Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt III SA/Lu 557/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2011-01-31 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6145 Sprawy dyrektorów szkół
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Oświata
Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 36a ust. 2-4 i ust. 13
journal: Dz.U. 2004 nr 256 poz 2572
law: Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty - tekst jednolity
article: art. 91 ust. 3
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Marcinowski (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Jerzy Drwal,, Sędzia WSA Jadwiga Pastusiak, Protokolant Sekretarz sądowy Sylwia Bałaban, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 19 stycznia 2011 r. sprawy ze skargi Wójta Gminy Jastków na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Lubelskiego z dnia 18 października 2010 r. nr NK.II.0911/292/10 w przedmiocie stwierdzenia nieważności zarządzenia Wójta Gminy Jastków nr 71/2010 z dnia 1 września 2010 r. w sprawie powierzenia stanowiska Dyrektora Szkoły Podstawowej im. Bolesława Prusa w Płouszowicach oddala skargę


UZASADNIENIE

Wojewoda rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] października 2010 r. Nr [...] stwierdził nieważność zarządzenia Nr [...] Wójta Gminy J. z dnia [...] września 2010 r. w sprawie powierzenia stanowiska Dyrektora Szkoły Podstawowej [...].

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego podniesiono, że mocą przedmiotowego zarządzenia Wójt Gminy J. powierzył B.D. stanowisko Dyrektora Szkoły Podstawowej [...] na okres od 1 września 2010 r. do dnia 31 sierpnia 2011 r. (§ 1 zarządzenia).

W ocenie organu nadzoru zarządzenie podjęte zostało z istotnym naruszeniem art. 36a ust. 13 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.), zwanej dalej u.s.o.

Zgodnie z tym przepisem, stanowisko dyrektora szkoły lub placówki powierza się na 5 lat szkolnych. W uzasadnionych przypadkach można powierzyć to stanowisko na krótszy okres, jednak nie krótszy niż 1 rok szkolny. Z normatywnego brzmienia cytowanego przepisu wynika, iż zasadą jest powierzanie stanowiska dyrektora na okres 5 lat szkolnych, zaś wyjątkiem od tej zasady - powierzenie na okres krótszy. Wyjątek ten musi być jednak uzasadniony.

Powyższa regulacja jednoznacznie wskazuje, iż wolą ustawodawcy było zapewnienie cech trwałości stosunku pracy na stanowisku dyrektora szkoły, a wszelkie ingerencje w tego rodzaju stosunek muszą być traktowane jako odstępstwo od powyższej zasady.

Ocena co do skrócenia okresu powierzenia stanowiska dyrektora leży w gestii organu prowadzącego, niemniej jednak nie oznacza pełnej dowolności. Decyzja organu w zakresie skrócenia okresu powierzenia stanowiska dyrektora nie jest decyzją arbitralną i podlega kontroli, a jeżeli jest niczym nieuzasadniona, może prowadzić do naruszenia prawa, co stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności zarządzenia.

W ocenie organu nadzoru, wskazane w uzasadnieniu zarządzenia przyczyny,

nie mieszczą się w pojęciu uzasadnionego przypadku, o którym mowa w art. 36a ust. 13 u.s.o.

Przesłane organowi nadzoru pisemne wyjaśnienia, również nie uzasadniają w sposób szczegółowy przesłanek takiego skrócenia. Tutaj pojawiają się ogólnikowe, niczym nie poparte stwierdzenia, iż: "powierzenie stanowiska na jeden rok było uzasadnione złą atmosferą panującą w szkole, ( ... ) nasiliły się skargi telefoniczne i anonimy składane do różnych instytucji (Urząd Gminy J., Kuratorium Oświaty, prasa lokalna)".

W myśl art. 36a ust. 2 u.s.o. zasadą jest wyłanianie kandydata na stanowisko dyrektora szkoły w drodze konkursu. Istotą postępowania konkursowego jest wybór kandydata, nie tylko spełniającego wszystkie wymagania określone przepisami prawa, lecz również kandydata, który swoją wiedzą, doświadczeniem i postawą będzie gwarantował najlepsze funkcjonowanie i organizację szkoły.

B.D., wygrywając konkurs stosunkiem głosów 8 do 2, została uznana za najlepszego kandydata na stanowisko dyrektora szkoły. Oznacza to, że Komisja Konkursowa, w drodze merytorycznej oceny uznała, iż B.D. spełnia wszystkie niezbędne wymogi do ubiegania się o stanowisko dyrektora szkoły oraz, że jej kwalifikacje i doświadczenie dają gwarancję prawidłowego wypełniania funkcji dyrektora.

Organ nadzoru podkreślił ponadto, że dotychczasowa ocena pracy zawodowej B.D. ustalona została jako dobra.

Powierzenie stanowiska dyrektora szkoły na okres krótszy może nastąpić tylko w uzasadnionych przypadkach, przy czym przepisy u.s.o. nie wskazują sytuacji uzasadniających powierzenie stanowiska na okres skrócony. W tych okolicznościach należy przyjąć, iż chodzi tu w szczególności o okoliczności dotyczące szkoły jako pracodawcy (np. planowana likwidacja szkoły czy zmiana profilu nauczania wymagająca ponownego przeprowadzenia konkursu na stanowisko dyrektora) bądź nauczyciela (np. wniosek nauczyciela o powierzenie mu stanowiska dyrektora na okres krótszy niż 5 lat, czy nieprawidłowości w funkcjonowaniu wcześniej kierowanych przez niego placówkach oświatowych). Co istotne jednak, zawsze powinna być to przyczyna realnie istniejąca, obiektywna.

Organ administracji samorządowej ma obowiązek działania na podstawie i w granicach prawa. W orzecznictwie i literaturze jednolicie podkreśla się, iż bez względu na formę, podejmowane w ramach uznania administracyjnego rozstrzygnięcia muszą opierać się na obiektywiźmie, bezstronności, rzetelnym i bezstronnym ustaleniu stanu faktycznego, co ma znaleźć wyraz w podaniu uzasadnienia swego stanowiska.

Uznanie administracyjne nie oznacza bowiem niczym nie skrępowanego, dowolnego działania.

Powierzenie stanowiska na okres krótszy niż pięć lat nie może zatem nastąpić bez istnienia obiektywnej (rzeczywistej) przyczyny, a więc mimo braku "uzasadnionego przypadku". Jeżeli bowiem powierza się stanowisko dyrektora szkoły na krótszy okres niż pięć lat bez istnienia stosownego uzasadnienia, to w ten sposób dochodzi do naruszenia normy prawnej.

Taka sytuacja ma miejsce w przedmiotowej sprawie.

W ocenie organu nadzoru wskazane przez Wójta Gminy J. przyczyny ("zła atmosfera w szkole", "skarżący wskazywali na niewłaściwą komunikację z dyrektorem", "wystąpiły istotne niedociągnięcia w sprawowaniu I nadzoru pedagogicznego", "nasiliły się skargi telefoniczne i anonimy") nie mieszczą się w pojęciu uzasadnionego przypadku, o którym mowa w art. 36a ust. 13 ustawy o systemie oświaty.

Wójt Gminy nie wyjaśnił, co konkretnie oznaczają sformułowania typu: "zła atmosfera w szkole", "niewłaściwa komunikacja z dyrektorem", "niedociągnięcia w sprawowaniu nadzoru" - o jakie niedociągnięcia chodzi, nie uszczegółowił również, czego dotyczyły "skargi i anonimy" oraz czy zostały uznane za zasadne w przewidzianym trybie.

Ogólnikowe i mało precyzyjne stwierdzenia, składające się na treść uzasadnienia do zarządzenia nie zostały poparte dowodami i rzetelną argumentacją, na podstawie których wojewoda w trybie nadzoru mógłby ocenić, czy w przedmiotowej sprawie faktycznie zachodziły okoliczności, stanowiące uzasadniony powód powierzenia B.D. stanowiska Dyrektora Szkoły Podstawowej [...] na okres 1 roku.

Organ nadzoru przytoczył pogląd Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu zawarty w wyroku z dnia 25 listopada 2009 r., sygn. akt IV SA/Wr 502/09.

W ocenie wojewody, przewidziane przez ustawodawcę w art. 36a ust. 13 u.s.o., skrócenie kadencji dyrektora szkoły nie może być utożsamiane i wykorzystywane jako instrument dokonywania oceny dotychczasowego pełnienia funkcji przez osobę wybraną w konkursie na to stanowisko.

Skracanie okresu powierzenia stanowiska dyrektora szkoły w celu zweryfikowania jego predyspozycji i kwalifikacji do kierowania szkołą nie może stanowić i nie stanowi uzasadnionej przyczyny, o której mowa w art. 36a ust. 13 u.s.o.

Na ocenę zgodności z prawem przedmiotowego zarządzenia nie może mieć wpływu powołana przez Wójta Gminy J. okoliczność, iż "powierzenie stanowiska w trybie art. 36a ust. 4 cytowanej ustawy (...) wiązałoby się z koniecznością zwolnienia z pracy innego nauczyciela tej szkoły (...). Nie można również byłoby powierzyć stanowiska dyrektora nauczycielowi tej szkoły, ponieważ żaden z zatrudnionych w szkole nauczycieli nie spełnia wymogu posiadania formalnych kwalifikacji do zarządzania szkołą".

W przedmiotowej sprawie odbył się bowiem konkurs, zaś komisja wyłoniła kandydata na stanowisko, a zatem przepis art. 36 a ust. 4 u.s.o. nie mógł być w ogóle stosowany.

Skargę sądową na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze złożył Wójt Gminy J., zarzucając naruszenie:

1) art. 91 ust.1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm., zwanej dalej "u.s.g.") poprzez stwierdzenie nieważności zarządzenia, pomimo tego, że nie zachodziły przesłanki prawne do wszczęcia postępowania nadzorczego, ani tym bardziej stwierdzenia jego nieważności;

2) art. 91 ust. 3 u.s.g., poprzez nadanie zaskarżonemu rozstrzygnięciu nadzorczemu charakteru zbyt ogólnego, bez wskazania konkretnych, obiektywnych przyczyn stwierdzenia nieważności przedmiotowego zarządzenia;

3) art. 36a ust. 13 u.s.o., poprzez uznanie, że w niniejszej sprawie nie zachodzą przesłanki do powierzenia B.D. stanowiska Dyrektora Szkoły Podstawowej [...] na okres 1 roku szkolnego, lecz powierzenie tej funkcji powinno nastąpić na okres 5 lat szkolnych;

4) art. 7, 77 i 80 k.p.a. w zw. z art. 91 ust. 5 u.s.g., poprzez zaniechanie wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego koniecznego do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy i nie wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy w zakresie dotyczącym przyczyn powierzenia B.D. stanowiska dyrektora szkoły na okres 1 roku szkolnego, w szczególności poprzez pominięcie zgłaszanych przez skarżącego na etapie postępowania nadzorczego istotnych dowodów z dokumentów i z zeznań świadków, przemawiających za powierzeniem jej stanowiska na krótszy okres czasu.

Wskazując na powyższe zarzuty, wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że nie zachodziły przesłanki do wszczęcia postępowania nadzorczego, a tym samym do stwierdzenia nieważności w/w zarządzenia Wójta Gminy J.. Zgodnie z art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne, natomiast o nieważności orzeka organ nadzoru. Należy jednak mieć na względzie, że użyty w tym przepisie przez ustawodawcę termin "sprzeczne" jest pojęciem nieostrym, stanowi zwrot niedookreślony.

Skoro w art. 36a ust. 13 u.s.o. ustawodawca zezwala na to, żeby w "uzasadnionych przypadkach" powierzyć stanowisko dyrektora na krótszy okres niż 5 lat szkolnych, jednak nie krótszy niż l rok szkolny, to organ administracji samorządowej może skorzystać z tego uprawnienia, które mieści się w granicach swobodnego uznania.

Organ nadzoru może skorzystać ze środka nadzoru, jaki przysługuje mu z mocy art. 91 ust. 1 u.s.g., pod warunkiem jednak, że wykaże, iż w danej sprawie zachodzi "sprzeczność" uchwały lub zarządzenia z prawem. Aby wykazać ową sprzeczność, organ nadzoru winien w sposób wyczerpujący zapoznać się z stanem faktycznym i dowodami występującymi w danej sprawie, a tego w przedmiotowej sprawie Wojewoda zaniechał. Wójt Gminy J. na etapie postępowania nadzorczego złożył dodatkowe wyjaśnienia, których jednak organ nadzoru nie wziął pod uwagę. Wniósł również o przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego, obejmującego dowód z zeznań świadków, analizę skarg złożonych do Wójta Gminy J., analizę dokumentacji, zalecenia powizytacyjne Kuratora Oświaty, jednak organ nadzoru z niezrozumiałych powodów pozostawił te wnioski bez rozpoznania i wydał zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze.

Zgodnie z art. 36a ust. 13 u.s.o., stanowisko dyrektora szkoły lub placówki powierza się na 5 lat szkolnych. W "uzasadnionych przypadkach" można powierzyć to stanowisko na krótszy okres, jednak nie krótszy niż 1 rok szkolny.

Powierzenie stanowiska na 5 lat szkolnych (tj. od 1 września danego roku szkolnego) jest zasadą, jednakże, jak wynika z drugiego zdania komentowanego ust. 13, nie bezwzględną. Powierzenie na okres krótszy niż 5 lat szkolnych może bowiem nastąpić, choć tylko "w uzasadnionych przypadkach". Jest to zwrot niedookreślony, zakładający znaczny margines swobody organu prowadzącego przy podejmowaniu decyzji. Niewątpliwie wszystkich "uzasadnionych przypadków" nie da się przewidzieć, niemniej jednak uzasadniona przez organ prowadzący, negatywna ocena pracy i zachowania się kandydatki w okresie poprzedzającym powołanie, zwłaszcza jeśli zajmowała ona wcześniej powierzane stanowisko, może i powinna być w konkretnych okolicznościach sprawy uznana za dopuszczalne.

Wprawdzie uznaniowy charakter zarządzenia nie wyklucza sam przez się kontroli nadzorczej lub sądowej, ale zakres tej kontroli ogranicza się do kontroli zgodności decyzji (zarządzenia) z normami dopełnienia. Natomiast sam wybór rozstrzygnięcia, dokonywany w kryteriach słuszności i celowości, pozostaje już poza kontrolą sądowo-administracyjną. Organ nadzoru, ani sąd administracyjny nie są bowiem władni kwestionować celowości rozstrzygnięcia organu, jeżeli organ administracji wydając zarządzenie rozważył wszystkie okoliczności i postępowanie prowadził zgodnie z regułami k.p.a. Zarządzenie wydane przez Wójta Gminy J. w tej konkretnej sprawie niewątpliwie mieści się w ramach uznania administracyjnego, a w konsekwencji nie zachodziły przesłanki prawne uprawniające do stwierdzenia jego nieważności.

Wójt Gminy J. już w piśmie z dnia 17 września 2010 r. informował Dyrektora Wydziału Nadzoru i Kontroli Urzędu Wojewódzkiego o przyczynach powierzenia B.D. stanowiska dyrektora na okres 1 roku. Uzasadnione to było niewłaściwymi relacjami w gronie pedagogicznym, pogarszającymi się wynikami nauczania w szkole, skargami na dyrektora dotyczącymi spraw kadrowych, prowadzenia dokumentacji, organizacji zajęć w świetlicy, niewłaściwą komunikacją z dyrektorem

W niniejszej sprawie wystąpiły okoliczności, które dowodzą prawidłowości zarządzenia Wójta Gminy J., jak również braku przesłanek do wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego.

Za powierzeniem B.D. stanowiska Dyrektora Szkoły w P. na okres 1 roku szkolnego przemawiał fakt, że do konkursu na stanowisko dyrektora w/w placówki szkolnej przystąpiła tylko ona - dotychczasowa dyrektor szkoły, której postępowanie w okresie poprzedzającym powierzenie tego stanowiska było powodem uwag i skarg ze strony innych nauczycieli, rodziców, uczniów, jak również osób nie związanych bezpośrednio ze szkołą (o czym wójt informował w piśmie [...] z dnia 13.10.2010 r.). Poza tym, nie można było powierzyć stanowiska dyrektora któremukolwiek nauczycielowi tej szkoły, gdyż żaden z nich nie spełniał i nie spełnia wymogu posiadania formalnych kwalifikacji do zarządzania szkołą.

W czasie sprawowania drugiej kadencji na stanowisku dyrektora B.D. otrzymała dobrą ocenę pracy zawodowej (poprzednia była wyróżniająca), z kolei wnioski powizytacyjne Kuratora Oświaty wskazywały na uchybienia w kierowaniu szkołą, jak również w prowadzeniu dokumentacji szkolnej. Nadto wpłynęły dwie skargi pisemne na dyrektor oraz udzielona była jej nagana ze strony Wójta Gminy J., która to kara uległa zatarciu.

W okresie marzec - maj 2010 r. nasiliły się skargi telefoniczne na dyrektor, informujące Wójta Gminy J. o nieprawidłowościach w zarządzaniu szkołą. Skargi anonimowe wpłynęły również do Kuratora Oświaty.

Ponadto wyniki sprawdzianu wewnętrznego w 2008 r. były na poziomie wyników niskich, a wyniki z 2009 r. wskazują, że uczniowie osiągają umiejętności poniżej poziomu średniego, realizacja sprawdzianu na poziomie 52,25% świadczy, że część uczniów nie została przygotowana do kontynuowania nauki w gimnazjum. Natomiast w wyniku przeprowadzonej w grudniu 2008 r. wizytacji szkoła otrzymała m.in. zalecenia wprowadzenia zmian w procesie nauczania w oparciu o analizę wyników nauczania i wyników sprawdzianu zewnętrznego. Pomimo tego, dyrektor nie przedstawiła dotychczas wójtowi informacji o wprowadzeniu i skuteczności realizowanych programów naprawczych.

Wskazane powyżej przyczyny, uzasadniające w sposób szczegółowy skrócenie okresu powierzenia stanowiska dyrektora szkoły, mieszczą się w pojęciu "uzasadnionego przypadku", o którym stanowi art. 36a ust. 13 ustawy.

B.D. wygrywając konkurs na dyrektora szkoły została uznana za najlepszego kandydata na to stanowisko. Komisja konkursowa ustaliła, że spełnia ona niezbędne wymogi do ubiegania się o stanowisko dyrektora szkoły. Nie zmienia to jednak faktu, że ocena jej pracy zawodowej, uwagi i skargi ze strony innych nauczycieli, rodziców uczniów, a nawet osoby spoza "środowiska szkolnego" w okresie bezpośrednio poprzedzającym konkurs świadczą o tym, że zachodził w niniejszej sprawie "uzasadniony przypadek" do powierzenia jej tego stanowiska na okres czasu krótszy od maksymalnego.

Uzasadniona przez Wójta Gminy J., negatywna ocena pracy i zachowania się dyrektor B.D. w okresie poprzedzającym powołanie potwierdza, że zarządzenie, które organ nadzoru uznał za sprzeczne z prawem, w rzeczywistości jest zgodne z prawem.

Uzasadniając zarzut naruszenia art. art. 7, 77 i 80 k.p.a. w zw. z art. 91 ust. 5 u.s.g. skarżący podniósł, że zgodnie z zawartą w art. 7 k.p.a. zasadą prawdy obiektywnej organy administracji publicznej podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy. Zgodnie z tą zasadą organ prowadzący postępowanie, miał obowiązek zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący materiału dowodowego, aby ustalić stan faktyczny sprawy zgodny z rzeczywistością. W szczególności obowiązany był dokonać wszechstronnej oceny okoliczności towarzyszących powierzeniu B.D. stanowiska dyrektora szkoły, na podstawie analizy całego materiału dowodowego, a stanowisko wyrażone w rozstrzygnięciu nadzorczym uzasadnić w sposób wymagany przez przepisy k.p.a. Skoro organ nadzoru nie dopuścił i nie przeprowadził dowodów z zeznań świadków oraz dowodów z dokumentów, wskazanych przez Wójta Gminy J. na etapie postępowania nadzorczego w piśmie z dnia 13 października 2010 r., na okoliczności dotyczące nieprawidłowości w sprawowaniu przez B. D. funkcji dyrektora, to zakres postępowania dowodowego był nienależyty, dotknięty poważnymi uchybieniami. W istocie organ nadzoru stwierdził nieważność zarządzenia, na podstawie niekompletnego, nie w pełni rozpatrzonego materiału dowodowego.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wnosił o jej oddalenie, podtrzymując argumentację przytoczoną w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego.

Odnosząc się do zarzutu wymienionego w pkt 4 petitum skargi podniesiono, że przedmiotem oceny organu nadzoru był jedynie zakwestionowany akt prawny i jego uzasadnienie. Wójt miał możliwość kompleksowego złożenia wyjaśnień w stosunku do wydanego zarządzenia, a tym samym miał więc możliwość czynnego udziału w postępowaniu.

Jakkolwiek organ nadzorczy, badając uchwałę lub zarządzenie organu gminy, prowadzi postępowanie wyjaśniające, to jednak jego rozstrzygnięcie w ramach tego postępowania nie ma charakteru merytorycznego i dlatego nie dadzą się tu zastosować wprost przepisy o postępowaniu dowodowym z k.p.a. Przedmiotem postępowania nadzorczego jest bowiem zgodność z prawem uchwały lub zarządzenia organu gminy i w tym jedynie zakresie prowadzone jest postępowanie wyjaśniające.

Organ nadzoru nie kwestionował okoliczności podniesionych w uzasadnieniu przedmiotowego zarządzenia. Uznał zatem za ustalony stan faktyczny w przedmiotowej sprawie, nie było więc podstaw do dalszego prowadzenia postępowania dowodowego.

Organ nadzoru badał jedynie, na jakich ustaleniach wójt się oparł, wydając przedmiotowe zarządzenie, nie należało zaś do niego przeprowadzanie dowodów zmierzających do ustalenia, czy w danym przypadku faktycznie zaistniały szczególne okoliczności uzasadniające skrócenie powierzenia stanowiska dyrektora szkoły.

Przedmiotem analizy organu nadzoru nie może być zasadność, słuszność czy celowość rozstrzygnięcia organu gminy w przedmiocie skrócenia kadencji dyrektora szkoły i organ nadzoru nie weryfikował, ani tym bardziej nie podważał okoliczności wskazanych przez wójta.

Przedmiotem kontroli organu nadzoru była jedynie analiza tych okoliczności w kontekście pojęcia "uzasadnionego przypadku" , o którym mowa w art. 36a ust. 13 u.s.o. W wyniku tej analizy stwierdzono, że całokształt okoliczności przedstawionych przez Wójta Gminy J. nie stanowi uzasadnionego przypadku w rozumieniu art. 36a ust. 13 u.s.o.

Sąd zważył, co następuje:

Skarga nie jest zasadna.

Przepisy u.s.o. stanowią, że stanowisko dyrektora szkoły lub placówki, powierza organ prowadzący szkołę lub placówkę (art. 36a ust. 1). Przy czym, jeśli kandydat na to stanowisko zostanie wyłoniony w drodze konkursu, nie można odmówić mu powierzenia stanowiska dyrektora (art. 36a ust. 2).

Z literalnego brzmienia art. 36a ust. 13 zdanie 1 u.s.o. wynika, że zasadą jest powierzenie stanowiska dyrektora szkoły lub placówki na 5 lat szkolnych.

O tym, że jest to regułą, świadczy użycie przez ustawodawcę zwrotu "powierza" oraz danie prymatu maksymalnemu czasokresowi sprawowania tego stanowiska (pięcioletnia kadencja). Z pewnością celem takiego zabiegu legislacyjnego, jest chęć zapewnienia cech trwałości stosunku pracy na stanowisku dyrektora.

Drugie zdanie art. 36a ust. 13 u.s.o. wprowadza wyjątek od przedstawionej wyżej reguły. Stwarza bowiem możliwość organowi prowadzącemu szkołę lub placówkę powierzenia stanowiska dyrektora na okres krótszy, jednak nie krótszy niż 1 rok szkolny. Przy czym ustawodawca uzależnia powierzenie tego stanowiska na krótszy czasokres, od zaistnienia "uzasadnionego przypadku". Akt powierzenia stanowiska dyrektora na krótszy okres niż 5 lat szkolnych jest wprawdzie aktem o charakterze uznaniowym (użycie zwrotu "można powierzyć"), ale owa uznaniowość nie oznacza dowolności czy też arbitralności, gdyż zdeterminowana jest wykazaniem istnienia "uzasadnionego przypadku" w konkretnej sprawie. Wprawdzie ocena co do skrócenia kadencji leży w gestii organu prowadzącego szkolę lub placówkę, jednak podlega ona nadzorowi i jeżeli jest niczym nieuzasadniona, nie może prowadzić do naruszenia prawa (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 maja 2002 r. , sygn. akt I SA 3085/2001 - LEX nr 81668).

Przepisy u.s.o. nie definiują pojęcia "uzasadnionego przypadku". W orzecznictwie wypracowany został pogląd, że "(...) w uzasadnionym przypadku mieści się nie tylko sytuacja, w której brak jakiegokolwiek umotywowania wspomnianego wyjątku, ale i przypadek podobny określonemu wartościowaniu organu gminy, oceniony następnie przez organ nadzoru i sąd administracyjny" (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 25 listopada 2009 r. , sygn. akt IV SA/Wr 502/09). Przy czym, o istnieniu "uzasadnionego przypadku" ma świadczyć argumentacja użyta w zarządzeniu, a nadto odpowiednie udokumentowanie (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 maja 2002 r. sygn. akt I SA 3085/01).

Aby ocenić legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego, należy wpierw zbadać zakwestionowane przez Wojewodę Zarządzenie Nr [...] Wójta Gminy J. z dnia [...] września 2010 r.

W § 1 tego aktu wójt powierzył B. D. stanowisko Dyrektora Szkoły Podstawowej [...] w P. na okres od 1 września 2010 r. do dnia 31 sierpnia 2011r.

Pierwsze zdanie uzasadnienia zarządzenia stanowi swego rodzaju preambułę. W następnych trzech zdaniach Wójt Gminy J. tłumaczy, dlaczego nie przedłużył B. D. powierzenia stanowiska dyrektora szkoły po upływie kadencji, lecz ogłosił konkurs.

W kolejnych trzech zdaniach (od drugiego akapitu), wójt informuje o zmianie przedstawiciela do konkursu dokonanej przez Radę Pedagogiczną Szkoły Podstawowej w P. oraz, że wniosek o przeprowadzenie powtórnych wyborów podpisała B. D., jako przewodnicząca rady pedagogicznej. W czwartym zdaniu jest mowa o tym, że wpływały bliżej nieokreślone skargi i anonimy wskazujące na "złą atmosferę w szkole", ale również "podpisane przez rodziców listy poparcia dla Pani Dyrektor".

W następnych dwóch zdaniach (trzeci akapit), mowa jest o tym, że Komisja Konkursowa rekomendując kandydatury zaproponowała powierzenie stanowiska na czas krótszy niż 5 lat,"(...) dając czas Pani Dyrektor na uzdrowienie relacji z kadrą pedagogiczną i rodzicami. Przy ogłoszeniu wyniku konkursu Pani B. D. została o tym poinformowana".

W tym miejscu zauważyć trzeba, że te okoliczności nie są udokumentowane (por. oświadczenie pełnomocnika skarżącego złożone na rozprawie w dniu 19 stycznia 2011 r. – k. 46) oraz, że do kompetencji Komisji Konkursowej nie należy rekomendacja, na jaki czasokres organ prowadzący szkołę może powierzyć stanowisko dyrektora wskazanemu przez siebie kandydatowi. Nadto protokół z posiedzenia Komisji Konkursowej (k.11-16 akt sądowych) nie potwierdza okoliczności przedstawionych w uzasadnieniu zarządzenia.

W ostatnim zdaniu uzasadnienia zarządzenia wyrażono obawę, że "(...) brak współpracy członków Rady Pedagogicznej i dyrektora między sobą i rodzicami wpłynie negatywnie na jakość pracy szkoły i pogorszy (dotychczas średnie wyniki nauczania (...)". W tej sytuacji Wójt Gminy J. "(...) powierzył stanowisko dyrektora szkoły Pani B. D. na jeden rok oczekując, że w tym czasie przekona Ona nauczycieli i rodziców do własnej koncepcji kierowania szkołą, co pozwoli w przyszłym roku na przedłużenie powierzenie stanowiska".

Mając na uwadze treść uzasadnienia przedmiotowego zarządzenia, organ nadzoru prawidłowo skonstatował, że wskazane w nim przyczyny mające uzasadniać skrócenie okresu powierzenia stanowiska dyrektora szkoły, nie można rozpatrywać w kategoriach "uzasadnionego przypadku", o którym mowa w art. 36a ust. 13 u.s.o.

Posługiwanie się ogólnikami, domniemaniami, kwestiami nieistotnymi, opieranie się na bliżej nieokreślonych, a nadto niezbadanych co do ich zasadności skargach i anonimach oraz stawianie hipotez, daje asumpt do stwierdzenia, że Wójt Gminy J. nie wykazał w zakwestionowanym przez organ nadzoru zarządzeniu istnienia "uzasadnionego przypadku", uprawniającego do powierzenia B. D. stanowiska dyrektora szkoły na czas krótszy niż 5 lat szkolnych.

Zastosowanie przez organ prowadzący szkołę art. 36a ust. 13 zdanie 2 u.s.o. wymaga przedstawienia w akcie powierzenia stanowiska dyrektora szkoły lub placówki rzetelnej argumentacji, wskazującej na rzeczywiste i obiektywne przyczyny odstąpienia od zasady wyrażonej w zdaniu 1 tego przepisu.

Skoro w przedmiotowej sprawie tak się nie stało, organ nadzoru trafnie stwierdził nieważność zarządzenia z powodu istotnego naruszenia art. 36a ust. 13 u.s.o.

Po doręczeniu zarządzenia, Wójt Gminy J. w korespondencji z organem nadzoru, powtórzył argumenty zawarte w uzasadnieniu zarządzenia, a nadto próbował wykreować nowe okoliczności, które nie były wskazane w uzasadnieniu zarządzenia.

Zasygnalizowanie w pismach z dnia 17 września 2010 r. i z dnia 13 października 2010 r. oraz w skardze dodatkowych okoliczności, mających usprawiedliwić powierzenie B. D. stanowiska dyrektora na okres jednego roku szkolnego (rzekomo negatywna ocena pracy i zachowania się kandydatki w okresie poprzedzającym powołanie dokonana przez organ prowadzący szkołę, jak i przez organ nadzoru pedagogicznego), nie może konwalidować braków zarządzenia w zakresie ujawnienia w nim rzeczywistej, obiektywnie występującej "uzasadnionej przyczyny".

Za chybiony należy uznać zarzut wymieniony w pkt 1 petitum skargi.

W świetle utrwalonego orzecznictwa, do którego przyłącza się skład orzekający wynika, że wojewoda w ramach kompetencji przewidzianych w art. 91 ust. 1 uprawniony jest do weryfikowania aktów dotyczących powierzenia stanowiska dyrektora szkoły lub placówki.

Przepisy u.s.o. nie określają prawnej formy działania organu w sprawie powierzenia stanowiska dyrektora szkoły. Przyjmuje się jednak, że następuje to w formie zarządzenia.

Nie ulega wątpliwości, że powierzenie stanowiska dyrektora szkoły ma charakter kompetencji władczej, związanej z wykonywaniem zadań publiczno-prawnych w zakresie oświaty. Kwestię zaliczenia tego rodzaju spraw do spraw z zakresu administracji publicznej przesądziła uchwała 7 sędziów NSA z dnia 16 grudnia 1996 r. , sygn. akt OPS 6/96 (ONSA z 1997 r. Nr 2, poz. 48).

Nie jest trafny zarzut naruszenia art. 91 ust. 3 u.s.g., gdyż zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze zawiera wszystkie elementy wymagane tym przepisem.

Nie można podzielić zasadności zarzutu wymienionego w pkt 3 petitum skargi. Zarzut ten jest zresztą przewrotny i zawiera fałszywą tezę, ponieważ organ nadzoru nie twierdził (nie ma zresztą takich uprawnień), że w przypadku B. D. nie zachodziły przesłanki do powierzenia jej stanowiska dyrektora szkoły na okres 1 roku szkolnego, lecz powierzenie tej funkcji powinno nastąpić na okres 5 lat szkolnych.

Wojewoda nie był w przedmiotowej sprawie organem decyzyjnym, lecz organem nadzoru, uprawnionym do zbadania legalności Zarządzenia Nr [...] Wójta Gminy J. z dnia 1 września 2010 r. Wojewoda w sposób jasny i zrozumiały wyłożył przyczyny zakwestionowania badanego aktu. Uznał bowiem, że okoliczności przytoczone w treści zarządzenia i użyta w nim argumentacja nie świadczą o istnieniu "uzasadnionego przypadku", a tym samym, że owo zarządzenie narusza art. 36a ust. 13 u.s.o.

Ubocznie wskazać należy, że wbrew stanowisku wojewody, za "uzasadnioną przyczynę" powierzenia stanowiska dyrektora szkoły lub placówki na krótszy okres niż na 5 lat szkolnych (art. 36a ust. 13 zdanie 2 u.s.o.) , można uznać negatywną ocenę pracy i zachowania się kandydatki w okresie poprzedzającym powołanie. Rzecz jednak w tym, że tych przyczyn nie wskazano w uzasadnieniu zarządzenia.

Chybiony jest zarzut wymieniony w pkt 4 petitum skargi.

Organ nadzoru, badając określone akty wydane przez organ gminy prowadzi wprawdzie postępowanie wyjaśniające, jednak wydawane rozstrzygnięcia nadzorcze nie mają charakteru merytorycznego. Nie można zatem w tym postępowaniu stosować wprost przepisów k.p.a. w zakresie postępowania dowodowego.

Wojewoda nie kwestionował w przedmiotowej sprawie okoliczności przytoczonych w uzasadnieniu zarządzenia. Nie było zatem potrzeby przeprowadzenia postępowania dowodowego w zakresie wskazanym w piśmie z dnia 13 października 2010 r.

Próba wywołania postępowania dowodowego oznacza, że organ miał świadomość, iż uzasadnienie zarządzenia dotknięte jest brakami. Poza tym postępowanie dowodowe było niedopuszczalne, skoro miało wykazać okoliczności, które nie były podane w treści zarządzenia, a zostały wykreowane później (rzekomo negatywna ocena pracy i zachowania się kandydatki w okresie poprzedzającym powołanie).

Z tych względów należało orzec jak w sentencji, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).