Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt II SA/Lu 912/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2017-02-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6162 Scalanie i wymiana gruntów
Hasła tematyczne: Gospodarka gruntami
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 2 ust. 3
journal: Dz.U. 2014 poz 700
law: Ustawa z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów - tekst jednolity
article: art. 156 par. 1 pkt 2, art. 158 par. 2
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 64
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz, Sędziowie Sędzia NSA Witold Falczyński (sprawozdawca), Sędzia WSA Marta Laskowska-Pietrzak, Protokolant Starszy asystent sędziego Jakub Polanowski, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 2 lutego 2017 r. sprawy ze skargi B. G. i H. G. oraz skargi J. K. i E. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wydania z naruszeniem prawa decyzji dotyczącej scalenia gruntów I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz B. G. i H. G. solidarnie kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania; III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz J. K. i E. K. solidarnie kwotę 217 (dwieście siedemnaście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Sygn. akt II SA/Lu [...]

U Z A S A D N I E N I E

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...] – po rozpatrzeniu wniosków J. i E. małż. K. reprezentowanych przez pełnomocnika - M. M. oraz B. i H. małż. G. reprezentowanych przez adwokata S. K. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją tego organu z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...] stwierdzającą, że w części dotyczącej nieruchomości oznaczonej jako działki nr [...] i nr [...] (odpowiadającym przed scaleniem działkom nr [...] i nr [...]) decyzja Naczelnika Gminy L. z dnia [...] października 1989 r. nr [...] zatwierdzająca projekt scalenia gruntów położonych na terenie wsi B., gm. L., została wydana z naruszeniem prawa – utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia przytoczono następujące ustalenia i wnioski:

We wniosku z dnia [...] listopada 2009 r. H. i B. małż. G. zwrócili się o stwierdzenie nieważności, ewentualnie o stwierdzenie wydania z rażącym naruszeniem prawa decyzji scaleniowej Naczelnika Gminy L. z dnia [...] października 1989 r. nr [...] w części dotyczącej scalenia działek o aktualnych numerach geodezyjnych [...]. Żądanie to wnioskodawcy skierowali do Wojewody L., który przekazał je do rozstrzygnięcia, jako właściwemu organowi, Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu.

Wskazane Kolegium decyzją z dnia [...] kwietnia 2016 r. stwierdziło, że w części dotyczącej nieruchomości oznaczonej jako działki nr [...] i nr [...] (odpowiadające przed scaleniem działkom nr [...] i nr [...]) ww. decyzja scaleniowa Naczelnika Gminy L. z dnia [...] października 1989 r. została wydana z naruszeniem prawa.

Kolegium przytoczyło treść art. 156 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego wskazując, że przepis ten stanowi, iż organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Wyjaśniło nadto, że w myśl art. 156 § 2 k.p.a. nie stwierdza się nieważności decyzji z przyczyn wymienionych w § 1 pkt 1, 3, 4 i 7, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło dziesięć lat, a także, gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne. Stosownie do dyspozycji art. 158 § 1 i 2 k.p.a., rozstrzygnięcie w sprawie nieważności decyzji następuje w drodze decyzji (§ 1). Jeżeli nie można stwierdzić nieważności decyzji na skutek okoliczności, o których mowa w art. 156 § 2, organ administracji publicznej ograniczy się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie stwierdził nieważności decyzji (§ 2).

Kolegium po przeanalizowaniu materiału dowodowego sprawy doszło do wniosku, iż przypadek opisany w art. 158 § 2 k.p.a. zachodzi w niniejszej sprawie.

Organ wyjaśnił, że postępowanie scaleniowe we wsi B. zakończone kwestionowaną decyzją zostało wszczęte na wniosek 150 rolników tej wsi zawiadomieniem z dnia [...] maja 1986 r. Postępowanie to objęło obszar 1.292,95 ha (początkowo miało to być 1.294,67 ha), na który składało się 5267 działek (średnia wielkość działki w terenie objętym scaleniem wynosiła ok. 0,2454 ha), stanowiących przeważnie wąskie paski gruntu. Z dokumentów załączonych do akt sprawy wynikało, że ogółem w scaleniu wzięło udział ok. 575 uczestników (karty uczestników scalenia w aktach sprawy) i ok. 783 strony tego postępowania (alfabetyczny skorowidz właścicieli działek w aktach sprawy).

Organ podkreślił, że wniosek o stwierdzenie nieważności ww. decyzji wpłynął do jego siedziby w dniu [...] grudnia 2009 r., a więc ponad 20 lat po wydaniu tej decyzji, zaś w sprawie zaszły nieodwracalne skutki prawne. Dlatego też uznał za uzasadnione ograniczenie się do stwierdzenia wydania przedmiotowej decyzji z naruszeniem prawa w części wskazanej w sentencji rozstrzygnięcia.

Kolegium stwierdziło bowiem, że dokumenty zgromadzone w aktach sprawy dowodzą braku pisemnej zgody na scalenie zabudowanej działki stanowiącej własność B. i H. małż. G.. Nieodwracalne skutki prawne decyzji, które zaszły w czasie od jej wydania, to natomiast zmiany w zakresie własności działek gruntu w obszarze scalenia spowodowane śmiercią dotychczasowych właścicieli, ich sprzedażą, czy też darowiznami, a ponadto także zmiany wynikające z podziału działek, przykładowo podziałowi uległa działka nr ew. 701 (na działki o nr: [...] i [...]) granicząca z działką nr ew. [...] oraz działka nr ew. 704 (na działki o nr: [...] i [...]) granicząca z działką nr [...].

Kolegium uznało zatem, że w zaistniałej sytuacji nie da się stwierdzić nieważności ww. decyzji także w części, tak jak tego żądają wnioskodawcy, bez naruszenia innych części tej decyzji, choćby dotyczących wyceny poszczególnych działek, w poszczególnych kompleksach.

Organ podniósł ponadto, że H. G. był aktywnym uczestnikiem postępowania scaleniowego. Potwierdza to jego wybór do komisji utworzonej do rozpatrywania zastrzeżeń (operat techniczny akt postępowania scaleniowego nr rob. [...] -s-46/86, k. 81), wniesienie przez niego zastrzeżeń do niezabudowanej działki nr [...] poprzez wyrównanie szerokości tej działki, tak aby była z obu stron jednakowej szerokości, bądź zabranie użytków rolnych w tej działce i wydzielenie w innym miejscu, tj. w miejscu o podobnej klasie przydatnym pod zasiew pszenicy (zastrzeżenia te nie zostały uwzględnione, co uzasadnione zostało na stronie 14 zaskarżonej wnioskiem decyzji) oraz oświadczenie, iż pozostałe działki przyjmuje on bez zastrzeżeń (operat techniczny akt postępowania scaleniowego nr rob. [...], k. 18), a także zapis operatu technicznego dotyczący należnego mu ekwiwalentu, osobiście przez niego podpisany (operat techniczny akt postępowania scaleniowego nr rob. [...], k. 142). Ponadto, organ wskazał, że akta postępowania scaleniowego zawierają podpisy H. G. (co dowodzi jego aktywności w procesie scaleniowym), widniejące na sporządzonych w toku postępowania scaleniowego dokumentach, takich jak lista obecności uczestników scalenia na ogólnym zebraniu z ogłoszenia zasad szacunku gruntów (operat techniczny akt postępowania scaleniowego nr rob. [...], k. 64), protokół z zebrania ogólnego mieszkańców wsi B. odbytego w dniu [...] września 1989 r. (operat techniczny akt postępowania scaleniowego nr rob. [...] [...], k. 81), powiadomienie w sprawie okazania projektu scalenia wsi B. z dnia [...] września 1989 r. (operat techniczny akt postępowania scaleniowego nr rob. [...], k. 238).

Ponadto organ, odwołując się do akt sprawy, zwrócił uwagę, że E. K. - właściciel działki nr [...], nie składał zastrzeżeń do projektu scalenia, natomiast uwagi do projektu złożone przez H. G. nie dotyczyły działki nr [...], lecz działki nr [...]. Zarzut dotyczący tej działki odnosił się do jej nierównoległego kształtu. W decyzji stwierdzono, że działka nr [...] położona jest jako ostania w kompleksie, a jej większa część od strony drogi stanowi pastwisko; południowo-wschodnią część tej działki stanowi grunt orny, którego szerokość jest w części uzależniona od uznania użytkownika. W tym miejscu organ zauważył, iż w wyniku scalenia, w jego dacie, granicę łamaną z działką nr [...] (własność H. G.) ma działka nr [...] (własność E. K.) a także działka nr [...] (własność W. W.), a jednym z zarzutów było to, że przed scaleniem granica między działkami nr [...] i nr [...] biegła w linii prostej.

Z powyższych powodów Kolegium nie dało wiary wnioskodawcom, że nie wyrazili zgody na scalenie swojej zabudowanej działki w sposób domniemany, tak jak to uczyniono w zaskarżonej decyzji scaleniowej. Podkreśliło, że cytowany wyżej art. 2 ust. 3 ustawy z dnia [...] marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów wyraźnie nie przewiduje formy, w jakiej taka zgoda winna być wyrażona. Dopiero orzecznictwo sądów administracyjnych wskazało, że winna być to forma pisemna.

We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Kolegium z dnia [...] kwietnia 2016 r. M. M. reprezentująca J. i E. małż. K. nie podzieliła stanowiska organu wyrażonego w tejże decyzji. W jej opinii, w stosunku do działki nr [...] nie można wskazać, że decyzja scaleniowa Naczelnika Gminy L. z dnia [...] października 1989 r. nr [...] została wydana z naruszeniem prawa. Podczas bowiem procedury scaleniowej małż. K. wyrazili zgodę na scalenie gruntów, która została wpisana do protokołu, co dowodzi, że prawidłowa forma w zakresie wyrażenia zgody została dochowana. Autorka wniosku podniosła ponadto, że małż. K. nie mogą ponosić odpowiedzialności za zaginięcie po wydaniu decyzji scaleniowej protokołu, który z uwagi na tę okoliczność nie może stanowić dowodu w omawianej sprawie.

We wniosku podkreślono także, iż właściciele działki nr [...] nigdy nie kwestionowali prawidłowości scalenia gruntów, stąd nie ma podstaw do uznania, że w stosunku do tej działki decyzja scaleniowa została wydana z naruszeniem prawa. Uznano więc decyzję Kolegium za nieprawidłową, której nadto został nadany charakter rozszerzający poprzez objęcie rozstrzygnięciem działki nr ew. [...], chociaż małż. K. nie wykazywali jakiejkolwiek aktywności jako wnioskodawcy, ani nie przyłączali się do postępowania po stronie małż. G.. Orzekanie w odniesieniu do działki nr [...], zdaniem małż, K., nie jest zatem właściwe.

Decyzji Kolegium zarzucono ponadto wewnętrzną sprzeczność, gdyż orzeka ona o wydaniu decyzji scaleniowej przez Naczelnika Gminy L. z naruszeniem prawa tylko dla jednej granicy działek nr [...] i nr [...], pomijając inne granice, np. z działkami nr [...] i nr [...]. Jest to o tyle niezrozumiałe, że w wyniku scalenia małż. G. uzyskali dodatkowo ok. 8 m większą działkę.

W konsekwencji rozstrzygnięcie Kolegium pełnomocnik małż. K. uznała za niewłaściwe, wybiórcze i sprzeczne samo w sobie, na nadto ingerujące w prawo własności nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...]. Zgodziła się jednak z argumentacją Kolegium przedstawioną w uzasadnieniu decyzji, uznając ją za zgodną z wydarzeniami mającymi miejsce podczas procedury scalania gruntów we wsi B..

Stanowiska Kolegium wyrażonego w uzasadnieniu jego zaskarżonej decyzji nie podzielił również pełnomocnik B. i H. małż. G. - adwokat S. K..

W pierwszej kolejności odniósł się do rzekomego wyrażenia zgody H. G. na scalenie swojej zabudowanej działki, wskazując, że zaprzecza temu brak w aktach sprawy stosownego oświadczenia właściciela działki. Podniósł, że za zgodę taką nie może być wzięty brak sprzeciwu wobec scalenia gruntów, powołując się przy tym na orzecznictwo sądowoadministracyjne, w tym na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego wydany w sprawie o sygn. akt II OSK 837/11, w którym stwierdzono, że zgoda na scalenie zabudowanych gruntów nie może być domniemana i musi być udzielona wyraźnie.

Pełnomocnik B. i H. mali. G. stwierdził zatem, że aktywny udział H. G. w postępowaniu scaleniowym nie może być traktowany jako wyrażenie zgody, zwłaszcza w sytuacji rozmiarów prowadzonego postępowania scaleniowego.

Adwokat S. K. nie zgodził się także z twierdzeniem Kolegium o wywołaniu przez decyzję Naczelnika Gminy L. nieodwracalnych skutków prawnych. Wskazał przy tym na treść art. 156 § 2 k.p.a. podnosząc, że obie przesłanki określone w tym przepisie (upływ dziesięciu lat od dnia jej ogłoszenia lub doręczenia decyzji oraz wywołanie przez decyzję nieodwracalnych skutków prawnych), których wystąpienie powoduje, że nie stwierdza się nieważności decyzji z przyczyn wymienionych w § 1 pkt 1, 3, 4 i 7, muszą być spełnione łącznie.

Pełnomocnik małż. G. zwrócił uwagę na przedmiot sprawy, który stanowi decyzja Naczelnika Gminy L. z dnia [...] października 1989 r. zatwierdzająca projekt scalenia gruntów położonych na terenie wsi B. gm. L., kwestionowana w części dotyczącej scalenia działek posiadających aktualnie numery geodezyjne [...] i [...], a powodem tego jest zmiana przebiegu granicy po dokonanym scaleniu (przed scaleniem stanowiła linię prostą).

Zdaniem ww. nie mamy zatem do czynienia z nieodwracalnością skutków prawnych, gdyż organ administracji publicznej w drodze postępowania może wytyczyć nową granicę pomiędzy działkami nr [...] i nr [...], tak aby nie przebiegała przez środek ścian budynków, dbając jednocześnie o to, żeby nie uległa zmianie powierzchnia wymienionych działek.

Rozpatrując ponownie sprawę Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, że argumenty przedstawione we wnioskach J. i E. małż. K. oraz B. i H. małż. G. nie zasługują na uwzględnienie, zaś wydanie przez Kolegium decyzji stwierdzającej, że w części dotyczącej nieruchomości oznaczonychjako działki nr [...] i nr [...] (odpowiadającym przed scaleniem działkom nr [...] i nr [...]) sporna decyzja Naczelnika Gminy L. z dnia [...] października 1989 r. zatwierdzająca projekt scalenia gruntów położonych na terenie wsi B., została wydana z naruszeniem prawa, było w okolicznościach faktycznych i prawnych niniejszej sprawy prawidłowe.

Kolegium na wstępie podkreśliło, że B. i H. małż. G. w złożonym wniosku domagali się stwierdzenia nieważności, ewentualnie stwierdzenia wydania z rażącym naruszeniem prawa decyzji Naczelnika Gminy L. z dnia [...] października 1989 r. zatwierdzającej projekt scalenia gruntów położonych na terenie wsi B. w części dotyczącej scalenia działek posiadających aktualne numery geodezyjne [...] i [...]. Przedmiotem ww. wniosku był zatem przebieg granicy pomiędzy działkami nr [...] i nr [...] powstałej po scaleniu gruntów na podstawie ww. decyzji. Treścią tego wniosku i zawartym w nim żądaniem Kolegium jest natomiast związane, co stanowi odpowiedź na pytanie zawarte we wniosku małż. K. o ponowne rozpatrzenie sprawy, dlaczego decyzja Kolegium z dnia [...] kwietnia 2016 r. nie obejmuje swoim rozstrzygnięciem granic np. działek nr [...] i nr [...]. Wnioskodawcy swoje żądanie ograniczyli bowiem jedynie do granicy działek nr [...] i nr [...].

Kolegium podkreśliło, że objęcie postępowaniem w przedmiotowej sprawie małż. K. nie stanowi naruszenia prawa, pomimo, iż nie można im przypisać aktywnej roli, gdyż nie wystąpili sami z wnioskiem, czy też nie przyłączyli się do wniosku małż. G.. Wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji, ewentualnie o stwierdzenie jej wydania z rażącym naruszeniem prawa, dotyczy jednakowoż działek należących do obu stron sprawy i spornego między nimi przebiegu granicy działek nr [...] i nr [...].

Zdaniem organu nie odpowiada prawdzie twierdzenie małż. G. zawarte w ich wniosku, iż decyzją scaleniową nie mogły być objęte działki siedliskowe. Jak bowiem stanowi art. 2 pkt 3 ustawy z dnia [...] marca 1989r. o scalaniu i wymianie gruntów, grunty zabudowane mogą być scalane tylko na wniosek właściciela i pod warunkiem rozbiórki lub przeniesienia przez niego zabudowań w oznaczonym terminie, albo wyrażenia zgody na dokonanie rozliczenia wartości zabudowań w gotówce lub w innej formie. Podnoszony argument jest, w ocenie Kolegium, o tyle niezrozumiały, że H. G., aktywnie uczestniczący w procesie scalania gruntów, nie kwestionował poczynionych ustaleń i zapadłej w 1989 r. decyzji Naczelnika Gminy L., podobnie jak i małż. K. nie oponowali przeciw podjętej decyzji.

Organ uznał ponadto, że nie można podzielić poglądu pełnomocnika małż. G., iż przesłanki odmowy stwierdzenia nieważności decyzji w świetle treści art. 156 § 2 k.p.a. muszą wystąpić łącznie. Nie stwierdza się bowiem nieważności decyzji z przyczyn określonych w § 1 pkt 1, 3, 4 i 7 ww. artykułu, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło dziesięć lat, natomiast cezura czasowa nie ma zastosowania w przypadku wydania decyzji bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa, gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne.

W ocenie Kolegium upływ czasu od wydania spornej decyzji spowodował pewne określone skutki, których odwrócenie w aktualnym stanie prawnym i faktycznym jest niemożliwe. Nie ma przy tym znaczenia dla wyniku sprawy to, w jakiej formie H. G. wyraził swoją zgodę na scalenie gruntów zabudowanej działki. Forma zgody została bowiem określona nie przez przepis prawa materialnego obowiązujący w dacie wydania decyzji, tylko w drodze orzecznictwa sądowego.

Końcowo Kolegium wyraziło stanowisko, że nowe wyznaczenie granicy pomiędzy działkami nr [...] i nr [...], o ile jest możliwe, wymaga przeprowadzenia odrębnego postępowania, które powinno odbyć się wyłącznie w odniesieniu do gruntów tychże działek i ich wspólnej granicy.

Skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie na przedstawioną wyżej decyzję ostateczną Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] czerwca 2016 r. wnieśli B. i H. małż. G. oraz J. i E. małż. K..

W skardze B. i H. małż. G., zarejestrowanej pod sygnaturą II SA/Lu [...], pełnomocnik skarżących adwokat S. K. zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

1) art 156 § 2 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że w niniejszej sprawie, w związku z upływem czasu, zaszły nieodwracalne skutki prawne, których zmiana w aktualnym stanie prawnym i faktycznym jest niemożliwa;

2) art 8 k.p.a., art 11 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie i niewyjaśnienie, jakie to "określone" skutki prawne decyzji scaleniowej Naczelnika Gminy L. z dnia [...] października 1989 r., są niemożliwe do odwrócenia w aktualnym stanie faktycznym i prawnym;

3) art. 77 § 1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie, a w konsekwencji błędne przyjęcie, iż H. G. wyraził zgodę na scalenie gruntów stanowiących aktualnie działki nr [...] i nr [...];

4) art. 153 i art. 190 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez dokonanie ustaleń i wyrażenie poglądu prawnego sprzecznych z ustaleniami i wytycznymi zawartymi w wyroku NSA z dnia 24 sierpnia 2012 r. sygn. II OSK 837/11 oraz w wyroku WSA w Lublinie z dnia 15 listopada 2012 r. sygn. II SA/Lu 855/12, w zakresie wykładni art. 2 ust. 3 ustawy z dnia 26 marca 1989 r. o scaleniu i wymianie gruntów oraz tego, w jakiej formie H. G. mógł wyrazić swoją zgodę na scalenie gruntów zabudowanej działki.

Zaskarżonej decyzji B. i H. małż. G. zarzucili także naruszenie prawa materialnego, tj. art 2 ust. 3 ustawy z dnia 26 marca 1989 r. o scaleniu i wymianie gruntów (w skardze błędnie określono powyższą jednostkę redakcyjną jako "art. 2 pkt 3"), poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że H. G. mógł wyrazić swoją zgodę na scalenie gruntów zabudowanej działki

w sposób dorozumiany.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu, a także o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Z kolei w skardze J. i E. małż. K. (reprezentowanych przez wnuczkę M. M.), zarejestrowanej pod sygnaturą II SA/Lu 913/16, zaskarżonej decyzji zarzucono:

1) naruszenie art. 28 w zw. z art. 10 § 1 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie prawa strony skarżącej do udziału w postępowaniu od momentu jego wszczęcia w dniu 28 października 2010 r. pomimo, że była do tego uprawniona, co spowodowało, że strona skarżąca nie wiedząc o toczącym się postępowaniu nie mogła wziąć w nim udziału, w konsekwencji czego pozbawiona została możliwości obrony swoich praw i interesów, co miało wpływ na wynik postępowania;

2) naruszenie art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy mających na celu ustalenie prawdy obiektywnej i ochrony słuszności interesu skarżących, poprzez podnoszenie w zaskarżonej decyzji faktów niezgodnych z prawdą, tj. że sporna granica przebiega przez środek budynków, co jest sprzeczne z faktyczną linią zabudowy;

3) naruszenie art. 64 Konstytucji poprzez nieprawidłowe stwierdzenie w zaskarżonej decyzji, że w części dotyczącej nieruchomości oznaczonych jako działki nr [...] i nr [...] decyzja scaleniowa Naczelnika Gminy L. z dnia [...] października 1989 r. została wydana z naruszeniem prawa, podczas gdy dla działki nr [...] granica powstała w wyniku scalania gruntów nigdy nie była kwestionowana przez właścicieli tej nieruchomości, ani nie było to wnioskowane w stosunku do tej granicy, w konsekwencji czego zostało naruszone konstytucyjnie gwarantowane prawo strony skarżącej do ochrony własności.

Mając powyższe na względzie skarżący J. i E. małż. K. wnieśli o "unieważnienie całości dotychczasowego postępowania wszczętego postanowieniem z dnia [...] stycznia 2010 r. (...) wraz z późniejszymi decyzjami wydawanymi w sprawie", w związku z pozbawieniem skarżących możliwości wzięcia udziału w postępowaniu na prawach strony, ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji w zakresie dotyczącym nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] i stwierdzenie, że decyzja scaleniowa z 1989 r. w części dotyczącej tej działki została wydana zgodnie z prawem.

Odpowiadając na powyższe skargi Samorządowe Kolegium Odwoławcze

w L. wniosło o ich oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione

w zaskarżonej decyzji.

Na rozprawie w dniu [...] lutego 2017 r. Sąd, na podstawie art. 111 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, postanowił połączyć do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawę ze skargi B. i H. małż. G. (II SA/Lu 912/16) ze sprawą ze skargi J. i E. małż. K. (II SA/Lu 913/16) i prowadzić obie sprawy pod sygnaturą II SA/Lu 912/16.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje:

Na wstępie należy przypomnieć, że sprawa niniejsza była już przedmiotem rozpoznania zarówno Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie (dwukrotnie) jak i Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Zgodnie z dyspozycją art. 153 ustawy z dnia [...] sierpnia 2002 r. – Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.) - dalej powoływanej jako "p.p.s.a.", "Ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie." Wyrok WSA w Lublinie z dnia [...] listopada 2010 r. sygn. akt II SA/Lu [...] oddalający skargę H. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] czerwca 2010 r. odmawiającą stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji Naczelnika Gminy L. z dnia [...] października 1989 r. w przedmiocie scalenia gruntów położonych na terenie wsi B., gmina L., w części dotyczącej działek posiadających aktualne numery geodezyjne [...] i [...] został uchylony przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 24 sierpnia 2012 r. sygn. akt II OSK 837/11. Wynikające z cyt. art. 153 p.p.s.a. związanie oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania nie odnosi się zatem do powyższego wyroku Sądu pierwszej instancji. Związanie to jest natomiast w pełni skuteczne, gdy chodzi o wyrok NSA z 24 sierpnia 2012 r. jak też o wydany w jego następstwie wyrok WSA w Lublinie z dnia 15 listopada 2012r. sygn. akt II SA/Lu 855/12 (prawomocny wobec niewniesienia przez strony skargi kasacyjnej) uchylający decyzję SKO w L. z dnia [...] czerwca 2010 r. i z dnia [...] maja 2010 r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności powołanej wyżej decyzji Naczelnika Gminy L. z dnia [...] października 1989 r.

W uzasadnieniu wyroku z dnia 24 sierpnia 2012 r. Naczelny Sąd Administracyjny, przytaczając treść art. 2 ust. 3 ustawy z dnia 26 marca 1982r. o scaleniu i wymianie gruntów (Dz.U. z 1989 r. Nr 58, poz. 349) w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania kwestionowanej decyzji scaleniowej, w myśl którego "Grunty zabudowane mogą być scalane tylko na wniosek właściciela i pod warunkiem rozbiórki lub przeniesienia przez niego zabudowań w oznaczonym terminie, albo wyrażenia zgody na dokonanie rozliczenia wartości zabudowań w gotówce bądź w innej formie" stwierdził, przywołując nadto ugruntowane orzecznictwo sądowe w tym względzie, że "grunty pod zabudowaniami nie mogą być objęte scaleniem bez zgody ich właściciela (...). Zgoda taka nie może być domniemana i musi być udzielona wyraźnie ustnie lub na piśmie, przy czym ustne wyrażenie zgody powinno być wyrażone w protokole włączonym do akt sprawy."

Z bezspornych ustaleń faktycznych poczynionych w sprawie wynika, że działki o obecnych numerach [...] (odpowiadające przed scaleniem działkom nr [...]) są zabudowane i zostały włączone do obszaru scalenia, w wyniku czego przebieg granicy pomiędzy nimi został zmieniony.

W toku rozprawy sądowej w dniu [...] lutego 2017 r. skarżący H. G. przyznał, że wiedział, iż scaleniu będzie podlegała także jego działka siedliskowa; nie wiedział jednak, w jaki sposób została ustalona granica tej działki z działką J. K. i E. K.. Powyższe potwierdza, że nie zostały spełnione przesłanki do objęcia działek nr [...] (obecnie nr [...]) postępowaniem scaleniowym. Podkreślić wypada, że cyt. przepis art. 2 ust. 3 ustawy o scaleniu i wymianie gruntów w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania kwestionowanej decyzji wymagał nie tylko zgody, ale wręcz wniosku właściciela gruntu zabudowanego, by został on objęty scaleniem. Zwrócił na to uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w uzasadnieniu wyroku z dnia [...] listopada 2012 r. przesądzając jednocześnie, że kwestionowana decyzja Naczelnika Gminy L. z dnia [...] października 1989 r., obejmująca bez wymaganego przepisami ustawy wniosku grunt zabudowany w sposób oczywisty narusza wymieniony przepis. W tymże wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał nadto, że dla stwierdzenia nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.) nie wystarczy sama "oczywistość" naruszenia, lecz należy również stwierdzić "rażący" charakter tego naruszenia dokonując oceny w tym zakresie przede wszystkim przez pryzmat skutków prawnych wywołanych przez decyzję, przy czym skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa (na poparcie tej tezy powołano wyrok NSA z dnia 8 lipca 2010 r., sygn. akt I OSK 170/10, LEX nr 672887). O rażącym naruszeniu prawa decydują zatem występujące łącznie: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze – skutki, które wywołuje decyzja.

Stwierdzając wydanie przez Naczelnika Gminy L. decyzji scaleniowej z dnia [...] października 1989 r. w części dotyczącej działek nr [...] (odpowiadających przed scaleniem działkom nr [...]) z naruszeniem prawa, o czym Samorządowe Kolegium Odwoławcze orzekło decyzją z dnia [...] kwietnia 2016 r. utrzymaną w mocy przez decyzję zaskarżoną, jednocześnie przesądzono niejako, że kwestionowana decyzja Naczelnika Gminy L. rażąco narusza prawo (choć nie zostało to wprost wyartykułowane). Do takiego wniosku prowadzi bowiem analiza przepisów powołanych w podstawie prawnej decyzji Kolegium z dnia [...] kwietnia 2016 r. Przywołano w niej mianowicie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (wydanie decyzji bez podstawy prawnej lub rażącym naruszeniem prawa) i § 2 tego przepisu, w myśl którego nie stwierdza się nieważności decyzji jeżeli (w odniesieniu m.in. do podstawy nieważnościowej z § 1 pkt 2) wywołała ona nieodwracalne skutki prawne. W takim przypadku zgodnie z art. 158 § 2 k.p.a. (również powołanym w podstawie prawnej) organ ogranicza się do stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie stwierdził nieważności decyzji. Koniecznym warunkiem wydania takiej decyzji jest ustalenie przez organ, że kwestionowana decyzja obarczona jest jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Z tego względu niezrozumiałe jest wskazanie w końcowej części uzasadnienia decyzji Samorządowego Kolegium odwoławczego z dnia [...] kwietnia 2016 r., że nie daje się wiary wnioskodawcom, iż nie wyrazili zgody na scalenie swojej zabudowanej działki w sposób domniemany oraz, że "(...) art.2 ust.3 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o scaleniu i wymianie gruntów (Dz.U Nr 11, poz. 80 z późn. zm.) wyraźnie nie przewiduje formy w jakiej taka zgoda winna być wyrażona. To orzecznictwo sądów administracyjnych wskazało, że winna to być forma pisemna." Taka argumentacja sugerowałaby, że – zdaniem Kolegium – nie mamy do czynienia z oczywistym naruszeniem powyższego przepisu, o czym – należy przypomnieć – przesądził już w sposób wiążący Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w wyroku z dnia 15 listopada 2012 r., a wcześniej jeszcze Naczelny Sąd Administracyjny w również wiążącym wyroku z dnia 24 sierpnia 2012 r. W konsekwencji nie zachodziłaby zatem podstawa nieważnościowa z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. , co uniemożliwiałoby z kolei w świetle dyspozycji art. 158 § 2 k.p.a. orzeczenie o wydaniu kwestionowanej w postępowaniu nieważnościowym decyzji z naruszeniem prawa.

We wcześniejszej części uzasadnienia Kolegium uznało jednak, że wydanie przedmiotowej decyzji nastąpiło z naruszeniem prawa, które polegało na tym, że brak jest pisemnej zgody na scalenie zabudowanej działki będącej własnością H. i B. małż. G.. Jednocześnie organ stwierdził, że w czasie od wydania decyzji zaszły nieodwracalne skutki prawne. Chodzi tu o zmiany w zakresie własności działek gruntu w obszarze scalenia spowodowane śmiercią dotychczasowych właścicieli , ich sprzedażą czy też darowiznami, a ponadto także zmiany wynikające z podziału działek. Przykładowo organ wskazał, że podziałowi uległa działka nr [...] (na działki o numerach [...] i [...]) granicząca z działką nr [...] oraz działka nr [...] (na działki o numerach [...] i [...]) granicząca z działką nr [...].

Z zebranego w sprawie materiału dowodowego nie wynika jednak, by nieodwracalne skutki prawne miały miejsce w odniesieniu do działek nr [...] Nie można zatem wykluczyć stwierdzenia nieważności decyzji w tym zakresie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie wyjaśniło bowiem, czy na skutek podziałów działek sąsiednich (nr [...] i nr [...]) uległy zmianie ich granice z działkami nr [...] i nr [...] stanowiącymi własność skarżących w niniejszej sprawie. Stwierdzenie, iż kwestionowana decyzja podziałowa wywołała nieodwracalne skutki prawne budzi zatem wątpliwości, zwłaszcza w odniesieniu do działek nr [...] i nr [...].

Z drugiej strony – jak wyżej wskazano – nie jest jednoznaczne stanowisko organu co do rażącego charakteru naruszenia prawa przy wydaniu decyzji scaleniowej mimo treści zaskarżonej decyzji i utrzymanej nią w mocy decyzji z dnia [...] kwietnia 2016r. oraz zastosowanych przepisów prawa.

Jak wyjaśnił Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w uzasadnieniu cyt. wyroku z dnia [...] listopada 2012 r. sygn. akt II SA/Lu [...], o rażącym naruszeniu prawa decydują występujące łącznie: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w dalszym ciągu nie przedstawiło zaś, na co zwrócił uwagę Sąd w powyższym wyroku, ustaleń ani rozważań, które odnosiłyby się do skutków społecznych i gospodarczych objętej wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji i pozwalałyby na ocenę, czy decyzja ta wywołała skutki, w świetle których nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Stanowi to o naruszeniu przepisów postępowania administracyjnego: art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Brak szczegółowego odnisienia się do wskazanych okoliczności narusza także cyt. wyżej art. 153 p.p.s.a.

Z powyższych względów zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego podlegała uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a.

Jeżeli chodzi o zarzuty podniesione w skardze J. i E. małż. K., to nie można się zgodzić z twierdzeniem o naruszeniu art. 28 k.p.a. w zw. z art. 10 § 1 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie prawa strony skarżącej do udziału w postępowaniu od momentu jego wszczęcia i żądaniem na tej podstawie "unieważnienia całości dotychczasowego postępowania wszczętego postanowieniem z dnia [...] stycznia 2010 roku znak: [...] wraz z późniejszymi decyzjami wydanymi w sprawie (...)". Jak trafnie wskazano w odpowiedzi na skargi wada postępowania polegająca na braku udziału tych skarżących we wcześniejszej fazie postępowania nieważnościowego została wytknięta w wyroku NSA z dnia 24 sierpnia 2012 r. sygn. akt II OSK 837/11 stanowiąc jedną z przyczyn uchylenia zapadłych decyzji, jednakże w dalszym toku postępowania poprzedzającego wydanie decyzji SKO z dnia [...] kwietnia 2016 r. oraz z dnia [...] czerwca 2016 r. wada ta została konwalidowana, a małż. K. stali się pełnoprawnymi uczestnikami postępowania. Chybiony jest także zarzut naruszenia art. 64 Konstytucji RP poprzez nieprawidłowe – zdaniem skarżących – stwierdzenie w zaskarżonej decyzji – że w części dotyczącej działek nr [...] decyzja scaleniowa została wydana z naruszeniem prawa. O tym, że w tym zakresie mamy do czynienia z oczywistym naruszeniem prawa, przesądzają bowiem prawomocne wyroki wydane w sprawie: Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 sierpnia 2012 r. sygn. akt II OSK 837/11 i Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 15 listopada 2012 r. sygn. akt II SA/Lu 855/12.

Rozpoznając ponownie wniosek B. i H. małż. G. oraz J. i E. małż. K. o ponowne rozpatrzenie sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze, mając na względzie przedstawione wyżej uwagi rozważy, czy naruszenie prawa kwestionowaną decyzją scaleniową Naczelnika Gminy L. z dnia [...] października 1989 r. nr [...] w odniesieniu do działek posiadających aktualne numery [...] i [...] miało charakter rażący i stanowisko swoje w tym względzie szczegółowo uzasadni kierując się zwłaszcza omówioną wyżej oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 sierpnia 2012r. sygn.. akt II OSK 837/11 i Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 15 listopada 2012r. sygn. akt II SA/Lu 855/12. W przypadku zaś ustalenia, że naruszenie prawa miało charakter rażący ponownie oceni, czy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne (w odniesieniu do działek stanowiących własność skarżących) uniemożliwiające stwierdzenie jej nieważności.

W tym stanie i na podstawie powołanych wyżej przepisów należało orzec jak w sentencji.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. W odniesieniu do skarżących B. i H. małż. G. zwrot kosztów obejmuje także koszty zastępstwa procesowego na podstawie art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. "c" rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1800 ze zm.).