Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 69/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2019-05-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 136  w zw. z art. 137
journal: Dz.U. 2018 poz 121
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Artur Żurawik, Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska, Sędzia WSA Andrzej Matan (spr.), Protokolant specjalista Beata Bieroń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 maja 2019 r. sprawy ze skargi A. G. na decyzję Wojewody Śląskiego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oddala skargę.


UZASADNIENIE

`

UZASADNIENIE

Decyzją z [...] r. nr [...] Prezydent Miasta D. , działając na podstawie ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, orzekł o wywłaszczeniu w stanie wolnym od obciążeń na rzecz Państwa, nieruchomości położonej w D. o powierzchni 665 m.kw., znajdującej się przy ul. [...] , stanowiącej własność A. D., oznaczonej geodezyjnie jako działki nr 1 i nr 2. W uzasadnieniu wskazał, że działka ta jest niezbędna pod budowę osiedla [...] .

Na wniosek A. G. wszczęte zostało postępowanie w sprawie zwrotu nieruchomości o nr [...] i nr 1. Jako organ właściwy do rozpatrzenia sprawy został wyznaczony przez Wojewodę Śląskiego Prezydent Miasta S.., który decyzją z [...] r. orzekł:

1/ o zatwierdzeniu podziału działki położonej w D. , oznaczonej nr 1 na działki nr 4 i nr 5;

2/ o umorzeniu postępowania w sprawie zwrotu działki nr 4 (stanowi drogę publiczną);

3/ o zwrocie na rzecz A. G. (spadkobierczyni A. D.) działki nr 5 o pow. 243 m2 (niewykorzystana na cel wywłaszczenia);

4/ o zobowiązaniu A. G. do zwrotu na rzecz Gminy D. zwaloryzowanego odszkodowania w kwocie 1737,45 zł;

5/ o odmowie zwrotu na rzecz ww. nieruchomości położonych w D. , oznaczonych geodezyjnie jako działki nr [...] ( w skład jej weszła działka nr 4).

Na skutek wniesionego odwołania, Wojewoda Śląski decyzją z [...] r., nr [...] uchylił ww. decyzję z dnia [...] r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji ze względu na postępowanie cywilne prowadzone w sprawie zwrotu działki nr [...] .

Kolejną decyzją z dnia [...] r., sygn. akt [...] Prezydent Miasta S. orzekł o zatwierdzeniu podziału działki położonej w D. , oznaczonej nr 1 na działki nr 4 i nr 5 (pkt 1), zwrocie na rzecz A. G. (spadkobierczyni A. D.) działki nr 5 o pow. 243 m2 (pkt 2) i zobowiązał ją do zwrotu na rzecz Gminy D. zwaloryzowanego odszkodowania w kwocie 1869,07 zł (pkt 3) oraz o odmowie zwrotu na jej rzecz nieruchomości położonych w D., oznaczonych geodezyjnie jako działki nr [...] (w granicach dawnej działki nr 2) i nr 4 (pkt 5). W uzasadnieniu tej decyzji wyjaśniono m.in., że nieruchomość oznaczona nr 5 o pow. 243 m.kw, pomimo upływu 39 lat od momentu przejęcia przedmiotowego gruntu na rzecz Skarbu Państwa, nie została zagospodarowana zgodnie z celem wywłaszczenia. Osiedle [...] zostało zrealizowane, co potwierdzają zdjęcia oraz mapy znajdujące się w aktach sprawy, a w szczególności mapa z lat 1973-1988 (Geoportal Województwa Śląskiego ORSIP). Z analizy planu realizacyjnego wynika, że działka nr 2, (obecnie: [...] ), przeznaczona była pod zieleń, co widoczne jest na zdjęciu lotniczym z 1992 r. Wokół niedokończonego pawilonu handlowego znajduje się zieleń, która była tam również przed budową pawilonu. Po realizacji inwestycji Gmina D. przekazał aktem notarialnym z [...] r. działkę nr 2 w użytkowanie wieczyste, z przeznaczeniem pod budowę pawilonu handlowego, co w zasadzie było uzupełnieniem infrastruktury już wybudowanego osiedla mieszkaniowego. Jednakże z uwagi na niedokończoną budowę pawilonu z 1997 r., umowę tę rozwiązano, a następnie w 2000 roku Gmina sprzedała zabudowaną działkę nr [...] firmie A. Wskazano, że organ I instancji prawidłowo wydzielił działkę 5, która znajduje się poza pasem drogowym.

Od tej decyzji odwołanie złożyła A. G., kwestionując zarówno prawidłowość podziału działki nr 1 (zdaniem odwołującej pod drogę wydzielono zbyt dużą powierzchnię, obejmującą również grunt niestanowiący pasa drogowego), jak i prawidłowość ustaleń dotyczących realizacji celu wywłaszczenia na dawnej działce nr 2, wchodzącej obecnie w skład działki nr [...] . Odwołująca się wniosła m.in. o uchylenie zaskarżonej decyzji i orzeczenie o zatwierdzeniu projektu podziału działki usytuowanej w D. przy ul. [...] na dwie działki uwzględniające to, że powierzchnia działki zajętej pod drogę publiczną ma obejmować jedynie powierzchnię jezdni i asfaltowego chodnika, nie zaś terenu do nich przyległych.

Decyzją z [...] r. nr [...], Wojewoda Śląski utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji uznając, że odmowa zwrotu działki nr [...] , obejmującej także dawną działkę nr 2, wobec zrealizowania na niej celu wywłaszczenia (teren ten stanowił i stanowi nadal część infrastruktury osiedla [...] ), jak również odmowa zwrotu działki nr 4 (wydzielonej z działki 1, stanowiącej drogę publiczną) jest uzasadniona, podobnie jak orzeczenie o zwrocie działki nr 5, na której celu wywłaszczenia nie zrealizowano.

W skardze z 19 grudnia 2018 r. A. G. (skarżąca) podnosi szereg zarzutów, wskazując na:

I. Sprzeczność istotnych ustaleń Wojewody Śląskiego z zebranym w sprawie materiałem dowodowym oraz niedostrzeżenie takich sprzeczności w ustaleniach dokonanych przez Prezydenta Miasta S. przez przyjęcie, że:

1/ głównym zadaniem organu właściwego do rozpatrzenia wniosku o zwrot nieruchomości jest ustalenie celu wywłaszczeni oraz zbadanie ewentualnej zbędności nieruchomości na ten cel podczas, gdy istotą sprawy oprócz ustalenia wyżej wskazanych przesłanek jest ponadto ustalenie czy założony cel wywłaszczenia określony na datę wywłaszczenia, nie zaś na datę późniejszą, został zrealizowany na wywłaszczonej nieruchomości. Zaistnienie tej okoliczności nie zostało wykazane w niniejszej sprawie, skoro organ nie tylko nie ustalił kto ostatecznie dokonał rzekomej realizacji rzekomego celu wywłaszczenia, w jaki sposób do tego doszło, jakie roboty budowlane zostały przeprowadzone na wywłaszczonej nieruchomości. Przede wszystkim nie ustalił terminu zrealizowania rzekomego celu wywłaszczenia i czy rzekome zrealizowanie celu wywłaszczenia (w rozumieniu Wojewody Śląskiego i Prezydenta Miasta S.) zostało dokonane przed złożeniem przez skarżącą wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości;

2/ w części dotyczącej działki [...] cel, jakim była budowa osiedla [...] , został zrealizowany, bowiem zostało wybudowane osiedle jak i jego infrastruktura, w sytuacji, gdy działka ta nigdy nie została zagospodarowania zgodnie z celem wywłaszczenia. W szczególności na dawnej działce nr 2, scalonej i wchodzącej obecnie w skład działki nr [...] , nie dokonano jej zagospodarowania zarówno zielenią miejską, przez który to teren nie można rozumieć samosiejek, chwastów, trawy, której nigdy nikt nie sadził w sposób zorganizowany i zaplanowany, na wcześniej przygotowanej, wyrównanej i uporządkowanej powierzchni tej działki, jak i pod otoczenie pawilonu handlowego;

3/ nie można uznać, że wywłaszczona nieruchomość została wykorzystana na inny cel niż określony w decyzji o wywłaszczeniu ani też, że stała się zbędna na ten cel gdyż, Wojewoda Śląski w treści uzasadnienia wydanej decyzji sam zaprzecza powyższemu ustaleniu, prawidłowo bowiem wskazuje, iż analizując plan realizacyjny inwestycji (budowa osiedla [...] ) działka nr 2 znajduje się na terenie przewidzianym pod zieleń, a ze znajdujących się w aktach sprawy zdjęć lotniczych z 1981 r. i z 1992 r. wynika, iż teren ten pozostawał (zgodnie z pierwotną koncepcją) niezabudowany i stanowił otoczenie niedokończonego pawilonu - a zatem jednoznacznie przyznaje, że cel wywłaszczenia przedmiotowej działki nie został na niej zrealizowany;

4/ cel wywłaszczenia uległ jedynie modyfikacji oraz to, że konsekwentnie podejmowano próby jego realizacji podczas, gdy brak w aktach sprawy aktów prawa podjętych w przepisanej formie przez właściwe organy administracji publicznej potwierdzającej zmianę sposobu przeznaczenia wywłaszczonej nieruchomości. Rzekome podejmowanie prób realizacji celu wywłaszczenia nie stanowi dowodu jego osiągnięcia, natomiast ze zgromadzonych w sprawie dokumentów jednoznacznie wynika, że wokół pawilonu miała znajdować się zieleń. Brak też dowodu, że cel wywłaszczenia nieruchomości został zrealizowany przed złożeniem przez skarżącą wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości.

II. Naruszenie przepisów prawa procesowego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy:

1/ art. 7 i art. 6 § 1 k.p.a., przez nienależyte rozpatrzenie całego materiału dowodowego oraz niewyjaśnienie w sposób wyczerpujący istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności, jak i wszystkich zarzutów zawartych w odwołaniu od decyzji organu I instancji oraz poprzez zaakceptowanie przez organ odwoławczy powyższych uchybień organu I instancji;

2/ art. 80 i art. 81 k.p.a., przez błędną ocenę materiału dowodowego co doprowadziło do wyżej wskazanych błędów w ustaleniach faktycznych;

3/ art. 107 § 1 i 3 k.p.a., przez brak należytego uzasadnienia faktycznego i prawnego decyzji pomimo tego, że organ odwoławczy nie rozpoznał wszystkich zarzutów zawartych w odwołaniu od decyzji organu I instancji;

4/ art. 138 § 2 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie w następstwie braku uchylenia decyzji organu pierwszej instancji i przekazania sprawy temu organowi do ponownego rozpoznania pomimo tego, że postępowanie wyjaśniające zostało przeprowadzone z naruszeniem procedury na tyle istotnym, iż wydanie rozstrzygnięcia w oparciu o materiał dowodowy zgromadzony przez organ I instancji jest niedopuszczalne z uwagi na brak ustaleń dotyczących istoty sprawy,

III. Naruszenie przepisów prawa materialnego:

1/ art. 97 ust. 3, art. 98 ustawy o gospodarce nieruchomościami w zw. z art. 34 ustawy o drogach publicznych poprzez ich odpowiednio błędną wykładnie i niezastosowanie w następstwie przyjęcia, że powstała w wyniku podziału działki 1 działka nr 4 winna mieć powierzchnię 223 m w sytuacji, gdy powierzchnia tej działki częściowo zajętej pod pas drogowy winna być zdecydowanie mniejsza niż wydzielona, a ustalona powierzchnia nie jest w całości wykorzystywania pod drogę publiczną;

2/ art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce] nieruchomościami poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie w następstwie przyjęcia, że cel wywłaszczenia na działce [...] , w której skład wchodzi dawna działka nr 1, został zrealizowany w sytuacji, gdy nieruchomość ta okazała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Cel ten w rzeczywista nigdy nie został zrealizowany, przez co działka ta winna zostać zwrócona skarżącej jako następcy prawnemu właściciela działki wywłaszczonej. Nadto sformułowanie treści tego przepisu, że nieruchomość wywłaszczona nie może być użyta na cel inny niż określony w decyzji o należy rozumieć nie tylko gospodarcze przeznaczenie nieruchomości i jej fizyczne wykorzystanie, ale także rozporządzenie nieruchomością w drodze czynności prawnej, w wyniku której własność nieruchomości przechodzi na inna osobę;

3/ art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie w następstwie uznania, że jeżeli cel wywłaszczenia został zrealizowany przed 22 września 2004r. terminy określone w tym przepisie nie mają zastosowania w sytuacji, gdy w niniejszej sprawie brak jest jakiegokolwiek dowodu potwierdzającego zrealizowania celu wywłaszczenia na przedmiotowej nieruchomości przez organ który dokonał wywłaszczenia. Brak jest dowodu ustalenia terminu zakończenia na przedmiotowej nieruchomości realizacji rzekomego celu wywłaszczenia, w tym terminu zakończenia rzekomo zmodyfikowanego (w rozumieniu organów administracji publicznej) celu wywłaszczenia nieruchomości, który przypadałaby przed złożeniem przez skarżącą wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości,

W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie kwestionowanej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. oraz poprzedzającej jej decyzji Prezydenta Miasta S., a także o zasądzenie kosztów postępowania.

Jak wskazano w uzasadnieniu skargi, odnośnie działki [...] Wojewoda Śląski nieprawidłowo ustalił, wbrew treści materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy, że na działce tej został zrealizowany cel wywłaszczenia. Wybudowanie osiedla [...] w żadnym wypadku nie przesądza, że na przedmiotowej działce został zrealizowany cel wywłaszczenia. Przeciwnie, zgodnie z planem realizacyjnym działka nr 1 oraz działka nr 2, obecnie wchodząca w skład działki nr [...] , przeznaczona była pod zieleń projektowaną. Na działkach tych nigdy nie została nasadzona jakakolwiek zieleń. Teren tych działek nigdy nie został wyrównany i uporządkowany pod zieleń projektowaną, nie dokonano na niej także żadnych nasadzeń. Z operatu wynika jednoznacznie, że działka nr 6 jest niezagospodarowana, zarośnięta trawą, krzewami i dzikimi pojedynczymi drzewami, zaś sam teren jest nierówny. Dużą część działki stanowi niedokończony pawilon handlowy (str. 7 operatu). Ponadto integralną część tego operatu stanowiły zdjęcia z których jednoznacznie wynika, że teren wokół niedokończonego pawilonu handlowego na działce nr 6 jest nierówny, nieuporządkowany, porośnięty wysokimi chwastami a nie żadną zaplanowaną i zaprojektowaną zielenią.

Ponadto Wojewoda Śląski w treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji sam zaprzecza, że cel wywłaszczenia został zrealizowany na wywłaszczonej nieruchomości, bowiem wskazuje w innym jej fragmencie, że analizując plan realizacyjny inwestycji (budowa osiedla [...] ) działka nr 2 znajduje się na terenie przewidzianym pod zieleń, a ze znajdujących się w aktach sprawy zdjęć lotniczych z 1981 r. i z 1992r. wynika, iż teren ten pozostawał (zgodnie z pierwotną koncepcją) niezabudowany i stanowił otoczenie niedokończonego pawilonu. Zatem jednoznacznie przyznaje, że cel wywłaszczenia przedmiotowej działki nie został na niej zrealizowany. Dlatego też decyzja i Wojewody Śląskiego jest nieprawidłowa i winna zostać uchylona.

Skarżąca podnosi także, że zgodnie z art. 136 ust. 1 i 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami nieruchomość wywłaszczona nie może być użyta na cel inny niż określony w decyzji o wywłaszczeniu, z uwzględnieniem art. 137, chyba że poprzedni właściciel lub jego spadkobierca nie złożą wniosku o zwrot tej nieruchomości.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Śląski wniósł o jej oddalenie, odwołując się do argumentów zawartych w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Zaskarżone rozstrzygnięcie nie narusza bowiem ani prawa materialnego, ani też organ odwoławczy nie naruszył reguł procedury administracyjnej w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bądź skutkującym wznowieniem tego postępowania.

W skardze zakwestionowano odmowę zwrotu działek nr [...] , w skład której weszła działka nr 2 oraz działki nr 4 (powstałej w wyniku podziału działki nr 1) w części niezajętej pod drogę publiczną. Żądanie zwrotu oparte jest na przepisie art. 136 ust. 3 (zdanie pierwsze) w zw. z art. 137 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2204, dalej: u.g.n.). Jak stanowi wskazany przepis, poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej nieruchomości albo części wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, nieruchomość lub jej część stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu.

Nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu jeżeli: 1/ pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo 2/ pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany (art. 137 1 u.g.n.).

Jest rzeczą oczywistą, że przepisy ustawowe są (i muszą być) formułowane na relatywnie dużym stopniu ogólności (zawierają normy generalno-abstrakcyjne), stąd wskazane wyżej, w odniesieniu do konkretnych spraw związanych ze zwrotem wywłaszczonych nieruchomości wymagały doprecyzowania drodze wykładni i interpretacji, dokonywanej głownie przez sądy administracyjne, ale także przez Trybunał Konstytucyjny oraz doktrynę. Wyniki tych ustaleń, zwłaszcza jeżeli są powszechnie akceptowane, wymagają aprobaty Sądu orzekającego w sprawach z tego zakresu.

Sąd podziela co do zasady stanowiska wyrażane w orzecznictwie w odniesieniu do następujących kwestii:

1/ w przypadku nieruchomości wywłaszczonej przed wejściem w życie u.g.n. a więc przed 27 maja 1990r. i stanowiącej własność jednostki samorządu terytorialnego, przejętej w toku procesu komunalizacji mienia państwowego, na której w dniu złożenia wniosku o zwrot, zrealizowano cel wywłaszczenia, bez względu na to. czy cel wywłaszczenia został zrealizowany w terminie 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, czy też po upływie tego terminu realizacja tego celu wyłącza uznanie nieruchomości za zbędną na cel wywłaszczenia i dokonanie jej zwrotu (wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13.03.2014 r. sygn. akt P 38/11; wyrok NSA z dnia 24 kwietnia 2014 r., sygn. akt. IOSK 2502/12, CBOSA).

2/ problem realizacji celu wywłaszczenia powinien być oceniany z uwzględnieniem czasu, w jakim decyzja była podejmowana. Wymagania szczegółowości celu wywłaszczenia wskazanego w decyzji wywłaszczeniowej jak i jego realizacja powinny być oceniane proporcjonalnie do standardu prawnego i funkcjonalnego z chwili wydawania decyzji wywłaszczeniowej nie z daty rzeczywistej kontroli. Inaczej rzecz ujmując im w dalszej przeszłości był określany cel wywłaszczenia, tym ogólniej mógł być ujęty w decyzji wywłaszczeniowej (wyrok NSA z dnia 18 grudnia 2014 r., sygn. akt I OSK 1417/13, CBOSA).

3/ doprecyzowanie celu wywłaszczenia winno nastąpić na podstawie całej dostępnej dokumentacji sporządzonej do celów wywłaszczenia nieruchomości (zob. wyroki NSA: z dnia 28 listopada 2000 r., sygn. akt I SA 1650/99, z dnia 6 października 2009 r., sygn. akt I OSK 1462/08; wyrok WSA w Poznaniu z dnia 8 listopada 2018 r. II SA/Po 366/18, CBOSA);

4/ przy ocenie realizacji celu wywłaszczenia, jakim jest budowa osiedla mieszkaniowego, należy uwzględnić nie tylko budowę typowych budynków (bloków) mieszkalnych, ale również wszystkich innych obiektów i urządzeń technicznych składających się na infrastrukturę tego osiedla, takich jak: budynki handlowe, usługowe, urządzenia towarzyszące, ciągi komunikacyjne, parkingi, szkoły, boiska sportowe, garaże, zieleń osiedlowa i ciągi piesze (chodniki), a ocena czy tak pojmowany cel wywłaszczenia został zrealizowany, musi odnosić się do całości wywłaszczonej nieruchomości, a nie jej części tj. działki powstałej z podziału takiej nieruchomości. Ponadto okoliczność, że lokalizacja celu wywłaszczenia odbiega nieco od planowanej nie ma wypływu na zrealizowanie celu wywłaszczenia tj. budowę osiedla mieszkaniowego (m.in. wyrok WSA w Krakowie z dnia 30 października 2015r., II SA/Kr 928/15 , CBOSA).

5/ nie jest konieczne, aby aktualnie sposób zagospodarowania nieruchomości był zgodny z celem wywłaszczenia. Istotne jest to czy cel taki, po dokonaniu wywłaszczenia, był zrealizowany.

Jeśli chodzi o działkę nr 4, powstałą w wyniku podziału działki nr 1, w celu urządzenia na niej drogi publicznej to nie budzi wątpliwości, iż w ramach ogólnego celu jakim była budowa osiedla mieszkaniowego, budowa drogi publicznej, stanowiącej element infrastruktury osiedlowej, z całą pewnością się mieści. Poza tym, nawet jeśliby przyjąć, że zachodzą podstawy do zwrotu z tego względu (brak realizacji celu wywłaszczenia), to i tak zwrot jest wykluczony ze względu na szczególny status dróg publicznych, które mogą pozostawać własnością jedynie podmiotów publicznych (Skarb Państwa. oraz j.s.t.), a nie osób fizycznych. Stanowisko skarżącej, która twierdzi, że powinien nastąpić zwrot w części niewykorzystanej pod drogę nie zasługuje na aprobatę. Wynika ono prawdopodobnie z braku informacji o tym czym jest droga, a w zasadzie pas drogowy. Zgodnie z 4 pkt. 1 u.d.p. pas drogowy, to wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. Zaś "droga" to budowla wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami, stanowiącą całość techniczno-użytkową, przeznaczoną do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowaną w pasie drogowym (art. 4 pkt. 2 u.d.p.). W skład drogi wchodzą m.in. chodniki, będące częścią drogi przeznaczoną do ruchu pieszych. Nie ma zatem możliwości wydzielenia z działki 4 części, która nie stanowi tak rozumianej drogi. Całość tej działki, jak wynika z akt sprawy, stanowi część ulicy [...] i nie zmienia tego niefortunne sformułowanie użyte w piśmie Wydziału Komunikacji, które mogłoby sugerować zajęcie pod drogę jedynie części działki.

Odnośnie działki nr [...] , w skład której weszła działka nr. 2, to pozostają one własnością firmy A, która w 2000 roku zakupiła ją od Gminy D. Ta okoliczność ma zasadnicze znaczenie dla sprawy zwrotu . NSA w uchwale 7 sędziów NSA z dnia 13 kwietnia 2015 r., I OPS 3/14 przyjął następujący pogląd: "Jeżeli spełnione są przesłanki zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, o których mowa w art. 136 ust. 3 w związku z art. 137 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.), podstawą odmowy zwrotu nieruchomości może być zbycie tej nieruchomości przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego osobie trzeciej z pominięciem procedury przewidzianej w art. 136 ust. 1 i 2 tej ustawy." W uzasadnieniu tej uchwały podkreślono, że roszczenie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, gdy zachodzą przesłanki wymienione w art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, przysługuje wyłącznie przeciwko Skarbowi Państwa albo jednostce samorządu terytorialnego. Tym samym brak tytułu prawnego do nieruchomości po stronie zobowiązanego podmiotu publicznoprawnego oznacza brak podstaw do orzeczenia o zwrocie, ponieważ decyzja taka byłaby niewykonalna, zgodnie z zasadą nemo plus iuris ad alium transferre potest quam ipse habet.

Na marginesie należy zauważyć, że obecny sposób zagospodarowania i wykorzystywania nieruchomości odbiega od celu pierwotnego, jednakże nie mogło by to stanowić podstawy zwrotu nieruchomości, jako zbędnej. Nastąpiła bowiem późniejsza modyfikacja celu wywłaszczenia, a nie całkowita zmiana. Przez zmianę celu wywłaszczenia należy rozumieć jakościową zmianę inwestycji wymienionej w decyzji wywłaszczeniowej i konkretyzującej cel wywłaszczenia, a nie tylko modyfikację inwestycji mieszczącą się w celu uzasadniającym wywłaszczenie lub w celu bardzo zbliżonym (por. uchwałę Sądu Najwyższego 7 sędziów z dnia 27 stycznia 1988 r., sygn. III AZP 11/87, OSNC 1988/11/149). NSA w tym kontekście słusznie zauważał, że "(...) wszelkie zmiany związane z realizacją osiedla polegające na zmianach jego infrastruktury, czy usytuowania obiektów i innych elementów osiedla mieszczą się w pojęciu modyfikacji celu wywłaszczenia (...)" (wyrok NSA z 11 stycznia 2017 r., sygn. I OSK 421/16; wyrok NSA z 2 czerwca 2016 r., sygn. I OSK 2173/14). Z kolei w wyroku NSA z dnia 20 stycznia 2016 r., sygn. I OSK 1186/15, wskazano: "Rozważając, czy spełniona została przesłanka określona w art. 137 u.g.n., tzn. czy nieruchomość można uznać za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, rozważania te nie mogą być prowadzone w oderwaniu zarówno od celu i charakteru przedsięwzięcia z powodu którego dokonano wywłaszczenia jak również nie mogą nie uwzględniać rozwiązań prawnych dotyczących samej instytucji wywłaszczenia, jakie obowiązywały w okolicznościach każdej konkretnej sprawy. (...) Zmiany celu wywłaszczenia nie oznacza modyfikacja projektu zagospodarowania terenu polegająca na dostosowaniu jej do potrzeb inwestora, osiedle mieszkaniowe jest pewnym, swego rodzaju, mikroorganizmem urbanizacyjnym, który rządzi się zasadami, uwzględniającymi potrzeby jego mieszkańców. Z tego względu nie można również - co do zasady - wykluczyć możliwości by na terenie osiedlowym, pierwotnie przeznaczonym pod zieleń lub mającym tzw. charakter rekreacyjny, w przyszłość powstał np. jakiś obiekt bardziej obecnie potrzebny jego mieszkańcom."

Zatem w niniejszej sprawie co najwyżej miała miejsce modyfikacja celu wywłaszczenia. Powstała infrastruktura pawilonu handlowego i parkingu służy celowi, jakim była budowa osiedla. Infrastruktura handlowa służy do obsługi osiedla, zaopatrując mieszkańców w niezbędne do życia towary. To, że osoby spoza osiedla mogą dokonywać tam zakupów, nie zmienia tych ustaleń. Zasady doświadczenia życiowego wskazują, że zakupy dokonywane są zwykle możliwie blisko miejsca zamieszkania, w szczególności przez osoby starsze, pozbawione własnych środków transportu. Z parkingu przy targowisku korzystają także zapewne mieszkańcy pobliskich nieruchomości, a nie tylko przyjezdni z innych części miasta. Przy dokonywaniu większych zakupów wygodniej jest przyjechać samochodem i przewieźć towar do miejsca zamieszkania, niż kilkukrotnie go nosić, nawet jeśli odległość nie jest duża. Zakupy wykonywane są także np. w drodze do pracy, bądź z pracy, stąd możliwość zaparkowania samochodem jest niezmiernie istotna. Zasady doświadczenia życiowego wskazują, że korzystanie z parkingu targowiskowego przez osoby z pobliskich nieruchomości osiedlowych nie należy do rzadkości. Nie jest więc tak, że parking służy jedynie osobom spoza Osiedla, a więc nie wpisuje się w ogólny cel wywłaszczenia.

Z powyższych względów skarga nie mogła odnieść skutku i jako nieuzasadniona w stopniu oczywistym podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.