Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1947/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-12-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 182 par. 2 art. 188 w zw. z art. 151 art. 203 pkt 2
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Paweł Miładowski Sędziowie sędzia NSA Zdzisław Kostka sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka (spr.) po rozpoznaniu w dniu 16 grudnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych Wojewody [...] i D. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 5 kwietnia 2018 r., sygn. akt II SA/Gd 92/18 w sprawie ze skargi [...] sp. z o.o. z siedzibą w T. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2017 r., nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. zasądza od [...] sp. z o.o. z siedzibą w T. na rzecz Wojewody [...] kwotę 610 (sześćset dziesięć) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, 3. zasądza od [...] sp. z o.o. z siedzibą w T. na rzecz D. B. kwotę 627 (sześćset dwadzieścia siedem) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 5 kwietnia 2018 r., sygn. akt II SA/Gd 92/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, po rozpoznaniu sprawy ze skargi "[...]" sp. z o.o. z siedzibą w T. na decyzję Wojewody [...] z [...] listopada 2017 r., nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, uchylił zaskarżoną oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty T. z [...] sierpnia 2017 r., nr [...] oraz zasądził od Wojewody [...] na rzecz skarżącej kwotę 1500 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu wyroku sąd wojewódzki wskazał, że decyzją z [...] sierpnia 2017 r., po rozpoznaniu wniosku D. B. o pozwolenie na budowę hali magazynowej na terenie działki nr [...], obręb [...] w T. wraz z rozbiórką budynku gospodarczego, Starosta T. udzielił inwestorowi pozwolenia na budowę dla tej inwestycji.

Organ pierwszej instancji wskazał, że obszar oddziaływania projektowanego obiektu obejmuje nieruchomości nr: [...] i [...], obręb [...] w T. Oceniając przedłożoną dokumentację stwierdził, że inwestor prawidłowo załączył do wniosku cztery egzemplarze projektu budowlanego pn. "Budowa hali magazynowej w T. wraz z rozbiórką budynku gospodarczego", a projekt ten jest zgodny z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta T. zatwierdzonego uchwałą Nr XXVIII/263/2005 Rady Miejskiej w Tczewie z dnia 27 stycznia 2005 r. (Dz. Urz. Woj. Pom. Nr 28, poz. 569 z dnia 25 marca 2005 r., ze zm.).

Odnosząc się do zastrzeżeń złożonych w toku postępowania przez [...] sp. z o.o. z siedzibą w T., wskazujących na konieczność wezwania inwestora do przedłożenia zmienionego projektu budowlanego uwzględniającego przebieg służebności obciążającej nieruchomość, dla której prowadzona jest księga wieczysta nr [...], organ wyjaśnił, że postanowieniem z [...] lipca 2017 r. zobowiązał inwestora m.in. do wskazania obszarów ograniczonego użytkowania (ze względu na prawo przejazdu i przechodu dla sąsiedniej nieruchomości). Na podstawie analizy treści zgromadzonych kopii aktów notarialnych organ ustalił, że działki nr [...] obciążone są prawem przejazdu i przechodu na rzecz właściciela lub użytkownika wieczystego działki nr [...] (aktualnie działka nr [...]). Wprawdzie akt notarialny nie precyzuje parametrów i lokalizacji drogi mającej służyć działce nr [...], jednakże użyte w § 1 pkt 1 tiret pierwszy sformułowanie "prawo korzystania z nieruchomości objętej księgą wieczystą Numer [...] - drogi biegnącej wzdłuż działki numer [...], numer [...], numer [...], numer [...] - na rzecz każdoczesnego użytkownika wieczystego lub właściciela nieruchomości objętej niniejszą księgą wieczystą" wskazywało zdaniem organu, że chodzi o drogę biegnącą wzdłuż wymienionych granic. Kształt geometryczny i lokalizacja tych działek pozwala wywnioskować, że akty notarialne mówią o drodze zlokalizowanej wzdłuż jednej ciągłej linii granic tych nieruchomości, znajdującej się wzdłuż działek nr [...] i [...], a istniejące zagospodarowanie tych nieruchomości wskazuje, że w tym miejscu faktycznie znajdują się drogi.

Dalej Starosta wskazał, że inwestycja objęta niniejszym wnioskiem znajduje się w innej części działki nr [...] i nie ingeruje w teren wzdłuż granic działek nr [...] Stwierdził też, że inwestor lokalizuje inwestycję w odległości 3 m od granicy z działką nr [...], pozostawiając tej ostatniej nieruchomości prawidłowe warunki dojazdu, zgodne z § 14 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznym, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1422). Organ zauważył przy tym, że w razie potrzeby zapewnienia większej szerokości dojazdu, strona może skorzystać z części swojej nieruchomości, nie ograniczając własności nieruchomości sąsiedniej. Ponadto posiada prawo przejazdu i przechodu do działki nr [...], do której bezpośrednio przylega działka nr [...].

W związku z powyższym Starosta T. stwierdził, że realizacja przedmiotowej inwestycji na działce nr [...], w lokalizacji przedstawionej w projekcie budowlanym, nie ogranicza prawa przejazdu i przechodu ustanowionego na rzecz właściciela działki nr [...].

Po rozpatrzeniu odwołania [...] sp. z o.o. z siedzibą w T. Wojewoda [...] uznał, że podniesione w nim zarzuty nie są zasadne i decyzją z [...] listopada 2017 r., utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy stwierdził, że tylko gdyby sporne prawo przechodu i przejazdu było jedynym możliwym dostępem do drogi publicznej dla działki nr [...], uniemożliwienie jego wykonywania poprzez budowę budynku na działce nr [...] powinno stać się przedmiotem zainteresowania organu administracji architektoniczno-budowlanej w postępowaniu dotyczącym pozwolenia na budowę. Natomiast jeśli naruszenie prawa przechodu i przejazdu nie powoduje utraty przez nieruchomość, na rzecz której prawo to zostało ustanowione, dostępu do drogi publicznej, to roszczenia związane z naruszeniem tego prawa mogą być dochodzone wyłącznie w postępowaniu cywilnym.

W tym kontekście organ zauważył, że sporna służebność została ustanowiona na rzecz działki nr [...], która wraz z innymi nieruchomościami została scalona w działkę o nr ewidencyjnym [...]. Natomiast z treści działu III księgi wieczystej nr [...] wynika, że poza ustanowioną już służebnością gruntową, zapewniającą dojazd do działki [...] od strony południowozachodniej, w celu zapewniania dostępu do drogi publicznej ustalono również prawo przejazdu i przechodu na rzecz każdoczesnego użytkownika wieczystego lub właściciela działki nr [...] (obecnie [...]). Prawo to polega na korzystaniu z istniejącej na działce [...] drogi wewnątrzzakładowej prowadzącej od wjazdu z ul. [...] do skrzyżowania z drogą biegnącą wzdłuż wschodniej ściany budynku b-9 i dalej tą drogą do wjazdu na działkę nr [...] (obecnie [...]) zlokalizowanego w przejeździe przez wiatę b-35. Oznacza to, że działka o aktualnym nr [...] posiada dostęp do drogi publicznej również z innej strony, północnozachodniej, usytuowanej bliżej ul. [...].

Odnosząc się do kwestii sposobu wykonywania służebności organ wskazał, że ani postanowienia zawarte w aktach notarialnych, ani zapisy w księdze wieczystej nie precyzją jednoznacznie, w jakim dokładnie miejscu ma być wykonywana sporna służebność i wiadomo jedynie, że powinna się odbywać drogą wzdłuż granicy działek nr [...] i [...]. W ocenie organu, służebność drogowa powinna być wykonywana z uwzględnieniem potrzeb nieruchomości władającej, w sposób jak najmniej utrudniający korzystanie z nieruchomości obciążonej.

Wojewoda stwierdził więc, że projektowana inwestycja nie pozbawia użytkowników wieczystych nieruchomości sąsiednich przysługującego im prawa dostępu do ul. [...], ponadto nie uniemożliwiła im korzystania z drogi przebiegającej m.in. przez działkę nr [...]. Ponadto inwestor zapewnił komunikację przez teren objęty inwestycją.

Organ odwoławczy uznał też, że odległość projektowanej hali od budynku znajdującego się na działce nr [...] jest zgodna z wymaganiami § 14 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych. Zapewniona odległość 3 m od granicy z ww. działką pozostawia bowiem niezabudowany pas terenu o szerokości 6,7 m w najwęższym miejscu, co w ocenie organu jest wystarczające dla zapewnienia dojścia i dojazdu do działki nr [...].

Ponadto, organ drugiej instancji stwierdził, że Starosta dopuścił się uchybienia art. 10 § 1 k.p.a., wydając decyzję dwa dni przed wpływem pisma strony zawierającego jej stanowisko w sprawie, ale uznał, że uchybienie to nie miało wpływu na wynik sprawy. Nie stwierdzono bowiem, aby w ten sposób uniemożliwiono stronie podjęcie konkretnie wskazanej czynności procesowej, a tylko w takiej sytuacji naruszenie art. 10 § 1 k.p.a. może powodować uchylenie decyzji.

W skardze [...] sp. z o.o. z siedzibą w T. wniosła o uchylenie w całości zarówno zaskarżonej decyzji, jak i poprzedzającej ją decyzji Starosty T. z [...] sierpnia 2017 r. oraz zarzuciła naruszenia przepisów postępowania, których uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. 85 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez niedokonanie ustaleń, czy jest możliwe fizyczne przeprowadzenie dojścia i dojazdu do budynku stanowiącego własność skarżącego, położonego w południowej części działki nr [...], spełniającego wymogi nałożone przepisami prawa przez teren części tej, położonej wzdłuż południowo-zachodniej granicy tej działki z działką nr [...], co doprowadziło organ do bezzasadnego uznania, iż pomiędzy budynkiem skarżącego a projektowanym budynkiem na działce nr [...] pozostaje niezabudowany pas terenu o szerokości 6,7 m, przez który może przebiegać przedmiotowy dojazd i dojście oraz art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez niedokonanie ustaleń, czy dojścia i dojazdu do budynku stanowiącego własność skarżącego, położonego w południowej części działki nr [...] winna spełniać wymagania odpowiednie dla drogi pożarowej, określone w § 12 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 24 lipca 2009 r. w sprawie przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę oraz dróg pożarowych.

Ponadto skarżąca zarzuciła naruszenie § 14 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznania, iż do zapewnienia dojścia i dojazdu do działek budowlanych oraz do budynków i urządzeń z nimi związanych, umożliwiający dostęp do drogi publicznej wystarczy budowa samej jezdni o szerokości minimum 3 m bez zapewnienia odrębnego dojścia dla pieszych.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

W merytorycznym uzasadnieniu wyroku sąd wojewódzki stwierdził, że skarga jest zasadna. Sąd wojewódzki przytoczył treść art. 4 i 35 Prawa budowlanego i przypomniał, że prawo zabudowy nieruchomości zostało uzależnione przez ustawodawcę od jego zgodności z przepisami prawa, i w tym zakresie doznaje ograniczeń, m.in. ze względu na ochronę prawa do zabudowy przysługującego właścicielom nieruchomości sąsiednich. Z samej istoty procesu inwestycyjno-budowlanego wynika, że składa się on z wielu następujących po sobie czynności uregulowanych w obowiązującym prawie, których celem pozostaje fachowe ukończenie procesu przy jednoczesnym zagwarantowaniu zarówno ochrony uprawnień właściciela nieruchomości, jak i interesu publicznego, wyrażającego się m.in. w zapewnieniu w równym stopniu prawa zabudowy osobom trzecim.

Sąd wojewódzki podkreślił, że zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowalnego obiekt budowlany jako całość oraz jego poszczególne części, wraz ze związanymi z nim urządzeniami budowlanymi należy, biorąc pod uwagę przewidywany okres użytkowania, projektować i budować w sposób określony w przepisach, w tym techniczno-budowlanych, oraz zgodnie z zasadami wiedzy technicznej, zapewniając poszanowanie, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich, w tym zapewnienie dostępu do drogi publicznej. Z kolei § 14 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (tj.: Dz.U. z 2015 r., poz. 1422 ze zm.), zwanego dalej rozporządzeniem, nakłada obowiązek zapewnienia dla działek budowlanych oraz budynków i urządzeń z nim związanych dojścia i dojazdu umożliwiającego dostęp do drogi publicznej, odpowiednich do przeznaczenia i sposobu ich użytkowania oraz wymagań dotyczących ochrony przeciwpożarowej, określonych w przepisach odrębnych.

Sąd wojewódzki stwierdził, że z dokumentacji zgromadzonej w niniejszej sprawie, w tym z kopii wydruku księgi wieczystej o nr [...] prowadzonej przez Sąd Rejonowy w T. obejmującej działki nr [...] i [...], wynika, że w dziale III wpisano ustanowioną służebność gruntową na rzecz każdoczesnego użytkownika wieczystego lub właściciela nieruchomości objętej m.in. księgą wieczystą nr [...], polegającą na prawie do korzystania z drogi biegnącej wzdłuż granicy działek nr [...] i [...]. Z akt sprawy wynika, że wskazaną księgą wieczystą Kw nr [...] objęto nieruchomość stanowiącą działkę o numerze ewidencyjnym [...]. Wskazana wyżej służebność ustanowiona została na rzecz działki nr [...], objętej księgą wieczystą Kw nr [...], która wskutek scalenia tworzy obecnie działkę nr [...], będącą w użytkowaniu wieczystym skarżącej. Okoliczność tę potwierdza kopia umowy sprzedaży tej nieruchomości na rzecz skarżącej z [...] czerwca 2014 r. oraz umowy sprzedaży z [...] czerwca 2006 r., gdzie ustanowiono powyższą służebność drogową m.in. na rzecz każdoczesnego użytkownika wieczystego lub właściciela nieruchomości objętej księgą wieczystą Kw nr [...] (działka nr [...]). Postanowienie § 1 pkt 1 tired pierwszy umowy z [...] czerwca 2014 r. potwierdza również treść służebności przysługującej na rzecz każdoczesnego użytkownika wieczystego działki nr [...], polegającej na prawie korzystania z drogi biegnącej wzdłuż działek o numerach: [...] i [...].

Fakt ustanowienia takiej służebności i obciążenia nią działki nr [...] objętej wnioskiem o udzielenie pozwolenia na budowę na rzecz działki nr [...] jest w sprawie bezsporny. Zdaniem sądu, z uzasadnienia decyzji organu pierwszej instancji wynika, że organ próbował przeforsować stanowisko o przebiegu wskazanej służebności wzdłuż granic z działkami nr [...]i [...], ale od strony działek nr [...] i [...], czyli po przeciwnej stronie w stosunku do działki nr [...]. Jednak treść uzasadnienia decyzji organu odwoławczego do takiej koncepcji już nie nawiązuje, a organ odwoławczy wyraźnie potwierdza przebieg służebności ustanowionej na rzecz uprawnionych do działki nr [...] wzdłuż granicy z działką nr [...] położonej w bezpośrednim jej sąsiedztwie.

Sąd wojewódzki podkreślił, że skoro nieruchomość nr [...], na której m.in. ustanowiona została powyższa służebność, jest objęta omawianą w niniejszym postępowaniu inwestycją, to obowiązkiem organu procedującego przy wydawaniu pozwolenia na budowę było zbadanie, czy rozwiązania przyjęte w projekcie nie przyczynią się do naruszenia dostępu do drogi publicznej nieruchomości objętej Kw nr [...]. Organy uznały, że uprawnienia skarżącej, wynikające z przysługującego jej ograniczonego prawa rzeczowego w postaci służebności gruntowej, nie zostały naruszone rozwiązaniami przyjętymi w zatwierdzonym projekcie budowlanym. Projekt ten przewiduje bowiem usytuowanie planowanej hali magazynowej w odległości 3 m od granicy z działką nr [...], co razem z odległością do najbliższego budynku usytuowanego na działce nr [...], pozostawia niezabudowany pas terenu o szerokości 6,7 m, a zatem odległość wystarczającą dla zapewnienia dojścia i dojazdu do działki o parametrach wymaganych przepisami § 14 ust. 1 rozporządzenia, który zastrzega minimalną szerokość jezdni – 3 m. Ponadto, z faktu, że działka nr [...] ma dostęp do drogi publicznej również w inny sposób niż poprzez służebność drogową wzdłuż granicy z działką nr [...], od strony północnozachodniej, organy wywiodły, że usytuowaniem inwestycji na działce nr [...] nie można było ograniczyć uprawnień skarżącej.

Sąd wojewódzki uznał, że zarówno organ drugiej instancji, jak i organ pierwszej instancji nie sprawdziły w sposób niebudzący wątpliwości, a następnie nie wykazały, czy zaprojektowany budynek hali magazynowej, a w szczególności jego umiejscowienie na działce nr [...], uwzględnia uzasadniony służebnością drogi interes skarżącej w postaci dostępu do drogi publicznej zgodnie z potrzebami wynikającymi ze sposobu użytkowania należących do skarżącej budynków i charakteru prowadzonej przez nią działalności.

Sąd przypomniał, że aby ocenić, czy nie zostały naruszone interesy osób trzecich w rozumieniu art. 5 Prawa budowlanego, konieczne jest ustalenie, czy wzniesienie danego obiektu budowlanego odpowiada warunkom techniczno-budowlanym i czy nie powoduje uciążliwości dla otoczenia. Podstawową przesłanką ustanowienia służebności przejazdu jest brak odpowiedniego dostępu do drogi publicznej. Chodzi więc nie tylko o sytuację całkowitego braku takiego dostępu, ale także o taką, gdy nieruchomość ma wprawdzie dostęp do drogi, ale nieodpowiedni z punktu widzenia zgodnego z przeznaczeniem korzystania z tej nieruchomości. Chodzi więc o to, by połączenie z drogą publiczną zapewniało wszelką niezbędną, ze społeczno-gospodarczego punktu widzenia, łączność z tą drogą, umożliwiając normalne, gospodarcze korzystanie z nieruchomości. Z pewnością prowadzący postępowanie organ administracji powinien dokładnie rozważyć wszystkie okoliczności konkretnej sprawy, w celu stwierdzenia, czy planowana inwestycja nie narusza uzasadnionych interesów osób trzecich.

W sytuacji, w której przedmiotem inwestycji jest nieruchomość obciążona służebnością drogową, ocena jej dopuszczalności, w kształcie zaproponowanym przez inwestora, wymaga szczegółowego wyważenia interesów właściciela nieruchomości obciążonej oraz skarżącej jako użytkownika wieczystego nieruchomości władnącej w świetle przepisów prawa, w tym m.in. warunków technicznych przewidzianych w przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. oraz przepisów Prawa budowlanego.

Zdaniem sądu wojewódzkiego organy ograniczyły analizę uwarunkowań planowanej inwestycji wyłącznie do stwierdzenia jej zgodności z wymogami § 14 ust. 1 rozporządzenia, który w dacie rozstrzygania sprawy stanowił, że do działek budowlanych oraz do budynków i urządzeń z nimi związanych należy zapewnić dojście i dojazd umożliwiający dostęp do drogi publicznej, odpowiednie do przeznaczenia i sposobu ich użytkowania oraz wymagań dotyczących ochrony przeciwpożarowej, określonych w przepisach odrębnych. Szerokość jezdni nie może być mniejsza niż 3 m. Wobec tego, że usytuowanie hali magazynowej zaprojektowano w odległości 3 m od granicy z działką nr [...] organy uznały, że wymóg minimalnej szerokości jezdni został zachowany, tym bardziej, że budynek usytuowany na działce nr [...] od granicy z działką nr [...] dzieli odległość 6,7 m. Powyższe warunki organy uznały za wystarczające dla zapewnienia skarżącej prawidłowego korzystania ze służebności drogi biegnącej wzdłuż działki nr [...].

Zasadnie zatem skarżący zwrócił uwagę, że odległości tych organy nie ustaliły w terenie, a przy ocenie zaspokojenia potrzeb nieruchomości skarżącej nie wzięły w ogóle pod uwagę specyfiki prowadzonej przez nią działalności. Już w toku postępowania przed organem pierwszej instancji skarżąca wyjaśniła, że zlokalizowana na jej działce hala nr [...] wykorzystywana jest jako magazyn, do którego podjeżdżają samochody ciężarowe o szerokości nawet do 2,5 m. Pozostawienie 0,5 m odległości jest niewystarczające, aby bezpiecznie manewrować pojazdem ciężarowym. Okoliczności te pozostały całkowicie poza zakresem rozważań organów, podczas gdy prawidłowe ustalenie, czy usytuowanie i parametry planowanej inwestycji nie spowodują niedopuszczalnego ograniczenia skarżącej w jej uprawnieniach do działki nr [...], oraz czy nie uniemożliwią korzystania ze służebności drogowej w sposób zgodny z przeznaczeniem działki nr [...], mogły zostać poczynione wyłącznie na kompletnym materiale dowodowym. Tymczasem organy nie dokonały żadnych ustaleń w terenie i nie zweryfikowały prawidłowo twierdzeń skarżącej co do ograniczeń, jakie planowana inwestycja spowoduje w dotychczasowym korzystaniu ze służebności drogowej. Z materiału dowodowego sprawy, w tym ze zdjęcia obszaru objętego inwestycją oraz działek sąsiednich wynika, że wzdłuż granicy działki nr [...] w sąsiedztwie obecnej działki nr [...], istnieje droga, z której, jak twierdzi skarżąca, faktycznie korzysta. W tej sytuacji zweryfikowanie możliwości dotychczasowego, niezakłóconego korzystania przez skarżącą ze służebności drogowej przebiegającej wzdłuż działki nr [...] należało dokonać w toku oględzin nieruchomości, których w niniejszej sprawie nie przeprowadzono.

Organy, w ocenie sądu wojewódzkiego, również w sposób nieprawidłowy, opierając się o dyspozycję § 14 ust. 1 rozporządzenia, uznały, że droga dojazdowa o szerokości 3 m spełnia wymogi dla dojazdu i dojścia do działki skarżącej nr [...]. Tymczasem, jak trafnie zauważyła skarżąca, § 14 ust. 1 zd. drugie rozporządzenia określa wyłącznie minimalną szerokość jezdni. Pojęcie "jezdni" natomiast powinno być rozumiane zgodnie z definicją tego terminu sformułowaną w ustawie z dnia 21 marca 2002 r. o drogach publicznych, podobnie jak chodnik oraz droga. Pojęcia te nie są zdefiniowane oddzielnie na potrzeby przepisów Prawa budowlanego, w tym rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, dlatego też posłużenie się nimi przy wykładni przepisów rozporządzenia w zakresie rozwiązań dotyczących zapewnienia działkom budowlanym dojazdu i dojścia do drogi publicznej jest prawidłowe i świadczy o spójności całego systemu obowiązującego prawa.

W realiach niniejszej sprawy, w której skarżącej jako użytkownikowi nieruchomości władnącej przysługuje służebność polegająca na korzystaniu z drogi biegnącej wzdłuż m.in. działki nr [...], w zakresie zarówno dojścia, jak i dojazdu, zapewnienie drogi o szerokości 3 m może okazać się niewystarczające. Droga o szerokości 3 m zapewnia jedynie prawidłowy dojazd z działki skarżącej do drogi publicznej pojazdami. Natomiast korzystanie z niej w ruchu pieszym wymaga zapewnienia również przestrzeni umożliwiającej taki ruch, chociażby w postaci chodników, których parametry określają odrębne przepisy. Rozwiązania obejmujące również dojścia do działek budowlanych przewiduje § 14 ust. 2 i ust. 3 rozporządzenia. Przepis § 14 ust. 2 rozporządzenia dopuszcza zastosowanie dojścia i dojazdu do działek budowlanych w postaci ciągu pieszo-jezdnego, pod warunkiem że ma on szerokość nie mniejszą niż 5 m, umożliwiającą ruch pieszy oraz ruch i postój pojazdów. Natomiast zgodnie z ust. 3 do budynku i urządzeń z nim związanych, wymagających dojazdów, funkcję tę mogą spełniać dojścia, pod warunkiem, że ich szerokość nie będzie mniejsza niż 4,5 m. We wskazanych zatem konfiguracjach dla dojścia i dojazdu do działki budowlanej, postrzeganych łącznie, przewidziano minimalną szerokość 4,5 m, której w niniejszej sprawie służebność drogowa wzdłuż działki nr [...] nie spełnia.

Organy błędnie nie rozważyły również, czy zgodnie z § 14 ust. 1 rozporządzenia, szerokość dojazdu do działki skarżącej wzdłuż działki nr [...] jest zgodna z wymaganiami dotyczącymi ochrony przeciwpożarowej, określonymi w przepisach odrębnych.

W konsekwencji, w ocenie sądu wojewódzkiego, nie zostało wyjaśnione przez organy administracji, czy zaprojektowany budynek hali magazynowej na działce nr [...] nie narusza uzasadnionego interesu osób trzecich, tj. nie ogranicza służebności drogowej w sposób uniemożliwiający jej wykonywanie, biorąc pod uwagę przeznaczenie działki nr [...], której częścią jest obecnie nieruchomość władnąca nr [...], z którą służebność ta jest związana.

Sąd podkreślił przy tym, że bez znaczenia dla powyższej okoliczności pozostaje fakt, że skarżąca posiada ustanowioną służebność drogową również z drugiej strony swojej nieruchomości. Jeśli bowiem służebność na działce inwestycyjnej jest zbędna to w tym zakresie w drodze umowy lub powództwa cywilnego można uregulować zakres wykonywania tej służebności lub w ogóle służebność tę znieść. Ta kwestia (zbędność służebności) nie może być przedmiotem oceny organu architektoniczno-budowlanego.

Podobnie bez wpływu na ocenę ograniczenia uprawnień z tytułu służebności gruntowej ma kwestia scalenia działek skarżącej, w wyniku którego działka władnąca o nr [...] stała się częścią działki nr [...]. Istotne jest bowiem, że w ogólności użytkownik wieczysty nieruchomości władnącej niezależnie od liczby posiadanych nieruchomości w takiej sytuacji ma zapewniony dostęp do drogi publicznej dla wszystkich swoich nieruchomości, choć pas ziemi objęty służebnością styka się tylko w jednym miejscu z gruntem, który kiedyś posiadał inne oznaczenie geodezyjne. Nie jest wymagane, aby wszystkie działki skarżącej miały być władnące co do ustanowionej służebności gruntowej.

Skargi kasacyjne od powyższego wyroku wnieśli Wojewoda [...] i D. B.

Wojewoda [...] zaskarżył ww. wyrok w całości i zarzucił mu:

I. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a., naruszenie prawa materialnego poprzez jego wadliwą wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające w szczególności na:

1. naruszeniu art. 20 ust. 1 w zw. z art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2017 r., poz. 1332) poprzez ich niezastosowanie i nieuwzględnienie faktu, że pełną odpowiedzialność za projekt budowlany ponosi projektant, a organ administracji architektoniczno-budowlanej nie ma podstaw do badania projektu budowlanego oraz przez uznanie, że organ powinien był dokonać ustaleń w terenie na okoliczność sprawdzenia zachowania zgodnych z przepisami odległości pomiędzy granicą działki oraz istniejącymi i projektowanymi obiektami, gdy tymczasem w aktach sprawy znajduje się oświadczenie projektanta o wykonaniu projektu zgodnie zobowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej, zaś w orzecznictwie niekwestionowanym jest pogląd, że za przyjęte rozwiązania architektoniczno-budowlane odpowiada projektant, organ administracji architektoniczno-budowlanej zobowiązany jest zaś wyłącznie do formalnej kontroli projektu, nie posiada natomiast uprawnień do weryfikowania i badania owego oświadczenia,

2. naruszeniu art. 145 k.c., art. 291 k.c. i art. 245 k.c. w zw. z art. 35 ust. 1 p.b. i art. 7 i 77 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257) poprzez uznanie za konieczne dokonanie przez organy ustaleń w terenie w zakresie odległości, zmierzających de facto do ustalenia sposobu wykonywania służebności drogi koniecznej i oceny, czy realizacja planowanej inwestycji zapewni w sposób prawidłowy i zgodny ze specyfiką prowadzonej przez skarżącą spółkę działalności gospodarczej na działce władnącej w sytuacji, kiedy określenie służebności drogi koniecznej zawiera parametry, jak wynika z argumentów podnoszonych przez skarżącą, niewystarczające dla prowadzonej przez nią działalności, gdy tymczasem ustanowienie służebności drogi koniecznej, jak również zmiana jej treści, następuje w drodze umowy (art. 245 k.c. i następne) lub na mocy orzeczenia sądu wydanego na podstawie art. 145 k.c. lub art. 291 k.c.; aktem kreującym powstanie służebności lub określenie jego treści nie może być arbitralne stanowisko organu administracyjnego, niejako doprecyzowując w ten sposób umownie ustanowioną służebność, do czego zdaje się zmierzać w skarżonym rozstrzygnięciu sąd pierwszej instancji, a podstaw prawnych ku temu działaniu brak; arbitralne ustalenia organu administracyjnego nie mogą zostać przyjęte za akt ustanowienia służebności drogi koniecznej, ani także za źródło dookreślające jej treść;

II. na podstawie art, 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności:

1. art. 174 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 80 i art. 7 i 77 k.p.a. poprzez uznanie, że działanie organów narusza ww. przepisy w sposób, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy albowiem organy te, w ocenie Sądu, analizę uwarunkowań planowanej inwestycji ograniczyły wyłącznie do stwierdzenia jej zgodności z wymogami § 14 ust. 1 rozporządzenia, nie ustaliły natomiast w terenie odległości usytuowania projektowanej hali magazynowej od granicy z działką nr [...] oraz od budynku na owej działce usytuowanego, dokonując tym samym ustaleń dowolnych w oparciu o niekompletny materiał dowodowy, gdy tymczasem do celów projektowych sporządzane jest opracowanie geodezyjno-kartograficzne, które obejmuje przygotowanie projektu zagospodarowania działki lub terenu. Mapę do celów projektowych stanowi kopia aktualnej mapy zasadniczej z naniesioną dodatkową treścią, opatrzona odpowiednią klauzulą. Przy czym za prawidłowe wykonanie mapy odpowiada uprawniony geodeta. To geodeta zgłasza pracę do właściwego ośrodka dokumentacji geodezyjnej i kartograficznej, dokonuje porównania mapy z terenem, wykonuje pomiar uzupełniający, wprowadza dodatkowe elementy związane z inwestycją i składa wyniki swojej pracy do Ośrodka, gdzie dokumentacja podlega weryfikacji w zakresie zgodności z przepisami prawa obowiązującymi w geodezji i kartografii. Przyjęty do zasobu operat, uwierzytelniany urzędową klauzulą, przekazuje się projektantowi, który na jego bazie opracuje projekt zagospodarowania działki lub terenu dołączany do projektu budowlanego. Powyższe czyni zbędnym, a nawet nieuprawnionym dokonywanie przez organ administracji architektoniczno-budowlanej ustaleń w terenie. Ponadto organy administracji architektoniczno-budowlanej nie posiadają prawnych kompetencji do weryfikowania opracowań geodezyjnych zawartych w projekcie budowlanym i do kwestionowania treści tych opracowań ani też stosownych urządzeń pomiarowych, umożliwiających dokonanie wiarygodnych i dokładnych pomiarów w terenie;

2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. przejawiające się w tym, że Sąd niewłaściwie zastosował środek określony w tym przepisie zamiast w art. 151 p.p.s.a. poprzez błędne uznanie, że w sprawie nie został zebrany i rozpatrzony cały materiał dowodowy, uniemożliwiając ustalenie prawdy obiektywnej, czym naruszono art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., podczas gdy organ odwoławczy nie ma podstaw do przeprowadzenia oględzin w zakresie usytuowania obiektów, ponieważ w celu odzwierciedlenia stanu faktycznego w terenie do projektu budowlanego załączana jest mapa sporządzana dla celów projektowych. W przedmiotowej sprawie taka mapa została sporządzona i załączona do akt.

Na podstawie przywołanych zarzutów, skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego orzeczenia i przekazanie sprawy sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania, ewentualnie, w razie zaistnienia przesłanek określonych w art.188 p.p.s.a., o uchylenie zaskarżonego orzeczenia i oddalenie skargi w całości oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego kasacyjnie organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W obszernym uzasadnieniu skargi kasacyjnej, skarżący kasacyjnie organ przedstawił argumentację na poparcie przedstawionych zarzutów.

D. B. również zaskarżył w całości ww. wyrok i zarzucił mu naruszenie:

1) art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego poprzez błędną wykładnię i uznanie, że projektowany obiekt nie zapewnia poszanowania uzasadnionych interesów uczestnika w zakresie dostępu do drogi publicznej;

2) § 13 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 24 lipca 2009 r. w sprawie przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę oraz dróg pożarowych poprzez uznanie, że droga konieczna ustanowiona na należącej do skarżącego działce może pełnić funkcję drogi przeciwpożarowej do magazynu należącego do skarżącej, [...] sp. z o.o. z siedzibą w T.;

3) § 14 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie związku z art. 4 ust. 5 i 6 ustawy o drogach publicznych poprzez błędną wykładnię i uznanie, że droga konieczna ustanowiona na należącej do skarżącej działce powinna spełniać wymogi nie tylko jezdni, ale również chodnika określone w ww. przepisach ustawy o drogach publicznych;

4) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i e oraz art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 10 § 1 k.p.a. przez uwzględnienie skargi, mimo że naruszenie przez organ pierwszej instancji art. 10 § 1 k.p.a. pozostawało bez wpływu na rozstrzygnięcie sprawy, w zw. z art. 7 k.p.a., 77 § 1 i 78 § 1 k.p.a. poprzez uznanie, że wymagane jest przeprowadzenie dodatkowego postępowania dowodowego, w związku z art. 80 k.p.a. poprzez uznanie, że organy pierwszej i drugiej instancji nie wzięły pod uwagę całego materiału dowodowego sprawy,

b) art. 153 p.p.s.a. poprzez sformułowanie oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania w sposób oparty o wadliwą wykładnię przepisów prawa materialnego wskazanych w pkt. 1-3 powyżej.

Na podstawie ww. zarzutów skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku oraz oddalenie skargi [...] sp. z o.o. z siedzibą w T. na decyzję Wojewody [...] i Starosty T. oraz o zasądzenie od ww. spółki na jego rzecz kosztów postępowania, przedstawiając w uzasadnieniu skargi kasacyjnej swoje stanowisko w sprawie.

Pismami z [...] i [...] czerwca 2018 r., stanowiącymi odpowiedzi na skargi kasacyjne, odpowiednio, Wojewody [...] i D. B., [...] sp. z o.o. z siedzibą w T. wniosła o ich oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skargi kasacyjne zasługują na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie 1) naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie i 2) naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Należy dodać, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, że strona wnosząca ten środek odwoławczy, zarzucając naruszenie konkretnych przepisów prawa w określonej formie, sama wyznacza obszar kontroli kasacyjnej. Strona może też przytaczać nowe uzasadnienie podstaw kasacyjnych.

Zarzuty obu skarg kasacyjnych sprowadzają się do tego, czy realizacja projektowanej inwestycji nie wpłynie na dostęp do drogi publicznej, tj. czy wskazana w projekcie służebność gruntowa, ustanowiona na nieruchomości nim objętej na rzecz działki nr [...], w jej efekcie nie dozna ograniczeń.

Przypomnieć należy, że w toku prowadzonego postępowania, uwzględniając zastrzeżenia skarżącej, organ pierwszej instancji, postanowieniem z [...] lipca 2017 r., zobowiązał inwestora m.in. do wskazania obszarów ograniczonego użytkowania (ze względu na prawo przejazdu i przechodu dla sąsiedniej nieruchomości). Na podstawie analizy treści zgromadzonych kopii aktów notarialnych organ ustalił, że działki nr [...],[...],[...],[...] obciążone są prawem przejazdu i przechodu na rzecz właściciela lub użytkownika wieczystego działki nr [...] (aktualnie działka nr [...]). Wprawdzie akt notarialny nie precyzuje parametrów i lokalizacji drogi mającej służyć działce nr [...], jednak użyte w § 1 pkt 1 tiret pierwszy sformułowanie "prawo korzystania z nieruchomości objętej księgą wieczystą Numer [...] - drogi biegnącej wzdłuż działki numer [...], numer [...], numer [...], numer [...] - na rzecz każdoczesnego użytkownika wieczystego lub właściciela nieruchomości objętej niniejszą księgą wieczystą" wskazywało, zdaniem organu, że chodzi o drogę biegnącą wzdłuż wymienionych granic. Kształt geometryczny i lokalizacja tych działek pozwala wywnioskować, że akty notarialne mówią o drodze zlokalizowanej wzdłuż jednej ciągłej linii granic tych nieruchomości, znajdującej się wzdłuż działek nr [...] i [...], a istniejące zagospodarowanie tych nieruchomości wskazuje, że w tym miejscu faktycznie znajdują się drogi.

Organ ustalił, że przedmiotowa inwestycja znajduje się w innej części działki nr [...] i nie ingeruje w teren wzdłuż granic działek nr [...]. Stwierdził też, że inwestor lokalizuje inwestycję w odległości 3 m od granicy z działką nr [...], pozostawiając tej ostatniej nieruchomości prawidłowe warunki dojazdu, zgodne z § 14 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznym, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1422). Organ zauważył przy tym, że w razie potrzeby zapewnienia większej szerokości dojazdu, strona może skorzystać z części swojej nieruchomości, nie ograniczając własności nieruchomości sąsiedniej. Ponadto posiada prawo przejazdu i przechodu do działki nr [...], do której bezpośrednio przylega działka nr [...].

Organ odwoławczy wskazał ponadto, że tylko gdyby sporne prawo przechodu i przejazdu było jedynym możliwym dostępem do drogi publicznej dla działki nr [...], uniemożliwienie jego wykonywania poprzez budowę budynku na działce nr [...] powinno stać się przedmiotem zainteresowania organu administracji architektoniczno-budowlanej w postępowaniu dotyczącym pozwolenia na budowę. Natomiast jeśli naruszenie prawa przechodu i przejazdu nie powoduje utraty przez nieruchomość, na rzecz której prawo to zostało ustanowione, dostępu do drogi publicznej, to roszczenia związane z naruszeniem tego prawa mogą być dochodzone wyłącznie w postępowaniu cywilnym. Organ odwoławczy dodał też, że działka o nr [...] posiada dostęp do drogi publicznej również z innej strony – północnozachodniej, usytuowanej bliżej ul. [...].

Jak podkreślił organ odwoławczy, odległość projektowanej hali od budynku znajdującego się na działce nr [...] jest zgodna z wymaganiami § 14 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych. Zapewniona odległość 3 m od granicy z ww. działką pozostawia bowiem niezabudowany pas terenu o szerokości 6,7 m w najwęższym miejscu, co w ocenie organu jest wystarczające dla zapewnienia dojścia i dojazdu do działki nr [...].

Przypomnieć zatem należy, zgodnie ze stanowiskiem sądów administracyjnych, że uzasadnione interesy osób trzecich, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego, to interesy mające umocowanie w przepisach prawa. Nie chodzi o wszelkie utrudnienia, jakie może spowodować planowana inwestycja, lecz jedynie o takie, które dotyczyć mogą naruszeń interesów prawnych, nie zaś interesów faktycznych innych osób (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 kwietnia 2020 r., sygn. akt II OSK 1643/19, LEX nr 3058999). Naruszenie przepisu art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego stanowić będzie takie zaprojektowanie obiektu budowlanego, które pozbawi inne podmioty dostępu do drogi publicznej, na przykład poprzez uniemożliwienie wykonywania służebności przejścia lub przechodu (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 lutego 2019 r., sygn. akt II OSK 757/17, LEX nr 2637708). Z kolei warunek "dostępu do drogi publicznej" będzie spełniony tylko wówczas, gdy teren ma dostęp do drogi zaliczonej do jednej z dróg wymienionych w art. 2 ustawy z 1985 r. o drogach publicznych. Dostęp ten może być bezpośredni, jeżeli nieruchomość położona jest przy drodze publicznej lub pośredni, przez inne nieruchomości, na których albo ustanowiono służebność drogową, albo stanowiących drogi wewnętrzne (drogi nie zaliczone do żadnej kategorii dróg publicznych; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 czerwca 2019 r., sygn. akt II OSK 1560/18, LEX nr 2703595).

W związku z powyższym, wobec tego, że organy administracji architektoniczno-budowlanej w sposób wyczerpujący i wnikliwy ustaliły, że w wyniku realizacji przedmiotowej inwestycji dostęp do drogi publicznej dla działki nr [...] zostanie zapewniony zarówno dzięki ustanowionej na jej rzecz służebności, jak również poprzez prawo korzystania z istniejącej na działce nr [...] drogi wewnątrzzakładowej, nie można przyjąć, że inwestycja ta narusza uzasadnione interesy skarżącej. Nie ma też racji sąd wojewódzki twierdząc, że organy nie wykazały, czy projektowany budynek uwzględnia uzasadniony służebnością drogi interes skarżącej, skoro z ich ustaleń wynika, że budynek ten będzie oddalony od granicy działki nr [...] o 3 m, a więc spełnione są warunki dla szerokości jezdni, o której mowa w § 14 ust. 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

Podobnie, za nieprawidłowe należy uznać twierdzenia sądu, zgodnie z którymi obowiązkiem organu było zweryfikowanie, poprzez ustalenia w terenie, czy prawdziwe są zarzuty skarżącej dotyczące braku bezpiecznych warunków do manewrowania pojazdami ciężarowymi, a więc czy planowana inwestycja nie doprowadzi do uniemożliwienia korzystania ze służebności drogowej w sposób zgodny z przeznaczeniem działki nr [...]. Rację ma bowiem skarżący kasacyjnie organ, że jako organ odwoławczy nie miał on podstaw do przeprowadzenia oględzin w zakresie usytuowania obiektów, ponieważ w celu odzwierciedlenia stanu faktycznego w terenie do projektu budowlanego dołączana jest mapa sporządzana dla celów projektowych. W niniejszej sprawie taka mapa została sporządzona i dołączona do akt, a wynikające z niej informacje były wystarczające dla oceny odległości pomiędzy istniejącymi i planowanymi budynkami. Dodać przy tym należy, że "zapewnienie dostępu do drogi publicznej" jako wyraz poszanowania uzasadnionych interesów osób trzecich, nie może być rozumiane jako przedkładanie interesów tych osób nad interesy inwestorów, lecz muszą one być stosownie wyważone (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 marca 2014 r., sygn. akt II OSK 2474/12, LEX nr 1522466). Trudno zatem uznać, że prowadzona przez skarżącą na działce nr [...] działalność mogłaby wpłynąć negatywnie na ocenę zapewnienia dostępu do drogi publicznej, jeśli spełnia on wymagania techniczne w zakresie szerokości jezdni, a sposób wykorzystania (tj. przejazdy pojazdów ciężarowych) nie wpływa na konieczność zmiany tych parametrów (takiego warunku nie przewidział ustawodawca). Nie można też pominąć faktu, że budynek usytuowany na działce nr [...] znajduje się w odległości ponad 6 m od granicy działki inwestycyjnej, a więc faktyczna szerokość przejazdu jest dwukrotnie większa.

Jak wskazuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych, nie można mówić o naruszeniu uzasadnionych interesów osób trzecich, jeśli decyzja o pozwoleniu na budowę nie narusza prawa (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 kwietnia 2017 r., sygn. akt II OSK 2184/15, LEX nr 2315648). Zgodnie z art. 35 Prawa budowlanego, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza zgodność projektu ze wskazanymi tam przepisami oraz jego kompletność, w tym posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń. Powyższe oznacza, że wydanie decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę jest następstwem nie tylko złożenia wymaganych przez prawo dokumentów, ale też stwierdzenia przez organ, na ich podstawie, że zachodzą wynikające z prawa materialnego przesłanki do uwzględnienia wniosku o wydanie pozwolenia na budowę (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 czerwca 2019 r., sygn. akt II OSK 1954/17, LEX nr 2 687 274).

Ponieważ postępowanie w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę jest ściśle określone przepisami Prawa budowlanego, decyzja o pozwoleniu na budowę ma charakter związany, a nie uznaniowy. W razie spełnienia wskazanych w niej przesłanek, organ ma obowiązek wydać decyzję o pozwoleniu na budowę. Tak też uczyniły organy w tej sprawie, a to sąd wojewódzki błędnie ocenił wydane przez nie rozstrzygnięcia. Nie ma bowiem wątpliwości, że inwestor przedstawił wszystkie niezbędne opinie, uzgodnienia, czy pozwolenia (także na wezwanie organu), a projekt budowlany był zgodny ze wskazanymi w art. 35 Prawa budowlanego przepisami. Jak wynika z akt administracyjnych sprawy, realizacja przedmiotowej inwestycji nie wpłynie negatywnie na zapewnienie dostępu do drogi publicznej dla nieruchomości sąsiedniej (działka nr [...]), ponieważ jest on zagwarantowany ustanowioną umownie służebnością gruntową. Natomiast zakres tej służebności, sposób jej ukształtowania i realizacji wynikających z niej uprawnień, nie należy do kompetencji organu administracji architektoniczno-budowlanej i nie podlega "dookreśleniu" w wydanej przez niego decyzji o pozwoleniu na budowę.

Na koniec już tylko zauważyć należy, że wadliwie sąd wojewódzki uznał, że organy nie rozważyły, czy szerokość dojazdu do działki skarżącej spółki jest zgodna z wymaganiami dotyczącymi ochrony przeciwpożarowej, bowiem projekt budowlany został zaopiniowany przez rzeczoznawcę do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych, inż. R. L., który stwierdził jego zgodność z wymogami ochrony przeciwpożarowej bez uwag.

Mając powyższe na uwadze, skargi kasacyjne są uzasadnione, a ponieważ istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona – na podstawie art. 188 w zw. z art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w punkcie 1. wyroku.

O kosztach w punkcie 2. i 3. wyroku orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.

Skargi kasacyjne zostały rozpoznane na posiedzeniu niejawnym, stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a.