Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 3555/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-11-24 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Nadzór budowlany
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 3 pkt 1, art. 3 pkt 3 i pkt 7, art. 51 ust 1 pkt 3, art. 36a ust. 1 i ust.5 pkt 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1332
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.
article: art. 7, art 77 par 1, art. 80
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: 134 par 1, art. 141 par 4, art. 145 par 1 pkt 1 lit.a i c, art. 188
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędziowie sędzia NSA Tomasz Zbrojewski (spr.) sędzia del. NSA Jerzy Stankowski po rozpoznaniu w dniu 24 listopada 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej D. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 6 września 2018 r., sygn. akt II SA/Bk 198/18 w sprawie ze skargi D. W. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] stycznia 2018 r., nr [...] w przedmiocie nakazania wykonania określonych robót budowlanych i nakazania przedłożenia projektu budowlanego zamiennego 1. uchyla zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] listopada 2017 r., znak: [...], 2. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] na rzecz D. W. kwotę 1604 (jeden tysiąc sześćset cztery) złote tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z dnia 6 września 2018 r., sygn. akt II SA/Bk 198/18, oddalił skargę D. W. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] stycznia 2018 r., nr [...], w przedmiocie nakazania wykonania określonych robót budowlanych i nakazania przedłożenia projektu budowlanego zamiennego.

Wyrok został podjęty w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] na skutek kontroli przeprowadzonych w dniach 6 maja 2016 r. i 23 listopada 2016 r. oraz oględzin wykonanych w dniu 24 maja 2016 r. ustalił że inwestorka D. W. realizując budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce o nr [...], położonej w miejscowości S. [...], gmina [...], w sposób istotny odstąpiła od warunków pozwolenia na budowę zatwierdzonego ostateczną decyzją Starosty [...] z dnia [...] sierpnia 2015 r., nr [...], w zakresie zagospodarowania terenu działki, zmieniając rzędne terenu określone w zatwierdzonym projekcie zagospodarowania. Z ustaleń poczynionych przez organ I instancji wynikało, że realizacja budowy budynku mieszkalnego jest na etapie robót wykończeniowych, zaprojektowana rzędna poziomu posadzki budynku oraz projektowana rzędna terenu zachowuje naturalne rzędne istniejące (przed budową) na działce, a w trakcie budowy inwestorka podniosła teren działki nr [...] o ok. 0,5 m od strony zachodniej i ok 0,5-1,0 m od strony północnej, zaś od strony frontowej budynku wykonała utwardzenie terenu ze spadkiem w kierunku drogi gminnej i zrównała poziom działki z poziomem drogi. PINB ustalił ponadto, że zatwierdzony projekt w elewacji północnej budynku przewiduje 3 stopnie schodów zewnętrznych (o wysokości 15 cm każdy), natomiast w rzeczywistości stopni tych nie wykonano, zaś poziom terenu został podniesiony i zrównany z poziomem posadzki budynku, natomiast od strony wschodniej poziom podniesionego terenu jest ok. 20 cm niżej od rzędnej posadzki. W wyniku samowolnego podniesienia poziomu terenu działki [...] powstała skarpa wzdłuż granic z działkami [...], na której wybudowane zostało ogrodzenie działki (wykonany został fundament, podmurówka i słupki, na których rozciągnięto siatkę). Wskutek powyższych robót powstała znaczna różnica poziomów gruntu pomiędzy działkami. Podczas prowadzonych czynności dowodowych inwestorka nie przedstawiła dokumentów dotyczących wyznaczenia rzędnej posadowienia budynku oraz rzędnych terenu objętego inwestycją. Teren działki został ostatecznie wyrównany i zasiany trawą wokół budynku zamontowano opaski betonowe, a przed budynkiem utwardzono podjazd przez budynkiem.

PINB postanowieniem z dnia [...] grudnia 2016 r., znak: [...], na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 4, ust. 2 pkt 1 oraz ust. 3, 4 i 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2016 r. poz. 290 ze zm.), wstrzymał roboty budowlane prowadzone przy budowie obiektu oraz nałożył na D. W. obowiązek przedłożenia w terminie 30 dni oceny technicznej (sporządzonej przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane) w zakresie stabilności wykonanego ogrodzenia na cokole z betonu prefabrykowanego i wpływu dokonanej zmiany rzędnych terenu inwestycji na działki sąsiednie wraz z ewentualnymi zaleceniami co do sposobu wyeliminowania stwierdzonych nieprawidłowości w tym przedmiocie. Powyższe postanowienie zostało utrzymane w mocy postanowieniem [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] lutego 2017 r., znak: [...].

W dniu 4 sierpnia 2017 r. inwestorka przedłożyła ocenę techniczną w zakresie stabilności wykonanego ogrodzenia na cokole z betonu prefabrykowanego i wpływu dokonanej zmiany rzędnych terenu inwestycji na działki sąsiednie sporządzoną w dniu 20 lipca 2017 r.

PINB w dniu 7 września 2017 r. przeprowadził ponowne oględziny, podczas których ustalił, że roboty budowlane w budynku zostały już zakończone, a budynek w obecnym stanie nadaje się do użytkowania.

PINB decyzją z dnia [...] listopada 2017 r., znak: [...], na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 51 ust. 4 i ust. 7 Prawa budowlanego, nakazał D. W. wykonanie - w terminie do dnia 31 marca 2018 r. - robót budowlanych polegających na ukształtowaniu nawierzchni działki [...] od strony wschodniej i północnej, z obniżeniem jej terenu do istniejącego poziomu gruntu na działkach sąsiednich nr [...], poprzez wyprofilowanie spadku terenu pomiędzy budynkiem i granicą działki lub wykonanie obniżenia w sposób schodkowy przy wykorzystaniu palisad, oraz przedłożenie - w terminie do dnia 30 kwietnia 2018 r. - projektu budowlanego zamiennego (sporządzonego przez osobę uprawnioną zgodnie z obowiązującymi przepisami w tym zakresie) zrealizowanego obiektu z uwzględnieniem zmian dokonanych w trakcie realizacji robót budowlanych oraz wykonanych ww. prac ziemnych związanych z profilowaniem terenu od strony wschodniej i północnej.

Odwołanie od powyższej decyzji złożyła D. W.

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] powołaną na wstępie decyzją z dnia [...] stycznia 2018 r., po rozpatrzeniu odwołania strony, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 r. poz. 1257, zwana dalej: "k.p.a."), utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy uznał, iż organ powiatowy prawidłowo wszczął postępowanie naprawcze przewidziane przepisami art. 50-51 ustawy Prawo budowlane, ustaliwszy, że inwestorka realizuje budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego z istotnymi odstępstwami od projektu zagospodarowania terenu działki zatwierdzonego ostateczną decyzją z dnia [...] sierpnia 2015 r., polegającymi na zmianie rzędnych terenu określonych w ww. zatwierdzonym projekcie zagospodarowania. Odnosząc się z kolei do żądania uchylenia zaskarżonej decyzji z uwagi na fakt, że skarżąca dokonała zwykłej niwelacji terenu działki, organ odwoławczy uznał je za niezasadne. Odwołując się do dokonanej analizy projektu zagospodarowania działki zatwierdzonego ww. ostateczną decyzją Starosty o pozwoleniu na budowę oraz pisma z dnia 2 października 2017 r. będącego wyjaśnieniem projektanta M. B., [...]WINB zgodził się z organem I instancji, że roboty przy zagospodarowaniu działki nie stanowią zwykłej niwelacji terenu, a wykonane zostały z istotnymi odstępstwami od zatwierdzonego projektu, a inwestorka powinna doprowadzić je do zgodności z przepisami prawa. Za niezasadne organ odwoławczy uznał też zarzuty dotyczące ukształtowania działki wskazując, że ukształtowanie i zagospodarowanie działki z uwzględnieniem rzędnych docelowych jest projektowane (przy udziale inwestora) na etapie sporządzania projektu przez osobę uprawnioną. Projekt ten jest następnie zatwierdzany przy decyzji o pozwoleniu na budowę, zatem inwestor na etapie projektowania powinien zgłaszać własne żądania kierując je wówczas do projektanta.

Skargę na powyższą decyzję organu odwoławczego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku wniosła D. W., zarzucając naruszenie: 1) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego i art. 105 § 1 k.p.a., poprzez utrzymanie w mocy wadliwej decyzji organu I instancji, w sytuacji, gdy niewydanie decyzji przez organ I instancji w terminie określonym przez art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane pociąga za sobą obowiązek umorzenia postępowania administracyjnego na podstawie art. 105 § 1 k.p.a.; 2) art. 7, 77 § 1 i art. 80 k.p.a., polegające na braku wyczerpującego rozpatrzenia całego zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego i pominięcie w rozważaniach organu wniosków płynących ze złożonej w sprawie oceny technicznej z dnia 20 lipca 2017 r.

W odpowiedzi na skargę [...]WINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku oddalając skargę wskazał, że w rozpoznawanej sprawie nie jest sporne, że skarżąca realizując budowę dokonała istotnych odstępstw od warunków określonych w decyzji Starosty z dnia [...] sierpnia 2015 r., w zakresie zagospodarowania terenu działki, zmieniając rzędne terenu określone w zatwierdzonym projekcie zagospodarowania. Co prawda skarżąca twierdzi, że dokonała zwykłej niwelacji terenu działki, ale twierdzenia te nie podważają wyników kontroli dokonanych w oparciu o analizę projektu zagospodarowania działki zatwierdzonego ww. ostateczną decyzją Starosty o pozwoleniu na budowę oraz pismo z dnia 2 października 2017 r. stanowiące wyjaśnienie projektanta M. B.. Oba dowody wskazują zaś jednoznacznie, że roboty przy zagospodarowaniu działki nie stanowią zwykłej niwelacji terenu, a wykonane zostały z istotnymi odstępstwami od zatwierdzonego projektu i należy je doprowadzić do zgodności z przepisami prawa. Potwierdzenie zaistniałego stanu znajduje też odzwierciedlenie w wydanym przez PINB postanowieniu z dnia [...] grudnia 2016 r., z którego wynika, że dokonana przez skarżącą zmiana polegająca na podwyższeniu rzędnych działki w granicach 0,40 - 0,80 m (co wynika z porównania części rysunkowej zatwierdzonego ww. decyzją projektu zagospodarowania działki i sporządzonej przez uprawnionego geodetę mapy niwelacji terenu z poziomem parteru budynku), zgodnie z art. 36a ust. 5 Prawa budowlanego, jest zmianą istotną, na którą inwestor winien uzyskać zmianę decyzji o pozwoleniu na budowę. Dalej, Sąd Wojewódzki zauważył, że w przedmiotowej sprawie, co istotne, organ wstrzymał roboty budowlane prowadzone przy budowie kontrolowanego budynku mieszkalnego oraz nałożył na skarżącą obowiązek przedłożenia - w terminie 30 dni od dnia otrzymania postanawiania - oceny technicznej w zakresie stabilności wykonanego ogrodzenia na cokole z betonu prefabrykowanego i wpływu dokonanej zmiany rzędnych terenu inwestycji na działki sąsiednie wraz z ewentualnymi zaleceniami co do sposobu wyeliminowania stwierdzonych nieprawidłowości w tym przedmiocie. Skarżąca nie przedłożyła w zakreślonym terminie oceny technicznej, a jak wynika z materiału zgromadzonego w sprawie kontynuowała roboty, które ostatecznie zakończyła. W kontrolowanej sprawie nie budzi też wątpliwości, że organ nadzoru budowalnego nie wydał decyzji, opartej o przepis art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego, w ustawowym terminie. Jednakże wbrew wywodom pełnomocnika skarżącej bezskuteczny upływ terminu na wydanie decyzji na podstawie art. 51 ust. 1 ustawy nie czyni wszczętego postępowania naprawczego - bezprzedmiotowym. Należy bowiem zwrócić uwagę, że postępowanie to może toczyć się również w sytuacji, gdy postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych nie zostało wydane. Wynika to wprost z dyspozycji art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego, który stanowi, że przepisy art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 tej ustawy stosuje się odpowiednio również wtedy, gdy roboty budowlane, o których mowa w art. 50 ust. 1, zostały już wykonane, a zatem wówczas, gdy nie zostało wydane postanowienie o wstrzymaniu prowadzenia robót budowlanych. W takim przypadku nie ma też zastosowania zastrzeżenie z art. 51 ust. 1, że decyzja musi być wydana przed upływem dwóch miesięcy od dnia wydania postanowienia. W orzecznictwie ugruntowany jest również pogląd, że jeżeli budowa obiektu budowlanego została zakończona, to organ nadzoru budowlanego nie może postanowieniem wydanym na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 4 ustawy wstrzymać prowadzonych robót budowlanych. Postanowienie nakazujące wstrzymanie robót budowlanych z powołaniem się na jeden z przepisów art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego, odnoszące się do tego samego obiektu budowlanego i tego samego stanu faktycznego, może być wydane tylko raz, po czym w ciągu 2 miesięcy powinna być wydana decyzja na podstawie art. 51 ust. 1 powyższej ustawy. Upływ dwumiesięcznego terminu, o jakim mowa w art. 50 Prawa budowlanego powoduje, że ustaje zakaz prowadzenia robót budowlanych. Tym samym, inwestor po upływie wyżej wskazanego terminu może bez prawnego zakazu przystąpić do dokończenia robót budowlanych. Nie znaczy to jednak, jak próbuje dowodzić autor skargi, że kwestionowane roboty budowlane stały się legalne z samego faktu upływu terminu ważności postanowienia. Dwumiesięczny termin ważności postanowienia o wstrzymaniu wykonania robót budowlanych ma przede wszystkim charakter mobilizujący dla organów administracyjnych tworząc jednocześnie dla inwestora gwarancję, że wstrzymywanie prowadzonego przez niego procesu inwestycyjnego nie będzie wydłużane ponad ustawowy termin, co niejednokrotnie wiązałoby się dla niego z możliwością poniesienia z tego tytułu szkody. Tak więc utrata ważności postanowienia na skutek upływu dwóch miesięcy nie kończy, jak interpretuje to pełnomocnik skarżącej, dla inwestora wszczętej sprawy, która powinna zostać zakończona w procesowej formie. Z tego powodu podjęcie dalszych robót budowlanych po upływie dwóch miesięcy odbywa się na ryzyko inwestora, bowiem po zakończeniu budowy organ przeprowadzi ponowną ocenę legalności obiektu budowlanego. W takiej sytuacji bowiem organ może przeprowadzić ponowną ocenę legalności obiektu budowlanego i zakończyć postępowanie naprawcze na zasadzie kontroli następczej zrealizowanych już robót budowlanych, stosując w miarę potrzeby środki, o których mowa w art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego. Jak wskazał Sąd I instancji, zgromadzona w aktach sprawy dokumentacja wskazuje jednoznacznie na fakt zakończenia realizowanych przez skarżącą robót budowlanych, co potwierdza m.in. protokół oględzin z dnia 7 września 2017 r. Dlatego organy nadzoru budowlanego trafnie dopuściły możliwość kontynuacji prowadzonego postępowania naprawczego w oparciu o art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego, a w konsekwencji zasadnie wydały rozstrzygnięcie na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 tej ustawy. Brak było zatem podstaw do umorzenia niniejszego postępowania na mocy art 105 § 1 k.p.a., albowiem postępowanie to w żaden sposób nie stało się bezprzedmiotowe.

W ocenie Sądu Wojewódzkiego, w niniejszej sprawy nie uchybiono również przepisom prawa procesowego. Wydanie kwestionowanej decyzji poprzedziło dokładne wyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności mających znaczenie dla podejmowanego w sprawie rozstrzygnięcia (art. 7 i 77 § 1 k.p.a.), a ocena ta nie nosi cech dowolności (art. 80 k.p.a.). Tym samym zarzut braku wyczerpującego rozpatrzenia całego zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego oraz pominięcie w rozważaniach organu wniosków płynących ze złożonej w sprawie oceny technicznej z dnia 20 lipca 2017 r. należy uznać za niezasadny. Wydane rozstrzygnięcie zostało oparte o zgromadzony materiał dowodowy, w tym zalecenia przedłożonej oceny technicznej z dnia 20 lipca 2017 r. uzupełnionej pismem z dnia 2 października 2017 r. M. B. (autora projektu zagospodarowania terenu zatwierdzonego ww. ostateczną decyzją Starosty o pozwoleniu). Akcentowany zaś w skardze brak sprzeciwu właściciela działki sąsiedniej o nr [...], nie daje podstaw do pozostawienia wykonanej samowolnie niwelacji terenu (podniesienia rzędnych działki). Pozostawienie bowiem rzędnych terenu na obecnym poziomie stanowiłoby naruszeniem przepisów techniczno-budowlanych w zakresie możliwości zalewania działek sąsiednich wodami opadowymi z działki skarżącej.

Z tych względów Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm., zwana dalej: "p.p.s.a."), skargę oddalił.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła D. W., wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz o przyznanie kosztów postępowania sądowoadministracyjnego, w tym kosztów zastępstwa prawnego, według norm przepisanych.

Zaskarżonemu rozstrzygnięciu skarżąca, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., zarzuciła:

1) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a., polegające na niedostrzeżeniu przez Sąd I instancji, że organy administracyjne wydając zaskarżone decyzje naruszyły przepisy:

a) art. 3 pkt 1 w zw. z art. 3 pkt 3 i 7 Prawa budowlanego, poprzez ich rażąco niewłaściwą wykładnię prowadzącą do stwierdzenia, że prace zrealizowane przez skarżącą na terenie dz. nr ew. [...], polegające na niwelacji terenu, stanowią roboty budowlane, co w konsekwencji doprowadziło do wdrożenia procedury uregulowanej w art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, pomimo braku spełnienia przesłanek koniecznych do jej zastosowania;

b) art 36a ust. 1, ust. 1a, ust. 5 pkt 1 Prawa budowlanego, przez niewłaściwe zastosowanie tych przepisów i uznanie, że doszło do istotnego odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego;

c) art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, poprzez jego zastosowanie, pomimo że nie doszło do istotnego odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego, zaś nawet przy przeciwnym stanowisku organu nałożenie na skarżącą obowiązku wykonania określonych robót budowlanych zostało dokonane mimo braku takiej potrzeby, ponieważ dokonana niwelacja terenu nie ma żadnego wpływu na działki sąsiednie, co jednoznacznie wynika z oceny technicznej z dnia 20 lipca 2017 r., zatem całkowicie wystarczającym jest nałożenie obowiązku sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych;

d) art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., przez nierozpatrzenie w oparciu o cały materiał dowodowy okoliczności mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia i pominięcie wniosków płynących ze złożonej w sprawie oceny technicznej z dnia 20 lipca 2017 r., z której jednoznacznie wynika, iż stan budynku jest dobry, nie zagraża bezpieczeństwu w użytkowaniu i spełnia warunki zgodnie ze sztuką budowlaną i nie ma żadnego wpływu na działki sąsiednie, ponieważ spadek terenu działki [...] oraz działki [...] jest w kierunku wschodnim do rzeczki [...], a właściciel działki [...] nie wnosi sprzeciwu, gdyż będzie podnosił rzędne terenu swojej działki ze względu na warunki geologiczne, w danym otoczeniu wszelkie budowle nie zachowują naturalnych rzędnych terenu ze względu na poziom wód gruntowych i nie ma żadnych sporów sąsiedzkich oraz całości wyjaśnień mgr. inż. arch. M. B., który w piśmie z dnia 2 października 2017 r., proponował również alternatywne rozwiązanie polegające na zastosowaniu muru oporowego na granicy z działką sąsiednią nr [...] i pozostawienie jednej rzędnej terenu od narożnika budynku do granicy z działką sąsiednią pomijając w tym zakresie słuszny interes strony i stanowisko projektanta w zakresie pozostawienia kwestii ukształtowania terenu w gestii inwestorki;

2) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a., polegające na sporządzeniu uzasadnienia zaskarżonego wyroku bez merytorycznego odniesienia się przez Sąd I instancji do zarzutu podniesionego w skardze w zakresie art. 7, 77 § 1 i art. 80 k.p.a., gdyż Sąd I instancji jedynie lakonicznie zanegował fakt naruszenia wskazanych norm stwierdzając, iż w ocenie Sądu materiał dowodowy jest wyczerpujący, a ocena nie nosi cech dowolności.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zarządzeniem z dnia 2 września 2021 r., na podstawie art. 15 zzs4 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID - 19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r. poz. 1842 ze zm.), skierowano sprawę na posiedzenie niejawne, z uwagi na brak stanowiska stron w zakresie możliwości technicznych uczestniczenia w rozprawie na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 powołanej ustawy, a taka sytuacja ma miejsce w przedmiotowej sprawie, to Sąd rozpoznający sprawę związany jest granicami kasacji.

Skarga kasacyjna jest zasadna, aczkolwiek nie wszystkie jej zarzuty zasługiwały na uwzględnienie.

Za nieuzasadniony należy w pierwszym rzędzie uznać zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 141 § 4 w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. Art. 141 § 4 p.p.s.a. stanowi, że uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, pisemne motywy powinny ponadto obejmować wskazania co do dalszego postępowania. Art. 141 § 4 p.p.s.a. można naruszyć wtedy, gdy uzasadnienie orzeczenia nie pozwala jednoznacznie ustalić przesłanek, jakimi kierował się wojewódzki sąd administracyjny, podejmując zaskarżone orzeczenie, a wada ta wyklucza kontrolę kasacyjną orzeczenia lub brak jest uzasadnienia któregokolwiek z rozstrzygnięć sądu, albo gdy uzasadnienie obejmuje rozstrzygnięcie, którego nie ma w sentencji orzeczenia. Powołany przepis dotyczy składników, zakresu i kompletności uzasadnienia, nie zaś oceny stanu faktycznego oraz prawnego ustalonego w postępowaniu administracyjnym i przyjętego przez sąd administracyjny. Przepis art. 134 § 1 p.p.s.a. może zaś stanowić usprawiedliwioną podstawę kasacyjną w sytuacji, gdy sąd I instancji, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną - nie wyszedł poza ich granice, mimo że w danej sprawie powinien był to uczynić, lub rozpoznając skargę, dokonał oceny pod względem zgodności z prawem innej sprawy (w znaczeniu przedmiotowym i podmiotowym) niż sprawa rozstrzygnięta zaskarżonym aktem lub rozpoznał skargę z przekroczeniem granic danej sprawy, lub nie rozpoznał istoty sprawy. W ramach zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. nie można skutecznie kwestionować dokonanej przez sąd oceny ustalonego stanu faktycznego z punktu widzenia jego zgodności lub niezgodności z mającym zastosowanie w sprawie stanem prawnym, czy prawidłowości dokonanej przez sąd oceny działań organu pod kątem zachowania przepisów procedur obowiązujących ten organ.

Naczelny Sąd Administracyjny, mając na uwadze powyższe, analizując uzasadnienie zaskarżonego wyroku, nie dopatrzył się w nim takich mankamentów, które obligowałyby go do uwzględnienia skargi kasacyjnej w tym zakresie. Sąd Wojewódzki w dostateczny sposób wywiązał się ze swojego obowiązku w aspekcie prawidłowego pod względem formalnym uzasadnienia swego wyroku, jego motywy są zrozumiałe, podają się kontroli instancyjnej, niewątpliwie także rozpoznał istotę sprawy. Sąd I instancji odniósł się do zarzutu strony skarżącej dotyczącego naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Wbrew zapatrywaniu autora skargi kasacyjnej, Sąd Wojewódzki nie zanegował jedynie lakonicznie faktu naruszenia wskazanych norm, takiemu twierdzeniu przeczy argumentacja zawarta na stronie 9 i 10 uzasadnienia wyroku. Zupełnie inną natomiast kwestią jest siła przekonywania zawartych w nim argumentów, co prowadzi do wniosku, że brak przekonania strony o trafności rozstrzygnięcia sprawy, w tym do przyjętego kierunku wykładni i zastosowania prawa, czy też odnośnie do oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, której rezultat nie koresponduje z oczekiwaniami strony, nie oznacza jeszcze wadliwości uzasadnienia wyroku i to w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jak wyżej zaznaczono, w ramach zarzutu naruszenia art. 134 § 1 i art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można kwestionować prawidłowości zajętego stanowiska prawnego i wyrażonych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku poglądów, ani prawidłowości oceny materiału dowodowego.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, chybiony jest zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. art. 3 pkt 1 w zw. z art. 3 pkt 3 i pkt 7 Prawa budowlanego. W żadnym miejscu uzasadnienia wyroku Sąd I instancji nie stwierdził, że niwelacja terenu stanowiła budowę obiektu budowlanego w postaci budowli ziemnej. Nie ma więc potrzeby czynienia dalszych pogłębionych rozważań w tej kwestii.

Za niesłuszne uznać też należało zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia art. 36a ust. 1, ust. 1a, ust. 5 pkt 1 i art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, w zakresie w jakim skarżąca kasacyjnie neguje, że nie doszło do istotnego odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego (projektu zagospodarowania terenu) i brak jest podstaw do nałożenia obowiązku przedłożenia projektu budowlanego zamiennego. Przy czym należy zauważyć, że autor środka zaskarżenia bezpodstawnie przywołuje przepis art. 36a ust. 1a Prawa budowlanego, albowiem realizacja przedmiotowego budynku mieszkalnego nie nastąpiła w trybie zgłoszenia budowy, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1a, 2b i 19a ustawy, wobec którego organ administracji architektoniczno-budowlanej nie wniósł sprzeciwu. Sąd w składzie obecnie orzekającym podziela pogląd prezentowany w wyroku NSA z dnia 11 stycznia 2018 r., sygn. akt II OSK 774/16, że zmiana rzędnych jest istotnym odstępstwem od projektu budowlanego - wywieść to należy z art. 36a ust. 5 pkt 1 w zw. z art. 34 ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego. Z pierwszego z powołanych przepisów wynika, że każde odstępstwo od projektu budowlanego w zakresie objętym projektem zagospodarowania działki lub terenu jest odstępstwem istotnym. Z kolei z drugiego z powołanych przepisów wynika, że zakres projektu zagospodarowania działki lub terenu obejmuje m.in. wskazanie rzędnych. Zatem każde odstępstwo w zakresie rzędnych jest odstępstwem istotnym. Z ustaleń poczynionych przez organ I instancji wynikało, że zaprojektowana rzędna poziomu posadzki budynku oraz projektowana rzędna terenu zachowuje naturalne rzędne istniejące (przed budową) na działce, a w trakcie budowy inwestorka podniosła teren działki nr [...] o ok. 0,5 m od strony zachodniej i ok 0,5-1,0 m od strony północnej, zaś od strony frontowej budynku wykonała utwardzenie terenu ze spadkiem w kierunku drogi gminnej i zrównała poziom działki z poziomem drogi. PINB ustalił ponadto, że zatwierdzony projekt w elewacji północnej budynku przewiduje 3 stopnie schodów zewnętrznych (o wysokości 15 cm każdy), natomiast w rzeczywistości stopni tych nie wykonano, zaś poziom terenu został podniesiony i zrównany z poziomem posadzki budynku, natomiast od strony wschodniej poziom podniesionego terenu jest ok. 20 cm niżej od rzędnej posadzki. W wyniku samowolnego podniesienia poziomu terenu działki [...] powstała skarpa wzdłuż granic z działkami [...], na której wybudowane zostało ogrodzenie działki (wykonany został fundament, podmurówka i słupki, na których rozciągnięto siatkę). Wskutek powyższych robót powstała znaczna różnica poziomów gruntu pomiędzy działkami. Podczas prowadzonych czynności dowodowych inwestorka nie przedstawiła dokumentów dotyczących wyznaczenia rzędnej posadowienia budynku oraz rzędnych terenu objętego inwestycją. Nadto, na co uwagę zwrócił organ pierwszej instancji w swojej decyzji z dnia [...] listopada 2017 r., w projekcie budowlanym zatwierdzonym decyzją o pozwoleniu na budowę, projektant nie wskazał w części rysunkowej ani opisowej projektu zagospodarowania szczegółowego rozwiązania ukształtowania terenu działki, ograniczając się jedynie do określenia poziomu posadowienia posadzki parteru oraz rzędnych oznaczonych na mapie do celów projektowych. Oznacza to, że ze wszech miar zaszły podstawy do nałożenia na skarżącą obowiązku przedłożenia projektu budowlanego zamiennego. Nie są zatem zasadne podstawy kasacyjne, w których zarzucono naruszenie art. 36a ust. 5 pkt 1 i art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, a także naruszenie art. 36a ust. 1 Prawa budowlanego, ten ostatni przepis miał zastosowanie w rozpoznawanej sprawie o tyle, że stanowił on podstawę do przyjęcia, iż skarżąca wobec istotnego odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego była zobowiązana do wystąpienia przed tym odstępstwem o zmianę pozwolenia na budowę w zakresie rzędnych terenu i posadowienia budynku.

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą skargę kasacyjną podziela natomiast zarzuty naruszenia przepisów postępowania i prawa materialnego, tj. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. oraz art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, w zakresie w jakim zmierzają do poważenia zasadności nałożenia na skarżącą obowiązku wykonania robót budowlanych polegających na ukształtowaniu nawierzchni działki [...] od strony wschodniej i północnej, z obniżeniem jej terenu do istniejącego poziomu gruntu na działkach sąsiednich nr [...], poprzez wyprofilowanie spadku terenu pomiędzy budynkiem i granicą działki lub wykonanie obniżenia w sposób schodkowy przy wykorzystaniu palisad. Zagadnienie związane z koniecznością wykonania przedmiotowych robót budowlanych nie zostało w sposób należyty wyjaśnione. Sąd I instancji wskazuje, że pozostawienie rzędnych terenu na obecnym poziomie stanowiłoby naruszenie przepisów techniczno-budowlanych w zakresie możliwości zalewania działek sąsiednich wodami opadowymi z działki skarżącej, jednakże taka możliwość nie została w ogóle stwierdzona. Ani ze sporządzonej przez Z. R. oceny technicznej z dnia 20 lipca 2017 r., ani wyjaśnienia M. B. z dnia 2 października 2017 r., to nie wynika. Próżno także poszukiwać konkretnego uzasadnienia dla nałożonego nakazu w decyzjach organów obu instancji. Organ pierwszej instancji wskazał jedynie, że dokonane odstępstwo w sposób znaczny utrudni zabudowę działek sąsiednich nr [...], powodując konieczność wykonania dodatkowych robót i poniesienia większych nakładów finansowych. Powołał się także na wyjaśnienia zawarte w ww. piśmie z dnia 2 października 2017 r. i proponowane rozwiązania. To jednakże za mało, aby stanowić mogło podstawę obowiązku. Jak wskazuje strona skarżąca, ze złożonej w sprawie oceny technicznej z dnia 20 lipca 2017 r., wynika, iż stan budynku jest dobry, nie zagraża bezpieczeństwu w użytkowaniu i spełnia warunki zgodnie ze sztuką budowlaną i nie ma żadnego wpływu na działki sąsiednie, ponieważ spadek terenu działki [...] oraz działki [...] jest w kierunku wschodnim do rzeczki [...], a właściciel działki [...] nie wnosi sprzeciwu, gdyż będzie podnosił rzędne terenu swojej działki ze względu na warunki geologiczne, w danym otoczeniu wszelkie budowle nie zachowują naturalnych rzędnych terenu ze względu na poziom wód gruntowych i nie ma żadnych sporów sąsiedzkich. Nadto, M. B. przewidywał także alternatywne rozwiązanie polegające na zastosowaniu muru oporowego na granicy z działką sąsiednią nr [...] i pozostawienie jednej rzędnej terenu od narożnika budynku do granicy z działką sąsiednią, do tego rozwiązania organ nadzoru budowlanego się nie odniósł.

Zgodzić się należy z Sądem Wojewódzkim, że posadowienie budynku na rzędnych terenu odbiegających od określonych w projekcie budowlanym może stanowić naruszenie określonych przepisami prawa warunków technicznych, jakimi powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, w tym § 29 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, który zakazuje dokonywania zmiany naturalnego spływu wód opadowych w celu kierowania ich na teren sąsiedniej nieruchomości. Jednak w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, pomijając, że organy nie uzasadniły przekonywująco swojego rozstrzygnięcia, nie było potrzeby, obok obowiązku przedstawienia zamiennego projektu budowlanego, zobowiązania inwestorki przez organ nadzoru budowlanego do wykonania ponad to, określonych robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Kwestia ewentualnego negatywnego oddziaływania inwestycji powinna być rozwiązana w projekcie budowlanym zmiennym. Organ nadzoru budowlanego w ramach prowadzonego postępowania naprawczego na podstawie art. 50 i art. 51 Prawa budowlanego przed wydaniem w oparciu o art. 51 ust. 4 ustawy decyzji o zatwierdzeniu zamiennego projektu budowlanego ma obowiązek zbadać zgodność projektu budowlanego zamiennego z prawem, przy czym nie chodzi tutaj jedynie o zgodność z przepisami określającymi formalne wymogi dla projektu budowlanego zamiennego, ale także o zgodność tego projektu z przepisami techniczno-budowlanymi. Wynika to z tego, że art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego stanowi, że do projektu budowlanego zamiennego stosuje się odpowiednio przepisy o projekcie budowlanym, zaś projekt budowlany - jak wynika z art. 35 ust. 1 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego - musi być zgodny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, wymaganiami ochrony środowiska oraz innymi przepisami, w tym techniczno-budowlanymi. Istotne jest jednak to, że ustawodawca w końcowej części art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego zastrzega, iż "przepisy dotyczące projektu budowlanego stosuje się odpowiednio do zakresu tych zmian". W niniejszej sprawie istotne odstępstwo, jak wyżej wskazano, polegało na zmianie rzędnych terenu. Projekt zamienny musi zatem powyższe odstępstwo uwzględnić również w kontekście jego wpływu na odprowadzanie wód opadowych z terenu inwestycji i zawierać stosowne rozwiązania techniczne w tym zakresie. Następnie sporządzony i przedstawiony organom nadzoru budowlanego projekt budowlany zamienny będzie podlegał ich ocenie. To obowiązkiem projektanta jest opracowanie projektu zamiennego w sposób zgodny z przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej, a także zapewniający doprowadzenie wykonywanych robót do stanu zgodnego z prawem. Zakończenie postępowania, w którym na inwestora nałożono obowiązek przedłożenia projektu budowlanego zamiennego może zakończyć się wydaniem decyzji pozytywnej jak i negatywnej, ponieważ samo brzmienie art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego, stanowiącego, że decyzję wydaje się "w sprawie" zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego, przesądza o tym, że decyzja może być zarówno pozytywna, jak i negatywna w zależności od warunków zaistniałych w danej sprawie. Do sposobu zakończenia postępowania prowadzonego w trybie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego nawiązuje również ust. 5 tego przepisu. Zgodnie z nim "w przypadku niewykonania w terminie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 3, właściwy organ wydaje decyzję nakazującą zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego". Wyjaśnić należy, że samo niewykonanie tego obowiązku należy rozumieć szeroko, bowiem obejmuje ono zarówno stan obiektywnej bierności adresata w wykonaniu decyzji wydanej w trybie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego jak i stan, w którym nie można było zatwierdzić przedstawionego projektu budowlanego ze względu na jego sprzeczność z przepisami prawa, albo też przedstawienie przez adresata tej decyzji rozwiązań, które nie uwzględniały nałożonego obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych. W takich sytuacjach organ w konsekwencji decyzji o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego (art. 51 ust. 4), określa dalsze losy obiektu budowlanego, tj. wydaje decyzję nakazującą zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego (zob. wyrok NSA z dnia 17 października 2019 r., sygn. akt II OSK 2440/18).

W tym stanie rzeczy, stwierdzając, że skarga kasacyjna jest uzasadniona, Naczelny Sąd Administracyjny miał podstawy do uchylenia zaskarżonego wyroku i do rozpoznania skargi w oparciu o art. 188 p.p.s.a., a w konsekwencji tego do uchylenia, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w zw. z art. 135 p.p.s.a., zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji. Rzeczą PINB przy ponownym rozpatrywaniu sprawy będzie uwzględnienie stanowiska wyrażonego w niniejszym wyroku. O zwrocie kosztów postępowania sądowego, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 203 pkt 1 w zw. z art. 200, art. 205 § 2 i art. 193 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1) lit. c) i ust. 1 pkt 2) lit. b) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. z 2015 r. poz. 1800 ze zm.).