Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2919/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-07-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6320 Zasiłki celowe i okresowe
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art.11 ust.2, art. 100, art.107
journal: Dz.U. 2015 poz 163
law: Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska Sędziowie: Sędzia NSA Bożena Popowska Sędzia del. NSA Jerzy Krupiński (spr.) Protokolant: specjalista Edyta Pacewicz po rozpoznaniu w dniu 21 lipca 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej L.S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 lipca 2014 r. sygn. akt I SA/Wa 3018/13 w sprawie ze skargi L.S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 24 października 2013 r. nr KOC/2925/Op/13 w przedmiocie zasiłku celowego oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi kasacyjnej, wniesionej do Naczelnego Sądu Administracyjnego przez L.S., jest wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 lipca 2014 r., sygn. akt I SA/Wa 3018/13, którym oddalono jego skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 24 października 2013 r., nr KOC/2925/Op/13, wydaną w przedmiocie odmowy przyznania pomocy społecznej.

Wyrok wydany został w następujących, ustalonych przez Sąd I instancji, okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Opisaną wyżej decyzją z dnia 24 października 2013 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie, po rozpatrzeniu dowołania L.S., utrzymało w mocy decyzję Prezydenta m. st. Warszawy z dnia 22 kwietnia 2013 r., nr OPSV.5032.1.2569.2013, o odmowie przyznania pomocy finansowej. Organ I instancji ustalił, że strona wnioskiem z dnia 4 marca 2013 r. zwróciła się do Ośrodka Pomocy Społecznej Dzielnicy [...] m. st. Warszawy (dalej też: OPS) o udzielenie pomocy finansowej, z przeznaczeniem na zakup leków w kwocie 44,70 zł. Do wniosku załączyła receptę oraz fakturę VAT za leki. W dniu 7 marca 2013 r. pracownicy socjalni udali się do miejsca zamieszkania skarżącego w celu przeprowadzenia wywiadu środowiskowego. Ze sporządzonej notatki służbowej wynika, że podczas wizyty dzwonili domofonem do mieszkania, jednak nikt nie otworzył im drzwi. Pismem z dnia 7 marca 2013 r., Ośrodek zwrócił się do skarżącego z prośbą o kontakt z pracownikiem socjalnym E.K. w terminie 7 dni od daty doręczenia pisma, celem ustalenia terminu przeprowadzenia wywiadu środowiskowego. Jednocześnie w piśmie zawarto pouczenie, że brak kontaktu i uniemożliwienie przeprowadzenia wywiadu środowiskowego będzie skutkować negatywnym załatwieniem sprawy. Powyższe pismo doręczono skarżącemu w dniu 13 marca 2013 r. W dniu 25 marca 2013 r. skarżący stawił się w OPS, jednak odmówił wyrażenia zgody na przeprowadzenie wywiadu środowiskowego. Pismem z dnia 12 marca 2013 r. skarżący wniósł o wyłączenie od udziału w postępowaniu pracownika socjalnego E.K. z powodu jej nierzetelności. Postanowieniem z dnia 20 marca 2013 r., nr OPSV.5032.1.1885.2013, Prezydent m. st. Warszawy na podstawie art. 24 § 3 K.p.a., odmówił wyłączenia wspomnianej pracownicy socjalnej od udziału w postępowaniu w sprawie. Zawiadomieniem z dnia 28 marca 2013 r. organ wyznaczył nowy termin załatwienia sprawy do dnia 19 kwietnia 2013 r. oraz ponownie zwrócił się do skarżącego z prośbą o nawiązanie kontaktu z pracownikiem socjalnym celem ustalenia terminu przeprowadzenia wywiadu środowiskowego w miejscu zamieszkania wnioskodawcy. Jednocześnie pouczono, że brak kontaktu i uniemożliwienie przeprowadzenia wywiadu środowiskowego będzie skutkować negatywnym załatwieniem sprawy. Pismo to zostało doręczone skarżącemu w dniu 2 kwietnia 2013 r. Pismem z dnia 5 kwietnia 2013 r. skarżący zwrócił się o podanie nazwiska lub nazwisk osób przeprowadzających wywiad środowiskowy oraz cel i zakres wywiadu, a także załączył faktury na dowód poniesionych wydatków na zakup baterii do aparatu słuchowego, kropli do oczu, leku okulistycznego i papieru do korespondencji. Pismem z dnia 8 kwietnia 2013 r., pracownik socjalny E.K. poinformowała skarżącego o przepisach prawnych regulujących przeprowadzenie wywiadu środowiskowego.

Następnie Prezydent m. st. Warszawy decyzją z dnia 22 kwietnia 2013 r., nr OPSV.5032.1.2569.2013, wydaną na podstawie art. 4, art. 8, art. 11 ust. 2, art. 106 ust. 4, art. 107 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2013 r. poz. 182, z późn. zm. [aktualnie Dz. U. z 2015 r., poz. 163 z późn. zm.]), zwanej dalej także ustawą, oraz ogólnie przywołanych przepisów rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 8 czerwca 2012 r. w sprawie rodzinnego wywiadu środowiskowego (Dz. U. z 2012 r. poz. 712), orzekł o odmowie przyznania skarżącemu żądanej pomocy. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że w świetle art. 106 ust. 4 oraz 107 ust. 1 i 4 ustawy o pomocy społecznej przyznanie świadczeń z pomocy społecznej następuje w formie decyzji administracyjnej, którą wydaje się po przeprowadzeniu rodzinnego wywiadu środowiskowego. Pracownik socjalny podjął próbę przeprowadzenia wywiadu środowiskowego w miejscu zamieszkania wnioskodawcy, ale wywiadu z przyczyn leżących po stronie skarżącego nie udało się przeprowadzić. Dodał, że osoby i rodziny korzystające z pomocy społecznej są obowiązane do współdziałania w rozwiązywaniu ich trudnej sytuacji życiowej, zaś zgodnie z art. 11 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej brak współdziałania osoby lub rodziny z pracownikiem socjalnym w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej może stanowić podstawę do odmowy przyznania świadczenia. Podniósł, że strona, pomimo kierowanej do niej korespondencji w tym przedmiocie, nie skontaktowała się z pracownikiem socjalnym w celu wyznaczenia terminu wywiadu środowiskowego.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie, po rozpoznaniu odwołania strony, przywołaną już wyżej decyzją z dnia 24 października 2013 r., wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. w zw. z art. 11 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej, utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Organ w pierwszej kolejności przytoczył przepisy ustawy regulujące rodzaje świadczeń z pomocy społecznej oraz zasady i tryb ich udzielania. Zwrócił uwagę na wynikający z art. 4 ustawy obowiązek współdziałania osób i rodzin korzystających z pomocy społecznej w rozwiązywaniu ich trudnej sytuacji życiowej. Wskazał, że stosownie do treści art. 106 ustawy, przyznanie świadczeń z pomocy społecznej następuje w formie decyzji, którą wydaje się po przeprowadzeniu rodzinnego wywiadu środowiskowego. Przeprowadzenie wywiadu środowiskowego (lub jego aktualizacji) jest niezbędnym elementem postępowania dowodowego w sprawach o przyznanie świadczeń z pomocy społecznej. Obowiązek współdziałania osoby wnioskującej o udzielenie jej pomocy z organem pomocowym dotyczy również sporządzenia wywiadu środowiskowego lub jego aktualizacji i powinien on polegać na udzieleniu organowi niezbędnych informacji, wskazywaniu i precyzowaniu zgłaszanych potrzeb. Zgodnie zaś z art. 11 ust. 2 ustawy, brak współdziałania osoby lub rodziny z pracownikiem socjalnym w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej mogą stanowić podstawę do odmowy przyznania świadczenia, uchylenia decyzji o przyznaniu świadczenia łub wstrzymania świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej. Jedną z postaci odmowy współdziałania z pracownikiem socjalnym jest odmowa lub uniemożliwianie przeprowadzenia wywiadu środowiskowego w miejscu zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie z pomocy społecznej. Podkreślił, że organ I instancji kilkakrotnie wzywał skarżącego do nawiązania kontaktu z pracownikiem socjalnym w celu uzgodnienia terminu przeprowadzenia wywiadu środowiskowego, pouczał o zasadach udzielania świadczeń z pomocy społecznej oraz o konsekwencjach związanych z odmową lub uniemożliwieniem przeprowadzenia wywiadu środowiskowego. Odnosząc sie do poniesionej w odwołaniu kwestii wyłączenia pracownika socjalnego organ wskazał, że uzasadnieniem dla odmowy wyrażenia zgody na przeprowadzenie wywiadu środowiskowego nie może być bezzasadny wniosek o wyłączenie pracownika socjalnego od udziału w sprawie.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżący zarzucił niewłaściwe zastosowanie przepisów określających przebieg postępowania przed organami administracji publicznej oraz przepisów ustawy o pomocy społecznej. W trakcie rozprawy w dniu 9 lipca 2014 r. skarżący tłumaczył uniemożliwienie przeprowadzenia wywiadu środowiskowego nienależytym rozpatrzeniem jego wniosku o wyłączenie pracownika socjalnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał na przepis art. 11 ust. 2 ustawy i podniósł, że organy orzekające w sprawie zgodnie przyjęły, iż skarżący, a zarazem wnioskodawca postępowania, uniemożliwiał przeprowadzenie wywiadu środowiskowego, a takie zachowanie musiało w efekcie skutkować odmową przyznania świadczenia. Ocenę tę Sąd w pełni podzielił. Wskazał na cele pomocy społecznej oraz rolę, jaką w systemie pomocy społecznej odgrywa współdziałanie osoby ubiegającej się o taką pomoc, nakładając na osoby i rodziny korzystające z pomocy społecznej obowiązek współdziałania w rozwiązywaniu ich trudnej sytuacji życiowej. Jedną z postaci odmowy współdziałania z pracownikiem socjalnym w rozumieniu art. 11 ust. 2 ustawy, jest uniemożliwianie pracownikom socjalnym przeprowadzenia środowiskowego wywiadu rodzinnego w miejscu zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie z pomocy społecznej. Ustawodawca wprost określił przeprowadzenie rodzinnego wywiadu środowiskowego jako konieczny element postępowania w sprawie udzielenia świadczenia z pomocy społecznej. Niemożność jego przeprowadzenia uniemożliwia organowi pomocowemu dokonanie oceny rzeczywistej sytuacji majątkowej, rodzinnej i bytowej osoby ubiegającej się o świadczenie. Ta obligatoryjna forma postępowania wyjaśniającego wymaga od strony szczególnej aktywności, bowiem z uwagi na charakter ustaleń odnoszących się do sfery ściśle osobistej, nie można jej zastąpić innymi środkami dowodowymi. Zachowanie skarżącego można było zakwalifikować jako uniemożliwianie przeprowadzenia środowiskowego wywiadu rodzinnego, co z kolei stanowić może określoną w art. 11 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej podstawę wydania przez organ decyzji odmownej w przedmiocie przyznania wnioskowanego świadczenia, tym bardziej, że ostatnia aktualizacja wywiadu środowiskowego dotycząca skarżącego, będącego osobą korzystającą stale z pomocy społecznej w formie zasiłku stałego, została przeprowadzona w dniu 20 listopada 2012 r. (pismo Ośrodka Pomocy Społecznej Dzielnicy [...] m. st. Warszawy z dnia 22 kwietnia 2013 r.). Sąd zwrócił też uwagę, że w dniu 11 maja 2013 r. weszła w życie nowelizacja art. 107 ustawy, wprost określająca, że niewyrażenie zgody na przeprowadzenie rodzinnego wywiadu środowiskowego przez osoby lub rodziny ubiegające się o świadczenia z pomocy społecznej lub na jego aktualizację stanowi samodzielną podstawę do odmowy przyznania świadczenia, bez potrzeby sięgania w tej sytuacji – jak miało to miejsce przed wskazaną nowelizacją – do wykładni przepisu art. 11 ust. 2 ustawy. Z uwagi na to, że przepis ten wszedł w życie w dniu 11 maja 2013 r., tj. już po wydaniu w sprawie decyzji przez organ I instancji, lecz przed wydaniem rozstrzygnięcia przez organ odwoławczy, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie powinno uwzględnić powyższą zmianę stanu prawnego i wziąć pod uwagę także art. 107 ust. 4a ustawy jako podstawę prawną wydania decyzji z dnia 24 października 2013 r. Oparcie zaskarżonego orzeczenia jedynie o przepis art. 11 ust. 2 ustawy nie stanowi jednak uchybienia, które miałoby wpływ na wynik sprawy, gdyż pominięty przepis potwierdza prawidłowość wydanego w sprawie rozstrzygnięcia.

Sąd uznał też, że z akt sprawy nie wynika, że wystąpiły okoliczności uzasadniające wyłącznie pracownika socjalnego. W szczególności nie znajdują potwierdzenia argumenty skarżącego o nękaniu skarżącego przez E.K., przejawiające się w zmuszaniu go do przynoszenia zaświadczeń z urzędów oraz w rodzaju i sposobie zadawania pytań.

W skardze kasacyjnej skarżący zarzucił na podstawie kasacyjnej naruszenia prawa materialnego:

- naruszenie art. 11 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej przez jego niewłaściwe zastosowanie na skutek przyjęcia, że postępowanie skarżącego nosi znamiona działania uniemożliwiającego przeprowadzenie wywiadu;

- naruszenie art. 100 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej przez jego niezastosowanie i niekierowanie się dobrem strony.

Na podstawie kasacyjnej naruszenia przepisów prawa procesowego zarzucono naruszenie art. 145 § 1 pkt 1a i c w zw. z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (aktualnie: Dz. U. z 2016 r. poz. 718), zwanej dalej P.p.s.a. w zw. z art. 7 K.p.a. na skutek nieuwzględnienia przez organ wniosku, który nie kolidował z interesem społecznym.

W oparciu o powyższe pełnomocnik skarżącego wnosił o uchylenie zaskarżonego wyroku i o przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Wnosił też o zasądzenie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej z urzędu.

W uzasadnieniu podniósł, że kwestia współdziałania strony z pracownikiem socjalny powinna być w każdej sprawie oceniana indywidualnie, a ustawodawca nie zwolnił organów administracyjnych z obowiązku dokładnego wyjaśnienia sprawy, nawet w sytuacji braku współpracy strony. Postawa skarżącego była uzasadniona wątpliwościami co do bezstronności pracownicy organu E. K., a w tej sytuacji wywiad środowiskowy nie powinien być jedynym środkiem dowodowym służącym do prawidłowego ustalenia stanu faktycznego, tym bardziej, że skarżący przesłał do organu istotne dokumenty, potwierdzające poniesione wydatki. Powołał się na orzeczenia sądów administracyjnych, wskazując, że w sprawie winien mieć zastosowanie przepis art. 100 ustawy ze względu na dobro strony, a nie zaprezentowany przez organy automatyzm w podejściu do sprawy. Skoro wybór rozstrzygnięcia pozostawiony został uznaniu administracyjnemu, to załatwienie sprawy powinno uwzględniać ważny interes skarżącego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W myśl art. 174 P.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej bowiem według art. 183 § 1 P.p.s.a., rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 P.p.s.a., obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych (por. uchwała NSA z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt l OPS 10/09, opubl. w ONSAiwsa z 2010 r., nr 1, poz. 1).

W rozpoznawanej sprawie nie można dopatrzeć się okoliczności wskazujących na nieważność postępowania sądowoadministracyjnego, a również skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

W pierwszej kolejności należało odnieść się do zarzutów procesowych, dopiero bowiem po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd jest prawidłowy, albo nie został skutecznie podważony, można przejść do kontroli procesu subsumcji tak ustalonego stanu faktycznego sprawy pod zastosowany przez sąd przepis prawa materialnego (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 marca 2005 r., sygn. akt FSK 618/04, opubl. w ONSAiwsa z 2005 r., nr 6, poz. 120).

Istota podniesionego zarzutu procesowego sprowadzała się do tego, że pomimo nieprzeprowadzenia wywiadu środowiskowego, organ pomocy społecznej miał podstawy do przyznania skarżącemu wnioskowanej pomocy, przy czym wywiad ten, w celu ustalenia rzeczywistej sytuacji osobistej i materialnej strony oraz w celu ustalenia jej usprawiedliwionych potrzeb, mógł być zastąpiony innymi środkami dowodowymi.

W tym miejscu należy zauważyć, że pomoc społeczna jest jedną ze składowych polityki społecznej państwa. Jej istotą jest podejmowanie, przy pomocy środków publicznych, działań zmierzających do możliwie najlepszego ukształtowania sfery bytowej obywatela. Środki te nie mają wymiaru nieograniczonego, co oznacza konieczność ich reglamentacji oraz ścisłego dokumentowania, przez organy zajmujące się dystrybucją tych środków dla znajdujących się w trudnej sytuacji bytowej członków wspólnoty mieszkańców, wystąpienia przypadku uzasadniającego udzielenie pomocy. W tym celu ustawodawca wprowadził w ustawie o pomocy społecznej szczególny rodzaj dowodu jakim jest rodzinny wywiad środowiskowy. Rola wywiadu środowiskowego w sprawach pomocowych jest niezwykle istotna, jest on bowiem sposobem zbierania informacji, rozmową z osobą starającą się o przyznanie świadczenia z pomocy społecznej (i jej rodziną), stanowiąc swoisty tryb postępowania dowodowego. W myśl art. 107 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej rodzinny wywiad środowiskowy przeprowadza się w celu ustalenia sytuacji osobistej, rodzinnej, dochodowej i majątkowej osób i rodzin ubiegających się o świadczenia oraz korzystających ze świadczeń. W piśmiennictwie przyjmuje się, że nie zasługuje na aprobatę stanowisko, jakoby wywiad można było przeprowadzać również z innymi osobami niż wnioskodawca (jego przedstawiciel prawny) i członkowie jego rodziny. W wyroku z dnia 23 czerwca 2009 r., I OSK 1237/08, LEX nr 563269, NSA zauważył, że wskazanie w przepisach rozporządzenia w sprawie wywiadu środowiskowego, iż przeprowadza się go w miejscu zamieszkania osoby, która wnioskuje o pomoc społeczną, nie pozwala na przyjęcie, że chodzi o bliżej nieokreślony krąg osób mogących posiadać jakiekolwiek informacje w przedmiocie sytuacji życiowej wnioskodawcy. Co prawda żaden przepis ustawy o pomocy społecznej ani aktu wykonawczego nie określa wprost, czy wywiad środowiskowy przeprowadza się z innymi osobami niż wnioskodawcy lub członkowie ich rodzin, niemniej nie można z tego wywodzić wniosków, że wywiad środowiskowy może być przeprowadzany z innymi osobami z otoczenia wnioskodawcy, np. sąsiadami, lub innymi osobami które mogą dostarczyć niezbędnych informacji (zob. I. Sierpowska, Komentarz LEX do art.107 ustawy o pomocy społecznej). Przeprowadzenie postępowania dowodowego z udziałem innych osób i wykorzystaniem innych środków dowodowych jest możliwe, nie można jednak stosować do tego postępowania reżimu przewidzianego dla wywiadu środowiskowego, który ma znacznie węższy zakres podmiotowy. Tak więc inne osoby (np. sąsiedzi) mogą stanowić jedynie uzupełniające źródło dowodowe w zakresie regulowanym przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego.

Uznaniowy charakter zasiłku, o który ubiegał się skarżący, nie oznacza przy tym, że pomimo niewyczerpania przewidzianego w przepisach prawa trybu postępowania, zwłaszcza na skutek niepodporządkowania się strony wymogom współdziałania w zakresie ustalenia i prawidłowego udokumentowania jej sytuacji życiowej, organ pomocy społecznej może tego rodzaju pomocy udzielić. Stanowiłoby to daleko posunięty woluntaryzm w zakresie dystrybucji środków publicznych przeznaczonych na pomoc społeczną, niedopuszczalny z punktu widzenia zasady dyscypliny w wydatkowaniu finansów publicznych.

Z tego punktu widzenia, postulowane przez skarżącego w toku postępowania administracyjnego, pominięcie dowodu z wywiadu środowiskowego oraz oparcie rozstrzygnięcia w oparciu o inne dowody, a w szczególności na podstawie ustaleń wynikających z wcześniejszych wywiadów środowiskowych i przedkładanych dokumentach obrazujących jego potrzeby, nie mogło spotkać się z akceptacją organu pomocowego. Podniesiony w takich okolicznościach w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przepisów regulujących postępowanie dowodowe, nie może zostać uznany za usprawiedliwiony. Jak już bowiem wspomniano, w sytuacji, gdy w sprawie możliwe było przeprowadzenie dowodu z wywiadu środowiskowego, a z przyczyn leżących wyłącznie po stronie osoby wnioskującej o udzielenie pomocy, do jego przeprowadzenia nie dochodzi (nawet jeżeli osoba ta działa w subiektywnym przekonaniu o braku potrzeby przeprowadzania takiego wywiadu oraz o stronniczości jednej z pracownic organu), organom pomocy społecznej nie można postawić zarzutu nieprzeprowadzenia pełnego postępowania dowodowego, mogącego zastąpić ten wywiad. Tym samym zarzut kasacyjny określony jako naruszenie art. 145 § 1 pkt 1a i c w zw. z art. 134 § 1 P.p.s.a. i art. 7 K.p.a., a zmierzający w rzeczy samej do stwierdzenia konieczności rozpoznania wniosku skarżącego zgodnie z jego interesem, nie zasługuje na uwzględnienie.

W sprawie nie można też mówić o naruszeniu przez Sąd I instancji przepisów prawa materialnego.

Sąd I instancji dokonał prawidłowej wykładni przepisu art. 11 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej przez pryzmat zasady subsydiarności, obowiązującej na gruncie tej ustawy. Stosownie do tego przepisu brak współdziałania osoby lub rodziny z pracownikiem socjalnym lub asystentem rodziny, o którym mowa w przepisach o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej, odmowa zawarcia kontraktu socjalnego, nieuzasadniona odmowa podjęcia zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przez osobę bezrobotną, nieuzasadniona odmowa podjęcia lub przerwanie szkolenia, stażu, przygotowania zawodowego w miejscu pracy, wykonywania prac interwencyjnych, robót publicznych lub prac społecznie użytecznych, o których mowa w przepisach o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, lub nieuzasadniona odmowa podjęcia leczenia odwykowego w zakładzie lecznictwa odwykowego przez osobę uzależnioną - mogą stanowić podstawę do odmowy przyznania świadczenia, uchylenia decyzji o przyznaniu świadczenia lub wstrzymania świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej. W orzecznictwie przyjmowano powszechnie, że jedną zaś z postaci braku takiej współpracy, jest uniemożliwienie przeprowadzenia organowi pomocy społecznej rodzinnego wywiadu środowiskowego. Brak współpracy z pracownikiem socjalnym poprzez uniemożliwienie przeprowadzenia wywiadu środowiskowego w konsekwencji może prowadzić do odmowy przyznania świadczenia (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 października 2008 r., sygn. akt I OSK 37/08, z dnia 19 marca 2009 r., sygn. akt I OSK 561/08, z dnia 17 listopada 2009 r., sygn. akt I OSK 554/09, z dnia 19 kwietnia 2011 r., sygn. akt I OSK 59/11 oraz z dnia 6 września 2011 r., sygn. I OSK 572/11 – wszystkie publ. na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl/ - dalej: CBOSA).

Pogląd ten został umocniony na skutek zmiany z dniem 11 maja 2013 r. treści art. 107 ustawy o pomocy społecznej przez dodanie ust. 4a przez art. 1 pkt 20b ustawy z dnia 22 lutego 2013 r. o zmianie ustawy o pomocy społecznej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2013 r., poz. 509) w brzmieniu: "niewyrażenie zgody na przeprowadzenie rodzinnego wywiadu środowiskowego przez osoby lub rodziny ubiegające się o świadczenia z pomocy społecznej lub na jego aktualizację przez osoby lub rodziny korzystające ze świadczeń z pomocy społecznej stanowi podstawę do odmowy przyznania świadczenia, uchylenia decyzji o przyznaniu świadczenia lub wstrzymania świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej". Rygorystycznie zatem ustawodawca podchodzi do niewyrażenia zgody na przeprowadzenie wywiadu lub jego aktualizację, gdyż w takich okolicznościach organ może nie tylko odmówić pomocy, ale również uchylić wcześniejszą decyzję o przyznaniu świadczenia lub wstrzymać wypłatę pomocy pieniężnej.

W konsekwencji nieusprawiedliwiony okazał się zarzuty naruszenia przepisu art. 11 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny i organy nie naruszyły też przepisu art. 100 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej przez jego niezastosowanie. Przepis ten stanowi, że "W postępowaniu w sprawie świadczeń z pomocy społecznej należy kierować się przede wszystkim dobrem osób korzystających z pomocy społecznej i ochroną ich dóbr osobistych. W szczególności nie należy podawać do wiadomości publicznej nazwisk osób korzystających z pomocy społecznej oraz rodzaju i zakresu przyznanego świadczenia". Z przepisu tego wynika, że przewodnią zasadą postępowania w sprawie przyznawania świadczeń jest kierowanie się dobrem osób korzystających z pomocy społecznej i ochroną ich dóbr osobistych. Do dóbr osobistych zalicza się m.in.: zdrowie, wolność, godność, nazwisko, wizerunek, swobodę sumienia, tajemnicę korespondencji. Przepis ten w żadnym stopniu nie uchyla zasad postępowania w sprawach z zakresu pomocy społecznej, zamieszczonych w przepisach ustawy, a w szczególności reguły wynikającej z art. 107 ust. 4a i nie pozwala orzec o przyznaniu pomocy z pominięciem obowiązku przeprowadzenia wywiadu środowiskowego lub jego aktualizacji. W uzasadnieniu wyroku z dnia 20 stycznia 2012 r., sygn. akt I OSK 2110/11 (publ. w CBOSA), Naczelny Sąd Administracyjny trafnie stwierdził, że przepis ten nie ma charakteru normy programowej, lecz zasady proceduralnej w ramach postępowania w sprawie świadczeń z pomocy społecznej. Zasada ta nie może jednak prowadzić do pomijania norm bezwzględnie obowiązujących ani do wydawania decyzji w sytuacji braku przeprowadzenia właściwego postępowania dowodowego z przyczyn leżących po stronie osoby zainteresowanej udzieleniem pomocy (o czym było już wyżej).

W tym stanie rzeczy skargę kasacyjną, jako opartą na nieusprawiedliwionych podstawach, na mocy art. 184 P.p.s.a., należało oddalić.

Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł o przyznaniu pełnomocnikowi ustanowionemu z urzędu wynagrodzenia na zasadzie prawa pomocy, gdyż to wynagrodzenie, należne od Skarbu Państwa (art. 250 P.p.s.a.), przyznawane jest przez właściwy wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w art. 258-261 P.p.s.a., na podstawie odrębnego wniosku.