Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 908/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-08-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: § 2
journal: Dz.U. 2009 nr 33 poz 262
law: Rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 lutego 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy  finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013.
journal: Dz.U.UE.L 2011 nr 25 poz 8 art. 4 ust. 8
law: Rozporządzenie Komisji (UE) Nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiające szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr  1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju  obszarów wiejskich.
article: art. 21 ust. 1, 2 i 3
journal: Dz.U. 2007 nr 64 poz 427
law: Ustawa z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju  Obszarów Wiejskich
article: art. 76 § 2, art. 80, art. 81
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 2, art. 6
journal: Dz.U. 2015 poz 807
law: Ustawa z dnia 18 grudnia 2003 r. o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o  przyznanie płatności - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Skoczylas Sędzia NSA Andrzej Kisielewicz Sędzia del. WSA Małgorzata Grzelak (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Karolina Mamcarz po rozpoznaniu w dniu 11 sierpnia 2016 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 listopada 2014 r., sygn. akt VIII SA/Wa 680/14 w sprawie ze skargi D. Spółki z o.o. w W. na decyzję Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Warszawie z dnia [...] maja 2014 r., nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania płatności rolnośrodowiskowych 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Warszawie na rzecz D. Spółki z o.o. w W. 120 (sto dwadzieścia) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 5 listopada 2014 r. sygn. akt VIII SA/Wa 680/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi D.Sp. z o.o. z siedzibą w W.na decyzję Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. z dnia .... maja 2014 r. nr .... w przedmiocie płatności rolnośrodowiskowych, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w B. z dnia .... listopada 2013 r. nr .... stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości do chwili uprawomocnienia się wyroku oraz zasądził na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania sądowego.

Ze stanu faktycznego sprawy przyjętego przez Sąd I instancji wynika, że S.Sp. z o.o. z siedzibą w B. - poprzednik prawny spółki D., złożyła w dniu 15 maja 2012 r. wniosek o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na rok 2012.

Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w B. (dalej: Kierownik AR i MR), decyzją z dnia ... listopada 2013 r. odmówił przyznania wnioskowanej płatności, gdyż spółka nie była posiadaczem gospodarstwa rolnego deklarowanego do płatności, gdyż gospodarstwo to pozostawało we władaniu P.M., zaś gospodarstwo rolne spółki zostało sztucznie utworzone w celu ominięcia modulacji i uzyskania wyższych płatności.

Powyższa decyzja została wydana na podstawie art. 20 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. z 2007 r. Nr 64, poz. 427, zwana dalej: "ustawą ONW"), § 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 lutego 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na 2007 - 2013 (Dz. U. z 2009 r. Nr 33, poz. 262 ze zm., zwane dalej: "rozporządzeniem RŚ"), § 4 rozporządzenia zmieniającego ww. rozporządzenie z dnia 10 marca 2011 r. (Dz. U. z 2011 r. Nr 55, poz. 289), art. 4 ust. 8 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz. Urz. UE L 25/8 z 28.01.2011, zwane dalej: "rozporządzeniem 65/2011") i art. 104 k.p.a.

Po rozpoznaniu odwołania od powyższej decyzji, wskazaną na wstępie decyzją z dnia... maja 2014 r. Dyrektor ARiMR, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., orzekł o utrzymaniu zaskarżonego rozstrzygnięcia w mocy.

Organ odwoławczy stwierdził, że spółka nie była posiadaczem zgłoszonych przez siebie gruntów rolnych w rozumieniu § 2 rozporządzenia RŚ, ponieważ grunty wchodziły w skład gospodarstwa rolnego P. M. i były przez niego zarządzane. Z kolei spółka jest podmiotem sztucznym, wykreowanym na potrzeby uzyskania dotacji ze środków unijnych. Organ stwierdził, że stroną niniejszego postępowania jest spółka (S.sp. z o.o.) utworzona przez dwóch wspólników – D.sp. z o.o. i D. sp. z o.o., które z kolei utworzyli P. M. i D.M.. Dyrektor ARiMR opisał następnie szczegółowo powiązania pomiędzy spółkami z udziałem P. M. i jego byłej żony R. M. oraz syna D. M.. Organ oparł się przy tym na faktach znanych mu z urzędu z innych spraw dotyczących przyznania płatności.

Według organu, grunty zgłaszane przez P. M. oraz spółki, w których jest on wspólnikiem, nie stanowią odrębnych gospodarstw, samodzielnych, niepowiązanych ze sobą ekonomicznie czy też technologicznie. Organ odwoławczy powołał się przy tym na powiązania pomiędzy P. M., jego byłą żoną, synem i innymi osobami tworzącymi różne spółki dla sztucznego podziału gospodarstwa umożliwiającego korzystanie z dopłat w najszerszym zakresie. Dyrektor ARiMR zauważył, że gdyby P. M. złożył jeden wniosek o przyznanie płatności RŚ w ramach pakietów: 2 rolnictwo ekologiczne, dla którego łączna powierzchnia deklarowana przez wszystkie spółki w 2012 r. wyniosła 3.827,66 ha i 3 ekstensywne trwałe użytki zielone, dla którego łączna powierzchnia deklarowana przez wszystkie spółki w 2012 r. wyniosła 231,44 ha, to otrzymałby płatność w dużo mniejszej wysokości (zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa krajowego), niż kiedy składa 50 odrębnych wniosków. W tym stanie rzeczy, zawiązywanie przez P. M. wielu spółek cywilnych i spółek z o.o., i dzielenie łącznie posiadanego areału na mniejsze gospodarstwa, nie może zostać uznane za działanie pozostające w zgodzie z celem i sensem przepisów regulujących wspieranie rolników. Spółka zgłaszała wnioski o przyznanie płatności od 2012 r., natomiast jak wynika z danych zawartych w Zintegrowanym Systemie Zarządzania i Kontroli (ZSZiK) działki deklarowane przez ten podmiot zgłaszane były do płatności w poprzednich latach przez innych beneficjentów. Wynika to z faktu, iż działki te były swobodnie przekazywane pomiędzy spółkami, w których wspólnikiem jest P.M..

Organ powołał się na pkt 25 preambuły rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników, zmieniającego rozporządzenia (WE) nr 1290/2005, (WE) nr 247/2006, (WE) nr 378/2007 oraz uchylającego rozporządzenie (WE) nr 1782/2003 (Dz. U. UE L z 2009 r. Nr 30, s. 16), zgodnie z którym, aby przeciwdziałać każdemu niewłaściwemu przydzielaniu środków wspólnotowych nie należy przekazywać płatności w ramach wsparcia rolnikom, którzy sztucznie stworzyli warunki niezbędne do uzyskania takiego wsparcia.

Organ stwierdził, że poszczególne działki ewidencyjne stanowiące składnik gospodarstwa rolnego były w kolejnych latach deklarowane przez kolejne spółki, które swobodnie przenosiły między sobą posiadanie działek, legitymując to umowami przeniesienia posiadania podpisywanymi na ogół przez P. M.. Zdaniem organu odwoławczego, spółka nie prowadzi samodzielnej działalności, ale jest organizacyjnie, technicznie i osobowo powiązana z innymi podmiotami założonymi i prowadzonymi przez P.M., stanowiąc łącznie z innymi powiązanymi podmiotami jeden organizm – gospodarstwo rolne zarządzane przez grupę osób fizycznych lub prawnych. Stanowi to zorganizowane, celowe działanie zmierzające do obejścia regulacji dotyczących modulacji płatności.

Organ uzasadnił odmowę przeprowadzenia wnioskowanych przez stronę dowodów na okoliczność posiadania przez spółkę oraz prowadzenia gospodarstwa rolnego na jej odrębny rachunek, rzecz i ryzyko przepisem art. 78 § 2 K.p.a., stwierdzając, że ewentualne zeznania świadków nie miałyby znaczenia dla sprawy.

Organ uznał, że orzekając na podstawie posiadanego materiału dowodowego uczynił zadość wymogom stawianym przez art. 21 ust. 2 pkt 2 ustawy ONW, stojąc na straży praworządności, rozpatrując wyczerpująco cały materiał dowodowy i zapewniając stronie czynny udział w każdym stadium postępowania oraz udzielając niezbędnych pouczeń, co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania.

Strona wniosła na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, podnosząc zarzut błędnej wykładni i stosowania art. 4 ust. 8 rozporządzenia 65/2011 oraz art. 30 rozporządzenia 73/2009 oraz niekonstytucyjność stosowania tegoż przepisu w sprawie. Ponadto zarzuciła, że wprowadzone w postępowaniach o płatności rolnicze odejście od pełnej realizacji zasady prawdy obiektywnej wyrażonej w art. 7 K.p.a. zwalnia organ jedynie od poszukiwania dowodów z własnej inicjatywy, w tym przeprowadzania dowodów osobowych z inicjatywy organu. Nie zwalnia natomiast z przeprowadzenia dowodów zawnioskowanych przez stronę. Skarżąca powołała się na wyrok Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej z dnia 12 września 2013 r., sygn. C-434/12.

Wyrokiem z dnia 29 października 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej: "p.p.s.a."), uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję ją poprzedzającą.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji stwierdził, że organy dopuściły się naruszenia przepisów postępowania w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Organy winny bowiem w bardzo staranny, wyczerpujący i przekonywujący, niepozostawiający żadnych wątpliwości sposób wykazać, że w przypadku skarżącej nie występowało posiadanie gospodarstwa rolnego lub miało miejsce sztuczne stworzenie warunków wymaganych do otrzymania płatności. Powyższego zabrakło jednak, zdaniem Sądu I instancji, w czynnościach organu podejmowanych w sprawie. Argumenty organów obu instancji, przemawiające za ustaleniem braku posiadania przez skarżącą gruntów rolnych lub uczestniczenia przez nią w stworzeniu sztucznych warunków w celu uzyskania korzyści sprzecznych z celami systemu wsparcia, nie znajdują wystarczającego oparcia w materiale dowodowym.

Sąd I instancji podkreślił, że jedyne źródło ustaleń organów to dane i informacje zawarte w Zintegrowanym Systemie Zarządzania i Kontroli (ZSZiK). Tymczasem nie oznacza to, że organy wydając swoje decyzje mogą jedynie poprzestać na danych, jakie znajdują się w tym systemie, nie rozpatrując innego materiału dowodowego niezbędnego do rozstrzygnięcia sprawy. Aby organ mógł powoływać się na dane z ZSZiK, winny one znaleźć przede wszystkim stosowne odzwierciedlenie w aktach sprawy. Innymi słowy, każde ustalenie organu wynikające z przedmiotowego systemu winno wynikać z dowodów, które znajdują się w aktach.

Sąd I instancji nie zgodził się również z argumentacją organów, opartą na art. 21 ust. 3 ustawy ONW, że w sprawie, w której zarzuca się podmiotowi wnioskującemu o przyznanie płatności tworzenie sztucznych warunków, to na wnioskodawcy ciąży wykazanie, że nie miało miejsca stworzenie przez niego sztucznych warunków do uzyskania takich płatności. Zdaniem Sądu, to organy winny udowodnić, że zamiarem danego podmiotu jest stworzenie "sztucznych warunków". Organy nie mogą też z jednej strony przerzucać ciężaru dowodu na skarżącą, a z drugiej strony kwestionować potrzebę przeprowadzenia wnioskowanych przez nią dowodów. Tymczasem spółka powołała dowody na okoliczności przeciwne to jest, że posiadała gospodarstwo rolne i nie było to związane z tworzeniem sztucznych warunków do uzyskania płatności a organ uznał ich przeprowadzenie za zbędne.

W ocenie Sądu I instancji, organy winny wyjaśnić, czy skarżąca prowadziła w 2012 r. samodzielnie działalność rolniczą i mogła być uznana za rolnika. W tym zakresie organy również nie poczyniły jednak wystarczających ustaleń, a tym samym nie stały na straży praworządności i nie rozpatrzyły w wyczerpujący sposób całego materiału dowodowego, czym uchybiły art. 21 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy ONW. Okoliczność, że spółka prawa handlowego zlecała wykonywanie usług rolniczych innej firmie, której przedstawicielem był P.M. nie jest sama w sobie wystarczająca do uznania, że skarżąca nie prowadzi samodzielnie działalności rolniczej. Organy winny w sposób niebudzący żadnych wątpliwości wyjaśnić, czy spółka efektywnie i rzeczywiście korzystała z gruntów, za użytkowanie których wnioskowała o przyznanie płatności. W tym celu organy winny ustalić, czy spółka użytkowała rolniczo wskazane przez siebie działki na własne ryzyko i rachunek, decydując poprzez swoje organy lub uprawnione osoby komu np. zlecić prace polowe, kiedy zasiać, zebrać plony, gdzie je sprzedać lub jak je wykorzystać, nadto czy miała ona również pełną swobodę w podejmowaniu decyzji, o jakie konkretne dotacje ze środków unijnych występować.

Sąd I instancji podniósł, że organy ponownie rozpoznając sprawę powinny mieć na uwadze, że ewentualny zarzut tworzenia sztucznych warunków, o jakich mowa w art. 4 ust. 8 rozporządzenia 65/2011, powinien być rozpatrywany z odpowiednim uwzględnieniem wyroku TSUE sygn. C-434/12. Do stwierdzenia stworzenia przez beneficjenta sztucznych warunków uzasadniających odmowę przyznania płatności konieczne jest wykazanie łącznego wystąpienia elementu obiektywnego (ogółu obiektywnych okoliczności, z których wynika, że pomimo formalnego poszanowania przesłanek przewidzianych w stosownych uregulowaniach, cel realizowany przez te uregulowania nie został osiągnięty) i subiektywnego (wola uzyskania korzyści wynikającej z uregulowań Unii Europejskiej poprzez sztuczne stworzenie wymaganych dla jej uzyskania przesłanek). Do dokonania oceny, czy doszło do stworzenia sztucznych warunków w rozumieniu art. 4 ust. 8 rozporządzenia 65/2011, konieczna jest ocena działania także na etapie tworzenia tych podmiotów, a więc nie tylko działań samego beneficjenta, tj. utworzonej spółki, ale i podmiotów tworzących tę spółkę w ewentualnym celu uzyskania korzyści.

Dyrektor Mazowieckiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa zaskarżył powyższy wyrok WSA w W. w całości skargą kasacyjną, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. organ zarzucił zaskarżonemu wyrokowi naruszenie:

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. poprzez bezzasadne uwzględnienie skargi, mimo iż zebrany w sprawie materiał dowodowy nie dawał podstaw do takiego rozstrzygnięcia,

2) art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. polegające na przedstawieniu stanu sprawy niezgodnie ze stanem rzeczywistym, tj. uznaniu, że organ administracji naruszył przepisy postępowania w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy, podczas gdy zebrany w sprawie materiał dowodowy nie dawał podstaw do takiego wniosku,

3) art. 2 lit. a), b) i c) rozporządzenia nr 73/2009 poprzez jego błędną interpretację i w konsekwencji przyjęcie, że skarżąca prowadziła odrębne gospodarstwo rolne i należy ją traktować, jako odrębnego rolnika, podczas gdy zgromadzony materiał dowodowy wskazuje, że jednostki produkcyjne są zarządzane przez tę samą osobę bądź grupę osób zatem mamy do czynienia z jednym rolnikiem i gospodarstwem,

4) punktu I, II 2.1. a i b oraz B/l a) II - załącznika I do rozporządzenie Komisji (WE) nr 1444/2002 z dnia 24 lipca 2002 r. zmieniające decyzją Komisji 2000/115/WE odnoszącą się do definicji charakterystyk, wyjątków od definicji oraz regionów i okręgów, dotyczących przeglądów struktury gospodarstw rolnych (Dz.U. UE.L.2002.216.1),

5) art. 2 lit. a/ rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1166/2008 z dnia 19 listopada 2008 r. w sprawie badań struktury gospodarstw rolnych i badania metod produkcji rolnej oraz uchylające rozporządzenie Rady (EWG) nr 571/88 (Dz. U. UE.L.2008.321.14) -

podczas gdy zastosowanie tych przepisów, jako definiujących pojęcie "rolnika", "gospodarstwa" oraz "działalności rolniczej", było konieczne do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy, w szczególności do właściwego określenia przesłanek uzyskania dopłat do produkcji rolnej i właściwego wskazania okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy,

6) § 2 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 lutego 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. z 2009 r. Nr 33, poz. 262 ze zm.) i w konsekwencji błędne uznanie skargi za uzasadnioną, podczas gdy na gruncie tego przepisu brak posiadania działek rolnych stanowi wystarczającą przesłankę do odmowy przyznania płatności.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ stwierdził, że oparł swoje rozstrzygnięcie na całokształcie posiadanego materiału dowodowego, w tym na dokumentach złożonych przez beneficjenta oraz danych zgromadzonych w Krajowym Rejestrze Sądowym. Według organu, dane znajdujące się w systemie ZSZiK mogą stanowić wiarygodny materiał dowodowy, a wraz z informacjami z Krajowego Rejestru Sądowego oraz dokumentami dostarczonymi przez skarżącą w toku postępowania stanowią spójny materiał dowodowy w oparciu, o który wydano rozstrzygnięcie w sprawie. Dyrektor ARiMR podkreślił, że powiązania osobowe i kapitałowe pomiędzy spółką S.a P. M. i D.M. oraz innymi podmiotami utworzonymi i zarządzanymi przez te osoby nie były kwestionowane przez stronę w trakcie postępowania. Zdaniem skarżącego kasacyjnie organu, samo założenie kolejnego podmiotu prawa handlowego prowadzącego działalność gospodarczą nie oznacza automatycznie utworzenia nowego rolnika i gospodarstwa. Według organu, biorąc powyższe pod uwagę należało uznać, że S. spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w B. była częścią innego gospodarstwa rolnego, należącego do Pana P. M.. Oznacza to jednocześnie, że podmiot ten składając wniosek o przyznanie płatności nie był posiadaczem zadeklarowanych działek, ponieważ są one zarządzane przez Pana P. M. i stanowią cześć posiadanego przez niego gospodarstwa rolnego. Ta okoliczność była natomiast wystarczająca do rozstrzygnięcia sprawy i odmowy przyznania płatności, na co zwrócił uwagę Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną spółka, reprezentowana przez adwokata, wniosła o oddalenie wniesionego środka zaskarżenia oraz zwrot kosztów postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, choć niektóre argumenty skarżącego kasacyjnie organu nie są pozbawione racji.

Oceniając trafność zarzutów wniesionego środka zaskarżenia zgodnie z zasadą związania granicami skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny zauważa najpierw, że w rozpatrywanej sprawie Sąd I instancji uchylił zaskarżone decyzje z powodów procesowych - niewyjaśnienia przez organ istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych, pozwalających zasadnie przyjąć, że po pierwsze beneficjent - spółka D.nie spełniała warunków uzyskania płatności rolnośrodowiskowych określonych w § 2 rozporządzenia MRiRW z 26 lutego dotyczącego płatności rolnośrodowiskowych, ponieważ w istocie nie posiadała nieruchomości rolnych zgłoszonych do dopłat.

Po drugie – beneficjent sztucznie stworzył warunki do uzyskania płatności, naruszając w ten sposób art. 4 ust. 8 rozporządzenia Komisji (WE) nr 65/2011 z 27 stycznia 2011 r.

Zdaniem WSA w Warszawie, niewyjaśnienie przez organy tych okoliczności faktycznych wiąże się z tym, że jedynym źródłem ustaleń organów były dane i informacje zawarte w Zintegrowanym Systemie Zarządzenia i Kontroli. Sąd I instancji uznał, że nie można było poprzestać jedynie na tym źródle informacji. Należało rozpatrzyć inny jeszcze materiał dowodowy.

Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela w pełni tej oceny Sądu I instancji, co do sposobu wywiązania się organów z ich obowiązków w zakresie postępowania dowodowego.

Trzeba przede wszystkim podkreślić, że WSA zakwestionował ilość materiału dowodowego zebranego w sprawie (zdaniem Sądu oparto się jedynie na ZSZiK), nie poddał natomiast w wątpliwość jego wiarygodności.

Ustawa z 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (ustawa ONW) zawiera szczególną, w stosunku do k.p.a. regulację dotyczącą prowadzenia przez organ postępowania dowodowego, ograniczającą obowiązki organu w tym zakresie. Przepis art. 21 ust. 1 tej ustawy stanowi, że z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w przepisach, o których mowa w art. 1 pkt 1, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej .

Według art. 21 ust. 2 w postępowaniu w sprawie dotyczącej przyznania pomocy organ, przed którym toczy się postępowanie:

1) stoi na straży praworządności;

2) jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy;

3) udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania;

4) zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania; przepisu art. 81 Kodeksu postępowania administracyjnego nie stosuje się.

Poza tym strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu, o którym mowa w ust. 2, są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia, co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne (art. 21 ust. 3 ustawy).

W świetle tej regulacji na organie nie ciąży obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, a więc organ nie jest obowiązany do aktywnego poszukiwania dowodów na poparcie żądania wnioskodawcy. Jest jedynie obowiązany do wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Ciężar dowodu, co do faktów, z których strona wywodzi skutki prawne spoczywa na stronie.

Ponadto w postępowaniu o przyznanie płatności jedynie na żądanie strony zapewnia się jej czynny udział w postępowaniu. W tym postępowaniu nie stosuje się art. 81 k.p.a., co oznacza, że można oprzeć rozstrzygnięcie na dowodach, co do których strona się nie wypowiedziała.

W świetle powyższych przepisów w razie wątpliwości, co do okoliczności faktycznych mających uzasadnić przyznanie płatności organ prowadzący postępowanie jest jedynie obowiązany do żądania od strony dodatkowych wyjaśnień i dowodów. Jego rola ogranicza się bowiem do wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Dlatego nie można w pełni zgodzić się ze stanowiskiem Sądu I instancji, że organy powinny w sposób niebudzący wątpliwości wyjaśnić, czy spółka samodzielnie prowadziła działalność rolniczą, efektywnie i rzeczywiście korzystała z gruntów objętych wnioskiem o przyznanie płatności. Zdaniem Sądu, w tym celu organy winny ustalić czy spółka użytkowała rolniczo wskazane przez siebie działki na własne ryzyko i rachunek, czy miała również pełna swobodę w podejmowaniu decyzji, o jakie konkretne dotacje ze środków unijnych występować. Organy powinny również wyjaśnić, czy spółka rzeczywiście składała sprawozdania finansowe, które mogłyby to potwierdzić.

Jeżeli zalecenia Sądu kierowane do organów miałyby oznaczać, że organy powinny aktywnie gromadzić dowody służące takim ustaleniom i wyjaśnieniom, to zalecenia niewątpliwie wykraczałyby poza zakres obowiązków organu określonych w art. 21 ust. 2 pkt 2 ustawy ONW. Z uzasadnień decyzji organów obu instancji wynika natomiast, że w toku postępowania zwracano się do strony z wezwaniem do złożenia wyjaśnień mogących potwierdzić, że spółka prowadzi produkcję płodów rolnych, jako odrębny podmiot. W ocenie organów, wśród dostarczonych dowodów i dokumentów nie było jednak takich, które potwierdzałyby samodzielne zarządzanie gospodarstwem spółki i samodzielność techniczną i ekonomiczną tego gospodarstwa.

Sąd I instancji zarzucił również organom, że ich ustalenia zostały oparte na jedynym źródle – Zintegrowanym Systemie Zarządzania i Kontroli, który nie został dołączony do akt sprawy w postaci dokumentu. Dlatego twierdzenia organów wynikające z tego Zintegrowanego Systemu, nie poparte stosownym dokumentem znajdującym się w aktach sprawy należy - według Sądu - uznać za dowolne i arbitralne, więc naruszające art. 80 k.p.a. (zasadę swobodnej oceny dowodów).

Trzeba w związku z tym stwierdzić, że zarzuty Sądu I instancji, co tego, że podstawą poczynionych przez organy ustaleń faktycznych był jedynie Zintegrowany System Zarządzania i Kontroli są oczywiście bezpodstawne. W uzasadnieniach decyzji organów obu instancji są wymienione inne jeszcze dokumenty, które organy oceniły, jako dowody w sprawie. Zintegrowany System Zarządzania i Kontroli ma natomiast umocowanie w ustawie z 18 grudnia 2003 r. o krajowym systemie ewidencji producentów, gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności (Dz. U. z 2015 r. poz. 807). Ustawa powierza utworzenie i prowadzenie tego Systemu Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (art. 2), a więc podmiotowi, którego dokument sporządzony w przypisanej formie ma moc dokumentu urzędowego (art. 76 § 2 k.p.a.). System (ewidencję) prowadzi się w formie elektronicznej (art. 6 ustawy). Walor dokumentu urzędowego ma zatem ZSZiK funkcjonujący w postaci elektronicznej.

W świetle tych przepisów nie jest uzasadnione stwierdzenie WSA w Warszawie, że dopóki Zintegrowany System Zarządzania i Kontroli nie zostanie dołączony do akt sprawy w postaci dokumentu, ustalenia dokonane na jego podstawie należy uznać za dowolne i arbitralne. Trzeba przypomnieć, że zarówno spółka D., jak i Sąd I instancji nie zakwestionowali żadnej konkretnej informacji, pochodzącej z tego Systemu, wykorzystanej w zaskarżonych decyzjach.

W podsumowaniu tej części rozważań Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, iż nie podziela krytycznego stanowiska Sądu I instancji, co do zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. Uważa natomiast, że nie wszystkie ustalenia organów, poczynione na podstawie tych dowodów są prawidłowe. Ma rację Sąd I instancji stwierdzając, że organy nie wyjaśniły w sposób przekonywujący, dlaczego uznały za niewiarygodne przedstawione przez skarżącą w toku postępowania dokumenty mające przemawiać za prowadzeniem przez nią samodzielnej działalności rolniczej, (czyli posiadania działek rolnych, zgłoszonych do płatności). Należy zgodzić się z Sądem I instancji, że okoliczność, iż spółka z o.o. powiązana z P. M. zlecała wykonywanie usług rolniczych innej firmie, której przedstawicielem był P. M. nie jest sama w sobie wystarczająca do uznania, że ta spółka nie prowadzi samodzielnej działalności rolniczej, nie jest w posiadaniu nieruchomości rolnych zgłoszonych do dopłat.

Również powiązania personalne i własnościowe pomiędzy odrębnymi pod względem prawnym podmiotami prawa zajmującymi się działalnością rolniczą nie dają podstawy do przyjęcia, że faktycznie te podmioty nie są od siebie faktycznie niezależne w swej działalności. Nie prowadzą samodzielnie (we własnym imieniu) gospodarstwa rolnego, nie posiadają nieruchomości rolnych zgłoszonych do dopłat. Faktycznym posiadaczem jest zaś osoba wiążąca te podmioty ze sobą. Poza ujawnieniem tych zależności nie wykazano bowiem dostatecznie, że ta sama osoba, występująca w tym podmiotach (spółkach) w różnych rolach: wspólnika, prezesa zarządu lub prokurenta albo przedsiębiorcy prowadzącego działalność gospodarczą, faktycznie zarządza każdym z nich. W szczególności nie wykazano, że czyni to dla siebie, na swoją rzecz, a nie w ramach pełnionych w tych spółkach funkcji (prezesa, prokurenta, pełnomocnika), na rzecz tych podmiotów. Z tych też względów, rozstrzygnięcie Sądu należy uznać za prawidłowe.

Jak już powiedziano, kontrola zgodności zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym dokonywana jest w granicach skargi kasacyjnej. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zatem sam autor skargi kasacyjnej wyznacza zakres kontroli instancyjnej wskazując, które normy prawa zostały naruszone. Naczelny Sąd Administracyjny nie ma obowiązku ani prawa do domyślania się i uzupełniania argumentacji autora skargi kasacyjnej (por. wyrok NSA z dnia 6 września 2012 r., sygn. akt I FSK 1536/11, LEX nr 1218336).

Powyższe uwagi, o charakterze ogólnym, musiały zostać poczynione ze względu na sposób sformułowania zarzutów kasacyjnych w tej sprawie.

Odnosząc się zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego należy wskazać, że dotyczą one niezastosowania przepisów definiujących pojęcie rolnika, gospodarstwa oraz działalności rolniczej. Skarżąca kasacyjnie spółka nie kwestionuje przy tym sposobu rozumienia tych przepisów przez Sąd I instancji a uzasadnienie wniesionego środka zaskarżenia zmierza do wykazania, że prowadzone przez organ postępowanie dowodowe było wystarczające dla przyjęcia, że w rozpatrywanej sprawie nie mamy do czynienia z rolnikiem i gospodarstwem w rozumieniu przepisów wskazanych w petitum niniejszej skargi. Nie ulega zatem wątpliwości, że zarzuty te wiążą się z zarzutami naruszenia przepisów postępowania. Uwzględniając, że zakwestionowanie niezastosowania lub niewłaściwego zastosowania przepisów prawa materialnego wymagałoby podważenia prawidłowości stanu faktycznego, czego w niniejszej skardze kasacyjnej nie uczyniono, za nieuzasadnione należy uznać przedstawione zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego.

Odnosząc się natomiast do argumentów zawartych w uzasadnieniu wniesionego środka zaskarżenia a mianowicie, że Sąd I instancji nie dostrzegł, iż spółka stworzyła sztuczne warunki w celu uzyskania korzyści sprzecznych z celem przyznawania płatności, to należy wskazać, że zarzut naruszenia przepisów dotyczących przeciwdziałania tworzeniu sztucznych warunków nie został w niniejszej skardze kasacyjnej postawiony. To z kolei, z uwagi na sygnalizowaną już wyżej zasadę związania NSA granicami skargi kasacyjnej powoduje, że kwestia ta pozostaje poza niniejszą kontrolą instancyjną.

Z tych samych względów, informacja przedstawiona na rozprawie przez Prezesa skarżącej kasacyjnie spółki, że decyzja organu odwoławczego została wydana wobec podmiotu już nieistniejącego, nie może być uwzględniona przy ocenie prawidłowości zaskarżonego wyroku.

Z tych wszystkich powodów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 209 w związku z art. 204 pkt 2 i art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 2 pkt 2 lit. b) w związku z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (tekst jednolity: Dz. U. z 2013 r. poz. 490) w zw. z § 21 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r. poz. 1804).