Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 939/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-11-06 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6017 Samodzielne funkcje techniczne w budownictwie
Skarżony organ: Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Krystyna Anna Stec Sędzia NSA Cezary Pryca (spr.) Sędzia del. WSA Cezary Kosterna po rozpoznaniu w dniu 6 listopada 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Krajowej Komisji Klasyfikacji Izby Architektów Rzeczpospolitej Polskiej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 stycznia 2019 r. sygn. akt VI SA/Wa 1328/18 w sprawie ze skargi P. S. na decyzję Krajowej Komisji Kwalifikacji Izby Architektów Rzeczpospolitej Polskiej z dnia [...] maja 2018 r. nr [...] w przedmiocie nadania uprawnień budowlanych specjalności architektonicznej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 15 stycznia 2019 r. sygn. akt VI SA/Wa 1328/18 po rozpoznaniu skargi P. S. na decyzję Krajowej Komisji Kwalifikacyjnej Izby Architektów Rzeczpospolitej Polskiej z dnia [...] maja 2018 r. nr [...] w przedmiocie nadania uprawnień budowlanych specjalności architektonicznej uchylił zaskarżoną decyzję oraz zasądził od organu na rzecz skarżącego koszty postępowania.

Z uzasadnienia wyroku wynika, że za podstawę rozstrzygnięcia Sąd I instancji przyjął następujące ustalenia.

Okręgowa Komisja Kwalifikacyjna Podkarpackiej Okręgowej Izby Architektów RP decyzją z dnia [...] marca 2018 r. odmówiła skarżącemu nadania uprawnień budowlanych w specjalności architektonicznej do projektowania w ograniczonym zakresie bez przeprowadzenia egzaminu.

Skarżący złożył odwołanie.

Krajowa Komisja Kwalifikacyjna Izby Architektów RP decyzją zaskarżoną w niniejszym postępowaniu z dnia [...] maja 2018 r. utrzymała w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podsumował, że wyłącznie ukończenie studiów na kierunku architektura, uprawnia do ubiegania się o nadanie uprawnień budowlanych w specjalności architektonicznej bez względu na to czy uprawienia te mają być nadane w ograniczonym czy też nieograniczonym zakresie. Zdaniem organu legitymowanie się odpowiednimi kwalifikacjami zawodowymi, popartymi stosownym wykształceniem wymaganym dla danej specjalności, w tym przypadku architektonicznej, wymaga posiadana kwalifikacji ściśle określonych w przepisach prawa, bowiem stanowi to gwarancję profesjonalnego wykonywania nadanych uprawnień. Tym samym w ocenie Krajowej Komisji brak było przesłanek do uznania, iż odwołujący posiada odpowiednią wiedzę w zakresie niezbędnym do pełnienia funkcji technicznej w budownictwie we wnioskowanym przez odwołującego zakresie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylając zaskarżoną decyzję uznał, że podziela zarzuty skargi, iż w sprawie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego jak też procedury administracyjnej. W ocenie Sądu, rację ma skarżący twierdząc, że organ odwoławczy nie wyjaśnił dlaczego w rozpoznawanej sprawie niezastosowano § 5 ust. 4 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia 11 września 2014r. w sprawie samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie (Dz. U. z 2014r. poz. 1278), podczas gdy skarżący ukończył kierunek studiów, którego nazwa jest zgodna z określeniem zakresu kierunku studiów, wskazanym w Załączniku nr 2 do ww. rozporządzenia, tj. kierunek "budownictwo" określony jako pokrewny do uzyskania uprawnień budowlanych w specjalności architektonicznej w ograniczonym zakresie, co oznacza, że w sprawie mogły zachodzić przesłanki kwalifikacji wykształcenia skarżącego na podstawie § 5 ust. 4 pkt 1 powołanego rozporządzenia. Z akt sprawy wynika, że skarżący ukończył wyższe studia na Politechnice Rzeszowskiej na kierunku "budownictwo". Z załącznika Nr 2 do rozporządzenia Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia 11 września 2014r. w sprawie samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie wynika Lp. 2, że dla specjalności architektonicznej w ograniczonym zakresie kierunkiem pokrewnym jest kierunek studiów w zakresie budownictwa. Taki właśnie kierunek ukończył skarżący. Organ I instancji nie wyjaśnił w swojej decyzji, dlaczego okoliczność ta nie została wzięta pod uwagę. Również Krajowa Komisja Kwalifikacyjna Izby Architektów Rzeczypospolitej Polskiej rozpoznając sprawę w trybie odwoławczym nie wyjaśniła tej kwestii. Tymczasem zgodnie z § 5 ust. 4 pkt 1 ww. rozporządzenia zarówno ukończenie studiów na kierunku odpowiednim, jak i ukończenie studiów na kierunku pokrewnym stanowi spełnienie wymogu uzyskania właściwego wykształcenia dla danej specjalności – Lp. 2 zał. Nr 2 do rozporządzenia.

Skarżący podnosił powyższe okoliczności w toku postępowania odwoławczego lecz organ II instancji nie rozważył i nie odniósł się do informacji skarżącego. W tej sytuacji podkreślić należy, że jedną z naczelnych zasad procedury administracyjnej jest wyrażona w art. 7 kpa zasada prawdy materialnej, zgodnie z którą organy administracji publicznej podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Zasada ta znajduje rozwinięcie w dalszych przepisach, między innymi w art. 77 § 1 kpa, zgodnie, z którym organ administracji publicznej winien w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzeć cały materiał dowodowy. Z kolei w myśl art. 80 kpa udowodnienie danej okoliczności ma nastąpić na podstawie całokształtu materiału dowodowego, również tego przedstawionego przez stronę postępowania.

W ocenie Sądu, dostrzec przy tym trzeba, iż naruszenie przepisów art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa nastąpi nie tylko w sytuacji, gdy organ dokona oceny okoliczności faktycznych na podstawie niektórych tylko dowodów zgromadzonych w sprawie, ale również wówczas, gdy nie podejmie pełnych działań dla wyjaśnienia okoliczności faktycznych sprawy. Mając na uwadze powyższe, dokonując oceny legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia uznać należało, że wydano je bez dokładnego wyjaśnienia sprawy, tj. z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1, art. 80 kpa.

Krajowa Komisja Kwalifikacyjna Izby Architektów RP złożyła skargę kasacyjną od wyroku Sądu I instancji wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania.

Skargą kasacyjną zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) tj.:

- art. 46 ust. 1 i 2 Dyrektywy 2005/36/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 7 września 2005 r. w sprawie uznania kwalifikacji zawodowych przez jego błędne zastosowanie, a w konsekwencji uznanie, że skarżący posiada odpowiednie wykształcenie do uzyskania uprawnień budowlanych w specjalności architektonicznej;

- art. 12 ust. 3a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane oraz § 5 ust. 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia 11 września 2014 r. w sprawie samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie przez jego błędne zastosowanie, a w konsekwencji przyjęcie, że organ powinien dopuścić skarżącego do egzaminu pomimo braku wymaganego wykształcenia.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie jest zasadna i podlega oddaleniu.

W szczególności należy podkreślić, że zgodnie z treścią art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 153, poz.1270 ze zmianami, powoływanej dalej jako p.p.s.a.) skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania.

Wobec takich regulacji poza sporem winna pozostawać okoliczność, iż wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, a uzasadnione jest odniesienie się do poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych.

Skarga kasacyjna została oparta na podstawie opisanej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a.- naruszenie prawa materialnego.

Treść zarzutów skargi kasacyjnej wskazuje na to, że istota sporu prawnego w rozpatrywanej sprawie dotyczy kwestii prawidłowości rozstrzygnięcia Sądu I instancji, który kontrolując zgodność z prawem decyzję Krajowej Komisji Kwalifikacyjnej Izby Architektów Rzeczypospolitej Polskiej stwierdził, że ocena ta jest niezgodna z prawem. Przy czym podkreślić należy, że z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że Sąd I instancji wskazał na naruszenie przepisów prawa materialnego oraz na naruszenie przepisów postępowania. W ocenie Sądu I instancji z akt sprawy nie wynika z jakich przyczyn organ administracji publicznej, przy rozpatrywaniu wniosku skarżącego o nadanie uprawnień budowlanych w specjalności architektonicznej do projektowania w ograniczonym zakresie, nie uwzględnił regulacji prawnej zawartej w treści § 5 ust. 4 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia 11 września 2014 roku w sprawie samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie, a tym samym nie zbadał i nie ocenił czy skarżący spełnia przesłanki opisane w tym przepisie prawa oraz czy spełnienie tych przesłanek stanowiłoby podstawę do przyznania skarżącemu opisanych we wniosku uprawnień. Jednocześnie Sąd I instancji wskazuje, iż organ administracji publicznej powołując się na treść regulacji prawnej zawartej w § 5 ust. 4 pkt 2 wymienionej wyżej rozporządzenia pomija w swoich ustaleniach i rozważaniach zarzut skarżącego odnoszący się do właściwego ustalenia liczby godzin zajęć dydaktycznych obowiązujących na uczelni i kierunku studiów, który ukończył skarżący.

Przystępując do oceny zasadności zarzutów skargi kasacyjnej należy tę ocenę poprzedzić koniecznym w rozpatrywanej sprawie przypomnieniem i wyjaśnieniem, że prawidłowe sformułowanie podstaw kasacyjnych jest o tyle istotne, że zakres kognicji Naczelnego Sądu Administracyjnego wyznaczają sformułowane przez skarżącego zarzuty, oparte na ustawowych podstawach i uzasadnione w treści skargi kasacyjnej. Konkretne podstawy skargi kasacyjnej, czyli zawarte w niej przyczyny zaskarżenia rozstrzygnięcia, determinują całkowicie kierunek działalności badawczej Naczelnego Sądu Administracyjnego, którą musi on podjąć w celu stwierdzenia ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia. Z tych względów, skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem prawnym, obwarowanym m.in. przymusem adwokacko-radcowskim (art. 175 § 1-3 p.p.s.a.)

Ponadto zgodnie z art. 176 p.p.s.a., skarga kasacyjna powinna spełniać wymogi formalne przewidziane dla pism procesowych w postępowaniu sądowym, a jej obligatoryjnym elementem, jest przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Przez przytoczenie podstawy kasacyjnej należy rozumieć podanie konkretnego przepisu (konkretnej jednostki redakcyjnej określonego aktu prawnego), który zdaniem strony został naruszony przez sąd pierwszej instancji (vide postanowienia NSA z 8 marca 2004 r., sygn. akt FSK 41/04; z 1 września 2004 r., sygn. akt FSK 161/04; z 24 maja 2005 r., sygn. akt FSK 2302/04). Z kolei uzasadnienie skargi kasacyjnej winno zawierać rozwinięcie zarzutów kasacyjnych.

Wskazując na naruszenie przepisów prawa materialnego autor skargi kasacyjnej winien nie tylko podać, które przepisy prawa materialnego zostały przez Sąd naruszone zaskarżanym orzeczeniem, ale i na czym polegała ich błędna wykładnia i niewłaściwe zastosowanie oraz jaka powinna być prawidłowa wykładnia i właściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.). Z kolei zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez jego niewłaściwe zastosowanie zmierzać powinien do wykazania, że sąd stosując przepis popełnił błąd subsumcji czyli, że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia, a w przypadku zarzutu niezastosowania przepisu dlaczego powinien być zastosowany. Jednocześnie należy podkreślić, że ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy.

W związku z powyższym stwierdzić należy, że w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzuty skargi kasacyjnej są bezzasadne.

Formułując zarzut naruszenia przez Sąd I instancji prawa materialnego, autor skargi kasacyjnej wskazuje na naruszenie art. 46 ust. 1 i 2 Dyrektywy 2005/36/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 7 września 2005 roku w sprawie uznawania kwalifikacji zawodowych poprzez jego błędne zastosowanie i przyjęcie, że skarżący posiada odpowiednie wykształcenie do uzyskania uprawnień budowlanych, o których mowa we wniosku. Jednocześnie w uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor podnosi, że Sąd I instancji dokonał błędnej wykładni wskazanego wyżej przepisu dyrektywy.

Odnosząc się do tak sformułowanego i uzasadnionego zarzutu skargi kasacyjnej stwierdzić należy, że został on oparty na błędnym przekonaniu, iż Sąd I instancji przy rozpatrywaniu skargi dokonał wykładni art. 46 ust. 1 i 2 Dyrektywy 2005/36/WE oraz, że zastosował tę regulację prawną ferując zaskarżony wyrok. Z akt sprawy, a zwłaszcza z uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie wynika aby Sąd I instancji dokonywał wykładni w/w przepisu prawa ani też nie wynika aby Sąd I instancji zastosował tę regulację prawną rozpatrując skargę wniesioną od decyzji Krajowej Komisji Kwalifikacyjnej Izby Architektów Rzeczypospolitej Polskiej.

W tym miejscu należy więc przypomnieć, że w orzecznictwie NSA wielokrotnie podnoszono, że zarzut błędnego zastosowania przepisu prawa materialnego aby był skuteczny musi zostać oparty na wykazaniu, że Sąd stosując przepis popełnił błąd subsumcji, czyli, że niewłaściwie uznał, że stan faktyczny przyjęty w sprawie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa (vide wyrok NSA z dnia 18.09.2018 r sygn. akt I OSK 459/18, wyrok NSA z dnia 19.02.2019 r II OSK 786/17).

W rozpatrywanej sprawie brak jest podstaw do przyjęcia, że Sąd I instancji popełnił błąd subsumcji, bowiem rozpatrując skargę nie wskazał aby stan faktyczny przyjęty za podstawę faktyczną rozstrzygania odpowiadał stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej opisanej w przywołanym wyżej przepisie dyrektywy.

Również nie jest zasadny zarzut skargi kasacyjnej wskazujący na naruszenie przez Sąd I instancji art. 12 ust. 3a ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane oraz § 5 ust. 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia 11 września 2014 roku w sprawie samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie poprzez ich błędne zastosowanie i przyjęcie, że organ winien dopuścić skarżącego do egzaminu mimo braku podstaw do podjęcia takiej decyzji.

W związku z powyższym podkreślić należy, że powołany przepis art. 12 ust. 3a ustawy Prawo budowlane jest przepisem o charakterze kompetencyjnym wskazującym organ właściwy do przeprowadzenia postępowania kwalifikacyjnego składającego się z dwóch etapów, przy czym pierwszy z nich sprowadza się do kwalifikowania wykształcenia i praktyki zawodowej jako odpowiednie lub pokrewne dla danej specjalności uprawnień budowlanych, a drugi etap sprowadza się do przeprowadzenia egzaminu ze znajomości procesu budowlanego oraz umiejętności praktycznego zastosowania wiedzy technicznej. W ocenie NSA z akt sprawy nie wynika aby Sąd I instancji uznał, że opisane w tym przepisie prawa postępowanie zostało przeprowadzone przez organ niewłaściwy bądź, że nie odnosiło się do opisanych w tym przepisie etapów postępowania. Poza sporem winna pozostawać okoliczność, że z treści tego przepisu prawa wynika, iż procedura kwalifikowania wykształcenia i praktyki zawodowej winna być dokonywana z uwzględnieniem ustawowego zapisu jako "odpowiednie" lub "pokrewne". W tym kontekście Sąd I instancji wskazał na konieczność uzasadnienia stanowiska organu o braku podstaw do zastosowania wobec skarżącego regulacji prawnej zawartej w § 5 ust. 4 pkt 1 powołanego wyżej rozporządzenia.

Ponadto należy zauważyć, że wskazany w petitum skargi kasacyjnej przepis § 5 ust. 4 w/w rozporządzenia zawiera dwie dodatkowe jednostki redakcyjne (dwa punkty). W orzecznictwie NSA podkreśla się, że w odniesieniu do przepisu, który nie stanowi jednej zamkniętej całości, a składa się z ustępów, punktów i innych jednostek redakcyjnych, wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy wskazuje ona konkretny przepis naruszony przez Sąd I instancji, z podaniem numeru artykułu, ustępu, punktu i ewentualnie innej jednostki redakcyjnej przepisu (vide wyrok NSA z dnia 3.04.2019 r sygn. akt I OSK 1524/17).

W odniesieniu do przedstawionego zarzutu skargi kasacyjnej należy także podnieść, że z treści § 5 ust. 4 pkt 1 i 2 rozporządzenia wynika, że wymóg ukończenia studiów na kierunku odpowiednim lub pokrewnym dla poszczególnych specjalności uprawnień budowlanych jest spełniony jeżeli nazwa kierunku studiów jest zgodna z określeniem zakresu kierunku studiów, wskazanych w załączniku numer 1 do rozporządzenia lub gdy spełnione są przesłanki opisane w punkcie 2 tegoż przepisu prawa. Niewątpliwie użycie alternatywy rozłącznej poprzez posługiwanie się zwrotem "lub" oznacza, że nie jest konieczne kumulatywne spełnienie obu przesłanek opisanych w pkt. 1 i 2 § 5 ust. 4 rozporządzenia.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sad Administracyjny działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.