Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 109/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2022-03-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 1 ust. 1, art. 4 ust. 1 pkt 1,art. 6 ust. 1 pkt 3 i 4, art. 3 ust. 1 pkt 1,
journal: Dz.U. 2020 poz 2176
law: Ustawa z dnia  6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.
article: art. 67
journal: Dz.U. 2021 poz 741
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym -  t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Józef Maleszewski Sędziowie WSA Maciej Busz WSA Katarzyna Witkowicz-Grochowska (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 8 marca 2022 r. sprawy ze skargi M. N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] grudnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta K. z dnia [...] października 2021r. znak [...], 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego M. N. kwotę [...]zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] grudnia 2021 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta K. z dnia [...] października 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej w zakresie udostępnienia w formie skanów, kompletnych decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu wraz z analizami funkcji oraz cech zabudowy dla działek położonych w K., przy ul. [...] o następujących numerach: [...], [...], [...].

Powyższe decyzje zapadły w następującym stanie faktycznym i prawnym.

M. N. pismem z dnia [...] czerwca 2021 r. wniósł o udostępnienie informacji publicznej w zakresie udostępnienia w formie skanów, kompletnych decyzji (pełen pakiet dokumentów) o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu wraz z analizami funkcji oraz cech zabudowy dla działek położonych w K., przy ul. [...] o następujących numerach: [...], [...], [...].

Pismem z dnia [...] czerwca 2021 r. Prezydent Miasta K., uznając, że wnioskowana informacja ma charakter informacji przetworzonej, wezwał wnioskodawcę w terminie 14 dni do przedstawienia szczególnego interesu publicznego w uzyskaniu tej informacji.

W odpowiedzi na wezwanie pismem z dnia [...] lipca 2021 r. wnioskodawca M. N. odmówił wykazania przedmiotowego interesu i stwierdził, iż żądana przez niego informacja nie jest informacją przetworzoną.

Decyzją z dnia [...] lipca 2021 r., nr [...] organ I instancji odmówił udostępnienia żądnej informacji z uwagi na niewykazanie interesu publicznego.

W wyniku odwołania M. N. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] sierpnia 2021 r., nr [...] uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu SKO wskazało m.in. na konieczność szczegółowego wskazania przez organ dlaczego udzielenie żądanej informacji wymaga większego nakładu pracy aniżeli proste zeskanowanie będącej w jego posiadaniu dokumentacji o jaką prosi wnioskujący.

W ponownie prowadzonym postępowaniu Prezydent Miasta K. pismem z dnia [...] września 2021 r. wezwał po raz kolejny M. N. do wykazania szczególnej istotności dla interesu publicznego przetworzenia informacji publicznej w uzasadnieniu szczegółowo wskazując, iż udzielenie powyższej informacji stanowi informację przetworzoną. W uzasadnieniu pisma wskazano m.in., iż organ podtrzymuje swoje stanowisko, że żądana informacja jest przetworzoną, ponieważ nie jest możliwe proste zeskanowanie będącej w posiadaniu organu dokumentacji. Wynika to przede wszystkim z faktu, iż złożony wniosek o udostępnienie informacji zawiera jedynie nazwę ulicy i numery działek. W związku z powyższym organ wskazał też, że ustalenie poprawnych numerów spraw, dla ustalonych ewentualnie warunków zabudowy samo w sobie wymaga przetworzenia, a ze względu na brak określenia obrębu, w którym znajdują się działki konieczne jest również wytworzenie informacji, czy przy danej ulicy znajdują się tylko pojedyncze działki wskazane we wniosku. Jednocześnie organ I instancji podkreślił, iż ze względu na wskazanie jedynie numerów działek, nie ma pewności czy w przeszłości nie zostały podzielone, a dla numerów przed podziałem zostały ustalone warunki zabudowy. W celu uzyskania rzetelnej informacji wszystkie wskazane powyżej składowe muszą zostać sprawdzone, a co za tym idzie przetworzone. Jednocześnie Prezydent Miasta wskazał, że ze względu na systematyczną archiwizację akt, w przypadku możliwości ustalenia numerów spraw ich udostępnienie mogłoby nastąpić dopiero po zasięgnięciu materiałów archiwalnych.

Decyzją z dnia [...] października 2021 r. nr [...] Prezydent Miasta K. na podstawie art. 16 ust. 1 w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2020r., poz. 2176) po ponownym rozpatrzeniu wniosku o udostępnienie informacji publicznej w zakresie udostępnienia w formie skanów, kompletnych decyzji (pełen pakiet dokumentów) o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu wraz z analizami funkcji oraz cech zabudowy dla działek położonych w K., przy ul. [...] o następujących numerach: [...], [...], [...], odmówił jej udostępnienia.

W uzasadnieniu organ przywołał treść wydanych dotychczas w sprawie decyzji oraz pism kierowanych do wnioskodawcy. Następnie wskazał, że zadośćuczynienie w pełni żądaniu wnioskodawcy wymaga nie tylko wyszukiwania, ale również analizy, a następnie opracowania określonych informacji, zgodnie z jego żądaniem, co oznacza, że udostępnienie żądanej informacji publicznej wymaga bez wątpienia nakładu intelektualnego i czasowego. Zdaniem Prezydenta Miasta K. spełnienie żądania wnioskodawcy, w sposób odpowiadający określonym przez niego intencjom, musi być poprzedzone opracowaniem informacji po to, by w pełni zaspokoić jego oczekiwania, to zaś wskazuje na proces przetworzenia, a zakres czynności, jakie musiałyby zostać podjęte przez podmiot zobowiązany, aby zrealizować przedmiotowe żądanie, wymagałby przeprowadzenia analizy treści informacji i ich przetworzenia (przetworzenia znacznej ilości dokumentów). Tym samym organ stwierdził, że wnioskowana informacja z całą pewnością posiada charakter przetworzonej.

Końcowo organ I instancji zauważył, że udostępnienie żądanej informacji wnioskodawcy nie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego, tj. nie ma realnego znaczenia dla funkcjonowania określonych struktur publicznych w określonej dziedzinie życia społecznego, czy może wpływać na usprawnienie wykonywania zadań publicznych dla dobra wspólnego, albowiem wnioskodawca tego nie wykazał.

Odwołanie od powyższej decyzji wniósł M. N., zaskarżając ją w całości i zarzucając jej:

1. naruszenie przepisów postępowania art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 1 i 3 k.p.a. w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, poprzez niewyjaśnienie na czym miałby polegać skomplikowany charakter wnioskowanej informacji oraz brak określenia ilości wnioskowanej informacji,

2. naruszenie przepisów postępowania art. 16 § 1 i 3 k.p.a., poprzez polemizowanie przez organ I instancji, z ostateczną decyzją organu II instancji, a tym samym naruszenie zasady trwałości decyzji administracyjnych, poprzez wydanie decyzji sprzecznej z decyzją SKO.

W związku z tym Odwołujący się wniósł o:

1. zlecenie organowi I instancji postępowania dowodowego poprzez załączenie do akt sprawy dokumentów z postępowań o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu jakie były prowadzone dla działek nr [...] (obręb [...] P. ), [...] (obręb [...] P. ) i [...] (obręb [...] P. ), w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie,

2. dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z wydruków wygenerowanych z portalu "G. " - na okoliczność, że ustalenie obrębu wnioskowanych działek, a także ustalenie czy działki zostały podzielone nie wymagało przetworzenia informacji, której domaga się wnioskodawca, że ustalenie tych informacji można było w łatwy i prosty sposób ustalić,

3. uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania administracyjnego w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej.

W uzasadnieniu M. N. wskazał, że jego zdaniem zaskarżona decyzja niczym nie różni się od poprzednio wydanej decyzji i organ nie wskazał dokładnie na czym polegać ma analiza dokumentów w niniejszej sprawie. Tym samym doszło zdaniem Odwołującego się do naruszenia przepisów postępowania, albowiem zignorowano decyzję organu II instancji.

Odnosząc się do twierdzeń organu w wezwaniu do wykazania interesu publicznego z dnia [...] września 2019 r., który określił, że w związku z tym, że wniosek zawiera jedynie nazwę i nr działek M. N. wskazał, że sprawdzenie danych, których nie posiadał organ zajęło mi kilka minut, tym bardziej więc mógł tego dokonać organ dysponując pracownikami z doświadczeniem w tym zakresie.

Odnosząc się do wniosku o zlecenie organowi I instancji załączenia do akt sprawy dokumentów z postępowań dotyczących warunków zabudowy dotyczących interesujących Odwołującego się działek wskazał on, że jest to konieczne, albowiem organ I instancji nie dokonuje żadnych czynności w sprawie i tym samym jest nastawiony na nieudostępnienie tej informacji.

Decyzją z dnia [...] grudnia 2021 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze orzekło o utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji.

W motywach rozstrzygnięcia SKO wskazało, że jego zdaniem organ I instancji w sposób właściwy odniósł się do wytycznych zawartych w decyzji uchylającej z dnia [...] sierpnia 2021 r. Dalej organ II instancji wskazał na problematykę prawa do prywatności i prawa do informacji publicznej nawiązując do uregulowań zawartych w Konstytucji RP.

Dalej SKO przywołało treść art. 3 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej i wskazało na opracowaną przez doktrynę definicję informacji publicznej przetworzonej. Zdaniem Kolegium udzielenie informacji przetworzonej poprzedza wytworzenie nowej informacji, a zabieg ten, co do zasady, wymaga dokonania stosownych działań, takich jak analizy, obliczenia, zestawienia, podsumowania, które połączone są z zaangażowaniem intelektualnym. Ponadto SKO wskazało, że informacja przetworzona to taka informacja, która została przygotowana "specjalnie" dla wnioskodawcy wedle wskazanych przez niego kryteriów, gdy podmiot zobowiązany do udzielenia informacji nie dysponuje na dzień złożenia wniosku gotową informacją, a jej udostępnienie wymaga podjęcia dodatkowych czynności polegających na sięgnięciu np. do dokumentacji źródłowej.

Wobec powyższego organ uznał, że żądana przez Odwołującego się informacja wymaga sięgnięcia do materiałów archiwalnych i jest sporządzana dla niego, tym samym jest informacją przetworzoną.

W dalszej kolejności organ odwoławczy stwierdził, że skoro wnioskodawca chce uzyskać informację przetworzoną, to winien wykazać szczególną istotność w interesie publicznym dla jej uzyskania, zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Zdaniem SKO wnioskodawca powinien wyjaśnić w jaki sposób zamierza wykorzystać uzyskane informacje dla ochrony tego interesu lub poprawy funkcjonowania organów administracji publicznej. W niniejszej sprawie uzyskanie wnioskowanej informacji, zdaniem organu II instancji, nie służy do ochrony dobra ogółu społeczeństwa, albowiem kwestia związana z realizacją inwestycji na prywatnej nieruchomości nie stanowi interesu dla dużej ilości potencjalnych odbiorców i nie nosi znamion informacji publicznej.

Skargę na powyższą decyzję organu II instancji wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniósł M. N., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, zaskarżając ją w całości.

Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie:

* przepisów prawa materialnego art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2020 r. poz. 2176, dalej zwanej: "u.d.i.p."), poprzez nieprawidłowe przyjęcie, że organ I instancji wykazał, że w niniejszej sprawie żądana informacja ma charakter informacji przetworzonej, podczas gdy samo sięgnięcie do dokumentacji źródłowej nie przesądza o tym, że żądana informacja ma charakter informacji przetworzonej,

* przepisów postępowania art. 7 k.p.a, art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. w zw. z art. 67 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2021 r. poz. 741, dalej zwanej: "u.p.z.p."), poprzez niewykazanie przez organy obu instancji, że żądana informacja jest informacją przetworzoną, w szczególności niewyjaśnienie na czym miałoby polegać analiza oraz jaki zakres konkretnych czynności musiałby dokonać organ, w szczególności w świetle tego, że ustalenie obrębu podanych nr dziatek zostało w sposób prosty ustalone i załączone przez skarżącego do odwołania, a także w świetle obowiązku prowadzenia przez organ I instancji rejestru decyzji o warunkach zabudowy,

* przepisów postępowania art. 11 k.p.a. w zw. z art. 107 § 1 i 3 k.p.a., poprzez brak uzasadnienia faktycznego zaskarżonych decyzji, w których zostało by bezsprzecznie wykazane, na czym miałaby polegać analiza i zakres koniecznych czynności, świadczących o tym, że wnioskowana informacja jest informacją przetworzoną, w szczególności w świetle obalenia przez odwołującego się, przedstawionymi dowodami w odwołaniu, że ustalenie obrębu działek było proste i nie wymagało podjęcia czynności, które świadczyłyby o przetworzonym charakterze informacji,

* przepisów postępowania art. 16 § 1 k.p.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., poprzez utrzymanie w mocy decyzji administracyjnej organu i instancji, w którym organ ten nie zastosował się do wskazań poprzedniej decyzji ostatecznej Samorządowego Kolegium Odwoławczego, w konsekwencji, że organ odwoławczy utrzymując w mocy tą decyzję, również nie zastosował się do wcześniejszej (swojej) decyzji ostatecznej wydanej wtoku postępowania administracyjnego,

* przepisów postępowania art. 15 k.p.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., poprzez brak dokonania rzeczywistej kontroli odwoławczej decyzji organu l instalacji i brak kontroli decyzji pierwszoinstancyjnej poprzez zaniechanie ponownego rozpoznania sprawy przez organ odwoławczy, a jedynie bezrefleksyjne podtrzymanie decyzji organu I instalacji, bez odniesienia się do istoty sporu administracyjnego.

W związku z tym Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta K..

W uzasadnieniu w pierwszej kolejności Skarżący przywołał stan faktyczny sprawy. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. wskazał, że każda informacja prosta nie jest zatem informacją przetworzoną i odwrotnie: informacja przetworzona nie jest informacją prostą. Informacją prostą zdaniem Skarżącego jest taka informacja, którą podmiot zobowiązany może udostępnić w takiej formie w jakiej ją posiada albo też może być udostępniona wtedy, gdy po pewnych zwykłych, niewymagających większego wysiłku czynnościach może zostać udostępniona. Czynności takie zdaniem Skarżącego nie powodują powstania nowej informacji, lecz tylko stanowią pewne jej "obrobienie", tak aby mogła zostać udostępniona wnioskodawcy. Skarżący wskazał, że na podstawie orzecznictwa sądów administracyjnych wskazać można, że informacją publiczną przetworzoną jest informacja, która w chwili złożenia wniosku w zasadzie nie istnieje w kształcie objętym wnioskiem, a niezbędnym, podstawowym warunkiem jej wytworzenia jest przeprowadzenie przez podmiot zobowiązany pewnych czynności analitycznych, organizacyjnych i intelektualnych w oparciu o posiadane informacje proste. Przy czym Skarżący podniósł, że wyodrębnienie ze zbiorów informacji (rejestrów, zbiorów dokumentów, akt postępowań) nie jest związane z koniecznością poniesienia pewnych kosztów osobowych lub finansowych trudnych do pogodzenia z bieżącymi działaniami podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji. Informacja prosta poprzez sam proces anonimizacji, czyli czynność polegającą jedynie na przekształceniu, a nie przetworzeniu informacji nie zmienia się w informację przetworzoną, a o przetworzeniu informacji nie stanowi też sięganie do materiałów archiwalnych.

Uzasadniając zarzut naruszenia art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. w zw. z art. 67 ust. 1 i 2 u.p.z.p. oraz art. 11 k.p.a. w zw. z art. 107 § 1 i 3 k.p.a. Skarżący wskazał, że okoliczność, iż istnieje w systemie obowiązującego prawa norma będąca podstawą do tego, aby odmówić dostępu do informacji publicznej nie oznacza zaś, iż można z tej normy korzystać w dyskrecjonalny sposób, w oderwaniu od realiów sprawy: jeżeli jakaś informacja nie może zostać udostępniona, to organ zobowiązany jest precyzyjnie przeanalizować jakiej ilości informacji dany wniosek dotyczy i ustalić, jakie informacje podlegają ochronie.

Odnosząc to do realiów niniejszej sprawy zdaniem Skarżącego Prezydent Miasta K. niewątpliwie powinien posiadać żądane decyzje o warunkach zabudowy i odmawiając udzielenia informacji w ich zakresie powinien wskazać jakie czynności musiałby wykonać w celu ich pozyskania i udostępnienia. Skarżący zauważył, że Prezydent jest zobligowany do prowadzenia rejestru wydanych decyzji o warunkach zabudowy, który to rejestr zawiera wszelkie dane potrzebne do ustalenia ilości decyzji wydanych w sprawie działek, którymi zainteresowany jest Skarżący.

Zdaniem Skarżącego, na podstawie uzasadnienia decyzji organu odwoławczego nie sposób zweryfikować, czy istotnie w niniejszej sprawie mamy do czynienia z informacją przetworzoną w rozumieniu wypracowanym w orzecznictwie sądów administracyjnych. Uzasadnienie decyzji odmawiającej udostępnienia informacji publicznej, powinno zostać tak skonstruowane, aby można było ocenić rzetelność twierdzeń organu, że żądana informacja jest rzeczywiście informacją, o której mowa w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Nie jest wystarczające przytoczenie poglądów doktryny i orzecznictwa sądów administracyjnych na potwierdzenie słuszności stanowiska organu pierwszej instancji. Zawarte w uzasadnieniu decyzji organu stwierdzenie jest bardzo ogólnikowe, bez jakiegokolwiek odniesienia się do treści konkretnego wniosku skarżącego i zasad gromadzenia informacji przez organ, aby stwierdzić, czy w niniejszej sprawie mamy do czynienia z informacją przetworzoną.

Skarżący podał, że być może udzielenie w niniejszej sprawie żądanej informacji publicznej może łączyć się z koniecznością dokonania przekształcenia poprzez poddanie jej procesowi kopiowania oraz anonimizacji, jednakże, wbrew twierdzeniom organów, dokonanie tych czynności nie stanowi o przetworzeniu informacji, bowiem nie prowadzi do powstania nowej jakościowo informacji. Udostępnienie, zdaniem Skarżącej, żądanej informacji nie wymaga również dokonywania szczegółowych ocen i analiz dokumentów, gdyż wniosek dotyczy informacji w postaci kopii decyzji i dokumentacji o warunkach zabudowy, której zasadnicza treść nie powinna ulegać zmianie. Organy więc, zdaniem Skarżącej, nie podjęły w tym zakresie wszelkich niezbędnych kroków do wyjaśnienia sprawy, nie zebrały i nie rozpatrzyły w wyczerpujący sposób materiału dowodowego. Dodatkowo Skarżący podał, że uzasadnienie rozstrzygnięcia organu odmawiającego udzielenia wnioskowanej informacji publicznej z powołaniem się na złożony jej charakter winno zostać tak skonstruowane, aby można było ocenić rzetelność twierdzeń, iż żądana informacja jest informacją o której mowa w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., a w niniejszej sprawie tego zabrakło.

Uzasadniając zarzut naruszenia art. 16 § 1 k.p.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Skarżący wskazał, że organ ponownie rozpoznając sprawę wydał decyzję, w której nie zawarł żadnych nowych okoliczności, a wręcz skopiował fragment uzasadnienia decyzji z dnia 29 lipca 2021 r. Następnie organ odwoławczy utrzymał tę decyzję w mocy, tym samym doszło do naruszenia art. 16 § 1 k.p.a., czyli zasady trwałości decyzji administracyjnej. Wskazania wymaga, zdaniem Skarżącego, że również organy odwoławcze muszą stosować się do wydanych wcześniej przez siebie decyzji kasatoryjnych i nie mogą ich treści ignorować, w konsekwencji nie można przyjąć, że organ dokonał rzeczywistej kontroli instancyjnej. Dalej Skarżący wskazał na obowiązywanie zasady dwuinstancyjności, a do uznania, że zasada dwuinstancyjności postępowania została zrealizowana, nie wystarcza stwierdzenie, że w sprawie zapadły dwa rozstrzygnięcia dwóch organów różnych stopni. Konieczne jest też, by rozstrzygnięcia te zostały poprzedzone przeprowadzeniem przez każdy z organów, który wydał decyzję, postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone. Końcowo Skarżący wskazał, że w niniejszej sprawie SKO w K. w pierwszej decyzji jasno wskazało, że organ I instancji musi dokładnie wykazać na czym ma polegać przetworzony charakter informacji i w sytuacji gdy organ I instancji nie wskazał innych czynności, a contrario skopiował twierdzenia z decyzji uchylonej, a organ odwoławczy podtrzymując taką decyzję zaniechał ponownego rozpoznania sprawy, a jedynie bezrefleksyjne podtrzymał decyzji organu I instalacji, to w konsekwencji doszło do naruszenia zasady dwuinstancyjności.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w treści zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył co następuje.

Skarga okazała się zasadna.

Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a." sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania. Zgodnie z treścią art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi, oraz powołaną podstawą prawną z zastrzeżeniem art. 57a.

Uwzględnienie skargi następuje natomiast w przypadkach naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a.) oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.). W przypadkach, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.), natomiast jeżeli zachodzą przyczyny określone w innych przepisach, sąd stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa.

Podstawę rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2020 r., poz. 2176 – dalej: "u.d.i.p.").

Pojęcie informacji publicznej ustawodawca określił w art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p. W myśl tych przepisów informację publiczną stanowi każda informacją o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 u.d.i.p. Uwzględniając wszystkie aspekty wynikające z treści tych przepisów, przyjąć należy, że informacją publiczną jest każda informacja dotycząca sfery faktów i danych publicznych, a więc każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów realizujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań publicznych i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Wniosek M. N. dotyczył decyzji wydanych na mocy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2021 r., poz. 741 z późn. zm., dalej: "u.p.z.p."), czyli podlegających udostępnieniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Taki sposób rozumowania potwierdza treść art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. d i e u.d.i.p., a także art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a tiret pierwsze u.i.d.p., które stanowią, że informacją publiczną jest informacja sposobach przyjmowania i załatwiania spraw oraz stanie przyjmowanych spraw, kolejności ich załatwiania lub rozstrzygania, a także o danych publicznych, w tym treści i postaci dokumentów urzędowych, w szczególności treść aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć.

Wobec powyższego przyjąć należy, że co do zasady informacja w zakresie udostępnienia w formie skanów, kompletnych decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu wraz z analizami funkcji oraz cech zabudowy dla działek położonych w K., przy ul. [...] o następujących numerach: [...], [...], [...] jest informacją publiczną w rozumieniu u.d.i.p., co nie było sporne w niniejszej sprawie.

Niewątpliwie Prezydent Miasta K., do którego został skierowany wniosek Skarżącego z [...] czerwca 2021 r. jest organem władzy publicznej zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej, stosownie do art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.

Istotą sporu w niniejszej sprawie była okoliczność, czy informacja żądana przez Skarżącego jest informacją publiczną przetworzoną. Regulacja określona w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. warunkuje dostęp do informacji publicznej przetworzonej od wykazania, że jej udostępnienie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. W przepisach u.d.i.p. pojęcie informacji przetworzonej nie zostało zdefiniowane. Ukształtowało się ono jednak jednolicie tak w judykaturze, jak i doktrynie. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że przez informację przetworzoną należy rozumieć jakościowo nową informację, która nie istnieje w przyjętej treści i postaci, chociaż jej źródłem są materiały znajdujące się w posiadaniu podmiotu zobowiązanego. Przetworzenie informacji wymaga zazwyczaj dokonania stosownych działań analitycznych, zebrania lub zsumowania pojedynczych informacji na podstawie różnych kryteriów wynikających z treści wniosku. Stworzenie informacji przetworzonej wiąże się z czynnościami, które wykraczają poza zwykłą działalność podmiotu zobowiązanego do jej udostępnienia. Dlatego nawet zbiór informacji prostych może być uznany za informację przetworzoną w sytuacji, gdy ich udostępnienie wiąże się z koniecznością wyboru, odnalezienia i anonimizacji, co wpłynie niewątpliwie na bieżące wykonywanie ustawowych zadań przez organ zobowiązany do udostępnienia. Jeśli utworzenie zbioru informacji prostych wymagałoby takiego nakładu środków i zaangażowania sił podmiotu zobowiązanego, które negatywnie wpływałoby na tok realizacji ustawowych zadań nałożonych na zobowiązanego, a w szczególności, gdy wymaga to analizowania całego zasobu posiadanych dokumentów w celu wybrania tylko tych żądanych przez wnioskodawcę, bądź wymaga odnalezienia i posegregowania wielu informacji prostych, to jest to informacja przetworzona (zob. wyroki NSA z dnia: 5 marca 2013 r., sygn. akt I OSK 3097/12 oraz 9 sierpnia 2011 r., sygn. akt I OSK 977/11, dostępne orzeczenia.nsa.gov.pl dalej "CBOSA"). Za informację przetworzoną uznaje się zatem wyodrębnienie (wyselekcjonowanie po analizie posiadanych zbiorów) informacji prostych ze zbiorów informacji znajdujących się w posiadaniu zobowiązanego i przygotowanie ich do udostępnienia, jeżeli wymagają podjęcia działań twórczych i analitycznych, opracowania zestawień, list lub wykazów czy odpowiedniego zredagowania, których efektem końcowym jest jakościowo nowa informacja (dotychczas samoistnie nieistniejąca), a nawet sporządzenie wielu kserokopii dokumentów wymagających podjęcia działań organizacyjnych oraz zaangażowania środków i osób (por. M. Jabłoński, Udostępnianie przetworzonej informacji publicznej, Wrocław 2015 r., s. 114, 126, 133 i n. oraz wyroki NSA z dnia: 8 lutego 2011 r., sygn. akt I OSK 1938/10; 12 czerwca 2014 r., sygn. akt I OSK 2721/13 i 5 kwietnia 2013 r., sygn. akt I OSK 89/13, dostępne CBOSA). Innymi słowy, informacja przetworzona jest to informacja przygotowana "specjalnie" dla wnioskodawcy, gdy podmiot zobowiązany do udzielenia informacji nie dysponuje na dzień złożenia wniosku gotową informacją (por. wyrok NSA z dnia 28 lipca 2017 r., sygn. akt I OSK 1898/15, CBOSA).

W świetle powyższych rozważań, zdaniem Sądu, organy orzekające w niniejszej sprawie przedwcześnie uznały wnioskowaną przez Skarżącego informację za przetworzoną i wydały decyzje odmowne co do jej udzielenia, wobec niewykazania istotności interesu publicznego w pozyskaniu wnioskowanej informacji.

Jak słusznie wskazał Skarżący w treści skargi, z art. 67 u.p.z.p. wynika norma zobowiązująca Prezydenta do prowadzenia rejestru wydanych decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Szczegółowe regulacje dotyczące tego rejestru unormowane zostały w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 13 maja 2004 r. w sprawie wzoru rejestru decyzji o warunkach zabudowy oraz wzorów rejestrów decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego (Dz. U. z 2004 r., nr 130, poz. 1385). Lektura rozporządzenia, w tym załączników odnoszących się do rejestrów dotyczących poszczególnego rodzaju decyzji nie pozostawia żadnych wątpliwości co do tego, że rejestry te zawierają dane dotyczące oznaczenia nieruchomości czy numeru ewidencyjnego działki, a także daty wydania decyzji o warunkach zabudowy. Stąd też można uznać, że zawarte w rejestrze wydanych decyzji o warunkach zabudowy informacje odpowiadają wnioskowi strony żądającej dostępu, skoro wyrażają takie dane jak numer i data decyzji, rodzaj inwestycji, nazwa inwestora oraz oznaczają nieruchomość. Na tej podstawie możliwe jest przeprowadzenie prostej czynności w postaci wyselekcjonowania danych dotyczących decyzji o warunkach zabudowy dla interesujących Skarżącego działek.

Skoro więc organ dysponuje takim rejestrem, do którego prowadzenia obligują go przepisy u.p.z.p., to winien w pierwszej kolejności ustalić konkretnie, czy wydano w ogóle decyzje o warunkach zabudowy dla wskazanych działek oraz ile ich wydano. Dopiero na podstawie tej liczby decyzji oraz ewentualnych dat ich wydania można będzie stwierdzić, czy zachodzi konieczność podjęcia czynności trudnych do pogodzenia z bieżącymi działaniami podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji i tym samym uznać, że wnioskowana informacja jest informacją publiczną przetworzoną.

Przy czy wskazać należy, jak to podnosił Skarżący, że domaga się tylko prostego zeskanowania dokumentów i ich udostępnienia.

Należy zauważyć, że ustawodawca zadecydował o wprowadzeniu przesłanki szczególnie istotnego interesu publicznego (art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.) w bardzo konkretnym celu, tj. ochrony porządku publicznego, który w doktrynie rozumiany jest jako "stan, który umożliwia normalne funkcjonowanie państwa i społeczeństwa". Porządek publiczny w państwie demokratycznym obejmuje w szczególności pewne minimum sprawności funkcjonowania instytucji państwowych, poprzez angażowanie organów do aktywności w zakresie przygotowania informacji publicznej przetworzonej kosztem realizowania przez te organy ich podstawowych kompetencji i zadań (por. I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska [w:] I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, wyd. III, Warszawa 2016). Należy jednak zauważyć, że o takiej sytuacji nie można mówić, kiedy to nie wnioskodawca, a prawodawca nakłada na organ obowiązek ewidencjonowania danych na temat sposobu załatwiania skarg osób osadzonych. Co do zasady zatem, jeżeli organ wywiązuje się z ciążącego na nim prawnego obowiązku prowadzenia rejestru z art. 67 u.p.z.p., według określonego w rozporządzeniu wzoru, to ustalenie ile decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu zostało wydanych dla działek nr [...], [...] i [...] nie powinno zająć nadmiernej ilości czasu i zaangażować pracy wielu osób.

Dopiero to ustalenie organu mogłoby stanowić podstawę do rozważenia, czy wnioskowana przez Skarżącego informacja należy do informacji prostych czy przetworzonych. W przypadku stwierdzenia, że jest to informacja publiczna przetworzona powstanie konieczność wezwania Skarżącego do wykazania szczególnie istotnego interesu publicznego w jej uzyskaniu, jednakże zdaniem Sądu nie jest możliwe stwierdzenie tego bez określenia ilości i czasu wydania poszczególnych decyzji.

Końcowo należy wskazać bowiem, że zanonimizowanie wnioskowanych do udostępnienia orzeczeń administracyjnych nie stanowi przetworzenia informacji wynikającej z tych orzeczeń, a jedynie jej przekształcenie, dlatego stanowi ona informację prostą. Jeżeli jednak utworzenie zbioru informacji prostych wymaga takiego nakładu środków i zaangażowania pracowników, które negatywnie wpływa na tok realizacji ustawowych zadań nałożonych na zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej, a w szczególności gdy wymaga to analizowania całego zasobu posiadanych dokumentów w celu wybrania tylko tych, których oczekuje wnioskodawca, to jest to informacja przetworzona. Zbiór takich informacji nie stanowi informacji przetworzonej tylko wtedy, gdy jego wytworzenie nie wymusza analizowania posiadanego zasobu dokumentów i wyboru tylko niektórych dokumentów z tego zasobu według określonych kryteriów (zob. wyrok NSA z dnia 9 sierpnia 2011 r., sygn. akt I OSK 977/11, CBOSA). Z powyższego wynika po raz kolejny, że tylko wynik analizy rejestru prowadzonego na podstawie art. 67 u.p.z.p. może dać odpowiedź na temat prawidłowości zakwalifikowania żądanej przez Skarżącego informacji jako prostej lub przetworzonej, czego w istocie organy w niniejszej sprawie nie ustaliły, przyjmując z góry założenie że jest to informacja przetworzona. W przypadku bowiem przykładowo, gdyby dla każdej z działek wydana została jedna decyzja o warunkach zabudowy w przeciągu ostatniego roku, to zachodzi duże prawdopodobieństwo, że akta tych spraw, a tym samym wnioskowane decyzje o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu i dotyczące ich analizy funkcji oraz cech zabudowy, znajdują się jeszcze w siedzibie organu i dostęp do nich nie wymaga żadnego wysiłku ze strony pracowników urzędu, np. poprzez czasochłonne przeglądanie archiwów. Jednakże, jak słusznie wskazywał Skarżący o przetworzeniu informacji nie musi od razu stanowić nawet sięganie do materiałów archiwalnych.

W aktach sprawy brak jakichkolwiek dokumentów pozwalających na weryfikację stanowiska organów, co do charakteru wnioskowanej informacji jako przetworzonej, co powoduje, że zaskarżone decyzje nie odpowiadają prawu. Organy nie wskazały jakie konkretnie czynności musiałyby wykonać, aby udostępnić wnioskowane informacje zgodnie z wnioskiem. Organy gołosłownie powołały się na konieczność sięgnięcia do dokumentów źródłowych i ich analizy, co miałoby uzasadniać przyjęcie, że żądana informacja ma charakter przetworzonej.

W tej sytuacji Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja oraz decyzja ją poprzedzająca podlegały uchyleniu z uwagi na naruszenie art. 7 k.p.a., art. 77 k.p.a. i art. 80 k.p.a. w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Należy też podkreślić, że na organach ciążą obowiązki prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie (art. 8 k.p.a.) oraz zasady przekonywania (art. 11 k.p.a.), które wyrażają się w obowiązku stosownego uzasadnienia decyzji. Podkreślenia wymaga, że zarówno materiał dowodowy, jak i jego ocena winny – zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. znaleźć swoje odzwierciedlenie w treści uzasadnienia decyzji. Uzasadnienie winno być spójne i logiczne, tak by z jego treści w sposób nie budzący wątpliwości wynikał ustalony przez organ administracji publicznej stan faktyczny, stanowiący podstawę rozstrzygnięcia. Norma ta jest uzupełnieniem postanowień zawartych w art. 11 k.p.a., zgodnie z którym organy administracji publicznej powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwianiu sprawy. W okolicznościach badanej sprawy, w istocie nie wyjaśniono na jakiej podstawie organy ustaliły, że wnioskowana informacja stanowi informację przetworzoną, a w konsekwencji że ziściły się przesłanki uzasadniające wydanie decyzji odmownej.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ będzie musiał ustalić w rejestrze wydanych decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, czy dla działek nr [...]/, [...] i [...] zostały wydane decyzje o warunkach zabudowy, ich ilość oraz daty wydanych decyzji w tym przedmiocie. Jeżeli organ ponownie stwierdzi, że wnioskowana informacja stanowi informację przetworzoną, to ustalenia te udokumentuje w aktach sprawy, w sposób poddający się kontroli sądowoadministracyjej.

Wobec powyższego Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. i art. 205 § 2 p.p.s.a., jak w pkt 2 sentencji wyroku. Na kwotę tych kosztów składa się wpis od skargi w wysokości [...] zł, wynagrodzenie pełnomocnika skarżącego w kwocie [...]zł, ustalone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (j.t Dz. U. z 2018 r. poz. 265) oraz opłata skarbowa uiszczona od pełnomocnictwa w kwocie [...]zł.

Sprawa została rozpoznana przez Sąd w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a., gdyż Skarżący w skardze złożył wniosek o rozpoznanie sprawy w tym trybie (na posiedzeniu niejawnym), a organ nie zażądał przeprowadzenia rozprawy.