Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 399/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2010-08-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 28, art. 145 - 149
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 28 ust. 2
journal: Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 25 sierpnia 2010 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka Sędziowie Sędzia WSA Joanna Sekunda - Lenczewska Sędzia NSA Grzegorz Szkudlarek (spr.) Protokolant Asystent sędziego Marcin Olejniczak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 sierpnia 2010 roku spraw ze skarg H. W., S. W., E. K., G. K.-P. oraz J. W. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] nr [...], znak: [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania w sprawie dotyczącej zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargi.


UZASADNIENIE

Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] roku, Nr [...] (znak: [...]), po rozpoznaniu odwołania E. K., G. K. – P. i J. W. utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] roku, Nr [...] (znak: [...]) o odmowie wznowienia postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] roku, Nr [...].

Jak wynika z dokumentów załączonych do akt administracyjnych, Prezydent Miasta Ł. decyzją z dnia [...] roku zatwierdził projekt budowlany i udzielił [...] Spółce Infrastrukturalnej Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w Ł., działającej w imieniu Zakładu Wodociągów i Kanalizacji w Ł., pozwolenia na budowę kanału sanitarnego w ul. T. w Ł. na odcinku od ul. C. do posesji Nr [...] wraz z fragmentami przykanalików na działce oznaczonej Nr ewid. [...], obręb [...].

Pismem z dnia 28 sierpnia 2009 roku S. i H. W., E. K., G. K. – P. oraz J. W. wnieśli o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] roku. Z pisma tego wynika, że powodem wznowienia były dwie okoliczności – braku ich udziału jako strony w postępowaniu oraz sfałszowanie dokumentacji.

Organ I instancji decyzją z dnia [...] roku odmówił wznowienia postępowania wywodząc, że zgodnie z dyspozycją art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane (t. j. Dz. U. z 2006 roku, Nr 156, poz. 1118 ze zm.), stronami postępowania w sprawie pozwolenia na budowę są inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. W sprawie obszar oddziaływania inwestycji – kanału sanitarnego, jak wskazał organ, zamknął się w obszarze działki, na której ma być on wykonany, a która to działka stanowi własność gminy. Wynika z tego, że nieruchomości sąsiadujące z działką, na której planowana jest inwestycja nie znajdują się w sferze jej oddziaływania, a zatem właścicielom tych działek nie przysługuje przymiot strony w postępowaniu dotyczącym pozwolenia na budowę kanału sanitarnego.

W odwołaniu od powyższej decyzji E. K., G. K. – P. oraz J. W. wskazali, iż domagają się jej uchylenia i ponownego rozpoznania wniosku o wznowienie postępowania. Zdaniem odwołujących się kwestionowana decyzja została wydana w oparciu o nieprawidłowo ustalony stan faktyczny i posiada liczne błędy skutkujące jaj wadliwością.

Wojewoda [...], po rozpoznaniu odwołania, utrzymał w mocy kwestionowane rozstrzygnięcie I instancji. W motywach decyzji organ opisał dotychczasowy przebieg postępowania wskazując, że przy wniosku o wznowienie postępowania organ bada formalne podstawy wznowienia, tj. czy wnioskodawca powołuje podstawy wznowienia wymienione w art. 145 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, czy został zachowany termin wniesienia podania o wznowienie postępowania określony w art. 148 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz sprawdza czy żądanie wznowienia postępowania zostało zgłoszone przez stronę. Gdy wszystkie te przesłanki są spełnione organ wydaje postanowienie o wznowieniu postępowania (art. 149 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego), w przeciwnym przypadku organ wydaje decyzję o odmowie wznowienia postępowania (art. 149 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego).

Następnie organ odwoławczy wskazał, iż decyzja organu I instancji o odmowie wznowienia postępowania była słuszna, gdyż wniosek pochodził od nieuprawnionego podmiotu, ponieważ E. K., G. K. – P. oraz J. W. nie byli stroną w postępowaniu zakończonym ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę.

We wniosku o wznowienie postępowania odwołujący się podnieśli, iż Zakład Wodociągów i Kanalizacji wypowiedział im dotychczasowe umowy na dostarczanie wody i odprowadzanie ścieków oraz zobowiązał ich do wybudowania nowych przyłączy oraz przebudowy istniejących kanalizacji, co wiąże się ze znacznymi nakładami finansowymi. Tym niemniej, jak wskazał organ, kwestie dotyczące umów oraz roszczeń z nich wynikających nie mogą być brane pod uwagę przez organ, gdyż dotyczą zagadnień rozpatrywanych przed sądy powszechne i dlatego nie mają wpływu na rozstrzygnięcie.

W skardze na powyższą decyzję H. i S. W., E. K. i G. K. – P. oraz J. W. wskazali, że w sprawie zostały wydane przez organ II instancji dwie sprzeczne decyzje – Nr [...] z dnia [...] roku oraz decyzja Nr [...] z dnia [...] roku. Postanowienie Nr [...] z dnia [...] roku zawiera oczywiste błędy pisarskie. Strony postępowania zostały określone w sposób wadliwy – skoro postępowanie nie zostało wszczęte, to nie ma podstaw prawnych do powiadamiania inwestora i innych organów administracji. Zdaniem strony, decyzje obu instancji zostały wydane na podstawie nieprawidłowo ustalonego stanu faktycznego, bowiem organ nie wezwał wnioskodawców do określenia na podstawie jakich faktów wywodzą, iż mają przymiot strony w postępowaniu dotyczącym pozwolenia na budowę kanału sanitarnego. Strona nie miała możliwości zapoznać się ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym przed wydaniem decyzji. Kwestionowane decyzje nie zawierają uzasadnienia faktycznego i prawnego. Skarżący we wniosku o wznowienie postępowania powołali się również na okoliczność sfałszowania dokumentacji. W uzasadnieniu skargi strona wywodziła, iż stanowisko organu oparte jest wyłącznie na złożonym przez inwestora opracowaniu technologiczno – budowlanym wskazującym obszar oddziaływania obiektu, który to dokument jest niezgodny ze stanem faktycznym i innymi dokumentami złożonymi przez projektanta. Stosownie do zapisów § 19 Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie miasta Ł. (załącznik do uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w Ł. z dnia [...] roku) na mieszkańców ulicy T. nałożono obowiązek podłączenia się, w ciągu 2 lat, do nowego kanału sanitarnego. Jednakże, na terenie ulicy T. istnieje już wybudowany w latach sześćdziesiątych kanał sanitarny. Skarżący korzystają z tego kanału, mają legalne przyłącza do nieruchomości. Inwestor w projekcie budowlanym zaplanował również przyłącza do ich działek. Rozwiązania te powodują ograniczenia zagospodarowania nieruchomości stanowiących własność skarżących, co oznacza, że mają oni interes prawny w sprawie. Nowe przyłącza nie pokrywają się z tymi istniejącymi już od lat sześćdziesiątych na działkach.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Ustosunkowując się do zarzutów odwołania organ wyjaśnił, iż powodem wydania decyzji z dnia [...] roku przez organ odwoławczy były błędy proceduralne poczynione przez organ I instancji. Tym niemniej, Wojewoda w uzasadnieniu tej decyzji napisał, że nie kwestionuje rozstrzygnięcia organu I instancji. Decyzja w sprawie została wydana przed uprawomocnieniem się postanowienia Wojewody z dnia [...] roku, Nr [...] o stwierdzeniu niedopuszczalności odwołania. W odniesieniu do tej kwestii organ wyjaśnił, że zgodnie z regulacją art. 134 Kodeksu postępowania administracyjnego, postanowienie takie jest ostateczne. W treści pisma z dnia 15 marca 2010 roku organ ustosunkował się do pisma skarżących z dnia 2 marca 2010 roku wskazującego na oczywiste błędy pisarskie w postanowieniu z dnia 25 lutego 2010 roku. Organ wyjaśnił, że błędy te nie mają wpływu na rozstrzygnięcie , zatem nie jest zasadne stosowanie w sprawie unormowania art. 113 Kodeksu postępowania administracyjnego. W pozostałym zakresie organ podtrzymał argumentację zawartą w uzasadnieniu kontestowanych decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do postanowień art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej. Oznacza to, iż Sąd bada zgodność z prawem (legalność) zaskarżonego aktu pod kątem jego zgodności z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej.

Sąd uwzględniając skargę na decyzję uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" – "c" Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).

Stosownie do uregulowania art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w razie nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala.

Oceniając legalność zaskarżonej decyzji Sąd zważył, że organy obu instancji prawidłowo przeprowadziły postępowanie dowodowe, ustaliły stan faktyczny i wydały rozstrzygnięcia odpowiadające zebranym dowodom oraz przepisom prawa.

Na wstępie wskazać należy, iż zasadniczy spór w sprawie sprowadza się do oceny, czy skarżącym jako właścicielom nieruchomości przysługiwał przymiot strony w postępowaniu dotyczącym pozwolenia na budowę kanału sanitarnego zlokalizowanego w ulicy, przy której położone są nieruchomości skarżących.

Kwestię przymiotu strony reguluje przepis art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego. Zgodnie z jego treścią stroną jest każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo, kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek.

Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie zajmował się wykładnią przepisu art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego i analizował zagadnienie "przymiotu strony" w postępowaniu administracyjnym. Linia tego orzecznictwa jest w zasadzie jednolita, ugruntowana i prowadzi do wniosku, że stroną postępowania administracyjnego może być wyłącznie podmiot, który wykaże swój interes prawny w rozstrzygnięciu konkretnej sprawy. W wyroku z dnia 27 września 1999 roku w sprawie sygn. akt IV SA 1285/98 (LEX Nr 47898) Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd, że: "mieć interes prawny w postępowaniu administracyjnym znaczy to samo, co ustalić przepis prawa materialnego powszechnie obowiązującego, na którego podstawie można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś własnej potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu, sprzecznych z potrzebami danego podmiotu – strony postępowania (art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego). Od tak pojmowanego interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, to jest sytuację, w której dany podmiot (osoba) jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa, mającego stanowić podstawę skierowanego żądania w zakresie podjęcia stosownych czynności przez organ administracji. Przymiotu strony nie wykazuje natomiast osoba, która swój udział w postępowaniu administracyjnym opiera na potrzebie ochrony lub zaspokojenia interesu publicznego. Tego rodzaju działania mogą być podejmowane w ramach instytucji skarg i wniosków (dział VIII Kodeksu postępowania administracyjnego)".

Na tej podstawie należy stwierdzić, że interes prawny ma charakter materialnoprawny. Oparty jest więc na normach administracyjnego prawa materialnego, gdzie musi istnieć norma prawa przewidująca w określonym stanie faktycznym i w odniesieniu do konkretnego podmiotu możliwość wydania określonego aktu prawnego (np.: wyrok NSA w Warszawie z dnia 27 września 2001 roku, I SA 2326/00, LEX Nr 54528). Pojęcie interesu prawnego może być rozumiane wyłącznie jako obiektywna, czyli rzeczywiście istniejąca potrzeba ochrony prawnej. Interes ten musi być osobisty, własny, indywidualny i konkretny, dający się obiektywnie stwierdzić oraz aktualny, a nie ewentualny. Musi zatem rzeczywiście istnieć w dacie stosowania danych norm prawa administracyjnego. Nie może to być interes tylko przewidywany w przyszłości ani hipotetyczny (np: wyroki NSA w Warszawie: z 20 kwietnia 1998 roku, IV SA 1106/97, LEX Nr 43360; z dnia 13 marca 2002 roku, IV SA 2085/98, LEX Nr 55752).

Ustawa z dnia 7 lipca 1994 roku – Prawo budowlane również zawiera definicję strony postępowania. Określa ona jakie podmioty mogą uczestniczyć w charakterze strony w postępowaniu dotyczącym wydania pozwolenia na budowę. Zgodnie z treścią art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, stronami postępowania w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Mówiąc o obszarze oddziaływania obiektu – należy przez to rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu (art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego). Nie ulega wątpliwości, że wprowadzenie ustawą z dnia 27 marca 2003 roku o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 80, poz. 718) definicji legalnej "obszaru oddziaływania obiektu" miało na celu ograniczenie kręgu stron postępowania. Celem wskazanej zmiany było również przesądzenie w ustawie, że osoby trzecie (w rozumieniu art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego) mogą skutecznie kwestionować zamierzenie inwestycyjne jedynie wówczas, gdy mają w sprawie interes prawny i tylko w takim zakresie, w jakim zamierzenie to koliduje z ich uzasadnionym interesem (por. Prawo budowlane. Komentarz pod red. prof. Z. Niewiadomskiego, Wydawnictwo C.H. BECK, Warszawa 2006, str. 325 -326).

Dla przykładu, tylko ograniczenia w zagospodarowaniu nieruchomości wynikające z konkretnego przepisu prawa dają podstawę do uczestnictwa w charakterze strony w postępowaniu administracyjnym dotyczącym pozwolenia na budowę. Natomiast ograniczenia, które nie są wynikiem istnienia przepisów prawnych nie dają podstawy do uznania danego podmiotu za stronę postępowania w tego typu sprawie. Osoba taka może mieć w takim postępowaniu interes faktyczny, a nie interes prawny (np. wyrok NSA z dnia 14 grudnia 2006 roku, II OSK 75/06, LEX Nr 319183; wyroki WSA w Warszawie: z dnia 18 listopada 2005 roku, VII SA/Wa 786/05, LEX Nr 198955 i z dnia 4 lipca 2006 roku, VII SA/Wa 121/06, LEX Nr 243787). Tego typu przepisem prawnym, wbrew twierdzeniom strony skarżącej, nie jest zapis regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie miasta stanowiący załącznik do uchwały rady miejskiej. Przepis ten nałożył na mieszkańców ulicy obowiązek podłączenia się do nowego kanału sanitarnego, w terminie 2 lat. Z treści argumentacji strony wynika, że nie zgadza się ona z tym obowiązkiem. Tym niemniej przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest kwestia wznowienia postępowania w sprawie pozwolenia na budowę kanału sanitarnego. Skoro strona nie zgadza się z nałożonym uchwałą obowiązkiem powinna kwestionować treść tejże uchwały.

Nawet w przypadku nieruchomości bezpośrednio graniczących z terenem, na którym planowana jest inwestycja, a tak jest w przypadku działki stanowiącej własność skarżących, właściciel działki ma obowiązek wykazania istnienia własnego, obiektywnie uzasadnionego interesu prawnego, chronionego przepisem art. 5 ust. 2 Prawa budowlanego. W ocenie Sądu, dana osoba jako właściciel nieruchomości (bezpośrednio graniczącej i nie tylko) ma interes prawy w postępowaniu dotyczący pozwolenia na budowę na innej nieruchomości, gdy wykaże istnienie ograniczeń w zabudowie na jego terenie. Innymi słowy, dany sąsiad ma interes prawny w postępowaniu, gdy jego działka znajduje się w obszarze oddziaływania planowanego obiektu. Granice obszaru oddziaływania wyznacza oddziaływanie faktyczne, polegające w szczególności na emisji zanieczyszczeń, czy powodowaniu nadmiernego hałasu. Ocena prawna dopuszczalności tych wpływów powinna opierać się na przepisach prawa powszechnie obowiązującego, dotyczących tychże sfer oddziaływania.

W odniesieniu do tej kwestii wskazać należy, iż wśród dokumentów załączonych do akt administracyjnych znajduje się decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację inwestycji. Z tego dokumentu wynika, że nie ma potrzeby ustanawiania ochrony powietrza i ochrony przed hałasem, oddziaływania na wody powierzchniowe, podziemne, obszar Natura 2000, obiekty zabytkowe, czy oddziaływania transgranicznego. W charakterystyce przedsięwzięcia załączonej do tej decyzji wskazano, że planowana inwestycja nie będzie powodować zanieczyszczenia środowiska, pozwoli natomiast na likwidację szamb, które stanowią potencjalne zagrożenie dla środowiska. Te same informacje wynikają również z projektu budowlanego przygotowanego przez osoby z odpowiednimi uprawnieniami, w tym uprawnieniami projektanta, kierownika budowy i robót sieci wodociągowych i kanalizacyjnych, projektanta instalacji i urządzeń sanitarnych. Skoro w toku niniejszego postępowania nie został opracowany – w szczególności na zlecenie strony skarżącej – żaden dokument, w szczególności raport, która uwzględniając przepisy prawa, inaczej (odmiennie) określałaby zakres negatywnego oddziaływania inwestycji na środowisko, to za wiążące uznać wypada stanowisko organu, które opiera się na dokumentacji przygotowanej przez osobę ze stosownymi uprawnieniami. O ile bowiem w toku postępowania administracyjnego strona nie zgadza się z opinią biegłego, może skorzystać z możliwości zlecenia kontrraportu we własnym zakresie i przedłożenia jego, jako dowodu w sprawie (por. np. wyrok WSA w Warszawie z dnia 2 lutego 2007 roku, IV SA/Wa 2383/06, Lex Nr 316627).

Zdaniem składu orzekającego, strona skarżąca w toku postępowania administracyjnego nie wykazała interesu prawnego, który dawałby mu przymiot strony.

W toku postępowania sądowego strona powoływała się na ograniczenie zabudowy na swojej działce wynikające z rozwiązań przyjętych w projekcie technicznym budowy kanału sanitarnego. W ocenie Sądu argument ten nie zasługuje na uwzględnienie. Organ wyznacza bowiem granice obszaru oddziaływania obiektu wyłącznie w oparciu o normy materialne prawa budowlanego, a nie prawa cywilnego (por. np. wyrok WSA w Lublinie z dnia 21 maja 2008 roku, II SA/Lu 227/08; Lex Nr 491996). Normą taką nie jest zapis projektu budowlanego. Podobnie podstawą taką nie jest zapis aktu prawa miejscowego, jakim jest regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie miasta. Owszem, z zapisu tego regulaminu wynika nałożony na okolicznych mieszkańców obowiązek przyłączenia swoich nieruchomości do nowego kanału sanitarnego w terminie 2 lat. Tym niemniej, przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest decyzja o odmowie wznowienia postępowania, a nie uchwała Rady Miejskiej.

W rozpoznawanej sprawie organy obu instancji niewadliwie przyjęły, iż strona skarżąca własnego interesu prawnego w sprawie dotyczącej pozwolenia na budowę nie wykazała. W świetle zatem materiału jakim dysponował organ, brak było jakiejkolwiek podstawy prawnej do przyznania skarżącym przymiotu strony w toczącym się postępowaniu administracyjnym. Nieruchomości skarżących nie znajdują się w obszarze oddziaływania kanału sanitarnego. Tym samym, brak było podstaw do wznowienia postępowania w sprawie pozwolenia na budowę kanału sanitarnego. W tej sytuacji decyzja o odmowie wznowienia postępowania na podstawie art. 149 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego jest prawidłowa.

Konkludując rozważania, Sąd uznał działanie organów administracji w sprawie za zgodne z regulacją prawa materialnego. Skład orzekający nie dopatrzył się naruszenia przepisów procedury w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Wobec czego, na podstawie art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł o oddaleniu skargi.

K.O.