Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt I SA/Łd 152/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2016-04-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6531 Dotacje oraz subwencje z budżetu państwa, w tym dla jednostek samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne: Finanse publiczne
Oświata
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 252
journal: Dz.U. 2013 poz 885
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych - tekst jednolity
article: art. 80 ust. 3d
journal: Dz.U. 2004 nr 256 poz 2572
law: Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział I w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bogusław Klimowicz (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Teresa Porczyńska Sędzia WSA Cezary Koziński Protokolant Asystent sędziego Marta Aftowicz-Korlińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 kwietnia 2016 r. sprawy ze skargi A Spółki z o.o. z siedzibą w Ł. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...]. nr [...] w przedmiocie określenia w odniesieniu do dotacji pobranej w 2011 r. wysokości dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem i wysokości dotacji pobranej w nadmiernej wysokości oraz nakazania ich zwrotu wraz odsetkami oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] r. Prezydent Miasta Ł. określił Centrum Nauki i Biznesu A Sp. z o.o. w Ł. wysokość dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem przez organ prowadzący dotowaną Publiczną Szkołę Policealną Kosmetyczną "B" w Ł. w kwocie 1.407.480,44 zł wraz z odsetkami liczonymi jak od zaległości podatkowych od kwot przekazywanych dotacji oraz nakazał dokonanie zwrotu dotacji wraz z odsetkami w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji na rachunek bankowy budżetu Miasta Ł.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. po rozpatrzeniu odwołania strony decyzją z dnia [...] r. uchyliło decyzję Prezydenta Miasta Ł. z [...] r. w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Prezydent Miasta Ł. decyzją z dnia [...]r. określił Centrum Nauki i Biznesu "A" Sp. z o.o. w Ł. wysokość dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem przez organ prowadzący dotowaną Publiczną Szkołę Policealną Kosmetyczną "B" w Ł. w kwocie 1.392.867, 73 zł z odsetkami liczonymi jak od zaległości podatkowych od poszczególnych kwot przekazanej dotacji, określił wysokość dotacji pobranej w nadmiernej wysokości w roku 2011 w kwocie 10.603,06 zł wraz z odsetkami oraz nakazał dokonanie zwrotu dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem oraz pobranej w nadmiernej wysokości w łącznej kwocie 1.403.470,79 zł wraz z odsetkami, w terminie 15 dni od dnia doręczenia decyzji na wskazany rachunek bankowy budżetu Miasta Ł.

W uzasadnieniu decyzji wskazano, że Prezydent Miasta Ł. wydał zezwolenie na założenie Publicznej Szkoły Policealnej Kosmetycznej "B". Szkoła rozpoczęła działalność z dniem 1 września 2008 r. W 2011 r. Publiczna Szkoła Policealna Kosmetyczna "B" w Ł. otrzymała z budżetu Miasta Ł. dotację podmiotową na działalność szkoły w kwocie 1.906.676,46 zł - zgodnie z art. 80 ust. 3 ustawy o systemie oświaty. Dotacja ta, w świetle z art. 80 ust. 3d ustawy o systemie oświaty może być przeznaczona na dofinansowanie realizacji zadań szkoły w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej, przy czym może być wykorzystana wyłącznie na pokrycie wydatków bieżących szkoły.

Dotacja ta, zgodnie z ustawą o systemie oświaty, w brzmieniu obowiązującym w 2011 r., przekazywana jest w 12 częściach w terminie do ostatniego dnia każdego miesiąca na rachunek bankowy szkoły lub placówki.

Nowelizacja ustawy o systemie oświaty dokonana w 2009 r. związana była z dostrzeżoną przez jednostki samorządu terytorialnego praktyką organów prowadzących szkoły polegającą na wykorzystywaniu otrzymywanej dotacji na potrzeby samego organu prowadzącego, ale niekoniecznie faktycznie na potrzeby związane z procesem kształcenia, wychowania i opieki prowadzonym przez szkołę itp. Wprowadzenie przepisu art. 80 ust. 3d ustawy o systemie oświaty miało na celu określenie zasad rozliczania dotacji.

W świetle art. 80 ust. 3d ustawy o systemie oświaty dotacja może być przeznaczona na dofinansowanie realizacji zadań szkoły w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej, przy czym może być wykorzystana wyłącznie na pokrycie wydatków bieżących szkoły. Środki z budżetu jednostki samorządu terytorialnego, otrzymane jako dotacja, mogą służyć jedynie dofinansowaniu wydatków bieżących szkoły związanych z realizacją zadań w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, a nie jakichkolwiek innych wydatków, które ponoszone były przez podmiot prowadzący szkołę. Z istoty dotacji, jako środka publicznego, wynika ścisłe powiązanie z jej przeznaczeniem, którym może być sfinansowanie lub dofinansowanie realizacji zadania publicznego.

Dotacja przyznawana na podstawie ustawy o systemie oświaty służy jedynie dofinansowaniu zadania publicznego w zakresie kształcenia, wychowania i opieki uczniów, stąd nie wszystkie bieżące wydatki szkoły podlegają dofinansowaniu. W znaczeniu językowym "bieżący" - to przypadający na chwilę obecną, trwający obecnie - teraźniejszy (zob. pojęcie "bieżący" - Uniwersalny Słownik Języka Polskiego, Warszawa 2003, PWN, tom l, s. 259.). Zgodnie z treścią art. 236 ust. 2 ustawy o finansach publicznych, przez "wydatki bieżące", ale oczywiście budżetu jednostki samorządu terytorialnego, rozumie się wydatki budżetowe niebędące wydatkami majątkowymi. W literaturze przedmiotu za wydatki majątkowe uznaje się wszelkie wypływy (w sensie wydatków) środków pieniężnych z budżetu, w wyniku których jednostka samorządu terytorialnego nabywa prawa własności lub inne prawa majątkowe, pozostałe zaś wydatki zalicza się do wydatków bieżących.

Organ prowadzący szkołę dokonuje rozliczenia otrzymanej dotacji w oparciu o posiadane dokumenty księgowe (faktury, rachunki, listy płac, wyciągi bankowe, dowody kasowe), obrazujące wydatki na bieżącą działalność szkoły w zakresie kształcenia, wychowania i opieki. Przepis art. 80 ust. 3d ustawy o systemie oświaty wskazuje na konieczność wykazania przez podmiot ponoszący wydatki, ponoszenia ich na konkretny cel, a nie ponoszenia w ogóle. W orzecznictwie dominuje pogląd, iż środki pieniężne przekazane w ramach dotacji mają szczególny charakter - są środkami publicznymi. Dlatego też należy w szczególny sposób udokumentować ich wydatkowanie. W pełni na zastosowanie zasługuje tu zasada jawności i przejrzystości finansów publicznych określona w art. 33-34 ustawy o finansach publicznych.

Wykorzystanie dotacji następuje w szczególności przez zapłatę za zrealizowane zadania, na które dotacja była udzielona albo, w przypadku gdy odrębne przepisy stanowią o sposobie udzielenia i rozliczenia dotacji, wykorzystanie następuje przez realizację celów wskazanych w tych przepisach. W niniejszej sprawie należało ustalić przeznaczenie udzielonego dofinansowania oraz to, czy czynności podjęte w wyznaczonym terminie przez beneficjenta zmierzały do osiągnięcia praktycznego celu zgodnego z przeznaczeniem.

Istnieje istotna różnica pomiędzy pojęciami wydatków bieżących i kosztów bieżącej działalności jednostki gospodarczej. Kategoria wydatków wiąże się z konstrukcją i zasadami wykonania budżetu podmiotów publicznoprawnych. Wydatek ogólnie oznacza przepływ środków finansowych od finansującego (dającego) do finansowanego (otrzymującego). W aspekcie ewidencji rachunkowej wiąże się on z tzw. zasadą kasową, tzn. z ewidencjonowaniem zdarzeń gospodarczych nie w chwili powstania zobowiązania do dokonania przesunięcia majątkowego (co stanowi treść tzw. zasady memoriałowej) lub roszczenia, lecz w chwili faktycznej dyspozycji składnikami majątku jednostki. Z punktu widzenia rachunkowego wydatkiem będzie wypływ aktywów majątkowych jednostki, a bardziej konkretnie: rozdysponowanie płynnych środków pieniężnych, np. otrzymanie pieniędzy za sprzedany budynek, zapłata za zafakturowaną wcześniej usługę itp. Właśnie na zasadzie kasowej opiera się kontrola wykonania budżetu: sprawozdawczość budżetową w rozbiciu na poszczególne kategorie wydatków sporządza się na podstawie kont ksiąg pomocniczych (analitycznych) prowadzonych dla kont księgi głównej (syntetycznych) zespołu 1 zakładowego planu kont "Środki pieniężne". Wydatek zostanie przypisany do tego roku, w którym zapłata została dokonana. Jest to najistotniejsza różnica pomiędzy kosztem a wydatkiem. Art. 251 ust. 4 ustawy o finansach publicznych stanowi, że wykorzystanie dotacji następuje w szczególności przez zapłatę za zrealizowane zadania, na które dotacja była udzielona, albo w przypadku, gdy odrębne przepisy stanowią o sposobie udzielenia i rozliczenia dotacji, wykorzystanie następuje przez realizację celów wskazanych w tych przepisach. Należy przy tym zauważyć, że zgodnie z art. 251 ust. 1 ustawy o finansach publicznych, dotacje udzielone z budżetu jednostki samorządu terytorialnego w części niewykorzystanej do końca roku budżetowego, podlegają zwrotowi do budżetu tej jednostki w terminie do dnia 31 stycznia następnego roku.

W dniach od 10 lutego 2012 r. do 30 marca 2012 r. przeprowadzono kontrolę w Publicznej Szkole Policealnej Kosmetycznej "B", która polegała na spisaniu stanu faktycznego przedstawionych dokumentów stanowiących podstawę rozliczenia dotacji przekazanej szkole w 2011 r. Ustalenia kontroli oraz zgromadzony w aktach sprawy całokształt materiału dowodowego zebranego w postępowaniu oraz jego ocena prowadzą do wniosku, że nastąpiło wykorzystanie dotacji niezgodnie z przeznaczeniem określonym w art. 80 ust. 3d z uwagi na dokonanie następujących wydatków:

w kwocie 1.087.600,00 zł związanych z wynagrodzeniem Rady Jakości Kształcenia;

w kwocie 107.153,54 zł. dotyczącej wydatków organu prowadzącego rozliczonych kluczem podziałowym na tzw. oddział i centralę;

kwoty 74.677,95 zł dotyczącej wydatków na reklamę;

kwoty 123.436,24 zł dotyczących wynajmu i wyposażenia oraz bieżących opłat za sale przy ul. Milionowej 21.

Ad. 1 wydatki związane z wynagrodzeniem Rady Jakości Kształcenia w łącznej kwocie 1.087.600 zł. Na powyższą kwotę składają się wynagrodzenia: M. M. (485.600 zł), E. P. (375.200 zł), S. J. (3.000 zł), K. B. (19.800 zł). Powyższe wynagrodzenia były wypłacane na podstawie umów zlecenia. W ramach powyższych umów zlecono w/w osobom w ramach kontrolowanej szkoły "wspomaganie Szkoły i Dyrektora Szkoły" w zakresie: realizacji programów nauczania; nadzoru dydaktycznego; nadzoru nad frekwencją słuchaczy na zajęciach i zachęcania ich do aktywnego uczestnictwa w zajęciach; promocji wartości edukacyjnej i doskonalenia zawodowego; doboru kadry nauczycielskiej; zapewnienia szkole należytych warunków lokalowych; zapewnienia szkole pomocy naukowych adekwatnych do potrzeb szkoły i standardów kształcenia; przygotowywania i przeprowadzania egzaminów zawodowych; kontaktów z organami nadzoru; realizacji zaleceń pokontrolnych.

Zgodnie z przedstawionym statutem szkoły w § 4 nie wskazano Rady Jakości Kształcenia jako organu szkoły, co więcej, zgodnie z § 5 statutu to dyrektor szkoły realizuje programy nauczania, sprawuje nadzór pedagogiczny, zatrudnia i zwalnia nauczycieli. W kompetencjach dyrektora znajdziemy również zadania opisane w umowach zlecenia. Należy także podkreślić, iż w statucie brak zapisu, z którego wynikałoby że przy realizacji powyższych zadań Dyrektor szkoły ma w jakikolwiek sposób współpracować z Radą Jakości Kształcenia. Powyższe przypisanie zadań dyrektorowi szkoły potwierdza również treść art. 39 ust. 1 ustawy o systemie oświaty. Na uwagę zasługuje również fakt, iż wszystkie rachunki dotyczące Rady Jakości Kształcenia wystawiane są przez zleceniobiorcę, a potwierdzenie wykonania prac i odebrania rachunku kwituje wyłącznie Wiceprezes Zarządu W. D. Żaden z rachunków nie jest opisany jakich, faktycznie wykonanych czynności dotyczył, co więcej, w trakcie kontroli nie okazano również dokumentów, protokołów z posiedzeń Rady, e-maili, z których wynikałaby faktyczna realizacja zadań wskazanych w umowach zlecenia. Istotnym jest również fakt, iż Centrum Nauki i Biznesu "A" jest również organem prowadzącym dla szkoły wyższej, której profil działalności pokrywa się z profilem kształcenia kontrolowanej szkoły. Ponadto Pan G. S., Prokurent Spółki, w piśmie z dnia 27 kwietnia 2012 r. wskazał, iż Rada Jakości Kształcenia działa na podstawie ustawy o szkolnictwie wyższym. Nadmienić należy, iż Publiczna Szkoła Policealna Kosmetyczna "B" w Ł. działa w oparciu o ustawę o systemie oświaty. Niewspółmierne wydaje się również wynagrodzenie M. M., E. P., K.B., A.P. w stosunku do wynagrodzenia Dyrektora szkoły. Biorąc powyższe pod uwagę oraz fakt, iż M. M. jest również udziałowcem Spółki z o.o., a K. B. i A. P. (byli również udziałowcami spółki) pełnili w okresie wcześniejszym funkcje w zarządzie Spółki, powyższe wynagrodzenie należy bardziej traktować jako wypłatę z zysku, a nie wydatkowanie dotacji zgodnie z art. 80 ust. 3 d ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty.

Należy tutaj wskazać, iż ani w trakcie kontroli, ani w toku postępowania strona nie okazała dokumentów potwierdzających działanie Rady Jakości Kształcenia. W piśmie z dnia 23 lutego 2012 r. wskazano jedynie, iż rada obraduje w każdy poniedziałek. Nie wskazano jednakże żadnego dowodu potwierdzającego powyższe posiedzenia, np. lista obecności, protokoły.

Odnosząc się zaś do argumentów strony, iż zgodnie z § 3 pkt. 1 ppkt 5) statutu szkoły (załącznik nr 513 do protokołu) zadaniem organu prowadzącego jest powoływanie ciał wspomagających realizację przez szkołę jej zadań w zakresie kształcenia i opieki w tym profilaktyki społecznej i taki organ został powołany zarządzeniem - należy zauważyć, że skoro powołanie takiego ciała jest zadaniem organu prowadzącego - co nie wynika z innych aktów prawnych, to również należałoby przyjąć iż stanowi to wydatek organu prowadzącego, nie zaś szkoły. W art. 5 ust. 7 ustawy o systemie oświaty wyraźnie wskazano zadania organu prowadzącego brak jest w nim analogii do zapisów statutu. Natomiast zgodnie z orzecznictwem administracyjnym zadania organu prowadzącego (również wykonywane przy pomocy powołanych przez organ prowadzący "ciał") finansowane są przez organ prowadzący, a nie ze środków publicznych pochodzących z dotacji.

Zgodnie z poglądem prezentowanym w orzecznictwie sądów administracyjnych rola dotacji oświatowej nie polega na subsydiowaniu wszelkiej działalności prowadzonej przez szkołę bądź jednostkę prowadzącą szkołę, czy też pokrywania wszelkich ich wydatków. Analogiczne stanowisko dotyczące wydatków na Radę Jakości Kształcenia prezentuje również Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 19.02.2013 r. sygn. akt. l SA/Kr 1955/12, który został utrzymany w mocy przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 15.10.2014 r. sygn. akt. 1403/13.

Ad. 2. Wydatki organu prowadzącego, w łącznej kwocie 107.153,54 zł dotyczące: list płac centrali, wydatki dotyczące pochodnych od listy płac centrali; zjazdy szkoleniowe; usługi kurierskie; usługi hotelowe, gastronomiczne- zjazd szkoleniowy; czynności windykacyjne, delegacje służbowe, zakup wyposażenia centrali, zjazd szkoleniowy w D., usługi doradcze, transport minirecepcji do PUP; wydatki wskazane na stronach 28-71 wystąpienia pokontrolnego rozliczone współczynnikiem i wskazane choćby częściowo do rozliczenia z dotacji. Należy podkreślić, że w judykaturze wskazuje się, iż wydatki spółki – organu prowadzącego szkoły nie spełniają przesłanek określonych w art. 80 ust. 3d ustawy o systemie oświaty.

Również analiza orzecznictwa Samorządowych Kolegiów Odwoławczych w zakresie prawidłowości wykorzystania dotacji wypłacanych na podstawie ustawy o systemie oświaty szkołom niepublicznym i publicznym nie zaliczanym do sektora finansów publicznych prowadzi do wniosku, iż wydatki, które nie były poniesione na realizację zadań dotowanych szkół, lecz na funkcjonowanie Spółki jako podmiotu prowadzącego szkoły jest niezgodne ze znowelizowaną ustawą o systemie oświaty. Nowelizacja ustawy o systemie oświaty z dnia 19 marca 2009 r. (Dz. U. Nr 56 póz. 456 ze zm.) zmieniła bowiem charakter dotacji oświatowej poprzez wskazanie zadań, którym ma ona służyć, stąd wydatkowanie jej na inne cele niż określone w art. 90 ust. 3d, oznaczało wykorzystanie jej niezgodnie z przeznaczeniem.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się również, że rola dotacji oświatowej nie polega na subsydiowaniu wszelkiej działalności prowadzonej przez szkołę, bądź jednostkę prowadzącą szkoły, czy też pokrywania wszelkich ich wydatków. Należy również pokreślić, że o jakościowej zmianie art. 80 u.s.o. wspomniał również Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 18 grudnia 2008r., K 19/07, zauważając, że rządowy projekt zmian ustawy o systemie oświaty dąży do "określenia przeznaczenia otrzymywanych dotacji na dofinansowanie realizacji zadań placówek oświatowych w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej oraz ograniczenie możliwości wykorzystania tych dotacji wyłącznie do pokrywania wydatków bieżących."

W myśl art. 5 ust. 7 u.s.o organ prowadzący szkołę lub placówkę odpowiada za jej działalność. Do zadań organu prowadzącego szkołę lub placówkę należy w szczególności:

- zapewnienie warunków działania szkoły lub placówki, w tym bezpiecznych i higienicznych warunków nauki, wychowania i opieki;

- wykonywanie remontów obiektów szkolnych oraz zadań inwestycyjnych w tym zakresie;

- zapewnienie obsługi administracyjnej, finansowej, w tym w zakresie wykonywania czynności, o których mowa w art. 4 ust. 3 pkt 2-6 ustawy z dnia 29 września 1994 r. o rachunkowości (Dz. U. z 2002 r. Nr 76, póz. 694, z późn. zm.), i organizacyjnej szkoły lub placówki;

- wyposażenie szkoły lub placówki w pomoce dydaktyczne i sprzęt niezbędny do pełnej realizacji programów nauczania, programów wychowawczych, przeprowadzania sprawdzianów i egzaminów oraz wykonywania innych zadań statutowych.

W ocenie organu ww. przepis zobowiązuje organ prowadzący szkołę lub placówkę (przedszkole) do zapewnienia warunków jego działalności, a na cele wymienione w tym przepisie jest zobowiązany zapewnić odpowiednie środki finansowe. Istotną okolicznością jest to, że wydatków związanych z realizacją ww. zadań nie można uznać, za wydatki poniesione w zakresie kształcenia, wychowania, opieki. W omawianej sprawie część wydatków rozliczonych z dotacji strona rozliczyła tzw. współczynnikiem zgodnie z załącznikiem nr 518 do protokołu kontroli. Wydatki bezpośrednio dotyczące szkół są przypisywane do szkół, których dotyczą, bez stosowania wskaźników. Analizując treść przedstawionego załącznika nr 518 do protokołu, zgromadzony w aktach sprawy materiał dowodowy obrazujący jakie wydatki zostały rozliczone współczynnikiem w kontrolowanym okresie, a także biorąc pod uwagę treść art. 80 ust. 3d ustawy o systemie oświaty należy dojść do wniosku, iż wydatków rozliczonych współczynnikiem nie można nawet częściowo pokryć z dotacji.

Do wydatków bieżących szkoły w zakresie kształcenia, wychowania i opieki w tym profilaktyki społecznej nie mogą być bowiem zaliczane wydatki majątkowe, takie jak nabycie środków trwałych, czy też modernizacja przeprowadzona w obcych środkach trwałych, podobnie również nie mogą być z niej pokryte wydatki nie związane bezpośrednio z realizacją zadań w zakresie kształcenia, wychowania i opieki (por. wyroki: NSA z 28 maja 2013r., II GSK 229/13, WSA w Gdańsku z dnia 2 kwietnia 2014r., l SA/Gd 124/14, wyrok WSA w Lublinie z dnia 5 marca 2014r., l SA/Lu 1328/13, CBOSA). Wbrew poglądom zaprezentowanym przez stronę, zgodnie z treścią art. 80 ust. 3d u.s.o. w brzmieniu mającym zastosowanie w sprawie, dotacja nie jest przeznaczona na ogólne sfinansowanie zadań szkoły, choćby liczonych współczynnikiem. W ramach dotacji dofinansowanie może obejmować jedynie zadania w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej, realizowane wobec uczniów przez konkretną placówkę (w niniejszym przypadku przez szkołę policealną).

Organ zwrócił uwagę, że w kontraktach menadżerów K. B. i S.J. zapisano m.in. następujące zadania: "maksymalizowania przychodów prowadzonej działalności, racjonalizowania kosztów działalności natomiast w pozycji obowiązki menadżerów zapisano: zarządzanie działalnością gospodarczą zleceniodawcy z należytą starannością uwzględniającą zawodowy charakter świadczonych przez niego usług, a także zasady etyki zawodowej, racjonalizowanie kosztów działalności, przygotowanie i wprowadzenie zmian w organizacji przedsiębiorstwa poprzez opracowanie regulaminu organizacyjnego z podziałem zadań, kompetencji i odpowiedzialności poszczególnych pracowników w ramach wydzielonych komórek organizacyjnych, wprowadzenie przejrzystych zasad konkurencji wew., racjonalizacja zatrudnienia, opracowanie efektywnych metod rekrutacji i doboru kadr przygotowanie i wdrożenie zmian w systemie wynagradzania pracowników i współpracowników o motywacyjnym i efektywnym charakterze, zarządzanie szkoleniami i rozwojem personelu, kształtowanie pozytywnego wizerunku CNiB A na zewnątrz, przedstawianie Zgromadzeniu Wspólników lub Udziałowcom kwartalnego sprawozdania z aktualnej sytuacji ekonomicznej przedsiębiorstwa obejmującego co najmniej bilans, rachunek zysków i strat z podziałem na każdy z oddziałów oraz dla całego przedsiębiorstwa w terminie 30 dni od końca każdego kwartału. Czynności te - wyraźnie wskazane w kontraktach - nie dotyczą choćby częściowo kontrolowanej szkoły, a dotyczą zarządzania przedsiębiorstwem.

Zakwestionowano też wydatki rozliczone nawet wskaźnikiem z dotacji wypłaconej przez Urząd, a dotyczące funkcjonowania centrali i oddziału tj. wydatki dotyczące: rozmów telefonicznych, usług hotelowych, szkoleniowych, doradczych, opłaty za energię, usług pocztowych, usług doradczych, usług windykacyjnych, wynajmu miejsc parkingowych. O niepoprawności ujęcia tego wydatku w przypadku kontrolowanej szkoły świadczy również to, iż w związku z faktem, iż szkoła ta ma charakter publiczny od słuchaczy nie powinny być pobierane jakiekolwiek opłaty. Brak jest więc podstaw do rozliczenia z dotacji chociażby wskaźnikiem kosztów windykacji. Z tego względu Prezydent Miasta Ł. uznał, że wydatki "wspólne", jak określiła je strona, poniesione na usługi gastronomiczne, hotelowe, prawnicze, związane z użytkowaniem samochodu i inne, określone poniżej, jako wydatki Spółki - organu prowadzącego szkoły, nie spełniają przesłanek wskazanych w art. 80 ust. 3d u.s.o., stąd wydatkowana na ich pokrycie dotacja podlega zwrotowi na podstawie art. 252 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27.08.2009 r. o finansach publicznych wraz z odsetkami.

Ad. 3 wydatki dotyczące reklamy na łączna kwotę 74.677,95 zł. Z dotacji nie można rozliczyć, zgodnie ze stanowiskiem Krajowej Rady RIO (sygnatura: KRRIO [...]) wydatków na reklamę tj. na: plakaty reklamowe, ulotki, banery reklamowe, wynagrodzenie osób roznoszących ulotki, pozycjonowanie strony, kontakty poprzez sms z klientami. Podobne stanowiska ugruntowało się również w orzecznictwie sądów administracyjnych, dlatego też wydatki na banery reklamowe, baloniki z logo, podkładki z logo pod kubeczki, gadżety, reklamę w prasie, stoiska reklamowe, usługi hotelowe i gastronomiczne, podatek od nieruchomości, obsługę prawną, opłaty parkingowe, które nie były poniesione na realizację dotowanych zadań szkół, lecz na funkcjonowanie Spółki, jako podmiotu prowadzącego szkoły nie mogą być sfinansowane z dotacji.

Prezydent Miasta Ł. w trakcie postępowania administracyjnego działając na podstawie art. 75 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., póz. 267 z późn. zm., dalej "k.p.a.") wezwał kilka firm do przesłania treści materiałów reklamowych jakie były umieszczane w gazetach, na różnych portalach internetowych oraz jakie drukowano na gadżetach reklamowych. Należy podkreślić, iż w żadnej reklamie - zarówno prasowej jak i internetowej - nie użyto nawet nazwy szkoły. Z ogłoszenia prasowego realizowanego np. przez firmę C S.A. wynika, że w Ł. funkcjonuje Publiczna Szkoła Policealna w Ł. (fryzjerstwo, kosmetyka, informatyka), a takiej szkoły nie ma w ewidencji prowadzonej przez Prezydenta Miasta Ł. Poza tym ogłoszenie wskazuje na to, iż mamy do czynienia z Centrum Nauki i Biznesu "A", że dostaniemy nieodpłatnie zaświadczenia do ZUS, KRUS, MOPS i WKU. Natomiast w reklamach internetowych np. u góry ekranu pojawia się na pasku reklama Centrum Nauki i Biznesu "A" z aktorem C. Ż. Biorąc powyższe pod uwagę Prezydent Miasta Ł. zakwestionował następujące wydatki związane z reklamą, jej rozpowszechnianiem oraz wszystkie inne czynności związane z marketingiem, analizą konkurencji, itp. Zważyć przy tym należy, że promocja wartości edukacji jest nakierowana na propagowanie tej wartości, natomiast prowadzona przez Spółkę akcja reklamowa dotyczyła promocji prowadzonej działalności gospodarczej, w ramach której prowadzone miały być przez szkoły zajęcia edukacyjne.

Dotacje dla szkół i placówek niepublicznych mają charakter dotacji podmiotowo -celowych. Definicję dotacji podmiotowych określa art. 131 ustawy o finansach publicznych, zgodnie z którym dotacje podmiotowe obejmują środki dla podmiotu wskazanego w odrębnej ustawie lub umowie międzynarodowej, wyłącznie na dofinansowanie działalności bieżącej w zakresie określonym w odrębnej ustawie lub umowie międzynarodowej. Przedstawione ujęcie dotacji podmiotowej koresponduje z treścią art. 80 ust. 3d ustawy o systemie oświaty. Dotacje przyznawane na mocy tej ustawy muszą być przeznaczone na dofinansowanie realizacji zadań szkoły, przedszkola lub placówki oświatowej w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej (charakter dotacji celowych). Można je wykorzystać wyłącznie na pokrycie wydatków bieżących dotowanej jednostki. Niedopuszczalne było (i jest) przeznaczanie dotacji na potrzeby organu prowadzącego – jest to bowiem dotacja dla szkół, przedszkoli czy placówek oświatowych wymienionych w ustawie na uczniów lub wychowanków. Zgodnie ze stanowiskiem Krajowej Rady RIO (sygnatura: KRRIO [...]) niedopuszczalnym jest również pokrywanie z dotacji wydatków na reklamę, tj. plakaty reklamowe, ulotki, banery reklamowe, wynagrodzenie osób roznoszących ulotki, itp. Reklama i marketing służą przede wszystkim zwiększeniu rozpoznawalności przedsiębiorstwa wśród potencjalnych klientów i tym samym zwiększeniu przychodów. Dostarczanie w ramach tych działań informacji o ofercie edukacyjnej jest związane jedynie z informowaniem o przedmiocie prowadzonej działalności gospodarczej, a nie z działalnością oświatową rozumianą jako proces kształcenia, wychowywania i opieki.

W przedmiotowej sprawie Prezydent Miasta Ł. ustalił, że zakwestionowane wydatki dotyczyły promocji szkoły (rozumianej jako jednostka przynosząca przychody spółce), a nie promocji edukacji jako wartości samej w sobie. Świadczą o tym znajdujące się w aktach sprawy ogłoszenia, nadruki na kartach, itp.

W ramach dotacji przysługującej szkołom publicznym, niezaliczanym do sektora finansów publicznych nie mogły być sfinansowane wydatki poniesione przez nie na cele związane z reklamą i promocją placówek. Ich istotą było bezpośrednie służenie finansowemu interesowi spółki jako organowi prowadzącemu. Wydatki te miały zwiększyć przyszłe przychody spółki i w związku z tym nie mogły być zakwalifikowane jako wydatki bieżące, ponieważ bez ich poniesienia szkoła mogła prowadzić bieżącą działalność dydaktyczną, wychowawczą i opiekuńczą.

Z przepisów art. 80 ust. 3 i ust. 3d ustawy o systemie oświaty wynika, że jakkolwiek przyznanie dotacji pozostaje w ścisłym związku z liczbą uczniów, którzy uczęszczają i pobierają naukę w szkole, a zatem w tym zakresie dotacja ma charakter podmiotowy, to jej wydatkowanie zostało ograniczone do konkretnych celów, na jakie może być dotacja wydatkowana. Słusznie zatem przyjmuje się w doktrynie i judykaturze, że jest to dotacja o charakterze mieszanym (podmiotowo-celowa), gdyż "udziela się jednostkom spoza sektora finansów publicznych na cel ogólnego dofinansowania ich bieżącej działalności statutowej" (por. M. Pilich, Ustawa o systemie oświaty. Komentarz, ABC 2012, a także wyrok WSA w Gdańsku z dnia 15 marca 2011r., sygn. akt l SA/Gd 1268/10). Tym samym wskazane przepisy wyznaczyły ramy wykorzystania środków dotacyjnych, wskazując nie tylko na celowość, przeznaczenie tego wykorzystania, ale także na samo ich wydatkowanie, w rozumieniu poniesienia wydatku - jako formy rozdysponowania środków pochodzących z dotacji.

Ad. 4. Następną grupę wydatków wykorzystanych niezgodnie z przeznaczeniem są wydatki dotyczące wynajmu i wyposażenia oraz bieżących opłat za sale przy ul. A 21 w łącznej kwocie 123.436,24 zł.

Zgodnie z wydanym zezwoleniem na założenie szkoły publicznej nr ew. [...] Publiczna Szkoła Policealna "Kosmetyczna" A w Ł. mieści się przy ul. B 278. Do dnia wydania niniejszej decyzji nie wpłynął wniosek o dodanie do zezwolenia nowego miejsca prowadzenia działalności oświatowej. Należy dodać, iż rozporządzenie Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 4 marca 2004 r. w sprawie szczegółowych zasad i warunków udzielania i cofania zezwolenia na założenie szkoły lub placówki publicznej przez osobę prawną lub osobę fizyczną (Dz. U. Nr 46 póz. 438 z późn. zm.) restrykcyjnie określa, iż do wniosku o wydanie zezwolenia załącza się opinie właściwego miejscowego komendanta powiatowego (miejskiego) Państwowej Straży Pożarnej i państwowego powiatowego inspektora sanitarnego o warunkach bezpieczeństwa i higieny w budynku, w którym będzie się mieściła szkoła lub placówka publiczna, i najbliższym jego otoczeniu.

W trakcie kontroli strona nie okazała dokumentów potwierdzających rozliczenie kwoty 10.603,06 zł. Również w toku postępowania administracyjnego, aż do dnia wydania niniejszej decyzji, nie udokumentowała wydatkowania wskazanej powyżej kwoty 10.603,06 zł, która podlega zwrotowi do budżetu Miasta zgodnie z art. 252 ustawy o finansach publicznych. Przekazane środki są środkami pochodzącymi ze źródeł publicznych, a tym samym podlegają szczególnej dbałości w przypadku ich wydatkowania.

Wydatkowanie środków publicznych poddane jest ścisłym rygorom i nie może się odbyć w dowolnie przyjęty sposób. W myśl przepisu art. 252 ustawy o finansach publicznych dotacje udzielone z budżetu jednostki samorządu terytorialnego:

1. wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem,

2. pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości

- podlegają zwrotowi do budżetu wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, w ciągu 15 dni od dnia stwierdzenia okoliczności, o których mowa w pkt 1 lub pkt2.

Dotacjami pobranymi w nadmiernej wysokości są dotacje otrzymane z budżetu w wysokości wyższej niż określona w odrębnych przepisach, umowie lub wyższej niż niezbędna na dofinansowanie lub finansowanie dotowanego zadania.

Dotacjami nienależnymi są dotacje udzielone bez podstawy prawnej. Zwrotowi do budżetu podlega ta część dotacji, która została wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem, nienależnie udzielona lub pobrana w nadmiernej wysokości.

Zgodnie z treścią art. 252 ust. 5 ustawy o finansach publicznych zwrotowi do budżetu podlega ta część dotacji, która została pobrana wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem lub pobrana w nadmiernej wysokości.

Zgodnie z brzmieniem art. 252 ust. 6 ustawy o finansach publicznych odsetki od dotacji, podlegających zwrotowi do budżetu nalicza się począwszy od dnia:

1) przekazania z budżetu jednostki samorządu terytorialnego dotacji wykorzystanych niezgodnie z przeznaczeniem;

2) następującego po upływie terminów zwrotu określonych w ust. 1 i 2 w odniesieniu do dotacji pobranej nienależnie lub w nadmiernej wysokości.

Odnosząc powyższą regulację prawną na grunt niniejszej sprawy należy przyjąć, iż odsetki od kwoty dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem nalicza się w sposób określony w pkt l sentencji niniejszej decyzji. Natomiast odsetki od kwoty dotacji pobranej w nadmiernej wysokości (pkt II sentencji niniejszej decyzji) nalicza się od dnia 16 czerwca 2013 r., tj. od następnego dnia po bezskutecznym upływie 15-dniowego terminu na zwrot dotacji pobranej w nadmiernej wysokości, określonego w wezwaniu z dnia 22 maja 2012 r. (data doręczenia 31 maja 2012 r.).

Decyzją z dnia [...] r. SKO w Ł. uchyliło poprzednią decyzję Prezydenta Miasta Ł. z [...] r. i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. Działając zgodnie z wytycznymi Kolegium Prezydenta Miasta Ł. zawiadomił pełnomocnika strony pismem z 25 września 2013 r. o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie zwrotu dotacji.

Prezydent Miasta Ł. włączył do postępowania dokumenty, które zostały zebrane w trakcie kontroli i wezwał Stronę pismem z dnia 29 października 2013 r. do zapoznania się z ich treścią w ciągu 7 dni. Strona zapoznała się z aktami sprawy w dniu 6 listopada 2013 r. Prezydent Miasta Ł. wezwał ponownie stronę do zapoznania się z aktami sprawy pismem z dnia 10 kwietnia 2014 r. Strona potwierdziła odbiór niniejszego pisma w dniu 14 kwietnia 2014 r. Pomimo pouczenia strony o przysługujących jej uprawnieniach, a także o przedmiocie postępowania, pełnomocnik strony nie składał wniosków dowodowych. Biorąc powyższe pod uwagę strona na żadnym etapie postępowania administracyjnego nie podważała, ani faktu poniesienia wskazanych powyżej wydatków, ani tego na co wydatkowano środki finansowe. Biorąc powyższe pod uwagę, jak również utrwaloną już linię orzeczniczą to strona zobowiązana jest udowodnienia związku poniesionych wydatków z celami wskazanymi w art. 80 ust. 3d ustawy o systemie oświaty. Zgodnie ze stanowiskiem Naczelnego Sadu Administracyjnego, zawartym w wyroku z dnia 15 października 2014 r. sygn. II GSK 1403/13 "brak było podstaw do powzięcia z urzędu wątpliwości co do zupełności i prawidłowości zebrania, a potem oceny materiału dowodowego, czyli naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a".

Zgodnie z zaleceniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego Prezydent Miasta Ł. rozważył czy w sprawie potrzebne są wiadomości specjalne co do bezspornego ustalenia kwoty, która nie została wydana na cele określone w ustawie o systemie oświaty. W wyniku powyższego organ I instancji stwierdził, iż pracownicy zajmujący się sprawą posiadają wiedzę w tym zakresie, zarówno teoretyczną, jak i praktyczną, w związku z powyższym mają kompetencje do oceny i analizy zgromadzonego w aktach sprawy, materiału dowodowego.

Przed wydaniem niniejszej decyzji strona nie skorzystała z przysługującego jej prawa do wypowiedzenia się i ewentualnego wskazania bezpośredniego związku kwestionowanych przez organ l instancji wydatków z procesem kształcenia.

Pomimo zaleceń pokontrolnych i wezwania z dnia 22 maja 2012 r. do zwrotu dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem i pobranej w nadmiernej wysokości, dotacji przekazanej w okresie od 1 stycznia 2011 r. do 31 grudnia 2011 r. Publicznej Szkole Policealnej Kosmetycznej "B" w Ł., do dnia wydania niniejszej nastąpił zwrot w dniu (15 czerwca 2012 r.) kwoty 15.654,30 zł. Została ona zaliczona na należności wskazane przez Stronę pismem z dnia 12 czerwca 2012 r. Do dnia wydania niniejszej decyzji nie nastąpił zwrot pozostałej kwestionowanej kwoty dotacji.

Dotacji w kwocie 1.407.480,44 zł nie wydatkowano zgodnie z przeznaczeniem określonym w art. 80 ust. 3d ustawy o systemie oświaty, oraz w ogóle nie przedstawiono dokumentów potwierdzających wykorzystanie kwoty 10.603,06 zł pochodzącej z dotacji. W związku z nieudokumentowaniem zwrotu dotacji na podstawie art. 252 ustawy o finansach publicznych Prezydent Miasta Ł. zażądał zwrotu dotacji w formie decyzji administracyjnej.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. po rozpatrzeniu odwołania strony zaskarżoną decyzją z dnia [...] r. uchyliło decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...]r. w części dotyczącej dotacji pobranej w nadmiernej wysokości i w tym zakresie określiło wysokość dotacji pobranej w nadmiernej wysokości w 2011 r. przez Publiczną Szkołę Policealną "B" w Ł. w kwocie 10.603,06 zł wraz z odsetkami liczonymi jak dla zaległości podatkowych od dnia następującego po upływie 15 dni od dnia stwierdzenia pobrania dotacji w nadmiernej wysokości, tj. od dnia 27 marca 2015 r. i w pozostałym zakresie utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

Organ podatkowy podzielił pogląd, że sporne kwoty dotacji zostały wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem lub pobrane w nadmiernej wysokości. Datą wszczęcia postępowania w urzędu jest data podjęcia pierwszej czynności wobec strony. Postępowanie w sprawie zwrotu dotacji zostało wszczęte, organ informowała stronę o trwającym postępowaniu i jego przedłużeniu, informował o prawie do czynnego udziału w każdym stadium postępowania oraz prawie wypowiedzenia się co do zebranych materiałów oraz zgłoszonych żądań. Pełnomocnik strony (adw. W. O.) zgłosił swój udział w postępowaniu dotyczącym wykorzystania dotacji i załączył pełnomocnictwo, brał udział w postępowaniu, złożył odwołanie od decyzji Prezydenta Miasta Ł. z [...] r. Pismami z dnia 25 września 2013 r. oraz z dnia 29 października 2013 r. pełnomocnik strony został poinformowany o toczącym się postępowaniu oraz o treści art. 41 i 10 k.p.a., a także o włączeniu w poczet materiału dowodowego dokumentów zgormadzonych w czasie kontroli. W dniu 6 listopada 2013 r. aplikant adwokacki upoważniony przez adw. W. O. zapoznał się z aktami sprawy. Jedynie w zakresie odsetek od dotacji pobranej w nadmiernej wysokości należało uwzględnić przepis art. 252 ust. 6 ustawy o finansach publicznych i określić je od terminu zwrotu dotacji wynikającego z doręczenia decyzji organu I instancji.

W skardze do sądu administracyjnego na powyższą decyzję Centrum Nauki i Biznesu A Sp. z o.o. z siedzibą w Ł. wniosło o jej uchylenie jak również uchylenie poprzedzającej ją decyzji organu I instancji i umorzenie postępowania w sprawie.

Strona skarżąca podniosła zrzuty naruszenia następujących przepisów:

Naruszenie art. 123 § 1 i 2 kpa, art. 124 kpa, art. 134 w zw. z art. 109 kpa poprzez brak stwierdzenia niedopuszczalności odwołania z uwagi na brak doręczenia stronie decyzji organu I instancji;

art. 6 kpa, art. 8 kpa, art. 9 kpa, art. 10 kpa, art. 11 kpa, art. 15 kpa poprzez prowadzenie postępowania w sposób sprzeczny z zasadami ogólnymi postępowania administracyjnego w szczególności poprzez (1) uniemożliwienie stronie aktywnego udziału w postępowaniu, (2) brak przeprowadzenia postępowania dowodowego w ramach czasowych postępowania sprawy (3) wydanie decyzji przez osobę nieuprawnioną do jej wydania (4) zmianę w toku postępowania przed SKO decyzji w zakresie pkt II poprzez zmianę roku, którego dotyczy rozstrzygnięcie co do dotacji pobranej w nadmiernej wysokości.

naruszenie art. 64 § 1 k.p.a. w zw. z art. 10 § 1 k.p.a. polegające na braku zawiadomienia strony o wszczęciu postępowania i bezzasadnym przyjęciu, iż pełnomocnictwo udzielone pełnomocnikom przed wszczęciem postępowania oznacza także ustanowienie pełnomocnika w niniejszym postępowaniu, pomimo, iż strona nie wyraziła takiej woli i w konsekwencji braku doręczenia stronie zawiadomienia o wszczęciu postępowania jako czynności rozpoczynającej bieg postępowania,

Naruszenie art. 81 kpa poprzez dokonanie ustaleń faktycznych w oparciu o materiał dowodowy do którego strona nie miała możliwości ustosunkować się zarówno na etapie postępowania przed organem I instancji, jak i na etapie postępowania przed organem II instancji, albowiem stronie nie zostały doręczone odpisy dowodów złożonych przez organ I instancją na etapie postępowania dowodowego przed II instancją w tym zarządzeń zawierających upoważnienie do ani nie zawiadomiła stron o uzupełnieniu materiału dowodowego

Naruszenie przepisu art. 144 kpa, 145 kpa poprzez brak doręczenia stronie wszelkiej korespondencji kierowanej do strony w toku postępowania przed sądem I instancji;

Naruszenie art. 32 kpa poprzez uznanie, iż ustanowienie pełnomocnika na etapie przed wszczęciem postępowania zwalnia organ z obowiązku bezpośredniego zawiadomienia strony o wszczęciu postępowania celem oceny przez stronę czy działała będzie w ramach wszczętego postępowania samodzielnie, czy poprzez pełnomocnika, a decyzja o samodzielnym występowaniu w sprawie wymaga odwołania pełnomocnika, pomimo, iż do tak wszczętego postępowania nie ustanowiono pełnomocnika.

art. 84 § 1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie a w konsekwencji nie powołanie biegłego celem wydania opinii w sprawie, pomimo wystąpienia na gruncie sprawy zagadnień wymagających wiadomości specjalnych, wobec tego naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. z uwagi na nie wykonanie zaleceń SKO w Ł. dotyczących rozważenia czy w sprawie potrzebne są wiadomości specjalne co do bezspornego ustalenia kwoty, która nie została wydana na cele określone w ustawie o systemie oświaty;

art. 107 § 1 i 3 k.p.a. poprzez brak na decyzji organu pierwszej instancji podpisu osoby umocowanej do jej wydania jego niezastosowanie i nie zamieszczenie w uzasadnieniu decyzji uzasadnienia faktycznego i prawnego decyzji, w konsekwencji powyższego uniemożliwienie weryfikacji wydanej decyzji z punktu widzenia prawidłowości zastosowania art. 80 k.p.a. jak również brak umożliwienia stronie do odniesienia się do stanowiska organu I instancji co do podniesionego przez skarżącego zarzuty iż decyzja organu I instancji wydana została przez osobę nieumocowaną do jej wydania, a także brak szczegółowej analizy aktów źródłowych w zakresie ustalenia czy osoba podpisana pod decyzją I instancji posiadała umocowanie do działania w imieniu Prezydenta Miasta Ł. i zakresu takiego umocowania.

Naruszenie art. 107 § 1 kpa w zw. z art. 268a kpa w zw. z treścią § 1 Zarządzenia Prezydenta Miasta Ł. z dnia 27 czerwca 2014r. nr 6596/VI/14 i § 2.1 Zarządzenia Prezydenta Miasta Ł. z dnia 3 października 2012r. nr 3106/VI/12 w związku z § 39 Regulaminu Organizacyjnego Urzędu Miasta Ł. stanowiącego załącznik do Zarządzenia nr 1964/VI/12 z późniejszymi zmianami, polegające na podpisaniu decyzji organu I instancji przez osobę nie mająca upoważnienia do wydania decyzji w I instancji.

art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a., poprzez:

a. brak przeprowadzenia jakiegokolwiek postępowania dowodowego w sprawie z uwagi na nie wydanie żadnego postanowienia dowodowego w zakresie dopuszczenia dowodu a wobec tego brak wiedzy strony co zostało uznane za dowód w sprawie a co nie;

b- nie podjęcie działań zmierzających do wyjaśnienia stanu faktycznego przedmiotowej sprawy, a tym samym brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego przedmiotowej sprawy;

art. 252 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych poprzez jego bezpodstawne zastosowanie co do zaistnienia przesłanek do zwrotu dotacji i uznanie, iż dotacje zostały wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem oraz pobrane w nadmiernej wysokości;

art. 80 ust. 3d i art. 5 ust. 7 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty poprzez jego błędną interpretację i uznanie, że dotacje zostały wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem oraz pobrane w nadmiernej wysokości.

Skarżąca spółka podnosi w szczególności, że decyzja organu I instancji nie została doręczona stronie a nadto nie została podpisana przez Prezydenta Miasta Ł., ani przez osobę upoważnioną do jego reprezentowania w rozumieniu art. 268 a k.p.a. Skarżąca w nowym postępowaniu – wszczętym w wyniku uchylenia poprzedniej decyzji organu I instancji nie ustanowiła pełnomocnika. Organ I instancji nie zgromadził (nie dołączył do postępowania) jakichkolwiek dowodów, strona nie otrzymała żadnego postanowienia odnoszącego się do tych kwestii. Decyzja organu I instancji nie zawiera szczegółowego uzasadnienia faktycznego, prawidłowej podstawy prawnej i faktycznej. Organ I instancji uniemożliwił stronie wypowiedzenie się w kwestii zebranych materiałów, pozbawił stronę możliwości zgłoszenia wniosków dowodowych. Strona nie była informowana o przyczynach zwłoki i terminach załatwienia sprawy. Nie zasięgnięto opinii biegłego celem ustalenia kwoty dotacji, która w ocenie organu nie została wydatkowana na cele określone w ustawie o systemie oświaty.

Zdaniem strony skarżącej wydatki na wynagrodzenia członków Rady Jakości Kształcenia były przeznaczone na realizację zadań szkoły w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, które należy rozumieć całościowo. Statut Publicznej Policealnej Szkoły Kosmetycznej przewiduje powoływanie przez organ prowadzący ciał wspomagających realizację przez szkołę jej zadań. Strona skarżąca niektóre zadania związane z bieżącym funkcjonowaniem szkół organizuje wspólnie dla nich wszystkich a wydatki przypadające na poszczególne jednostki rozliczono metodą wskaźnikową w zależności od przychodu każdej z jednostek. Z działalnością szkoły wiążą się zarówno koszty bezpośrednie, jak i koszty pośrednie, w tym koszty zarządzania, czy szeroko pojętej obsługi finansowej szkoły.

Wydatki określone w decyzji organu jako przeznaczone na reklamę są wydatkami związanymi z działalnością informacyjną w zakresie oferty edukacyjnej szkół i należy je zaliczyć do wydatków, o których mowa w art. 80 ust. 3d ustawy o systemie oświaty. Przepisy rozporządzenia Ministra Sportu i Edukacji Narodowej z dnia 4 marca 2004 r. dotyczą jedynie wniosku o wydanie zezwolenia na założenie szkoły lub placówki niepublicznej i nie wyłączają możliwości prowadzenia działalności przez szkołę dodatkowo w innym budynku. SKO zmieniając pkt II decyzji naruszyło zasadę dwuinstancyjności bowiem rozstrzygnięcie organu I instancji wskazywało na pobranie w nadmiernej wysokości dotacji za 2012 r., co nie było przedmiotem postępowania.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. wniosło o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje;

Najdalej idący zarzut skargi sprowadza się do twierdzenia, że decyzja organu I instancji nie została doręczona stronie. Zarzut ten nie jest trafny. W trakcie postępowania w przedmiocie wykorzystania dotacji przekazanej w 2011 r. Publicznej Szkole Policealnej Kosmetycznej "B" Sp. z o.o. w Ł. organ pismem z dnia 21 sierpnia 2012 r. poinformował Centrum Nauki i Biznesu A Sp. z o.o. w Ł. o możliwości zapoznania się z aktami sprawy oraz o prawie do czynnego udziału w każdym stadium postępowania, wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. W dniu 31 sierpnia 2012 r. swój udział w sprawie jako pełnomocnik Centrum Nauki i Biznesu "A" zgłosił adw. W. O., składając stosowne pełnomocnictwo. Decyzja Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] r. została doręczona ustanowionemu pełnomocnikowi, który wniósł od niej odwołanie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. decyzją z [...] r. uchyliło decyzję organu I instancji i przekazało sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia.

Nie może budzić wątpliwości, że sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia nie jest sprawą prawomocnie zakończoną. Niezrozumiały jest więc zarzut, że pełnomocnik adw. W. O. nie był upoważniony do reprezentowania strony skarżącej po wydaniu decyzji z dnia [...] r. Pełnomocnictwo udzielone adw. W. O. nie wygasło, nie zostało też wypowiedziane i organ był zobowiązany do doręczania wszelkich pism ustanowionemu pełnomocnikowi (art. 40 § 2 k.p.a.).

W uzasadnieniu decyzji z dnia [...] r. SKO w Ł. wskazało, że strona nie została prawidłowo zawiadomiona o wszczęciu postępowania. Nie oznacza to jeszcze, że postępowanie nie zostało wszczęte i że się nie toczyło. Pismo z dnia 22 maja 2012 r. wzywało spółkę do ustosunkowania się do wskazanych nieprawidłowości i zwrotu dotacji w kwocie 1.423.134,71 zł. Sformułowanie, że "w przypadku braku stosownego pisma w wyznaczonym terminie niniejsze pismo proszę traktować, jako zawiadomienie w trybie art. 61 § 4 k.p.a.", iż zostało wszczęte z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie wykorzystanie niezgodnie z przeznaczeniem dotacji (...)" zostało ocenione jako niespełniające wymogów z art. 61 § 4 k.p.a. Pełnomocnik nie mógł złożyć pełnomocnictwa w sprawie, która wcześniej nie została wszczęta (nie była w toku).

W toku ponownego rozpoznania sprawy organ I instancji pismem z dnia 25 września 2013 r. zawiadomił pełnomocnika o wszczęciu postępowania. Kolejnym pismem z 29 października 2013 r. powiadomił o włączeniu do akt postępowania dokumentów zebranych w trakcie kontroli przeprowadzonej w dniach 10 luty - 30 marzec 2012 r. z wezwaniem do zapoznania się z ich treścią i wypowiedzenia się w terminie 7 dni. Strona została poinformowana o możliwości zapoznania się z aktami sprawy i uprawnieniach wynikających z treści art. 10 § 1 k.p.a. Upoważniony przez adw. W. O. aplikant zapoznał się z aktami sprawy. Przed wydaniem decyzji organ I instancji ponownie poinformował pełnomocnika o możliwości zapoznania się z aktami sprawy i uprawnieniach wynikających z treści art. 10 § 1 k.p.a. Chybiony jest więc podnoszony przez skarżącą zarzut, że nie miała ona możliwości aktywnego udziału w postępowaniu oraz wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji w sprawie. Strona skarżąca miała pełną możliwość brania udziału w postępowaniu, w tym możliwość zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym (w szczególności z dowodami zgromadzonymi w toku kontroli, które zostały włączone do akt postępowania administracyjnego). Zgodnie z art. 75 § 1 k.p.a. jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. Dowodami mogą wiec być dokumenty zebrane w trakcie kontroli, co do których strona miała możliwości wypowiedzenia się.

Uzasadnienie decyzji organu I instancji zawiera szczegółowe uzasadnienie faktyczne, w tym wskazanie kwoty otrzymanej dotacji oraz dokładne wskazanie sposobu jej rozdysponowania.

Zgodnie z art. 84 § 1 k.p.a. gdy w sprawie wymagane są wiadomości specjalne, organ administracji publicznej może zwrócić się do biegłego lub biegłych o wydanie opinii.

Ocena prawidłowości wykorzystania środków uzyskanych z dotacji należy do samodzielnych uprawnień organów i nie wymagała wydania opinii prze zbiegłego. W toku postępowania doszło do przekroczenia terminów załatwienia spraw określonych w art. 35 k.p.a. a strona z naruszeniem art. 36 k.p.a. nie zawsze była zawiadomiona o przyczynach zwłoki i nowym terminie załatwienia sprawy. Brak jest jednak podstaw do przyjęcia, że wskazane uchybienia miały wpływ na wynik sprawy.

W pkt II decyzji Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] r. omyłkowo określono rok dotacji pobranej w nadmiernej wysokości (rok 2012 zamiast rok 2011). Omyłka ta w trybie art. 113 § 1 k.p.a. została sprostowana przez organ I instancji postanowieniem z dnia [...]r., które zostało utrzymane w mocy postanowieniem SKO z [...] r. po rozpoznaniu zażalenia stron. Organ II instancji rozpoznając odwołanie musiał uwzględnić treść decyzji wynikającą z postanowienia o jej sprostowaniu.

Decyzja organu I instancji została podpisana przez D. B. – Z-cę Dyrektora Wydziału Edukacji w Departamencie Spraw Społecznych UMŁ, działającego z upoważnienia Prezydenta Miasta Ł.. Jak wynika z Zarządzenia Nr 6596/VI/14 Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] r. D. B. jest upoważniony do wydania decyzji, postanowień i zaświadczeń w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej. Strona skarżąca podnosi, iż z Regulaminu Organizacyjnego UMŁ (załącznik do zarządzenia nr 1964/VI/12 Prezydenta Miasta Ł.) wynika, że do zadań Wydziału Edukacji należy w szczególności prowadzenie spraw związanych z udzieleniem dotacji niepublicznym szkołom i placówkom oraz szkołom publicznym prowadzonym przez osobę prawną inną niż jednostka samorządu terytorialnego lub osobę fizyczną, co oznacza, że Wydział Edukacji UMŁ jest uprawniony jedynie do udzielania dotacji, a nie ma możliwości kontrolowania sposobu wydatkowania dotacji. Poglądu tego nie można podzielić. Użycie w § 39 Regulaminu Organizacyjnego UMŁ zwrotu "w szczególności" wskazuje, że wymienienie zadań ma charakter przykładowy a nie wyczerpujący. Ponadto przez sprawy związane z udzieleniem dotacji należy rozumieć nie tylko sprawy dotyczące samego etapu udzielania dotacji, ale także kontroli sposobu ich wykorzystania. Nie do zaakceptowania jest stanowisko, że Wydział Edukacji UMŁ może jedynie udzielać dotacji, a kontrolowanie sposobu ich wykorzystania nie jest związane z udzieleniem dotacji i pozostaje poza zakresem właściwości tego organu.

Niezrozumiały jest też zarzut naruszenia art. 144 i art. 145 k.p.a. poprzez brak doręczenia stronie wszelkiej korespondencji kierowanej do strony w toku postępowania przed sądem I instancji. Zarzut ten nie został w żaden sposób wyjaśniony i uzasadniony a powołane przepisy k.p.a. nie dotyczą doręczeń ani postępowania przed sądem.

Zgodnie z art. 80 ust. 3d ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty w brzmieniu obowiązującym w 2011 r. dotacje (o których mowa w ust. 2-3b) są przeznaczone na dofinansowanie realizacji zadań szkoły lub placówki w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej. Dotacje mogą być wykorzystane wyłącznie na pokrycie wydatków bieżących szkoły lub placówki. Organy obu instancji trafnie oceniły, że wydatki związane z funkcjonowaniem Rady Jakości Kształcenia (wynagrodzenie jej członków) nie są wydatkami bieżącymi szkoły i nie są związane z realizacją zadań w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, czy profilaktyki społecznej. Jak wynika z wynika z umów zlecenia zawartych z członkami Rady Jakości Kształcenia ich zadaniem było wspomaganie szkoły i jej dyrektora w realizacji ich zadań. Rada Jakości Kształcenia nie realizowała więc zadań w zakresie kształcenia, wychowania, opieki, czy profilaktyki społecznej. Nie bez znaczenia jest też okoliczność, że wymieniona Rada nie jest organem statutowym szkoły a nadto brak jest jakichkolwiek dowodów (dokumentów) potwierdzających jej rzeczywistą działalność. Niewątpliwie działalność tego organu pomocniczego szkoły nie wiązała się z funkcjonowaniem szkoły w sferze zadań dydaktycznych, wychowawczych czy opiekuńczych.

Również wydatki związane z funkcjonowaniem oddziału i centrali w kwocie 107.1053,54 zł nie mieszczą się w kategorii wydatków określonych w art. 80 ust. 3d ustawy o systemie oświaty. Organy administracyjne obu instancji prawidłowo wskazały, że powyższe wydatki nie są wydatkami szkoły, ale organu prowadzącego szkołę. W wypadku prowadzenia wspólnej obsługi różnych jednostek (szkół) i korzystania z dotacji obowiązkiem strony było wydzielenie tych kosztów w sposób pozwalający na przypisanie wydatków do każdej ze szkół, która otrzymała dotację. Wymogu tego nie spełnia przyjęte przez stronę rozliczenie systemem wskaźnikowym, który nie wiąże się bezpośrednio z ponoszonymi wydatkami, ale został uzależniony od przychodu poszczególnych jednostek.

Brak jest również podstaw do uznania, że wydatki ponoszone przez Centrum Nauki i Biznesu "A" dotyczące reklamy wiążą się bezpośrednio z realizacją zadań szkoły w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, czy profilaktyki społecznej. Publikowane ogłoszenia dotyczyły działalności Centrum Nauki i Biznesu "A" w zakresie prowadzenia różnego rodzaju szkół, różnych kierunków kształcenia i jednostek położonych w różnych miejscowościach. Wydatki na reklamę, czy informację o zakresie działalności Centrum Nauki i Biznesu "A" nie mogą więc być uznane za wydatki Publicznej Szkoły Policealnej Kosmetycznej "B" w Ł. związane z realizacją jej zadań określonych w art. 80 ust. 3d ustawy o systemie oświaty, nie mają też charakteru wydatków bieżących niezbędnych do funkcjonowania szkoły.

Zezwoleniem z dnia [...] r. Prezydent Miasta Ł. udzielił zezwolenia na założenie przez Centrum Nauki i Biznesu "A" Publicznej Szkoły Policealnej Kosmetycznej "B" w Ł., przy ul. B 278. Miejsce prowadzenia działalności przez szkołę zostało określone w zezwoleniu, które nie zostało zmienione czy uzupełnione. W zaskarżonej decyzji zasadnie więc przyjęto, że wydatki związane z wynajmem, wyposażeniem i bieżącymi opłatami za sale mieszczące się poza miejscem prowadzenia działalności określonym w zezwoleniu nie mogą być pokryte z udzielonej dotacji.

W toku kontroli jak i postępowania administracyjnego strona skarżąca nie przedstawiła dokumentów potwierdzających rozliczenie kwoty 10.630,06 zł z udzielonej dotacji. Zachodziły więc podstawy do stwierdzenia, że w tej kwocie dotacja została pobrana w nadmiernej wysokości.

Z zebranego w sprawie materiału dowodowego i ustalonego stanu faktycznego wynika, ze dotacja w spornych kwotach została wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem a także pobrana w nadmiernej wysokości. Orzeczenie o obowiązki zwrotu dotacji jest więc zgodne z treścią art. 252 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t.j. Dz.U. z 2013 r., poz. 885 ze zm.).

Mając powyższe na uwadze, wobec braku uzasadnionych podstaw skargi, z mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.). należało orzec jak w sentencji wyroku. ak