Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 593/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2016-03-23 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Gospodarka gruntami
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 137 ust. 1, art. 216
journal: Dz.U. 2014 poz 518
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Janina Guść Sędziowie: Sędzia WSA Mariola Jaroszewska (spr.) Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz Protokolant Asystent sędziego Krzysztof Pobojewski po rozpoznaniu w dniu 23 marca 2016 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi H. M. B. na decyzję Wojewody z dnia 3 września 2015 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oddala skargę.


UZASADNIENIE

H. M. B. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Wojewody z dnia 3 września 2015 r., Nr [...], utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej z dnia 14 marca 2014 r., Nr [...], o odmowie zwrotu nieruchomości położonej w G. przy ul. M. oznaczonej zarówno w dacie wywłaszczenia, jak i obecnie jako działka nr [...] o powierzchni 858 m2, stanowiącej własność Gminy Miasta.

Zaskarżoną decyzję podjęto w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Aktem notarialnym z dnia 14 lutego 1970 r., Repertorium A nr [...] na rok 1970, Skarb Państwa nabył od H. M. Ł. oraz H. J. K., w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. nr 10, poz. 64), nieruchomość oznaczoną jako działka nr [...] o pow. 858 m2, położoną w G. przy ul. M., z przeznaczeniem na budowę parkingu samochodowego.

Zgodnie z postanowieniem Sądu Rejonowego z dnia 4 kwietnia 1973 r., sygn. akt I Ns [...], spadek po H. J. K. nabyła w całości H. M. Ł., która w następstwie zawarcia związku małżeńskiego z A. B. przyjęła nazwisko męża.

Wnioskiem z dnia 16 października 2008 r. H. M. B. wystąpiła do Prezydenta Miasta, wykonującego zadanie starosty z zakresu administracji rządowej, o zwrot działki nr [...], o pow. 858 m2, objętej księgą wieczystą [...], prowadzoną przez Sad Rejonowy.

Wojewoda postanowieniem z dnia 19 listopada 2008 r., wyłączył Prezydenta Miasta, wykonującego zadanie starosty z zakresu administracji rządowej, od prowadzenia sprawy zwrotu przedmiotowej nieruchomości i wyznaczył do jej prowadzenia Prezydenta Miasta, wykonującego zadanie starosty z zakresu administracji rządowej.

W toku postępowania organ ustalił, na podstawie m.in. wykazu zmian gruntowych oraz wypisu i wyrysu z ewidencji gruntów oraz mapy sytuacyjno - wysokościowej, że działka nr [...] o pow. 858 m2, dla której Sąd Rejonowy prowadzi księgę wieczystą nr [...], nie uległa na przestrzeni lat zmianom geodezyjnym i na mocy decyzji Wojewody z dnia 17 kwietnia 1991 r., nr [...] orzekającej o nieodpłatnym nabyciu z mocy prawa przedmiotowej nieruchomości przez Gminę Miasta, stanowi jej własność.

Oględziny nieruchomości przeprowadzone w dniu 20 lutego 2009 r. dostarczyły informacji, że nieruchomość ta stanowi plac niezabudowany, częściowo pokryty płytami betonowymi oraz trylinką. Działka ogrodzona jest płotem z siatki od strony ul. M. W granicach działki przy krawędzi znajduje się uskok (niska skarpa). Działka ogrodzona jest również z przeciwległego boku siatką. Działka przylega z tej strony do skarpy i ul. S. Działka stanowi część dawnego placu ogrodzonego w całości siatką. Część ogrodzenia jest na podmurówce. Na ww. placu znajduje się wjazd i pozostałości po bramie wjazdowej

W toku postępowania organ zgromadził dokumentację związaną z inwestycją parkingu na K. w G. w tym: decyzję Prezydium Miejskiej Rady Narodowej z dnia 19 marca 1970 r. nr [...] o lokalizacji szczegółowej przedmiotowej inwestycji, decyzję Prezydium Miejskiej Rady Narodowej z dnia 6 lutego 1971 r. nr [...] zatwierdzającą plan realizacyjny ogólny zagospodarowania terenu parkingu przy ul. M., decyzję Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej z dnia 26 kwietnia 1971 r. sygn. [...] utrzymującą w mocy decyzję z dnia 6 lutego 1971 r. oraz pisma W. N., pełnomocnika okolicznych mieszkańców i właścicieli nieruchomości sąsiadujących z działką nr [...]. Pozyskał również opracowanie Biura Projektów [...] "Budowa parkingu na K. w G. -szczegółowy plan zagospodarowania terenu - plan realizacyjny" wraz z załącznikami graficznymi oraz dowody w postaci archiwalnych artykułów prasowych z "Dziennika [..]." dotyczące realizacji inwestycji budowy parkingu przy ul. M. wraz z dokumentacją fotograficzną.

Decyzją z dnia 2 listopada 2010 r. sygn. [...], Prezydent Miasta, wykonujący zadanie starosty z zakresu administracji rządowej, odmówił zwrotu przedmiotowej nieruchomości położonej w G. przy ul. M., oznaczonej ewidencyjnie jako działka nr [...] stanowiącej własność Gminy Miasta, uznając, że materiał dowodowy potwierdza realizację celu wywłaszczenia - budowy parkingu w G. na K. pomiędzy ul. M., S. i P., najpóźniej w lipcu 1972 r., o czym świadczą m.in. artykuły z gazety Dziennik [...] z dnia 29 listopada 1971 r. oraz z dnia 26 lipca 1972 r.

Rozpoznając odwołanie od powyższej decyzji Wojewoda decyzją z dnia 3 lutego 2011 r. nr [...], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Prezydenta Miasta uznając, że cel wywłaszczenia został zrealizowany, co skutkuje odmową jej zwrotu.

Po rozpoznaniu skargi H. M. B. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 6 lipca 2011 r., sygn. akt II SA/Gd 368/11, uchylił zaskarżoną decyzje Wojewody oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta z dnia 2 listopada 2010 r., nr [...], a Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 22 marca 2013 r., sygn. akt I OSK 1981/11, oddalił skargę kasacyjną Wojewody.

Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że w przypadku ustalenia, że na przedmiotowej nieruchomości został zrealizowany cel jej nabycia - określony w akcie notarialnym z dnia 14 lutego 1970 r. – przed złożeniem wniosku o jej zwrot i jednocześnie przed dniem 1 stycznia 1998 r., to okoliczność, kiedy ten cel zrealizowano, nie ma znaczenia prawnego. Jakkolwiek bowiem w art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomości zdefiniowano przesłanki zbędności nieruchomości na cel jej wywłaszczenia (wskazując, że pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany), to w przypadku zrealizowania tego celu przed dniem 1 stycznia 1998 r., terminy określone w powołanym przepisie nie znajdują zastosowania.

Określony w art. 137 ust. 1 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami termin 7 lat (liczony od dnia, gdy decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna) na rozpoczęcie prac związanych z realizacją celu wywłaszczenia obowiązuje dopiero od dnia 1 stycznia 1998 r. Natomiast określony w art. 137 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami termin 10 lat (liczony od dnia, gdy decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna) na zrealizowanie tego celu, obowiązuje dopiero od dnia 22 września 2004 r. Nie można zatem tych terminów odnosić do stanu faktycznego opisanego w powołanym art. 137 ust. 1, który zaistniał przed dniem 1 stycznia 1998 r. odnośnie prac związanych z rozpoczęciem realizacji celu wywłaszczenia, oraz do stanu faktycznego, który zaistniał przed dniem 22 września 2004 r. odnośnie zrealizowania tego celu. Nie można bowiem bez wyraźnej ku temu podstawy prawnej okoliczności faktycznych zaistniałych przed wejściem w życie danej normy prawnej oceniać przez pryzmat tej normy, ponieważ ocena ta byłaby naruszeniem konstytucyjnie ukształtowanej zasady nie działania prawa wstecz.

Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że w rozważanym przypadku nie można ustawowych norm określających termin rozpoczęcia prac związanych z realizacją celu wywłaszczenia oraz termin zrealizowania tego celu stosować do sytuacji zaistniałej przed wejściem w życie przepisów określających te terminy. Przed wejściem ich w życie, terminy te nie były bowiem normatywnie określone, wskutek czego, rozpoczęcie prac związanych z realizacją celu wywłaszczenia, jak również zrealizowanie tego celu nie było - dla potrzeb stosowania przepisów o zwrocie nieruchomości wywłaszczonych – normatywnie ograniczone jakimkolwiek terminem. Nie można zatem wymagać, aby ocena zbędności nieruchomości na cel jej wywłaszczenia była oceniana przez pryzmat upływu terminów określonych w art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, jeżeli okoliczności faktyczne określone w tym przepisie zaistniały przed jego wejściem w życie, bądź odpowiednio przed wejściem w życie nowelizacji tego przepisu, tj. przed dniem 22 września 2004 r. Terminy te miałyby natomiast znaczenie wtedy, gdyby odpowiednio: nie podjęto prac związanych z realizacją celu wywłaszczenia przed dniem 1 stycznia 1998 r., bądź też nie zrealizowano celu wywłaszczenia przed dniem 22 września 2004 r.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego odmienna argumentacja sądu wojewódzkiego w tym zakresie nie podważyła prawidłowości podjętego rozstrzygnięcia. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał na niezbędność ustalenia, czy cel wywłaszczenia został zrealizowany w granicach całej dawnej nieruchomości wnioskowanej obecnie do zwrotu. Z zaskarżonych rozstrzygnięć administracyjnych nie wynika bowiem, aby okoliczność ta została precyzyjnie określona, a z powodu sporu wymaga to jednoznacznego ustalenia i oceny w sposób wynikający z art. 107 § 3 k.p.a.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy Prezydent Miasta, wykonujący zadania starosty z zakresu administracji rządowej, decyzją z dnia 14 marca 2014 r., odmówił zwrotu działki nr [...] w G. Z uzasadnienia wynika, że organ ponownie rozpoznając sprawę zgodnie z zaleceniami Naczelnego Sądu Administracyjnego zgromadził dodatkowy materiał dowodowy w postaci m.in. zdjęć satelitarnych z Centralnego Archiwum Wojskowego (nadesłane 7 lutego 2014 r. na płycie CD) obrazujących stan zagospodarowania terenu objętego parkingiem na K. u zbiegu ulic M., S. i P. od 1969 r. (zdjęcie nr [...])-niezagospodarowany teren z roku wywłaszczenia oraz z roku 1973 (zdjęcie nr [...])-zagospodarowany teren z wydzielonymi miejscami parkingowymi oraz utwardzoną nawierzchnią po dokonanych pracach inwestycyjnych także z roku 1984 (zdjęcie nr [..]). Kwestię wątpliwości czy teren ze zdjęcia na pewno przedstawia działkę nr [...] o pow. 858 m2 organ wyjaśnił załączając do akt sprawy mapę z zaznaczonym przebiegiem granic parkingu samochodowego na terenie K. - rejon ulic M., S. i P., na której kolorem zielonym naniesiono obrys parkingu przeniesiony ze szczegółowego planu zagospodarowania terenu, z czego wynika, że cała jej powierzchnia została zagospodarowana pod inwestycję parkingu - zgodnie z celem wywłaszczenia.

Od tej decyzji odwołanie złożyła H. M. B. wnosząc o uchylenie w całości i orzeczenie o zwrocie nieruchomości zgodnie z wnioskiem z dnia 16 października 2008 r.

Decyzją z dnia 3 września 2015 r. Wojewoda utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję, albowiem uznał, że niemożliwy jest zwrot nieruchomości, na której zrealizowano cel jej nabycia (wywłaszczenia) określony w akcie wywłaszczeniowym.

W pierwszej kolejności Wojewoda zwrócił uwagę na związanie oceną prawną i wytycznymi sformułowanymi przez sądy orzekające już w niniejszej sprawie. Wskazał również na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 marca 2014 r. nr P 38/11, w którym TK uznał, że nie podlegają zwrotowi na rzecz byłych właścicieli te nieruchomości, na których cel określony w decyzji o wywłaszczeniu został zrealizowany przed dniem złożenia wniosku o ich zwrot, niezależnie od tego, czy realizacja inwestycji nastąpiła po upływie 10 łat od chwili wywłaszczenia. Jeśli zaś w dniu złożenia wniosku o zwrot cel wywłaszczenia jeszcze nie został zrealizowany, byli właściciele tych nieruchomości oraz ich spadkobiercy zachowują ustawowe uprawnienie do żądania zwrotu, które im przysługiwało przed wejściem w życie ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2004 r., nr 141, poz. 1492). Wojewoda wskazał, że Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 22 marca 2013 r., sygn. akt I OSK 1981/11, zasygnalizował i wskazał na ww. wskazane argumenty dotyczące rozumienia art. 137 ust. 1 u.g.n.

Wojewoda uznał, że w pierwszej kolejności musi kierować się interpretacją Trybunału Konstytucyjnego zawartą we wskazanym wyżej wyroku, gdyż ma ona pierwszeństwo przed wyrokami innych sądów (art. 190 Konstytucji RP).

Wyjaśniono, że celem wywłaszczenia działki nr [...], położonej w G. przy ulicy M., była budowa parkingu samochodowego, co wprost wynika z treści postanowienia Prezydium Miejskiej Rady Narodowej z dnia 3 września 1968 r., nr [...], o wyrażeniu zgody na propozycję lokalizacyjną inwestora, na które powołano się w akcie notarialnym z dnia 14 lutego 1970 r., Repertorium A nr [...] na rok 1970. Mając na względzie przywołaną powyżej interpretację przepisu art. 137 ust. 1 u.g.n. dokonaną przez Trybunał Konstytucyjny, w celu ustalenia zagospodarowania spornej nieruchomości na dzień złożenia wniosku o zwrot, przywołano wyniki oględzin działki nr [...] przeprowadzonych w dniu 20 lutego 2009 r. które ujawniły, że sporna nieruchomość stanowi plac niezabudowany, częściowo pokryty płytami betonowymi oraz trylinką. Działka ogrodzona jest płotem z siatki od strony ul. M. W granicach działki przy ww. krawędzi znajduje się uskok (niska skarpa). Działka ogrodzona jest również z przeciwległego boku siatką. Działka przylega z tej strony do skarpy i ul. S. Działka stanowi część dawnego placu ogrodzonego w całości siatką. Część ogrodzenia jest na podmurówce. Na placu znajduje się wjazd i pozostałości po bramie wjazdowej.

Organ drugiej instancji ustalił chronologię działań, których efektem było ustalenie, że zrealizowano cel wywłaszczenia w postaci budowy parkingu. Wskazano na decyzją Prezydium Miejskiej Rady Narodowej o lokalizacji szczegółowej z dnia 19 marca 1970 r., nr [...], którą ustalono lokalizację szczegółową na budowę parkingu bez dokonania inwestycji budowlanych na terenie G. ograniczony ulicami M., P., S. oraz posesją przy ul. M. Integralną częścią decyzji jest mapa sytuacyjno - wysokościowa, z której bezsprzecznie wynika, że cały teren działki nr [...] objęty został planem realizacji inwestycji budowy parkingu. Zgodnie z mapą na działce zaplanowano usytuowanie miejsc parkingowych, dojazd do nich oraz element zieleni stanowiący skarpę.

W aktach znajduje się również plan realizacyjny budowy parkingu na K. w G., z grudnia 1970 r., w którym pomimo braku bezpośredniego wskazania numerów nieruchomości nim objętych, na podstawie "Opisu stanu istniejącego" możliwe jest jednoznaczne stwierdzenie, że objęta jest nim m.in. sporna działka nr [...]. Bezpośrednio wskazuje na to treść następującego opisu; "teren pod projektowany parking z 3-ch stron jest otoczony ulicami: od północy ul. M. od południa ul. S. i od zachodu ul. P. ".

Organ poddał również analizie korespondencję z W. N., reprezentującą mieszkańców K., z której wynika, że oponowali oni przeciwko budowie parkingu na placu pomiędzy ul. P. a ul. M. Uwzględnił nadto artykuły z gazet opisujące realizację budowy parkingu na K. w G., które wskazują, że realizacja inwestycji miała miejsce na przełomie lat 1971 i 1972. Do akt pozyskano również mapę z zaznaczonym przebiegiem granic parkingu samochodowego na terenie K. - rejon ulic M., S. i P. ". Na mapie tej widnieje obrys granic parkingu przeniesiony ze szczegółowego planu zagospodarowania terenu oraz wytycznych urbanistycznych, z którego wynika, że cała działka nr [...] leży w granicach parkingu. Dodatkowo, zdjęcia satelitarne z lat 1996, 1969, 1973 i 1984, pozyskane przez organ pierwszej instancji z Centralnego Archiwum Wojskowego wskazują, iż na terenie na którym obecnie posadowiony jest parking, w roku 1969 znajdowała się przestrzeń wolna od zabudowań oraz jakichkolwiek budowli - teren niezagospodarowany. Natomiast ze zdjęć satelitarnych z lat 1973 oraz 1984 oraz 1996 wynika, że przedmiotowy teren został zagospodarowany infrastrukturą parkingu.

Według wojewody całość zebranego materiału potwierdza, że parking znajdujący się na działce nr [...] powstał w sposób zamierzony. W aktach sprawy znajdują się dokumenty wskazujące na celowe (intencjonalne) działanie, którego skutkiem było powstawanie (posadowienie) przedmiotowej infrastruktury parkingu w ramach realizacji celu wywłaszczenia.

Wojewoda wskazał, powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne, że dla oceny zbędności nieruchomości rozważania dotyczące ewentualnego zrealizowania inwestycji bez pozwolenia na budowę nie mają znaczenia. Wyjaśnił, że nieruchomość nie podlega obowiązkowi zwrotu niezależnie od tego, jak długo wykorzystywano ją na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jakie były przyczyny zaprzestania dalszej realizacji tego celu oraz od tego, czy podmiot publiczny powziął zamiar przeznaczenia jej na realizację innego celu, a także jaki jest dalszy sposób wykorzystywania nieruchomości wywłaszczonej. Wynika to stąd, że po zaprzestaniu realizacji dotychczasowego celu wywłaszczenia nie ulega zmianie ocena dokonanego w przeszłości wywłaszczenia, jako zgodnego z prawem, a dotychczasowego postępowania z wywłaszczoną nieruchomością - jako prawidłowego. Przekazanie przed laty nieruchomości wywłaszczonej, na której realizowano cel określony w decyzji o wywłaszczeniu i uczynienie z niej przedmiotu obrotu wskutek odstąpienia od pierwotnych zamierzeń, nie może z mocą wsteczną zmienić oceny "konieczności" i "niezbędności" dokonanego wówczas wywłaszczenia na określony cel publiczny. Uznano zatem należy, że wykorzystywanie wywłaszczonej nieruchomości już po zrealizowaniu celu wywłaszczenia nie ma znaczenia dla sprawy zwrotu nieruchomości.

W skardze na powyższą decyzję zarzucono naruszenie:

1. art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 k.p.a., art. 80 k.p.a. i art. 86 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie czy faktycznie i prawnie zrealizowano publiczny cel wywłaszczenia na wywłaszczonej nieruchomości, zarówno pod względem przedmiotowym, jak i funkcjonalnym;

2. naruszenie art. 136 ust. 1 i 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, zwanej dalej u.g.n. poprzez taką ich wykładnię, zgodnie z którą za zrealizowany publiczny cel wywłaszczenia można uznać realizację inwestycji niezgodnie z prawem (tj. bez wymaganych stosownych pozwoleń) i nie stanowi to przeszkody do odmowy zwrotu nieruchomości;

3. art. 136 ust. 1 i 2 u.g.n. w zw. z i art. 140 ust. 4 u.g.n. poprzez przyjęcie, że ewentualna realizacja celu wywłaszczenia sprzeciwia się zwrotowi nieruchomości w sytuacji, gdy cel ten przestanie być realizowany.

Skarżąca H. M. B. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości. Z uzasadnienia skargi wynika, że skarżąca kwestionuje ustalenia faktyczne i zgromadzone dowody, które według niej nie potwierdzają tezy o zrealizowaniu celu wywłaszczenia. Zdaniem skarżącej organy wbrew wytycznym sądów orzekających poprzednio w tej sprawie, nie uzupełniły materiału dowodowego w kierunku wyjaśnienia, czy teren zainwestowania parkingiem obejmował dokładnie działkę nr [...]. Pozyskane zdjęcia satelitarne takiego dowodu nie stanowią. Skarżąca podtrzymuje twierdzenie o braku możliwości przyjęcia, że cel wywłaszczenia został zrealizowany w sytuacji, gdy inwestycję zrealizowano nielegalnie, przy braku pozwolenia na budowę i użytkowanie. Twierdzi również, że późniejsza zmiana przeznaczenia nieruchomości, nawet przy założeniu, że cel wywłaszczenia zrealizowano, uzasadniania zwrot nieruchomości.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację sformułowaną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Skarga nie jest zasadna i jako taka podlegała oddaleniu.

Przeprowadzone przez sąd badanie zgodności z prawem zaskarżonych decyzji wykazało, że nie są one dotknięte uchybieniami uzasadniającymi ich wzruszenie.

Sąd uznał, że organy orzekające rozstrzygając sprawę dokonały prawidłowych ustaleń faktycznych, procedowały w zgodzie z przepisami postępowania administracyjnego oraz prawidłowo zastosowały przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2014 r., poz. 518), zwanej dalej u.g.n. Wobec tego zarzuty skargi należało uznać za nieusprawiedliwione.

Kontrolą legalności w przedmiotowej sprawie objęto decyzję Wojewody z dnia 3 września 2015 r., utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta, wykonującego zadanie starosty z zakresu administracji rządowej, z dnia 14 marca 2014 r. o odmowie zwrotu nieruchomości położonej w G. przy ul. M. oznaczonej zarówno w dacie wywłaszczenia, jak i obecnie jako działka nr [...] o powierzchni 858 m2, stanowiącej własność Gminy Miasta.

W pierwszej kolejności wyjaśnić należy, że kontrola legalności zaskarżonej decyzji odbywa się w warunkach związania wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 marca 2013 r., sygn. akt I OSK 1981/11, którym oddalono skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 6 lipca 2011 r., sygn. akt II SA/GD 368/11, uchylającego zaskarżone decyzje organów obu instancji orzekających o odmowie zwrotu działki nr [...]. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że niezbędnym jest poczynienie ustaleń, czy cel wywłaszczenia został zrealizowany w granicach całej dawnej nieruchomości wnioskowanej do zwrotu. Naczelny Sąd Administracyjny uznał jednak za nieprawidłowe stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w zakresie, w jakim Sąd ten wskazał na konieczność badania, czy cel wywłaszczenia został zrealizowany w terminach wskazanych w art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 u.g.n. W konsekwencji, ze względu na dyspozycję art. 190 i art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) sąd orzekający w niniejszej sprawie zobowiązany był do uwzględnienia wykładni prawa dokonanej przez Naczelny Sąd Administracyjny oraz wskazań co do dalszego postępowania wyrażonych przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w wyroku w sprawie sygn. akt II SA/Gd 368/11, ale tylko w zakresie odnoszącym się do konieczności ustaleń, czy realizacja celu wywłaszczenia nastąpiła w granicach całej dawnej nieruchomości wnioskowanej obecnie do zwrotu.

Przechodząc do merytorycznego rozpoznania sprawy należy przywołać treść przepisów stanowiących materialnoprawną podstawę jej rozpoznania. I tak, zgodnie z art. 136 ust. 3 u.g.n. poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Z wnioskiem o zwrot nieruchomości lub jej części występuje się do starosty, wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, który zawiadamia o tym właściwy organ. Warunkiem zwrotu nieruchomości jest zwrot przez poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę odszkodowania lub nieruchomości zamiennej stosownie do art. 140.

Zbędność nieruchomości na cel wywłaszczenia określa się w oparciu o przepis art. 137 ust. 1 u.g.n., który stanowi, że nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli:

1) pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo

2) 9 pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany.

2. Jeżeli w przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, cel wywłaszczenia został zrealizowany tylko na części wywłaszczonej nieruchomości, zwrotowi podlega pozostała część.

Na tych zasadach zwrotowi podlegają również nieruchomości wymienione w art. 216 u.g.n., w tym m.in. nieruchomości nabyte na rzecz Skarbu Państwa na podstawie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz.U. z 1974 r., poz. 64 ze zm.). Z taką sytuacją mamy do czynienia w przedmiotowej sprawie, albowiem działka nr [...] w G. na mocy umowy z dnia 14 lutego 1970 r., zawartej w trybie i na zasadach określonych we wskazanej ustawie wywłaszczeniowej z 1958 r. została przejęta na przez Państwa z przeznaczeniem pod budowę parkingu samochodowego. W 2008 r. następca prawny wywłaszczonych właścicieli H. M. B. wystąpiła z wnioskiem o zwrot wskazanej działki twierdząc, że określony w umowie cel wywłaszczenia nie został zrealizowany.

Analizując poczynione przez organy orzekające w sprawie ustalenia oraz wyciągnięte na ich podstawie wnioski sąd uznał, że organy obu instancji realizując wskazania przywołanych wyroków prawidłowo ustaliły, że cel wywłaszczenia, tj. budowa parkingu samochodowego, został zrealizowany na przedmiotowej nieruchomości. Przy ocenie przesłanki zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia organy prawidłowo uwzględniły wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 marca 2014 r., sygn. P 38/11, zgodnie z którym art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n. w zakresie, w jakim za nieruchomość zbędną uznaje nieruchomość wywłaszczoną przed 27 maja 1990 r., na której w dniu złożenia wniosku o zwrot, a nie później niż przed 22 września 2004 r., zrealizowano cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jest niezgodny z art. 2 w związku z art. 165 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (OTK-A 2014/3/31, Dz. U. z 2014 r., poz. 376). Z powyższego wynikało, że zwrotowi nie podlegają na rzecz byłych właścicieli te nieruchomości, na których cel określony w decyzji o wywłaszczeniu został zrealizowany przed dniem złożenia wniosku o ich zwrot, niezależnie od tego, czy realizacja inwestycji nastąpiła po upływie 10 lat od chwili wywłaszczenia. W tym samym kierunku wykładni zmierzał Naczelny Sąd Administracyjny w wiążącym też w niniejszej sprawie wyroku o sygn. akt I OSK 1981/11, stwierdzając, że terminów zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia określonych w art. 137 ust. 1 u.g.n. nie można odnosić do stanu faktycznego opisanego w powołanym art. 137 ust. 1, który zaistniał przed dniem 1 stycznia 1998 r. odnośnie prac związanych z rozpoczęciem realizacji celu wywłaszczenia, oraz do stanu faktycznego, który zaistniał przed dniem 22 września 2004 r. odnośnie zrealizowania tego celu. Nie można bowiem bez wyraźnej ku temu podstawy prawnej okoliczności faktycznych zaistniałych przed wejściem w życie danej normy prawnej oceniać przez pryzmat tej normy, ponieważ ocena ta byłaby naruszeniem konstytucyjnie ukształtowanej zasady nie działania prawa wstecz.

Mając na uwadze wskazany wyrok Trybunału Konstytucyjnego oraz wiążące orzeczenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wydane w sprawie o sygn. akt I OSK 1981/11 organy orzekające prawidłowo ustaliły i oceniły, że ze względu na przejęcie działki nr [...] przez Skarb Państwa w dniu 14 lutego 1970 r. ocena jej zbędności na cel wywłaszczenia nie może być dokonywana przez pryzmat upływu terminów określonych w art. 137 ust. 1 u.g.n. Dlatego też jedynym koniecznym i istotnym ustaleniem było to, czy cel określony w umowie zawartej na podstawie art. 6 ustawy wywłaszczeniowej z 1958 r. został zrealizowany przed dniem złożenia wniosku o zwrot nieruchomości, tj. przed dniem 16 października 2008 r., niezależnie od tego, czy realizacja inwestycji nastąpiła po upływie 10 lat od chwili wywłaszczenia.

Zdaniem sądu, organy obu instancji poczyniły w sprawie szczegółowe ustalenia faktyczne dotyczące spornej kwestii, czy cel wywłaszczenia został zrealizowany na działce nr [...] w G., oraz czy w konsekwencji nieruchomość tę można uznać za zbędną. Ustalenia te oparte zostały na prawidłowo przeprowadzonym postępowaniu wyjaśniającym i są, w przekonaniu sądu, wystarczające dla rozstrzygnięcia sprawy. Organ drugiej instancji prawidłowo stwierdził, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy pozwalał podjąć rozstrzygnięcie w przedmiocie prowadzonego postępowania. Okoliczność zrealizowania celu wywłaszczenia na działce nr [...] została wykazana za pomocą wielu środków dowodowych, które organy orzekające w sprawie, zgodnie z wytycznymi sądów administracyjnych wyrażonymi w niniejszej sprawie, uzupełniły i ponownie w ich całokształcie oceniły.

Ustalając cel wywłaszczenia działki nr [...] oraz jego realizację organy oparły się przede wszystkim na zgromadzonej dokumentacji archiwalnej z lat 1969-1970, zawierającej m.in.:

1/ opracowanie w postaci wytycznych urbanistycznych Prezydium Miejskiej Rady Narodowej z listopada 1969 r., w których został szczegółowo przedstawiony zakres zadań składających się na inwestycję w postaci parkingu jednopoziomowego ograniczonego ulicami S., P. i M. oraz granicą posesji przy ul. M.,

2/ decyzję Prezydium Miejskiej Rady Narodowej Nr [...] z dnia 19 marca 1970 r. ustalającą "lokalizację szczegółową na budowę parkingu bez dokonania inwestycji budowlanych na terenie G. ograniczony ulicami M., P., S. oraz posesją przy ul M.", której integralną część stanowi mapa sytuacyjno - wysokościowa, z której wynika, iż cały teren działki nr [...] objęty został planem realizacji inwestycji budowy parkingu. Zgodnie z mapą na ww. działce zaplanowano usytuowanie miejsc parkingowych, dojazd do nich oraz element zieleni stanowiący skarpę,

3/ opracowanie projektowe - plan realizacyjny "Budowa parkingu w K. w G. - szczegółowy plan zagospodarowania terenu wraz z załącznikami graficznymi" sporządzone w grudniu 1970 r., które poza szczegółowym opisem samego parkingu zawierało również opracowania towarzyszące, między innymi: projekt drogowy, projekt odwodnienia, projekt oświetlenia oraz projekt zieleni. W opracowaniu podkreślono, że całość robót związana z przedmiotową inwestycją traktowana jest jako jedno zadanie, zaś termin jej zakończenia, tj. ukończenia robót ziemnych i nawierzchniowych, oświetlenia oraz urządzenie terenu wraz z małą architekturą przewidziany został na koniec 1971 r.

Powyższa dokumentacja dała organom administracji asumpt do trafnego wniosku, że realizacja celu wywłaszczenia działki nr [...], wyraźnie sprecyzowanego przy zawieraniu umowy i niebudzącego wątpliwości, rozpoczęła się w 1971 r. Organy prawidłowo przy tym uznały, że okoliczność tą potwierdza również korespondencja prowadzona z reprezentantem okolicznych mieszkańców K.– W. N., która świadczy o dużej opozycji mieszkańców wobec budowy parkingu na placu pomiędzy ul. P. a ul. M. Uwzględniły nadto artykuły z prasy lokalnej – "Dziennika [...]" z 1971 r. i z "Głosu [...]" z 1972 r., opisujące realizację budowy parkingu na K. w G., które wskazują, iż realizacja inwestycji miała miejsce na przełomie lat 1971 i 1972. Zdjęcia towarzyszące wskazanym artykułom, dokumentujące prowadzone prace na terenie inwestycji potwierdzają jej usytuowanie w kwartale pomiędzy ulicami S., P. i M. i przeczą twierdzeniom, że nie wiadomo, czy parking, o którym mowa w artykułach prasowych, obejmował również działkę nr [...]. Sąsiadujące bowiem z parkingiem budynki widoczne na zdjęciu pozwalały na ustalenie, że artykuł odnosi się do inwestycji obejmującej m.in. działkę nr [...].

Organy poszerzyły zakres zgromadzonego materiału dowodowego pozyskując również do akt mapę z zaznaczonym przebiegiem granic parkingu samochodowego na terenie K. - rejon ulic M., S. i P. Na mapie tej widnieje obrys granic parkingu przeniesiony ze szczegółowego planu zagospodarowania terenu oraz wytycznych urbanistycznych, z którego wynika, że cała działka nr [...] leży w granicach parkingu. Dodatkowo, zdjęcia satelitarne z lat 1996, 1969, 1973 i 1984, pozyskane w toku ponowionego postępowania administracyjnego z Centralnego Archiwum Wojskowego wskazują, że na przedmiotowym terenie w roku 1969 znajdowała się przestrzeń wolna od zabudowań oraz jakichkolwiek budowli - teren niezagospodarowany. Natomiast ze zdjęć satelitarnych z lat 1973 oraz 1984 oraz 1996 wynika wprost, że przedmiotowy teren został zagospodarowany infrastrukturą parkingu.

Wobec powyższego sąd uznał, że organy obu instancji, zgodnie ze wskazaniami zawartymi w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 6 lipca 2011 r., potwierdzonymi w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 marca 2013 r., przeanalizowały wnikliwie materiały prasowe traktujące o budowie parkingu na K. w G. oraz dokumentację świadczącą o protestach mieszkańców przeciwko wskazanej inwestycji, a także poddały go szczegółowej analizie i weryfikacji. Organy – zgodnie z wytycznymi, ustaliły, z jakiego okresu pochodzą wskazane artykuły prasowe oraz wnikliwie wyjaśniły czy na pewno dotyczą one realizacji inwestycji na spornej nieruchomości stanowiącej działkę nr [...]. Organy oceniły także treść pism zawierających protesty w sprawie budowy parkingu, zwracając uwagę na okoliczność, że także z tym dokumentów wynika fakt wykonywania inwestycji. Dodatkowo dopuściły dowód ze zdjęć lotniczych znajdujących się w zasobach Centralnego Archiwum Wojskowego w Warszawie, które także potwierdzają, że już w 1973 roku na tej działce znajdował się parking samochodowy.

W ocenie sądu przy pomocy wszystkich zgromadzonych dokumentów archiwalnych i aktualnych organy zdołały w sposób niewątpliwy wykazać, że cel towarzyszący wywłaszczeniu działki nr [...] został zrealizowany na przełomie lat 1971 – 1972, czyli zarówno przed dniem wejścia w życie u.g.n., tj. przed dniem 1 stycznia 1998 r., jak i przed dniem złożenia wniosku o zwrot, tj. przed dniem 16 października 2008 r. Tym samym przesłanka zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia w odniesieniu do działki nr [...] nie zaszła i warunków do jej zwrotu nie było.

Podkreślić przy tym należy jako okoliczność istotna i znaną sądowi z urzędu, że ustalenia powyższe i poczyniona na ich podstawie ocena zbieżne są ze stanowiskiem zarówno organów, jak i kontrolujących je sądów administracyjnych w sprawach dotyczących zwrotu innych działek objętych inwestycją budowy parkingu w kwartale ulic S., P. i M. w G. K. G. Organy administracji w sprawach dotyczących działek o nr [...] i nr [...] również odmawiały ich zwrotu, co potwierdzał Wojewódzki Sąd Administracyjny w wyrokach w sprawach o sygn. akt II SA/Gd 523/12 oraz II SA/Gd 201/15 oddalając skargi, a Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę kasacyjną w sprawie o sygn. akt I OSK 902/13. W powyższych sprawach organy i sądy zgodnie przesądziły, opierając się na tożsamym materiale dowodnym, że na obu tych działkach cel wywłaszczenia polegający na budowie parkingu został zrealizowany, co wykluczało ich zwrot.

Pomimo braku prawnego związania stanowiskami sądów administracyjnych wyrażonymi w innych sprawach, rozstrzygnięcia odnoszące się do działek nr [...] i [...] ze względu na związek łączący je z działką nr [...] potwierdzają również ustalenia poczynione w rozpoznawanej sprawie. Niemniej nie może umknąć sądowi, że prawomocne wyroki zgodnie z art. 190 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi są wiążące, dodatkowo więc też potwierdzają argumentację organów i wzmacniają ocenę prawidłowości rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie, mimo że dotyczą innych działek składających się na sporny parking.

W świetle prawidłowo zgromadzonego w sprawie i ocenionego materiału dowodowego sąd uznał za chybione zarzuty braku poczynienia niezbędnych ustaleń faktycznych i błędnej ich oceny, a procedowanie organów ocenić należało jako prawidłowe i zgodne z zasadą wynikającą z art. 7 k.p.a. oraz przepisami art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.

Odnosząc się natomiast do pozostałych zarzutów skargi w pierwszej kolejności sąd za niesłuszny uznał pogląd skarżącej, według którego realizacja celu wywłaszczenia może nastąpić wyłącznie zgodnie z prawem, tj. bez wymaganych pozwoleń, a w przeciwnym razie celu nie można uznać za zrealizowany, co otwiera drogę do zwrotu nieruchomości. Wyjaśnić należy, że z przepisów art. 136 ust. 3 i art. 137 u.g.n. nie wynika, aby okoliczność ta miała jakiekolwiek normatywne znaczenie dla skuteczności żądania zwrotu nieruchomości. Stanowią one wprost, że przy ocenie zbędności nieruchomości istotne jest to, czy ściśle określony cel wywłaszczenia (lub nabycia nieruchomości) został zrealizowany, a ponadto czy takie zamierzenie na określonej nieruchomości zostało rozpoczęte i zakończone w określonym przedziale czasu. Z art. 137 ust. 1 u.g.n. nie wynika, aby okoliczność niewydania pozwolenia na budowę dla zrealizowanego celu nabycia nieruchomości podważała zrealizowanie tego celu, jako spełnienie przesłanki zbędności nieruchomości na cel nabycia (tak też Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 22 marca 2013 r., sygn. akt I OSK 1981/11).

Ustosunkowując się natomiast do zarzutu zmiany celu wywłaszczenia, która wpływa na możliwość jej zwrotu, sąd uznał, że okoliczność zmiany celu wywłaszczenia po jego realizacji jest irrelewantna prawnie z punktu widzenia przesłanek zwrotu nieruchomości. Zgodnie z utrwalonym w orzecznictwie sądów administracyjnych poglądem, przepisy art. 137 u.g.n. nie przewidują obowiązku zwrotu wywłaszczonej nieruchomości w przypadku, gdy w terminach tam określonych zrealizowano na nieruchomości cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Uznaje się, że nieruchomość nie podlega obowiązkowi zwrotu poprzednim właścicielom niezależnie od tego, jak długo wykorzystywano ją na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jakie były przyczyny zaprzestania dalszej realizacji tego celu, czy podmiot publiczny powziął zamiar przeznaczenia jej na realizację innego celu, a także jaki jest dalszy sposób wykorzystywania nieruchomości wywłaszczonej (por. m.in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 21 lutego 2008 r. sygn. akt I OSK 180/07; z dnia 6 maja 2010 r., sygn. akt I OSK 941/09; z dnia 13 stycznia 2010 r., sygn. akt I OSK 471/09, dostępne na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Kwestia ta była również przedmiotem rozważań Trybunału Konstytucyjnego, który w wyroku z dnia 13 grudnia 2012 r., sygn. akt P 12/11 uznał, że art. 137 ust. 1 u.g.n. w zakresie, w jakim uznaje za zbędną nieruchomość, na której w terminach w tym przepisie zrealizowano cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, a następnie nieruchomość tę przeznaczono na realizację innego celu, nie jest niezgodny z art. 21 ust. 2 Konstytucji RP. W uzasadnieniu tego wyroku Trybunał wskazał, że nie jest możliwe odniesienie treści zasady zwrotu wywłaszczonych nieruchomości do oceny art. 137 ust. 1 u.g.n. w zakresie, w jakim przepis ten nie uznaje za zbędną i przez to niepodlegającą zwrotowi także takiej wywłaszczonej nieruchomości, którą wywłaszczyciel rozporządził, odstępując od pierwotnie realizowanego celu wywłaszczenia. Wynika to stąd, iż po zaprzestaniu realizacji dotychczasowego celu wywłaszczenia nie ulega zmianie ocena dokonanego w przeszłości wywłaszczenia jako zgodnego z prawem, a dotychczasowego postępowania z wywłaszczoną nieruchomością jako prawidłowego. Przekazanie nieruchomości wywłaszczonej przed laty, na której realizowano cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, i uczynienie z niej przedmiotu obrotu wskutek odstąpienia od pierwotnych zamierzeń, nie może z mocą wsteczną zmienić oceny "konieczności" i "niezbędności" dokonanego wówczas wywłaszczenia na określony cel publiczny. Jeżeli ważność lub skuteczność decyzji o wywłaszczeniu nie została podważona we właściwym postępowaniu, samo zaprzestanie realizacji celu wywłaszczenia nie zmienia oceny prawidłowości dokonanego przed laty wywłaszczenia nieruchomości i przekazania jej do wykorzystywania zgodnie z treścią decyzji wywłaszczeniowej. Nawet po zaprzestaniu wykonywania celu publicznego, dokonane w przeszłości wywłaszczenie należy nadal uważać za "konieczne" i "niezbędne" dla realizacji celu publicznego, którego dalsza realizacja została porzucona. Poza zakresem normatywnym konstytucyjnej zasady zwrotu wywłaszczonych nieruchomości pozostaje zatem ocena dalszego wykorzystywania nieruchomości zgodnie z treścią decyzji o wywłaszczeniu, a także zaprzestanie – z różnych przyczyn – realizacji tego celu lub przekazanie nieruchomości na realizację innych zadań.

W świetle powyższego należy uznać, że konstrukcja przesłanek przyjętych w art. 136 ust. 3 w związku z art. 137 ust. 1 i 2 u.g.n. przesądza, że do oceny zbędności nie można uwzględniać zdarzeń przyszłych, które nastąpiły po realizacji celu określonego w decyzji o wywłaszczeniu, a podstawą tej oceny jest wyłącznie okoliczność faktycznego zrealizowania celu określonego w decyzji o wywłaszczeniu, co miało miejsce w niniejszej sprawie.

Z powyższych względów, nie dopatrując się naruszenia prawa przez rozstrzygające sprawę organy sąd oddalił skargę jako bezzasadną, na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.