Postanowienie NSA, sygn. akt II OW 1/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-04-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6270 Repatriacja
643  Spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego (art. 22 § 1 pkt 1 Kpa) oraz między tymi organami
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Wskazano organ właściwy do rozpoznania sprawy
Powołane przepisy: article: art. 3 ust. 1, art. 3e, art. 17 ust. 2, ust. 7, art. 17a
journal: Dz.U. 2000 nr 106 poz 1118
law: Ustawa z dnia 9 listopada 2000 r. o repatriacji.
article: art. 17 pkt 1, art. 127 par. 2
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 15 par. 2, art. 64 par. 3
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Robert Sawuła Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński (spr.) Sędzia del. WSA Piotr Broda po rozpoznaniu w dniu 27 kwietnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Wojewody D. z dnia [...] grudnia 2021 r. znak: [...] o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Wojewodą D. a Samorządowym Kolegium Odwoławczym w W. w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania odwołania od decyzji Prezydenta Miasta W. o odmowie pomocy finansowej ze środków budżetu państwa na częściowe pokrycie kosztów związanych z remontem, adaptacją lub wyposażeniem lokalu mieszkalnego w miejscu osiedlenia się w Rzeczypospolitej Polskiej postanawia: wskazać Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. jako organ właściwy do rozpoznania odwołania.


UZASADNIENIE

O. L. wnioskiem z 20 lipca 2021 r. wystąpiła do Prezydenta Miasta Wałbrzycha o przyznanie pomocy finansowej ze środków budżetu państwa na częściowe pokrycie poniesionych i udokumentowanych kosztów związanych z remontem, adaptacją i wyposażeniem lokalu mieszkalnego, będącego jej własnością, w miejscu osiedlenia się repatrianta w Rzeczypospolitej Polskiej.

Decyzją z 17 września 2021 r. znak: BESS.5313.61.2021 Prezydent Miasta Wałbrzycha, na podstawie art. 17 ust. 2 i ust. 5 i art. 17a ustawy z dnia 9 listopada 2000 r. o repatriacji (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 920 ze zm., dalej jako ustawa o repatriacji) oraz art. 104 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 735 dalej jako K.p.a.), odmówił przyznania O. L. pomocy ze środków budżetu państwa na częściowe pokrycie udokumentowanych kosztów związanych z remontem, adaptacją lub wyposażeniem lokalu mieszkalnego będącego własnością wnioskodawcy w miejscu osiedlenia się repatrianta.

Zainteresowana wniosła odwołanie od powyższej decyzji. Prezydent Miasta Wałbrzycha pismem z 11 października 2021 r. (BESS.5313.61.2021) przekazał odwołanie Wojewodzie Dolnośląskiemu.

Wojewoda Dolnośląski stwierdził, że nie jest właściwy w sprawie i pismem z dnia 26 października 2021 r. (ZP-ZS.3146.274.2021.AJ) i działając na podstawie art. 65 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r. poz. 735 ze zm., dalej jako "K.p.a."), przekazał odwołanie od wskazanej wyżej decyzji zgodnie z właściwością Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w Wałbrzychu.

W uzasadnieniu wskazano, że organem wyższego stopnia w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego są samorządowe kolegia odwoławcze, a jednocześnie ustawa o repatriacji nie zawiera przepisu, wskazującego na właściwość wojewody.

W piśmie z dnia 3 grudnia 2021 r. (SKO 4140/19/2021), zaadresowanym do Wydziału Spraw Obywatelskich i Cudzoziemców w Dolnośląskim Urzędzie Wojewódzkim, Prezes Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Wałbrzychu przekazał do załatwienia według właściwości odwołanie O. L..

W uzasadnieniu tego stanowiska wskazano, że decyzja Prezydenta Miasta Wałbrzycha została wydana w oparciu o art. 17 ust. 2 i ust. 5 oraz art. 17a ustawy o repatriacji, z której wynika że nadzór nad realizacją zadań w zakresie repatriacji na terenie danego województwa sprawuje właściwy wojewoda.

Wojewoda zauważył, że Kolegium, choć uznało się za niewłaściwe po otrzymaniu sprawy przekazanej mu na podstawie art. 65 K.p.a., nie zwróciło się do Naczelnego Sądu Administracyjnego z wnioskiem o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego, zamiast tego zwróciło mu sprawę do rozpatrzenia zgodnie z właściwością. Powołując się na art. 22 § 2 i art. 5 § 2 pkt 6 K.p.a. oraz art. 4 i art. 15 § 1 pkt 4 P.p.s.a. wskazał na właściwość sądów administracyjnych, w szczególności NSA do rozpoznania sporu kompetencyjnego pomiędzy nim a jednostką samorządu terytorialnego.

Wojewoda Dolnośląski zwrócił się o rozstrzygnięcie powstałego sporu, w którym Wojewoda Dolnośląski i Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Wałbrzychu nie uznają się za organ właściwy do rozpatrzenia odwołania od decyzji wydanej na podstawie art. 17 ustawy o repatriacji.

Wojewoda Dolnośląski nie zgodził się ze stanowiskiem prezentowanym przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Wałbrzychu. Zgodnie z art. 17 pkt 1 K.p.a. organami wyższego stopnia w rozumieniu kodeksu są w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego - samorządowe kolegia odwoławcze, chyba że ustawy szczególne stanowią inaczej. Wojewoda wskazał, że ustawa szczególna "stanowi inaczej", gdy wprost wskazuje organ mający być organem wyższego stopnia w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego. Jest to pogląd już od dawna ugruntowany w doktrynie i orzecznictwie.

W ocenie Wojewody Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Wałbrzychu nie uwzględnia, że sprawowanie nadzoru nad realizacją zadań nie jest równoznaczne z przyznaniem organowi nadzorującemu uprawnień do sprawowania kontroli instancyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśniał już, że starosta może wykonywać zadania z zakresu administracji samorządowej bądź z zakresu administracji rządowej, jednakże powyższe samo przez się nie determinuje sposobu ustalenia organu wyższego stopnia. Starosta jest organem jednostki samorządu terytorialnego, zaś przepis art. 17 pkt 1 K.p.a., wskazując samorządowe kolegium odwoławcze jako organ wyższego stopnia w stosunku do organów jednostek - samorządu terytorialnego, nie czyni rozróżnienia na organy tych jednostek wykonujące zadania z zakresu administracji samorządowej czy też rządowej. Co do zasady, organem wyższego stopnia w stosunku do starosty, niezależnie od tego jakie zadania wykonuje, jest i samorządowe kolegium odwoławcze, natomiast w sytuacji, gdy przepis szczególny będzie wskazywał inny organ odwoławczy w stosunku do organu jednostki samorządu terytorialnego niż samorządowe kolegium odwoławcze, to ogólna reguła z art. 17 pkt 1 K.p.a. nie będzie miała zastosowania (postanowienie NSA z dnia 18 marca 2014 r. sygn. akt II OW 152/13, por. także por. postanowienie NSA z dnia 10 października 2012 r., sygn. II OW 105/12,; publ.).

Wojewoda wskazał, że w sprawie opisanej we wniosku zadania starosty, o których mowa w art. 17 ust. 2 i 6 ustawy o repatriacji, są zadaniami zleconymi z zakresu administracji rządowej. W konsekwencji takiego założenia w art. 3e tej ustawy przewidziano zatem, że wojewoda koordynuje proces repatriacji na terenie województwa we współpracy z Pełnomocnikiem Rządu do Spraw Repatriacji (ust. 1), a do zadań wojewody należy w szczególności: 1) nadzorowanie realizacji zadań w zakresie repatriacji na terenie województwa; 2) koordynowanie działań na rzecz adaptacji i integracji repatriantów na terenie województwa; 3) współpraca z organizacjami pozarządowymi w zakresie repatriacji. Organ zaznacza, że przepisu przyznającego wojewodzie uprawnienia do sprawowania nadzoru nie można jednak wykładać rozszerzająco i traktować jako normy o charakterze szczególnym w stosunku do art. 17 pkt 1 K.p.a. Przykładem takich przepisów szczególnych jest na przykład art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2021 r. poz. 2351), czy też art. 9a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2021 r. poz. 1899 ze zm.) czy art. 10 ust. 7 ustawy z dnia z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz.U. z 2021 r. poz. 1100 ze zm.). Dla porównania w ustawie z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (Dz.U. z 2021 r. poz. 1212 ze zm.) w art. 122 ust. 1 także wskazano, że wojewoda sprawuje nadzór pod względem legalności nad wykonywaniem przez starostę zadań, o których mowa w art. 10 ust. 1 i 2 tej ustawy, natomiast odwołania od decyzji starosty wydawanych na podstawie wskazanego przepisu rozpatrują jednak samorządowe kolegia odwoławcze.

Kluczowy jest zatem nie podział zadań na zlecone i własne (a w konsekwencji także istnienie ewentualnych uprawnień nadzorczych czy kontrolnych po stronie organu administracji rządowej) lecz to, czy został sformułowany przez ustawodawcę przepis szczególny, który w sposób wyraźny wskazuje inny organ wyższego stopnia w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego, niż samorządowe kolegium odwoławcze. Tylko w ten sposób sformułowany przepis wyłącza zastosowanie ogólnej zasady określania właściwości instancyjnej z art. 17 pkt 1 K.p.a.

Odnosząc się do ustalenia właściwości miejscowej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Wałbrzychu Wojewoda stwierdził, że określa ją rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów w sprawie obszarów właściwości miejscowej samorządowych kolegiów odwoławczych (Dz.U. z 2003 r. Nr 198, poz. 1925, z uwzględnieniem wykładni przyjętej także przez Naczelny Sąd Administracyjny (wyrok z dnia z dnia 1 września 2020 r. II FSK 1501/18), zgodnie z którą brak zmiany przepisów rozporządzenia w sprawie właściwości miejscowej samorządowych kolegiów odwoławczych przy jednoczesnej zmianie przepisów określających granice powiatu wałbrzyskiego oraz status miasta Wałbrzych spowodował powstanie rzeczywistej luki prawnej wobec braku normy prawnej określającej samorządowe kolegium odwoławcze właściwe miejscowo dla miasta Wałbrzych i dopuszczającej zamknięcie tej luki przy zastosowaniu analogii legis i uznanie, że przepisy normujące właściwość miejscową samorządowych kolegiów odwoławczych należy wykładać w sposób prowadzący do zachowania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Wałbrzychu kompetencji obejmującej miejscowo również miasto Wałbrzych także po uzyskaniu przez niego statusu miasta na prawach powiatu.

W świetle powyższego Wojewoda uznał, że niezbędne jest rozstrzygnięcie przez Naczelny Sąd Administracyjny powstałego sporu kompetencyjnego. W ocenie organu spór ten winien zostać rozstrzygnięty poprzez wskazanie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Wałbrzychu jako właściwego do rozpatrzenia odwołania od decyzji Prezydenta Miasta Wałbrzycha z dnia 17 września 2021 r. (BESS.5313.61.2021) o odmowie pomocy finansowej ze środków budżetu państwa na częściowe pokrycie koszty związane z remontem, adaptacją lub wyposażeniem lokalu mieszkalnego w miejscu osiedlenia się w Rzeczypospolitej Polskiej.

W odpowiedzi na wniosek o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Wałbrzychu wskazało, że w przedmiotowej sprawie mają zastosowanie przepisy ustawy z dnia 9 listopada 2000 roku o repatriacji( t.j. Dz.U z 2019 r, poz. 1472). Zgodnie z tą ustawą pomoc repatriantowi dotycząca pokrycia kosztów związanych z remontem, adaptacją i wyposażeniem lokalu mieszkalnego, będącego własnością wnioskodawcy w miejscu osiedlenia się repatrianta, ma charakter pomocy państwa skierowanej do osób polskiego pochodzenia, które przybyły ze wschodu tj. z obszaru byłego Związku Radzieckiego z zamiarem osiedlenia się na stałe.

Stosownie do art. 17 ust. 2 ustawy o repatriacji Starosta właściwy ze względu na miejsce osiedlenia się repatrianta udziela repatriantowi, który poniósł koszty związane z remontem, adaptacją lub wyposażeniem lokalu mieszkalnego w miejscu osiedlenia się w: Rzeczypospolitej Polskiej, na jego wniosek, w drodze decyzji, pomocy finansowej ze środków budżetu państwa na częściowe pokrycie poniesionych, udokumentowanych przez repatrianta kosztów, w wysokości do 6000 zł na repatrianta i każdego członka najbliższej rodziny repatrianta, prowadzącego wspólnie z nim gospodarstwo domowe.

Ponadto w myśl z art. 17 ust.7 ww. ustawy zadania starosty, o których mowa wyżej, są zadaniami zleconymi z zakresu administracji rządowej.

W ocenie Kolegium, nie jest uprawnione uznanie, że zadania Starosty z zakresu pomocy repatriantom w oparciu o ustawę o repatriacji są zadaniami własnymi powiatu.

Kolegium wskazało, że ustawodawca w art. 3e ustawy o repatriacji stanowi, że Wojewoda koordynuje proces repatriacji na terenie województwa we współpracy z Pełnomocnikiem Rządu ds. Repatriacji. W myśl tej ustawy do zadań Wojewody należy w szczególności:

1) nadzorowanie realizacji zadań w zakresie repatriacji na terenie województwa;

2) koordynowanie działań na rzecz adaptacji i integracji repatriantów na terenie;: województwa;

3) współpraca z organizacjami pozarządowymi w zakresie repatriacji.

Przenosząc powyższe na grunt sporu kompetencyjnego w przedmiotowej sprawie, Kolegium wskazało na treść art. 17 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego, stosownie do którego: organami wyższego stopnia (czyli właściwymi do rozpatrzenia środków: odwoławczych) w rozumieniu kodeksu są:

1. w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego - samorządowe kolegia odwoławcze, chyba że ustawy szczególne stanowią inaczej;

2. w stosunku do wojewodów - właściwi w sprawie ministrowie;

3. w stosunku do organów administracji publicznej innych niż określone w pkt 1 i 2 - odpowiednie organy nadrzędne lub właściwi ministrowie, a w razie ich braku - organy państwowe sprawujące nadzór nad ich działalnością;

4. w stosunku do organów organizacji społecznych - odpowiednie organy wyższego stopnia tych organizacji, a w razie ich braku - organ państwowy sprawujący nadzór nad ich działalnością.

Zdaniem Kolegium ustawa o repatriacji jest ustawą szczególną, w rozumieniu art. 17 pkt 1 k.p.a. Wniosek taki jest uprawniony w oparciu o przepis art. 17 ust. 7 ustawy o repatriacji, a także o art. 3e tej ustawy, z którego wynika wprost, że właściwy wojewoda jest organem spełniającym nadzór nad realizacją w zakresie repatriacji na terenie właściwego województwa.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm., dalej jako P.p.s.a.), sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek, a organami administracji rządowej. Rozstrzyganie sporów polega na wskazaniu organu właściwego do rozpoznania sprawy (art. 15 § 2 P.p.s.a.).

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje wskazane powyżej spory w odniesieniu do załatwienia konkretnej sprawy, w której dwa organy uznają się jednocześnie za właściwe (spór pozytywny) lub też żaden z nich nie uznaje się za właściwy w sprawie (spór negatywny) i pod warunkiem, że jest to sprawa z zakresu administracji publicznej, w której jeden z pozostających w sporze organów jest właściwy.

Jak wynika z wniosku spór dotyczy wskazania organu właściwego do rozpatrzenia odwołania O. L., od decyzji Prezydenta Miasta Wałbrzycha z 17 września 2021 r. (BESS.5313.61.2021), którą na podstawie art. 17 ust. 2 i ust. 5 i art. 17a ustawy z dnia 9 listopada 2000 r. o repatriacji (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 920 ze zm., dalej jako ustawa o repatriacji) oraz art. 104 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 735 dalej jako K.p.a.), odmówiono przyznania O. L. pomocy ze środków budżetu państwa na częściowe pokrycie udokumentowanych kosztów związanych z remontem, adaptacją lub wyposażeniem lokalu mieszkalnego będącego własnością wnioskodawcy w miejscu osiedlenia się repatrianta.

W ocenie NSA, o właściwości organu do rozpoznania odwołania będzie przesądzał art. 127 § 2 K.p.a. w zw. z art. 17 K.p.a. Pierwszy stanowi, że właściwym do rozpatrzenia odwołania jest organ administracji publicznej wyższego stopnia, chyba że ustawa przewiduje inny organ odwoławczy. W myśl art. 17 K.p.a. organami wyższego stopnia w rozumieniu kodeksu są:

1) w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego - samorządowe kolegia odwoławcze, chyba że ustawy szczególne stanowią inaczej;

2) w stosunku do wojewodów - właściwi w sprawie ministrowie;

3) w stosunku do organów administracji publicznej innych niż określone w pkt 1 i 2 - odpowiednie organy nadrzędne lub właściwi ministrowie, a w razie ich braku - organy państwowe sprawujące nadzór nad ich działalnością;

4) w stosunku do organów organizacji społecznych - odpowiednie organy wyższego stopnia tych organizacji, a w razie ich braku - organ państwowy sprawujący nadzór nad ich działalnością.

Zgodnie z art. 17 ust. 2 ustawy o repatriacji Starosta właściwy ze względu na miejsce osiedlenia się repatrianta udziela repatriantowi, który poniósł koszty związane z remontem, adaptacją lub wyposażeniem lokalu mieszkalnego w miejscu osiedlenia się w Rzeczypospolitej Polskiej, na jego wniosek, w drodze decyzji, pomocy finansowej ze środków budżetu państwa na częściowe pokrycie poniesionych, udokumentowanych przez repatrianta kosztów, w wysokości do 6000 zł na repatrianta i każdego członka najbliższej rodziny repatrianta, prowadzącego wspólnie z nim gospodarstwo domowe. Odwołanie, którego dotyczy przedmiotowy spór kompetencyjny zostało wydane właśnie w związku z wnioskiem strony o udzielenie ww. pomocy. Decyzję wydał Prezydent Miasta Wałbrzycha jako wykonujący zadania Starosty w mieście na prawach powiatu (art. 92 pkt 2 ustawy z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym) i jako uprawniony wprost w art. 17 ust. 2 ustawy o repatriacji.

Błędnie wskazuje Kolegium, że w ustawie o repatriacji zostały zawarte przepisy szczególne odnośnie do właściwości Wojewody, który miałby rozpoznać jako organ wyższego rzędu odwołanie wniesione od decyzji z 17 września 2021 r.

Przepisami takimi nie są regulacje art. 3e ust. 1 ustawy o repatriacji, który stanowi, że Wojewoda koordynuje proces repatriacji na terenie województwa we współpracy z Pełnomocnikiem Rządu ds. Repatriacji, czy ust. 2 tego przepisu, gdzie stwierdza się, że do zadań Wojewody należy w szczególności:

1) nadzorowanie realizacji zadań w zakresie repatriacji na terenie województwa;

2) koordynowanie działań na rzecz adaptacji i integracji repatriantów na terenie; województwa;

3) współpraca z organizacjami pozarządowymi w zakresie repatriacji.

Wskazane wyżej uprawnienia kontrolne Wojewody w sprawach repatriacji czy też zadanie nadzorowania realizacji zadań w zakresie repatriacji na terenie województwa, nie świadczą o właściwości Wojewody do instancyjnej weryfikacji decyzji wydanych na podstawie art. 17 ust. 2 ustawy o repatriacji przez Starostę, którą to funkcję wykonuje Prezydent Miasta Wałbrzycha. Zgoła czym innym jest uprawnienie nadzorcze czy kontrole w sprawach z zakresu repatriacji na terenie województwa a czym innym właściwość rzeczowa i miejscowa organu do rozpatrzenia odwołania jako organ wyższego rzędu, o którym mowa w art. 17 K.p.a.

Art. 3 ust. 1 ustawy o repatriacji wskazuje wprost, że o ile przepisy ustawy nie stanowią inaczej, do postępowania w sprawach uregulowanych w ustawie stosuje się przepisy kodeksu postępowania administracyjnego z zastrzeżeniem ust. 2. Zatem organem wyższego stopnia w stosunku do Prezydenta Miasta na prawach powiatu będzie zgodnie z art. 17 pkt 1 K.p.a. Samorządowe Kolegium Odwoławcze.

Właściwość tę potwierdza także art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych, który stanowi, że samorządowe kolegia odwoławcze, są organami wyższego stopnia, w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego i ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2017 r. poz. 201, z późn. zm.), w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej należących do właściwości jednostek samorządu terytorialnego, jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej.

Okoliczność, że przedmiotowe odwołanie dotyczy zakresu spraw należących do zadań zleconych z zakresu administracji rządowej (art. 17 ust. 7 ustawy o repatriacji) nie wpływa na określenie organu będącego organem wyższego rzędu.

Wskazać bowiem należy, że od nowelizacji ustawy o samorządowych kolegiach odwoławczych ustawą z 18 grudnia 1998 r. o zmianie ustawy o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. Nr 162, poz. 1124 z późn. zm.) - art. 1 pkt 1 ustawy nowelizującej, obowiązującej od 1 stycznia 1999 r., art. 1 ust. 1 ustawy z 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych, kolegia stały się generalnie organami wyższego stopnia w rozumieniu przepisów K.p.a. w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej, należących do właściwości jednostek samorządu terytorialnego - a więc również w sprawach załatwianych przez organy tych jednostek z zakresu administracji rządowej. Z ustawy o repatriacji nie wynika aby ustawodawca określił organ wyższego rzędu w sposób odmienny niż to wynika z K.p.a. a tylko wówczas można by twierdzić o właściwości innego organu. Wówczas doszłoby bowiem do sytuacji, kiedy ustawa szczególna stanowi inaczej. Taka sytuacja nie miała miejsca w przedmiotowej sprawie.

Powyższe oznacza to, że w odniesieniu do decyzji i postanowień wydanych w pierwszej instancji przez organy jednostek samorządu terytorialnego, organem wyższego stopnia będzie organ wskazany w przepisach prawa materialnego regulujących daną dziedzinę spraw, a w przypadku niewskazania takiego organu - samorządowe kolegium odwoławcze (art. 17 pkt 1 k.p.a. i art. 1 ust. 1 ustawy o s.k.o.). Skoro art. 17 ust. 2 ustawy o repatriacji stanowi, że organem właściwym do wydania decyzji o pomocy ze środków budżetu państwa na częściowe pokrycie udokumentowanych kosztów związanych z remontem, adaptacją lub wyposażeniem lokalu mieszkalnego będącego własnością wnioskodawcy w miejscu osiedlenia się repatrianta na jego wniosek jest Starosta, będący niewątpliwie organem jednostki samorządu terytorialnego i przepisy ustawy o repatriacji nie wskazują w tych sprawach właściwego organu wyższego stopnia, to mając na uwadze treść art. 17 ust. 2 ustawy o repatriacji oraz zasadę, o której mowa w art. 17 pkt 1 K.p.a. należy stwierdzić, że organem wyższego stopnia w stosunku do starosty w tych sprawach jest samorządowe kolegium odwoławcze, a nie organ administracji rządowej - wojewoda. Wojewodzie przypadła jedynie funkcja organu nadzorczego i kontrolnego w sprawach regulowanych tą ustawą.

Niewątpliwie starosta może wykonywać zadania z zakresu administracji samorządowej bądź z zakresu administracji rządowej, jednakże powyższe samo przez się nie determinuje sposobu ustalenia organu wyższego stopnia. Starosta jest organem jednostki samorządu terytorialnego (art. 5 § 2 pkt 6 K.p.a.), zaś art. 17 pkt 1 K.p.a. wskazując samorządowe kolegium odwoławcze jako organ wyższego stopnia w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego nie czyni rozróżnienia na organy tych jednostek wykonujące zadania z zakresu administracji samorządowej czy też rządowej. Zatem, co do zasady, organem wyższego stopnia w stosunku do starosty, niezależnie od tego jakie zadania wykonuje, jest samorządowe kolegium odwoławcze (por. postanowienie NSA z dn. 15.11.2011 r., sygn. akt II OW 100/11). Natomiast w sytuacji gdy przepis szczególny będzie wskazywał inny organ odwoławczy w stosunku do organu jednostki samorządu terytorialnego niż samorządowe kolegium odwoławcze, to ogólna reguła z art. 17 pkt 1 K.p.a. nie będzie miała zastosowania (por. postanowienie NSA z dnia 10 października 2012 r., sygn. II OW 105/12).

Z przytoczonych względów należało wskazać Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Wałbrzychu jako organ właściwy do rozpoznania odwołania O. L. od decyzji Prezydenta Miasta Wałbrzych z 17 września 2021 r.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 4 i art. 15 § 1 pkt 4 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.