Wyrok WSA w Kielcach, sygn. akt II SA/Ke 683/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Data orzeczenia: 2021-10-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6205 Nadzór sanitarny
Hasła tematyczne: Inspekcja sanitarna
Skarżony organ: Inspektor Sanitarny
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 153, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 33 ust. 1, art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. j, art. 34 ust. 1 i ust. 4 pkt 1 i ust. 5
journal: Dz.U. 2020 poz 1842
law: Ustawa z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych  chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Kuza Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Armański Sędzia WSA Agnieszka Banach (spr.) Protokolant Starszy inspektor sądowy Katarzyna Tuz-Stando po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 października 2021 r. sprawy ze skargi M. M. na decyzję Ś. Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w K. z dnia [...] czerwca 2021 r. [...] w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie obowiązku izolacji uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu I instancji.


UZASADNIENIE

Sygn. akt II SA/Ke [...]

UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] czerwca 2021 r. znak [...] Inspektor Sanitarny utrzymał w mocy decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w K. z dnia [...] kwietnia 2021 r. znak [...] w przedmiocie nałożenia na M. M. administracyjnej kary pieniężnej w kwocie 1500 zł za naruszenie obowiązku izolacji, na podstawie art. 15zzzn ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID – 19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 poz. 1842 z późn. zm., dalej też jako "ustawa").

W uzasadnieniu decyzji organ II instancji przedstawił stan faktyczny i prawny sprawy. Wskazał, że wydanie decyzji przez organ I instancji poprzedzone było wszczętym z urzędu w dniu 1 lutego 2021 r. postępowaniem administracyjnym. Ustalenia dotyczace naruszenia obowiązku izolacji organ ten poczynił w oparciu o przesłaną do Powiatowej Stacji Sanitarno-Epidemiologicznej w K. "Notatkę urzędową dot. naruszeń nakazów, zakazów lub ograniczeń związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19" sporządzoną przez funkcjonariuszy Komisariatu Policji w S., wywiad epidemiologiczny z dnia 6 listopada 2020 r. oraz adnotację urzędową z dnia 3 lutego 2021 r. Ustalono, że M. M. była zobowiązana przebywać w izolacji w warunkach domowych od dnia 30 października 2020 r. do dnia 15 listopada 2020 r. - w związku z pozyskanym wynikiem dodatnim w kierunku SARS-CoV-2. W ww. notatce wskazano, że M. M. dopuściła się naruszenia obowiązku izolacji w dniu 10 listopada 2020 r. poprzez opuszczenie miejsca zamieszkania i udanie się do bankomatu, znajdującego się nieopodal jej mieszkania celem wypłaty pieniędzy. Podczas powrotu do domu została wylegitymowana przez funkcjonariuszy patrolu policji, którzy weryfikowali, czy przebywa ona w miejscu izolacji. Ponadto w aktach sprawy znajduje się odpis postanowienia o umorzeniu śledztwa Prokuratury Rejonowej w K. PR Ds. [...] prowadzonego w przedmiocie przestępstwa z art. 165 § 1 pkt 1 Kodeksu karnego. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny wydał decyzję w dniu 14 lutego 2021 r. nakładającą na M. M. karą pieniężną w kwocie 1500 zł za naruszenie obowiązku izolacji, której nadał rygor natychmiastowej wykonalności ze względu na ochronę zdrowia i życia ludzkiego na podstawie art. 48a ust 4 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (tj. Dz.U. z 2020 r. poz. 1845 z późn. zm., dalej też jako "u.z.z.z."). Od powyższego rozstrzygnięcia M. M. wniosła odwołanie. Świętokrzyski Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny, zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a., uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji - decyzją z dnia [...] marca 2021 r. znak: [...] Wobec powyższego Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w K. wezwał M. M. do złożenia wyjaśnień dotyczących jej warunków osobistych tj. sytuacji zawodowej, rodzinnej i finansowej z uwzględnieniem: wysokości miesięcznego dochodu i jego źródła, miesięcznego dochodu i jego źródła małżonka, ilości osób wchodzących w skład gospodarstwa domowego oraz przedstawienia wszystkich okoliczności, które mają wpływ na jej sytuację życiową. W odpowiedzi na wezwanie M. M. przesłała pismo, w którym wskazała, że sumarycznie miesięczny dochód członków gospodarstwa domowego - w skład którego wchodzi ona i jej mąż - wynosi 5619,17 zł. Oboje są osobami przewlekle chorymi pozostającymi pod stałą opieką lekarską, a na leki wraz z mężem wydają ok. 200 zł miesięcznie.

W dniu 23 kwietnia 2021 r. po ponownym rozpatrzeniu sprawy Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w K. wydał ww. decyzję z dnia 23 kwietnia 2021r., którą nałożył na M. M. administracyjną karę pieniężną w kwocie 1.500 zł za naruszenie obowiązku izolacji na podstawie art. 15zzzn ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych. Od powyższego rozstrzygnięcia w przewidzianym ustawowo terminie odwołanie wniosła strona.

Podczas prowadzonego przez Ś. Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego postępowania odwoławczego, w dniu 25 maja 2021 r. przedstawiciel organu podczas rozmowy telefonicznej z pracownikiem Powiatowej Stacji Sanitarno-Epidemiologicznej w K. ustalił, że naruszenie izolacji domowej przez M. M. jest pierwszym znanym temu organowi naruszeniem przepisów w zakresie nakazów i zakazów wprowadzonych celem zwalczania epidemii. Ponadto ustalono, że M. M. podczas odbywanej izolacji nie zwróciła się do Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w K. o pomoc w zakresie zapewnienia sobie i mężowi produktów spożywczych.

W dalszej części uzasadnienia organ II instancji odniósł się do stanu prawnego sprawy. W szczególności wskazał, że w dniu 20 marca 2020 r. rozporządzeniem Ministra Zdrowia ogłoszono do odwołania na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stan epidemii (Dz. U. poz. 491 z późn. Zm.). Z kolei zasady i tryb zapobiegania oraz zwalczania zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, monitorowania sytuacji epidemiologicznej oraz podejmowania działań przeciwepidemicznych i zapobiegawczych w celu unieszkodliwienia źródeł zakażenia, przecięcia dróg szerzenia się zakażeń, a także zadania organów administracji publicznej w powyższym zakresie zapisano w ustawie o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi. Ustawową definicję pojęcia "izolacji w warunkach domowych" zamieszczono w wyżej wymienionej ustawie, a rozumie się ją jako odosobnienie osoby chorej z przebiegiem choroby zakaźnej niewymagającej bezwzględnej hospitalizacji ze względów medycznych w jej miejscu zamieszkania lub pobytu, w celu zapobieżenia szerzenia się chorób szczególnie niebezpiecznych i wysoce zakaźnych (art. 2 pkt 11a u.z.z.z). Mocą art. 5 wyżej wymienionej ustawy na osoby przebywające na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej nałożono na zasadach określonych w ustawie, między innymi obowiązek poddania się izolacji domowej. Ponadto zgodnie z treścią art. 34 ust 1 u.z.z.z., w celu zapobiegania szerzeniu się zakażeń i chorób zakaźnych, osoby chore na chorobę zakaźną albo osoby podejrzane o zachorowanie na chorobę zakaźną mogą podlegać obowiązkowej izolacji w warunkach domowych, zaś w ust. 4 zakazano opuszczania miejsca izolacji w warunkach domowych, chyba że odpowiednio dana osoba wymaga hospitalizacji albo organ inspekcji sanitarnej postanowi inaczej. Z kolei na podstawie delegacji przewidzianej w art. 34 ust. 5 ww. ustawy, Minister Zdrowia określił, w § 2 ust. 2 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 6 kwietnia 2020 r. w sprawie chorób zakaźnych powodujących powstanie obowiązku hospitalizacji, izolacji lub izolacji w warunkach domowych oraz obowiązku kwarantanny lub nadzoru epidemiologicznego (Dz. U. poz. 607 z późn. zm. - obowiązującego październik - listopad 2020 r.), kto podlega obowiązkowej izolacji w warunkach domowych, wskazując, że dotyczy to osób, u których stwierdzono zakażenie wywołane wirusem SARS-CoV-2 lub zachorowanie na chorobę wywołaną wirusem SARS-CoV-2 (COV1D-19) lub podejrzenie zakażenia lub zachorowania, wobec których lekarz lub felczer nie zastosował obowiązkowej hospitalizacji. Ponadto zasady zakończenia izolacji wskazane zostały w § 3a ust. 2 ww. rozporządzenia.

Organ II instancji wskazał, że podstawą prawną wydania decyzji w razie stwierdzenia naruszenia obowiązku izolacji jest ustawa z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych. To szczególna ustawa, której celem jest ochrona zdrowia publicznego i zapewnienie bezpieczeństwa dla życia i zdrowia w związku z COVID-19. Artykuł 15 zzzn ust. 1 tej ustawy zobowiązuje państwowego powiatowego inspektora sanitarnego do nałożenia administracyjnej kary pieniężnej, w szczególności za naruszenie obowiązku izolacji. Zgodnie z wyżej wymienionym przepisem, administracyjna kara pieniężna może być nałożona w wysokości do 30 000 zł. Natomiast art. 15zzzn ust. 2 tej ustawy stanowi, że stwierdzenie naruszenia obowiązku wymienionego w ust. 1, może nastąpić w szczególności na podstawie ustaleń Policji, innych służb państwowych lub innych uprawionych podmiotów.

Przepisy wyżej wymienionej ustawy, jak następnie wyjaśnił organ odwoławczy, nie regulują odrębnie przestanek wymiaru administracyjnej kary pieniężnej, w związku z czym w takim przypadku należy, zgodnie z art. 189a § 2 pkt 1 k.p.a., zastosować regulacje Kodeksu postępowania administracyjnego, zaś normatywnych przesłanek mających wpływ na ustalenie wysokości nakładanej administracyjnej kary pieniężnej należy poszukiwać w art. 189d k.p.a., w którym określono dyrektywy wymiaru administracyjnej kary pieniężnej.

W dalszej części uzasadnienia organ II wskazał, że administracyjna kara pieniężna to rodzaj sankcji administracyjnej o charakterze pieniężnym, która nakładana jest przez organ administracji publicznej w drodze decyzji administracyjnej, w następstwie naruszenia prawa polegającego na niedopełnieniu obowiązku albo naruszeniu zakazu ciążącego na osobie fizycznej, osobie prawnej albo jednostce organizacyjnej nieposiadającej osobowości prawnej. Podkreślono, że jeśli przepisy szczególne - a taki przypadek mamy w związku z przytoczonym art. 15 zzzn ww. ustawy - nie regulują określonych kwestii, np. nie wskazują przesłanek wymiaru kary, to zastosowanie znajdują przepisy k.p.a. dotyczące dyrektyw wymiaru kary. Dyrektywy z art. 189d k.p.a. stanowią swoiste normatywne przesłanki mające wpływ na ustalenie wysokości administracyjnych kar pieniężnych. Wymienione okoliczności, podobnie jak przy odpowiedzialności karnej, mogą wpływać łagodząco albo obciążająco na odpowiedzialność strony, na którą ma być nałożona administracyjna kara pieniężna. Zaznaczono, że stosowanie ich w konkretnym postępowaniu administracyjnym powiązanym z nałożeniem administracyjnej kary pieniężnej jest możliwe wyłącznie w postępowaniu, które jest oparte na konstrukcji uznania administracyjnego zakładającej możliwość nałożenia kary w określonym przedziale finansowym. Następnie organ II instancji przytoczył dyrektywy wymiaru administracyjnej kary pieniężnej oraz dokonał ich analizy teoretycznoprawnej.

W ocenie organu odwoławczego, materiał dowodowy zgromadzony w sprawie wykazał fakt naruszenia obowiązku izolacji w warunkach domowych przez M. M.. Organ II instancji uznał za udowodnione to, że w dniu 10 października 2020r. opuściła ona miejsce izolacji domowej i udała się do położonego nieopodal miejsca zamieszkania bankomatu, celem wypłaty pieniędzy, których jej zabrakło, a które przekazywała najbliższej rodzinie – zaopatrującej ją w produkty żywnościowe. Wracając do domu, została wylegitymowana przez patrol policji, który zweryfikował, czy przebywa w miejscu izolacji. Poza miejscem izolacji przebywała przez okres nie dłuższy niż 20 minut. Idąc do bankomatu, miała nałożoną maseczkę i rękawiczki oraz nie kontaktowała się bezpośrednio z innymi osobami. Powyższa okoliczność została wskazana w "Notatce urzędowej dot. naruszeń nakazów, zakazów lub ograniczeń związanych zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19" sporządzonej przez funkcjonariuszy Komisariatu Policji w S. z dnia 10 listopada 2020 r., oparta na ustaleniach śledztwa Prokuratury Rejonowej w K. sygn. akt PR Ds. 1515.2020 oraz adnotacji urzędowej z przeprowadzonej w dniu 3 lutego 2020 r. rozmowy telefonicznej z M. M..

Zdaniem organu II instancji, Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny

w K. uwzględnił całość zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, właściwie ocenił przestanki wpływające na obniżenie wartości wymierzonej administracyjnej kary pieniężnej oraz te obciążające, a w uzasadnieniu decyzji dokonał ich pełnej analizy. Organ uznał, że zważywszy na to, że sankcje nakładane za naruszenie określonych prawem administracyjnym zakazów mają charakter represyjny to wysokość 1500 zł nałożonej administracyjnej kary pieniężnej w ustalonym stanie faktycznym przez Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w K. za naruszenie tak istotnego obowiązku, jakim jest obowiązek izolacji domowej, w ocenie organu odwoławczego jest adekwatna do popełnionego deliktu administracyjnego. Naruszenie obowiązku izolacji domowej stwarza realne ryzyko dla osób trzecich z otoczenia osoby poddanej izolacji, a kara ma w tym przypadku również stanowić formę prewencji przed popełnianiem takich czynów w przyszłości przez stronę oraz przez społeczeństwo. Ponadto wskazano, że ustawodawca w przepisach k.p.a. w zakresie administracyjnych kar pieniężnych wprowadził klauzulę siły wyższej pozwalającej na wyłączenie odpowiedzialności osoby za określone zdarzenie prawne - art. 189e k.p.a. Świętokrzyski Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny stwierdził, że w niniejszym postępowaniu organ nie znalazł jednak podstaw do zastosowania art. 189e k.p.a., ani art. 189f § 1 i 2 k.p.a. z uwagi na fakt, że brak jest zasadności uznania, że waga naruszenia prawa zachowaniem strony postępowania jest znikoma oraz że na stronę za złamanie obowiązku izolacji domowej nie została uprzednio nałożona administracyjna kara pieniężna oraz strona nie została prawomocnie ukarana. Organ II instancji wskazał, że postepowanie administracyjne prowadzone przez organ oparte jest na zasadzie prawdy materialnej, co oznacza, że obowiązkiem organu jest ustalenie tej prawdy na podstawie udowodnionych faktów i okoliczności. Następnie organ odwołał się do art. 7 k.p.a. statuującego dwie naczelne zasady postępowania administracyjnego tj. zasadę prawdy obiektywnej oraz tzw. słusznego interesu obywatela oraz wynikających z nich obowiązków.

Świętokrzyski Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny stwierdził więc, że Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w K. w toku prowadzonego postępowania działał zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa, w sposób wyczerpujący zebrał i rozpatrzył cały materiał dowodowy a następnie na jego podstawie prawidłowo ocenił, że okoliczność naruszenia obowiązku izolacji zaistniała i nałożył administracyjną karę pieniężną adekwatną do popełnionego deliktu administracyjnego. Wydana decyzję uznał za merytorycznie zasadną i nie naruszającą przepisów prawa.

Następnie organ II instancji odniósł się do zarzutów podniesionych w odwołaniu. Wskazał, że okoliczności związane z przebywaniem M. M. poza miejscem izolacji domowej stanowią jedynie przesłanki wpływające na wysokość wymierzonej administracyjnej kary pieniężnej, ale zgodnie z obowiązującym prawodawstwem nie mogą stanowić podstawy do umorzenia postępowania w zakresie administracyjnej kary pieniężnej. Śledztwo prokuratury prowadzone było w zakresie sprowadzenia niebezpieczeństwa dla życia lub zdrowia wielu osób tj. o przestępstwo z art. 165 § 1 pkt 1 k.k. Natomiast przedmiotem postępowania administracyjnego prowadzonego przez organy państwowej inspekcji sanitarnej jest nałożenie administracyjnej kary pieniężnej za naruszenie obowiązku izolacji na podstawie ustawy z dnia 2 marca 2020 r o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych. Ustalenia poczynione przez prokuraturę podczas prowadzonego śledztwa zostały przez oba organy administracji orzekające w przedmiotowej sprawie uwzględnione podczas stosowania dyrektyw z k.p.a. - podczas miarkowania wysokości administracyjnej kary pieniężnej. W ocenie organu II instancji, odstąpienie od nałożenia kary pieniężnej ze względu na wskazaną w odwołaniu argumentację stanowiłoby wyraz uprzywilejowanego traktowania w stosunku do pozostałych osób, objętych obowiązkiem działania zgodnie z obowiązującymi określonymi nakazami prawa. Jednocześnie naruszyłoby zasadę równości obywateli wobec prawa, a nadto uwzględnienie odwołania godziłoby w interes publiczny, z uwagi na bezpodstawne uszczuplenie środków publicznych. Uwzględnienie odwołania strony naruszałoby przesłankę interesu publicznego, która nakazuje poszanowanie wartości wspólnych dla całego społeczeństwa, takich jak sprawiedliwość, respektowanie obowiązujących przepisów prawa, czy zaufanie obywateli do organów. Reasumując, organ II instancji podniósł, że możliwość zakażenia koronawirusem SARS-CoV-2 stanowi realne poważne zagrożenie dla zdrowia i życia ludzkiego, obligujące Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w K. do podjęcia działań ustalonych zaskarżoną decyzją, w trosce o zdrowie i życie bliżej nieokreślonej liczby osób postronnych. Organ I instancji w toku prowadzonego postępowania działał zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa, w tym nałożył administracyjną karę pieniężną adekwatną do popełnionego deliktu administracyjnego.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach na powyższą decyzję wniosła M. M.. Skarżąca przedstawiła okoliczności związane z nałożeniem na nią administracyjnej kary pieniężnej, z prowadzonym przez Prokuraturę Rejonową w K. pod sygn. PR Ds. 1515.2020 postępowaniem karnym. Wskazała, że pierwsza decyzja Powiatowego Państwowego Inspektora Sanitarnego została uchylona, a sprawa została przekazana do ponownego rozpatrzenia. Skarżąca podniosła, że niezrozumiałe dla niej jest również to, że organ I instancji uznał, że zachodzą przesłanki do jej ukarania administracyjną karą pieniężną, podczas gdy Prokuratura umorzyła śledztwo w jej sprawie. Ponadto skarżąca zakwestionowała przebieg postępowania przed organem I instancji, podnosząc, że organ pismem z dnia 9 kwietnia 2021 r. powiadomił ją o możliwości zapoznania się ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym oraz składaniem wniosków lub uwag od poniedziałku do piątku w godzinach od 8.00 do 14.00. Z uwagi na zatrudnienie w szkole i brak możliwości skorzystania z urlopu w tym czasie, faktycznie została pozbawiona możliwości zapoznania się z dokumentacją, co w jej ocenie było celowym zabiegiem. Skarżąca wskazała również, że kwota nałożonej na nią kary jest "ogromna", tym bardziej, że została nałożona na nią niesprawiedliwie. Finalnie sformułowania wniosek o rozpatrzenie jej sprawy i wydanie sprawiedliwego orzeczenia.

Świętokrzyski Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w odpowiedzi na skargę wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując argumentację przedstawioną w zaskarżonej decyzji.

Na rozprawie w dniu 12 października 2021 r. pełnomocnik organu wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie, jednakże nie z powodów w niej wskazanych.

Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej "p.p.s.a", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola działalności administracji publicznej dotyczy jej zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, jeżeli miało lub mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ponadto w świetle art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 p.p.s.a. wynika, że w wypadku, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem.

Przedmiotem niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego jest kontrola zgodności z prawem decyzji Ś. Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] czerwca 2021 r. utrzymującej w mocy decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w K. z dnia [...] kwietnia 2021 r. w przedmiocie nałożenia na M. M. administracyjnej kary pieniężnej w kwocie 1500 złotych wymierzonej za naruszenie obowiązku izolacji na podstawie art. 15 zzzn ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID–19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych. Zgodnie z treścią tego przepisu, w razie stwierdzenia naruszenia obowiązku hospitalizacji, kwarantanny lub izolacji w związku z zapobieganiem, przeciwdziałaniem lub zwalczaniem COVID-19, nałożonego przez właściwy organ lub wynikającego z przepisów prawa, państwowy powiatowy inspektor sanitarny nakłada na osobę naruszającą taki obowiązek, w drodze decyzji, administracyjną karę pieniężną w kwocie do 30 000 zł.

Podstawowym zadaniem organów inspekcji sanitarnej w tej sprawie - wobec treści przywołanego wyżej przepisu - była więc ocena, czy wobec skarżącej powstał obowiązek poddania się izolacji w warunkach domowych i w jakim okresie on istniał, w szczególności czy obowiązek ten znajdował oparcie w przepisach prawa.

Zgodnie z art. 33 ust. 1 u.z.z.z., państwowy powiatowy inspektor sanitarny lub państwowy graniczny inspektor sanitarny może, w drodze decyzji, nałożyć na osobę zakażoną lub chorą na chorobę zakaźną albo osobę podejrzaną o zakażenie lub chorobę zakaźną, lub osobę, która miała styczność ze źródłem biologicznego czynnika chorobotwórczego, obowiązki określone w art. 5 ust. 1. Stosownie do art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. j u.z.z.z., osoby przebywające na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej są obowiązane na zasadach określonych w ustawie do poddawania się izolacji w warunkach domowych.

W myśl art. 34 ust. 1 u.z.z.z., w celu zapobiegania szerzeniu się zakażeń i chorób zakaźnych, osoby chore na chorobę zakaźną albo osoby podejrzane o zachorowanie na chorobę zakaźną mogą podlegać obowiązkowej hospitalizacji, izolacji lub izolacji w warunkach domowych. Na mocy art. 34 ust. 4 pkt 1 u.z.z.z., zakazuje się opuszczania miejsca: izolacji lub izolacji w warunkach domowych, chyba, że odpowiednio dana osoba wymaga hospitalizacji albo organ inspekcji sanitarnej postanowi inaczej.

Z kolei zgodnie z § 2 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 6 kwietnia 2020 r. w sprawie chorób zakaźnych powodujących powstanie obowiązku hospitalizacji, izolacji lub izolacji w warunkach domowych oraz obowiązku kwarantanny lub nadzoru epidemiologicznego (Dz. U. z 2020 poz. 607, zwanego dalej "rozporządzeniem"), które wydane zostało na podstawie art. 34 ust. 5 u.z.z.z. i obowiązywało w okresie od dnia 7 kwietnia 2020 r. do dnia 26 lutego 2021 r., obowiązkowej hospitalizacji podlegają osoby, u których stwierdzono zakażenie wirusem SARS-CoV-2 lub zachorowanie na chorobę wywołaną wirusem SARS-CoV-2 (COVID-19) lub podejrzenie zakażenia lub zachorowania, jeżeli nie zostały przez lekarza lub felczera skierowane do leczenia lub diagnostyki laboratoryjnej w kierunku wirusa SARS-CoV-2 w ramach obowiązkowej izolacji lub izolacji w warunkach domowych. Obowiązkowej izolacji lub izolacji w warunkach domowych podlegają osoby, u których stwierdzono zakażenie wywołane wirusem SARS-CoV-2 lub zachorowanie na chorobę wywołaną wirusem SARS-CoV-2 (COVID-19) lub podejrzenie zakażenia lub zachorowania, wobec których lekarz lub felczer nie zastosował obowiązkowej hospitalizacji (§ 2 ust. 2 rozporządzenia).

Z kolei zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 1 lit. b rozporządzenia, lekarz lub felczer, który podejrzewa lub rozpoznaje zakażenie lub chorobę zakaźną powodującą powstanie obowiązku hospitalizacji, izolacji lub izolacji w warunkach domowych danej osoby, kieruje osobę, o której mowa w § 2 ust. 1 pkt 3, do wskazanego szpitala oraz niezwłocznie informuje ten szpital o tym fakcie, chyba że po dokonaniu oceny stanu klinicznego tej osoby kieruje ją do leczenia lub diagnostyki laboratoryjnej w kierunku wirusa SARS-CoV-2, do miejsca izolacji lub izolacji w warunkach domowych.

Ponadto zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 3 i 5 ww. rozporządzenia, lekarz lub felczer, który podejrzewa lub rozpoznaje zakażenie lub chorobę zakaźną powodującą powstanie obowiązku hospitalizacji, izolacji lub izolacji w warunkach domowych danej osoby: poucza osobę chorą lub osobę sprawującą prawną pieczę nad chorą osobą małoletnią lub bezradną albo opiekuna faktycznego w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 listopada 2008 r. o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta (Dz. U. z 2019 r. poz. 1127, 1128, 1590, 1655 i 1696) o powstałym obowiązku hospitalizacji albo izolacji lub izolacji w warunkach domowych oraz odnotowuje ten fakt w dokumentacji medycznej pacjenta; podejmuje inne działania zapobiegające szerzeniu się zachorowań.

Stosownie do § 3a ust. 1 ww. rozporządzenia, osoby skierowane do izolacji w warunkach domowych z rozpoznaniem zakażenia wirusem SARS-CoV-2 lub zachorowania na chorobę wywołaną wirusem SARS-CoV-2 (COVID-19) nie później niż w siódmej dobie odbywania izolacji w warunkach domowych otrzymują na numer telefonu wskazany w systemie teleinformatycznym udostępnionym przez jednostkę podległą ministrowi właściwemu do spraw zdrowia właściwą w zakresie systemów informacyjnych ochrony zdrowia, o którym mowa w przepisach wydanych na podstawie art. 46a i art. 46b pkt 1-6 i 8-12 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, wiadomość tekstową o konieczności skontaktowania się z lekarzem podstawowej opieki zdrowotnej, w celu uzyskania informacji o czasie trwania izolacji domowej.

W myśl § 3a ust. 2 rozporządzenia, zakończenie izolacji następuje:

1) po 3 dniach bez gorączki oraz bez objawów infekcji ze strony układu oddechowego, ale nie wcześniej niż po 13 dniach od dnia wystąpienia objawów - w przypadku pacjenta z objawami klinicznymi:

a) w izolacji szpitalnej albo w izolatorium, chyba że lekarz sprawujący opiekę nad pacjentem przedłuży okres tej izolacji,

b) w izolacji w warunkach domowych, chyba że lekarz podstawowej opieki zdrowotnej, który udzielił teleporady lub porady w warunkach domowych nie wcześniej niż w ósmej dobie odbywania tej izolacji, przedłuży okres jej trwania;

2) po 10 dniach od daty uzyskania pierwszego dodatniego wyniku testu diagnostycznego w kierunku SARS-CoV-2 - w przypadku pacjenta bez objawów klinicznych, chyba że lekarz podstawowej opieki zdrowotnej, który udzielił teleporady lub porady w warunkach domowych nie wcześniej niż w ósmej dobie odbywania tej izolacji, przedłuży okres jej trwania.

Z powyższych przepisów wynika zatem, że o nałożeniu obowiązku poddania się izolacji w warunkach domowych może rozstrzygać decyzja wydana przez państwowego powiatowego inspektora sanitarnego w trybie art. 33 ust. 1 u.z.z.z., albo też obowiązek taki może wynikać ze skierowania pacjenta przez lekarza podstawowej opieki zdrowotnej. Przy czym lekarz kierujący pacjenta do odbycia izolacji w warunkach domowych (także w razie konieczności przedłużenia okresu trwania izolacji w warunkach domowych) powinien odnotować ten fakt w dokumentacji medycznej pacjenta.

Z kolei zgodnie z treścią art. 189 b k.p.a. przez administracyjną karę pieniężną rozumie się określoną w ustawie sankcję o charakterze pieniężnym, nakładaną przez organ administracji publicznej, w drodze decyzji, w następstwie naruszenia prawa polegającego na niedopełnieniu obowiązku albo naruszeniu zakazu ciążącego na osobie fizycznej, osobie prawnej albo jednostce organizacyjnej nieposiadającej osobowości prawnej. Administracyjna kara pieniężna jako administracyjna sankcja o charakterze pieniężnym jest nakładana (wymierzana) w następstwie naruszenia prawa. W tym sensie administracyjna kara pieniężna jest ujemnym następstwem naruszenia prawa powodującym uszczerbek w majątku osoby naruszającej prawo, polegającym na obowiązku uiszczenia określonej kwoty pieniężnej. Przyczyną i zarazem konieczną przesłanką nałożenia kary pieniężnej jest stwierdzone bezspornie naruszenie prawa. Niewątpliwie chodzi o przepisy prawa powszechnie obowiązującego, niekoniecznie należące do prawa administracyjnego, aczkolwiek najczęściej administracyjne kary pieniężne są nakładane w następstwie naruszenia prawa administracyjnego. Elementem niezbędnym dla powstania odpowiedzialności deliktowej zagrożonej administracyjną karą pieniężną jest dokonanie przez podmiot objęty hipotezą normy sankcjonowanej czynu, który pozostaje w sprzeczności z treścią dyspozycji normy sankcjonowanej. Art. 189b k.p.a. precyzuje przy tym, że naruszenie prawa polegać może bądź na niedopełnieniu obowiązku, bądź na naruszeniu zakazu. Ustalenie zarówno faktu naruszenia prawa, tj. niedopełnienia obowiązku lub naruszenia zakazu, jak i momentu jego wystąpienia stanowi jedną z determinant faktycznych decyzji administracyjnej nakładającej (wymierzającej) administracyjną karę pieniężną, stąd organ prowadzący postępowanie w sprawie jest obowiązany zgodnie ze standardami wynikającymi z zasady prawdy obiektywnej podjąć wszystkie niezbędne czynności celem ich ustalenia (por. komentarz do art. 189b, A. Cebera i J.G Firlus, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz wyd. II, H. Knysiak-Sudyka (red.), WKP 2019, LEX)

Przenosząc powyższe na kanwę niniejszej sprawy, wskazać należy, że warunkiem koniecznym do uznania, iż zaistniały przesłanki do wymierzenia M. M. administracyjnej kary pieniężnej w rozumieniu art. 189 b k.p.a. jest stwierdzenie, że został na nią nałożony prawny obowiązek w postaci przebywania w izolacji w warunkach domowych, który następnie został naruszony. Ustalenia organów są takie, że M. M. w wyniku odbytej teleporady w dniu 29 października 2020 r. została skierowana przez lekarza podstawowej opieki zdrowotnej do wymazu w kierunku [...], zaś obowiązkową izolacją została objęta do dnia 8 listopada 2020 r. W aktach sprawy brak jest jednak dowodu potwierdzającego nałożenie na skarżącą obowiązku poddania się izolacji w warunkach domowych. Nie ma w aktach sprawy ani decyzji administracyjnej wydanej w trybie art. 33 ust. 1 u.z.z.z., jak również dokumentacji medycznej (czy wyciągu z takiej dokumentacji) zawierającej adnotację lekarza podstawowej opieki zdrowotnej o skierowaniu M. M. do izolacji w warunkach domowych, o wyznaczeniu okresu trwania tej izolacji i o przedłużeniu okresu jego trwania. Bez takich dowodów w sprawie nie można skutecznie twierdzić, że na skarżącą został nałożony prawny obowiązek w postaci poddania się izolacji w warunkach domowych, który następnie został przez zobowiązaną naruszony, a co przecież jest warunkiem sine qua non wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej. W tym zakresie stwierdzić należy, że materiał dowodowy obarczony jest istotnym brakiem, którego podobnie jak organ I instancji także organ II instancji nie uzupełnił, czym naruszono art. 7, art. 8 i art. 77 § 1 k.p.a. i naruszenie to bez wątpienia mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Wyjaśnienie kwestii podstawy faktycznej i prawnej nałożenia na skarżącą obowiązku poddania się izolacji w warunkach domowych, choćby nawet nie kwestionowanego przez skarżącą, ma kluczowe znaczenie w sprawie również z następujących powodów.

Na przedpolu prezentowanych w tym zakresie rozważań wskazać należy, że w orzecznictwie oraz w doktrynie jednoznacznie i wprost wskazuje się, że podstawową zasadą dotyczącą każdego postępowania administracyjnego, jest legalizm działań podejmowanych przez organ rozstrzygający daną sprawę. Zasada ta ma swoje silne umocowanie zarówno w ustawie w tym w treści art. 6 k.p.a., ale przede wszystkim w art. 7 Konstytucji RP. Organy władzy publicznej mają zatem nakaz działania jedynie na podstawie i w granicach obowiązującego prawa, przy czym odnosi się to zarówno do stosowania prawa w procesie orzeczniczym organów administracji publicznej, jak i w szerszym ujęciu, w ramach stanowienia prawa w drodze rozporządzeń, których wydawanie umocowane jest w ustawie. Zasadnicze znaczenie zasady legalizmu sprowadza się do wyeliminowania dowolności i samowoli z relacji między organami władzy publicznej a obywatelami, w szczególności w sprawach odnoszących się do życiowych potrzeb oraz interesów tych ostatnich (vide: Komentarz do art. 7, (w:) L. Garlicki, M. Zubik (red.), Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz. Tom I, Warszawa 2016). Zatem zasada legalizmu musi być, bez względu na okoliczności, widziana jako wiążąca organy działające wprost w konkretnej sprawie administracyjnej (załatwiające daną sprawę obywatela), jak również jako nakładająca obowiązki przestrzegania prawa na organy władzy publicznej tworzące, na podstawie odpowiednich przepisów kompetencyjnych, proceduralnych i materialnych, akty prawne rangi podustawowej.

W tym miejscu należy przypomnieć, że z zasady demokratycznego państwa prawnego wywodzone są również zasady prawidłowej (przyzwoitej) legislacji, które nakazują, aby przepisy formułowane były w sposób poprawny, jasny i precyzyjny, zwłaszcza wówczas, gdy dotyczą praw i wolności jednostki (vide: wyroki Trybunału Konstytucyjnego z: 11 stycznia 2000 r., sygn. akt K 7/99, publ. OTK 2000/1/2; z 21 marca 2001 r., sygn. K 24/00, publ. OTK 2001/3/51).

Z kolei powoływana wyżej zasada legalizmu, odnoszona do stanowienia prawa przez organy administracji publicznej w drodze rozporządzeń, wymaga uwzględnienia hipotezy art. 92 ust. 1 Konstytucji R.P. Zgodnie z art. 92 ust. 1 Konstytucji RP rozporządzenia są wydawane przez organy wskazane w Konstytucji, na podstawie szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie i w celu jej wykonania. Upoważnienie powinno określać organ właściwy do wydania rozporządzenia i zakres spraw przekazanych do uregulowania oraz wytyczne dotyczące treści aktu.

Jak wynika z wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 24 listopada 2015 r., sygn. akt K 18/14 (OTK-A 2015/10/165) " (...) W odniesieniu do rozporządzeń konieczne jest ponadto spełnienie przez ustawodawcę i organ je wydający dodatkowych wymagań przewidzianych w art. 92 ust. 1 Konstytucji, który został przez wnioskodawcę wskazany, jako związkowy wzorzec kontroli odnośnie do części zaskarżonych przepisów. Upoważnienie do wydania rozporządzenia musi spełniać wymagania określone w tym postanowieniu, a jednocześnie samo rozporządzenie musi być zgodne z warunkami określonymi w wymienionym przepisie konstytucyjnym. Rozporządzenia mogą być wydawane przez organy wskazane w Konstytucji. Kompetencję do wydawania rozporządzeń Prezesowi Rady Ministrów przyznaje art. 148 pkt 3 Konstytucji, a ministrowi kierującemu działem administracji rządowej - art. 149 ust. 2 Konstytucji. Z art. 92 ust. 1 Konstytucji wynika też, że rozporządzenia mogą być dodawane w celu wykonania ustawy i na podstawie szczegółowego upoważnienia w niej zawartego. Upoważnienie powinno określać organ właściwy do wydania rozporządzenia i zakres spraw przekazanych do uregulowania oraz wytyczne dotyczące treści aktu wykonawczego".

Ponadto Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 26 października 1999 r., sygn. akt K 12/99 (OTK 1999/6/120) stwierdził, że "wymagania, jakim muszą obecnie odpowiadać rozporządzenia, formułuje art. 92 ust. 1 Konstytucji, który dopuszcza stanowienie rozporządzeń tylko na podstawie "szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie i w celu jej wykonania". Zatem nie ulega wątpliwości, iż upoważnienie to musi mieć charakter szczegółowy pod względem podmiotowym zatem określać organ właściwy do wydania rozporządzenia, przedmiotowym to jest określać zakres spraw przekazanych do uregulowania oraz treściowym - określać wytyczne dotyczące treści aktu.

W niniejszej sprawie, jak to już wcześniej wskazano, organy orzekły o nałożeniu kary pieniężnej, działając m.in. w oparciu o regulacje prawne zawarte w ustawie o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, w tym art. 34 ust. 5 tej ustawy i wydane na jego podstawie rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 6 kwietnia 2020 r. w sprawie chorób zakaźnych powodujących powstanie obowiązku hospitalizacji, izolacji lub izolacji w warunkach domowych oraz obowiązku kwarantanny lub nadzoru epidemiologicznego w brzmieniu - Dz. U. z 2020 poz. 607. Rozporządzenie, które stanowiło podstawę materialnoprawną wydania kwestionowanych skargą decyzji, obowiązywało w okresie od dnia 7 kwietnia 2020 r. do dnia 26 lutego 2021 r.

Zgodnie z art. 34 ust. 5 u.z.z.z., w brzmieniu obowiązującym do dnia 29 listopada 2020 r., minister właściwy do spraw zdrowia określi, w drodze rozporządzenia: 1) choroby zakaźne powodujące powstanie obowiązku hospitalizacji, izolacji lub izolacji w warunkach domowych, 2) obowiązki lekarza lub felczera w przypadku podejrzenia lub rozpoznania zakażenia lub choroby zakaźnej powodujących powstanie obowiązku hospitalizacji, izolacji lub izolacji w warunkach domowych, 3) organ, któremu jest przekazywana informacja o obowiązkowej hospitalizacji, izolacji lub izolacji w warunkach domowych danej osoby, 4) obowiązki szpitala w przypadku samowolnego opuszczenia szpitala przez osobę podlegającą obowiązkowej hospitalizacji, 5) choroby zakaźne powodujące powstanie obowiązku kwarantanny lub nadzoru epidemiologicznego u osób, o których mowa w ust. 2, oraz okresy obowiązkowej kwarantanny - mając na względzie rodzaj biologicznego czynnika chorobotwórczego lub choroby zakaźnej oraz potrzebę zapobiegania i zwalczania zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi oraz ochrony zdrowia publicznego.

Natomiast na podstawie art. 15 pkt 1 ustawy z dnia 28 października 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w związku z przeciwdziałaniem sytuacjom kryzysowym związanym z wystąpieniem COVID-19 (Dz. U. z 2020 poz. 2112), zmieniony został punkt 1 w art. 34 ust. 5 u.z.z.z. w ten sposób, że otrzymał on brzmienie, zgodnie z którym minister właściwy do spraw zdrowia określi, w drodze rozporządzenia: choroby zakaźne powodujące powstanie obowiązku hospitalizacji, izolacji lub izolacji w warunkach domowych, oraz okresy izolacji lub izolacji w warunkach domowych. (podkreślenie Sądu). Zmienione brzmienie przepisu obowiązywało od dnia 29 listopada 2020 r.

Porównanie powyższych zapisów w sposób jednoznaczny wskazuje, że upoważnienie ustawowe zawarte w art. 34 w ust. 5 pkt 1 u.z.z.z. na dzień 10 listopada 2020 r. nie przewidywało dla Ministra Zdrowia uprawnienia do określenia w drodze rozporządzenia okresów izolacji lub izolacji w warunkach domowych. Tymczasem podstawę prawną decyzji w tej sprawie stanowił § 3a rozporządzenia regulujący kwestie dotyczące okresów izolacji lub izolacji w warunkach domowych. Regulacja ta zatem na dzień 10 listopada 2020 r. wprawdzie obowiązywała, jednak nie miała swojego oparcia w upoważnieniu ustawowym zawartym w art. 34 ust. 5 u.z.z.z.

Z tych wszystkich powodów, organy inspekcji sanitarnej przy ponownym rozpoznaniu sprawy, w świetle art. 153 p.p.s.a., uwzględnią powyższą ocenę prawną i wskazania co do dalszego postępowania, w szczególności wyjaśnią, czy i na jakiej podstawie prawnej doszło do nałożenia na skarżącą obowiązku poddania się izolacji w warunkach domowych, a następnie do przedłużenia okresu jej trwania, pamiętając o tym, że organ powinien dysponować dowodem potwierdzającym nałożenie omawianego obowiązku, o czym była już mowa powyżej, a następnie podejmą adekwatne do poczynionych ustaleń rozstrzygnięcie w sprawie.

Mając to na uwadze, jako przedwczesne należy ocenić zarzuty zawarte w skardze związane z sytuacją rodzinną, materialną strony i dotkliwością wymierzonej kary administracyjnej. Wbrew zarzutom skargi odpowiedzialność administracyjnoprawna nie jest zależna od wyniku postępowania karnego prowadzonego w trybie odrębnych przepisów prawa, jak również od zachowania się innych osób (np. uczestników manifestacji ulicznych).

W związku z powyższym, Sąd na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję i decyzję organu I instancji, o czym orzeczono w wyroku.