Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt III SA/Wr 15/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2019-07-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Środki unijne
Finanse publiczne
Skarżony organ: Sejmik Województwa
Treść wyniku: *Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 207 us. 1
journal: Dz.U. 2017 poz 2077
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sędziowie Sędzia WSA Anetta Chołuj (sprawozdawca), Sędzia WSA Katarzyna Borońska, Tomasz Świetlikowski, , Protokolant specjalista Jolanta Ryndak, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 4 lipca 2019 r. sprawy ze skargi "A" S.A. w W. na decyzję Zarządu Województwa D. z dnia [...] października 2018 r., nr [...] w przedmiocie określenia kwoty środków przypadających do zwrotu I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Zarządu Województwa D. na rzecz strony skarżącej kwotę [...] ([...]) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi "A" S.A. (dalej: strona, skarżąca, spółka, beneficjent) jest decyzja Zarządu Województwa D. z dnia [...] października 2018 r. nr [...] utrzymująca w mocy decyzję D. Instytucji Pośredniczącej z dnia [...] listopada 2017 r. określającą kwotę środków przypadających do zwrotu dla projektu nr [...] pt. "[...]."

Jak wynika ze stanu faktycznego sprawy w dniu 20 września 2011 r. beneficjent zawarł z D. Instytucją Pośredniczącą (dalej [...]IP) umowę dofinansowania dla ww projektu, realizowaną w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego dla Województwa D. na lata 2007 - 2013 Działanie 1.1. Schemat 1.1.Dl. W ramach projektu zostało stronie wypłacone dofinansowanie w kwocie [...] zł.

[...]IP powzięła informacje o możliwości naruszenia przez beneficjenta "efektu zachęty". W toku czynności wyjaśniających [...]IP ustaliła zaistnienie niniejszego naruszenia, co wypełniło przesłanki określone w art. 207 ust. 1 pkt 2 i 3 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2077 z późn. zm., dalej: u.f.p.), tj. środki z dofinansowania otrzymanego przez beneficjenta zostały pobrane nienależnie i wykorzystane z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184 u.f.p. W związku z powyższym [...]IP - pismem z dnia 12 czerwca 2017 r. - wezwała spółkę, na podstawie art. 207 ust. 8 pkt 1 w zw. z art. 207 ust. 1 pkt 2 i 3 u.f.p. do zwrotu otrzymanego dofinansowania, w terminie 14 dni od dnia doręczenia wezwania.

Z uwagi na to, iż beneficjent nie dokonał zwrotu kwoty wskazanej w wezwaniu, [...]IP w dniu [...] listopada 2017 r. - w oparciu o art. 207 ust. 9 pkt 1 w związku z art. 207 ust. 1 pkt 2 i 3 u.f.p., art. 27 ust. 1 pkt 6a ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz. U. Z 2018 r., poz. 1307) oraz w związku z § 3 ust. 1 pkt h i § 14 ust. 2 Porozumienia z dnia 7 maja 2008 r. w sprawie powierzenia części zadań w ramach Priorytetu 1 "Wzrost konkurencyjności d. przedsiębiorstw" oraz Priorytetu 5 "Regionalna infrastruktura energetyczna przyjazna środowisku" Regionalnego Programu Operacyjnego dla Województwa D. na lata 2007-2013 przez Zarząd Województwa D. – D. Instytucji Pośredniczącej (z późn. zm.) - wydała decyzję nr [...] określającą kwotę środków przypadających do zwrotu dla ww projektu.

W decyzji [...]IP określiła obowiązek zwrotu przez beneficjenta łącznej kwoty dofinansowania w wysokości [...] zł, zarzucając naruszenie przez beneficjenta "efektu zachęty", tj. art. 8 ust. 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 800/2008 z dnia 6 sierpnia 2008 r. uznającego niektóre rodzaje pomocy za zgodne ze wspólnym rynkiem w zastosowaniu art. 87 i 88 Traktatu (Dz. U. UE. L. z 2008 r. Nr 214, str. 3 z późn. zm., dalej: ogólne rozporządzenie w sprawie wyłączeń blokowych), co dało podstawy do wydania decyzji na podstawie art. 207 ust. 9 pkt 1 w zw. z art. 207 ust. 1 pkt 2 i 3 u.f.p.

Organ odnosząc się do kwestii przedawnienia powołując się na art. 67 ust. 1 u.f.p. w związku z art. 70 § 1 Ordynacji podatkowej wskazał, że w przypadku zwrotu środków europejskich termin przedawnienia należności będzie wynosił 5 lat licząc od końca roku kalendarzowego, w którym doręczona została decyzja, o której mowa w art. 207 u.f.p.

W odwołaniu skarżąca podniosła następujące zarzuty:

- naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postepowania administracyjnego (Dz. U. Z 2017 r., poz. 1257 ze zm.- dalej k.p.a.), art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. w zw. z art. 8 k.p.a., polegające na zaniechaniu wszechstronnego i wyczerpującego ustalenia stanu faktycznego sprawy, co z kolei prowadzi do naruszenia zasady prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie obywateli poprzez ustalenie, iż w okolicznościach niniejszej sprawy doszło do wykorzystania środków z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184 u.f.p.;

- naruszenie art. 77 § 1 w zw. z art. 7 i 80 k.p.a. poprzez niewyczerpujące zgromadzenie materiału dowodowego i niewyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, oraz poprzez przyjęcie dowolnej zamiast swobodnej oceny dowodów zgromadzonych w sprawie, konsekwencją, czego było stwierdzenie, iż istnieją podstawy do wydania decyzji w przedmiocie określenia kwoty środków przypadających do zwrotu;

- naruszenie przepisu art. 7 k.p.a. poprzez wydanie decyzji bez podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego (w szczególności brak powołania w sprawie biegłego) oraz do załatwienia sprawy bez uwzględnienia interesu społecznego i słusznego interesu obywateli;

- naruszenie art. 81a ust. 1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i rozstrzygnięcie zaistniałych w sprawie wątpliwości na niekorzyść strony;

- naruszenie prawa materialnego poprzez niezasadne zastosowanie art. 207 ust. 9 u.f.p., który zastosowany został wskutek błędnego ustalenia stanu faktycznego, a w konsekwencji przyjęcia, że w przedmiotowej sprawie istnieją podstawy do wydania decyzji ustalającej obowiązek zwrotu środków;

- naruszenie art. 8 ust. 2 ogólnego rozporządzenia w sprawie wyłączeń blokowych poprzez jego niezasadne zastosowanie wskutek błędnego ustalenia stanu faktycznego i przyjęcie, że w niniejszej sprawie nie nastąpił efekt zachęty, poprzez przyjęcie, że spółka przed złożeniem wniosku o przyznanie pomocy podjęła prace nad projektem, tj. podjęła prawnie wiążące zobowiązanie w tym zakresie;

- naruszenie art. 207 ust. 9 pkt 1 w zw. z ust. 1 pkt 2 i 3 u.f.p., mimo braku jakichkolwiek podstaw do uznania, że dyspozycja art. 207 ust. 1 pkt 2 i 3 tej ustawy może mieć zastosowanie po upływie trzyletniego okresu trwałości projektu.

IZ RPO WD zaskarżoną decyzją z dnia [...] października 2018 r. utrzymała w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji.

Przesłanką uzasadniającą wydanie przez [...]IP decyzji określającej kwotę przypadającą do zwrotu względem spółki był "brak efektu zachęty".

Organ podkreślił, że zgodnie z przepisami, uznaje się, że przyznana pomoc wywołuje efekt zachęty, jeśli beneficjent przed rozpoczęciem prac nad projektem lub działaniem złożył wniosek o przyznanie pomocy (tak art. 8 ust. 2 ogólnego rozporządzenia w sprawie wyłączeń blokowych oraz § 12 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego z dnia 11 października 2007 r. w sprawie udzielania regionalnej pomocy inwestycyjnej w ramach regionalnych programów operacyjnych (Dz. U. Nr 193, poz. 1399 ze zm.- dalej zwane rozporządzeniem). Sformułowanie "rozpoczęcie prac", na tle wytycznych Komisji Europejskiej rozumiane było, jako podjęcie prac budowlanych lub pierwszego zobowiązania firmy do zamówienia urządzeń, z wyłączeniem wstępnych studiów wykonalności. Niniejsze znalazło swoje odwzorowanie w § 12 ust. 3 ww. rozporządzenia. Rozpoczęcie prac związanych z realizacją nowej inwestycji to podjęcie prac budowlanych lub pierwszego prawnie wiążącego zobowiązania do zamówienia ruchomych środków trwałych, z wyłączeniem wydatków związanych z przygotowaniem i opracowaniem dokumentacji projektowej.

Warunek zachowania zasady "efektu zachęty" został podkreślony również w dokumentach konkursowych obowiązujących w ramach przedmiotowego naboru.

IZ RPO WD ustaliła w toku postępowania stan faktyczny tożsamy ze stanem faktycznym ustalonym przez [...]IP. Przy czym zwróciła uwagę, że podstawą uchybienia efektowi zachęty jest "podjęcie pierwszego prawnie wiążącego zobowiązania do zamówienia ruchomych środków trwałych".

Organ w celu zachowania chronologii zdarzeń wskazał, że w dniu [...] grudnia 2007 r. skarżąca zawarła z S. S. umowę najmu obiektu budowlanego przy ul. P. [...] w W.; w dniu [...] kwietnia 2008 r. skarżąca zawarła z "B" sp. z o.o. umowę o wykonanie robót instalacji elektrycznych i niskoprądowych wchodzących w skład zadania inwestycyjnego w W. przy ul. P.[...]; w dniu [...] września 2009 r. strona złożyła wniosek o dofinansowanie ww projektu.

IZ RPO WD uznała faktyczne władztwo beneficjenta nad ww nieruchomością od daty zawarcia umowy najmu, tj. od [...] grudnia 2007 r. Wobec szczegółowego przedmiotu rzeczonej umowy - obejmującej po stronie beneficjenta "utworzenie hotelu z restauracją wraz z usługami zdrowotnymi SPA", dokument ten nie pozostawia wątpliwości co do celu jaki miał być przez skarżącą osiągnięty.

Analizując dokumentację zgromadzoną w toku postępowania, w szczególności porównując krzyżowo wniosek o dofinansowanie oraz umowę o wykonanie robót instalacyjnych zawartą pomiędzy beneficjentem a "B" sp. z o.o. z dnia [...] kwietnia 2008r., w ocenie IZ RPO WD niniejsza umowa jest "pierwszym prawnie wiążącym zobowiązaniem do zamówienia ruchomych środków trwałych".

Przedmiotem umowy o wykonanie robót instalacji elektrycznych i niskoprądowych była m.in. instalacja EIB, która jest również głównym argumentem uzasadniającym zasadność i adekwatność wydatków związanych z robotami budowlanymi związanymi z instalacją elektryczną wskazanym we wniosku o dofinansowanie.

IZ RPO WD ustaliła, że prace elektryczne były przedmiotem wielu sporów między beneficjentem a wykonawcą "B". Zaznaczono, że wywodzenie faktów i wniosków odnośnie uchybienia przez beneficjenta efektowi zachęty stanowi osobną kwestię, która nie była rozpatrywana przez sądy powszechne. Ponadto organ odwoławczy nie dąży do udowodnienia momentu, w którym rozpoczęły się prace budowlane związane z rzeczywistą zmianą funkcji budynku na obiekt hotelowy, ponieważ jest to nieistotne dla ustalenia uchybienia "efektowi zachęty" poprzez podjęcie "pierwszego prawnie wiążącego zobowiązania do zamówienia ruchomych środków trwałych".

W ocenie IZ RPO WD zawarcie umowy o wykonanie robót instalacji elektrycznych i niskoprądowych w budynku stanowiło zobowiązanie do zamówienia ruchomych środków trwałych, a wycofanie się z tej umowy było utrudnione ze względu na wiążącą skarżącą umowę najmu, która zobowiązywała spółkę do osiągnięcia celu w postaci "utworzenie hotelu z restauracją wraz z usługami zdrowotnymi SPA".

Ponadto rozpatrując kwestię efektu zachęty należy mieć na uwadze fakt, że do uchybienia tej przesłance wyłączającej możliwość otrzymania dofinansowania wystarczy - "zobowiązanie" - nieistotne jest zaawansowanie prac związane z realizacją takiego zobowiązania.

IZ RPO WD nie uznała za zasadnego zarzutu, że [...]IP nie miała prawa wszcząć postępowania po upływie trzyletniego okresu trwałości projektu. W przypadku wykrycia nieprawidłowości organ administracyjny jest zobowiązany do uruchomienia procedury zwrotu środków.

Odnosząc się do terminu przedawnienia dla wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie zwrotu nienależnie pobranych środków z funduszy europejskich organ odwoławczy odmiennie niż DIP uznał, że wynika on z art. 3 akapit drugi zdanie drugie Rozporządzenie Rady (WE, EURATOM) nr 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich (Dz. U. UE. L. z 1995 r. Nr 312, str. 1 - dalej rozporządzenie Radu nr 2988/95). Zgodnie z niniejszą regulacją "w przypadku programów wieloletnich okres przedawnienia w każdym przypadku biegnie do momentu ostatecznego zakończenia programu."

IZ RPO WD wskazało, że nie doszło do ostatecznego zakończenia Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa D. na lata 2007 - 2013 na chwilę wszczęcia przez [...]IP postępowania administracyjnego, co oznacza że nie doszło do przedawnienia terminu na wszczęcie postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie.

Dalej organ wskazał, że okres przedawnienia, którego upływ udowadnia beneficjent, dotyczy terminu w którym organ administracyjny uprawniony jest egzekwować zapłatę wynikającą ze zobowiązania do zwrotu środków. Termin ten może zacząć biec dopiero od dnia doręczenia beneficjentowi ostatecznej decyzji określającej kwotę środków przypadających do zwrotu. Zdaniem organu wobec powyższego niniejszy termin przedawnienia nie rozpoczął jeszcze swojego biegu z uwagi na fakt, że decyzja [...]IP wydana w dniu [...] listopada 2017r. z uwagi na wniesione odwołanie nie stała się ostateczna.

Organ wskazał, że skarżąca jest zobowiązana do zwrotu dofinansowania otrzymanego w wysokości [...] zł na którą to kwotę składają się wskazane przez organ kwoty wraz z należnymi odsetkami liczonymi jak dla zaległości podatkowych od dnia przekazania środków w formie refundacji tj. od dnia 19.06.2012 r., 20.06.2012 r., 18.09.2012 r., 25.03.2013 r., 17.05.2013 r., 10.06.2014 r. do dnia zwrotu środków.

W skardze do Sądu skarżąca wnosząc o uchylenie decyzji obu organów oraz umorzenie postępowania i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania zarzuciła:

- naruszenie przepisów prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy, przez ich błędną wykładnię oraz wadliwe zastosowanie:

1. art. 8 ust. 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 800/2008, art. 2 pkt 7 rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 poprzez niewłaściwe zastosowanie wskutek błędnego ustalenia stanu faktycznego i przyjęcie, że w przedmiotowej sprawie nastąpiła nieprawidłowość w postaci braku "efektu zachęty" przez przyjęcie, że spółka przed złożeniem wniosku o przyznanie pomocy podjęła prace nad projektem, tj. podjęła prawnie wiążące zobowiązanie w tym zakresie;

2. art. 207 ust.9 u.f.p. poprzez niewłaściwe zastosowanie w sprawie na skutek błędnego ustalenia stanu faktycznego, co w konsekwencji doprowadziło do przyjęcia, że w niniejszej sprawie istnieją podstawy do wydania decyzji, określającej kwotę środków przypadających do zwrotu;

3. art. 207 ust. 9 pkt 1 w zw. z ust. 1 pkt 2 i 3 u.f.p. w związku z art. 3 akapit drugie drugi zdanie drugi Rozporządzenia Rady nr 2988/95 poprzez niewłaściwe zastosowanie w sprawie poprzez przyjęcie, że dyspozycja art. 207 ust. 1 pkt 2 i 3 u.f.p. może mieć zastosowanie po wpływie trzyletniego okresu trwałości projektu w związku z nierozpoczęciem okresu przedawnienia dla środków dofinansowania do projektu w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa D. na lata 2007-2013;

4. art.67 u.f.p. w związku z art. 70 Ordynacji podatkowej poprzez jego niezastosowanie w przedmiotowej sprawie z uwagi na fakt, że zobowiązanie skarżącej do zwrotu dofinansowania, otrzymanego w roku 2012 uległo przedawnieniu z uwagi na doręczenie ostatecznej decyzji określającej kwotę środków do zwrotu po upływie pięcioletniego okresu przedawnienia zobowiązań podatkowych.

-naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy;

1.art.7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. polegające na zaniechaniu wszechstronnego ustalenia stanu faktycznego sprawy poprzez ustalenie, że w okolicznościach sprawy doszło do wykorzystania środków z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184 u.f.p. i istnieją podstawy do wydania decyzji w przedmiocie określenia kwoty środków przypadających do zwrotu oraz stwierdzenie, że pierwszym prawnie wiążącym zobowiązaniem było podpisanie [...] kwietnia 2008 r. umowy pomiędzy spółka a "B" o wykonanie robót instalacji elektrycznych i niskoprądowych, choć zobowiązanie to dotyczyło prowadzenia prac w budynku jednorodzinnym;

2. art.75 k.p.a. polegające na nieprzyznaniu mocy dowodowej dowodom przedłożonym przez stronę, a zwłaszcza aneksowi z [...] kwietnia 2010 r. do umowy z dnia [...] kwietnia 2008 r. pomiędzy spółką a "B", zmieniającego zakres prac prowadzonych przez wykonawcę z uwagi na zmianę funkcji obiektu na hotelową oraz opinii sporządzonej przez Profesora K. S. a także aneksowi z dnia [...] października 2009 r. do umowy najmu z dnia [...] grudnia 2007 r. stwierdzającemu, że do dnia jego zawarcia nie dokonano przystosowania budynku do funkcji hotelowej;

3.art.81a ust. 1 k.p.a. przez jego niezastosowanie i rozstrzygnięcie zaistniałych w sprawie wątpliwości na niekorzyść strony;

4.art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. przez utrzymanie przez organ odwoławczy w mocy wadliwej decyzji organu pierwszej instancji, mimo że zaistniały podstawy do jej uchylenia i umorzenia postępowania jako bezprzedmiotowego w zakresie kwot przekazanych skarżącej w 2012 r. z uwagi na upływ pięcioletniego okresu przedawnienia oraz przekazania sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia w pozostałym zakresie.

W uzasadnieniu skargi strona wskazała, że niezasadnie w sprawie zastosowano procedurę zwrotu środków, gdyż nie doszło do naruszenia procedur, bowiem uzyskane środki zostały wykorzystane zgodnie ze złożonym wnioskiem a obiekt który powstał w związku z dofinansowaniem projektu funkcjonuje, co jest dowodem na zaistnienie efektu zachęty. Podniesiono, że organ nie uwzględnił dowodów zaoferowanych przez stronę jak aneksów do umów, wyroków sądowych, opinii sporządzonej przez Politechnikę W. Ponadto organ pominął wydarzenia, które dotyczyły zmiany funkcji obiektu z domu mieszkalnego na obiekt hotelowy dopiero w czerwcu 2013 r. Strona zaznaczyła, że Prokuratura pomimo zawiadomienia organu nie wniosła aktu oskarżenia do Sądu. Zaznaczono, że przed podpisaniem umowy o dofinansowanie właścicielem nieruchomości był S. S. i prowadzenie prac przez podmiot trzeci było dopuszczalne. Zdaniem strony ewentualne naruszenia mogą być popełnione przez beneficjenta przez okres trzech lat i wygasają w terminie 3 lat od finansowej realizacji projektu.

W kwestii przedawnienia skarżąca podkreśliła, że organ I instancji nie podał podstawy prawnej do liczenia terminu przedawnienia, zaś organ II instancji przedstawił nielogiczny wywód w tym zakresie. Organy zastosowały bowiem koncepcje otwartego okresu przedawnienia który jest dla skarżącej nie do przyjęcia. Termin ten byłby uzależniony od wszczęcia kontroli w zakresie prawidłowości wykorzystanych środków, która mogłaby być w dowolnym czasie. Termin przedawnienia byłby uzależniony od woli organu. Zdaniem strony kwestia przedawnienia powinna być oceniana na gruncie art. 70 § 1 O.p., co oznacza, że zobowiązanie przedawniło się z końcem 2017 r. dla środków wypłaconych w 2012 r.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w sprawie.

W replice odpowiedzi na skargę z dnia 31 maja 2019 r. skarżąca podtrzymała swoje stanowisko zawarte w skardze.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wskazał, co następuje:

Spór w sprawie dotyczy zasadności zwrotu pobranych środków unijnych przez spółkę.

Zgodnie z art. 207 ust. 1 ufp, w przypadku gdy środki przeznaczone na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich są:

1) wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem,

2) wykorzystane z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184,

3) pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości

- podlegają zwrotowi wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od dnia przekazania środków, w terminie 14 dni od dnia doręczenia ostatecznej decyzji, o której mowa w ust. 9, na wskazany w tej decyzji rachunek bankowy.

W pierwszej kolejności należy odnieść się jednak do najdalej idącego zarzutu tj. przedawnienia zwrotu środków udzielonych skarżącej.

Zdaniem skarżącej kwestia przedawnienia powinna być oceniana na gruncie art. 70 § 1 O.p., co oznacza, że zobowiązanie przedawniło się z końcem 2017 r. dla środków wypłaconych w 2012 r. W ocenie zaś organu termin przedawnienia dla wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie zwrotu nienależnie pobranych środków z funduszy europejskich wynika z art. 3 akapit drugi zdanie drugie Rozporządzenie Rady nr 2988/95 i w przypadku programów wieloletnich okres przedawnienia w każdym przypadku biegnie do momentu ostatecznego zakończenia programu. Przy czym organ uznał, że nie doszło do ostatecznego zakończenia Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa D. na lata 2007 - 2013 na chwilę wszczęcia przez [...]IP postępowania administracyjnego. Stwierdził także, że termin ten może zacząć biec dopiero od dnia doręczenia beneficjentowi ostatecznej decyzji określającej kwotę środków przypadających do zwrotu.

Odnosząc się do kwestii spornej wskazać należy, że decyzja wydawana na podstawie art. 207 § 9 u.f.p. jest decyzją określającą kwotę przypadającą do zwrotu i termin, od którego nalicza się odsetki, oraz sposób zwrotu środków, z uwzględnieniem ust. 2 Jest ona poprzedzona wezwaniem do dobrowolnego zwrotu środków przeznaczonych na realizacje programów finansowanych z udziałem środków europejskich, które m. in. wykorzystane zostały z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184 (art. 207 ust. 8). Zgodnie z art. 207 ust. 10 ufp, decyzji o której mowa w ust. 9 nie wydaje się, jeżeli dokonano zwrotu środków przed jej wydaniem. Powyższe zapisy wskazują więc na deklaratoryjny charakter tej decyzji. Pogląd ten był już wielokrotnie prezentowany przez sądy administracyjne, choćby w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 maja 2017 r., sygn. akt II GSK 4503/16, w którego uzasadnieniu stwierdzono: "Z treści przepisu wynika jednoznacznie, że środki wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem, z naruszeniem procedur, bądź pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości, są środkami nienależnymi już z chwilą ich przekazania beneficjentowi, nie zaś z upływem 14 dni od wydania decyzji określającej kwotę przypadającą do zwrotu i termin, od którego nalicza się odsetki. Decyzja taka ma więc charakter deklaratoryjny, gdyż obowiązek zwrotu dofinansowania powstaje z chwilą zaistnienia przesłanek przewidzianych przepisami prawa".

Stosownie do art. 67 ust. 1 u.f.p., do spraw dotyczących należności, o których mowa w art. 60, nieuregulowanych niniejszą ustawą stosuje się przepisy k.p.a. i odpowiednio przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa.

Podkreślić należy, że ustawa o finansach publicznych do dnia 2 września 2017 r. nie zawierała regulacji związanych z przedawnieniem prawa zwrotu środków przeznaczonych na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich.

Zgodnie z przepisem art. 60 ust. 1 u.f.p. środkami publicznymi stanowiącymi nieopodatkowane należności budżetowe o charakterze publicznoprawnym są w szczególności należności z tytułu zwrotu środków przeznaczonych na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich oraz inne należności związane z realizacją projektów finansowanych z udziałem tych środków, a także odsetki od tych środków i od tych należności.

Wskazać należy, że odpowiednie stosowanie przepisów prawa polega na uwzględnianiu indywidualnych odmienności, specyfiki i charakterystyki rozwiązań prawnych, do których, albo wespół z którymi, przepisy te z woli prawodawcy mają być stosowane. Prawo nie stanowi wówczas w regulacjach określonych instytucji pewnych przepisów, ale odsyła do innych, już obowiązujących zapisów prawnych, uznając,

że te drugie, w obszarze pierwszych, mogą być odpowiednio stosowane. Inaczej rzecz ujmując – odpowiednie stosowanie przepisów oznacza, że unormowań stosowanych odpowiednio nie można przenosić w sposób "mechaniczny", bez uwzględnienia specyfiki i charakteru określonego obszaru prawnego, w jakim działa organ stosujący prawo (por. wyrok NSA z dnia 16 października 2013 r. o sygn. akt II FSK 2877/11). Odpowiednie stosowanie przepisów może oznaczać zatem stosowanie ich wprost, bądź z modyfikacjami, a w pewnych okolicznościach może w ogóle wykluczać ich stosowanie. Ponadto, podkreślić należy, że zwrot środków unijnych musi pozostawać

w zgodzie z regulacjami prawa unijnego, w stosunku do których istnieje pierwszeństwo w ich stosowaniu.

W prawodawstwie unijnym definicja nieprawidłowości obejmuje jakiekolwiek naruszenie przepisu prawa wspólnotowego wynikające z działania lub zaniechania podmiotu gospodarczego, powodujące lub mogące spowodować szkodę w budżecie ogólnym UE przez finansowanie nieuzasadnionego wydatku z budżetu ogólnego.

Do najistotniejszych aktów ukierunkowanych na ochronę interesów finansowych Unii Europejskiej należy rozporządzenie Rady nr 2988/95.

Zgodnie z motywem 3 tego rozporządzenia: "szczegółowe zasady regulujące zdecentralizowane zarządzanie oraz monitorowanie wykorzystywania środków podlegają szczegółowym przepisom, które są zróżnicowane w zależności od dziedziny polityki Wspólnoty; we wszystkich dziedzinach należy przeciwstawiać się działaniom przynoszącym szkodę interesom finansowym Unii." W motywie 5 tego rozporządzenia wskazano, że: "nieprawidłowe postępowanie oraz środki administracyjne i kary odnoszące się do tego postępowania są przewidziane w zasadach sektorowych".

Na gruncie polskiego prawa regulacja procedur, o których mowa w art. 2 ust. 4 rozporządzenia nr 2988/95, a w konsekwencji tego wynikający z art. 70 rozporządzenia nr 1083/2006 obowiązek odzyskiwania kwot wypłaconych w związku z nieprawidłowościami zdefiniowanymi w art. 1 ust. 2 rozporządzenia nr 2988/95 i art. 2 pkt 7 rozporządzenia nr 1083/2006 - realizowany jest na podstawie przepisów u.f.p.

Wskazać należy, że art. 207 ust. 1 u.f.p., nie używa terminu "nieprawidłowości", lecz terminów – "wykorzystanie niegodnie z przeznaczeniem", "wykorzystanie z naruszeniem procedur", "pobranie nienależnie lub w nadmiernej wysokości." W ocenie Sądu, zastosowane nazewnictwo nie zmienia jednak faktu, że zdarzenia określone w art. 207 ust. 1 u.f.p. są działaniami podejmowanymi na rachunek budżetu Unii, w celu usuwania nieprawidłowości w rozumieniu art. 1 rozporządzenia nr 2988/95, skutkiem czego są to działania podejmowane w zakresie tego rozporządzenia. Są zatem częścią tej samej dyspozycji gwarantującej dobre zarządzanie funduszami Unii i ochronę jej interesów finansowych, a konsekwentnie do tego, terminy użyte w art. 207 ust. 1 pkt 1-3 u.f.p. powinny być interpretowane w sposób jednolity z pojęciem "nieprawidłowości" w rozumieniu art. 1 ust. 2 rozporządzenia nr 2988/95, jak też art. 2 pkt 7 rozporządzenia nr 1083/2006.

Zgodnie z art. 3 ust. 1 rozporządzenia nr 2988/95, okres przedawnienia wynosi cztery lata od czasu dopuszczenia się nieprawidłowości określonej w art. 1 ust. 1. Zasady sektorowe mogą jednak wprowadzić okres krótszy, który nie może wynosić mniej niż trzy lata. W przypadku nieprawidłowości ciągłych lub powtarzających się okres przedawnienia biegnie od dnia, w którym nieprawidłowość ustała. W przypadku programów wieloletnich okres przedawnienia w każdym przypadku biegnie do momentu ostatecznego zakończenia programu. Przerwanie okresu przedawnienia jest spowodowane przez każdy akt właściwego organu władzy, o którym zawiadamia się daną osobę, a który odnosi się do śledztwa lub postępowania w sprawie nieprawidłowości. Po każdym przerwaniu okres przedawnienia biegnie na nowo.

Upływ terminu przedawnienia następuje najpóźniej w dniu, w którym mija okres odpowiadający podwójnemu terminowi okresu przedawnienia, jeśli do tego czasu właściwy organ władzy nie wymierzył kary; nie dotyczy to przypadków, w których postępowanie administracyjne zostało zawieszone zgodnie z art. 6 ust. 1.

Stosownie do art. 3 ust. 2 rozporządzenia nr 2988/95, okres wykonania decyzji nakładającej karę administracyjną wynosi trzy lata. Okres ten biegnie od dnia uprawomocnienia się decyzji. Przypadki przerwania i zawieszenia okresu przedawnienia zostaną uregulowane we właściwych przepisach prawa krajowego.

Na mocy art. 3 ust. 3 rozporządzenia nr 2988/95, państwa członkowskie zachowują możliwość stosowania dłuższego okresu niż okres przewidziany odpowiednio w ust. 1 i 2. Z treści wymienionego przepisu wynika, że początek biegu terminu przedawnienia związany jest z samym zdarzeniem, zaistnienia nieprawidłowości.

Nie ma on związku z okolicznością kiedy organ się o tym dowiedział. Organ jest zobligowany do starannego działania i prowadzenia czynności kontrolnych mających za zadanie niedopuszczenia do zaistnienia takiej sytuacji. Mimo regulacji zawartej w ust. 3 wymienionego przepisu, polski ustawodawca dopiero w dniu 2 września 2017r. uregulował kwestię przedawnienia. Nie jest sporne, że nowy przepis nie ma w sprawie zastosowania.

Zdaniem Sądu, w sprawie należało zastosować art. 3 rozporządzenia nr 2988/95, bowiem początek biegu terminu przedawnienia jest tam wprost określony. Przemawia za tym okoliczność dotycząca pewności prawa i zaufania do organów państwa. Ustanowienie instytucji przedawnienia wynika z zasady demokratycznego państwa prawnego, o której mowa w art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej i jest przejawem zasady bezpieczeństwa prawnego. Jednym z przejawów bezpieczeństwa prawnego jest stabilizacja sytuacji prawnej jednostki, przekładająca się w efekcie na stabilizację sytuacji stosunków społecznych. Z art. 2 Konstytucji RP, wynika tym samym obowiązek ustawodawcy ukształtowania regulacji prawnych, które będą sprzyjały wygaszaniu – wraz z upływem czasu – stanu niepewności (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 19 czerwca 2012 r., sygn. akt P 41/10 pkt 3.3, LEX nr 1166849).

Z taką funkcją instytucji przedawnienia nie koreluje jednak wariant interpretacyjny, uzależniający rozpoczęcie biegu terminu przedawnienia wyłącznie od zdarzenia przyszłego i niepewnego, jakim jest stwierdzenie przez organ faktu nienależnego pobrania płatności i wydania decyzji. Doprowadziłoby to bowiem do sytuacji, w której mająca w założeniu działać na korzyść dłużnika instytucja przedawnienia znajdowałaby zastosowanie w terminie, którego bieg rozpoczyna określone działanie wierzyciela (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 11 stycznia 2017r., sygn. akt I SA/Po 893/16).

Z art. 207 u.f.p. wynika, że środki wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem, z naruszeniem procedur, bądź pobrane nienależnie lub w nienależnej wysokości, są środkami nienależnymi już z chwilą ich przekazania beneficjentowi, nie zaś z upływem 14 dni od wydania decyzji określającej kwotę przypadającą do zwrotu i termin, od którego nalicza się odsetki. W tym zakresie Sąd podzielił stanowisko wyrażone w wyroku NSA z 18 maja 2017 r., sygn. akt II GSK 4503/16.

W ocenie Sądu, zawarte w przepisach u.f.p. odesłanie do przepisów Działu III O.p., nie może i nie pozwala, na stosowanie niejako mechaniczne, lecz wymaga uwzględnienia szczególnej regulacji jaka została zawarta w przepisach art. 3 ust. 1 rozporządzenia nr 2988/95.

Wskazać zatem należy, że w art. 3 ust. 1 akapit drugi zdanie drugie rozporządzenia nr 2988/95 postanowiono, iż "w przypadku programów wieloletnich okres przedawnienia w każdym przypadku biegnie do momentu ostatecznego zakończenia programu".

Wykładnię powyższego przepisu przeprowadził ostatnio Europejski Trybunał Sprawiedliwości w wyroku z dnia 15 czerwca 2017 r. o sygn. akt C-436/15 (polskie tłumaczenie wyroku dostępne w Systemie LEX). Trybunał zauważył, że wobec braku definicji pojęcia "programu wieloletniego" w rozporządzeniu Rady nr 2988/95, należy określić zakres tego pojęcia przy uwzględnieniu znaczenia każdego z terminów wchodzących w jego skład, kontekstu w jakim pojęcie to jest użyte, a także celów uregulowania odnoszącego się do tego pojęcia (punkt 45). W tym względzie, jeśli chodzi przede wszystkim o użyte terminy, należy zaznaczyć, że termin "program"

ma szeroki zakres i że terminy "program" i "projekt" mogą być używane zamiennie

w rozumieniu art. 3 ust. 1 tego rozporządzenia (punkt 46). Tak więc, pojęcie "programu wieloletniego" w rozumieniu art. 3 ust. 1 akapit drugi zdanie drugie rozporządzenia

nr 2988/95, stanowi pojęcie przekrojowe, mogące występować we wszystkich dziedzinach objętych politykami Unii, o ile ma miejsce wykorzystanie środków budżetowych Unii (punkt 47). W związku z tym nie ma potrzeby ustalania ścisłego związku terminologicznego między tym pojęciem a pojęciami stosowanymi w różnych instrumentach ustanawiających różne fundusze przyznające pomoc finansową (punkt 48). Co się tyczy następnie kontekstu, w jaki wpisuje się to pojęcie oraz celów rozpatrywanego unormowania, po pierwsze [...] celem rozporządzenia nr 2988/95 jest przeciwstawianie się działaniom przynoszącym szkodę interesom finansowym Unii (punkt 49). Po drugie art. 3 ust. 1 akapit drugi zdanie drugie owego rozporządzenia jest częścią całości przepisów wskazanych w art. 3 ust. 1 mających na celu, jak wynika

z pierwszego akapitu tego ustępu, określenie zasad przedawnienia postępowań mających zastosowanie do nieprawidłowości określonych w art. 1 ust. 1 owego rozporządzenia, które odnoszą się do naruszenia przepisu prawa Unii wynikającego

z działania lub zaniedbania ze strony podmiotu gospodarczego powodującego lub mogącego spowodować szkodę w ogólnym budżecie Unii lub w budżetach przez nią zarządzanych (punkt 50).

Ponadto, odnosząc się do pojęcia "ostatecznego zakończenia programu", Trybunał podniósł, że rozporządzenie nr 2988/95 nie przewiduje konkretnego wiążącego momentu w odniesieniu do "ostatecznego zakończenia programu", ponieważ [...] moment ten różni się nieuchronnie w zależności od poszczególnych etapów i procesów przewidzianych w celu zakończenia każdego wdrożonego programu wieloletniego (punkt 60). Ustalenie momentu "ostatecznego zakończenie programu" w celu stosowania zasady przedawnienia właściwej dla "programów wieloletnich", przewidzianej w art. 3 ust. 1 akapit drugi zdanie drugie rozporządzenia nr 2988/95, zależy zatem od przepisów, które normują każdy program wieloletni (punkt 61). W celu ustalenia momentu "ostatecznego zakończenie programu" w rozumieniu art. 3 ust. 1 akapit drugi zdanie drugie rozporządzenia nr 2988/95, należy uwzględnić cel terminu przedawnienia, o którym mowa w owym przepisie. Przedawnienie przewidziane bowiem w owym przepisie pozwala po pierwsze zagwarantować, że dopóki program nie jest ostatecznie zakończony, dopóty właściwy organ może nadal podejmować czynności

w sprawie nieprawidłowości, których dopuszczono się w ramach wykonywania tego programu, w celu ułatwienia ochrony interesów finansowych Unii. Po drugie celem tego przepisu jest zapewnienie pewności prawa dla podmiotów gospodarczych. Podmioty te powinny być bowiem w stanie określić, które z dokonywanych przez nie czynności można uznać za ostateczne, a które mogą być jeszcze przedmiotem dochodzenia (punkt 62). Ze względu na ten podwójny cel, aby określić datę "ostatecznego zakończenia programu", do której biegnie okres przedawnienia w rozumieniu art. 3 ust. 1 akapit drugi zdanie drugie rozporządzenia nr 2988/95, należy uwzględnić dzień zakończenia danego "programu wieloletniego" (punkt 63). Po upływie nieprzekraczalnego terminu określonego przez Komisję dla zakończenia prac i dokonania płatności z tytułu związanych z tymi pracami wydatków kwalifikowalnych, projekt taki należy uznać za ostatecznie zakończony w rozumieniu art. 3 ust. 1 akapit drugi zdanie drugie rozporządzenia nr 2988/95, bez uszczerbku dla ewentualnego przedłużenia na mocy nowej decyzji Komisji w tym zakresie (punkt 66).

W niniejszej sprawie skarżąca wystąpiła o dofinansowanie w ramach wieloletniego programu jakim był Regionalny Program Operacyjny Województwa na lata 2007-2013. W ocenie Sądu, skoro projekt skarżącej był realizowany w ramach programu wieloletniego w rozumieniu art. 3 ust. 1 akapit drugi zdanie drugie rozporządzenia nr 2988/95, to okres przedawnienia zwrotu środków udzielonych skarżącej na ten projekt, biegnie do ostatecznego zakończenia programu. Zatem ostateczne zakończenie programu jest datą graniczną do której organy winny wydać i doręczyć decyzje o zwrocie środków udzielonych skarżącej.

W związku z powyższym niezrozumiałe jest stanowisko organu, że okres przedawnienia, dotyczy terminu w którym organ administracyjny uprawniony jest egzekwować zapłatę wynikającą ze zobowiązania do zwrotu środków i że termin ten może zacząć biec dopiero od dnia doręczenia beneficjentowi ostatecznej decyzji określającej kwotę środków przypadających do zwrotu.

W tym miejscu należy wskazać, że pełnomocnik skarżącej na rozprawie w dniu 4 lipca 2019 r. wskazał, że w jego ocenie program został zamknięty 31 marca 2017 r. Jednak w zaskarżonej decyzji brak jest rozważań w tej kwestii. W decyzji tej organ odwoławczy nie dokonując żadnych ustaleń w tym zakresie i nie podając daty zamknięcia programu jednocześnie wskazuje, że nie doszło do ostatecznego zakończenia Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa D. na lata 2007 - 2013 na chwilę wszczęcia przez [...]IP postępowania administracyjnego, co oznacza że nie doszło do przedawnienia terminu na wszczęcie postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie.

Przy czym z akt administracyjnych wynika, że postępowanie w przedmiotowej sprawie zostało wszczęte dopiero w dniu 7 lipca 2017 r. (k. 177 akt adm. nr 1)

Zatem organ odwoławczy nie miał podstaw do oceny kwestii przedawnienia bez rozważenia daty zakończenia programu. Tym samym zadaniem organu w ponownie prowadzonym postepowaniu będzie ustalenie, kiedy nastąpiło ostateczne zamknięcie programu, bowiem kwestia ta ma zasadnicze znaczenie dla ustalenia czy w przedmiotowej sprawie doszło do przedawnienia zwrotu środków udzielonych skarżącej.

W tym stanie rzeczy bez rozstrzygnięcia kluczowej kwestii czy doszło do przedawnienia obowiązku zwrotu należności z tytułu dotacji odnoszenie się do pozostałych zarzutów skargi jest przedwczesne.

Z tych względów Sąd – na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję. Na podstawie art. 200 p.p.s.a. i 205 § 1 i 2 p.p.s.a. w punkcie II wyroku zasądzono od organu na rzecz skarżącej, której skarga została uwzględniona, zwrot kosztów postępowania. Złożyły się na nie wpis w kwocie 14.515 zł, opłata skarbowa w wysokości 17 zł i koszty zastępstwa w kwocie 10.800 zł, których wysokość ustalono w oparciu o § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) w zw. z § 2 pkt 7 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018, poz. 265).