Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 3293/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-10-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 155, art. 104
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 27 października 2021 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Roman Ciąglewicz Sędziowie: sędzia NSA Robert Sawuła (spr.) sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak po rozpoznaniu w dniu 27 października 2021 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B.B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 lipca 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 2448/17 w sprawie ze skargi B. B. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zmiany decyzji ostatecznej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 12 lipca 2018 r., VII SA/Wa 2448/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny (powoływany dalej jako: WSA) w Warszawie oddalił skargę B. B. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (MWINB) z [...] sierpnia 2017 r., nr [...], w przedmiocie odmowy zmiany decyzji ostatecznej. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Jak wynika z ustaleń sądu wojewódzkiego, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla [...] (PINB lub organ I instancji) decyzją z [...] września 2013 r. (źródłowa lub nakazowa decyzja) nakazał B. B., jako zarządcy budynku przy ul. [...] w W., usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości w stanie technicznym tego budynku poprzez: 1) naprawę uszkodzonych tynków na elewacjach i naprawę gzymsów, 2) uszczelnienie rynien, rur spustowych, pasów pod i nadrynnowych oraz wymianę na nowe w miejscach wystąpienia znacznej korozji, 3) wymianę obróbek blacharskich, 4) wykonanie remontu balkonów, 5) uzupełnienie ubytków cegieł na kominach wraz z naprawą spękanych tynków, 6) naprawę nieszczelnego pokrycia dachowego, 7) wymianę spróchniałych ław kominiarskich na nowe, 8) wymianę pionów i poziomów kanalizacyjnych na nowe, zgodnie z obowiązującymi przepisami budowlanymi i wyposażenie instalacji w klapy zwrotne, 9) wymianę stropu drewnianego pomiędzy ostatnią kondygnacją użytkową a poddaszem na nowy, 10) podwyższenie balustrad balkonowych do wysokości 110 cm w celu doprowadzenia do stanu zgodnego z § 298 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, 11) wymianę skorodowanych elementów zabezpieczeń przed odpadającymi tynkami zamontowanych na elewacji frontowej na nowe, 12) wymianę instalacji zimnej i ciepłej wody oraz centralnego ogrzewania. Obowiązek należało wykonać w terminie 18 miesięcy od dnia, kiedy decyzja stanie się ostateczna.

Kolejno wskazano, że decyzją z [...] lutego 2015 r. organ I instancji, na wniosek B. B., zmienił źródłową decyzję w części dotyczącej terminu wykonania nakazanych robót w ten sposób, że obowiązki określone tą decyzją należało wykonać w terminie 24 miesięcy licząc od dnia, kiedy decyzja zmieniająca stanie się ostateczna. Decyzja z [...] lutego 2015 r. stała się ostateczna 2 marca 2015 r., przeto nałożone obowiązki należało wykonać do 2 marca 2017 r.

Dalej w wyroku VII SA/Wa 2448/17 przywołano, że 13 czerwca 2017 r. B. B. wystąpiła ponownie o przedłużenie terminu wykonania obowiązków określonych źródłową decyzją o kolejne 24 miesiące, a PINB decyzją nr [...] z [...] czerwca 2017 r. odmówił zmiany decyzji nakazowej, zmienionej uprzednio decyzją z [...] lutego 2015 r. Organ powiatowy odmowę uzasadnił tym, że termin wykonania obowiązku został już raz zmieniony na wniosek zobowiązanej, a kolejny wniosek został złożony po upływie terminu wyznaczonego we wcześniejszych decyzjach.

B. B. wniosła odwołanie od powyższej decyzji organu I instancji.

MWINB powołaną na wstępie decyzją z [...] sierpnia 2017 r. utrzymał w mocy decyzję organu powiatowego o odmowie zmiany własnej decyzji ostatecznej.

W wyroku przywołano argumentację organu odwoławczego, który zauważył, że decyzja wydana na podstawie art. 66 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. 2018, poz. 1202 ze zm., uPb) może być jedynie zmieniona w zakresie terminu wykonania nałożonego obowiązku. W ocenie MWINB nie jest jednak możliwa zmiana decyzji w kwestii dotyczącej terminu w sytuacji, gdy termin ten już upłynął, zmiana decyzji w części dotyczącej terminu byłaby – zdaniem organu II instancji – zatem możliwa do czasu upływu terminu na wykonanie robót. Z chwilą, gdy upłynął termin do wykonania obowiązków nałożonych decyzją ostateczną, zmiany decyzji w oparciu o 155 K.p.a. – zdaniem organu wojewódzkiego – nie można już dokonać.

Następnie sąd pierwszej instancji wskazał, że w skardze na w/w decyzję B. B. wniosła o jej uchylenie w całości i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu skarżąca podała, że PINB od 2010 do końca roku 2013 miał siedzibę w przedmiotowym budynku na jego VI i III piętrze oraz na parterze. Wskazała, że 31 października 2012 r. budynek został zwrócony współwłaścicielom. Współwłaścicielami nieruchomości w niewielkich udziałach byli m. in. M. M. i E. D. Na dzień sporządzenia skargi współwłaścicielem w 0,0017 udziału w nieruchomości, nabytego od M. M., jest adw. R. N., przebywający w areszcie. Wyszczególnione przez nadzór budowlany szkody nie powstały w okresie po 2012 r., a znacznie wcześniej, a więc w okresie, kiedy instytucje państwowe zajmowały budynek. Szkody – zdaniem skarżącej – powstały poprzez działanie organów administracji państwowej lub poprzez zaniechanie czynności konserwujących. Hipotetyczna naprawa tych szkód jest przedmiotem roszczenia ze strony Prezydenta [...], który domaga się zwrotu kosztów naprawy tych szkód. Fakt ich istnienia jest dowodem na to, iż roszczenie tego organu nie jest zasadne i jest swoistym zabezpieczeniem dowodów w sprawie. Ponadto PINB działa jednoosobowo z pełnomocnictwa Prezydenta [...], który żąda naprawy szkód przy jedoczesnym żądaniu zapłaty za ich naprawy, jakie podobno wykonał sam. Taka sytuacja rażąco narusza zaufanie obywatela do administracji państwowej. Z 12 punktów wymienionych w nakazie wykonane zostały już punkty: 2, 4, 6 (w miarę możliwości), 8, 10, 11 oraz punkt 12. Jednocześnie w punkcie 1 odkute zostały luźne części tynku. W punkcie 9 nakazu usunięte zostało zagrożenie zawalenia się tego stropu poprzez skuteczne i profesjonalne podstemplowanie, a szkody na tym stropie ujawniły się dopiero po wyprowadzeniu się nadzoru budowlanego, który te pomieszczenia zajmował, i po usunięciu podwieszonych sufitów w tych pomieszczeniach. Wszystkie pozostałe niewykonane naprawy zostały tak zabezpieczone, że usunięte zostały jakiekolwiek zagrożenia dla mienia i życia. Fakt istnienia współwłaścicieli, takich jak M. M. i inni, "powoduje konieczność zabezpieczenia destrukcyjnego działania państwa", w razie konieczności przedstawienia tych dokumentów na rozprawie przed Komisją Weryfikacyjną. Naprawy mające charakter kosmetyczny mogą być wykonane dopiero po prawomocnym uregulowaniu stanu prawnego własnościowego.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie.

Opisanym na wstępie wyrokiem WSA w Warszawie oddalił skargę.

W motywach tego orzeczenia sąd wojewódzki podkreślił, że celem decyzji wydanej na podstawie przepisów art. 66 uPb jest doprowadzenie obiektu budowlanego do należytego stanu technicznego oraz użytkowania przez usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, tak by zapewnić bezpieczne funkcjonowanie obiektu.

Zdaniem sądu pierwszej instancji w rozpoznawanej sprawie strona nie wykazała by istniał słuszny jej interes w dalszym opóźnianiu przywrócenia obiektu budowlanego do stanu technicznego zgodnego z przepisami techniczno-budowlanymi, który przeważałby nad ważnym z punktu widzenia interesu publicznego zapewnieniem należytego użytkowania obiektów budowlanych. Sam fakt wystąpienia przez inny podmiot wobec współwłaścicieli budynku na drogę sądową z roszczeniami o zwrot nakładów poniesionych na zwróconą nieruchomość, nie uzasadnia dalszego utrzymywania tego budynku w nieodpowiednim stanie technicznym do czasu zakończenia postępowań sądowych. Od zwrotu nieruchomości skarżącej upłynęło już ponad 6 lat, a od nałożenia na skarżącą obowiązku doprowadzenia budynku do prawidłowego stanu technicznego prawie 5 lat, wobec czego już sam upływ czasu i brak wykonania przez skarżącą napraw określonych w postanowieniu o nałożeniu obowiązków, niewątpliwie ma wpływ na pogorszenie stanu budynku. W ocenie tegoż sądu utrzymywanie obiektu dłużej w nieodpowiednim stanie technicznym, do czasu zakończenia wskazywanych przez skarżącą postępowań sądowych, którego to terminu nie można określić w najbliższej przyszłości, a które mogą trwać i wiele lat, może doprowadzić do dalszej degradacji obiektu budowlanego i stanu, w którym będzie on stwarzał zagrożenie dla ludzi lub mienia.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła B. B. – reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika – zaskarżając to orzeczenie w całości.

Zaskarżonemu wyrokowi strona skarżąca kasacyjnie zarzuca:

a) naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 66 ust. 1 pkt 1-4 uPb w zw. z art. 155 K.p.a. poprzez ustalenie, że po upływie terminu do wykonania obowiązków nałożonych decyzją wydaną na jego podstawie nie jest możliwa zmiana decyzji w oparciu o art. 155 K.p.a.;

- nadto mające wpływ na rozstrzygnięcie sprawy naruszenie przepisów postępowania

b) art. 141 § 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2018, poz. 1302 ze zm., Ppsa) poprzez nie odniesienie się w uzasadnieniu wyroku do wskazywanych przez skarżącą okoliczności wykonania większości robót nałożonych na nią przez PINB,

c) art. 3 § 1 i 2 Ppsa w zakresie, w jakim sąd nie skontrolował naruszeń prawa dokonanych przez organ, tj. art. 155 K.p.a. poprzez ustalenie, że nie zaistniały przesłanki do zmiany ostatecznej decyzji, pomimo iż zgodziła się na to strona, przepisy szczególne się temu nie sprzeciwiały, a przemawiał za tym zarówno słuszny interes strony, jak i interes społeczny,

d) art. 151 Ppsa przez oddalenie skargi, pomimo jej zasadności, poprzez zaakceptowanie w toku kontroli sądowej naruszeń dokonanych przez organy,

e) "145 § 1 Ppsa ust. 1" poprzez nieuchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia pomimo istnienia ku temu przesłanek.

Wskazując na te zarzuty strona skarżąca kasacyjnie wnosi o:

uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania lub rozpoznanie skargi przez Naczelny Sąd Administracyjny,

rozpoznanie sprawy na rozprawie,

zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania wg norm przepisanych,

jednocześnie z uwagi na wolę osobistego udziału skarżącej, jak również biorąc pod uwagę fakt, że skarżąca na stale mieszka za granicą, zaś w kraju przebywa jedynie okresowo, wniesiono o wyznaczenie rozprawy we wskazanych enumeratywnie terminach.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podnosi się, że skarżąca wykazała, iż za zmianą decyzji nakazowej przemawia nie tylko jej słuszny interes, lecz również interes społeczny. Strona sukcesywnie wykonuje nałożone na nią obowiązki, pozostała do wykonania tylko część z nich, do kwestii tej sąd wojewódzki się nie odniósł w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Sąd ten skonstatować miał, że z chwila upływu terminu do wykonania obowiązków nałożonych decyzją na podstawie art. 66 ust. 1 uPb, zmiany decyzji nakazowej nie można już dokonać w trybie art. 155 K.p.a. W sytuacji, gdy skarżąca, po latach zaniedbań m. in. organów administracji publicznej zajmujących budynek przy ul. [...] w W., w tym organu I instancji, dokonała kosztem uszczuplenia własnych oszczędności wielu napraw i remontu, sytuacja, w której odmawia się jej wydłużenie terminu do dokonania ostatnich napraw jest oczywiście sprzeczna z jej słusznym interesem. Konsekwencją tego jest bowiem możliwość nałożenia na skarżącą sankcji administracyjnych, co może skutkować pozbawieniem środków na prowadzenie dalszych remontów. Strona podjęła szereg czynności zabezpieczających budynek, obecnie nie zachodzić ma stan zagrażający życiu lub zdrowiu ludzi.

MWINB w piśmie procesowym z 11 sierpnia 2021 r. oświadczył, że nie żąda rozprawy. Pełnomocnik strony skarżącej kasacyjnie w piśmie procesowym z 17 sierpnia 2021 r. oświadczył, że strona ta nie wyraża zgody na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym, a nie ma możliwości uczestnictwa w tzw. rozprawie zdalnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 (Dz. U. 2019, poz. 2325 ze zm.) Ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W myśl art. 174 Ppsa, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Zarządzenie Przewodniczącej Wydziału II Izby Ogólnoadministracyjnej NSA o skierowaniu – na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 uCOVID-19 – sprawy do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym, w pierwszej kolejności obligowało Sąd do zbadania dopuszczalności rozpoznania niniejszej sprawy na tego rodzaju posiedzeniu, zwłaszcza że w piśmie procesowym pełnomocnika skarżącej z 17 sierpnia 2021 r. wniesiono o przeprowadzenie rozprawy. Zgodnie z art. 15zzs4 ust. 1-3 uCOVID-19: "W okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich w sprawach, w których strona wnosząca skargę kasacyjną nie zrzekła się rozprawy lub inna strona zażądała przeprowadzenia rozprawy, Naczelny Sąd Administracyjny może rozpoznać skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, jeżeli wszystkie strony w terminie 14 dni od dnia doręczenia zawiadomienia o zamiarze skierowania sprawy na posiedzenie niejawne wyrażą na to zgodę. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w składzie trzech sędziów" (ust. 1), "W okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich wojewódzkie sądy administracyjne oraz Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadzają rozprawę przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, z tym że osoby w niej uczestniczące nie muszą przebywać w budynku sądu, chyba że przeprowadzenie rozprawy bez użycia powyższych urządzeń nie wywoła nadmiernego zagrożenia dla zdrowia osób w niej uczestniczących" (ust. 2), "Przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów" (ust. 3). W ocenie Sądu zachodzi – w świetle także treści pisma pełnomocnika skarżącej kasacyjnie – ten ostatni przypadek uzasadniający rozpoznanie przedmiotowej sprawy na posiedzeniu niejawnym.

Należy mieć na względzie, że w pierwotnej wersji uCOVID-19 zamieszczono przepis art. 15 zzs ust. 6, z którego treści wynikało, że w okresie stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 "nie przeprowadza się rozpraw ani posiedzeń jawnych", z wyjątkiem rozpraw i posiedzeń jawnych w sprawach określonych w art. 14a ust. 4 i 5 tej ustawy, określonych mianem "pilnych". Uchylenie przepisów art. 14a i art. 15zzs uCOVID-19 nastąpiło jednocześnie z dodaniem do tej ustawy m. in. przywołanych wyżej regulacji zawartych w jej art. 15 zzs4 ust. 2 i 3. Sens takiego działania ustawodawcy sprowadza się zatem do tego, że istniejący stan epidemii ogłoszony z powodu COVID-19 (co jest okolicznością notoryjną) nie stanowi aktualnie przeszkody m. in. do działania przez Naczelny Sąd Administracyjny w niniejszej sprawie na posiedzeniu niejawnym. Dodanie w uCOVID-19 przepisów art. 15 zzs4 ust. 2 i 3 nakazuje rozważyć, czy przewidziane w tych przepisach rozwiązania – wobec niewątpliwie utrzymującego się stanu epidemii COVID-19, powinny mieć zastosowanie w stosunku do niniejszej sprawy. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wykładnia funkcjonalna przepisów uCOVID-19 nakazuje opowiedzieć się za dopuszczalnością zastosowania konstrukcji zawartej w art. 15zzs4 ust. 3 uCOVID-19 w przedmiotowej sprawie i możliwością rozpoznania skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym. Powyższy przepis należy traktować jako "szczególny" w rozumieniu art. 10 i art. 90 § 1 Ppsa. Jak trafnie podkreślał Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z 2 lipca 2021 r., III OSK 3353/21 (CBOSa.nsa.gov.pl), prawo do publicznej rozprawy nie ma charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniu, w tym także ze względu na treść art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w którym jest mowa o ograniczeniach w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, gdy jest to unormowane w ustawie oraz tylko wtedy, gdy jest to konieczne w demokratycznym państwie m. in. dla ochrony zdrowia. Nie ulega wątpliwości, że celem stosowania konstrukcji przewidzianych przepisami uCOVID-19 jest m. in. ochrona życia i zdrowia ludzkiego w związku z zapobieganiem i zwalczaniem zakażenia wirusem COVID-19, a w obecnym stanie faktycznym istnieją takie okoliczności, które w zarządzonym stanie pandemii, w pełni nakazują uwzględnianie rozwiązań powyższej ustawy w praktyce działania organów wymiaru sprawiedliwości. Z perspektywy zachowania prawa do rzetelnego procesu sądowego najistotniejsze jest zachowanie prawa przedstawienia przez stronę swojego stanowiska w sprawie (gwarancja prawa do obrony). Dopuszczalne przepisami szczególnymi odstępstwo od posiedzenia jawnego sądu administracyjnego na rzecz formy niejawnej winno bowiem następować z zachowaniem wymogów rzetelnego procesu sądowego. Powyższy standard ochrony praw stron i uczestników został zachowany, skoro strony zostały powiadomione o skierowaniu sprawy na posiedzenie niejawne i miały możliwość zajęcia stanowiska w sprawie. W konsekwencji skład Sądu rozpoznający niniejszą sprawę uznał, że dopuszczalne jest rozpoznanie wniesionej skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym w związku z art. 15zzs4 ust. 3 uCOVID-19, albowiem przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, uwzględniając zasady: jawności posiedzeń sądowych (art. 10 Ppsa) i rozpoznawania spraw sądowoadministracyjnych na rozprawie (art. 90 § 1 Ppsa), przy jednoczesnym zastrzeżeniu wyjątku od nich, gdy przewiduje to "przepis szczególny" i zastosowaniu rozwiązań przewidzianych w art. 15zzs4 ust. 2 i 3 uCOVID-19, zaistniały podstawy do rozpoznania niniejszej sprawy na posiedzeniu niejawnym.

A. Zarzut naruszenia "145 § 1 Ppsa ust. 1", jaki został przez fachowego pełnomocnika sformułowany w skardze kasacyjnej jest skonstruowany niestarannie pod względem formalnym, a przez to nie poddaje się kontroli. Sporządzenie skargi kasacyjnej przez fachowego pełnomocnika sporządzenie skargi kasacyjnej jest obwarowane przymusem adwokacko-radcowskim. Opiera się on na założeniu, że powierzenie czynności sporządzenia skargi kasacyjnej wykwalifikowanym prawnikom zapewni jej odpowiedni poziom merytoryczny i formalny, umożliwiający Sądowi drugiej instancji dokonanie kontroli zaskarżonego orzeczenia. Autor skargi kasacyjnej przywołując powyżej przytoczony zarzut kasacyjny pominął wskazanie, że chodzi o artykuł Ppsa, błędnie posłużył się skrótowcem "ust. 1", albowiem paragrafy artykułów Ppsa nie dzielą się na ustępy, co sugerowałoby użycie przytoczonego skrótowca, ale na punkty. Niezależnie od tego, nawet przyjmując, że zamiarem strony skarżącej kasacyjnie było powołanie się na art. 145 § 1 pkt 1 Ppsa, takie określenie podstawy kasacyjnej nie pozwala na jednoznaczne uchwycenie woli strony skarżącej kasacyjnie poprzez precyzyjne wskazanie uchybienia przepisu postępowania, jeśli uchybienie to mogłoby mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Art. 145 § 1 pkt 1 Ppsa dzieli się dodatkowo na litery, wskazując różne podstawy działania sądu administracyjnego, który uwzględniając skargę m. in. na decyzję administracyjną, uchyla ją w całości lub w części. Z tych przyczyn tak przywołane podstawa kasacyjna jak w przedmiotowej skardze kasacyjnej, nie pozwala Sądowi Naczelnemu na przeprowadzenie kontroli zaskarżonego wyroku, skoro jej zakres nie został prawidłowo pod względem formalnym określony we wniesionym środku odwoławczym.

B. Co się tyczy zarzutu naruszenia art. 151 Ppsa, jest to przepis o charakterze ogólnym i wynikowym, który określa, że "W razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części". Strona skarżąca kasacyjnie chcąc wykazać jako zasadną podstawę skargi kasacyjnej naruszenie tego przepisu, powinna wskazać inne konkretne przepisy, którym uchybił zaskarżony organ, a którego to uchybienia nie dostrzec miał wadliwie sąd pierwszej instancji. Nieskuteczność tej argumentacji prowadzić będzie do wniosku, że zarzut naruszenia przez sąd pierwszej instancji przepisu art. 151 Ppsa będzie musiał zostać uznany jako nie oparty na usprawiedliwionej podstawie. W orzecznictwie trafnie wskazuje się, że przepis art. 151 Ppsa ma charakter swoistej "instrukcji" dla sądu, jakiej treści rozstrzygnięcie ma wydać, gdy uzna, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Może on tym samym być naruszony tylko wówczas, gdy sąd uznając, że skarga zasługuje na uwzględnienie wydaje orzeczenie oddalające skargę lub gdy sąd uznając, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie uwzględnia ją (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 marca 2021 r., II OSK 1373/18, LEX nr 3150407).

C. Nie jest skuteczny zarzut naruszenia art. 3 § 1 i 2 Ppsa. Z art. 3 § 1 Ppsa wynika jedynie, że "Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie", zaś art. 3 § 2 Ppsa precyzuje przedmiot kontroli działalności administracji publicznej, ujmując je w 10 punktach, w skardze kasacyjnej nie sprecyzowano, którego z nich dotyczy zarzut kasacyjny. Sąd pierwszej instancji dokonał kontroli zaskarżonej doń decyzji administracyjnej, zaś sprawując kontrolę działalności administracji publicznej doszedł do wniosku, że skarga nie jest uzasadniona i ją oddalił. Z samego faktu, że strona nie jest zadowolona z wyniku tej kontroli, nie wynika wniosek, że doszło do naruszenia art. 3 § 1 Ppsa.

D. Nie mógł odnieść skutku zarzut naruszenia art. 141 § 4 Ppsa. Stosownie do cyt. przepisu uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie, a jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Z naruszeniem art. 141 § 4 Ppsa mamy do czynienia w przypadku, gdy uzasadnienie orzeczenia sądu nie odpowiada wymogom tego przepisu, przy czym nie każde naruszenie art. 141 § 4 Ppsa może stanowić trafną podstawę skargi kasacyjnej, a jedynie takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 Ppsa). Zarzut naruszenia tego przepisu mógłby być skuteczny wówczas, gdyby sąd I instancji nie wyjaśnił w sposób adekwatny do celu, jaki wynika z tego przepisu, dlaczego nie stwierdził w rozpatrywanej sprawie naruszenia przez organy administracji przepisów prawa materialnego ani przepisów procedury w stopniu, które mogłoby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia.

Uzasadnienie wyroku powinno być tak sporządzone, aby wynikało z niego dlaczego sąd uznał zaskarżone orzeczenie za zgodne lub niezgodne z prawem. W przedmiotowej sprawie uzasadnienie zaskarżonego wyroku odpowiada wymogom art. 141 § 4 Ppsa. Sąd I instancji wskazał podstawę prawną wyroku (art. 151 Ppsa) i wyjaśnił w dostateczny i jednoznaczny sposób przyczyny podjętego rozstrzygnięcia. Uzasadnienie wyroku jest zrozumiałe i nawiązuje do podstawy prawnej zaskarżonej decyzji. Stwierdzić przy tym trzeba, że zawarty w tym przepisie wymóg dotyczący zwięzłego przedstawienia zarzutów podniesionych w skardze nie nakłada obowiązku szczegółowego odnoszenia się do wszystkich wymienionych w skardze zarzutów, a jedynie do tych, które miały znaczenie dla sprawy. Stawiając zatem w skardze kasacyjnej zarzut nie odniesienia się do kwestii wykonania większości – wedle oceny skarżącej – nakazanych robót, należałoby powiązać to z naruszeniem stosownego przepisu oraz wykazać istotny wpływ na wynik sprawy tego naruszenia. W ocenie Sądu lektura uzasadnienia tak skonstruowanego zarzutu wskazuje wyłącznie na polemikę z motywami zaskarżonego wyroku, co samo w sobie nie dowodzi naruszenia przepisu art. 141 § 4 Ppsa. Trzeba przy tym zauważyć, że Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli nie ma usprawiedliwionych podstaw albo jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu (art. 184 Ppsa).

E. Nie jest także skuteczny zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 66 ust. 1 pkt 1-4 uPb w zw. z art. 155 K.p.a. Sąd pierwszej instancji ograniczył się w swych motywach do ogólnego przywołania art. 66 uPb, wskazując, że celem decyzji wydawanej na tej podstawie jest doprowadzenie obiektu budowlanego do należytego stanu technicznego oraz użytkowania przez usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, tak, aby zapewnić bezpieczne funkcjonowanie obiektu. Przedmiotem zaskarżenia w przedmiotowej sprawie nie była decyzja wydawana na podstawie przepisów art. 66 uPb, ale decyzja MWINB utrzymująca w mocy decyzję organu powiatowego odmawiającego na podstawie art. 155 K.p.a. zmiany decyzji nakazowej wydanej m. in. na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 3 uPb. Tym samym sąd a quo nie dokonywał wykładni art. 66 ust. 1 pkt 1-4 uPb, na co wskazywano w skardze kasacyjnej, zresztą nie podając jaka to wykładnia tych przepisów miałaby być prawidłową. Tym samym zarzut naruszenia tych przepisów prawa materialnego jest chybiony.

F. Podobnie chybiony jest zarzut naruszenia art. 155 K.p.a., gdy strona skarżąca kasacyjnie przypisuje sądowi wojewódzkiemu ustalenie, wedle którego po upływie terminu do wykonania obowiązków nałożonych decyzją wydaną na jego podstawie nie jest możliwa zmiana decyzji w oparciu o art. 155 K.p.a. Sąd pierwszej instancji takiego stwierdzenia w wyroku, w jego części tzw. zważeniowej, nie zamieścił. Innymi słowy strona skarżąca kasacyjnie zwalcza oznaczone stwierdzenie tylko przypisywane przezeń sądowi wojewódzkiemu. Przyznać należy, że taka argumentacja była prezentowana, ale w zaskarżonej decyzji, natomiast w kwestionowanym obecnie wyroku WSA w Warszawie przytaczając ją w stanie faktycznym sprawy, nie zajął w tym względzie swego stanowiska. Naczelny Sąd w tym składzie uznaje, że za przeszkodę dla weryfikacji ostatecznej decyzji niewadliwej w trybie art. 155 K.p.a. nie może być kwalifikowany upływ terminu na wykonanie obowiązków, określonych źródłową decyzją. Decyzja nakazowa w dacie złożenia przez stronę wniosku o jej zmianę pozostawała w obrocie, zaś z art. 155 K.p.a. wynika, że decyzja ostateczna w tym trybie można zostać uchylona lub zmieniona "w każdym czasie".

G. Oddalenie skargi – na co wskazuje uważniejsza lektura motywów zaskarżonego wyroku – nastąpiło zasadniczo z tej przyczyny, że sąd pierwszej instancji w realiach tej sprawy doszedł do przekonania, że strona nie wykazała zaistnienia słusznego interesu w zmianie ostatecznej decyzji nakazowej, a który przeważałby nad interesem społecznym. Ten ostatni zidentyfikowano w potrzebie przywrócenia obiektu budowlanego do stanu technicznego zgodnego z przepisami. Sąd wojewódzki wziął pod rozwagę okres kilku lat, który upłynął od chwili nałożenia na skarżącą obowiązków, co ma wpływ na pogorszenie stanu budynku oraz brak dostatecznych przesłanek do tego, aby – z uwagi na toczące się postępowania sądowe o zwrot nakładów na zwróconą nieruchomość – taki stan utrzymywać dłużej. Sąd Naczelny w tym składzie podziela to stanowisko, dodatkowo zauważając, że organ powiatowy już raz zmienił na wniosek strony skarżącej decyzję nakazową w zakresie terminu wykonania nałożonych obowiązków. W świetle także i tej okoliczności oczekiwanie kolejnej zmiany decyzji ostatecznej, przy uwzględnieniu częściowo uznaniowego charakteru decyzji z art. 155 K.p.a., nie prowadzi do wniosku, aby interes skarżącej ocenić jako "słuszny", zatem zasługujący na ochronę, godziwy. Zmiana decyzji ostatecznej ze względu na interes strony winna być społecznie akceptowalna i godna wsparcia ze względu na cel, jaki ma osiągnąć. Ocena sądu a quo w tym aspekcie jest trafna i nie narusza prawa.

H. Biorąc powyższe pod uwagę, skargę kasacyjną, jako nie opartą na usprawiedliwionych podstawach, oddalono na podstawie art. 184 Ppsa.