Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 1044/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2019-03-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
Hasła tematyczne: Prawo miejscowe
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: stwierdzono nieważność uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. 101 ust. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 994
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym  - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Elżbieta Piechowiak (spr.) Sędziowie sędzia WSA Renata Owczarzak sędzia WSA Grzegorz Saniewski Protokolant asystentka sędziego Magdalena Tambelli – Orwat po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 lutego 2019 r. sprawy ze skargi A. B. na uchwałę Rady Miejskiej z dnia [...] września 2000 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu położonego w rejonie ulic: W. i R. w I. 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części obejmującej teren oznaczony symbolem 03 KZc, 2. zasądza od Miasta na rzecz skarżącej A. B. kwotę 780 (siedemset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Pismem z dnia [...] 2018 r. A. B. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy skargę na uchwałę Rady Miasta z dnia [...] 2000 r. nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu położonego w rejonie ulic: [...] w [...] w części dotyczącej terenu odznaczonego symbolami [...] KZC oraz KD-Z[...]. Zaskarżonej uchwale zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 98 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami oraz § 4 ust.2 pkt 3 i 4 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie.

Uzasadniając skargę strona wskazała, że w decyzji z dnia [...] 2016 r., [...] Prezydent Miasta [...] zatwierdził projektu podziału nieruchomości nr ewid.[...], położonej w [...], w rejonie ul. [...], stanowiącej w ˝ własność skarżącej i w ˝ własność D. K.. W wyniku podziału wydzielono działki: [...] o pow. [...] ha, [...] o pow. [...] ha i dz. nr [...] o pow. [...] ha. Orzeczono również, że projektowana działka nr [...] oznaczona w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego symbolami [...] kZc, [...] KZc oraz KD-Z[...], stanowi teren dróg publicznych i przechodzi z mocy prawa na rzecz Powiatu Inowrocławskiego za odszkodowaniem w trybie art. 98 ust. 1-3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Wskazano, że projektowany podział ma na celu oddzielenie działki przeznaczonej w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego, zatwierdzonych uchwałami Rady Miasta z [...] 2000 r. nr [...] oraz z dnia [...] 2015 r. nr [...] pod ulice zbiorczą od terenu, dla którego Miasto nie posiada opracowanego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a także wydzielenie działki przeznaczonej w miejscowym planie pod zieleń urządzoną.

Jak zwróciła uwagę strona skarżąca, w kwestionowanej przez nią uchwale Rady Miasta [...] pominięto konieczność określenia kategorii projektowanej drogi. W związku z powyższym skarżąca została pozbawiona możliwości ustalenia organu właściwego do rozpatrzenia postępowania o przyznanie odszkodowania za utraconą działkę drogową, która została wydzielona na mocy przywołanej wyżej decyzji.

Jak wywiodła skarżąca, w doktrynie i orzecznictwie powszechnie przyjmuje się, że przebieg i kategoria przyszłej drogi, o której mowa w art. 98 § 1 ustawy o drogach publicznych, winny wynikać z planu miejscowego, a w przypadku jego braku, z ostatecznej decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego. Przebieg i kategoria drogi winny wynikać z aktu organu uprawnionego do wiążącego prawnie zaplanowanego przebiegu drogi i określenia jej kategorii.

W ocenie skarżącej, wskazanie w miejscowym planie klas dróg zamiast ich kategorii nie jest właściwe, bowiem to kategoria a nie klasa drogi decyduje o podmiocie będącym jej właścicielem. Skarżąca podniosła przy tym, że dopiero, gdy postanowienia planistyczne posługują się pojęciem kategorii drogi można mówić o istnieniu aktu prawnego umożliwiającego wskazanie, na jaki podmiot prawa publicznego przeszła własność drogi w wyniku wydania decyzji podziałowej. W ocenie skarżącej, kategoria drogi musi być określona w dacie wydawania decyzji o podziale, czego w kwestionowanej uchwale nie uwzględniono.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o odrzucenie skargi z uwagi na fakt, że zaskarżona uchwała nie narusza ani interesu prawnego ani uprawnień skarżącej. Jak zauważył bowiem organ w zaskarżonej uchwale żaden teren nie jest oznaczony symbolami [...] KZc oraz KD-Z[...]. Organ wyjaśnił, że od wejście w życie uchwały z dnia [...] 2015 r. nr [...] teren oznaczony w planie z 2000 r. jako [...] KZ[...] jest oznaczony jako KD-Z[...] i że w zaskarżonej uchwale wskazany symbol KD-Z1 nie występował. Powyższe oznacza zdaniem organu, że brak jest przedmiotu zaskarżenia, a interes prawny skarżącej nie mógł i nie został naruszony.

Organ stwierdził także, że skarżąca nie posiada legitymacji do wniesienia skargi na przedmiotową uchwałę, gdyż nie doszło do naruszenie jej interesu faktycznego ani prawnego.

Z ostrożności procesowej organ wskazał również na argumentację przemawiającą za oddaleniem skargi podnosząc, że argument naruszenia art. 98 ustawy o gospodarce nieruchomościami może mieć znaczenie w zaskarżeniu decyzji zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości, a nie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Dotyczy on bowiem konsekwencji wydzielenia działek pod drogi publiczne, tj. przejścia własności i odszkodowania, a nie zasad wydzielania działek pod te drogi. Organ wskazał też, że w dniu podejmowania zaskarżonej uchwały brzmienie § 4 ust. 2 pkt 3 i 4 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publicznej i ich usytuowanie było inne i określenie klasy drogi, a nie jej kategorii nie mogło pozbawić skarżącej możliwości ustalenia organu właściwego do rozpatrzenia postępowania o przyznanie odszkodowania za utraconą działkę drogową.

W dniu [...] 2019 r. na rozprawie pełnomocnik skarżącej oświadczył, że prostuje oznaczenie działki z [...] KZC na [...] KZC.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Przedmiotem oceny Sądu w niniejszej sprawie jest skarga skarżących wniesiona na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym ( t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 994, ze zm.). Przepis ten stanowi, że każdy czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego.

Oznacza to, że w pierwszej kolejności obowiązkiem sądu jest zbadanie, czy wniesiona skarga podlega rozpoznaniu przez sąd administracyjny i czy spełnia wymogi formalne, do których w niniejszej sprawie zaliczyć należy: zaskarżenie uchwały z zakresu administracji publicznej, wcześniejsze bezskuteczne wezwanie do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia oraz zachowanie terminu do wniesienia skargi do sądu administracyjnego.

Nie budzi wątpliwości, że uchwała w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest uchwałą z zakresu administracji publicznej. Pozostałe wymogi formalne do wniesienia skargi w trybie art. 101 ust. 1 cyt. ustawy także zostały spełnione, gdyż skarga została poprzedzona wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa, które zostało przesłane do organu. W przedmiotowej sprawie został również zachowany ustawowy, 60-dniowy termin do wniesienia skargi.

Przed przystąpieniem do oceny merytorycznej skargi, Sąd zobowiązany był również do sprawdzenia, czy zaskarżona uchwała narusza interes prawny skarżącej. Wyjaśnić w tym miejscu należy, że naruszenie takie następuje wtedy, gdy zaskarżonym aktem zostaje odebrane lub ograniczone prawo strony skarżącej, wynikające z przepisów prawa materialnego, względnie zostanie nałożony na niego nowy obowiązek lub też zmieniony obowiązek dotychczas na nim ciążący (wyrok NSA z 19 czerwca 2009 r., sygn. akt II OSK 205/09, dostępne na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl, określanej dalej jako CBOSA). Ponieważ do wniesienia skargi nie legitymuje jedynie stan zagrożenia naruszeniem, przeto w skardze należy wykazać, w jaki sposób doszło do naruszenia prawem chronionego interesu lub uprawnienia podmiotu wnoszącego skargę.

Odnosząc te rozważania do realiów niniejszej sprawy podnieść należy w pierwszej kolejności, że jak wynika z oświadczenia złożonego przez pełnomocnika skarżącej na rozprawie, wniosek skarżącej o stwierdzenie nieważności kwestionowanej uchwały, dotyczy części terenu oznaczonego w miejscowym planie symbolem [...] KZc, a nie [...] KZc i KZ-Z1 jak błędnie wskazano w skardze. Nie budzi w związku z tym wątpliwości Sądu, że kwestionowane zapisy dotyczą nieruchomości, której skarżąca jest współwłaścicielem, w związku z czym ma ona interes prawny w zaskarżeniu uchwały. Sąd doszedł do przekonania, że kwestionowane zapisy miejscowego planu w sposób istotny naruszają interes prawny skarżącej jako współwłaściciela nieruchomości, której część przeznaczona została w planie pod ulicę zbiorczą, bez określenia kategorii drogi, co uniemożliwia stronie skarżącej zidentyfikowanie podmiotu zobowiązanego do wypłaty, na podstawie art. 98 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, odszkodowania za wywłaszczoną działkę.

Powyższe przesądza o dopuszczalności skargi, dlatego też Sąd uprawniony był do merytorycznej kontroli zaskarżonej uchwały.

W tym miejscu warto wspomnieć, iż naruszenie interesu prawnego lub prawa daje stronom prawo do zaskarżenia uchwały z zakresu administracji publicznej, nie oznacza automatycznego uwzględnienia skargi. Musi bowiem zostać wykazane, że naruszenie interesu prawnego skarżącego związane jest z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego (por. wyrok NSA z dnia 26 czerwca 2012 r., sygn. II OSK 796/12, dostępny w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej jako "CBOSA").

Oceny, czy zaskarżony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest obarczony wadą skutkującą stwierdzeniem jego nieważności na podstawie art. 147 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018r, poz. 1302, ze zm.), sąd administracyjny winien był dokonać przez pryzmat przesłanek wynikających z art. 27 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 89, poz. 415) – tj. naruszenie trybu postępowania oraz właściwości organów, jak i art. 91 ust. 1 i 4 ustawy o samorządzie gminnym - sprzeczność z prawem, jeżeli naruszenie prawa jest istotne (por. wyrok NSA z dnia 4 marca 2002 r., sygn. akt IV SA 3780/01; wyrok NSA z 12 września 2012 r. II OSK 1422/12)

W niniejsze sprawie skarżąca podniosła zarzut naruszenia przepisu art. 98 ustawy o gospodarce nieruchomościami i przepisu § 4 ust. 2 pkt 3 i 4 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie.

Zgodnie ze wskazanym wyżej przepisem art. 98 ustawy o gospodarce nieruchomościami, w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania kwestionowanej uchwały, działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne: gminne, powiatowe, wojewódzkie, krajowe - z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela, przechodzą z mocy prawa odpowiednio na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca projekt podziału stała się ostateczna, a orzeczenie o podziale prawomocne. Przepis ten stosuje się także do nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek użytkownika wieczystego, z tym że prawo użytkowania wieczystego działek gruntu wydzielonych pod drogi publiczne wygasa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca projekt podziału stała się ostateczna, a orzeczenie o podziale prawomocne (ust. 1 cyt. przepisu).

Właściwy organ składa wniosek o ujawnienie w księdze wieczystej praw gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa do działek gruntu wydzielonych pod drogi publiczne (ust. 2 cyt. przepisu).

Za działki gruntu, o których mowa w ust. 1, przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między właścicielem lub użytkownikiem wieczystym a właściwym organem. Jeżeli do takiego uzgodnienia nie dojdzie, odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości. (ust. 3 cyt. przepisu).

Wskazać w tym miejscu należy, że definicję użytego w wyżej wskazanym przepisie terminu "droga publiczna" zawiera art. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych w brzmieniu obowiązującym w dacie uchwalenia przedmiotowego planu (Dz.U z 2000, Nr 71, poz. 838 ze zm.), zgodnie z którym drogą publiczną jest droga zaliczona na podstawie niniejszej ustawy do jednej z kategorii dróg, z której może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w tej ustawie lub innych przepisach szczególnych.

Przepis art. 2 cyt. ustawy określa klasyfikację dróg publicznych o charakterze funkcjonalnym, dzieląc drogi publiczne na kategorie i funkcjonalno-technicznym, dzieląc te drogi na klasy. Przy czym należy wskazać, że podziałowi na kategorie dróg należy przypisać pierwszeństwo. Uwzględniając położenie drogi i podmiot będący jej właścicielem, zgodnie z art. 2 ust. 1, wyróżnia się 4 kategorie dróg publicznych:

1) drogi krajowe;

2) drogi wojewódzkie;

3) drogi powiatowe;

4) drogi gminne.

W zakresie podziału dróg publicznych na klasy ustawodawca odsyła do przepisów wykonawczych wydanych na podstawie art. 7 ust. 2 pkt 2 ustawy Prawo budowlane tj. do rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. z 1999 r., Nr 43, poz. 430; ze zm.). Zgodnie z § 4 ust. tegoż rozporządzenia w celu określenia wymagań technicznych i użytkowych wprowadza się następujące klasy dróg:

1) autostrady, oznaczone dalej symbolem "A",

2) ekspresowe, oznaczone dalej symbolem "S",

3) główne ruchu przyspieszonego, oznaczone dalej symbolem "GP",

4) główne, oznaczone dalej symbolem "G",

5) zbiorcze, oznaczone dalej symbolem "Z",

6) lokalne, oznaczone dalej symbolem "L",

7) dojazdowe, oznaczone dalej symbolem "D".

W ust. 2 omawianego przepisu wskazano natomiast, że drogi zaliczone do jednej z kategorii, w rozumieniu przepisów o drogach publicznych, powinny mieć parametry techniczne i użytkowe odpowiadające następującym klasom dróg:

1) drogi krajowe - klasy A, S, GP i wyjątkowo klasy G,

2) drogi wojewódzkie - klasy G, Z i wyjątkowo klasy GP,

3) drogi powiatowe - klasy G, Z i wyjątkowo klasy L,

4) drogi gminne - klasy L, D i wyjątkowo klasy Z.

W świetle brzmienia przepisów art. 93 ust. 1 i art. 94 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, o tym, który z podmiotów wymienionych w art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami nabędzie prawo własności działek gruntu decydują zapisy planu miejscowego lub w przypadku jego braku decyzja o lokalizacji inwestycji celu publicznego. Powyższe oznacza, że w planie miejscowy powinno być precyzyjnie wskazane, czy planowana na danym terenie inwestycja drogowa dotyczyć będzie drogi powiatowej, wojewódzkiej czy krajowej. Takie ustalenia winny być jednoznaczne wobec konsekwencji związanych z przewłaszczeniem wydzielonego pod drogi gruntu i obowiązku wypłaty z tego tytułu odszkodowania. Znaczenia zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie można bowiem domniemywać.

Wskazać należy, że z przepisów art. 2 a ustawy o drogach publicznych w zw. z cyt. wyżej § 4 rozporządzenia, wynika, że na to, jaki podmiot będzie właścicielem drogi wskazuje przypisana tej drodze kategoria. W przedmiotowej zaś sprawie, w kwestionowanym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, dla terenu oznaczonego symbolem [...] KZc, na którym znajduje się część działki będącej współwłasnością skarżącej, zamiast kategorii drogi oznaczono jedynie jej klasę – klasa zbiorcza (Z), która zgodnie z przywołaną wyżej treścią przepisu § 4 ust.2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (w brzmieniu z daty podjęcia kwestionowanej uchwały) może być zarówno drogą powiatową, gminną jak i wojewódzką.

Niewątpliwie powyższe zapisy planu utrudniają lub wręcz uniemożliwiają skarżącej, jako współwłaścicielowi działki przeznaczonej pod drogę publiczną, uzyskanie odszkodowania za utraconą działkę drogową, z uwagi na problem z identyfikacją podmiotu zobowiązanego do wypłaty odszkodowania.

W ocenie Sądu taki nieprawidłowy zapis planu budzący wątpliwości interpretacyjne stanowi o istotnym naruszeniu prawa skutkującym stwierdzeniem nieważności planu w części obejmującej teren oznaczony symbolem [...] KZc, o czym Sąd, działając na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a. orzekł w pkt 1 sentencji wyroku.

O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. zasądzając od organu na rzecz skarżącej zwrot kosztów w kwocie 780 zł, na którą to kwotę składa się uiszczona opłata sądowa w wysokości 300 zł oraz wynagrodzenie pełnomocnika strony będącego radcą prawnym, w wysokości 480 zł ustalonej na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2018 r., poz. 265).