Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 348/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-10-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Cudzoziemcy
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 156 § 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 184
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Miron (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Teresa Kobylecka Sędzia del. WSA Izabela Bąk-Marciniak Protokolant asystent sędziego Małgorzata Mańkowska po rozpoznaniu w dniu 27 października 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej G. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 października 2015 r. sygn. akt VII SA/Wa 2971/14 w sprawie ze skargi W. J. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2014 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 28 października 2015 r. sygn. akt VII SA/Wa 2971/14, po rozpoznaniu sprawy ze skargi W. J. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2014 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji.

Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Starosta Nyski decyzją z dnia [...] marca 1999 r. nr [...], zatwierdził projekt budowlany i udzielił B. G. pozwolenia na budowę zakładu produkcyjnego świec i zniczy wraz z hurtownią oraz towarzyszącą infrastrukturą techniczną we wsi Z., gm. N., na działce nr ewid. [...]. Powyższa decyzja została zmieniona decyzją Starosty Nyskiego z dnia [...] sierpnia 1999 r. nr [...].

Pismem z dnia 3 listopada 2013 r. W. J. wniosła o stwierdzenie nieważności obu ww. decyzji. W jej ocenie pozwolenie na budowę zostało wydane niezgodnie z decyzją o warunkach zabudowy, gdyż obiekt zaprojektowano w odległości 2 m – zamiast 3 m – od granicy działki. Podniosła również, że jej matka T. B. jako właścicielka nieruchomości nr [...] nigdy nie wyraziła zgody na takie usytuowanie budynku.

Wojewoda Opolski decyzją z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...] odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Nyskiego z dnia [...] marca 1999 r.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpatrzeniu odwołania W. J., decyzją z dnia [...] października 2014 r. znak: [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm. – dalej: k.p.a.), utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Organ wskazał, że pozwolenie na budowę z dnia [...] marca 1999 r. oraz zmieniająca je decyzja Starosty Nyskiego z dnia [...] sierpnia 1999 r. zostały poprzedzone decyzją Burmistrza Gminy i Miasta Nysa z dnia [...] listopada 1997 r. nr [...], ustalającą warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie zakładu produkcji świec i zniczy na działkach nr ewid. [...] i [...] w Z. Wskazana decyzja określiła m.in. wymóg zastosowania dachów stromych w układzie szczytowym oraz obowiązek zachowania odległości projektowanych obiektów od granic sąsiednich działek: 4 m – dla budynku zwróconego w stronę granicy ścianą z otworami okiennymi lub drzwiowymi i 3 m – dla budynku zwróconego w stronę granicy ścianą bez otworów.

Dalej podniósł, że na projekcie zagospodarowania terenu (stanowiącym kopię fragmentu mapy do celów projektowych) zawarto na marginesie adnotację odręczną o wyrażeniu przez T. B. zgody na usytuowanie rozbudowy budynku gospodarczego. Również na kopii fragmentu jednego z rzutów projektu budowlanego zamiennego (Aneks do projektu architektoniczno-budowlanego), stanowiącego załącznik do decyzji Starosty Nyskiego z dnia [...] sierpnia 1999 r., znajduje się ręczna adnotacja T. B.: "wyraża zgodę na projektowane usytuowanie rozbudowy budynku gospodarczego (w odległości 2 m od granicy działki) wg aneksu do projektu architektoniczno-budowlanego". W ocenie organu z uwagi na powyższe nie można jednoznacznie i bezspornie stwierdzić, że doszło do rażącego naruszenia prawa. Organ stwierdził, że skoro udzielono zgody na etapie zmiany pozwolenia na budowę, to należy przyjąć, że zaakceptowane zostało także pierwotne zamierzenie, tj. usytuowanie budynku w odległości 2 m od granicy działki nr ewid. [...].

Zdaniem organu nie można uznać, że nie było zgody na usytuowanie budynku w myśl § 12 ust. 6 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budowlanej z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, z uwagi na to, że Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 5 marca 2001 r., P 11/00, uznał ww. przepis za niezgodny z art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy Prawo budowlane z dnia 7 lipca 1994 r.

Organ wyjaśnił, że z projektu budowlanego wynika, że zaplanowano płaski dach. Jednocześnie projekt budowlany stanowiący załącznik do decyzji z dnia [...] sierpnia 1999 r. przewiduje zmianę pierwotnego projektu budowlanego w zakresie konstrukcji dachu, tj. na dach dwuspadowy w układzie szczytowym, o nachyleniu połaci dachowej 6 stopni, co jest zgodne z warunkami określonymi w decyzji o warunkach zabudowy.

Dalej podkreślił, że zgodnie z załącznikiem graficznym do decyzji o warunkach zabudowy działka nr ewid. [...] została podzielona na strefę zabudowy mieszkaniowej i strefę zabudowy rzemieślniczej. Obiekt zaplanowano w strefie zabudowy mieszkaniowej. Jednak z treści samej decyzji ustalającej warunki zabudowy wynika, że warunki zostały ustalone dla inwestycji polegającej na budowie zakładu produkcji świec i zniczy. Z uwagi zaś na brak odniesienia w ww. decyzji do załącznika graficznego zawierającego wytyczenie dwóch stref na działce nr ewid. [...], rozbieżności pomiędzy treścią i załącznikiem graficznym decyzji o warunkach zabudowy nie można zakwalifikować jako niezgodności pozwolenia na budowę z decyzją o warunkach zabudowy, tj. jako rażącego naruszenia przepisu art. 35 ust. 1 lit. b Prawa budowlanego (wg stanu prawnego na dzień wydania pozwolenia na budowę).

Odnosząc się do pozostałych zarzutów odwołania organ stwierdził, że decyzja Starosty Nyskiego z dnia [...] marca 1999 r. oraz zmieniająca ją decyzja Starosty Nyskiego z dnia [...] sierpnia 1999 r. nie są obarczone którąkolwiek z pozostałych kwalifikowanych wad. Uznał, że ww. decyzje nie są także sprzeczne z postanowieniami uchwały Rady Gminy Nysa z dnia 30 czerwca 1993 r. nr XLIV/261/93 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Nysa, na podstawie którego wydana została decyzja ustalająca warunki zabudowy.

Natomiast odnosząc się do zarzutu dotyczącego szkodliwego oddziaływania inwestycji na środowisko organ wyjaśnił, że w dniu wydania pozwolenia na budowę nie była wymagana ocena oddziaływania na środowisko dla przedmiotowej inwestycji.

Skargę na powyższą decyzję złożyła W. J., wnosząc o jej uchylenie oraz uchylenie decyzji ją poprzedzającej. Skarżąca zarzuciła organowi naruszenie:

– art. 35 Prawa budowlanego poprzez usankcjonowanie budowy niezgodnie z decyzją o warunkach zabudowy,

– art. 67a pkt 1 obowiązującej wówczas ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r. o ochronie i kształtowaniu środowiska poprzez jego nieuwzględnienie,

– rozporządzenia Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z 14 lipca 1998 r. w sprawie określenia rodzajów inwestycji szczególnie szkodliwych dla środowiska i zdrowia ludzi albo mogących pogorszyć stan środowiska oraz wymagań, jakim powinny odpowiadać oceny oddziaływania na środowisko tych inwestycji (Dz. U. z 1998 r. Nr 93, poz. 589 ze zm.) poprzez jego niezastosowanie,

– art. 35 k.p.a. poprzez przewlekłe prowadzenie postępowania, wydanie decyzji po ponad 2 miesiącach od wyznaczonego terminu załatwienia sprawy.

Zdaniem skarżącej zaskarżona decyzja została wydana niezgodnie z art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, o czym świadczy rozbieżność między projektem budowlanym a decyzją o warunkach zabudowy, co stanowi rażące naruszenie prawa i powinno skutkować stwierdzeniem nieważności decyzji z dnia [...] marca 1999 r. Podniosła, że zgoda na usytuowanie inwestycji została sfałszowana, z uwagi na zaawansowany wiek i chorobę matki skarżącej T. B., która nie była w stanie napisać takiej adnotacji.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przywołanym na wstępie wyrokiem uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. Zdaniem Sądu skarga zasługiwała na uwzględnienie, jednak z innych przyczyn niż w niej podniesione.

Sąd przypomniał, że zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.) pomiędzy decyzją odwoławczą a decyzją organu pierwszej instancji musi zachodzić tożsamość podmiotowa i przedmiotowa sprawy. W ocenie Sądu w niniejszej sprawie zakres obu tych decyzji jest odmienny. Wskazał, że wniosek skarżącej o stwierdzenie nieważności dotyczył zarówno decyzji z dnia [...] marca 1999 r. o pozwoleniu na budowę, jak i decyzji ją zmieniającej z dnia [...] sierpnia 1999 r. Organ pierwszej instancji rozpoznanie ww. wniosku ograniczył wyłącznie do decyzji z dnia [...] sierpnia 1999 r., natomiast organ odwoławczy przedmiotem rozpoznania uczynił obie ww. decyzje. Oznacza to, że poza kontrolą organu pierwszej instancji pozostała decyzja z dnia [...] marca 1999 r. o pozwoleniu na budowę. W ocenie Sądu organ odwoławczy naruszył w ten sposób zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik spraw.

Niezależnie od powyższego Sąd wskazał, że wydanie decyzji o zmianie pozwolenia na budowę, na podstawie art. 36a ust. 1 Prawa budowlanego, może spowodować, iż decyzja o pozwoleniu na budowę (pierwotna) przestanie obowiązywać w części (chociaż formalnie nie zostanie uchylona), a w tej części w jej miejsce wejdzie, tj. zacznie obowiązywać, nowa decyzja (zmieniająca). Sąd zwrócił uwagę, że decyzją z dnia [...] sierpnia 1999 r. zmieniono pierwotne pozwolenie na budowę wyłącznie w zakresie: kształtu i konstrukcji dachu, ilości i wielkości części otworów okiennych i drzwiowych, powiększenia rampy wyładowczej i wprowadzenia przewodów wentylacyjnych w formie murowanej. Powyższe zdaniem Sądu wskazuje, że ocenie w postępowaniu nieważnościowym winny podlegać łącznie obie decyzje – zarówno decyzja o pozwoleniu na budowę, jak i decyzja ją zmieniająca. Z podanych przyczyn Sąd uchylił również decyzję organu pierwszej instancji.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł G. G. Wyrok zaskarżył w całości i zarzucił Sądowi pierwszej instancji:

a) naruszenie przepisu prawa procesowego – art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) poprzez uznanie, że rozpoznanie odwołania przez organ drugiej instancji w zakresie odmiennym od decyzji organu pierwszej instancji świadczy o wadliwości decyzji wydanej w pierwszej instancji;

b) naruszenie przepisów postępowania

– art. 61 § 1 k.p.a. poprzez uznanie, że postępowanie organu pierwszej instancji winno być przeprowadzone w zakresie szerszym aniżeli zostało określone we wniosku strony,

– art. 156 k.p.a. poprzez uznanie, że postępowanie nadzwyczajne może dotyczyć dwóch niezależnych postępowań, zakończonych decyzjami ostatecznymi.

W oparciu o powyższe skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, a także o zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor podniósł, że jak wynika z sentencji decyzji Wojewody Opolskiego z dnia [...] kwietnia 2014 r. postępowanie tego organu dotyczyło wyłącznie decyzji Starosty Nyskiego z dnia [...] sierpnia 1999 r. i należy domniemywać, że tego właśnie dotyczył wniosek W. J. Zdaniem skarżącego kasacyjnie wskazanie Sądu, by ocenie w postępowaniu nieważnościowym poddać łącznie obie decyzje – o pozwoleniu na budowę i decyzję ją zmieniająca – jest wadliwe, bowiem mogłoby to sugerować konieczność zreformowania wniosku W. J. i w konsekwencji wyjścia poza jego granice. Dodatkowo skarżący kasacyjnie zwrócił uwagę na komplikacje związane z procedowaniem w sprawie stwierdzenia nieważności dwóch decyzji.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną W. J. podniosła, że nie ma potrzeby reformowania jej wniosku o stwierdzenie nieważności, na co wskazywał skarżący kasacyjnie, bowiem był on jednoznacznie i precyzyjnie sformułowany. W ocenie skarżącej Sąd prawidłowo uchylił decyzje organów obu instancji a zarzuty skargi kasacyjnej są bezzasadne. Podkreśliła, że w swoim wniosku domagała się uchylenia obu decyzji Starosty Nyskiego – z dnia [...] marca 1999 r., jak i z dnia [...] sierpnia 1999 r. – jako wydanych z rażącym naruszeniem prawa, toteż za konieczne uważa ponowne przeprowadzenie przez Wojewodę Opolskiego postępowania o stwierdzenie nieważności obu decyzji.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 powołanej ustawy, a taka sytuacja ma miejsce w przedmiotowej sprawie, to Sąd rozpoznający sprawę związany jest granicami kasacji.

Rozpoznając w powyższych granicach wniesioną skargę kasacyjną należało uznać, że nie zawiera ona usprawiedliwionych podstaw, albowiem wyrok Sądu pierwszej instancji mimo częściowo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

W pierwszym rzędzie podkreślenia wymaga, że skarga kasacyjna zawiera szereg wad konstrukcyjnych. Prawidłowo bowiem sformułowana skarga to taka, która wskazuje konkretne przepisy, które zdaniem jej autora zostały naruszone wraz z podaniem jednostek redakcyjnych, jeśli przepis takie posiada. Omawiany środek odwoławczy musi być tak sformułowany, aby nie stwarzał wątpliwości interpretacyjnych (tak m.in. wyrok NSA z 30 marca 2004 r., sygn. akt GSK 10/04, Mon.Prawn. 2004, nr 9, poz. 392). Dodatkowo podkreślenia wymaga, iż w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowany jest pogląd, że naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. jest zawsze następstwem uchybienia innym przepisom procedury sądowo-administracyjnej i nie stanowi samodzielnej podstawy skargi kasacyjnej, wymienionej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Na stronę skarżącą, chcącą powołać się na zarzut naruszenia tej regulacji, nałożona została powinność powiązania go z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów, którym uchybił Sąd pierwszej instancji w toku rozpatrywania sprawy (tak m.in. NSA w wyroku z dnia 26 maja 2017 r., sygn. akt I FSK 2145/15, LEX nr 2314743). Podkreśla się także, że przepisy art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. (oraz art. 151 p.p.s.a.) określają sposób rozstrzygnięcia i jako takie nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej (tak m.in. NSA w wyroku z dnia 10 marca 2017 r., sygn. akt I OSK 2551/15, LEX nr 2290964). Stanowisko to podziela także Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę.

W świetle powyższego należało uznać, że zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. jako niepowiązany z żadnym przepisem, który został, zdaniem skarżącego kasacyjnie naruszony, nie zasługuje na uwzględnienie. Jedynie na marginesie wskazać należy, że rację ma, co do zasady, skarżący kasacyjnie twierdząc, że rozpoznanie odwołania przez organ drugiej instancji w zakresie odmiennym od decyzji organu pierwszej instancji nie czyni tej ostatniej decyzji wadliwą, jednakże w żaden sposób zasada ta nie odnosi się do okoliczności niniejszej sprawy. Po pierwsze Sąd pierwszej instancji wskazał w uzasadnieniu wyroku, iż przyczyną, dla której wyeliminował z obrotu prawnego również decyzję organu pierwszej instancji, nie był odmienny zakres rozpoznania sprawy przez organy administracji (taki zarzut w sposób oczywisty mógł odnosić się jedynie do zaskarżonej decyzji, to jest decyzji organu drugiej instancji), lecz uznał za niezbędne dokonanie w postępowaniu nieważnościowym oceny łącznie obu decyzji, to jest zarówno decyzji z dnia [...] marca 1999 r., jak i z dnia [...] sierpnia 1999 r. Po drugie autor rozpoznawanego środka odwoławczego nie wskazał art. 135 p.p.s.a. jako tego przepisu, który ewentualnie błędnie zastosował Sąd pierwszej instancji. Tymczasem to ten ostatni przepis pozwala Sądowi na wyeliminowanie z obrotu prawnego również innych rozstrzygnięć wydanych w granicach sprawy, jeżeli jest to niezbędne do końcowego jej rozpoznania.

Wskazać natomiast w tym miejscu należy, że nie ma racji Sąd pierwszej instancji twierdząc, że w niniejszej sprawie organ administracji winien był prowadzić jedno postępowanie w przedmiocie nieważności zarówno decyzji z dnia [...] marca 1999 r., jak i z dnia [...] sierpnia 1999 r. Nie ulega wątpliwości, że decyzje te są ze sobą ściśle związane i wzajemnie zależne od siebie. Nie oznacza to jednak, że niedopuszczalne jest odrębne prowadzenie postępowania nieważnościowego co do każdej ze wskazanych decyzji. Kluczowe znaczenie dla takiej oceny ma zakres zmian, które były przedmiotem decyzji z dnia [...] sierpnia 1999 r. Najistotniejszą z nich i jednocześnie będącą przedmiotem zastrzeżeń W. J. jest zmiana kąta nachylenia dachu, która w tym wypadku miała doprowadzić do zgodności inwestycji z decyzją ustalającą warunki zabudowy. Jednocześnie pozostałe wady, których wystąpienie stwierdził organ administracji, a które ocenił jako nieposiadające cech rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., dotyczyły decyzji z dnia [...] marca 1999 r.

W tej sytuacji organ administracji uprawniony był (a wręcz zobowiązany) do przeprowadzenia odrębnych postępowań, których przedmiotem była ocena tych decyzji z punktu widzenia przesłanek wskazanych w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. Ewentualne stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] marca 1999 r. będzie miało bowiem kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] sierpnia 1999 r. Niezależne od powyższego uszło także uwadze Sądu pierwszej instancji, że takie dwa odrębne postępowania zostały wszczęte przez organ architektoniczno-budowlany, który decyzjami z tej samej daty odmówił stwierdzenia nieważności zarówno decyzji z dnia [...] marca 1999 r. (nr [...]) jak i decyzji z dnia [...] sierpnia 1999 r. (nr [...]). Od obu tych decyzji zostały złożone odwołania. Bez uzyskania informacji (których brak w aktach sprawy), czy oba odwołania zostały rozpoznane, twierdzenie Sądu pierwszej instancji o konieczności połączenia tych spraw było co najmniej przedwczesne.

Rozpoznając zatem ponownie sprawę organ administracji przeprowadzi odrębnie postępowanie nieważnościowe co do obu ww. decyzji z 1999 r.

Natomiast wbrew stanowisku skarżącego kasacyjnie rację ma Sąd pierwszej instancji twierdząc, że decyzja organu pierwszej instancji również zawiera wady, które uzasadniają konieczność jej uchylenia, mimo że z innych przyczyn, niż Sąd ten wskazał. Została ona bowiem wydana co najmniej przedwcześnie, bez należytego wyjaśnienia okoliczności sprawy, to jest z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 w zw. z art. 156 § 1 pkt 1 – 7 k.p.a. Jeśliby przyjąć, że przedmiotem kontroli Sądu pierwszej instancji była decyzja utrzymująca w mocy decyzję odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] marca 1999 r., to nie może ujść uwadze, że organ administracji oceniał jej zgodność z przepisami obowiązującego w dacie wydawania tej decyzji rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Organ doszedł do przekonania, że skoro właścicielka nieruchomości sąsiedniej zezwoliła na realizację obiektu budowlanego w odległości 2 m od własnej granicy, to oznacza to, iż zostały spełnione przesłanki zawarte w § 12 ust. 6 obowiązującego w dacie wydawania decyzji rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U z 1999 r. Nr 15, poz. 140). Po pierwsze uszło uwadze organu pierwszej instancji, że wyrokiem z dnia 5 marca 2001 r. w sprawie P 11/00 (Dz.U. z 2001 r., Nr 17, poz. 201) Trybunał Konstytucyjny stwierdził niekonstytucyjność części tego przepisu, co oznacza utratę jego mocy prawnej ze skutkiem ex tunc. Po drugie, co istotniejsze, a co zostało pominięte przez organy obu instancji, nie poddały one ocenie faktu, że usytuowanie obiektu na gruncie (odpowiednio 3 m i 4 m ścianą bez otworów okiennych i drzwiowych i z takimi otworami) wynikało nie tylko z przepisów rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, ale także z decyzji o warunkach zabudowy. Konieczność bezwzględnego respektowania tych ustaleń wynika natomiast z art. 35 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane. Z drugiej strony oceniając, czy doszło do naruszenia tego przepisu i czy to ewentualne naruszenie miało charakter kwalifikowany, nie może ujść uwadze organu, że zgodnie z treścią uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 lutego 2017 r. sygn. akt II OSK 3/16 (Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl) w przypadku, gdy w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dopuszczono sytuowanie budynku w zabudowie jednorodzinnej, zwróconego ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych w stronę granicy z sąsiednią działką budowlaną, bezpośrednio przy tej granicy, konieczne jest spełnienie warunków określonych w § 12 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2015 r., poz. 1422). Wprawdzie uchwała ta odnosi się do interpretacji przepisów rozporządzenia w sprawie warunków technicznych obecnie obowiązujących, jednakże wskazuje na sposób interpretacji przepisów prawa budowlanego w omawianym zakresie. Natomiast zgodnie z przyjętym w orzecznictwie stanowiskiem nie może być naruszony w sposób rażący taki przepis prawa, który wymaga przeprowadzenia skomplikowanej wykładni dla jego prawidłowego zastosowania.

Konkludując, rację ma Sąd pierwszej instancji wskazując, że organ odwoławczy uczynił przedmiotem rozpoznania szerszy zakres sprawy niż wynikało to z decyzji organu pierwszej instancji. Tą ostatnią decyzją organ odmówił bowiem stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] marca 1999 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę zakładu produkcyjnego świec i zniczy wraz z hurtownią oraz towarzyszącą infrastrukturą techniczną, natomiast organ odwoławczy rozpoznając odwołanie odniósł się zarówno do ww. decyzji, jak i przesłanek, którymi kierował się odmawiając stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] sierpnia 1999 r.

Rozpoznając ponownie sprawę organ oceni zatem, czy decyzja z dnia [...] marca 1999 r. nie zawiera wad wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a., biorąc pod uwagę powyższe wskazania. Jednocześnie oceniając, czy ewentualne naruszenie przepisów prawa ma charakter kwalifikowany, organ weźmie pod uwagę treść wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia z dnia 12 maja 2015 r. w sprawie P 46/13 (Dz. U. z 2015 r. poz. 702) i oceni, czy i jaki wpływ na tę ocenę ma upływ 18 lat od daty wydania tej decyzji. Nie może przy tym ujść uwadze organu, że zgodnie ze stanowiskiem zawartym w uzasadnieniu przywołanego wyroku Trybunału Konstytucyjnego rozstrzygnięcie stwierdzające niekonstytucyjność art. 156 § 2 k.p.a. w zakresie opisanym w sentencji ma charakter zakresowy o pominięciu prawodawczym. Wyrok taki nie powoduje zmiany normatywnej, w szczególności nie oznacza derogacji tego przepisu.

W świetle powyższego nie ma racji skarżący kasacyjnie twierdząc, że w okolicznościach niniejszej sprawy doszło do naruszenia art. 156 k.p.a. Niezależnie od tego, że autor skargi kasacyjnej nie wskazał jednostek redakcyjnych tego przepisu (który zawiera paragrafy i punkty), co nie pozwala Sądowi w sposób precyzyjny odnieść się do twierdzeń skarżącego, to nawet przy przyjęciu, że zamiarem autora środka zaskarżenia było wskazanie na § 1 pkt 2 tego przepisu, to zarzut taki nie mógł odnieść spodziewanego skutku. Jak bowiem zostało wyżej wskazane organ administracji prawidłowo w niniejszej sprawie wszczął odrębne postępowania co do decyzji "głównej", jak i jej zmieniającej. I wreszcie zarzut ten jest dla Naczelnego Sądu Administracyjnego o tyle niezrozumiały, że Sąd pierwszej instancji przyjął (mimo że wadliwie), że organy administracji winny prowadzić jedno postępowanie nieważnościowe w niniejszej sprawie. Tymczasem skarżący kasacyjnie podniósł, że do naruszenia przez Sąd art. 156 k.p.a. doszło poprzez uznanie, że postępowanie nadzwyczajne może dotyczyć dwóch niezależnych postępowań zakończonych decyzjami ostatecznymi (czego Sąd wojewódzki nie stwierdził).

Nie ma także racji skarżący kasacyjnie twierdząc, że doszło w niniejszej sprawie do naruszenia art. 61 § 1 k.p.a. Zgodnie z treścią tego przepisu postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Wniosek, który zainicjował niniejsze postępowanie (niezależnie od tego, że organ administracji miał prawo wszcząć postępowanie z urzędu w szerszym zakresie, niż wskazuje wnioskodawca), obejmował obie wskazane wyżej decyzje, co oznacza, że nie można zarzucić organom wadliwości działania w tym zakresie.

Konkludując zarzuty skargi kasacyjnej nie zasługują na uwzględnienie, co oznacza, że skargę tę należało oddalić.

Mając powyższe na uwadze, działając w oparciu o treść art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.