Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 136/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2014-05-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Przejęcie mienia
Drogi publiczne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 12 ust. 4, 4a-f, art. 18 ust. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 687
law: Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych - tekst jednolity
article: art. 131 ust. 1, art. 4 pkt 16, art. 154 ust. 2
journal: Dz.U. 2010 nr 102 poz 651
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.
article: § 36 ust. 1 i 4
journal: Dz.U. 2004 nr 207 poz 2109
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Drzazga (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Maria Kwiecińska Sędzia WSA Tomasz Świstak Protokolant St. sekretarz sąd. Katarzyna Sierszeńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 08 maja 2014 r. sprawy ze skargi M. A. na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] 2013 r. Nr [...] w przedmiocie odszkodowania za grunt przejęty pod drogę; I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty P. z dnia [...] 2013 r. nr [...], II. zasądza od Wojewody Wielkopolskiego na rzecz skarżącego kwotę 200,- zł (dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów sądowych, III. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] 2013 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm., dalej: k.p.a., Wojewoda Wielkopolski, po rozpatrzeniu odwołania M. A. od decyzji starosty P. z dnia [...] 2013 r. znak: [...] orzekającej o:

1. ustaleniu odszkodowania na rzecz M. A. w wys. 6.398 zł za przejęte na rzecz Gminy C. prawo własności nieruchomości położonej w gm. C., obręb K., ark. mapy 17, działka nr [...] o pow. 0,0100 ha, zapisanej w księdze wieczystej prowadzonej przez Sąd Rejonowy [...] w P. pod oznaczeniem KW nr [...] (obecnie nr [...]), która przeszła na własność Gminy C. na podstawie decyzji nr [...]Starosty P. z dnia [...]2012 r. znak: [...] o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej polegającej na budowie ul. K. w K. w trybie art. 12 ust. 4 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych,

2. zobowiązaniu do wypłaty odszkodowania określonego w punkcie 1. Gminy C. w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja o ustaleniu odszkodowania stanie się ostateczna,

utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Decyzję tę wydano w następującym stanie faktycznym i prawnym.

W dniu [...]2013 r. Starosta P. wydał decyzję o ustaleniu odszkodowania na rzecz M. A. w wys. 6.398 zł za przejęcie na rzecz Gminy C. prawa własności powołanej wyżej nieruchomości. W uzasadnieniu decyzji powołał przepisy art. 12 ust. 4a, art. 11a, art. 18 ust. 1 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (dalej: ustawa) oraz art. 130 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.), dalej; u.g.n., a następnie wskazał, że postanowieniem z 6 sierpnia 2013 r. powołał rzeczoznawcę majątkowego A. W. celem ustalenia odszkodowania za przejęte na rzecz Gminy C. prawo własności nieruchomości nr [...] w K.. Biegła oparła operat szacunkowy na podstawie § 36 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109, dalej: rozporządzenie), stosując podejście porównawcze metodą korygowania ceny średniej. Przyjęła przy tym stan nieruchomości z dnia wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, czyli wg stanu na dzień 15 lutego 2012 r. Przyjęła do porównania 15 transakcji dotyczących nieruchomości gruntowych przeznaczonych pod drogi, z lat 2011-2013 w gminie C.. Ostatecznie wyceniła nieruchomość na kwotę 6.398 zł tj. 63,98 zł/m2.

Odwołanie od powyższej decyzji wniósł M. A., żądając jej uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia. Podniósł, iż nie występował o wypłacenie odszkodowania na rzeczoną nieruchomość, ponieważ uważa, że wywłaszczenie było bezzasadne, naruszyło normy prawne i zasady współpracy z mieszkańcami gminy i odbyło się z pominięciem jego osoby jako właściciela przedmiotowej działki. Jednocześnie odwołujący wskazał, że w dniu 13 czerwca 2011 r. złożył w siedzibie Urzędu Gminy C. oświadczenie, w którym wyraził zgodę na realizuję przez Gminę budowy ul. K. w K., pod warunkiem zamiany działki nr [...] na działkę nr [...] stanowiącą własność Skarbu Państwa. Ponadto wyjaśnił, że nieruchomość, w skład której wchodzą działki nr [...] i [...] nabyli jego przodkowie w drodze kupna w latach 20. XX wieku. Działki nr [...] i [...] powstały w wyniku podziału w latach 50. XX wieku, kiedy to ówczesna Rada Powiatowa postawiła jako warunek podziału wyłączenie i przekazanie na rzecz powiatu działki nr [...]. Dodał, że Gmina C. przez wiele lat w bezumowny sposób korzystała z działki nr [...], na której znajduje się skrzyżowanie ul. P. z ul. K..

Utrzymując w mocy zaskarżoną decyzję Wojewoda Wielkopolski w pierwszej kolejności przywołał przepisy art. 12 ust. 4 i 5 ustawy, art. 130 ust. 2, art. 134 ust. 1, art. 175 ust. 1 oraz art. 156 ust. 3 u.g.n., a także przepis § 36 ust. 1 rozporządzenia. Następnie wskazał, że operat szacunkowy został sporządzony w dniu 26 sierpnia 2013 r., a zatem w dniu wydania decyzji przez organ odwoławczy zachował on swa aktualność, zgodnie z art. 156 ust. 3 u.g.n. W okresie tym nie nastąpiła zmiana stanu prawnego regulującego tryb dokonywania oszacowania wartości nieruchomości, która skutkowałaby utratą mocy prawnej sporządzonego już operatu. Nie doszło też do zmiany celu wyceny, funkcji i stanu nieruchomości, czy jej przeznaczenia w planie miejscowym. Zatem operat zachował swą aktualność.

Wojewoda nie znalazł podstaw do zakwestionowania sporządzonego w sprawie operatu szacunkowego. Uznał, że spełnia on wymogi § 56 rozporządzenia, a dokonana analiza rynku i przyjęte do porównania transakcje mają przymiot podobieństwa do nieruchomości wycenianej oraz są prawidłowe z punktu widzenia § 26 ust. 3 rozporządzenia oraz art. 156 ust. 1 u.g.n.

Odnosząc się do zarzutów odwołania organ II instancji stwierdził, że w przypadku, gdy decyzja wywłaszczająca jest zastąpiona przez przejęcie nieruchomości na własność z mocy prawa, należy w każdym indywidualnym przypadku wydać decyzję ustalającą odszkodowanie według reguł przewidzianych w ustawie o gospodarce nieruchomościami. Nie jest w postępowaniu tym konieczny wniosek strony, ani uzyskanie jej zgody. Ponadto wyjaśnił, że z treści art. 131 ust. 1 u.g.n. wywłaszczanemu właścicielowi w ramach odszkodowania może być przyznana nieruchomość zamienna. Możliwość ta jest fakultatywna, a właścicielowi nieruchomości wywłaszczanej nie przysługuje roszczenie o przyznanie nieruchomości zamiennej. Zależy ono od uznania organu.

Wojewoda wskazał też, że postępowanie w sprawie wydania zezwolenia na realizację inwestycji drogowej polegającej na budowie ul. K. w K., stanowiło odrębne postępowanie od postępowania toczącego się w niniejszej sprawie, która dotyczy ustalenia odszkodowania za przejętą na rzecz Gminy C. prawo własności nieruchomości nr [...] w K., która przeszła na własność Gminy C. na podstawie decyzji Starosty P. z dnia 15 lutego 2012 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej polegającej na budowie ul. K. w K. w trybie art. 12 ust. 4 ustawy.

M. A. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu na powyższą decyzję, zarzucając Wojewodzie Wielkopolskiemu naruszenie przy jej wydaniu:

- § 4 ust. 4 i § 36 ust. 1 rozporządzenia polegające na przyjęciu, iż każda z transakcji nieruchomościami dotyczyła podobnych inwestycji, mających takie samo znaczenie komunikacyjne, urbanistyczne i lokalizacyjne, a ponadto, iż porównywane nieruchomości miały takie samo przeznaczenie,

- art. 7, art. 77, art. 107 i art. 12 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego, uchybienia w postępowaniu dowodowym skutkujące zaniechaniem ustalenia osoby, która wzniosła obiekt sakralny na działce nr [...], brak wszechstronnej analizy materiału dowodowego, w szczególności operatu szacunkowego oraz przewlekłe i opieszałe prowadzenie postępowania,

- art. 12 ust. 4b ustawy polegające na niewydaniu decyzji ustalającej odszkodowanie w terminie 30 dni od dnia w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna.

W motywach skargi podniesiono, że rzeczoznawca majątkowy wyceniając nieruchomość dokonał nieprawidłowego wyboru metody szacowania. Nie uwzględnił on położenia nieruchomości i w sposób nieuprawniony dokonywał jej porównania m.in. z nieruchomością położoną w B. czy K. tj. stosunkowo dalej od granic P.. Skarżący wskazał, że wywłaszczona nieruchomość znajduje się w bezpośrednim położeniu P. i stanowi grunt przylegający do jednej z dróg dojazdowych do miasta o szczególnym znaczeniu.

Ponadto zdaniem skarżącego, biegły nie uzasadnił zastosowania w operacie podejścia porównawczego metody korygowania ceny średniej. Nie wskazał też, dlaczego uznał, że wybrane przez niego do porównania nieruchomości stanowią próbkę reprezentatywną na przykładzie rynku lokalnego i spełniają wymóg podobieństwa w stosunku do nieruchomości wycenianej.

Skarżący wskazał też, że organ II instancji w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie ustosunkował się do zarzutu błędnego przyjęcia przez rzeczoznawców rozumienia pojęcia "przeznaczenia nieruchomości", w odniesieniu do różnic pomiędzy zapisami planu miejscowego a studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Z akt sprawy nie wynika, by organy i rzeczoznawca zapoznali się z oryginalnym rysunkiem studium.

W ocenie skarżącego zastrzeżenia budzi również sposób uzasadnienia cech najbardziej wpływających na wartość nieruchomości i ograniczenie się w zasadzie do wskazania procentowego. Jego zdaniem poszerzenie badań transakcji poza teren gminy C. pozwoliłoby na zniwelowanie ewentualnych nierynkowych zachowań nabywcy i sprzedającego. Zdaniem skarżącego ocena przez organy obu instancji sporządzonego w sprawie operatu szacunkowego była nazbyt lakoniczna.

Skarżący podniósł również, że w sprawie pominięto istotną okoliczność, a mianowicie lokalizację w obrębie przedmiotowej działki obiektu kultu religijnego. Wyjaśnił, że obiekt ten został posadowiony przez jego przodków i przez prawie 100 lat objęty był opieką jego rodziny. Organy orzekające nie ustaliły zaś jaka jest wartość tegoż obiektu przy ustaleniu wartości odszkodowania. Skarżący podnosząc jak w odwołaniu argumenty przemawiające za zasadnością przyznania mu – w miejsce odszkodowania – nieruchomości zamiennej, dodał, że taki sposób rozstrzygnięcia pozwoliłby również na przeniesienie kapliczki znajdującej się na działce nr [...].

W odpowiedzi Wojewoda Wielkopolski wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując swe dotychczasowe stanowisko.

W piśmie procesowym z dni 7 maja 2014 r. skarżący dodatkowo podniósł, iż organy zignorowały przepis § 36 ust. 4 rozporządzenia, który zezwalał na określenie wartości nieruchomości, przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych. Skarżący wskazał, że jeżeli odszkodowanie dotyczy nieruchomości dopiero przeznaczonej pod drogę, a odbywały się transakcje tylko nieruchomości już zajętych, to te ceny należy przyjąć do porównania i odwrotnie – dla szacowania nieruchomości już zajętych ceny nieruchomości przeznaczonych (wyrok NSA z dnia 23 stycznia 2013 r., sygn. akt I OSK 2674/12). Tymczasem z operatu nie wynika, czy mamy do czynienia z rynkiem nieruchomości zajętych czy przeznaczonych, a ponadto, czy jest to rynek nieruchomości drogowych, czy komunikacyjnych. Jak wynika z operatu nieruchomości stanowiące podstawę analizy "rynku wykupu gruntów komunikacyjnych: zostały przeznaczone na poszerzenie: ul. C. w K. i ul. Krętej w B.". Operat nie zawiera jednak żadnych informacji o tych inwestycjach. Skarżący wskazał, że ul. C. w K. ma status drogi gminnej dopiero od czerwca 2013 r. i jest to nowa droga dojazdowa do osiedli domów jednorodzinnych. Skarżący wskazał również, że nie istnieje rynek gruntów przeznaczonych pod drogi publiczne, a obrót tego rodzaju nieruchomościami nie ma charakteru wolnego. Rzeczoznawca winien więc dokonać porównania przedmiotowej nieruchomości do nieruchomości, które zostały sprzedane w obrocie rynkowym, nie zaś do nieruchomości, których zbycie nastąpiło w drodze wywłaszczenia za odszkodowaniem. Tak bowiem jak wywłaszczenie nieruchomości nie jest sprzedażą, tak odszkodowanie z tytułu wywłaszczenia nie jest cena uzyskaną ze sprzedaży rzeczy. W pozostałej części pisma skarżący ponownie przytoczył zarzutu skargi.

Wojewódzki sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Skarga okazała się zasadna.

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi w art. 1 §1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) oraz w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Jednocześnie, zgodnie z art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd obowiązany jest zatem dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji także wtedy, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze.

Przedmiotem zawisłej przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Poznaniu sprawy jest kwestia prawidłowości decyzji Wojewody Wielkopolskiego, mocą której utrzymano w mocy decyzję Starosty P. o ustaleniu na rzecz M. A. odszkodowania w kwocie 6.398 zł za przejętą na rzecz Gminy C. nieruchomość o nr [...], położoną w K., jako grunt wydzielony pod realizację inwestycji drogowej polegającej na budowie drogi gminnej – ul. K. w K..

Materialnoprawną podstawą wydania zaskarżonej decyzji był przepisy ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (t.j. Dz. U. z 2013 r. poz. 687 ze zm., dalej: ustawa) oraz ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm., dalej: u.g.n.). Zgodnie z art. 12 ust. 4 ustawy nieruchomości lub ich części, o których mowa w art. 11f ust. 1 pkt 6 (które stają się własnością Skarbu Państwa lub właściwej jednostki samorządu terytorialnego), stają się z mocy prawa:

1) własnością Skarbu Państwa w odniesieniu do dróg krajowych,

2) własnością odpowiednich jednostek samorządu terytorialnego w odniesieniu do dróg wojewódzkich, powiatowych i gminnych

- z dniem, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna. Przepis art. 12 ust. 4 a ustawy stanowi zaś, że decyzję ustalającą wysokość odszkodowania za nieruchomości, o których mowa w ust. 4, wydaje organ, który wydał decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Odszkodowanie za nieruchomości, o których mowa w ust. 4, przysługuje dotychczasowym właścicielom nieruchomości, użytkownikom wieczystym nieruchomości oraz osobom, którym przysługuje do nieruchomości ograniczone prawo rzeczowe (art. 12 ust. 4f ustawy).

Zgodnie z art. 12 ust. 4g ustawy do ustalenia wysokości i wypłacenia odszkodowania, o którym mowa w ust. 4a, stosuje się odpowiednio przepisy o gospodarce nieruchomościami, z zastrzeżeniem art. 18. W myśl art. 18 ust. 1 ustawy wysokość odszkodowania, o którym mowa w art. 12 ust. 4a, ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ I instancji oraz według jej wartości z dnia, w którym następuje ustalenie wysokości odszkodowania. Ostatnio powołany przepis określa podstawową zasadę ustalania wysokości odszkodowania, zgodnie z którą wysokość odszkodowania za pozbawienie praw do nieruchomości przejętych pod budowę dróg publicznych ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ pierwszej instancji oraz według jej wartości z dnia, w którym następuje ustalenie wysokości odszkodowania. Przepis ten określa kryteria, według których następuje ustalenie wysokości odszkodowania. Kryteriami tymi są: stan nieruchomości na dzień wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi oraz wartość rynkowa nieruchomości w dniu wydania decyzji o wywłaszczeniu. Zatem jest to przepis szczególny w stosunku do regulacji art. 130 ust. 1 u.g.n., który stanowi, że wysokość odszkodowania ustala się według stanu, przeznaczenia i wartości, wywłaszczonej nieruchomości w dniu wydania decyzji o wywłaszczeniu (por. F. M. Elżanowski, Komentarz do art. 18 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji..., źródło: Lex Omega, stan prawny 31.07.2012). W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się w odniesieniu do kryterium stanu nieruchomości na dzień wydania decyzji lokalizacyjnej, iż chodzi o stan faktyczny, a nie prawny (por. wyrok NSA z dnia 8 stycznia 2009 r., I OSK 29/08, dostępny na stronie internetowej; http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Przepisy ustawy o szczególnych przygotowaniu i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych nie definiują pojęcia "stanu nieruchomości".

Zważyć należy, iż z mocy art. 23 ustawy w sprawach nieuregulowanych w niniejszym rozdziale (tj. w rozdziale 3 - "Nabywanie nieruchomości pod drogi") stosuje się przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami. Choć definiowanie pojęć jest zabiegiem z dziedziny wykładni prawa, a nie stosowania prawa i z tego powodu trudno mówić o stosowaniu w postępowaniu opartym o art. 18 ust.1 ustawy, przepisu art. 4 pkt 17 u.g.n. zawierającego ustawową definicję stanu nieruchomości, to nie ma jednak podstaw, by w ramach wykładni systemowej, w niniejszym postępowaniu nie odwoływać się do pojęcia zdefiniowanego w art. 4 pkt 17 u.g.n. Jak wyjaśnił to trafnie Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 16 maja 2012 r. (sygn. akt I OSK 699/11, dostępny na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl) ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. nie jest aktem normatywnym zajmującym odległe miejsce od ustawy o gospodarce nieruchomościami, normuje bowiem proces inwestycyjny w zakresie dróg publicznych. Ustawą podstawową, w zakresie dotyczącym wywłaszczania nieruchomości, stanowiącą legi generali w stosunku do innych szczegółowych uregulowań, jest ustawa o gospodarce nieruchomościami. Ze względu na powszechny charakter obowiązywania, szeroki zakres przesłanek wywłaszczenia oraz związki, jakie uregulowania szczegółowe przewidują z tą ustawą, należy ją uznać za podstawowe źródło prawa w zakresie wywłaszczania nieruchomości (patrz: Tadeusz Woś "Wywłaszczanie nieruchomości i ich zwrot", Wyd. LexisNexis 2007, s. 42). W związku z tym, jeżeli dane pojęcie nie zostało zdefiniowane w akcie normatywnym, to zasadniczo wolno posłużyć się jego definicją zawartą w przepisach źródłowych, a więc w przepisach, które są źródłem danej instytucji prawnej (por. Lech Morawski "Zasady wykładni prawa", TNOiK 2006, s. 97). Iinterpretując pojęcia niezdefiniowane w ustawie szczególnej z dnia 10 kwietnia 2003 r., można więc sięgnąć do pojęć zdefiniowanych w ustawie o gospodarce nieruchomościami. Odnosi się to także do pojęcia "stan nieruchomości". Przyjmując, że stan nieruchomości, o którym mowa w art. 18 ust.1, oznacza stan zagospodarowania, stan prawny, stan techniczno-użytkowy, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, a także stan otoczenia nieruchomości, w tym wielkość, charakter i stopień zurbanizowania miejscowości, w której nieruchomość jest położona.

W tym miejscu wyjaśnić należy, że powyższe rozważania Sądu są o tyle istotne z punktu widzenia niniejszej sprawy, że jednym z istotniejszych zarzutów sformułowanych przez skarżącego był zarzut braku uwzględnienia stanu zagospodarowania nieruchomości wycenianej, która została przejęta na rzecz Gminy C.. Skarżący podniósł, iż dokonując wyceny nieruchomości rzeczoznawca majątkowy nie uwzględnił lokalizacji na niej obiektu kultu religijnego, który został posadowiony przez jego przodków przed prawie 100. laty. Jego zdaniem fakt ten wpłynął na wysokość ustalonego odszkodowania, gdyż nie rozważono możliwości przeniesienia obiektu.

Zważyć należy, iż w postanowieniu Starosty P. z dnia [...] 2013 r., którym powołano rzeczoznawcę majątkowego A. W. jako biegłego w sprawie ustalenia odszkodowania za przedmiotową nieruchomość, zobowiązano tegoż biegłego do sporządzenia opinii ustalającej wartość nieruchomości zgodnie z art. 18 ust. 1 ustawy oraz art. 149-159 u.g.n., z uwzględnieniem stanu nieruchomości na dzień 2/2012 2012 r. (data wydania decyzji nr 2/2012 o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, znak 2/2012 ) oraz zgodnie z jej aktualną wartością rynkową. W postanowieniu tym nie wskazano, iż wartość nieruchomości należy ograniczyć do ustalenia wartości nieruchomości gruntowej, bez jej części składowych. Tymczasem wykonując zlecenie i sporządzając operat szacunkowy biegła A. W. na jego s. 3 wskazała, że: "na przedmiotowej parceli zlokalizowano obiekt kultu religijnego – krzyż przydrożny, posadowiony na murowanym fundamencie, zagospodarowany i ogrodzony. Zgodnie z poleceniem Zleceniodawcy, przedmiotowy obiekt nie podlega oszacowaniu w niniejszej opinii." Zgodnie z tym stwierdzeniem, rzeczoznawca majątkowy dokonał ustalenia wartości nieruchomości gruntowej działki nr [...] położonej w K., nie wyjaśniając szerzej charakteru wymienionego obiektu kultu religijnego.

W ocenie Sądu, w tym zakresie – zważywszy na obowiązek uwzględniania stanu zagospodarowania nieruchomości - organy dopuściły się naruszenia przepisów postępowania (art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a.) nie wyjaśniając, czy istnienie na przedmiotowej nieruchomości wspomnianego obiektu kultu religijnego mogło mieć wpływ na jej wartość, a w rezultacie na wysokość przyznanego skarżącemu odszkodowania. Stosownie do przepisu art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. W ramach prowadzonego postępowania wyjaśniającego mają obowiązek w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Dopiero zaś na podstawie całokształtu materiału dowodowego, organ administracji [publicznej ocenia, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 k.p.a.).

W okolicznościach niniejszej sprawy organy orzekające powinny były ustalić jaki charakter ma przedmiotowy krzyż przydrożny znajdujący się na działce nr [...]. Z punktu widzenia odszkodowania za przejętą od skarżącego nieruchomość istotnym było ustalenie, czy przedmiotowy krzyż przydrożny stanowił część składową nieruchomości w rozumieniu art. 47 § 2 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. z 2014, poz. 121), dalej: k.c., czy też nie. Zgodnie z powołanym przepisem częścią składową rzeczy jest wszystko, co nie może być od niej odłączone bez uszkodzenia lub istotnej zmiany całości albo bez uszkodzenia lub istotnej zmiany przedmiotu odłączonego. Jak stanowi przepis art. 48 k.c. z zastrzeżeniem wyjątków w ustawie przewidzianych, do części składowych gruntu należą w szczególności budynki i inne urządzenia trwale z gruntem związane, jak również drzewa i inne rośliny od chwili zasadzenia lub zasiania. Tym samym określając stan zagospodarowania nieruchomości nr [...] rolą organów było ustalenie, przed zleceniem oszacowania jej wartości, czy posadowiony na niej krzyż przydrożny jest trwale związany z gruntem, a w rezultacie czy stanowi jej część składową i również powinien być uwzględniony przy wycenie. Organy powinny ustalić, czy krzyż ten można odłączyć od gruntu bez jego uszkodzenia lub istotnej zmiany jako całości wraz z cokołem, na którym został posadowiony (k. 46 akt adm.). Takich ustaleń w niniejszej sprawie zabrakło.

W ocenie Sądu, jeżeliby doszło do ustalenia, że przedmiotowy krzyż przydrożny stanowi część składową nieruchomości, koniecznym stałoby się ustalenie wartości nieruchomości jako całości, z uwzględnieniem jej stanu zagospodarowania na dzień 2/2012 2012 r., a więc gruntu wraz z posadowionym na nim krzyżem przydrożnym. Gdyby zaś, organy ustaliły, że krzyż przydrożny na działce nr [...] nie jest trwale związany z gruntem i możliwe jest jego odłączenie bez jego uszkodzenia, oznaczałoby to, że stanowi on, a contrario wobec definicji nieruchomości, rzecz ruchomą. Wówczas skarżącemu przysługiwałoby do niego prawo własności i ewentualnie roszczenie wobec Gminy C. o odszkodowanie z tytułu kosztów jego przeniesienia na inny teren.

W związku z powyższym, już tylko z tego powodu tak zaskarżoną jak i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji należało – z uwagi na istotne naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, uchylić. Ponownie rozpoznając sprawę obowiązkiem organów będzie zbadanie stanu faktycznego na przedmiotowej nieruchomości w zakresie przynależności do niej wspomnianego krzyża przydrożnego i w zależności od poczynionych ustaleń albo uwzględnienie jego wartości przy wycenie nieruchomości, jeżeli stanowi jej część składową, albo wydanie go skarżącemu, jeżeli organ dojdzie do wniosku, że stanowi rzecz ruchomą niezwiązaną trwale z gruntu, którą można oddzielić bez uszkodzenia.

Przechodząc do oceny pozostałych zarzutów powołanych w skardze Sąd stwierdził, że nie zasługiwały one na uwzględnienie.

Po pierwsze nie sposób podzielić zarzutu skarżącego jakoby rzeczoznawca dopuścił się naruszenia § 4 ust. 4 oraz 36 ust. 4 rozporządzenia poprzez przyjęcie, że nieruchomości porównywane do nieruchomości wycenianej nie miały cechy podobieństwa pod względem komunikacyjnym, urbanistycznym i lokalizacyjnym i przeznaczenia. Zdaniem skarżącego rzeczoznawca nie uwzględnił położenia nieruchomości i w sposób nieuprawniony dokonał jej porównania m.in. z nieruchomością położoną w B., czy K. tj. stosunkowo dalej od granic P. Dodał, że przedmiotowa nieruchomość znajduje się w bezpośrednim położeniu P. i stanowi grunt przylegający do jednej z dróg dojazdowych do P., o szczególnym znaczeniu, bowiem została objęta "Narodowym Programem Dróg Lokalnych". Skarżący podniósł, że rzeczoznawca nie uzasadnił zastosowania podejścia porównawczego metody korygowania ceny średniej, a dokonując wyceny nie podał motywów przemawiających za tym, że przyjęte do porównania nieruchomości spełniają warunek podobieństwa.

Wskazać należy, że stosownie do przepisów art. 23 ustawy w sprawach nieuregulowanych w niniejszym rozdziale ("Nabywanie nieruchomości pod drogi") nieuregulowanych w niniejszym rozdziale stosuje się przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami. Przepis art. 154 ust. 1 u.g.n. określa, iż wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. Mając na względzie powołane przepisy Starosta P. w swej decyzji z dnia 7 listopada 2013 r. wyjaśnił, że biegła A. W. dokonała wyceny gruntu przedmiotowej działki przy zastosowaniu podejścia porównawczego, metody korygowania ceny średniej. Uwzględniła przy tym w procesie wyceny piętnaście transakcji nieruchomościami gruntowymi przeznaczonymi pod drogi. Starosta wyjaśnił, iż rzeczoznawca, biorąc pod uwagę cel i metodykę wyceny oraz ustalone na podstawie art. 154 u.g.n. i decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przeznaczenie nieruchomości, analizą objął transakcje gruntów przeznaczonych pod komunikację przeprowadzonych w latach 2011-2013 w gminie C..

W ocenie Sądu brak zastrzeżeń do wziętych przez rzeczoznawców do porównania nieruchomości był uzasadniony. Zauważyć w tym miejscu trzeba, że podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi, co do zasady, wartość rynkowa nieruchomości (art. 134 ust. 1 u.g.n. w zw. z art. 23 ustawy),. A jedynie jeżeli ze względu na rodzaj nieruchomości nie można określić jej wartości rynkowej, gdyż tego rodzaju nieruchomości nie występują w obrocie, określa się jej wartość odtworzeniową (art. 135 ust. 1 u.g.n.), przy czym przy określaniu wartości odtworzeniowej nieruchomości, oddzielnie określa się wartość gruntami oddzielnie wartość jego części składowych (art. 135 ust. 2 u.g.n.).

Jednocześnie, zgodnie z art. 150 ust. 1 u.g.n. w wyniku wyceny nieruchomości dokonuje się:

- określenia wartości rynkowej;

- określenia wartości odtworzeniowej;

- ustalenia wartości katastralnej;

- określenia innych rodzajów wartości przewidzianych w odrębnych przepisach.

Wartość rynkową określa się dla nieruchomości, które są lub mogą być przedmiotem obrotu (art. 150 ust. 2 u.g.n.). Zgodnie z art. 152 ust. 2 u.g.n. wyceny nieruchomości dokonuje się przy zastosowaniu podejść: porównawczego, dochodowego lub kosztowego, albo mieszanego, zawierającego elementy podejść poprzednich. Przy zastosowaniu podejścia porównawczego lub dochodowego określa się wartość rynkową nieruchomości (art. 152 ust. 3 u.g.n.). Podejście porównawcze polega na określeniu wartości nieruchomości, przy założeniu, że wartość ta odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowe. Ceny te koryguje się ze względu na cechy różniące nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej oraz uwzględnia się zmiany poziomu cen wskutek upływu czasu. Podejście porównawcze stosuje się, jeżeli są znane ceny i cechy nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej (art. 153 ust. 1 u.g.n.). Zgodnie z § 36 ust. 1 rozporządzenia z 21 września 2004 r. wartość rynkową nieruchomości dla potrzeb ustalenia odszkodowania za nieruchomości wywłaszczone lub przejęte z mocy prawa na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2008 r. Nr 193, poz. 1194 i Nr 199, poz. 1227 oraz z 2009 r. Nr 72, poz. 620) określa się, przyjmując stan nieruchomości z dnia wydania decyzji, ceny nieruchomości z dnia ustalenia odszkodowania, a przeznaczenie nieruchomości zgodnie z art. 154 ustawy bez uwzględnienia ustaleń decyzji. Nie uwzględnia się nakładów poniesionych na nieruchomości po dniu wydania decyzji. W przypadku gdy dane z lokalnego i regionalnego rynku nieruchomości są niewystarczające do określenia wartości rynkowej zgodnie z ust. 1, wartość nieruchomości objętej decyzją określa się w podejściu kosztowym (§ 36 ust. 2 rozporządzenia). Zaznaczyć należy, że przepis § 36 ust.4 rozporządzenia stanowi, że w przypadku gdy na realizację inwestycji drogowej została wywłaszczona lub przejęta z mocy prawa nieruchomość, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, wartość rynkową określa się, przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, chyba że określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Przepisy ust. 1-3 stosuje się odpowiednio. Z przytoczonego ust. 4 § 36 rozporządzenia jasno wynika, że jeżeli chodzi o wycenę nieruchomości przejętej na realizację inwestycji drogowej jej wartość rynkową określa się jeżeli jest to możliwe w porównaniu do cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Dopiero, gdy nie jest to możliwe, ze względu na brak takich transakcji, wartość przejętej nieruchomości szacuje się przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych.

W niniejszej sprawie rzeczoznawca majątkowy odnalazła na rynku lokalnym (w obrębie tej samej gminy C.) piętnaście transakcji nieruchomościami przeznaczonymi pod komunikację z lat 2011-2013. Wyjaśniła, że "analizując rynek transakcji nieruchomościami drogowymi stwierdzić można, iż jest on na tyle rozwinięty, że może stanowić podstawę do szerszej analizy." Dodał, że "dostępne informacje nie wskazują na szczególne warunki zawarcia umów, a uzyskane ceny, po uwzględnieniu cech nieruchomości, są wiarygodne. Wyjaśnił też, że "cena uzyskiwana przy wykupie gruntów komunikacyjnych ustalana jest w oparciu o ofertę wystosowaną do właściciela nieruchomości, natomiast w przypadku braku jej akceptacji, dochodzi do rokowań. Strony nie działały pod przymusem, a sprzedaż nastąpiła w drodze relacji typowych dla przedmiotowego segmentu rynku."

W tym miejscu należy wyjaśnić, iż biegły przyjął przeznaczenie nieruchomości zgodnie z zapisami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego obowiązującego w dacie wydania decyzji. Jak wyżej wskazano, zgodnie z § 36 ust. 1 rozporządzenia wartość rynkową nieruchomości dla potrzeb ustalenia odszkodowania za nieruchomości wywłaszczone lub przejęte z mocy prawa na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2008 r. Nr 193, poz. 1194 i Nr 199, poz. 1227 oraz z 2009 r. Nr 72, poz. 620) określa się, przyjmując (...) przeznaczenie nieruchomości zgodnie z art. 154 u.g.n., bez uwzględnienia ustaleń decyzji. Z przepisu tego można zatem wywieść, jak trafnie przyjęły organy w niniejszej sprawie za rzeczoznawcą majątkowym, że przy ustaleniu odszkodowania za przejętą nieruchomość należy przeznaczenie nieruchomości ustalać w kolejności kryteriów wskazanych w art. 154 u.g.n. tj. w pierwszej kolejności należy przyjąć takie przeznaczenie nieruchomości, jakie zostało określone w obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego (art. 154 ust. 1 u.g.n.), w przypadku jego braku – na podstawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (art. 154 ust. 2 u.g.n.),a dopiero w przypadku braku studium lub decyzji, o której mowa w ust. 2, uwzględnia się faktyczny sposób użytkowania nieruchomości (art. 154 ust. 3 u.g.n.). Zgodnie więc z powołanym art. 154 ust. 2 u.g.n. przyjęto w sprawie, że przedmiotowa nieruchomość w dacie wydania decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej przeznaczona była w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy C. jako tereny dróg publicznych, a dokładnie pod drogę powiatową (klasa drogi Z – zbiorcza), o symbolu "1KDP". W związku z powyższym pozbawiony jest podstaw zarzut skargi przyjęcia przeznaczenia nieruchomości na podstawie zapisów studium.

Wracając do kwestii podobieństwa nieruchomości wycenianej do nieruchomości przyjętych do porównania zważyć należy, iż w myśl definicji legalnej zawartej w art. 4 pkt 16 u.g.n. przez nieruchomość podobną rozumieć należy nieruchomość, która jest porównywalna z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny, ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość. W operacie szacunkowym z dnia 26 sierpnia 2013 r. biegła wyjaśniła, że działka nr [...] w dacie wydania decyzji zezwalającej na inwestycje drogową tj. 15 lutego 2012 r. była niezabudowana, położona w bezpośrednim otoczeniu terenów zabudowy mieszkaniowej jedno- i wielorodzinnej wraz z infrastrukturą towarzyszącą, a dojazd do niej odbywał się po drodze urządzonej, w zasięgu dostępu do sieci energetycznej, wodnej, gazowej i kanalizacyjnej, ukształtowanie terenu miało charakter płaski, kształt parceli regularny, trójkątny. Następnie, podając podejście i metodę wyceny, że na terenie gminy C. w ostatnich latach odnotowano kilkanaście transakcji gruntami przeznaczonymi pod drogi, których ceny jednostkowe osiągały poziom z przedziału od 52 zł/m2 do 66 zł/m2, w zależności od posiadanych cech rynkowych. Rzeczoznawca wyjaśnił, zważywszy na specyfikę rynku tego rodzaju nieruchomościami, że w celu przeprowadzenia analizy określił: rodzaj rynku – rynek nieruchomości gruntowych przeznaczonych pod komunikację, obszar rynku – gmina C., okres za jaki badano ceny – transakcje sprzedaży zawarte w okresie ostatnich 2 lat od daty wyceny.

W ocenie Sądu brak jest podstaw do kwestionowania metodologii badań i przyjętych do porównania nieruchomości. Skarżący podniósł, iż z operatu nie wynika, czy rzeczoznawca przyjął do porównania nieruchomości "drogowe", czy "komunikacyjnych", a także czy mamy do czynienia z rynkiem nieruchomości zajętych, czy przeznaczonych pod drogi. Zdaniem Sądu ustalenia i wyjaśnienia rzeczoznawcy nie pozostawiają wątpliwości, że przyjął on do porównania nieruchomości przeznaczone pod drogi i że miały one cechy nieruchomości drogowych, które można było uwzględnić przy wycenie stosując § 36 ust. 1 rozporządzenia. Na stronie 15. operatu biegła wskazała, że analizowała rynek transakcji nieruchomościami drogowymi, stosując również pojęcie nieruchomości "komunikacyjnych". Sąd w pojęciach tych nie dostrzega różnicy i przyjmuje je – podobnie jak biegły – za tożsame. Ponadto na stronie 14. operatu wyraźnie wskazano, opisując nieruchomości przyjęte do porównania, że w ostatnich latach odnotowano kilkanaście transakcji na grunty przeznaczone pod drogi. Z zapisu tego wyraźnie wynika, że biegła zgodnie z § 36 ust. 1 rozporządzenia przyjęła do porównania nieruchomości przeznaczone pod drogi.

Wobec powyższego, a także mając na uwadze niewielkie różnice pomiędzy cenami nieruchomości porównywanych (wahające się od 52 do 66 zł/m2), jak również treść § 36 ust. 2 rozporządzenia, która wskazuje na pierwszeństwo doboru nieruchomości do porównania z rynku lokalnego, za gołosłowne należy uznać twierdzenia skarżącego jakoby zasadne było rozszerzenie analizy do terenu wykraczającego poza gminę C..

Sąd podzielił również stanowisko organu odwoławczego, a tym samym uznaje za bezzasadne zarzut strony skarżącej, jakoby bezzasadnie odmówiono mu przyznania nieruchomości zamiennej. Zważyć należy, iż stosowany odpowiednio art. 131 ust. 1 u.g.n. stanowi, że wywłaszczanemu właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu w ramach odszkodowania może być przyznana nieruchomość zamienna. Tym samym organ może, lecz nie musi z uprawnienia tego skorzystać, a stronie nie przysługuje roszczenie o przyznanie nieruchomości zamiennej.

W ocenie Sądu nie mogło mieć też wpływu na wynik sprawy dopuszczenie się naruszenia przez organy orzekające przepisu art. 12 ust. 4b ustawy, poprzez wydanie decyzji z uchybieniem 30-dniowego terminu zakreślonego w powołanym przepisie, którego bieg rozpoczyna się od dnia, w którym ostateczna stanie się decyzja zezwalająca na realizację inwestycji drogowej. Przedmiotem badania w niniejszej sprawie nie pozostawała bowiem określona w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. przewlekłość organów, lecz decyzja Wojewody Wielkopolskiego z dnia 16 grudnia 2013 r. i poprzedzająca ją decyzja Starosty P. z dnia 7 listopada 2013 r. Chcąc zaś podnosić zarzut przewlekłości bądź bezczynności organów skarżącemu przysługiwało prawo wniesienia skargi na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.

Reasumując, Sąd uznając, że w niniejszej sprawie organy obu instancji dopuściły się naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. Ponownie rozpoznając sprawę, organ I instancji uwzględni ocenę prawną i wytyczne Sądu co do dalszego prowadzenia postępowania podane w niniejszym uzasadnieniu wyroku.

Na podstawie art. 200 p.p.s.a. Sąd orzekł o kosztach sądowych, zaś na podstawie art. 152 p.p.s.a. o wykonalności zaskarżonej decyzji.