Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1350/09
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2010-09-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 146 par. 1, art. 151 par.2
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Stahl Sędziowie sędzia NSA Barbara Adamiak sędzia del. NSA Jacek Hyla (spr.) Protokolant Agnieszka Kuberska po rozpoznaniu w dniu 7 września 2010r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej J. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 16 kwietnia 2009 r. sygn. akt II SA/Bk 29/09 w sprawie ze skargi J. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białymstoku z dnia [...] listopada 2008 r. nr [...] w przedmiocie wznowienia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 16 kwietnia 2009 r., sygn. akt II SA/Bk 29/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku oddalił skargę J. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białymstoku z dnia [...] listopada 2008 r. nr [...] w przedmiocie wznowienia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu.

Z uzasadnienia wyroku sądu I instancji wynika, że decyzją z [...] listopada 2008 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Białymstoku, w oparciu o art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 17 pkt 1, art. 145 § 1 pkt 4, art. 146 § 1 i 151 § 2 k.p.a. utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Sokółki z [...] września 2008 r. nr [...] na podstawie której, po przeprowadzeniu wznowieniowego postępowania, stwierdzono wydanie z naruszeniem prawa ostatecznej decyzji Burmistrza Sokółki z [...] maja 1998 r. nr [...] w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na przebudowie linii energetycznej kablowej SN 15 kV pomiędzy stacjami transformatorowymi ST1068 - ST127 - ST250 przewidzianej do realizacji w ciągu ulic Gęsiej, Głowackiego i Żeromskiego oraz utrzymało w mocy postanowienie Burmistrza Sokółki z [...] września 2008r. o odmowie wyłączenia pracownika od udziału w postępowaniu wznowieniowym.

U podstaw tego rozstrzygnięcia legły następujące ustalenia:

J. B. w dniu 29 czerwca 1999 r. złożył wniosek zawierający żądanie wznowienia postępowania w sprawie zakończonej wymienioną powyżej decyzją ostateczną. Organ I instancji wznowił postępowanie postanowieniem z 6 sierpnia 2008r. W toku prowadzonego postępowania wznowieniowego ustalono, że J. B.

- właściciel nieruchomości oznaczonej nr [...] i [...] nie brał udziału

w przedmiotowym postępowaniu jako jego strona bez własnej winy, nie został powiadomiony o jego wszczęciu, nie otrzymał również decyzji. O jej treści dowiedział się podczas zapoznawania się z aktami sprawy toczącej się w sprawie udzielenia pozwolenia na przebudowę linii energetycznej. Organ wskazał, że pomimo tego, iż decyzja została wydana z naruszeniem prawa to nie można jej uchylić

w postępowaniu wznowieniowym, gdyż od dnia jej doręczenia upłynęło 5 lat - art. 146 §1 k.p.a.

W dniu 1 września 2008 r. J. B. złożył wniosek o wyłączenie pracownika od prowadzenia przedmiotowego postępowania wznowieniowego. W uzasadnieniu wniosku podał, że pracownik ten znajduje się pod presją wywieraną na niego przez innych pracowników urzędu i był zmuszany do "świadomego wydania wadliwej decyzji oraz czynów niedozwolonych na szkodę strony". Burmistrz Sokółki odmówił wyłączenia pracownika. Wskazał, że w sprawie nie znalazły potwierdzenia okoliczności wskazane przez wnioskodawcę, co znalazło potwierdzenie w pisemnych oświadczeniach pracowników wymienionych w pismach J. B..

Od wymienionej decyzji odwołał się J. B., zarzucając jej obrazę art. 146 § 1 k.p.a., gdyż bieg terminu określonego w tym przepisie nie rozpoczął się ze względu na brak doręczenia mu przedmiotowej decyzji z 1998r., zaś złożenie wniosku o wznowienie postępowania przed datą [...] czerwca 2003 r. (wskazaną jako data upływu okresu, po którym uchylenie decyzji ostatecznej jest niemożliwe) spowodowało wstrzymanie biegu terminu na skuteczne żądanie uchylenia decyzji. J. B. zakwestionował też postanowienie o odmowie wyłączenia pracownika i podniósł, że błędem było zastosowanie w niniejszym przypadku art. 24 § 3 k.p.a. oraz uznanie, że nie istnieją wątpliwości co do bezstronności pracownika.

Organ II instancji utrzymał w mocy zarówno decyzję I instancyjną jak

i kwestionowane postanowienie. W pierwszej kolejności organ odwoławczy wskazał, że bezspornym w sprawie pozostaje fakt, że J. B. nie brał udziału bez własnej winy jako strona postępowania zakończonego ostateczną decyzją Burmistrza Sokółki

z [...] maja 1998 r. Następnie organ wskazał, że odwołujący pozostaje w błędzie twierdząc zarówno, że bieg 5 - letniego terminu nie rozpoczął się, jak też uważając, że wniesienie żądania wznowienia postępowania spowodowało wstrzymanie jego biegu. Brzmienie art. 146 § 1 k.p.a. jest bowiem jednoznaczne i nie przewidziano w nim ani uzależnienia rozpoczęcia biegu terminu 5 lat na uchylenie decyzji wydanej z naruszeniem prawa stron do czynnego udziału w postępowaniu od doręczenia decyzji stronie w postępowaniu pominiętej, ani - wstrzymywania biegu tego terminu na skutek wpływu podania z żądaniem wznowienia postępowania. Stanowisko J. B. oparte jest na błędnym rozumieniu istoty wznowienia postępowania w przypadku braku udziału strony w postępowaniu. Pominięta strona ma jedynie miesiąc czasu (a nie pięć lat) na wystąpienie z żądaniem wznowienia i nie jest do tego niezbędne doręczenie, pominiętej stronie decyzji. Wystarczy, że strona dowie się o jej treści - art. 148 § 2 k.p.a. Gdyby przyjąć rozumowanie odwołującego się, że początek biegu terminu z art. 146 § 1 kpa zależy od skutecznego doręczenia decyzji stronie pominiętej, a jeszcze na dodatek wniesione żądanie wznowienia powodowałoby wstrzymanie biegu terminu na uchylenie ostatecznej decyzji, to przepis art. 146 § 1 kpa straciłby sens całkowicie w tego rodzaju przypadkach, gdyż wskazany w nim termin nigdy by nie minął. Tymczasem wola ustawodawcy płynąca z treści art. 146 § 1 kpa jest oczywista - chodzi o zapewnienie stabilności ukształtowanych decyzjami ostatecznymi stosunków społecznych,

o pewność nabytych praw i ochronę trwałości ostatecznych decyzji - będącą celem zasady ogólnej postępowania administracyjnego wyrażonej w art. 16 § 1 kpa. Organ zaznaczył, że kwestionowana decyzja z punktu widzenia dochodzenia i ochrony interesów J. B. jest pozytywna. Wprawdzie nie powoduje ona pozbawienia mocy prawnej decyzji z 1998 r. ale daje podstawę dochodzenia ewentualnych odszkodowań za straty spowodowane wydaniem decyzji z naruszeniem prawa.

Odnosząc się do kwestionowanego postanowienia o odmowie wyłączenia pracownika Urzędu Miejskiego w Sokółce od udziału w postępowaniu wznowieniowym, organ odwoławczy stwierdził, że twierdzenia J. B., jakoby nie należało w niniejszym przypadku stosować przepisu art. 24 § 3 kpa nie zasługują na uwzględnienie. Nie zaistniały bowiem w sprawie żadne okoliczności wymienione w art. 24 § 1 kpa, których wystąpienie powoduje wyłączenie pracownika z mocy samego prawa, a innych podstaw do wyłączenia pracownika od udziału w postępowaniu w przepisach prawa nie ma - w szczególności przewidujących "odsunięcie dyscyplinarne pracownika od sprawy". Organ nadmienił, że kontynuowanie rozpatrywania kwestii wyłączenia pracownika na etapie postępowania odwoławczego, w którym zapada orzeczenie o utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji, pozbawione jest sensu. W tej sprawie żaden pracownik gminy nie będzie już uczestniczył w postępowaniu, gdyż jest ono zakończone definitywnie w administracyjnym toku instancji. Za bezcelowością uchylania zaskarżonego postanowienia o odmowie wyłączenia przemawia również argument, że pracownik ten doprowadził do wydania prawidłowej, pozytywnej dla J. B. decyzji.

Z decyzją organu odwoławczego nie zgodził się J. B. i wywiódł od niej skargę do sądu administracyjnego. Kwestionowanej decyzji zarzucił obrazę:

– art. 146 § 1 kpa przez uznanie, że złożenie wniosku o wznowienie postępowania przed upływem okresu przedawnienia, o jakim mowa w tym przepisie, uprawnia organ do jego zastosowania;

– art.24 § 3 kpa przez uznanie, iż wielokrotne niedotrzymywanie terminów załatwienia sprawy przez pracownika nie może być następstwem jego stronniczości, szczególnie przy uwzględnieniu treści art.146 §1 kpa oraz wobec faktu, iż pozbawienie strony udziału w postępowaniu nastąpiło z winy Burmistrza Sokółki czyli organu zainteresowanego niedopuszczeniem do potwierdzenia tego decyzją administracyjną (o dążeniu do przedawnienia świadczy ilość decyzji negatywnych oraz ilość uwzględnionych skarg i zażaleń na bezczynność); jak też i wskutek uznania, że art. 24 § 3 kpa ma zastosowanie do żądania odsunięcia dyscyplinarnego pracownika;

– art. 145 §1 pkt 5 kpa, w następstwie tego, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie wznowiło własnego postępowania o unieważnienie decyzji Burmistrza Sokółki z dnia [...] maja 1998r. nr [...], mimo iż

w trakcie niniejszego postępowania wyszedł na jaw fakt wydania tej decyzji

w oparciu o treść planu zagospodarowania przestrzennego nieaktualnego

w stosunku do działek skarżącego na datę wydania przez Burmistrza Sokółki decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu inwestycji

- co rodzi uzasadnione prawdopodobieństwo nieważności tej decyzji

w rozumieniu art. 156 §1 pkt 7 kpa w zw. z art. 34 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r.

o zagospodarowaniu przestrzennym.

Wskazując na powyższe naruszenia skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji z powodu naruszenia przepisów dających podstawę do wznowienia postępowania.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę wskazał, że w przedmiotowej sprawie bezspornym pozostaje fakt zaistnienia przyczyny wznowienia postępowania określonej w art. 145 § 1 pkt 4 kpa. J. B. nie brał bowiem udziału jako strona w postępowaniu administracyjnym zakończonym ostateczną decyzją Burmistrza Sokółki z [...] maja 1998 r. bez własnej winy.

Zgodnie z art. 146 § 1 kpa uchylenie decyzji z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 3-8 kpa, nie może nastąpić, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło 5 lat. Organy administracji publicznej stwierdziły, że od doręczenia decyzji ostatecznej upłynęło 5 lat w związku z czym pomimo tego, że została ona wydana z naruszeniem prawa nie jest dopuszczalne jej uchylenie. Skarżący zaś sformułował zarzut naruszenia art. 146 § 1 kpa i podniósł, że bieg terminu określony w tym przepisie nie rozpoczął się ze względu na brak doręczenia mu przedmiotowej decyzji z 1998 r., zaś złożenie wniosku o wznowienie postępowania przed upływem okresu przedawnienia spowodowało wstrzymanie biegu tego terminu.

Zarzut skarżącego jest bezzasadny. Przez "doręczenie" decyzji o jakim mowa w art. 146 § 1 kpa, należy rozumieć doręczenie decyzji w odniesieniu do którejkolwiek ze stron biorących udział w danym postępowaniu, a więc gdy w ogóle doszło do doręczenia decyzji, przy czym termin, od którego liczy się upływ pięcioletniego okresu, biegnie od dnia ostatniego doręczenia, jakie miało miejsce w sprawie. Nie chodzi więc o doręczenie decyzji stronie pominiętej w postępowaniu administracyjnym, lecz o datę doręczenia decyzji stronom biorącym udział w postępowaniu, które podlega wznowieniu. W rozpoznawanej sprawie ostatnie doręczenie decyzji stronom biorącym udział w postępowaniu – Z. i S. G. – nastąpiło w dniu 21 maja 1998r. Nadto treść art. 146 § 1 kpa wskazuje w sposób jednoznaczny, iż upływ określonych w nim terminów, jako negatywnej przesłanki do uchylenia w trybie wznowieniowym decyzji, jest bezwarunkowy, tj. niezależny od okoliczności, które to spowodowały. Istotnie wskazać należy, że wniosek z 29 czerwca 1999r. o wznowienie postępowania przez obie instancje był rozpatrywany przez dziewięć lat. Rażąco zatem przekroczono termin załatwienia sprawy. Jednakże fakt ten nie ma wpływu na bieg przedawnienia terminu, o którym mowa w art. 146 § 1 kpa, od którego zależy możliwość uchylenia w trybie wznowienia postępowania ostatecznej decyzji. W szczególności złożenie wniosku o wznowienie postępowania nie przerywa biegu przedawnienia. Oznacza to, że istotny jest upływ czasu w chwili wydania decyzji, a nie w chwili złożenia wniosku o wznowienie postępowania. Organy administracji, działając na mocy art.151 § 2 kpa zasadnie zatem stwierdziły, że decyzja Burmistrza Sokółki z dnia [...] maja 1998r. została wydana z naruszeniem prawa, a jej uchylenie nie jest możliwe z uwagi na upływ terminu określonego w art. 146 § 1 kpa. Jeżeli skarżący na skutek wydania decyzji z naruszeniem prawa poniósł szkodę, służy mu roszczenie dotyczące odpowiedzialności majątkowej gminy w zakresie i na zasadach określonych

w przepisach kodeksu cywilnego.

W sprawie zasadnie przyjęto ponadto, że nie zostały uprawdopodobnione okoliczności mogące świadczyć o braku bezstronności pracownika prowadzącego postępowanie wznowieniowe. Pracownik ten ostatecznie doprowadził do wydania korzystnej dla skarżącego decyzji. W tym miejscu wskazać też należy na bezcelowość uchylania postanowienia o odmowie wyłączenia pracownika. Postępowanie wznowieniowe w toku administracyjnym zostało już zakończone, a z uwagi na upływ terminu przedawnienia nie ma możliwości wydania innej decyzji. Decyzja w sprawie została faktycznie podjęta i podpisana przez zastępcę Burmistrza Sokółki a nie przez pracownika, którego wyłączenia żądała strona.

Ostatni zarzut podniesiony w skardze dotyczy kwestii wznowienia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności tej samej decyzji Burmistrza Sokółki z 1998 r. Zarzut ten nie może być uwzględniony, gdyż nie ma związku z przedmiotową sprawą.

W skardze kasacyjnej wniesionej od powyższego wyroku przez J. B., zarzucono mu:

1) Obrazę art. 134 § 1 p.p.s.a., w następstwie tego, że Sąd nie dokonał z urzędu kontroli zgodności zaskarżonej decyzji z prawem konstytucyjnym, a zwłaszcza art. 77 w zw. z art. 2 Konstytucji RP

2) Obrazę art. 151 p.p.s.a., przez niezasadne oddalenie skargi mimo, iż zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białymstoku i poprzedzająca ją decyzja Burmistrza Sokółki zostały wydane z naruszeniem zasady incivile est nisi tota lege perspecta, una aliqua particula eius proposita, iudicare vel respondere (nieprawidłowe jest wydawanie wyroku lub opinii prawnej bez uwzględnienia całości ustawy, na podstawie jej fragmentu) przy stosowaniu art.151 §2 w zw. z art. 146 § 1 k.p.a. oraz art. 24 § 3 k.p.a.

W konsekwencji podniesionych zarzutów wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie od skarżonego organu zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego,

w tym kosztów pełnomocnika według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że art. 7 Konstytucji RP nakłada na organy władzy publicznej obowiązek działania na podstawie

i w granicach prawa; przy czym to Konstytucja R.P. jest najwyższym prawem (art. 8 ust. 1 Konstytucji). Tak więc sądowa kontrola daje podstawę do oddalenia skargi, jeżeli zaskarżony akt, czynność lub bezczynność są zgodne z przepisami prawa ustrojowego, przepisami prawa materialnego oraz przepisami proceduralnymi, a przede wszystkim zgodne z Konstytucją. Istota instytucji wznowienia postępowania administracyjnego pozwala organowi, który wydał wadliwą decyzję na naprawienie skutków szkody wyrządzonej jej wydaniem, przez zastąpienie decyzji nieprawidłowej - prawidłową.

Są jednak sytuacje, gdy organ świadomie wydał decyzję nieprawidłową i jest zainteresowany pozostawieniem jej w obrocie prawnym. Wykorzystuje on wówczas obowiązujące przepisy i utrwaloną orzecznictwem ich wykładnię do celów niezgodnych z prawem, tj. zachowania prawa do dalszego czynienia szkody. W takich okolicznościach, obowiązkiem Sądu jest skorzystanie z przewidzianych prawem uprawnień, aby zapobiec wytworzonej patologii celowego przewlekania postępowania o wznowienie, aż do zaistnienia przesłanki przedawnienia z art. 146 § 1 k.p.a., uniemożliwiającej uchylenie decyzji. W szczególności Sąd powinien rozważyć skorzystanie z przewidzianego art. 193 Konstytucji prawa skierowania zapytania do Trybunału Konstytucyjnego co do przepisów, które z powodu przedawnienia nakazują ograniczenie się do stwierdzenia naruszenia prawa, również w sytuacji gdy wniosek o wznowienie został złożony przed upływem terminu przedawnienia prawa do uchylenia decyzji, a sporna decyzja nie została wykonana w całości lub części.

Prawem Sądu jest korzystać z domniemania konstytucyjności przepisów, ale w sytuacji gdy strona kwestionuje to w skardze na korzystną rzekomo dla niej decyzję

– powinnością Sądu było zawarcie w uzasadnieniu wyroku argumentów przemawiających za swoim przekonaniem. Skargi kasacyjnej nie można oprzeć bezpośrednio na naruszeniu samej Konstytucji, lecz tylko na naruszeniu prawa materialnego i przepisów postępowania sądowego, a nie administracyjnego. Skarżący uważa, że wydane w tej sprawie decyzje naruszają art. 77 Konstytucji, będąc niezgodnymi z zasadami sprawiedliwości społecznej. W sytuacji gdy obowiązujące przepisy rozdziału 12 k.p.a. nie przewidują przerwania biegu terminu przedawnienia, dochodzi do ograniczenia prawa dochodzenia roszczeń z tytułu wydania niezgodnej z prawem decyzji - co wynika z treści art. 4421 § 1 Kodeksu cywilnego. Roszczenie o naprawienie szkody wyrządzonej czynem niedozwolonym ulega przedawnieniu z upływem lat trzech od dnia, w którym poszkodowany dowiedział się o szkodzie i osobie zobowiązanej do jej naprawienia. Jednakże termin ten nie może być dłuższy niż dziesięć lat od dnia, w którym nastąpiło zdarzenie wywołujące szkodę. W niniejszej sprawie roszczenia cywilne przedawniły się w dniu 21 maja 2008r. (10 lat od daty ostateczności decyzji pierwotnej), a więc przed datą wydania przez Burmistrza Sokółki decyzji z dnia [...] września 2008r., stwierdzającej wydanie poprzedniej decyzji z naruszeniem prawa. Tak więc, zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną ostateczne decyzje wydane we wznowionym postępowaniu mają wymiar czysto symboliczny i nie uprawniają do dochodzenia roszczeń cywilno-prawnych za skutki decyzji wydanej z naruszeniem prawa. Niekwestionowanym jest, że orzecznictwo sądowe przyjęło, że brak jest podstaw prawnych, aby upływu terminu określonego w art. 146 § 1 k.p.a. nie uwzględniać dlatego, że organ administracyjny był bezczynny. Taka opinia prawna, powielona w zaskarżonym wyroku, nie uwzględnia jednak całości ustawy, a szczególnie art. 151 § 1 k.p.a. przewidującego wstrzymanie decyzji do czasu zakończenia postępowania o wznowienie. Z chwilą wydania decyzji przewidzianej przez art. 152 § 2 k.p.a., a ograniczającej się do stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa, jej fizycznego wyeliminowania z obrotu prawne ustaje blokada postępowania wykonawczego tej decyzji i choć ona narusza prawo, może być w majestacie prawa dalej wykonywana. Równie błędnie Sąd ocenił stosowanie art. 24 §3 k.p.a. wskazując, że zdaniem strony stronniczy pracownik doprowadził do wydania korzystnej dla strony decyzji. Uszło jednak Sądowi uwadze, że tą korzystną decyzją strona nie nabyła prawa dochodzenia roszczeń odszkodowawczych – co wyżej opisano, a przez to cel stronniczości został spełniony. Za prawidłowym stosowaniem art. 24 § 3 k.p.a. nie przemawia też takt podpisania decyzji przez Zastępcę Burmistrza - czyli przez organ. Można bowiem żądać wyłączenia pracownika, jak organu i pomiędzy tymi sytuacjami prawnymi nie zachodzi znak równości.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje,

Skarga kasacyjna nie opiera się na usprawiedliwionych podstawach.

W myśl art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 154, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania.

Odnosząc się do zarzutów skargi kasacyjnej wskazać należy w pierwszym rzędzie, że nie jest dopuszczalne oparcie skargi kasacyjnej na zarzucie zaniechania zadania przez sąd I instancji pytania prawnego do Trybunału Konstytucyjnego (por. wyrok NSA z dnia 29 lipca 2004r. sygn. akt OSK 533/04 publ. ONSAiWSA 2005 nr 1 poz. 11). Do tego zaś sprowadza się istota pierwszego zarzutu skargi kasacyjnej, w której zarzuca się sprzeczność przepisu art. 146§1 k.p.a. z przepisami Konstytucji RP.

Wykładnia tego przepisu nie budzi żadnych wątpliwości i bezpodstawny jest także i drugi zarzut skargi kasacyjnej, który zdaje się wskazywać na to, że wnoszący skargę kwestionuje wykładnię systemową art. 146§1 k.p.a. Żadne reguły wykładni prawa nie mogą zmienić znaczenia przepisu, który zakazuje uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania z uwagi na upływ określonego czasu. Przepis ten został zatem prawidłowo zinterpretowany i zastosowany przez sąd I instancji.

Zgodnie z art. 77 ust. 2 Konstytucji RP, podniesionym wśród podstaw kasacyjnych, ustawa nie może nikomu zamykać drogi sądowej dochodzenia naruszonych wolności lub praw. Wnoszący skargę kasacyjną dostrzega naruszenie tego przepisu w treści art. 146§1 i art. 151§2 k.p.a. – podnosząc, że pomimo oczywistej wadliwości decyzji – od której wniósł skargę o wznowienie postępowania brak możliwości jej uchylenia z powodu przedawnienia czyni niemożliwym zadośćuczynienie jego roszczeniom odszkodowawczym.

Stanowiska tego podzielić nie można. Zwrócić należy bowiem uwagę, że przepisy art. 146§1 k.p.a. w związku z art. 151§2 k.p.a. mają na celu ochronę istotnej wartości jaką jest stabilność stosunków prawnych ukształtowanych w oparciu o ostateczne decyzje administracyjne. Jak wskazuje się w literaturze jest to wyraz kompromisu miedzy zasadą praworządności i zasadą trwałości decyzji administracyjnej – na rzecz zasady trwałości decyzji administracyjnej.

W postanowieniu z dnia 9 lipca 2009 r. sygn. akt III CZP 47/09 Sąd Najwyższy przeanalizował kwestie dotyczące przedawnienia roszczeń odszkodowawczych związanych z wydaniem decyzji niezgodnej z prawem – co do której fakt ten został stwierdzony w późniejszej (nadzorczej) decyzji administracyjnej. Sąd Najwyższy przywołał tam stanowisko zgodnie z którym wprawdzie źródłem szkody i odpowiedzialności Skarbu Państwa jest ostateczna decyzja administracyjna nieważna lub niezgodna z prawem, ale dopiero ostateczna decyzja nadzorcza, stwierdzająca nieważność lub niezgodność z prawem jest tym zdarzeniem prawnym, które pozwala na dochodzenie roszczeń odszkodowawczych i wszczęcie odpowiedniego postępowania administracyjnego lub sądowego. Skoro decyzja nadzorcza jest przesłanką skutecznego dochodzenia roszczenia odszkodowawczego a nie jest zdarzeniem, z którym związane jest powstanie pierwotnego zobowiązania to otwiera ona w sposób prejudycjalny możliwość dochodzenia odszkodowania wobec podmiotu zobowiązanego do naprawienia szkody.

Sąd Najwyższy przywołał pogląd wyrażony w uchwale SN z dnia 6 listopada 2008r. w sprawie III CZP 101/08, że w przypadku dochodzenia naprawienia szkody wynikającej z nieważnej lub niezgodnej z prawem ostatecznej decyzji ma się do czynienia z decyzją złożoną (złożoną konstrukcją prawną), przewidującą konieczność zajścia dwóch zdarzeń prawnych, łącznie otwierających możliwość dochodzenia odszkodowania od Skarbu Państwa za taką szkodę. Wskazano, że ustawodawca wprawdzie wyraźnie nie uzależnił biegu przedawnienia od wydania decyzji nadzorczej, chociaż uznał ją za materialnoprawną podstawę roszczenia, łącznie z decyzją, powodującą szkodę. Należy jednak wskazać, że w orzecznictwie okres, w którym nie można było skutecznie dochodzić roszczeń ze zdarzeń, o których mowa w tej sprawie zwany jest zawieszeniem wymiaru sprawiedliwości i uznaje się za skutkujące zawieszeniem biegu przedawnienia roszczeń na podstawie art. 121 pkt 4 k.c. (uchwała SN z dnia 11 października 1996 r. III CZP 76/96, OSNC 1997, nr 2, poz. 16; wyrok SN z dnia 11 lutego 1997 r. II CKN 78/96, Lex nr 55387; wyrok z dnia 16 stycznia 2002 r. IV CKN 629/00, Lex nr 54332; wyrok SN z dnia 14 marca 2002 r. IV CKN 878/00, Lex nr 53921). Odnosi się to także do podobnych przypadków, gdy stosunki własnościowe były regulowane na podstawie decyzji administracyjnych, niemożliwych do zaskarżenia na drodze sądowej (wyrok SN z dnia 13 grudnia 2001 r. IV CKN 195/01, OSNC 2003, nr 4, poz. 48). Wskazano, że nie można akceptować sytuacji, w której przedawnienie nastąpiłoby, zanim uprawniony mógłby zgłosić roszczenie.

Przedwczesna jest zatem, w świetle przywołanego wyżej orzecznictwa ocena zawarta w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, że przedawniły się roszczenia odszkodowawcze skarżącego związane z wydaniem ostatecznej decyzji Burmistrza Sokółki z [...] maja 1998 r. nr [...] z naruszeniem prawa.

Zastrzec należy wszakże, że rozstrzygnięcia w zakresie tego rodzaju roszczeń dokonać może wyłącznie właściwy sąd powszechny, władny zwłaszcza stwierdzić czy wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z naruszeniem prawa pozostaje w związku przyczynowym z jakąkolwiek szkodą poniesioną przez skarżącego.

Na ocenę zasadności zarzutów skargi kasacyjnej nie może mieć żadnego wpływu przepis art. 152§1 k.p.a., dotyczący wstrzymania wykonalności decyzji, której dotyczy skarga o wznowienie.

Nie można także podzielić zarzutu skargi kasacyjnej dotyczącego odmowy wyłączenia pracownika. Fakt przewlekłości postępowania bynajmniej nie przesądza o braku bezstronności pracownika, może być natomiast podstawą zastosowania wobec niego ewentualnych sankcji służbowych. Podnoszone przez skarżącego zarzuty dotyczące rzekomych nacisków wywieranych na pracownika prowadzącego postępowanie nie zostały w żadnej mierze uprawdopodobnione.

W tym stanie sprawy, uznając, że skarga kasacyjna nie powołuje się na usprawiedliwione podstawy, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.