Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2389/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-12-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Burmistrz Miasta i Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 64 § 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Jaśkowska /spr./ Sędzia NSA Arkadiusz Despot - Mładanowicz Sędzia del. NSA Janina Kosowska Protokolant Aleksander Jakubowski po rozpoznaniu w dniu 14 grudnia 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Burmistrza Miasta i Gminy Pobiedziska od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 4 lipca 2012 r., sygn. akt IV SAB/Po 46/12 w sprawie ze skargi M. S. i M. S. na bezczynność Burmistrza Miasta i Gminy Pobiedziska w przedmiocie warunków zabudowy 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Burmistrza Miasta i Gminy Pobiedziska na rzecz M. S. i M. S. solidarnie kwotę 180 (sto osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

W dniu 22 września 2008 r. M. S. i M. S. (dalej jako Skarżący) złożyli wniosek o ustalenie przez Burmistrza Miasta i Gminy P. (dalej jako Burmistrz) warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zespołu dziesięciu budynków mieszkalnych, jednorodzinnych przewidzianych do realizacji na działce nr [...], położonej w Z., gm. P. (dalej odpowiednio jako wniosek i inwestycja).

Decyzją z dnia [...] czerwca 2009 r. nr [...] Burmistrz odmówił ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji, wskazując na brak spełnienia warunków określonych w art. 61 ust. 1 pkt. 1 i 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.).

Od powyższej decyzji odwołanie złożyli Skarżący.

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2009 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu, uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę od ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wnieśli Skarżący.

Wyrokiem z dnia 6 maja 2010 r., sygn. akt. IV SA/Po 853/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji SKO i poprzedzającej ją decyzji Burmistrza.

W uzasadnieniu wyroku WSA wskazał, iż zaskarżona decyzja oraz decyzja ją poprzedzająca skierowane zostały między innymi do R. J., który - jak wynikało z nadesłanego odpisu skróconego aktu zgonu oraz postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku - zmarł w dniu 27 września 2007 r. Sąd nie badał decyzji merytorycznie pod względem zgodności z prawem, jednakże na marginesie - aby wyeliminować w przyszłym postępowaniu uchybienie uczynione przez organy obu instancji - wskazał, iż przez dostęp do drogi publicznej zgodnie z przepisami art. 2 pkt 14 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym rozumie się nie tylko bezpośredni dostęp do tej drogi ale również dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Dostępność owa ma istnieć w chwili wydawania decyzji, jednakże wniosek o ustalenie warunków zabudowy jak i decyzja o warunkach zabudowy dotyczy całej działki [...], a nie działek, które powstaną w przypadku zatwierdzenia projektu podziału. Jak wynika z załącznika graficznego działka, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, ma dostęp do drogi publicznej poprzez działkę [...]. W wytycznych WSA wskazał, by organ ponownie rozpoznając sprawę wziął pod uwagę wskazane kwestie, zapewniając udział w toczącym się postępowaniu następcom prawnym zmarłego R. J. i kierował do nich wydane w sprawie decyzje.

W dniu 2 czerwca 2010 r. Skarżący ponownie złożyli wniosek o wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji.

Pismem z dnia 28 września 2010 r. pełnomocnik Skarżących zwrócił się do organu o podanie terminu załatwienia sprawy.

Pismem z dnia 7 października 2010 r. Skarżący złożyli do SKO zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie przez organ pierwszej instancji, zaś postanowieniem z dnia [...] lutego 2011 r., nr [...], SKO w Poznaniu wyznaczyło Burmistrzowi nowy termin załatwienia sprawy do dnia 8 kwietnia 2011 r.

Pismem z dnia 15 października 2010 r., nr [...] Burmistrz zawiadomił Skarżących o przyjęciu sprawy do ponownego rozpatrzenia z dniem 15 października 2010 r. Pismem o tej samej dacie organ wezwał Skarżących do uzupełnienia wniosku o następujące dokumenty:

- 2 załączniki graficzne (kopie mapy zasadniczej lub mapy katastralnej ze Starostwa Powiatowego w Poznaniu w skali 1:1000 lub 1:500), które będą obejmować 3-krotną szerokość działki, nie mniej niż 50 metrów wokół działki,

- zapewnienie w drodze umowy pomiędzy inwestorem, a właściwą jednostką organizacyjną, wykonania uzbrojenia terenu w sieć wodociągową oraz energetyczną, na potrzeby wnioskowanego zespołu dziesięciu budynków mieszkalnych.

W odpowiedzi na powyższe wezwanie pismem z dnia 17 listopada 2010 r. Skarżący przedłożyli 2 egzemplarze mapy zasadniczej w skali 1:500 obejmującej działkę nr [...]. Odnośnie umowy na wykonanie uzbrojenia wskazali, że brak sieci wodociągowej i energetycznej nie stoi na przeszkodzie wydaniu decyzji o warunkach zabudowy.

W wezwaniu z dnia 25 listopada 2010 r., nr [...] Burmistrz po raz kolejny zobowiązał Skarżących do uzupełnienia wniosku o następujące dokumenty:

- 2 załączniki graficzne - brakująca sekcja [...] (kopie mapy zasadniczej lub mapy katastralnej ze Starostwa Powiatowego w Poznaniu w skali 1:1000 lub 1:500), które będą obejmować 3-krotną szerokość działki, nie mniej niż 50 metrów wokół działki.

Pismem z dnia 15 grudnia 2010 r., nr [...] Burmistrz poinformował strony i uczestników postępowania o pozostawieniu wniosku bez rozpoznania na podstawie art. 64 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks Postępowania Administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm - dalej jako k.p.a.), uzasadniając to niedostarczeniem wszystkich niezbędnych dokumentów wymienionych w wezwaniu z dnia 25 listopada 2010 r.

W odpowiedzi na wezwanie z dnia 25 listopada 2010 r. oraz pismo z dnia 15 grudnia 2010 r., Skarżący poinformowali organ pierwszej instancji (w piśmie z dnia 9 lutego 2011 r.), iż uzupełnienie złożonego wniosku o brakującą sekcję [...] jest obecnie niemożliwe, ponieważ Starostwo Powiatowe w Poznaniu nie dysponuje przedmiotową sekcją, gdyż nie została ona założona, a jej założenie jest procesem długotrwałym i kosztownym.

W pismach z dnia 10 marca 2011 r., nr [...], Burmistrz zawiadomił Skarżących o ponownym wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji i wezwał do uzupełnienia wniosku o następujące dokumenty:

- 2 załączniki graficzne - brakująca sekcja [...] (kopie mapy zasadniczej lub mapy katastralnej ze Starostwa Powiatowego w Poznaniu w skali 1:1000 lub 1:500), które będą obejmować 3-krotną szerokość działki, nie mniej niż 50 metrów wokół działki,

- pełnomocnictwo do prowadzenia sprawy dla R. S.,

- dowód uiszczenia opłaty skarbowej od pełnomocnictwa.

Informacją z dnia 21 kwietnia 2011 r., nr [...], Burmistrz ponownie pozostawił wniosek Skarżących o wydanie decyzji o warunkach zabudowy bez rozpoznania na podstawie art. 64 § 2 k.p.a., uzasadniając to niedostarczeniem wszystkich niezbędnych dokumentów wymienionych w wezwaniu z dnia 10 marca 2011 r.

W dniu 6 września 2011 r. skarżący złożyli do Burmistrza wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji, wskazując że jego treść jest tożsama z treścią wcześniej złożonych wniosków. Do wniosku załączono dwie kopie nowo założonej mapy zasadniczej obszaru objętego wnioskiem, poświadczone w dniu 29 sierpnia 2011 r. przez Starostę Poznańskiego, obejmujące swoim zakresem taki obszar, że wraz z poprzednio złożonymi mapami, w dyspozycji organu znajdowały się pełne mapy zasadnicze dla całego obszaru, na którym powinna być wykonywana analiza planistyczna (Skarżący zlecili uprawnionemu geodecie założenie mapy zasadniczej w skali 1:1000, która obejmuje 3-krotną szerokość działki, nie mnie niż 50 metrów wokół działki, sekcja [...]).

Pismem z dnia 6 października 2011 r., nr [...], Burmistrz wezwał Skarżących do uzupełnienia wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy o następujące dokumenty:

- 2 aktualne załączniki graficzne (kopie mapy zasadniczej lub mapy katastralnej ze Starostwa Powiatowego w Poznaniu w skali 1:1000 lub 1:500), które będą obejmować 3-krotną szerokość działki, nie mniej niż 50 metrów wokół działki,

- opinię Referatu Ochrony Środowiska Urzędu Miasta i Gminy P. ustalającą, czy planowana inwestycja wymaga decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach,

- oświadczenie inwestora, że zapotrzebowanie na wodę dla przedmiotowej inwestycji będzie realizowane z własnych ujęć wody,

- dokumentu potwierdzającego możliwość doprowadzenia na teren inwestycji wymaganych mediów technicznych - zapewnienie dostaw prądu o odpowiedniej mocy.

Organ pierwszej instancji wskazał, że na jednej z żądanych map należy określić granice terenu objętego wnioskiem, określić planowany sposób zagospodarowania terenu (przeznaczenie i gabaryty inwestycji: domy jednorodzinne, szambo, określenie wjazdu na działkę).

W odpowiedzi na to wezwanie Skarżący wskazali, w piśmie z dnia 17 października 2011 r., iż "wszelka żądana dokumentacja bądź to znajduje się w posiadaniu Urzędu bądź brak jest podstawy do jej żądania".

Pismem z dnia 28 października 2011 r. Burmistrz ponownie poinformował Skarżących o pozostawieniu ich wniosku bez rozpoznania na podstawie art. 64 § 2 k.p.a., uzasadniając to niedostarczeniem wszystkich niezbędnych dokumentów wymienionych w wezwaniu z dnia 6 października 2011 r.

W dniu 10 listopada 2011 r. na podstawie art. 37 k.p.a. Skarżący złożyli do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu zażalenie na niezałatwienie przez Burmistrza sprawy w terminie oraz przewlekłe prowadzenie przez ten organ postępowania w sprawach o nr [...], [...] oraz [...].

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu uznało, iż Skarżący złożyli trzy wnioski o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji i w konsekwencji wszczęto trzy postępowania ([...], [...], oraz [...]). W następstwie powyższego SKO w dniu [...] stycznia 2012 r. wydało sześć postanowień uznających zażalenie złożone przez Skarżących za nieuzasadnione, tj.:

1. ,postanowienie nr [...] w sprawie nr [...],

2. postanowienie nr [...] w sprawie nr [...],

3. postanowienie nr [...] w sprawie nr [...],

4. postanowienie nr [...] w sprawie nr [...],

5. postanowienie nr [...] w sprawie nr [...],

6. postanowienie nr [...] w sprawie nr [...].

Bezczynność Burmistrza w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji stała się przedmiotem skargi złożonej przez Skarżących, którzy wskazali, iż środek ten dotyczy sprawy: [...], [...] oraz [...].

Skarżący wnieśli o wyznaczenie wiążącego 1-miesięcznego terminu dla Burmistrza do wydania decyzji w sprawie, zobowiązanie do wyjaśnienia przyczyn i ustalenie osób winnych niezałatwienia sprawy w terminie i przewlekłości postępowania oraz nałożenie na Burmistrza kary grzywny, na podstawie art. 149 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U z 2012 r., poz. 270 - dalej jako p.p.s.a.).

Skarżący podnieśli, że nie zgadzają się w rozstrzygnięciem SKO i uznają, że przesłany przez nich wniosek z dnia 12 września 2011 r. o ustalenie warunków zabudowy, przy zaliczeniu wcześniej złożonych do akt sprawy dokumentów był kompletny. Mimo upływu czasu niezbędnego do wydania decyzji, Burmistrz do tej pory nie załatwił sprawy uchybiając terminowi przewidzianemu w art. 35 k.p.a. Nie poinformował także Skarżących o załatwieniu sprawy w innym terminie, ani o przyczynie wystąpienia zwłoki.

Skarżący wskazali również, że w sprawie występuje przewlekłość postępowania, polegająca nie tylko na braku działania, ale także podejmowaniu przez organ administracji działań nieefektywnych, bezcelowych lub w sposób nadmiernie przedłużony w czasie, ale tak aby nie można było uczynić organowi zarzutu bezczynności. Rozwijając powyższy zarzut wskazali, że wezwanie organu pierwszej instancji do uzupełnienia braków formalnych wniosku z dnia 12 września 2011 r. nie miało żadnych podstaw prawnych, a złożony wniosek był kompletny i spełniał ustawowe wymogi wskazane w art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Skarżący przytaczając treść wezwania wskazali, iż powołując się na art. 61 ust. 1 i ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym Burmistrz zażądał m.in. przedstawienia na mapach terenu objętego wnioskiem, gabarytów inwestycji w formie graficznej przez zaznaczenie: domów jednorodzinnych, szamba, drogi wjazdowej na działkę, wielkości zbiorników bezodpływowych. Skarżący podnieśli, że z art. 52 ust. 2 pkt. 1 tej ustawy nie wynika jednak, by wzmiankowana mapa miała zawierać oznaczenia planowanej inwestycji, którego zażądał od Skarżących organ pierwszej instancji, a w szczególności gabarytów inwestycji, umiejscowienia budynków, czy wielkości zbiorników bezodpływowych. W ocenie Skarżących przepisy nie przewidują obowiązku przedstawienia tej charakterystyki, czy oznaczenia wskazanych elementów planowanej inwestycji na mapie zasadniczej obszaru objętego inwestycją. Burmistrz nie miał zatem prawa do nadania tej charakterystyce formy oznaczenia mapy zasadniczej dołączonej do wniosku o ustalenie warunków zabudowy. Z uwagi na to, ich brak nie mógł stanowić podstawy do pozostawienia wniosku bez rozpoznania. Ubocznie Skarżący podkreślili, że żądane informacje znajdowały się na mapach zasadniczych dołączonych do pierwotnego wniosku, które Skarżący uczynili częścią składową wniosku, którego dotyczy skarga.

Skarżący podkreślili również, że art. 52 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wprost wyłącza możliwość formułowania przez organ administracyjny w stosunku do wnioskodawcy dodatkowych warunków lub świadczeń, które uzależniałyby wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy.

Skarżący podnieśli również, że w stosunku do składanych wcześniej przez nich wniosków o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji organ nie wskazał konieczności oznaczenia wymienionych w wezwaniu gabarytów inwestycji na przedłożonej mapie.

Skarżący odnieśli się także do żądania Burmistrza ws. potwierdzenia możliwości doprowadzenia na teren inwestycji wymaganych mediów technicznych (prądu) przez zapewnienia uzbrojenia działki w sieć elektryczną. Wskazali, że zgodnie z art. 61 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, warunek uzbrojenia terenu uznaje się za spełniony również wtedy, gdy wykonanie wymienionych wyżej elementów infrastruktury technicznej zostanie zagwarantowane w drodze umowy między właściwą jednostką organizacyjną a inwestorem. Skarżący przedłożyli zaś dokumenty potwierdzające możliwość doprowadzenia na teren inwestycji energii elektrycznej (na co wskazali organowi pierwszej instancji w piśmie z dnia 17 października 2011 r. - pismo przedsiębiorstwa energetycznego [...] S.A Operatora w [...] z dnia 2 października 2008 r. o nr [...] oraz pismo [....] S.A. Operatora w [...] z dnia 26 stycznia 2009 r. o nr [...]), które spełniają ustawowe wymogi uzbrojenia terenu z art. 61 ust. 1 pkt. 3 i ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Skarżący wskazali także, iż dla zapewnienia dostaw prądu nie ma znaczenia, że działki nie zostały prawnie wyodrębnione, skoro byłyby one położone na tym samym obszarze lub bezpośrednio z nim sąsiadującym. Dla dostaw prądu nie ma także istotnego znaczenia, czy nastąpił geodezyjny podział gruntu, na terenie którego świadczona ma być dostawa energii elektrycznej. Organ administracji nie miał zatem żadnych podstaw do kwestionowania dokumentów potwierdzających możliwość doprowadzenia na teren inwestycji energii elektrycznej. Podkreślono także, że Burmistrz nie miał żadnych zastrzeżeń, co do opisanych wyżej pism z [...] ws. możliwości zapewnienia dostawy prądu przy okazji rozpatrywania wcześniej składanych tożsamych wniosków o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji. Jednocześnie stwierdzono, że nawet, gdyby zagwarantowane zaopatrzenie w energię elektryczną miałoby się okazać dla przedmiotowej inwestycji niewystarczające, to jest to element merytorycznej oceny wniosku i winien zostać wyrażony w decyzji, a nie traktowany jako kryterium formalne. Uwagi Burmistrza sformułowane w piśmie z dnia 28 października 2011 r., iż dostawa prądu o mocy 16kW nie wystarczy do obsługi planowanych 10 budynków, stanowi merytoryczne rozstrzygnięcia sprawy.

Skarżący podnieśli także, iż nie było podstaw do żądania przez organ opinii jednostki organizacyjnej mu podległej (Referatu Ochrony Środowiska UMiG P.). Jeżeli opinia taka byłaby niezbędna to sam organ powinien wystąpić o nią - na podstawie art. 106 § 2 k.p.a.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie, jako złożonej z uchybieniem terminu, ewentualnie o jej oddalenie.

Wskazał, iż w dniu 12 września 2011 r. otrzymał wniosek o wydanie decyzji ustalającej warunki zagospodarowania i zabudowy dla inwestycji. Wniosek zawierał wyjaśnienia, iż jego szczegółowy zakres jest tożsamy z wnioskiem z dnia 22 czerwca 2008 r. [...], co organ wziął pod uwagę i potraktował jako część składową wniosku, jak również, iż wszelka niezbędna dokumentacja do wydania decyzji, z wyjątkiem map dla części obszaru analizowanego (które załączono dopiero do nowego wniosku) znajduje się w aktach sprawy [...]. W konsekwencji organ dołączył do akt sprawy [...] materiały dowodowe przekazane wraz z pismem przewodnim w dniu 12 września 2011 r. oraz ponownie zapoznał się z aktami sprawy [...]. Po zweryfikowaniu wszystkich materiałów zgromadzonych w aktach obu spraw organ uznał, iż wniosek jest niekompletny, gdyż nie spełnia wymogów art. 52 oraz art. 64 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, po czym wezwał do dostarczenia brakujących dokumentów.

W odpowiedzi na wezwanie Skarżący wyjaśnili, iż żądane mapy zostały przedstawione wraz z wcześniej złożonym wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy i podziału gruntu, a nadto uzupełnione w niezbędnym zakresie przy składaniu wniosku, którego dotyczy to postępowanie. Organ nie podzielił jednak tego stanowiska wskazując, iż na żadnej z właściwych map (w odpowiedniej skali 1:1000 lub 1:500) zgromadzonych w aktach sprawy wnioskodawca nie określił granic terenu objętego wnioskiem i obszaru, na który inwestycja będzie oddziaływać. Nie przedstawił również w formie graficznej planowanego zagospodarowania terenu, gdyż nie wskazał gabarytów projektowanych obiektów budowlanych szamb oraz wjazdu. Ubocznie wyjaśniono, że przepisy nie regulują w jaki sposób wnioskodawca ma przedstawić w formie graficznej gabaryty projektowanych obiektów, jednak praktyka i aspekty czytelności opracowania w formie graficznej projektowanego zagospodarowania nieruchomości ułatwiają odbiór i jednoznaczność złożonego wniosku jeśli są przedstawione na kserokopii mapy zasadniczej w jakiejkolwiek skali. Podniesiono również zarzut braku przedstawienia w formie graficznej gabarytów dotyczących wysokości oraz kąta nachylenia dachu projektowanych obiektów budowlanych oraz braku opisu wielkości zbiorników bezodpływowych.

Podkreślono, że złożone oświadczenie o realizacji zapotrzebowania na wodę z własnych ujęć nie znalazło wyrazu w złożeniu wniosku o zagospodarowanie nieruchomości studniami płytkimi czy głębokimi. Natomiast kwestia zapewnienia dostawy prądu na etapie pisania wezwania dotyczącego braków formalnych została poruszona, jak wskazał organ, gdyż z chwilą weryfikacji wniosku organ dostrzegł ww. nieścisłości dotyczące zapewnienia odpowiednich mediów i miało to na celu uniknięcie przedłużania postępowania poprzez pisanie wezwań w trybie art. 50 § 1 k.p.a.

Organ podkreślił również, że SKO uznało zażalenie skarżących za niezasadne - dwa postanowienia z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...] i [...].

Wreszcie organ argumentował, że pozostawienie wniosku bez rozpoznania z uwagi na jego braki formalne jest jedną z form załatwienia sprawy. Skarga na bezczynność złożona została już po pozostawieniu wniosku bez rozpoznania, a co za tym idzie po zakończeniu czynności organu w sprawie. W związku z powyższym w żaden sposób nie można uznać, iż organ pozostawał "bezczynny", gdyż w chwili wnoszenia skargi wniosek skarżących nie był już rozpoznawany (był już pozostawiony bez rozpoznania).

Wyrokiem z dnia 4 lipca 2012 r., sygn. akt IV SAB/Po 46/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu:

1. zobowiązał Burmistrza Miasta i Gminy P. do załatwienia wniosku M. S. i M. S. w sprawie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zespołu dziesięciu budynków mieszkalnych jednorodzinnych przewidzianych dla realizacji na działce nr [...] w Z. w terminie jednego miesiąca od uprawomocnienia się wyroku,

2. nałożył na Burmistrza Miasta i Gminy P. grzywnę w kwocie 2.000 zł (dwa tysiące złotych),

3. stwierdził, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa

4. orzekł o kosztach należnych od organu na rzecz skarżących.

W uzasadnieniu Sąd pierwszej instancji wskazał, iż istota sprawy sprowadza się do ustalenia, czy Burmistrz dopuścił się bezczynności przez to, że pozostawił bez rozpoznania wniosek skarżących z dnia 6 września 2011 r. o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu.

Zdaniem WSA, organ w sposób oczywisty i z przekroczeniem terminów ustawowych uchyla się od załatwienia sprawy, a także w sposób nieuzasadniony żąda uzupełniania wniosków stron. Przez to postępowanie toczy się już od 4 lat (od dnia 22 września 2008 r., kiedy to skarżący złożyli pierwszy wniosek w sprawie). W tym czasie organ nie poczynił starań aby sprawę załatwić, a w swoich działaniach jest opieszały i niekonsekwentny. Nadto, działa niezgodnie z przepisami.

W uzasadnieniu podkreślono, iż wyrokiem z dnia 6 maja 2010 r., sygn. akt. IV SA/Po 853/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu stwierdził nieważność wydanych w sprawie decyzji organów obu instancji. Wskazał, iż decyzje te skierowane zostały między innymi do R. J., który zmarł w dniu 27 września 2007 r. W wytycznych dla organu wskazano wówczas, by rozpoznając sprawę ponownie organ zapewnił udział w toczącym się postępowaniu następcom prawnym po zmarłym R. J. i do nich kierował decyzje. Mimo tego nadal kierowano pisma do nieżyjącego adresata - R. J.

W dniu 2 czerwca 2010 r. skarżący ponownie złożyli wniosek o wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji. Wobec braku reakcji ze strony organu zwrócili się do organu o podanie terminu załatwienia sprawy. Wobec dalszej bezczynności wniesione zostało do SKO zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie przez organ pierwszej instancji, które postanowieniem z dnia 22 listopada 2010 r. uznane zostało za uzasadnione (wyznaczony został nowy termin załatwienia sprawy do dnia 28 lutego 2011 r.).

W ocenie WSA przedmiotem niniejszej sprawy była skarga na bezczynność Burmistrza w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z dnia 6 września 2011 r. o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji. Sprawę powyższą należy jednak, z racji treści wniosku Skarżących, którzy wskazali, aby wniosek z dnia 22 września 2008 r. potraktować jako część składową wniosku z dnia 6 września 2011 r., rozpatrywać w kontekście wszystkich wszczętych postępowań.

WSA zwrócił uwagę, iż organ nie powinien był pisma Skarżących z dnia 2 czerwca 2010 r. traktować jako nowego wniosku w sprawie, ale jako uzupełnienie wniosku pierwotnego z dnia 22 września 2008 r. Wniosek ten (z dnia 22 września 2008 r.) po wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego nadal pozostał bowiem nierozpoznany, zaś z treści pisma Skarżących z dnia 2 czerwca 2010 r. wyraźnie wynika, że domagają się oni rozpoznania wniosku z dnia 22 września 2008 r.

W świetle powyższego niewątpliwym jest, że Burmistrz w sprawie zainicjowanej wnioskiem z dnia 6 września 2011 r. winien go rozpatrzyć na podstawie materiału dowodowego zgromadzonego w toku wcześniejszych postępowań wszczętych wnioskami Skarżących o wydanie decyzji o warunkach zabudowy.

Analiza materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie wskazuje jednoznacznie, że działania organu stały w sprzeczności z art. 12 k.p.a. Wyrażona w nim zasada szybkości i prostoty postępowania nakazuje organom administracji publicznej działać szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do załatwienia sprawy. Zasada ta jest współzależna z zasadą prawdy obiektywnej, nakazując działanie szybkie, ale zarazem wnikliwe (nie ma w sprawie miejsca na nieuzasadnione upraszczanie postępowania dowodowego).

WSA stwierdził, iż pozostawienie wniosku z dnia 6 września 2011 r. bez rozpoznania było bezpodstawne, a organ pozostaje w związku z tym w bezczynności. Wezwanie Skarżących do uzupełnienia braków formalnych wniosku z dnia 6 września 2011 r. nie miało podstaw prawnych, gdyż złożony wniosek był kompletny i spełniał ustawowe wymogi wskazane w art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Żądanie przez organ pierwszej instancji, w piśmie z dnia 6 października 2011 r., dwóch aktualnych załączników graficznych (kopie mapy zasadniczej lub mapy katastralnej ze Starostwa Powiatowego w Poznaniu w skali 1:1000 lub 1:500), które będą obejmować 3-krotną szerokość działki, nie mniej niż 50 metrów wokół działki, było niezasadne z uwagi na złożenie tych map w toku postępowań wszczętych wcześniejszymi wnioskami skarżących i powołanie się na nie w niniejszym postępowaniu oraz złożenie dwóch kopii mapy dla brakującej sekcji [...] wraz z wnioskiem z dnia 6 września 2011 r.

Sąd pierwszej instancji zauważył także, iż ani przepis art. 52 ust. 2 pkt 1 i 2 oraz art. 61 ust. 1 i 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ani też żaden inny przepis prawa nie formułuje po stronie Skarżących obowiązku przedstawienia gabarytów inwestycji - szambo, wjazd na działkę - w formie graficznej na mapie zasadniczej. Przepis art. 52 ust. 3 ww. ustawy wprost wskazuje, że nie można uzależnić wydania decyzji o warunkach zabudowy od zobowiązania się wnioskodawcy do spełnienia nieprzewidzianych odrębnymi przepisami świadczeń lub warunków. Burmistrz rozpatrując wnioski Skarżących o wydanie decyzji o warunkach zabudowy od 2008 r., nie wskazywał wcześniej na konieczność oznaczenia wymienionych w wezwaniu gabarytów inwestycji na przedłożonej mapie.

Niezasadne i pozbawione podstaw prawnych było również żądanie dostarczenia opinii Referatu Ochrony Środowiska Urzędu Miasta i Gminy P. ustalającej, czy planowana inwestycja wymaga decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.

Chybione było także ponowne żądanie doręczenia oświadczenia, że zapotrzebowanie na wodę dla przedmiotowej inwestycji będzie realizowane z własnych ujęć wody, bowiem Skarżący uczynili temu zadość oświadczeniem z dnia 17 października 2011 r.

Żądanie złożenia dokumentu potwierdzającego możliwość doprowadzenia na teren inwestycji wymaganych mediów technicznych - prąd, to również i to zostało spełnione poprzez złożenie stosownych pism w toku postępowania. Zgodnie z art. 61 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym warunek uzbrojenia terenu uznaje się za spełniony również wtedy, gdy wykonanie wymienionych wyżej elementów infrastruktury technicznej zostanie zagwarantowane w drodze umowy między właściwą jednostką organizacyjną a inwestorem. Przedłożone przez Skarżących dokumenty spełniają ustawowe wymogi uzbrojenia terenu z art. 61 ust. 1 pkt. 3 i ust. 5 ww. ustawy. Na wcześniejszych etapach postępowania Burmistrz nie miał żadnych zastrzeżeń, co do pism zakładu energetycznego ws. możliwości zapewnienia dostawy prądu.

Końcowo WSA zauważył, iż wymienione wyżej kwestie stanowią element merytorycznej oceny wniosku i winny zostać wyrażone w decyzji, a nie traktowane jako kryterium formalne (brak wniosku). W orzecznictwie ugruntowany jest pogląd zgodnie z którym powołanie się przez organ administracji na art. 64 § 2 k.p.a. służyć może wyłącznie usunięciu braków formalnych wynikających ze ściśle określonych przepisów i nie może zmierzać do merytorycznej oceny przedstawionego wniosku oraz jego załączników.

Wobec uznania za nieuzasadnioną czynności materialno-technicznej pozostawienia wniosku Skarżących z dnia 6 września 2011 r. bez rozpoznania, WSA stwierdził, iż organ pozostaje z tego powodu w bezczynności. Organ winien wydać decyzję merytoryczną w sprawie sprowadzającą się do wydania bądź odmowy wydania decyzji o warunkach zabudowy dla planowanej inwestycji, od której służyłaby stronom możliwość wniesienia odwołania.

WSA w Poznaniu stwierdził jednocześnie, iż z uwagi na sposób, nieefektywność i długość prowadzonego postępowania, bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, co daje również podstawę do wymierzenia organowi grzywny w wysokości 2.000 zł.

Powyższy wyrok został w całości zaskarżony skargą kasacyjną wywiedzioną przez Burmistrza Miasta i Gminy P. Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 270 - dalej jako p.p.s.a.), rozstrzygnięciu zarzucono naruszenie:

1. przepisów prawa materialnego poprzez ich błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie

a) art. 52 ust. 1 i 2 w zw. z art. 64 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588 - dalej jako rozporządzenie), a także art. 3 pkt. 20 w zw. z art. 28 ust. 2 w zw. z art. 35 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. z 2010 r., Nr 243, poz. 1623) w zw. z § 36 i § 14-16 rozporządzenia Ministra infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.) - polegające na stwierdzeniu, iż wniosek o ustalenie warunków zabudowy z dnia 6 września 2011 r. spełniał wymogi formalne wskazane w ww. przepisach,

2. przepisów postępowania w takim stopniu, że uchybienie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, a polegało na naruszeniu:

a) art. 149 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 64 § 1 i 2 k.p.a. poprzez stwierdzenie, iż organ pozostaje bezczynny podczas, gdy organ zakończył już postępowanie w sprawie pozostawiając wniosek strony bez rozpoznania - wobec braku uzupełnienia żądanych dokumentów, niezbędnych do wydania w sprawie decyzji merytorycznej z punktu widzenia przepisów prawa materialnego, a w szczególności wskazanych w pkt 1a;

b) art. 149 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 12 k.p.a. poprzez uznanie, iż organ nie prowadził postępowania w sposób wnikliwy i szybki, ponieważ granicę rozpoznawanej sprawy (w której obowiązkiem organu było zebranie dowodów) wyznaczał wniosek skarżących z dnia 6 września 2011 r., nie zaś pierwszy wniosek z dnia 22 września 2008 r.;

c) art. 52 § 3 p.p.s.a. poprzez jego bezzasadne zastosowanie, polegające na braku uznania skargi za niedopuszczalną z uwagi na brak dokonania przez skarżącego wezwania do usunięcia naruszenia prawa przed wniesieniem skargi;

d) art. 3 § 1 w zw. z § 2 pkt. 4 p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez wyjście przez Sąd poza granice skargi i dokonanie ustaleń w zakresie wykraczającym poza zakres sprawy co skutkowało wydaniem wadliwego rozstrzygnięcia;

e) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez sporządzenie wadliwego uzasadnienia orzeczenia na skutek wyjścia poza zakres rozpoznawanej sprawy.

Mając powyższe na uwadze strona wnosząca skargę kasacyjną zażądała:

1. uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu;

2. orzeczenia o kosztach postępowania według norm przepisanych.

Odnosząc się do zarzutu nr 1a wskazano, iż zgodnie z art. 52 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy winien zawierać:

1) określenie granic terenu objętego wnioskiem, przedstawionych na kopii mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1000, a w stosunku do inwestycji liniowych również w skali 1:2000;

2) charakterystykę inwestycji, obejmującą:

a) określenie zapotrzebowania na wodę, energię oraz sposobu odprowadzania lub oczyszczania ścieków, a także innych potrzeb w zakresie infrastruktury technicznej, a w razie potrzeby również sposobu unieszkodliwiania odpadów,

b) określenie planowanego sposobu zagospodarowania terenu oraz charakterystyki zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym przeznaczenia i gabarytów projektowanych obiektów budowlanych, przedstawione w formie opisowej i graficznej,

c) określenie charakterystycznych parametrów technicznych inwestycji oraz dane charakteryzujące jej wpływ na środowisko.

Wobec powyższego organ był zobowiązany wezwać skarżących, w trybie § 3 ust. 2 rozporządzenia, do przedłożenia między innymi 2 aktualnych załączników graficznych (kopii mapy zasadniczej lub mapy katastralnej ze Starostwa Powiatowego w Poznaniu w skali 1:1000 lub 1:500), które pozwolą na wykonanie prawidłowej analizy terenu oraz zakresu planowanej zabudowy, jej granic i sposobu zagospodarowania terenu (w tym przeznaczenia oraz gabarytów inwestycji, umiejscowienia szamb czy wjazdu na działkę).

Burmistrz nie zgodził się z WSA w Poznaniu, iż skarżący wykonali wezwanie, albowiem na żadnej z właściwych map (w odpowiedniej skali 1:1000 lub 1:500) zgromadzonych w aktach sprawy nie określili granic terenu objętego wnioskiem i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać. Nadto nie przedstawili również w formie graficznej planowanego zagospodarowania terenu, gdyż nie wskazali gabarytów projektowanych obiektów budowlanych, szamb oraz wjazdu, nie wskazali także w formie graficznej gabarytów dotyczących wysokości oraz kąta nachylenia dachu projektowanych obiektów budowlanych, brak było w końcu opisu wielkości zbiorników bezodpływowych.

Wniosek Skarżących nie pozwalał tym samym na jego merytoryczną ocenę.

Nadto, zgodnie z dyspozycją art. 3 pkt. 20 w zw. z art. 28 ust. 2 w zw. z art. 35 § 1 pkt. 2 Prawa budowlanego i to w zw. z § 36 i § 14-16 rozporządzenia, graficzne wyznaczenie obszaru oddziaływania planowanej inwestycji jest niezbędne w celu prawidłowego określenia kręgu stron postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę, a nadto do dokonania prawidłowej oceny zgodności projektu zagospodarowania działki z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, w analizowanej sprawie w zakresie obowiązku wskazania usytuowania oraz gabarytów projektowanego szamba, jak i wjazdu na działkę.

Brak odniesienia się w sporządzonym projekcie graficznym do ww. elementów inwestycji oraz kręgu podmiotów, które byłyby stroną w prowadzonym postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę, narusza podstawowe zasady tego postępowania oraz normy techniczno-budowlane, czego WSA w Poznaniu nie wziął pod uwagę. Określenie rodzaju inwestycji powinno być na tyle szczegółowe, by pozwalało na ocenę możliwości jej wpływu na nieruchomości sąsiednie. Od tego bowiem zależy między innymi ustalenie stron postępowania w sprawie, a także ustalenie obszaru poddanego analizie funkcji cech i zabudowy istniejącej dla ustalenia wymogów, jakim wnioskowana zabudowa ma odpowiadać by zachowana była jednolitość architektoniczna terenu. Brak graficznego przedstawienia elementów takich jak granice terenu objętego wnioskiem i granice obszaru, na który inwestycja będzie oddziaływać oraz nieokreślenie granic terenu inwestycji, należy uznać za braki formalne wniosku w rozumieniu art. 64 § 2 k.p.a.

Uzasadniając zarzut nr 2a wskazano, iż po złożeniu wniosku przez Skarżących organ podjął wszelkie możliwe działania, i to bez zbędnej zwłoki - załączył do akt sprawy dokumenty złożone we wcześniejszych wnioskach o ustalenie warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji oraz dokonał analizy wszystkich złożonych w sprawie dokumentów. W wyniku tej analizy dostrzeżono braki formalne wniosku, co uzasadniało wezwanie do ich usunięcia. Z uwagi na brak uzupełnienia żądanych dokumentów, wniosek pozostawiono bez rozpoznania.

Z uwagi na obszerność wniosku (dotyczącego uzyskania decyzji o warunkach zabudowy na 10 budynków mieszkalnych) oraz ilość załączanych do wniosku dokumentów, sprawę należało uznać za szczególnie skomplikowaną wobec czego termin na załatwienie wniosku (przy uwzględnieniu, iż pozostawienie wniosku bez rozpoznania z uwagi na jego braki formalne jest jedną z form załatwienia sprawy), został dochowany. Strona wnosząca skargę kasacyjną podniosła, iż bezczynność organu administracji zachodzi wówczas, gdy w terminie ustalonym przez prawo organ nie podjął żadnych czynności, do których był prawnie zobowiązany, albo mimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył postępowania wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął innej czynności. Żadna z powyżej wskazanych okoliczności nie miała miejsca, zaś WSA w Poznaniu błędnie utożsamił skutek braku sprostania konieczności wezwania Skarżących o uzupełnienie dokumentów w sprawie (niezbędnych do wydania decyzji) z pozostawaniem organu w stanie bezczynności.

Uzasadniając zarzut nr 2b podniesiono, iż WSA w Poznaniu naruszył wskazane w nim przepisy bowiem bezzasadnie uznał, że organ nie prowadził postępowania w sposób wnikliwy i szybki, błędnie przyjmując, że granice rozpoznania przedmiotowej sprawy wyznaczone zostały nie za sprawą złożonego wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy z dnia 6 września 2011 r., lecz z uwagi na pierwszy złożony wniosek z dnia 22 września 2008 r.

Wniosek z dnia 6 września 2011 r. nie był w żadnym razie kontynuacją wniosku Skarżących z roku 2008, a był z nim jedynie tożsamy, a więc celem Skarżących było uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy na taką samą inwestycję, jak we wniosku z roku 2008. Okoliczność, iż wniosek z roku 2008 nie zakończył się wydaniem decyzji merytorycznej w sprawie z uwagi na brak uzupełnienia niezbędnych dokumentów (z punktu widzenia przepisów prawa materialnego) nie oznacza, iż Skarżący złożyli wniosek z dnia 6 września 2011 r. jako kontynuację wniosku z roku 2008. Nie przemawia za tym także okoliczność powoływania się przez wnioskodawców na dokumenty i okoliczności podnoszone we wniosku z roku 2008, ani fakt, iż organ - właśnie ze względu na jedną z podstawowych zasad rządzących obowiązującą procedurą administracyjną - zdecydował się na zaliczenie dokumentów uprzednio zgromadzonych w poprzedniej sprawie - w poczet materiału dowodowego w sprawie będącej przedmiotem skargi kasacyjnej. Jest tak bowiem dlatego, że wniosek skarżących z dnia 6 września 2011 r. nadal zawierał braki formalne, więc organ był zobowiązany wezwać do ich usunięcia w trybie art. 64 § 1 i 2 k.p.a., nie zaś przystąpić do jego merytorycznej oceny. Sąd pierwszej instancji w sposób wyraźny wykroczył więc poza granice rozpoznawanej sprawy administracyjnej.

Uzasadniając zarzut nr 2c wskazano, iż WSA naruszył przepis art. 52 § 3 p.p.s.a. przez to, iż rozpoznał sprawę ze skargi na przewlekłość postępowania, w której brak było uprzedniego wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa. W niniejszej sprawie po pozostawieniu bez rozpoznania wniosku Skarżących z dnia 6 września 2011 r. bez rozpoznania, wnieśli oni zażalenie na przewlekłe prowadzenie sprawy do SKO w Poznaniu. Organ ten, postanowieniami z dnia [...] stycznia 2012 r. uznał zażalenie za nieuzasadnione. W takiej sytuacji Skarżący powinni albo skarżyć te postanowienia, albo też wezwać organ do usunięcia naruszenia prawa. Sądu pierwszej instancji wadliwie przyjął, iż samo wniesienie zażalenia na niezałatwienie sprawy w terminie otworzyło Skarżącym drogę do złożenia skargi na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania.

Uzasadniając zarzut nr 2d zauważono, iż WSA rozpoznając sprawę wyszedł poza granice skargi i dokonał ustaleń w zakresie wykraczającym poza zakres sprawy, co skutkowało wydaniem wadliwego rozstrzygnięcia.

Sąd pierwszej instancji błędnie ocenił kwestię bezczynności organu i prowadzenia postępowania administracyjnego w kontekście 4-letniego okresu (czyli od pierwszego wniosku Skarżących z września 2008 roku), nie zaś w odniesieniu do prowadzonego przez organ postępowania inicjowanego wnioskiem z dnia 6 września 2011 r., tj. tego wniosku, który podlegał zaskarżeniu skargą rozpoznawaną w przedmiotowym postępowaniu. WSA w Poznaniu popełnił błąd w zakresie dokonania ustalenia, od kiedy toczy się niniejsze postępowanie (pierwszy wniosek z roku 2008 pozostawiony został bez rozpoznania, z czym skarżący się zgodzili). Za błędne uznać należy także stwierdzenie WSA, że wniosek z dnia 6 września 2011 r. nie powinien być traktowany jako nowy wniosek w stosunku do wniosku z dnia 22 września 2008 r., podczas gdy sam Sąd stwierdza, że "w dniu 06.09.2011 roku skarżący złożyli do Burmistrza trzeci już wniosek o ustalenie warunków zabudowy (...)". Wynika z tego, iż Sąd pierwszej instancji popada w sprzeczność poczynionych przez siebie ustaleń, które i tak pozostają błędne w kontekście określenia zakresu sprawy administracyjnej, będącej przedmiotem skargi.

Zdaniem strony wnoszącej skargę kasacyjną, WSA w Poznaniu rozpoznał skargę, jak gdyby postępowanie administracyjne toczyło się od roku 2008, co nie jest prawdą. Rozstrzyganie "w granicach danej sprawy" oznacza, że sąd nie może uczynić przedmiotem kontroli zgodności z prawem innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę. Skoro zatem w przedmiotowej sprawie WSA w Poznaniu badał skargę na przewlekłość postępowania administracyjnego zainicjowanego wnioskiem z dnia 6 września 2011 r., to nie mógł czynić przedmiotem ustaleń i wydania orzeczenia czynności podjętych w sprawie administracyjnej z roku 2008, która została zakończona.

Uzasadniając zarzut nr 2e wskazano, iż wobec dokonania nieuzasadnionego wyjścia przez WSA w Poznaniu poza granice rozpoznawanej sprawy administracyjnej przy podejmowaniu rozstrzygnięcia, naruszone zostały przez Sąd pierwszej instancji również zasady i reguły rządzące sporządzaniem uzasadnienia orzeczenia w sprawie, w zakresie wskazanym w zarzucie 2d.

Odpowiadając na skargę kasacyjną Skarżący wnieśli o jej oddalenie oraz o zasądzenie na ich rzecz od organu kosztów postępowania wedle norm przepisanych. Wskazali, że wyczerpali tok zaskarżenia (wnieśli zażalenie).

W piśmie z dnia 17 listopada 2012 r. organ podtrzymał stanowisko wyrażone w skardze kasacyjnej. Wskazał także, iż WSA nie dostrzegł, iż w sprawie nie może być mowy o bezczynności, zwłaszcza od roku 2008, bowiem sprawa zainicjowana wnioskiem Skarżących z dnia 22 września 2008 r. została zakończona w dniu 6 maja 2010 r. wyrokiem WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 853/09 stwierdzającym nieważność decyzji administracyjnych wydanych w sprawie.

Wnoszący skargę kasacyjną wskazał także, iż WSA skupił się jedynie na analizie możliwości dostawy prądu, bagatelizując pozostałe wymogi określone w przepisach prawa (przepisy zostały wskazane w zarzucie 1a).

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie jest zasadna.

Na wstępie wskazać należy, iż zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje konkretną sprawę w granicach zarzutów skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki w sposób enumeratywny zostały wymienione w § 2 powołanego artykułu. W niniejszej sprawie nie występuje żadna z okoliczności, mogących świadczyć o nieważności postępowania sądowego prowadzonego przez WSA w Poznaniu, która nakazywałaby zakończenie sprawy już na tym etapie postępowania kasacyjnego.

Zauważyć także trzeba, iż skarga kasacyjna powołuje obydwie podstawy kasacyjne przewidziane w art. 174 p.p.s.a., tj. organ wnoszący środek odwoławczy zarzuca Sądowi pierwszej instancji zarówno naruszenie prawa materialnego (pkt 1), jak i naruszenie przepisów prawa procesowego, które w jego ocenie miało istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2). W takich przypadkach, co do zasady w pierwszej kolejności badaniu podlegają zarzuty naruszenia prawa procesowego, co wynika z celowościowej wykładni art. 188 p.p.s.a.

W ocenie NSA niezasadne są zarzuty procesowe nr 2a i 2b, które z uwagi na ich cechę wspólną - spór co do daty rozpoczęcia sprawy administracyjnej, należy oceniać łącznie. Odnosząc się zatem do ich treści w pierwszym rzędzie należy podkreślić, iż wniosek o wydanie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu został przez skarżących wniesiony do organu w dniu 22 września 2008 r. Wniosek ten organ rozpoznał merytorycznie i w tym, zakresie wydał decyzję z dnia [...] czerwca 2009 r., nr [...] odmawiającą ustalenia warunków zabudowy, która została uchylona decyzją SKO z dnia [...] sierpnia 2009 r., nr [...]. Następnie, wyrokiem z dnia 6 maja 2010 r., sygn. akt. IV SA/Po 853/09, WSA w Poznaniu stwierdził nieważność obu tych decyzji. Taka sytuacja (stwierdzenie nieważności decyzji wydanej na wniosek strony) oznacza zatem, wbrew stanowisku pełnomocnika organu wyrażonemu na rozprawie w dniu 14 grudnia 2012 r., iż w sprawie administracyjnej "odżywa" wniosek o wydanie warunków zabudowy, który - wobec wyeliminowania decyzji administracyjnych z obrotu prawnego z mocą ex tunc - nie został w ogóle przez organ załatwiony. Potwierdzają to m.in. działania organu, który widząc powyższą okoliczność pismem z dnia 15 października 2010 r., nr [...] zawiadomił Skarżących o "przyjęciu sprawy do ponownego rozpatrzenia". WSA słusznie zatem stwierdził, iż granice sprawy zakreślone zostały wnioskiem z dnia 22 września 2008 r., a nie wnioskiem z dnia 6 września 2011 r. Nie zmienia tego w żadnym razie ani składanie przez skarżących kolejnych pism w postępowaniu administracyjnym (nawet tytułowanych jako wniosek), bowiem pisma te w istocie nawiązują do pierwotnego wniosku o wszczęcie postępowania z dnia 22 września 2008 r., ani też materialno-techniczna czynność pozostawiania pism skarżących bez rozpoznania, bowiem nie kończy ona postępowania w sensie definitywnym i podlega weryfikacji w trybie skargi na bezczynność organu.

NSA zwraca uwagę, iż procedura wezwania strony do uzupełnienia braków wniosku i podjęta, w następstwie niezastosowania się strony do tego wezwania, czynność pozostawienia wniosku bez rozpoznania, może mieć miejsce jedynie na bardzo wczesnym etapie postępowania (przed przystąpieniem do merytorycznego badania sprawy). Jednakże w sytuacji zbadania sprawy merytorycznie i wydania rozstrzygnięcia, które zostało następnie wyeliminowane z obrotu prawnego, organ co prawda może ponownie wzywać stronę do uzupełnienia wniosku, jednakże nie ma już możliwości pozostawienia go bez rozpoznania, jeżeli braki nie zostaną uzupełnione. W takiej sytuacji, gdy strona wezwana nie chce współpracować z organem w wyjaśnieniu istotnych okoliczności sprawy po raz kolejny badanej (nie uzupełnia braków wniosku), organ będzie zobowiązany i jednocześnie uprawniony zakończyć sprawę jedynie na podstawie dowodów i wiedzy zgromadzonej w toku dotychczas przeprowadzonego postępowania. W zależności więc od wyniku tego postępowania winien wydać jedno z rozstrzygnięć kończących postępowanie.

W ocenie NSA chybiony jest także zarzut procesowy nr 2c środka odwoławczego. Strona skarżąca bezczynność organu bez wątpienia wyczerpała tryb odwoławczy nakazany przepisami p.p.s.a. - art. 52 § 1 i 2. Wskazać jedynie należy, iż sprawa niniejsza dotyczy ustalenia warunków zabudowy i co do zasady kończy się wydaniem decyzji administracyjnej. W tym przypadku, jeżeli strona uznaje, że organ jest bezczynny, winna przed wniesieniem skargi złożyć zażalenie do organu nadrzędnego w trybie art. 37 § 1 k.p.a., co też uczyniono (zażalenie do SKO). Po skorzystaniu z tego środka, zaskarżeniu podlega bezczynność organu, który nie wydaje rozstrzygnięcia w sprawie, a nie postanowienie organu nadrzędnego rozstrzygające zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie - co zdaje się sugerować Burmistrz P. Dodatkowo należy także podkreślić, iż w sprawie nie był stosowany i w ogóle nie mógł znaleźć zastosowania art. 52 § 3 p.p.s.a. na który powołuje się autor skargi kasacyjnej. Przepis ten mówi o konieczności skorzystania z trybu wezwania do usunięcia naruszenia prawa w odniesieniu do innych aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 i 4a p.p.s.a. Pozostawienie wniosku bez rozpoznania nie jest kwalifikowane jako czynność przewidziana w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. (na pozostawienie wniosku bez rozpoznania skarga do sądu administracyjnego nie przysługuje).

W konsekwencji niezasadności zarzutów nr 2a i 2b niezasadne są także pozostałe dwa zarzuty procesowe nr 2d i 2e (wynikające z zakresu zarzutu nr 2a i 2b). Jak wskazano, sprawa dotyczyła bezczynności organu w przedmiocie zbadania wniosku skarżących z dnia 22 września 2008 r., a nie jedynie wniosku z dnia 6 września 2011 r. WSA w Poznaniu przyjmując, iż w istocie postępowanie administracyjne toczy się od 2008 roku, nie wyszedł więc poza granice rozpoznawania sprawy, co sugeruje Burmistrz P.

Z uwagi na nieuprawnione zastosowanie przez organ procedury pozostawienia wniosku skarżących bez rozpoznania i zakończenie sprawy w sposób formalny, w zasadzie jako przedwczesne należało uznać odnoszenie się do zarzutu naruszenia przez WSA przepisów prawa materialnego. Wskazać jednakże należy, iż w ocenie NSA organ dysponuje wszelkimi koniecznymi do rozstrzygnięcia sprawy mapami, a także z dotychczasowego postępowania powinien w sposób jednoznaczny wywieść, jakiego obszaru dotyczy planowana inwestycja skarżących, objęta wnioskiem o wydanie warunków zabudowy. Z uwagi na wcześniejsze działania organu NSA za całkowicie chybione uznaje przy tym ponowne wzywanie skarżących do wskazania na mapach terenu planowanej inwestycji oraz obszaru na który ma ona oddziaływać. Obszar oddziaływania inwestycji jest od 2008 r. organowi znany, co wynika chociażby z konsekwentnego przyznawania statusu strony postępowania wszystkim właścicielom nieruchomości bezpośrednio sąsiadujących z nieruchomością skarżących nr [...]. Organ dokonał już analizy tego obszaru na potrzeby decyzji z dnia [...] czerwca 2009 r., nr [...], zatem twierdzenie, iż nie został on mu wskazany bądź jest nieznany nie jest prawidłowe i stanowi zbytni formalizm, naruszający zasadę zaufania określoną w art. 8 k.p.a.

Analizując niniejszą sprawę NSA dostrzega także, iż organ przy jej załatwieniu napotyka trudności w interpretacji wniosku skarżących w zakresie danych określonych w art. 52 ust. 2 pkt 2 lit. b) ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (chodzi w szczególności o graficzne przedstawienie charakterystyki zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym przeznaczenia i gabarytów projektowanych obiektów budowlanych). Prawdą jest przy tym to, iż skarżący w sposób niewystarczająco precyzyjny przedstawili dane w tym zakresie (w formie graficznej). Na tle tego pomiędzy organem a stroną trwa całkowicie bezowocna wymiana korespondencji i wzajemne usztywnianie stanowisk, co może nie doprowadzić do zakończenia sprawy. Zdaniem Sądu za ten stan winę ponoszą zarówno organ, jak i skarżący, którzy bezrefleksyjnie twierdzą, iż ich wniosek jest w pełni prawidłowy. NSA podkreśla jednak, iż to po stronie organu spoczywa główny ciężar doprowadzenia do rozpoznania sprawy, a dotychczas podejmowane działania nie są zgodne z prawem. Słusznie zatem zachowanie organu oceniono jako bezczynne i to w stopniu kwalifikowanym. Podkreślić trzeba, iż pomimo pewnej nieprecyzyjności wniosku, na obecnym etapie sprawy organ nie może już postępować w sposób dotychczasowy (pozostawić wniosek bez rozpoznania). Z tego powodu sprawa trwa, w sposób nieakceptowalny, zbyt długo.

Reasumując, w prowadzonym postępowaniu administracyjnym Burmistrz P., o ile zachodzić będzie taka potrzeba, w sposób przystępny wezwie skarżących do wskazania, jakich informacji i w jakiej formie potrzebuje do merytorycznego załatwienia ich wniosku (uwzględni przy tym to, iż wyrysowanie obiektów planowanej inwestycji może nastąpić na przedłożonych już mu mapach). Natomiast wnioskodawcy - w myśl zasady współdziałania strony z organem w wyjaśnieniu istotnych okoliczności sprawy - dołożą wszelkich starań by naświetlić organowi istotę swojego wniosku. W zależności od efektów tego działania, w szczególności aktywności strony i zgromadzonych dowodów, organ podejmie stosowne rozstrzygnięcie. Skarżący muszą przy tym pamiętać, iż organ ma prawo do merytorycznej oceny ich wniosku i rozwiania wszelkich wątpliwości z nim związanych. Brak współdziałania z organem w tym zakresie może doprowadzić do negatywnego rozstrzygnięcia sprawy z tej właśnie przyczyny.

Na tle powyższego na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.

O kosztach postępowania kasacyjnego rozstrzygnięto zgodnie z art. 204 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 2 pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.).