Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 3139/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-12-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6074 Przekształcenie użytkowania wieczystego w prawo własności
638  Sprawy egzekucji administracyjnej;  egzekucja obowiązków o charakterze niepieniężnym
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 33 § 1 pkt 7 i 8
journal: Dz.U. 2017 poz 1201
law: Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zygmunt Zgierski Sędziowie: Sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz Sędzia del. WSA Teresa Kurcyusz-Furmanik (spr.) po rozpoznaniu w dniu 10 grudnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A.Ł. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 23 lutego 2018 r. sygn. akt II SA/Kr 1605/17 w sprawie ze skargi A.Ł. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] października 2017 r. [...] w przedmiocie uznania zarzutu za nieuzasadniony oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 23 lutego 2018 r. sygn. akt II SA/Kr 1605/17, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym sprawy ze skargi A.Ł. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] października 2017 r., znak: [...] w przedmiocie uznania zarzutu za nieuzasadniony, oddalono skargę. Wyrok ten wydano w poniżej przytoczonym stanie faktycznym i prawnym.

Postanowieniem z dnia [...] lipca 2017 r. Prezydent Miasta [...] - działając jako organ egzekucyjny - orzekł o uznaniu za nieuzasadniony wniesionego przez A.Ł. (dalej – "skarżący") zarzutu. w sprawie toczącego się postępowania egzekucyjnego na podstawie tytułu wykonawczego nr [...] z dnia [...] marca 2017 r. w zakresie: "nieistnienia obowiązku", "odroczenia terminu wykonania obowiązku albo braku wymagalności obowiązku z innego powodu, rozłożenia na raty spłaty należności pieniężnej", "niedopuszczalności egzekucji administracyjnej lub zastosowanego środka egzekucyjnego", "braku uprzedniego doręczenia zobowiązanemu upomnienia, o którym mowa w art. 15 § 1" oraz "zastosowania zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego". Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie (dalej "SKO") zaskarżonym postanowieniem utrzymało w mocy postanowienie organu I instancji. Wskazało, że w przedmiotowej sprawie zastosowanie znajdują przepisy ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (w brzmieniu publ. Dz.U. z 2017 r., poz. 1201 – dalej "u.p.e.a."), w szczególności art. 33 § 1 zarzutu 1, 2, 6, 7 i 8, art. 34 § 4 i 5 tej ustawy. Odnosząc się do kolejno do każdego z zarzutów SKO wyjaśniło, że obowiązek, którego dotyczyło postępowanie egzekucyjne wynikał z ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] sierpnia 2016 r., orzekającej o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości gruntowej ozn. jako dz. nr [...], obr. 59 o pow. 1805m2, jedn. ewid. [...], położonej w [...] przy al. [...], objętej księgą wieczystą nr [...], która uzyskała przymiot ostateczności na skutek cofnięcia wniesionego przez A.Ł. odwołania. Decyzją tą ustalono także jednorazową opłatę należną za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, która - w przypadku A.Ł. - wynosiła 549.176,00 zł. Tym samym, w ocenie SKO, trudno było przyjąć, że egzekwowany obowiązek nie istniał. Z kolei odnosząc się do zarzutu rozłożenia należności na raty, SKO wskazało, że w obrocie prawnym brak jest decyzji orzekającej o rozłożeniu obowiązku wniesienia opłaty na raty. Dopiero wydanie decyzji w przedmiocie umorzenia obowiązku bądź rozłożenia na raty spłaty należności pieniężnej powodowałoby skuteczność tego rodzaju zarzutu. Tymczasem, postanowieniem z dnia [...] września 2017 r. SKO utrzymało w mocy postanowienie Prezydenta Miasta [...] z orzekające o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie rozłożenia na raty opłaty z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności przedmiotowej nieruchomości. Ewentualne uchylenie zaskarżonej decyzji w postępowaniu sądowoadministracyjnym wszczętym z inicjatywy skarżącego, nie wpłynie na byt prawny decyzji ostatecznej z dnia [...] sierpnia 2016 r., orzekającej o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności i ustalającej wysokość egzekwowanej opłaty. Dopóki bowiem nie zostanie wydana decyzja rozkładająca należność na raty, zgłoszony przez zobowiązanego zarzut nie mógł zostać uwzględniony. Oceniając kolejny z zarzutów, a to niedopuszczalność egzekucji administracyjnej, SKO wskazało, że niedopuszczalność egzekucji musi wynikać z przepisów prawa, wyłączających w ogóle możliwość przymusowej realizacji takiego obowiązku w drodze egzekucji administracyjnej bądź prowadzenia egzekucji w stosunku do osoby posiadającej konkretne przymioty, a dodatkowo musi ona wynikać z innych przyczyn niż te wskazane w art. 33 § 1 pkt 1-5 i 7-10 u.p.e.a. Jednocześnie organ odwoławczy podał, że zastosowany przez organ egzekucyjny środek egzekucyjny, czyli zajęcie wierzytelności z rachunków bankowych było jednym ze środków egzekucyjnych dotyczących należności pieniężnych przewidzianych w ustawie, tj. w art. 1a pkt 12 lit. a u.p.e.a. Zdaniem SKO - wbrew zarzutowi zobowiązanego z art. 33 § 1 pkt 8 u.p.e.a. - zastosowany środek jest powszechnie stosowany w egzekucji administracyjnej i jest to jeden z łagodniejszych środków egzekucyjnych, co znajduje swoje potwierdzenie również w orzecznictwie sądów administracyjnych. Odnosząc się z kolei do zarzutu niedoręczenia upomnienia podkreślono, że w aktach sprawy znajdowało się zwrotne potwierdzenie odbioru upomnienia nr [...], które zostało doręczone zobowiązanemu w dniu [...] października 2016 r. (k. [...]). Wbrew twierdzeniom zobowiązanego, nie było podstaw do doręczenia skarżącemu kolejnego upomnienia gdyż wymogu powtórnego doręczania upomnienia nie przewiduje żaden z przepisów u.p.e.a. Nawet postanowienie o umorzeniu postępowania egzekucyjnego, przy niezmienionej tożsamości przedmiotu i podmiotu oraz podstaw wszczęcia tego postępowania, nie uchyla faktu, ani znaczenia prawnego zrealizowanego przez wierzyciela obowiązku wystosowania upomnienia. Odpowiadając natomiast na zarzut braku zawieszenia postępowania egzekucyjnego na czas prowadzonej sprawy przed Wojewódzkiemu Sądem Administracyjnym w Krakowie SKO uznało, że art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. nie znajduje zastosowania w postępowaniu egzekucyjnym. W art. 56 u.p.e.a. zostały wymienione w sposób enumeratywny podstawy zawieszenia postępowania egzekucyjnego, a w związku z tym w przedmiotowej sprawie nie mógł znaleźć zastosowania art. 18 u.p.e.a. odsyłający w sprawach nieuregulowanych w przepisach u.p.e.a. do odpowiedniego stosowania procedury administracyjnej. SKO zauważyło, że w art. 56 § 1 pkt 5 u.p.e.a. zawarte zostało odesłanie do przesłanek zawieszenia postępowania egzekucyjnego określonych w innych ustawach, to jednak zdaniem organu odwoławczego celem ustawodawcy było odesłanie do uregulowań szczególnych, nie zaś do K.p.a., a przepisy u.p.e.a. w ogólnie nie dopuszczały możliwości zawieszenia postępowania egzekucyjnego ze względu na wystąpienie zagadnienia wstępnego związanego z egzekwowanym obowiązkiem.

W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie zarzucono naruszenie przepisów K.p.a., a w szczególności art. 7 i art. 77 K.p.a. oraz przepisów u.p.e.a., a w odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm. - dalej jako "P.p.s.a".), uznając skargę za nieuzasadnioną.

Sąd dokonał oceny zarzutów zgłoszonych przez skarżącego w toku prowadzonego postępowania egzekucyjnego, podzielając w tej kwestii stanowisko organu.

Odnosząc się do pierwszego z zarzutów, tj. nieistnienia obowiązku objętego tytułem wykonawczym (art. 33 § 1 pkt 1 in fine u.p.e.a.), Sąd wskazał, że zarzut ten zobowiązany może podnosić jedynie wówczas, gdy nieistnienie obowiązku jest następstwem okoliczności, które miały miejsce po wydaniu takiego tytułu wykonawczego. Pojęcie "nieistnienia obowiązku" odnosi się bowiem przede wszystkim do sytuacji, w których obowiązek ten nigdy nie powstał, np. z mocy prawa albo nie wydano decyzji nakładającej obowiązek podlegający wykonaniu w drodze egzekucji, czy też decyzja taka została co prawda wydana, lecz następnie ją uchylono bądź stwierdzono jej nieważność albo wygaśnięcie względnie obowiązek podlegający egzekucji wygasł w związku z zaistnieniem zdarzenia określonego w ustawie.

Sąd zauważył, że obowiązek, którego dotyczyło postępowanie egzekucyjne, wynikał z ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] sierpnia 2016 r. orzekającej o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości gruntowej. Nałożona mocą tej decyzji opłata za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności stała się wymagalna. Tym samym egzekwowany obowiązek istniał.

Przechodząc do oceny drugiego z podnoszonych przez skarżącego zarzutów, tj. odroczenia terminu wykonania obowiązku albo braku wymagalności obowiązku z innego powodu, rozłożenia na raty spłaty należności pieniężnej (art. 33 § 1 pkt 2 u.p.e.a.) Sąd uznał, że wystąpienie przez skarżącego z wnioskiem o zmianę decyzji na podstawie art. 155 K.p.a., czy też na podstawie art. 55 ustawy o finansach publicznych, nie stanowi podstawy zgłoszenia zarzutu z art. 33 § 1 pkt 1 lub pkt 2 u.p.e.a. Złożenie takich wniosków nie wstrzymuje wykonania obowiązku, a w związku z tym nie powoduje konsekwencji dla prowadzenia postępowania egzekucyjnego. Dopiero wydanie w przedmiotowej sprawie ostatecznej decyzji zmieniającej ostateczną decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] sierpnia 2016 r., na podstawie art. 155 K.p.a. (np. poprzez rozłożenie na raty spłaty należności pieniężnej lub też odroczenie terminu wykonania obowiązku) albo też wydanie ostatecznej decyzji o przyznaniu wnioskowanej przez skarżącego ulgi w trybie art. 55 ustawy o finansach publicznych, powodowałoby zaistnienie tego rodzaju zarzutów. Tym samym, nierozstrzygnięty stosowną decyzją wniosek o przyznanie ww. ulgi albo wniosek o zmianę ostatecznej decyzji na podstawie art. 155 K.p.a., nie może skutecznie rzutować na dopuszczalność wszczęcia postępowania egzekucyjnego oraz jego kontynuowanie.

W opinii Sądu, także uchylenie przez sąd administracyjny decyzji dotyczącej zmiany ostatecznej decyzji w trybie art. 155 K.p.a. odmawiającej rozłożenia na raty należności, nie wpłynie na byt prawny decyzji pierwotnej, tj. ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] sierpnia 2016 r., orzekającej o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności i ustalającej wysokość egzekwowanej opłaty, gdyż dopóki nie zostanie wydana decyzja rozkładająca należność na raty, zgłoszony przez zobowiązanego zarzut nie może zostać uwzględniony.

Także za niezasadne uznał Sąd zarzuty niedopuszczalności egzekucji administracyjnej lub zastosowanego środka egzekucyjnego (art. 33 § 1 pkt 6 u.p.e.a.) oraz zastosowania zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego (art. 33 § 1 pkt 8 u.p.e.a.).

Sąd zwrócił uwagę, że przyczyny niedopuszczalności egzekucji określone w art. 33 § 1 pkt 6 u.p.e.a., mają charakter formalny, a tym samym w przepisie tym chodzi o taką niedopuszczalność egzekucji, która ma charakter generalny i bezwarunkowy, niezależny od konkretnego postępowania egzekucyjnego i aktualny zawsze, w każdym postępowaniu. Tymczasem w sprawie nie zachodziła jakakolwiek okoliczność rzutująca na dopuszczalność egzekucji administracyjnej, w szczególności brak było w tym zakresie przepisów wyłączających w ogóle możliwość przymusowej realizacji takiego obowiązku w drodze egzekucji administracyjnej (przesłanki przedmiotowe) bądź prowadzenia egzekucji w stosunku do osoby (zobowiązanego) posiadającej konkretne przymioty (przesłanki podmiotowe, np. immunitet). Natomiast zastosowany przez organ egzekucyjny środek egzekucyjny, czyli zajęcie wierzytelności z rachunków bankowych nie mógł zostać uznany za niedopuszczalny w przedmiotowej sprawie, gdyż stanowił on jeden ze środków egzekucyjnych dotyczących należności pieniężnych przewidzianych w ustawie, a dokładnie w art. 1a pkt 12 lit. a tiret czwarte u.p.e.a.

Zdaniem Sądu - wbrew zarzutowi wymienionemu w art. 33 § 1 pkt 8 u.p.e.a. - zastosowany środek jest powszechnie stosowany w egzekucji administracyjnej i co istotne w świetle przepisów u.p.e.a., stanowi jeden z mniej uciążliwych środków egzekucyjnych, co znajduje swoje potwierdzenie również w orzecznictwie sądów administracyjnych. W przypadku bowiem prowadzenia takiej egzekucji, strona zostaje ograniczona w prawie udzielania zleceń rozliczeń pieniężnych i to jedynie do wysokości należności podlegających egzekucji, natomiast sam rachunek pozostaje otwarty, a strona może dysponować swobodnie nadwyżką ponad zajętą kwotę.

Sąd podzielił również stanowisko organów w zakresie niezasadności podnoszonego przez skarżącego w toku postępowania egzekucyjnego zarzutu braku uprzedniego doręczenia zobowiązanemu upomnienia, o którym mowa w art. 15 § 1 u.p.e.a. (art. 33 § 1 pkt 7 u.p.e.a.). Na podstawie akt sprawy administracyjnej stwierdził, że do skarżącego zostało wystosowane upomnienie, które doręczono mu w dniu [...] października 2016 r. Przywołując stanowisko orzecznictwa wskazał, że jeżeli w danym przedmiocie uprawniającym do egzekucji administracyjnej w stosunku do określonego, niezmienianego następnie podmiotu, na podstawie art. 15 § 1 u.p.e.a. przesłane i doręczone zostanie upomnienie, brak jest podstaw do występowania przez wierzyciela z kolejnymi upomnieniami, również w przypadkach ponownego wszczynania postępowania egzekucyjnego w tym samym obszarze. W opinii Sądu także żaden z przepisów u.p.e.a. nie uchylał faktu, ani znaczenia prawnego zrealizowanego przez wierzyciela obowiązku wystosowania upomnienia mimo postępowań wszczętych przez skarżącego w trybie art. 155 K.p.a. oraz w trybie art. 55 ustawy o finansach publicznych.

Oceniając zarzut braku zawieszenia postępowania egzekucyjnego na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. Sąd stwierdził, że podstawy zawieszenia postępowania egzekucyjnego, zostały wymienione w sposób enumeratywny w treści art. 56 u.p.e.a., a w związku z tym art. 97 K.p.a. nie może mieć zastosowania w tym .postępowaniu. Stosownie bowiem do treści art. 18 u.p.e.a., w postępowaniu egzekucyjnym przepisy K.p.a. mają zastosowanie jedynie wówczas, gdy przepisy u.p.e.a. nie stanowią inaczej. Skoro zaś odnoszące się do zawieszenia postępowania egzekucyjnego przepisy u.p.e.a. normują to zagadnienie w sposób wyczerpujący i właściwy dla tego postępowania, brak w tym przypadku podstaw do odpowiedniego stosowania przepisów K.p.a., traktujących o zawieszeniu postępowania administracyjnego.

W skardze kasacyjnej sporządzonej przez pełnomocnika skarżącego zaskarżono wyrok Sądu I instancji w całości, w takim też zakresie wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego postępowania.

Skarżący kasacyjnie skorzystał jedynie z zarzutów procesowych wskazując na naruszenie:

- art. 141 § 4 P.p.s.a. w zw. z art. 15 § 1 i w zw. z art. 33 § 1 pkt 7 u.p.e.a. oraz art. 33 § 1 pkt 8 u.p.e.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit c) P.p.s.a., wskutek czego Sąd:

- odmówił uchylenia zaskarżonego postanowienia pomimo zasadności zarzutu wszczęcia egzekucji i braku uprzedniego ponownego doręczenia zobowiązanemu upomnienia, o którym mowa w art. 15 § 1 u.p.e.a. w zw. z art. 33 § 1 pkt 7 u.p.e.a. w zw. z zasadą zaufania do działania organów publicznych art. 8 § 1 i 2 K.p.a. w zw. z art. 2 Konstytucji RP i zastosowania najbardziej dolegliwego środka egzekucyjnego;

- nie uwzględnił w treści uzasadnienia wyroku faktu nieformalnego wstrzymania czynności egzekucyjnych do czasu zakończenia postępowania w przedmiocie wniosku o zmianę decyzji w trybie art. 155 K.p.a.

Uzasadniając przedstawione zarzuty skarżący kasacyjnie podniósł, że organ wierzyciela faktycznie na 4 miesiące wstrzymał czynności egzekucyjne w chwili, gdy do organu wpłynął wniosek złożony w trybie art. 155 K.p.a. Po wydaniu ostatecznej decyzji odmownej w sprawie wniosku złożonego w trybie art. 155 K.p.a. organ uznał sprawę za zakończoną i bez żadnego ostrzeżenia natychmiast skierował tytuł do egzekucji. Tymczasem decyzja o odmowie rozłożenia na raty w trybie art. 155 K.p.a. prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie w sprawie sygn. II SA/Kr 560/17 została uchylona. Natomiast w zaskarżonym wyroku, w związku z naruszeniem art. 141 § 4 P.p.s.a., pominięto tę kwestię, która, w opinii autora skargi kasacyjnej, ma kluczowe znaczenie dla prawidłowej kontroli zastosowania przepisów postępowania egzekucyjnego i oceny zasadności zarzutu naruszenia art. 15 § 1 u.p.e.a. w zw. z art. 33 § 1 pkt 7 u.p.e.a. oraz 33 § 1 pkt 8 u.p.e.a.

Zdaniem skarżącego kasacyjnie faktyczne wstrzymanie się z prowadzeniem egzekucji czyniło bezskuteczne doręczone mu wcześniej upomnienie. Celem upomnienia i egzekucji nie jest karanie obywatela, lecz zapewnienia dobrowolnej realizacji obowiązków, a w okolicznościach sprawy, w ocenie skarżącego kasacyjnie, został on tej szansy pozbawiony. Zachowanie organu polegające na faktycznym wstrzymaniu się, z uwagi na wniosek dłużnika w trybie art. 155 K.p.a., z prowadzeniem czynności egzekucyjnych wywołało stan uzasadnionych oczekiwań po stronie dłużnika, że organ zmienił zdanie i umożliwi dobrowolną realizację obowiązku, przed przystąpieniem do kosztownej egzekucji. W związku z powyższym, jego zdaniem, Sąd I instancji powinien był dokonać oceny braku realizacji obowiązku upomnienia oraz ocenić nagłe skierowanie sprawy do egzekucji na gruncie stanu faktycznego kontrolowanej sprawy, a nie z powołaniem się na stanowisko sądów administracyjnych w innych sprawach i innych okolicznościach faktycznych.

W dodatkowym piśmie, które wpłynęło do Naczelnego Sądu Administracyjnego w dniu 3 grudnia 2020 r. skarżący kasacyjnie dokonał interpretacji art. 155 K.p.a. podejmując próbę zdefiniowania "słusznego interesu strony". Uznał przy tym, że użyty w przepisie tym spójnik "lub" wskazuje, że dla zastosowania art. 155 K.p.a. wystarczy spełnienie się jednego z dwóch interesów w przepisie tym wymienionych. Odmienna wykładnia byłaby sprzeczna z art. 7a K.p.a. Z tych względów, Sąd I instancji dokonał oceny okoliczności sprawy "contra legem".

Skarżący kasacyjnie zarzucił Sądowi I instancji zaaprobowanie "decyzji" wydanych w sprawie, pomimo ich wydania ich z naruszeniem art. 7, art. 77 i art. 9 K.p.a. Wskazał nadto na naruszenie art. 153 P.p.s.a, gdyż w jego ocenie, Sąd I instancji związany był oceną prawną wyrażoną w wyroku WSA w Krakowie z 2017 r. (bez podania bliższych danych).

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Postępowanie kasacyjne oparte jest na zasadzie związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej i podstawami zaskarżenia wskazanymi w tej skardze. Jedynie w przypadku, gdyby zachodziły przesłanki powodujące nieważność postępowania sądowoadministracyjnego określone w art. 183 § 2 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny mógłby podjąć działania z urzędu, niezależnie od zarzutów wskazanych w skardze kasacyjnej. W niniejszej sprawie nie stwierdzono takich przesłanek, a zatem Sąd drugiej instancji upoważniony był do kontroli zaskarżonego wyroku wyłącznie w obszarze wyznaczonym podstawami, a w ich ramach wskazanymi zarzutami, skargi kasacyjnej.

Skarżący kasacyjnie ograniczył się wyłącznie do zarzutów przedstawionych w ramach jednej podstawy kasacyjnej, o której mowa w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. Zarzuty te okazały się jednak nietrafne.

Wobec konstrukcji zarzutów, a to wymienienia łącznie siedmiu różnych przepisów, które miały pozostawać ze sobą w związku a także przeprowadzenia w uzasadnieniu skargi kasacyjnej łącznego wywodu obejmującego wszystkie z przypisywanych Sądowi uchybienia, Naczelny Sąd Administracyjny uznał również za słuszne odnieść się łącznie do istoty skargi kasacyjnej.

Skarżący kasacyjnie, nie zaprzeczając faktowi doręczenia mu upomnienia zawierającego wezwanie do wykonania obowiązku uznał, że zostało ono poniekąd skonsumowane przez "faktyczne" wstrzymanie egzekucji przez wierzyciela na czas prowadzonego postępowania w trybie art. 155 K.p.a w przedmiocie zmiany decyzji w zakresie sposobu wykonania obowiązku. Jego zdaniem Sąd I instancji, z naruszeniem art. 141 § 4 P.p.s.a., pominął tę kwestię w swoich rozważaniach, co miało wpływ na rozstrzygnięcie sprawy.

Wbrew stanowisku skarżącego kasacyjnie, analiza treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku wskazuje, że kwestia wpływu wszczętego postępowania prowadzonego w trybie art. 155 K.p.a, (a także na podstawie art. 55 ustawy o finansach publicznych) na skuteczność uprzednio doręczonego skarżącemu kasacyjnie upomnienia zawierającego wezwanie do wykonania obowiązku, była przez Sąd I instancji rozważana i merytorycznie oceniona. Sąd I instancji stwierdził, że "wnoszone przez skarżącego w trybie art. 155 K.p.a. oraz w trybie art. 55 ustawy o finansach publicznych (nierozstrzygnięte) wnioski, po wydaniu przez Prezydenta Miasta [...] ostatecznej decyzji z dnia [...] sierpnia 2016 r., określającej obowiązek objęty tytułem wykonawczym nie uchylały faktu, ani znaczenia prawnego zrealizowanego przez wierzyciela obowiązku wystosowania upomnienia. Żaden z przepisów u.p.e.a. nie przewidywał konieczności powtórnego doręczenia zobowiązanemu upomnienia, a w związku z tym zasadnie uznano, że w przedmiotowej sprawie nie było podstaw do doręczenia kolejnego upomnienia".

Wobec powyższego stwierdzenie, że Sąd I instancji nie dokonał, a powinien był dokonać oceny braku realizacji obowiązku upomnienia, a także nie ocenił faktu "nagłego skierowania sprawy do egzekucji", który miał mieć miejsce, jak określa to skarżący kasacyjnie, "po faktycznym wstrzymaniu czynności egzekucyjnych przez organ", nie znajduje potwierdzenia w treści uzasadnienia.

Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że poprzez zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. nie można kwestionować merytorycznej oceny kwestii spornych, rozstrzyganych przez sąd administracyjny. Natomiast zarzutów, pozwalających na ocenę zasadności zajętego przez Sąd I instancji stanowiska, w skardze kasacyjnej brak.

Wyłącznie zatem ubocznie Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że zgodnie z definicją legalną instytucji "wstrzymania czynności egzekucyjnych" zawartą w art. 1 a pkt 15 u.p.e.a., przez wstrzymanie czynności egzekucyjnych - rozumie się wstrzymanie wykonania wszystkich lub części zastosowanych środków egzekucyjnych, które nie powoduje uchylenia dokonanych czynności egzekucyjnych. Zgodnie z zasadą domniemania formy postanowienia wynikającą z art. 17 § 1 u.p.e.a. wstrzymanie czynności egzekucyjnych wymaga formy postanowienia. Akta sprawy administracyjnej nie zawierają postanowienia wydanego w tym przedmiocie. Ocenianie ewentualnej, hipotetycznej na dzień orzekania przesłanki, nie było zatem obowiązkiem Sądu I instancji wynikającym z art. 141 § 4 P.p.s.a.

Nawet jednak, gdyby dojść miałoby w sprawie do wstrzymania czynności egzekucyjnych, to zgodnie z art. 15 § 1 u.p.e.a. upomnienie przesyła się nie przed każdorazowym w tym samym przedmiocie wystawieniem tytułu wykonawczego, ale po upływie terminu do wykonania przez zobowiązanego obowiązku. Upomnienie dotyczy administracyjnej egzekucji danego przedmiotu w stosunku do danego podmiotu, nie zaś poszczególnych czynności już wszczętego, po pierwotnym upomnieniu, postępowania egzekucyjnego. Co więcej, nawet w sytuacji ponawiania czynności wszczynania postępowania egzekucyjnego w tej samej sprawie, nie istnieje obowiązek powtórnego przesyłania przez wierzyciela upomnienia.

Odnosząc się natomiast do zarzutów naruszenia art. 33 § 1 pkt 8 u.p.e.a., art. 8 § 1 i 2 K.p.a. oraz art. 2 Konstytucji R.P., Naczelny Sąd Administracyjny przypomina, że obowiązkiem strony skarżącej kasacyjnie, wynikającym z przepisu art. 176 P.p.s.a., jest nie tylko wskazanie podstaw kasacyjnych, lecz również ich uzasadnienie, a w jego ramach, w przypadku zarzucanych uchybień procesowych, uprawdopodobnienie istnienia wpływu zarzucanego naruszenia na wynik sprawy.

Autor skargi kasacyjnej nie dopełnił jednak wymogów formalnych przy konstruowaniu tych zarzutów procesowych. Skarga kasacyjna nie zawiera żadnego ich uzasadnienia. Tego wymogu nie spełnia odwołanie się do formułki zawartej w końcowej części art. 174 pkt 2 P.p.s.a. Nie pozwala to Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ocenić czy zarzuty te były zasadne i czy mogły mieć wpływ na wynik sprawy.

W dodatkowym piśmie, nadesłanym już po upływie terminu do wniesienia skargi kasacyjnej, jej autor przedstawił poszerzoną argumentację dotyczącą nowych zarzutów, obejmujących przepisy, które nie stanowiły podstawy prawnej kontrolowanego przez Sąd I instancji postanowienia, a nadto zarzuty odnoszące się do innych zdarzeń prawnych, niż rozstrzygane w zaskarżonym wyroku.

Naczelny Sąd Administracyjny uznaje za konieczne wyjaśnić, że po upływie terminu określonego w art. 177 § 1 P.p.s.a. skarżący kasacyjnie posiada prawo do przytoczenia nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych sformułowanych w skardze. Natomiast zmiana lub rozszerzenie podstaw kasacyjnych dokonane po wyznaczonym w przepisie tym terminie, skutkuje pozostawieniem ich poza zakresem merytorycznej kontroli (por. wyrok NSA z dnia 24 stycznia 2018 r. sygn. akt I GSK 658/16, publ. CBOSA). Z tej przyczyny zarzuty obejmujące naruszenie art. 7, art. 7a, art. 77 K.p.a, czy też art. 153 P.p.s.a., zawarte w dodatkowym piśmie skarżącego kasacyjnie, nie zostały poddane analizie prawnej.

Naczelny Sąd Administracyjny uznał zatem za słuszne orzec na podstawie art. 184 P.p.s.a., jak w sentencji, po rozpoznaniu skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym, na co zezwala art. 182 § 2 P.p.s.a. w przypadku gdy skarżący kasacyjnie zrzeknie się rozprawy, a organ, w terminie 14 dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażąda jej przeprowadzenia.