Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 407/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2016-12-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6159 Inne o symbolu podstawowym 615
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 15
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 59 ust. 2 i 3 pkt 2
journal: Dz.U. 2016 poz 778
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Jarosz Sędziowie WSA Donata Starosta WSA Józef Maleszewski (spr.) Protokolant st.sekr.sąd. Justyna Hołyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 grudnia 2016 r. sprawy ze skargi [...] S.A. w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lutego 2016 r. nr [...] w przedmiocie przywrócenia poprzedniego sposobu zagospodarowania terenu 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącego [...] S.A. w [...] kwotę 997 złotych (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem zł) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 23 czerwca 2015 r. nr [...] Prezydent Miasta [...], wskazując na art. 59 ust. 3 pkt. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2015 r. poz. 199 z późn. zm., dalej jako u.p.z.p.), nakazał [...] - użytkownikowi wieczystemu działki [...], przywrócenie poprzedniego sposobu zagospodarowania działki, w terminie do 30 dni od daty otrzymania decyzji, poprzez zaprzestanie użytkowania tego terenu jako parkingu samochodowego.

Uzasadniając napisał, że w dniu 28 listopada 2014 r. otrzymał od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego informację, że pracownicy PINB przeprowadzili na przedmiotowej działce czynności kontrolne. W ich toku ustalono, że na nieruchomości zorganizowano parking płatny, nie stwierdzono jednak robót budowlanych związanych z utwardzeniem terenu. W obrębie posesji usytuowano 4 szlabany wjazdowo/wyjazdowe, wiatę oraz kontener o konstrukcji stalowej. PINB poinformował, że zostanie przeprowadzone postępowanie doprowadzające ww. obiekty do stanu zgodnego z prawem, przy czym zmiana sposobu zagospodarowania terenu nie związana z wykonywaniem robót budowlanych, a wykonana bez wymaganych pozwoleń, należy do właściwości Prezydenta Miasta.

Organ I instancji zaznaczył, że 27 czerwca 2014 r. otrzymał wniosek [...] o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie parkingu na 2.000 miejsc postojowych na przedmiotowej działce nr [...], o powierzchnia 2,8347 ha. Do wniosku inwestor nie załączył wymaganej decyzji środowiskowej. Inwestor wniósł następnie o zawieszenie postępowania, co Prezydent Miasta uczynił, postanowieniem z dnia 11 sierpnia 2014 r. W międzyczasie ten sam Inwestor samowolnie zorganizował parking, dla którego ubiega się o uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy.

Przeprowadzone oględziny działki pozwoliły wykazać, że teren nieruchomości jest ogrodzony. Przy wjeździe na posesję usytuowane są szlabany, w głębi budka (kontener). Teren jest nieutwardzony. Zorganizowano na nim parking obejmujący większość działki. W północnej części działki zrealizowano konstrukcję (rusztowanie) z banerami reklamowymi.

Organ I instancji napisał, że obszar działki nie jest objęty ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z art. 59 ust. 1 u.p.z.p. zmiana zagospodarowania terenu, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, wymaga uzyskania wcześniej decyzji o warunkach zabudowy. W myśl ustępu drugiego ww. artykułu, decyzji takiej wymaga również zmiana zagospodarowania terenu, nie wymagająca uzyskania pozwolenia na budowę, z wyjątkiem zmiany mającej charakter tymczasowy (do 12 miesięcy).

W toku postępowania ustalono, że dla przedmiotowej nieruchomości nie wydano decyzji o warunkach zabudowy dla zrealizowanego zagospodarowania, pozwoleń na budowę z nim związanych, a także nie przyjęto zgłoszeń realizacji obiektów tymczasowych, za wyjątkiem płotu przyjętego zgłoszeniem na 120 dni - przy czym termin ten już minął i płot winien zostać rozebrany.

Dalej organ I instancji napisał, że przeprowadził w dniu 27 maja 2015 r. analizę urbanistyczną, w oparciu o którą można byłoby zweryfikować dopuszczalność inwestycji. Organ ocenił, że wyniki analizy jednoznacznie wykluczają możliwość ustalenia warunków zabudowy dla obecnego zagospodarowania działki. Nie został spełniony warunek kontynuacji funkcji i cech zagospodarowania, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Nadto inwestycja nie jest zgodna z przepisami odrębnymi, do czego obliguje art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. Zrealizowany parking swoją skalą i funkcją nie przystaje w żadnej mierze do tego w jaki sposób ten teren winien być zagospodarowany. Parkingi o znacznych powierzchniach (tzw. buforowe) lokalizowane są przede wszystkim w strefach peryferyjnych miasta, a nie w strefach śródmiejskich. Zasadą jest również ochrona przestrzeni centrów miast, poprzez nie tylko odpowiednią jakość architektury, ale również poprzez ograniczanie wielkopowierzchniowych, naziemnych parkingów. W ich miejsce należało by rozpatrywać całkowicie odmienne sposoby zagospodarowania terenu, np. powiązane z trwałą zabudową dla których parkingi stanowiłyby wyłącznie funkcjonalne uzupełnienie. Ponadto ocenił, że inwestycja w ogóle nie spełnia aspektu środowiskowego. Zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 56 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. Nr 213 poz. 1397 z późn. zm., dalej jako Rozporządzenie), do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się parkingi lub zespoły parkingów o powierzchni użytkowej nie mniejszej niż 0,5 ha. W myśl art. 72 ust. pkt 3 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2013 r. poz. 1235 z późn. zm., dalej jako u.u.i.o.ś.) wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach następuje przed uzyskaniem decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Zatem nie przewidziano możliwości przeprowadzenia oceny dla inwestycji już zrealizowanych.

Odwołanie od opisanej decyzji wniosły [...] (dalej jako Odwołująca się, Skarżąca), domagając się:

1. uchylenia zaskarżonej decyzji w całości i orzeczenia co do istoty sprawy oraz przeprowadzenia dowodów z dokumentów załączonych do odwołania, ewentualnie

2. uchylenia zaskarżonej decyzji w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ ! instancji.

Odwołująca się zarzuciła naruszenie przepisów postępowania poprzez niedokładne wyjaśnienie istniejącego stanu faktycznego, przepisów art. 59 ust. 3 pkt. 2 u.p.z.p. polegające na błędnej jego wykładni poprzez przyjęcie, że dokonana została zmiana sposobu zagospodarowania terenu, bez wcześniejszego uzyskania decyzji o warunkach zabudowy, przepisów art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. polegające na błędnej jego wykładni poprzez przyjęcie, że zrealizowane zamierzenie nie spełnia warunku funkcji i cech zagospodarowania, o którym mowa w tym przepisie, art. 77 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 z późn. zm., dalej jako K.p.a.) poprzez niezebranie i nierozpatrzenie całego materiału dowodowego, art. 71 ust. 2 pkt 2 u.u.i.o.ś. polegające na błędnej jego wykładni poprzez uznanie, że znajduje zastosowanie w przedmiotowej sprawie, a z uwagi na nowe okoliczności sprawy brak jest podstaw do ich zastosowania, § 3 ust. 1 pkt. 56 Rozporządzenia, polegające na zastosowaniu przepisów, które z uwagi na obecny stan faktyczny nie maja zastosowania.

Uzasadniając odwołanie Spółka w szczególności napisała, że będąc użytkownikiem wieczystym przedmiotowej działki dopiero planuje zrealizować na przedmiotowym terenie inwestycję i wystąpiła o wydanie decyzji ustalającej warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu. Istniejący stan faktyczny jest związany z faktem zawarcia umowy najmu. Zgodnie z postanowieniami umowy to na najemcy ciąży obowiązek uzyskania wymaganych pozwoleń i decyzji administracyjnych. Jak wynika z uzasadnienia wydanej decyzji najemca wystąpił o wydanie decyzji o warunkach zabudowy ale nie przedłożył decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Z uwagi na powyższe wezwała najemcę o przesłanie wszelkich informacji i dokumentów dotyczących stanu sprawy. Z uwagi na wielkość ternu objętego umową oraz rentowność prowadzonej działalności, najemca zwrócił się z prośbą o wprowadzenie zmian do umowy dotyczących wynajmowanej powierzchni. Powierzchnia gruntu objęta umową uległa zmniejszeniu i obecnie umowa dotyczy jedynie terenu o pow. 4.999 m2.

Zatem w czasie prowadzenia przedmiotowego postępowania istniał odmienny od obecnego stan faktyczny. Z uwagi na powyższe w przedmiotowej sprawie nie znajdują zastosowania przepisy w oparciu, o które została wydana decyzja tj.:

- art. 59 ust. 3 pkt. 2 oraz 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., ponieważ obecne zagospodarowanie terenu związane jest z działalnością najemcy i możliwe tylko w czasie trwania umowy. Odwołująca się, będąca użytkownikiem wieczystym gruntu w związku z zamiarem zagospodarowania przedmiotowego terenu wystąpiła o wydanie stosownych decyzji,

- art. 71 ust. 2 pkt. 2 u.u.i.o.ś. w związku z § 3 ust.1 pkt 56 Rozporządzenia, z uwagi na nowe, istotne okoliczności.

Zdaniem Odwołującej się aktualny stan faktyczny jest niezgodny ze stanem faktycznym w oparciu o który została wydana decyzja organu I instancji, przez co zasadne jest jej uchylenie i ponowne przeanalizowanie przedmiotowej sprawy.

Decyzją z dnia [...] lutego 2016 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, wskazując na art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Uzasadniając decyzję SKO napisało, że organ I instancji przeprowadził postępowanie bez naruszenia norm prawa procesowego w tej sprawie, i zastosował prawidłowo przepisy prawa materialnego, mające w sprawie zastosowanie, co w konsekwencji sprawiło, że rozstrzygnięcie sprawy jest prawidłowe a zatem brak było podstawy do uchylenia decyzji organu I instancji w tej sprawie. SKO wskazało, że tryb wydawania decyzji o warunkach zabudowy oraz przesłanki które muszą zostać spełnione, aby mogła zostać wydana decyzja o warunkach zabudowy regulują przepisy u.p.z.p. oraz aktu wykonawczego do tejże ustawy: rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588).

Dalej SKO napisało, że z akt sprawy wynika, że "obszaru objętego wnioskiem" nie obejmują ustalenia obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. SKO zacytowało przepisy z art. 59 ust. 1-3 u.p.z.p. i zacytowało obszerne fragmenty uzasadnienia prawomocnego wyroku WSA w Poznaniu z dnia 18 lutego 2015 r. sygn. akt II SA/Po 1169/14 (dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń i Informacji o Sprawach na stronie internetowej Naczelnego Sądu Administracyjnego, dalej jako CBOSA), wskazującego że art. 59 ust. 3 u.p.z.p. znajduje zastosowanie jedynie do przypadku dokonania zmiany dotychczasowego zagospodarowania terenu, która nie wymagało uzyskania pozwolenia na budowę. SKO napisało, że na działce nie doszło w ogóle do zmiany sposobu zagospodarowania terenu. Dalej SKO napisało, że "w tej sprawie materiał dowodowy, zgromadzony w aktach sprawy daje jednoznaczną odpowiedź, czy do zmiany sposobu zagospodarowania terenu doszło - wynika to wprost z protokołu z wizji w terenie z dnia 13.01.2015r. (karta akt nr 40 )".

SKO zaznaczyło, że organ I instancji słusznie przyjął, że stroną postępowania powinna być Spółka, co potwierdza aktualne orzecznictwo sądowoadministracyjne - wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 stycznia 2015 r., sygn. II OSK 1529/13 (CBOSA). NSA w tym wyroku wyraźnie stwierdził, że w postępowaniach dotyczących przywrócenia do poprzedniego sposobu zagospodarowania działki, stroną może być wyłącznie właściciel albo użytkownik wieczysty terenu a nie podmiot, który włada tym terenem na podstawie praw zobowiązaniowych.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu [...] wniosły o uchylenie obu wydanych w sprawie decyzji, w całości, oraz o zasądzenie rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania. Skarżąca zarzuciła naruszenie:

1. art. 59 ust. 1 i 2 u.p.z.p. poprzez nie wyjaśnienie, czy dla inwestycji jest wymagane uzyskanie pozwolenia na budowę,

2. art. 59 ust. 3 pkt 2 i pkt 1 u.p.z.p. poprzez niewyjaśnienie, który nakaz znajduje zastosowanie w sprawie,

3. art. 59 ust. 3 u.p.z.p. poprzez błędną jego wykładnię i przyjęcie, że nie jest wymagane pozwolenie na budowę,

4. art. 50 ust 2 pkt 2 u.p.z.p. zgodnie z którym wydanie decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego nie jest wymagane dla robót, które nie wymagają pozwolenia na budowę,

5. art. 61 ust. 1 u.p.z.p. poprzez nie przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego przez organ I i II instancji w zakresie spełnienia przesłanek, o których mowa w tym przepisie,

6. art. 61 ust. 1 u.p.z.p. polegające na błędnej jego wykładni poprzez przyjęcie, że zrealizowane zamierzenie nie spełnia warunku [kontynuacji – dopisek Sądu] funkcji i cech zagospodarowania, o których mowa w tym przepisie,

7. art. 71 ust. 2 pkt 2 u.u.i.o.ś. w związku z § 3 ust. 1 pkt 56 Rozporządzenia poprzez uznanie przez organ odwoławczy, że inwestycja zalicza się do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko i koniecznym pozostaje uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach,

8. art. 3 ustawy z dnia 07 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r. poz. 290)

poprzez nie ustalenie, czy pojęcie obiektu budowlanego wyjaśnione w przedmiotowym przepisie obejmujące m.in. budowlę, a więc to wszystko, co nie jest budynkiem bądź obiektem małej architektury, a jednocześnie stanowi całość techniczno-użytkową wraz z instalacjami i urządzeniami, dotyczy także parkingu,

9. art. 29 ust. 1 pkt 10 P.b. poprzez niewyjaśnienie, czy z uwagi na liczbę miejsc postojowych, wymagane jest uzyskanie pozwolenia na budowę,

10. art. 29 ust. 2 pkt 6 P.b. poprzez niewyjaśnienie, czy umieszczenie banerów reklamowych na konstrukcji w północnej części działki podlega zwolnieniu zgodnie z przedmiotowym przepisem,

11. art. 29 ust. 3 P.b. poprzez niewyjaśnienie, czy przedsięwzięcie polegające na budowie parkingu wymaga przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko,

12. art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji, pomimo powołania się na wyrok z którego wynika, że brak jest podstaw do zastosowania art. 59 ust. 3 u.p.z.p., ponieważ nie doszło do zmiany sposobu zagospodarowania terenu,

13. art. 15 K.p.a. tj. zasady dwuinstancyjności, poprzez nie przeprowadzenie przez SKO ponownego postępowania i oceny całej sprawy,

14. art. 107 § 3 K.p.a. poprzez niewskazanie podstaw prawnych rozstrzygnięcia,

15. art. 77 § 1 K.p.a. poprzez niezebranie i nie wyjaśnienie, przez organy obu instancji, wszystkich istotnych okoliczności faktycznych sprawy niezbędnych do wydania decyzji, nieuwzględnione przy wydawaniu zaskarżonej decyzji nowych okoliczności wskazanych w odwołaniu, nie zgromadzenie kompletnego materiału dowodowego i nie przeprowadzenie dowodów z dokumentów załączonych do odwołania, nie uwzględnienie działań podjętych przez Skarżącą dotyczących uzyskania decyzji o warunkach zabudowy, błędną ocenę dowodów i faktów dotyczących przedmiotowej sprawy, niejasne sformułowanie decyzji pierwszej instancji w zakresie nałożonego obowiązku, a w szczególności nie wskazanie do jakiego stanu poprzedniego ma być przywrócona nieruchomość.

W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Pismem z dnia 30 listopada 2016 r. SKO przesłało do Sądu wniosek Spółki, z dnia 15 kwietnia 2016 r. o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Zaskarżona decyzja nie może się ostać.

Na wstępie należy podkreślić, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – odpowiednio: ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 z późn. zm., dalej w skrócie: "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie (odpowiednio wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy) albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu (czynności).

Badając pod tym kątem zaskarżoną decyzję SKO Sąd stwierdził, że przy jej wydaniu doszło do naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zostało także naruszone prawo materialne (art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i lit. "c" p.p.s.a.).

W orzecznictwie sądów administracyjnych akcentowana jest konieczność wyczerpującego odniesienia się w uzasadnieniu decyzji organu II instancji do całości zebranego materiału dowodowego oraz do wszystkich zarzutów podnoszonych przez strony w toku postępowania, wynikająca z treści art. 11 kpa, stanowiącego, że organy administracji publicznej powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy, aby w ten sposób w miarę możności doprowadzić do wykonania przez strony decyzji bez potrzeby stosowania środków przymusu.

W wyroku WSA w Gorzowie Wielkopolskim dnia 28 sierpnia 2014 r., sygn. akt II SA/Go [...] (LEX nr 1519889) stwierdzono, że prawidłowe uzasadnienie rozstrzygnięcia powinno umożliwiać stronie zapoznanie się z motywami, którymi kierował się organ, a także kontrolę prawidłowości rozstrzygnięcia przez sąd. Treść uzasadnienia winna obrazować szczegółowy tok rozumowania organu, które doprowadziło do wydania konkretnego rozstrzygnięcia, oraz wskazywać i wyjaśniać przesłanki faktyczne, jakimi kierował się organ podejmując konkretne rozstrzygnięcie. Uzasadnienie decyzji wydawanej przez organ odwoławczy winno nadto zawierać szczegółowe ustosunkowanie się do zarzutów zawartych w odwołaniu i nie może pozostać w obrocie prawnym decyzja organu odwoławczego, która w uzasadnieniu nie zawiera własnych ustaleń i rozważań poprzestając na ustaleniach i rozważaniach organu pierwszej instancji. Podobnie w wyroku z dnia 6 maja 2014 r., sygn. akt II SA/Ol 257/14 (LEX nr 1465425) WSA w Olsztynie podkreślił, że organ administracji obowiązany jest do wyjaśnienia stronie zasadności przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy, aby w miarę możliwości doprowadzić do realizacji decyzji bez stosowania środków przymusu. Zasada przekonywania nie zostanie zrealizowana, gdy organ pominie milczeniem niektóre twierdzenia lub nie odniesie się do okoliczności istotnych dla danej sprawy. Obowiązkiem organu odwoławczego przy uzasadnianiu decyzji jest więc ustosunkowanie się do wszystkich zarzutów podnoszonych przez stronę w trakcie toczącego się postępowania. Niewykonanie tego obowiązku stanowi naruszenie prawa procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, a to z kolei skutkuje uchyleniem zaskarżonej decyzji. Pogląd ten jest w orzecznictwie ugruntowany (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 13 marca 2013 r., sygn. akt II SA/Wa 1757/12, LEX nr 1303055, wyrok WSA w Kielcach z dnia 28 lutego 2013 r., sygn. akt II SA/Ke 56/13, LEX nr 1311189, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 13 lutego 2013 r., sygn. akt IV SA/Po 1039/12, LEX nr 1287174, wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 15 marca 2012 r., sygn. akt III SA/Wr 693/11, LEX nr 1139507).

Podkreślić przy tym trzeba, że uzasadnienie stanowiące integralną część każdej decyzji jest elementem umożliwiającym sądową kontrolę w zakresie oceny prawidłowości przeprowadzenia postępowania administracyjnego z poszanowaniem reguł wynikających z art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. Jego zadaniem jest wyjaśnienie podjętego przez organ rozstrzygnięcia. Powinno się w nim znaleźć pełne odzwierciedlenie i ocena zebranego materiału dowodowego oraz wyczerpujące wyjaśnienie przesłanek jakimi kierował się organ w procesie decyzyjnym. Uzasadnienie powinno przekonywać zarówno co do prawidłowości oceny stanu faktycznego i prawnego, jak i co do zasadności samej treści podjętej decyzji. Zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Przez właściwe motywowanie decyzji organ realizuje zasadę przekonywania, wyrażoną w art. 11 k.p.a. Zasada ta nie zostanie zrealizowana, gdy organ pominie milczeniem niektóre dowody czy też twierdzenia lub wyjaśnienia strony, albo nie odniesie się do faktów istotnych dla sprawy - okoliczności podnoszonych przez stronę. Organ administracji, który nie ustosunkowuje się do twierdzeń uważanych przez strony za istotne dla sposobu załatwienia sprawy, uchybia obowiązkom wynikającym z art. 8 i 11 k.p.a. Zaniechanie przez organy administracji państwowej uzasadnienia swych decyzji w sposób przekonujący, a więc odnoszący się do wszystkich zarzutów, zgodny z zasadami wyrażonymi w art. 7-9 i 11 k.p.a. skutkuje wadliwością tych decyzji jako naruszających dyspozycję art. 77, 80, 81 i art. 107 § 3 k.p.a. (por. wyrok NSA z 11 lipca 2001 r. sygn. akt IV SA 703/99 LEX nr 51234).

Tym obowiązkom w niniejszej sprawie organ II instancji nie uczynił zadość.

Lektura uzasadnienia decyzji organu II instancji wskazuje, że SKO najpierw zasygnalizowało znajomość zasady dwuinstancyjności i konieczności ponownego rozpatrzenia sprawy w pełnym zakresie przez organ II instancji, po czym uchyliło się od realizacji tak zakreślonego obowiązku. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji rozpoczyna ogólnikowe "ustalenie", że organ pierwszej instancji przeprowadził postępowanie bez naruszenia norm prawa procesowego w tej sprawie i zastosował prawidłowo przepisy prawa materialnego, mające w sprawie zastosowanie, co w konsekwencji sprawiło, że rozstrzygnięcie sprawy jest prawidłowe a zatem brak było podstawy do uchylenia decyzji organu I instancji w tej sprawie. Ponieważ to stwierdzenie jest pozbawione jakichkolwiek elementów identyfikujących konkretne postępowanie, i nie zostało rozwinięte (uzasadnione) w dalszej części uzasadnienia, zostało przez Sąd ocenione jako gołosłowne.

Nie można uznać, że SKO ponownie rozstrzygnęło sprawę, wszczętą z urzędu, dotyczącą nakazu przywrócenia poprzedniego sposobu zagospodarowania działki, skoro dalej napisało w uzasadnieniu, że dla obszaru objętego wnioskiem nie istnieje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. W realiach niniejszej sprawy inwestor wprawdzie złożył wniosek o ustalenie warunków zagospodarowania na przedmiotowej działce, ale postępowanie wywołane wnioskiem zostało zawieszone postanowieniem organu I instancji.

Istotną część uzasadnienia zaskarżonej decyzji stanowią wywody prawomocnego wyroku WSA w Poznaniu z dnia 18 lutego 2015 r. sygn. akt II SA/Po 1169/14 (CBOSA), dotyczące relacji między art. 59 ust. 3 w związku z ust. 2 u.p.z.p. i art. 59 ust. 1 u.p.z.p. Wywody cytowanego uzasadnienia zostały odróżnione kursywą. SKO zapisało jednak czcionką zwykłą (prostą), ten fragment cytowanego uzasadnienia, że na "działce nie doszło w ogóle do zmiany sposobu zagospodarowania terenu", po czym kontynuowało cytowanie, przy użyciu czcionek w postaci pochylonej. Skoro SKO zdecydowało się w taki odróżnić cytowany tekst, to stwierdzenie, że na działce nie doszło w ogóle do zmiany sposobu zagospodarowania terenu należy uznać za własne stwierdzenie organu wyższej instancji, pozostające w oczywistej sprzeczności z rozstrzygnięciem.

SKO zakończyło swoje wywody stwierdzeniem, że "w tej sprawie materiał dowodowy, zgromadzony w aktach sprawy daje jednoznaczną odpowiedź, czy do zmiany sposobu zagospodarowania terenu doszło - wynika to wprost z protokołu z wizji w terenie z dnia [...].01.2015r. (karta akt nr 40)". Nie może znaleźć aprobaty Sądu takie procedowanie organu wyższej instancji, który utrzymując w mocy decyzję nakazującą przywrócenie poprzedniego sposobu zagospodarowania działki - wydaną w postępowaniu wszczętym z urzędu, w treści uzasadnienia stwierdza, że nie doszło w ogóle do zmiany sposobu zagospodarowania działki, a po odpowiedź czy doszło do zmiany sposobu zagospodarowania terenu, odsyła do protokołu z oględzin terenu, bez jakiejkolwiek własnej analizy ustaleń, zawartych w tym protokole.

Sąd stwierdza, że SKO nie zawarło w uzasadnieniu decyzji żadnych własnych rozważań, zbieżnych z rozstrzygnięciem, tak w zakresie stanu faktycznego, jak i stanu prawnego. Zacytowanie wyjaśnienia podstawy prawnej prawomocnego wyrok WSA w Poznaniu z dnia 18 lutego 2015 r. sygn. akt II SA/Po 1169/14 (CBOSA) nie mogło być wystarczające jako uzasadnienie decyzji nakazującej przywrócenie poprzedniego sposobu zagospodarowania działki, skoro w przywołanym wyroku Sąd oddalił skargę na decyzje umarzające postępowanie w sprawie zmiany sposobu zagospodarowania działki, koncentrując się na dacie samowolnej zmiany zagospodarowania działek, a w przypadku jednej działki zaaprobował prawidłowość ustalenia organów, że nie doszło na niej do zmiany sposobu zagospodarowania terenu. Cytowany przez SKO wyrok WSA w Poznaniu nie został przy tym w żaden sposób omówiony, nie wyjaśniono jak zawarte w nim stwierdzenia mają się do realiów niniejszej sprawy. Odrębnie Sąd stwierdza, że SKO nie odniosło się do licznych zarzutów odwołania.

Jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego jest określona w art. 15 k.p.a. zasada dwuinstancyjności postępowania. Sąd powtarza, że SKO wskazało wprawdzie na obowiązek dwukrotnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy w jej całokształcie, zarówno pod kątem przepisów prawa materialnego oraz procesowego, ale uchyliło się od wykonania obowiązku nałożonego tym przepisem. Organ odwoławczy ma obowiązek zbadania wszystkich okoliczności sprawy jak i odniesienia się do zarzutów podniesionych przez stronę w odwołaniu, co powinno znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji. W myśl art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Prawidłowe uzasadnienie aktu administracyjnego związane jest ściśle z zasadą przekonywania wyrażoną w art. 11 k.p.a., zgodnie z którą, organy administracji publicznej powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, jakimi kierują się przy załatwieniu sprawy (por. wyrok WSA w Szczecinie z dnia 11 sierpnia 2016 r., sygn. akt II SA/Sz 538/16, CBOSA).

Właściwe zachowanie zasady dwuinstancyjności postępowania wymaga nie tylko podjęcia dwóch kolejnych rozstrzygnięć przez stosowne organy, ale konieczne jest, aby rozstrzygnięcia te zapadły w wyniku przeprowadzenia przez każdy z tych organów postępowania merytorycznego, tak by dwukrotnie oceniono dowody, przeanalizowano wszystkie argumenty (por. wyrok NSA z dnia 23 czerwca 2016 r., sygn. akt II OSK 2606/14, CBOSA). Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji w żaden sposób nie wynika, by SKO przeprowadziło merytoryczne postępowanie, oceniło dowody, czy przeanalizowało argumenty.

Wszystko to sprawia, że zaskarżona decyzja de facto wymyka się możliwości sądowej kontroli legalności. Organ II instancji nie wskazał z jakich powodów uznaje stanowisko Odwołującej się za niezasadne, a spośród argumentów odwołania przywołał tylko jeden. W ocenie Sądu taka decyzja nie może się ostać.

Kolejnym błędem SKO, popełnionym niezależnie od opisanych uchybień, było zaaprobowanie wadliwie nakreślonego terminu wykonania obowiązku. Utrzymując w mocy decyzję nakładającą obowiązek organ II instancji nie zauważył, że w chwili orzekania przez ten organ upłynął już termin wykonania nałożonego obowiązku, oznaczony jako 30 dni od daty otrzymania decyzji organu I instancji. Oznacza to, że Skarżąca została de facto pozbawiona możliwości wykonania, utrzymanej w mocy przez SKO, decyzji Prezydenta Miasta, w sposób zgodny z jej treścią. Organ wyższego stopnia, podzielając stanowisko organu I instancji co do zasadności nałożenia obowiązku, powinien na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. uchylić tę decyzję w części określającej termin wykonania nałożonego obowiązku, i w tym zakresie orzec co do istoty, ustalając nowy, realny termin wykonania obowiązku. Zaniechanie takiego częściowo reformatoryjnego działania stanowi naruszenie prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy – gdyż uchybiono zasadzie, iż zakreślony w decyzji termin musi cechować realność wykonania nałożonego obowiązku, co wynika z podstawowych zasad porządku prawnego właściwego demokratycznemu państwu prawnemu (art. 2 Konstytucji RP), a w szczególności z klasycznej zasady, iż nikogo nie można zobowiązać do wykonania rzeczy niemożliwych ("ad impossibilia nemo obligatur") – które to naruszenie także uzasadniało uchylenie przez Sąd zaskarżonej decyzji. Okoliczność, że w dacie orzekania przez organ odwoławczy upłynął już termin do wykonania nakazu określonego w kontrolowanej decyzji organu pierwszej instancji skutkuje bowiem w istocie niewykonalnością przedmiotowego nakazu (por. wyrok NSA z 11.03.2016 r., I OSK 1197/14; CBOSA).

Sąd zaznacza, że organy obu instancji trafnie określiły adresata decyzji, wydawanej w trybie art. 59 ust. 3 u.p.z.p., co wynika np. z przywołanego przez SKO wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 stycznia 2015 r. sygn. akt II OSK 1529/13 (CBOSA).

Ponownie rozpoznając odwołanie SKO rozpozna i rozstrzygnie sprawę w jej całokształcie, zarówno pod kątem przepisów prawa materialnego oraz procesowego. Podjęte rozstrzygnięcie powinno zostać należycie uzasadnione, zgodnie z wymogami art. 107 § 3 k.p.a.

W razie uznania, że organ I instancji postąpił prawidłowo, nakazując przywrócenie poprzedniego sposobu zagospodarowania działki, organ wyższego stopnia będzie obowiązany w tym zakresie orzec co do istoty, ustalając nowy termin wykonania obowiązku.

Mając wszystko to na uwadze Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i lit. "c" p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję (pkt 1 sentencji wyroku). O kosztach postępowania (pkt 2 sentencji wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a., uwzględniając poniesiony przez Skarżącą koszt wpisu 500 zł, wynagrodzenie przysługujące jej pełnomocnikowi, ustalone na podstawie § 2 pkt 5 w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. "c" oraz § 15 ust. 1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r. poz. 1804), w wysokości 480 zł, oraz koszt opłaty skarbowej od pełnomocnictwa (17 zł) – łącznie 997 zł.