Wyrok WSA w Kielcach, sygn. akt II SA/Ke 774/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Data orzeczenia: 2021-11-23 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
638  Sprawy egzekucji administracyjnej;  egzekucja obowiązków o charakterze niepieniężnym
Hasła tematyczne: Egzekucyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 15 ust. 1, art. 35 § 1, art. 119 § 1 i 2, art. 126, art. 125, art. 7 § 1 i § 2, art. 122 § 2 pkt 2, art. 121 § 2, 4
journal: Dz.U. 2020 poz 1427
law: Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sylwester Miziołek, Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Armański (spr.), Sędzia WSA Agnieszka Banach, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 23 listopada 2021 r. sprawy ze skargi [...] na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie grzywny w celu przymuszenia oddala skargę.


UZASADNIENIE

Postanowieniem z dnia [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (zwany dalej WINB) utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] (zwanego dalej PINB) z dnia [...] w przedmiocie grzywny w celu przymuszenia.

Powyższe rozstrzygnięcie zostało wydane w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.

Decyzją z dnia [...] r. PINB w [...], działając na podstawie art. 50a pkt 1 ustawy z dnia 7.07.1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 1333 ze zm.), dalej jako "u.P.b.", nakazał A. Sp. [...] (zwanej dalej Spółką), dokonanie rozbiórki całej budowli, jaką jest linia technologii uśredniania i polepszania wód poprodukcyjnych (ścieków przemysłowych) usytuowana na działce nr ewid. [...], obr. 02 w [...] przy ul. [...], w zakres której wchodzi:

1. wolnostojący zbiornik naziemny ze stali o średnicy około 10,874 m i wysokości 6,00 m obsługujący ścieki w ilości 300m3/dobę wraz z żelbetonową fundamentową (pod zbiornikiem) oraz

2. niezbędna infrastruktura techniczna m.in.

- urządzenie do podczyszczania wody wraz płytą fundamentową o wymiarach o 2,50 x 4,10 m, znajdujące się od strony południowej zbiornika, oznaczone na szkicu nr 2,

- pompownia z elementów prefabrykowanych o wymiarach około 1,39 x 0,91 oznaczona na szkicu nr 3,

- kanał kryty o wymiarach około 2,0 x 5,60 m, częściowo zagłębiony w gruncie z ustawionym na kanale obiektem kontenerowym, oznaczonym na szkicu nr 4.

Decyzją z dnia [...] WINB, po rozpatrzeniu odwołania Spółki, utrzymał w mocy ww. decyzję organu I instancji.

Postanowieniem z dnia 26.04.2020 r. sygn. akt II SA/Ke 346/21. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach odrzucił skargę Spółki na ww. decyzję z dnia 30.12.2020 r. w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego.

Następnie PINB, po uprzednim wystosowaniu do Spółki upomnienia z dnia 26.04.2021 r. – którym wezwał zobowiązaną do wykonania w terminie 7 dni ww. obowiązku rozbiórki przedmiotowej linii technologicznej uśredniania i polepszania wód poprodukcyjnych, wystawił w dniu 9.06.2021 r. tytuł wykonawczy znak: PINB.52.1.2021, wszczynając postępowanie egzekucyjne celem przymuszenia do wykonania nałożonego obowiązku.

Jednocześnie wymienionym na wstępie postanowieniem z dnia [...] PINB, działając na podstawie art. 20, art. 119, art. 121 § 2 i 4 i art. 122 ustawy z dnia 17.06.1966 r. (j.t. Dz.U. z 2020 r. poz. 1427) o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, zwanej dalej u.p.e.a.:

- nałożył na Spółkę grzywnę jednorazową w celu przymuszenia w wysokości 20.000 zł w celu przymuszenia do wykonania nałożonego obowiązku,

- obciążył Spółkę opłatą za wydanie postanowienia o nałożeniu grzywny w wysokości 68 zł,

- wzywając zobowiązaną do wpłacenia powyższej grzywny w terminie do dnia 31.08.2021r. na podane konto, z pouczeniem że w przeciwnym razie grzywna i opłata egzekucyjna zostanie ściągnięta w trybie egzekucji administracyjnej należności pieniężnych,

- wzywając zobowiązaną do wykonania obowiązku określonego w załączonym odpisie tytułu wykonawczego w terminie do dnia 31.08.2021 r. z pouczeniem, że w przeciwnym razie zostanie zastosowane wykonanie zastępcze na koszt i ryzyko zobowiązanego.

W zażaleniu na ww. postanowienie Spółka wniosła o jego uchylenie w całości, a także wniosła o wstrzymanie postępowania egzekucyjnego – z uwagi na naruszenie:

- art. 122 § 2 pkt 2 u.p.e.a. poprzez niezastosowanie i niewskazanie w zaskarżonym postanowieniu terminu, w jakim obowiązek ma być wykonany;

- art. 26 § 1 w zw. z art. 1a pkt 13 oraz art. 5 § 1 pkt 2, art. 29 § 1, art. 119 § 1, art. 3 § 1 w zw. z art. 2, art. 33 § 1 pkt 8 w zw. z art. 7 § 2 u.p.e.a. poprzez zastosowanie do obowiązku, który według Spółki w ogóle nie istnieje;

- art. 7, 77 i 80 K.p.a. poprzez ustalenie, że w obrocie prawnym istnieje ostateczna decyzja;

- art. 8 i 9 Kpa poprzez prowadzenie postępowania w sposób niepogłębiający zaufania obywateli do organów państwa, przejawiający się w doszukiwaniu się w postępowaniu prób ominięcia przepisów prawa.

Zawarte w ww. zażaleniu zarzuty w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej dotyczące nieistnienia na zobowiązanej obowiązku zostały oddalone przez PINB odrębnym postanowieniem z dnia 17.06.2021 r. W tym samym dniu wydano postanowienie o zawieszeniu postępowania egzekucyjnego.

WINB, utrzymując w mocy zakwestionowane postanowienie o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia, podzielił stanowisko organu I instancji w zakresie zastosowanej podstawy prawnej stwierdzając, że Spółka obciążona jest obowiązkiem rozbiórki całej budowli. Wskazano jednocześnie, że wybrany środek egzekucyjny jest zdecydowanie najmniej uciążliwy dla zobowiązanego – w porównaniu do bardziej uciążliwego zastępczego wykonania obowiązku. Organ II instancji, powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych, podkreślił że grzywna w celu przymuszenia powinna być dolegliwa, a jej wysokość nie może być zbyt niska, jako że jej celem jest wywołanie takiego efektu, w którym wysokość grzywny zmusi zobowiązaną do wykonania obowiązku, aby uniknąć zapłacenia grzywny. Biorąc pod uwagę dotychczasową postawę zobowiązanej Spółki i dalsze unikanie wykonania obowiązku WINB zaakceptował wysokość grzywny przyjętą przez organ I instancji (20.000 zł), stwierdzając również prawidłowe naliczenie opłaty za czynności egzekucyjne (68 zł), zgodnie z art. 64 a § 1 pkt 1 u.p.e.a. Odnosząc się do wniosku skarżącego o wstrzymanie postępowania egzekucyjnego organ odwoławczy podniósł, że z istoty przepisu art. 23 § 6 u.p.e.a. wynika, że wstrzymanie postępowania egzekucyjnego zależy od uznania organu administracji publicznej, jednakże tryb wynikający z tego przepisu jest wyjątkowy i może być stosowany w szczególnie uzasadnionych przypadkach. W przedmiotowym przypadku organ sprawujący nadzór nie widzi podstaw do wstrzymania postępowania egzekucyjnego z urzędu. Dalej organ podniósł, że zobowiązana ma czas do dnia 31.08.2021 r. na wykonanie obowiązku wynikającego z tytułu wykonawczego. Termin ten, wbrew stanowisku Spółki, został wskazany w sentencji zaskarżonego postanowienia PINB. Nie można też mówić o nieistnieniu obowiązku z uwagi na postępowanie toczące się przed organem administracji architektoniczno-budowlanej (obecnie zaskarżone do WSA w Kielcach), gdyż postępowanie to nie wstrzymuje wykonania decyzji wydanej przez organ nadzoru budowlanego, co wyjaśniono w postanowieniu PINB z dnia 17.06.2021 r.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach Spółka podniosła zarzuty naruszenia:

- art. 122 § 2 pkt 2 u.p.e.a. poprzez niezastosowanie i niewskazanie w zaskarżonym postanowieniu terminu, w jakim obowiązek ma być wykonany;

- art. 26 § 1 u.p.e.a. w zw. z art. 1a pkt 13 oraz art. 5 § 1 pkt 2 u.p.e.a. poprzez zastosowanie i wszczęcie egzekucji administracyjnej, pomimo że żądanie wykonania obowiązku wskazanego w tytule wykonawczym w ogóle nie istnieje;

- art. 29 § 1 u.p.e.a. poprzez niezastosowanie i niezbadanie z urzędu dopuszczalności egzekucji administracyjnej i w konsekwencji wszczęcie egzekucji administracyjnej, pomimo że wykonanie obowiązku wskazane w tytule wykonawczym w ogóle nie istnieje;

- art. 119 § 1 u.p.e.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie, pomimo że egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku, który nie istnieje;

- art. 3 § 1 w zw. z art. 2 u.p.e.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie i wszczęcie egzekucji administracyjnej, pomimo że nie istnieje obowiązek określony w art. 2, w szczególności nie istnieje taki obowiązek, który wynika z decyzji lub postanowień właściwych organów, albo – w zakresie administracji rządowej i jednostek samorządu terytorialnego – bezpośrednio z przepisu prawa;

- art. 33 § 1 pkt 8 w zw. z art. 7 § 2 u.p.e.a. poprzez prowadzenie postępowania egzekucyjnego w sposób nadmiernie uciążliwy dla zobowiązanego z uwagi na fakt, że na skarżącej obowiązek w ogóle nie istnieje;

- naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7, 77 i 80 K.p.a., poprzez naruszenie przez organ zasady swobodnej oceny dowodów, zasad logiki i doświadczenia życiowego poprzez ustalenie, że w obrocie prawnym funkcjonuje ostateczna decyzja;

- art. 8, 9 K.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób nie pogłębiający zaufania obywateli do organów państwa przejawiający się w doszukiwaniu się w postępowaniu strony prób ominięcia przepisów prawa.

W uzasadnieniu strona wskazała, że postępowanie egzekucyjne zostało wszczęte przedwcześnie – wobec złożenia do tut. Sądu skargi w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę linii technologicznej uśredniania i polepszania składu wód poprodukcyjnych (ścieków poprzemysłowych) na działkach nr [...] i [...] w [...]. Zdaniem skarżącej organ w sposób wybiórczy potraktował materiał dowodowy zgromadzony w sprawie, nie biorąc pod uwagę, że toczy się ww. postępowanie przed tut. Sądem. Działanie organu wprost wskazuje na jego cel – którym jest wyłącznie nałożenie środka przymusu – co jest sprzeczne elementarnymi zasadami prawa, w tym m.in. art. 8 K.p.a. i budzi uzasadnione, negatywne wrażenie co do bezstronności i rzetelności merytorycznego rozpoznania tejże sprawy. Skarżąca przyznała zarazem, że "organ egzekucyjny, powinien w pierwszej kolejności rozważyć zastosowanie grzywny w celu przymuszenia. W sytuacji uznania, że środek ten byłby nieadekwatny do zaistniałego stanu faktycznego, pozostając w sprzeczności z zasadami ogólnymi postępowania egzekucyjnego. Zastosowanie któregokolwiek ze wskazanych środków egzekucyjnych powinno zostać w sposób wyczerpujący uzasadnione w postanowieniu o jego nałożeniu. To bowiem, który ze środków egzekucyjnych jest najmniej uciążliwy dla zobowiązanego, w istocie nie może być pozostawione arbitralnej ocenie organu prowadzącego postępowanie egzekucyjne".

Mając na uwadze powyższe Spółka wniosła o uchylenie w całości postanowień organów obu instancji, wstrzymanie postępowania egzekucyjnego i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, jak również o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania na jej rzecz.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację.

Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.).

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania w sposób, który odpowiednio miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Rozpatrując skargę w ramach tak zakreślonej kognicji Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się naruszeń prawa skutkujących koniecznością uchylenia bądź stwierdzenia nieważności zakwestionowanego rozstrzygnięcia.

Kontrolą sądowoadministracyjną w niniejszej sprawie zostało objęte postanowienie WINB, utrzymujące w mocy postanowienie organu I instancji o nałożeniu grzywny w wysokości 20.000 zł w celu przymuszenia Spółki do wykonania nałożonego obowiązku, określonego w decyzji PINB z dnia [...] r. Mianowicie, tym ostatnim rozstrzygnięciem – prawomocnym i ostatecznym – organ I instancji, działając na podstawie art. 50a pkt 1 u.P.b., nakazał skarżącej dokonanie rozbiórki całej budowli, jaką jest linia technologii uśredniania i polepszania wód poprodukcyjnych (ścieków przemysłowych) usytuowana na działce nr ewid. [...], obr. 02 w [...].

Przed wydaniem ww. postanowienia PINB – stosownie do art. 15 ust. 1 u.p.e.a. – przesłał Spółce upomnienie z dnia 26.04.2021 r. (K-I-58), wzywając skarżącą do wykonania obowiązku rozebrania całej ww., szczegółowo opisanej, budowli – które to upomnienie zostało doręczone stronie w dniu 7.05.2021 r. Następnie organ wystawił tytuł wykonawczy z dnia 9.06.2021 r., którym wszczął postępowanie egzekucyjne celem wyegzekwowania nałożonego obowiązku – ze wskazaniem na ww. decyzję PINB z dnia [...] r. oraz jej podstawę prawną, to jest art. 50a pkt 1 u.P.b.

Okolicznością niesporną w niniejszej sprawie jest niewykonanie przez zobowiązaną ww. obowiązku rozbiórki.

Zastosowana w postanowieniu grzywna w celu przymuszenia jest jednym ze środków egzekucyjnych stosowanych w toku postępowania egzekucyjnego w administracji. Nakłada się ją, gdy egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku znoszenia lub zaniechania albo obowiązku wykonania czynności, a w szczególności czynności, której z powodu jej charakteru nie może spełnić inna osoba za zobowiązanego. Grzywnę nakłada się również, jeżeli nie jest celowe zastosowanie innego środka egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym (art. 119 § 1 i 2 u.p.e.a). Grzywna w celu przymuszenia jest środkiem, który z uwagi na dolegliwość natury finansowej skłania zobowiązanego do wykonania ciążącego na nim obowiązku. Znajduje ona zastosowanie do wszystkich obowiązków o charakterze niepieniężnym polegających na braku działania (czyli zaniechaniu, znoszeniu) lub pewnym działaniu. Natomiast w przypadku egzekucji obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego najpierw powinna być nałożona grzywna w celu przymuszenia, zaś dopiero w drugiej kolejności powinno być zastosowane wykonanie zastępcze (por. m.in. wyrok NSA z dnia 21.02.2012r. sygn. akt II OSK 2315/10). Grzywna w celu przymuszenia spełnia funkcję motywującą zobowiązanego do spełnienia nałożonego obowiązku. Nie jest więc karą, lecz formą nacisku mającą na celu skłonienie zobowiązanego poprzez dolegliwość finansową, do określonego zachowania się.

Organ egzekucyjny prawidłowo ocenił, że zastosowanie grzywny w celu przymuszenia było w stanie faktycznym niniejszej sprawy – ustalonym w sposób prawidłowy – uzasadnione. Jest to bowiem, jak już zaznaczono, środek mniej dolegliwy niż wykonanie zastępcze, a zarazem skłaniający zobowiązanego do wykonania ciążącego na nim obowiązku. Ponadto wykonanie zastępcze jest środkiem zaspokajającym, który generuje siłą rzeczy bezzwrotne, nierzadko znaczne koszty dla zobowiązanego. Grzywna w celu przymuszenia natomiast, nawet pomimo jej uiszczenia, może zostać w razie wykonania obowiązku zwrócona dłużnikowi na zasadzie art. 126 u.p.e.a. Spełnienie obowiązku powoduje także bezprzedmiotowość uiszczania grzywny, co znajduje wyraz w jej umorzeniu na podstawie art. 125 u.p.e.a.

W ocenie Sądu za w całości nieuzasadnione należy uznać podniesione w skardze zarzuty dotyczące nieistnienia obowiązku wskazanego w tytule wykonawczym i niewłaściwej oceny dowodów w tym zakresie przez organy. Obowiązek ten, jak już wspomniano, wynika z ostatecznej decyzji PINB w [...] z dnia [...] r., która została utrzymana w mocy decyzją WINB z dnia 30.12.2020 r. znak WINB-WOA.7721.8.3.2020, zaś postanowieniem z dnia 26.04.2020 r., sygn. akt II SA/Ke 346/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach odrzucił skargę Spółki na tę ostatnią decyzję. Skarżący nie wykazał aby decyzja z dnia [...] r. została wyeliminowana z obrotu prawnego. Dopóki zaś w obrocie prawnym pozostaje ostateczna decyzja administracyjna nakładająca tego rodzaju obowiązek, dopóty podlega on wykonaniu przez jego adresata, a w razie braku woli wykonania - podlega egzekucji administracyjnej. Zasadą jest, że organ egzekucyjny nie może badać zasadności obowiązku określonego tytułem wykonawczym, a tym samym zasadności decyzji będącej podstawą egzekucji. Kwestionowanie zasadności decyzji o nakazie rozbiórki na etapie postępowania egzekucyjnego jest zdecydowanie spóźnione i nie może odnieść zamierzonego skutku (por. m.in. wyrok NSA z 21 czerwca 2013 r., sygn. II OSK 524/12). Obowiązek rozbiórki obiektu budowlanego orzeczony na podstawie ustawy Prawo budowlane podlega wykonaniu niezwłocznie po tym jak orzeczenie w tym zakresie stało się prawomocne. Oznacza to, że zobowiązany na tej podstawie ma obowiązek niezwłocznie wykonać nałożony na niego obowiązek, bowiem w przeciwnym razie naraża się na wszczęcie postępowania egzekucyjnego w celu jego przymusowego wykonania. W rozpatrywanym przypadku od chwili gdy decyzja nakładająca obowiązek stała się ostateczna Spółka miała wystarczająco dużo czasu (ponad rok) na dobrowolne jego wykonanie.

Dla istnienia obowiązku wynikającego z ostatecznej decyzji PINB z dnia [...] r. – dopóki nie zostanie ona wyeliminowana z obrotu prawnego – nie ma żadnego znaczenia powoływany przez skarżącą Spółkę fakt prowadzenia postępowania w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę linii technologicznej uśredniania polepszenia składu wód poprodukcyjnych (ścieków przemysłowych) w [...], obręb 02, na działkach o nr ewid. [...] i [...]. Okoliczność ta w żaden sposób nie wpływa na istnienie obowiązku wynikającego z powyższej decyzji ostatecznej z [...] r. Nadmienić jedynie należy, że z akt postępowania wynika, iż wniosek w tym zakresie (tj. o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę) rzeczywiście został złożony przez Spółkę w dniu 3.02.2021 r., jednak organ wydał decyzję odmowną z 23.02.2021r. (utrzymaną w mocy decyzją Wojewody z 12.05.2021r.) z uwagi na treść art. 35 ust. 5 pkt 2 i 3 u.P.b., tj. z uwagi na fakt wykonywania robót budowlanych przed uzyskaniem decyzji o pozwoleniu na budowę oraz w sytuacji gdy na terenie, którego dotyczy projekt zagospodarowania działki lub terenu, znajduje się obiekt budowlany, w stosunku do którego wydano ostateczną decyzję o nakazie rozbiórki.

Przepisy u.p.e.a., w przypadku niewykonania obowiązku niepieniężnego dotyczącego nakazu wykonania określonych robót budowlanych, dopuszczają zastosowanie w praktyce dwóch środków egzekucyjnych: grzywny w celu przymuszenia (art. 119) oraz wykonania zastępczego (art. 127). Z zasad postępowania egzekucyjnego w administracji, określonych w art. 7 § 2 u.p.e.a. (zasady racjonalnego działania) oraz w art. 7 § 3 u.p.e.a. (zasady niezbędności), wynika obowiązek organu zastosowania wobec zobowiązanego takiej dolegliwości, która jest niezbędna do realizacji ciążącego na nim obowiązku i zaprzestania stosowania tej dolegliwości w momencie, gdy obowiązek ten zostanie spełniony. Stosownie do treści art. 7 § 1 i § 2 u.p.e.a. organ egzekucyjny stosuje przewidziane w ustawie środki egzekucyjne, które prowadzą bezpośrednio do wykonania obowiązku, a spośród kilku takich środków - środki najmniej uciążliwe dla zobowiązanego. Co do zasady przyjmuje się, że grzywna w celu przymuszenia jest łagodniejszym środkiem egzekucyjnym od wykonania zastępczego, o czym świadczy choćby przepis art. 122 § 2 pkt 2 u.p.e.a., z którego wynika, że środkiem egzekucyjnym stosowanym w egzekucji obowiązków wynikających z przepisów prawa budowlanego jest w pierwszym rzędzie grzywna w celu przymuszenia, a dopiero w przypadku nieskuteczności przedmiotowego środka – wykonanie zastępcze. Ponadto, w razie wykonania obowiązku grzywna może zostać zwrócona w części (75%) lub w całości (art. 126 u.p.e.a.), albo – gdy nie została zapłacona lub ściągnięta – podlega umorzeniu (art. 125 § 1 u.p.e.a.). To od zobowiązanego zależy zatem czy wykona nałożony obowiązek, a w konsekwencji – czy poniesie koszty nałożonej grzywny. W przypadku wykonania zastępczego koszty, które obciążają zobowiązanego, nie podlegają zwrotowi.

W niniejszej sprawie organy obu instancji, dokonując wyboru środka egzekucyjnego, właściwie zastosowały grzywnę w celu przymuszenia, prawidłowo motywując wybór tego środka. Poczynione ustalenia oraz dokonana ocena nie noszą cech dowolności.

Odnosząc się do wysokości nałożonej grzywny w celu przymuszenia Sąd miał na uwadze, że nałożony na Spółkę obowiązek wynikał z przepisów ustawy Prawo budowlane. Przepisy u.p.e.a. w sposób szczególny określają egzekucję tego rodzaju obowiązków. Po pierwsze, zgodnie z art. 121 § 4 u.p.e.a., jeżeli egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego, grzywna w celu przymuszenia jest jednorazowa. Po drugie, zgodnie z cyt. już art. 122 § 2 pkt 2 u.p.e.a., postanowienie o nałożeniu grzywny powinno zawierać wezwanie do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym w terminie wskazanym w postanowieniu, z zagrożeniem, że w razie niewykonania obowiązku w terminie, będą nakładane dalsze grzywny w tej samej lub wyższej kwocie, a w przypadku obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego (co ma miejsce w niniejszej sprawie) lub z zakresu bezpieczeństwa i higieny pracy, będzie orzeczone wykonanie zastępcze. Jednocześnie z art. 121 § 2 ustawy wynika, że każdorazowo nałożona grzywna nie może przekraczać kwoty 10.000 zł, a w stosunku do osób prawnych i jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej kwoty 50.000 zł.

Organ egzekucyjny umotywował wysokość nałożonej – zgodnie z cyt. przepisem – grzywny (20.000 zł) potrzebą skutecznego przymuszenia zobowiązanej do wykonania obowiązku. W ocenie Sądu uzasadnienie wysokości nałożonej grzywny jest rozsądne i przekonywujące. Podkreślenia wymaga, że grzywna w celu przymuszenia nie jest karą, lecz formą nacisku mającą na celu skłonienie zobowiązanego poprzez dolegliwość finansową do określonego zachowania się. Nie ma tutaj zastosowania wyrażona w prawie karnym zasada miarkowania, nakazująca dostosowanie wysokości nałożonej grzywny do możliwości finansowych zobowiązanego. Sytuacja majątkowa zobowiązanego i jego możliwości płatnicze mają znaczenie o tyle, o ile pozwalają ocenić skuteczność tego środka egzekucyjnego (por. wyrok NSA z dnia 7 grudnia 2011 r., sygn. II OSK 1822/10). Co się zaś tyczy naliczenia opłaty za czynności egzekucyjne – w wysokości 68 zł – również i w tym zakresie organ postąpił zgodnie z obowiązującymi przepisami, to jest art. 64a § 1 pkt 1 u.p.e.a. Mianowicie, zgodnie z tą regulacją organ egzekucyjny w egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym pobiera opłaty za dokonane czynności egzekucyjne w następującej wysokości - za wydanie postanowienia o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia - 10% kwoty nałożonej grzywny, nie więcej jednak niż 68 zł.

Mając na uwadze powyższe należy stwierdzić, że zaskarżone postanowienie zostało wydane zgodnie z prawem. W szczególności organy prawidłowo ustaliły stan faktyczny sprawy, stwierdzając że skarżąca nie wykonała obowiązku wynikającego z tytułu wykonawczego i celem przymuszenia do wykonania nałożonego obowiązku rozstrzygnęły w przedmiocie nałożenia grzywny w wysokości adekwatnej do okoliczności sprawy, a więc w takiej, w której realna dolegliwość będzie bodźcem do wykonania w całości nałożonego obowiązku. Procedurę nakładania grzywny zastosowano prawidłowo, ponieważ do zobowiązanej Spółki skierowano najpierw upomnienie (art. 15 u.p.e.a.). Prawidłowo również wystawiono tytuł wykonawczy, precyzyjnie określając w nim niewykonany obowiązek (art. 27 § 1 u.p.e.a.). Ponadto, prawidłowo zawarto w postanowieniu o nałożeniu grzywny wezwanie do zapłaty grzywny i do wykonania – w zakreślonym terminie – obowiązków nałożonych ww. decyzją ostateczną (art. 122 § 2 u.p.e.a.). Organy w sposób niewadliwy dokonały subsumpcji ustalonego stanu faktycznego do przewidzianych w art. 119, art. 121 § 2 i 4 oraz art. 122 u.p.e.a. przesłanek nałożenia grzywny w celu przymuszenia. Brak jest podstaw by przyjąć, że proces stosowania tych regulacji przebiegł nieprawidłowo i zarazem, aby wieńczące go zaskarżone postanowienie było wadliwe.

Należy jeszcze podkreślić, że Sąd administracyjny nie jest właściwy do "wstrzymania postępowania egzekucyjnego", o co Spółka wnosiła w skardze. Analogiczny wniosek zawarty został w zażaleniu na postanowienie organu I instancji o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia. Rozpatrując zażalenie WINB odniósł się do tej kwestii w kontekście art. 23 § 6 u.p.e.a. stwierdzając, że nie znajduje podstaw do wstrzymania postępowania egzekucyjnego z urzędu. Wstrzymanie postępowania egzekucyjnego na podstawie tego przepisu zależy od uznania organu nadzoru i ogranicza się do szczególnie uzasadnionych wypadków, za które uznaje się w szczególności takie okoliczności, na które zobowiązany nie miał wpływu i które są niezależne od sposobu jego postępowania, np. są następstwem klęski żywiołowej, zdarzenia losowego itd. (por. m.in. wyrok WSA w Warszawie z 12.01.2018 r., sygn. III SA/Wa 325/17). Poza tym wstrzymanie czynności egzekucyjnych lub postępowania egzekucyjnego następuje z inicjatywy organu sprawującego nadzór, wobec czego bez znaczenia pozostaje ewentualny wniosek strony w tym przedmiocie. Dłużnikowi, przeciwko któremu prowadzone jest postępowanie egzekucyjne, a który kwestionuje działania organu egzekucyjnego przysługują środki określone w ustawie o postępowaniu egzekucyjnym w administracji takie jak zarzuty, skarga na czynności egzekucyjne lub skarga na przewlekłość postępowania. Natomiast z całą pewnością nie służy temu tryb przewidziany w art. 23 § 6 u.p.e.a. (m.in. wyrok WSA w Gliwicach z 6.08.2020r., sygn. I SA/Gl 328/20).

Trzeba również nadmienić, że po wpłynięciu zażalenia na postanowienie organu I instancji PINB rozpoznał odrębnie zarzut w sprawie prowadzonej egzekucji administracyjnej, dotyczący nieistnienia obowiązku. Wniesienie zarzutu spowodowało zawieszenie na podstawie art. 35 § 1 u.p.e.a. postępowania egzekucyjnego. Postanowienie z dnia 17.06.2021 r. w przedmiocie rozpatrzenia zarzutu zostało doręczone zobowiązanemu w dniu 18.06.2021 r. i nie zostało zaskarżone, wobec czego na dzień rozpatrywania zaskarżonego w niniejszej sprawie postanowienia było już ostateczne.

Skoro zatem podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 151 p.p.s.a.