Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 455/09
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2010-03-03 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6157 Opłaty związane ze wzrostem wartości nieruchomości
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 37 ust. 7
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Bujko Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Stahl Sędzia del. NSA Zdzisław Kostka ( spr. ) Protokolant asystent sędziego Tomasz Godlewski po rozpoznaniu w dniu 3 marca 2010 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej W. Ś. i J. Ś. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 listopada 2008 roku sygn. akt IV SA/Wa 1486/08 w sprawie ze skargi Wiesławy Ś. i J. Ś. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] lipca 2008 roku nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi kasacyjnej jest wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 18 listopada 2008 r. (sygn. akt IV SA/Wa 1486/08), którym oddalono skargę W. Ś. i J. Ś. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z [...] lipca 2008 r.

Z uzasadnienia wyroku Sądu pierwszej instancji wynikają następujące istotne fakty.

Prezydent m.st. Warszawy decyzją z [...] czerwca 2006 r., wydaną na podstawie art. 37 ust. 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustalił skarżącej S. Ś. opłatę z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na skutek uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego od sprzedaży udziału w wysokości 1/2 części we własności nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] o powierzchni 22.251 m2 w wysokości 205.011,08 zł, zastrzegając, że płatność winna nastąpić w terminie 14 dni od dnia zbycia nieruchomości.

Ten sam organ administracji decyzją z [...] lipca 2006 r. zatwierdził projekt podziału działki nr [...] na dwie działki, jedną nr [...]/1 o powierzchni 2.450 m2 i drugą nr [...]/2 o powierzchni 19.801 m2.

Umową z [...] lipca 2006 r. został sprzedany udział w wysokości 1/2 części we własności nieruchomości stanowiącej działkę nr [...]/2.

Prezydent m.st. Warszawy, powołując się na art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a., decyzją z [...] października 2006 r. stwierdził wygaśnięcie swojej decyzji z [...] czerwca 2006 r. Organ administracji uznał, że na skutek podziału działki nr [...] decyzja stała się bezprzedmiotowa, gdyż przestał istnieć jej przedmiot. Jednocześnie wyjaśnił, że stwierdzenie wygaśnięcia decyzji leży w interesie strony, gdyż w związku ze zbyciem udziału we własności działki nr [...]/2 powstanie obowiązek zapłaty opłaty z tytułu wzrostu wyłącznie jej wartości, a nie całej nieruchomości sprzed podziału.

W dniu [...] października 2007 r. Prezydent m.st. Warszawy wydał decyzję, którą ustalił opłatę z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na skutek uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego od sprzedaży udziału w wysokości 1/2 części we własności nieruchomości stanowiącej działkę nr [...]/2 w wysokości 263.656,95 zł.

Po wydaniu tej decyzji skarżący wnieśli o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydent m.st. Warszawy z [...] października 2006 r. Twierdzili, że podział działki nr [...] na dwie działki nie spowodował przekształcenia jej w inną nieruchomość w związku z czym nie przestała ona być przedmiotem ustalenia opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości. Podnieśli też, że organ administracji nadużył ich zaufania, gdyż stwierdzenie wygaśnięcia decyzji z [...] czerwca 2006 r. uzasadnił dbałością o ich interes, po czym za nieruchomość o mniejszej niż w tej decyzji powierzchni ustalił wyższą opłatę.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie decyzją z [...] maja 2008 r., utrzymaną w mocy decyzją z [...] lipca 2008 r., odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z [...] października 2006 r.

Zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie podział działki nr [...] i zbycie powstałej w wyniku tego podziału działki nr [...]/2 spowodowały, że przestał istnieć przedmiot sprawy rozstrzygniętej decyzją z [...] czerwca 2006 r. Nadto w ocenie tego organu na skutek tych czynności decyzja ta stała się niewykonalna, gdyż była uzależniona od sprzedaży działki nr [...]. Uzasadnia to, jak wskazano, uznanie, że decyzja z [...] czerwca 2006 r. stała się bezprzedmiotowa. Potwierdzono przy tym, że w tych okolicznościach stwierdzenie wygaśnięcia decyzji leżało w interesie strony.

W skardze do Sądu administracyjnego skarżący zarzucili naruszenie art. 37 ust. 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 6, art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a.

Uzasadniając skargę podniesiono, że organ administracji przyjmuje błędne założenie, że przedmiotem obrotu cywilno-prawnego oraz związanego z tym obrotem wymiaru opłaty planistycznej są poszczególne działki wydzielone geodezyjnie, a nie nieruchomości gruntowe, w skład których owe działki wchodzą. Zdaniem skarżących podział geodezyjny nieruchomości nie ma znaczenia dla bytu prawnego wydanej wcześniej w trybie art. 37 ust. 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym decyzji o wymiarze opłaty planistycznej, ponieważ nieruchomość, której geodezyjnego podziału dla celów ewidencyjnych dokonano, pozostaje niezmiennie w świetle prawa cywilnego wciąż tą samą nieruchomością, należącą do jednego i tego samego właściciela i opisaną w tej samej co przedtem księdze wieczystej. Ponadto twierdzili, że w świetle art. 37 ust. 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym o obowiązku uiszczenia opłaty planistycznej nie decydują zdarzenia polegające na podziałach geodezyjnych nieruchomości, lecz zdarzenia polegające na sprzedaży gruntów tworzących nieruchomość.

Zdaniem skarżących decyzja Prezydenta m.st. Warszawy z [...] czerwca 2006 r. jest bezprzedmiotowa i niewykonalna jedynie w tej części, w której ustalona opłata planistyczna została obliczona od wartości niesprzedanej części nieruchomości, gdyż jedynie w tym zakresie odpadła potrzeba wymierzenia i pobrania ustalonej opłaty planistycznej i w konsekwencji został zniweczony cel owej decyzji. Cel ten nie został natomiast zniweczony w pozostałym zakresie, gdyż potrzeba wymierzenia i pobrania opłaty wynikała ze zbycia pozostałej części nieruchomości objętej tą decyzją, mianowicie działki nr [...]/2. Dlatego też, zdaniem skarżących, zaakceptowanie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze tezy o dopuszczalności wygaszenia decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z [...] czerwca 2006 r., nastąpiło wskutek nieracjonalnej, rażąco błędnej interpretacji celów decyzji wydawanej na podstawie art. 37 ust. 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz równie błędnej wykładni unormowanego w art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. pojęcia bezprzedmiotowości decyzji administracyjnej.

Wyjaśniając w tych okolicznościach oddalenie skargi Sąd pierwszej instancji zaakceptował stanowisko organu administracji, że decyzja Prezydenta m.st. Warszawy z [...] czerwca 2006 r. stała się bezprzedmiotowa na skutek podziału działki nr [...] i sprzedaży jednej z działek powstałych w wyniku tego podziału. Zdaniem Sądu pierwszej instancji przedmiotem sprzedaży była inna nieruchomość niż ta, której dotyczyła decyzja z [...] czerwca 2006 r. Sprzedaż ta wywołała konieczność ustalenia nowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości.

Zdaniem Sądu pierwszej nie miała znaczenia w sprawie późniejsza decyzja organu o ustaleniu wyższej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, gdyż przedmiotem oceny Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie i Sądu pierwszej instancji była wyłącznie decyzja z [...] października 2006 r.

W skardze kasacyjnej skarżący zarzucili naruszenie art. 1 ustawy – Prawo o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, art. 36 ust. 4 i art. 37 ust. 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a.

Uzasadniając skargę kasacyjną podniesiono, że ocena zgodności z prawem zaskarżonego wyroku Sądu pierwszej instancji jest znacznie utrudniona, gdyż Sąd ten w motywach wyroku nie odniósł się praktycznie do przepisów i wywodów prawnych powoływanych na poparcie poszczególnych zarzutów skarżących, ograniczając się do prezentowania odmiennych ocen i opinii bez wskazania i przedstawienia wykładni konkretnych przepisów prawa, które miałyby te oceny i opinie uzasadniać. W konsekwencji zauważono, że przy takiej metodzie rozpatrzenia skargi Sąd pierwszej instancji nie wywiązał się w istocie rzeczy należycie z ciążącego na nim - na podstawie art. 1 § 1 i 2 ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - obowiązku dokonania kontroli zaskarżonej decyzji pod względem jej zgodności z prawem nawet w takim zakresie, w jakim kontrola ta była wymagana ze względu na treść zarzutów podnoszonych przez skarżących w skardze.

Zdaniem wnoszących skargę kasacyjną sprzeczne z art. 36 ust. 4 i 37 ust. 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest założenie, że w obrocie cywilno-prawnym przedmiotem sprzedaży i wymiaru renty planistycznej są działki tworzone w celach ewidencji gruntów, a nie nieruchomości należące do jednego właściciela i objęte jedną księgą wieczystą, choćby były podzielone na kilka działek ewidencyjnych. W rezultacie Sąd pierwszej instancji, jak zarzucono, błędnie przyjął, że podział i sprzedaż jednej z działek, na które została podzielona nieruchomość skarżących objęta decyzją Prezydenta m.st. Warszawy z [...] czerwca 2006 r., dotyczyła innej nieruchomości niż wymieniona w tej decyzji, co z kolei stwarzało konieczność wykonania na nowo jej wyceny w drodze sporządzenia nowego operatu szacunkowego. Zdaniem wnoszących skargę kasacyjną podział nieruchomości, której dotyczyła decyzja Prezydenta m.st. Warszawy z [...] czerwca 2006 r., na kilka działek ewidencyjnych nie miał wpływu na utworzenie jakiejkolwiek nowej, odrębnej nieruchomości, która wymagałaby wykonania nowej wyceny dla celów wymiaru renty planistycznej. Okoliczność, że ostatecznie tylko jedna z tych działek została przez skarżących sprzedana nie zmienia w niczym faktu, iż przedmiotem sprzedaży była w tym wypadku część nieruchomości, która była objęta zakresem przedmiotowym decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z [...] czerwca 2006 r. i z tego względu była już objęta opłatą planistyczną ustaloną na podstawie tej właśnie decyzji. Zdaniem wnoszących skargę kasacyjną w opisanej sytuacji nie zachodziła więc konieczność ustalania opłaty planistycznej od nowa, ani sporządzania nowego operatu szacunkowego, lecz występowała li tylko potrzeba dokonania odpowiedniej zmiany istniejącej już decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z [...] czerwca 2006 r. w celu dostosowania jej zakresu przedmiotowego i wysokości ustalonej w jej treści opłaty planistycznej do sytuacji faktycznej zmienionej wskutek sprzedania przez skarżących tylko części objętych tą decyzją gruntów, np. w drodze zastosowania procedury zmiany decyzji, która uległa częściowej dezaktualizacji, w trybie określonym w art. 155 k.p.a., bez sięgania do rygoru wygaszenia owej decyzji na podstawie art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. Dodano przy tym, że przedstawiona ocena prawna zasługuje na aprobatę nawet w przypadku przyjęcia, że sprzedana działka stała się już z chwilą jej sprzedaży odrębną nieruchomością, ponieważ nie zmieniłoby to w niczym faktu, iż tak wyłoniona nieruchomość pozostawałaby w sensie materialnym nadal częścią nieruchomości, o której mowa w decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z [...] czerwca 2006 r., skoro wchodzące w jej skład grunty pozostawały nadal tymi samymi gruntami, które tworzyły nieruchomość wymienioną w tej decyzji i do których odnosiła się w związku z tym opłata planistyczna ustalona na podstawie tej decyzji. W opisanej sytuacji, zdaniem wnoszących skargę kasacyjną, stanowisko Sądu pierwszej instancji, jakoby podział nieruchomości należącej do skarżących lub jej częściowa sprzedaż były zdarzeniami wymagającymi obligatoryjnie sporządzenia nowego operatu szacunkowego i przeprowadzenia nowej wyceny dla celów wymiaru opłaty planistycznej oraz wydania nowej decyzji ustalającej tę opłatę, jest pozbawione uzasadnienia prawnego, przy czym u podstaw tego stanowiska pozostaje błędne zacieranie różnic występujących miedzy pojęciem nieruchomości a pojęciem działek tworzonych w celach ewidencji gruntów i w rezultacie błędne, sprzeczne z powołanymi powyżej przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym dążenie do powiązania obowiązku uiszczenia odrębnej opłaty planistycznej ze sprzedażą określonych działek gruntowych, a nie ze sprzedażą nieruchomości, w skład której te działki wchodzą.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono również, że Sąd pierwszej instancji w sposób uproszczony i niepełny odniósł się do zarzutów skarżących, iż w tym stanie faktyczno-prawnym, w którym doszło do wydania decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z [...] października 2006 r., brak było przesłanek niezbędnych do zastosowania art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a.

Po pierwsze zarzucono w związku z tym, że Sąd pierwszej instancji wywiódł wniosek o bezprzedmiotowości decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z [...] czerwca 2006 r. jedynie z faktów dokonania po jej wydaniu zmiany sposobu technicznego oznaczenia objętej tą decyzją nieruchomości w następstwie przeprowadzenia jej podziału geodezyjnego oraz sprzedania przez skarżących tylko jednej z działek powstałych wskutek owego podziału. Twierdzono, że Sąd pierwszej instancji nie ustosunkował się do akcentowanej przez skarżących i istotnej dla podważenia wspomnianego wniosku okoliczności, iż oba te zdarzenia nie zmieniają w niczym faktu, że przedmiotem dokonanej przez skarżących sprzedaży były te same grunty, których dotyczyła decyzja z [...] czerwca 2006 r., choć w mniejszej ilości i inaczej oznaczone, co w konsekwencji nie pozwala na stwierdzenie, że wspomniana decyzja stała się w całości bezprzedmiotowa i mogła być w całości poddana rygorowi wygaszenia na podstawie art. 162 § 1 pkt. 1 k.p.a.

Po drugie zarzucono, że Sąd pierwszej instancji błędnie uznał, iż stwierdzenie wygaśnięcia decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z [...] czerwca 2006 r. leżało w interesie skarżących tylko na tej podstawie, że otwierało drogę do obciążenia ich opłatą planistyczną obliczoną od wartości mniejszej ilości sprzedanych gruntów niż ilość wskazana w tej decyzji. Zdaniem wnoszących skargę kasacyjną Sąd pierwszej instancji nie odniósł się natomiast w ogóle do podnoszonych przez skarżących zarzutów, że wspomniane rozstrzygnięcie otwierało także drogę do dokonania ponownej wyceny sprzedanych gruntów i w rezultacie pociągało za sobą także powstanie ryzyka, iż ta ponowna wycena okaże się dla skarżących niekorzystna, co z kolei podważało dopuszczalność uznania, że omawiane rozstrzygnięcie rzeczywiście jest zgodne z ich interesem. Podkreślono, że to ryzyko było obiektywne, gdyż kryteria stosowane przy szacunkach nieruchomości są oparte w znacznej mierze na przesłankach natury uznaniowej, zależnych od subiektywnych ocen poszczególnych rzeczoznawców majątkowych. Już sam ten fakt stwarzał przeszkodę do uznania, że skarżący mają interes w wygaszeniu decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z [...] czerwca 2006 r. w całości. Wywiedziono, że Sąd pierwszej instancji przy ocenie interesu skarżących nie wziął także pod rozwagę funkcji ochronnych, jakie dla nich pełniła ta decyzja. Uzasadniając to twierdzenie zwrócono uwagę, że decyzja Prezydenta m.st. Warszawy z [...] czerwca 2006 r. została wydana na wniosek w trybie pozwalającym na ustalenie opłaty planistycznej przed dokonaniem sprzedaży nieruchomości, której opłata ma dotyczyć. Podkreślono, że celem wniosku było uzyskanie przez skarżących, w czasie poprzedzającym sfinalizowanie negocjacji z nabywcą nieruchomości i ewentualną sprzedaż nieruchomości, wiążącego rozstrzygnięcia organu administracji w kwestii wysokości opłaty planistycznej po to, aby pozyskaną w ten sposób wiedzę o wymaganej wartości owej opłaty wykorzystać dla celów dokonania analizy opłacalności sprzedaży poszczególnych nieruchomości na warunkach oferowanych przez nabywcę i następnie - w zależności od wyników tej analizy - podjąć rozważnie decyzję o zawarciu zaproponowanej umowy sprzedaży po uprzednim wynegocjowaniu takich warunków umownych, które pozwalałyby na możliwie szeroką refundację kosztów opłat planistycznych ze strony nabywcy, albo też - alternatywnie - w ogóle zrezygnować z dokonania sprzedaży nieruchomości w roku 2006 i powrócić do planów jej zbycia dopiero po wygaśnięciu obowiązku wnoszenia opłat planistycznych. Według wnoszących skargę kasacyjną celem wspomnianego wniosku było pozyskanie przez skarżących zawczasu wiarygodnej, potwierdzonej autorytatywnie ostateczną decyzją właściwego organu administracyjnego informacji o wysokości daniny publicznej, jaka będzie obciążała przyszłą sprzedaż nieruchomości i tym samym powinna być brana pod rozwagę zarówno przy ocenie opłacalności transakcji zaproponowanej skarżącym przez nabywcę, jak i przy kształtowaniu jej szczegółowych warunków oraz podejmowaniu decyzji, czy ma ona w ogóle dojść do skutku. Wywiedziono, że decyzja wydana w następstwie tego wniosku miała zatem z jednej strony ułatwić skarżącym podjęcie korzystnej pod względem ekonomicznym decyzji o sprzedaży nieruchomości lub rezygnacji z jej dokonania, zaś z drugiej strony po dojściu do skutku stosownej umowy sprzedaży miała chronić skarżących przed ryzykiem narażenia ich na obowiązek uiszczenia opłaty planistycznej w kwocie wyższej od tej, którą brali oni pod rozwagę na etapie negocjacji z przyszłym nabywcą i podejmowania decyzji o dokonaniu sprzedaży. Zauważono w związku z tym, że w przypadku stwierdzenia wygaśnięcia decyzji wydanej w następstwie wniosku zgłoszonego na podstawie art. 37 ust. 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wskazane funkcje, które miały służyć ochronie interesów skarżących, uległy z natury rzeczy zniweczeniu. Zdaniem wnoszących skargę kasacyjną także i tę wysoce niekorzystną dla ochrony interesu skarżących okoliczność miał obowiązek wziąć pod uwagę Sąd pierwszej instancji przy ocenie czy wygaszenie decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z [...] czerwca 2006 r. nie prowadziło do naruszenia tego interesu. Reasumując tę część argumentacji sformułowano zarzut, że zaskarżony wyrok został wydany z naruszeniem art. 162 § 1 pkt 1 wskutek uznania przez Sąd pierwszej instancji, że przepis ten ma zastosowanie w rozpatrywanej sprawie bez rozważenia w sposób wyczerpujący wszystkich okoliczności niezbędnych do dokonania oceny, czy przesłanki do skorzystania przez Prezydenta m.st. Warszawy z tego przepisu rzeczywiście występowały.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono też, że skarżący nie wnieśli odwołania od decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z [...] października 2006 r., gdyż nie będąc prawnikami i działając w zaufaniu do organu administracji publicznej dali się zwieść zawartemu w uzasadnieniu decyzji zapewnieniu, że stwierdzenie wygaśnięcia decyzji leży w interesie skarżących. Stwierdzono, że dla skarżących zapewnienie to oznaczało, że opłata planistyczna zostanie na nowo obliczona z uwzględnieniem zmniejszenia powierzchni sprzedanych gruntów, według zaakceptowanego już wcześniej współczynnika wzrostu wartości nieruchomości, określonego w niekwestionowanych ani przez strony, ani przez organ i nadal jeszcze zachowujących w tym czasie ważność operatach szacunkowych. Podniesiono, że później zapewnienie to okazało się jednak nieprawdziwe, gdyż na skutek manipulacji proceduralnych, polegających na tym, iż nie zastosowano się do wynikającego z art. 37 ust. 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym obowiązku niezwłocznego wydania decyzji w przedmiocie wymiaru skorygowanej opłaty planistycznej, lecz doprowadzono do uprzedniego upływu terminu ważności pierwotnego operatu szacunkowego i dopiero potem przystąpiono do wydawania nowej decyzji, otwarta została możliwość ponownego określenia, na podstawie sporządzonego od nowa operatu szacunkowego, wzrostu wartości nieruchomości. Podniesiono, że na skutek tych manipulacji pojawiła się rażąco niezgodna z chronionym rzekomo interesem skarżących możliwość podwyższenia, opłaty planistycznej o prawie 60.000 zł w stosunku do opłaty wynikającej z decyzji, której wygaśnięcie stwierdzono. Był to, jak to określono, początkowy element zabiegów proceduralnych, które w ostatecznym efekcie miały doprowadzić do uchylenia ochrony prawnej, jaką skarżący uzyskali wskutek wystąpienia o ustalenie opłaty planistycznej w trybie art. 37 ust. 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, i podwyższenia tej opłaty. W ocenie wnoszących skargę kasacyjną nie sposób takiego postępowania uznać za zgodne z zasadą wyrażoną w art. 8 k.p.a.

Po wniesieniu skargi kasacyjnej skarżący dodatkowo wskazali, że w kolejnej decyzji (z [...] kwietnia 2009 r.) Prezydent m.st. Warszawy ustalił skarżącym opłatę z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na skutek uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w wysokości 732.301,20 zł, zaznaczając, że decyzja ta została uchylona przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie.

Rozpoznając skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna jest pozbawiona usprawiedliwionych podstaw.

Podstawowe zagadnienie, które występuje w rozpoznawanej sprawie, sprowadza się do odpowiedzi na pytanie czy geodezyjny podział nieruchomości, której dotyczy decyzja wydana na podstawie art. 37 ust. 7 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz. 717 ze zm.) i następnie sprzedaż jednej z uzyskanych działek powoduje, że decyzja ta staje się bezprzedmiotowa w rozumieniu art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. Odpowiedź na to pytanie zależy od określenia przedmiotu takiej decyzji. W przepisie będącym podstawą jej wydania stanowi się, że właściciel albo użytkownik wieczysty nieruchomości, której wartość wzrosła w związku z uchwaleniem lub zmianą planu miejscowego, przed jej zbyciem może żądać od wójta, burmistrza albo prezydenta miasta ustalenia, w drodze decyzji, wysokości opłaty, o której mowa w art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W powołanym art. 36 ust. 4 mówi się o tym, że jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą wartość nieruchomości wzrosła, a właściciel lub użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę ustaloną w tym planie, określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości. Dla wykładni art. 37 ust. 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ma też znaczenie miejsce jego umieszczenia w jednostce redakcyjnej, w szczególności to, że został on sformułowany po przepisach dotyczących ustalenia opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na skutek uchwalenia albo zmiany planu miejscowego (renty planistycznej) po sprzedaży nieruchomości. W tym kontekście oraz wobec jego treści, w której stanowi się, że właściciel albo użytkownik wieczysty nieruchomości może żądać przed zbyciem nieruchomości ustalenia opłaty, o której mowa w art. 36 ust. 4, jawi się on jako wyjątek od zasady, że rentę planistyczną ustala się po sprzedaży nieruchomości. Z tego wynika, że jest to już ostateczne ustalenie renty planistycznej, która jednakże, co z kolei wynika z ogólnej zasady ustalonej dla tej opłaty w art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, będzie płata pod warunkiem, że nieruchomość zostanie sprzedana. Przedmiotem decyzji wydanej na podstawie art. 37 ust. 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest więc ustalenie renty planistycznej jaką właściciel nieruchomości albo jej użytkownik wieczysty będzie zobowiązany zapłacić po zbyciu nieruchomości (prawa użytkowania wieczystego).

Ustawodawca stanowiąc przepisy dotyczące renty planistycznej używa słowa "nieruchomość", nie wyjaśniając o jakie prawne znaczenie tego słowa chodzi. Czy chodzi o nieruchomość gruntową rozumianą, zgodnie z art. 46 § 1 zdanie pierwsze k.c., jako część powierzchni ziemskiej stanowiącą odrębny przedmiot własności, czy też o nieruchomość w znaczeniu wieczystoksięgowym, czyli nieruchomość objętą jedną księgą wieczystą (art. 24 ust. 1 ustawy z 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece – Dz.U. nr 124 z 2001 r., poz. 1361 ze zm.). Z uwagi na powiązanie instytucji renty planistycznej z obrotem nieruchomościami (podstawą ustalenia renty planistycznej jest zbycie nieruchomości) należy przyjąć, że w art. 36 ust. 4 i, co za tym idzie, także art. 37 ust. 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, chodzi o taką nieruchomość, która może być samoistnym przedmiotem obrotu cywilnoprawnego. Za takim rozumieniem pojęcia "nieruchomość" opowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z 17 maja 1999 r. w sprawie OPK 17/98, w której wyjaśnił, że jednorazową opłatę, o której mowa w art. 36 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, pobiera się również w przypadku zbycia części nieruchomości, jeżeli wartość zbywanej nieruchomości wzrosła w następstwie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Uchwała ta została wprawdzie podjęta w stanie prawnym obowiązującym przed uchwaleniem ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ale z uwagi na podobieństwo tego stanu prawnego do obecnej regulacji, jest przydatna także przy wykładni obowiązujących przepisów. Z reguły zatem nieruchomością w rozumieniu art. 36 ust. 4 i art. 37 ust. 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym będzie wyodrębniona geodezyjnie działka gruntu. Będzie tak wówczas, gdy właściciel nieruchomości będzie chciał zbyć jej część. Aby to uczynić będzie musiał bowiem najpierw geodezyjnie wydzielić ze swej nieruchomości część przeznaczoną do zbycia. Przedmiotem renty planistycznej w takiej sytuacji jest działka gruntu podlegająca zbyciu, a nie nieruchomość, z której została ona wydzielona. Księga wieczysta może być prowadzona dla jednej lub więcej działek geodezyjnie wydzielonych. Zatem w takiej sytuacji pojęcie wieczystoksięgowe nieruchomości nie będzie się pokrywało z pojęciem nieruchomości użytym w interpretowanych przepisach. Tak samo będzie wówczas, gdy właściciel nieruchomości zechce zbyć jedną z wielu działek, wchodzących w skład nieruchomości, dla której prowadzona jest jedna księga wieczysta (podział prawny). Nie można jednak wykluczyć, że właściciel nieruchomości będzie zbywał jednocześnie i jednemu podmiotowi wszystkie działki gruntu wchodzące w skład nieruchomości, dla której jest prowadzona jedna księga wieczysta. Jeżeli księga wieczysta będzie prowadzona dla jednej działki gruntu, to pojęcie wieczystoksięgowe nieruchomości będzie się pokrywało z pojęciem geodezyjnym. Z kolei, jeżeli księga wieczysta będzie prowadzona dla dwóch lub więcej działek geodezyjnych, to renta planistyczna będzie ustalana dla nieruchomości w znaczeniu wieczystoksięgowym.

Jak widać o tym co jest nieruchomością dla potrzeb ustalenia renty planistycznej decyduje, to co jest przedmiotem zbycia. Jest tak zarówno w przypadku renty planistycznej ustalanej po zbyciu nieruchomości, jak i renty ustalanej przed jej zbyciem, czyli na podstawie art. 37 ust. 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, przy czym w tym drugim przypadku chodzi o planowany przedmiot zbycia. Zatem, jeżeli właściciel nieruchomości po ustaleniu renty planistycznej na podstawie art. 37 ust. 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym dla nieruchomości określonej poprzez odwołanie się do jej oznaczenia geodezyjnego, dokonuje jej podziału geodezyjnego i sprzedaje jedną z działek gruntu powstałą w wyniku tego podziału, to poprzedni planowany przedmiot zbycia przestaje istnieć. W związku z tym decyzja o ustaleniu renty planistycznej na wypadek zbycia tej nieruchomości staje się bezprzedmiotowa.

Za taką wykładnią przemawiają też poważne względy praktyczne i nie sprzeciwiają się argumenty przytoczone w skardze kasacyjnej.

Wiadomo powszechnie, iż wartość nieruchomości zależy od wielu czynników w tym przede wszystkim jej przeznaczenia i powierzchni. Zależność pomiędzy powierzchnią nieruchomości a jej wartością nie polega jednakże na tym, że wartość nieruchomości jest prostą wypadkową jej powierzchni. Zależy ona jeszcze od takich czynników jak przeznaczenie nieruchomości, jej kształt, obciążenia, czy otoczenie. Nie można zatem, jak sugerują to skarżący, dokonać prostej operacji matematycznej w celu ustalenia wzrostu wartości nieruchomości powstałych w wyniku podziału, polegającej na ustaleniu tego wzrostu proporcjonalnie do powierzchni powstałych działek przy pomocy wartości jednego m2 ustalonej podczas szacowania nieruchomości przed podziałem. W razie podziału geodezyjnego należy dokonać ponownego oszacowania wzrostu wartości nieruchomości. (Warto zaznaczyć, że w rozpoznawanej sprawie z operatu szacunkowego sporządzonego w maju 2006 r. wynika, że działka nr [...] nie była w całości przeznaczona na ten sam cel, w części była zabudowana oraz była obciążona służebnością osobistą mieszkania. Już to pokazuje, że po podziale geodezyjnym konieczne było ponowne oszacowanie wzrostu wartości w celu ustalenia, jaki wpływ na wartość poszczególnych jej części miał ten podział.)

Zarzuty skarżących, odwołujące się do pojęć "działka ewidencyjna" i "nieruchomość" są nietrafne, gdyż, jak to już wyjaśniono, ustawodawca w art. 37 ust. 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nawiązuje do przedmiotu obrotu cywilnoprawnego, a więc przede wszystkim, choć nie wyłącznie, do działki ewidencyjnej. Marginalizowanie znaczenia podziału geodezyjnego, sprowadzanie go do zmiany technicznego sposobu oznaczania nieruchomości jest nieuprawnione. Podział geodezyjny, w wyniku, którego powstają działki geodezyjne, jest bardzo mocno związany z obrotem cywilnoprawnym nieruchomościami. Bez takiego podziału nie można bowiem zbyć części nieruchomości.

Jeżeli chodzi o podnoszony przez skarżących ochronny charakter decyzji wydawanej na podstawie art. 37 ust. 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, to należy wskazać, że ta funkcja ogranicza się do nieruchomości, która była podstawą ustalenia renty planistycznej. A więc ochrona skarżących ograniczała się do określenia następstw zbycia w zakresie określenia wysokości renty planistycznej tylko i wyłącznie do działki nr [...]. To skarżący bowiem tę działkę określili jako ewentualny przedmiot zbycia i w związku z zamiarem jej zbycia wystąpili o wydanie decyzji w trybie art. 37 ust. 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Aby skorzystać z tej funkcji decyzji wydawanej w trybie art. 37 ust. 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w odniesieniu do ostatecznego przedmiotu zbycia powinni byli wystąpić o jej wydanie po podziale działki nr [...].

Trafnie zatem w rozpoznawanej sprawie przyjęto, że geodezyjny podział nieruchomości, której dotyczy decyzja wydana na podstawie art. 37 ust. 7 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz. 717 ze zm.) i następnie sprzedaż jednej z uzyskanych działek powoduje, że decyzja ta staje się bezprzedmiotowa w rozumieniu art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a.

Drugie istotne zagadnienie występujące w rozpoznawanej sprawie sprowadza się do oceny, czy trafnie jako podstawę stwierdzenia wygaśnięcia decyzji wskazano interes skarżących.

W tym zakresie należy zgodzić się ze skarżącymi, że stwierdzenie wygaśnięcia decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z [...] czerwca 2006 r. nie leżało w ich interesie. Przy czym zdecydowały o tym późniejsze zdarzenia, przede wszystkim ustalenie wyższej renty planistycznej z tytułu sprzedaży działki powstałej w wyniku podziału. Można zatem powołanie się na interes skarżących w stwierdzeniu wygaśnięcia decyzji z [...] czerwca 2006 r. uznać za uchybienie organu administracji popełnione podczas wydania decyzji z [...] października 2006 r. Jednakże należy mieć na uwadze, że sprawa dotyczy stwierdzenia nieważności tej ostatniej decyzji, a więc dla zasadności skargi konieczne byłoby ustalenie, że uchybienie to stanowi rażące naruszenie prawa. Do takiego stwierdzenia brak podstaw.

Po pierwsze warunkiem wydania decyzji o stwierdzeniu wygaśnięcia decyzji, która stała się bezprzedmiotowa, jest też interes społeczny. Nie ulega wątpliwości, że stwierdzenie wygaśnięcia decyzji miało istotny walor porządkujący sytuację prawną, gdyż eliminowało z obrotu prawnego decyzję, która określała rentę planistyczną na wypadek sprzedaży nieruchomości, która przestała istnieć, a więc była wydana pod warunkiem, który nie mógł się ziścić. Za stwierdzeniem wygaśnięcia decyzji przemawiał więc interes społeczny.

Po drugie istotne jest, że ocena interesu skarżących została dokonana pod wpływem późniejszych zdarzeń, które organowi w dniu wydawania decyzji o stwierdzeniu wygaśnięcia bezprzedmiotowej decyzji nie mogły być znane. Twierdzenie skarżących sprowadzające się do tezy, że był to element zamierzonego działania organów administracji, prowadzonego w celu ustalenia wyższej renty planistycznej oparte jest na pozbawionych dowodów przypuszczeniach. Dążenie skarżących do skorzystania z decyzji z [...] czerwca 2006 r. po przywróceniu jej obowiązywania na skutek stwierdzenia nieważności decyzji stwierdzającej jej wygaśnięcie jest z punktu widzenia ich interesu ekonomicznego zrozumiałe. Z tego względu jest też zrozumiałe dlaczego przystąpili do tego po wydaniu decyzji o ustaleniu renty planistycznej po zbyciu części działki nr [...]. W związku z tym warto wskazać, że skarżący mogli pośrednio skorzystać z decyzji wydanej w trybie art. 37 ust. 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Mianowicie mogli skorzystać z operatu będącego podstawą decyzji z [...] czerwca 2006 r. w ten sposób, że mogli powoływać go w późniejszych sprawach, jako materiał dowodowy, do którego winien się odnieść rzeczoznawca majątkowy przy sporządzaniu późniejszych operatów szacunkowych. Istotne jest, że rentę planistyczną ustala się na dzień sprzedaży nieruchomości (art. 37 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). W związku z tym każdy rzeczoznawca majątkowy sporządzający wycenę na dzień 31 lipca 2006 r. (dzień sprzedaży działki nr [...]/2) w wyższej wysokości niż w operacie będącym podstawą decyzji z [...] czerwca 2006 r. (operat z maja 2006 r.) powinien wyjaśnić czym jest spowodowana ta różnica.

Zatem uchybienie Prezydenta m.st. Warszawy, polegające na powołaniu się w decyzji z [...] października 2006 r. na interes skarżących, nie stanowiło rażącego naruszenia prawa i, co za tym idzie, podstawy do stwierdzenia jej nieważności.

Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna pozbawiona jest usprawiedliwionych podstaw i z tego powodu na mocy art. 184 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) oddalił ją.