Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1805/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-05-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6361 Rejestr  zabytków
Hasła tematyczne: Zabytki
Skarżony organ: Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 3 pkt 2 w zw. z art. 3 pkt 1 i art. 6 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2014 poz 1446
law: Ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami - tekst jednolity
article: art. 217
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Ostrowska (spr.), , Sędzia WSA Sławomir Fularski, Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 9 maja 2018 r. sprawy ze skargi M. W. na postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] lipca 2017 r. znak [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia oddala skargę


UZASADNIENIE

Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] lipca 2017 r., znak: [...], Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego ("Minister"), działając na podstawie art. 17 pkt 2 i art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm., "k.p.a.") oraz art. 89 pkt 1, art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2014 r., poz. 1446 ze zm.), po rozpatrzeniu zażalenia [...] ("skarżąca") na postanowienie [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków ("[...]WKZ") z dnia [...] listopada 2016 r., znak: [...], odmawiające wydania zaświadczenia potwierdzającego, że grunt pod budynkiem przy ul. [...] w [...] jest wpisany do rejestru zabytków – utrzymał w mocy to postanowienie.

Z akt postępowania administracyjnego wynika, że pismem z dnia 7 listopada 2016 r. skarżąca zwróciła się do [...]WKZ z wnioskiem o wydanie zaświadczenia stwierdzającego, że budynek i grunt pod budynkiem przy ul. [...] w [...] jest wpisany do rejestru zabytków. Zaświadczeniem z dnia 14 listopada 2016 r. organ ten potwierdził, że kamienica przy ul. [...] w [...], została wpisana do rejestru zabytków nieruchomych województwa podlaskiego decyzją Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w [...] z dnia [...] kwietnia 1982 r. l.dz. [...], pod numerem rejestru [...].

Natomiast postanowieniem z dnia [...] listopada 2016 r. [...]WKZ odmówił wydania zaświadczenia potwierdzającego, że grunt pod ww. budynkiem jest wpisany do rejestru zabytków. W uzasadnieniu organ wskazał, że z prowadzonego przez niego rejestru zabytków nieruchomych województwa podlaskiego wynika, że pod numerem rejestru [...] do rejestru zabytków nieruchomych województwa podlaskiego decyzją Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w [...] z dnia [...] kwietnia 1982 r. została wpisana tylko kamienica przy ul. [...] w [...].

Zażalenie na powyższe postanowienie złożyła skarżąca.

Po rozpoznaniu zażalenia skarżącej, Minister, postanowieniem z dnia [...] lipca 2017 r., utrzymał w mocy postanowienie [...]WKZ z dnia [...] listopada 2016 r.

Organ odwoławczy stwierdził, że zgodnie z art. 217 § 1 i § 2 pkt 2 k.p.a., organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie na żądanie osoby ubiegającej się o zaświadczenie, jeżeli osoba ta ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego.

Zgodnie z art. 218 § 1 k.p.a., w przypadkach, o których mowa w art. 217 § 2 pkt 2 k.p.a., organ administracji publicznej obowiązany jest wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu, przy czym organ ten, przed wydaniem zaświadczenia, może przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające(§ 2). Stosownie natomiast do art. 219 k.p.a. odmowa wydania zaświadczenia, bądź zaświadczenia o treści żądanej przez osobę ubiegającą się o nie, następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie. Ma ona miejsce wówczas, gdy organ jest niewłaściwy, gdy nie dysponuje danymi, a strona domagała się tego zaświadczenia ze względu na swój interes prawny, gdy strona nie wykazała interesu prawnego w uzyskaniu zaświadczenia, a brak jest przepisu nakazującego wydanie takiego zaświadczenia, a także gdy organ nie może spełnić żądania odnośnie do treści postanowienia.

Przywołując orzecznictwo sądów administracyjnych, Minister stwierdził, że postanowienie o odmowie wydania zaświadczenia ma charakter formalny i kończy postępowanie administracyjne zainicjowane wnioskiem o wydanie zaświadczenia określonej treści, którego organ nie może wydać ze względu na niemożność potwierdzenia określonego stanu faktycznego, którego żąda wnioskodawca, a który nie wynika z materiału dowodowego będącego w dyspozycji organu. Skoro zaświadczenie jest aktem wiedzy organu (organ stwierdza w nim jedynie to, co mu jest wiadome) to treścią zaświadczenia musi być pozytywne załatwienie wniosku osoby ubiegającej się o potwierdzenie faktu lub stanu prawnego. W sytuacji, gdy może wydać jedynie orzeczenie odmawiające wydania zaświadczenia.

Minister odniósł się także do zagadnień podatkowych, będących konsekwencją uznania, czy wpisem objęty jest również grunt pod budynkiem wpisanym indywidualnie do rejestru zabytków. Organ odwoławczy, na zasadzie wykładni systemowej zewnętrznej, odwołał się do przepisów o ochronie zabytków. Tego rodzaju odesłanie znalazło się w omawianym przepisie art. 7 ust. 1 pkt 6 ustawy o dowody posiadane przez organ nie pozwalają na uwzględnienie wniosku, organ ten podatkach i opłatach lokalnych, wskazujące na to, że tylko wpis do rejestru, dokonany zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami, może mieć znaczenie dla oceny prawa do zwolnienia od opodatkowania podatkiem od nieruchomości. W omawianej sprawie wpisu do rejestru zabytków przedmiotowej kamienicy dokonano na podstawie przepisów art. 4 i art. 14 ust. 1 obowiązującej w 1982 r. ustawy z dnia 15 lutego 1962 r. o ochronie dóbr kultury. Przepisy tej ustawy wskazywały (art. 5 pkt 1-12), pod względem rzeczowym, przedmioty ochrony. Zakresem rzeczowym ochrony na tej podstawie ponad wszelką wątpliwość nie zostały objęte grunty. Taki też zakres został zgodnie z tymi przepisami jednoznacznie wskazany w decyzji wydanej przez właściwy w tym zakresie organ administracji. Przyznana ochrona nie mogła zostać rozciągnięta na inne dobra kultury nieruchome lub ruchome, którym takiej ochrony nie przyznano.

Przywołując obowiązujące przepisy określające przedmiot, zakres i formy ochrony zabytków, organ podkreślił, że dla celów podatkowych (art. 7 ust. 1 pkt 6 ustawy o podatkach i opłatach lokalnych) wpis, i zakres przyznanej nim ochrony, ma decydujący wpływ na ustalenie zakresu zwolnienia przedmiotowego. Wpis do rejestru zabytków budynków, stanowiących odrębny przedmiot opodatkowania, nie może zatem zostać uznany za wystarczający do objęcia zwolnieniem także gruntów (również odrębny przedmiot opodatkowania), na których budynki te zostały posadowione. Zwolnieniem w takim wypadku objęte mogły zostać (przy spełnieniu pozostałych warunków) budynki wpisane do rejestru zabytków.

Skargę na powyższe postanowienie z dnia [...] lipca 2017 r. złożyła [...], wnosząc o jego uchylenie, oraz poprzedzającego go postanowienia, a także o zobowiązanie organu pierwszej instancji do wydania zaświadczenia zgodnego z jej wnioskiem.

Zaskarżonemu postanowieniu skarżąca zarzuciła naruszenie:

1. przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a. art. 7 w zw. z art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie wszelkich okoliczności sprawy, w szczególności poprzez zaniechanie ustalenia, czy w archiwum [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków i Urzędu Miasta w [...] znajdują się wskazywane przez stronę dokumenty, a w konsekwencji błędne przyjęcie, że decyzja z dnia [...] kwietnia 1982 r. nie obejmuje swoim zakresem również gruntu znajdującego się pod budynkiem położonym przy ul. [...] w [...],

b. art. 107 § 3 w zw. z art. 77§1 k.p.a. poprzez całkowite pominięcie przez organ drugiej instancji powoływania się przez skarżącą na istniejące dokumenty potwierdzające jej sytuację prawną, będące w zasobie archiwalnym [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków i Urzędu Miasta w [...], jak również niezbadanie obszaru gruntu, na którym posadowiony jest budynek, i tym samym zaniechanie ustalenia obiektywnego stanu faktycznego, co spowodowało wydanie przez organ postanowienia niezgodnego z prawem,

c. art. 6, 8 i 9 k.p.a. poprzez działanie bez zachowania zasady legalności działania, zasady prawdy obiektywnej, zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa, zasady informowania obywateli, a w konsekwencji błędne uznanie, że decyzja z dnia [...] kwietnia 1982 r. nie obejmuje swoim zakresem również gruntu znajdującego się pod budynkiem położonym przy ul. [...] w [...];

2. przepisów prawa materialnego, tj.:

a. art. 3 ust. 1 i 2 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami poprzez błędne przyjęcie, że definicja zabytku określona w tym przepisie, wskazująca, że zabytkiem jest m.in. nieruchomość, obejmuje swoim zakresem jedynie budynek wzniesiony na gruncie, nie zaś grunt i budynek trwale z nim związany, będący własnością jednego podmiotu,

b. art. 46 § 1, art. 47, art. 48 i art. 50 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. kodeks cywilny (Dz.U. z 2016 r., poz. 380) poprzez bezzasadne przyjęcie, że budynek posadowiony na nieruchomości stanowiącej własność osoby fizycznej stanowi odrębny od gruntu przedmiot własności, a w konsekwencji jedynie budynek objęty jest wpisem do rejestru zabytków zgodnie z przedmiotową decyzją,

c. art. 3 pkt. 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r., poz. 290) poprzez pominięcie i nieuwzględnienie, że budynek w definicji zawartej w tej ustawie obejmuje obiekt budowlany, który jest trwale związany z gruntem co pozwala jednoznacznie stwierdzić, że ochrona budynku przy ul. [...] w [...], nadana decyzją z dnia [...] kwietnia 1982 r., obejmuje swoim zakresem również grunt pod budynkiem,

d. art. 5 w zw. z art. 4 i art. 2 ustawy z dnia 15 lutego 1962 r. o ochronie dóbr kultury w stanie prawnym obowiązującym w 1982 r, poprzez nieuwzględnienie, że w chwili wydania decyzji z dnia [...] kwietnia 1982 r. ustawa ta nie wskazywała definicji nieruchomości, stąd należało ją wyprowadzić z treści towarzyszących przepisów, co pozwala uznać, że w definicji tej mieści się zarówno budynek wpisany do rejestru zabytków, jak i grunt pod nim,

e. art. 7 ust.1 pkt. 6 ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych (Dz.U. z 2016, poz. 716) poprzez błędne przyjęcie, że przepis ten powinien mieć zastosowanie w niniejszej sprawie w ścisłym jego znaczeniu, tj. bez uwzględnienia innych okoliczności towarzyszących sprawie, a w konsekwencji uznanie, że jedynie budynek objęty jest zakresem przedmiotowym decyzji z dnia [...] kwietnia 1982 r.

W uzasadnieniu skargi skarżąca wskazała m.in., że organy obu instancji bez wnikliwej i dogłębnej analizy statusu prawnego przedmiotowej nieruchomości. W ocenie skarżącej organ powinien był wziąć pod uwagę, że powierzchnia działki, na której posadowiony jest budynek, jest całkowicie zajęta przez ten budynek, co jednoznacznie wskazuje, że budynek i grunt stanowią w tym przypadku całość fizyczną i prawną, a organ wydający decyzję z dnia [...] kwietnia 1982 r. również działał w takim przekonaniu.

Skarżąca nie zgodziła się także z interpretacją przez organ wskazanej w art. 3 ust. 1 i 2 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami definicji "zabytku", zgodnie z którą zabytkiem jest m.in. nieruchomość, obejmująca swoim zakresem jedynie budynek wzniesiony na gruncie, nie zaś grunt i budynek trwale z nim związany, będący własnością jednego podmiotu. Łączna analiza wskazanych przepisów nakazuje, zdaniem skarżącej, uznać, że grunt jako taki, na którym wzniesiono budynek objęty ochroną zabytków, stanowi wraz z tym budynkiem jedną nieruchomość.

W odpowiedzi na skargę Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu (art. 145 §1 pkt 1 ppsa).

W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia nie wystąpiły, wobec czego skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie było postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] lipca 2017r. wydane w oparciu o art. 219 k.p.a., o odmowie wydania zaświadczenia na żądanie skarżącej.

W ocenie Sądu rozstrzygnięcie to jest zasadne i zgodne z przepisami prawa.

Kwestię wydawania zaświadczeń uregulowano w dziale VII Kodeksu postępowania administracyjnego, zatytułowanym "Wydawanie zaświadczeń", począwszy od art. 217.

Artykuł 217 k.p.a. stanowi, że organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie na żądanie osoby ubiegającej się o zaświadczenie. Zaświadczenie wydaje się, jeżeli urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa (art. 217 § 2 pkt 1). Zaświadczenie wydaje się również wtedy, gdy osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego (art. 217 § 2 pkt 2). W przypadkach, o których mowa w art. 217 § 2 pkt 2, organ administracji publicznej obowiązany jest wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu (art. 218 § 1).

Pismem z dnia 7 listopada 2016 r. skarżąca zwróciła się do [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z wnioskiem o wydanie zaświadczenia stwierdzającego, że budynek i grunt pod budynkiem przy ul. [...] w [...] jest wpisany do rejestru zabytków. Zaświadczeniem z dnia 14 listopada 2016 r. organ stwierdził, że kamienica przy ul. [...] w [...], została wpisana do rejestru zabytków nieruchomych województwa podlaskiego decyzją Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w [...] z dnia [...] kwietnia 1982 r. l.dz. [...], pod numerem rejestru [...].

Postanowieniem z dnia [...] listopada 2016 r. organ odmówił wydania zaświadczenia potwierdzającego, że grunt pod ww. budynkiem jest wpisany do rejestru zabytków.

Sąd podziela stanowisko organów/ że nie można wydać zaświadczenia o żądanej przez skarżącą treści, bowiem w rejestrze zabytków przedmiotowy grunt nie jest wpisany.

W rozpoznawanej sprawie właściwego wpisu do rejestru zabytków kamienicy przy ul. [...] w [...] dokonano na podstawie przepisów art. 5 pkt 1 i art. 14 ust. 1 pkt 1 obowiązującej w 1982 r. ustawy z dnia 15 lutego 1962 r. o ochronie dóbr kultury . Przepisy tej ustawy wskazywały (art. 5 pkt 1-12) pod względem rzeczowym przedmioty ochrony. W tym wypadku dzieła budownictwa, urbanistyki i architektury, niezależnie od ich stanu zachowania, jak historyczne założenia urbanistyczne miast i osiedli, parki i ogrody dekoracyjne, cmentarze, budowle i ich wnętrza wraz z otoczeniem oraz zespoły budowlane o wartości architektonicznej, a także budowle mające znaczenie dla historii budownictwa.

Zakresem rzeczowym ochrony na tej podstawie ponad wszelką wątpliwość nie zostały objęte grunty. Taki też zakres został zgodnie z tymi przepisami jednoznacznie wskazany w decyzji wydanej przez właściwy w tym zakresie organ administracji. Nie budzi wątpliwości, że stosownie do tych przepisów (art. 14 ust. 1 pkt 1 i 2) wpisowi do rejestru zabytków podlegały w tym wypadku dobra kultury wyraźnie wskazane przez ten organ. Przyznana ochrona nie mogła zostać rozciągnięta na inne dobra kultury nieruchome lub ruchome, którym takiej ochrony nie przyznano. Również aktualnie obowiązujące przepisy określające przedmiot, zakres i formy ochrony zabytków zawierają regulacje potwierdzające przedstawione wnioski (por.: art. 1, art. 3 pkt 1, pkt 2, art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. a/-h/, art. 7 pkt 1, art. 8, art. 9 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zbytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 162, poz. 1568 ze zm.).

Spośród tych przepisów ze względu na istniejące zagadnienie sporne należało zwrócić jedynie uwagę na regulację art. 9 ust. 2 zezwalającego na wpisanie do rejestru zabytków otoczenia zabytku wpisanego do rejestru. Wpis tego rodzaju mógł zostać dokonany również na wniosek właściciela (art. 9 ust. 1).

Szczególnego zaakcentowania wymaga funkcjonujący w piśmiennictwie trafny pogląd, że wpis do rejestru zabytków ma charakter konstytutywny, nie zaś deklaratoryjny, gdyż mimo tego, że nie tworzy nowej, odmiennej wartości przedmiotu, to w sferze materialnoprawnej ma charakter ujawniający (por. S. Babiarz, Komentarz do art. 4 ustawy o podatku od spadków i darowizn [w:] S. Babiarz, A. Mariański, W. Nykiel, Ustawa o podatku od spadków i darowizn. Komentarz., ABC, 2010 r., lex nr 76584). Pogląd ten spotkał się także z akceptacją w orzecznictwie sądowoadministracyjnym. Przykładowo w wyroku z dnia 6 lipca 2011 r., sygn. akt II FSK 735/11.

Podkreślić należy, że zabytek nieruchomy nie może być rozumiany jako nieruchomość w sensie cywilnoprawnym, co sugeruje skarżąca, lecz zgodnie z definicją ustawową zawartą w art. 3 pkt 2 w zw. z art. 3 pkt 1 i art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. a–h ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Rozumie się więc przez nie nieruchomość, jej część lub zespół nieruchomości, będące dziełem człowieka lub związane z jego działalnością i stanowiące świadectwo minionej epoki bądź zdarzenia, których zachowanie leży w interesie społecznym ze względu na posiadaną wartość historyczną, artystyczną lub naukową (por. S. Babiarz, op. cit., lex nr 76584). Jako przykładowe zabytki nieruchome ustawa wskazuje (art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. a–h): krajobrazy kulturowe, układy urbanistyczne, ruralistyczne i zespoły budowlane, dzieła architektury i budownictwa, dzieła budownictwa obronnego, obiekty techniki, a zwłaszcza kopalnie, huty, elektrownie i inne zakłady przemysłowe, cmentarze, parki, ogrody i inne formy zaprojektowanej zieleni, miejsca upamiętniające wydarzenia historyczne bądź działalność wybitnych osobowości lub instytucji.

Powyższe rozważania pozwalają na wysnucie wniosku, że dla rozpoznania wniosku skarżącej, konieczne jest ustalenie, jaka część nieruchomości wpisana została do rejestru zabytków (czy tylko budynek, czy też budynek wraz z gruntem pod nim się znajdującym).

W ocenie Sądu odpowiedź na powyższe pytanie nie pozostawia żadnych wątpliwości, że do rejestru zabytków Nr [...] województwa białostockiego decyzją z dnia [...] kwietnia 1982r. wpisano jedynie sam budynek.

Na podstawie art. 218 k.p.a., organ obowiązany jest wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu, a o wydanie zaświadczenia wnosi osoba, która ma interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego.

Biorąc powyższe pod uwagę uznać należy, że z uwagi na unormowanie art. 217 k.p.a. i art. art. 3 pkt 2 w zw. z art. 3 pkt 1 i art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. a–h ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami nie jest możliwe wydanie zaświadczenia o żądanej przez skarżącą treści, czego konsekwencją była odmowa wydania żądanego zaświadczenia.

W tym stanie rzeczy, skarga – na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.) podlegała oddaleniu.