodowania w trybie art. 161 § 3 k.p.a. w związku z uchyleniem decyzji ostatecznej Wójta Gminy Z. z [...] stycznia 2014 r. o środowiskowych uwarunkowaniach przedsięwzięcia polegającego na "Budowie zakładu produkcji energii, wyciągów ziołowych i innych produktów na działce nr ewid. 3/5 w miejscowości P., gm. Z., powiat [...], województwo [...]", była uzasadniona i dlatego należało utrzymać w mocy zaskarżone postanowienie.

Na ostateczne postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi złożył pełnomocnik A Sp. z o.o. z siedzibą w B,, zarzucając naruszenie;

1. art. 161 § 3 k.p.a. na drodze braku jego zastosowania w sprawie i przyjęcia, że w każdym wypadku odszkodowanie przyznawane w tym trybie musi być powiązane z dyspozycją art. 161 § 1 k.p.a., gdy tymczasem omawiany przepis powinien być zastosowany w sprawie per analogiam legis;

2. art. 4171 k.c. poprzez jego błędną wykładnię skutkującą przyjęciem, że przepis ten dotyczy sytuacji zgodnego z prawem działania władzy publicznej i tym samym uznaniem, że roszczenie skarżącej ma charakter cywilnoprawny i może być skutecznie dochodzona na drodze cywilnej.

W związku z powyższym pełnomocnik skarżącej wniósł o uchylenie skarżonego postanowienia i poprzedzającego je postanowienia Wójta Gminy Z., a ponadto zasądzenie na rzecz skarżącej od organu kosztów procesu.

W ocenie pełnomocnika skarżącej, w niniejszej nietypowej sytuacji należałoby zastosować art. 161 § 3 k.p.a. na drodze analogii (analogia legis). O ile bowiem należy podzielić dominujący pogląd o ograniczeniu lub wręcz zakazie stosowanie analogii w prawie administracyjnym, o tyle należy zaznaczyć, ze pogląd ten formułowany jest na kanwie przypadków ograniczenia praw i wolności albo nałożenia na stronę obowiązków. Biorąc jednak pod uwagę zupełnie odwrotną sytuację, w której dominującą rolę ma zasada działania na korzyść strony, należy dopuścić stosowanie omawianej analogii, zważywszy że w przeciwnym razie strona nie będzie miała prawa zrealizowania swoich słusznych roszczeń. Można wszak przewidzieć, że sąd cywilny oddali powództwo przyjmując zarówno brak winy jak i brak adekwatnego związku przyczynowego pomiędzy szkodą, a decyzją (skoro to nie decyzja a nie jej uchylenie wywołało szkodę). Szkodę wywołała decyzja legalna (odmawiająca wydania decyzji środowiskowej), ale co do tej z kolei strona nie uzyska wymaganego prawem prejudykatu dotyczącego nieważności tej decyzji.

Pełnomocnik skarżącej podniósł, że z treści przepisu art. 4171 § 2 k.c. wynika, że szkoda musi być skutkiem decyzji pozostając zeń w adekwatnym związku przyczynowym oraz uprzednio należy stwierdzić nieważność decyzji i to w sposób ostateczny. Tymczasem w niniejszej sprawie szkoda nie jest następstwem decyzji, następstwem decyzji było nabycie przez stronę prawa; szkoda wynika z uchylenia decyzji i orzeczenia o odmowie jej wydania, w wyniku których poniesione przez stronę w dobrej wierze koszty stały się bezprzedmiotowe i bezwartościowe. Wprawdzie decyzję pierwotnie uchylano (i to nie raz) ale ostatecznie wydana została decyzja co do meritum, na mocy której stronie odmówiono. Organ wydając decyzję z 2019 roku (tj. tę decyzję, która faktycznie spowodowała szkodę zamykając drogę do realizacji inwestycji) działał legalnie, zaś w k.c. szkody majątkowej wynikającej z wykonywania władzy publicznej zgodnie z prawem nie można naprawić (art. 4172 k.c. a contrario).

Pełnomocnik skarżącej podkreślił, że wykluczenie drogi administracyjnej przekreśli skarżącej możliwość naprawienia szkody, która - jak się wydaje - jest niewątpliwa. Skarżąca przystąpiła do projektowania i realizacji inwestycji, mając ku temu, podstawy prawne i będąc przez organ zapewnioną o tym, że ta inwestycja może być zrealizowana. Niemniej sąd cywilny uzna brak podstaw prawnych do zasądzenia odszkodowania i nie będzie to zaskoczeniem, gdyż brak podstaw prawnych roszczenia w oparciu o art. 4171 k.c. jest w niniejszej sprawie jaskrawy.

Zdaniem pełnomocnika skarżącej sam § 3 art. 163 k.p.a. idealnie w zakresie normowania i zastosowania pasuje do zaistniałej w sprawie sytuacji, która jest nietypowa i jako taka nie została przez ustawodawcę unormowana wprost. Nie pasuje wprawdzie do dyspozycji z art. 161 § 1 k.p.a. ale z całą pewnością nie pasuje do zasad naprawienia szkody przewidzianych art. 4171 § 2 k.c. Nie można zaś z pewnością odmówić stronie zaspokojenia roszczeń tylko z tego tytułu, że ustawodawca nie był wystarczająco zapobiegliwy.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. podtrzymało stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia i związku z tym wniosło o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Skarga jest bezzasadna.

W pierwszej kolejności wskazać należy, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 137 ze zm.) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.) - dalej przywoływanej jako: "p.p.s.a." - sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Uchylenie zaskarżonego aktu w całości albo w części następuje w przypadku stwierdzenia przez sąd naruszenia przepisów prawa materialnego, jeżeli miało ono wpływ na wynik sprawy, lub naruszenia przepisów prawa procesowego, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a także dając podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala (art. 151 p.p.s.a.). Jednocześnie należy wskazać, że zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Ponadto, w ramach sprawowanej kontroli sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.).

Dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji oraz analizując dokumenty zawarte w aktach administracyjnych, Sąd nie dopatrzył się tego rodzaju uchybień, które musiałyby skutkować wyeliminowaniem z obrotu prawnego kwestionowanych rozstrzygnięć.

W pierwszej kolejności podkreślić należy wyjaśnić, że stosownie do przepisów art. 161 k.p.a. minister może uchylić lub zmienić w niezbędnym zakresie każdą decyzję ostateczną, jeżeli w inny sposób nie można usunąć stanu zagrażającego życiu lub zdrowiu ludzkiemu albo zapobiec poważnym szkodom dla gospodarki narodowej lub dla ważnych interesów Państwa (§ 1). Uprawnienia określone w § 1 w stosunku do decyzji wydanych przez organy jednostek samorządu terytorialnego w sprawach należących do zadań z zakresu administracji rządowej przysługują również wojewodzie (§ 2). Stronie, która poniosła szkodę na skutek uchylenia lub zmiany decyzji, służy roszczenie o odszkodowanie za poniesioną rzeczywistą szkodę od organu, który uchylił lub zmienił tę decyzję; organ ten, w drodze decyzji, orzeka również o odszkodowaniu (§ 3). Roszczenie o odszkodowanie przedawnia się z upływem trzech lat od dnia, w którym stała się ostateczna decyzja uchylająca lub zmieniająca decyzję (§ 4).

W orzecznictwie sądowym prezentowany jest pogląd, że zastosowanie powyższych przepisów może mieć jednak miejsce wyłącznie w stosunku do decyzji ostatecznych, które nie mogą zostać wzruszone na podstawie przepisów k.p.a. przewidujących zmianę lub uchylenie takich decyzji (art. 154, 155 i 163 k.p.a.), stwierdzenie ich nieważności (art. 156 § 1 k.p.a.) lub wznowienie postępowania zakończonego decyzją ostateczną (art. 145 § 1 k.p.a.) - por. wyroki: SN z 10 stycznia 1997 r., sygn. akt III RN 52/96, OSNP 1997/18/331; WSA w Warszawie z 15 października 2013 r., sygn. akt VII SA/Wa 1043/13, LEX nr 1472202; WSA w Warszawie z 6 czerwca 2014 r., sygn. akt VII SA/Wa 2450/13, LEX nr 1496545.

Jak wynika z akt sprawy powodem żądania przez skarżącą wszczęcia postępowania w trybie przepisów art. 161 k.p.a. jest okoliczność, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. decyzją z [...] r., znak: [...], stwierdziło nieważność decyzji Wójta Gminy Z. z [...] stycznia 2014 r., znak: [...], ustalającej na wniosek B Sp. z o.o. z siedzibą w P. (obecnie A Sp. z o.o. siedzibą w B,) środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia polegającego na budowie zakładu produkcji energii, wyciągów ziołowych i innych produktów na działce nr ewid. 3/5 w miejscowości P., gm. Z.. W związku z powyższym, na podstawie art. 161 § 3 k.p.a., skarżąca domaga się odszkodowania od Wójta Gminy Z. za szkodę w postaci poniesionych kosztów związanych z realizacją ww. inwestycji.

Nie ulega zatem żadnej wątpliwości, że skoro decyzja Wójta Gminy Z. z [...] stycznia 2014 r., znak: [...], nie została uchylona lub zmieniona w trybie art. 161 § 1 k.p.a., to tym samym przepis § 3 ww. artykułu nie może mieć zastosowania.

Warto w tym miejscu przypomnieć, że odszkodowanie dla strony, która poniosła szkodę na skutek wydania decyzji nieważnej albo wydania decyzji z naruszeniem prawa przewidywały przepisy nieobowiązującego już art. 160 k.p.a.

Omawiane odszkodowanie służyło za szkodę na skutek wydania decyzji z naruszeniem przepisu art. 156 § 1 k.p.a. albo stwierdzenia nieważności takiej decyzji. Odszkodowanie służyło od organu, który wydał decyzję naruszającą art. 156 § 1 k.p.a., chyba że winę ponosiła inna strona. Podstawą tej odpowiedzialności były przepisy Kodeksu cywilnego z wyłączeniem art. 418 k.c. Postępowanie o odszkodowanie toczyło się w dwóch trybach: administracyjnym i sądowym, chyba że podmiotem zobowiązanym była inna strona, wówczas dochodzenie odszkodowania następowało od tej strony wyłącznie przed sądem powszechnym. Postępowanie administracyjne było wszczynane na wniosek strony. Właściwy na tym etapie był organ, który stwierdził nieważność lub niezgodność z prawem. Ustalał on odszkodowanie za poniesioną rzeczywistą szkodę z uwzględnieniem okoliczności wpływających na wysokość tego odszkodowania, takich jak związek przyczynowy, ewentualne przyczynienie się poszkodowanego itp. Przy tym wyłączna wina poszkodowanego lub innej strony wyłączała odpowiedzialność organu i uzasadniała nieprzyznanie odszkodowania. Postępowanie administracyjne kończyło się decyzją administracyjną o przyznaniu lub o odmowie przyznania odszkodowania. Jeżeli strona nie była zadowolona z przyznanego jej odszkodowania, rozpoczynał się drugi etap postępowania – postępowanie sądowe. Strona niezadowolona nie mogła więc wnieść ani odwołania, ani skargi do Naczelnego Sądu Administracyjnego, lecz jedynie powództwo do sądu powszechnego. Powództwo do sądu służyło także na decyzję odmawiającą odszkodowania. Jeżeli natomiast organ administracyjny milczał i nie wydawał decyzji w sprawie odszkodowania – nie służyło powództwo do sądu, ale skarga do sądu administracyjnego na milczenie organu (po wyczerpaniu zażalenia). Roszczenie o odszkodowanie przedawniało się z upływem 3 lat od dnia, w którym stała się ostateczna decyzja stwierdzająca nieważność lub niezgodność z prawem.

Przepisy art. 160 zostały jednak uchylone na podstawie art. 2 pkt 3 ustawy z dnia 17 czerwca 2004 r. o zmianie ustawy - Kodeks cywilny oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. 2004 r., Nr 162, poz. 1692), która weszła w życie 1 września 2004 r. W związku z tym obecnie do roszczeń odszkodowawczych stosuje się więc wyłącznie przepisy Kodeksu cywilnego. Na podstawie art. 417 § 1 k.c. za szkodę wyrządzoną przez niezgodne z prawem działanie lub zaniechanie przy wykonywaniu władzy publicznej ponosi odpowiedzialność Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego, lub inna osoba prawna wykonująca tę władzę z mocy prawa. Z kolei jeżeli szkoda została wyrządzona przez wydanie prawomocnego orzeczenia lub ostatecznej decyzji, jej naprawienia można żądać, z uwagi na treść art. 4171 § 2 k.c., po stwierdzeniu we właściwym postępowaniu ich niezgodności z prawem, chyba że przepisy odrębne stanowią inaczej. Dochodzenie tego odszkodowania następuje przed sądem powszechnym.

Stosownie natomiast do art. 61a § 1 k.p.a. gdy żądanie wszczęcia postępowania zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Przepis art. 61 § 5 stosuje się odpowiednio. W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że przez zaistnienie "innych uzasadnionych przyczyn" uniemożliwiających wszczęcie postępowania należy rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania. Przykładowo, gdy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy albo w sprawie takiej zapadło już rozstrzygniecie lub, gdy w przepisach prawa brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia określonego żądania w trybie administracyjnym. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 16 czerwca 2016 r., sygn. akt I OSK 1114/15, LEX nr 2106402 podkreślił, że przesłanka odmowy wszczęcia postępowania "z innych uzasadnionych powodów" dotyczy przede wszystkim sytuacji, w których sprawa w ogóle nie podlega załatwieniu przez organ administracyjny w formie decyzji np. ma charakter cywilnoprawny ze względu na brak przepisu stanowiącego podstawę materialnoprawną do wydania decyzji.

W tym stanie rzeczy organy administracji zasadnie odmówiły wszczęcia na żądanie skarżącej postępowania w sprawie ustalenia i zapłaty odszkodowania w trybie art. 161 § 3 k.p.a. "w związku z uchyleniem decyzji ostatecznej Wójta Gminy Z. z [...] stycznia 2014 r. o środowiskowych uwarunkowaniach przedsięwzięcia polegającego na "Budowie zakładu produkcji energii, wyciągów ziołowych i innych produktów na działce nr ewid. 3/5 w miejscowości P., gm. Z., powiat [...], województwo [...]". Przepis art. 161 § 3 k.p.a. nie może mieć bowiem w niniejszej sprawie zastosowania, natomiast roszczenie skarżącej, o którym wyżej mowa, może być dochodzone wyłącznie przed powszechnych w drodze powództwa cywilnego.

Sprawa została rozpoznana na w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, stosownie do art. 119 pkt 2 i art. 120 p.p.s.a.

Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w wyroku.

dc