Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 91/09
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2009-04-01 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono decyzje I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 34 ust. 1 i 2, art. 35 ust. 1
journal: Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 7, art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący. Sędziowie Protokolant Sędzia NSA Joanna Tuszyńska WSA Krystyna Daniel (spr.) WSA Renata Czeluśniak Małgorzata Piwowar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 marca 2009 r. sprawy ze skargi Drukarni "A." Sp. z o.o. w K. na decyzję Wojewody z dnia 9 października 2008 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę; I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu l instancji; II. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana; III. zasądza od Wojewody na rzecz strony skarżącej Drukarni "A" Sp. z o.o. w K. kwotę 757 zł ( siedemset pięćdziesiąt siedem złotych ) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Prezydent Miasta decyzją z [...] czerwca 2008 r. znak: [...], wydaną na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z 7.07.1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118) oraz na podstawie art. 104 kpa zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę dla: Gminy Miejskiej K. - Zarząd Budynków Komunalnych, os. [...], K., na zamierzenie budowlane: Muzeum S. na terenie tzw. "[...]" - przebudowa części istniejących budynków dawnej [...] oraz budowa nowych budynków z częścią podziemną obejmującą m.in. garaż podziemny, wraz z instalacjami wewnętrznymi: wodnokanalizacyjną, c.o., wentylacji mechanicznej, klimatyzacji, oddymiania, elektryczną z budynkiem zawierającym stację transformatorową, agregat prądotwórczy, licznik wody i śmietnik; zjazdy z ul. [...] i ul. [...], wewnętrzny układ komunikacyjny, przekładki sieci elektrycznych, przyłączy kanalizacyjnych i wodociągowych, na działkach 1, 2, 3, 4, 5 obr. [...], przy ul. L. w K., rozbiórka budynków nr 41, 42, 43, 56, 57 na terenie tzw. "[...]".

Odwołanie od powyższej decyzji wniosła Drukarnia "A" Spółka z o. o. w K.. Strona skarżąca zarzuciła organowi l instancji naruszenie przepisów prawa materialnego a to: art. 5 ust. 1 pkt 9 w zw. z art. 33 ust. 1, ust. 2, ust. 4 pkt 1 i 4 oraz art. 34 ust. 3 pkt 1 ustawy z 7.07.1994 r. Prawo budowlane. Wskazano również na naruszenie przepisów postępowania administracyjnego: art. 6, art. 7, art. 8, art. 24 § 1 pkt 1, art. 26 § 3 w zw. z § 2 pkt 1, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 1 i § 3 kpa.

Strona skarżąca podała, że w jej ocenie decyzja jest nieważna z mocy samego prawa dlatego, że organ l instancji - Prezydent Miasta, który wydał zaskarżoną decyzję jest jednocześnie zainteresowanym w sprawie. Gmina Miasta K. jest bowiem właścicielem części terenu objętego projektem zabudowy.

Ponadto strona skarżąca zarzuciła, że inwestor złożył niekompletne oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, projekt budowlany jest niezgodny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w szczególności ze względu na udzielenie zaskarżoną decyzją pozwolenia na budowę zjazdu na teren inwestycji kubaturowej z ul. [...] oraz garażu podziemnego, który dochodzi od strony działki nr 6 do granicy z działką nr 7, czyli zajmuje teren oznaczony na planie zagospodarowania przestrzennego dla Z. symbolem B8.ZP/KDK z funkcją głównego ciągu pieszego, tymczasem zostanie tam wprowadzony ruch samochodowy. Nadto wskazano na brak w zatwierdzonym projekcie wymaganych planem od strony w/w pasażu "podcieni i prześwitów wzdłuż ciągów pieszych i dziedzińców ułatwiających komunikację i wgląd do wnętrza kwartałów" oraz brak wymaganych miejscowym planem "pasm zadrzewień i całościowo opracowanych projektów zieleni".

Dodatkowo strona skarżąca zarzuciła, że dopuszczona kwestionowaną decyzją rozbiórka budynku nr 41, sytuowanego w granicy z działką odwołującego się, stanowi zagrożenie dla wiaty magazynowej znajdującej się na jej działce, w granicy z działką inwestora. Zwrócono również uwagę na budynek starej portierni "T", objęty projektem zagospodarowania działki, który zgodnie z projektem ma być przekształcony w [...]. Zdaniem skarżącego zmiana taka jest niezgodna ustaleniami MPZP ponieważ na terenie, na którym znajduje się stara portiernia "T.", oznaczonym symbolem B8.ZP/KDX, planowany jest pasaż pieszy bez prawa zabudowy. Odwołujący podniósł także, iż nie wie czy i w jakim zakresie wnioski i argumenty podnoszone przez niego w postępowaniu zostały uwzględnione przez organ l instancji.

Wojewoda decyzją z 9 października 2008 r. znak: [...] wydaną na podstawie art. 81 ust. 1 i art. 82 ust. 3 ustawy z 7.07.1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118 ze zm.) oraz art. 138 § 1 pkt 1 i art. 104 kpa utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Organ II instancji w uzasadnieniu decyzji podał, odnosząc się do zarzutów odwołania, że zgodnie z art. 24 § 1 pkt 1, 2, 3 i 7 kpa pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie: 1) w której jest stroną albo pozostaje z jedną ze stron w takim stosunku prawnym, że wynik sprawy może mieć wpływ na jego prawa lub obowiązki, 2) swego małżonka oraz krewnych i powinowatych do drugiego stopnia, 3) osoby związanej z nim z tytułu przysposobienia, opieki lub kurateli, 7) w której jedną ze stron jest osoba pozostająca wobec niego w stosunku nadrzędności służbowej. Zgodnie natomiast z art. 25 § 1 kpa organ administracji publicznej podlega wyłączeniu od załatwienia sprawy dotyczącej interesów majątkowych: 1) jego kierownika lub osób pozostających z tym kierownikiem w stosunkach określonych w art. 24 § 1 pkt 2 i 3, 2) osoby zajmującej stanowisko kierownicze w organie bezpośrednio wyższego stopnia lub osób pozostających z nim w stosunkach określonych w art. 24 § 1 pkt 2 i 3.

Organ odwoławczy wskazał, że w przedmiotowej sprawie stroną-inwestorem jest Gmina Miejska - Zarząd Budynków Komunalnych, której organem jest Prezydent Miasta. Na prawa lub obowiązki pracowników Prezydenta Miasta, działającego jako starosta (tj. organ wskazany w art. 80 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego) wynik przedmiotowej sprawy nie ma żadnego wpływu. Nie zachodzą również pozostałe przesłanki do wyłączenia pracowników, jak i przesłanki do wyłączenia organu administracji tj. Prezydenta M. od załatwienia sprawy dotyczącej interesów majątkowych Gminy K..

Organ II instancji podniósł, że pozostałe zarzuty odwołania nie mają potwierdzenia w materiale dowodowym sprawy, l tak m.in. przedmiotowa inwestycja nie obejmuje działki nr 7, zatem oświadczenie inwestora o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane również nie wykazuje tej działki. Projekt budowlany nie przewiduje garażu podziemnego dochodzącego do granicy z działką nr 7. Nie stwierdzono również w projekcie zmiany funkcji użytkowej budynku dawnej portierni KZE "T". Nadto w ocenie organu II instancji treść odwołania dotyczy w istocie innego postępowania nie zakończonego decyzją.

Organ odwoławczy przeprowadzając kontrolę instancyjną zaskarżonej decyzji stwierdził, m. in. że teren inwestycji podlega ustaleniom obowiązującego Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego Obszaru Z., zatwierdzonego uchwałą nr CXIII/1156/06 Rady Miasta Krakowa z 28.06.2006 r., inwestor złożył oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w zakresie objętym przedmiotową decyzją. Projekt zagospodarowania działki jest zgodny z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a także wymaganiami ochrony środowiska. Projekt budowlany jest kompletny i posiada wymagane opinie, uzgodnienia, pozwolenia i sprawdzenia oraz informację dotyczącą bezpieczeństwa i ochrony zdrowia. Wykonany jest przez osobę uprawnioną, a projektant i sprawdzający dołączyli do projektu budowlanego oświadczenie o sporządzeniu go zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej. Projekt budowlany został uzgodniony bez zastrzeżeń pod względem wymagań higienicznych i zdrowotnych, zgodności z przepisami bezpieczeństwa i higieny pracy oraz wymaganiami ergonomii, ochrony przeciwpożarowej. Projekt budowlany obejmuje: projekt zagospodarowania terenu, projekt architektoniczny, inwentaryzację, rozbiórki, projekt konstrukcyjny, projekt instalacji sanitarnych, wod.-kan., wentylacji mechanicznej i centralnego ogrzewania, projekt instalacji elektrycznej, projekt drogowy.

Skargę od powyższej decyzji do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie złożyła Drukarnia "A" Spółka z o. o. w K., zaskarżając ją w całości i domagając się stwierdzenia jej nieważności oraz wnosząc o przekazanie sprawy organowi l instancji do ponownego rozpoznania.

Strona skarżąca zaskarżonej decyzji zarzuciła w szczególności rażące naruszenie przepisów prawa procesowego a to art. 6, art. 7, art. 8 , art. 11 w zw. z art. 24 § 1 pkt 1 i § 3 kpa oraz art. 1pkt 3 oraz art. 2 pkt 1 lit c, pkt 2 i 3 ustawy z 22.03.1990 r. o pracownikach samorządowych (Dz. U. z 2001 r. nr 142, poz. 1593 ze zm.), art. 26 § 3 w zw. § 2 pkt kpa, art. 77 §1, art. 107 § 1 i 3 kpa oraz art. 5 ust. 1 pkt. 9 w zw. z art. 33 ust. 1, ust. 2, ust.4 pkt 4 oraz art. 34 ust. 3 pkt 1 ustawy Prawo budowlane.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że w przedmiotowej sprawie Prezydent M. pełni zarazem funkcję Starosty Powiatu Grodzkiego M., który działa jak organ administracji architektoniczno-budowlanej oraz jest stroną postępowania. W ocenie skarżącego zgodnie z przyjętym w orzecznictwie i doktrynie stanowiskiem (m. in. w uchwale Składu Siedmiu Sędziów NSA z 19.05.2003 r., sygn. akt OPS 1/2003, ONSA 2003/4, poz. 115) - Prezydent sprawujący funkcję starosty nie może jednocześnie występować w imieniu gminy jako strona w tej sprawie i jako organ rozpoznający tę sprawę.

Nadto strona skarżąca wyraziła pogląd, że przed postępowaniem odwoławczym pierwszeństwo ma postępowanie o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji.

Skarżący zarzucił, że z treści zaskarżonej decyzji, utrzymującej w mocy decyzje organu l instancji, w żaden sposób nie wynika w jakim zakresie zarzuty odwołania dotyczące niezgodności pozwolenia na budowę i zatwierdzonego projektu budowlanego z ustaleniami planu miejscowego nie są zasadne, co stanowi naruszenie art. 77 § 1 i art. 107 § 3 kpa. Podtrzymując zarzuty wyrażone w odwołaniu strona skarżąca wskazała na niezgodne z planem miejscowym ustalenia dotyczące wjazdu do podziemnego garażu z terenu ul. [...]. Jej zdaniem wjazd będzie naruszał ustalenia dotyczące obszaru pasażu dla pieszych oraz naruszy interesy skarżącego ponieważ dla potrzeb tego wjazdu konieczne będzie na znacznej odległości stopniowe obniżenie poziomu jezdni na ul. [...], graniczącej z działką skarżącego.

Wątpliwości skarżącego dotyczą także wyłączenie spod zakresu przedmiotowego postępowania budynku starej portierni "T." i jego przebudowy na [...]. W jego ocenie portiernia de facto wchodzi w zakres całości przedmiotowej inwestycji pn. Muzeum S., a więc postępowanie inwestora świadczy o obchodzeniu przepisów prawa.

Wojewoda w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie w całości, podtrzymując argumenty zawarte w uzasadnieniu decyzji z 9 października 2008 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje.

Stosownie do art. 3 ustawy z 30.08.2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W ramach swej kognicji sąd bada czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do dyspozycji z art. 134 § 1 p.p.s.a.

Skarga jest uzasadniona jakkolwiek nie wszystkie podniesione w niej zarzuty zasługują na uwzględnienie.

Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszym postępowaniu jest decyzja organu l instancji, utrzymana w mocy decyzją z Wojewody z 9.10.2008 r., zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca pozwolenia na budowę dla: Gminy Miejskiej - Zarząd Budynków Komunalnych, os. [...], K., na zamierzenie budowlane: Muzeum S. na terenie tzw. "[...]" - przebudowa części istniejących budynków dawnej [...] oraz budowa nowych budynków z częścią podziemną obejmującą m.in. garaż podziemny, wraz z instalacjami wewnętrznymi: wodno-kanalizacyjną, c.o., wentylacji mechanicznej, klimatyzacji, oddymiania, elektryczną z budynkiem zawierającym stację transformatorową, agregat prądotwórczy, licznik wody i śmietnik; zjazdy z ul. [...] i ul. [...], wewnętrzny układ komunikacyjny, przekładki sieci elektrycznych, przyłączy kanalizacyjnych i wodociągowych, rozbiórka budynków nr 41, 42 ,43, 56, 57 na terenie tzw. "[...]". Podstawę materialno prawną w/w decyzji stanowił art. 28, art. art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z 7.07.1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118).

Odnosząc się jednak w pierwszej kolejności do zarzutu rażącego naruszenia prawa przez Prezydenta M., który działając jako starosta podjął decyzję we własnej sprawie zatwierdzając projekt budowlany i wydając pozwolenie na budowę Muzeum S. na terenie tzw. "[...]" w K., której inwestorem jest Gmina, należy stwierdzić, że nie zasługuje on na uwzględnienie. Trzeba przy tym zaznaczyć, że wbrew stanowisku strony skarżącej, w orzecznictwie i doktrynie kwestia kompetencji gminy i miasta -gminy na prawach powiatu do orzekania w sprawach, w których gmina jest stroną postępowania administracyjnego bynajmniej nie jest jednolita. Przeciwnie, stanowi ona przedmiot sporów i kontrowersji (por. (por. T. Woś, glosa do uchwały NSA z 19 maja 2003 r., OPS 1/03. ST.2004.12.70, Lex Omega 45 152).

W związku z tym, w ocenie Sądu należy podkreślić, że w postępowaniu administracyjnym - inaczej niż w sądowym - nie obowiązuje zasada ne quis iudex in propria causa sit, ponieważ organ administracji publicznej jest w postępowaniu administracyjnym jednocześnie podmiotem, który prowadzi postępowanie i załatwia sprawę administracyjną przez wydanie decyzji i podmiotem materialno prawnego stosunku prawnego, który został skonkretyzowany w wydanej w tym postępowaniu decyzji. (T. Woś, glosa do uchwały NSA z 19.05.2003 r., OPS 1/03, ST 2004/12/70, 45152)

Zgodnie z treścią art. 82 ust. 2 ustawy z 7.07.1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118) organem administracji architektoniczno-budowlanej właściwym do wydawania decyzji administracyjnych w pierwszej instancji w sprawie pozwolenia na budowę, z zastrzeżeniem ust. 3 i 4, jest starosta. Przy czym, zgodnie z ust. 3, wojewoda jest organem architektoniczno-budowlanym pierwszej instancji w sprawach wymienionych w pkt. 1-5 obiektów i robót budowlanych innych niż zatwierdzony w niniejszej sprawie projekt Muzeum S. na terenie tzw. "[...]" w K. Co prawda Rada Ministrów, jest uprawniona na mocy ust. 4 cyt. ustawy Rada Ministrów do określenia, w drodze rozporządzenia, także innych niż wymienione w ust. 3 obiekty i roboty budowlane, w sprawach w których organem pierwszej instancji jest wojewoda, ale jak dotąd rozporządzenie takie nie zostało wydane. Zgodnie z art. 92 ust. 1 pkt. 2 i ust. 2 ustawy z 5.06.1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2001, nr 142, poz. 1592 ze zm.) prezydent miasta na prawach powiatu uzyskuje uprawnienia do działania jako organ powiatu tj. starosta. W konsekwencji prezydent miasta na prawach powiatu - a takim miastem jest K. - łączy w sobie uprawnienia do realizacji zarówno zadań z zakresu samorządu gminnego (w oparciu o art. 26 ust. 1 i 4 ustawy o sam. gminy) jak i powiatowego. A zatem prezydent miasta na prawach powiatu jest jednocześnie starostą, a pracownicy urzędu w procesie wydawania decyzji przez starostę stają się pracownikami tego starostwa, (por. wyrok NSA W-wa z 20.02.2006, sygn. akt OSK 346/05, Lex 1962/90).

Ponieważ nie ma w obowiązującym porządku prawnym regulacji uprawniającej do wyłączenia organu samorządu terytorialnego - w tym przypadku prezydenta miasta na prawach powiatu sprawującego jednocześnie funkcje starosty - w sytuacji gdy sprawa będąca przedmiotem postępowania administracyjnego pozostaje w związku z interesem prawnym danej wspólnoty samorządowej - w ocenie Sądu nie można się zgodzić z treścią powołanej przez stronę skarżącą uchwały składu siedmiu sędziów NSA z 19 maja 2003 r. OPS 1/03, ONSA 2003 nr 4 poz. 115. Stanowisko Sądu jest w tej kwestii zgodne ze stanowiskiem wyrażonym we w/w glosie przez T. Wosia, który uznaje stanowisko wyrażone w uchwale siedmiu sędziów NSA z 19.05.2003 r. za sprzeczne ze szczególnym, ale jednoznacznym unormowaniem kompetencyjnym, odnoszącym się do gmin-miast na prawach powiatu. Z mocy tych unormowań kompetencyjnych lub norm prawa materialnego (ustawy z 7.07.1994 r. -Prawo budowlane) organy tych gmin zostały upoważnione do kształtowania stosunków prawnych, także w tych sprawach, w których jedną ze stron jest własna gmina organu. Zdaniem T. Wosia Naczelny Sąd Administracyjny nie dostrzegł, że wykładnia zaprezentowana w uchwale w uchwale z 10.05.2003 r. zmierza do istotnej zmiany kompetencji organów administracji publicznej wynikających z norm ustrojowych, norm kompetencyjnych i norm administracyjnych prawa materialnego.

Przeciwko stanowisku prezentowanym w cyt. uchwale NSA przemawia również założenie o racjonalności ustawodawcy, który w żadnym z przepisów prawa nie wprowadził możliwości wyłączenia prezydenta pełniącego funkcje starosty w mieście na prawach powiatu w sprawach z zakresu swojej właściwości jako organu administracji architektoniczno-budowlanej w sytuacji gdy np. gmina jest inwestorem w sprawie o udzielenie pozwolenia budowlanego. Trzeba również, wskazać, na niebezpieczeństwo dezorganizacji i nadmiernego wydłużenia postępowania gdyby dochodziło do przekazywania kompetencji prezydenta w mieście na prawach powiatu innemu organowi, którym byłby najprawdopodobniej starosta innego powiatu (na zasadzie art. 26 § 2 i 3 kpa w wz. z art. 80 ust. 1 i 82 ust. 2 Prawa budowlanego). Wreszcie trzeba wziąć pod uwagę, że decyzje zatwierdzające projekt budowlany i udzielające pozwolenia na budowę mają charakter związany i zgodnie z treścią art. 32-35 Prawa budowlanego organ architektoniczno-budowlany obowiązany jest przed wydanie w/w decyzji zbadać, czy zostały spełnione warunki, od których prawo uzależnia możliwość wydania tych decyzji (w tym także przepisy szczególne), a jeśli wymogi te są spełnione nie może odmówić wydania decyzji pozytywnych. A jeśli tak, to zgodnie z poglądem Sądu Prezydent M. działający jako starosta miasta na prawach powiatu (art. 80 ust. 1 pkt. 1 Prawa budowlanego) był uprawniony do wydania decyzji pierwszoinstancyjnej w niniejszej sprawie.

Nie można się również zgodzić, że stanowiskiem strony skarżącej, że przed postępowaniem odwoławczym pierwszeństwo ma postępowanie o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji administracyjnej. W ocenie Sądu, znajdującej poparcie w doktrynie, gdy strona wnosi odwołanie od decyzji obarczonej wadą nieważności wniosek tego rodzaju powinien zostać rozpatrzony w ramach postępowania odwoławczego oraz załatwiony w ramach uprawnień wynikających z art. 138 kpa, który to artykuł zawiera zamknięty katalog rozstrzygnięć podejmowanych przez organ odwoławczy oraz - co należy podkreślić - wyklucza możliwość stwierdzenia nieważności decyzji w postępowaniu odwoławczym, (por. G. Łaszczyca, cz. Martysz, A. Matan, Komentarz do Kpa, Lex 2007) Stanowisko to -znajduje także potwierdzenie w orzecznictwie administracyjnym m. in. w wyroku NSA z 7.05.1984 r., sygn. akt II SA/225/84 (GP 1984 nr 24, s. 8), w którym przyjęto: "jeżeli od decyzji wydanej przez organ l instancji zostało wniesione odwołanie powinno być ono załatwione w trybie przepisów kpa o odwołaniu. Tryb odwoławczy ma w kpa pierwszeństwo przed trybem nadzoru, obejmującym m.in. stwierdzenie nieważności decyzji (art. 156 § 1). Tok instancyjny zgodnie z art. 15 kpa jest regułą obowiązującą w tych sprawach. W świetle przepisów kpa logicznym następstwem postępowania administracyjnego jest zasada, że jeżeli strona korzysta z toku instancyjnego, to do jego wyczerpania nie powinny być podejmowane działania zmierzające do usunięcia nieprawidłowości w decyzji środkami pozainstancyjnymi, w tym w drodze stwierdzenia jej nieważności. Nierozpatrzenie wniesionego odwołania w trybie odwoławczym i zastąpienie go trybem nadzoru stanowi rażące naruszenie przepisów o postępowaniu administracyjnym, a zwłaszcza art. 138 kpa.". Odnosząc powyższe do niniejszej sprawy należy wskazać, że Drukarnia "A" Spółka z o.o. wniosła w terminie odwołanie od decyzji l instancji. W tej sytuacji mając na uwadze w/w relacje zachodzące pomiędzy zwykłym tj. instancyjnym postępowaniem weryfikującym decyzje administracyjne, a nadzwyczajnym sposobem ich weryfikacji w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji należy przyjąć, że postępowanie w trybie odwołania ma pierwszeństwo przed postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji l instancji tym bardziej, że organ odwoławczy rozstrzygający w trybie art. 138 kpa ma szersze uprawnienia niż organ działający w trybie art. 156 kpa. Może zatem, rozstrzygając ponownie przedmiotową sprawę pod względem merytorycznym, o ile zajdzie taka potrzeba - prowadzić dalsze postępowanie uzupełniające i skorygować ewentualne wady prawne także w sytuacji, w której nie ma podstaw do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji.

O zasadności skargi w niniejszej sprawie przesądzają natomiast inne naruszenia prawa materialnego, które miały wpływ na wynik sprawy oraz inne naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Przystępując do ich wskazania należy rozpocząć od przytoczenia treści art. 34 ust. 2 i 3 ustawy z 7.07.1994 r. - Prawo budowlane, który określa podstawowe wymagania jakie powinien spełniać projekt budowlany, przy czym szczegółowy zakres i formę projektu budowlanego określa rozporządzenie Ministra Infrastruktury z 3.07.2003 (Dz. U. nr 120, poz. 1133 ). Zgodnie z art. 34 ust. 3 projekt powinien zawierać: 1) projekt zagospodarowania działki, 2) projekt architektoniczny, 3) stosownie do potrzeb: oświadczenie właściwych jednostek organizacyjnych o zapewnieniu dostawy, energii, wody, ciepła i gazu, odbioru ścieków oraz warunków przyłączenia obiektu do sieci wodociągów oraz dostępie do dróg lądowych, w tym ewentualnie oświadczenie właściwego zarządcy drogi o możliwościach połączenia działki z drogą publiczną, 4) w zależności od potrzeb - wyniki badań geologiczno-inżynierskich oraz geotechniczne warunki posadowienia obiektów budowlanych. Projekt zagospodarowania działki powinien zawierać część rysunkową sporządzoną na kopii aktualnej mapy zasadniczej lub mapy jednostkowej, przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego.

Odnosząc powyższe do zatwierdzonego w niniejszej sprawie projektu budowlanego należy wskazać, że nie spełnia wymagań wskazanych w art. 34 ust 3 Prawa budowlanego, jak również nie odpowiada wymogom, § 11 w/w rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 3.07.2003 r., zgodnie z którymi opis techniczny projektu powinien określać charakterystyczne parametry techniczne obiektu, w szczególności: kubaturę, zestawienie powierzchni, wysokość i długość. Jak wynika z przedłożonych akt administracyjnych inwestor dokonał zmian w projekcie budowlanym sporządzonym w styczniu 2005 r. i przedłożonym wraz z wnioskiem o wydanie decyzji o pozwolenie na budowę w dniu z [...].05.2008 r., załączając do niego dokumentację uzupełniającą z mapami i uzupełnieniem dokumentacji projektowej oraz wprowadzając zmiany poprzez anulowanie części projektu architektonicznego z datą: 15 maja 2008 r. W związku z tym należy stwierdzić, że przedłożony projekt budowlany w szczególności w części opisowej jest mało czytelny oraz zawiera szereg niejasnych i sprzecznych ustaleń. W szczególności w oparciu o przedłożony projekt budowlany trudno jest jednoznacznie ustalić jaka jest powierzchnia użytkowa przedmiotowej inwestycji kubaturowej. Przykładowo na s. 10 (t. I) przedmiotowego projektu budowlanego wskazano, że: "użytkowa powierzchnia podstawowa wynosi: 7557,4 m2, a oraz powierzchnia zabudowy: 5514.55 m2, podczas gdy w dokumentacji uzupełniającej z maja 2008 r. wskazano, że powierzchnia zabudowy wynosi 5521,34 m2. Z kolei w aktach sprawy znajduje się pismo inwestora (Zarządu Budynków Komunalnych) z [...].09.2008 r. skierowane do Urzędy M. - Wydz. Architektury i Urbanistyki, w którym wskazano, że pow. użytkowa inwestycji wynosi 3700 m2 i w stosunku do niej inwestor obliczył ilość wymaganych dla niniejszej inwestycji miejsc parkingowych. W kwestionowanych decyzjach l i II instancji organy nie odniosły się w ogóle do istniejących rozbieżności mających decydujące znaczenie m. in. dla ustalenia - zgodnie z ustaleniami planu miejscowego - ilości wymaganych dla przedmiotowej inwestycji kubaturowej miejsc parkingowych/postojowych.

Stosownie natomiast do art. 35 Prawa budowlanego, niepowołanej w podstawie prawnej decyzji l instancji, organ zobowiązany był, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę, sprawdzić czy spełnione zostały wymagania określone w tym artykule, a także w art. 32 cyt. ustawy. Z treści art. 35 ust. 1 wynika bowiem, że pozwolenie na budowę nie może być wydane przez właściwy organ bez sprawdzenia:

1. zgodności projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska;

2. zgodności projektu z zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi;

3. kompletności projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczących bezpieczeństwa i ochrony zdrowia;

4. wykonania - a w przypadku obowiązku sprawdzenia projektu, o którym mowa art. 20 ust. 2 także sprawdzenia projektu - przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane.

Zważywszy, że dla obszaru Z. objętego wnioskiem inwestora obowiązuje Miejscowy Plan Zagospodarowania Przestrzennego, zatwierdzony uchwałą nr CXIII/1156/06 Rady Miasta Krakowa z 28.06.2006 r., który stanowi jako akt prawa miejscowego, źródło powszechnie obowiązującego prawa w rozumieniu art. 87 ust. 2 Konstytucji RP, a nadto mając na uwadze dyspozycję z art. 35 ust. 1 pkt. 1 ab initio, w ocenie Sądu należy wskazać, że w niniejszej sprawie organy l i II instancji nie wykonały prawidłowo nałożonego na nich obowiązku.

Zgodnie bowiem z ustaleniami w/w MPZP teren przedmiotowej inwestycji kubaturowej obejmujący działki 3, 2, 5 i 1 obręb [...] w K. znajduje się na obszarze oznaczonym symbolem: B8.UP - Teren Usług Publicznych, dla którego w § 53 ust. 5 pkt. 11 lit. "e" planu miejscowego ustanowiony został "nakaz zapewnienia na terenie działki, niezbędnych miejsc parkingowych w ilości przyjętej w oparciu o wskaźniki określone w § 87 ust. 2. Natomiast zgodnie z treścią § 87 ust. 2 pkt. 1 lit. "b" "ustalono następujące zasady obsługi parkingowej dla terenów usługowo-handlowych: [...] miejsc na 100 zatrudnionych i [...] miejsc na 100 m2 pow. użytkowej oraz dla terenów targowo-wystawienniczych: [...] miejsc dla 100 zatrudnionych i [...] miejsc na 1000 m2 pow. użytkowej". Odnosząc powyższe do zatwierdzonego w niniejszym postępowaniu projektu budowlanego pn. Muzeum S. na terenie tzw. "[...]" trzeba wskazać, że organy nie dokonały wykładni w/w przepisu pozwalającej na określenie jaka jest wymagana ilość miejsc parkingowych dla przedmiotowej inwestycji. Przyjęły natomiast, że zaplanowane w przedłożonym do zatwierdzenia projekcie 24 miejsca w garażu podziemnym i 2 miejsca na poziomie dla osób niepełnosprawnych nie narusza ustaleń planu miejscowego w zakresie § 87 ust. 2 MPZP, jakkolwiek zgodnie z projektem budowlanym powierzchnia zabudowy (przyziemie) wynosi 5514,55 m2 (lub 5521,34 m2), a pow. zabudowy podziemia 3948,03 m. kw. kw. (s. 2 t. I projektu budowlanego). W związku z tym nie można podzielić stwierdzenia zawartego na s. 4 i 5 przedmiotowego projektu że projektowane zamierzenie jest zgodne z § 53 MPZP oraz, że na terenie działki inwestora zapewniono miejsca parkingowe w oparciu o wskaźniki z § 87 planu miejscowego. Organ nie odniósł się również do budzącego w tej sytuacji wątpliwości stwierdzenia, że projekcie budowlanym "inwestor nie przekroczył wartości maksymalnych podanych w miejscowy planie". W ocenie Sądu, biorąc pod uwagę podstawową pow. użytkową inwestycji wynoszącą 7557,4 m kw. (s. 10 t. l projektu) oraz brak wymaganych miejsc parkingowych na terenie inwestycji poza w/w 24 miejscami w garażu poziemnym oraz 2 miejscami dla osób niepełnosprawnych należy stwierdzić, że zatwierdzony projekt budowlany nie spełnia wymagań prawa ponieważ nie jest zgodny z ustaleniami MPZP przyjętego uchwałą Nr CXIII/1156/06 Rady Miasta Krakowa z 28.06.2006 r., obowiązującym dla terenu przedmiotowej inwestycji.

Podkreślenia wymaga fakt, że inwestor w swoim oświadczeniu z 11.09.2008 r. wskazuje, że dla planowanej inwestycji, zgodnie z ustaleniami MPZP z 28.06.2008 r., należy zaprojektować [...] miejsc parkingowych ( w tym [...] dla [...] pracowników i 129 ze względu na 3700 m2 pow. użytkowej ) deklarując jednocześnie, że "[...] miejsc parkingowych, których nie zaplanowano w przedłożonym projekcie budowlanym zabezpieczona zostanie w ramach przebudowy ul. [...]" Oceniając powyższe należy jednak zauważyć, że skoro stanowiący część przedmiotowego projektu budowlanego projekt zagospodarowania terenu inwestycji (art. 34 ust. 3 pkt. 1 Prawa budowlanego) obejmuje granice terenu inwestycji na dz. nr 1, 2, 3 i 4 i ul. [...] nie znajduje się w granicach terenu objętego przedmiotowym projektem zagospodarowania, to za nieuzasadniony należy uznać pogląd inwestora, że bilans miejsc parkingowych określonych w planie miejscowym zostanie zrealizowany poza terenem objętym granicami inwestycji tj, na ul. [...] (por. wyrok NSA z 3.06.2008 r. sygn. akt II OSK 599/07). Należy przy tym wskazać, że na ul. [...] zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym znajdują się jedynie przyłącza oraz zjazd na objęty projektem zagospodarowania teren inwestycji. Na marginesie wypada zaznaczyć, że w/w oświadczenie nie może zastąpić ustaleń zatwierdzonego projektu budowlanego, a nadto trzeba wskazać, że zgodnie z ustaleniami planu miejscowego ul. [...], oznaczona na planie symbolem B.KDD, stanowić ma "ciąg pieszo-jezdny" (§ 91 ust. 1 pkt 5 miejscowego planu), na terenie którego również nie przewidziano realizacji parkingów.

Uzasadnione wątpliwości powstają również w związku z rozbieżnościami zachodzącymi między zatwierdzonym projektem budowlanym i decyzją o pozwoleniu na budowę, a ustaleniami planu miejscowego w zakresie zjazdu/wjazdu od ul. [...] na teren planowanego Muzeum S.. Zjazd taki został zatwierdzony, co wynika z sentencji decyzji I instancji, a także z samego projektu tj. z części opisowej projektu zagospodarowania terenu planowanej inwestycji ( s. 6 t.1 projektu architektonicznego) gdzie znajduje się zapis: ""wjazd na teren kompleksu zaplanowano z ul. [...] do wewnętrznego układu komunikacyjnego, obsługującego parking podziemny" oraz ustaleń projektu drogowego. Zdaniem strony skarżącej powyższe narusza ustalenia § 52 przedmiotowego MPZP obowiązującego dla Terenu Zieleni Urządzonej - oznaczonego symbolem B8.ZP/KDX (główny ciąg pieszy), ponieważ konsekwencją zatwierdzenia zjazdu z ul. [...] będzie wprowadzenie ruchu samochodowego "w poprzek planowanego pasażu planowanego jako ciąg pieszy". Trzeba przy tym wskazać, że ustalenia § 52 ust. 2 pkt 2 lit. "b" planu miejscowego wprowadzają dla przedmiotowego pasażu "zakaz wykorzystania terenu pasażu na parkingi lub miejsca postojowe", co wskazuje na wyłączenie z terenu pasażu jakiegokolwiek ruchu samochodowego. Nadto należy uwzględnić treść oświadczeń Dyrektora Wydziału Gospodarki Komunalnej i Ochrony Środowiska Urzędu Miasta z [...].12.2007 r. o warunkach przyłączenia do dróg lądowych przedmiotowego zamierzenia na działkach nr 2, 3 obr. [...] (uzupełniającego oświadczenie z 30.08.2007 r.) z którego wynika, że do przedmiotowej inwestycji kubaturowej dopuszcza się również dojazd z ul. [...] z wykorzystaniem istniejącego zjazdu, ale tylko do czasu realizacji w/w ciągu pieszo - jezdnego oznaczonego na MPZP symbolem B8ZP/KDX. Tymczasem jak wskazano wyżej, w decyzji l instancji, utrzymanej w mocy zaskarżoną decyzją, nie ma żadnej wzmianki o czasowym charakterze zatwierdzonego zjazdu z ul. [...] na teren przedmiotowej inwestycji, a zatwierdzony projekt budowlany w części "projekt drogowy" zawiera w punkcie 3 zatytułowanym "stan projektowany" ustalenie: od strony ul. [...] przewiduje się dojazd do parkingu podziemnego dla samochodów osobowych". Należy przy tym podkreślić, że w ustaleniu tym brak jakiegokolwiek wskazania na tymczasowy charakter zjazdu z ul. [...] i wykorzystywanie go do czasu realizacji pasażu oznaczonego symbolem B8ZP/KDX. Nadto zwraca uwagę błąd w samym oświadczeniu - ponieważ zgodnie z ustaleniami planu teren oznaczony symbolem B8ZP/KDX to :Teren Zieleni Urządzonej głównego ciągu pieszego, a nie teren ciągu pieszo - jezdnego jak wskazano w wyżej wskazanym oświadczeniu.

Trafnie podniósł skarżący, że organ II instancji nie odniósł się w swojej decyzji do wszystkich zarzutów podniesionych w odwołaniu od decyzji pierwszoinstancyjnej, poprzez co naruszył dyspozycje z art. 7, art. 77 § 1 i przede wszystkim z art. 107 § 3 kpa. Zresztą także decyzja organu l instancji zawiera lakoniczne uzasadnienie, które nie spełnia wymagań prawa, ponieważ w ogóle nie ustosunkowuje się do zastrzeżeń i wniosków strony skarżącej wnoszonych na etapie postępowania pierwszoinstancyjnego (m. in. pismem z 3.03.2008 ). Odnosząc się natomiast do zaskarżonej decyzji należy podkreślić, że utrzymanie w mocy decyzji organu l instancji jest orzeczeniem o charakterze merytorycznym i stanowi konsekwencje potwierdzenia przez organ odwoławczy, że decyzja ta jest prawidłowa lub, że wprawdzie dotknięta jest wadą, ale wada ta jest nieistotna. Nadto obowiązkiem organu jest tak przedstawić w uzasadnieniu motywy decyzji aby strona odwołująca się mogła zrozumieć i w miarę możliwości zaakceptować zasadność przesłanek faktycznych i prawnych, którymi organ odwoławczy kierował się przy rozpoznaniu sprawy i które przesadziły o wydaniu decyzji utrzymującej w mocy decyzję kwestionowaną w odwołaniu ( por. wyrok WSA w W-wie z 7.01.2009 sygn. akt II SA/Wa 1245/08, Lex 475217).

W niniejszej sprawie organ odwoławczy w ogóle nie odniósł się w uzasadnieniu swojej decyzji do szeregu zarzutów wskazujących na niezgodności zatwierdzonego projektu budowlanego z planem miejscowym, natomiast ograniczył się do ogólnikowego stwierdzenia, że "zarzuty skargi nie potwierdzają się w materiale dowodowym niniejszej sprawy, a zatwierdzony projekt jest zgodny z MPZP, zatwierdzonym uchwałą RM Krakowa nr CXIII1156/06 z 28.06.2006 r., oraz wymaganymi opiniami uzgodnieniami i przepisami, w tym techniczno budowlanymi". W szczególności w uzasadnieniu decyzji II instancji brak zupełnie ustosunkowania się organu odwoławczego do objętego projektem zjazdu na teren inwestycji z ul. [...], z którym wiąże się konieczność przejazdu samochodów przez teren pasażu dla pieszych oznaczonego w miejscowym planie symbolem B8.ZP/KDX. W uzasadnieniu tym pominięto wyjaśnienie braku spójności, a nawet rozbieżności w tym zakresie pomiędzy ustaleniami zatwierdzonego projektu budowlanego, a oświadczeniem Wydziału Gospodarki Komunalnej i Ochrony środowiska UM z [...].12.2007 r. w zakresie dopuszczenia zjazdu z ul. [...] Organ odwoławczy nie ustosunkował się w ogóle do zarzutu niezgodności zatwierdzonego projektu z ustaleniami miejscowego planu odnośnie wymagań związanych z zadrzewieniem oraz wymagań aby w projektach dotyczących inwestycji bezpośrednio sąsiadujących z terenem pasażu pieszego stosowano podcienie i prześwity. Trzeba zgodzić się ze skarżącym, że nawet jeśli w zatwierdzonym projekcie nie znajdowało to zastosowania to organ odwoławczy był zobowiązany wyjaśnić powyższą kwestię.

Nie zasługują natomiast na uwzględnienie zarzuty skargi odnoszące się do przebudowy samej ul. [...], przewidywanej przez stronę skarżącą w związku z zatwierdzeniem zjazdu z ul. [...], polegającej w jej przekonaniu na konieczności stopniowego obniżeniu dotychczasowego poziomu jezdni tej ulicy. Trzeba bowiem wskazać, że ani przedmiotowy projekt budowlany ani projekt zagospodarowania terenu nie obejmują swoim zakresem ul. [...]. Odnosząc się do zarzutu wyłączenia spod zakresu przedmiotowego postępowania przebudowy starej portierni "T." należy wskazać, że zgodnie z zatwierdzonym projektem budynek starej portierni został objęty jest projektem zagospodarowania terenu (zgodnie z art. 33 ust. 1 Prawa budowlanego), natomiast jak wynika z zatwierdzonego projektu jego funkcja użytkowa nie zostanie zmieniona, a budynek nie zostanie przebudowany.

Biorąc powyższe pod uwagę należy stwierdzić, że zaskarżona decyzja jak i poprzedzająca ją decyzja organu l instancji zostały wydane z naruszeniem dyspozycji art. 35 ust. 1 pkt. 1 Prawa budowlanego bowiem z treści obu decyzji nie wynika aby organy zrealizowały wskazane w w/w przepisie obowiązki, a jedynie ograniczyły się do stwierdzenia o zgodności projektowanego zamierzenia inwestycyjnego z planem miejscowym. Wskazać należy także na uchybienia organów obu instancji w zakresie przepisów postępowania administracyjnego tj. art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 kpa. Obowiązkiem organów było bowiem, zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej, dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego oraz załatwienie sprawy z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu strony, co powinno znaleźć wyraz w uzasadnieniu faktycznym decyzji. Nadto trzeba wskazać, że organ odwoławczy uchybił m. in. obowiązkowi wyczerpującego odniesienia się do wszystkich zarzutów podniesionych w odwołaniu. Uchybienia te stanowią naruszenie przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Uchylenie decyzji obu instancji uzasadnia konieczność uczynienia zadość zasadzie dwuinstancyjności postępowania administracyjnego.

Z związku z powyższym, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit "a" i "c" ustawy p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji

Na podstawie art. 152 p.p.s.a. Sąd określił, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana w całości.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a..