Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 6744/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-01-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
658
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 141 § 4
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 1 ust. 1, art. 3 ust. 1 pkt 1, art. 6 ust. 1 pkt 4, art. 13 ust. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 2176
law: Ustawa z dnia  6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Mirosław Wincenciak Sędziowie: Sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz Sędzia del. WSA Mariusz Kotulski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 12 stycznia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 9 czerwca 2021 r. sygn. akt II SAB/Po 48/21 w sprawie ze skargi A. M. na bezczynność Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 9 czerwca 2021 r. sygn. akt II SAB/Po 48/21 oddalił skargę A. M. na bezczynność Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Wnioskiem z dnia [...] lutego 2021 r. wniesionym w formie elektronicznej, A. M. (zwana dalej: "skarżącą") zwróciła się do Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] (zwanego dalej: "organem") o udostępnienie informacji publicznej, tj. przesłanie skanów ofert konkurencyjnych złożonych w postępowaniu na świadczenie usług w zakresie pomocy prawnej ([...]) oraz podanie kwoty przeznaczonej na sfinansowanie ww. zamówienia.

Wnioskiem z dnia [...] lutego 2021 r. skarżąca ponownie zwróciła się o przesłanie skanu pozostałych ofert złożonych w przedmiotowym postępowaniu oraz protokołu z postępowania.

Pismem z dnia [...] lutego 2021 r. wysłanym za pośrednictwem poczty elektronicznej w dniu [...] lutego 2021 r., działając z upoważnienia Komendanta Zastępca Naczelnika Wydziału Komunikacji Społecznej Komendy Wojewódzkiej Policji w [...] poinformowała wnioskodawcę, że informacje, o które zawnioskowała nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 2176, zwanej dalej: u.d.i.p.) z uwagi na to, że postępowanie nr [...] prowadzone było poza zakresem przepisów ustawy Prawo Zamówień Publicznych. Powołano się w tym zakresie na stanowisko wyrażone w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 18 grudnia 2019 r. sygn. akt. II SAB/Po 97/19. Wskazano również, że przedmiotowe postępowanie nie zakończyło się zawarciem umowy z żadnym z oferentów. W piśmie poinformowano również, że na realizację ww. zamówienia Komenda Wojewódzka Policji w [...] przeznaczyła kwotę 88 560 zł.

Pismem z dnia [...] marca 2021 r. wnioskodawca wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu.

W odpowiedzi na skargę Komendant wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w powołanym wyżej wyroku wskazał, że skarga jest niezasadna.

Uzasadniając swoje stanowisko Sąd I instancji wskazał, że zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną i podlega udostępnieniu oraz ponownemu wykorzystaniu na zasadach i w trybie określonym w tejże ustawie. Udostępnieniu podlegają w szczególności informacje o danych publicznych, w tym treść i postać dokumentów urzędowych, a zwłaszcza aktów administracyjnych oraz innych rozstrzygnięć (art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a tiret pierwsze u.d.i.p.). Stan bezczynności oznacza sytuację, w której pomimo upływu ustawowych terminów organ nie udostępnia żądanej informacji, nie wydaje decyzji, gdy zachodzą podstawy do odmowy udostępnienia informacji publicznej z przyczyn wskazanych w art. 5 u.d.i.p. albo umorzenia postępowania w przypadku przewidzianym w art. 14 ust. 2 tej ustawy, bądź nie informuje wnioskodawcy o tym, że objęta wnioskiem informacja nie stanowi informacji publicznej i nie podlega udostępnieniu w trybie przepisów powołanej ustawy (wyrok NSA z dnia 7 lipca 2016 r., sygn. akt I OSK 39/15, dostępny w CBOSA). W ocenie Sądu sam fakt, że w niniejszym postępowaniu nie miały zastosowania przepisy ustawy Prawo zamówień publicznych, a odbyło się w ono w oparciu o wewnętrzne regulacje podobne w swym przebiegu do zamówień publicznych, nie powoduje, aby postępowanie to powinno zostać objęte pełną dyskrecją. Nadal bowiem mamy do czynienia z jawnym dysponowaniem majątkiem publicznym (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 18 grudnia 2019 r., sygn. akt II SAB/Po 97/19, dostępny w CBOSA).

Sąd I instancji zaznaczył, że żądanie udostępnienia danych dotyczących składanych ofert, wraz z wartością tych ofert, są danymi pochodzącymi z dokumentów od podmiotów prywatnych, które przedstawiają zindywidualizowaną propozycję i warunki świadczenia usług prawnych. Jednocześnie zważyć należy, że chodzi tutaj o zamówienia realizowane poza przepisami o zamówieniach publicznych, do którego nie mają zastosowania przepisy o jawności ofert. Oferty bowiem złożone w wewnętrznym postępowaniu, które nie zostały ostatecznie wybrane, nie stają się publicznie dostępne w trybie u.d.i.p. Skoro zatem informacja o tym, jakie podmioty złożyły oferty i jakie zaoferowały za nie kwoty, nie podlega udostępnieniu w trybie u.d.i.p., gdyż nie stanowi informacji publicznej, to nie mogło dojść ani do jej udostępnienia (art. 13 ust. 1 u.d.i.p.) ani do odmowy wydania decyzji administracyjnej (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.) (ponownie zob. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 18 grudnia 2019 r., sygn. akt II SAB/Po 97/19, dostępny w CBOSA). Zasadnie zatem organ poinformował skarżącą w piśmie z dnia [...] lutego 2021 r., iż pozostałe żądane przez nią informacje w zakresie skanów ofert konkurencyjnych złożonych w przedmiotowym postępowaniu, nie stanowią informacji publicznej, co uczynił w ustawowym terminie przewidzianym w art. 13 u.d.i.p. W tym zakresie zatem również organ nie pozostawał w bezczynności.

Skargę kasacyjną od tego wyroku wniosła A. M., zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu:

1. naruszenie przepisów postępowania w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 141 § 4 p.p.s.a. przez brak dostatecznego wyjaśnienia w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, na jakiej podstawie Sąd uznał, że żądana informacja w zakresie skanów ofert złożonych w postępowaniu prowadzonym przez organ, nie stanowi informacji publicznej, niekonsekwencję oraz wewnętrzną sprzeczność uzasadnienia zaskarżonego wyroku, a także brak odniesienia się do stanowiska Skarżącej wyrażonego we wniesionej skardze w zakresie konieczności zapewnienia jawności dysponowania majątkiem publicznym również w przypadku prowadzonych postępowań na kwoty jednorazowe niewymagające stosowania ustawy Prawo zamówień publicznych oraz konieczności akceptacji przez podmioty przystępujące do zamówienia poprzez złożenie oferty jawności postępowania z racji na charakter postępowania prowadzonego przez organ dysponujący majątkiem publicznym, co tym samym uniemożliwia ocenę prawidłowości podjętego rozstrzygnięcia;

2. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

a) art. 1 ust. 1 w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. przez ich błędną wykładnię i przyjęcie, że informacja o tym, jakie podmioty złożyły oferty i jakie zaoferowały za nie kwoty nie stanowi informacji publicznej, podczas gdy prawidłowa wykładnia ww. przepisów prowadzi do wniosku, że informacja w zakresie złożonych ofert w postępowaniu prowadzonym przez organ, jako informacja o sprawach publicznych, stanowi informację publiczną w rozumieniu u.d.i.p, i podlega udostępnieniu;

b) art. 1 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p. przez ich błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że oferty jako dokumenty niestanowiące dokumentów urzędowych, a pochodzące od podmiotów prywatnych, nie stają się publicznie dostępne w trybie u.d.i.p.;

c) art. 13 ust. 1 u.d.i.p. przez jego niewłaściwe niezastosowanie i nieudzielenie skarżącej wnioskowanych informacji wskutek błędnego przyjęcia, że informacje w zakresie skanów ofert złożonych w postępowaniu prowadzonym przez organ nie powinny zostać Skarżącej udostępnione.

Mając powyższe na uwadze skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez WSA w Poznaniu, ewentualnie, w przypadku uznania, że zachodzą podstawy do wydania wyroku reformatoryjnego, uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i wydanie wyroku stwierdzającego bezczynność Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oraz zobowiązującego Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] do jej udzielenia lub wydania decyzji będącej odpowiedzią na wniosek Skarżącej w terminie miesiąca, zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych za obie instancje, a także rozpatrzenie niniejszej skargi na rozprawie.

Powyższe zarzuty rozwinięto w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

W piśmie z dnia [...] września 2021 r. oznaczonym jako odpowiedź na skargę kasacyjną Komendant Wojewódzki Policji w [...] wniósł o jej oddalenie, zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa prawnego, według norm przepisanych. Ponadto oświadczył, że zrzeka się rozprawy i wniósł o rozpatrzenie sprawy na posiedzeniu niejawnym.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 w zw. z ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID – 19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 2095 ze zm.) Przewodnicząca Wydziału III zarządzeniem z dnia 10 listopada 2022 r. wyznaczyła posiedzenie niejawne w dniu 12 stycznia 2023 r.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpatrywaniu sprawy na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania w wypadkach określonych w § 2, z których żaden w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten, w odróżnieniu od wojewódzkiego sądu administracyjnego, nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów postawionych w skardze kasacyjnej.

Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną zostały określone w art.174 p.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 p.p.s.a. przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Przez błędną wykładnię należy rozumieć niewłaściwe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, natomiast przez niewłaściwe zastosowanie, dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. – naruszenie przepisów postępowania – może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w wypadku oparcia skargi kasacyjnej na tej podstawie skarżący powinien nadto wykazać istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy.

Nie mógł odnieść skutku zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. W odniesieniu do tego zarzutu należy w pierwszej kolejności stwierdzić, że sporządzenie uzasadnienie wyroku jest czynnością następującą po wydaniu orzeczenia rozstrzygającego sprawę, a zatem konsekwencją uzasadnienia nie mogą być ustalenia w zakresie stanu faktycznego. To uzasadnienie właśnie jest "konsekwencją" rozpoznania sprawy, a zatem również ustaleń i ocen w zakresie stanu faktycznego. Niezależnie jednak od powyższego, należy przypomnieć, że zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (por. uchwałę NSA z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt: II FPS 8/09, LEX nr 552012, wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2009 r., sygn. akt: II FSK 568/08, LEX nr 513044). Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Za jego pomocą nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowiska strony przeciwnej, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Sąd I instancji wyjaśnił podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz rozpoznał sprawę sądowoadministracyjną zgodnie z jego kontrolnymi kompetencjami. Z wywodów Sądu wynika, dlaczego w jego ocenie nie doszło do naruszenia prawa wskazanego w skardze, i co stanowiło podstawę prawną rozstrzygnięcia zawartego w zaskarżonym wyroku. Zaskarżony wyrok poddawał się kontroli instancyjnej, co czyni zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. zarzutem bezskutecznym.

Przechodząc do kolejnych zarzutów zawartych w skardze kasacyjnej, zasygnalizowania wymaga, że podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, że sąd stosując przepis popełnił błąd subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia. Jednocześnie należy podkreślić, że ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (por. wyrok NSA z dnia 13 sierpnia 2013 r., II GSK 717/12, LEX nr 1408530; wyrok NSA z dnia 4 lipca 2013 r., I GSK 934/12, LEX nr 1372091). Treść podniesionego zarzutu wskazuje tymczasem, że skarżący kasacyjnie kwestionuje w istocie prawidłowość kwalifikacji i oceny przez Sąd I instancji treści konkretnego wniosku z punktu widzenia jej podpadania pod zakres pojęcia informacji publicznej. Skarżący kasacyjnie usiłował zatem za pomocą postawionego zarzutu zakwestionować nie - dokonaną przez Sąd wykładnię pojęcia informacji publicznej, którą zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. jest każda informacja o sprawach publicznych, lecz wyłącznie zastosowanie prawa materialnego, co wynika już z samego zarzutu, w którym wskazano, że informacje w zakresie skanów ofert złożonych w postępowaniu prowadzonym przez organ stanowią informację publiczną.

Skarżący kasacyjnie wskazał wprost, że informacja o tym, jakie podmioty złożyły oferty i jakie zaoferowały za nie kwoty stanowi informację publiczną. Taka argumentacja skargi kasacyjnej prowadzi do wniosku, że skarżący kasacyjnie podważa dokonaną przez Sąd kwalifikację złożonego w sprawie wniosku, jako wniosku nie mającego podstawy w ustawie o dostępie do informacji publicznej. W istocie zatem zakwestionowano prawidłowość oceny stanu faktycznego sprawy. Wynika to choćby z poniższego fragmentu uzasadnienia zaskarżonego wyroku, w którym Sąd I instancji stwierdził: "We wskazanym bowiem zakresie żądanie udostępnienia danych dotyczących składanych ofert, wraz z wartością tych ofert, są danymi pochodzącymi z dokumentów od podmiotów prywatnych, które przedstawiają zindywidualizowaną propozycję i warunki świadczenia usług prawnych dla Komendanta. Jednocześnie zważyć należy, że chodzi tutaj o zamówienia realizowane poza przepisami o zamówieniach publicznych, do którego nie mają zastosowania przepisy o jawności ofert. Oferty bowiem złożone w wewnętrznym postępowaniu, które nie zostały ostatecznie wybrane, nie stają się publicznie dostępne w trybie u.d.i.p." Zatem w ramach omawianego zarzutu nie podważono przyjętego przez Sąd rozumienia przepisów wskazanych w treści zarzutu. Zarzut błędnej wykładni prawa materialnego nie mógł zatem odnieść skutku. Zarzut ten okazał się nieskuteczny nawet przy przyjęciu, że w istocie dotyczył on niewłaściwego zastosowania wskazanych w nim przepisów. Przypomnieć bowiem należy, że próba zwalczenia ustaleń faktycznych poczynionych przez Sąd I instancji nie może następować przez zarzut naruszenia prawa materialnego (zob. wyrok NSA z dnia 29 stycznia 2013 r., I OSK 2747/12, LEX nr 1269660; wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., II GSK 2327/11, LEX nr 1340137). Ocena zarzutu prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie konkretnego stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (zob. wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., II GSK 2328/11, LEX nr 1340138; wyrok NSA z dnia 14 lutego 2013 r., II GSK 2173/11, LEX nr 1358369). Jeżeli skarżący kasacyjnie uważa, że ustalenia faktyczne są błędne, ponieważ wadliwie oceniono treść złożonego wniosku, to zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez błędne jego zastosowanie jest co najmniej przedwczesny. Zarzut naruszenia prawa materialnego nie może opierać się na wadliwym (kwestionowanym przez stronę) ustaleniu faktu (zob. wyrok NSA z dnia 13 marca 2013 r., II GSK 2391/11, LEX nr 1296051), a wniosek inicjujący postępowanie o udostępnienie informacji publicznej i podlegający ocenie w tym postępowaniu wchodzi właśnie w zakres stanu faktycznego sprawy. Błędne zastosowanie (bądź niezastosowanie) przepisów materialnoprawnych (również jako następstwo ich błędnej wykładni) zasadniczo każdorazowo pozostaje w ścisłym związku z ustaleniami stanu faktycznego sprawy i może być wykazane pod warunkiem wcześniejszego obalenia tych ustaleń czy też szerzej - dowiedzenia ich wadliwości. Gdy skarżący nie podważa skutecznie okoliczności faktycznych sprawy w ramach zarzutów naruszenia przepisów postępowania – jak to miało miejsce w realiach niniejszej sprawy - zarzuty niewłaściwego zastosowania prawa materialnego są zarzutami zasadniczo bezpodstawnymi (por. wyrok NSA z dnia 4 lipca 2013 r., I FSK 1092/12, LEX nr 1372071; wyrok NSA z dnia 1 grudnia 2010 r., II FSK 1506/09, LEX nr 745674; wyroki NSA: z dnia 11 października 2012 r., I FSK 1972/11; z dnia 3 listopada 2011 r., I FSK 2071/09).

Na marginesie tylko należy wyjaśnić, że informacją publiczną jest treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty niebędące organami administracji publicznej, a które na podstawie ustawy o informacji publicznej zostały zobowiązane do udostępniania informacji, które mają walor informacji publicznej, przy czym należy tu odróżnić dokumenty urzędowe od dokumentów prywatnych. Przymiot informacji publicznej posiadają zwłaszcza wszelkiego rodzaju dokumenty urzędowe organu (będące dowodem tego, co w nich urzędowo stwierdzono, zaświadczono bądź podano), wytworzone w ramach realizacji powierzonych mu zadań, a więc dokumenty powstałe w związku z prowadzeniem konkretnych spraw. Natomiast nie stanowią informacji publicznej dokumenty prywatne, które podmiot prywatny kieruje do organu administracji publicznej (innego podmiotu wykonującego zadania publiczne – por. art. 4 u.d.i.p.). Nie jest przy tym istotne, jakiego rodzaju postępowanie wszczyna dokument i czy w ogóle wszczyna, bądź też, jakiej czynności organu oczekuje podmiot, składając dokument prywatny. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 11 maja 2006 r., II OSK 812/05 (orzeczenia.nsa.gov.pl) wyraził pogląd, że dokumenty prywatne, jako takie, nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu u.d.i.p. Skład orzekający rozpoznający niniejszą sprawę w pełni tę tezę podziela, podkreślając przy tym, że ustawa nie może być i nie jest środkiem do wykorzystywania jej w celu występowania z wnioskiem o udzielenie każdej informacji. Oznacza to, że zakres przedmiotowy ustawy wytycza i obejmuje dostęp tylko do informacji publicznej, a nie publiczny dostęp do wszelkich informacji.

Dokument prywatny skierowany do władzy publicznej względnie do podmiotu wykonującego zadania publiczne, niezależnie od tego, czy i jaki jest jego cel, często współtworzy wespół z innymi dokumentami całość akt takiego czy innego postępowania. Jednak fakt, że dokument prywatny trafia do danego podmiotu i służy realizacji określonych zadań, nie oznacza, że przez to nabiera on cech dokumentu urzędowego. Dokument skierowany do władz publicznych nie staje się dokumentem urzędowym tylko dlatego, że został do nich zaadresowany i znajduje się w ich posiadaniu. Art. 6 ust. 2 u.d.i.p. stanowi, że dokumentem urzędowym jest treść oświadczenia woli lub wiedzy, utrwalona i podpisana w dowolnej formie przez funkcjonariusza publicznego, w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. Kodeks karny, w ramach jego kompetencji, skierowana do innego podmiotu lub złożona do akt sprawy. Stosownie do art. 245 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. Kodeks postępowania cywilnego (obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2019 r. poz. 1145 ze zm.), dokument prywatny stanowi dowód tego, że osoba, która go podpisała, złożyła oświadczenie zawarte w dokumencie i tym różni się od dokumentu urzędowego, że nie jest sporządzony przez organ władzy publicznej i inny organ państwowy (nie pochodzi od organu władzy publicznej lub innego organu państwowego) w zakresie ich działania; dokument prywatny niczego w sposób urzędowy nie zaświadcza (por. art. 244 § 1 Kodeksu postępowania cywilnego).

Żądane przez stronę skarżącą kasacyjnie dane dotyczące składających oferty wraz z zaproponowanymi cenami są danymi pochodzącymi z dokumentów od podmiotów prywatnych, przedstawiającymi zindywidualizowaną propozycję i warunki odnośnie świadczenie usług w zakresie pomocy prawnej.

W tej sprawie mamy do czynienia z zamówieniem realizowanym poza regułami Prawa Zamówień Publicznych (podprogowe – zob. art. 4 pkt 8 P.z.p.), do którego nie mają zastosowania przepisy dotyczące jawności ofert. Skądinąd dodać można, że jawność ofert według art. 86 ust. 5 P.z.p. wiąże się z jawnością zamówień publicznych jako takich i jest zupełnie czymś innym aniżeli "jawność" informacji publicznych w rozumieniu u.d.i.p. Prawo zamówień publiocznych czyni przejrzystym proces zamówień publicznych tak po stronie zamawiającego jak i podmiotów składających oferty. Dotyczy to jednak wyłącznie procesu zamówień publicznych. Ustawa o dostępie do informacji publicznej daje natomiast każdemu ogólne prawo do dostępu do informacji o władzy publicznej i podmiotach realizujących zadania publiczne, przy czym prawo to dotyczy – najogólniej ujmując – danych ich o działalności, dokumentach urzędowych i ich majątku.

Oferty w podprogowym/wewnętrznym postępowaniu o udzielenie zamówienia, które nie zostały wybrane w trybie konkursowym, nawet jeżeli przez niestosowanie P.z.p. nie podpadają pod art. 86 ust. 5 tego prawa, nie stają się przez to alternatywnie dostępne dla innych w trybie u.d.i.p. W przeciwnym razie, nakład środków podmiotu prywatnego poświęcony na opracowanie określonej oferty (później nie wybranej, a więc nie mającej wpływu na dysponowanie majątkiem publicznym), stałby się informacją funkcjonującą w przestrzeni publicznej, wykorzystywaną bez ograniczeń i zgody przedsiębiorcy.

Skoro zatem żądana informacja nie podlega udostępnieniu w trybie i na zasadach określonych w u.d.i.p., gdyż nie posiada przymiotu informacji publicznej, to nie mogło dojść ani do jej udostępnienia, a więc do dokonania czynności materialno-technicznej (art. 13 ust. 1 u.d.i.p.), ani też do odmowy udostępnienia, czyli wydania decyzji administracyjnej (art. 16 ust. 1 tej u.d.i.p.). W sytuacji, gdy żądana informacja nie ma waloru informacji publicznej, organ, do którego skierowano wniosek, powinien jedynie pisemnie poinformować wnioskodawcę, że sprawa nie dotyczy informacji publicznej, co w niniejszej sprawie prawidłowo uczyniono.

Z powyższych względów należało uznać, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.

Dodatkowo należy wskazać, że pomimo oddalenia skargi kasacyjnej od wyroku oddalającego skargę, wniosek Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa nie mógł skutkować ich przyznaniem, albowiem strona nie poniosła kosztów podlegających zwrotowi. Zgodnie z art. 204 pkt 2 p.p.s.a., zwrotowi podlegają niezbędne koszty postępowania kasacyjnego. Do niezbędnych kosztów postępowania strony reprezentowanej przez radcę prawnego zalicza się jego wynagrodzenie, jednak nie wyższe niż stawki opłat określonych w odrębnych przepisach (art. 205 § 2 p.p.s.a.). Zgodnie z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265), wynagrodzenie przysługuje radcy prawnemu w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym w przypadku sporządzenia i wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną. Odpowiedź na skargę kasacyjną, zgodnie z art. 179 p.p.s.a., może być wniesiona w terminie 14 dni od doręczenia stronie skargi kasacyjnej, co w sprawie miało miejsce 25 sierpnia 2021 r. Zwrot pełnomocnikowi pierwotnie wniesionej odpowiedzi na skargę kasacyjną na podstawie art. 66 § 1 p.p.s.a. (zarządzenie z dnia 9 września 2021 r., k. 56 a.s.) powoduje, że pismo nadane za pośrednictwem poczty [...] września 2021 r. nie może zostać zakwalifikowane jako odpowiedź na skargę kasacyjną (jako wniesione z uchybieniem wskazanego terminu), wobec czego za jego sporządzenie nie przysługuje wynagrodzenie.