Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt I SA/Po 777/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2021-03-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6073 Opłaty adiacenckie oraz opłaty za niezagospodarowanie nieruchomości w zakreślonym terminie
Hasła tematyczne: Gospodarka gruntami
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 84 § 1
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 4 pkt 11, art. 98a ust. 1, art. 98a ust. 1b, art. 146 ust. 1a, art. 156 ust. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 65
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - t.j.
article: § 36 ust. 1
journal: Dz.U. 2004 nr 207 poz 2109
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego
article: art. 106 § 3, art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Waldemar Inerowicz Sędziowie Sędzia WSA Karol Pawlicki (spr.) Sędzia NSA Włodzimierz Zygmont po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 05 marca 2021 r. sprawy ze skargi E.F.P., P. P., A. K., S. J. i Ł.J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej oddala skargę.


UZASADNIENIE

Burmistrz Gminy [...] decyzją z [...] marca 2020 r. ustalił E. P., P. P., A. K., S. J. i Ł. J. opłatę adiacencką w wysokości [...] zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości położonej w D. , oznaczonej nr geodezyjnym [...], w wyniku podziału geodezyjnego zatwierdzonego ostateczną decyzją z dnia [...] października 2017 r.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z [...] maja 2020 r., na podstawie m.in. art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 256 – dalej: "K.p.a."), uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. W ocenie Kolegium zawarte w operacie sporządzonym w przedmiotowej sprawie informacje nie pozwalają na weryfikację czy analizowane przez rzeczoznawcę nieruchomości są rzeczywiście podobne do siebie. Nie dają także możliwości ustalenia dlaczego biegły przyjął takie, a nie inne nieruchomości do porównania. Zdaniem Kolegium, doprecyzowania wymaga opis przyjętej cechy rynkowej w postaci lokalizacji. Rzeczoznawca winien wskazać jakie konkretnie przymioty cechują wyznaczone stany (przeciętny, dobry, bardzo dobry). Jednocześnie w ponownie prowadzonym postępowaniu przy uzupełnianiu wyceny należy wziąć pod uwagę, że, jak podali odwołujący, przez nieruchomość nr ewid. [...] przebiega gazociąg. W ww. zakresie operat wymaga zatem poprawienia i uzupełnienia.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Burmistrz Miasta i Gminy [...] decyzją z [...] lipca 2020 r., na podstawie m.in. art. 98a ust. 1 i 1a, art. 148 ust. 1-3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 65 ze zm. – dalej: "u.g.n.") oraz art. 104 § 1 i art. 107 § 1 K.p.a. ustalił według przysługujących udziałów opłatę adiacencką z tytułu wzrostu wartości nieruchomości położonej w miejscowości D., oznaczonej numerem geodezyjnym [...] w związku z podziałem geodezyjnym zatwierdzonym ostateczną decyzją Burmistrza Miasta i Gminy w [...] z [...] października 2017 r. w następujący sposób:

- solidarnie małżeństwu S. i Ł. J. w kwocie [...]zł według udziału w prawie własności nieruchomości w wysokości [...] części,

- solidarnie małżeństwu P. P. i E.P. w kwocie [...]zł według udziału w prawie własności nieruchomości w wysokości [...] części,

- A. K. w kwocie [...]zł według udziału w prawie własności nieruchomości w wysokości [...] części.

Organ wyjaśnił, że w dniu [...] czerwca 2020 r. rzeczoznawca złożyła pisemnie informacje ustosunkowując się do kwestii wskazanych przez Kolegium. Biegła wskazała, że na rynku lokalnym obejmującym teren gminy [...] w badanym okresie tj. od stycznia 2018 r. do dnia wyceny zanotowano [...] transakcji nieruchomościami podobnymi do wycenianej. Z uwagi na niewielką liczbę transakcji na rynku lokalnym dokonano poszerzenia rynku o rynki porównywalne do analizowanego, przyjmując jako rynek regionalny teren woj. W.. Do analizy wybrano nieruchomości podobne do wycenianej ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania i inne cechy wpływające na wartość; przyjęto działki o powierzchni powyżej [...] ha.

Biegła wyjaśniła, że zastosowana przy wycenie metoda korygowania ceny średniej polega na określaniu wartości rynkowej wycenianej nieruchomości na podstawie zbioru co najmniej kilkunastu nieruchomości reprezentatywnych przyjętych do porównań, które to nieruchomości były przedmiotem transakcji sprzedaży. Jako nieruchomości reprezentatywne rozumie się nieruchomości, które były przedmiotem obrotu rynkowego, charakteryzujące się w szczególności podobieństwem co do rodzaju i przeznaczenia w planie miejscowym. Do określenia wartości rynkowej nieruchomości należy dochodzić w drodze korekty średniej ceny rynkowej uzyskanej z tego zbioru, współczynnikami przypisanymi odpowiednim cechom rynkowym nieruchomości. Do opisu cechy lokalizacji biegła wskazała, że wyróżniono trzy stany: przeciętna, dobra, bardzo dobra. Przeciętna oznacza położenie na obszarze nie wyróżniającym się na tle danego rynku, położenie takie cechuje niski poziom atrakcyjności rynkowej. Przymiotem lokalizacji dobrej jest średni poziom atrakcyjności rynkowej, a bardzo dobrej jest wysoka bądź wybitnie wysoka atrakcyjność obszaru; może to być ciesząca się wyjątkowym zainteresowaniem strefa miejska, dzielnica, znaczący ciąg komunikacyjny itp. Biegła wyjaśniła, że występujący na działce nr [...] gazociąg, przebiega wraz ze strefą ochronną przez teren przeznaczony w miejscowym planie jako tereny zieleni naturalnej, łąk i rowów, wobec czego nie powoduje ograniczeń w korzystaniu z nieruchomości, i nie wpływa na jej wartość.

W odwołaniu od powyższej decyzji E. P., P. P., A. K., S. J. i Ł. J. zarzucili naruszenie:

1. prawa materialnego:

- art. 98a ust. 1, 1a i 3 u.g.n. oraz § 3 ust. 2, § 4 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie szczegółowych zasad wyceny nieruchomości oraz zasad i trybu sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. z 2004 r., Nr 207, poz. 2109 ze zm. – dalej: "rozporządzenie z 21 września 2004 r.") poprzez ich błędne zastosowanie, a polegające na uznaniu, iż dokument sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego spełnia wymogi określone dla operatu szacunkowego co do formy, treści i metod wyceny,

- art. 98a ust. 1b u.g.n. poprzez pominięcie i akceptację określenia wartości po podziale jako jednej nieruchomości składającej się z kilku działek gruntu, podczas gdy nowelizacja przywołanego przepisu wprost stanowi, że wartość nieruchomości przyjmuje się jako sumę wartości działek możliwych do samodzielnego zagospodarowania wchodzących w skład nieruchomości podlegającej podziałowi,

- art. 98a ust. 1 i 1a u.g.n. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i oparcie zaskarżonej decyzji na wadliwym operacie szacunkowym i piśmie z [...] czerwca 2020 r. biegłej rzeczoznawcy,

- § 4.1 rozporządzenia z 21 września 2004 r. poprzez brak rozpoznania liczbowego wymiaru wpływu cechy położenia nieruchomości na jej wartość,

- art. 153 ust. 1 u.g.n. poprzez porównanie działek o zupełnie innych walorach, ze zlekceważeniem wymogu korygowania cen ze względu na cechy różniące nieruchomości podobne do nieruchomości wycenianej,

2. przepisów postępowania administracyjnego mających istotny wpływ na podjętą decyzję:

- art. 77 § 1, art. 7, art. 8, art. 75 § 1, art. 80 K.p.a. poprzez złamanie zasady prawdy materialnej i niewyjaśnienie wszystkich okoliczności faktycznych, co doprowadziło do niewłaściwej subsumcji wyżej opisanych przepisów prawa materialnego,

- art. 107 § 1 K.p.a. poprzez przekroczenie zasady swobodnej oceny dowodów oraz nie ustosunkowanie się w uzasadnieniu decyzji do dowodów i faktów, które były podstawą wydanego rozstrzygnięcia,

3. błąd w ustaleniach faktycznych polegający na braku uwzględnienia w operacie działki nr [...] powstałej po podziale działki nr [...],

4. błąd w ustaleniach faktycznych polegający na wliczeniu do wartości opłaty adiacenckiej działek przyjętych na drogi publiczne oraz działek z przeznaczeniem w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego pod urządzenia elektroenergetyczne, [...] działki pod tereny zieleni naturalnej i łąk i [...] działki częściowo pod tereny parkingów, tereny rowów, sportu i rekreacji,

5. błąd w ustaleniach faktycznych co do wartości opłaty adiacenckiej skutkujący przyjęciem zawyżonej kwoty jako podstawy ustalenia opłaty.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] września 2020 r. utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

Przedmiotem postępowania odwoławczego jest ponowne rozpoznanie sprawy administracyjnej rozstrzygniętej decyzją organu pierwszej instancji.

Po dokonaniu oceny operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego Kolegium stwierdziło, że operat jest prawidłowy i tym samym wystarczający dla rozstrzygnięcia rozpoznawanej sprawy. Biegła w piśmie z [...] czerwca 2020 r. wyjaśniła, w jaki sposób nastąpił dobór nieruchomości podobnych. Rzeczoznawca majątkowy doprecyzował także opis i gradację cechy "lokalizacja" oraz odniósł się do kwestii gazociągu przebiegającego na działce nr [...], uznając że okoliczność ta nie ma wpływu na wycenę wobec faktu, iż przebiega on przez teren oznaczony w planie jako tereny zieleni naturalnej, łąk i rowów. Wartość rynkową nieruchomości przed podziałem, jak i po podziale biegła dokonała w podejściu porównawczym metodą korygowania ceny średniej. Ze względu na cel wyceny i rodzaj szacowanej nieruchomości przyjęto obszar rynku regionalnego. Zakres przedmiotowy analizy ograniczono do transakcji nieruchomościami gruntowymi niezabudowanymi. Wartość nieruchomości przed dokonanym podziałem geodezyjnym rzeczoznawca majątkowy ustalił na kwotę [...]zł. Z kolei po dokonanym podziale biegła ustaliła wartość poszczególnych działek. Łączna wartość wydzielonych działek stanowi kwotę [...]zł. Różnica wartości nieruchomości gruntowej przed i po podziale geodezyjnym wyniosła [...] zł, a zatem opłata adiacencka wynosi 30% tej kwoty, tj. [...] zł.

Zdaniem Kolegium operat szacunkowy w niniejszej sprawie został przez rzeczoznawcę sporządzony z zachowaniem należytej staranności, w sposób jasny i przejrzysty oraz z uwzględnieniem wymogów rozporządzenia z 21 września 2004 r. Kolegium nie podzieliło zarzutów strony dotyczących operatu szacunkowego. Wbrew twierdzeniom strony wartość nieruchomości po podziale biegła ustaliła jako sumę wartości poszczególnych działek, które powstały w wyniku podziału (vide: tabela strona 4 operatu szacunkowego).

Nadto rzeczoznawca majątkowy przedstawił opis cechy "lokalizacja" i jego gradację, a w tabelach dotyczących wyceny poszczególnych działek przedstawił zakres współczynników korygujących cenę średnią, a następnie w kolejnej tabeli przedstawił obliczenie sumy współczynników korygujących, co odpowiada przepisom rozporządzenia z 21 września 2004 r.

W ocenie Kolegium nie jest zasadny zarzut, jakoby biegły zlekceważył wymóg korygowania cen ze względu na cechy różniące nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej.

Kwestia wyceny działki nr [...] omówiona została w operacie szacunkowym na stronie [...]. Działka ta przeznaczona została na drogi wewnętrzne, a nie drogi publiczne jak piszą odwołujący, wobec czego rzeczoznawca majątkowy wycenił przedmiotową działkę prawidłowo z uwzględnieniem § 36 ust. 1 rozporządzenia z 21 września 2004 r. Na drogę publiczną zgodnie z decyzją o podziale z [...] października 2017 r. przeznaczona została wyłącznie działka nr [...] i powierzchni tej działki rzeczoznawca majątkowy nie uwzględnił w wycenie zgodnie z art. 98 u.g.n. Zdaniem organu aby można było mówić o skutku, jaki przewiduje art. 98 ust. 1 u.g.n., z decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości musi wynikać, że z nieruchomości zostały wydzielone działki pod drogi publiczne - pod drogi publiczne, a nie jedynie pod drogi jako ciąg komunikacyjny, który nie ma charakteru publicznego.

Z kolei działka nr [...] przy powierzchni [...] ha posiada wartość [...] zł, co biorąc pod uwagę wartość innych działek potwierdza, że rzeczoznawca majątkowy uwzględnił, iż działka ta przeznaczona jest w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego pod tereny zieleni, parkingów, tereny rowów oraz sportu i rekreacji.

W skardze z [...] listopada 2020 r. E. P. oraz P. P., A. K., S. J. i Ł. J., reprezentowani przez pełnomocnika, wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, przekazanie sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia, przeprowadzenie dowodu z załączonych dokumentów na okoliczności, o których mowa w uzasadnieniu pisma. Ponadto skarżący wnieśli o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Zaskarżonej decyzji zarzucono:

1. naruszenie prawa materialnego:

- art. 98a ust. 1 i 1a i ust. 3 u.g.n. oraz § 3 ust. 2, § 4 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie szczegółowych zasad wyceny nieruchomości oraz zasad i trybu sporządzania operatu szacunkowego poprzez ich błędne zastosowanie, a polegające na uznaniu, że dokument sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego oraz jego pismo z [...] czerwca 2020 r. spełnia wymogi określone dla operatu szacunkowego, co do formy, treści i metod wyceny,

- art. 98a ust. 1b u.g.n. poprzez jego pominięcie i akceptację określenia wartości nieruchomości po podziale jako jednej nieruchomości składającej się z kilku działek gruntu, podczas gdy nowelizacja przywołanego przepisu wprost stanowi, że wartość nieruchomości przyjmuje się jako sumę wartości działek możliwych do samodzielnego zagospodarowania wchodzących w skład nieruchomości podlegającej podziałowi,

- art. 98a ust. 1 i 1a w związku z art. 175 ust. 1 u.g.n. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i oparcie zaskarżonej decyzji na wadliwym operacie szacunkowym oraz piśmie rzeczoznawcy z dnia sporządzonym dnia [...] czerwca 2020 r. w oparciu o błędne założenia,

- § 4.1 rozporządzenia z 21 września 2004 r. poprzez brak rozpoznania liczbowego wymiaru wpływu cechy położenia nieruchomości na jej wartość,

- art. 153 ust. 1 u.g.n. poprzez porównanie działek o zupełnie innych walorach ze zlekceważeniem wymogu korygowania cen ze względu na cechy różniące nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej,

2. naruszenie przepisów postępowania administracyjnego mających istotny wpływ na podjętą decyzję:

- art. 77 § 1 K.p.a., art. 7 K.p.a., 8 k.p.a., 75 § 1 K.p.a., art. 80 K.p.a. poprzez złamanie zasady prawdy materialnej i niewyjaśnienie wszystkich okoliczności faktycznych, co doprowadziło do niewłaściwej subsumcji wyżej opisanych przepisów prawa materialnego,

- art. 107 § 1 K.p.a. poprzez przekroczenie zasady swobodnej oceny dowodów oraz nie ustosunkowaniu się w uzasadnieniu decyzji do dowodów i faktów, które były podstawą wydanego rozstrzygnięcia,

3. błąd w ustaleniach faktycznych polegający na uwzględniania w operacie szacunkowym oraz piśmie rzeczoznawcy z [...] czerwca 2020 r. działki nr [...], powstałej po podziale działki [...] jako działki skarżących, w sytuacji, gdy działka ta z mocy prawa przeszła na własność Gminy [...],

4. błąd w ustaleniach faktycznych polegający na wliczeniu do wartości opłaty adiacenckiej działek przejętych na drogi publiczne (działka nr [...]) oraz działek z przeznaczeniem w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego pod urządzenia elektroenergetyczne i gazowe,

5. błąd w ustaleniach faktycznych polegający na wyliczeniu wzrostu wartości działki nr [...] do wartości opłaty adiacenckiej, gdy tymczasem wartość tej działki uległa znacznemu zmniejszeniu ze względu na jej przeznaczenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego pod tereny zieleni i działka częściowo pod tereny parkingów, tereny rowów, sportu, rekreacji,

6. błąd w ustaleniach faktycznych co do wartości opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości po podziale, skutkujący przyjęciem zawyżonej kwoty jako podstawy ustalenia opłaty adiacenckiej.

Do skargi dołączono dokumentację dotyczącą złożonego przez skarżących wniosku do Starosty [...] o przyznanie odszkodowania.

Odpowiadając na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Pismem procesowym z [...] grudnia 2020 r. strona skarżąca podtrzymała zarzuty skargi. Do pisma załączono m.in. zawiadomienie Starosty [...] z [...] grudnia 2020 r. o zebraniu pełnego materiału dowodowego w sprawie o ustalenie odszkodowania dotyczącego działki [...], kopię wyciągi z operatu szacunkowego dotyczącego działki [...].

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie wyjaśnić należy, że sprawa została rozpoznana przez Sąd na posiedzeniu niejawnym, na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.).

Materialnoprawną podstawę wydania zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy u.g.n. Zgodnie z art. 4 pkt 11 u.g.n. przez opłatę adiacencką należy rozumieć opłatę ustaloną w związku ze wzrostem wartości nieruchomości spowodowanym budową urządzeń infrastruktury technicznej z udziałem środków Skarbu Państwa, jednostek samorządu terytorialnego, środków pochodzących z budżetu Unii Europejskiej lub ze źródeł zagranicznych niepodlegających zwrotowi, albo opłatę ustaloną w związku ze scaleniem i podziałem nieruchomości, a także podziałem nieruchomości.

Na podstawie art. 98a ust. 1 u.g.n. jeżeli w wyniku podziału nieruchomości dokonanego na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego, który wniósł opłaty roczne za cały okres użytkowania tego prawa, wzrośnie jej wartość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może ustalić, w drodze decyzji, opłatę adiacencką z tego tytułu. Stawki procentowe opłaty adiacenckiej ustala rada gminy, w drodze uchwały, w wysokości nie większej niż 30% różnicy wartości nieruchomości. Ustalenie opłaty adiacenckiej może przy tym nastąpić w terminie 3 lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne. Wartość nieruchomości przed podziałem i po podziale określa się według cen na dzień wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej. Stan nieruchomości przed podziałem przyjmuje się na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, a stan po podziale przyjmuje się na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne, przy czym nie uwzględnia się części składowych nieruchomości (art. 98a ust. 1b u.g.n.).

Ustawodawca wskazuje zarazem w art. 98a ust. 1a u.g.n., że ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić, jeżeli w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale nieruchomości stało się prawomocne, obowiązywała uchwała rady gminy, o której mowa w art. 98a ust. 1 u.g.n. Do ustalenia opłaty adiacenckiej przyjmuje się stawkę procentową obowiązującą w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale nieruchomości stało się prawomocne.

Z powyższego wynika, że pozytywnymi przesłankami ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na skutek jej podziału, są: 1) zatwierdzenie podziału nieruchomości decyzją ostateczną; 2) wzrost wartości nieruchomości wywołany podziałem nieruchomości; 3) obowiązywanie uchwały rady gminy ustalającej stawkę procentową opłaty adiacenckiej z tytułu podziału nieruchomości. Przesłanką negatywną jest natomiast upływ 3 lat od dnia, kiedy decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna.

Na gruncie badanej sprawy bezspornym jest, że na mocy decyzji z [...] października 2017 r. Burmistrz Miasta i Gminy [...] zatwierdził projekt podziału nieruchomości położonej w obrębie D. składającej się z działki nr [...] o pow. [...] ha stanowiącej własność skarżących. Wskutek podziału powstały działki o nr ewid. od [...] do [...], z czego [...] działek budowlanych niezabudowanych, [...] działka przeznaczona po urządzenia elektroenergetyczne, [...] działki pod tereny zieleni naturalnej i łąk, [...] pod tereny parkingów, tereny rowów, tereny sportu i rekreacji[...] działka przeznaczona pod drogę.

W uchwale Rady Miejskiej [...] z [...] sierpnia 2008 r. Nr [...] w sprawie ustalenia wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej (Dz. Urz. Woj. Wlkp. z 2008 r. Nr 162, poz. 2762), w § 1 ustalono stawkę procentową opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku jej podziału na 30% różnicy wartości nieruchomości przed i po podziale. Uchwała niewątpliwie obowiązywała tak w dacie wydania decyzji zatwierdzającej podział części nieruchomości, jak i w dacie, gdy decyzja ta stała się ostateczna. Postępowanie w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej zostało także wszczęte w grudniu 2019 r., a więc przed upływem trzech lat od dnia, kiedy stała się ostateczna decyzja podziałowa.

Kolejną z podstawowych przesłanek do ustalenia opłaty adiacenckiej jest wzrost wartości nieruchomości. Dowodem w tym zakresie jest operat szacunkowy, sporządzony przez biegłego rzeczoznawcę. Po dokonaniu oceny operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego w zaskarżonej decyzji Kolegium stwierdziło, że operat ten jest prawidłowy i tym samym wystarczający dla rozstrzygnięcia rozpoznawanej sprawy.

Zasadniczymi zarzutami strony skarżącej jest kwestia wzrostu wartości nieruchomości na skutek jej podziału. Zarzuty strony dotyczyły w tym zakresie prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego, który stanowił podstawę wyceny nieruchomości, a następnie ustalenia opłaty adiacenckiej i dokonania błędnej jego oceny przez organ. Skarżący nie zgadzają się z kwotą opłaty, gdyż ustalenie jej zostało dokonane w oparciu o wadliwie sporządzony operat szacunkowy oraz pismo rzeczoznawcy z [...] czerwca 2020 r.

Sąd wyjaśnia, że dla prawidłowego ustalenia wysokości opłaty adiacenckiej istotne znaczenie ma określenie wartości nieruchomości zarówno przed dokonaniem jej podziału, jak i po jego dokonaniu, bo dopiero porównanie tych wartości pozwala ustalić, czy podział nieruchomości spowodował wzrost jej wartości, a w konsekwencji - czy zachodzi przesłanka do nakładania opłaty (por. wyrok NSA z 28 października 2016 r., I OSK 3075/14, LEX nr 2168075, wyrok NSA z 1 grudnia 2017 r., I OSK 516/16 – wszystkie orzeczenia dostępne na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Wzrost wartości nieruchomości podzielonej przyjmowany za podstawę do ustalenia opłaty adiacenckiej nie może być efektem jakichkolwiek innych okoliczności poza wymienionymi w przepisie art. 98a ust. 1 u.g.n. (por. wyrok NSA z 4 kwietnia 2017 r., I OSK 1758/15). Podstawę dla ustaleń organu w tym zakresie stanowi opinia rzeczoznawcy majątkowego, zawierająca analizę rynku nieruchomości, z której wynikać winno, że na skutek dokonanego podziału nieruchomości doszło do zwiększenia jej atrakcyjności, a w konsekwencji również wartości.

Podkreślić należy, że operat szacunkowy jest w zasadzie jedynym i obligatoryjnym dowodem w sprawie o ustalenie opłaty adiacenckiej na podstawie art. 98a ust. 1 u.g.n. Wycena nieruchomości jest zadaniem wymagającym wiedzy specjalnej, którą nie dysponują organy administracji publicznej. Dlatego też, ustawodawca w art. 146 ust. 1a w zw. z art. 98a ust. 1 u.g.n. powierzył szacowanie wartości gruntów rzeczoznawcom majątkowym, którzy w myśl art. 156 ust. 1 u.g.n. sporządzają swoją opinię w postaci operatu szacunkowego. Ocena dowodu z operatu szacunkowego zbliżona jest do oceny dowodu z opinii biegłego, bowiem pełni podobną rolę (art. 84 § 1 K.p.a., por. wyrok NSA z 1 czerwca 2017 r., I OSK 2311/15). Nie oznacza to jednak, że jest on wyłączony spod oceny organu administracji, prowadzącego postępowanie, w którym ma on być podstawą ustaleń faktycznych. Do oceny operatu szacunkowego, tak jak każdego innego dowodu, ma zastosowanie art. 80 K.p.a., który nakazuje organowi administracji oceniać, czy dana okoliczność została udowodniona na podstawie całokształtu materiału dowodowego oraz art. 7 K.p.a., który nakazuje podjąć wszelkie kroki niezbędne do dokładnego ustalenia stanu faktycznego, a także art. 77 § 1 K.p.a., który nakłada na organ administracji obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Z powołanych przepisów wynika, że organ administracji winien wyczerpująco ocenić operat szacunkowy, zaś w razie jakichkolwiek wątpliwości, co do jego prawidłowości podjąć działania zmierzające do usunięcia tych wątpliwości. Jedynym ograniczeniem w wyborze tych działań, stawianym przez ustawodawcę, jest zakaz zastąpienia innym dowodem dowodu z operatu szacunkowego w zakresie ustalenia wartości nieruchomości. Zarówno organy administracji, jak i sądy rozpoznające sprawę mają zatem obowiązek ocenić dowodową wartość operatu szacunkowego na podstawie art. 80 K.p.a. Oceny takiej dokonuje się pod tzw. względem formalnym, co obejmuje badanie, czy operat został sporządzony i podpisany przez uprawnioną osobę, czy zawiera wymagane przepisami prawa elementy, czy jest logiczny i kompletny, nie zawiera niejasności, pomyłek, braków.

W orzecznictwie akcentuje się, że organ prowadzący postępowanie nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego (por. wyrok NSA z 28 maja 2013 r., I OSK 2430/11, wyrok NSA z 16 września 2016 r., I OSK 2938/14). Ocena mocy i wartości dowodowej operatu szacunkowego, dokonywana przez organ administracyjny nie może bowiem wkraczać w zakres objęty tzw. wiedzą specjalistyczną biegłego (por. wyrok NSA z 8 lutego 2018 r., I OSK 2023/17). Nie oznacza to jednak, że organ, a następnie sąd administracyjny, nie mogą analizować treści operatu pod kątem precyzji sformułowań i użycia właściwych pojęć, kompletności i spójności oraz logicznego i przekonującego uzasadnienia (por. wyrok WSA w Szczecinie z 11 stycznia 2018 r., II SA/Sz 1294/17). W wyroku o sygn. akt II OSK 746/17 z 12 grudnia 2017 r. NSA stwierdził, że należy odróżnić ocenę wiarygodności dowodowej operatu szacunkowego od oceny prawidłowości tego operatu, która należy do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych, zgodnie z art. 157 ust. 1 u.g.n. Podważenie metody wyceny, prawidłowości zastosowanych w operacie szacunkowym współczynników korygujących, czy przyjętych nieruchomości do porównania mogłoby nastąpić w ramach oceny dokonywanej przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych na podstawie art. 157 ust. 1 i 1a u.g.n. Jeżeli strona miała zastrzeżenia co do rzetelności i prawidłowości wykonania przez rzeczoznawcę majątkowego operatu szacunkowego, to mogła skorzystać z możliwości oceny operatu przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych w celu skontrolowania prawidłowości sporządzenia tego operatu. O taką zaś ocenę może wystąpić każdy, gdyż przepis art. 157 u.g.n. nie ogranicza strony postępowania w możliwości zwrócenia się do organizacji zawodowej rzeczoznawców z wnioskiem o dokonanie oceny kwestionowanego operatu (por. wyrok NSA z 9 stycznia 2014 r., I OSK 1459/12).

Jak wynika z akt rozpoznawanej sprawy, skarżący z tej możliwości nie skorzystali. Nie można także przyjąć, że obowiązek taki obciąża każdorazowo organ, w sytuacji gdy strona kwestionuje operat, zwłaszcza nie przedkładając żadnego opracowania konkurencyjnego, ograniczając się do własnych zarzutów i argumentów. O potrzebie zewnętrznej weryfikacji operatu, o jakiej mowa w art. 157 ust. 1 u.g.n., decyduje nie żądanie strony, lecz powstanie po stronie organu uzasadnionych wątpliwości, co do prawidłowości jego sporządzenia (por. wyrok NSA z 23 czerwca 2016 r., II OSK 2600/14).

Sąd orzekający w sprawie podziela stanowisko organów, że operat szacunkowy został sporządzony zgodnie z wymogami formalnymi określonymi w rozporządzeniu z 21 września 2004 r. oraz nie zawiera wad prowadzących do stwierdzenia naruszenia przepisów u.g.n. Operat szacunkowy sporządzony został w sposób prawidłowy i zawiera informacje niezbędne przy dokonywaniu wyceny nieruchomości, tj. wskazuje przedmiot i zakres wyceny, podstawy prawne opracowania operatu, opis i określenie stanu nieruchomości, wskazanie przyjętej metody i podejścia (art. 154 ust. 1 u.g.n.). Rzeczoznawca określił wagę poszczególnych cech rynkowych rzutujących na wartość nieruchomości przed podziałem jak i po podziale, jak i określił zakres współczynników korygujących.

W celu oszacowania wartości przedmiotowej nieruchomości rzeczoznawca majątkowy zastosował podejście porównawcze, metodę korygowania ceny średniej.

Strona skarżąca zakwestionowała wycenę działki nr [...], która przeznaczona została na drogi wewnętrzne. Kwestia ta omówiona została w operacie szacunkowym na stronie [...]. Działka ta przeznaczona została na drogi wewnętrzne, a nie drogi publiczne jak podnosili skarżący, wobec czego rzeczoznawca majątkowy wycenił przedmiotową działkę prawidłowo, z uwzględnieniem § 36 ust. 1 rozporządzenia z 21 września 2004 r. Na drogę publiczną zgodnie z decyzją o podziale z [...] października 2017 r. przeznaczona została wyłącznie działka nr [...] i powierzchni tej działki rzeczoznawca majątkowy nie uwzględnił w wycenie zgodnie z art. 98 u.g.n. Zatem aby można było mówić o skutku, jaki przewiduje art. 98 ust. 1 u.g.n., z decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości musi wynikać, że z nieruchomości zostały wydzielone działki pod drogi publiczne - pod drogi publiczne, a nie jedynie pod drogi jako ciąg komunikacyjny, który nie ma charakteru publicznego (por. wyrok WSA w Łodzi z 5 marca 2020 r., sygn. akt II SA/Łd 877/19, Lex nr 2945427).

Nie znajdują uzasadnienia twierdzenia skarżących, że do porównania rzeczoznawca przyjął nieruchomości niebędące nieruchomościami podobnymi względem nieruchomości wycenianych. Rzeczoznawca majątkowy przedstawił opis cechy "lokalizacja" i jego gradację i w tabelach dotyczących wyceny poszczególnych działek przedstawił zakres współczynników korygujących cenę średnią, a następnie w kolejnej tabeli przedstawił obliczenie sumy współczynników korygujących, co odpowiada przepisom rozporządzenia z 21 września 2004 r. W ocenie Sądu nie jest zasadny zarzut podnoszący, że biegły zlekceważył wymóg korygowania cen ze względu na cechy różniące nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej.

W piśmie z [...] czerwca 2020 r. rzeczoznawca majątkowy odniósł się do kwestii przebiegu gazociągu przez działkę nr [...] uznając, że okoliczność ta nie ma wpływu na wycenę wobec faktu, iż przebiega on przez teren oznaczony w planie jako tereny zieleni naturalnej, łąk i rowów.

W ocenie Sądu prawidłowo Kolegium uznało w zaskarżonej decyzji, że operat szacunkowy w niniejszej sprawie został przez rzeczoznawcę sporządzony z zachowaniem należytej staranności, w sposób jasny i przejrzysty oraz z uwzględnieniem wymogów rozporządzenia z 21 września 2004 r. Operat ten jest spójny, logiczny i czytelny w zakresie określenia rodzaju nieruchomości przyjętych do porównania, czynników wpływających na kształtowanie cen transakcyjnych, korekty cen nieruchomości przyjętych do porównania ze względu na cechy różniące nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej. Autorka operatu szacunkowego zawarła w opinii dostatecznie szczegółowy opis nieruchomości przyjętych do porównania, jak również opis cech, które miały znaczenie przy wycenie. Jak oceniło Kolegium, tak sporządzony operat jest w pełni wiarygodnym dowodem, pozwalającym na ustalenie wzrostu wartości nieruchomości.

Jednocześnie Sąd wyjaśnia, że subiektywne przekonanie strony, że wskazana w operacie szacunkowym wartość nieruchomości jest zbyt wysoka, nie świadczy jeszcze o wadliwości operatu szacunkowego (por. wyrok NSA z 18 czerwca 2019 r., sygn. II OSK 2046/17, dostępny na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Zdaniem Sądu brak jest podstaw do kwestionowania merytorycznej wartości operatu szacunkowego, zwłaszcza w sytuacji, gdy został on sporządzony zgodnie z regułami, o których mowa w u.g.n. i rozporządzeniu, a skarżący nie przedstawili przeciwdowodu, który ustalenia poczynione przez rzeczoznawcę poddawałby w wątpliwość. W ocenie Sądu treść operatu jest logiczna i kompletna, a wycena została należycie uzasadniona.

W ocenie Sądu organy dokonały oceny operatu szacunkowego jako dowodu z uwzględnieniem przepisów postępowania, art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Dowód ten nie budzi zastrzeżeń Sądu z punktu widzenia fachowości, zgodności z prawem, staranności i przeprowadzonych wyliczeń. W oparciu o taki dowód zasadnym było dokonanie kluczowych ustaleń faktycznych w sprawie.

Odnosząc się do wniosku strony skarżącej o przeprowadzenie dowodu z załączonych dokumentów do skargi oraz pisma procesowego wyjaśnić należy, że na podstawie art. 106 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm. – dalej: "P.p.s.a.") w postępowaniu przed wojewódzkim sądem administracyjnym dopuszczalne jest przeprowadzenie uzupełniającego dowodu z dokumentów, nadto tylko w sytuacji, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania sądowego. Sąd zauważa, że procedura dotycząca ustalenia odszkodowania dotyczącego działki [...], znana była organom, bowiem w aktach administracyjnych rozpatrywanej sprawy znajduje się dokumentacja w tym zakresie (k. [...], k. [...] akt adm.). Sąd wyjaśnia, że odszkodowanie za przejęty grunt przeznaczony pod drogi publiczne, przyznawane jest w odrębnym postępowaniu i dlatego nie można o nim rozstrzygać w postępowaniu zmierzającym do ustalenia opłaty adiacenckiej, ponieważ obydwa postępowania, zgodnie z przepisami u.g.n., są od siebie odrębne i niezależne.

Reasumując Sąd uznał, że zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem, bowiem nie narusza prawa materialnego oraz wskazanych w skardze przepisów postępowania.

Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 151 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.