Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 3525/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2016-05-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 31, art. 7, art. 77
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Sękowska (spr.), Sędziowie sędzia WSA Kaja Angerman, sędzia WSA Alina Balicka, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 23 maja 2016 r. sprawy ze skargi [...] z siedzibą w [...] na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] września 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy dopuszczenia do udziału w postępowaniu na prawach strony oddala skargę


UZASADNIENIE

Zaskarżonym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie postanowieniem z dnia [...] września 2015 r., Nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], po rozpatrzeniu zażalenia [...] z siedzibą w [...] (dalej "Towarzystwo" lub "[...]"), utrzymało w mocy postanowienie Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] czerwca 2015 r., znak: [...], o odmowie dopuszczenia wymienionego Towarzystwa do udziału na prawach strony w postępowaniu w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie, przebudowie oraz zmianie sposobu użytkowania budynku mieszkalnego na usługowy (usługi nieuciążliwe), budowie budynku gospodarczego, planowanej na dz. nr ew. [...] w obrębie [...], położonej przy ul. [...] w [...].

Zaskarżone postanowienie zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Wnioskiem z dnia 18 marca 2015 r. [...] wniosło o dopuszczenie do udziału na prawach strony w postępowaniu w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie, przebudowie oraz zmianie sposobu użytkowania budynku mieszkalnego na usługowy (usługi nieuciążliwe), budowie budynku gospodarczego, planowanej na dz. nr ew. [...] w obrębie [...], położonej przy ul. [...] w [...]. Wniosek uzasadniło tym, że celem jego działalności jest "ochrona przyrody ojczystej, w szczególności zwierząt, roślin i grzybów, jak również siedlisk przyrodniczych, w których wymienione organizmy występują."

Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2015 r., znak: [...] Burmistrz Miasta [...] odmówił dopuszczenia wymienionego Towarzystwa do udziału na prawach strony w ww. postępowaniu. Zdaniem Burmistrza, w powyższej sprawie nie zaistniał interes społeczny, który mógłby podlegać ochronie w postępowaniu o wydanie decyzji o warunkach zabudowy prowadzonym na podstawie przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (jedn. tekst Dz. U. z 2015 r., poz. 199, dalej "upzp"). W ocenie Burmistrza powołana we wniosku argumentacja Towarzystwa ma charakter ogólny, a wręcz uniwersalny, co w praktyce mogłoby oznaczać potencjalną możliwość dopuszczenia Towarzystwa do udziału w zasadzie w każdym postępowaniu, prowadzonym na podstawie upzp.

[...] w [...] złożyło w dniu 3 lipca 2015 r. (data wpływu do Urzędu Miasta [...]) zażalenie na postanowienie Burmistrz Miasta [...], zaskarżając je w całości i zarzucając orzeczeniu naruszenie:

1. art 31 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (jedn. tekst Dz. U z 2013 r., poz. 267 ze zm., dalej "kpa") poprzez błędne przyjęcie, że w przedmiotowej sprawie nie występuje interes społeczny w dopuszczeniu Towarzystwa do udziału w postępowaniu na prawach strony, podczas gdy interes taki występuje;

2. art. 40 § 1 kpa poprzez zaniechanie doręczenia skarżonego postanowienia wszystkim stronom postępowania, podczas gdy niewątpliwie postanowienie to powinno zostać doręczone wszystkim stronom postępowania;

3. naruszenie art. 64 § 2 kpa w zw. z art. 9 kpa oraz art. 7 w zw. z art. 77 § 1 kpa poprzez zaniechanie wezwania [...] do uzupełnienia braku formalnego wniosku o dopuszczenie do udziału w postępowaniu, poprzez wykazanie interesu społecznego co stanowiło również zaniechanie przeprowadzenia postępowania dowodowego z urzędu na okoliczność istnienia interesu społecznego w dopuszczeniu Towarzystwa do udziału w postępowaniu na prawach strony, a w konsekwencji naruszenia art. 8 kpa;

4. art. 10 § 1 kpa, poprzez zaniechanie zapewnienia pozostałym stronom postępowania możliwości czynnego udziału w postępowaniu oraz wypowiedzenia się co do wniosku o dopuszczenie [...] do udziału w postępowaniu;

5. art. 23 ust. 2 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2013 r., poz. 627, ze zm.) - zwana dalej "uop " - w zw. z rozporządzeniem nr [...] Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2007 r. w sprawie [...] Obszaru Chronionego Krajobrazu, w szczególności § 3 pkt 1 lit. g (w kontekście zachowania mokradła i rowu melioracyjnego), § 3 pkt 2 lit. g ( (zachowanie podmokłości i zachowanie korytarza ekologicznego), § 6 ust. 1 pkt 8 (zakaz lokalizowania obiektów budowlanych w odległości mniejszej niż 20 m od zbiorników wodnych), poprzez pominięcie analizy jego postanowień pod pozorem, że teren "jest już terenem zainwestowanym", podczas gdy rozbudowa i budowa budynku gospodarczego i wybetonowanie podjazdów i miejsc postojowych znacznie obciąży ekosystem i może wkraczać w strefy objęte ochroną.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (dalej również jako SKO, Kolegium, organ II instancji) rozpatrując zażalenie wskazało, iż organizacja społeczna pragnąca przystąpić do udziału w postępowaniu dotyczącym innej osoby powinna wykazać, że przystąpienie takie jest uzasadnione celami statutowymi tej organizacji, jak również, że przemawia za tym interes społeczny. Obie te przesłanki powinny zostać spełnione łącznie, zaś ciężar dowodu spoczywa na organizacji społecznej. Rolą organu jest natomiast ocena wypełnienia owych przesłanek w konkretnym postępowaniu. W ocenie Kolegium [...] wykazało jedynie, że jego cele statutowe – zakreślone w sposób niezwykle szeroki i ogólny – uzasadniają dopuszczenie do udziału w postępowaniu na prawach stron. Kolegium nie znalazło natomiast argumentacji mającej potwierdzić, iż za takim dopuszczeniem w niniejszej sprawie opowiada się interes społeczny.

Odnosząc się do podniesionych przez Towarzystwo zarzutów Kolegium uznało je za niezasadne, wskazując co następuje:

1. postanowienie o odmowie udziału w postępowaniu doręczane powinno być jedynie wnioskodawcy – w niniejszej sprawie skarżącemu Towarzystwu. Uzasadnieniem takiego stanowiska jest treść przepis art. 31 § 2 zd. 2 kpa przyznającego jedynie organizacji społecznej prawo do zaskarżenia w drodze zażalenia postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania lub postanowienia o odmowie dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu. Zdaniem Kolegium w świetle wykładni gramatycznej tego przepisu zażalenie na powyższe postanowienia, jak i na postanowienia o wszczęciu postępowania lub o dopuszczeniu organizacji społecznej do udziału w postępowaniu nie służy stronom postępowania. Strony postępowania mają możliwość zapoznania się i wypowiedzenia się co do złożonego wniosku, w tym również co do postanowienia wydanego wskutek złożenia przez Stowarzyszenie wniosku o dopuszczenie do udziału w postępowaniu na prawach strony, gdyż korzystają z prawa czynnego udziału w postępowaniu głównym, tj. w postępowaniu o wydanie decyzji o warunkach zabudowy. W konsekwencji Kolegium nie zgodziło się z zarzutem naruszenia przez Burmistrza Miasta [...] art. 10 § 1 kpa. Przepis ten wymaga umożliwienia zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym "przed wydaniem decyzji", a więc w tym momencie postępowania, w którym organ administracji publicznej, po zakończeniu postępowania dowodowego, przechodzi do fazy podjęcia rozstrzygnięcia. Zatem Strony będą miały możliwość wypowiedzenia się co do wniosku, jak również co do wydanego wskutek jego wniesienia zaskarżonego postanowienia przed wydaniem decyzji o ustaleniu bądź odmowie ustalenia warunków zabudowy.

2. Nie doszło do naruszenia art. 8 kpa, gdyż – zdaniem Kolegium - organ I instancji ściśle przestrzegał prawa, zwłaszcza w zakresie dokładnego wyjaśnienia okoliczności sprawy, a także konkretnego ustosunkowania się do żądania i twierdzeń Strony.

3. Nie doszło do naruszenia art. 64 § 2 w zw. z art. 9 k.p.a., art. 7 i 77 § 1 kpa wobec braku wezwania Towarzystwa do uzupełnienie braku formalnego w postaci wykazania interesu społecznego. Wskazany brak nie jest brakiem formalnym wniosku o dopuszczenie organizacji społecznej do postępowania. Wykazanie istnienia interesu społecznego jest jedną z dwóch przesłanek, które muszą jednocześnie zaistnieć, by organizacja społeczna mogła zostać dopuszczona do udziału w toczącym się postępowaniu administracyjnym i to na organizacji społecznej ciąży obowiązek wykazania we wniosku istnienia interesu społecznego oraz faktu, że dopuszczenie do udziału jest uzasadnione jej celami statutowymi. Zgodnie bowiem z nowszym orzecznictwem sądowym organizacja społeczna domagająca się dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu lub żądająca wszczęcia postępowania ze względu na interes społeczny ma obowiązek szczególnie starannego wykazania istnienia takiego interesu społecznego w danym postępowaniu. Zdaniem Kolegium organ nie miał również obowiązku przeprowadzić z urzędu postępowania dowodowego mającego wykazać istnienie interesu społecznego w dopuszczeniu organizacji społecznej do udziału w toczącym się postępowaniu.

Nadto Kolegium uznało, iż rację ma organ I instancji, wskazując iż aby dopuszczenie danej organizacji społecznej do udziału w postępowaniu administracyjnym na prawach strony mogło zostać uznane za zgodne z interesem społecznym, to musi mieć ono odzwierciedlenie w konkretnej sytuacji, w której istnieje realne i uzasadnione zagrożenie naruszenia konkretnych wartości. W niniejszej sprawie nie ma obaw, by wskutek planowanej inwestycji zagrożone były określone wartości, w tym szeroko pojęta ochrona przyrody.

Skargę do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Warszawie na powyższe postanowienie złożyło [...], zarzucając naruszenie:

1. art. 31 § 1 kpa, poprzez błędne przyjęcie, że w przedmiotowej sprawie nie występuje interes społeczny w dopuszczeniu [...] do udziału w postępowaniu na prawach strony, oraz że [...] interesu takiego nie wykazało;

2. art. 40 § 1 kpa, poprzez zaniechanie doręczenia zaskarżonego postanowienia wszystkim stronom postępowania;

3. art. 64 § 2 w zw. z art. 9 w zw. z art. 138 § 1 pkt. 1 w zw. z art. 144 kpa, poprzez utrzymanie w mocy postanowienia Burmistrza Miasta [...], które wydane zostało pomimo zaniechania przez organ I instancji wezwania [...] do uzupełnienia braku wniosku o dopuszczenie do udziału w postępowaniu, poprzez wykazanie interesu społecznego w dopuszczeniu do udziału w postępowaniu, podczas, gdy wykazanie takiego interesu jest elementem wniosku z art. 31 § 1 kpa, a zatem podlega uzupełnieniu;

4. art. 7 w zw. z art. 77 § 1 kpa w zw. z art. 138 § 1 pkt. 1 w zw. z art. 144 kpa, poprzez utrzymanie w mocy postanowienia Burmistrza Miasta [...], które wydane zostało bez uprzedniego wezwania [...] do uzupełnienia braku wniosku polegającego na wykazaniu interesu społecznego, uzasadniającego dopuszczenie [...] do udziału w postępowaniu na prawach strony, a także poprzez utrzymanie w mocy postanowienia organu I instancji, które naruszało art. 7 w zw. z art. 77 § 1 kpa ze względu na zaniechanie przeprowadzenia postępowania dowodowego na okoliczność istnienia interesu społecznego w dopuszczeniu [...] do udziału w postępowaniu na prawach strony, dotyczącego w szczególności analizy zakresu [...] Obszaru Chronionego Krajobrazu, analizy przesłanek utrzymania charakteru Miasta [...] jako [...], analizy występowania gatunków chronionych na obszarze gruntu, dla którego toczy się postępowanie, analizy znaczenia gruntów dla utrzymania cennych gatunków występujących w rejonie nieruchomości, która ma zmienić przeznaczenie na usługowe, tj. mniej korzystne dla ochrony środowiska, analizy znaczenia dla postępowania bliskości niezwykle istotnych dla ekosystemu kanałów melioracyjnych i łąk, analizy korzyści dla środowiska naturalnego, które wynikałyby z utrzymania charakteru terenu jako mieszkaniowego i nisko-intensywnie zagospodarowanego;

5. art. 10 § 1 kpa, poprzez zaniechanie zapewnienia pozostałym stronom postępowania możliwości czynnego udziału w postępowaniu oraz wypowiedzenia się co do wniosku o dopuszczenie [...] do udziału w postępowania,

6. art. 8 kpa, poprzez wydanie rozstrzygnięcia o odmowie dopuszczenia do udziału w postępowaniu w sposób dowolny, nieuwzględniający interesu społecznego, w sposób podważający zaufanie stron do władzy publicznej, przejawiający się w zaniechaniu wezwania do uzupełnienia braków wniosku, prowadzenie postępowania bez skierowania odpowiedniego zawiadomienia do pozostałych stron postępowania, niewystarczające wyjaśnienie występowania interesu społecznego w sprawie.

7. art. 23 ust. 2 uop w związku z Rozporządzeniem nr [...] Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2007 r. w sprawie [...] Obszaru Chronionego Krajobrazu ("Rozporządzenie [...]"), w szczególności § 3 pkt. 1 lit. g) (w kontekście zachowania mokradła i rowu melioracyjnego), § 3 pkt. 2 lit. g) (zachowania podmokłości i zachowania korytarza ekologicznego), § 6 ust. 1 pkt. 8 (zakaz lokalizowania obiektów budowlanych w odległości mniejszej niż 20m od zbiorników wodnych).

Mając na uwadze tak sformułowane zarzuty Towarzystwo wniosło o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości oraz o rozważenie uchylenia również

Uzasadniając postawione zarzuty [...] wskazał, że w postępowaniu, którego dotyczy zażalenie zachodzą przesłanki dopuszczenia organizacji na prawach strony. Interes społeczny, który przemawia za dopuszczeniem [...] do udziału w postępowaniu, został w ocenie [...] wystarczająco wykazany we wniosku a nadto jest oczywisty, gdyż teren objęty wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, wymaga szczególnej ochrony. W rejonie planowanej inwestycji występują bowiem gatunki ptaków, których siedliska wymagają szczególnej ochrony, zaś projekt decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, nie zawiera postanowień, które chronią siedliska tych ptaków. Postanowienia takie mogą np. obejmować zalecenie prowadzenia inwestycji w sposób zabezpieczający siedliska, sposób ograniczający dokonywanie wycinek drzew na terenie działki, jak również nakaz powstrzymania się od określonych robót w okresie lęgowym ptaków. Organizacja wyjaśniła również, że celem przystąpienia do postępowania jest zwrócenie uwagi organu na dokonanie oceny tych okoliczności. [...] zamierza również działać w postępowaniu administracyjnym w celu ukształtowania zaleceń zawartych w treści decyzji o warunkach zabudowy w taki sposób, aby organ zrealizował przesłanki ochrony korytarza ekologicznego, wskazane w ustawie o ochronie przyrody i w Załączniku do Uchwały nr [...] Rady Miasta [...] z dnia [...] grudnia 2009 r. "Strategia Zrównoważonego Rozwoju Miasta [...] na lata 2004-2020". Powołując się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 maja 2014r., sygn. VII SA/Wa 67/14, [...] podniósł, iż skoro wystarczające dla wykazania interesu społecznego jest ochrona praw grupy ludności, zatem zapewnienie ochrony środowisku naturalnemu, które służy całej społeczności lokalnej, winno tym bardziej taki interes uzasadniać.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (jedn. tekst Dz. U. z 2014 r., poz. 1647 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Ocena dokonywana jest według stanu faktycznego i prawnego, ustalonego i obowiązującego w dniu wydania aktu, na podstawie materiału dowodowego zebranego w toku postępowania administracyjnego. Ponadto zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (jedn. tekst Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm., dalej p.p.s.a.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, co oznacza, że Sąd bada w pełnym zakresie pod kątem zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi zaskarżonego aktu organu administracji publicznej, a nie celowości czy słuszności lub sprawiedliwości społecznej i z urzędu bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa proceduralnego i materialnego, niezależnie od treści podnoszonych w skardze zarzutów, jednak tylko w granicach sprawy, w której skarga została wniesiona. Zgodnie zaś z art. 145 § 1 pkt 1 i 2 tej ustawy, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt organu administracji państwowej, niezbędne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy bądź przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy albo też do naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania albo stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia.

Przeprowadzona na płaszczyźnie zgodności z prawem kontrola zaskarżonego postanowienia, w ramach wskazanych kryteriów, prowadzi do konstatacji, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem Sąd nie dopatrzył się w działaniu organu administracji ani naruszenia norm prawa materialnego, ani też naruszenia przepisów postępowania, które uzasadniałyby uwzględnienie skargi.

Istota sprawy w rozpoznanej sprawie sprowadza się do ustalenia prawidłowości odmowy dopuszczenia [...] do udziału w postępowaniu dotyczącym wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, z uwagi na niespełnienie przez stowarzyszenie ustawowej przesłanki posiadania interesu społecznego.

W pierwszej kolejności wskazać należy, iż zasadą w postępowaniu administracyjnym jest udział w nim stron, przy czym pojęcie strony określone zostało w art. 28 kpa Wyjątkiem od tej zasady jest udział w postępowaniu organizacji społecznych, których uczestnictwo nie wynika z istnienia po ich stronie własnego interesu prawnego, lecz przemawia za tym wyłącznie interes społeczny, przy czym ten udział musi być uzasadniony celami statutowymi. Udział organizacji społecznych w konkretnym postępowaniu administracyjnym nie pozostaje bez wpływu na sytuację prawną samych stron, dlatego przesłanki dopuszczenia organizacji do udziału w postępowaniu nie mogą być interpretowane rozszerzająco.

Zgodnie z art. 31 § 1 kpa, organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem wszczęcia postępowania lub dopuszczenia do udziału w toczącym się postępowaniu, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny.

Przewidziana w art. 31 kpa procesowa instytucja uczestnictwa w postępowaniu administracyjnym organizacji społecznej działającej na prawach strony jest wyjątkiem od zasady udziału w postępowaniu administracyjnym jego strony lub stron w rozumieniu art. 28 kpa. Udział organizacji społecznej w postępowaniu administracyjnym nie wynika bowiem – tak jak w przypadku strony – z istnienia własnego interesu prawnego organizacji, lecz ze skonkretyzowanego interesu społecznego mającego odzwierciedlenie w konkretnej indywidualnej sprawie z zakresu administracji publicznej, a przy tym mieszczącego się w celach statutowych takiej organizacji.

W niniejszej sprawie organy zgodziły się, że [...] spełnia pierwszą z ww. ustawowych przesłanek. Sporną w sprawie jest kwestia, czy zachodzi druga przesłanka warunkująca dopuszczenie organizacji społecznej do udziału w postępowaniu, to znaczy, czy za dopuszczeniem skarżącego do udziału w postępowaniu przemawia interes społeczny.

Rozważając wystąpienie tej okoliczności, wskazać w pierwszym rzędzie należy, że pojęcie "interesu społecznego" nie zostało zdefiniowane przez ustawodawcę, tak więc w każdej sprawie indywidualnej podlega ono wykładni organu, do którego zostało skierowane żądanie oparte na art. 31 § 1 kpa oraz indywidualnej ocenie. Przy tym, Sąd uznaje za słuszne prezentowane w orzecznictwie stanowisko, iż pojęcie "interes społeczny" należy wiązać z działaniami na rzecz spraw istotnych ze społecznego punktu widzenia, a więc mających znaczenie dla funkcjonowania ogółu społeczności tj. ochrona zdrowia, przyrody, wartości kulturowych czy też zabytków. Tak rozumiany interes społeczny nie jest więc pojęciem ogólnym, ale zespołem wartości istotnych i ważnych ze społecznego punktu widzenia, a które z tych właśnie względów wymagają ochrony w toczącym się postępowaniu administracyjnym.

Oceniając, czy w konkretnej sprawie wystąpił interes społeczny uzasadniający dopuszczenie organizacji do udziału w postępowaniu na prawach strony, organ musi mieć na uwadze, że udział organizacji społecznej w postępowaniu w sprawie dotyczącej innej osoby nie może powodować naruszenia sfery jej prywatności przez nadmierne poszerzanie kręgu uczestników postępowania. Z tej przyczyny, organ administracji oceniając wystąpienie przesłanki interesu społecznego w dopuszczeniu organizacji społecznej do udziału w postępowaniu, musi z jednej strony uwzględniać fakt, że udział organizacji społecznej w postępowaniu na podstawie art. 31 § 1 kpa winien odpowiadać wymaganiom racjonalnie pojmowanej kontroli społecznej nad postępowaniem administracyjnym w sprawach indywidualnych i działaniem w nim organów administracyjnych (por. wyrok NSA z dnia 16 lipca 2008 r., sygn. akt II OSK 843/07, Lex nr 501062), z drugiej jednak strony – ochronę interesu strony postępowania.

Z powyżej wskazanych względów organizacja społeczna powinna z dużą starannością i dokładnością wykazać zasadność udziału w konkretnym postępowaniu. Jej udział w sprawie nie jest bowiem obojętny dla stron, zwłaszcza gdy reprezentują przeciwstawne interesy, a z reguły tak właśnie jest. W celu wykazania zasadności swojego udziału w postępowaniu, stowarzyszenie winno uprawdopodobnić, że jego udział w postępowaniu przyczyni się do lepszego, wszechstronnego wyjaśnienia sprawy (por. wyrok NSA z dnia 24 czerwca 2009 r., sygn. akt II OSK 1038/08, publ. CBOSA). Natomiast na organie administracji spoczywa ciężar zweryfikowania zasadności dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w sprawie (wyrok NSA z dnia 23 września 2009 r., sygn. akt II OSK 1339/09, publ. CBOSA.). Stąd, zdaniem Sądu, całkowicie uzasadnione jest żądanie od organizacji społecznej wykazania zasadności udziału w postępowaniu.

W orzecznictwie prezentowany jest również pogląd, który Sąd orzekający w niniejszym składzie w pełni podziela, iż organizacja ubiegająca się o dopuszczenie do udziału w postępowaniu winna nie tylko wykazać – konkretnie i szczegółowo – interes społeczny w tym postępowaniu, ale również uzasadnić potrzebę ochrony obiektywnie istniejącego interesu społecznego, a także wskazać jak realnie jest w stanie bronić interesu społecznego. (tak Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 26 listopada 2010 r., sygn. akt IV SA/Wa 1925/10). Sąd w ww. wyroku, stanął bowiem na stanowisku, że ustawodawca formułując przesłanki dopuszczenia organizacji społecznych do udziału w postępowaniu administracyjnym na prawach strony, nie dał tym organizacjom uprawnień kontrolnych do badania i nadzorowania przebiegu postępowania administracyjnego. Z woli ustawodawcy organizacje społeczne mogą wstępować do udziału w postępowaniu, o ile mają w tym interes społeczny. Sąd wskazał, że za udziałem organizacji społecznej w postępowaniu administracyjnym interes społeczny przemawiał będzie tylko wtedy, gdy będzie ona dysponowała wiedzą merytoryczną w kwestiach objętych swoimi celami statutowymi, ale i rozeznaniem w sprawie, w której ma zamiar uczestniczyć. Organizacja społeczna powinna zatem należycie wykazać zasadność udziału w postępowaniu, ponieważ jej udział w sprawie nie jest obojętny dla stron, zwłaszcza gdy reprezentują przeciwstawne interesy. Organizacja powinna też wykazać, jakie posiada "kwalifikacje" do występowania w danej konkretnej sprawie. Musi istnieć merytoryczne powiązanie między przedmiotem sprawy a osiągnięciami, specjalizacją działania, a nie tylko celami organizacji społecznej. Dla dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w postępowaniu nie wystarczy jedynie zainteresowanie organizacji jego przedmiotem.

Kierując się przywołanym powyżej poglądem, Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, wskazuje, że żądanie dopuszczenia organizacji społecznej dotyczy postępowania w sprawie wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania dla inwestycji polegającej na rozbudowie, przebudowie oraz zmianie sposobu użytkowania budynku mieszkalnego na usługowy (usługi nieuciążliwe), budowie budynku gospodarczego, planowanej na dz. ew. [...] w obrębie [...], położonej przy ul. [...] w [...].

Zdaniem Sądu, zgodzić należy się z oceną dokonaną przez organy administracyjne, iż w niniejszej sprawie Towarzystwo nie wykazało istnienia interesu społecznego uzasadniającego dopuszczenie [...] do udziału w tym konkretnym postępowaniu.

Towarzystwo w skardze wskazuje, że interes społeczny w niniejsze sprawie jest oczywisty a sprowadza się do ochrony przyrody w związku z koniecznością zapewnienia ochrony siedlisk ptaków znajdujących się w rejonie inwestycji oraz korytarza ekologicznego.

W ocenie Sądu, organy administracji prawidłowo uznały tak określony interes społeczny za niestanowiący uzasadnienia dla dopuszczenia Towarzystwa do udziału w postępowaniu. Udział stowarzyszenia w postępowaniu z uwagi na tak zdefiniowany interes społeczny oraz przedstawione działania stowarzyszenia w celu jego ochrony, faktycznie dotyczą działań organów administracji w postępowaniu, w którym chce uczestniczyć stowarzyszenie. Zwrócić bowiem należy uwagę, że postępowanie administracyjne dotyczące uzyskania decyzji ustalającej warunki zabudowy, ma na celu takie określenie parametrów inwestycji, aby zapewniona została zarówno ochrona środowiska jak i ochrona osób trzecich. Z uwagi jednak na charakter tego postępowania, nie ustala się w nim szczegółowo warunków tej ochrony. Jednak organy są obowiązane do uzyskiwania w toku tego postępowania – w razie stwierdzenia, że teren planowanej inwestycji położony jest w obszarze objętym ochroną (w tym w obszarze chronionego krajobrazu) – stanowisk co do możliwości realizowania inwestycji wyspecjalizowanych organów wyrażanych w formie postanowienia. Zatem udział stowarzyszenia w tym postępowaniu, bez wykazania na czym miałyby polegać działania podejmowane przez stowarzyszenie w ramach ochrony interesu społecznego zdefiniowanego jako ochrona przyrody, miałby de facto stanowić kontrolę, a może swego rodzaju zastępowanie działań organów powołanych do rozstrzygania danej kwestii. Takiej potrzeby Sąd jednak nie dostrzega.

Cele, wskazane przez [...] we wniosku o dopuszczenie do udziału w postępowaniu, a następnie powtórzone w zażaleniu i skardze do WSA, winny być z urzędu brane pod uwagę przez organy powołane do rozstrzygania danej kwestii. Zadaniem tych organów jest bowiem dbałość o prawidłowe wydanie decyzji. Stowarzyszenie chcąc brać udział w danym postępowaniu, winno wykazać sposób w jaki będzie dbać o interes społeczny, do którego naruszenia mogłoby dojść w tym konkretnym postępowaniu. Tego w niniejszej sprawie Towarzystwo nie uczyniło. Nie można bowiem za wykazanie sposób ochrony środowiska uznać ogólnikowego wskazania, że [...] będzie podejmować starania celem uwzględnienia zapisów ustawy, rozporządzenia oraz uchwały w decyzji. Tym bardziej, że jak wyżej o tym była mowa, decyzja ustalająca warunki zabudowy, nie zawiera tak szczegółowych rozwiązań a jedynie może nakazywać uwzględnienie zapisów innych aktów prawnych w toku realizacji planowanej inwestycji. Ta kwestia jednak, jak wskazano powyżej, musi być z urzędu brana pod uwagę, inaczej bowiem decyzja dotknięta będzie wadą uzasadniającą nawet stwierdzenie jej nieważności.

W konsekwencji powyższych rozważań, stwierdzić należy, że [...] nie wykazało, aby istniał związek pomiędzy przywoływanym interesem społecznym, a postępowaniem do którego chce być dopuszczone stowarzyszenie.

Dopuszczenie organizacji społecznej byłoby w ocenie Sądu uzasadnione, o ile wskazane zostałyby konkretne działania, które zamierza podjąć stowarzyszenie, a które związane będą z tym konkretnym postępowaniem i będą poparte merytoryczną wiedzą z zakresu tegoż postępowania. Przy czym, nie chodzi tu tylko o możliwość zaskarżenia podejmowanych rozstrzygnięć. Takie uprawnienia, co do zasady mają bowiem służyć stronom postępowania, a więc podmiotom które posiadają interes prawny, a nie organizacjom, które z założenia mają na celu ochronę środowiska, przez co są – z natury rzeczy – zainteresowane ograniczeniem rozwoju urbanizacyjnego danej przestrzeni publicznej.

Reasumując, w ocenie Sądu w niniejszej sprawie, taki interes społeczny, który uzasadniałby udział Stowarzyszenia w tym konkretnym postępowaniu, nie został wykazany. Nadto, co szczególnie istotne z punktu widzenia oddziaływania udziału stowarzyszenia na prawa i obowiązku stron postępowania, stowarzyszenie nie wskazało, w jaki sposób ochrona upatrywanego interesu społecznego byłaby realizowana.

Zdaniem Sądu, ze skargi, można wysnuć wniosek, że realizacja celów, w tym konkretnym postępowaniu, polegać ma na kontrolowaniu poszczególnych czynności podejmowanych przez organy w toku postępowania poprzedzającego ostateczne rozpatrzenie wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy. W ocenie Sądu tak określony zakres ochrony interesu społecznego, może dotyczyć każdego postępowania, tym samym uzasadnione byłoby twierdzenie, że w każdym postępowaniu organizacja powinna mieć zapewniony udział. Ustawodawca jednak takiej możliwości nie przewidział na gruncie kpa, ale prawo do udziału uzależnił od spełnienia określonych przesłanek. Nadto pamiętać należy, że wskazany przez stowarzyszenie cel realizowany jest na gruncie postępowania administracyjnego poprzez formy kontroli instancyjnej oraz sądowej decyzji (postanowień) administracyjnych, a nie poprzez dopuszczanie do postępowania stowarzyszeń. Te mają prawo udziału w postępowania, jeżeli w konkretnym postępowaniu będą bronić interesu społecznego, który w tym postępowaniu będzie urzeczywistniony. Zdaniem Sądu natomiast uwzględnienie argumentacji Towarzystwa i w oparciu o nią dopuszczenie go do udziału w postępowaniu na prawach strony, w istocie prowadziłoby do jego udziału w każdym postępowaniu. Co do zasady bowiem w każdym postępowaniu należy czuwać nad prawidłowym i zgodnym z prawem rozstrzyganiem sprawy.

W niniejszej sprawie, zatem organy prawidłowo uznały, że nie zachodzą przesłanki określone przepisem art. 31 § 1 kpa za dopuszczeniem [...] do udziału w toczącym się postępowaniu na prawach strony.

Sąd nie dopatrzył się również naruszenia przepisów postępowania, na które wskazuje Skarżący, tj. art. 7, 8, 10, 40 § 1, 64 § 2 oraz art. 77 § 1 kpa.

Wyjaśnić należy w pierwszej kolejności, że Towarzystwo składając wniosek o dopuszczenie do udziału w postępowaniu szeroko go uzasadniło. Rolą organu było jedynie dokonanie oceny, czy wskazany przez [...] interes społeczny w postępowaniu, w którym organizacja chce uczestniczyć, występuje. Organy obu instancji oceny tej dokonały. Nie jest natomiast rzeczą organów rozpatrujących wniosek o dopuszczenie do udziału w postępowaniu poszukiwanie istnienia interesu społecznego z urzędu, w razie gdy ten wyartykułowany przez wnioskodawcę w ocenie organu nie jest urzeczywistniony w danym postepowaniu. Inną bowiem kwestią jest nie wskazanie jakiegokolwiek interesu społecznego przez wnioskodawcę. W takiej sytuacji organ jest zobowiązany do wezwania strony do uzupełnienia wniosku. Z takiego obowiązku organ jednak będzie zwolniony w sytuacji, gdy wnioskodawca interes społeczny wskazuje, ale w ocenie organu wskazany interes społeczny nie uzasadnia dopuszczenia organizacji do udziału w postępowaniu. W takim razie brak wezwania do uzupełnienia wniosku nie stanowi naruszenia przepisów postępowania. Nie można również czynić w postępowaniu o dopuszczenie do udziału zarzutu nie wyjaśnienia stanu faktycznego wobec nie uwzględnienia ograniczeń prowadzenia inwestycji wynikających z aktów prawnych dotyczących ochrony środowiska. Istotą postępowania jest – po raz kolejny Sąd powtarza – ocena czy interes społeczny wykazany przez wnioskodawcę uzasadnia jego dopuszczenie do konkretnego postępowania. Tylko w tym kontekście organ może dopuścić się naruszenia art. 7 i 77 kpa. Taka ocena w rozpoznanej sprawie została jednak dokonana, zatem zarzut nie wyjaśnienia okoliczności faktycznych nie jest uzasadniony. W konsekwencji nie doszło do naruszenia art. 8 kpa.

Jeżeli chodzi zaś o naruszenie art. 10 oraz 40 § 1 kpa, wskazać trzeba, że jakkolwiek Sąd nie podziela stanowiska, iż postanowienie wydane w trybie postępowania o dopuszczenie do udziału w postępowaniu, winno być doręczone wyłącznie wnioskodawcy, to jednak uchybienie w tym zakresie pozostaje bez wpływu na wynik sprawy, szczególnie w razie wydania postanowienia negatywnego.

Z powyższych względów Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.