Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1082/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2013-02-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
638  Sprawy egzekucji administracyjnej;  egzekucja obowiązków o charakterze niepieniężnym
Hasła tematyczne: Egzekucyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 33
journal: Dz.U. 1966 nr 24 poz 151
law: Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Leszek Kamiński (spr.), , Sędzia WSA Justyna Mazur, Sędzia WSA Renata Nawrot, Protokolant ref. Hubert Dobrowolski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 lutego 2013 r. sprawy ze skargi K. S. i H. S. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...] w przedmiocie uznania zarzutów za nieuzasadnione I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji z dnia [...] lipca 2011 r. nr [...]; II. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz K. S. kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; IV. przyznaje ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz r.pr. B. Z. tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej kwotę 295,20 (dwieście dziewięćdziesiąt pięć złotych dwadzieścia groszy) w tym: tytułem zastępstwa prawnego kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych, tytułem 23% podatku od towarów i usług kwotę 55,20 (pięćdziesiąt pięć złotych i dwadzieścia groszy.


UZASADNIENIE

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] stycznia 2012 r. Nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zw. dalej k.p.a., po rozpatrzeniu zażalenia H. S. i K. S., utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] lipca 2011 r., Nr [...], uznające za nieuzasadnione zarzuty K. S. wniesione w związku z wszczęciem przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] na podstawie tytułów wykonawczych Nr [...] z dnia [...] czerwca 2011 r. postępowania egzekucyjnego, mającego na celu doprowadzenie do wykonania obowiązku wynikającego z ostatecznej decyzji PINB [...] z dnia [...] września 2000 r. Nr [...], nakazującej H. i H.S. oraz K. S. dokonanie rozbiórki postawionego bez wymaganego zgłoszenia kontenera o wymiarach 2,50 m x 6,00 m i wys. 3,00 m znajdującego się na działce nr ew. [...], obr. [...] od strony ul. [...] w [...].

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ omówił stan faktyczny sprawy wskazując, że w związku z niewykonaniem przez H. S. i K. S. (żyjących inwestorów) obowiązku wskazanego w ww. decyzji z dnia [...] września 2000 r. Nr [...] - organ powiatowy, działając w oparciu o przepisy ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, zw. dalej u.p.e.a., przeprowadził postępowanie mające na celu wyegzekwowanie obowiązku z niej wynikającego. W związku z czym do zobowiązanych w dniu [...]lutego 2001 r. zostało skierowane upomnienie wzywające do wykonania obowiązku rozbiórki samowolnie wybudowanego kontenera znajdującego się na działce nr ew. [...], obr. [...] od strony ul. [...] w [...].

Następnie w dniu [...] czerwca 2011 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] wystawił tytuły wykonawcze Nr [...], których doręczenie zobowiązanym w dniu 27 czerwca 2011 r. wszczęło przedmiotowe postępowanie egzekucyjne.

W związku z doręczeniem niniejszego tytułu wykonawczego K. S. wniósł do organu egzekucyjnego - PINB [...] zarzuty w sprawie prowadzenia przedmiotowego postępowania egzekucyjnego.

Po zapoznaniu się z niniejszymi zarzutami PINB [...] uznał je za nieuzasadnione, wydając objęte zażaleniem postanowienie Nr [...] z dnia [...]lipca 2011 r.

W ocenie organu II instancji, rozpatrującego zażalenie H. S. i K. S., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] w toku prowadzonego postępowania administracyjnego dokonał prawidłowej oceny stanu faktycznego i prawnego.

Przywołując przepis art. 33 u.p.e.a. organ wskazał, że treść zarzutów wniesionych przez zobowiązanych nie wypełnia żadnej z przesłanek wskazanych w cytowanym przepisie. Argumenty zawarte w zażaleniach zobowiązanych pozostają bez wpływu na toczące się postępowanie egzekucyjne. Ewentualne odstąpienie od czynności egzekucyjnych może mieć miejsce jedynie w sytuacji całkowitego wykonania dyspozycji aktu administracyjnego nakładającego na określony podmiot obowiązek wynikający z przepisów Prawa budowlanego.

W ocenie organu odwoławczego organ powiatowy prawidłowo uznał zarzut niedopuszczalności postępowania egzekucyjnego za niezasadny. Podkreślił, że H. S. i K. S. są zobowiązani do dokonania obowiązku wynikającego z decyzji nr [...] jako inwestorzy, tj. osoby które faktycznie bez wymaganego prawem zgłoszenia postawiły kontener na działce nr [...]. Fakt, iż właścicielem ww. nieruchomości jest Dzielnica [...] pozostaje bez wpływu na toczące się względem inwestorów postępowanie egzekucyjne. H. S. i K. S. jako żyjący inwestorzy są zobowiązani do rozbiórki przedmiotowego kontenera.

Powołując się na wyrok NSA z dnia 8 lutego 2006 r. sygn. akt: II OSK 509/05, organ wskazał, że "niewykonalność obowiązku niepieniężnego musi mieć charakter obiektywny. Obowiązek taki musi być niemożliwy do wykonania nawet przy uwzględnieniu aktualnych osiągnięć wiedzy i techniki. Bez znaczenia są w tym przypadku ewentualne utrudnienia, koszty, a także konieczność zapewnienia bezpieczeństwa dla ludzi i mienia", oraz na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 lutego 1986 r., sygn. III SA 1146/85, zgodnie z którym "przesłanką uznania decyzji za niewykonalną nie mogą być trudności w wyegzekwowaniu decyzji, wiążące się z niezadowoleniem adresatów z decyzji lub innych osób zainteresowanych utrzymaniem dotychczasowego stanu rzeczy.

Odnosząc się do pozostałych argumentów podniesionych w zażaleniach na postanowienie PINB [...] Nr [...] organ zauważył, że zgodnie z art. 29 ust. 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji organ egzekucyjny nie jest uprawniony do badania zasadności i wymagalności samego obowiązku objętego tytułem wykonawczym. W związku z czym na etapie postępowania egzekucyjnego organ II instancji nie może się odnieść do zarzutów merytorycznych odnoszących się do ostatecznej decyzji. Nie znaczy to jednak, iż organ nadrzędny jest zwolniony od badania dopuszczalności prowadzenia postępowania egzekucyjnego w administracji pod względem formalnym.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższe postanowienie nr [...] z dnia [...] stycznia 2012 r. złożyli H. S. i K. S. wnosząc o jego uchylenie.

W skardze wskazano, że postanowienia wydane w sprawie spornej inwestycji skarżących nie dotyczą bo nie są ich inwestorami, tylko spadkobiercami po H. S., który zmarł w dniu 11 września 2004 r. Wobec czego skarżący nie mają nic wspólnego z omawianą w zapadłych orzeczeniach samowolą budowlaną.

Skarżący wskazali również, że orzeczeń zapadłych w sprawie nie otrzymywali gdyż były adresowane na nieprawidłowy adres.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasową argumentację w sprawie.

W piśmie procesowym z dnia 19 lutego 2013 r. złożonym podczas rozprawy w dniu 21 lutego 2013 r. pełnomocnik skarżącej H. S. - r.pr. B. Z. uzupełniła skargę i zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła:

-naruszenie art. 33 pkt 7 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji poprzez niedoręczenie zobowiązanej upomnienia (w aktach sprawy brak dowodu doręczenia),

-naruszenie art. 29 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji poprzez zbadanie z urzędu zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym (podczas gdy zgodnie z § 1 tego przepisu organ z urzędu bada jedynie dopuszczalność egzekucji).

W oparciu o tak sformułowane zarzuty wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz uchylenie postanowienia organu I instancji w całości, a także zasądzenie kosztów postępowania.

Na rozprawie w dniu 21 lutego 2013 roku organ działaniem swojego pełnomocnika wniósł o oddalenie skarg.

Postanowieniem z dnia [...] lutego 2013 r. po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 lutego 2013 r. wniosku W. S. sprecyzowanego w piśmie z dnia 1 lutego 2013 roku (karta 88 akt sprawy), w którym piszący wskazuje między innymi, iż jest inwestorem i obecnie zamieszkuje w przedmiotowym budynku, Sąd postanowił na podstawie art. 33 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. Nr 270) (dalej: "p.p.s.a.") dopuścić W. S. do udziału w niniejszym postępowaniu w charakterze uczestnika postępowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Niniejsza sprawa zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) podlega rozpoznaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, który zgodnie z art. 1 § 2 tej ustawy dokonuje kontroli zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Odnosząc się do zarzutów skargi zauważyć wypada, iż zaskarżone postanowienie zostało wydane w toku prowadzonego postępowania egzekucyjnego w administracji i zastosowanie w niniejszej sprawie mają przepisy powoływanej wyżej ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (u.p.e.a.). Zgodnie z art. 29 § 1 u.p.e.a. organ egzekucyjny bada z urzędu dopuszczalność egzekucji administracyjnej i nie jest uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym. W ocenie Sądu wbrew zarzutom skargi organ dokonując badania zasadności zgłoszonych zarzutów ograniczył się jedynie do oceny dopuszczalności egzekucji, czym wypełnił dyspozycję art. 29 § 1 u.p.e.a.

Wskazać jednocześnie należy, iż dla prawidłowego przeprowadzenia egzekucji administracyjnej niezbędne jest prawidłowe ustalenie podmiotu zobowiązanego. Zgodnie z treścią art. 1a pkt 20 u.p.e.a. zobowiązanym w postępowaniu egzekucyjnym jest osoba prawna albo jednostka organizacyjna nieposiadająca osobowości prawnej albo osoba fizyczna, która nie wykonała w terminie obowiązku o charakterze niepieniężnym. W niniejszej sprawie podstawą obowiązku jest decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Nr [...]z dnia [...]września 2000 roku, nakazująca H. i H. S. oraz K. S. dokonanie rozbiórki postawionego bez wymaganego prawem zgłoszenia kontenera o wymiarach 2,50 x 6,00 m i wysokości 3,00 m, , znajdującego się na działce Nr ew. [...], obręb [...] od strony ulicy [...]w [...]. Z akt administracyjnych wynika, iż pismami z dnia 12 lutego 2001 roku skierowano do osób wskazanych w decyzji, o której mowa wyżej pisemne upomnienia. Z adnotacji na potwierdzeniach odbioru wynika jednak, iż upomnienia przesyłano w przesyłkach zbiorczych, co budzi wątpliwości co do tego jaka konkretnie korespondencja, której z osób została doręczona. W myśl art. 15 § 1 u.p.e.a. egzekucja administracyjna może być wszczęta, jeżeli wierzyciel, po upływie terminu do wykonania przez zobowiązanego obowiązku, przesłał mu pisemne upomnienie, zawierające wezwanie do wykonania obowiązku z zagrożeniem skierowania sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego, chyba, że przepisy szczególne inaczej stanowią; postępowanie egzekucyjne może być wszczęte dopiero po upływie 7 dni od doręczenia tego upomnienia. Tym samym upomnienie dotyczące wykonania konkretnego obowiązku musi być w sposób prawidłowy i niewątpliwy doręczone zobowiązanemu do jego wykonania. W tych okolicznościach brak jest podstaw do stwierdzenia, iż niewątpliwie niezasadny jest zarzut H. S. braku uprzedniego doręczenia zobowiązanemu upomnienia, o którym mowa w art. 15 § 1 (art. 33 pkt 7 u.p.e.a. Jak wskazuje organ I instancji, tytuł wykonawczy Nr [...] (tytuły wykonawcze Nr [...], wzywające H. S. i K. S. do wykonania obowiązku wynikającego z decyzji w związku z niewykonaniem obowiązku, wynikającego z decyzji Nr [...]) został (zostały) wystawione przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] prawidłowo, gdyż decyzja Nr [...] została wydana na inwestorów samowoli budowlanej. Jak wynika z potwierdzeń odbioru, tytuły wykonawcze zostały doręczone adresatom w dniu 27 czerwca 2011 roku. W ocenie Sądu organy co najmniej przedwcześnie orzekły o wniesionych przez K. S. zarzutach w zakresie powołania się na błąd co do osoby zobowiązanego, o którym mowa w art. 33 pkt 4 u.p.e.a. Należy bowiem zauważyć, iż w swoich działaniach podejmowanych w toku prowadzonego postępowania egzekucyjnego organ pominął okoliczność powoływanych przez skarżących zmian podmiotowych, które jak podają skarżący nastąpiły po dacie wydania decyzji Nr [...] poprzez umowy sprzedaży i darowizny oraz zaniechał ustalenia następców prawnych w zakresie dotyczącym egzekwowanego obowiązku, zmarłego w dniu 11 września 2004 roku H.S.. Powyższe nie może być uznane za prawidłowe. Jak bowiem wynika z decyzji Nr [...] dotyczy ona obiektu nie związanego trwale z gruntem. Wobec tego, iż zgodnie z art. 46 § 1 Kodeksu cywilnego nieruchomościami są części powierzchni ziemskiej stanowiące odrębny przedmiot własności (grunty), jak również budynki trwale z gruntem związane lub części takich budynków, jeżeli na mocy przepisów szczególnych stanowią odrębny od gruntu przedmiot własności, obiekt, który jest przedmiotem decyzji Nr [...], nie będący budynkiem nie dzieli losu nieruchomości gruntowej i może być odrębnym przedmiotem własności. Tym samym istotnie okoliczność, iż właścicielem gruntu, na którym jest usytuowany kontener jest Gmina [...] nie ma znaczenia w niniejszej sprawie. Umowy sprzedaży, darowizny, jak również dziedziczenie po H. S., na które w pismach wielokrotnie powołują się skarżący takie znaczenie mieć jednak mogą. Zobowiązanym do wykonania obowiązku wynikającego z decyzji Nr [...] będą bowiem osoby, które po tytułem ogólnym, jak na przykład spadkobranie, czy też szczególnym jak na przykład umowa sprzedaży lub darowizny stały się następcami prawnymi osób wskazanych jako zobowiązane w decyzji, w zakresie przedmiotu egzekucji. W aktach administracyjnych brak jest dokumentów, potwierdzających wystąpienie okoliczności zmian własnościowych wskazywanych przez skarżących brak jest ustaleń organu w tym zakresie.

W ocenie Sądu nie można uznać za prawidłową ocenę organu w zakresie pominięcia we wszczęciu postępowania egzekucyjnego zmarłego po dacie wydania decyzji H. S.. Obowiązek wynikający z decyzji Nr [...] nie ma bowiem charakteru osobistego. Charakter osobisty obowiązku oznacza bowiem, iż obowiązek nie może być wykonany przez inną osobę niż zobowiązany. Taka sytuacja w niniejszej sprawie nie zachodzi. Wyrażony w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie w sprawie II Sa/Kr 312/08 pogląd, cytowany w uzasadnieniu postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Nr [...] z dnia [...] lipca 2011 roku, z którego wynika, że jeżeli inwestor nie żyje, to adresatem decyzji PINB powinien być aktualny właściciel (współwłaściciele) nieruchomości, na których są położone przedmiotowe obiekty, a nie spadkobiercy inwestora, nie ma zastosowania w niniejszej sprawie. Pogląd ten został bowiem wyrażony w odniesieniu do postępowania rozpoznawczego, które może doprowadzić do wydania decyzji ustalającej istnienie obowiązku, a nie egzekucyjnego, prowadzonego po wydaniu decyzji ustalającej istnienie obowiązku i zmierzającego do jego wyegzekwowania.

Z tego względu dla prawidłowego przeprowadzenia postępowania egzekucyjnego konieczne jest ustalenie następców prawnych H. S. w zakresie egzekwowanego obowiązku i o ile ustalenie to przyniesie pozytywny rezultat podjęcie czynności wskazanych w ustawie o postępowaniu egzekucyjnym w administracji także przeciwko tym osobom. Organ ma obowiązek prawidłowego ustalenia kręgu osób zobowiązanych w oparciu o treść decyzji, stanowiącej o istnieniu obowiązku z uwzględnieniem ewentualnych zmian podmiotowych, nie może zaś samodzielnie dokonywać wyboru wobec kogo egzekucja ma być prowadzona, ponieważ to wpływa na sytuację pozostałych osób. Jednocześnie podnieść należy, iż brak ustalenia okoliczności dotyczących zmian podmiotowych wskazywanych przez skarżących i ich zakresu sprawia, że nie da się w świetle wcześniejszych wywodów wykluczyć, iż skarżący poprzez przekazanie swoich uprawnień w zakresie przedmiotu decyzji ustalającej istnienie obowiązku powinni zostać wyłączeni z kręgu osób zobowiązanych, a obowiązki wynikające z decyzji obciążają ich następców prawnych w tym zakresie.

Powyższe nieprawidłowości spowodowały naruszenie przez organy art. 15 § 1, art. 26 § 1 oraz art. 33 pkt 4 i art. 33 pkt 7 u.p.e.a. Wobec tego, iż wskazane wyżej wady prowadzonego postępowania egzekucyjnego wystąpiły już na etapie postępowania prowadzonego przed organem I instancji zasadne było uchylenie zarówno zaskarżonego postanowienia, jak również poprzedzającego je postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] Nr [...] z dnia [...] lipca 2011 roku.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy winny ustalić istnienie i okoliczności zmian podmiotowych w kręgu podmiotów zobowiązanych oraz w przypadku potwierdzenia się wystąpienia tych zmian ich zakres. Powyższe doprowadzić ma do prawidłowego ustalenia kręgu podmiotów zobowiązanych, przeciwko którym postępowanie powinno się toczyć. Dopiero wówczas będzie możliwe prawidłowe odniesienie się do zarzutów złożonych przez K. S. do postępowania egzekucyjnego w niniejszej sprawie, w szczególności odnoszących się co do błędu osoby zobowiązanej. W ustaleniach kręgu podmiotów zobowiązanych nie można pominąć ustaleń co do istnienia następców prawnych zmarłego po dacie wydania decyzji Nr [...] z dnia [...]września 2000 roku H. S., z uwzględnieniem następstwa prawnego w zakresie dotyczącym egzekwowanego obowiązku. Po dokonaniu prawidłowych ustaleń w tym zakresie należy ponowić doręczenie pisemnych upomnień osobom zobowiązanym i w miarę potrzeby podjąć dalsze czynności w postępowaniu egzekucyjnym. Zauważyć przy tym należy, iż korespondencja powinna być wysyłana po ustaleniu prawidłowych adresów do poszczególnych osób w sposób nie budzący wątpliwości co do tego jakie pismo, komu i w jakiej dacie zostało doręczone. W ocenie Sądu zasadne jest też dokonanie ustaleń co do tego czy toczą się inne postępowania mające wpływ na niniejsze postępowanie oraz odniesienie się do okoliczności czy przeszkodę w prowadzonej egzekucji stanowi decyzja [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków Nr [...] z dnia [...] lipca 2011 roku (dołączona w kserokopii do skargi).

Z tych względów Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a orzekł jak w punkcie I wyroku.

Orzeczenie w punkcie II wyroku Sąd oparł o treść art. 152 p.p.s.a.

O kosztach wskazanych w punkcie III wyroku, a stanowiących uiszczony wpis sądowy Sąd orzekł na podstawie art. 200 i 209 p.p.s.a.

Orzeczenie z punktu IV wyroku znajduje oparcie w art. 250 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c) w zw. z § 2 ust. 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.).