Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 986/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-09-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 5 ust. 1 i 2 art. 61, art. 66
journal: Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 5 ust. 1 pkt 2, ust. 6 i 7
journal: Dz.U. 1996 nr 132 poz 622
law: Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach.
article: art. 28, 138 § 1 pkt 3
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 20 września 2013 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak sędzia NSA Andrzej Gliniecki sędzia del. WSA Mirosława Pindelska /spr./ Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Godlewski po rozpoznaniu w dniu 20 września 2013 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 21 grudnia 2011 roku sygn. akt II SA/Gl 591/11 w sprawie ze skargi J.R., A.R. i D.S. na decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia [...] czerwca 2011 roku nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 21 grudnia 2011 r., sygn. akt II SA/Gl 591/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, uwzględniając skargę J.R., A.R. i D.S., uchylił zaskarżoną decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, zwanego dalej "WINB", z dnia [...] czerwca 2011 r., nr [...], w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego w sprawie wykonania określonych robót budowlanych. W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy.

W wyniku interwencji J.R., przeprowadzona na sąsiedniej posesji kontrola wykazała nieprawidłowości (zerwany dach, rozpadający się komin) zagrażające bezpośrednio mieszkańcom. W związku z poczynionymi ustaleniami sprawą zainteresował się Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, zwany dalej "PINB", w Dąbrowie Górniczej, który po przeprowadzeniu samodzielnie kontroli, wskazał właścicielowi nieruchomości A.S. zaniedbania, wyznaczył termin ich usunięcia oraz wskazał termin kolejnej kontroli. Ponownie przeprowadzona kontrola potwierdziła dalsze zaniedbania i brak reakcji na poprzednie działania organu, stąd też pismem z dnia 8 stycznia 2007 r. Inspektor zawiadomił o wszczęciu postępowania w sprawie niezgodnego z przepisami odprowadzania wód opadowych z połaci budynku mieszkalnego oraz złego stanu technicznego budynków gospodarczych zlokalizowanych na działce nr [...], a decyzją z dnia [...] maja 2007 r., nr [...], nakazał A.S. usunąć stwierdzone nieprawidłowości poprzez wykonanie robót budowlanych polegających na odprowadzanie wód opadowych z części połaci dachowej od strony ulicy [...] do kanalizacji deszczowej zlokalizowanej w ulicy [...] do 30 czerwca 2007 r.

We wniesionym w sprawie odwołaniu, J.R. poniósł brak całościowego rozpatrzenia sprawy, w szczególności podkreślając fakt zamakania jego budynku wobec braku prawidłowego odprowadzania wód opadowych z budynku sąsiedniego. Wskazał na nieprawidłowości w stosunku do regulacji zawartej w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim odpowiadać powinny budynki i ich usytuowanie.

Decyzją z dnia [...] lipca 2007 r. Śląski WINB uchylił decyzję organu pierwszej instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu podkreślił niewyjaśnienie wielu okoliczności sprawy, a w szczególności brak jednoznacznego ustalenia stanu technicznego budynku i zbadania projektu budowlanego w zakresie odprowadzania wód opadowych oraz zgodności w tym zakresie z obowiązującymi przepisami prawa.

W odrębnych postępowaniach rozstrzygnięto sprawy dotyczące stanu technicznego budynków gospodarczych oraz stanu technicznego zbiornika na nieczystości ciekłe.

Do sprawy odprowadzania wód opadowych z budynku powrócono w lipcu 2010 r., kiedy to PINB w Dąbrowie Górniczej pismem z dnia 21 lipca 2010 r. wezwał A.S. do przedłożenia dokumentów, na podstawie których został wybudowany budynek położony przy ulicy [...] nr [...] oraz przeprowadzono w tym zakresie postępowanie wyjaśniające.

Decyzją z dnia [...] marca 2011 r., nr [...], PINB w Dąbrowie Górniczej, na podstawie art. 66 ust 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2010 r., nr 243, poz. 1623), nakazał A.S., w zakresie niezgodnego z przepisami odprowadzania wód opadowych z połaci dachowej budynku mieszkalnego zlokalizowanego przy ulicy [...] nr [...] w Dąbrowie Górniczej, usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości poprzez skierowanie odpływu wód opadowych z połaci dachowej bezpośrednio na teren swojej działki w wyniku zamurowania otworu w podmurówce ogrodzenia, wyznaczając mu termin do dnia 31 maja 2011 r. W uzasadnieniu wyjaśnił, że właściciel budynku nie przedłożył wymaganych dokumentów oświadczając, iż budynek został wybudowany w latach 30-tych ubiegłego, a on nie posiada z tego okresu żadnych dokumentów. Dodał, że w roku 1963 rozpoczęta została rozbudowa budynku o klatkę schodową, zakończona pod koniec 60-tych. Nie została natomiast zrealizowana planowana nadbudowa budynku.

W oparciu o tak ustalony stan faktyczny PINB zbadał zgodność sposobu odprowadzania wód opadowych z dachu tego budynku przy uwzględnieniu przepisów obowiązujących w dacie jego budowy. Stwierdził, że obowiązująca wówczas regulacja, tj. rozporządzenie Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 16 lutego 1928 r. o prawie budowlanym i zabudowaniu osiedli (Dz.U. Nr 23, poz. 202), nie zawierała postanowień dotyczących odprowadzania wód opadowych z połaci dachowych budynków. W obowiązującym wówczas prawie kwestia ta pozostawała nieuregulowana. W tym stanie organ uznał, że obiekt ten nie musiał wówczas być wyposażony w instalację odprowadzającą wody opadowe. Organ uznał, że od strony podwórka wody opadowe odprowadzane (bezpośrednio na grunt) są prawidłowo. Natomiast odprowadzenie wód opadowych z części połaci dachowe od strony ulicy [...] odbywa się niezgodnie z obowiązującymi przepisami, gdyż odbywa się przez rynnę i rurę spustową, betonowym korytkiem na sąsiednią działkę, co sprzeczne jest z § 29 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych (...). W związku z powyższym zaistniała potrzeba doprowadzenia przedmiotowego budynku do stanu zgodnego z obowiązującymi przepisami.

Uznając zatem, że przedmiotowy budynek jest w złym stanie technicznym – w zakresie niezgodnego z przepisami odprowadzania wód opadowych z połaci dachu budynku mieszkalnego - organ uznał za zasadne nakazanie właścicielowi usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości i orzekł jak w sentencji.

Odwołanie od powyższej decyzji wniósł J.R., działając jako pełnomocnik A.R. i D.S., domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Zarzucił naruszenie przez organ pierwszej instancji art. 61 Prawa budowlanego oraz przepisów §§ 28, 29 i 126 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jaki odpowiadać powinny budynki i ich usytuowanie. Podkreślił, że odprowadzenie wód opadowych na teren własnej działki dopuszczalne jest jedynie w przypadku braku możliwości przyłączenia do sieci kanalizacji deszczowej. W związku z powyższym, że w ulicy [...] znajduje się taka kanalizacja, organ powinien zobowiązać właściciela działki nr [...] – A.S. - do przyłączenia do kanalizacji deszczowej rur spustowych z pozostałej połaci dachu, dodając, że bez znaczenie dla sprawy pozostaje stan prawny obowiązujący w chwili budowy tego obiektu, tym bardziej, iż w 1963 r. rozpoczęto, niezakończoną do chwili obecnej, jego rozbudowę.

Zaskarżoną decyzją Śląski WINB umorzył postępowanie odwoławcze.

W uzasadnieniu, po dokładnym przedstawieniu dotychczasowego przebiegu sprawy, organ stwierdził, że stosownie do art. 127 K.p.a. prawo do wniesienia odwołania od decyzji wydanej w pierwszej instancji przysługuje stronom postępowania, którą według art. 28 K.p.a. jest "każdy, czyjego interesu prawnego (...) dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny". Odwołując się do orzecznictwa sądowego wyjaśnił, że "interes prawny powinien być indywidualny, konkretny, sprawdzalny obiektywnie a jego istnienie powinno znajdować potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, będących przesłanką zastosowania konkretnego przepisu prawa materialnego". Interes prawny ma charakter materialnoprawny, oparty jest więc na normach administracyjnego prawa materialnego. Zatem przymiot strony w postępowaniu administracyjnym ma osoba, której bezpośrednio to postępowanie dotyczy lub którym może być wydane orzeczenie godzące w jej prawem chronione interesy poprzez ograniczenie lub uniemożliwienie korzystania z przysługujących jej praw. Od tak pojmowanego interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, czyli sytuację, gdy podmiot jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa. Interes faktyczny nie tworzy legitymacji procesowej.

Odnosząc się do przedmiotowej sprawy, organ podkreślił, że podstawę wydania decyzji organu pierwszej instancji stanowił art. 66 ust. 1 pkt 1 i pkt 3 ustawy Prawo budowlane. W ocenie organu odwoławczego w postępowaniach dotyczących stanu technicznego nieruchomości stroną jest tylko właściciel lub zarządca tej nieruchomości. Na poparcie swojego twierdzenia organ przywołał orzecznictwo sądowe, w tym wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lipca 2007 r. sygn. akt II OSK 999/06 i z dnia 3 października 2000 r. sygn. akt SA/Rz 1866/99. Przenosząc rozważania na grunt rozpatrywanej sprawy organ odwoławczy stwierdził, że skarżącym nie przysługuje interes prawny, bowiem odprowadzanie wód opadowych ze spornego budynku mieszkalnego na chodnik ulicy [...] w żaden sposób nie oddziałuje na nieruchomość stanowiącą własność skarżących, a odprowadzanie wód opadowych po wykonaniu nałożonego decyzją obowiązku nastąpi na nieutwardzoną część działki będącą własnością zobowiązanego. Wyjaśnił także, że przywołane przez skarżące przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury mają zastosowanie (zgodnie z § 2) przy projektowaniu, budowie i przebudowie oraz przy zmianie sposobu użytkowania budynków, a zatem nie mają zastosowania w niniejszej sprawie. Dodał, że choć właściciele sąsiedniej działki są niewątpliwie zainteresowani stanem technicznym przedmiotowego budynku, to jednak w rozpoznawanej sprawie mają wyłącznie interes faktyczny, co nie daje uprawnienia do złożenia odwołania.

Powyższą decyzję zaskarżyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach A.R. i D.S., zarzucając decyzji Śląskiego WINB naruszenie art. 28 K.p.a. oraz art. 61 w związku z art. 5 Prawa budowlanego i przepisów §§ 28, 29 i 126 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 2 kwietnia 2002 r. wnosząc o uchylenie tej decyzji. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że skarżące są właścicielkami sąsiedniej nieruchomości i bliskie usytuowanie budynków na działce sąsiada oraz niewłaściwe odprowadzanie wód opadowych z tego budynku wpływa na ich działkę. Odprowadzanie wód opadowych na teren działki powoduje przesiąkanie tych wód także na działkę skarżących, wskutek czego zamakają piwnice i ściany w ich budynku. W skardze wskazano, że skarżące mają interes prawy w kwestionowaniu odprowadzania wód opadowych z połaci dachowej z budynku A.S. gdyż odprowadzenia wód na działkę sąsiednią – działkę gminną, powodowało także dodatkowe obowiązki dla skarżących zobowiązanych do utrzymania czystości przed własną działką. Mając powyższe na uwadze wniesienie skargi stało się w pełni uzasadnione.

W odpowiedzi na skargę Śląski WINB wniósł o jej oddalenie, powołując się na argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i nie znajdując podstaw do zmiany swojego stanowiska.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 21 grudnia 2011 r. sygn. akt II SA/Gl 591/11, uwzględniając skargę wskazał, że o tym, czy na podstawie art. 28 K.p.a. określonemu podmiotowi przysługują uprawnienia strony, a więc czy ma on interes prawny w rozstrzygnięciu sprawy, przesądzają przepisy prawa materialnego, z których wynikają dla tego podmiotu określone prawa lub obowiązki. O charakterze strony nie może decydować jedynie jej wola. Istotą interesu prawnego jest jego związek z konkretną normą prawa materialnego, tj. normą, którą można wskazać jako jego podstawę i której legitymujący się tym interesem prawnym może wywodzić swoje racje. Mieć interes prawny w postępowaniu administracyjnym znaczy więc to samo, co ustalić przepis prawa materialnego, na podstawie którego można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś własnej potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu, sprzecznych z potrzebami danego podmiotu – strony postępowania. Interes powinien być konkretny, indywidualny, szeroko pojmowany.

W ocenie Sądu, pierwszoplanowym obowiązkiem organu odwoławczego jest ustalenie od kogo pochodzi odwołanie oraz czy składający odwołanie ma przymiot strony, w rozumieniu art. 127 § 1 w związku z art. 28 K.p.a., dlatego uchybienia organu odwoławczego w tym zakresie doprowadziły do naruszenia art. 138 § 1 pkt 3 w związku z art. 127 § 1 K.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Zaskarżona decyzja zapadła, w ocenie Sądu, bez dostatecznego wyjaśnienia, czy odwołanie złożyły strony prowadzonego postępowania, a zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej - art. K.p.a. - organach administracji spoczywa obowiązek ustalenia w toku postępowania, kto ma przymiot strony tego postępowania. W niniejszej sprawie odwołanie zostało złożone od decyzji organu pierwszej instancji, wydanej na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane. Wniosły je, działające przez pełnomocnika, właścicielki sąsiedniej nieruchomości. Sąd podkreślił, że w wymienionym powyżej art. 66 w związku z art. 61 Prawa budowlanego określono krąg podmiotów zobowiązanych do utrzymania obiektu budowlanego. Są nimi właściciel oraz zarządca nieruchomości. W postępowaniu administracyjnym dotyczącym obiektu budowlanego powinien zawsze brać udział właściciel nieruchomości legitymujący się interesem prawnym w rozumieniu wymienionego powyżej art. K.p.a. W orzecznictwie Naczelnego Sadu Administracyjnego, na tle wymienionego powyżej art. 66 Prawa budowlanego przyjęto pogląd, iż w sytuacji gdy osoba trzecia składa zawiadomienie informujące o złym stanie technicznym budynku, to organ ma obowiązek wszcząć postępowanie z urzędu. W konsekwencji przyjąć trzeba, iż stroną postępowania prowadzonego w trybie art. 66 Prawa budowlanego jest wyłącznie właściciel nieruchomości i jej zarządca. Inny podmiot zainteresowany funkcjonowaniem obiektu posiada wyłącznie interes faktyczny, co oznacza, iż w takim stanie faktycznym właściciele nieruchomości sąsiednich nie mają uprawnień strony w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 66 cytowanej ustawy (zob. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lipca 2007 r. sygn. akt II OSK 999/06, Lex nr 366267, czy wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 16 lipca 2009 r., sygn. akt II SA/Wr 173/09, Lex 553284, czy w Lublinie z dnia 4 listopada 2010 r., sygn. akt II SA/Lu 487/10, Lex 753853).

W ocenie składu orzekającego powyższa teza może doznawać ograniczeń w konkretnych, indywidualnych sprawach, w sytuacjach gdy postępowanie w sprawie usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości konkretnego obiektu budowlanego i wynikających stąd obowiązków właściciela obiektu dotyczy interesu prawnego innych osób. Nie można bowiem zawsze z góry wykluczyć takich okoliczności sprawy, w których zakres i charakter nałożonych obowiązków w kwestii usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości będzie dotyczył interesu prawnego innych osób, zwłaszcza osób mających tytuł prawny do nieruchomości sąsiednich. Z tego względu w każdej konkretnej sprawie niezbędne i konieczne jest dokładne ustalenie kręgu podmiotów uczestniczących w sprawie na prawach strony postępowania.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt kontrolowanej sprawy, Sąd uznał, że organy nie przeprowadziły w tym zakresie postępowania z wystarczającą wnikliwością, czym naruszyły art. 7 K.p.a., który nakazuje organom administracji publicznej w toku postępowania podejmować wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, czy art. 77 K.p.a., w myśl którego organy administracji publicznej są obowiązane w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Dopiero na podstawie całości zgormadzonego w sprawie materiału dowodowego organ może rozstrzygnąć, czy nałożony na zobowiązanego A.S. zakres i charakter obowiązków mający prowadzić do usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości będzie dotyczył interesu prawnego współwłaścicieli sąsiedniej działki. Niezbędne w tym zakresie jest dokładne zbadanie sprawy ewentualnego wpływu nakazanego sposobu odprowadzania wód opadowych z połaci dachowej na uprawnienia właścicieli działki sąsiedniej, zwłaszcza w aspekcie zgłaszanego zamakania ściany i piwnic ich budynku, położonego w bezpośrednim sąsiedztwie budynku A.S.. Już w odwołaniu skarżące podniosły, iż w sytuacji gdy w ulicy [...] zlokalizowana jest kanalizacja deszczowa, to organ powinien nakazać wykonanie przyłączenia do tej kanalizacji, a nie zezwalać na wyprowadzanie wody na teren działki, bezpośrednio przylegającej do ich posesji. Nałożenie na A.S. obowiązku odprowadzania wód opadowych z połaci i dachowej na teren działki, może bowiem wpływać na stan nieruchomości sąsiedniej, przy czym w tym postępowaniu organ pierwszej instancji nie ustalił tego w sposób obiektywny, a organ odwoławczy nie rozpatrując sprawy merytorycznie w ogóle tym się nie zajął.

W ocenie Sądu brak przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego we wskazanym wyżej kierunku doprowadziło do wydania w sprawie rozstrzygnięcia, które w tych okolicznościach wydane zostało przynajmniej przedwcześnie, bez dokładnego i jednoznacznego wyjaśnienia wszystkich aspektów sprawy. W ponownym postępowaniu organ w pierwszej kolejności powinien mieć na uwadze ustalenie w sposób jednoznaczny i wyczerpujący, czy nakazany zobowiązanemu sposób odprowadzania wód opadowych z dachu budynku na teren jego działki będzie miał wpływ na działkę sąsiednią, a tym samym przez to ustali, czy faktycznie współwłaścicielki sąsiedniej działki będą miały interes prawny w kwestionowaniu wydanego przez organ pierwszej instancji rozstrzygnięcia.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku opartą na przesłankach z art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270, ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", złożył Śląski WINB, wnosząc o uchylenie w całości wyroku z dnia 21 grudnia 2011 r. Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach sygn. akt II SA/GI 591/11 i oddalenie skargi względnie o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie na rzecz organu kosztów postępowania według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa procesowego, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 28 i art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a. przy zastosowaniu § 28 ust. 2 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, polegającego na błędnym przyjęciu przez Sąd I instancji tezy, iż w przedmiotowej sprawie stronami postępowania są właściciele działek sąsiednich.

Ponadto w skardze kasacyjne zarzucono naruszenia przepisu prawa materialnego, tj.

- art. 5 ust. 1 i 2 i art. 61 Prawa budowlanego, poprzez jego wykładnię, polegającą na błędnym przyjęciu przez Sąd I instancji tezy, iż w przedmiotowej sprawie stronami postępowania są właściciele działek sąsiednich,

- art. 5 ust. 1 pkt 2 i ust. 6 i 7 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, poprzez jego niezastosowanie, polegające na niedostrzeżeniu przez Sąd I instancji, iż w ogóle kwestie podłączenia właściciela nieruchomości do sieci kanalizacyjnej leży poza kompetencjami organów nadzoru budowlanego.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną A.R. i D.S. wniosły o oddalenie skargi kasacyjnej w całości i zasądzenie na rzecz uczestników kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania.

Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny dokonał kontroli zaskarżanego wyroku w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej.

Granicami skargi kasacyjne są przytoczone przez skarżącego kasacyjnie podstawy kasacyjne i ich uzasadnienie. Podstawy skargi kasacyjnej zostały zawarte w art. 174 p.p.s.a., w myśl którego skargę kasacyjną można oprzeć zarówno na naruszeniu prawa materialnego przez błędną wykładnie lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1), jak i na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2).

Skarżący kasacyjnie nie jest zwolniony z powinności uzasadnienia podstaw kasacyjnych ( art. 176 p.p.s.a). Brak przytoczenia motywów zarzutu naruszenie przez zaskarżony wyrok określonego przepisu prawa uniemożliwia odniesienie się przez Naczelny Sąd Administracyjny do takiego zarzutu. Nie jest bowiem rolą Naczelnego Sądu Administracyjnego zastępowanie skarżącego w formułowaniu podstaw kasacyjnych.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego skarga kasacyjna będąca przedmiotem niniejszego postępowania nie odpowiada w pełni powyższym standardom.

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw,

Sformułowane w niej zarzuty kasacyjne nawiązują do obu podstaw kasacyjnych, przewidzianych art. 174 p.p.s.a., tj. wnoszący skargę kasacyjną zarzuca Sądowi I instancji zarówno naruszenie prawa materialnego (pkt 1), jak i naruszenie przepisów procesowych (pkt 2). To z kolei nakazuje, przy uwzględnieniu treści i sensu regulacji przewidzianej w art. 188 p.p.s.a., co do zasady, w pierwszej kolejności zbadanie zarzutu naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przepisów postępowania a następnie (w przypadku stwierdzenia bezzasadności podnoszonego uchybienia proceduralnego), zarzutu naruszenia prawa materialnego. Jednak forma postawionych zarzutów procesowych, które w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zostały przez skarżącego kasacyjnie ściśle powiązane z podstawowym zarzutem naruszenia prawa materialnego, tj. błędnej wykładni art. 5 ust 1 i 2 w zw. z art. 61 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane oraz niezastosowanie art. 5 ust 1 pkt 2 , ust 6 i 7 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach ( Dz. U. nr 132 poz. 622 ze zm.), uzasadnia łączne rozpoznanie wszystkich zarzutów, ze szczególnym uwzględnieniem wspomnianego wyżej zarzutu naruszenia prawa materialnego rozpatrywanego jako pierwszy. Przesądzenie zasadności zarzucanego uchybienia ma wpływ na dalsze badania sprawy i jej rozstrzygnięcie.

Odnosząc się do zarzutu skargi kasacyjnej naruszenia art. 5 ust 1 i 2 w zw. z art. 61 Prawa budowlanego przez ich błędną wykładnię, wskazać należy, że Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżanego wyroku nie powoływał się na treść art. 5 ust 1 lub ust 2 Prawa budowlanego, nie wskazywał wzorca tego przepisu. Skarżący kasacyjnie stawiając zarzut naruszenia tego przepisu również nie przedstawił wykładni wskazanego przepisu jako wzorca rozstrzygnięcia Sądu I instancji oraz nie przytoczył argumentów, które przemawiają za naruszeniem tego wzorca przez Sąd I instancji. Poprzestał na zacytowaniu fragmentów uzasadnień innych orzeczeń wydanych przez Naczelny Sąd Administracyjny w sprawach dotyczących użytkowania i utrzymania obiektów budowlanych oraz na stwierdzeniu, że bezpodstawnie twierdzi Sąd I instancji , iż w świetle aktualnego brzmienia art. 5 ust 2 i art. 61 Prawa budowlanego w kręgu stron tych postępowań znajdą się osoby mające tytuł prawny do nieruchomości sąsiednich.

Powyższe stwierdzenie nie odzwierciedla ustaleń Sądu I instancji zawartych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.

Sąd I instancji wskazał, że w postępowaniu administracyjnym dotyczącym utrzymania obiektu budowlanego krąg podmiotów zobowiązanych do utrzymania tego obiektu został określony art. 66 w zw. z art. 61 Prawa budowlanego. Są nimi właściciel oraz zarządca nieruchomości. Sąd podkreślił, że właściciel nieruchomości powinien zawsze brać w nim udział, gdyż legitymuje się interesem prawnym w rozumieniu art. 28 K.p.a. Wskazał na potwierdzające tę tezę orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, w tym na wyrok z dnia 4 lipca 2007r. w sprawie o sygn. II OSK 999/06 przywoływany przez skarżącego. Podniósł jednocześnie, że prezentowana w tym poglądzie teza, iż inny podmiot zainteresowany funkcjonowaniem obiektu posiada wyłącznie interes faktyczny, przez co nie ma uprawnień strony, może doznać ograniczenia w konkretnej, indywidualnej sprawie, w której zakres i charakter nałożonych obowiązków w kwestii usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości będzie dotyczył interesu prawnego innych osób, zwłaszcza mających tytuł prawny do nieruchomości sąsiednich.

Zatem wbrew twierdzeniom skarżącego kasacyjnie Sąd I instancji nie stwierdził, iż w postępowaniu administracyjnym opartym na art. 66 Prawa budowlanego w kręgu stron postępowania znajdą się właściciele sąsiednich nieruchomości, tylko uznał, że nie jest wykluczony udział innych osób (poza właścicielem i zarządcą nieruchomości) jako stron postępowania jeżeli wykażą interes prawny.

Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie podziela ten pogląd. W postępowaniu administracyjnym dotyczącym utrzymania obiektu budowlanego nie jest wykluczone stosowanie art. 28 K.p.a. Wskazać należy, że przepis art. 66 ust 1 Prawa budowlanego daje podstawę organowi administracyjnemu do wydania decyzji z nałożeniem obowiązku usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości w obiekcie budowlanym. Przepis umieszczony jest w rozdziale 6 Prawa budowlanego dotyczącym utrzymania obiektów budowlanych.

W rozdziale tym znajduje się również przepis art. 61 wskazujący, że to właściciel i zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany utrzymywać i użytkować obiekt zgodnie z zasadami, o których mowa w art. 5 ust 2 ustawy.

Przepis art. 5 ust 2 stanowi, co następuje: obiekt budowlany należy użytkować w sposób zgodny z jego przeznaczeniem i wymaganiami ochrony środowiska oraz utrzymywać w należytym stanie technicznym i estetycznym, nie dopuszczając do nadmiernego pogorszenia jego właściwości użytkowych i sprawności technicznej, w szczególności w zakresie związanym z wymaganiami, o których mowa w ust 1 pkt 1-7.

W regulacjach art. 5 ust 1 pkt 1-7, do których odsyła ust 2 przepisu, nie ma wymagania dotyczącego poszanowania, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów trzecich. Wymaganie to znajduje się w pkt 9 cytowanego przepisu. Przepis art. 5 ust.1 Prawa budowlanego w całości odnosi się do zachowania wymagań związanych z urządzeniami budowlanymi w procesie projektowania i budowy.

Powyższa regulacja obowiązuje od dnia 11 lipca 2003 r., tj. od nowelizacji wprowadzonej ustawą z dnia 27 marca 2003 r. (Dz. U. nr 80 poz. 718).

Wcześniejsza regulacja art. 5 przewidywała w ust 1 pkt 6, że obiekt budowlany należy użytkować i utrzymywać zapewniając ochronę uzasadnionych interesów osób trzecich.

Zmiana przepisu dała podstawę do wyrażania poglądu prawnego, że w postępowaniu w przedmiocie utrzymania i użytkowania obiektu budowlanego odpadła przesłanka nakazująca uwzględnienie uzasadnionych interesów osób trzecich, przez co właściciele nieruchomości sąsiedzkich nie mają w nim uprawnień strony. Stroną są wyłącznie właściciel i zarządca nieruchomości.

Wskazać należy, że usunięcie przedmiotową nowelizacją przesłanki nakazującej uwzględnienia w tych postępowaniach uzasadnionych interesów osób trzecich nie oznacza wyłączenia możliwości zastosowania art. 28 K.p.a.

Wynika to z treści przepisu art. 5 ust 2 Prawa budowlanego. Odesłanie do stosowania wymagań przewidziany ust 1 pkt 1-7 wyrażone jest w formie przykładowej, niewyczerpującej.

Przez użycie określenia "w szczególności" ustawodawca nie wykluczył zastosowania w sprawie innego wymagania prawem przewidzianego, w tym ochrony interesu prawnego osób trzecich.

Przepis art. 28 K.p.a. stanowi, że stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek.

Interes prawny nie jest pojęciem tożsamym z pojęciem uzasadnionego interesu osoby trzeciej. Pojęcie interesu prawnego należy ustalić według norm prawa materialnego. Oznacza to ustalenie przepisu prawa powszechnie obowiązującego, na którego podstawie może dany podmiot skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danego podmiotu. Interes prawny to interes indywidualny, konkretny, sprawdzalny obiektywnie. Jego istnienie znajduje potwierdzenie w okolicznościach faktycznych będących przesłankami zastosowania przepisu prawa materialnego. Od interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, czyli sytuację, w której dany podmiot jest zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa mającymi stanowić postawę żądania podjęcia stosownych czynności przez organ. Interes faktyczny nie tworzy legitymacji procesowej.

W tych warunkach zarzut kasacyjny naruszenia przez Sąd I instancji art. 5 ust 1 i 2 w zw. z art. 61 Prawa budowlanego poprzez błędną wykładnię jest nieuzasadniony.

Nietrafny też jest zarzut naruszenia przez Sąd I instancji przepisu prawa materialnego z art. 5 ust 1 pkt 2 , ust 6 i ust 7 ustawy z 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, poprzez jego niezastosowanie.

Wymieniony przepis art. 5 w ust 1 pkt 2 stanowi, że właściciele nieruchomości zapewniają utrzymanie czystości i porządku przez przyłączenie nieruchomości do istniejącej sieci kanalizacyjnej lub, w przypadku gdy budowa sieci kanalizacyjnej jest technicznie lub ekonomicznie nieuzasadniona, wyposażenie nieruchomości w zbiornik bezodpływowy nieczystości ciekłych lub w przydomową oczyszczalnie ścieków bytowych, spełniające wymagania określone w przepisach odrębnych; przyłączenie nieruchomości do sieci kanalizacyjnej nie jest obowiązkowe, jeżeli nieruchomość jest wyposażona w przydomową oczyszczalnie ścieków spełniającą wymagania określone w przepisach odrębnych. W art. 5 ust 6 stanowi się, że nadzór nad realizacją obowiązków, o których mowa w ust 1-4 sprawuje wójt, burmistrz lub prezydent miasta; a w ust 7, że w przypadku stwierdzenia niewykonania obowiązków, o których mowa w ust 1-4, wójt (burmistrz, prezydent miasta) wydaje decyzję nakazującą wykonanie obowiązku.

Skarżący kasacyjnie argumentuje powyższy zarzut niedostrzeżeniem przez Sąd I instancji, iż kwestia podłączenia właściciela nieruchomości do sieci kanalizacyjnej leży poza kompetencjami organów nadzoru budowlanego, przez co wskazywanie przez Sąd lokalizacji kanalizacji deszczowej w ulicy [...] i możliwości, aby organ nakazał wykonanie przyłączenia do niej jest nieuzasadnione.

Analiza uzasadnienia zaskarżonego zarzutu nie wykazuje aby Sąd I instancji, w którymkolwiek miejscu tego uzasadnienia, nakazał rozważenie możliwości wykonania przyłączenia do kanalizacji deszczowej. Do kanalizacji deszczowej w ulicy [...] Sąd I instancji nawiązuje opisując odwołanie od decyzji wniesienie przez A.R. i D.S. Natomiast w zaleceniach skierowanych do organu wskazuje konieczność ustalenia w sposób jednoznaczny i wyczerpujący, czy faktycznie współwłaścicielki sąsiedniej działki będą miały interes prawny w kwestionowaniu wydanego przez organ I instancji rozstrzygnięcia.

Przy takim stanie faktycznym sprawy zarzut kasacyjny naruszenia przez Sąd I instancji przepisu art. 5 ust 1 pkt 2, ust 6, ust 7 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach przez brak jego zastosowania nie ma żadnego uzasadnienia.

Podkreślić należy, że Sąd I instancji uchylił zaskarżaną decyzję wskazując na brak dostatecznego wyjaśnienia, czy odwołanie od decyzji pochodzi od strony prowadzonego postępowania, na brak ustalenia czy nałożony na A.S. zakres i charakter obowiązków mających prowadzić do usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości będzie dotyczył interesu prawnego współwłaścicieli sąsiedniej działki, czy nakazany sposób odprowadzenia wód opadowych z połaci dachowej wpływa na stosunki wodne sąsiedniej nieruchomości, zważywszy na zgłoszone przez sąsiadki zamakanie ściany i piwnic ich budynku, położonego w bezpośrednim sąsiedztwie budynku zobowiązanego.

Podnieść należy, że ochrona gruntów sąsiednich przed szkodliwymi zmianami stanu wody na gruntach znajduje swoje uregulowanie w prawie materialnym np. art. 29 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2012 r. poz. 145).

W świetle powyższych rozważań nie ma usprawiedliwionych podstaw zarzut naruszenia przez Sąd I instancji przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit c w zw. z art. 28 i art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a. Nie ma też podstaw do twierdzenie przez skarżącego kasacyjnie, iż Sąd I instancji nieprawidłowo zastosował powyższe przepisy, gdyż poprzez treść § 28 ust 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. sprawie, warunków technicznych, jakimi powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U nr 75 poz. 690 ze zm.) uznał, że stroną przedmiotowego postępowania są właściciele działek sąsiednich. Uzasadnienie zaskarżanego wyroku nie zawiera takich ustaleń, nie odnosi się też do treści § 28 ust 2 wymienionego rozporządzenia.

Z przedstawionych względów Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł podstaw do uwzględnienia skargi kasacyjnej, w związku z czym na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.