Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1802/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-11-24 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Gminy~Rada Gminy
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 141 par 4, art 153, art, 170
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 17 pkt 9 i 11, art. 28 ust 1
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: art. 101 ust 1
journal: Dz.U. 2015 poz 1515
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 24 listopada 2016 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zdzisław Kostka Sędziowie: sędzia NSA Maria Czapska-Górnikiewicz (spr.) sędzia del. NSA Jerzy Solarski Protokolant: sekretarz sądowy Agnieszka Chustecka po rozpoznaniu w dniu 24 listopada 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy Juchnowiec Kościelny od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 23 kwietnia 2015 r. sygn. akt II SA/Bk 28/15 w sprawie ze skargi J. G. na uchwałę Rady Gminy Juchnowiec Kościelny z dnia 15 lipca 2014 r. nr XXXVIII/438/2014 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części wsi Hryniewicze – obszar planistyczny Hryniewicze Wieś 1. uchyla zaskarżony wyrok w całości i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Białymstoku, 2. zasądza od J. G. na rzecz Gminy Juchnowiec Kościelny kwotę 600 (sześćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 23 kwietnia 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku po rozpoznaniu sprawy ze skargi J. G. stwierdził nieważność uchwały Nr XXXVIII/438/2014 Rady Gminy Juchnowiec Kościelny z dnia 15 lipca 2014 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części wsi Hryniewicze – obszar planistyczny Hryniewicze Wieś (Dz. Urz. Woj. Podlas. z 2014 r., poz. 2883 – zwanej dalej uchwałą z dnia 15 lipca 2014 r.).

Powyższe rozstrzygnięcie zapadło na tle następującego stanu faktycznego i prawnego sprawy.

Prawomocnym wyrokiem dnia 18 lutego 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku (sygn. akt II SA/Bk 514/13) stwierdził nieważność uchwały Rady Gminy Juchnowiec Kościelny z dnia 25 stycznia 2013 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części wsi Hryniewicze – obszar planistyczny Hryniewicze Wieś.

W toku ponownego postępowania planistycznego w dniu 26 marca 2014 r. dokonano obwieszczenia o wyłożeniu do publicznego wglądu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części wsi Hryniewicze, a w dniu 16 kwietnia 2014 r. odbyła się publiczna dyskusja nad tym projektem. Pismem z dnia 8 maja 2014 r. uwagi do projektu zgłosił J. G.

Uchwałą z dnia 15 lipca 2014 r. przyjęto miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla obszaru planistycznego Hryniewicze Wieś.

Pismem z dnia 15 października 2014 r. J. G. wezwał Radę Gminy do usunięcia naruszeń prawa w uchwale z dnia 15 lipca 2014 r. poprzez:

1. nierozpatrzenie jego uwagi wniesionej do projektu planu, dotyczącej rozszerzenia przeznaczenia terenu oznaczonego w planie symbolem 2.5MN poprzez uwzględnienie możliwości sytuowania na tym terenie także zabudowy usługowej, co narusza art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 647 ze zm. – zwanej dalej ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym),

2. ograniczenie jego uprawnień właścicielskich poprzez nadmierne wykorzystanie władztwa planistycznego – z uwagi na wykluczenie lokalizacji usług na terenie oznaczonym symbolem 2.5MN, w granicach którego zlokalizowane są działki nr [...] położone w obrębie ewid. [...] (współwłasność małżeńska), co narusza art. 31 ust. 3, art. 32 ust. 1 oraz art. 64 ust. 2 Konstytucji RP w związku z art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

W odpowiedzi Rada Gminy Juchnowiec Kościelny uchwałą Nr XVLII/463/2014 z dnia 5 listopada 2014 r. w sprawie rozpatrzenia wezwania do usunięcia naruszenia prawa:

1. uwzględniła w części dotyczącej nierozpatrzenia uwagi wniesionej do projektu planu, wnoszącej o rozszerzenie przeznaczenia terenu oznaczonego symbolem 2.5MN poprzez uwzględnienie możliwości sytuowania na tym terenie także zabudowy usługowej,

2. nie uwzględniła w części dotyczącej ograniczenia uprawnień właścicielskich poprzez nadmierne wykorzystanie władztwa planistycznego, z uwagi na wykluczenie możliwości lokalizacji usług na terenie oznaczonym symbolem 2.5MN, w granicach którego zlokalizowane są działki nr [...], położone w obrębie geodezyjnym [...].

Dodatkowo, uchwałą Nr XLII/464/2014 z dnia 5 listopada 2014 r. w sprawie zmiany załącznika do uchwały z dnia 15 lipca 2014 r., wprowadzono zmiany w załączniku nr 2 do tej uchwały dotyczące sposobu rozpatrzenia uwag wniesionych do projektu planu.

Skargę na uchwałę z dnia 15 lipca 2014 r. wniósł J. G., zarzucając jej naruszenie art. 31 ust. 3, art. 32 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 64 ust. 2 Konstytucji RP w związku z art. 6 ust. 2 pkt 1, art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wskazując również na naruszenia trybu jej uchwalania, skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności skarżonej uchwały.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

W piśmie z dnia 5 marca 2015 r. skarżący dodatkowo zarzucił uchwale naruszenie art. 1 ust. 2 pkt 7, art. 17 w zw. z art. 28 ust. 2, art. 27 w związku z art. 28 oraz art. 28 ust. 1 w zw. z art. 20 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Rozpoznając powyższą skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku uznał, że zasługuje ona na uwzględnienie.

Sąd pierwszej instancji stwierdził, że skarga spełnia wymogi formalne. Wskazał też, że skarżący jest właścicielem działek o nr [...] położonych na obszarze objętym miejscowym planem, a więc posiada interes prawny w zaskarżeniu uchwały.

Jako zasadny uznał Sąd pierwszej instancji zarzut naruszenia art. 28 ust. 1 w związku z art. 20 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W odniesieniu do zgłoszonych przez skarżącego pismem z dnia 8 maja 2014 r. uwag do projektu planu, zarządzeniem z dnia 26 maja 2014 r. Wójt Gminy ich nie uwzględnił, natomiast Rada Gminy w zaskarżonej uchwale – w załączniku nr 2 (w ust. 2 pkt 11) – rozstrzygnęła je w ten sposób, że nie uwzględniła w całości uwag dotyczących działek nr [...] w sprawie umożliwienia zbierania i transportu odpadów. Tym samym zdaniem Sądu, organ nie rozstrzygnął o zgłoszonych przez skarżącego uwagach, ale w zakresie innej uwagi skarżącego. Potwierdzenie tego stanowi § 1 ust. 1 i 2 uchwały z dnia 5 listopada 2014 r. Działanie takie ocenił Sąd jako istotne naruszenie trybu postępowania, gdyż organ planistyczny naruszył formalne prawa określonych w ustawie podmiotów (właściciela nieruchomości), tj. prawa do zagwarantowanej ustawowo procedury. Sąd zaznaczył przy tym, że decydującym pozostaje wpływ tego naruszenia bądź na treść rozstrzygnięcia planistycznego bądź na prawa uczestników procesu planistycznego (zwłaszcza właścicieli nieruchomości) zagwarantowane im przede wszystkim w ustawie. W niniejszej sprawie, na skutek przedmiotowego uchybienia cele sformalizowanej procedury planistycznej nie mogły być w pełni zrealizowane, a zatem uchybienie to stanowi bez wątpienia istotne naruszenie trybu postępowania z art. 28 ust. 1 ustawy, które może pozostawać w bezpośrednim związku z treścią zaskarżonej uchwały, a na pewno w sposób bezpośredni narusza prawa uczestników procesu planistycznego w zakresie prawidłowego przebiegu procedury.

Ponadto Sąd pierwszej instancji nie podzielił stanowiska organu, że załącznik nr 2 do przedmiotowego planu nie jest planem zagospodarowania przestrzennego. Wskazując na art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Sąd stwierdził, że w § 1 ust. 4 pkt 2 zaskarżonej uchwały określono jednoznacznie, że jej integralną częścią jest załącznik nr 2 zawierający rozstrzygnięcie o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu.

Powyższego istotnego naruszenia procedury planistycznej nie sanowała uchwała z dnia 5 listopada 2014 r., gdyż ani ustawa o samorządzie gminnym, ani ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie przewidują instytucji prostowania błędów lub oczywistych omyłek w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego oraz ich uzupełniania czy też zmiany. Takie rozwiązanie przyjmują jedynie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wymaga natomiast, aby zmiana miejscowego planu została dokonana w takim samym trybie jak jego uchwalenie (art. 27). Każdą zatem poprawkę, uzupełnienie i zmianę, należy traktować jako zmianę planu wymagającą przeprowadzenia procedury planistycznej. Brak takiej procedury prowadzi wprost do stwierdzenia nieważności podjętej uchwały. W konsekwencji tego, skoro uchwałą z dnia 5 listopada 2014 r. organ dokonał zmiany planu, nie przeprowadzając czynności proceduralnych takich samych jak dla uchwalenia planu, naruszył art. 27 ustawy, co z kolei dawało kolejną podstawę do stwierdzenia nieważności tej uchwały.

Jako niezasadny natomiast ocenił Sąd zarzut naruszenia art. 28 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, który w świetle poglądów doktryny i judykatury powinien mieć zastosowanie również do wyroków stwierdzających nieważność uchwał w sprawie miejscowego planu. W przypadku zatem stwierdzenia wyrokiem z dnia 18 lutego 2013 r. (sygn. akt II SA/Bk 514/13) nieważności uchwały Rady Gminy Juchnowiec Kościelny z dnia 25 stycznia 2013 r. w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części wsi Hryniewicze obszar planistyczny Hryniewicze Wieś, nie zachodziła potrzeba przeprowadzania procedury planistycznej w pełnym zakresie, począwszy od podjęcia uchwały o przystąpieniu do uchwalenia planu miejscowego. Sąd w powyższym orzeczeniu wskazał, że organ naruszył art. 17 pkt 9 w zw. z art. 28 ust. 1 ww. ustawy poprzez nieprzeprowadzenie dyskusji publicznej nad projektem zmiany przeznaczenia terenu o symbolu 2.5MN. Tym samym, w sytuacji ponownego przystąpienia do procedury uchwalenia tego samego planu, organ zobowiązany był do ponowienia czynności niezbędnych do doprowadzenia do zgodności projektu planu z przepisami. W tym przypadku Wójt dokonał w dniu 26 marca 2014 r. ogłoszenia o ponownym wyłożeniu do publicznego wglądu projektu planu, a następnie w dniu 16 kwietnia 2014 r. odbyła się dyskusja publiczna dotycząca ponownego wyłożenia tego projektu. Ww. wyrok uprawomocnił się w dniu 2 maja 2014 r., a zatem zaskarżona uchwała z dnia 15 lipca 2014 r. podjęta została z poszanowaniem wymogów przewidzianych w art. 28 ust. 2 ustawy.

Za częściowo zasadny uznał z kolei Sąd pierwszej instancji zarzut wskazujący na niepowtórzenie przez organ czynności planistycznych. Odwołując się do poglądów judykatury Sąd podkreślił, że w każdym przypadku sporządzania miejscowego planu organy mają obowiązek ustalenia faktycznego stanu zagospodarowania terenów objętych procedurą planistyczną, tj. istniejącej legalnej zabudowy oraz stanu w zakresie istniejących w obrocie prawnym ostatecznych decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, decyzji o warunkach zabudowy oraz decyzji udzielających pozwolenia na budowę obiektów budowlanych na tym terenie. Dotyczy to także decyzji ostatecznej w zakresie utworzenia nowo powstałej działki o nr ewid. [...]. Tym samym organ był zobowiązany dostrzec, że w obrocie funkcjonuje ostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę oraz została prawnie wyodrębniona nowa działka.

Z uwagi na powyższe, zdaniem Sądu pierwszej instancji nie jest konieczne szczegółowe rozważanie pozostałych zarzutów skargi, w tym dotyczącego przekroczenia granic władztwa planistycznego i zasady proporcjonalności. W sytuacji bowiem przystąpienia do ponownych czynności zmierzających do uchwalenia planu, organ będzie zobowiązany do ponowienia czynności, o których mowa w art. 17 ustawy. Oceniając niezbędność zakresu, w jakim mają być one powtórzone, organ musi brać pod uwagę zmiany stanu faktycznego i prawnego, jakie zaszły od momentu wydania unieważnionej przez Sąd uchwały o planie miejscowym.

Z przedstawionych wyżej przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – zwanej dalej P.p.s.a.) orzekł jak na wstępie. Pozostałe rozstrzygnięcia podjęto na mocy art. 152 i art. 200 tej ustawy.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła Gmina Juchnowiec Kościelny, zaskarżając go w całości i zarzucając mu:

- naruszenie prawa materialnego, a mianowicie:

1. art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości pomimo, że przepis ten uzależnia zakres rozpatrzenia skargi od naruszenia interesu prawnego, a w niniejszej sprawie zarówno zakres skargi, jak i uwagi do projektu planu, których nie rozpatrzenie przez Radę stanowiło podstawę do stwierdzenia naruszenia trybu sporządzania planu odnoszą się ściśle do działek o nr [...] i tylko w tym zakresie, a nie w odniesieniu do całego obszaru objętego planem dokonano oceny naruszenia interesu prawnego skarżącego, przesądzającego o dopuszczalności skargi;

2. art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (zwanej dalej w skardze kasacyjnej ustawą) poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na objęciu skutkami wynikającymi z powołanego przepisu całej treści planu, pomimo że przepis nakazuje objęcie nieważnością tej części planu, której dotyczą stwierdzone przez Sąd naruszenia, a w niniejszej sprawie naruszenia dotyczyły jedynie nie rozpatrzenia uwag dotyczących działek o nr [...] i naruszenie procedury mogło mieć wpływ na ustalenia planistyczne jedynie co, do postanowień dotyczących tych działek,

3. art. 17 w zw. z art. 28 ust. 2 ustawy poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i stwierdzenie naruszenia przez organ obowiązku powtórzenia czynności planistycznych w wymaganym zakresie, wynikającymi z istotnych zmian w stanie faktycznym, w sytuacji gdy decyzja o pozwoleniu na budowę -zgłoszenie zmiany w użytkowaniu terenu - na którą powołuje się Sąd została złożona dopiero w dniu 10 września 2014 r., czyli po uchwaleniu planu i organ w żaden sposób nie mógł uwzględnić tego faktu w czynnościach planistycznych, gdyż na dzień podejmowania uchwały ten fakt jeszcze nie nastąpił, co dotyczy również wydanej przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Białymstoku decyzji o warunkach zabudowy;

4. art. 28 ust. 1 i 2 ustawy poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uwzględnienie zarzutu skarżącego o nieuwzględnieniu przez organ w treści postanowień planu istotnych zmian w stanie faktycznym (zarzut naruszenia art. 17 i art. 28 ust. 2 ustawy) pomimo, że takowe miały miejsce po uchwaleniu planu (wydanie decyzji o warunkach zabudowy oraz decyzji o pozwoleniu na budowę), natomiast przepis znajduje zastosowanie tylko do stanu faktycznego istniejącego w dniu podjęcia uchwały,

5. art. 3 ust. 1 w zw. w zw. z art. 16 ust. 1 ustawy w związku z §10 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (zwanego dalej w skardze kasacyjnej rozporządzeniem) poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na niezastosowaniu się przez Sąd do treści przepisów, wskutek czego wydane orzeczenie narusza zasadę władztwa planistycznego gminy w ten sposób, że umieszczono w uzasadnieniu wyroku wskazania, co do dalszych, czynności, których obowiązek dokonania nie wynika bezpośrednio z przepisów prawa i których konsekwencją może być konieczność ponowienia całej procedury planistycznej oraz uwzględnienia decyzji wydanych po uchwaleniu planu, co może mieć wpływ na treść postanowień planu;

6. art. 28 ust. 1 i 2 ustawy poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i zobowiązanie organu do przeprowadzenia czynności w zakresie uwzględnienia wydanych w okresie poprzedzającym uchwalenie planu decyzji, pomimo, że czynności, do których organ powinien być zobowiązany muszą wynikać z naruszenia konkretnych przepisów prawnych, a nieuwzględnienie wydanej po uchwaleniu planu, decyzji o pozwoleniu na budowę lub nieuwzględnieniu wyodrębnienia po dacie, określonej w poniżej wymienionym rozporządzeniu działki nie stanowi naruszenia przepisów prawa przez organ, a zmusza to organ do ponowienia czynności w szerszym zakresie niż konieczne do przywrócenia zgodności ze studium i przepisami prawa;

7. art. 28 ust. 1 ustawy w zw. z art. 16 ust. 1 ustawy w związku z § 10 ust. 2 rozporządzenia poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na jego pominięciu w ten sposób, że sąd stwierdził w ocenie prawnej zasadność zarzutu J. G., tj. nieuwzględnienia podziału geodezyjnego działki o nr ewid. [...], pomimo, że plan został sporządzony zgodnie z ww. przepisami i nie uwzględnienie podziału geodezyjnego działki dokonanego po datach wskazanych w ww. przepisie nie ma wpływu na treść planu, ani jego ważność;

8. art. 28 ust. 1 i 2 w zw. z art. 35 ustawy poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i stwierdzenie, że organ naruszył w sposób istotny zasady sporządzania planu poprzez nieuwzględnienie w postanowieniach planu treści pozwolenia na budowę oraz wskazując dalsze czynności nakazujące uwzględnienie tej okoliczności na dalszym etapie postępowania, pomimo, że żaden z przepisów ustawy nie zawiera takiego wymogu, a treść decyzji o pozwoleniu budowlanym jest niezależna od ustaleń planu,

9. art. 6 ust. 2 pkt. 1 ustawy w zw. z art. 35 ustawy poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na bezwarunkowym nakazaniu organowi uwzględnienia treści ostatecznych decyzji administracyjnych bez dokonania wyważenia interesu ogólnego z interesem indywidualnym jak również zastosowanie przepisu przez Sąd tylko w kontekście uwzględnienia praw nabytych skarżącego, bez wyważenia wynikającego z tego faktu interesu indywidualnego z interesem publicznym;

- naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie, ma istotny wpływ na jego wynik, a mianowicie:

10. art. 141 § 4 P.p.s.a. w zw. z art. 28 ust. 1 i 2 ustawy poprzez dokonanie błędnej interpretacji przepisu art. 17 w zw. z art. 28 ust. 2 ustawy i wynikające z tej oceny wskazania co do dalszego postępowania w sposób, który nie jest niezbędny do doprowadzenia zgodności projektu z przepisami prawa lub studium, co ma istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż organ jest związany oceną prawną oraz wskazówkami, które nakazują organowi uwzględnienie, w uchwale okoliczności faktycznych, których przepisy prawa nie nakazują uwzględniać lub nakazują ich uwzględnienie wraz z wyważaniem interesów indywidualnych i publicznych, ew. osób trzecich;

11. art. 141 § 4 P.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 5 P.p.s.a. poprzez przekroczenie granic kontroli legalności aktu prawa miejscowego i stwierdzenie naruszenia przez akt prawny przepisu art. 17 w zw. z art. 28 ust. 2 ustawy polegający na nie uwzględnieniu przez organ w uchwale treści decyzji wydanej po dacie uchwalenia planu, co skutkuje zawarciem w uzasadnieniu wyroku wskazań nakazujących uwzględnienie w projekcie planu decyzji o pozwoleniu na budowę, a ta okoliczność ma istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż organ jest związany oceną prawną oraz wskazaniami Sądu;

12. art. 141 § 4 P.p.s.a. w zw. z art. 153 P.p.s.a. oraz art. 35 ustawy poprzez zawarcie w wyroku wskazań nakazujących uwzględnienie w projekcie planu treści pozwolenia na budowę – zgłoszenia o zmianie sposobu użytkowania obiektu budowlanego, podczas gdy treść tego zgłoszenia stoi w sprzeczności z faktycznym sposobem użytkowania terenu, co do którego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w wyroku z dnia 18 lutego 2014 r. II SA/Bk 514/13 przychylił się do stanowiska organu, że zakaz dopuszczenia usług polegających na zbieraniu i transporcie odpadów mieści się w zakresie władztwa planistycznego Gminy, natomiast w niniejszej sprawie Sąd odstępując od ustaleń wyroku oraz oceny zakresu władztwa planistycznego narzucił Gminie wprowadzeniu do planu postanowień dopuszczeniu przeznaczenia usługowego, pomimo, że ochrona praw nabytych skarżącego jest dostatecznie gwarantowana w treści przepisów prawa, a ta okoliczność ma istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż organ jest związany oceną prawną oraz wskazaniami Sądu;

13. art. 141 § 4 P.p.s.a. w zw. z art. 153 P.p.s.a. oraz art. 35 ustawy poprzez zawarcie w wyroku wskazań nakazujących uwzględnienie w projekcie planu treści zmiany decyzji o podziale działki nr [...], pomimo, że w tej sprawie i ten sam Sąd w wyroku z dnia 18 lutego 2014 r. II SA/Bk 514/13 stwierdził, że uwzględnienie podziału działki dokonanego po dacie wskazanej w przepisach rozporządzenia dla ustaleń planu nie ma żadnego znaczenia i procedura planistyczna w tym zakresie została przeprowadzona zgodnie z przepisami prawa, a ta okoliczność ma istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż organ jest związany oceną prawną oraz wskazaniami Sądu, a te są sprzeczne z wcześniejszym orzeczeniem Sądu w tej sprawie i z przepisami rozporządzenia oraz zmuszają organ do ponowienia procedury planistycznej w szerszym zakresie niż jest to niezbędne do doprowadzenia zgodności projektu planu z przepisami prawa;

14. art. 141 § 4 P.p.s.a. w zw. z art. 28 ust. 1 ustawy poprzez niedostateczne uzasadnienie wyroku, tj. nie wskazanie podstawy prawnej i brak wyjaśnienia w zakresie stwierdzenia nieważności uchwały w całości, gdyż argumenty przedstawione w uzasadnieniu uzasadniają stwierdzenie nieważności planu w części określonej w skardze.

Wskazując na powyższe podstawy kasacji, Gmina wniosła o zmianę zaskarżonego wyroku i stwierdzenie nieważności uchwały w zakresie objętym skargą, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Białymstoku. W razie uwzględnienia skargi, Gmina wniosła o zasądzenie od skarżącego na jej rzecz kosztów postępowania sądowego i zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna podlegała uwzględnieniu.

Zasadniczą przyczynę stwierdzenia nieważności kontrolowanej w sprawie uchwały stanowiło ustalenie przez Sąd pierwszej instancji naruszenie przez organ planistyczny zagwarantowanych skarżącemu uprawnień w postępowaniu planistycznym, tj. nierozpoznanie jego uwag zgłoszonych do projektu planu, co w ocenie Sądu stanowiło istotne naruszenie trybu postępowania (art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym).

Z tak zaprezentowaną oceną w warunkach niniejszej sprawy nie sposób jednak się zgodzić z następujących względów. Przepis art. 28 ust. 1 ww. ustawy zawiera regulację określającą podstawy stwierdzenia nieważności m.in. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Norma ta określa kryteria oceny uchwały w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz sankcję związaną z naruszeniem zasad, istotnym naruszeniem trybu sporządzania planu miejscowego oraz naruszeniem właściwości organów w tym zakresie. Kwestia jednak czy naruszenie trybu sporządzania planu jest istotne, czy nie jest istotne wymaga oceny, na czym polega to naruszenie oraz skutków tego naruszenia. Naruszenie trybu sporządzania planu, które wyraża się w naruszeniu przepisów określających tzw. procedurę planistyczną jest zdarzeniem, które następuje w określonym czasie w toku postępowania planistycznego. Natomiast ocena, czy naruszenie to jest istotne, winna uwzględniać wszelkie okoliczności i to nie tylko z czasu zaistniałego zdarzenia. Należy mieć na uwadze, że ustawowe zasady i tryb sporządzania planu mają na celu zapewnienie uchwalenia zgodnie z prawem prawidłowego planu miejscowego, przy przestrzeganiu zasad i trybu sporządzania planu na każdym etapie postępowania planistycznego. Ocena czy naruszenie trybu sporządzenia planu jest istotne powinna być dokonywana pod kątem tego celu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 kwietnia 2012 r. sygn. akt II OSK 52/12 – orzeczenia powołane w uzasadnieniu są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem internetowym: orzeczenia.nsa.gov.pl).

Wskazując na powyższe, nie można uznać za istotne naruszenie zasad sporządzania miejscowego planu skutkującego stwierdzeniem nieważności całego planu zmiany wprowadzonej do załącznika zaskarżonej uchwały, stanowiącego o sposobie rozpatrzenia uwag wniesionych do projektu przedmiotowego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a polegającej na dodaniu działek skarżącego do katalogu uwag nie uwzględnionych w całości. Istotna jest w okolicznościach rozpoznawanej sprawy treść wprowadzonej zmiany w załączniku nr 2 do uchwały z dnia 15 lipca 2014 r. Zgodnie z treścią pkt 2 tegoż załącznika treść zmiany brzmiała następująco:

"2. Nie uwzględnia się w całości uwag dotyczących:

...... 11) .... ;

12) działek nr [...] w sprawie rozszerzenia przeznaczenia terenu oznaczonego w planie symbolem 2.5MN poprzez uwzględnienie możliwości sytuowania na tym terenie także zabudowy usługowej oraz uwzględnienia na rysunku planu istnienia nowopowstałej działki o nr ew. gr. [...]." (...).

Taka zmiana, wbrew odmiennym wywodom prezentowanym w skarżonym wyroku, nie wprowadza żadnych zmian w treści normatywnej planu, a ona sama ani nie ograniczyła, ani nie rozszerzyła dotychczasowych uprawnień lub obowiązków skarżącego. Ponadto pozostawała prawnie irrelewantna w odniesieniu do żądań skarżącego, który przede wszystkim konsekwentnie domagał się rozszerzenia przeznaczenia terenu oznaczonego w planie symbolem 2.5 MN w odniesieniu do należących do niego działek. Taka argumentacja mogła zostać zbadana jedynie przez Sąd w aspekcie przekroczenia przez organ planistyczny tzw. "władztwa planistycznego". Podkreślić też trzeba, że przepis art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie może być odczytywany w oderwaniu od art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, który stanowi podstawę do wniesienia skargi na uchwałę w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przez podmioty indywidualne. Zgodnie z tym przepisem każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Uprawnienie do skutecznego wniesienia skargi do sądu administracyjnego na uchwałę podjętą przez radę gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej powiązane jest więc zarówno z istnieniem, jak i z naruszeniem interesu prawnego podmiotu, który występuje ze skargą (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lipca 2016 r. sygn. akt II OSK 2770/14). W konsekwencji stwierdzić trzeba, iż ponownie rozpoznając sprawę Sąd I instancji winien odnieść się do istoty sprawy, a tą stanowił zarzut skarżącego dotyczący naruszenia przez Gminę władztwa planistycznego w odniesieniu do działek będących jego własnością.

Z przyczyn powyżej wskazanych jako zasadne należało ocenić zarzuty naruszenia art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (zarzut 1), art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (zarzut 2) oraz częściowo zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. w związku z art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (zarzut 14).

W nawiązaniu natomiast do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. w związku z art. 153 P.p.s.a. i art. 35 Prawa budowlanego (zarzut 13) stwierdzić z kolei trzeba, że o ile stanowisko zawarte w wyroku z dnia 18 lutego 2014 r. jest wiążące przy zachowaniu warunków z art. 153 P.p.s.a., to jego analiza na tym etapie postępowania jest przedwczesna.

Oceniając z kolei konieczność uwzględnienia przy uchwalaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego faktu prawnego wyodrębnienia nowej działki oraz wydania ostatecznego pozwolenia na budowę, słusznie wskazuje skarżąca kasacyjnie Gmina, że pierwsza kwestia była przedmiotem oceny Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku w wyroku z dnia 18 lutego 2014 r. W wyroku tym Sąd przesądził, że "mapa zasadnicza została wykonana dla potrzeb projektowanego planu, a więc z chwilą przystąpienia do opracowania planu miejscowego organ dysponował aktualną mapą zasadniczą, przyjętą do państwowych zasobów geodezyjnych. Podnoszona zaś przez pełnomocnika skarżących kwestia podziałów geodezyjnych działek oraz ich oznaczeń nie miała, w ocenie Sądu, wpływu na zapisy w miejscowym planie regulującego przeznaczenie danego terenu". Ponieważ w toku ponownej procedury planistycznej w odniesieniu do przedmiotowego terenu nie sporządzono nowej mapy, ale wykorzystano poprzednio sporządzone dokumenty, natomiast procedura obejmowała wyłożenie projektu do publicznego wglądu, dyskusję i rozstrzygnięcie uwag, bez opiniowania i uzgodnienia planu, pogląd wyrażony w ww. prawomocnym wyroku pozostawał w świetle art. 153 P.p.s.a. wiążący. Koresponduje on przy tym z § 10 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587). Przepis ten nie wymaga, aby materiały planistyczne, a więc i mapy były aktualne na dzień zatwierdzania projektu miejscowego planu, ale na dzień przekazania tego projektu do opiniowania i uzgodnienia lub sporządzenia projektu planu. Zgodnie natomiast z art. 17 pkt 9 i 11 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym do projektu miejscowego planu wprowadzane są zmiany wynikające z uzyskanych opinii i uzgodnień oraz z rozpatrzonych uwag, co w okolicznościach niniejszej sprawy nie miało miejsca. Także trudno przyjąć, że organ planistyczny miałby uwzględnić decyzję o pozwoleniu na budowę wydaną po uchwaleniu miejscowego planu, jednak kwestia ta nie mogła zostać przesądzona ostatecznie, bowiem w sprawie nie wskazano dokładnie, o jaką decyzję chodzi.

Z tych też przyczyn częściowo zasadne okazały się być również zarzuty naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. w związku z art. 28 ust. 1 i 2 w związku z art. 17 i art. 28 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (zarzut 10), chociaż jak wyżej wskazano Sąd pierwszej instancji w skarżonym wyroku nie wyważał żadnych interesów wskazywanych w kasacji (indywidualnych, publicznych, osób trzecich). Jako zasadne należało również ocenić zarzuty naruszenia: art. 141 § 4 P.p.s.a. w związku z art. 3 § 2 pkt 5 P.p.s.a. (zarzut 11), art. 141 § 4 P.p.s.a w związku z art. 153 P.p.s.a. i art. 35 Prawa budowlanego (zarzut 12), a w konsekwencji tego również zarzuty dotyczące naruszenia art. 17 w związku z art. 28 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (zarzut 3), art. 28 ust. 1 i 2 w związku z art. 17 i art. 28 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (zarzut 4), art. 3 ust. 1 w związku z art. 16 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z § 10 ust. 2 ww. rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. (zarzut 5), art. 28 ust. 1 i 2 ww. ustawy (zarzut 6), art. 28 ust. 1 ww. ustawy w związku z art. 16 ust. 1 i § 10 ust. 2 ww. rozporządzenia (zarzut 7), art. 28 ust. 1 i 2 w związku art. 35 ww. ustawy (zarzut 8) oraz art. 6 ust. 2 pkt 1 w związku z art. 35 ustawy (zarzut 9).

Z uwagi na powyżej stwierdzoną wadliwość stanowiska Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Białymstoku do ponownego rozpoznania. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na mocy art. 203 pkt 2 tej ustawy.