Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 917/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-05-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6264 Zarząd gminy (powiatu, województwa)
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 85
journal: Dz.U. 2019 poz 506
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący - Sędzia NSA Marzenna Linska- Wawrzon, Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak, Sędzia WSA (del.) Marta Laskowska- Pietrzak (spr.), po rozpoznaniu w dniu 9 maja 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy Miejskiej Cz. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 6 grudnia 2018 r. sygn. akt III SA/Gd 735/18 w sprawie ze skargi Gminy Miejskiej Cz. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody P. z dnia [...] sierpnia 2018 r., nr [...] w przedmiocie przyznania burmistrzowi dodatku specjalnego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 6 grudnia 2018 r., sygn. akt II SA/Gd 735/18 oddalił skargę Gminy Miejskiej Cz. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody P. z dnia [...] sierpnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie przyznania burmistrzowi dodatku specjalnego.

Wyrok zapadł na tle następującego stanu faktycznego i prawnego.

Rada Miejska w Cz. podjęła w dniu [...] lipca 2018 r. uchwałę nr [...] w sprawie ustalenia wynagrodzenia Burmistrza Miasta. W § 1 ust. 1 Rada ustaliła wynagrodzenie Burmistrzowi Miasta Cz. w wysokości:

1. wynagrodzenie zasadnicze - 4.700,00 zł;

2. dodatek funkcyjny - 1.900,00 zł;

3. dodatek specjalny w wysokości 40% łącznej kwoty wynagrodzenia zasadniczego i dodatku funkcyjnego - 2.640,00 zł;

4. dodatek za wieloletnią pracę 20% wynagrodzenia zasadniczego - 940,00 zł;

5. dodatek specjalny w związku z wakatem na stanowisku zastępcy burmistrza - 1.800,00 zł do dnia 30.11.2018 r.

W § 1 ust. 2 wskazano, że Burmistrzowi ponadto przysługują - zgodnie

z właściwymi przepisami - nagrody jubileuszowe i dodatkowe wynagrodzenie roczne.

Jako podstawę prawną uchwały powołano art. 18 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2018 r., poz. 994 ze zm. - dalej: u.s.g.) oraz art. 8 ust. 2, art. 36 ust. 3 i 5 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r.

o pracownikach samorządowych (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 902 ze zm. - dalej: u.p.s.) w zw. z przepisami rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 15 maja 2018 r. w sprawie wynagradzania pracowników samorządowych (Dz. U. z 2018 r., poz. 936).

W uzasadnieniu uchwały wskazano, że zgodnie z art. 36 ust. 5 u.p.s. pracownikowi samorządowemu z tytułu okresowego zwiększenia obowiązków służbowych lub powierzenia dodatkowych zadań może być przyznany dodatek specjalny. Za zwiększenie obowiązków służbowych uznaje się wykonywanie obowiązków i zadań Zastępcy Burmistrza. Przyznanie dodatku specjalnego na czas określony do [...] listopada 2018 r. związane jest z wakatem na stanowisku zastępcy burmistrza - zwiększeniem obowiązków Burmistrza Miasta.

Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] sierpnia 2018 r. nr [...] wydanym na podstawie art. 91 ust. 1 i 3 u.s.g., Wojewoda P. stwierdził nieważność § 1 ust. 1 pkt 5 powyżej opisanej uchwały Rady Miejskiej w Cz..

W uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewoda P. wskazał, że ustawa o pracownikach samorządowych rozróżnia dwa rodzaje dodatków specjalnych. Pierwszym z nich jest dodatek specjalny określony w art. 36 ust. 3 u.p.s., stanowiący obligatoryjny składnik wynagrodzenia wójta (burmistrza, prezydenta miasta), starosty oraz marszałka województwa, którego sposób naliczania określony został w § 6 rozporządzenia. Drugim natomiast jest dodatek,

o którym mowa w art. 36 ust. 5 u.p.s. Dodatek ten ma charakter fakultatywny,

a warunkiem jego przyznania jest zaistnienie określonych przesłanek, tj. okresowego zwiększenia obowiązków służbowych lub powierzenia dodatkowych zadań. W ocenie organu nadzoru analiza wskazanych przepisów prowadzi do wniosku, że dodatek specjalny, o którym mowa w art. 36 ust. 5 u.p.s. nie przysługuje wójtowi oraz pozostałym osobom, o których mowa w art. 36 ust. 3 u.p.s. Na podstawie art. 36 ust. 3 u.p.s. przysługuje im bowiem, z tytułu zajmowanego stanowiska i związanych z tym zadań, dodatek specjalny o charakterze obligatoryjnym, którego sposób naliczania oraz minimalną i maksymalną wysokość określono w § 6 rozporządzenia. Ponadto przyznanie przez Radę Miejską w Cz. dwóch dodatków specjalnych, których łączna wysokość przekracza kwotę maksymalną przy założeniu zastosowania wskazanej w uchwale stawki wynagrodzenia zasadniczego i dodatku funkcyjnego stanowi wprost naruszenie § 6 rozporządzenia. Przepis ten określa bowiem minimalną i maksymalną kwotę dodatku specjalnego przysługującego osobom,

o których mowa w art. 36 ust. 3 u.p.s.

Wobec powyższego organ nadzoru stwierdził, że § 1 ust. 1 pkt 5 w/w uchwały podjęty został z istotnym naruszeniem art. 18 ust. 2 pkt 2 u.s.g., art. 8 ust. 2, art. 36 ust. 3 i art. 36 ust. 5 u.p.s. w zw. z § 6 rozporządzenia w sprawie wynagradzania pracowników samorządowych. W tej sytuacji Wojewoda P. stwierdził nieważność w/w uchwały w części wskazanej w sentencji rozstrzygnięcia nadzorczego.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wniesionej na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze Gmina Miejska Cz. wniosła o jego uchylenie, zarzucając naruszenie:

1/ art. 8 ust. 2 u.p.s. w związku z art. 3 § 2 p.p.s.a. oraz art. 101 u.s.g. poprzez uznanie, iż sprawa wynagrodzenia Burmistrza Miasta należy do spraw z zakresu administracji publicznej podlegającej nadzorowi Wojewody P.;

2/ art. 36 ust. 5 w związku z art. 4 ust. 1 pkt 1 lit. c u.p.s., poprzez dokonanie wadliwej wykładni wskazanych przepisów opartej jedynie na niewystarczająco uzasadnionej wykładni porównawczej, w sytuacji gdy zarówno wykładnia językowa

i jej podstawowe dyrektywy prowadzą do jednoznacznego wniosku, iż pracownikiem samorządowym w rozumieniu przepisu art. 36 ust. 5 u.p.s. jest również burmistrz, co w konsekwencji doprowadziło do niezastosowania przepisu zawartego w art. 35 ust. 5 u.p.s. w odniesieniu do Burmistrza Miasta;

3/ art. 36 ust. 5 u.p.s. w związku z § 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 15 maja 2018 r. w sprawie wynagradzania pracowników samorządowych poprzez uznanie, że dodatek specjalny, o którym mowa we wskazanych przepisach, nie przysługuje burmistrzowi;

4/ art. 18 ust. 2 pkt 2 u.s.g. poprzez błędne przyjęcie, iż zaskarżona uchwała wykracza poza przyznane w tym przepisie uprawnienie do określenia wynagrodzenia Burmistrza Miasta, w sytuacji gdy wynagrodzenie Burmistrza określone zostało prawidłowo w zaskarżonej uchwale;

5/ art. 91 u.s.g. poprzez przyjęcie, iż zaskarżona uchwała w zakresie § 1 ust. 1 pkt 5 została powzięta z istotnym naruszeniem prawa, w sytuacji gdy dokonanie prawidłowej wykładni wskazanych w podstawie prawnej uchwały przepisów prawa doprowadzić powinno do odmiennego wniosku.

W uzasadnieniu skargi skarżąca wskazała, że z treści art. 8 ust. 2 u.p.s.

w kontekście art. 3 § 2 p.p.s.a. oraz art. 101 u.s.g. wynika, że sprawy ze stosunku pracy, w tym sprawy wynagrodzenia wójtów, burmistrzów lub prezydentów miast nie należą do spraw z zakresu administracji publicznej. Prawidłowość ustalenia wysokości wynagrodzenia podlega kontroli sądu powszechnego, co wynika z art. 43 ust. 2 u.p.s. Przywołała przy tym szereg orzeczeń sądów administracyjnych.

Zarzuciła, że interpretacja art. 36 ust. 5 u.p.s., wykluczająca przyznanie dodatku specjalnego z tytułu okresowego zwiększenia obowiązków służbowych lub powierzenia dodatkowych zadań burmistrzowi, jest błędna. Możliwość przyznania dodatku specjalnego burmistrzowi wynika przede wszystkim z wykładni językowej art. 36 ust. 5 u.p.s., ale również z racjonalności prawodawcy. Sens językowy nie powinien nasuwać żadnych wątpliwości, wskazuje się bowiem wyraźnie, iż dodatek ten może zostać przyznany pracownikowi samorządowemu. Definicja legalna pracowników samorządowych ujęta jest w art. 4 u.p.s. i zgodnie z nią za pracownika samorządowego uznać należy również burmistrza. Gdyby intencją ustawodawcy było wprowadzenie rozróżnienia, którym pracownikom samorządowym może zostać przyznany ten dodatek, a którym nie może, to takiego rozróżnienia by dokonał, tym bardziej, że dokonał takiego zróżnicowania w art. 36 ust. 6 u.p.s.

Skarżąca zarzuciła organowi dokonanie błędnej wykładni § 6 rozporządzenia, ponieważ wprowadzone w przepisie tym ograniczenie wysokości dodatku specjalnego dotyczy jedynie dodatku specjalnego uregulowanego w art. 36 ust. 3 u.p.s. W § 6 rozporządzenia mowa jest bowiem wyraźnie o dodatku specjalnym, który otrzymują obligatoryjnie wójt, burmistrz, prezydent miasta, starosta oraz marszałek województwa, a więc znajdującym swoją podstawę w art. 36 ust. 3 u.p.s.

W ocenie skarżącej rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 15 maja 2018 r.

w sprawie wynagradzania pracowników samorządowych zostało wydane

z przekroczeniem podstawy prawnej. Z treści art. 37 ust. 1 u.p.s. wynika zakres uprawnień Rady Ministrów w ustalaniu wymagań kwalifikacyjnych pracowników samorządowych oraz warunków i sposobów wynagradzania tychże pracowników. Kompetencja do określania wysokości wynagrodzenia Burmistrza przysługuje tylko Radzie Miejskiej, a ograniczona jest jedynie wysokością określoną zgodnie z art. 37 ust. 3 u.p.s. (tj. siedmiokrotność kwoty bazowej określonej w ustawie budżetowej dla osób zajmujących kierownicze stanowiska państwowe na podstawie przepisów ustawy z dnia 23 grudnia 1999 r. o kształtowaniu wynagrodzeń w państwowej sferze budżetowej oraz o zmianie niektórych ustaw). Przedmiotowe rozporządzenie uregulowało więc w sposób odmienny kwestię, która była już wcześniej uregulowana w akcie wyższego rzędu, tj. ustawie o pracownikach samorządowych. Ponadto uregulowania zawarte w rozporządzeniu Rady Ministrów, jak i sposób ich powstawania (w tym brak odpowiednich konsultacji) stoją w sprzeczności

z podstawowymi zasadami płynącymi z Konstytucji RP, takimi jak zasada pomocniczości, decentralizacji oraz samodzielności samorządu terytorialnego. Zwrócono też uwagę, że status prawny burmistrza, jako pracownika samorządowego regulują nie tylko przepisy u.p.s., ale również przepisy Kodeksu pracy, które stosuje się odpowiednio w sprawach nieuregulowanych w tej ustawie (art. 43 ust. 1 u.p.s.). Zaprezentowana zaś przez organ argumentacja dotycząca różnych adresatów dodatków, o których mowa w art. 36 ust. 3 i 5 u.p.s. i odmawiająca burmistrzowi prawa do dodatku specjalnego z tytułu okresowego zwiększenia obowiązków służbowych, prowadzi do naruszenia zasady równego traktowania pracowników.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda P. wniósł o jej oddalenie wskazując, że uchwała Rady Miejskiej w Cz. podlega nadzorowi wojewody, bowiem nie przestaje być aktem z zakresu administracji publicznej. Wskazał ponadto, że z obligatoryjnego charakteru dodatku specjalnego przewidzianego art. 36 ust. 3 u.p.s. wynika, że ustawodawca przesądził, że zakres wykonywanych zadań przez wójta, burmistrza, prezydenta miasta zawsze uzasadnia przyznanie im dodatku specjalnego, wobec czego osoby te nie mogą być adresatem normy z art. 36 ust. 5 u.p.s.

Powołanym we wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny

w Gdańsku na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę Gminy Miejskiej Cz. oddalił.

W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że zgodnie z art. 3 § 2 pkt 7 p.p.s.a. przedmiotem kontroli sądowej mogą być akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego.

Z akt przedstawionych Sądowi wynika, że Wojewoda P., wydając zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze w dniu [...] sierpnia 2018 r., uczynił to

w przewidzianym przez art. 91 ust. 1 u.s.g. trzydziestodniowym terminie.

W pierwszej kolejności Sąd odniósł się do zarzutu, że organ nadzoru nie może dokonać oceny ważności uchwały organu gminy w sprawie wynagrodzenia burmistrza, bowiem sprawy ze stosunku pracy, w tym sprawy wynagrodzenia burmistrza, nie należą do spraw z zakresu administracji publicznej.

Sąd wyjaśnił, że jak wynika z art. 85 i 86 u.s.g., wojewoda sprawuje nadzór nad działalnością gminną na podstawie kryterium zgodności z prawem. W ramach tego nadzoru wojewoda orzeka o nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy, gdy stwierdzi ich sprzeczność z prawem (art. 91 ust. 1 u.s.g.). Przywołane przez skarżącą w skardze orzeczenia sądów administracyjnych dotyczyły nie rozstrzygnięć nadzorczych, a skarg osób fizycznych na uchwały organów gminy, wniesionych w oparciu o art. 101 ust. 1 u.s.g., w którym to przepisie granice dopuszczalności skargi wyznacza naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia uchwałą podjętą przez organy gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej. Tymczasem, jak wynika z treści przywołanych wyżej przepisów art. 85, 86 i 91 u.s.g. w przepisach tych nie zawarto tego rodzaju ograniczenia czy wymogu wobec kontroli uchwał organów gminy dokonywanej przez organ nadzoru. W tej sytuacji kontrola organu nadzoru w tego rodzaju sprawach nie jest wyłączona. Wobec powyższego Sąd stwierdził, że zarzut naruszenia art. 8 ust. 2 u.p.s. w zw. z art. 3 § 2 p.p.s.a. oraz art. 101 u.s.g. jest chybiony.

Odnosząc się do meritum sporu Sąd wskazał, że zgodnie z ogólną regulacją zawartą w art. 36 u.p.s. pracownikowi samorządowemu przysługuje wynagrodzenie stosowne do zajmowanego stanowiska oraz posiadanych kwalifikacji zawodowych. Na wynagrodzenie pracownika składa się wynagrodzenie zasadnicze, dodatek za wieloletnią pracę, nagroda jubileuszowa oraz jednorazowa odprawa w związku

z przejściem na emeryturę lub rentę z tytułu niezdolności do pracy oraz dodatkowe wynagrodzenie roczne na zasadach określonych w odrębnych przepisach. Poza wskazanymi wyżej składnikami wynagrodzenia ustawodawca wprowadza również składniki dodatkowe. Jednym z nich jest dodatek specjalny. Zgodnie z art. 36 ust. 3 u.p.s. burmistrzowi (wójtowi, prezydentowi miasta), staroście oraz marszałkowi województwa przysługuje dodatek specjalny. Z kolei zgodnie z art. 36 ust. 5 u.p.s.

z tytułu okresowego zwiększenia obowiązków służbowych lub powierzenia dodatkowych zadań może zostać przyznany dodatek specjalny.

Pierwszy z przytoczonych przepisów wskazuje na konieczność przyznania wymienionym w tym przepisie podmiotom (w tym osobie piastującej funkcję organu wykonawczego w gminie) powyższego dodatku. Prawo do dodatku specjalnego osoby pełniące funkcje burmistrza (wójta, prezydenta miasta), starosty oraz marszałka województwa mają zatem zagwarantowane ustawowo.

Z kolei druga z przytoczonych regulacji wskazuje na możliwość przyznawania w określonej sytuacji dodatkowego składnika wynagrodzenia. Jest to składnik fakultatywny, a więc samo zwiększenie obowiązków lub powierzenie dodatkowych zadań pracownikowi samorządowemu nie rodzi po stronie pracodawcy obowiązku jego przyznania. Jest to więc dodatek o charakterze fakultatywnym, a o jego przyznaniu decyduje wola pracodawcy. Również w kwestii wysokości tego dodatku pracodawcy została pozostawiona swoboda działania, co jest istotne ze względu na różną kondycję finansową jednostek samorządu terytorialnego.

Uwzględniwszy istotę wskazanego składnika wynagrodzenia, która jest skorelowana ze zwiększeniem zakresu wykonywanych przez daną osobę zadań nie sposób w ocenie Sądu przyjąć, że prawo do dodatku specjalnego, o którym mowa

w art. 36 ust. 5 u.p.s. może być przyznane osobie pełniącej funkcje burmistrza (wójta, prezydenta miasta), starosty oraz marszałka województwa. Regulacje zawarte w art. 36 ust. 3 i ust. 5 u.p.s. nie odnoszą się do dwóch zupełnie odrębnych składników wynagrodzenia, lecz do identycznego składnika wynagrodzenia, który ustawodawca dywersyfikuje w taki sposób, że wyróżnia kategorie podmiotów, którym ten składnik przysługuje (art. 36 ust. 3 u.p.s.) bądź może być przyznany (art. 36 ust. 5 u.p.s.).

W odniesieniu do podmiotów wskazanych w art. 36 ust. 3 u.p.s. ustawodawca uznaje przedmiotowy dodatek za element obligatoryjny wynagrodzenia. Regulacja ta stanowi zatem wyraz w pełni uzasadnionego uznania, że pełnienie funkcji burmistrza (wójta, prezydenta miasta), starosty oraz marszałka województwa z założenia wiąże się z permanentnym wykonywaniem zwiększonego zakresu zadań i obowiązków służbowych. Z kolei świadczenie, o którym mowa w art. 36 ust. 5 u.p.s., mające charakter fakultatywny, może być przewidziane jedynie za wykonanie dodatkowych zadań, poza stricte bieżącymi zadaniami służbowymi lub z tytułu okresowego zwiększenia obowiązków służbowych. Jest to świadczenie o charakterze jednorazowym lub krótkookresowym, które może być ustalone dla wszystkich pracowników umownych, w tym zatrudnionych na stanowiskach urzędniczych, kierowniczych stanowiskach urzędniczych, pomocniczych i obsługi, a także doradców i asystentów. Z faktu użycia w przepisie art. 36 ust. 5 u.p.s. zwrotu "pracownikowi samorządowemu [...]" nie wynika w żaden sposób, że regulacja ta jest adresowana także do podmiotów wskazanych w art. 36 ust. 3 u.p.s. W ocenie Sądu właśnie z uwagi na regulację zawartą w art. 36 ust. 3 u.p.s. świadczenie, o którym mowa w art. 36 ust. 5 u.p.s., nie może być przyznane podmiotom wskazanym w art. 36 ust. 3 u.p.s. Dodatek specjalny dla tych podmiotów jako świadczenie obligatoryjne ma bowiem swe źródło w art. 36 ust. 3 u.p.s.

W ocenie Sądu w świetle powyższego nie ma znaczenia brak wykluczenia uprawnienia wójta do otrzymania wskazanego dodatku w treści ustawy, względnie wyraźnego stwierdzenia, że uprawnienie do dodatku określonego w art. 36 ust. 5 u.p.s. nie przysługuje osobom, które obligatoryjnie otrzymują dodatek w oparciu o art. 36 ust. 3 u.p.s. Regulacja normatywna dotycząca dodatku specjalnego zawarta w art. 36 ust. 3 i ust. 5 u.p.s. pozwala, w ocenie Sądu, na odkodowanie intencji ustawodawcy i jasne określenie, jakim kategoriom pracowników samorządowych należy bądź można przyznać określone składniki wynagrodzenia.

Sąd nie podzielił poglądu zaprezentowanego w skardze, że argumentacja dotycząca różnych adresatów dodatków, o jakich mowa w art. 36 ust. 3 i ust. 5 u.p.s. narusza zasady równego traktowania czy prowadzi do dyskryminacji z uwagi na zajmowane stanowisko. Niezależnie od powyższego podzielił pogląd organu nadzoru, że przyznanie przez Radę Miejską w Cz. dwóch dodatków specjalnych prowadzi do przekroczenia kwoty maksymalnej określonej w § 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 15 maja 2018 r. w sprawie wynagradzania pracowników samorządowych. Przepis § 6 powyższego rozporządzenia określa minimalną i maksymalną kwotę dodatku specjalnego przysługującego - co wymaga podkreślenia - osobom, o których mowa w art. 36 ust. 3 u.p.s. (a zatem m.in. burmistrzowi), wobec czego nie jest możliwe przyznanie burmistrzowi dodatku specjalnego, przekraczającego wskazane w przepisie tym wielkości.

Jednocześnie Sąd wskazał, że nie jest dla Sądu jasny zarzut, że rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 15 maja 2018 r. zostało wydane

z przekroczeniem "podstawy prawnej". W art. 37 u.p.s., poza wskazanym przez skarżącą ust. 3, określającym maksymalne wynagrodzenie m.in. dla burmistrza miasta, znajduje się także ust. 1 pkt 6, upoważniający Radę Ministrów do określenia, w drodze rozporządzenia, wysokości dodatku specjalnego dla osób, o których mowa w art. 36 ust. 3 (czyli także dla burmistrza miasta). Przepis § 6 rozporządzenia wydany w tej sytuacji zastał w oparciu o upoważnienie ustawowe. Nie można też mówić o dwukrotnym uregulowaniu tej samej kwestii, bowiem w jedynym przypadku mowa jest o wysokości dodatku specjalnego, w drugim zaś - maksymalnym wynagrodzeniu.

W ocenie Sądu powyższe zapatrywania prowadzą do uznania, że zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze jest prawidłowe. Organ nadzoru stwierdziwszy, że § 1 ust. 1 pkt 5 zakwestionowanej uchwały podjęty został z istotnym naruszeniem art. 18 ust. 2 pkt 2 u.s.g. oraz art. 8 ust. 2, art. 36 ust. 3 i art. 36 ust. 5 u.p.s. w zw. z § 6 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie wynagradzania pracowników samorządowych uprawniony był do wydania zakwestionowanego rozstrzygnięcia nadzorczego.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła do Naczelnego Sądu Administracyjnego Gmina Miejska Cz., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, który na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego tj.:

1/ art. 85 i art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity Dz.U. 2018, poz. 994 dalej jako "u.s.g.") w zw. z art. 2 § 1 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. Kodeks postępowania cywilnego (tekst jednolity Dz.U. 2018 r. poz. 155 dalej jako "k.p.c.") w zw. z art. 8 ust. 2 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r.

o pracownikach samorządowych (tekst jednolity Dz.U. 2018, poz. 1260, dalej jako "u.p.s.") poprzez ich błędną wykładnię, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie polegające na niekompletnej i nieuzasadnionej interpretacji budzącego wątpliwości przepisu z pominięciem podstawowych metod wykładni językowej i systemowej, co doprowadziło do błędnego wniosku, iż w zakres przedmiotowy rozstrzygnięcia nadzorczego wojewody wydawanego na podstawie art. 91 ust. 1 u.s.g. wchodzą wszystkie uchwały i zarządzenia organów gminy, bez względu na ich charakter prawny i treść. Wykładnia ta doprowadziła do usankcjonowania rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody P. z dnia [...] sierpnia 2018 r., nr [...] stwierdzającego nieważność § 1 ust. 1 pkt 5 uchwały nr [...]Rady Miejskiej w Cz. z dnia [...] lipca 2018 r. w sprawie ustalenia wynagrodzenia Burmistrza Miasta poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 91 ust.

1 u.s.g. Podczas, gdy prawidłowa wykładnia wskazanych powyżej przepisów wyklucza wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego w trybie art. 91 ust. 1 u.s.g.

w stosunku do uchwały rady gminy ustalającej wysokość wynagrodzenia burmistrza miasta - ze względu na to, że nie ma ona charakteru sprawy administracyjno-prawnej, a jedynie charakter cywilno-prawny dookreślający stosunek pracy burmistrza miasta nawiązany na podstawie wyboru - tym samym jej podważenie możliwe jest jedynie na drodze cywilno-prawnej i podlegać powinno kognicji sądów powszechnych, a nie sądów administracyjnych, o czym przesądzają przepisy art. 2 § 1 k.p.c. oraz art. 8 ust. 2 u.p.s. Prawidłowa wykładnia zaskarżonych przepisów prawa skutkować powinna uchyleniem rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody P. przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku jako wydanego

z przekroczeniem podstawy prawnej zawartej w art. 91 ust. 1 u.s.g.,

2/ art. 36 ust. 5 w związku z art. 4 ust. 1 pkt 1 lit. c u.p.s. poprzez ich błędną wykładnię skutkującą niezastosowaniem w sprawie przepisu art. 36 ust. 5 u.p.s. Błędna interpretacja wskazanych przepisów oparta została jedynie na nieuprawnionym i wadliwym poszukiwaniu przez Sąd I instancji celu i zamiaru ustawodawcy ustanawiającego wskazane przepisy, która doprowadziła do nieuzasadnionego wniosku, iż dodatek specjalny uregulowany w art. 36 ust. 5 u.p.s. nie może zostać przyznany burmistrzowi - podczas, gdy wystarczające w świetle zasady clara non sunt interpretanda było posłużenie się dyrektywami wykładni językowej, gdyż sens językowy przepisu jest wystarczająco jasny. Tym samym nieuprawnione w ogóle było sięganie przez Sąd po dyrektywy wykładni pozajęzykowej, a już z pewnością do wykładni funkcjonalnej. Wykładnia językowa

i jej podstawowe dyrektywy prowadzą bowiem do jednoznacznego wniosku,

że pracownikiem samorządowym w rozumieniu przepisu art 36 ust. 5 u.p.s. jest również burmistrz. Tak więc zgodnie z literalnym brzmieniem przepisu może mu zostać przyznany przedmiotowy dodatek specjalny. W następstwie błędnej wykładni przepisów art. 36 ust. 5 w zw. z art. 4 ust. 1 pkt 1 lit. c u.p.s. doszło więc do niezastosowania w sprawie przepisu art. 36 ust. 5 u.p.s., który powinien zostać zastosowany,

3) § 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 15 maja 2018 r. w sprawie wynagradzania pracowników samorządowych (Dz.U. 2018, poz. 936, dalej jako "rozporządzenie") poprzez dokonanie błędnej wykładni skutkującej jego niewłaściwym zastosowaniem. Błędna wykładnia pomija fakt, iż art. 36 u.p.s. przewiduje dwa rodzaje dodatków specjalnych, jeden o charakterze obligatoryjnym,

a drugi fakultatywnym. Błędna interpretacja polega na niezasadnym przyjęciu, iż wprowadzone przepisem § 6 rozporządzenia ograniczenie wysokości dodatku specjalnego dotyczy również dodatku specjalnego przyznawanego na podstawie art. 36 ust. 5 (tzw. fakultatywnego) u.s.g,, podczas gdy prawidłowa wykładnia przepisu (opierająca się na wykładni językowej w świetle clara non sunt interpretanda) prowadzi do jednoznacznego wniosku, że przewidziane w tym przepisie ograniczenie wysokości dodatku specjalnego dotyczy jedynie dodatku specjalnego przyznawanego na podstawie art. 36 ust. 3 (tzw. obligatoryjnego) u.s.g. Następstwem błędnie przeprowadzonej wykładni przepisu było jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na uznaniu, iż oba dodatki specjalne przyznane Burmistrzowi Miasta Cz. przekraczają łącznie wskazaną w § 6 rozporządzenia maksymalną ich wysokość, podczas gdy prawidłowe zastosowanie tego przepisu wskazuje na właściwe ustalenie wysokości dodatków specjalnych w uchwale nr [...]Rady Miejskiej w Cz. z dnia [...] lipca 2018 r. w sprawie ustalenia wynagrodzenia Burmistrza Miasta.

Wskazując na powyższe zarzuty pełnomocnik skarżącej wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i wydanie orzeczenia reformatoryjnego w trybie art. 188 p.p.s.a. uchylającego w całości zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody P. z dnia [...] sierpnia 2018 roku, nr [...] oraz zasądzenie od Wojewody P. w G. na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, za obie instancje.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej pełnomocnik skarżącego wskazał, że art. 85 u.s.g. wskazuje na zakres nadzoru, a nie zakres zastosowania poszczególnych kompetencji organów nadzoru. Zakresy te natomiast nie są tożsame. Zgodnie z tym przepisem, nadzór nad działalnością gminną sprawowany jest na podstawie kryterium zgodności z prawem. Przepis ten ma więc charakter ogólny, wskazujący na cele i zakres działania organów nadzoru, ale sam w sobie nie może stanowić podstawy działania. Charakteryzowany ogólnie nadzór obejmuje także różne inne instytucje prawne występujące obok rozstrzygnięć nadzorczych podejmowanych

w trybie art. 91 ust. 1 u.s.g., jak np. uprawnienie organu nadzoru do żądania informacji (art. 88), czy też możliwość rozwiązania rady gminy w trybie art. 96 u.s.g. Każdy instrument prawny podlega więc odrębnej analizie, a nieuprawnione jest generalizowanie, że każdy akt organu gminy podlega środkom nadzoru. Taka interpretacja byłaby contra legem, gdyż doprowadziłaby do naruszenia kompetencji pozostałych organów sprawujących kontrolę działań administracji publicznej (zob. Chmielnicki Paweł (red.), art. 85, Ustawa o samorządzie gminnym, Komentarz, [online]). Podkreślił, że skarżąca nie próbuje wykazać, iż organy nadzoru nie mogą kontrolować całej działalności gminnej samorządu. To pozostaje bezdyskusyjne

w świetle art. 85 u.s.g. Potwierdzeniem tego uprawnienia jest przepis art. 90 u.s.g. nakładający obowiązek przedkładania wojewodzie, bądź regionalnej izbie obrachunkowej wszystkich uchwał rady gminy. Zapis ten jest niezbędny w celu zweryfikowania przez organ nadzoru charakteru prawnego każdej z podejmowanych uchwał. Inne działanie jest niemożliwe - gdyż nie sposób wskazać, których konkretnie aktów nie potrzeba lub nie można kontrolować. Tym bardziej, iż niejednokrotnie nazwa aktu nie odzwierciedla jego zawartości merytorycznej. Sprawowanie nadzoru samo w sobie jest nieograniczone, jednakże wobec pewnych aspektów działalności gminnej ograniczone jest stosowanie uregulowanych w ustawie instytucji nadzorczych. Mianowicie, niemożliwe jest stosowanie rozstrzygnięcia nadzorczego wydawanego w trybie art. 91 ust. 1 u.s.g., wobec każdej uchwały. Przede wszystkim, wykluczone jest stosowanie tej instytucji wobec uchwał rady gminy, które w gruncie rzeczy stanowią czynności cywilnoprawne. Jak podkreśla doktryna, takie akty nie podlegają kontroli sądowo-administracyjnej. Natomiast spory wynikłe na ich podstawie rozstrzygane być powinny przez sądy powszechne.

Jedną z takich uchwał, które nie podlegają art. 91 ust. 1 u.s.g. jest przedmiotowa uchwała rady gminy w sprawie ustalenia wynagrodzenia wójta/burmistrza/prezydenta miasta. Uchwała ta reguluje bowiem stosunek cywilno-prawny pomiędzy wójtem, a jego pracodawcą (urzędem). Nie ma ona natomiast władczego charakteru zewnętrznego, który mógłby stanowić ojej charakterze administracyjno-prawnym. Z treści art. 8 ust. 2 u.p.s. w kontekście art. 3 § 2 p.p.s.a. oraz art. 91 u.s.g. wynika, że sprawy ze stosunku pracy w tym sprawy wynagrodzenia wójtów, burmistrzów lub prezydentów miast nie należą do spraw

z zakresu administracji publicznej. Prawidłowość ustalenia wysokości wynagrodzenia podlega zaś kontroli sądu powszechnego, co jednoznacznie wynika z art. 43 ust. 2 u.p.s.

Odmienne stanowisko w sprawie zajął Trybunał Konstytucyjny w wyroku

z dnia 9 grudnia 2003 r., P 9/02, potwierdzającym konstytucyjność zapisu art. 91 ust. 1 u.s.g. Zdaniem Trybunału, wojewoda ma kompetencję do stwierdzenia nieważności każdej uchwały rady gminy. Stanowisko to kontrastuje jednak zdecydowanie

z poglądami doktryny. Również orzecznictwo sądowo-administracyjne kształtujące się już po wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 grudnia 2003 r. dostrzega

i potwierdza, że nie wszystkie akty organów gminy podlegają rozstrzygnięciu nadzorczemu wydawanemu w trybie art. 91 ust. 1 u.s.g. W wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 5 lutego 2013 r., III SA/Wr 615/12 potwierdzono tezę, iż mechanizm kontroli zgodności z prawem przewidziany w art. 93 ust. 1 u.s.g. (analogicznie w odniesieniu do art. 91 ust. 1 u.s.g.) nie służy do podważania zgodności z prawem oświadczeń cywilnoprawnych zawartych

w uchwałach organów gminy. Podobnie również stwierdził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w postanowieniu z dnia 29 czerwca 2016 r., II SA/Gd 256/16 w odniesieniu do zarządzenia prezydenta miasta w przedmiocie wydzierżawienia nieruchomości. Aktualne orzecznictwo i poglądy doktryny potwierdzają więc tezę skarżącej, iż nie każda uchwała/zarządzenie podlega kontroli organu nadzoru w trybie art. 91 ust. 1 u.s.g.

Pełnomocnik skarżącej kasacyjnie podkreślił, że Uchwała Rady Miejskiej

w Cz. w sprawie ustalenia wynagrodzenia Burmistrza Miasta Cz. nie ma charakteru publicznoprawnego, dotyczy bowiem sfery i prywatnoprawnej (relacji pracownik - pracodawca). Nie jest zatem aktem władczym, zewnętrznym z zakresu administracji publicznej podlegającym kontroli sądowo-administracyjnej. Burmistrz jako pracownik samorządowy pozostaje w stosunku pracy. Odmienność jego sytuacji polega na tym, że stosunek pracy w jego przypadku nie jest nawiązywany na podstawie umowy o pracę, ale na podstawie wyboru. Wynagrodzenie otrzymuje

w ramach tego stosunku pracy, nie zaś w ramach stosunku administracyjnego.

O tego rodzaju kwalifikacji bezpośrednio przesądza treść art. 8 ust. 2 u.p.s., zgodnie z którym sprawy ze stosunku pracy w tym sprawy wynagrodzenia wójtów, burmistrzów lub prezydentów miast nie należą do spraw z zakresu administracji publicznej. Wskazany przepis wyraźnie więc wskazuje na cywilno-prawny charakter przedmiotowej uchwały. Przepis art. 2 § 1 k.p.c. wprowadza domniemanie właściwości sądów powszechnych. Zgodnie zaś z art. 43 ust. 2 u.p.s., spory ze stosunku pracy pracowników samorządowych rozpoznają właściwe sądy pracy.

W ocenie skarżącej na marginesie należy zauważyć, co niezmiernie istotne, iż w niniejszej sprawie wystąpiło okresowe zwiększenie obowiązków służbowych Burmistrza Miasta Cz. w związku z niespodziewanym wakatem na stanowisku zastępcy burmistrza.

Zdaniem pełnomocnika skarżącej Wojewódzki Sąd Administracyjny

w Gdańsku przeprowadził wykładnię przepisu art. 36 ust. 5 u.p.s. z ewidentnym pogwałceniem dyrektyw I i II stopnia wykładni, w tym przede wszystkim dyrektyw wykładni językowej i dyrektyw preferencji przyjętych i funkcjonujących w doktrynie

i orzecznictwie. Definicję legalną pracowników samorządowych odnajdujemy natomiast w art. 4 u.p.s. Zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 1 lit. c u.p.s. - burmistrz jako pracownik samorządowy jest zatrudniany w urzędzie gminy na podstawie wyboru.

W artykule tym wskazane są sposoby zatrudniania pracowników samorządowych, co pozwala na wyciągnięcie z niego definicji pracownika samorządowego. Definicja ta jest skonstruowana poprzez wyliczenie kategorii pracowników samorządowych.

W świetle tych przepisów, bez wątpienia, za pracownika samorządowego uznać należy również burmistrza. Ustawodawca nie wprowadził rozróżnień, co do tego któremu z pracowników samorządowych przysługuje tego rodzaju dodatek specjalny. Sprzeczna więc z tą zasadą jest interpretacja wywiedziona przez Sąd

w zaskarżonym rozstrzygnięciu, iż nie przysługuje on burmistrzowi, zwłaszcza

w sytuacji okresowego zwiększenia obowiązków służbowych.

Ponadto wykładnia poczyniona przez organ nadzoru stoi również

w sprzeczności z domniemaniem racjonalności prawodawcy. Należy przyjąć, iż gdyby intencją ustawodawcy było wprowadzenie rozróżnienia pracowników samorządowych, którym może zostać przyznany ten dodatek, a którym nie może, to takiego rozróżnienia by dokonał. Tym bardziej, zważając na fakt, że dokonał takiego zróżnicowania w kolejnym przepisie, tj. art. 36 ust. 6 u.p.s. Wyraźnie tam wskazano, że za szczególne osiągnięcia w pracy zawodowej może zostać przyznana nagroda jedynie pracownikom samorządowym, o których mowa w art. 4 ust. 1 pkt 2 i 3 u.p.s.

Zdaniem pełnomocnika skarżącej w celu dokonania kompleksowej wykładni spornych przepisów prawa warto sięgnąć do poprzednich uregulowań analizowanej materii. Na gruncie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 26 lipca 2000 r. w sprawie zasad wynagradzania i wymagań kwalifikacyjnych pracowników samorządowych zatrudnionych w urzędach gmin, starostwach powiatowych i urzędach marszałkowskich (Dz. U. z 2000 r., Nr 61, poz. 707), możliwość przyznania dodatku specjalnego ze względu na okresowe zwiększenie obowiązków lub powierzenie dodatkowych zadań przyznano jedynie kierownikowi urzędu. Ówczesny ustawodawca świadomie więc uniemożliwił przyznanie tego rodzaju dodatku wójtowi (burmistrzowi, prezydentowi miasta). Jednakże już w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 11 lutego 2003 r. w sprawie zasad wynagradzania i wymagań kwalifikacyjnych pracowników samorządowych zatrudnionych w urzędach gmin, starostwa powiatowych i urzędach marszałkowskich (Dz. U. z 2003 r., Nr 33, poz. 264), ustawodawca przyznał możliwość udzielenia takiego dodatku przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego. W obecnie obowiązującym rozporządzeniu, wyeliminowano przepis pozwalający na przyznanie dodatku jedynie przez kierownika urzędu. Należy więc przyjąć, zgodnie z zasadą racjonalnego prawodawcy, iż działanie to było celowe, a intencją ustawodawcy było umożliwienie przyznania dodatku specjalnego z tytułu okresowego zwiększenia obowiązków służbowych również burmistrzowi.

Podsumowując pełnomocnik skarżącej kasacyjnie wskazał że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jedną z przesłanek nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, wyliczonych w art. 183 § 2 p.p.s.a. jest orzekanie w sprawie, w której droga sądowa była niedopuszczalna. W ocenie skarżącej w sprawie rozpoznanej zaskarżonym wyrokiem wystąpiła przesłanka nieważności postępowania (art. 183 § 2 pkt 1 p.p.s.a.). Sąd I instancji rozpoznał sprawę, która należy do właściwości sądów powszechnych. Zakres przedmiotowy zaskarżalności uchwał organów samorządu terytorialnego wyznacza art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a., stanowiąc, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej.

Granica właściwości sądów administracyjnych do kontroli uchwał organów gminy, z wyłączeniem aktów prawa miejscowego, została przedmiotowo ograniczona do spraw z zakresu administracji publicznej. Zaskarżona uchwała Rady Miejskiej

w Cz., co do której organ wydał rozstrzygnięcie nadzorcze, została podjęta

w zakresie stosunku pracy pracownika samorządowego nawiązanego na podstawie wyboru i tyczy się sfery cywilnoprawnej opartej na stosunku pracy. O takiej kwalifikacji zaskarżonej uchwały przesądza art. 8 ust. 2 u.p.s. - czynności z zakresu prawa pracy wobec wójta (burmistrza, prezydenta miasta), związane z nawiązaniem

i rozwiązaniem stosunku pracy, wykonuje przewodniczący rady gminy, a pozostałe czynności - wyznaczona przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta) osoba zastępująca lub sekretarz gminy, z tym że wynagrodzenie wójta ustala rada gminy,

w drodze uchwały. Sprawy ze stosunku pracy w tym sprawy wynagrodzenia nie należą do spraw z zakresu administracji publicznej (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie w sprawie II OSK 1534/12, LEX nr 1327929).

W tym stanie rzeczy, skoro w rozpoznanej sprawie wystąpiła przesłanka nieważności postępowania - niedopuszczalności drogi sądowej, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 189 w związku z art. 183 § 2 pkt 1 p.p.s.a., posiada uprawnienie do uchylenia zaskarżonego wyroku, jak również wadliwego rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody P., ze względu na nieważność postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania.

Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzą przesłanki z art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu I instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej.

Wyjaśnić należy, że przedmiotem nadzoru sprawowanego w trybie przepisów rozdziału 10 u.s.g. jest działalność gminna. Zgodnie z art. 85 u.s.g. nadzór nad działalnością gminy sprawowany jest na podstawie kryterium zgodności z prawem.

W doktrynie nie ma zgodności poglądów na temat tego, jak w kontekście prawa do skargi należy rozumieć pojęcie akt nadzoru nad działalnością jednostki samorządu terytorialnego - art. 3 § 2 pkt 7 p.p.s.a. Z jednej strony prezentowane jest stanowisko, że pojęcie aktu nadzoru należy łączyć jedynie z władczymi wypowiedziami organów nadzoru tworzącymi określonego rodzaju normę jednostkową i konkretną lub zawierającymi autorytatywną ocenę pewnego stanu (Z. Kmieciak, M. Stahl, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego, Sam. Teryt. 2001, nr 1-2, s. 95). W tym ujęciu tylko niektóre środki nadzoru mogą być utożsamiane z aktami nadzoru. W szczególności nie są takimi aktami czynności faktyczne organów nadzoru, np. żądanie uzupełnienia informacji. Wskazanie przez organ nadzoru, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa lub wskazanie sposobu usunięcia stwierdzonych uchybień - usterki, drobnej nieprawidłowości - nie wykazuje cech rozstrzygnięcia nadzorczego (Z. Kmieciak, Rozstrzygnięcie nadzorcze regionalnej izby obrachunkowej, Państwo i Prawo 1995, nr 2). Według odmiennego poglądu pojęcie akt nadzoru ma szerszy zakres i obejmuje m.in. czynności faktyczne, które także mogą mieć charakter władczy, i tym samym nie powinny być, co do zasady, wyłączane z zakresu pojęcia aktu nadzoru (M. Stahl, Glosa do postanowienia NSA z dnia 16 kwietnia 2002 r., II SA/Wr 2151/00, OSP 2003, nr 10, poz. 134).

Natomiast w judykaturze ugruntowany jest już pogląd, że aktem nadzoru nad działalnością jednostki samorządu terytorialnego jest tylko takie orzeczenie organu nadzoru, które władczo ingeruje w działalność organów jednostek samorządu terytorialnego, najczęściej poprzez stwierdzenie nieważności uchwały z powodu jej sprzeczności z prawem.

Niezasadny jest zarzut skargi kasacyjnej wskazujący, że uchwała rady gminy ustalająca wysokość wynagrodzenia burmistrza miasta - ze względu na to, że nie ma ona charakteru sprawy administracyjno-prawnej, a jedynie charakter cywilno-prawny dookreślający stosunek pracy burmistrza miasta nawiązany na podstawie wyboru - nie może podlegać kontroli związanej z nadzorem wojewody. Sądy administracyjne wielokrotnie dokonywały kontroli rozstrzygnięć nadzorczych wojewody w zakresie zgodności z prawem uchwały rady gminy ustalającej wynagrodzenie burmistrza (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 14 maja 2019 r., sygn. akt II SA/Wa 500/19, WSA w Szczecinie z dnia 10 maja 2019 r., sygn. akt II SA/Sz 246/19, wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2019 r., sygn. akt II OSK 633/19, wyrok NSA z dnia 21 listopada 2018 r., sygn. akt II OSK 2788/16, WSA w Łodzi z dnia 13 listopada 2018 r., sygn. akt II SA/Łd 849/18).

Przystępując do badania zgodności z prawem rozstrzygnięcia nadzorczego stwierdzającego nieważność § 1 ust. 1 pkt 5 powyżej opisanej uchwały Rady Miejskiej w Cz. wskazać w pierwszej kolejności należy, że zgodnie z art. 18 ust. 2 pkt 2 u.s.g. do wyłącznej właściwości rady gminy należy ustalanie wynagrodzenia wójta odpowiednio burmistrza lub prezydenta miasta. Wynagrodzenie to ustala rada gminy w formie uchwały w oparciu o przepisy prawa regulujące zasady ich wynagradzania. Problematyka wynagradzania pracowników samorządowych aktualnie uregulowana jest w ustawie z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych (tj. Dz. U. z 2018 r. poz. 1260) i w wydanym na podstawie art. 37 ust.1 u.p.s. rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 15 maja 2018 r. w sprawie wynagradzania pracowników samorządowych (Dz. U. 2018, poz. 936).

Stosunek pracy pracownika samorządowego z wyboru (wójta, burmistrza, prezydenta) jest szczególnym stosunkiem pracy ściśle związanym z pełnioną przez niego funkcją. W przypadku wójta (burmistrza, prezydenta miasta) przyjęcie mandatu oznacza zgodę na podjęcie zatrudnienia na warunkach określonych przez radę gminy w ramach prawa powszechnie obowiązującego czyli ustawy o samorządzie gminnym, ustawy o pracownikach samorządowych i rozporządzeń wykonawczych do nich.

Zgodnie z art. 36 u.p.s., pracownikowi samorządowemu przysługuje wynagrodzenie stosowne do zajmowanego stanowiska oraz posiadanych kwalifikacji zawodowych (ust. 1). Pracownikowi samorządowemu przysługuje wynagrodzenie zasadnicze, dodatek za wieloletnią pracę, nagroda jubileuszowa oraz jednorazowa odprawa w związku z przejściem na emeryturę lub rentę z tytułu niezdolności do pracy oraz dodatkowe wynagrodzenie roczne na zasadach określonych w odrębnych przepisach (ust. 2). Wójtowi (burmistrzowi, prezydentowi miasta), staroście oraz marszałkowi województwa przysługuje dodatek specjalny (ust. 3). Pracownikowi samorządowemu może zostać przyznany dodatek funkcyjny (ust. 4). Pracownikowi samorządowemu z tytułu okresowego zwiększenia obowiązków służbowych lub powierzenia dodatkowych zadań może zostać przyznany dodatek specjalny (ust. 5). Pracownikowi samorządowemu, o którym mowa w art. 4 ust. 1 pkt 2 i 3, za szczególne osiągnięcia w pracy zawodowej można przyznać nagrodę (ust. 6).

W art. 37 u.p.s. zawarto delegację dla Rady Ministrów, do uregulowania

w drodze rozporządzenia zasad ustalania wynagrodzenia, między innymi wysokości dodatku specjalnego dla osób, o których mowa w art. 36 ust. 3 u.p.s. W ust. 7 tego przepisu wskazano jednocześnie, że maksymalne wynagrodzenie osób, o których mowa w art. 4 ust. 1 pkt 1, nie może przekroczyć w okresie miesiąca siedmiokrotności kwoty bazowej określonej w ustawie budżetowej dla osób zajmujących kierownicze stanowiska państwowe na podstawie przepisów ustawy

z dnia 23 grudnia 1999 r. o kształtowaniu wynagrodzeń w państwowej sferze budżetowej oraz o zmianie niektórych ustaw.

Kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy ma ustalenie, czy dodatek specjalny, o którym mowa w art. 36 ust. 3 i 5 u.p.s., jest świadczeniem tym samym rodzajowo, a w konsekwencji, czy możliwe jest dwukrotne przyznanie tego świadczenia w oparciu o różne podstawy prawne. Analiza powyższego przepisu prowadzi do wniosku, że dodatek specjalny z ust. 3 i 5 art. 36 u.p.s. jest świadczeniem tego samego rodzaju. Przyznanie tych dodatków związane jest

z nałożeniem na pracownika samorządowego dodatkowych obowiązków, wykraczających poza te, które zostały mu powierzone i są związane

z wykonywaniem pracy na określonym stanowisku. Ustawodawca przewidział obowiązek przyznania dodatku specjalnego określonej kategorii pracowników samorządowych, regulując jednocześnie wysokość tego świadczenia

i dopuszczając możliwość przyznania dodatku w określonych okolicznościach pozostałym, niewymienionym w art. 36 ust. 3 u.p.s. kategoriom pracowników samorządowych i pozostawiając pracodawcy swobodę ukształtowania jego wysokości. Zróżnicowanie to wynika przede wszystkim z faktu, iż w przypadku osób pełniących funkcje związane ze szczególną odpowiedzialnością, wykonywanie szeregu obowiązków, związanych z realizacją powierzonych im zadań, z założenia zakłada konieczność ponadprzeciętnego zaangażowania w całym okresie pełnienia funkcji. Natomiast przysługiwanie dodatku specjalnego osobom, o których mowa

w art. 36 ust. 3 jest uwarunkowane nie tylko pełnieniem funkcji z wyboru (por. wyrok WSA w Szczecinie z dnia 10 maja 2019 r., sygn. akt II SA/Sz 246/19).

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 5 kwietnia 2019 r., sygn. akt II OSK 633/19 dokonał interpretacji przepisu art. 36 ust. 3 i ust. 5 u.p.s. i wskazał, że "(...) treść powołanych przepisów pozwala na przyjęcie, że pracownikowi samorządowemu przysługuje, jako jeden ze składników wynagrodzenia, dodatek specjalny. W odniesieniu do osób pełniących stanowiska wymienione w art. 36 ust. 3, jest to dodatek obligatoryjny, zaś w odniesieniu do pozostałych pracowników samorządowych, z tytułu okresowego zwiększenia obowiązków służbowych lub powierzenia dodatkowych zadań, może zostać przyznany dodatek specjalny, o którym mowa w art. 36 ust. 5. Konieczne jest spostrzeżenie, że przysługiwanie dodatku specjalnego osobom, o których mowa w art. 36 ust. 3 jest uwarunkowane nie tylko pełnieniem funkcji z wyboru. Konsekwencją pełnienia stanowiska wójta jest wykonywanie zadań należących do obowiązków wójta (patrz: Marcin Mazuryk, Ustawa o pracownikach samorządowych, Komentarz, Oficyna 2010, pkt 3). Zadania te są zaś nie tyle rezultatem okoliczności zmiennych, o których jest mowa w art. 36 ust. 5, ile konsekwencją obowiązku realizacji zadań określonych w ustawach ustrojowych. W odniesieniu do wójta (prezydenta miasta, burmistrza) są to obowiązki wynikające z m.in. z norm art. 26 ust. 1, art. 30 ust. 1 i 2, art. 31, art. 31a, art. 31b ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2018 r. poz. 994 ze zm.).". Sąd rozpoznający niniejszą sprawę w pełni podziela pogląd wyrażony

w powyższym wyroku.

Niezrozumiałe jest natomiast sformułowanie zawarte w ostatnim akapicie uzasadnienia skargi kasacyjnej, wskazujące na nieważność postępowania,

a dotyczące dopuszczalności drogi sądowej. W sytuacji gdyby Sąd I instancji stwierdził niedopuszczalność drogi sądowej musiałby odrzucić skargę Gminy Miejskiej Cz. na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., nie przeprowadzając merytorycznej kontroli rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody P.. Tymczasem wyjaśnić należy, że art. 165 ust. 2 Konstytucji RP nadał rangę zasady konstytucyjnej normie, że samodzielność jednostek samorządu terytorialnego podlega ochronie sądowej. Zasada ta w odniesieniu do gmin znalazła konkretyzację w postanowieniach art. 2 ust. 3 u.s.g. Podstawową prawną formą ochrony tej samodzielności jest uprawnienie organów jednostek samorządu terytorialnego do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na działalność organów państwowych sprawujących nadzór nad tym samorządem. Art. 3 § 2 pkt 7 p.p.s.a. dopuszcza skargę do sądu administracyjnego na akty nadzoru nad działalnością organów samorządu terytorialnego.

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art.184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.