Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1258/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-03-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6274 Nabywanie nieruchomości przez cudzoziemca
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych~Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 6 ust. 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 63 ust. 1
journal: Dz.U. 2004 nr 90 poz 864
law: Traktat o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej.
Teza: Przyznanie na podstawie art. 6 ust. 2 ustawy o nabywaniu nieruchomości przez cudzoziemców określonym organom administracji publicznej legitymacji procesowej uprawniającej domagania się przed sądem powszechnym stwierdzenia nieważności nabycia nieruchomości bez wymaganego zezwolenia, nie pozostaje w jakiejkolwiek relacji normatywnej do samego postępowania w przedmiocie udzielenia zezwolenia na nabycie.

Żaden z podmiotów, które posiadają legitymację procesową aby wystąpić do sądu powszechnego o unieważnienie nabycia nieruchomości nie posiada z tego tytułu interesu prawnego do bycia stroną postępowania w sprawie udzielenia zezwolenia.

TEZY

Przyznanie na podstawie art. 6 ust. 2 ustawy o nabywaniu nieruchomości przez cudzoziemców określonym organom administracji publicznej legitymacji procesowej uprawniającej domagania się przed sądem powszechnym stwierdzenia nieważności nabycia nieruchomości bez wymaganego zezwolenia, nie pozostaje w jakiejkolwiek relacji normatywnej do samego postępowania w przedmiocie udzielenia zezwolenia na nabycie.

Żaden z podmiotów, które posiadają legitymację procesową aby wystąpić do sądu powszechnego o unieważnienie nabycia nieruchomości nie posiada z tego tytułu interesu prawnego do bycia stroną postępowania w sprawie udzielenia zezwolenia.


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jacek Chlebny Sędziowie Sędzia NSA Zdzisław Kostka Sędzia del. WSA Mirosław Gdesz (spr.) Protokolant specjalista Agnieszka Gontarz po rozpoznaniu w dniu 13 marca 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...] S.A. z siedzibą w Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 stycznia 2016 r. sygn. akt IV SA/Wa 2016/15 w sprawie ze skargi Starosty T. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia [...] kwietnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania 1) uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę, 2) zasądza od Starosty T. na rzecz [...] S.A z siedzibą w Z. kwotę 500 (pięćset) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 28 stycznia 2016 r. sygn. IV SA/Wa 2016/15 uwzględnił skargę Starosty T. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych z 23 kwietnia 2015 r. nr ... w przedmiocie umorzenia postępowania i uchylił zaskarżoną decyzję.

Powyższy wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Minister Spraw Wewnętrznych działając na podstawie przepisów ustawy z dnia 24 marca 1920r. o nabywaniu nieruchomości przez cudzoziemców (tj. Dz. U. z 2014r, poz. 1380; dalej ustawa o nabywaniu), decyzją z 19 stycznia 2015r. nr ... zezwolił spółce P.K.G. S.A. z siedzibą w Z. na nabycie w drodze łączenia się spółek, poprzez przeniesienie całego majątku spółki P.K.L. S.A. z siedzibą w Z. na spółkę PKG S.A. z siedzibą w Z., prawa własności oraz prawa użytkowania wieczystego nieruchomości szczegółowo opisanych w wykazie stanowiącym załącznik nr 1 do decyzji.

Starosta T. złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy podnosząc, że błędnie ustalono krąg podmiotów mających przymiot strony w tej sprawie. Skarżący wskazał, że stroną powinien być również Skarb Państwa reprezentowany przez Starostę T.

Zaskarżoną decyzją z 23 kwietnia 2015 r. Minister Spraw Wewnętrznych umorzył postępowanie dotyczące ponownego rozpatrzenia sprawy zakończonej ww. decyzją z 19 stycznia 2015r. Minister nie znalazł podstaw, aby uznać Skarb Państwa reprezentowany przez Starostę T. za stronę postępowania w sprawie udzielenia ww. zezwolenia. Organ uznał, że decyzja ta nie narusza uprawnień właścicielskich Skarbu Państwa, a tym samym, nie dotyczy interesu prawnego Skarbu Państwa. Minister doszedł do wniosku, że w świetle przepisów Kodeksu cywilnego stroną niniejszego postępowania administracyjnego może być jedynie użytkownik wieczysty, nie zaś właściciel gruntu, którym jest w tym wypadku Skarb Państwa.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł Starosta T. W skardze zarzucono obydwu wydanym w sprawie decyzjom naruszenie prawa procesowego tj. art. 6, art. 7, art. 28, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r., poz. 23, dalej Kpa) oraz naruszenie przepisów ustawy o nabywaniu, w szczególności art. 3e ust. 1, art. 3e ust. 2 i ust. 3 oraz art. 5 i art. 6 ust. 1-3 poprzez brak ich uwzględnienia. Dalej wskazano, że błędne jest ustalenie Ministra, że Starosta nie jest stroną postępowania, co nastąpiło z uchybieniem art. 28 Kpa przy równoczesnym pominięciu art. 6 ust. 2 ustawy o nabywaniu. Jednocześnie pominięto uprawnienia Starosty wynikające z art. 4 pkt 9 oraz art. 11 ust. 1 i art. 12 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz art. 22 ust. 1 i art. 24b 1 pkt 5 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne.

W odpowiedzi na skargę Minister Spraw Wewnętrznych wniósł o jej oddalenie. Natomiast na rozprawie przez Wojewódzkim Sądem Administracyjnym oraz w załączniku do protokołu rozprawy odstąpił od tak jednoznacznego stanowiska i pozostawił sprawę do uznania Sądu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie powołanym na wstępie wyrokiem z 28 stycznia 2016 r. powyższą skargę uwzględnił. Sąd I instancji nie podzielił stanowiska organu, że Starosta T. nie może być stroną postępowania w sprawie udzielenia zezwolenia na nabycie nieruchomości przez cudzoziemca. Jak stwierdził Sąd I instancji, Minister nie przeanalizował legitymacji Starosty w świetle dyspozycji art. 6 ust. 2 ustawy o nabywaniu. W ocenie Sądu, szerokie rozumienie pojęcia nabycia nieruchomości przez cudzoziemca, nie może ograniczać się jedynie do samej czynności z zakresu prawa cywilnego. Nabyciem w rozumieniu ustawy jest także czynność polegająca na uzyskaniu zezwolenia na nabycie nieruchomości – owa okoliczność umożliwia szeroką wykładnię normy art. 6 ust. 2 ustawy o nabywaniu. Skoro przepis ten przyznaje szczególną i wynikającą wprost z ustawy legitymację m. in. staroście do występowania z powództwem przed sądem cywilnym, w ocenie Sądu legitymacja do możliwości kwestionowania nabycia nieruchomości winna dotyczyć także postępowania administracyjnego w sprawie udzielenia zezwolenia na nabycie nieruchomości. Postępowanie administracyjne w sprawie zezwolenia jest bowiem koniecznym i wyprzedzającym elementem nabycia nieruchomości. Jeśli ustawa nadaje uprawnienie staroście do występowania przed sądem powszechnym, to nie można odmówić mu także uprawnienia do bycia stroną w postępowaniu administracyjnym w sprawie szeroko pojętego nabycia nieruchomości przez cudzoziemca. Uprawnienie to nie przesądza w żaden sposób o wyniku postępowania, daje jedynie staroście prawo wypowiedzenia się w sprawie i zajęcia stanowiska.

Spółka P.K.L. SA wniosła od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego zaskarżając go w całości. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie:

I. przepisów prawa materialnego

1) art. 6 ust. 2 ustawy o nabywaniu w zw. z art. 28 Kpa, poprzez błędną wykładnię polegającą na bezpodstawnym uznaniu, że skoro omawiany przepis przyznaje staroście legitymację do występowania z powództwem do sądu cywilnego o stwierdzenie nieważności nabycia nieruchomości wbrew przepisom ustawy o nabywaniu, to z tego samego przepisu wynika interes prawny starosty w rozumieniu art. 28 Kpa do bycia stroną postępowania administracyjnego w sprawie o wydanie zezwolenia na nabycie nieruchomości przez cudzoziemca w rozumieniu Ustawy, co doprowadziło do nieprawidłowej oceny przez Sąd I instancji, że organ naruszył przepis art. 6 ust. 2 ustawy o nabywaniu w taki sposób, że "Minister nie przeanalizował legitymacji Starosty w świetle dyspozycji art. 6 ust. 2 ustawy";

2) art. 1 ust. 4 ustawy o nabywaniu w zw. z art. 6 ust. 2 ustawy o nabywaniu w związku z art. 28 Kpa, poprzez błędną wykładnię art. 1 ust. 4 Ustawy, polegającą na niedopuszczalnej rozszerzającej wykładni pojęcia "nabycie nieruchomości" uznając wbrew literalnemu brzmieniu powyższego przepisu, że "nabyciem nieruchomości" w rozumieniu Ustawy jest również zdarzenie polegające na uzyskaniu zezwolenia na nabycie nieruchomości przez cudzoziemca, czego skutkiem jest przyznanie Staroście T. przymiotu strony w rozumieniu art. 28 Kpa w zw. z art. 6 ust. 2 ustawy o nabywaniu w postępowaniu o wydanie Zezwolenia na nabycie nieruchomości przez Spółkę jako cudzoziemca, co doprowadziło do nieprawidłowej negatywnej oceny przez Sąd postępowania przeprowadzonego przez Organ zakończonego decyzją o umorzeniu postępowania;

3) art. 63 ust. 1 Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej z dnia 30 kwietnia 2004 roku (Dz. U. z dnia 3G kwietnia 2004 r.) i przepisu pkt 4 ppkt 2 Załącznika XII "Wykaz, o którym mowa w art. 24 Aktu Przystąpienia: Polska" ("Załącznik XII") w związku z art. 6 ust. 2 ustawy o nabywaniu w zw. z art. 28 Kpa poprzez jego niewłaściwe zastosowanie (tj. faktyczne niezastosowanie) polegające na przyznaniu Staroście T. wbrew zakazowi ustanowionemu na mocy przepisu art. 63. ust. 1 TFUE przymiotu strony w postępowaniu administracyjnym w sprawie o wydanie zezwolenia na nabycie nieruchomości przez cudzoziemca w rozumieniu Ustawy, co doprowadziło do niedopuszczalnego w świetle przepisu art. 63 ust. 1 TFUE rozszerzenia ograniczeń w przepływie kapitału między Państwami Członkowskimi polegającego na bezpodstawnym przyznaniu organowi administracji publicznej tj. Staroście T. możliwości wpływu i uzależnienia wydania zezwolenia na nabycie nieruchomości przez cudzoziemca od stanowiska tego organu jako strony w postępowaniu o wydanie zezwolenia na nabycie nieruchomości przez Spółkę będącą cudzoziemcem w rozumieniu ustawy.

II. naruszenie przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy, to jest:

1) art. 145 § 1 pkt 1) lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (jednolity tekst ustawy - Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.; dalej Ppsa) poprzez uwzględnienie Skargi Starosty T. i uchylenie decyzji o umorzeniu postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 1) lit. c) Ppsa, w sytuacji, gdy brak było podstaw do uznania, że miało miejsce jakiekolwiek naruszenie przepisów postępowania po stronie Organu i brak w Wyroku stwierdzenia przez Sąd, że doszło do naruszenia przez Organ jakiegokolwiek przepisu prawa o postępowaniu oraz brak wykazania przez Sąd, że jakiekolwiek naruszenie, którego ewentualnie dopuści! się Organ mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co stanowi bezwzględną przesłankę do powołania się przy wyrokowaniu na przepis w art. 145 § 1 pkt 1) lit. c) Ppsa;

2) art. 141 § 4 Ppsa poprzez: brak przedstawienia przez Sąd w uzasadnieniu Wyroku stanowiska Skarżącej, będącej uczestnikiem postępowania, brak przedstawienia w uzasadnieniu wyroku stanowiska organu i ograniczenie się jedynie do lakonicznego stwierdzenia, że organ wniósł o oddalenie Skargi Starosty T., brak wyjaśnienia przez Sąd w uzasadnieniu Wyroku podstawy prawnej rozstrzygnięcia, w szczególności poprzez brak wskazania, jaki przepis postępowania został naruszony przez Organ w postępowaniu o wydanie decyzji o umorzeniu postępowania prowadzący do wydania wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa oraz brak wskazania, aby jakiekolwiek naruszenie przepisów postępowania mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co jest elementem obowiązkowym dla przyjęcia podstawy prawnej rozstrzygnięcia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa.

W związku z powyższym w skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi względnie o przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Sądowi I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Starosta T. wniósł o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna jest zasadna.

W pierwszej kolejności wskazać należy, że Sąd I instancji nie naruszył art. 141 § 4 Ppsa. Wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego zasadniczo w sytuacji, gdy nie zawarto w nim stanowiska odnośnie stanu faktycznego przyjętego jako podstawa zaskarżonego rozstrzygnięcia, jak również, gdy sporządzone jest w sposób uniemożliwiający instancyjną kontrolę zaskarżonego wyroku (por. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z 15 lutego 2010 r. sygn. akt II FPS 8/09; http://orzeczenia.nsa.gov.pl).Taka sytuacja nie występuje w rozpoznawanej sprawie, gdyż analiza uzasadnienia zaskarżonego wyroku prowadzi do wniosku, że odpowiada ono wymaganiom stawianym w tym przepisie, tj. zawarto w nim zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowiska stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku umożliwia tym samym Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ocenę zasadności przesłanek, na których oparto zaskarżony wyrok.

Natomiast zasadne okazały się, podniesione w skardze kasacyjnej, dwa pierwsze z zarzutów naruszenia prawa materialnego. Należy w całości podzielić argumentację skargi kasacyjnej, że Sąd I instancji dokonał błędnej wykładni art. 6 ust. 2 ustawy o nabywaniu w zw. z art. 28 Kpa oraz art. 1 ust. 4 w zw. z art. 6 ust. 2 ustawy o nabywaniu w związku z art. 28 Kpa.

Wyjaśnić należy, że system ograniczeń nabywania własności położonych w Polsce nieruchomości, którym zostali poddani cudzoziemcy, polega generalnie na konieczności uzyskania zezwolenia na nabycie nieruchomości, chyba że ustawa wyraźnie stanowi, że zezwolenie nie jest wymagane. System ten został ukształtowany kilkadziesiąt lat temu wprowadzając przejrzyste reguły w zakresie kompetencji organu wydającego decyzję o zezwoleniu na nabycie nieruchomości, jak i skutków nabycia nieruchomości bez wymaganego zezwolenia.

Przyznanie ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych wyłącznej kompetencji do wydawania zezwoleń (w pierwotnej wersji ustawy była to kompetencja Rady Ministrów), oznacza że to ten organ stoi na straży interesu publicznego decydując w ramach przyznanego mu władztwa czy z punktu widzenia interesów Państwa Polskiego dopuszczalne jest nabycie nieruchomości przez cudzoziemca. Dodatkowo obecnie ustawodawca przyznał możliwość wyrażenia sprzeciwu przez Ministra Obrony Narodowej, a w przypadku nieruchomości rolnych przez ministra właściwego do spraw rozwoju wsi (poprzednio za zgodą tych ministrów). Nie jest zatem ustrojową rolą starosty wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej jako organu reprezentującego Skarb Państwa w zdefiniowanym normatywnie zakresie, ocenianie zasadności udzielenia zezwolenia jak również procesowa polemika z jego decyzjami.

Przyznanie, na podstawie art. 6 ust. 2 ustawy o nabywaniu, określonym organom administracji publicznej legitymacji procesowej uprawniającej do domagania się przed sądem powszechnym stwierdzenia nieważności nabycia nieruchomości bez wymaganego zezwolenia, nie pozostaje w jakiejkolwiek relacji normatywnej do samego postępowania w przedmiocie udzielenia zezwolenia na nabycie. Żaden z podmiotów, które posiadają legitymację procesową aby wystąpić do sądu powszechnego o unieważnienie nabycia nieruchomości bez wymaganego zezwolenia, nie posiada z tego tytułu interesu prawnego do bycia stroną postępowania w sprawie udzielenia takiego zezwolenia.

Jest rzeczą oczywistą, że zezwolenie na nabycie nieruchomości, które jest wydawane przed nabyciem nieruchomości, nie mieści się w pojęciu nabycia nieruchomości w rozumieniu ustawy o nabywaniu, ponieważ wyrażenie zgody ze swej istoty nie może być traktowane jako nabycie prawa tak w rozumieniu cywilistycznym jak i prawa publicznego.

Dlatego słusznie w zaskarżonej decyzji Minister nie analizował legitymacji Starosty T. w świetle dyspozycji art. 6 ust. 2 ustawy o nabywaniu, ponieważ byłoby to całkowicie bezprzedmiotowe. Należy wskazać, że interes prawny w rozumieniu art. 28 Kpa jest kategorią normatywną, mającą swe źródło w przepisach regulujących sposób załatwienia sprawy i stanowiących podstawę prawną jej rozstrzygnięcia i zarazem ściśle związaną z przedmiotem prowadzonego postępowania. Podmiot dla którego z przepisów prawa materialnego nie wynikają żadne uprawnienia lub obowiązki nie ma przymiotu strony w świetle art. 28 Kpa. Z zaskarżonego aktu administracyjnego wydanego przez Ministra nie wynikają dla starosty, jak również dla innych podmiotów dysponujących legitymacją procesową na mocy art. 6 ust. 2 ustawy o nabywaniu (marszałka województwa, burmistrza czy samego ministra). Decyzja o zezwoleniu na nabycie nie kształtuje w żaden sposób ich sytuacji prawnej.

Natomiast wbrew zarzutowi skargi kasacyjnej nie można się w przedmiotowej sprawie doszukać naruszenia art. 63 ust. 1 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej i przepisu pkt 4 ppkt 2 Załącznika XII "Wykaz, o którym mowa w art. 24 Aktu Przystąpienia: Polska" ("Załącznik XII") w zw. z art. 6 ust. 2 ustawy o nabywaniu w zw. z art. 28 Kpa, ponieważ w żaden sposób w przedmiotowej sprawie nie doszło do ograniczenia swobody przepływu kapitału.

W związku z powyższym należy stwierdzić, że rozstrzygnięcie zawarte w zaskarżonej decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych z 23 kwietnia 2015 r. jest zgodne z prawem i w żadnym razie nie było podstaw do jego uchylenia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1) lit. c) Ppsa.

Odnosząc się natomiast do prezentowanego przez Starostę T. w trakcie postępowania kasacyjnego stanowiska, to wskazać należy że kwestia uregulowania stanu prawnego czy zasad korzystania z gruntów Skarbu Państwa przez właściciela kolei liniowej czy wreszcie ważności określonych umów nie ma żadnego związku z niniejszą sprawą administracyjną, której istota sprowadzała się do stwierdzenia przez Ministra, że starosta nie ma interesu prawnego aby złożyć wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy i ta kwestia wyznaczała zakres kontroli sądowadministracyjnej w niniejszej sprawie.

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 188 w zw. z art. 193 i w zw. z art. 151 Ppsa uznał, że skargę kasacyjną należało uwzględnić poprzez uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi. O zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 Ppsa.