Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt II SA/Lu 579/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2019-11-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6181 Zajęcie nieruchomości i wejście na nieruchomość, w tym pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 124
journal: Dz.U. 2018 poz 121
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Grymuza Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski (sprawozdawca) Protokolant Sekretarz sądowy Agata Jakimiuk po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 19 listopada 2019 r. sprawy ze skargi J. S. na decyzję Wojewody z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Prezydenta Miasta L. z dnia [...] r., nr [...]; II. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącej J. S. [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...]. Prezydent Miasta L. po rozpatrzeniu wniosku [...] w L. Sp. z o.o. ograniczył sposób korzystania z nieruchomości położonej w L. przy ul. [...], oznaczonej jako działka nr [...] o powierzchni [...] ha, stanowiącej współwłasność P. T. M., S. S. M. oraz J. S. poprzez udzielenie zezwolenia spółce na założenie i przeprowadzenie magistrali wodociągowej. Zakres ograniczenia sposobu korzystania z działki określono w dokumentacji geodezyjnej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego Miejskiego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej Urzędu Miasta L. pod nr [...] w dniu [...] r., stanowiąca załącznik do decyzji. Decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności. W motywach rozstrzygnięcia wskazano, że inwestycja zlokalizowana jest na obszarze objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, zatwierdzonym Uchwałą Rady Miasta L. z dnia [...] r. Nr [...] [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta L. - część I. Magistrala wodociągowa zaprojektowana jest w obszarze określonym w planie symbolem KDZ (tereny dróg publicznych, ulice zbiorcze). Zgodnie z § 16 tekstu uchwały "ustala się przebieg sieci infrastruktury technicznej na terenach określonych liniami regulacyjnymi istniejących i projektowanych ulic oraz ciągów technicznych infrastruktury (KXL)". Organ podał, że współwłaściciele odmówili podpisania oświadczenia dotyczącego wyrażenia zgody na budowę magistrali wodociągowej. Ponadto nie wyrazili zgody na zawarcie ze spółką porozumienia o ustanowieniu służebności przesyłu, za jednorazowym wynagrodzeniem w wysokości [...] zł, ustalonym przez rzeczoznawcę majątkowego w operacie szacunkowym. Decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności z uwagi na ważny interes społeczny. W ocenie organu budowa planowanej magistrali wodociągowej zapewni niezawodność dostaw wody mieszkańcom dzielnic [...] i [...] oraz wpłynie na stabilizację ciśnienia w systemie wodociągowym, a także wpłynie na poprawę niezawodności zasilania w warunkach wynikających z przepisów p-poż. Magistrala wodociągowa będzie również stanowić alternatywę do zapewnienia dostaw wody dla mieszkańców dzielnicy [...] w przypadku wystąpienia awarii w tym rejonie. Ponadto inwestycja umożliwi rozwój budownictwa mieszkalnego oraz działalności gospodarczej w tym obszarze.

Po rozpatrzeniu odwołania współwłaścicieli nieruchomości Wojewoda utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 124 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r., o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r., poz. 121) starosta może ograniczyć w drodze decyzji sposób korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzanie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów służących do przesyłania płynów, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji na nieruchomościach stanowiących własność prywatną, jeżeli właściciel nieruchomości nie wyraża na to zgody. Ograniczenie to następuje zgodnie z planem miejscowym, w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Zezwolenie może być udzielone z urzędu bądź na wniosek zarządu jednostki samorządu terytorialnego, innej osoby lub jednostki organizacyjnej. Także w ocenie Wojewody ograniczenie korzystania z nieruchomości jest zgodne z ustaleniami planu miejscowego zagospodarowania przestrzennego miasta L. - część I, zatwierdzonego uchwałą Rady Miejskiej w L. Nr [...] [...] z dnia [...] r. (Dz. Urz. Woj. Lub. Nr 124, poz. 2670 z dnia 24 października 2002 r.). Z załączonego jego tekstu i rysunku wynika, że część działki nr [...], w której planowana jest magistrala wodociągowa, leży w terenie oznaczonym na rysunku planu symbolem KDZ - tereny dróg publicznych, ulice zbiorcze. W zapisach § 16 tekstu tego planu zapisano: "ustala się przebieg sieci infrastruktury technicznej na terenach określonych liniami regulacyjnymi istniejących i projektowanych ulic oraz ciągów technicznych infrastruktury (KXL)". Organ zaznaczył, że wniosek spółki został poprzedzony rokowaniami ze współwłaścicielami dotyczącymi dobrowolnego udostępnienia nieruchomości, co potwierdza załączona do niego dokumentacja. Z treści kierowanych do nich pism wynika, że wnioskodawca proponował jednorazowe wynagrodzenie za udostępnienie nieruchomości, określone przez rzeczoznawcę majątkowego w wysokości [...] zł, którego jednak nie zaakceptowano. Na wniosek właścicieli przedmiotowej nieruchomości, organ przeprowadził również rozprawę administracyjną w dniu 22 września 2017 r., podczas której pełnomocnik wnioskodawcy podtrzymał propozycje ustanowienia służebności przesyłu dla nowobudowanej sieci wodociągowej, za jednorazowym wynagrodzeniem [...] zł, wynikającym z operatu szacunkowego, płatnym po zakończeniu inwestycji oraz wyraził chęć uregulowania zasad korzystania z nieruchomości w zakresie istniejącego kolektora sanitarnego i ustalenie wynagrodzenia z tego tytułu w wysokości [...] zł, płatnego jednorazowo, niezwłocznie po wyrażeniu zgody na budowę sieci wodociągowej i podpisaniu porozumienia w sprawie ustanowienia służebności przesyłu. Współwłaściciele nie zgłosili sprzeciwu co do ustanowienia służebności przesyłu, jednak zgłosili wątpliwości, co do wysokości wynagrodzenia, które uznali za niezgodne z warunkami rynkowymi. Zobowiązali się zatem do przedstawienia swojej propozycji po uzyskaniu opinii niezależnego rzeczoznawcy, w terminie 31 października 2017 r. Pismem z dnia 30 listopada 2017 r. spółka poinformowała organ, że dodatkowe negocjacje ze współwłaścicielami działki nie pozwoliły na osiągnięcie porozumienia. Wobec powyższego podtrzymuje stanowisko wyrażone we wniosku o ograniczenie sposobu korzystania z przedmiotowej nieruchomości. W kolejnym piśmie z dnia 7 grudnia 2017 r., spółka podtrzymała swoje stanowisko wyrażone w dotychczasowej korespondencji i stwierdziła, że nie odnajduje podstaw do zmiany wyceny sporządzonej przez rzeczoznawcę majątkowego zaproponowane wynagrodzenie z tytułu uregulowania zasad korzystania z przedmiotowej działki. Ponadto wyjaśniła, że zaproponowane wynagrodzenie z tytułu uregulowania zasad korzystania z nieruchomości w zakresie istniejących dwóch odcinków kolektorów kanalizacji sanitarnej obliczone zostało na podstawie danych wynikających z operatów szacunkowych sporządzonych dla nieruchomości podobnych z uwzględnieniem przeznaczenia nieruchomości w Miejscowym Planie Zagospodarowania Przestrzennego miasta L. oraz obowiązujących stawek rynkowych. Wnioskodawca załączył do akt sprawy wyjaśnienia rzeczoznawcy majątkowego, odnoszące się do uwag właścicieli dotyczące danych przyjętych w operacie szacunkowym określającym wartość prawa służebności przesyłu w związku z planowaną inwestycją na działce nr [...]. Rzeczoznawca potwierdziła prawidłowość jego wykonania i podtrzymała oszacowane w tym operacie wartości. Organ zaznaczył, że zakres ograniczenie sposobu korzystania z części działki nr [...], określa dokumentacja geodezyjna przyjęta do zasobu geodezyjnego i kartograficznego Miejskiego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej Urzędu Miasta L. stanowiąca załącznik do decyzji. Zgodnie z tą dokumentacją strefa ograniczenia oznaczona jest na mapie kolorem zielonym oraz cyframi: [...] zawiera powierzchni [...] ha, zaś strefa robót oznaczona jest kolorem żółtym oraz cyframi: [...] powierzchni [...] ha. W ocenie organu odwoławczego budowa przedmiotowej inwestycji na działce nr [...] została zaprojektowana (w terenie przeznaczonym pod drogę) tak, aby w jak najmniejszym stopniu ingerować w prawo właściciela.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego J. S., P. M. i S. M. zarzucili decyzji Wojewody naruszenie art. 112 i art. 124 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami poprzez niewłaściwe zastosowanie powołanych przepisów, prowadzące do utrzymania w mocy decyzji Prezydenta Miasta L., w sytuacji, gdy nie kwestionowali potrzeby udzielenia zezwolenia [...] spółka z o.o. w L. na założenie i przeprowadzenie sieci kanalizacji sanitarnej przez działkę, a jedynie wysokość opłaty za ustanowienie służebności przesyłu, ustanowionej de facto jednostronnie przez przedsiębiorstwo przesyłowe; błąd w ustaleniach faktycznych, przyjętych za podstawę rozstrzygnięcia, polegający na niesłusznym stwierdzeniu, iż utrata wartości części nieruchomości na skutek realizacji inwestycji na powierzchni zajętej pod realizację sieci wodociągowej zamknie się kwotą [...]zł i nierozpoznanie istoty sprawy poprzez pominięcie w uzasadnieniu decyzji argumentów, dla których uznano za miarodajną dokonaną przez biegłego wycenę służebności przesyłu w sytuacji, w której wyraźnie wskazali w odwołaniu przyczyny, dla których kwestionują ustalenia operatu. Skarżący dowodzili, że przedstawione w operacie transakcje rynkowe przyjęte przez biegłą do ustalenia aktualnej ceny nieruchomości nie odpowiadały warunkom nieruchomości wycenianej. Nieruchomości, które biegła wskazała do porównania położone są na terenach komercyjnych, nie mieszkaniowych. Nie uwzględniono występującego gwałtownego wzrostu cen gruntów o charakterze budowlanym o czym świadczą przyjęte przez rzeczoznawcę wartości za 1 m2/ gruntu. Ponadto nieruchomość będąca przedmiotem wyceny nie odpowiada cechom wskazanym przez biegłego w wykazie nieruchomości porównywalnych. Biegły nie wziął pod uwagę, iż obecnie ceny nieruchomości z uwagi na wzrost obrotu znacznie wzrosły, a biegły przy wycenie posiłkował się cenami nieruchomości w latach poprzednich (okres spadku popytu na zakup nieruchomości). Ponadto niesłusznie przyjął szerokość tzw. pasa służebności przesyłu na 0,5 m od skrajni przewodu po każdej ze stron. Przeczy to warunkom technicznym podstawowych odległości skrajni przewodów sieci wod. – kan. od obiektów budowlanych i zieleni. Błędne, w ich ocenie, jest również oparcie się na danych przekazanych częściowo przez zainteresowane rozstrzygnięciem przedsiębiorstwo przesyłowe, co określono jako kuriozalne. Przekonywali, że zaproponowana przez spółkę wysokość opłaty z tytułu ustanowienia służebności przesyłu w pełni nie odpowiada wartości rynkowej nieruchomości, a także możliwościom finansowym przedsiębiorstwa przesyłowego.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o jej oddalenie.

Postanowieniem z dnia 10 kwietnia 2019r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie skargę odrzucił.

Z kolei postanowieniem z dnia [...]. ten sam sąd na podstawie art. 195 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U z 2018r. poz. 1302 ) uchylił postanowienie z 10 kwietnia 2019r. i odrzucił skargę P. M. i S. M..

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Rację ma oczywiście Wojewoda wskazując, że wydanie zezwolenia na ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości, o którym jest mowa w art. 124 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, ( Dz. U z 2018r. poz. 121 ) dopuszczalne jest jedynie w celu realizacji celu publicznego, który jest zgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, a w razie jego braku, z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Nie ma wątpliwości, że przedmiotowa inwestycja, polegająca, według wniosku [...] w L. Sp. z o.o. z 29 czerwca 2017r. na założeniu i przeprowadzenie magistrali wodociągowej, jest inwestycją celu publicznego, wskazanego w art. 6 ust. 2 ustawy jako budowa i utrzymywanie ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej, a także innych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń. Z kolei w ust. 1 art. 124 ustawy mowa jest o przewodach i urządzeniach służących do przesyłania lub dystrybucji płynów. W wyroku z dnia 27 kwietnia 2010 r., (II OSK 648/09 opubl. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych ) Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że na pojęcie "inwestycji celu publicznego" składają się dwa elementy, których łączne wystąpienie jest warunkiem koniecznym takiej jej kwalifikacji. Pierwszy element stanowi określenie przedmiotu inwestycji, jakim jest realizacja celu publicznego wskazanego w art. 6 ustawy, a drugi element stanowi przypisanie inwestycji znaczenia lokalnego lub ponadlokalnego. Jak już wskazano, planowana inwestycja mieści się w zakresie przedmiotowym art. 6 ustawy, natomiast uzasadnienie wniosku jasno wskazuje na jej znaczenie dla zaopatrzenia w wodę mieszkańców dzielnic B. , R. i [...] oraz zapewnienie stabilności ciśnienia w systemie wodociągowym, ma zatem znaczenie zarówno lokalne, jak i ponadlokalne. Bez wątpienia ma zatem charakter inwestycji celu publicznego.

Podzielając stanowisko organu, nie można jednak zgodzić się, że wyczerpane zostały przesłanki uzasadniające ograniczenie korzystania z nieruchomości, stanowiące uzasadnienie dla zastosowania art. 124 ust.1 ustawy. Analiza decyzji organów obu instancji jak i zawartości akt administracyjnych prowadzi do jednoznacznej konkluzji, że w istocie zaniechano sprawdzenia, czy przebieg planowanej magistrali wodociągowej i zakres wnioskowanego ograniczenia pozostaje zgodny z ustaleniami przywołanego planu miejscowego. Jak wykazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 21 marca 2017r. ( II OSK 1704/15 opubl. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych ) przesłanki ograniczenia korzystania z nieruchomości należy interpretować ściśle. W przepisie tym ustawodawca posłużył się określeniem, iż ograniczenie ma nastąpić "zgodnie z planem miejscowym". Zdaniem Sądu normę tę należy odczytywać w powiązaniu z treścią art. 112 ust. 1 ustawy, zgodnie z którym wywłaszczenie (a także ograniczenie korzystania z nieruchomości), możliwe jest na obszarze przeznaczonym w planie miejscowym na cele publiczne. Z takiego sformułowania przepisu wynika jasno, że nie wystarczy ogólna zgodność realizacji celu publicznego z uregulowaniami planu. Koniecznym jest, aby konkretny przepis miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wskazywał, że na konkretnej nieruchomości ma być lub może być realizowany konkretny cel publiczny. Plan miejscowy, aby stwarzać podstawę do zastosowania instytucji z art. 124 ust. 1 ustawy musi zatem nie tylko dopuszczać realizację celu publicznego, ale też w sposób precyzyjny określać lokalizację takiej inwestycji, poprzez wskazanie nieruchomości, przez które ma ona przebiegać oraz granic terenu, jaki może być pod nią zajęty. Zgoda na zajęcie nieruchomości może być odnoszona do inwestycji, której realizacja jest przewidziana w planie miejscowym, tzn. w tym planie został ustalony jej przebieg. W ocenie NSA usytuowania inwestycji nie można ustalić wyłącznie na podstawie ogólnych zapisów planu miejscowego. Wymóg zachowania zgodności ograniczenia wynikającego z decyzji o czasowym zajęciu nieruchomości z planem miejscowym lub z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego odnosi się przede wszystkim do obszaru nieruchomości, który objęty został przeznaczeniem pod budowę publicznych urządzeń infrastruktury technicznej, lub na którym ustalona została lokalizacja tego typu inwestycji. Tylko bowiem wobec takiej części obszaru nieruchomości może być wydana decyzja o zezwoleniu na czasowe jej zajęcie, który jest niezbędny dla posadowienia na nim tych urządzeń oraz wykonania związanych z tym posadowieniem robót budowlanych. Z treści wniosku wynika, że nie dołączono do niego żadnych załączników. Zgodność planowanej inwestycji z ustaleniami planu miejscowego zagospodarowania przestrzennego miasta L. - część I, zatwierdzonego uchwałą Rady Miejskiej w L. Nr [...] [...] z dnia [...] r. (Dz. Urz. Woj. Lub. Nr 124, poz. 2670 z dnia 24 października 2002 r.) organ wywiodł zatem samodzielnie z zapisu § 16 jego części tekstowej według którego ustala się przebieg sieci infrastruktury technicznej na terenach określonych liniami regulacyjnymi istniejących i projektowanych ulic oraz ciągów technicznych infrastruktury (KXL). Z tekstu i rysunku planu ma natomiast wynikać, że część działki nr [...], w której planowana jest magistrala wodociągowa, leży w terenie, oznaczonym na rysunku planu symbolem KDZ - tereny dróg publicznych, ulice zbiorcze. Oceny tej nie sposób jednak poddać weryfikacji. Bez wątpienia rysunek miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest integralną częścią planu i ma tym samym moc wiążącą. Obowiązuje w takim zakresie, w jakim tekst planu odsyła do ustaleń planu wyrażonych graficznie na rysunku. Część graficzna planu jest "uszczegółowieniem" części testowej i ustalenia planu muszą być odczytywane łącznie, z uwzględnieniem zarówno części graficznej, jak i tekstowej. Załącznik graficzny nie może zawierać ustaleń innych, niż tekst uchwały, ani nie może pomijać ustaleń przewidzianych w części tekstowej dla poszczególnych terenów. W procesie stosowania prawa może być więc uwzględniony tylko w takim zakresie, w jakim jest "opisany" w tekście planu. W tej sprawie w aktach zamieszczono jedynie czaro-białe wydruki bez jakiegokolwiek opisu, bez wskazania skali w jakiej zostały sporządzone, całkowicie nieczytelne i nieprzydatne przy ocenie zgodności przebiegu planowanej inwestycji przez działkę nr [...] z obowiązującym planem miejscowym. Z kolei mapka z uzgodnień usytuowania sieci wodociągowej i kanalizacyjnej nawet nie obejmuje tej działki. Nie można w żaden sposób stwierdzić, że załącznik mapowy stanowiący integralną część decyzji ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości) pozostaje w zgodności z przebiegiem inwestycji liniowej ustalonym w załączniku graficznym do uchwały w przedmiocie planu miejscowego. Rzeczywista analiza zgodności przebiegu projektowanej magistrali z planem miejscowym wymaga sięgnięcia do źródłowej dokumentacji planistycznej co najmniej w zakresie oryginału rysunku planu. Dla dokonania stosownej oceny organy powinien zatem dysponować oryginalną dokumentacją planistyczną obejmującą wykonane w technice barwnej wszystkie arkusze składające się na rysunek planu. Nawet jeśli plan zakłada w § 16 przebieg sieci infrastruktury technicznej na terenach określonych liniami regulacyjnymi istniejących i projektowanych ulic oraz ciągów technicznych infrastruktury (KXL) taka lokalizacja wynikać powinna z części graficznej planu miejscowego, co w sprawie nie zostało wyjaśnione. Brak stosownych ustaleń uniemożliwia ponadto sprawdzenie, czy rzeczywiście przebieg planowanej inwestycji jest dla skarżących jako właścicieli nieruchomości jak najmniej uciążliwy, a zakres ingerencji inwestora sprowadzony do niezbędnego minimum, jak uważają organy. Zgodnie z utrwaloną linią orzeczniczą, przed wydaniem decyzji ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości, organ administracyjny obowiązany jest bowiem dokonać analizy jak najmniejszej uciążliwości przebiegu planowej inwestycji dla właściciela nieruchomości, co znaleźć powinno odzwierciedlenie w jej uzasadnieniu. Brak pełnego wyjaśnienia tej kwestii w uzasadnieniu decyzji stanowi naruszenie art. 107 § 3 kpa.

Zdaniem sądu rozpoznającego sprawę nie ma natomiast podstaw do zakwestionowania prawidłowości przeprowadzenia rokowań z właścicielami nieruchomości o jakich mowa w art. 124 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W orzecznictwie rzeczywiście wielokrotnie podnoszono, że strony zmierzające do załatwienia sprawy w ten sposób nie są związane jakimikolwiek regułami w zakresie przeprowadzenia rokowań, oprócz obowiązku zainicjowania ich poprzez przedstawienie przez jedną z nich drugiej stronie propozycji jej rozstrzygnięcia. Rokowania mogą zostać zakończone w dowolnym czasie, nie przewidziano również szczególnej formy ich zakończenia. Oznacza to, że strony samodzielnie i dowolnie decydują o tym, czy rezultatem podjęcia rokowań będzie porozumienie, skutkujące dokonaniem czynności prawnej, a także o tym, kiedy je zakończyć. Natomiast niemożność uzyskania zgody właściciela oznacza stan, gdy nie odpowiedział on na zaproszenie do rokowań, sprzeciwił się wyrażeniu zgody, albo też strony postawiły sobie wzajemnie takie warunki, że uznały je za niemożliwe do przyjęcia. Stąd też przyjmuje się, że jeżeli mimo prowadzonych rokowań nie doszło do umowy, to tym samym właściciel nie wyraził zgody na wykonanie prac, przy czym okoliczność czy inwestor zaproponował właścicielowi nieruchomości warunki dla niego korzystne, czy takie, które są dla niego nie do przyjęcia nie może być weryfikowana w trybie art. 124 ust. 3. Inwestor przedłożył, zgodnie z dyspozycją tego przepisu korespondencję prowadzoną ze współwłaścicielami nieruchomości w której tłumaczono powody dla których jej udostępnienie jest niezbędne oraz przedstawiano kwotę jednorazowego wynagrodzenia z tytułu ustanowienia służebności przesyłu. Jest oczywiste, że skarżący nie zaakceptowali proponowanego wynagrodzenia, obstając jedynie przy twierdzeniu, iż nie odpowiada ono rzeczywistym szkodom, jakie poniosą w związku z ograniczeniem wykonywania prawa własności. W świetle powyższych uwag bez znaczenia pozostaje, że przedstawiona przez inwestora kwota wynikała z operatu szacunkowego sporządzonego przez biegłego rzeczoznawcę. Żaden przepis ustawy nie wyklucza takiej możliwości, sam zaś sposób sporządzenia operatu nie podlega ocenie w omawianym trybie, czego domagają się skarżący.

Zważyć jednak trzeba, że wątpliwości budzi sam przedmiot rokowań. Jeśli przeanalizować treść pism inwestora z 9 marca 2017r., , 15 maja 2017r., a także jego stanowisko przedstawione na rozprawie w dniu 22 września 2017r. , nasuwa się oczywisty wniosek, że w istocie proponowane wynagrodzenie dotyczyło ustanowienia służebności przesyłu. W taki też sposób było rozumiana przez skarżących, co potwierdza treść e-maila J. S. z 29 września 2017r. kierowanego do spółki. Oznacza to, że w istocie inwestor był zainteresowany jedynie uzyskaniem ograniczonego prawa rzeczowego do jej nieruchomości w postaci służebności przesyłu i tylko w tym zakresie prowadził rokowania. Nie przedstawił jej bowiem żadnych innych propozycji. Tymczasem w wyroku z dnia 6 czerwca 2018r.( II OSK 142/18 opubl. w CBOSA ) Naczelny Sąd Administracyjny zauważył, że rokowania, o których mowa w art. 124 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami związane z istotą postępowania administracyjnego prowadzonego w przedmiocie ograniczenia prawa właściciela do nieruchomości, muszą zawsze obejmować uzgodnienia związane z czasowym zajęciem nieruchomości w celu realizacji na niej prac wymienionych w art. 124 ust. 1 ustawy, a nie polegać jedynie na przedstawieniu propozycji i warunków dotyczących ustanowienia służebności przesyłu. Obie instytucje mają bowiem wprawdzie cel zbliżony, ale stanowią zupełnie odrębne regulacje prawne. Służebność przesyłu jest ograniczonym prawem rzeczowym, które ustanawia się albo umową, albo na drodze sądowej, zaś zezwolenie ograniczające sposób korzystania z nieruchomości jest rodzajem wywłaszczenia, dokonywanego na drodze administracyjnej. Inne zatem są przesłanki oraz tryby powstania powyższych praw. Z tego powodu nie można utożsamiać negocjacji, dotyczących ustanowienia służebności przesyłu z negocjacjami, które powinny poprzedzać wystąpienie z wnioskiem a następnie wydanie decyzji ograniczającej prawo własności nieruchomości. Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił uwagę, że kodeks cywilny przeciwstawia sobie dwa sposoby zawarcia umowy to jest w wyniku przeprowadzenia negocjacji i na skutek przyjęcia oferty (art. 66 § 1 k.c.). Zastosowanie więc przez ustawodawcę w art. 124 § 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami wymogu, by udzielenie zezwolenia, o którym mowa w jej art. 124 ust. 1 poprzedzały rokowania, a nie np. złożenie przez inwestora właścicielowi nieruchomości oferty, musi być rozumiane precyzyjnie. Powyższe oznacza zatem, że wniosek składany w tym trybie muszą poprzedzać rzeczywiste negocjacje, a nie tylko jednostronna propozycja dotycząca treści proponowanej umowy. Pod pojęciem negocjacji należy zatem rozumieć, sytuację, w której – jak powszechnie przyjmuje się w doktrynie prawa cywilnego - strony uzgadniają treść poszczególnych postanowień, to jest niejako "wypracowują" kształt przyszłego porozumienia. Powyższych warunków organy nie dopełniły, co prowadzi do wniosku o wadliwości samej decyzji ( tak NSA w wyroku z dnia 15 maja 2018 r.( . akt I OSK 2866/17 opubl. w CBOSA ). Pogląd ten podziela także sąd rozpatrujący niniejszą skargę. Skoro w świetle powołanej korespondencji istnieje uzasadnione przekonanie, że w istocie właściciele nieruchomości nie zgodzili się na zaproponowane przez inwestora warunki nabycia przez niego ograniczonego prawa rzeczowego do nieruchomości (służebności przesyłu), to organ nie był zatem również uprawniony do wydania decyzji na podstawie art. 124 ust. 1 ustawy.

Wadliwe było również nałożenie na skarżących w pkt. III decyzji obowiązku udostępnienia nieruchomości dla wykonywania czynności związanych z zadaniem inwestycyjnym, konserwacją oraz usuwaniem awarii ciągów i przewodów. Jak już wspomniano art. 124 ustawy ma charakter uregulowania szczególnego, które, tak jak pozostałe przepisy tej ustawy dotyczące ograniczania bądź pozbawiania praw do nieruchomości dla celów publicznych, musi być interpretowane dosłownie, ściśle. W związku z tym niedopuszczalne jest formułowanie jakichkolwiek innych przesłanek umożliwiających albo wykluczających zastosowanie ograniczenia, o jakim mowa w tym przepisie (tak NSA w wyroku z dnia 22 lipca 2008 r., I OSK 1165/07, publ. CBOSA). Cytowany przepis wskazuje przy tym o czym organ orzekający winien rozstrzygnąć w decyzji ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości. Z jego treści wynika, że omawiana decyzja, prócz wskazania podmiotu, któremu udziela się zezwolenia, rodzaju zamierzonej do zrealizowania inwestycji oraz przedmiotu czasowego zajęcia (czyli wskazanie nieruchomości), powinna określać ponadto terytorialny zakres zajęcia, na który zezwolono, w powiązaniu z warunkami wynikającymi z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego (czyli wskazywać precyzyjnie jakiego obszaru nieruchomości ograniczenie dotyczy). Nie przyznano w nim organowi administracji upoważnienia do wypowiadania się w kwestii zagospodarowania nieruchomości po założeniu i przeprowadzeniu ciągów i urządzeń i przewodów na nieruchomości. Organ nie był w zatem uprawniony do wprowadzenia związanych z tym dalej idących ograniczeń właścicielskich. Zgodnie z art. 124 ust. 6 ustawy właściciel nieruchomości (lub użytkownik wieczysty), obowiązany jest natomiast udostępnić nieruchomość w celu wykonania czynności związanych z konserwacją oraz usuwaniem awarii ciągów, przewodów i urządzeń o których mowa w ust. 1. Zaznaczyć jednak trzeba, że obowiązek określony w tym przepisie wynika bezpośrednio z mocy tego przepisu i podlega egzekucji administracyjnej na podstawie wystawionego przez wierzyciela tytułu egzekucyjnego. O obowiązku tym , określonym bezpośrednio w normie ustawowej, nie orzeka się więc w decyzji administracyjnej, gdyż stanowiłoby to powtórzenie przepisu ustawowego. Umieszczenie w sentencji decyzji ograniczenia powtarzającego regulację art. 124 ust. 6 ustawy w orzecznictwie sądowym uznaje się za mające jedynie charakter informacyjny lub wręcz za zbędne (wyroki NSA z dnia 7 czerwca 2013 r. I OSK 81/12 i 12 stycznia 2012r, I OSK 1551/11 opubl. w CBOSA).

Z tych względów na podstawie art. 145 §1 pkt. 1 lit. a) i c) oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U z 2018r. poz. 1302 ) należało uchylić zaskarżoną decyzję oraz decyzję Prezydenta Miasta L.. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 i 205 § 1 wspomnianej ustawy. Obejmują one zwrot wpisu od skargi w kwocie [...]zł.