Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 229/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2014-04-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
określono, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana
Powołane przepisy: article: art. 61
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Kazimierz Bandarzewski (spr.) Sędziowie: WSA Krystyna Daniel WSA Waldemar Michaldo Protokolant: Katarzyna Zbylut po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 kwietnia 2014 r. sprawy ze skargi D. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 28 listopada 2013 r., znak: [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana; III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącej D. J. kwotę 757,00 zł (siedemset pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Prezydent Miasta K. decyzją z dnia 30 sierpnia 2013 r. nr [....] , na podstawie art. 59 ust. 1, art. 60 i art. 61 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r., poz. 647 z późn. zm.), orzekł o ustaleniu, na wniosek Gminy Miejskiej K. , warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego p.n.: budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego z wbudowanym garażem na działkach nr nr [....] obr. [....] , budowa zjazdu z działek nr nr [....] obr. [....] jedn. ewid. [....] , przy ul. [....] w K.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia stwierdzono, że teren wskazany we wniosku o ustalenie warunków zabudowy, nie jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, w związku z czym przeprowadzone zostało postępowanie przewidziane w art. 59 i nast. ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Organ I instancji podał w dalszym ciągu uzasadnienia, że w trakcie tego postępowania wystąpiono o uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w K. , jednak organ ten. w terminie 21 dni od dnia doręczenia wystąpienia o uzgodnienie, nie zajął stanowiska, w związku z czym uzgodnienie należało uznać za dokonane, w oparciu o art. 53 ust. 5c i art. 60 ust. 1a ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Ponadto organ I instancji wskazał, że spełnione zostały przewidziane w art. 61 ust. 1 cyt. ustawy przesłanki ustalenia warunków zabudowy, zaś projekt decyzji został przygotowany przez osobę wpisaną na listę izby samorządu zawodowego architektów.

Od powyższej decyzji odwołanie w ustawowym terminie złożyła D.J. , działając przez swego pełnomocnika: radcę prawnego A.G. , podnosząc, że jedną z przesłanek ustalenia warunków zabudowy jest - zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - okoliczność istnienia lub projektowania uzbrojenia terenu, wystarczającego dla zamierzenia budowlanego. W ocenie Odwołującej się planowana przez Gminę Miejską K. inwestycja tego wymogu nie spełnia, ponieważ pismo Miejskiego Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji S.A. w K. ogranicza się do opisu istniejących sieci wodnej i kanalizacji ogólnospławnej oraz wskazuje, że realizacja przyłącza kanalizacyjnego wymaga szczegółowej analizy wysokościowej w aspekcie przekroczenia przyłącza wodociągowego budynku przy ul. [....] bądź miejskiej sieci wodociągowej DN 100 mm co może się wiązać z odcinkową przebudową przyłącza wodociągowego lub sieci wodociągowej, a także z uzyskaniem zgód właścicieli nieruchomości, przez które będzie prowadzone przyłącze kanalizacyjne. Zdaniem odwołującej się z opinii tej wynika, że nie jest możliwe podłączenie planowanego budynku do sieci wodociągowo-kanalizacyjnej, względnie, że możliwość podłączenia wymaga przeprowadzenia analizy technicznej, wobec czego należy przyjąć, że odpowiednia infrastruktura nie istnieje, natomiast mogłaby być projektowana, z tym, ze w takim przypadku niezbędnym jest zagwarantowanie prawnej możliwości przebudowy, czyli tytułu prawnego przedsiębiorstwa do ingerencji w cudzą własność. W związku z tym w sytuacji, gdy przedsiębiorstwo nie dysponuje służebnością przesyłu lub choćby deklaracją właściciela lub użytkownika wieczystego gruntu, o projektowaniu niezbędnej sieci mowy być nie może. Jak wskazano w odwołaniu, linie wodociągowa i kanalizacyjną przebiegają w przez działkę nr [....] , której właścicielem jest Gmina Miejska K. , a nieruchomość ta pozostaje we współużytkowaniu wieczystym 12 osób fizycznych. Niezależnie od tego zarzutu odwołująca się zwróciła uwagę na to, że z wnioskiem o wydanie warunków zabudowy wystąpił Prezydent Miasta K. , który pozostaje w stosunku nadrzędności służbowej z pracownikiem, którego podpisem jest opatrzona zaskarżona decyzja. W tym stanie rzeczy wszyscy pracownicy organu I instancji powinni podlegać wyłączeniu, a zastosowany winien być przepis art. 26 § 2 K.p.a. w związku z art. 26 § 3 K.p.a.

Decyzją z dnia 28 listopada 2013 r. znak: [....] , działając na podstawie art. 59 ust. 1, art. 60 i art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. utrzymało mocy zaskarżoną decyzję Prezydenta Miasta K. z dnia 30 sierpnia 2013 r. nr [....] . W uzasadnieniu Kolegium Odwoławcze przywołało treść przepisów mających w sprawie zastosowanie.

Podniesiono, że w przedmiotowej sprawie z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy wstąpiła Gmina Miasto K. , a jednocześnie właściwym do rozpatrzenia tego wniosku jest Prezydent Miasta K. Mając jednak na uwadze charakter decyzji o warunkach zabudowy wynikający z art. 63 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w szczególności to, że nie rodzi ona praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich, trudno przyjąć, że tego rodzaju sprawa dotyczy interesów majątkowych organu administracji publicznej, który w takiej sytuacji podlegałby wyłączeniu (art. 25 § 1 K.p.a.). Brak jest również podstaw do wyłączenia pracownika organu publicznej, którego podpis widnieje na zaskarżonej decyzji, na podstawie art. 24 § 1 K.p.a., tj. z tego powodu, że w sprawie jedną ze stron jest osoba pozostająca wobec niego w stosunku nadrzędności służbowej. W niniejszej sprawie stroną postępowania jest bowiem Gmina Miejska K. , jako wnioskująca o ustalenie warunków zabudowy, a nie Prezydent Miasta K. , jako działająca w imieniu własnym osoba fizyczna. Mimo zatem faktu, że Prezydent Miasta K. niewątpliwie jest zwierzchnikiem służbowym wszystkich pracowników Urzędu Miasta K. , to jednak nie jest stroną postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy i dlatego brak jest również przesłanek do wyłączenia pracownika (pracowników) organu administracji publicznej.

Jeżeli chodzi o meritum sprawy, to wskazano, że teren planowanej inwestycji położony przy ul. [....] w K. nie jest objęty ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a zatem ustalenie sposobu jego zagospodarowania winno nastąpić w drodze decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Wydanie takiej decyzji - zgodnie z art. 61 ust. 1 cyt. ustawy - wymaga łącznego spełnienia kilku warunków. Nadto, sporządzenie projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy powierza się osobie wpisanej na listę izby samorządu zawodowego urbanistów albo architektów (art. 60 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym) i podlega on uzgodnieniu, odpowiednio do stanu faktycznego sprawy, z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

W przedmiotowej sprawie uzgodnienie zostało wydane przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w K. , który to organ w terminie 21 dni nie wyraził swego stanowiska co do planowanej inwestycji, przez co uzgodnienie należało uznać za dokonane, na zasadzie art. 53 ust. 5c i art. 60 ust. la ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Ponadto, zaskarżona decyzja, w załączniku nr 1 określa między innymi rodzaj inwestycji stwierdzając, iż ma ona polegać zgodnie z terminologią ustaloną rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1589) na zabudowie mieszkaniowej jednorodzinnej oraz drogach i stanowić będzie kontynuację funkcji zabudowy o zagospodarowania terenu, jaka istnieje na działkach sąsiednich tj., na działkach nr nr [....] obr. [....] , położonych przy ul. [....] i praktycznie w bezpośrednim sąsiedztwie terenu planowanej inwestycji.

Ponadto, kwestionowana decyzja określa warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy (załącznik nr 1), zawiera załącznik mapowy (nr 2), stanowiący część graficzną decyzji oraz załączniki zawierające część tekstową (nr 3) i graficzną (nr 4) wyników analizy urbanistyczno - architektonicznej, na którym zaznaczono granice obszaru analizowanego oraz linię zabudowy i linie rozgraniczające teren inwestycji.

W przedmiotowej sprawie, załącznik graficzny do analizy oraz do decyzji został sporządzony na kopii mapy w skali 1:1000, zaś granice obszaru analizowanego wyznaczone zostały wokół terenu, którego dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy oraz w odległości 84 metrów, co wynika z faktu, że szerokość frontu terenu inwestycji wynosi 28 metrów, a zatem jego trzykrotność to 84 metry.

W odniesieniu do dalszych parametrów, w szczególności wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, to w myśl § 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wskaźnik ten wyznacza się w oparciu o wartości średnie występujące w obszarze analizowanym, z tym, że dopuszczalne jest wyznaczenie innego wskaźnika, o ile wynika to z analizy urbanistyczno-architektonicznej (§ 5 ust. 2 cyt. rozporządzenia). Analiza sporządzona w niniejszej sprawie stwierdza w tym zakresie, że w obszarze analizowanym średni wskaźnik wynosi 28 % przy czym wskaźnik ten nie odzwierciedla zróżnicowanej intensywności zabudowy terenu, zaś planowana inwestycja generuje wskaźnik na poziomie około 17,5%, który mieści się w granicach występujących minimalnych wskaźników zabudowy. W związku z tym wskaźnik maksymalny należało wyznaczyć w oparciu o wartość średnią wskaźnika w obszarze analizowanym, a wartość minimalna w oparciu o przewidywany wskaźnik zabudowy na terenie inwestycji, tj. w przedziale od 17,5% do 28%, a zatem w oparciu o ustalenia analizy urbanistyczno-architektonicznej, która zawiera uzasadnienie przyjęcia takiego właśnie rozwiązania, powołując się w szczególności na zachowanie ładu przestrzennego.

Kolegium Odwoławcze przytoczyło stanowisko prezentowane przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie (wyrok z dnia 18 września 2009 r. sygn. akt II SA/Kr 823/09), że wykładnia celem ościowa przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z § 7 ust. 1 rozporządzenia wykonawczego z dnia 26 sierpnia 2003 r., musi prowadzić do wniosku, że wysokość gzymsu, attyki lub górnej krawędzi elewacji frontowej planowanego budynku organ musi wyznaczyć w sposób konkretny lub w określonych przypadkach, określić parametry wysokości jako: od-do. W związku z tym powyższy wskaźnik został ustalony prawidłowo, w przedziale "od-do".

Znajdująca się w aktach sprawy analiza podaje wartość średnią szerokości elewacji frontowej w obszarze analizowanym, która wynosi około 11,45 metra, jednak znaczne zróżnicowanie szerokości obiektów występujących w obszarze analizowanym uzasadnia wyznaczenie szerokości elewacji frontowej dla planowanej inwestycji w inny sposób niż w oparciu o wartość średnią z obszaru analizowanego. Jako punkt odniesienia przyjęto zatem szerokość elewacji frontowej sąsiedniego budynku, zlokalizowanego na działce nr [....] oraz pozostałych budynków usytuowanych w szeregu w kierunku zachodnim na działkach nr nr [....] , która wynosi od 14 metrów do 15 metrów, a budynki te tworzą pierzeję ul. [....] Jednocześnie podano, że zabudowa na działkach nr nr [....] (na północny zachód) ma odmienny charakter, gdyż są to budynki szeregowe łączone pełnymi ścianami przy granicy budynków, stąd zabudowa ta może być brana pod uwagę ona przy ustalaniu szerokości elewacji frontowej dla nowej zabudowy. Biorąc pod uwagę powyższe należy przyjąć, że ustalenie tego parametru w zaskarżonej decyzji w przedziale 14 metrów - 15 metrów, odpowiada szerokości budynków sąsiednich, a jednocześnie pozwala, jak wskazano w analizie, na utrzymanie dotychczasowych zasad kształtowania zabudowy w rejonie ul. [....] .

W zaskarżonej decyzji powołano się na podstawowy sposób wyznaczania wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej wskazując, że dla planowanej inwestycji wysokość górnej elewacji frontowej do okapu wynosi 2 metry - 3,5 metra, a do kalenicy 9 metrów – 10 metrów. Analiza natomiast podaje, że wysokość zabudowy mieszkaniowej zlokalizowanej po południowej stronie ul. [....] , czyli po tej samej stronie, co teren inwestycji, wynosi do okapu od około 2 metry do około 3,5 metra, a do kalenicy około 11 metrów, a także od około 2 metry do okapu i około 9 metrów do kalenicy. Ze względu zaś na usytuowanie planowanej zabudowy bezpośrednio przy ul. [....] , zasadnym jest ustalenie tego parametru, jako przedłużenia krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich.

W rezultacie powyższe parametry zostały w ocenie Kolegium Odwoławczego, określone prawidłowo, z zachowaniem reguł przewidzianych przez rozporządzenie Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

W zaskarżonej decyzji organ I instancji w załączniku nr l pkt II.3 lit. a: warunki obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji - sposób zaopatrzenia w wodę, energię elektryczną i cieplną podał, że zaopatrzenie planowanej inwestycji w powyższe media nastąpi ma warunkach określonych przez poszczególnych dysponentów sieci. Jeżeli chodzi o sporną w przedmiotowej sprawie kwestie zaopatrzenia planowanej inwestycji w wodę i odprowadzenie ścieków, to w aktach sprawy znajduje się informacja (opinia) pochodząca od Miejskiego Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji w K. (karta nr 6), która stwierdza, że miejska sieć wodociągowa przebiega po południowej stronie terenu inwestycji (w terenach prywatnych) oraz w rejonie północno-zachodniego narożnika działki nr [....] (rejon skrzyżowania ul. [....] z ul.....). zaś miejskie sieci kanalizacji ogólnospławnej również przebiegają po południowej strome przedmiotowych działek oraz wzdłuż ul. [....] , także w terenach prywatnych. Dysponent sieci wyjaśnił ponadto, że realizacja przyłącza kanalizacyjnego wymaga szczegółowej analizy wysokościowej w aspekcie przekroczenia przyłącza wodociągowego budynku przy ul. [....] bądź miejskiej sieci wodociągowej DN 100 mm, co może się wiązać z odcinkową przebudową przyłącza wodociągowego lub sieci wodociągowej, a także z uzyskaniem zgód właścicieli nieruchomości, przez które będzie prowadzone przyłącze kanalizacyjne, jednak o udzielenie informacji technicznej o możliwości zasilania w wodę i odprowadzenia ścieków bytowych dla przedmiotowej inwestycji powinien zwrócić się do MPWiK obecny lub przyszły użytkownik terenu przedstawiając jego zagospodarowanie tj. lokalizację projektowanego budynku jednorodzinnego. Oznacza, to, że co do samej zasady istnieje możliwość podłączenia planowanego budynku do miejskiej sieci wodociągowo-kanalizacyjnej, natomiast szczegółowe rozwiązania techniczne, w tym także uzyskanie zgody właścicieli gruntów, przez które prowadzone będzie przyłącze kanalizacyjne, winno nastąpić w toku postępowania w sprawie wydania pozwolenia na budowę, co wynika z faktu, że postępowaniu w sprawie ustalenia warunków zabudowy nie przesądza się o konkretnej lokalizacji obiektu budowlanego, zaś z opinii MPWiK S.A w K. wynika, że szczegółowa informacja techniczna udzielona zostanie właśnie po przedłożeniu planu zagospodarowania terenu, w tym lokalizacji projektowanego budynku. Za takim stanowiskiem przemawia również to, że w myśl przepisu art. 34 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 z późn.zm.) elementem projektu budowlanego jest między innymi określenie sieci uzbrojenia terenu oraz sposobu odprowadzania lub oczyszczania ścieków.

Zaznaczyć także, że w załączniku nr 1 do zaskarżonej decyzji zostały także określone warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, w tym także wymagania w zakresie ochrony interesów osób trzecich. W tym względzie wskazano między innymi, że realizacja inwestycji nie może powodować ograniczenia w dopływie światła dziennego do pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi, jak również ograniczenia dostępu do drogi publicznej, czy też możliwości korzystania z wody, kanalizacji, energii elektrycznej i cieplnej oraz ze środków łączności. Zaskarżona decyzja zawiera zatem wskazanie, co do możliwości zaopatrzenia planowanej inwestycji w wodę i odprowadzenie ścieków, a jednocześnie nakłada na Inwestora obowiązek respektowania interesów osób trzecich. Kolegium Odwoławcze przywołało jednolite stanowisko prezentowane w tej materii przez sądy administracyjne przyjmujące, że ochrona osób trzecich w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy nie może być oceniana tak szeroko, jak w postepowaniu o pozwoleniu na budowę. Skoro zasada ochrony interesu prawnego osób trzecich wyrażona w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym znajduje konkretyzacje w Prawie budowlanym, to stosownie do wymogów tego prawa, obiekt budowlany należy projektować, budować i utrzymywać zgodnie z przepisami i w sposób zapewniający między innymi ochronę uzasadnionych interesów osób trzecich (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 grudnia 2007 r. sygn. akt IV SA/Wa 1958/07, opub. w Lex nr 420595; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 września 2008 r. sygn. akt IV SA/Wa 488/08, opub. w Lex nr 517960).

Wobec powyższego zarzuty podnoszone w tym zakresie, są zdaniem Kolegium Odwoławczego, przedwczesne, ponieważ odnoszą się do kolejnego etapu procesu inwestycyjnego, czyli postępowania w sprawie wydania pozwolenia na budowę.

Z powyższą decyzją nie zgodziła się D.J. zaskarżając ją do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Zaskarżonej decyzji zarzucił:

1) naruszenie przepisów prawa materialnego, a to art. 61 ust. 1 pkt 3 i ust. 5 ustawy z 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym polegające na jego błędnej interpretacji poprzez uznanie, że sam przebieg w bliskiej odległości sieci oznacza istnienie uzbrojenia wystarczającego dla zamierzenia budowlanego;

2) naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, a to:

- art. 138 § 1 pkt 1 i 2 i § 2 K.p.a. polegające na wydaniu decyzji utrzymującej w mocy decyzję organu l instancji mimo iż decyzja ta winna zostać uchylona i wydana powinna zostać decyzja odmawiająca ustalenia warunków zabudowy, względnie sprawa winna być przekazana organowi l instancji;

- art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. polegające na niewyjaśnieniu, czy istnieje wystarczające uzbrojenie dla zamierzenia budowlanego;

- art. 24 § 1 pkt 7 i art. 26 § 2 w związku z art. 26 § 3 K.p.a. polegające na błędnej interpretacji pierwszego przepisu i nie zastosowaniu art. art. 26 § 2 w związku z art. 26 § 3 K.p.a.

Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej oraz o zasądzenie kosztów postepowania.

Skarżąca podniosła w skardze, że organ odwoławczy w sposób lapidarny odniósł się w zaskarżonej decyzji do podnoszonego w odwołaniu zarzutu dotyczącego naruszenia przepisu art. 63 ust. 1 pkt 3 i ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W myśl tych przepisów jednym z wymogów ustalenia warunków zabudowy jest to, by uzbrojenie terenu, czyli w przedmiotowej sprawie sieć kanalizacyjna, musi istnieć lub być projektowaną, a jej wykonanie winno być zagwarantowane w drodze umowy zawartej między właściwą jednostką organizacyjną a inwestorem. Zdaniem strony skarżącej nie jest zatem wystarczającym stwierdzenie, że podłączenie projektowanego obiektu jest co do zasady możliwe, ponieważ "co do zasady" podłączenie obiektu do określonej sieci możliwe jest wszędzie, a przy tak elastycznym podejściu wymóg z art. 61 ust. 1 pkt 3 cyt. ustawy nie miałby sensu. Jeżeli zaś dysponent sieci informuje inwestora, że możliwość przyłączenia wymaga przeprowadzenia analizy technicznej i wskazuje na ewentualną konieczność przebudowy innej sieci, to, w ocenie skarżącej oznacza to, że brak jest dowodu na to, że odpowiednia infrastruktura istnieje. Dysponent sieci nie potwierdził również tego, by możliwe było wykonanie przyłącza do istniejącej sieci i wskazał na ewentualną konieczność przebudowy sieci, poprzedzonej zgodą właścicieli gruntów, przez które ta sieć przebiega. Tym samym, nie została potwierdzona gotowość przebudowy sieci, a co więcej wskazano na możliwą przeszkodę w takiej rozbudowie, wobec czego nie można przyjąć, że przesłanka z art. 61 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym została spełniona. W skardze podniesiono również, podobnie jak w odwołaniu od decyzji organu I instancji, że przedmiotowa sprawa powinna zostać rozpatrzona, zgodnie z art. 26 § 2 K.p.a., przez organ wyższego stopnia, ponieważ Gmina Miejska K. poprzez swojego przedstawiciela, który zarazem posiada kompetencję do rozpatrywania sprawy administracyjnej, składa wniosek o ustalenie warunków zabudowy dotyczący jej własnej nieruchomości i sama ten wniosek rozpatruje.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o jej oddalenie. Kolegium Odwoławcze po zapoznaniu się z treścią skargi nie podzieliło stanowiska skarżącej i w całości podtrzymało swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu zakwestionowanej decyzji. Wskazało, że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji odniosło się do podnoszonych w skardze zarzutów.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie "P.p.s.a.", uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu l instancji nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 P.p.s.a.). Sąd administracyjny ocenia jedynie legalność działania administracji, co oznacza, że zobowiązany jest zbadać, czy w czasie podejmowania danego aktu administracyjnego, organ administracji nie naruszył prawa.

Skarga jest zasadna, aczkolwiek nie wszystkie zawarte w niej argumenty uzasadniają uchylenie w sprawie obu decyzji organów administracji.

Nie jest zasadny zarzut polegający na naruszeniu w tej sprawie art. 24 i art. 26 K.p.a. Decyzja ustalająca warunki zabudowy, jaka została wydana w tej sprawie, nie dotyczy interesu majątkowego Prezydenta Miasta K. Decyzja ustalająca warunki zabudowy tylko pośrednio oddziałuje na interes majątkowy podmiotu, na rzecz którego wydaje się taką decyzję. Każda osoba, nawet nie będąca właścicielem nieruchomości, może złożyć wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla danej konkretnej nieruchomości. Jest to przede wszystkim decyzja deklaratoryjna, potwierdzająca określony sposób przyszłego zagospodarowania danego terenu w wyraźnym powiązaniu z otaczającą dany teren istniejącą zabudową. Decyzja ustalająca warunki zabudowy określa jedynie podstawowe parametry przyszłego i projektowanego zamierzenia inwestycyjnego na podstawie istniejącego zagospodarowania terenu w obszarze dokonywanej analizy oraz sposobu uzbrojenia tego terenu.

W tej sprawie – wbrew twierdzeniom skarżącej - Gminę Miasto K. nie można utożsamiać z Prezydentem Miasta K.

W skardze powołała się skarżąca na spełnienie przesłanki z art. 24 § 1 pkt 7 K.p.a., to znaczy na przypadek, w którym pracownik organu administracji prowadzący postępowanie administracyjne z udziałem osoby będącej stroną, która to strona pozostaje wobec tego pracownika w stosunku nadrzędności służbowej. Przesłanka ta w tej sprawie nie zachodzi. Nie ulega bowiem wątpliwości, że wniosek w tej sprawie złożyła Gmina Miasto K. , reprezentowana przez Zastępcę Dyrektora Wydziału Skarbu Miasta. Postępowanie zaś jako organ I instancji prowadził Prezydent Miasta K. , który jest przełożonym Dyrektora Wydziału Skarbu Miasta. Wbrew jednak temu, co podnosi się w skardze i co wynikałoby z wydanych w sprawie decyzji – Gmina Miasto K. nie miała w tym postępowaniu i nie ma odrębnego statusu strony. Umieszczenie zaś w rozdzielniku wydanych w sprawie decyzji informacji o doręczeniu decyzji wnioskodawcy – Zastępcy Dyrektora Wydziału Skarbu Miasta nie czyni jeszcze z Urzędu Miasta K. ani z Gminy Miasto K. strony w tej sprawie.

Zagadnienie związane ze złożeniem wniosku o wydanie decyzji przez gminę, której organ wykonawczy pełni jednocześnie funkcję organu administracyjnego I instancji od lat jest przedmiotem licznych sporów tak w doktrynie, jak i w orzecznictwie sądowym. Istota tych sporów sprowadza się do zagadnienia traktowania takiego wnioskodawcy (gminy) jako strony lub uznania, że gmina nie jest stroną w postępowaniu prowadzonym przez organ wykonawczy takiej gminy pełniący zarazem funkcje organu administracyjnego. W tym drugim przypadku organ administracyjny będący zarazem organem wykonawczym gminy może prowadzić postępowanie administracyjne, ale gmina nie ma charakteru strony. Takie stanowisko wyraża w tej kwestii skład orzekający w tej sprawie.

Należy ponadto stwierdzić, że wyłączenie organu administracji publicznej w zakresie nieprzewidzianym w przepisach prawa musi spowodować, że w miejsce pozbawionego kompetencji organu samorządu terytorialnego, dana jednostka samorządu staje się stroną w postępowaniu administracyjnym. Innymi słowy nie można w jednym postępowaniu pełnić obu funkcji jednocześnie – tzn. pełnić funkcji organu administracji i jednocześnie reprezentować strony będąc jej organem wykonawczym. Gdyby uznać stanowisko skarżącej za zasadne, to w tej sprawie wyłączenie Prezydenta Miasta K. jako organu administracji prowadziłoby do pozbawienia kompetencji tego organu jako organu I instancji. Tym samym w każdym przypadku, gdy wniosek o ustalenie warunków zabudowy składałaby Gmina Miasto K. , Prezydent Miasta K. nie posiadałby kompetencji do prowadzenia postępowania w sprawie ustalania warunków zabudowy. Ustawodawca czasami dostrzega taką kolizję i wówczas wprowadza stosowne zmiany. Przykładowo dodano ustawą z dnia 24 sierpnia 2007 r. zmieniającą ustawę o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. Nr 173, poz. 1218) art. 142 ust. 2 który stanowi, że w sprawach o zwrot wywłaszczonych nieruchomości, zwrot odszkodowania, w tym także nieruchomości zamiennej, oraz o rozliczeniach z tytułu zwrotu, w których stroną postępowania jest gmina lub powiat, prezydent miasta na prawach powiatu sprawujący funkcję starosty podlega wyłączeniu na zasadach określonych w rozdziale 5 działu I K.p.a. Podobne rozwiązanie wprowadzono w art. 124 ust. 8 ustawy o gospodarce nieruchomościami, dotyczącym spraw zezwolenia na czasowe zajęcie nieruchomości.

Należy podkreślić, że skoro ustawodawca w żadnym z przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r., poz. 647 z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie "u.p.z.p.", nie wprowadził ogólnej zasady wyłączania prezydenta miasta na prawach powiatu w sprawach, w których stroną stosunku materialno-prawnego jest gmina, to nie można przyjmować istnienie takiego wyłączenia jako zasady. Oczywiście nie oznacza to, że w określonych okolicznościach takie wyłączenie nie mogłoby mieć miejsca, ale Sąd w tej sprawie takich okoliczności nie dostrzega i sama skarżąca do chwili rozprawy nie podnosiła innych okoliczności uzasadniających zastosowanie art. 24 K.p.a.

Dopiero na rozprawie pełnomocnik skarżącej wskazał, że podstawy do wyłączenia winny również stanowić art. 24 § 1 pkt 1 i pkt 4 K.p.a. Sąd w tej sprawie nie dostrzega, aby i te podstawy uzasadniały przyjęcie poglądu skarżącej za zasadny. Sąd nie pomija okoliczności, że art. 24 § 1 pkt 1 K.p.a. dotyczy relacji między stroną a pracownikiem organu, a skoro w tej sprawie Gmina Miasto K. nie jest stroną – to stosowanie tego przepisu nie znajduje uzasadnienia.

Przyjmując jednak, że w istocie chodzi o stosunek prawny łączący pracownika Urzędu Miasta K. , który wydał (z upoważnienia Prezydenta Miasta K. ) decyzję w I instancji, a pracownikiem Urzędu miasta K. , który złożył wniosek w tej sprawie to należy stwierdzić, że nawet tak bardzo szeroko rozpatrując ta przesłankę (która w istocie powinna już stanowić przesłankę z art. 24 § 3 K.p.a.), to i tak nie jest ona zasadna. Sąd w tej sprawie nie dostrzega zależności lub istnienia stosunku prawnego mogącego mieć wpływ na pracownika Urzędu Miasta K. – Kierownika Referatu w Wydziale Architektury i Urbanistyki Urzędu Miasta K. , która to osoba z upoważnienia Prezydenta Miasta K. podpisała decyzję I instancyjną w związku z tym, że wniosek został złożony przez zastępcę dyrektora Wydziału Skarbu Miasta K. Między stanowiskami pełnionymi przez te osoby nie ma stosunku zależności, podległości lub innego łączącego te dwa stanowiska.

Ponadto art. 24 § 1 pkt 1 K.p.a. dotyczy sytuacji, gdy między pracownikiem organu prowadzącym postępowaniem a stroną występuje stosunek prawny mogący mieć wpływ na prawa lub obowiązki tego pracownika. Prezydent Miasta K. mimo, że jest pracownikiem Urzędu Miasta K. , to jednak w tym postępowaniu pełni funkcję organu, a nie pracownika. Analogicznie należy odnieść się do przesłanki wyłączenia z art. 24 § 1 pkt 4 K.p.a.

Mając powyższe na uwadze, w ocenie składu orzekającego w niniejszej sprawie prezydent miasta na prawach powiatu (Prezydent Miasta K. ), nie podlegał wyłączeniu na podstawie art. 24 K.p.a. ani tym bardziej art. 25 K.p.a. od orzekania w sprawach decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Okoliczność, że w tej sprawie wniosek złożyła Gmina Miasto K. nie stanowi także podstawy do wyłączenia pracownika Urzędu Miasta K. od załatwienia tej sprawy w imieniu Prezydenta Miasta K. W tym składzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w pełni podziela stanowisko zajęte, np. w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 11 września 2008 r., sygn. akt II SA/Rz 16/08, opub. w LEX nr 517957, zgodnie z którym "W sytuacji gdy o warunki zabudowy występuje jako inwestor gmina, której organ wykonawczy jest właściwy miejscowo do rozpatrzenia tego wniosku, z samego faktu zatrudnienia w urzędzie gminy (miasta) pracowników prowadzących postępowanie i wydających w imieniu organu wykonawczego decyzję, nie wynika nakaz ich wyłączenia od udziału w postępowaniu na zasadzie art. 24 § 3 k.p.a.".

Prezydent Miasta K. wydając w tej sprawie decyzję nie reprezentował Gminy Miasto K. , ale działał jako organ administracji publicznej, będąc zobowiązanym do stosowania zasady praworządności wraz z obowiązkiem obiektywnego i rzetelnego załatwiania sprawy.

Sąd kontrolując działanie organów administracji i nie będąc związany ani granicami skargi, ani zawartymi w sakrze zarzutami uznał, że zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja zostały wydane z naruszeniem prawa.

Zgodnie z art. 61 ust. 1 u.p.z.p., wdanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego, co w przypadku braku istnienia takiego uzbrojenia dla planowanego zamierzenia oznacza konieczność zagwarantowania w drodze umowy zawartej między właściwą jednostką organizacyjną a inwestorem wykonania uzbrojenia lub dodatkowego terenu;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 u.p.z.p., o której mowa w art. 88 ust. 1 u.p.z.p.;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

W tej sprawie warunek objęty w pkt 3 ww. przepisu nie został dochowany i to jest przyczyną uchylenia obu decyzji. W tym zakresie zarzuty skargi są zasadne.

Wniosek inwestora dotyczy ustalenia warunków w zakresie budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego z wbudowanym garażem. Stosownie do powołanego art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. warunkiem wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy jest zapewnienie, aby istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu było wystarczające dla zamierzenia budowlanego. Organy obu instancji uznały, że w zakresie sposobu zaopatrzenia w wodę i odprowadzania ścieków sanitarnych zapewnione jest wystarczające uzbrojenie terenu inwestycji. Sąd tego stanowiska nie podziela. W zgromadzonym materiale dowodowym (akta administracyjne sprawy, karta nr 6) znajduje się pismo Miejskiego Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji w K. S.A., które stanowi odpowiedź na pismo wnioskodawcy co do określenia możliwości zasilania w wodę i odprowadzania ścieków dla obszaru zamierzenia inwestycyjnego (działek nr ....przy ul. [....] w K. ). Z tego pisma nie wynika, aby dostawca ww. mediów (wody i odprowadzania ścieków) stwierdzał, że istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla przedmiotowego zamierzenia budowlanego. Co więcej z pisma tego wynika, że celem uzyskania informacji technicznej o możliwości zasilania w wodę i odprowadzania ścieków inwestor winien ponownie zwrócić się do MPWiK S.A. z przedstawieniem zagospodarowania tego terenu i lokalizacji projektowanego budynku jednorodzinnego. To zaś oznacza, że dysponent tych sieci w istocie nie stwierdził w tym piśmie (z daty 4 kwietnia 2013 r.) istnienia wystarczającego uzbrojenia terenu na potrzeby projektowanej inwestycji. Za takowe nie można stwierdzić opisu przebiegu sieci wodociągowej i sieci kanalizacyjnej, jak i warunków realizacji przyłącza kanalizacyjnego, które wymaga spełnienia dodatkowych przesłanek. Sam dostawca tych mediów wskazuje, że realizacja przyłącza kanalizacyjnego wymaga szczegółowej analizy wysokościowej w aspekcie przekroczenia przyłącza wodociągowego dla innego budynku lub sieci wodociągowej, a także może to wiązać się z odcinkową przebudową poprzez wykonanie etapu przyłącza wodociągowego bądź sieci wodociągowej i wymaga zgód właścicieli nieruchomości, przez które takie przyłącze kanalizacyjne miałoby być przeprowadzone.

Tak podane warunki realizacji przyłącza kanalizacyjnego wydają się potwierdzać, że teren działek nr [....] i [....] nie jest w taką sieć (kanalizacyjną) uzbrojony i nie można stwierdzić, czy takie uzbrojenie jest możliwe.

Przedsiębiorstwo zajmujące się dostawą wody i odprowadzaniem ścieków winno wyraźnie stwierdzić, czy istnieje możliwość dostawy wody dla projektowanej inwestycji i odbioru ścieków, a nie opisywać i to bardzo ogólnie ewentualne warunki odbierania ścieków nie podając, czy w ogóle możliwy jest takowy odbiór.

Tym samym należy stwierdzić, że skoro na datę wydawania w tej sprawie decyzji dostawca wody i odbiorca odpadów komunalnych nie gwarantował wystarczającego zakresu uzbrojenia terenu dla planowanego sposobu korzystania z przedmiotowego budynku – to nie została w tym zakresie spełniona przesłanka z art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. Ustalanie warunków zabudowy było przedwczesne i nieuzasadnione w okolicznościach tej sprawy.

Dokonując oceny prawidłowości ustalonych parametrów przedmiotowej inwestycji Sąd stwierdza, że w tym zakresie organy nie popełniły istotniejszych uchybień. Ustalono linię zabudowy dla projektowanej inwestycji obszernie wyjaśniając jej przebieg. Określono wskaźnik procentowy powierzchni zabudowy we przedziale 17,5 % do 28 % wyraźnie określając, że wskaźnik 28 % wynika ze średniej wielkości takiego wskaźnika na tym terenie, a skoro sam inwestor ograniczył zakres zajęcia terenu na cele budowy i we wniosku podał wskaźnik 17,5 %, to granice tolerancji wynoszą właśnie od 17,5 % do 28 %. W tej sprawie nie stanowiło istotniejszego naruszenia prawa wyznaczenie tego wskaźnika w takim przedziale procentowym. Określono wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej i liczbę miejsc parkingowych.

Ustalona została także szerokość elewacji frontowej na zasadach odmiennym niż ustalanie średniego wskaźnika w obszarze analizy. Wskaźnik ten ustalono w przedziale 14-15 metrów na podstawie § 6 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1588).

W ocenie Sądu dostatecznie wyjaśniono powody ustalenia tego wskaźnika w tym przedziale odnosząc go do zabudowy w najbliższym sąsiedztwie i dążąc do zachowania podobnej infrastruktury zabudowy. Tak ustalona szerokość tworzyć będzie ciąg zabudowy w powiązaniu z zabudowa na działkach nr nr [....] .Kolejny wskaźnik zabudowy – wysokość budynku ustalono w powiązaniu do średniego wskaźnika wysokości zabudowy na tym terenie.

Także geometria dachu została określona na podstawie istniejących układów połaci dachowych i ich rodzajów oraz kątów nachylenia tych połaci.

Rekapitulując należy stwierdzić, że zasadnie skarżąca zarzuciła w skardze naruszenie przez organy administracji w tej sprawie przepisów prawa materialnego, a to art. 61 ust. 1 pkt 3 i ust. 5 u.p.z.p. polegające na jego błędnej interpretacji poprzez uznanie, że sam przebieg w bliskiej odległości sieci oznacza istnienie uzbrojenia wystarczającego dla zamierzenia budowlanego. To naruszenie związane jest z niedostatecznym wyjaśnieniem stanu faktycznego przez organy administracji i pobieżnym ustaleniu zaistnienia tej przesłanki (tzn. uzbrojenia terenu) i tym samym stanowi to również naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, a to art. 7 K.p.a. i art. 77 § 1 K.p.a. polegające na niewyjaśnieniu, czy istnieje wystarczające uzbrojenie dla zamierzenia budowlanego. Organ odwoławczy zamiast wyjaśnić istnienie przesłanki dotyczącej wystarczającego uzbrojenia terenu powielił w tym zakresie ustalenia organu I instancji, a tym samym także niezasadnie zastosował art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. Nie zasługuje zaś na aprobatę zarzut skargi dotyczący naruszenia art. 24 § 1 pkt 7 i art. 26 § 2 w związku z art. 26 § 3 K.p.a. polegające na błędnej interpretacji pierwszego przepisu i nie zastosowaniu art. art. 26 § 2 w związku z art. 26 § 3 K.p.a. – co Sąd wykazał już w uzasadnieniu tego wyroku.

Takie naruszenia skutkowały, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a., koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji, ponieważ została ona wydana przedwcześnie.

Sąd jednak uchylił decyzje organu odwoławczego, a to dlatego, że do należytego załatwienia sprawy może być wystarczające przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego tylko przez organ II instancji. Przyczyni się do przyspieszenia postępowania bez uszczerbku dla zapewnienia należytych praw procesowych stronom i należytego ustalenia stanu faktycznego sprawy.

Stosownie do art. 141 § 4 P.p.s.a. ponownie rozpoznając sprawę organ odwoławczy winien uzupełnić materiał dowodowy w zakresie wskazanym w uzasadnieniu tego wyroku, a więc w zakresie istnienia możliwości dostawy wody i odprowadzania ścieków i stosownie do tych ustaleń załatwić sprawę w drodze decyzji administracyjnej.

O wstrzymaniu wykonywania orzeczono na podstawie art. 152 P.p.s.a.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 P.p.s.a. w związku z art. 205 § 2 P.p.s.a.