Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 320/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2020-11-04 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6072 Scalenie oraz podział nieruchomości
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 93 ust. 1-4, art. 97 ust. 1, art. 98 ust. 1, art. 99
journal: Dz.U. 2018 poz 2204
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o  gospodarce nieruchomościami  - tekst jedn.
article: art. 4 pkt 1 i 2
journal: Dz.U. 2018 poz 2068
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jedn.
article: art. 119 pkt 3, art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka Sędziowie Sędzia WSA Ewa Cisowska - Sakrajda Asesor WSA Anna Dębowska (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 4 listopada 2020 r. sprawy ze skargi S. B. i P. B. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie negatywnej opinii projektu wstępnego podziału nieruchomości oddala skargę. a.bł.


UZASADNIENIE

Postanowieniem z "[...] r." (data na postanowieniu przekazanym wraz z aktami administracyjnymi przez organ administracji), nr [...], wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 k.p.a., art. 93 ust. 3 i ust. 4, art. 97 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r., poz. 2204 ze zm.), powoływanej dalej jako: "u.g.n.", Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. utrzymało w mocy postanowienie Burmistrza K. nr [...] z [...] r., opiniujące negatywnie projekt wstępnego podziału nieruchomości położonej w K. przy ul. A 29, oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr 283 o powierzchni 0,4998 ha w obrębie [...], dla której prowadzona jest w Sądzie Rejonowym w P. księga wieczysta nr [...].

W uzasadnieniu organ drugiej instancji przedstawiając stan faktyczny i prawny sprawy podniósł, że postanowieniem z [...] r., wydanym na podstawie a. B. i P. B., Burmistrz K. zaopiniował negatywnie projekt wstępnego podziału wskazanej nieruchomości, stanowiącej własność wnioskodawców, przedstawiony na załączonym do wniosku wstępnym projekcie podziału, skorygowanym 23 grudnia 2019 r.

W uzasadnieniu organ pierwszej instancji wyjaśnił, że w jego ocenie przeznaczenie działek nr ewid. 283/4 i 283/7 w obrębie [...] pod drogi publiczne gminne nie gwarantuje, że faktycznie obsługa komunikacyjna projektowanych działek będzie zapewniona. Działki nr ewid. 283/4 i 283/7 w momencie podziału stanowić będą jedynie element przewidzianych w planie, a projektowanych w przyszłości dróg publicznych, które nie są również wydzielone na sąsiednich nieruchomościach i tym samym nie posiadają kontynuacji oraz połączenia z istniejącym układem komunikacyjnym. W związku z powyższym obsługa komunikacyjna projektowanych do wydzielenia działek do czasu powstania projektowanych dróg gminnych 1.KDD i 2.KDD za ich pośrednictwem nie będzie możliwa. Do czasu budowy przewidzianych planem miejscowym wskazanych dróg publicznych wnioskodawcy powinni przedstawić inne, alternatywne, prawem dopuszczone rozwiązania zapewniające dostęp projektowanych do wydzielenia działek nr 283/2, 283/3, 283/5 i 283/6 do drogi publicznej, w tym przypadku do istniejącej drogi lokalnej – ul. A.

W zażaleniu na to postanowienie S. B. i P. B. stwierdzili, że zaproponowany przez nich podział działki nr 283 w obrębie [...] nie jest sprzeczny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.

Organ drugiej instancji uznając stanowisko organu pierwszej instancji za zasadne podniósł, że z dokumentów zawartych w aktach sprawy wynika, że działki hipotetycznie wyodrębnione (z działki nr 283), tj. działki nr 283/2, 283/3, 283/5 i 283/6, nie mają w dacie orzekania faktycznego dostępu bezpośredniego ani też pośredniego (np. za pomocą ustanowionej służebności) do urządzonej drogi publicznej w rozumieniu art. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r., poz. 2068 ze zm.), powoływanej dalej jako: "u.d.p." Biorąc pod rozwagę bogate i sprzeczne ze sobą orzecznictwo sądów administracyjnych i jedną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z [...] r., nr [...], trudno mówić o utrwalonej praktyce rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym. Ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, mimo że należą do źródeł prawa powszechnie obowiązującego na terenie działania organów gminy, które je ustanowiły, nie są jednak jedynymi przepisami prawa, które należy uwzględniać. Jednym z warunków koniecznych pozytywnego zaopiniowania podziału nieruchomości jest posiadanie przez nieruchomość dostępu do drogi publicznej. Wnioskodawcy wskazali, że działka nr 283 ma bezpośredni dostęp do drogi lokalnej – ul. A. Natomiast działki, które miałyby powstać po podziale nieruchomości, tj. działki nr 283/2, 283/3, 283/5 i 283/6 dodatkowo jeszcze korzystałyby z nowopowstałych dróg publicznych klasy dojazdowej (działki nr 283/4 i 283/7). Bezsporne jest, że powstałe w wyniku podziału nieruchomości działki, będące przedmiotem postępowania, nie posiadają bezpośredniego dostępu do drogi publicznej. Nie została również ustanowiona żadna służebność przejazdu i przechodu. Dostęp do drogi publicznej istnieje w sposób pośredni poprzez dwie planowane drogi publiczne. Z ustaleń faktycznych wynika jednoznacznie, że działki mające stanowić komunikację wydzielonych działek z drogą publiczna, nie zapewniają realnego przejazdu. Planowany dostęp do drogi publicznej istnieje tylko na mapie, a ustalenia nie pozwalają na przyjęcie, że fakt ten może się zmienić – wręcz przeciwnie, Burmistrz K. wprost wskazał, że nie podjął jeszcze prac zmierzających do wybudowania dróg przewidzianych w miejscowym planie zagospodarowani przestrzennego, który został uchwalony w 2016 r. W związku z tym, w ocenie organu drugiej instancji, należy uznać, że nieruchomość nie posiada takiego dostępu do drogi publicznej, który pozwoliłby na pozytywne zaopiniowanie wstępnego projektu podziału.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi na powyższe postanowienie S. B. i P. B. wnieśli o uchylenie postanowień organów obu instancji, przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

Zaskarżonemu postanowieniu skarżący zarzucili:

1. naruszenie przepisów prawa procesowego, tj. art. 8 k.p.a.;

2. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 93 ust. 1, ust. 2, ust. 3 u.g.n. poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie;

3. naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez niezastosowanie art. 99 u.g.n.;

4. naruszenie przepisów prawa procesowego, tj. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. poprzez nienależyte wyjaśnienie wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności.

W uzasadnieniu skarżący podnieśli, że organ drugiej instancji w identycznym stanie faktycznym i prawnym w decyzji z [...] czerwca 2018 r., nr [...] orzekł całkowicie odmiennie. Zdaniem skarżących, projektowany podział nieruchomości nie stoi w sprzeczności z brzmieniem art. 93 ust. 1, ust 2. i ust. 3 u.g.n., bowiem w ramach projektowanego podziału wydzielone działki gruntu posiadać będą bezpośredni, prawnie zapewniony, dostęp do dróg publicznych przeznaczonych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego pod drogi publiczne. Skarżący nie zgodzili się ze stanowiskiem organów, że w rozpatrywanym przypadku warunkiem dokonania podziału nieruchomości jest połączenie projektowanych działek nr 283/4 i 283/7, przeznaczonych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego pod drogi publiczne, z istniejącym publicznym układem komunikacyjnym. Zdaniem skarżących, w momencie, kiedy decyzja o podziale nieruchomości stanie się ostateczna, wydzielone budowlane działki gruntu nr 283/3, 283/5 przylegać będą do działki gruntu nr 283/4 (droga publiczna). Działka budowlana nr 283/2 przylegać będzie do działki nr 283/1 (droga publiczna). Natomiast działka budowlana nr 283/6 przylegać będzie do działki nr 283/7 (droga publiczna). Projektowane do wydzielenia działki nr 283/4 i 283/7 przeznaczone są w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego pod drogę publiczną gminną. Zgodnie z art. 98 ust. 1 u.g.n. staną się z mocy prawa własnością gminy w momencie, kiedy decyzja o podziale nieruchomości stanie się ostateczna. Skarżący podnieśli także, że szerokość działki nr 283 wynosi około 22 metry. Ewentualne wydzielenie drogi wewnętrznej nie jest prawnie i ekonomicznie uzasadnione, gdyż spowodowałoby rażące ograniczenie możliwości inwestycyjnych na nieruchomości. Ewentualne ustanowienie służebności gruntowej również znacząco ograniczałoby racjonalne możliwości zagospodarowania nieruchomości poprzez brak możliwości realizacji zabudowy na znaczącym obszarze nieruchomości. Organy obu instancji zupełnie pominęły fakt, że dokonanie podziału geodezyjnego, zgodnie ze wstępnym projektem podziału, zasadniczo nie zmieni stanu faktycznego i prawnego nieruchomości. Wszystkie wydzielone, budowlane działki gruntu nr 283/2, 283/3, 283/5, 283/6 w całości pozostaną własnością tych samych właścicieli i nadal będą tworzyć jedną nieruchomość. Zatem dojazd do wszystkich wydzielonych działek budowlanych będzie niezakłócony i dostępny od strony istniejącej drogi publicznej – ul. A (działki nr 283/1). Nie ma zatem konieczności ustanawiania służebności gruntowych umożliwiających dojazd do poszczególnych działek. Nie ma również konieczności wydzielania drogi wewnętrznej. Pomimo uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w 2016 r., gmina nie podjęła żadnych kroków w celu realizacji dróg publicznych wynikających z jego ustaleń, choć środki na realizację dróg publicznych musiały zostać uwzględnione w prognozie skutków finansowych. Zdaniem skarżących, organy obu instancji błędnie zinterpretowały brzmienie art. 93 ust. 3 u.g.n. i nie zastosowały art. 99 u.g.n. Nowowydzielone działki gruntu posiadać będą prawnie zapewniony dostęp do dróg publicznych gminnych. Jednak nawet, gdyby hipotetycznie przyjąć, że organy obu instancji w sposób prawidłowy odmówiły uzgodnienia projektu wstępnego podziału ze względu na brak połączenia projektowanych do wydzielenia działek gruntu z istniejącym systemem dróg publicznych, to organy z urzędu powinny dokonać warunkowego podziału geodezyjnego, o którym mowa w art. 99 u.g.n. W ocenie skarżących, organy obu instancji błędnie przyjęły, że warunkiem dokonania podziału nieruchomości było połączenie projektowanych działek gruntu nr 283/4 i 283/7, przeznaczonych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego pod drogi publiczne, z istniejącym publicznym układem komunikacyjnym. Zgodnie bowiem z art. 99 u.g.n. właściwy organ z urzędu powinien w decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, zastrzec warunek zapewnienia nowowydzielonym działkom gruntu dostępu do drogi publicznej przy ich zbywaniu, na przykład poprzez ustanowienie odpowiedniej służebności. Warunek ten nie dotyczyłby sytuacji, w której do czasu ewentualnego zbycia części nieruchomości, gmina urządziłaby drogę publiczną. Zgodnie z przepisami prawa nie ma konieczności ustanawiana służebności przed dokonaniem podziału nieruchomości, lecz dopiero w przypadku ewentualnego zbycia wydzielonej części nieruchomości. Organ drugiej instancji w sposób nieprawidłowy ustalił wszystkie istotne dla sprawy okoliczności.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonym postanowieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Skarga nie jest zasadna.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), powoływanej dalej jako: "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem stosując środki określone w ustawie. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a (niemającym w niniejszej sprawie zastosowania, gdyż przepis ten dotyczy skarg na pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających).

W myśl art. 145 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, jeżeli stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b), inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c); 2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach; 3) stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w k.p.a. lub innych przepisach.

Z przepisów tych wynika, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Sąd orzekając w sprawie, nie kieruje się zasadami słuszności, czy też celowości i nie ocenia kwestionowanego w skardze rozstrzygnięcia z punktu widzenia zasad współżycia społecznego. Z wymienionych przepisów wynika, że sąd bierze z urzędu pod uwagę wszelkie naruszenia prawa proceduralnego i materialnego niezależnie od podnoszonych w skardze zarzutów, jednakże tylko w granicach sprawy, w której skarga została wniesiona.

Stwierdzenie istnienia którejkolwiek z wymienionych w art. 145 § 1 p.p.s.a. przesłanek skutkuje wyeliminowaniem zaskarżonej decyzji lub postanowienia z obrotu prawnego.

Akt administracyjny (decyzja, postanowienie) jest natomiast zgodny z prawem, jeżeli jest zgodny z przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. W razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.).

Badając zaskarżone postanowienie według przedstawionych kryteriów sąd nie stwierdził naruszenia przepisów prawa materialnego ani przepisów prawa procesowego uzasadniającego uwzględnienie skargi.

Przedmiotem kontroli sądu jest postanowienie w przedmiocie negatywnej opinii projektu wstępnego podziału nieruchomości.

Postanowienie opiniujące projekt podziału nieruchomości, o którym stanowi art. 93 ust. 4 i 5 u.g.n., jest częścią postępowania administracyjnego o zatwierdzenie podziału nieruchomości. Zgodnie z art. 97 ust. 1 u.g.n. podziału nieruchomości dokonuje się wniosek i koszt osoby, która ma w tym interes prawny. W myśl art. 93 ust. 1 u.g.n. podziału nieruchomości można dokonać, jeżeli jest on zgodny z ustaleniami planu miejscowego. W razie braku tego planu stosuje się przepisy art. 94. Zgodność z ustaleniami planu w myśl ust. 1 dotyczy zarówno przeznaczenia terenu, jak i możliwości zagospodarowania wydzielonych działek gruntu (art. 93 ust. 2 u.g.n.). Stosownie do art. 93 ust. 3 u.g.n. podział nieruchomości nie jest dopuszczalny, jeżeli projektowane do wydzielenia działki gruntu nie mają dostępu do drogi publicznej; za dostęp do drogi publicznej uważa się również wydzielenie drogi wewnętrznej wraz z ustanowieniem na tej drodze odpowiednich służebności dla wydzielonych działek gruntu albo ustanowienie dla tych działek innych służebności drogowych, jeżeli nie ma możliwości wydzielenia drogi wewnętrznej z nieruchomości objętej podziałem. Nie ustanawia się służebności na drodze wewnętrznej w przypadku sprzedaży wydzielonych działek gruntu wraz ze sprzedażą udziału w prawie do działki gruntu stanowiącej drogę wewnętrzną (art. 93 ust. 3 u.g.n.).

W rozpatrywanej sprawie poza sporem jest, że działka nr 283, objęta jest obowiązującym planem miejscowym.

Z art. 93 ust. 1 i 2 u.g.n. wynika, że podziału nieruchomości można dokonać, jeżeli jest on zgodny z ustaleniami planu miejscowego, a zgodność z ustaleniami planu w myśl ust. 1 dotyczy zarówno przeznaczenia terenu, jak i możliwości zagospodarowania wydzielonych działek gruntu. Na możliwość zagospodarowania wydzielonych działek gruntu w zgodzie z ich przeznaczeniem w planie ma wpływ również ich dostęp do drogi publicznej, bowiem zgodnie z art. 93 ust. 3 zd. pierwsze u.g.n. podział nieruchomości nie jest dopuszczalny, jeżeli projektowane do wydzielenia działki gruntu nie mają dostępu do drogi publicznej.

Innymi słowy, zgodność z planem miejscowym, w rozumieniu art. 93 ust. 1 i 2 u.g.n., oznacza możliwość zagospodarowania wydzielonych działek gruntu w taki sposób, jaki przewiduje dla danego terenu plan miejscowy (realizację funkcji przewidzianych w planie), przy jednoczesnym dostępie do drogi publicznej (art. 93 ust. 3 u.g.n.).

Z art. 93 ust. 3 u.g.n. wynika także, że co do zasady zagospodarowanie działki bez dostępu do drogi publicznej nie jest możliwe. Podział geodezyjny nieruchomości od razu stwarza możliwość jej podziału prawnego (przeniesienia prawa własności na inny podmiot). Wydzielona działka już w chwili podziału geodezyjnego powinna zatem stwarzać możliwość jej zagospodarowania zgodnie z przeznaczeniem (art. 93 ust. 1 i 2 u.g.n.), a to jest zagadnienie podlegające ocenie organu przy wydawaniu postanowienia w trybie art. 93 ust. 4 u.g.n. Przy wydawaniu postanowienia opiniującego wstępny projekt podziału organ powinien więc oceniać dostęp wydzielonych działek do drogi publicznej.

Sąd w tym składzie podziela pogląd wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny – Ośrodek Zamiejscowy w Gdańsku w wyroku z 6 marca 2003 r., sygn. akt II SA/Gd 674/00, w którym stwierdzono, że "celowe jest tworzenie tylko takich nowych działek, które poza zgodnością z ustaleniami planu miejscowego, będą jednocześnie spełniały wymogi określone przepisami szczególnymi oraz posiadały samodzielny dojazd do drogi publicznej. Sama zgodność proponowanego podziału nieruchomości z ustaleniami planu miejscowego nie gwarantuje jeszcze, że wskutek podziału powstaną pełnowartościowe nieruchomości. Podział nieruchomości prowadzi bowiem do powstania samodzielnych nieruchomości, które mogą być wprowadzone do obrotu. Wobec tego zasadnym jest tworzenie w wyniku podziału tylko takich nieruchomości, które od samego początku będą spełniały wszystkie wskazane wyżej warunki. Brak jest natomiast podstaw do przyjęcia za dopuszczalne wyłaniania w drodze podziału nieruchomości, które dopiero w przyszłości będzie należało doprowadzić do zgodności z przepisami szczególnymi lub zapewnić im dostęp do drogi publicznej". Stanowisko takie podzielił również Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 19 czerwca 2020 r., sygn. akt I OSK 2197/19.

W rozpatrywanej sprawie poza sporem jest, że projektowane do wydzielenia działki nr 283/3, 283/5 i 283/6 miałyby mieć dostęp do projektowanych dróg publicznych gminnych, oznaczonych symbolami 1.KDD (działka nr 283/4) i 2.KDD (działka nr 283/7). Na taki sposób obsługi komunikacyjnej projektowanych działek nr 283/3, 283/5 i 286/6 skarżący wskazali w piśmie z 23 grudnia 2019 r. Zgodnie z § 6 i § 9 ust. 2 uchwały nr [...] Rady Miejskiej w K. z 31 marca 2016 r. w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części obszaru K. w rejonie ulic: B, C i A w obrębach [...] i [...] tereny oznaczone jako 1.KDD i 2.KDD to projektowane drogi klasy dojazdowej. Projektowane do wydzielenia działki nr 283/3, 283/5 i 286/6 miałyby zatem dostęp jedynie do projektowanych dróg klasy dojazdowej, których częścią stałyby się działki nr 283/4 i 283/7. Tyle tylko, że jak słusznie zauważyły organy obydwu instancji, drogi te, których części miałyby stanowić projektowane do wydzielenia działki nr 283/4 i 283/7, jeszcze nie istnieją. Z akt sprawy wynika, że nie są wydzielone drogi, do których miałyby przylegać fragmenty dróg na projektowanych do wydzielenia działkach nr 283/4 i 283/7. Projektowane do wydzielenia działki nr 283/3, 283/5 i 283/6 nie miałyby zatem obecnie dostępu do drogi publicznej. Zważywszy na to, że projektowane drogi przebiegają przez szereg działek innych podmiotów oraz ich kategorię – drogi klasy dojazdowej, moment ich powstania może być znacznie oddalony w czasie, o ile w ogóle inwestycje te zostaną zrealizowane. Samo określenie przebiegu projektowanych dróg publicznych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, jeżeli te drogi nie zostały wybudowane, nie stanowi zapewnienia dostępu do drogi publicznej. Fragmenty przyszłych dróg zlokalizowane w planie miejscowym na działce nr 283 (projektowanych do wydzielenia działkach nr 283/4 i 283/7) nie stanowią pasa drogowego lub drogi w rozumieniu art. 4 pkt 1 i pkt 2 u.d.p. Zgodnie z definicją pasa drogowego jest nim wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym jest zlokalizowana droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. Pas drogowy wymaga zlokalizowania drogi i obiektów budowlanych niezbędnych do jej funkcjonowania (art. 4 pkt 1 u.d.p.). Drogą zaś jest budowla przeznaczona do prowadzenia ruchu drogowego i zlokalizowana w pasie drogowym (art. 4 pkt 2 u.d.p.). Nie można nazwać pasem drogowym lub drogą fragmentu terenu, na którym nie ma żadnej drogi wraz z urządzeniami niezbędnymi do jej funkcjonowania, a jedynie w planie miejscowym projektuje się w przyszłości jej budowę. Skoro fragmenty dróg projektowane w planie miejscowym na części działki nr 283 jeszcze nie istnieją, to również nie są one ulicą (por. wyrok NSA z 11 marca 2020 r., II OSK 1189/18). Należy także wskazać, że zgodnie z § 19 ust. 1 powołanej uchwały z 31 marca 2016 r. warunkiem wydzielenia nowych działek budowlanych jest zapewnienie im dostępu do drogi publicznej w rozumieniu przepisów odrębnych oraz możliwość obsługi infrastrukturą techniczną na warunkach określonych niniejszym planem. Oznacza to, że również według ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego warunkiem wydzielenia nowych działek budowlanych jest dostęp do istniejącej już drogi publicznej, a nie jedynie projektowanej, czy też jedynie terenu w planie przeznaczonego pod taką drogę.

W tym stanie rzeczy podział w takim kształcie, jak wnieśli skarżący, zgodnie z przyjętą wyżej wykładnią art. 93 ust. 1, 2 i 3 u.g.n., jest więc niedopuszczalny. Projekt podziału nieruchomości (także proponowanego podziału) nie może przy tym służyć jako instrument wymuszający realizację przez jednostkę samorządu terytorialnego zadań publicznych przewidzianych w planie. Przede wszystkim byłby to instrument nieskuteczny, tworzący jedynie chaos przestrzenny, bo pozwalałby na realny obrót prawny nieruchomościami pozbawionymi dostępu do dróg publicznych, bez konkretnych obowiązków po stronie podmiotu publicznego (por. wyrok NSA z 19 czerwca 2020 r., I OSK 2197/19).

Należy wyjaśnić, że w myśl art. 99 u.g.n. jeżeli zapewnienie dostępu do drogi publicznej ma polegać na ustanowieniu służebności, o których mowa w art. 93 ust. 3, podziału nieruchomości dokonuje się pod warunkiem, że przy zbywaniu działek wydzielonych w wyniku podziału zostaną one ustanowione. Za spełnienie warunku uważa się także sprzedaż wydzielonych działek gruntu wraz ze sprzedażą udziału w prawie do działki gruntu stanowiącej drogę wewnętrzną. Analiza przepisów art. 93 ust. 3 i art. 99 u.g.n. jednakże wskazuje, że chodzi tu o ustanowienie służebności drogowej zapewniającej dostęp do drogi publicznej nie na cudzym gruncie, lecz na gruncie stanowiącym własność wnioskodawcy podziału, przede wszystkim wchodzącym w skład nieruchomości podlegającej podziałowi (por. wyrok NSA z 19 października 2005 r., I OSK 61/05). Organ administracji nie jest natomiast uprawniony do tego, aby decydować za wnioskodawcę, jakie nieruchomości ma obciążać służebność drogowa i w jaki sposób dokonać podziału nieruchomości, w sytuacji gdy nie jest możliwe pozytywne zaopiniowanie załączonego do wniosku projektu z uwagi na brak dostępu do drogi publicznej. U.g.n. nie przewiduje innej możliwości dokonania warunkowego podziału nieruchomości.

Dodać należy, że w piśmie z 11 grudnia 2019 r. organ pierwszej instancji poinformował skarżących o tym, że planowane do wydzielenia działki nr 283/4 i 283/7, przeznaczone pod drogę publiczną, nie posiadają kontynuacji ani połączenia z istniejącym układem komunikacyjnym, w związku z czym nie jest możliwa obsługa komunikacyjna projektowanych do wydzielenia działek przez działki nr 283/4 i 283/7. W piśmie tym organ pierwszej instancji zwrócił skarżącym uwagę, że należy wskazać inne, alternatywne rozwiązania w zakresie połączenia z drogą publiczną zgodnie z art. 93 ust. 3 u.g.n.

W odpowiedzi w piśmie z 23 grudnia 2019 r. skarżący nie zgodzili się z organem pierwszej instancji i stwierdzili, że kiedy decyzja o podziale stanie się ostateczna, działki nr 283/3, 283/5 przylegać będą do działki gruntu nr 283/4. Natomiast działka nr 283/6 przylegać będzie do działki nr 283/7. Według skarżących, działki nr 283/4 i 283/7 przeznaczone są w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego pod drogę gminną i zgodnie z art. 98 ust. 1 u.g.n. staną się z mocy prawa własnością gminy. Działki nr 283/1, 283/3, 283/5 i 283/6 w momencie kiedy decyzja o podziale stanie się ostateczna, posiadać będą "bezpośredni, prawnie zapewniony dostęp do drogi publicznej".

Skarżący nie zmienili projektowanego sposobu obsługi komunikacyjnej projektowanych do wydzielenia działek. Nie wyrazili woli wydzielenia drogi wewnętrznej wraz z ustanowieniem na tej drodze odpowiednich służebności dla wydzielonych działek gruntu albo ustanowienia dla tych działek innych służebności drogowych, jeżeli nie ma możliwości wydzielenia drogi wewnętrznej z nieruchomości objętej podziałem.

W ocenie sądu, w tym stanie rzeczy uznać należy, że organy obu instancji przeprowadziły postępowanie wyjaśniające poprzedzające wydanie zaskarżonego postanowienia adekwatnie do przedmiotu niniejszej sprawy, zgodnie z wymogami wynikającymi z dyspozycji art. 7, art. 8, art. 77 oraz art. 80 k.p.a. i uzasadniły zajęte w sprawie stanowisko w sposób odpowiadający wymogom art. 107 § 3 w związku z art. 126 k.p.a.

Okoliczność, że w innej sprawie organ administracji zajął odmienne stanowisko nie stanowi w tym wypadku naruszenia prawa i nie ma wpływu na wynik niniejszej sprawy.

Sąd kontrolując zaskarżone postanowienie nie dopatrzył się naruszenia przepisów prawa materialnego ani przepisów prawa procesowego.

Mając powyższe na uwadze sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę.

Sprawę niniejszą rozpoznano na posiedzeniu niejawnym wobec spełnienia warunków wynikających z treści art. 15 zzs4 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów.

Na podstawie zarządzenia nr 29/2020 Prezesa Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z 19 października 2020 r. w sprawie odwołania rozpraw oraz wdrożenia w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Łodzi działań profilaktycznych służących przeciwdziałaniu potencjalnemu zagrożeniu zakażenia wirusem SARS-CoV-2 w związku z objęciem miasta Łodzi i niektórych powiatów województwa łódzkiego obszarem czerwonym, zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału II z 21 października 2020 r. odwołano termin rozprawy wyznaczonej w niniejszej sprawie na 4 listopada 2020 r. i na podstawie art. 15 zzs4 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych skierowano sprawę do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym wyznaczonym na ten sam dzień, tj. 4 listopada 2020 r., o czym strony zawiadomiono

Dodać należy, że z uwagi na przedmiot skargi – postępowanie wydane w postępowaniu administracyjnym sprawa niniejsza mogła być na podstawie art. 119 pkt 3 w związku z art. 120 p.p.s.a. rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym. Stosownie bowiem do art. 119 pkt 3 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie.

dc