Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2484/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-05-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6152 Lokalizacja innej inwestycji celu publicznego
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 54 pkt 2 lit. b, lit. d
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: art. 133 par. 1, art. 134 par. 1 i art. 141 par. 4
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jacek Chlebny Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz (spr.) Sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka Protokolant asystent sędziego Katarzyna Miller po rozpoznaniu w dniu 6 maja 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J.N. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 4 czerwca 2013 r. sygn. akt II SA/Wr 218/13 w sprawie ze skargi J.N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w J. z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków lokalizacji inwestycji celu publicznego, polegającej na rozbudowie systemu wodociągowego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 4 czerwca 2013 r. sygn. akt II SA/Wr 218/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę J.N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w J. z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków lokalizacji inwestycji celu publicznego, polegającej na rozbudowie systemu wodociągowego.

Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Decyzją z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...] Wójt Gminy Kamienna Góra, ustalił na rzecz Gminy [...] warunki lokalizacji inwestycji celu publicznego, polegającej na rozbudowie systemu wodociągowego [...] Gmina [...], w ramach przedsięwzięcia "Ochrona zasobów wodnych [...] przez zwiększenie poboru naturalnych wód samo wypływających z ujęcia [...]", przewidzianej do realizacji na działkach nr [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] we wsi [...].

Na skutek wniesionego przez J.N. odwołania decyzją z dnia [...] stycznia 2013 r., podjętą na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej "K.p.a.", w zw. z art. 2 pkt 5, art. 4 ust. 2 pkt 1, art. 6, art. 50 ust. 1, art. 54, art. 56 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tj. Dz. U. z 2012 r., poz. 647 ze zm.) w zw. z art. 6 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.), Samorządowe Kolegium Odwoławcze w J. utrzymało w mocy ww. decyzję organu pierwszej instancji.

W uzasadnieniu Kolegium przytoczyło dotychczasowy przebieg postępowania, a następnie wskazało, że w jego ocenie decyzja organu pierwszej instancji z dnia [...] listopada 2012 r. jest zgodna prawem. Zdaniem Kolegium Wójt prawidłowo zakwalifikował przedmiotową inwestycję do inwestycji celu publicznego, zgodnie z art. 6 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Organ odwoławczy podkreślił, że sama decyzja stanowiąca o możliwości zagospodarowania terenu, na którym nie obowiązuje plan miejscowy, nie stanowi aktu naruszającego prawo własności. Nie jest ona bowiem rozstrzygnięciem, które ma moc ograniczenia cudzych praw do nieruchomości. Ograniczenie to może nastąpić dopiero w fazie realizacji inwestycji w związku z wydaniem pozwolenia na budowę. W tym postępowaniu nie rozstrzyga się również kwestii odszkodowań czy służebności, które to kwestie są zastrzeżone dla postępowania cywilnego. Zdaniem Kolegium argumentacja odwołującego się oparta jest wyłącznie na subiektywnych obawach, które pozostawać muszą bez znaczenia prawnego i nie mają wpływu na ocenę zgodności z prawem badanej decyzji. Ochrona interesów osób trzecich w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy (art. 54 pkt 2 lit. d w związku z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym) może następować tylko w takim zakresie, w jakim nie jest objęta przepisami Prawa budowlanego, a więc w granicach określonych ustaleniami przepisów odrębnych, w razie braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Skoro bowiem celem decyzji, która zapada w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy jest - w przypadku braku planu - przesądzenie o zgodności zamierzonej inwestycji z przepisami odrębnymi, to ochrona interesów osób trzecich może być rozważana w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy w tych tylko granicach. Inwestor uzyskując decyzję o warunkach zabudowy uzyskuje bowiem tylko ogólną informację, że możliwa jest realizacja określonego rodzaju inwestycji na jego działce. Nie oznacza to jednak, że otrzyma on pozwolenie na budowę co do konkretnej, określonej w projekcie budowlanym inwestycji.

Nadto Samorządowe Kolegium Odwoławcze w J. wyjaśniło, że stosownie do art. 56 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie można odmówić ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. Ponieważ w przedmiotowej sprawie organ pierwszej instancji wykazał bez żadnych wątpliwości, że zgodność taka ma miejsce w przypadku planowanej inwestycji, nie było i nie ma podstaw do odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego w przedmiotowej sprawie. Organ odwoławczy nie zgodził się również z zarzutem odwołującego, że organ pierwszej instancji uchybił przepisom art. 54 pkt 2 a-d ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (błędnie określonego przez wnoszącego odwołanie jako art. 52) poprzez nieokreślenie ograniczeń warunków i szczegółowych zasad zagospodarowania terenu działki nr [...] oraz jej zabudowy wynikające z przepisów odrębnych w związku z planowaną inwestycją, a także, że nie rozstrzygnął w decyzji o: warunkach i wymaganiach ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, w tym w zakresie linii zabudowy, ochrony środowiska i zdrowia ludzi, obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji, w tym zasad dostępu inwestora do działki nr [...]. Kolegium wskazało, że brak ustalenia linii zabudowy dla przedmiotowej inwestycji wynika nie tylko, jak to uzasadnił organ pierwszej instancji, z liniowego charakteru inwestycji, ale przede wszystkim z tego, że przy ustalaniu warunków lokalizacji inwestycji celu publicznego nie ma zastosowania art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, który to przepis stosuje się tylko i wyłącznie przy ustalaniu warunków zabudowy. Stąd ustalając warunki lokalizacji inwestycji celu publicznego organ właściwy w sprawie nie bada czy spełniony został warunek kontynuacji funkcji, ani nie ustala parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu.

Również zarzut nierozstrzygnięcia w skarżonej decyzji kwestii wynikających z ochrony środowiska Kolegium uznało za bezzasadny. W przedmiotowej sprawie decyzją z dnia [...] listopada 2009 r. Wójt Gminy Kamienna Góra określił środowiskowe warunki realizacji przedsięwzięcia pod nazwą: Ochrona zasobów wodnych [...] przez zwiększenie poboru naturalnych wód samo wpływających z ujęcia [...] dla części działek objętych niniejszą decyzją, zaś decyzją z dnia [...] maja 2012 r. orzekł o braku obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko dla tego przedsięwzięcia dla działek nr [...],[...] i [...]. Decyzje te inwestor załączył do wniosku o ustalenie warunków lokalizacji inwestycji celu publicznego. Ponadto w samej decyzji organ pierwszej instancji wskazał, że roboty ziemne związane z wykorzystaniem sprzętu mechanicznego lub urządzeń technicznych prowadzone w pobliżu drzew lub krzewów, mogą być wykonywane wyłącznie w sposób nieszkodzący drzewom lub krzewom; należy przywrócić do właściwego stanu powierzchnię ziemi, w razie jej uszkodzenia, doprowadzić do naturalnego ukształtowania rzeźby terenu. Organ pierwszej instancji wyjaśnił również, że na podstawie przeprowadzonego postępowania administracyjnego w zakresie określenia środowiskowych uwarunkowań, biorąc pod uwagę uwarunkowania, o których mowa w art. 63 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko: rodzaj i charakterystykę przedsięwzięcia, jego usytuowanie oraz rodzaj i skalę możliwego oddziaływania uznano, że planowana budowa odcinka rurociągu wodociągowego do przesyłania wody nie będzie znacząco oddziaływała na środowisko i nie wyrządzi szkód w komponentach biotycznych środowiska. W wyniku przebudowy istniejącego systemu wodociągowego [...] jw., poprawiona zostanie infrastruktura wodociągowa i tym samym dostawa wody dla mieszkańców 11 obecnie zasilanych miejscowości w rejonie [...]. Ze względu na skalę przedsięwzięcia i rodzaj oddziaływania na środowisko, na etapie realizacji oraz eksploatacji nie pogorszy ona stanu środowiska. Budowa instalacji nie naruszy istniejącej szaty roślinnej, zasobów naturalnych i zabytków. Przewidywana ilość wprowadzanych do środowiska substancji lub energii będzie niewielka i nie spowoduje uciążliwości dla terenów sąsiednich. Ponadto, mając na uwadze przejściowy charakter prac związany z wykonaniem przedsięwzięcia, uznano, że realizacja przedmiotowego zamierzenia nie pogorszy stanu środowiska naturalnego i nie wpłynie negatywnie na zdrowie ludzi. Również za bezzasadny uznano zarzut nieustalenia warunków obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji, które to warunki zostały określone w ust. 2 pkt 3 zaskarżonej decyzji. Organ pierwszej instancji wskazał, że obsługa komunikacyjna będzie się odbywała z istniejących dróg, do pompowni z drogi oznaczonej wg ewidencji gruntów nr [...], poprzez drogi nr [...] i [...].

Odnośnie zaś infrastruktury technicznej organ wyjaśnił, iż przyłącze energetyczne dla pompowni — winno być realizowane według warunków dostawy energii elektrycznej wydanych przez [...] S.A. w J.; włączenie sieci wodociągowej dla pompowni wg warunków dostawy określonych przez urząd Gminy [...]; odprowadzanie ścieków sanitarnych z pompowni — do projektowanego bezodpływowego zbiornika ścieków sanitarnych, przewidzianego do realizacji na działce nr [...], ewentualne kolizje z istniejącymi sieciami infrastruktury technicznej — należy uzgodnić z właścicielami sieci; wylot wód nadmiernych (przelewowych) do rowu według uzgodnienia z Dolnośląskim Zarządem Melioracji i Urządzeń Wodnych w L.

Nadto, w ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w J., organ pierwszej instancji przeprowadził postępowanie poprawnie w sposób odpowiadający przepisom prawa. Wobec uznania zarzutów składającego odwołanie za bezzasadne oraz mając na uwadze, że przeprowadzona ocena zaskarżonej decyzji oraz prowadzonego przez organ pierwszej instancji w tym zakresie postępowania wykazała, że jest ono prawidłowe i czyni zadość obowiązującym w tym zakresie przepisom prawa, a w szczególności normom ustawy i planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Kolegium orzekło o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji.

Na powyższą decyzje skargę wniósł J.N. zarzucają jej naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez jego niezastosowanie w przypadku naruszenia przez organ pierwszej instancji przepisu art. 54 pkt 1b (winno być 2b: pkt 1 nie ma liter - przypomnienie Sądu) ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez nieokreślenie warunków ochrony środowiska w decyzji organu pierwszej instancji lokalizacji celu publicznego z dnia [...] listopada 2012 r., co miało istotny wpływ na wynik postępowania, co skutkuje wydaniem decyzji naruszającej prawo - zasadę zrównoważonego rozwoju. Mając na względzie wskazane zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania na rzecz strony skarżącej, w tym kosztów zastępstwa według norm przepisanych.

Zaś w uzasadnieniu skargi strona skarżąca podniosła, że w decyzji organu pierwszej instancji pominięto dyspozycję art. 54 pkt 1 b ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, który zobowiązuje organ do zamieszczenia w rozstrzygnięciu wymagań w zakresie ochrony środowiska.

W odpowiedzi na skargę Samorządowego Kolegium Odwoławczego w J. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu uznał, że wniesiona skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.

W uzasadnieniu Sąd wyjaśnił, że podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowią przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tj. Dz. U. z 2012 r. poz. 647 ze zm.). Następnie Sąd zacytował przepisy art. 4 ust. 2, art. 50 ust. 1 i 51 ust. 1 oraz 52 ust. 1, 2, 3, 4 i 5 ww. ustawy dotyczące inwestycji celu publicznego.

W ocenie Sądu organ uczynił zadość przepisowi art. 53 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym dotyczącemu sposobu zawiadomienia stron o wydaniu postanowień i decyzji, albowiem pismem z dnia 30 sierpnia 2012 r. Wójt Gminy Kamienna Góra zawiadomił strony postępowania o wszczęciu postępowania w niniejszej sprawie. Również pismem z dnia 30 sierpnia 2012 r. Wójt Gminy Kamienna Góra zwrócił się do Sołtysa wsi [...] z prośba o umieszczenie obwieszczenia o wszczęciu postępowania w sprawie wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego na obszarze gminy K. na tablicach ogłoszeń.

Dalej Sąd wskazał, że również wymóg uzgodnienie projektu decyzji ustalającej warunki lokalizacji inwestycji celu publicznego został spełniony, albowiem Wójt z prośbą o uzgodnienie zwrócił się do Zarządu powiatu kamiennogórskiego, Starostwa Powiatowego – Wydziału Geodezji oraz Urzędu Marszałkowskiego we W. za pośrednictwem Dolnośląskiego Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych – Oddział w L. Projekt decyzji został uzgodniony pozytywnie: postanowieniem Zarządu powiatu w Kamiennej Górze z dnia [...] sierpnia 2012 r. Nr [...], Starosty Kamiennogórskiego z dnia [...] września 2012r. Nr [...], Marszałka Województwa Dolnośląskiego z dnia [...] września 2012 r. Nr [...]. Ponadto postanowieniem z dnia [...] października 2012 r. Nr [...] Dyrektor Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych we W. uzgodnił projekt decyzji.

Zdaniem Sądu w rozpoznawanej sprawie decyzja Wójta Gminy Kamienna Góra z dnia [...] listopada 2012 r. spełnia wszystkie wymogi określone w art. 54 ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Tym samym zarzut skargi naruszenia przez organ pierwszej instancji przepisu art. 54 pkt 2b powyższej ustawy poprzez nieokreślenie warunków ochrony środowiska w decyzji organu pierwszej instancji o lokalizacji celu publicznego z dnia [...] listopada 2012 r. w sprawie [...] nie mógł zostać uwzględniony. Następnie Sąd podkreślił, że w decyzji organu pierwszej instancji warunki w zakresie ochrony środowiska zostały zawarte w punkcie 2 ust. 2.

Sąd zaznaczył także, że Wójt Gminy Kamienna Góra określił środowiskowe warunki realizacji przedsięwzięcia pod nazwą: Ochrona zasobów wodnych [...] przez zwiększenie poboru naturalnych wód samo wpływających z ujęcia [...] dla części działek objętych niniejszą decyzją, zaś decyzją z dnia [...] maja 2012 r. orzekł o braku obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko dla tego przedsięwzięcia dla działek nr [...],[...] i [...]. Decyzje te inwestor załączył do wniosku o ustalenie warunków lokalizacji inwestycji celu publicznego. Organ pierwszej instancji wyjaśnił natomiast, że na podstawie przeprowadzonego postępowania administracyjnego w zakresie określenia środowiskowych uwarunkowań, biorąc pod uwagę uwarunkowania, o których mowa w art. 63 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko: rodzaj i charakterystykę przedsięwzięcia, jego usytuowanie oraz rodzaj i skalę możliwego oddziaływania uznano, że planowana budowa odcinka rurociągu wodociągowego do przesyłania wody nie będzie znacząco oddziaływała na środowisko i nie wyrządzi szkód w komponentach biotycznych środowiska. W wyniku przebudowy istniejącego systemu wodociągowego [...] poprawiona zostanie infrastruktura wodociągowa i tym samym dostawa wody dla mieszkańców 11 obecnie zasilanych miejscowości w rejonie [...]. Ze względu na skalę przedsięwzięcia i rodzaj oddziaływania na środowisko na etapie realizacji oraz eksploatacji nie pogorszy ona stanu środowiska. Budowa instalacji nie naruszy istniejącej szaty roślinnej, zasobów naturalnych i zabytków. Przewidywana ilość wprowadzanych do środowiska substancji lub energii będzie niewielka i nie spowoduje uciążliwości dla terenów sąsiednich. Ponadto, mając na uwadze przejściowy charakter prac, związany z wykonaniem przedsięwzięcia uznano, że realizacja przedmiotowego zamierzenia nie pogorszy stanu środowiska naturalnego i nie wpłynie negatywnie na zdrowie ludzi. Organ pierwszej instancji zbadał zatem kwestie związane z ochroną środowiska.

W ocenie Sądu zamierzona w niniejszej sprawie inwestycja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Stąd w sposób prawidłowy organ odwoławczy podjął decyzję pozytywną dla inwestora. Nie było bowiem podstaw do odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego w sprawie. Zdaniem Sądu również postępowanie przed Samorządowym Kolegium Odwoławczym zostało przeprowadzone w sposób prawidłowy, co czyni zarzut naruszenia "art. 138 § 1 ust. 2" K.p.a. niezasadnym. Kolegium ponownie rozpatrzyło i rozstrzygnęło sprawę w jej całokształcie, nie dopatrując się przez organ pierwszej instancji naruszenia art. 54 pkt 2b ustawy planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, co wynika z treści kontrolowanej decyzji. Zatem zastosowania nie mógł znaleźć art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a.

Mając powyższe na względzie Sąd pierwszej instancji, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie "P.p.s.a.", oddalił wniesioną skargę.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł skarżący kwestionując to orzeczenie w całości. Przedmiotowemu wyrokowi zarzucono naruszenie:

1. przepisów postępowania (art. 174 pkt 2 P.p.s.a. ), a mianowicie art. 141 § 4 P.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. polegającym na niedostrzeżeniu, iż organ pierwszej i drugiej instancji uchybił normie art. 10 K.p.a. poprzez naruszenie obowiązku zapewnienia stronie czynnego udziału w postępowaniu skutkującemu pozbawieniem strony możności obrony swych praw, jak i art. 77 § 1 K.p.a. oraz art. 80 K.p.a. poprzez dokonanie oceny dowodów w sposób niewyczerpujący, dowolny, z przekroczeniem granic prawa oceny dowodów,

2. przepisów postępowania (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.), tj. art. 133 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c poprzez błędną ocenę stanu faktycznego i zaakceptowanie ustaleń organów administracji w drodze uznania, iż wymogi procedury z art. 53 ust. 1 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zostały w niniejszej sprawie spełnione, tj. że skarżący jako właściciel nieruchomości, na której będzie lokalizowana inwestycja, "została piśmie" prawidłowo zawiadomiony o postanowieniach oraz decyzji kończącej postępowanie w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego,

3. przepisów postępowania (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.), tj. art. 134 § 1 P.p.s.a. ze względu na fakt, iż Sąd pierwszej instancji nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz podstawą prawną nie wyszedł poza ich granice, pomimo iż w niniejszej sprawie winien był to uczynić.

Niniejsze uchybienia miały istotny wpływ na wynik rozstrzygnięcia, gdyby bowiem nie doszło do tych uchybień procedury, to nie doprowadziłoby to do pozostawienia w obrocie wadliwej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w J. z dnia [...] stycznia 2013 r.

4. przepisów prawa materialnego (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.), tj. art. 145 § 1 lit. a P.p.s.a. poprzez błędną wykładnię art. 54 ust. 2 lit. b i d ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym skutkującą przyjęciem, iż decyzja z dnia [...] listopada 2012 r. spełniała wymogi powołanych zapisów ustawy, pomimo pominięcia w treści decyzji informacji o wydanych przez Wójta Gminy Kamienna Góra decyzjach środowiskowych, oraz pomimo zakreślonych w decyzji w sposób nieprecyzyjny i ogólnikowy warunków dot. ochrony interesów osób trzecich.

Mając na uwadze powyższe strona skarżąca wniosła o uchylenie zakwestionowanego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania i zasądzenie od organu na jej rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.

W uzasadnieniu zawarto argumenty na poparcie przedstawionych wyżej zarzutów. Zdaniem autora skargi kasacyjnej Sąd nie zwrócił uwagi, że organy naruszyły przepis art. 10 K.p.a., gdyż całość dokumentacji w przedmiotowej sprawie była doręczana pełnomocnikowi skarżącego, mimo że Wójt zakwestionował prawidłowość tego umocowania. Wprawdzie organ poinformował o tym stronę, ale nie wezwał jej do uzupełnienia zakresu pełnomocnictwa i jednocześnie pozbawił bezpośredniego zapoznania się z decyzjami wydawanymi w niniejszej sprawie, albowiem korespondencja była wysyłana nadal do pełnomocnika.

Uzasadniając zarzut naruszenia art. 54 ust. 2 lit. b ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wskazano, że Sąd pierwszej instancji pominął fakt, że w zaskarżonej decyzji z [...] lutego 2012 r. brakło informacji o wydanej przez Wójta decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji inwestycji z dnia [...] listopada 2009 r., zaś w uzasadnieniu decyzji lokalizacyjnej przywołano jedynie decyzję z dnia [...] maja 2012 r. zmieniającą ww. decyzję. Ponadto organ nie zbadał zakresu oddziaływania planowanej inwestycji, czym naruszył art. 54 ust. 2 lit. d ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego Sądu. Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. Oznacza to, że poza przypadkami wymienionymi w art. 183 § 2 P.p.s.a., które w rozpoznawanej sprawie nie występują, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzuconego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Tak badana skarga kasacyjna, w tej sprawie, nie zasługiwała na uwzględnienie.

Zgodnie z treścią art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Naruszenie prawa materialnego, jak wynika z utrwalonych poglądów judykatury, może polegać w szczególności na błędnej jego wykładni lub zastosowaniu do ustalonego stanu faktycznego sprawy przepisu, który nie może mieć do niego zastosowania (błąd subsumcji) albo na zastosowaniu przepisu nieobowiązującego w dacie wydania zaskarżonej decyzji. Istotne jest, aby istniał związek przyczynowy między naruszeniem prawa, a treścią rozstrzygnięcia, polegający na tym, że gdyby nie było stwierdzonego przez sąd uchybienia, to treść rozstrzygnięcia administracyjnego byłaby inna.

Naruszenie przepisów postępowania może polegać w szczególności na niedopełnieniu wynikających z tych przepisów obowiązków organu lub uniemożliwieniu stronie skorzystania z przysługujących jej uprawnień procesowych, albo błędnej wykładni tych przepisów. Warunkiem uwzględnienia skargi z tego powodu jest ustalenie, że stwierdzone naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Naruszenie o jakim mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. nie pozostawia w zasadzie wątpliwości co do tego, że obejmuje ono wyłącznie przypadki, w których gdyby nie naruszono przepisów proceduralnych, to najprawdopodobniej zapadłaby decyzja o innej treści. Jak trafnie twierdzi się w doktrynie, w tej kategorii podstawy uchylenia decyzji i postanowienia mieści się brak należytej staranności wykazanej przez organ administracji publicznej w prowadzeniu sprawy, a wyrażający się w rozstrzygnięciu o niej bez pełnej znajomości stanu faktycznego oraz materiału dowodowego występującego w sprawie (por. Tadeusz Woś, Postępowanie sądowoadministracyjne, Warszawa 2000, str. 305-306). Stąd też regułą jest, że uchylenie decyzji lub postanowienia w oparciu o powołany przepis następuje wtedy, gdy naruszono kilka przepisów procesowych, a uchybienie im mogło w sposób istotny oddziaływać na treść decyzji lub postanowienia.

W rozpoznawanej sprawie, mając na uwadze charakter uchybień podniesionych przez skarżącego kasacyjnie w konfrontacji z uzasadnieniem zaskarżonego wyroku Sądu pierwszej instancji, nie można uznać, że do wskazywanych przez stronę naruszeń prawa doszło, by skutkowało to zastosowaniem którejś z ww. podstaw uchylenia zaskarżonej decyzji. Wbrew stanowisku skarżącego kasacyjnie dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w J., Sąd pierwszej instancji właściwie zastosował konstrukcję prawną oddalenia skargi, o jakiej mowa w art. 151 P.p.s.a., albowiem zaskarżona decyzja odpowiada prawu.

Niespornym pozostaje w tej sprawie, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, wbrew zarzutowi skargi kasacyjnej, dokonał prawidłowej wykładni art. 54 pkt 2 lit. b i d ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a przede wszystkim prawidłowo ocenił jego trafne zastosowanie. Jedynie informacyjne w tym miejscu zauważyć należy, iż w skardze kasacyjnej błędnie wskazano jednostkę redakcyjną ww. przepisu jako art. 54 ust. 2 lit. b i d, w sytuacji gdy przepis ten nie ma ustępów, co należy traktować w kategoriach oczywistej omyłki pisarskiej.

Przepis art. 54 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowi o treści decyzji o ustaleniu lokalizacji celu publicznego. Określa zatem formalne wymogi odnoszące się do wydania decyzji, które organ winien uwzględnić, redagując kształt takiej decyzji, jak też wskazuje na zakres ingerencji w sferę praw inwestora.

Skoro na organie administracji ciąży obowiązek określenia w decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego, takiej jak wydano w tej sprawie, wymagań wynikających z przepisów szczególnych (art. 54 pkt 2 cytowanej ustawy), organ ten, orzekając w sprawie indywidualnej, musi dokonać konkretyzacji określonych wymagań normatywnych w kontekście planowanego przedsięwzięcia, precyzując ciążące na inwestorze konkretne obowiązki lub wynikające z przepisów ograniczenia. Zgodnie z art. 54 pkt 2 lit. b i d tej ustawy decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego określa warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych, a w szczególności w zakresie:

b) ochrony środowiska i zdrowia ludzi oraz dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej,

d) wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich,

Niewątpliwie ewentualne braki w treści decyzji w zakresie elementów wskazanych w art. 54 cytowanej ustawy stanowi naruszenie prawa. Jednakże takich braków, wbrew twierdzeniom skarżącego kasacyjnie, w decyzji organu pierwszej instancji nie ma, co trafnie przyznał organ odwoławczy w niniejszej sprawie.

Przede wszystkim w zakresie ochrony środowiska i zdrowia ludzi na podstawie

art. 54 pkt 2 lit. b cytowanej ustawy organ w decyzji o lokalizacji celu publicznego dla przedmiotowego zamierzenia wskazał, w jej pkt 2 ppkt 2 lit. a i b stosowne wymagania, w tym polegające na tym, że:

– roboty ziemne związane z wykorzystaniem sprzętu mechanicznego lub urządzeń technicznych prowadzone w pobliżu drzew lub krzewów mogą być wykonywane wyłącznie w sposób nieszkodzący drzewom lub krzewom,

– należy przywrócić do właściwego stanu powierzchnię ziemi, w razie jej uszkodzenia, to jest doprowadzić do naturalnego ukształtowania rzeźby terenu,

- wynikające z obowiązujących ustaleń planów ochrony ustanowionych dla parków narodowych rezerwatów przyrody i parków krajobrazowych innych form ochrony przyrody, o których mowa w przepisach o ochronie przyrody - bez uwarunkowań.

Ponadto, w tej sprawie istniał obowiązek uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach (stosownie do art. 72 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 199, poz. 1227 ze zm.).

Taką decyzję stosownie do art. 72 ust. 3 powołanej ustawy dołączono do wniosku o wydanie decyzji o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego. Była to decyzja z dnia [...] listopada 2009 r. Wójta Gminy Kamienna Góra, którą określono środowiskowe warunki realizacji przedsięwzięcia pod nazwą: "Ochrona zasobów wodnych [...] przez zwiększenie poboru naturalnych wód samo wpływających z ujęcia [...] - bezpieczeństwo zaopatrzenia w wodę gminy K. obejmującego obręb wsi [...],[...],[...], [...],[...], [...],[...] i [...]".

Niewątpliwie na podstawie przeprowadzonego postępowania administracyjnego w zakresie określenia środowiskowych uwarunkowań, biorąc pod uwagę uwarunkowania, o których mowa w art. 63 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko uznano, iż planowana budowa odcinka rurociągu wodociągowego do przesyłania wody nie będzie znacząco oddziaływała na środowisko i nie wyrządzi szkód w komponentach biotycznych środowiska. W wyniku przebudowy istniejącego systemu wodociągowego [...] poprawiona zostanie infrastruktura wodociągowa i tym samym dostawa wody dla mieszkańców 11 obecnie zasilanych miejscowości w rejonie [...]. Ze względu na skalę przedsięwzięcia i rodzaj oddziaływania na środowisko na etapie realizacji oraz eksploatacji nie pogorszy ona stanu środowiska. Budowa instalacji nie naruszy istniejącej szaty roślinnej, zasobów naturalnych i zabytków. Przewidywana ilość wprowadzanych do środowiska substancji lub energii będzie niewielka i nie spowoduje uciążliwości dla terenów sąsiednich. Ponadto, mając na uwadze przejściowy charakter prac, związany z wykonaniem przedsięwzięcia uznano, że realizacja przedmiotowego zamierzenia nie pogorszy stanu środowiska naturalnego i nie wpłynie negatywnie na zdrowie ludzi. Powyższe ustalenia zostały także uwzględnione w niniejszej sprawie.

Trafnie zatem Sąd pierwszej instancji uznał, że organ pierwszej instancji, a za nim organ odwoławczy, prawidłowo zbadały wymagane w tej sprawie kwestie związane z ochroną środowiska.

Nie można również podzielić stanowiska skarżącego kasacyjnie, iż nie uwzględniono w decyzji o ustaleniu lokalizacji celu publicznego wymagań dotyczących osób trzecich przewidzianych w normie art. 54 pkt 2 lit. d ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

W pkt 4 decyzji ustalającej lokalizację celu publicznego wskazano, że dostęp do drogi publicznej nie może ulec ograniczeniu, podobnie jak możliwości korzystania z wody, kanalizacji, energii elektrycznej nie mogą ulec ograniczeniu, zaś zanieczyszczenie powietrza, wody, gleby nie może ulec zwiększeniu. Przy ocenie istnienia interesu prawnego osoby trzeciej trzeba brać pod uwagę możliwość spowodowania szkodliwego oddziaływania inwestycji na otoczenie z uwagi na cechy projektowanego obiektu i sposób zagospodarowania terenu wokół niego, skoro takiego szkodliwego oddziaływania nie będzie (patrz również: decyzja środowiskowa), to te rozwiązania wyżej wskazane, a wynikające z szeroko rozumianych uzasadnionych interesów osób trzecich należy uznać za spełnienie wymogów formalnych co do tej kwestii. Stopień ich ogólności wynika z potrzeby zapewnienia ich określenia wobec szerokiego kręgu osób. Na kolejnym etapie procesu inwestycyjnego wymogi te zostaną doprecyzowane.

Nie są również usprawiedliwione pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej, w tym zarzut naruszenia art. 53 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jak również związany w tym zarzut obrazy art. 10 K.p.a.

Zgodnie z art. 53 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym o wszczęciu postępowania w sprawie wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz postanowieniach i decyzji kończącej postępowanie strony zawiadamia się w drodze obwieszczenia, a także w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości. Inwestora oraz właścicieli i użytkowników wieczystych nieruchomości, na których będą lokalizowane inwestycje celu publicznego, zawiadamia się na piśmie.

W tej sprawie o wszczęciu postępowania osobiście zawiadomiono skarżącego kasacyjnie pismem z dnia 30 sierpnia 2012 r. - dowód odbioru pisma znajduje się w aktach sprawy, czym spełniono wymóg wynikający z art. 53 ust. 1 omawianej ustawy. Ponadto przed wydaniem decyzji z dnia [...] listopada 20112 r. Wójt Gminy Kamienna Góra dwukrotnie zawiadamiał skarżącego kasacyjnie o prawie zapoznania się z aktami sprawy i wypowiedzeniu się przed wydaniem decyzji. Pierwszy raz uczynił to pismem z dnia 29 września 2012 r. – odebranym 4 października 2012 r. W dniu 11 października 2012 r. (data wpływu 15 październik 2012 r.) skarżący kasacyjnie skierował do organu pismo, w którym informował, że ustanowił w sprawie pełnomocnika adw. Z.K. i on będzie reprezentował go we wszystkich sprawach (załączono również pełnomocnictwo z dnia 18 września 2012 r. w sprawie "działki – Gmina K."). Z kolei pismem z dnia 17 października 2012 r. Wójt Gminy Kamienna Góra, powiadomił stronę, że postępowanie w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego będzie prowadzone w tej sprawie z udziałem adw. Z.K. Dodatkowo poinformowano w tym piśmie, że uwierzytelniona kopia pełnomocnictwa złożona w dniu 21 września 2012 r. dotyczyła swym zakresem tylko reprezentację w sprawie wprowadzenia zmian inwestycyjnych w studium uwarunkowań. Następnie kolejnym zawiadomieniem z dnia 23 października 2012 r., już do pełnomocnika skarżącego, wysłano zawiadomienie o zakończeniu postępowania dowodowego informując o możliwości zapoznania się z aktami i możliwością zgłaszania ewentualnych uwag, które doręczono w dniu 30 października 2012 r. Takie działanie organu nie narusza prawa określonego zarzutami skargi kasacyjnej.

Niezrozumiałe, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, są zarzuty skargi kasacyjnej kwestionujące postępowanie organów w opisanym wyżej zakresie, skoro w sprawie przedstawiono dwa pełnomocnictwa, z których jedno odnoszące się właśnie do sprawy wprowadzenia zmian inwestycyjnych w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy K. nie mogło być skuteczne w niniejszej sprawie. Niemniej jednak kolejne pełnomocnictwo dla pełnomocnika skarżącego kasacyjnie z dnia 18 września 2012 r. zawierało właściwe umocowanie dla wskazanego wyżej adwokata, do reprezentowania strony w przedmiotowym postępowaniu administracyjnym. Nie było więc potrzeby, jak to wynika ze skargi kasacyjnej, wzywania strony do uzupełnienia braków formalnych pełnomocnictwa.

W okolicznościach rozpoznawanej sprawy nie może również być uznany za usprawiedliwiony zarzut naruszenia przez organy administracji art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. poprzez dokonanie wadliwej, dowolnej oceny dowodów. Wbrew stanowisku skarżącego kasacyjnie decyzja ustalająca lokalizację celu publicznego została wydana po przeprowadzeniu postępowania zgodnie z regułami procedury administracyjnej, co właściwie zostało ocenione przez Sąd pierwszej instancji, natomiast skarga kasacyjna w żadnym elemencie nie podważa skutecznie tego stanowiska. Motywy wniesionego środka odwoławczego nie przedstawiają w odniesieniu do tego zarzutu jakiejkolwiek argumentacji pozwalającej na podważenie wyżej wyrażonego poglądu.

Nie są również zasadne zarzuty naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 133 § 1, art. 134 § 1 i art. 141 § 4 P.p.s.a.

Przepis art. 133 § 1 P.p.s.a. stanowi, iż sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, chyba że organ nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2. Z istoty sądowej kontroli administracji wynika, że sąd orzeka wedle stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie wydania zaskarżonego aktu lub podjęcia zaskarżonej czynności, a wynikającego z akt sprawy. Ma zatem obowiązek ocenić, czy zebrany w postępowaniu administracyjnym materiał dowodowy jest pełny, został prawidłowo zebrany i jest wystarczający do ustalenia stanu faktycznego, jaki stan faktyczny sprawy wynika z akt sprawy i czy w świetle istniejącego wówczas stanu prawnego podjęte przez organ rozstrzygnięcie sprawy jest zgodne z obowiązującym prawem. W tej sprawie, co nie budzi wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, taką kontrolę przeprowadzono i dokonano tego na podstawie kompletnych akt sprawy przekazanych Sądowi pierwszej instancji wraz ze skargą.

Z kolei zgodnie z treścią art. 134 § 1 P.p.s.a. "sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną". Rozstrzygnięcie "w granicach danej sprawy" oznacza, że sąd nie może uczynić przedmiotem rozpoznania innej sprawy administracyjnej, niż ta, w której wniesiono skargę. Zaś brak związania zarzutami i wnioskami skargi oznacza, że sąd bada w pełnym zakresie zgodność z prawem zaskarżonego aktu. Zatem przepis ten obliguje sąd pierwszej instancji do zbadania zaskarżonego aktu pod kątem zgodności z prawem w pełnym zakresie, co oznacza, że rozstrzygając sprawę sąd winien wziąć pod uwagę także kwestie niepodniesione przez stronę, a istotne z punktu widzenia oceny legalności zaskarżonej decyzji. I tak też się stało w niniejszej sprawie. Nie można zatem skutecznie zarzucać Sądowi pierwszej instancji naruszenia ww. normy, tym bardziej iż argumentacja skargi kasacyjnej w tym zakresie nie pozwala na wyrażenie odmiennego stanowiska.

Przechodząc do kolejnego zarzutu skargi kasacyjnej dotyczącego naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. trzeba wskazać, że określa on wymogi jakim powinno odpowiadać uzasadnienie orzeczenia. Przepis art. 141 § 4 P.p.s.a. można naruszyć wtedy, gdy uzasadnienie orzeczenia nie pozwala jednoznacznie ustalić przesłanek jakimi kierował się wojewódzki sąd administracyjny podejmując zaskarżone orzeczenie, a wada ta nie pozwala na kontrolę kasacyjną orzeczenia, lub brak jest uzasadnienia któregokolwiek z rozstrzygnięć sądu, albo gdy uzasadnienie obejmuje rozstrzygnięcie, którego nie ma w sentencji orzeczenia. Treść uzasadnienia powinna umożliwić zarówno stronom postępowania, jak i - w razie ewentualnej kontroli instancyjnej - Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu prześledzenie toku rozumowania sądu i poznanie racji, które stały za rozstrzygnięciem o zgodności z prawem zaskarżonego aktu. Tworzy to po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, że w razie wniesienia skargi kasacyjnej nie powinno budzić wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, iż zaskarżony wyrok został wydany po gruntownej analizie akt sprawy i że wszystkie wątpliwości występujące na etapie postępowania administracyjnego zostały wyjaśnione.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, wbrew twierdzeniom strony skarżącej, zaskarżony wyrok spełniał wszystkie przesłanki wymienione w tym przepisie. Dodać można, że odczytanie przesłanek, którymi kierował się Sąd oddalając skargę, nie nastręcza żadnych trudności. Wyjaśniono w nim w sposób prawidłowy przesłanki, które nie pozwalały na uwzględnienie wniesionej skargi i nie można przyjąć by przedstawiona argumentacja w tym zakresie była wadliwa.

Przedstawione zatem w motywach tego uzasadnienia stanowisko prowadzi do konkluzji, że zarzuty skargi kasacyjnej jako nieusprawiedliwione nie mogły odnieść zamierzonego skutku.

Mając na uwadze powyższe rozważania, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.

Na koniec jedynie informacyjnie zauważyć należy, iż Naczelny Sąd Administracyjny rozpatrując skargę kasacyjną, ujawnił w komparycji zaskarżonego wyroku błąd w oznaczeniu Samorządowego Kolegium Odwoławczego, którego rozstrzygnięcie poddawane było kontroli przez Sąd pierwszej instancji. Mimo, że przedmiotem kontroli było rozstrzygnięcie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w J., Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu błędnie oznaczył organ, który wydał zaskarżoną decyzję wskazując, iż jest to Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. Tym samym ten oczywisty błąd w komparycji wyroku wymaga od Sądu pierwszej instancji sprostowania oczywistej omyłki pisarskiej, co powinno nastąpić po zwrocie przedmiotowych akt.