Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 938/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2013-03-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargi
Powołane przepisy: article: art. 101 ust. 1
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
article: art. 9 ust. 4 i 5, art. 11 ust. 6 i 7, art. 28 ust. 1, art. 3 ust. 1, art. 1 ust. 2 pkt 6 i 7, art. 10 ust. 1
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art. 31 ust. 3, art. 64 ust. 3
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 140
journal: Dz.U. 1964 nr 16 poz 93
law: Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny.
article: art. 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Dnia 12 marca 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jakub Zieliński (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Sędzia WSA Maria Kwiecińska Protokolant st. sekr. sąd. Monika Pancewicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 lutego 2013 r. sprawy ze skarg A. K. i G. K. na uchwałę Rady Miasta Poznania z dnia 18 stycznia 2008 r. Nr XXXI/299/V/2008 w przedmiocie zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego oddala skargi


UZASADNIENIE

W dniu 18 stycznia 2008r. Rada Miasta Poznania podjęła, na podstawie art. 18 ust.2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz.1591 ze zm.) oraz art. 12 ust.1 i art. 27 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm., dalej zwanej u.p.z.p.) uchwałę Nr XXXI/299/V/2008 w sprawie zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Poznania, uchwalonego uchwałą Nr XXII/267/lll/99 Rady Miasta Poznania z dnia 23 listopada 1999 r. w sprawie uchwalenia "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Poznania", zmienionego uchwałą Nr XXV/171/IV/2003 Rady Miasta Poznania z dnia 10 lipca 2003r. w sprawie zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Poznania.

Skargi na powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniosły: A. K. – G. i G. K..

W swoich skargach A. K. G. i G. K. zarzuciły:

- naruszenie art. 140 kc, art. 21, art. 31 ust. 3, art. 32 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP poprzez przekroczenie przez Radę Miasta swoich uprawnień, polegające na nieuzasadnionej nadmiernej ingerencji w sferę praw i wolności obywatelskich, a przede wszystkim w konstytucyjne, chronione prawo własności, to znaczy poprzez zmianę przeznaczenia gruntów stanowiących własność skarżącej, na grunty leśnej;

- naruszenie art. 1 ust. 2 pkt 6 i pkt 7 u.p.z.p., poprzez pominięcie zasady uwzględnienia walorów ekonomicznych przestrzeni oraz prawa własności w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz zaliczenie należących do skarżącej nieruchomości do terenów leśnych, co wiąże się z wprowadzeniem zakazu zabudowy przedmiotowego terenu;

- naruszenie art. 10 ust. 1 u.p.z.p. poprzez nieuwzględnienie w Studium dotychczasowego przeznaczenia i zagospodarowania terenu nieruchomości, gdzie pominięto istniejącą już zabudowę zagrodową.

W uzasadnieniu skarg A. K. G. i G. K. podniosły, iż uchwała zmieniła funkcję nieruchomości stron na "lasy i tereny zadrzewione", podczas gdy dotychczas sposób zagospodarowania był inny na co wskazują wydane dla części sąsiednich działek decyzje o warunkach zabudowy i pozwolenia na budowę. Wprowadzony zakaz zabudowy jest nieuzasadnioną ingerencją w prawo własności i nie jest podyktowany koniecznością ochrony konstytucyjnie uzasadnionych celów. Pomimo, iż art. 64 ust. 3 Konstytucji RP pozwala na ograniczenie prawa własności przez ustawę, ale z poszanowaniem zasady proporcjonalności, to jest zakazem nadmiernej, w stosunku do chronionej wartości, ingerencji w sferę praw i wolności jednostki. Jeżeli zakres ograniczeń praw własności przybierze taki rozmiar, że niwecząc podstawowe składniki prawa własności, wydrąży je z rzeczywistej treści i przekształci w pozór tego prawa, to naruszona zostanie podstawowa treść prawa własności, a to jest konstytucyjnie niedopuszczalne.

Każde wyznaczenie w studium dodatkowych ograniczeń wykonywania prawa własności musi być adekwatnie, szczegółowo, profesjonalnie i wiarygodnie uzasadnione. Skarżąca A. K. G. odwołała się również do koncepcji zagospodarowania przedmiotowego terenu, autorstwa prof. Asta, stanowiącą alternatywę dla uchwalonego Studium.

Skarżące dopatrywały się naruszenia przez organ art. 32 ust. 1 Konstytucji, albowiem co do niektórych właścicieli działek sąsiednich wydane zostały decyzję o warunkach zabudowy. Podniosły również, iż Miasto Poznań faworyzuje U. [...] – właściciela części terenów objętych Studium, w stosunku do właścicieli pozostałych terenów. Nadto skarżąca G. K. podniosła, iż uzyskała decyzję o warunkach zabudowy, "jednak na skutek przewlekłości postępowania przed organem I instancji, postępowanie to zakończyło się umorzeniem z uwagi na wejście w życie planu zagospodarowania przestrzennego". Powyższe wskazuje zdaniem tej skarżącej, iż jej interes prawny został naruszony, co daje legitymację do wniesienia skargi.

W konkluzji skarżące wniosły o stwierdzenie, iż zaskarżona uchwała została wydana z naruszeniem prawa.

W odpowiedzi na skargi Rada Miasta Poznania wniosła o ich oddalenie. W uzasadnieniu organ wskazał, iż przedmiotowa uchwała w sprawie zmiany studium nie jest też aktem prawa miejscowego. Wobec powyższego skarga podlega oddaleniu, bowiem niedopuszczalne jest stwierdzenie nieważności przedmiotowej uchwały Rady Miasta Poznania z dnia 18 stycznia 2008 r. Organ podniósł, że skarżąca przypisuje studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, na zasadzie analogii, konsekwencje prawne, jakie wynikają z uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Rada zwróciła uwagę, iż zarówno zarzuty podniesione w skardze przeciwko uchwale o zmianie studium jak i ich rozwinięcie w uzasadnieniu skargi, w tym powołane w skardze orzecznictwo odnoszą się w większości do miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Skarżąca z faktu, iż sam ustawodawca nadał studium szczególny charakter i znaczenie, w szczególności poprzez konstrukcję zasady zgodności planu miejscowego ze studium, próbuje nadać studium takie znaczenie jakie w systemie prawa ma plan miejscowy. Organ nie zgodził się ze stanowiskiem strony skarżącej, iż już samo studium jest aktem z którego wynikają konsekwencje, o których mowa w art. 6 ust. 1 u.p.z.p. Nie można również przyjąć, iż wobec studium obowiązują identyczne wymagania jak w przypadku planu miejscowego.

Organ podniósł, iż wolą ustawodawcy wyrażoną w art. 3 ust. 1 u.p.z.p. jest przyznanie gminie władztwa planistycznego. Władztwo to rozumiane jest jako uprawnienie gminy do kształtowania i prowadzenia polityki przestrzennej na swoim terenie. W tym zakresie władztwa mieści się m. in. prawo do określenia polityki przestrzennej w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Ustawodawca w art. 64 ust. 3 Konstytucji RP wskazał przesłanki dopuszczalności ograniczenia własności, wskazując, iż ograniczenia takiego można dokonać tylko w drodze ustawy. Ponadto ustawodawca, w art. 140 kc określił granice własności, którymi są przepisy ustaw, zasady współżycia społecznego oraz społeczno-gospodarcze przeznaczenie prawa. W końcu art. 6 ust. 1 upzp stanowi, iż ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności.

W świetle powyższych przepisów nie może ulec wątpliwości, iż właśnie ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym Jest jedną z ustaw szczególnych, wyznaczających granice władania rzeczą przez właściciela". Z mocy tej ustawy "organy gminy zostały upoważnione do ingerencji w prawo własności innych podmiotów, w celu ustalenia przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenów położonych na obszarze gminy". Rada gminy wyposażona przez ustawodawcę w tzw. władztwo planistyczne, "rozumiane jako prawo legalnej ingerencji w sferę wykonywania prawa własności" działa w granicach przyznanego jej uznania.

Zgodnie z art. 10 ust. 1 pkt 1 i 8 upzp w studium uwzględnia się uwarunkowania wynikające z dotychczasowego przeznaczenia, zagospodarowania i uzbrojenia terenu oraz stanu prawnego gruntów. Nie oznacza to jednak, że nie jest możliwa zmiana przeznaczenia terenu w planie i w tym celu dokonanie wcześniej w opracowywanym studium odmiennych niż dotychczasowych ustaleń.

Organ podniósł, iż skarżące nie wykazały naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia poprzez podjęcie uchwały z dnia 18 stycznia 2008 r. Skarga skierowana została przeciwko uchwale w sprawie zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Studium z woli ustawodawcy nie jest aktem prawa miejscowego, z którego mogłyby wynikać prawa bądź obowiązki dla jednostki. Jest zaledwie aktem kierownictwa wewnętrznego adresowanym do organów gminy a wyrażającym wizję, koncepcję rozwoju i zagospodarowania przestrzennego, która realizowana może być dopiero wskutek uchwalenia miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Reasumując uchwała w sprawie zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego wyraża jedynie wizję, koncepcję rozwoju i zagospodarowania przestrzennego, która realizowana może być dopiero miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Postanowienia uchwały w sprawie zmiany studium mają charakter nienormatywny, są bowiem kierowane do organów gminy i bezpośrednio nie kształtują sytuacji prawnej podmiotów spoza systemu administracji publicznej.

Zgodnie z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity: Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm. dalej u.s.g.) skargę na uchwałę organu gminy do sądu administracyjnego może wnieść każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostało naruszone zaskarżaną uchwałą.

Organ wyjaśnił, iż uchwała w sprawie zmiany studium ogólnie określa politykę przestrzenną gminy. Natomiast sposób wykonywania prawa własności może ukształtować dopiero przyszły plan zagospodarowania przestrzennego będący aktem prawa miejscowego. Potencjalna uchwała w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego może stworzyć jedynie stan zagrożenia naruszeniem interesu prawnego. Sam stan zagrożenia w świetle art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym jest niewystarczający dla ziszczenia się przesłanki legitymacji skargowej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Zdaniem Sądu skargi A. K. G. i G. K. nie mogą być uwzględnione, gdyż przeprowadzona przez Sąd kontrola nie wykazała, aby zaskarżona uchwała była niezgodna z prawem.

Podstawą prawną wniesienia przez skarżące skargi do sądu administracyjnego na uchwałę Rady Miasta Poznania nr XXXI/299/V/2008 z dnia 18 stycznia 2008 r. w sprawie zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Poznania, uchwalonego uchwałą nr XXII/276/III/99 Rady Miasta Poznania z dnia 23 listopada 1999 r. w sprawie uchwalenia "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Poznania", zmienionego uchwałą nr XXV/172/IV/2003 Rady Miasta Poznania z dnia 10 lipca 2003 r. w sprawie zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Poznania jest przepis art. 101 ust. 1 u.s.g. co znacznie ogranicza jej zakres pod względem podmiotowym i przedmiotowym. Zgodnie z tym przepisem – każdy czyj interes prawny lub uprawnienie zostało naruszone uchwałą podjętą przez organy gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej może – po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia – zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Przesłanką dopuszczalności takiej skargi jest uprzednie wezwanie organu gminy do usunięcia naruszenia prawa, które to wezwanie pozostało bezskutecznym.

W niniejszej sprawie skarżące powinny wykazać, że zaskarżoną uchwałą Rady Miasta Poznania z dnia 18 stycznia 2008 r. został naruszony ich interes prawny lub uprawnienie, przy czym naruszenie to musi mieć charakter bezpośredni i realny, a nie przyszły i niepewny, oparty na przewidywaniach i przypuszczeniach. Naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia otwiera dopiero drogę do merytorycznego rozpoznania skargi. Niemożność wykazania naruszenia konkretnego interesu prawnego lub uprawnienia, prowadzi natomiast do wniosku, że wnoszący skargę nie ma legitymacji procesowej do zaskarżenia uchwały (wyrok NSA z 14 marca 2002 r., II SA 2503/01, Lex nr 81964).

Wprawdzie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy nie jest aktem prawa miejscowego (art. 9 ust. 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym – Dz.U. z 2003 nr 80, poz. 717 ze zm.) lecz nie można nie dostrzec, że rada gminy ocenia plan przed jego uchwaleniem już nie tylko w aspekcie jego zgodności z ustaleniami studium, która to zasada obowiązywała w dacie uchwalania skarżonej uchwały, ale od dnia 21 października 2010 r. na skutek nowelizacji ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym – ustawa z dnia 25 czerwca 2010 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej oraz ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz.U. nr 130 poz. 871) – ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych.

Przedmiotowa uchwała z 18 stycznia 2008r. została już kilkukrotnie zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu. Wszystkie skargi zostały przez ten Sąd oddalone. I tak w wyroku z dnia 15 października 2008r. (sygn. akt II SA/Po 443/08, publ. na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl) WSA w Poznaniu stwierdził między innymi, iż w niniejszej sprawie nie doszło do istotnego naruszenia trybu postępowania określonego w art.11 w pkt 6 i 7 u.p.z.p. Zgodnie z tymi przepisami, organ po sporządzeniu projektu studium, uzgadnia projekt studium z zarządem województwa w zakresie zgodności z ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego województwa (pkt 6) oraz z wojewodą w zakresie jego zgodności z ustaleniami programów, o których mowa w art. 48 ust.1, a więc programów zawierających zadania rządowe służące realizacji inwestycji celu publicznego o znaczeniu krajowym( pkt 7). Projekt jest też opiniowany przez organy wymienione w pkt 8 w ramach ich kompetencji. Z przepisów art. 11 u.p.z.p. nie wynika, aby wystąpienie o opinie do organów wymienionych w pkt 8 miało nastąpić dopiero po uzyskaniu uzgodnień od organów wymienionych w pkt 6 i 7. W wyniku uzyskanych uzgodnień i opinii projekt podlega zmianom ( pkt 9), jednak ustawa nie przewiduje obowiązku ani możliwości powtórnego przedstawienia do zaopiniowania i uzgodnienia projektu studium, bez względu na zakres dokonanych w nim zmian. Można zatem stwierdzić, że po dokonaniu poprawek wynikających z uzgodnień i opinii powstaje dopiero ostateczny projekt studium, wykładany następnie do publicznego wglądu (pkt 10). (Por. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz pod red. prof. Zygmunta Niewiadomskiego, Wyd. C.H.Beck, Warszawa 2005, str.116-117). W niniejszej sprawie organ zastosował się w pełni do powyższych reguł.

Podobnej treści orzeczenie zapadło w sprawie o sygn. II SA/Po 1017/08 Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, (wyrok z dnia 29 lipca 2009r. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W orzeczeniu tym wskazano, iż studium uwarunkowań i zagospodarowania jest aktem kierownictwa wewnętrznego adresowanym do organów gminy, wyrażającym koncepcję rozwoju zagospodarowania przestrzennego. Studium jest aktem, który nie zawiera wiążących postanowień dotyczących możliwości zagospodarowania przestrzennego gminy, stanowi natomiast podstawę wszelkich działań podejmowanych na terenie gminy w zakresie planowania i zagospodarowania przestrzennego. Tym samym studium stanowi akt wyrażający dążenie gminy do ukształtowania określonego ładu przestrzennego na jej terenie. Podkreślenia wymaga, że nie jest to akt prawa miejscowego - studium nie nakłada na adresatów wiążących nakazów lub zakazów lecz wskazuje jedynie kierunki rozwoju planistycznego gminy.

Również wyrokiem z dnia 9 lutego 2011r. (sygn. akt IV SA/Po 809/10, publ. na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl) WSA w Poznaniu oddalił skargę na Uchwałę Rady Miasta Poznania z 18 stycznia 2008r. W szczególności Sąd ten zważył, iż nie doszło przy uchwalaniu zaskarżonej uchwały do naruszenia trybu postępowania, a w szczególności stwierdził, iż nie można skarżonej uchwale zarzucić naruszenia art. 8 w związku z art. 11 kpa. Uchwała nr XXXI/299/V/2008 z 18 stycznia 2008 r. w uzasadnieniu podaje powody zmiany dotychczasowego Studium obowiązującego od 23 listopada 1999 r. odwołując się do ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z 27 marca 2003 r., rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 28 kwietnia 2004 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, nowelizacji ustawy z 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2004 r. nr 49 poz. 464), wreszcie zmian wynikających z ustawy z 7 grudnia 2000 r. o zmianie ustawy o ochronie przyrody (Dz.U. z 2001 nr 3 poz. 21) Studium jest obligatoryjnie sporządzane dla całego obszaru gminy i określa politykę przestrzenną gminy. Toteż uchwała nie może w uzasadnieniu odnosić się do poszczególnych nieruchomości.

Na skutek wniesienia skargi kasacyjnej od tego wyroku Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 26 sierpnia 2011r. (sygn. akt II OSK 1027/11, publ. na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl) skargę tę oddalił, wskazując w uzasadnieniu, iż uchwały w sprawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, jakkolwiek mogą być zaskarżane do sądu administracyjnego na podstawie art. 101 u.s.g., jednak jak podkreśla się w orzecznictwie, prawdopodobieństwo uwzględnienia takiej skargi jest niewielkie. Wynika to z faktu, że studium nie jest aktem prawa miejscowego, jest aktem wewnętrznie obowiązującym jedynie organy gminy. Zatem jedynie pośrednio może wpływać na prawa i obowiązki podmiotów spoza systemu organów administracji publicznej (tak również w wyroku NSA z 3 sierpnia 2007 r., II OSK 614/07,publ. na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia, o którym mowa w art. 101 ust. 1 u.s.g. postanowieniami studium, może mieć miejsce jedynie w sytuacji, kiedy przy uchwalaniu studium zostałyby naruszone zasady sporządzania studium, istotnie tryb sporządzania lub właściwość organów w tym zakresie (art. 28 ust. 1 u.p.z.p.).

Naczelny sąd Administracyjny wskazał ponadto, że ustalenia studium dopóki nie zostaną w odpowiedniej formie uwzględnione w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, nie mogą stanowić podstawy do wydawania decyzji administracyjnych, bowiem studium nie jest źródłem prawa (tak również w wyrokach NSA z: 23 czerwca 2010 r., II OSK 1025/09; 22 listopada 2010 r., II OSK 1203/10, publ. na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Tymczasem zarzuty podnoszone w skardze odnoszą się w rzeczywistości do planu miejscowego, a nie do studium. Przepisy art. 4, art. 6 ust. 1, art. 9 ust. 4, art. 15 ust. 1, art. 17 pkt 4, art. 20 ust. 1 u.p.z.p. podniesione w skardze kasacyjnej, a wcześniej w skardze, dotyczą planu miejscowego, a nie studium. Natomiast charakter wiążący ustaleń studium przy sporządzaniu planu miejscowego (art. 9 ust. 4 u.p.z.p.) jest dyrektywą dla organów gminy, a nie przesłanką do kwestionowania ustaleń studium. Brak zgodności planu miejscowego z ustaleniami studium może stanowić podstawę zaskarżenia planu, a nie zarzut przeciw studium kiedy jeszcze plan miejscowy nie został uchwalony. Skoro ustaleniami studium realnie i bezpośrednio nie można naruszyć prawa własności, to bezzasadne są również zarzuty oparte na przepisach konstytucyjnych (art. 31 ust. 3 w związku z art. 32 ust. 1 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP) oraz art. 140 k.c. Sąd ten zwrócił na koniec uwagę, iż z powyższych przepisów jednoznacznie wynika, że prawa własności nie można rozumieć jako prawa absolutnego, bowiem może być ono ograniczone w drodze ustawy i taką ustawą, jedną z wielu jest ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (art. 6). Natomiast art. 4 u.p.z.p. precyzuje w jakim zakresie i w jakich formach organy administracji publicznej mogą władczo wpływać na sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. O nadużyciu władztwa planistycznego przez organy gminy w przypadku studium można jedynie mówić w kontekście art. 28 ust. 1 u.p.z.p. jednak w żadnym z pism strona skarżąca w tej sprawie nie wykazała, aby zostały naruszone zasady sporządzania studium, istotnie naruszono tryb sporządzania studium lub właściwość organów w tym zakresie. Brak więc było podstaw do zastosowania ww. przepisu w tym przypadku.

Powyższe stanowiska orzekających Sądów w tym Naczelnego Sądu Administracyjnego wiążą Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpoznający niniejszą sprawę ze skarg A. K. - G. i G. K., w zakresie oceny trybu uchwalenia zaskarżonej uchwały. Podzielić w tym zakresie należy stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarte w wyroku z dnia 4 czerwca 2008r. (Sygn. akt II OSK 1883/07 publ. na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl), nie można wykluczyć skargi z art. 101 ustawy o samorządzie gminnym na akt prawa miejscowego, w związku z dokonaną już wcześniej oceną legalności tego aktu ze skargi innego podmiotu. Zróżnicowany charakter prawny treści niektórych kategorii aktów prawa miejscowego, w tym zwłaszcza miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, powoduje, że powaga rzeczy osądzonej, o której stanowi norma art. 101 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, dotyczy sprawy, w której sąd administracyjny rzeczywiście orzekał i skargę oddalił, z wyłączeniem oceny naruszeń indywidualnych praw poszczególnych podmiotów, a zwłaszcza ewentualnego nadużycia wobec nich władztwa planistycznego gminy. Konsekwencją tego jest związanie sądu orzekającego o legalności aktu prawa miejscowego, po jego wcześniejszej kontroli sądowej ze skargi innego podmiotu, tymi ocenami wyroku oddalającego skargę na ten akt, które odnoszą się do ustaleń dotyczących praw i obowiązków ogółu jego adresatów oraz obowiązek sądu rozpoznania tych zarzutów, które mając charakter indywidualny nie mogły być przedmiotem rozpoznania sądu wcześniej orzekającego o legalności aktu, o którym mowa. To oznacza, że jeżeli o legalności określonego aktu prawa miejscowego orzekał już sąd administracyjny i skargę oddalił, to sąd ten orzekając później, ze skargi innego podmiotu, jest związany dokonanymi wcześniej ocenami w zakresie, o którym mowa, a kolejną skargę może rozpoznać w granicach w jakich nie była rozpoznawana wcześniej, tj. naruszenia indywidualnego interesu skarżącego. W konsekwencji ewentualne stwierdzenie nieważności takiego aktu może nastąpić tylko w części dotyczącej interesów prawnych skarżącego. Powyższa ocena w pełni odnosi się do skarg wnoszonych na studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego.

Obie skarżące są właścicielami działek znajdujących się na terenie objętym Studium w podstrefie [...]. W zmienionym Studium uchwalonym dnia 18 stycznia 2008 Uchwałą nr XXXI/299/V/2008 nieruchomości te zostały przeznaczone pod teren "lasy i tereny zadrzewione" Związanie ustaleniami studium przy sporządzaniu i uchwalaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego może w okolicznościach konkretnej sprawy skutkować uznaniem, że już studium może doprowadzić do naruszenia interesu prawnego określonych członków wspólnoty samorządowej. Uprawnienie do wniesienia skargi na studium przysługuje jedynie takim właścicielom nieruchomości, wobec których doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego lub procedury przyjmowania studium, gdy prowadzi to do nadużycia władztwa planistycznego gminy.

W niniejszej sprawie skarżące zarzuciły, iż zapisy zmienionego Studium przewidujące w przyszłości uniemożliwienie zabudowy nieruchomości skarżących, naruszają ich interes prawny.

Oceniając powyższy zarzut pod kątem zgodności dokonanej w Studium zmiany z porządkiem prawnym należy mieć na względzie fakt, że nie ma tożsamości pomiędzy studium i planem miejscowym w zakresie bezpośredniości i realności naruszenia interesu prawnego.

W wyroku z dnia 1 kwietnia 2010 r. sygn. II OSK 64/10 Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że studium określa politykę przestrzenną gminy dla obszaru w granicach administracyjnych gminy, obejmującą zasady zagospodarowania przestrzennego, poprzez określenie uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego (art. 9 u.p.z.p.). Oznacza to, że dotychczasowy stan przeznaczenia i zagospodarowania terenów może być zmieniony i inaczej określony poprzez wskazanie kierunków zmian w studium. Jak już wskazano powyżej studium z woli ustawodawcy nie jest aktem prawa miejscowego, z którego mogłyby wynikać prawa lub obowiązki dla jednostki. Jest aktem kierownictwa wewnętrznego adresowanym do organów gminy a wyrażającym wizję, koncepcję rozwoju i zagospodarowania przestrzennego, do której realizacji konieczne jest uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Postanowienia uchwały w sprawie zmiany studium nie mają normatywnego charakteru i są kierowane do organów gminy, nie kształtują sytuacji prawnej podmiotów innych niż organy administracji publicznej.

Rozpatrując zasadność przedmiotowej skargi w zakresie naruszenia interesu prawnego obu skarżących, Sąd miał na uwadze, że kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, należy do zadań własnych gminy, na podstawie art. 3 ust. 1 i art. 9 u.p.z.p. Przepisy powyższe umożliwiają gminie realizację prawa władczego rozstrzygnięcia o przeznaczeniu terenu pod określone funkcje, z czym powiązane jest legalne prawo do ingerencji w sferę wykonywania prawa własności innych podmiotów (tzw. władztwo planistyczne).

Powyższe uprawnienia gmina realizuje działając w granicach przysługującego jej uznania. Należy mieć na uwadze, a czego skarżące nie kwestionują - że prawo własności nie jest prawem nieograniczonym. Zgodnie z art. 31 ust. 3, 64 ust. 3 Konstytucji RP oraz art. 140 kc ograniczenia takiego prawa można dokonać ale jedynie w drodze ustawy. Zdaniem Sądu ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest jedną z takich ustaw szczególnych, określających granice władania rzeczą przez właściciela.

W tym miejscu ponownie należy odwołać się do różnicy pomiędzy studium a planem miejscowym, by stwierdzić, że jakkolwiek polityka przestrzenna gminy może ingerować w prawo własności jednostek, to w przypadku studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego o ingerencji takiej zdaniem Sądu nie można mówić. Studium tak w wersji pierwotnej jak i zmienionej, ze swej istoty nie może zawierać i nie zawiera postanowień jednoznacznie uniemożliwiających skarżącym wykonywania przysługującego im prawa własności. Wskazuje jedynie na kierunek rozwoju, który w opinii Rady Miasta jest najbardziej pożądany.

Jak już wskazano w niniejszym uzasadnieniu studium nie jest aktem prawa miejscowego i wiąże jedynie organy przy sporządzaniu planów miejscowych. Dlatego też w zakresie zarzutów naruszenia przez Studium art. 140 kc w związku z art. 31 ust. 3 w związku z art. 32 ust. 1 i 64 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, zarzuty te mogłyby być skuteczne jedynie wtedy gdyby przepisy te przewidywały ochronę prawa własności w kategoriach przyszłego, potencjalnego jego naruszenia. Dlatego też kwestionowana w skargach Uchwała nr XXXI/299/V/2008 żadnego ze wskazanych przepisów nie narusza.

Skarżące nie wykazały również naruszenia ich interesu prawnego poprzez próbę wykazania naruszenia przez organ naruszenia art. 1 ust. 2 pkt. 6 i 7 u.p.z.p. Przepis ten przewidujący obowiązek organu uwzględnienia przy planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym walorów ekonomicznych przestrzeni i prawa własności, mógłby być badany w kontekście naruszenia interesu prawnego skarżących dopiero na etapie badania zgodności z prawem planu miejscowego. Ta sama uwaga odnosi się do zarzutu naruszenia art. 10 ust. 1 u.p.z.p. Powyższe zarzuty, a także wywody skarżących wskazujące na naruszenie przez organy zasady proporcjonalności będę mogły zostać rozpatrzone merytorycznie dopiero na etapie ewentualnej kontroli miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Mając powyższe na względzie sąd podzielił w tym względzie stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarte w cytowanym już powyżej wyroku z dnia 26 sierpnia 2011r. (sygn. akt II OSK 1027/11).

Sądowi znane jest przy tym odmienne stanowisko zaprezentowane w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, z dnia 9 lutego 2012r. (sygn. akt II OSK 2515/11, publ. na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl) w którym stwierdzono, iż skoro skarżący jest właścicielem (oraz współwłaścicielem jednej z działek) nieruchomości położonych w granicach zakreślonych zaskarżoną uchwałą (dot. studium przyp. WSA w Poznaniu), a proponowane rozwiązania mają istotne znaczenie w kwestii przeznaczenia w/w nieruchomości na inny cel (tereny zieleni otwartych), różne niż dotychczasowe przeznaczenie i zagospodarowanie, to niewątpliwie trafnie przyjęto w zaskarżonym wyroku, że interes skarżącego został w tej sprawie w związku z podjętą uchwałą naruszony. Bez wpływu na takie stanowisko pozostaje to, iż zaskarżona uchwała odnosi się do zmiany studium, który przecież nie jest aktem prawa miejscowego. Ponadto wyjaśnić należy, iż przy rozpoznawaniu tej sprawy należy brać pod uwagę treść przepisów art. 9 ust. 4 i art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w stanie prawnym obowiązującym w chwili uchwalenia zaskarżonej uchwały. Przepis art. 9 ust. 4 ww. ustawy stanowi, że ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych, które jako akty prawa miejscowego kształtują wraz z innymi przepisami sposób wykonywania prawa własności w stosunku do nieruchomości. Wiążący charakter studium znajduje swoje potwierdzenie także i w procedurze jego tworzenia, albowiem chociażby samo uchwalenie miejscowego planu musi zostać poprzedzone stwierdzeniem przez radę gminy, iż plan ten jest zgodny ze studium (art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). O wiążącym charakterze studium świadczą także przepisy art. 14 ust. 5 i art. 17 pkt 4 ww. ustawy.

W orzecznictwie wyrażano już pogląd, iż ustalenia studium mogą co do zasady ingerować w prawa i obowiązki obywateli, w tym przede wszystkim w uprawnienia wynikające z prawa własności nieruchomości, z którym łączy się możliwość nieskrępowanego korzystania z tego prawa oraz uprawnienie do korzystania z ochrony przed takim wykorzystaniem nieruchomości sąsiednich, które narusza możliwość korzystania z własnej nieruchomości, oczywiście w sytuacji naruszenia indywidualnego interesu skarżącego. Bowiem zakres i szczegółowość ustaleń dokonywanych w studium, wynikających z art. 10 ust. 1 i 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz z rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 kwietnia 2008 r. w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 118, poz. 1233) w sposób bezpośredni determinują treść postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wobec wykonywania prawa własności nieruchomości. Pamiętać przy tym należy, że te ustalenia planu, które wynikają ze studium, nie będą mogły być skutecznie zakwestionowane bez oceny studium, co jest pochodną ustawowego związania treści planu z ustaleniami studium.

W ocenie Sądu rozpoznającego skargę A. K. - G. i G. K. z tak daleko idącym stanowiskiem zgodzić się nie można. O ile niewątpliwie studium może wywierać wpływ na sytuację prawną właścicieli nieruchomości, o tyle wpływ ten co do zasady będzie pośredni, uzależniony od przyjęcia przez gminę miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Dopóki nie zostanie uchwalony plan miejscowy, dopóty ewentualne ograniczenie prawa własności przysługującego właścicielom działek położonych na terenie objętym studium jest wyłącznie hipotetyczne.

Nie budzi wątpliwości, iż zapisy studium wiążą organ uchwalający następnie plan miejscowy. Nie znaczy to jednak, iż organ uchwalając plan miejscowy może bezkarnie ingerować ponad miarę i wbrew zasadzie proporcjonalności w prawo własności do nieruchomości, powołując się na zgodność planu miejscowego z uchwalonym studium. Właśnie na etapie badania zgodności z prawem planu miejscowego kwestie te są przedmiotem badania sądów, a nie tylko element zgodności planu miejscowego ze studium. Tak więc uchwalając (zmieniając) studium organ musi mieć świadomość, iż po pierwsze będzie związany przyjętymi w studium postanowieniami, nadto będą one mogły zostać zakwestionowane na etapie kontroli uchwalonego następnie planu miejscowego. Zaprezentowane powyżej stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawie o sygn. akt II OSK 2515/11, w istocie mogłoby doprowadzić do sytuacji, iż te same zarzuty mogłyby być zgłaszane przez ten sam podmiot, najpierw w skardze dotyczącej studium a następnie w skardze dotyczącej planu miejscowego, a zakres badania sprawy przez sąd w obu przypadkach byłby identyczny. Zdaniem Sądu tego rodzaju koncepcja byłaby sprzeczna z założeniem ustawodawcy, iż ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych, zaś samo studium jest aktem kierownictwa wewnętrznego adresowanym do organów gminy a wyrażającym wizję, koncepcję rozwoju i zagospodarowania przestrzennego, która realizowana może być dopiero wskutek uchwalenia miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Z kolei z art. 6 ust. 1 u.p.z.p. wynika, iż to dopiero postanowienia planu miejscowego - a nie studium - kształtują sposób wykonywania prawa własności nieruchomości.

Ustosunkować się należy do zarzutów skarżących, jakoby zaskarżona uchwała uniemożliwiała im realizację zamierzeń inwestycyjnych na należących do nich działkach. W szczególności G. K. podniosła, iż w stosunku do nieruchomości objętej przez Studium uzyskała decyzję o warunkach zabudowy, jednak na skutek przewlekłości postępowania przed organem I instancji nie doszło do realizacji tej inwestycji z uwagi na wejście w życie planu zagospodarowania przestrzennego. Wbrew skarżącym powyższy zarzut nie wskazuje, iż interes prawny skarżących został naruszony. W szczególności należy podkreślić, że zapisy studium nie mogą stanowić dla inwestora przeszkody w realizacji zamierzenia inwestycyjnego, dopóki nie zostanie uchwalony plan miejscowy. Wniosku tego nie może zmienić okoliczność przewlekłego prowadzenia np. postępowania o ustalenie warunków zabudowy. Jest to okoliczność faktyczna, pozostając bez wpływu na interes prawny skarżących, zwłaszcza, iż kodeks postępowania administracyjnego przewiduje instytucje mające przeciwdziałać takim praktykom organów.

Bez znaczenia jest podnoszona przez skarżącą A. K. – G. okoliczność nieuwzględnienia przez organ alternatywnej koncepcji planowania i zagospodarowania przestrzennego, zaprezentowaną przez prof. A.. Nie jest rolą Sądu kontrolować czy organ uchwalając studium wybrał obiektywnie "najlepszą wersję" z dostępnych mu propozycji przeznaczenia terenów objętych przez studium. Bez znaczenia jest również fakt, iż Gmina Poznań uprzednio przewidywała inne przeznaczenie działek należących do skarżących, skoro obowiązujące przepisy przewidują możliwość dokonania zmiany studium w tym zakresie.

Mając na względzie powyższe okoliczności skutkujące wnioskiem, iż zaskarżona uchwała nie naruszyła interesu prawnego skarżących, obie skargi na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153 poz. 1270 ze zm.) należało oddalić.