Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 684/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-02-03 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 3 pkt 9, art. 48 ust. 1, art. 50 i 51
journal: Dz.U. 2017 poz 1332
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędziowie: sędzia NSA Roman Ciąglewicz (spr.) sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz po rozpoznaniu w dniu 3 lutego 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. W., P. W. i G. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 14 września 2018 r., sygn. akt II SA/Kr 848/18 w sprawie ze skargi K. W., P. W. i G. M. na decyzję nr [...] Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia [...] kwietnia 2018 r., znak: [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Uzasadnienie.

Wyrokiem z dnia 14 września 2018 r., sygn. akt II SA/Kr 848/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę K. W., P. W. i G. M. na decyzję nr [...] Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie, z dnia [...] kwietnia 2018 r., znak: [...], w przedmiocie nakazu rozbiórki.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Zakopanem, dalej także: "PINB", decyzją z dnia [...] listopada 2017 r. znak: [...], wydaną na podstawie 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2017 r. poz. 1332, ze zm.) nakazał inwestorom: G. M., K. W. i P. W. oraz właścicielowi działki ewid. nr A obr. [...] w Zakopanem: Gminie Miasto Zakopane rozbiórkę schodów zewnętrznych oraz rampy wjazdowej położonej na działce ewid. nr A obr. [...] w Zakopanem przy ul. K. - służących jako dojście do budynku mieszkalno-usługowego zlokalizowanego na działce ewid. nr B obr. [...] w miejscowości Zakopane - wybudowanych bez wymaganego pozwolenia na budowę.

Odwołanie od ww. decyzji wnieśli G. M., K. W., P. W., domagając się jej uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji.

Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie, dalej także: "MWINB", decyzją z dnia [...] kwietnia 2018 r., znak: [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. w związku z art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane, utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.

Organ odwoławczy powołał się na treść art. 153 P.p.s.a. i wskazał, że ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone zostały w uzasadnieniu prawomocnego wyroku WSA w Krakowie z dnia 10 listopada 2016 r., sygn. akt II SA/Kr 963/16. Organ II instancji podkreślił, że przedmiotem postępowania jest ocena zasadności nałożenia obowiązku rozbiórki; schodów zewnętrznych oraz rampy wjazdowej położonej na działce ewid. nr A obr. [...] w Zakopanem przy ul. K. Jak wynika z ustalonego stanu faktycznego, przedmiotowe schody oraz rampa wykonane zostały w technologii szkieletowej - drewnianej, posadowione na brukowanej utwardzonej nawierzchni ulicy K. w Zakopanem. Schody te stanowią samodzielną samonośną konstrukcję, nie są powiązane konstrukcyjnie z budynkiem mieszkalno-usługowym znajdującym się na działce ewid. nr B obr [...] w Zakopanem. Pełnią jednak wobec budynku rolę służebną umożliwiając wejście przez drzwi znajdujące się ponad 80 cm nad poziomem ulicy. Sąd nie przesądził o charakterze przedmiotu postępowania pozostawiając tę kwestię do ustalenia organom nadzoru budowlanego. Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji PINB uznał przedmiotowe schody za tymczasowy obiekt budowlany, który istnieje dłużej niż 180 dni. Powołując się na treść art. 3 pkt 5 ustawy Prawo budowlane organ odwoławczy wskazał, że aby jakiś obiekt uznany został za tymczasowy obiekt budowlany, musi spełniać łącznie dyspozycje dwóch definicji, tj. ma mieć charakter tymczasowy oraz być budynkiem, budowlą lub obiektem małej architektury. Będące przedmiotem postępowania schody winny zostać uznane za budowlę przeznaczoną do przeniesienia w inne miejsce przed upływem jej trwałości technicznej. Schody oraz pochylnia nie są połączone w sposób konstrukcyjny z budynkiem mieszkalno- usługowym na działce nr B obr. [...] w Zakopanem. Z uwagi na ich konstrukcję (lekką drewnianą) oraz brak połączenia z gruntem uznać należy, że przeznaczone są do czasowego użytkowania z przeznaczeniem do przeniesienia w inne miejsce przed upływem ich trwałości technicznej. Organ zwrócił uwagę zapadły w sprawie wyrok WSA w Krakowie, którym stwierdzono, że przedmiotowe schody wraz z rampą wjazdową winny zostać wyłączone z postępowania prowadzonego w trybie art. 50-51 ustawy Prawo budowlane do odrębnego postępowania. Organy nadzoru budowlanego związane ww. wyrokiem zobowiązane były do orzeczenia w przedmiocie ww. schodów wraz z rampą wjazdową w odrębnym postępowaniu w oparciu o inną podstawę prawną.

Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem, obiekty tymczasowe nieusunięte po upływie 180 dni polegają obowiązkowi legalizacji określonemu w art. 48 ustawy Prawo budowlane, jako obiekty niewymienione w art. 29 ustawy Prawo budowlane a tym samym niezwolnione z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Dlatego też PINB prawidłowo wydał decyzję na podstawie art. 48 ustawy Prawo budowlane. Organ I instancji nakazał rozbiórkę przedmiotowych schodów oraz rampy wjazdowej z uwagi na zapisy obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru Śródmieście Zachód, dalej także: "Plan" lub "m.p.z.p.", zgodnie z którym, działka nr A obr. [...] w Zakopanem znajduje się w obszarze oznaczonym 1.KX - teren komunikacji. W myśl ustaleń planu miejscowego, przeznaczeniem podstawowym jest ciąg pieszo - jezdny o szerokości nie mniejszej, niż 14 metrów; przeznaczenie dopuszczalne to zieleń urządzona i obiekty infrastruktury technicznej. Zakazane jest wznoszenie tymczasowych obiektów i realizowanych na zgłoszenie za wyjątkiem obiektów małej architektury takich jak pomniki, ławki, trejaże, pergole, cokoły, rzeźby oraz sezonowych ogródków gastronomicznych.

W ocenie MWINB, będące przedmiotem postępowania tymczasowe schody i rampa wjazdowa nie mogą zostać uznane za zgodne z zapisami planu miejscowego. Nie mieszczą się bowiem w kategorii zieleni urządzonej, podobnie jak nie są obiektem infrastruktury technicznej. Zdaniem MWINB, nie mogą zostać również zaliczone do obiektów dopuszczonych do budowy, nie mogą zostać uznane za obiekt małej architektury taki jak: fontanna trejaż, pergola, czy sezonowy ogródek gastronomiczny. Organ nadzoru budowlanego jest władny do wszczęcia procedury legalizacyjnej, dopiero w przypadku ustalenia, że zrealizowany obiekt jest zgodny z przepisami regulującymi kwestie zagospodarowania przestrzennego oraz z przepisami odrębnymi, w tym przepisami techniczno-budowlanymi.

Odpowiadając na uwagę dotyczącą błędnej kwalifikacji przedmiotowego obiektu budowanego i w związku z tym wadliwego uznania niezgodności z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, MWINB wskazał, że teren 1.KX przeznaczony jest pod ciąg pieszo - jezdny, a dopuszczona infrastruktura ma być związana z prawidłowym funkcjonowaniem ulicy K. jak na przykład latarnie uliczne, a nie z prawidłowym funkcjonowaniem okolicznych budynków. Dlatego też, nawet jeśli uznać przedmiotowe schody i rampę za infrastrukturę techniczną związaną z funkcjonowaniem budynku mieszkalno-usługowego na działce nr B obr 5 w Zakopanem, co wykluczone zostało zapadłym w sprawie wyrokiem WSA w Krakowie, to nie można uznać, że są one zgodne z zapisami miejscowego planu, ponieważ nie są one związane z przeznaczeniem podstawowym terenu 1.KX. Ponadto, to inwestor zobowiązany jest do wykonania budynku w sposób zgodny z przepisami prawa, tj. w taki sposób by nie naruszać praw osób trzecich jak np. prawa własności poprzez zajęcie sąsiedniej nieruchomości. W realiach niniejszej sprawy schody jak i rampa wjazdowa znajdują się na działce należącej do Gminy Miasto Zakopane co potwierdza wpis do księgi wieczystej nieruchomości. Zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem, brak prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane stanowi przesłankę do orzeczenia obowiązku rozbiórki, z uwagi na naruszenie prawa własności. Tym samym, MWINB za bezpodstawne uznał zarzuty dotyczące błędnego odstąpienia od procedury legalizacyjnej.

Nie ma wpływu na prawidłowość postępowania także poruszona w odwołaniu kwestia remontu ulicy K. którego przedmiotem są schody i rampa wjazdowa służące jako dojście do budynku na działce nr B obr 5 w Zakopanem. Odnośnie wyroku dotyczącego decyzji PINB z dnia [...] lutego 2012 r., nakazującej Burmistrzowi Miasta Zakopane przywrócenie ulicy K. do stanu poprzedniego MWINB wskazał, że zagadnienie to nie mieści się w granicach niniejszego postępowania. Schody i rampa będące przedmiotem postępowania wykonane z płyty OSB jako obiekt tymczasowy są obiektem wniesionym samowolnie, niezgodnie z zapisami planu miejscowego i z tego powodu orzeczona została ich rozbiórka. Okoliczności podniesione przez odwołujących się, jak i inne decyzje administracyjne dotyczące innych obiektów znajdujących się przy ul. K. czy też roboty związane z samym ciągiem komunikacyjnym nie mają wpływu na legalność schodów oraz rampy będących przedmiotem niniejszego postępowania.

Za nie mające związku ze sprawą organ odwoławczy uznał również uwagi dotyczące istniejących wcześniej w tym miejscu innych murowanych schodów prowadzących do nieistniejącego już budynku. Budynek znajdujący się na działce nr B obr 5 w Zakopanem powstał na podstawie decyzji Starosty Tatrzańskiego nr [...] z dnia [...] marca 2010 r. znak: [...], tym samym, za nie pozostające w związku ze sprawą uznać należy uwagi dotyczące istniejących w tym miejscu schodów z lat 60 ubiegłego wieku. Nie mogą w związku z powyższym odnieść skutku zarzuty dotyczące naruszenia przez PINB normy wynikającej z art. 38 ustawy o drogach publicznych. Ponadto organ odwoławczy zauważył, że będący przedmiotem postępowania obiekt tymczasowy nie znajduje się w pasie drogowym, tylko w ciągu drogi na działce należącej do gminy. Charakter w/w działki potwierdzają wpisy zarówno do planu miejscowego jak i księgi wieczystej nr [...], działka ta pełniła funkcję drogi od co najmniej 2004 r. tj. przed wybudowaniem budynku na działce nr B obr [...] w Zakopanem, jak i przed wykonaniem przedmiotowych schodów i rampy.

Reasumując, organ II instancji wskazał, że będące przedmiotem postępowania schody i rampa wjazdowa znajdują się na działce, którą inwestorzy nie dysponują na cele budowlane, a dodatkowo obiekty te są niezgodne z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Dlatego też organy nadzoru budowlanego zobowiązane były do orzeczenia obowiązku rozbiórki.

Skargę na powyższą decyzję wnieśli K. W., P. W. i G. M.

Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie: art. 6, art. 7, art. 8 oraz art. 107 § 1 K.p.a.; art. 80 K.p.a.; art. 31 K.p.a.; art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane; art. 29 ust. 2 pkt 15 ustawy Prawo budowlane; art. 50 i 51 ustawy Prawo budowlane; art. 52 ustawy Prawo budowlane; art. 38 ustawy o drogach publicznych.

Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę MWINB wniósł o oddalenie skargi.

Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę.

Sąd zwrócił uwagę, że sprawa zakończona wydaniem zaskarżonej obecnie decyzji, rozpoznawana była przez organy w ramach związania wynikającego z rozstrzygnięcia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie w prawomocnym wyroku z dnia 10 listopada 2016 r., sygn. akt II SA/Kr 963/16, którym uchylono uprzednio wydane w sprawie decyzje w przedmiocie nałożenia obowiązku przedłożenia projektu budowlanego zamiennego.

Sąd uznał, że organ zastosował się do zaleceń nałożonych w wyroku w sprawie sygn. akt II SA/Kr 963/16, przede wszystkim prowadząc odrębne postępowanie odnośnie wykonania schodów zewnętrznych oraz pochylni (rampy wjazdowej).

W ocenie Sądu pierwszej instancji, organy słusznie uznały, że inwestycja jest sprzeczna z postanowieniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego co wyklucza jej legalizację. Zgodnie z zapisami uchwały nr Vll/90/2011 Rady Miasta Zakopane z dnia 31 marca 2011 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Śródmieście Zachód działka nr A obr. [...] w Zakopanem znajduje się w terenie oznaczonym na rysunku planu symbolem 1.KX (teren komunikacji). W obszarze 1.KX m.p.z.p. regulowanym postanowieniami § 11 ust. 19 jako przeznaczenie podstawowe terenu wskazano ciąg pieszo - jezdny o zmiennej szerokości w liniach rozgraniczających jak na rysunku planu, nie mniejszej niż 14 metrów. Jako przeznaczenie dopuszczalne przewidziano zieleń urządzoną oraz obiekty budowlane infrastruktury technicznej. Wprowadzono również obowiązek kształtowania terenów oznaczonych symbolami 1.KX i 2.KX jako strategicznej przestrzeni publicznej, poprzez uwzględnienie zasad ustalonych w § 4 ust. 7 oraz zakazu lokalizacji obiektów tymczasowych i realizowanych na zgłoszenie, za wyjątkiem lokalizowanych w terenie 1.KX i 2.KX na zasadach określonych przez zarządcę ciągu komunikacyjnego obiektów małej architektury, takich jak np.: fontanny, pomniki, ławki, trejaże, pergole, cokoły, rzeźby oraz sezonowych ogródków gastronomicznych.

Według Sądu, będące przedmiotem postępowania schody i rampa wjazdowa pozostają w sprzeczności z zapisami planu miejscowego. Nie mieszczą się bowiem w kategorii zieleni urządzonej podobnie jak nie są obiektem infrastruktury technicznej. W myśl definicji zawartej w § 3 ust. 1 pkt 20 m.p.z.p. pod pojęciem infrastruktury technicznej nakazano rozumieć obiekty budowlane infrastruktury technicznej, związane z: a)zaopatrzeniem w energię elektryczną; b)zaopatrzeniem w gaz; c)zaopatrzeniem w wodę; d)odprowadzeniem ścieków sanitarnych i deszczowych; e)zapewnieniem dostępu do usług teleinformatycznych; f)zaopatrzeniem w ciepło; g)oświetleniem ulicznym. W związku z powyższym przedmiotowa inwestycja nie może być zakwalifikowana jako obiekt infrastruktury technicznej. MWINB słusznie uznał, że nie stanowi także obiektu małej architektury których przykładowe wyliczenie zawarte zostało w postanowieniach miejscowego planu. Zachowanie wybudowanych schodów wraz z rampą wjazdową na obszarze oznaczonym symbolem 1.KX nie może być uzasadnione również brzmieniem § 4 ust. 6 m.p.z.p. (do czego nawiązał pełnomocnik skarżących na rozprawie w dniu 14 września 2018 r.). Zgodnie z tym przepisem, obowiązujące zakazy rozbudowy budynków, zawarte w ustaleniach szczegółowych planu, nie dotyczą rozbudowy związanej z dostosowaniem budynku do potrzeb osób niepełnosprawnych, termoizolacji lub uwzględnieniem wymogów wynikających z przepisów dotyczących bezpieczeństwa publicznego oraz przepisów sanitarnych, dotyczących poprawy standardu obiektów związanych z żywieniem zbiorowym np. rozbudową kuchni i jej zaplecza. Na terenie 1.KX nie przewidziano w ogóle możliwości sytuowania budynków, stąd przepisy związane z ich rozbudową nie mogą mieć zastosowania w sprawie.

Jak podkreślił Sąd pierwszej instancji, organ nadzoru budowlanego jest władny do wszczęcia procedury legalizacyjnej dopiero w przypadku ustalenia, że zrealizowany obiekt jest zgodny z przepisami regulującymi kwestie zagospodarowania przestrzennego oraz z przepisami odrębnymi, w tym przepisami techniczno-budowlanymi. Inwestycja pozostaje w sprzeczności z przeznaczeniem terenu przewidzianym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, zatem nie było podstaw do wdrożenia postępowania legalizacyjnego.

Sąd dodał, że powyższej konstatacji nie zmienia dokonanie przez organy błędnej kwalifikacji przedmiotu postępowania poprzez przyjęcie, że schody i rampa wjazdowa są tymczasowymi obiektami budowlanymi. W przedstawionym stanie faktycznym należało bowiem uznać, że przedmiotowe schody stanowią urządzenie budowlane. W myśl definicji wynikającej z art. 3 pkt 9 ustawy Prawo budowlane, urządzenia budowlane to urządzenia techniczne związane z obiektem budowlanym zapewniające możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem. Ustawodawca przykładowo wskazał, że takimi urządzeniami są: przyłącza i urządzenia instalacyjne, w tym służące oczyszczaniu lub gromadzeniu cieków, przejazdy, ogrodzenia, place postojowe i place pod śmietniki. Związek urządzeń budowlanych z obiektem budowlanym, o jakim mowa w komentowanym przepisie, ma charakter funkcjonalny. Chodzi bowiem o zapewnienie właściwych warunków użytkowania obiektu budowlanego. Urządzenia budowlane stanowią część obiektu budowlanego, pełniąc wobec niego, technicznie rzecz ujmując, funkcję służebną albo też w pewnych przypadkach, jeśli budowane są jako obiekty odrębne, mieszczą się również w pojęciu obiektu budowlanego (w kategorii budowli). To, że urządzenia budowlane zdefiniowano oddzielnie nie oznacza, że posiadają one samodzielny byt prawny wykraczający poza granice określone w art. 3 pkt 1, gdyż urządzenia budowlane ze swojej istoty stanowią część obiektu budowlanego (por. wyrok NSA z dnia 2 grudnia 2010 r., sygn. akt II OSK 1974/10, CBOSA). Zgodnie z § 66 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1422 ze zm.) w celu zapewnienia dostępu do pomieszczeń położonych na różnych poziomach należy stosować schody stałe, a w zależności od przeznaczenia budynku - również pochylnie odpowiadające warunkom określonym w rozporządzeniu. W kolejnych przepisach rozporządzenia wskazano parametry, jakie winny spełniać schody i pochylnie. Przedstawione uregulowania wskazują, że schody stanowią ważny element obiektu budowlanego, umożliwiający jego normalne użytkowanie.

W ocenie Sądu, z zebranego w sprawie materiału dowodowego wynika w sposób nie budzący wątpliwości, że zrealizowanie schodów wraz z pochylnią miało zapewnić możliwość użytkowania budynku skarżących poprzez zapewnienie dostępu na ten sam poziom na którym usytuowane zostało wejście do budynku. Skoro schody posadowione przy ścianie budynku tworzą z nim całość funkcjonalno-użytkową zapewniając jego obsługę to oczywistym jest, że stanowią tym samym część obiektu budowlanego, co uzasadnia zastosowanie trybu z art. 48 ustawy Prawo budowlane. W świetle powyższego, odmienna w stosunku do stanowiska organów ocena Sądu, co do zakwalifikowania przedmiotowego obiektu budowlanego, nie wpływa na prawidłowość zastosowanego trybu postępowania legalizacyjnego określonego w art. 48 ustawy Prawo budowlane. W przypadku zrealizowania bez wymaganego pozwolenia urządzenia budowlanego stanowiącego część obiektu budowlanego nie znajdzie w sprawie zastosowania procedura określona w art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego, albowiem dotyczy ona wyłącznie przypadków samowoli innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1. Sąd nie podzielił również oceny skarżących, że inwestycja stanowi roboty budowlane o których mowa w art. 29 ust. 2 pkt 15 ustawy Prawo budowlane. Przepis ten zwalnia z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę inwestycji polegającej na instalowaniu urządzeń na obiektach budowlanych. W odniesieniu do przedmiotowych schodów i pochylni nie można jednak mówić o ich instalowaniu na obiekcie budowlanym. Schody stanowią samodzielną, samonośną konstrukcję i nie zostały powiązane z budynkiem. Ponadto w orzecznictwie prezentowany jest jednolicie pogląd, że instalowanie nie może spowodować zmiany parametrów samego obiektu.

Sąd zauważył, że jak wskazał sąd w poprzednim wyroku, do zalegalizowania inwestycji konieczne jest legitymowanie się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (art. 48 ust. 3 pkt 2 ustawy Prawo budowlane). Przeprowadzone postępowanie wyjaśniające wykazało, że inwestorzy nie legitymują się takim prawem, właścicielem działki nr A jest Gmina Miasto Zakopane, która kategorycznie sprzeciwiała się inwestycji, żądając rozbiórki przedmiotowych schodów i rampy wjazdowej.

Prawidłowo, w ocenie Sądu, nakaz rozbiórki został nałożony na inwestorów oraz właściciela nieruchomości tj. Gminę. Z art. 52 ustawy Prawo budowlane wynika, że obowiązek dokonania czynności nakazanych w decyzjach, o których mowa w art. 48, art. 49b, art. 50a i art. 51 ustawy Prawo budowlane, może być nałożony na inwestora, właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego.

Według Sądu pierwszej instancji, nałożenie obowiązku rozbiórki schodów i pochylni wyłącznie na inwestorów tj. G. M., K. W. i P. W., w sytuacji gdy nie posiadają żadnego tytułu prawnego do nieruchomości, byłoby niewystarczające i mogłoby rodzić problemy na etapie wykonania decyzji. Sąd zwrócił uwagę, że Gmina jako adresat decyzji nie kwestionowała nałożonego na nią obowiązku, uznając tym samym – jak się wydaje – słuszność argumentów organów orzekających w sprawie.

Odnośnie zarzutów skarżących naruszenia art. 29 ust. 2 pkt 15, art. 50 i art. 51, art. 52 ustawy Prawo budowlane, Sąd stwierdził, że rozstrzygnięcie zostało wydane na podstawie wyczerpująco zebranego materiału dowodowego i odpowiednio uzasadnione. Organy zastosowały właściwy tryb postępowania, a wobec ustalenia oczywistej niezgodności wykonanych schodów z pochylnią z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a dodatkowo brak po stronie inwestorów możliwości wykazania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane wdrożenie procedury legalizacyjnej było niecelowe. Dlatego też należało uznać, że zaskarżona decyzja wydana została zgodnie z prawem. Na przedstawioną ocenę nie może mieć wpływu okoliczność, że Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru w Krakowie błędnie określił podstawę prawną decyzji, wskazując na art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane. W ocenie Sądu omyłka ta miała charakter oczywistej omyłki pisarskiej, o czym świadczy treść uzasadnienia decyzji, gdzie organ jednoznacznie wyjaśnił dlaczego rozstrzygnięcie w sprawie zostało oparte na art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane.

Sąd uznał, że nie zasługuje na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 38 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2222 ze zm.) poprzez jego pominięcie i nie uznanie prawa do zajmowania przez skarżących części pasa drogowego, w której "od niepamiętnych czasów" znajdowały się schody. Sąd wskazał, że w niniejszej sprawie powyższy przepis nie mógł mieć zastosowania, albowiem jak wynika z ustalonego stanu faktycznego nawet jeżeli w tym samym miejscu istniały wcześniej schody to w samej skardze podano, że zostały one zlikwidowane w latach 1995-97 w czasie przebudowy ul. K. Okoliczności w jakich doszło do ich rozebrania pozostają poza przedmiotem badania w niniejszej sprawie. Schody objęte nakazem rozbiórki zostały zrealizowane jako dojście do budynku na działce nr B, który powstał na podstawie pozwolenia na budowę z dnia [...] marca 2010 r., znak: [...], zatem cytowany art. 38 nie może mieć do nich zastosowania. Ta kwestia była również przedmiotem rozważań Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 10 listopada 2016 r., sygn. akt II SA/Kr 963/16. Sąd wyraził wówczas pogląd, że kwestia istnienia schodów prowadzących do rozebranego budynku przy ul. K. [...] nie jest w sprawie istotna, a ponadto z akt administracyjnych nie wynika, aby w chwili rozpoczęcia inwestycji w tym miejscu istniały schody.

Zdaniem Sądu, nie zasługuje również na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 31 § 1 K.p.a. poprzez dopuszczenie do udziału w postępowaniu Klubu im. [...] . Klub został dopuszczony do udziału w postępowaniu postanowieniem z dnia 3 czerwca 2013 r., po tym jak stowarzyszenie wykazało, że jego udział w postępowaniu jest pożądany z punktu widzenia ochrony interesu społeczności lokalnej, porządku prawnego i majątku miasta Zakopane. Ponadto, jak słusznie zwrócił uwagę organ II instancji zagadnienie właściwego ustalenia kręgu stron postępowania również było przedmiotem badania WSA w Krakowie w wyroku wydanym w tej sprawie i sąd nie znalazł podstaw "do kwestionowania prawidłowo ustalonego przez organ odwoławczy, na podstawie art. 28 i art. 31 § 1 i 2 K.p.a. kręgu stron postępowania administracyjnego".

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli G. M., K. W. i P. W. Wyrok zaskarżyli w całości, zarzucając:

- naruszenie przepisów prawa materialnego i postępowania, tj.:

• art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 50 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane poprzez ich pominięcie będące skutkiem błędnego wnioskowania, iż w sprawie powinien znaleźć zastosowanie tryb likwidacji skutków samowoli budowlanej określony w przepisie art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, pomimo tego, iż przedmiotowa sprawa dotyczy urządzenia budowlanego - schodów wraz z platformą dla niepełnosprawnych;

• art. 48 ust. 1, 2, 3 i 4 ustawy Prawo budowlane poprzez błędne przyjęcie, iż nie ma podstaw do legalizacji przedmiotowego obiektu (przy stanowisku, że nie może być zastosowany art. 50 i 51 Prawa budowlanego);

• § 4 pkt 6 uchwały Rady Miasta Zakopane z dnia 31 marca 2011 r., nr VII/90/2011 w sprawie "Miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Śródmieście Zachód" (dalej: m.p.z.p.) poprzez błędną jego interpretację i przyjęcie, że przedmiot rozbiórki stoi w sprzeczności z zapisami planu miejscowego;

• art. 38 ust. 1 i 2 ustawy o drogach publicznych poprzez błędną jego interpretację i przyjęcie, iż nie ma on zastosowania w przedmiotowej sprawie;

• art. 31 K.p.a. w zw. z art. 153 P.p.s.a. poprzez jego nieprawidłową interpretację, a w konsekwencji bezpodstawne przyznanie przymiotu strony niniejszego postępowania Klubowi im. [...] .

- naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, tj.:

• arf. 145 § 1 pkt 1 lita P.p.s.a. w zw. z art. 48 ust. 1-5 ustawy Prawo budowlane polegające na niewzięciu pod uwagę całokształtu materiału dowodowego zgromadzonego w aktach administracyjnych rozpoznawanej sprawy, który nie dawał podstaw prawnych do wydania zaskarżonej decyzji w trybie art. 48 Prawa budowlanego, a ponadto błędnego przyjęcia przez Sąd I instancji, iż nie było możliwości zalegalizowania obiektu pomimo jego zgodności z przepisami o zagospodarowaniu przestrzennym i przepisami technicznymi, a ponadto nierozpatrzenia zarzutów skarżących, że w przedmiotowej sprawie mają zastosowanie przepisy zawarte w art. 50 i 51 Prawa budowlanego, a nie art. 40 Prawa budowlanego;

• art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. przez nieuwzględnienie skargi, mimo naruszenia przez organy w toku postępowania administracyjnego przepisów art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 K.p.a. polegające na błędnym przyjęciu, iż organy nadzoru budowlanego zebrały pełny materiał dowodowy i wyprowadziły z niego prawidłowy wniosek, iż w omawianej sprawie występują przesłanki do zastosowania art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego, mimo, że zgromadzony materiał dowodowy wskazuje na brak podstaw do zastosowania tego przepisu;

• art. 153 P.p.s.a. poprzez błędną jego interpretację i przyjęcie, że jedynym wiążącym dla Sądu orzekającego w tej sprawie jest wyrok WSA w Krakowie z dnia 10 listopada 2016 r., Il SA/Kr 963/16.

W oparciu o powyższe zarzuty kasacyjne skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie; ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi; rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego dla radcy prawnego według norm prawem przewidzianych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zawiadomieniem z dnia 10 września 2021 r. poinformowano strony o ograniczeniach w orzekaniu wynikających z przepisów ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVI-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 1842 ze zm.). Poinformowano także o zmianie art. 15 zzs4 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych, wynikającą z art. 4 pkt 3 ustawy z dnia 28 maja 2021 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania cywilnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1090).

Pismem z dnia 30 listopada 2021 r. pełnomocnik wnoszących kasację radca prawny D. B. oświadczył, że posiada możliwości techniczne umożliwiające uczestniczenie w rozprawie na odległość. Podał także adres elektroniczny.

Pismem z dnia 6 grudnia 2021 r. pełnomocnik Gminy Miasta Zakopane radca prawny M. M.-F. oświadczyła, że nie sprzeciwia się rozpoznaniu sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Wskazała adres skrzynki elektronicznej Urzędu Miasta Zakopane na platformie ePUAP.

Zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału, z dnia 30 grudnia 2021 r., na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 1842), skierowano sprawę na posiedzenie niejawne.

W ocenie składu orzekającego, zachodziły przesłanki z art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych.

Przepis art. 183 § 1 P.p.s.a. stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. Nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważność postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów wyartykułowanych w podstawach skargi kasacyjnej.

Kwestią podstawową jest kwalifikacja wykonanych robót z punktu widzenia art. 48 ust. 1 oraz art. 50-51 w związku z art. 3 pkt 1 i 9 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2017 r. poz. 1332 ze zm.), dalej także: "Prawo budowlane".

Od razu można odnieść się do podniesionego w skardze kasacyjnej związania oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania zawartymi w uzasadnieniu wyroku WSA w Krakowie z dnia 10 listopada 2016 r., sygn. akt II SA/Kr 963/16. Wbrew zarzutowi kasacji, nie doszło do naruszenia art. 153 P.p.s.a. Jest oczywiste, że ten właśnie wyrok był w niniejszej sprawie wiążący z mocy art. 153 P.p.s.a. Sąd wskazał wówczas, że wykonanie schodów zewnętrznych oraz pochylni (rampy wjazdowej) na działce nr ew. A, obręb 5, stanowiącej własność Gminy Miasta Zakopane, powinno być przedmiotem odrębnego postępowania od sprawy dotyczącej wykonania robót budowlanych w sposób istotnie odbiegający od zatwierdzonego projektu budowlanego, tj. nadbudowy, rozbudowy oraz przebudowy budynku mieszkalno-usługowego, po częściowym rozebraniu istniejących obiektów na działce nr ew. 270, obręb 5, w Zakopanem.

W przywołanym wyroku WSA w Krakowie stwierdził nadto, że wykonania schodów zewnętrznych prowadzących do głównego wejścia (poza obrysem budynku i terenem inwestycji objętym pozwoleniem na budowę) organ nie będzie rozważał jako istotne odstępstwo. Oceni je w osobnym postępowaniu, biorąc pod uwagę, że do legalnej realizacji tego typu urządzenia budowlanego, budowli, czy też konstrukcji nieregulowanej przepisami prawa budowlanego, konieczne jest legitymowanie się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

W wykonaniu oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania organy nadzoru budowlanego przeprowadziły odrębne postępowanie w przedmiocie wykonania schodów zewnętrznych oraz pochylni (rampy wjazdowej) na działce nr ew. A, obręb 5. Jako podstawy rozstrzygnięć nie podały art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego.

Przyjęcie w zaskarżonym wyroku, że schody i pochylnia stanowią część obiektu budowlanego (budynku mieszkalno-usługowego) nie naruszyło wskazań zawartych w poprzednim wyroku Sądu, które w zakresie kwalifikacji obiektu nie wykluczały, że mamy do czynienia z urządzeniem budowlanym, budowlą, czy też konstrukcją nieregulowaną przepisami prawa budowlanego. Problem ten miał być oceniony w postępowaniu odrębnym od postępowania w zakresie odstępstwa o zatwierdzonego projektu budowlanego budynku.

Analizę prawidłowości oceny dokonanej przez Sąd pierwszej instancji, w zakresie rodzaju wykonanego obiektu, a co za tym idzie prawidłowości wykładni oraz zastosowania art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego, rozpocząć trzeba od spostrzeżenia, że ocena Sądu w zakresie kwalifikacji wykonanego obiektu była odmienna, niż stanowisko organów nadzoru budowlanego. Przypomnieć można, że według organów, schody i pochylnia stanowią tymczasowy obiekt budowlany, zaś zdaniem Sądu pierwszej instancji, mamy do czynienia z urządzeniem budowlanym, w rozumieniu art. 3 pkt 9 Prawa budowlanego, przy czym, jest to urządzenie, które stanowi część obiektu budowlanego, w rozumieniu art. 3 pkt 1 Prawa budowlanego. Według Sądu bowiem, zrealizowanie schodów z pochylnią miało zapewnić możliwość użytkowania budynku skarżących poprzez zapewnienie dostępu na ten sam poziom na którym usytuowane zostało wejście do budynku. Skoro zaś schody posadowione przy ścianie budynku tworzą z nim całość funkcjonalno-użytkową, zapewniając jego obsługę, to tym samym stanowią część obiektu budowlanego.

Należy zaaprobować stanowisko Sądu pierwszej instancji.

Wypracowany został w orzecznictwie pogląd, zgodnie z którym, co do zasady, wykonanie urządzenia budowlanego nie stanowi budowy obiektu budowlanego w rozumieniu art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego. Samowolne wykonanie takiego elementu obiektu budowlanego (urządzenia budowlanego), które nie jest jego częścią w rozumieniu art. 48, stanowi "przypadek inny, niż określony w art. 48", a zatem może wyczerpywać przesłanki hipotezy art. 50 ust. 1 pkt 1-4 Prawa budowlanego (por. uchwała NSA z dnia 15 maja 2000 r. sygn. akt OPS 20/99; wyrok NSA z dnia 9 czerwca 2017 r., sygn. akt II OSK 2593/16).

Nie można jednak powyższego stanowiska traktować w sposób dogmatyczny. Konieczne jest uwzględnienie indywidualnych okoliczności sprawy. W art. 3 pkt 9 Prawa budowlanego wymieniono szereg urządzeń budowlanych umożliwiających korzystanie z obiektu budowlanego. Nie sposób jednak przyjąć, że nie występują pomiędzy nimi istotne różnice związane ze szczegółową funkcją (umożliwienie korzystania z obiektu jest przecież określeniem o znacznym stopniu ogólności), a także stopniem funkcjonalnego związania z obiektem budowlanym. Nie można utożsamiać chociażby przyłącza wodno-kanalizacyjnego, czy też sieci wodno-kanalizacyjnej albo kotła centralnego ogrzewania w budynku z ogrodzeniem działki budowlanej, placem postojowym, dojazdem lub dojściem albo schodami.

Nie jest zatem wykluczona sytuacja, w której funkcjonalne powiązanie urządzenia budowlanego z obiektem budowlanym jest takie, że stanowi ono część obiektu budowlanego w rozumieniu art. 3 pkt 1 Prawa budowlanego (por. wyrok NSA z dnia 28 października 2009 r., sygn. akt II OSK 1709/08; wyrok NSA z dnia 2 grudnia 2010 r., sygn. akt II OSK 1974/10; wyrok NSA z dnia 23 października 2017 r., sygn. akt II OSK 2900/17).

Ponadto, warto przypomnieć pogląd, zgodnie z którym, urządzenia budowlane wznoszone wraz z obiektem budowlanym, z którym są związane w sposób funkcjonalny, powinny zostać objęte tym samym pozwoleniem na budowę nawet w przypadku, gdyby dla ich oddzielnego wzniesienia wymagane było jedynie dokonanie zgłoszenia. Natomiast w przypadku ich oddzielnej budowy, przed lub po wzniesieniu obiektu budowlanego, któremu ma służyć, traktowane są one jako odrębne obiekty budowlane, wymagające osobnego pozwolenia na budowę (por. Komentarz do ustawy Prawo budowlanego pod redakcja Andrzeja Glinieckiego, LexisNexis, 2014, str. 52) – wyrok NSA z dnia 28 października 2020 r., sygn. akt II OSK 2191/18.

Podkreślić także można, że podejmowane w orzecznictwie próby definiowania urządzeń budowlanych oraz obiektów budowlanych w relacji alternatywy rozłącznej były m.in. efektem istotnej różnicy między określonym w art. 48 Prawa budowlanego trybem usuwania samowoli budowlanej, a unormowanym w art. 50-51 Prawa budowlanego trybem naprawczym, w stanie prawnym obowiązującym przed wejściem w życie noweli Prawa budowlanego z dnia 27 marca 2003 r. W tym stanie prawnym została także podjęta uchwała NSA z dnia 15 maja 2000 r., sygn. akt OPS 20/99 (por. wyrok WSA w Opolu z dnia 7 listopada 2005 r., sygn. akt II SA/Op 423/04).

Zauważyć jeszcze można, że przedmiotem uchwały NSA z dnia 15 maja 2000 r., było wykonanie przyłącze wodociągowego w istniejącym obiekcie budowlanym. W stanie prawnym wówczas obowiązującym definicja zamieszczona w art. 3 pkt 9 brzmiała nieco odmiennie, niż definicja wprowadzoną nowelą z dnia 27 marca 2003 r. Przepis art. 3 pkt 9 w brzmieniu obowiązującym od dnia 11 lipca 2003 r. definiuje wszystkie "urządzenia budowlane", a nie tak jak poprzednio, tylko "urządzenia budowlane związane z obiektem budowlanym".

W sytuacji, w której, do wykonania schodów i pochylni doszło poza zakresem udzielonego pozwolenia na budowę i zatwierdzonym projektem budowlanym, ale w celu umożliwienia dotarcia z przestrzeni publicznej do wejścia do budynku (i odwrotnie), schody i pochylnia, mimo braku trwałego związania z gruntem, stanowią urządzenie niezbędne do pełnienia przez budynek funkcji usługowej. W tak funkcjonalnym powiązaniu schody te stanowią część budynku usługowego.

Taka kwalifikacja schodów i pochylni, wykonanych bez wymaganego pozwolenia, uprawnia do przyjęcia, że zaistniały przesłanki hipotezy art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego.

Sąd pierwszej instancji prawidłowo uznał, że nie było możliwe przeprowadzenie legalizacji wykonanych robot w trybie art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego. Ten brak możliwości legalizacji wynikał ze sprzeczności wykonanego obiektu z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Jest oczywiste, że schody i pochylnia nie są zgodne z przeznaczeniem podstawowym terenu 1.KX, określonym w § 11 ust. 19, tj. przeznaczeniem na ciąg pieszo-jezdny. Nie można ich zaliczyć także do obiektów realizujących przeznaczenie dopuszczalne: zieleń urządzona i obiekty infrastruktury technicznej, które zostały zdefiniowane w § 3 ust. 1 pkt 20 Planu miejscowego (obiekty budowlane związane z zaopatrzeniem w wodę, gaz, ciepło, z odprowadzeniem ścieków sanitarnych i deszczowych, z dostępem do usług teleinformatycznych, z oświetleniem ulicznym), a także do obiektów małej architektury.

Wbrew zarzutowi kasacji, zgodności wykonanych robót z Planem nie można wywodzić z § 4 ust. 6 Planu miejscowego, według którego, obowiązujące zakazy rozbudowy budynków, zawarte w ustaleniach szczegółowych planu nie dotyczą rozbudowy związanej z dostosowaniem budynku do potrzeb osób niepełnosprawnych, termoizolacji lub uwzględnieniem wymogów wynikających z przepisów dotyczących bezpieczeństwa publicznego oraz przepisów sanitarnych, dotyczących poprawy standardu obiektów związanych z żywieniem zbiorowym, np. rozbudowa kuchni i jej zaplecza.

Jak trafnie ocenił Sąd pierwszej instancji, na terenie 1.KX nie przewidziano w ogóle możliwości sytuowania budynków. Nie mogą mieć zatem zastosowania przepisy dopuszczające rozbudowę budynków.

W rezultacie prawidłowe było zastosowanie dyspozycji art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego, tj. nakazanie rozbiórki schodów i pochylni.

Ten sam obowiązek należałoby nałożyć na inwestorów także w razie przyjęcia, że wykonano urządzenie budowlane, a więc zastosowania trybu z art. 50-51 Prawa budowlanego.

Jak wskazano w uzasadnieniu uchwały NSA z dnia 3 października 2016 r., sygn. akt II OPS 1/16, z powołaniem się na stanowisko wyrażone w wyroku NSA z 19 lutego 2015 r., II OSK 1743/13, przepisami prawa są także przepisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Plan miejscowy bowiem jest aktem prawa miejscowego, o czym wprost stanowi art. 14 ust. 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2016 r. poz. 778 ze zm.). Zgodnie zaś z art. 87 ust. 2 Konstytucji RP źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są na obszarze działania organów, które je ustanowiły, akty prawa miejscowego. Budowa obiektu budowlanego lub prowadzenie robót budowlanych, nawet niewymagających pozwolenia na budowę lub zgłoszenia, wbrew postanowieniom tego planu jest innym przypadkiem samowoli budowlanej polegającym na realizacji tego obiektu niezgodnie z przepisami (art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego). W wypadku wybudowania takiego obiektu wbrew postanowieniom miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego odpowiednie zastosowanie ma, jak podkreślono w powyższym wyroku, m.in. przepis art. 51 ust. 1 pkt 1 w związku z ust. 7 Prawa budowlanego, dający podstawę do orzeczenia nakazu rozbiórki obiektu, gdy nie można doprowadzić go do stanu zgodnego z prawem.

Dodać można, że stanowisko to nie jest w orzecznictwie kwestionowane (por. m.in. wyrok NSA z dnia 6 grudnia 2017 r., sygn. akt II OSK 151/17; wyrok NSA z dnia 30 stycznia 2020 r., sygn. akt II OSK 696/18).

Bezpodstawny jest zarzut naruszenia art. 38 ust. 1 i 2 ustawy o drogach publicznych. W myśl art. 38 ust. 1, istniejące w pasie drogowym obiekty budowlane i urządzenia niezwiązane z gospodarką drogową lub obsługą ruchu, które nie powodują zagrożenia i utrudnień ruchu drogowego i nie zakłócają wykonywania zadań zarządu drogi, mogą pozostać w dotychczasowym stanie.

Przede wszystkim, przepis ten nie sanuje naruszeń ustawy – Prawo budowlane. Skoro zachodzą określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego przesłanki nakazania rozbiórki obiektu budowlanego, fakt, że obiekt mógłby pozostać w dotychczasowym stanie z punktu widzenia wymogów ustawy o drogach publicznych (z zakresu gospodarki drogowej lub obsługi ruchu), nie oznacza możliwości legalizacji z punktu widzenia wymogów ustawy – Prawo budowlane.

Możliwość pozostawienia w dotychczasowym stanie, o której mowa w art. 38 ust. 1, stanowi wyjątek od reguły określonej w art. 36 zdanie pierwsze ustawy o drogach publicznych. Orzeka w tym zakresie, tak jak w przypadku przywrócenia do stanu poprzedniego, zarządca drogi.

Jednak w przypadku warunków do wydania, w odniesieniu do obiektu będącego przedmiotem postępowania, o którym mowa w art. 36 zdanie pierwsze, decyzji o rozbiórce, orzeka o tym organ nadzoru budowlanego (art. 36 zdanie drugie). Po wydaniu i wykonaniu decyzji nakazującej rozbiórkę bezprzedmiotowe byłoby postępowanie o przywrócenie do stanu poprzedniego.

Niezależnie od tego, odnotować można, w ślad za Sądem pierwszej instancji, że ustalony stan faktyczny w sposób oczywisty nie odpowiada hipotezie art. 38 ust. 1 ustawy o drogach publicznych. Art. 38 ust. 1 tej ustawy dotyczy obiektów budowlanych i urządzeń, które były zlokalizowane w pasie drogowym w dniu wejścia w życie ustawy o drogach publicznych, bądź znalazły się w pasie drogowym w wyniku późniejszych zmian dotyczących samego pasa drogowego. Nie dotyczy obiektów zlokalizowanych (umieszczonych) w pasie drogowym w rozumieniu art. 40 ust. 1 i 2 ustawy (patrz: wyrok NSA z dnia 6 stycznia 2009 r., sygn. akt II GSK 577/08; wyrok NSA z dnia 28 kwietnia 2010 r., sygn. akt II GSK 575/09 i szereg późniejszych orzeczeń sądów administracyjnych w tym zakresie).

Wykonane przez inwestorów schody i pochylnia nie istniały w dacie wejścia w życie ustawy o drogach publicznych. Nie znalazły się w pasie drogowym w wyniku późniejszych zmian dotyczących samego pasa drogowego.

W konsekwencji nie są zasadne także zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w związku z art. 48 ust. 1-5 Prawa budowlanego oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 7, 8, 77 § 1 i 80 K.p.a. Stanowią one procesowy aspekt zarzutów materialnoprawnych, które okazały się nieskuteczne.

Jak już wyżej w analizie materialnej wskazano, nie doszło do naruszenia art. 153 P.p.s.a.

Bezzasadny jest także zarzut naruszenia art. 153 P.p.s.a. w związku z art. 31 K.p.a. poprzez przyznanie przymiotu strony Klubowi im. [...] . Sąd pierwszej instancji nie oparł się w tej mierze jedynie na niezakwestionowaniu, w poprzednim wyroku WSA, dopuszczenia Klubu do postępowania. Podkreślił najpierw, że Klub został dopuszczony do udziału w postępowaniu postanowieniem z dnia 3 czerwca 2013 r., po tym jak stowarzyszenie wykazało, że jego udział w postępowaniu jest pożądany z punktu widzenia ochrony interesu społeczności lokalnej, porządku prawnego i majątku miasta Zakopane.

Sąd dodatkowo odnotował wypowiedź organ II instancji, według którego, zagadnienie właściwego ustalenia kręgu stron postępowania również było przedmiotem badania WSA w Krakowie w wyroku wydanym w tej sprawie i sąd nie znalazł podstaw "do kwestionowania prawidłowo ustalonego przez organ odwoławczy, na podstawie art. 28 i art. 31 § 1 i 2 K.p.a. kręgu stron postępowania administracyjnego". Konstatacja Sądu pierwszej instancji, aprobująca stanowisko przedstawione w tym zakresie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, nie stanowiła naruszenia art. 153 P.p.s.a.

Natomiast wyrok WSA w Krakowie z dnia 9 maja 2017 r., sygn. akt II SA/Kr 278/17 oraz wyrok NSA z dnia 15 marca 2018 r., sygn. akt II GSK 3771/17, którym oddalono skargę kasacyjną od wskazanego wyroku WSA w Krakowie, nie były wiążące w niniejszej sprawie w rozumieniu art. 153 P.p.s.a. Były to orzeczenia wydane w innej sprawie – ze skargi na decyzje w przedmiocie kary pieniężnej za zajecie pasa drogowego. WSA stwierdził w wyroku z dnia 9 maja 2017 r., sygn. akt II SA/Kr 278/17, że nie został wykazany interes społeczny do występowania w sprawie. Stanowisko zajęte przez WSA w Krakowie co do udziału w postępowaniu Klubu im. [...] odnosiło się do kontrolowanej sprawy administracyjnej, a nie do sprawy legalności wykonania obiektów budowlanych. Niezależnie od tego można odnotować, że skarga kasacyjna Klubu im. [...] została oddalona z uwagi na bezzasadność zarzutu naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a.

W tym stanie rzeczy naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.