Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 731/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2019-01-31 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1073
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne.
article: par. 2 pkt 5, par. 4 ust. 1 - 4
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego
article: par. 12 ust. 2
journal: Dz.U. 2015 poz 1422
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich  usytuowanie - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Paluszyńska Sędziowie Sędzia WSA Edyta Podrazik (spr.) Asesor WSA Jan Szuma Protokolant st. sekr. sąd. Edyta Rurarz - Kwietniewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 stycznia 2019 r. sprawy ze skargi J. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Gminy R. z dnia [...] r. nr [...], II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego kwotę [...]zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów sądowych.


UZASADNIENIE

Burmistrz Gminy R. decyzją z dnia [...] r., nr [...], działając na podstawie art. 4 ust. 2 pkt. 2, art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1 i 4 i art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2017 r., poz. 1073 ze zm.; dalej: "u.p.z.p.") oraz art. 104 i 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm.; dalej: "K.p.a."), po rozpatrzeniu wniosku z dnia [...] r., ustalił na rzecz T. S. warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [...] w obrębie R., w granicy z działką nr [...].

Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie organ I instancji w pierwszej kolejności wyjaśnił, że orzekał już w tej sprawie dwukrotnie, raz ustalając warunki zabudowy, a raz odmawiając ich ustalenia. Obydwie decyzje zostały następnie uchylone przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze.

Przechodząc do meritum wskazał, że ponieważ trzykrotna szerokość frontu działki wynosi 39 m, granice obszaru analizowanego wyznaczono w odległości nie mniejszej niż 50,0 m w każdą stronę od wszystkich granic działki objętej wnioskiem. Na podstawie wniosku i istniejącego zagospodarowania terenu ustalono, że wnioskowana powierzchnia zabudowy wynosi 40%. Z kolei średnia powierzchnia zabudowy wynosi 30,09%. Jednakże na działce [...] powierzchnia zabudowy wynikająca z analizy wynosi 41%, natomiast na działce [...] powierzchnia zabudowy wynosi 43%, co może stanowić uzasadnienie do umożliwienia wprowadzenia zabudowy o wnioskowanym wymiarze. W ten sposób dopuszczono zabudowę o wnioskowanym wymiarze od 30 do 40% na podstawie § 5 ust. 2 rozporządzenia.

Odnośnie szerokości elewacji frontowej wskazano, że zgodnie z wnioskiem miała mieć do 8 m. Z analizy wynika, że minimalna szerokość elewacji frontowej wynosi 6,62 m, maksymalna 9,93 m, a średnia 8,28 m. Szerokość wnioskowana mieści się w wyznaczonym wskaźniku. Z uwagi na fakt, że we wniosku podano jedynie wartość maksymalną wskaźnika ustalono, że szerokość elewacji może wynieść od 6,62 m jako wartości minimalnej wynikającej z analizy, do 8 m.

Dalej wyjaśniono, że wysokość górnych krawędzi elewacji frontowej obiektów na obszarze analizowanym wynosi od 3,5 m do 9 m. Wnioskowany budynek jest niższy niż średnia wysokość budynków na obszarze analizowanym, jednak jego wysokość mieści się w maksymalnej i minimalnej wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej określonej w obszarze analizowanym. Nie jest możliwe wyznaczenie wysokości elewacji frontowej jako przedłużenie wysokości zabudowy na działkach sąsiednich, ponieważ wysokość ta tworzy uskok co uzasadnia ustalenie innej wysokości na podstawie § 7 ust. 4 rozporządzenia. We wniosku podano jedynie wartość maksymalną wskaźnika dlatego ustalono, że szerokość elewacji może wynieść od 3,5 m jako wartości minimalnej wynikającej z analizy, do 5 m zgodnie z wnioskiem.

Na obszarze analizowanym występują dachy płaskie, a wnioskowany budynek również ma posiadać dach płaski. Wobec tego nie było podstawy do określenia symetrii dachu. Ponadto, obiekt objęty wnioskiem będzie wysokości I kondygnacji nadziemnej, a na obszarze analizowanym usytuowano budynki o wysokości od I do II kondygnacji nadziemnych. W obszarze analizowanym znajdują się budynki i działki zabudowane w sposób, że funkcja odpowiada wnioskowi.

Reasumując, w częściach odnoszących się do § 5, 6, 7 i 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ustalono, że wnioskowana zabudowa spełnia parametry wynikające z analizy.

Następnie podkreślono, że planowany budynek ma zostać usytuowany w granicy z sąsiednią działką nr [...]. Mając na uwadze orzeczenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, sygn. akt. II SA/Po 649/16 dla sprawy podobnej, wydanej dla tej samej nieruchomości niezbędne było więc dokonanie analizy, w jaki sposób może być sytuowana zabudowa względem granicy z sąsiednią działką budowlaną. W tym kontekście wskazano, że na działkach nr [...] i [...] znajduje się po jednym budynku mieszkalnym jednorodzinnym w granicy z sąsiednią działką budowlaną, na działce o szerokości frontu 18 m, nr ewid. działki [...], usytuowany jest jeden budynek mieszkalny jednorodzinny wolnostojący, który nie został wybudowany w granicy z sąsiednia działką budowlaną, oraz budynek gospodarczy; na działce [...] usytuowano budynek bliźniaczy z budynkiem na działce [...], który nie został objęty obszarem analizowanym; sytuowane są budynki mieszkalne jednorodzinne i gospodarcze w granicy z sąsiednią działką budowlaną (nr [...], których szerokość frontu oscyluje między 11,5 do 13,5 m usytuowane jest po jednym budynku mieszkalnym jednorodzinnym i jednym lub dwoma budynkami gospodarczym, a na wymienionych wyżej działkach budynki mieszkalne jednorodzinne są sytuowane jako budynki w zabudowie bliźniaczej, czyli obiekty usytuowane są w granicy z sąsiednią działką budowlaną przylegając całą powierzchnią ściany bocznej do innego budynku; wyjątkiem od tej regularności jest zabudowa na działce [...], jednak jest to związane z później przeprowadzoną rozbudową.

Przeprowadzona analiza wskazuje, że usytuowanie drugiego budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce budowlanej nie jest spotykane w wyznaczonym obszarze analizowanym, jak również sytuowanie wolnostojącego budynku w granicy z sąsiednią działką budowlaną w wyznaczonym obszarze analizowanym nie znajduje swojego odpowiednika. Jednak nie ma podstaw do odmowy usytuowania takiej zabudowy, ponieważ nie ma przeciwwskazań, aby wnioskowana zabudowa obiektywnie i bezkolizyjnie współistniała z obecną już funkcją istniejącej zabudowy. Jej charakter w przyszłości nie ograniczy zastanego sposobu użytkowania sąsiedniego terenu.

W odwołaniu z dnia [...] r. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego J. M. podniósł, że nie zgadza się na budowę budynku na działce nr [...] w granicy z należącą do niego działką nr [...]. Przeprowadzona analiza nadal wskazuje, że budowa budynku w granicy nie jest kontynuacją istniejącego ładu architektonicznego. Istniejący ład to w uproszczeniu naprzemiennie usytuowane w granicy budynki mieszkalne i gospodarcze. Dzięki takiemu układowi każdy budynek ma swoje odbicie na działce sąsiedniej, a jedna z granic jest niezabudowana. Zagospodarowanie działek w ten sposób, mimo ich niewielkiej powierzchni, nie sprawia iż mieszkańcy czują się "przytłoczeni". Pozwalając na budowę budynku w granicy, odwołujący zostanie tego pozbawiony. Zaznaczył, że dla podobnej sprawy, budowy budynku na działce nr [...] w granicy z jego działką wydano już jeden wyrok o sygn. akt II SA/Po 649/16, który powinien być wzięty pod uwagę przy rozpatrywaniu sprawy.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] r., nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.

Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie organ odwoławczy odnosząc się do konieczność zachowania ładu przestrzennego związanego z zabudową istniejącą na działkach objętych obszarem analizowanym wskazał, że planowany budynek o pow. zabudowy do 80 m2, jednokondygnacyjny z dachem płaskim, ma być sytuowany w głębi działki wnioskodawczyni i planowane są takie jego gabaryty, by jego obrys nie był większy od obrysu budynku usytuowanego od frontu działki i tym samym nie zaburzał istniejącego ładu przestrzennego.

Ponadto Kolegium zwróciło uwagę, że w obszarze analizowanym znajdują się też działki zabudowane budynkami mieszkalnymi w sposób odmienny niż na większości działek tj. nie w granicy, jak również budynkami o funkcji niemieszkalnej w różnej ilości. W sposób zbliżony jak planowany na działce wnioskodawczyni i działce sąsiedniej tj. działce oznaczonej nr ewid.[...] zabudowane są działki o nr ewid.[...] i [...] znajdujące się w obszarze analizowanym. Na działce o nr ewid.[...] posadowiony jest w granicy z działką [...] budynek mieszkalny i w drugiej linii dwa połączone budynki gospodarcze, a na działce nr ewid.[...] w granicy z działką [...] posadowiony jest budynek gospodarczy, co oznacza, że obydwie granice działki [...] są zabudowane w sposób jak to jest planowane na działce wnioskodawczyni i działce sąsiedniej o nr ewid.[...] Podobny mechanizm zabudowy istnieje w odniesieniu do działek nr ewid.[...] i [...] i tu też działka o nr [...] nie ma w głębi działki żadnej granicy niezabudowanej w granicy, bowiem w granicy z działką o nr ewid.[...] posadowiony jest budynek gospodarczy, natomiast w drugiej granicy na działce o nr ewid.[...] również posadowiony jest budynek gospodarczy. Oczywiście nie jest to zabudowa całkowicie identyczna bowiem jest to niemożliwe ze względu na to, że działka wnioskodawczyni przylega do drogi z trzech stron, co determinuje sposób jej zagospodarowania. Odmiennie jest też zagospodarowana działka o nr ewid.[...] Na działce tej posadowiony jest od frontu budynek mieszkalny jednorodzinny w granicy z działką [...] i jednocześnie w głębi działki na całej szerokości od granicy do granicy tej działki posadowione są budynki gospodarcze. Wbrew twierdzeniom odwołującego również ta działka nie ma jednej granicy wolnej od zabudowy i zabudowa nie jest na tej działce naprzemienna w odniesieniu do działek sąsiednich. Mimo tej odmienności i zabudowy w dwóch granicach, zabudowa ta zdaniem Kolegium nie narusza istniejącego ładu architektonicznego.

Następnie organ odwoławczy wskazał, że przeprowadzona analiza wykazała, iż w obszarze analizowanym wskaźnik średniej wielkości zabudowy w stosunku do powierzchni działki wynosi 30,09%, a inwestorka wnioskuje o ustalenie wskaźnika z § 5 rozporządzenia na poziomie 40%. Z przeprowadzonej analizy wynika jednak, że w obszarze analizowanym występują działki gdzie procent zabudowy do powierzchni działki przewyższa średni wskaźnik – na działce o nr ewid.[...] wskaźnik ten wynosi 41 %, na działce o nr ewid.[...] wynosi 43 %, a na działkach [...] wskaźnik ten wynosi 37%, wobec czego organ I instancji zasadnie uznał, że stanowi to uzasadnienie do zastosowania odstępstwa na podstawie § 5 ust. 2 rozporządzenia i dopuścił ustalenie tego wskaźnika na poziomie od 30% do 40%.

W skardze z dnia [...] r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu J. M. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie oraz naruszenie art. 7 i 77 § 1 K.p.a.

W uzasadnieniu skarżący wskazał, że w głębi działki, czyli tak jak planuje budowę inwestor, nie znajduje się w analizowanym sąsiedztwie ani jeden budynek przeznaczony na cele mieszkalne. Są to budynki gospodarcze i garażowe. Przy ponownej analizie pod uwagę zostały wzięte budynki o funkcji mieszkaniowej znajdujące się na skraju działki, będące jednocześnie głównym i największym gabarytowo budynkiem na działce, a pominięto budynki gospodarcze i garażowe w głębi działki, zamiast to na nich opierać analizę.

Dodał również, że fakt, iż przewidziana w decyzji o warunkach zabudowy możliwość usytuowania budynku w granicach z działką sąsiadującą nie ma charakteru bezwzględnie wiążącego, ponieważ ostateczna lokalizacja budynku ustalona zostanie przez organy architektoniczno-budowlane na etapie wydawania pozwolenia na budowę, nie powoduje jeszcze, że organ jest zwolniony z obowiązku rzetelnej oceny dopuszczalności takiego usytuowania zabudowy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Skarga okazała się zasadna.

Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., nr [...], utrzymująca w mocy decyzję Burmistrza Gminy R. z dnia [...] r., nr [...], ustalającą na rzecz T. S. warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [...] w obrębie R., w granicy z działką nr [...].

W rozpatrywanej sprawie nie budzi wątpliwości, że nieruchomość objęta wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy położona jest na terenie, dla którego nie ma obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wobec czego zgodnie z art. 4 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.

Doprecyzowanie powyższej normy stanowi art. 59 ust. 1 u.p.z.p., w myśl którego zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy.

Jak przy tym wynika z art. 61 ust. 1 u.p.z.p., wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: (1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; (2) teren ma dostęp do drogi publicznej; (3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; (4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; (5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

W pierwszej kolejności – odnosząc się lokalizacji planowanej inwestycji w granicy z działką nr [...] – należy zauważyć, że w orzecznictwie sądów administracyjnych co do zasady dominuje pogląd, że w decyzji o warunkach zabudowy nie określa się dokładnego usytuowania planowanego obiektu na działce inwestycyjnej, za wyjątkiem wyznaczenia linii zabudowy (obowiązującej bądź nieprzekraczalnej). Wskazuje się, że organ wydający decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nie może wkraczać w kompetencje organów administracji architektoniczno-budowlanej i w sposób władczy orzekać o kwestiach, które mogą stać się przedmiotem rozważań dopiero na dalszym etapie procesu inwestycyjnego. W konsekwencji czynności zmierzające do odstępstwa od warunków technicznych, w tym regulujące kwestie odległości wznoszonych obiektów od granicy działki i istniejących już obiektów budowlanych, oraz uzyskania zgody na ewentualne odstępstwa prowadzone są dopiero na etapie pozwolenia na budowę (por. wyrok NSA z dnia 11 stycznia 2018 r., sygn. akt II OSK 756/16– wszystkie powołane w niniejszym wyroku orzeczenia dostępne są pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl.).

Niemniej jednak w orzecznictwie sądów administracyjnych pojawiały się wyroki traktujące odmiennie kwestię dopuszczalności orzekania w decyzji o warunkach zabudowy o możliwości sytuowania projektowanej zabudowy w granicy nieruchomości (por. wyrok NSA z dnia 7 kwietnia 2009 r., II OSK 503/08). Zwolennicy tej koncepcji swoje stanowisko popierali brzmieniem § 12 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (dalej: w.t.b.), który do dnia 31 grudnia 2017 r. stanowił, że sytuowanie budynku w przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2 – który stanowi, że budynek na działce budowlanej należy sytuować w odległości od granicy z sąsiednią działką budowlaną nie mniejszej niż 3 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych w stronę tej granicy – dopuszcza się w odległości 1,5 m od granicy lub bezpośrednio przy tej granicy, jeżeli wynika to z ustaleń planu miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.

Niemniej jednak Sąd zauważa, że treść wskazywanego § 12 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie uległ zmianie na mocy § 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia 14 listopada 2017 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2017 r., poz. 2285). Stosownie do § 12 ust. 2 w brzmieniu obowiązującym od dnia 1 stycznia 2018 r., sytuowanie budynku w przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, dopuszcza się w odległości 1,5 m od granicy lub bezpośrednio przy tej granicy, jeżeli plan miejscowy przewiduje taką możliwość.

Zdaniem Sądu zmiana brzmienia wskazanego przepisu usuwa wszelkie dotychczasowe wątpliwości i potwierdza, że odstępstwa od generalnej zasady wyrażonej w § 12 ust. 1 w.t.b. można dokonać jedynie: (1) w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, (2) w postępowaniu przed organami architektoniczno-budowlanymi w oparciu o kryteria wskazane w § 12 ust. 3 i 4 w.t.b. W konsekwencji uzasadniona jest konkluzja, że organ wydający decyzję o warunkach zabudowy nie jest uprawniony do wypowiadania się o dopuszczalności usytuowania planowanego budynku przy granicy z działką sąsiednią. Innymi słowy, organ właściwy w sprawie wydania warunków zabudowy nie może wkraczać w kompetencje organów administracji architektoniczno-budowlanej i w sposób władczy orzekać o kwestiach, które mogą stać się przedmiotem rozważań dopiero na dalszym etapie procesu inwestycyjnego.

Wobec tego Burmistrz Gminy R. nie był uprawniony do orzekania o możliwości usytuowania planowanego budynku na działce nr [...] w granicy z działką nr [...], a wydając decyzję z dnia [...] r. naruszył przepisy prawa materialnego, tj. art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p i § 12 ust. 1 i 2 w.t.b.

Ponadto, zdaniem Sądu organ I instancji w sposób wadliwy ustalił linie zabudowy dla planowanej inwestycji poprzez ustalenie: 1) nieprzekraczalnej linii zabudowy w odległości 5 m od drogi publicznej – działki nr [...]; 2) nieprzekraczalnej linii zabudowy w odległości 5 m od granicy działki sąsiedniej nr [...]; 3) nieprzekraczalnej linii zabudowy w odległości 3 m od granicy działki sąsiedniej nr [...] (pkt 3 ppkt 1 lit. a decyzji z dnia [...] r.).

W kontekście powyższego zauważyć należy, że stosownie do § 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r., nr 164, poz. 1588; dalej: "u.w.n.z."), obowiązującą linię nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich (ust. 1). W przypadku niezgodności linii istniejącej zabudowy na działce sąsiedniej z przepisami odrębnymi, obowiązującą linię nowej zabudowy należy ustalić zgodnie z tymi przepisami (ust. 2). Jeżeli linia istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas obowiązującą linię nowej zabudowy ustala się jako kontynuację linii zabudowy tego budynku, który znajduje się w większej odległości od pasa drogowego (ust. 3). Dopuszcza się inne wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 (ust. 4).

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się, że w świetle literalnej treści § 4 u.w.n.z. linię zabudowy na działce inwestycyjnej wyznacza się w tej części działki, która graniczy z pasem drogowym drogi publicznej, w celu zachowania ładu przestrzennego od strony tej drogi (por. § 4 ust. 3 u.w.n.z.). Niemniej jednak w zależności od konkretnych uwarunkowań i cech zabudowy na działkach sąsiednich względem działki inwestycyjnej linia zabudowy może mieć charakter linii nieprzekraczalnej albo linii obowiązującej. Określenie linii nowej zabudowy jako obowiązującej oznacza, że nie są możliwe żadne odstępstwa od tak ustalonego jej przebiegu. Wyznacza się ją od frontu działki - czyli od tej część działki budowlanej, która przylega do drogi publicznej, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę. Natomiast pojęcie "nieprzekraczalnej linii zabudowy" oznacza, że planowany obiekt może być posadowiony w sposób odbiegający od jej przebiegu, byleby nie przekraczał we wskazanym kierunku tak określonej linii.

W zależności od uwarunkowań lokalnych koniecznym będzie niekiedy przyjęcie wymogu, by nowa zabudowa powstawała wzdłuż linii zabudowy (co może mieć miejsce chociażby w śródmiejskiej zabudowie pierzejowej), zaś w innej sytuacji wystarczającym będzie określenie linii zabudowy jako linii nieprzekraczalnej, to jest linii wyznaczającej granicę maksymalnego zbliżenia nowej zabudowy do drogi publicznej. Określenie w decyzji charakteru ustalanej linii zabudowy winno przy tym znajdować oparcie w wynikach analizy urbanistyczno-architektonicznej oraz winno respektować zasadę uwzględniania prawa własności, co oznacza, że wprowadzane restrykcje nie powinny ograniczać właściciela w prawie swobodnego zagospodarowania jego nieruchomości w wymiarze większym, niż jest to niezbędne dla zachowania wartości chronionej jaką jest ład przestrzenny.

Jednocześnie pamiętać należy, iż dla każdego wniosku inwestora ustala się co do zasady tylko jedną linię zabudowy – za wyjątkiem sytuacji szczególnych, gdy działka graniczy z kilkoma pasami dróg publicznych, względnie w obszarze analizowanym wiele działek dostępnych z tej samej drogi publicznej, jest zabudowanych w ten sposób, że nawet uwzględniając rozproszenie istniejącej zabudowy, da się wyróżnić dwa lub więcej szeregów zabudowy (pierwsza linia zabudowy i następne linie zabudowy względem drogi publicznej) – i to tylko od strony drogi publicznej, co wprost wynika chociażby z § 3 ust. 3 u.w.n.z. Nie ma zatem prawnie uzasadnionych względów do ustalania linii "w głębi zabudowy", czy też względem dróg wewnętrznych.

Innymi słowy, organ nie może odstąpić od wyznaczenia linii zabudowy na działce graniczącej z drogą publiczną, od strony tej drogi, natomiast może - w zależności od wyników analizy urbanistyczno-architektonicznej - przyjąć, że ze względu na cechy istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich uzasadnione jest wyznaczenie linii nieprzekraczalnej albo linii obowiązującej. Jeżeli organ na podstawie wyników analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 u.w.n.z. dojdzie do przekonania, że uzasadnione jest wyznaczenie linii obowiązującej, a więc linii wiążącej inwestora w zakresie lokalizacji inwestycji w terenie, wtedy jej wyznaczenie musi odbyć się zgodnie z zasadami określonymi w § 4 ust. 1-3 lub wyjątkowo i sytuacyjnie określonymi przez organ na zasadzie odstępstwa zgodnie z § 4 ust. 4 cyt. rozporządzenia. Jeżeli natomiast wyniki analizy wskazują na zasadność odstąpienia od wyznaczenia linii obowiązującej, wtedy organ ma obowiązek wyznaczenia linii nieprzekraczalnej od strony drogi publicznej, która określa jedynie maksymalny zasięg położenia planowanej zabudowy względem drogi publicznej, nie przesądzając jednak ostatecznej lokalizacji.

W kontekście powyższego wskazać należy, że w rozpoznawanej sprawie organ I instancji zamiast wyznaczyć obowiązującą linię zabudowy zdecydował się na wyznaczenie nieprzekraczalnych linii zabudowy od strony drogi publicznej oznaczonej jako dz. nr [...], jak i od strony drogi publicznej oznaczonej jako dz. nr [...], choć z analizy urbanistycznej nie wynikają powody uzasadniające przyjęcie takiego rozwiązania.

Jednocześnie podkreślić należy, że ze znajdujących się w aktach sprawy map wynika, że działka nr [...] ma dostęp do dróg publicznych z dwóch stron – od ulicy [...] (działka nr [...]) i od ulicy [...] (działka nr [...]). Na podstawie ogólnie dostępnych internetowych Google Maps można zauważyć, że również obsługa komunikacyjna działki inwestora możliwa jest z obu wymienionych dróg gminnych – działka posiada urządzone zjazdy na każdą z wymienionych ulic. Organ I instancji za front działki uznał tę jej część, która przylega do granicy działki sąsiedniej o nr ewid.[...] (ul. [...]). Jednakże Sąd wskazuje, że we wniosku o ustalenie warunków zabudowy inwestor nie sprecyzował, z której drogi gminnej będzie odbywać się obsługa komunikacyjna planowanego budynku (załącznik nr [...] akt adm. organu I instancji). Tymczasem gdy teren inwestycyjny przylega do więcej niż jednej drogi publicznej, o zakwalifikowaniu granicy działki jako frontu decydują w istocie możliwości komunikacyjne w zakresie połączenia tej działki z drogą publiczną, a jeśli tego rodzaju możliwości istnieją od strony co najmniej dwóch dróg publicznych - o uznaniu części działki jako frontu decyduje wybór inwestora. Wobec tego organ I instancji w sposób arbitralny przyjął za front działki tę jej część, która graniczy z ulicą [...].

Kwestia ta powinna zostać wyjaśniona przy ponownym rozpoznaniu sprawy. W przypadku ustalenia, że front działki – dla planowanego budynku – znajduje się od strony ul. [...], planowana inwestycja będzie znajdować się w drugiej linii zabudowy i w tym przypadku nie będzie konieczności wyznacza obowiązującej linii zabudowy od strony drogi publicznej ul. [...]. Z kolei w przypadku ustalenia, że front działki znajduje się od strony ul. [...] analiza urbanistyczna winna wskazywać charakter linii przyjętej linii zabudowy (obowiązująca lub nieprzekraczalna) względem tej drogi publicznej oraz uzasaniać dokonany wybór i przebieg linii.

Przechodząc dalej wskazać należy, że organ nie uzasadnił dlaczego jego zdaniem wystąpiła potrzeba uwzględnienia ograniczeń w lokalizacji nowej zabudowy od strony działki nr [...] poprzez wyznaczenie nieprzekraczalnej linii zabudowy. Tymczasem wyznaczanie skonkretyzowanej linii zabudowy bez prawnego i merytorycznego uzasadnienia ogranicza uprawnienie właścicielskie oraz swobodę projektową. W wynikach analizy wskazano wprawdzie, że wyznaczono ją "na podstawie zabudowy sąsiedniej", jednakże wbrew temu stanowisku z map znajdujących się w aktach sprawy wynika, że nie stanowi ona przedłużenia istniejącej linii zabudowy na działkach sąsiednich, albowiem przecina zabudowania na działce [...]

Ponadto, na mapach znajdujących się w aktach sprawy działka nr [...] oznaczona jest jako droga. Choć nie da się jednoznacznie ustalić jej statusu prawnego na podstawie akt sprawy wskazać należy, że widok z ogólnodostępnych portali wskazuje, że jest do droga wewnętrzna (Google Maps, Geoportal), a nie gminna droga publiczna. Kwestia ta powinna zostać wyjaśniona przy ponownym rozpoznaniu sprawy, albowiem, jak już powyżej wskazano, nie ma prawnie uzasadnionych względów do ustalania linii zabudowy względem dróg wewnętrznych.

Mając powyższe na uwadze Sąd działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.; dalej: "P.p.s.a."), uchylił zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., nr [...], a także poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Gminy R. z dnia [...] r., nr [...], albowiem wydano je z naruszeniem przepisów postępowania, tj. art. 7, 77 § 1 i 80 K.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a także z naruszeniem prawa materialnego, tj. art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., § 12 ust. 1 i2 w.t.b. i § 4 u.w.n.z., które miało wpływ na wynik sprawy.

Ponownie rozpoznając sprawę organ zastosuje się do oceny prawnej i wytycznych zawartych w uzasadnieniu niniejszego wyroku.

O kosztach postępowania, na które składa się kwota [...]zł tytułem wpisu od skargi, Sąd orzekł na podstawie art. 200 P.p.s.a.