Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 2343/06
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2007-04-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6155 Uzgodnienia w sprawach z zakresu zagospodarowania przestrzennego
Skarżony organ: Minister Środowiska
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Łukasz Krzycki, Sędziowie sędzia WSA Grzegorz Czerwiński, asesor WSA Agnieszka Wójcik (spr.), Protokolant Dorota Kozub, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 kwietnia 2007 r. sprawy ze skargi B. Spółka Jawna z siedzibą w G. na postanowienie Ministra Środowiska z dnia [...] października 2006 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy - skargę oddala -


UZASADNIENIE

Postanowieniem z dnia [...] października 2006r. Nr [...] Minister Środowiska działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 i art. 106 Kpa. oraz art. 60 ust. 1 w zw. z art. 53 ust. 4 pkt 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80 poz. 717 ze zm.); po rozpatrzeniu zażalenia B. sp. jawna — reprezentowanej przez M. S. z dnia [...] września 2006 r. na postanowienie, działającego z upoważnienia Wojewody [...], Dyrektora Wydziału Środowiska i Rolnictwa z dnia [...] sierpnia 2006 r., znak: [...], którym odmówiono uzgodnienia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie kopalni kruszywa naturalnego na obszarze o powierzchni powyżej 2 ha, położonej na działce ewidencyjnej oznaczonej numerem [...] w miejscowości G., na terenie P. Obszaru Chronionego Krajobrazu oraz w granicach P. Parku Krajobrazowego a także w potencjalnym obszarze ochrony ptaków Natura 2000 "P."; postanowił utrzymać w mocy zaskarżone postanowienie.

W uzasadnieniu organ przedstawił stan faktyczny i prawny sprawy wskazując, iż w dniu [...] lipca 2006 r. Firma B. sp. jawna złożyła w Urzędzie Gminy P. wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie kopalni kruszywa naturalnego na obszarze o powierzchni powyżej 2 ha, położonej na działce ewidencyjnej nr [...] w miejscowości G.. Pismem z dnia [...] sierpnia 2006 r., Wójt Gminy P. zwrócił się do organu I instancji o uzgodnienie warunków zabudowy planowanej inwestycji w trybie art. 53 ust. 4 pkt 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2006 r. działający z upoważnienia Wojewody [...], Dyrektor Wydziału Środowiska i Rolnictwa odmówił uzgodnienia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, wskazując, że:

• planowana inwestycja spowoduje naruszenie rzeźby terenu, w związku z czym jest sprzeczna z celami ochrony wyznaczonymi w P. Parku Krajobrazowym,

* realizacja inwestycji narusza zakaz wynikający z [...] rozporządzenia Nr

[...] Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2006 r. w sprawie P.

Parku Krajobrazowego,

* inwestycja będzie zagrożeniem dla gatunków ptaków występującym na obszarze

specjalnej ochrony ptaków Natura 2000 "P.".

Na powyższe postanowienie w dniu [...] września 2006 r. zażalenie wniósł M. S. — reprezentujący B. sp. jawna.

Rozpoznając sprawę na skutek wniesionego zażalenia, organ odwoławczy wskazał, iż podstawę do orzekania w niniejszej sprawie stanowił art. 53 ust. 4 pkt 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zgodnie z którym decyzję o warunkach zabudowy wydaje się po uzgodnieniu z wojewodą - w odniesieniu do innych niż ujętych w pkt 7 obszarów objętych ochroną na podstawie przepisów o ochronie przyrody. W przedmiotowej sprawie planowana inwestycja położona jest zaś na terenie P. Obszaru Chronionego Krajobrazu oraz w granicach P. Parku Krajobrazowego a także w potencjalnym obszarze ochrony ptaków Natura 2000 "P.".

Zgodnie z [...] rozporządzeniem Nr [...] Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2006 roku w sprawie P. Parku Krajobrazowego, wydanego na podstawie art. 16 ust. 3 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, które jest przepisem prawa aktualnie obowiązującego, na terenie parku zakazuje się realizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu art. 51 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. — Prawo ochrony środowiska (Dz. U. Nr 62, poz. 627, z późn. zm.). W ocenie organu odstępstwa od powyższego zakazu nie dotyczą przedmiotowej inwestycji.

Dodatkowo organ wskazał, iż w postępowaniu administracyjnym organ odwoławczy musi uwzględnić stan faktyczny i prawny istniejący w dacie rozpatrywania zażalenia. Nie może on ograniczyć się do stanu sprawy z daty składania wniosku o ustalenie warunków zabudowy. Podkreśla to, wyrok NSA z 24 lutego 1992 roku II S.A. 49/92.

Skargę na powyższe postanowienie wniosła spółka B. Sp. Jawna reprezentowana przez jej właściciela A. S., żądając uchylenia zaskarżonego postanowienia, jak również postanowienia organu I instancji. Skarżący zarzucił, iż w rozpoznawanej sprawie dokonano błędnej oceny stanu faktycznego w zakresie ustalenia ewentualnego zagrożenia środowiska, P. Parku

Krajobrazowego. Jednocześnie skarżący wniósł o zobowiązanie organu I instancji do zasięgnięcia opinii z ekspertyzy w zakresie ustalenia, czy prowadzenie działalności na nieruchomości (działce) o powierzchni 2ha położonej na działce ewidencyjnej oznaczonej nr [...] w miejscowości G. na terenie P. Obszaru Chronionego Krajobrazu, a sprowadzające się do wydobywania złoża żwiru, - zagrozi jego warunkom ekologicznym.

W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, iż Minister Środowiska oparł się wyłącznie na jednej przesłance, a mianowicie dotyczącej powierzchni, na której ma być eksploatowane złoże żwiru. Zdaniem strony skarżącej nie budzi wątpliwości fakt, że powierzchnia ta przekracza 2ha, ale to nieznacznie. Jednakże, nie zwrócono uwagi aby uzyskać stosowną opinię, która ustaliłaby czy minimalne przekroczenie powierzchni, samo przez się determinuje o merytorycznej treści decyzji.

Na rozprawie w dniu 11 kwietnia 2007r., pełnomocnik skarżącego złożył również wniosek o wystąpienie przez Sąd z zapytaniem do Trybunału Konstytucyjnego w sprawie zgodności [...] rozporządzenia Nr [...] Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2006 roku w sprawie P. Parku Krajobrazowego z art. 64, 21 i 2 Konstytucji RP.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko i argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje:

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1270 ze zm), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego.

Stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.), sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany

zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną, a podstawowym kryterium kontroli jest zgodność zaskarżonego aktu z prawem.

Badając legalność zaskarżonego aktu Sąd uznał, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie

Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest postanowienie Ministra Środowiska z dnia [...] października 2006r. utrzymujące w mocy postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2006r., odmawiające uzgodnienia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie kopalni kruszywa naturalnego na obszarze o powierzchnia powyżej 2 ha, położonej na działce ewidencyjnej nr [...] w miejscowości G.

Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia, organ odmówił uzgodnienia warunków zabudowy, bowiem planowana inwestycja budowlana zlokalizowana ma być między innymi na terenie P. Parku Krajobrazowego. Zgodnie zaś z § 4 ust. 1 pkt 1 rozporządzeniem Nr [...] Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2006 roku w sprawie P. Parku Krajobrazowego, na terenie parku zakazuje się realizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu art. 51 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. — Prawo ochrony środowiska (Dz. U. Nr 62, poz. 627, z późn. zm.). W ocenie zaś organu przedmiotowa inwestycja zalicza się do tych przedsięwzięć, a odstępstwa od powyższego zakazu jej nie dotyczą.

Przedmiotowe rozporządzenie zostało wydane w oparciu o art. 16 ust. 3 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004r. o ochronie przyrody (Dz. U Nr 92, poz. 880 ze zm- zwanej w dalszej części "ustawą"), zgodnie z którym utworzenie parku krajobrazowego lub powiększenie jego obszaru następuje w drodze rozporządzenia wojewody, które określa jego nazwę, obszar, przebieg granicy i otulinę, jeżeli została wyznaczona, szczególne cele ochrony oraz zakazy właściwe dla danego parku krajobrazowego lub jego części wybrane spośród zakazów, o których mowa w art. 17 ust. 1 ustawy wynikające z potrzeb jego ochrony, tj.

1) realizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko w

rozumieniu art. 51 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska

(Dz. U. Nr 62, poz. 627, z późn. zm.);

2) umyślnego zabijania dziko występujących zwierząt, niszczenia ich nor, legowisk,

innych schronień i miejsc rozrodu oraz tarlisk i złożonej ikry, z wyjątkiem

3) amatorskiego połowu ryb oraz wykonywania czynności w ramach racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej, rybackiej i łowieckiej;

3) likwidowania i niszczenia zadrzewień śródpolnych, przydrożnych i nadwodnych,

jeżeli nie wynikają z potrzeby ochrony przeciwpowodziowej lub zapewnienia

bezpieczeństwa ruchu drogowego lub wodnego lub budowy, odbudowy,

utrzymania, remontów lub naprawy urządzeń wodnych;

4) pozyskiwania do celów gospodarczych skał, w tym torfu, oraz skamieniałości, w

tym kopalnych szczątków roślin i zwierząt, a także minerałów i bursztynu;

5) wykonywania prac ziemnych trwale zniekształcających rzeźbę terenu, z

wyjątkiem prac związanych z zabezpieczeniem przeciwsztormowym,

przeciwpowodziowym lub przeciwosuwiskowym lub budową, odbudową,

utrzymaniem, remontem lub naprawą urządzeń wodnych;

6) dokonywania zmian stosunków wodnych, jeżeli zmiany te nie służą ochronie

przyrody lub racjonalnej gospodarce rolnej, leśnej, wodnej lub rybackiej;

7) budowania nowych obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii

brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, z wyjątkiem obiektów

służących turystyce wodnej, gospodarce wodnej lub rybackiej;

8) lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 200 m od krawędzi

brzegów klifowych oraz w pasie technicznym brzegu morskiego;

9) likwidowania, zasypywania i przekształcania zbiorników wodnych, starorzeczy

oraz obszarów wodno-błotnych;

10) wylewania gnojowicy, z wyjątkiem nawożenia własnych gruntów rolnych;

11) prowadzenia chowu i hodowli zwierząt metodą bezściółkową;

12) utrzymywania otwartych rowów ściekowych i zbiorników ściekowych;

13) organizowania rajdów motorowych i samochodowych;

14) używania łodzi motorowych i innego sprzętu motorowego na otwartych

zbiornikach wodnych.

Z treści powyższego artykułu wynika więc, iż podstawę prawną do ich wprowadzenia na terenie danego parku krajobrazowego stanowi stosowne rozporządzenie wydane przez wojewodę, w którym to zostaje dopiero określone, które spośród wyżej wymienionych zakazów określonych w ustawie obowiązują na terenie parku.

W ocenie Sądu w rozpoznawanej sprawie nie budzi wątpliwości, iż w dacie orzekania przez organ odwoławczy na terenie P. Parku Krajobrazowego

obowiązywało w/w rozporządzenie Wojewody, a zatem organ zobowiązany był do przestrzegania zawartych w nim przepisów (zakazów), co też uczynił.

Stosownie bowiem, do treści przywołanego przez organ [...] rozporządzenia Nr [...] Wojewody [...], na terenie parku zakazuje się realizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu art. 51 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. — Prawo ochrony środowiska (Dz. U. Nr 62, poz. 627, z późn. zm.). Zgodnie z art. 51 ust. 8 tej ustawy:

1) rodzaje przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko,

wymagających sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko, oraz

rodzaje przedsięwzięć, dla których obowiązek sporządzenia raportu może być

wymagany, w tym przypadki, gdy zmiany dokonywane w obiektach są

kwalifikowane jako takie przedsięwzięcia, biorąc pod uwagę: rodzaj działalności,

wielkość produkcji i inne parametry techniczne,

2) szczegółowe uwarunkowania związane z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do

sporządzenia raportu, biorąc pod uwagę charakterystykę przedsięwzięcia,

wielkość emisji, usytuowanie oraz rodzaj i skalę jego oddziaływania na

środowisko,

zostały zawarte w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znaczącą oddziaływać na środowisko oraz szczególnych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko. (Dz. U nr 257, poz. 2573 ze zm) . Z treści § 3 ust. 1 pkt 40 lit. a powyższego rozporządzenia, wynika zaś, iż jednym z przedsięwzięć mogącym znacząco oddziaływać na środowisko jest wydobywanie kopalin ze złoża metodą odkrywkową, w zakresie niewymienionych w § 2 ust. 1 pkt 26 lit a (tj. wydobywanie kopalin ze złoża metodą odkrywkową na powierzchni obszaru górniczego nie mniejszej niż 25 ha), z wyłączeniem wydobywania kopalin pospolitych na obszarze o powierzchni nieprzekraczającej 2 ha i wydobyciu nieprzekraczającym 20.000 m3 rocznie, jeżeli działalność ta jest prowadzona bez użycia materiałów wybuchowych i poza obszarami objętymi formami ochrony przyrody na podstawie art. 6 ust. 1 ustawy.

Jak wynika z akt sprawy planowana inwestycja, co słusznie podkreślił organ odwoławczy nie może być zakwalifikowana do przedsięwzięć, której w/w zakaz nie dotyczy. Przede wszystkim wbrew stanowisku skarżącego podnieść należy, iż

jednym z obligatoryjnych warunków umożliwiających skorzystanie ze wskazanego powyżej, odstępstwa, jest spełnienie łącznie dwóch przesłanek tj,

1) powierzchniowej (obszar objęty inwestycją nie może przekraczać 2 ha i

2) wartości wydobycia (20.000m3 rocznie),

a ponadto działalność ma być prowadzona bez użycia materiałów wybuchowych i poza obszarami objętymi formami ochrony przyrody.

Tak więc dopiero łączne spełnienie wszystkich przytoczonych powyżej warunków, skutkuje uznaniem danej działalność za inwestycję, którą nie zalicza się do mogących znacząco oddziaływać na środowisko.

Jak wynika z akt sprawy planowana inwestycja (kopalnia kruszywa naturalnego- żwiru) nie spełnia wszystkich wymienionych powyżej przesłanek, bowiem zlokalizowana ma być na obszarze o powierzchni przekraczającej normatyw określony w rozporządzeniu tj. 2 ha (cała powierzchnia działki [...] wynosi ok. 4,13ha), a ponadto znajduje się na obszarze objętym formą ochrony przyrody w rozumieniu art. 6 ust. 1 pkt 3 ustawy tj. między innymi na terenie parku krajobrazowego.

Uznać zatem należy, iż słusznie przyjął organ odwoławczy, iż planowana inwestycja zalicza się do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, w rozumieniu art. 51 ustawy, a w konsekwencji zakazana jest jej realizacja na podstawie [...] rozporządzeniem Nr [...] Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2006 roku w sprawie P. Parku Krajobrazowego.

W ocenie Sądu w świetle znajdujących zastosowanie w niniejszej sprawie uregulowań prawnych, oraz stanu faktycznego sprawy nie zasługuje także na poparcie żądanie skarżącego dotyczące zobowiązania przez Sąd organu do zasięgnięcia opinii z ekspertyzy w zakresie ustalenia, czy prowadzenie działalności na nieruchomości o pow. 2 ha położonej na działce ewidencyjnej oznaczonej nr [...] w miejscowości G., a sprowadzające się wydobywania złoża żwiru -zagrozi warunkom ekologicznym P. Obszaru Chronionego Krajobrazu.

Z treści uzasadnienia zaskarżonego postanowienia wynika, iż podstawą dokonania odmowy uzgodnienia przez organ ochrony przyrody decyzji ustalającej warunki zabudowy, było uznanie planowanej inwestycji za przedsięwzięcie którego dotyczy zakaz zawarty w [...] rozporządzeniem Nr [...] Wojewody

[...] z dnia [...] lipca 2006 roku w sprawie P. Parku Krajobrazowego. W tej sytuacji okoliczność, iż planowane zamierzenie znajduje się również na terenie objętym innymi formami ochrony przyrody, może ewentualnie stanowić dodatkowy element uzasadniający konieczność dokonania odmowy uzgodnienia, w ocenie jednak Sądu nieodniesienie się przez organ do powyższej kwestii nie miało wpływu na treść zapadłego rozstrzygnięcia.

Sąd nie uwzględnił również wniosku strony skarżącej wniesionego na rozprawie, dotyczącego wystąpienia przez Sąd z zapytaniem do Trybunału Konstytucyjnego w sprawie zgodności [...] rozporządzenia Nr [...] Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2006 roku w sprawie P. Parku Krajobrazowego z art. 64, 21 i 2 Konstytucji RP.

Podejmując ten problem należy na wstępnie zwrócić uwagę na dwie kwestie: Po pierwsze, zgodnie art. 3 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643 z późn. zm.) sąd administracyjny może przedstawić temu organowi pytanie prawne co do zgodności aktu normatywnego z Konstytucją, ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi lub ustawą, jeżeli od odpowiedzi na to pytanie zależy rozstrzygnięcie sprawy toczącej się przed sądem. Użyte w tym przepisie sformułowanie "może" nie oznacza więc obligatoryjnego obowiązku Sądu do występowania z pytaniem prawnym do Trybunału Konstytucyjnego. Zgodnie z orzecznictwem (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 24 czerwca 2004 Sygn. akt SN III CK 536/02) na podstawie art. 193 Konstytucji i art. 3 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym Sąd - ma obowiązek zwrócić się do Trybunału Konstytucyjnego z odpowiednim pytaniem, jeżeli ma przekonanie co do niezgodności przepisu z Konstytucją lub ma wątpliwości w tym względzie.

W rozpoznawanej sprawie Sąd nie dopatrzył się jednak konieczności wystąpienia z zapytaniem prawnym do Trybunału Konstytucyjnego. W ocenie Sądu kwestionowany przez stronę skarżącą przepis prawa nie narusza prawa własności ani wolności skarżącego. Wskazać bowiem należy, iż Konstytucja RP, nie tylko gwarantuje obywatelom ochronę ich interesów, wolności i praw w tym prawa własności, ale również nakłada na nich pewne obowiązki. I tak stosownie do treści art. Art. 86. Konstytucji, każdy jest obowiązany do dbałości o stan środowiska i ponosi odpowiedzialność za spowodowane przez siebie jego pogorszenie. Zasady tej odpowiedzialności określa ustawa, w tym ustawa prawo ochrony przyrody. Skoro

więc przepisy tej ustawy przewidują możliwość wprowadzenia określonych zakazów na terenie Parku Krajobrazowego, to w ocenie Sądu brak jest podstaw do uznania, iż przepisy Rozporządzenia Wojewody, wydane z upoważnienia powyższej ustawy naruszają prawa i wolności skarżącego.

Po drugie należy podnieść, iż w sytuacji, gdy tak jak w niniejszej sprawie skarżący uważa, iż przepisy rozporządzenia naruszają jego interes prawny, winien on w pierwszej kolejności skorzystać z uprawnienia jakie przewiduje art. 44 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998r o administracji rządowej w województwie (tj. z 2001 r. Dz. U Nr 80, poz. 872 ze zm.). i zakwestionować powyższy przepis w drodze wezwania do usunięcia naruszenia prawa przez Wojewodę.

Ponadto dokonując z urzędu kontroli zaskarżonego aktu, Sąd uznał, iż pomimo lakonicznego, naruszającego wymogi art. 107 Kpa uzasadnienia prawnego zaskarżonego aktu, naruszenie to nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy. Organ przywołał bowiem właściwy przepis prawa, a skarżący jak wynika z treści skargi zrozumiał jego wywody.

Mając powyższe na względzie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji wyroku.