Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 376/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2015-06-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: uchylono decyzję II i I instancji
określono, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Magda Froncisz Sędziowie: WSA Aldona Gąsecka - Duda WSA Iwona Niżnik-Dobosz (spr.) Protokolant: st. ref. Urszula Czerwińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 czerwca 2015 r. sprawy ze skargi R. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 22 stycznia 2015 r., znak: [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana; III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącego R. S. kwotę 517 zł (pięćset siedemnaście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 22 stycznia 2015 r., znak [...] , Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. , działając na podstawie art. 52, art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1, art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 647 ze zm., dalej w skrócie "u.p.z.p."), rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588) oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. (t. jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 267, dalej w skrócie "K.p.a."), utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta K. z dnia 20 sierpnia 2014 r. nr [...] o ustaleniu warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn. "Zmiana sposobu użytkowania budynku garażu indywidualnego z przeznaczeniem na usługi, zlokalizowanego na działce nr [...] obr. [...] w K ".

Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym:

W dniu 22 stycznia 2014 r. do Wydziału Architektury i Urbanistyki Urzędu Miasta K. wpłynął wniosek J.B. w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla opisanego powyżej zamierzenia inwestycyjnego.

Teren określony we wniosku nie był objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, wobec czego przeprowadzono postępowanie na zasadach i w trybie przewidzianym w art. 59 i nast. ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

W toku postępowania uzyskano:

- opinię Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu w K. z dnia

4 marca 2014 r. znak: [...] w odniesieniu do terenów przyległych do pasa drogowego,

- opinię Wydziału Kształtowania Środowiska UMK z dnia 6 marca 2014 r., znak: [...] w zakresie ochrony środowiska,

- opinię Rady Dzielnicy IV Miasta K. wyrażoną w uchwale nr [...] z dnia 10 kwietnia 2014 r.

Organ I instancji ustalił, że spełnione zostały łącznie przesłanki wydania decyzji o warunkach zabudowy, o których mowa w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W związku z powyższym stwierdzono, iż:

1. co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu,

2. teren ma dostęp do drogi publicznej,

3. istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego,

4. teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, gdyż stanowi grunt oznaczony symbolami B i Bp – grunty wyłączone z klasyfikacji,

5. decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Decyzją z dnia 20 sierpnia 2014 r. nr [...] Prezydent Miasta K. orzekł o ustaleniu warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn. "Zmiana sposobu użytkowania budynku garażu indywidualnego z przeznaczeniem na usługi, zlokalizowanego na działce nr [...] obr. [...] w K".

W uzasadnieniu organ wskazał m.in., że w toku postępowania uwagi i zastrzeżenia do planowanej inwestycji wniósł R.S. , który podniósł, że nowy sposób użytkowania obiektu garażu położonego na działce nr [...] jest niedopuszczalny z tego względu, iż jest nie do pogodzenia z funkcją mieszkalną budynków sąsiednich, a prowadzona już obecnie w przedmiotowym garażu działalność w postaci serwisu samochodowego jest niezwykle uciążliwa.

W odniesieniu do ww. uwag, organ stwierdził, że przedmiotowe przedsięwzięcie zarówno pod względem funkcji w obszarze analizowanym, jak i formy, spełnia warunki określone w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz wymogi Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz.1588). Zgodnie z art. 56 w związku z art. 64 u.p.z.p., nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi.

Ponadto organ I instancji wskazał, że decyzja o warunkach zabudowy określa rodzaj inwestycji, parametry techniczne inwestycji oraz warunki, jakim winna odpowiadać inwestycja, wynikające z analizy urbanistyczno-architektonicznej oraz z przepisów odrębnych. Natomiast wszelkie zagadnienia techniczno-budowlane będą mogły być szczegółowo rozpatrywane dopiero na etapie odrębnego postępowania w/s udzielenia pozwolenia na budowę. Wtedy to bowiem bada się lokalizację danego obiektu pod kątem zgodności z przepisami techniczno-budowlanymi, w tym również przepisami dotyczącymi odległości, usytuowania obiektów od granic sąsiednich nieruchomości, przesłaniania i zacieniania, a także ustala się krąg stron postępowania, którego wyznacznikiem jest obszar oddziaływania obiektu.

Odwołanie od powyższej decyzji wniósł do SKO w K. R.S. , wskazując na naruszenie przepisów art. 61 ust. 1 pkt 1 i art. 59 ust. 2 w zw. z art. 59 ust. 3 pkt 2 u.p.z.p. oraz art. 7 i 77 K.p.a.

W uzasadnieniu podał, że istniejąca w obszarze analizowanym zabudowa w zakresie jej funkcji nie pozwala na ustalenie warunków zabudowy zgodnie z wnioskiem. Przedmiotowy garaż jest wykorzystywany na cele prowadzonej przez niego działalności gospodarczej z zakresu wulkanizacji i serwisowania samochodów. Działalność ta jest szczególnie uciążliwa dla właścicieli nieruchomości zlokalizowanej przy ul. [...] w K. , bowiem wiąże się z hałasem oraz gromadzeniem się odpadów na działce przy ul. [...] (smary, oleje). Taki sposób użytkowania nieruchomości jest niezgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego dla tego obszaru, którego WSA w Krakowie stwierdził nieważność, a który zakładał zakaz lokalizowania działalności uciążliwych dla mieszkańców, co powinno być wzięte przez organ orzekający przy wydawaniu decyzji.

Zaskarżoną w sprawie decyzją z dnia 22 stycznia 2015 r. znak [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. utrzymało mocy rozstrzygnięcie organu I instancji.

W uzasadnieniu organ odwoławczy zauważył, że celem postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy jest ocena, czy zamierzona przez inwestora zmiana zagospodarowania terenu (zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego), dla którego nie został uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, jest dopuszczalna. W sytuacji, gdy planowana inwestycja polega na zmianie sposobu użytkowania obiektu budowlanego bez wykonywania robót budowlanych, służących przystosowaniu go do nowej funkcji, bez zmiany cech zabudowy tj. gabarytów i formy architektonicznej istniejącego budynku, usytuowania linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu – tak jak ma to miejsce w rozważnej sprawie – w istocie poddawane analizie parametry architektoniczno-budowlane, o jakich mowa w powołanym rozporządzeniu, które w istniejącym obiekcie czy na terenie objętym inwestycją nie ulegają zmianie, stanowiąc już istniejący ład architektoniczny, nie mają znaczenia dla planowanej inwestycji.

W rozpoznawanej sprawie istotą ustaleń i analizy powinna być funkcja zabudowy i zagospodarowania terenu realizowana na nieruchomościach znajdujących się w obszarze analizowanym oraz rozstrzygnięcie czy w przypadku planowanej inwestycji można mówić o kontynuacji funkcji. Przez funkcję zabudowy i zagospodarowania terenu należy przy tym rozumieć, stosownie do § 2 pkt 2 rozporządzenia - sposób użytkowania oraz zagospodarowania terenu zgodny z przepisami odrębnymi.

Organ II instancji wskazał, że w treści sporządzonej w sprawie analizy urbanistyczno-architektonicznej ustalono, iż zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego w postaci garażu dwustanowiskowego na stację obsługi pojazdów w postaci stanowiska wymiany opon oraz diagnostyki pojazdów samochodowych do 3,5 t, z wydzieleniem jednego stanowiska do obsługi pojazdów o pow. 15m2 oraz stanowiska do obsługi maszyn o pow. 10m2 będzie stanowiła kontynuację funkcji dla zabudowy usługowej zlokalizowanej na dz. nr [...] , stąd też brak jest podstaw do kwestionowania zaistnienia kontynuacji funkcji.

Ponadto, podnoszona w odwołaniu okoliczność nielegalnej działalności na działce objętej wnioskiem nie znajduje odzwierciedlenia w znajdującej się w aktach sprawy decyzji Powiatowego inspektora Nadzoru budowlanego w K. - decyzji z dnia 14 czerwca 2012 r. nr [...] , mocą której umorzono postępowanie w sprawie zmiany sposobu użytkowania garażu dwustanowiskowego na działce nr [...] obr. [...] w K. przy ul. [...] bez zgody właściwego organu administracji architektoniczno-budowlanej, stąd zarzut odwołania w tym zakresie uznany został za nieuzasadniony.

W ocenie SKO również zarzuty odwołania w zakresie uciążliwości z uwagi na środowisko nie znajdują uzasadnienia w świetle załączonej do wniosku decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach z dnia 4.11.2011 r. znak [...] , gdzie stwierdzono, że zamierzenie objęte postępowaniem nie może być zaliczone do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko.

Skargę na powyższą decyzję złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie R.S. , wnosząc o uchylenie jej oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Skarżący podniósł zarzuty i argumentację, zgłaszane na etapie odwołania od decyzji organu I instancji. W jego ocenie, w sprawie doszło do bezprawnej faktycznej zmiany sposobu użytkowania garażu, który zgodnie z decyzją o pozwoleniu na budowę spełniać miał funkcję uzupełniającą dla zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, przed wszczęciem postępowania administracyjnego zakończonego wydaniem kwestionowanej decyzji. Ponadto, przyjęta w analizie architektoniczno-urbanistycznej zabudowa o funkcji podobnej – zakład lakierniczy – generuje znacznie mniejszą uciążliwość dla otoczenia niż omawiany w sprawie zakład wulkanizacyjny i mechaniki pojazdowej.

W odpowiedzi na skargę, organ administracji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

W myśl art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej w skrócie P.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w treści ustawy. Kryterium kontroli wykonywanej przez te sądy określa art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), stanowiący, że jest ona sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zatem kontrola sądów polega na zbadaniu, czy kwestionowana decyzja nie uchybia przepisom prawa materialnego lub procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy albo dającym podstawę do wznowienia postępowania bądź mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądy administracyjne – w myśl art. 134 § 1 P.p.s.a. rozstrzygają w granicach danej sprawy, nie będąc związanymi zarzutami i wnioskami skargi, a zatem oceniają legalność decyzji z urzędu.

Z brzmienia art. 145 § 1 P.p.s.a. wynika natomiast, że w przypadku, gdy Sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Cytowana regulacja prawna nie pozostawia zatem wątpliwości co do tego, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Zdaniem Sądu, skarga jest częściowo uzasadniona, Sąd wziął pod uwagę także uchybienia nie podniesione w skardze - w związku z czym zaskarżoną decyzję organu II instancji oraz poprzedzającą ją decyzję organu

I instancji należało uchylić.

Zgodnie z treścią art. 61 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 2012.647 ze zm.): " 1. Wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

2. Przepisów ust. 1 pkt 1 nie stosuje się do inwestycji produkcyjnych lokalizowanych na terenach przeznaczonych na ten cel w planach miejscowych, które utraciły moc na podstawie art. 67 ust. 1 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1.

3. Przepisów ust. 1 pkt 1 i 2 nie stosuje się do linii kolejowych, obiektów liniowych i urządzeń infrastruktury technicznej.

4. Przepisów ust. 1 pkt 1 nie stosuje się do zabudowy zagrodowej, w przypadku gdy powierzchnia gospodarstwa rolnego związanego z tą zabudową przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w danej gminie.

5. Warunek, o którym mowa w ust. 1 pkt 3, uznaje się za spełniony, jeżeli wykonanie uzbrojenia terenu zostanie zagwarantowane w drodze umowy zawartej między właściwą jednostką organizacyjną a inwestorem.

6. Minister właściwy do spraw budownictwa, lokalnego planowania i zagospodarowania przestrzennego oraz mieszkalnictwa określi, w drodze rozporządzenia, sposób ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego.

7. W rozporządzeniu, o którym mowa w ust. 6, należy określić wymagania dotyczące ustalania:

1) linii zabudowy;

2) wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu;

3) szerokości elewacji frontowej;

4) wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki;

5) geometrii dachu (kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych)".

W realizacji delegacji ustawowej, wyrażonej w art. 61 ust. 6 u.p.z.p., Minister Infrastruktury wydał w dniu 26 sierpnia 2003 r. rozporządzenie w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588, dalej jako "rozporządzenie"). Z treści § 3 powołanego rozporządzenia wynika, że w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. (§ 3 ust. 1 rozporządzenia). Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów (§ 3 ust. 2 rozporządzenia).

Zgodnie z § 9 rozporządzenia jak wyżej "1. Warunki i wymagania dotyczące nowej zabudowy i zagospodarowania terenu ustala się w decyzji o warunkach zabudowy, zawierającej część tekstową i graficzną.

2. Wyniki analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, zawierające część tekstową i graficzną, stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy.

3. Część graficzną decyzji o warunkach zabudowy oraz część graficzną analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, sporządza się na kopiach mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w czytelnej technice graficznej zapewniającej możliwość wykonywania ich kopii.

4. Część graficzną analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, sporządza się z uwzględnieniem nazewnictwa i oznaczeń graficznych stosowanych w decyzji o warunkach zabudowy".

Z powołanych regulacji prawnych wynika, że w ramach postępowania administracyjnego, prowadzonego z wniosku o ustalenie warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego, organy administracji zobligowane są do przeprowadzenia czynności, polegających w pierwszej kolejności na wyznaczeniu obszaru analizowanego, a w drugiej – na metodycznym porównaniu prawnie relewantnych parametrów projektowanej inwestycji z parametrami istniejącej zabudowy. Efektem tego porównania są wyniki analizy urbanistyczno-architektonicznej, zawierające część tekstową i graficzną, stanowiące załącznik do decyzji o warunkach zabudowy.

Prawidłowe, zgodne z prawem sporządzenie takiej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, na którym planowana jest inwestycja, pozwala na miarodajne stwierdzenie przez właściwy organ, czy planowana inwestycja spełnia wymogi "ładu przestrzennego".

Te zaś wymogi są konsekwencją przyjętej przez ustawodawcę w cytowanym wyżej art. 61 ust. 1 u.p.z.p. zasady dobrego sąsiedztwa, która uzależnia zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do istniejących, określonych cech zagospodarowania przestrzennego (por. "Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne", Komentarz pod red. Z. Niewiadomskiego, Warszawa 2006, str. 491).

Wykazanie zgodności projektowanego przedsięwzięcia z ładem przestrzennym terenu go otaczającego, a zatem dochowanie zasady dobrego sąsiedztwa jest warunkiem koniecznym dla wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, zaś jakiekolwiek wady w tym zakresie, podstawowym dla tego postępowania administracyjnego, muszą skutkować wadliwością takiej decyzji.

Sposób wyznaczenia obszaru analizowanego, określony w § 3 rozporządzenia, został powiązany z szerokością frontu działki, objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy. Zgodnie z § 2 pkt 5 rozporządzenia, przez front działki należy rozumieć część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę.

Odnosząc powyższe rozważania do okoliczności kontrolowanej sprawy, stwierdzić należy, że przeprowadzona przez organ I instancji analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p., usankcjonowana zaskarżoną decyzją organu II instancji, została przeprowadzona w sposób wadliwy, co uniemożliwia uznanie kwestionowanej skargą decyzji - za prawidłową.

W pierwszej kolejności zauważyć należy, że uzasadniony jest zarzut skargi podnoszący, iż właściwe w sprawie organy administracji publicznej - bez głębszego rozważenia i uzasadnienia - przyjęły, naruszając tym samym art. 107 § 3 k.p.a., że funkcja zakładu wulkanizacyjnego i mechaniki pojazdowej stanowi kontynuację funkcji, zdaniem tych organów podobnej, czyli funkcji istniejącego w sąsiedztwie zakładu lakierniczego.

Tymczasem skarżący w ramach postępowania administracyjnego konsekwentnie podnosił zarzuty, zgodnie z którymi, w jego przekonaniu, przyjęta w analizie architektoniczno-urbanistycznej zabudowa o funkcji podobnej w postaci zakładu lakierniczego - generuje znacznie mniejszą uciążliwość dla otoczenia, niż będący przedmiotem sprawy zakład wulkanizacyjny i mechaniki pojazdowej.

W związku z tym, właściwe w sprawie organy administracji publicznej powinny ten zarzut starannie i wszechstronnie rozważyć i precyzyjnie uzasadnić ustosunkowanie się do niego, a tymczasem w odniesieniu do rozważań w przedmiocie kontynuacji funkcji przez planowane zamierzenie, można stwierdzić, że ustalenia organu I i II instancji są blankietowe, ogólnikowe i arbitralne.

Organy powinny ustalić funkcję wiodąca dla terenu objętego granicami analizy urbanistyczno-architektonicznej a następnie zweryfikować, czy funkcja zakładu wulkanizacyjnego i mechaniki pojazdowej stanowi kontynuację funkcji, zdaniem tych organów podobnej, czyli funkcji istniejącego w sąsiedztwie zakładu blacharsko-lakierniczego - jako funkcji uzupełniającej i nieuciążliwej względem funkcji zasadniczej, wiodącej, którą wydaje się być funkcja zabudowy jednorodzinnej.

Tego typu rozważaniom mogły by pomóc m.in. ustalenia analizy urbanistyczno-architektonicznej, jednak przygotowana dla potrzeb sprawy analiza takich rozważań nie zawiera, co powinno być uzupełnione w ramach ponownie prowadzonego postępowania pierwszo-instancyjnego.

Sąd w tym zakresie nie może zastąpić organów administracji publicznej, gdyż w przypadku dokonania tych rozważań za organy administracji publicznej, Sąd zacząłby administrować w miejsce sprawowania wymiaru sprawiedliwości, co w obecnie obowiązującym stanie prawnym nie jest dopuszczalne i możliwe.

Organy administracji publicznej poza zakresem swoich szczegółowych rozważań pozostawiły kwestie miejsc parkingowych w sytuacji, w której potencjalne, hipotetyczne prowadzenie działalności gospodarczej w postaci zakładu wulkanizacyjnego i mechaniki pojazdowej generuje konieczność zapewnienia odpowiedniej ilości miejsc postojowych. Istniejące miejsca postojowe były przewidziane dla potrzeb zabudowy jednorodzinnej, a jak wynika z akt sprawy ta funkcja dalej ma być na przedmiotowej nieruchomości kontynuowana. W opinii Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu w K. z dnia 4 marca 2014 r. jest stwierdzenie z którego wynika, że organ opiniuje pozytywnie przedsięwzięcie, przy czym w decyzji o warunkach zabudowy należy ująć następujące warunki: "Inwestor we własnym zakresie, poza pasami drogowymi dróg publicznych, winien zrealizować, zapewnić miejsca postojowe dla zapewnienia prawidłowego funkcjonowania przedmiotowej inwestycji (k. [...] administracyjnych akt spray organu I instancji). Organy administracji publicznej ograniczyły się w tym przedmiocie jedynie do powtórzenia warunki wynikającego z pisma w/w ZIKIT w K.

Skład rozpoznający sprawę podziela stanowisko Naczelnego Sadu Administracyjnego w Warszawie wyrażone w odniesieniu do miejsc parkingowych w wyroku z dnia 12 października 2012 r., sygn. akt II OSK 812/11, zgodnie z którym: "Trafnie też Sąd I instancji zwrócił uwagę na treść pisma Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu w K. z dnia 22 stycznia 2010 r., z którego wynika m.in., że inwestor we własnym zakresie, poza pasami drogowymi dróg publicznych, powinien zrealizować miejsca postojowe dla zapewnienia prawidłowego funkcjonowania przedmiotowej inwestycji oraz wskazał, że inwestorka nie określiła zarówno ilości miejsc postojowych, jak i działki, na której mają być one usytuowane, a w decyzji o warunkach zabudowy organ I instancji powołał się jedynie na treść wskazanego wyżej pisma bez określenia ilości tych miejsc. Zgodnie natomiast z § 2 pkt 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. Nr 164, poz. 1589), ustalenia dotyczące obsługi w zakresie komunikacji i infrastruktury technicznej zapisuje się w szczególności poprzez określenie sposobu zaopatrzenia w wodę, energię elektryczną i cieplną, środki łączności, odprowadzania ścieków i gospodarowania odpadami, a także określenie dostępu do drogi publicznej oraz wymaganej ilości miejsc parkingowych. Wbrew zatem stanowisku organu odwoławczego, kwestia ilości wymaganych miejsc postojowych nie może być pozostawiona do rozstrzygnięcia na kolejnym etapie procesu inwestycyjnego, tj. postępowania w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę. O konieczności ustalenia ilości tych miejsc już w decyzji o warunkach zabudowy świadczy także treść § 18 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r., w sprawie warunków technicznych, w świetle którego, liczbę i sposób urządzenia miejsc postojowych należy dostosować do wymagań ustalonych w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, z uwzględnieniem potrzebnej liczny miejsc, z której korzystają osoby niepełnosprawne. Nie bez znaczenia dla ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji pozostaje zatem wymagający szczegółowego określenia zakres i rodzaj planowanych usług, w tym także w szczególności przewidywana ilość osób przebywających jednocześnie na terenie obiektu. Okoliczności te mogą mieć bowiem wpływ nie tylko na warunki parkowania pojazdów, ale również na ocenę zaspokojenia potrzeb w zakresie infrastruktury technicznej. (.....) Rodzaj i rozmiar planowanej działalności usługowej, które mają wpływ również na zakres obsługi komunikacyjnej, mają znaczenie dla oceny kontynuacji funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu. Zasada "dobrego sąsiedztwa", o której stanowi art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp i która ma gwarantować zachowanie ładu przestrzennego, oznacza bowiem konieczność dostosowania nowej zabudowy do wyznaczonych przez zastany w danym miejscu stan funkcji i cech dotychczasowej".

W związku z powyższym właściwe w sprawie organy powinny wziąć pod uwagę powyższe wskazania w przedmiocie wymogów treści decyzji o warunkach zabudowy w odniesieniu do miejsc postojowych. Kwestie te nie są zarazem obojętne dla wskaźnika zabudowy terenu.

Sąd zdecydował się na uchylenie decyzji organu I i II instancji z uwagi na to, że decyzja organu II instancji została wydana z naruszeniem w/w przepisów postępowania administracyjnego, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy w przedmiocie rozstrzygnięcia problemu kontynuacji funkcji ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. W związku z tym, zgodnie z wymogami zasady dwuinstancyjności i zasadą czynnego udziału strony na każdym etapie postępowania administracyjnego, sprawa powinna wrócić do organu I instancji.

Sąd zauważa, że analiza urbanistyczno-architektoniczna stanowiąca podstawę w zakresie materiału dowodowego do wydania decyzji o warunkach zabudowy wraz z załącznikami jest sporządzona z naruszeniem art. 7 w zw. z art. 77 k.p.a. Podmiot sporządzający analizę architektoniczno-urbanistyczną uzasadnia dopuszczalność zmiany przeznaczenia garażu i usytuowania w nim działalności usługowej, m.in. tym, że konkretnie w miejscu planowanego zamierzenia tzn. na działce nr [...] , tj. na terenie nieruchomości przy ul. [...] działa firma "samochody – stacja obsługi, mechanicy". Autor analizy wskazuje bowiem: " Według powszechnie dostępnej informacji (Internet) : - na terenie nieruchomości ul. [...] działa firma "samochody – stacja obsługi, mechanicy" - na terenie nieruchomości ul. [...] działa firma "samochody – blacharstwo, lakiernictwo"(k. [...] akt administracyjnych organu I instancji). Tymczasem skarżący podnosi w odwołaniu do SKO w K. i skardze do WSA w Krakowie, że "kuriozalne wręcz natomiast jest powoływanie się przez autora analizy urbanistycznej na nielegalne działanie zakładu, którego rzekomo planowanego powstania dotyczy postępowanie jako okoliczność, która pozwala ustalić, że w obrębie badanego obszaru tego typu działalność istnieje".

Właściwe w sprawie organy administracyjne nie dostrzegły tej sprzeczności w w/w analizie i nie ustosunkowały się do niej wprost, co powoduje uzasadnione wątpliwości co do prawidłowości i zgodności z prawdą materialną ich innych ustaleń.

W drugiej kolejności zauważyć należy, że organy administracji publicznej nieprecyzyjnie wskazują, pozostawiając te kwestie w sferze domysłu adresatów decyzji i Sądu, gdzie znajduje się a przede wszystkim ile mierzy front działki. Należy zatem przyjąć, że front działki znajduje się od strony ul. [...] . Brak jednoznacznego wskazania szerokości frontu działki rodzi jednak niepewność co do prawidłowości wyznaczenia obszaru analizowanego. Skoro przepis § 3 ust. 2 w/w rozporządzenia wymaga, aby granice tego obszaru obejmowały odległość nie mniejszą niż trzykrotna szerokość frontu działki, nie mniejszej jednak niż 50 metrów, nie sposób bez określenia szerokości frontu wiążąco przyjąć, co stanowiło podstawę wyznaczenia takich, a nie innych granic obszaru analizowanego. Z akt sprawy wynika, że teren objęty analizą nie ma kształtu koła, jest wyraźnie owalny i obejmuje większy teren niż to wynika z w/w standardu obowiązującego prawa.

Organy winny mieć przy tym na uwadze, że "o ile co do zasady, samo wyznaczenie granic obszaru analizowanego w odległości większej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem jest dopuszczalne, to przyjmuje się, że niedopuszczalne jest takie wyznaczanie obszaru analizowanego, które niejako zmierza do "poszukiwania" obiektów budowlanych, które dadzą podstawę do uzasadnienia planowanego zamierzenia inwestycyjnego w parametrach określonych we wniosku" (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia

10 grudnia 2013 r., sygn. akt II SA/Kr 610/13). Uwagi te powinny być uwzględnione przy ponownym sporządzaniu w/w analizy.

Takie jak powyżej opisane, arbitralne działanie organu I i II instancji doprowadziło do naruszenia art. 6, art. 7 w zw. z art. 77, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a. w stopniu mogącym mieć znaczenie dla rozpatrzenia sprawy. Naruszenie zasady praworządności działania administracji publicznej polegające w kontrolowanej sprawie na działaniu wskazującym podstawę prawną, ale zarazem naruszającym tę podstawę prawną wskutek niedokładnego wyjaśnienia wszystkich faktycznych okoliczności sprawy, prowadzi jednocześnie do naruszenia zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa oraz ich kultury prawnej (art. 8 k.p.a.)

Wskazane naruszenia prawa powszechnie obowiązującego mają wpływ na sposób rozpatrzenia sprawy, gdyż kwestia prawidłowo ustalonej i zarazem uzasadnionej kontynuacji istniejącej funkcji zabudowy w terenie przez zamierzony, planowany obiekt, którego warunki zabudowy są ustalane - stanowi fundamentalne zagadnienie podczas formułowania treści decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.

Z tego powodu, iż wskazane wady postępowania wyjaśniającego mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy i mogły skutkować nieprawidłowościami w zakresie podstaw koniecznych dla ustalenia warunków i wymogów zabudowy, Sąd uznał za konieczne wyeliminowanie z obiegu prawnego obu zaskarżonych decyzji z uwagi na powinność zachowania zasady dwuinstancyjności postępowania, zasady prawdy materialnej, obiektywnej i zasady czynnego udziału strony na każdym etapie postepowania administracyjnego.

Organy właściwe w sprawie obowiązane są uwzględnić ocenę prawną i zalecenia Sądu w dalszym postępowaniu (art. 153 p.p.s.a.).

Mając powyższe na uwadze, Sąd w pkt I sentencji wyroku uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.). Jak w pkt II sentencji Sąd orzekł na podstawie art. 152 P.p.s.a. O kosztach, jak w pkt III sentencji, Sąd orzekł na podstawie art. 200 P.p.s.a.