Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 720/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-11-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Zabytki
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 108, art. 110
journal: Dz.U. 2003 nr 162 poz 1568
law: Ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami
article: art. 7, art. 107 § 3, art. 156 § 1
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Szymanowicz - Nowak, , Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk, Sędzia WSA Grzegorz Rudnicki (spr.), Protokolant specjalista Monika Gąsińska - Goc, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 listopada 2018 r. sprawy ze skargi S. B. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2018 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę


UZASADNIENIE

Uzasadnienie.

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] lutego 2018 r., znak [...], Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "GINB"), na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (dalej: "k.p.a."), po rozpatrzeniu odwołania S. B. od decyzji Wojewody [...] z [...] sierpnia 2017 r., znak: [...], odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z [...] grudnia 2015 r., Nr [...], w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę oraz rozbiórkę - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Uzasadniając decyzję, GINB wyjaśnił, że [...] sierpnia 2017 r., znak: Wojewoda [...], po rozpatrzeniu wniosku S. B., odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z [...] grudnia 2015 r., Nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej J. i K. G. pozwolenia na przebudowę, rozbudowę i zmianę sposobu użytkowania budynku gospodarczego na budynek mieszkalny jednorodzinny wraz z budową przyłącza kanalizacji sanitarnej, przyłącza wodociągowego i energetycznej wewnętrznej linii zasilającej oraz rozbiórkę przybudówek gospodarczych i schodów zewnętrznych na działce nr ewid. [...] położonej w miejscowości G.

Od powyższej decyzji Wojewody [...] odwołał się S. B. Po rozpoznaniu odwołania GINB stwierdził, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności rozstrzygnięcia stanowi wyjątek od przyjętej przez ustawodawcę w art. 16 § 1 k.p.a. zasady trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych. Stwierdzenie nieważności decyzji, będące jednym z trybów godzących w zasadę trwałości decyzji administracyjnej, jest instytucją szczególną, stąd też zaistnienie Przesłanki powodującej stwierdzenie nieważności decyzji musi być oczywiste. Do stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia może dojść wyłącznie w przypadku bezsprzecznego stwierdzenia istnienia którejkolwiek z przesłanek zawartych w art. 156 § 1 k.p.a.

W toku postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji organ administracyjny nie orzeka co do istoty sprawy rozstrzygniętej kontrolowaną decyzją, lecz orzeka jako organ kasacyjny. Postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ma bowiem na celu wyjaśnienie jej kwalifikowanej niezgodności z prawem, a nie ponowne rozpoznawanie zakończonej sprawy. W konsekwencji, zakres prowadzonego w ramach trybu nadzorczego postępowania dowodowego nie odpowiada temu, prowadzonemu w trybie zwykłym. Organy administracji publicznej badają prawidłowość decyzji w trybie art. 156 k.p.a. (dotyczącym stwierdzenia nieważności) w oparciu o stan prawny i faktyczny istniejący w dacie wydania kwestionowanej decyzji.

GING wyjaśnił również w oparciu o poglądu orzecznictwa i literatury pojęcie "rażące naruszenie prawa" w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Zgodnie z art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (dalej: "Pr. bud."), według stanu na dzień wydania kontrolowanej decyzji, pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto złożył oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Stosownie zaś do treści przepisu art. 33 ust. 2 pkt 2 Pr. bud., powyższe oświadczenie inwestor winien dołączyć do wniosku o pozwolenie na budowę. Jak wynika z akt sprawy, inwestorzy – J. i K. G. - złożyli oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością inwestycyjną (tj. działką nr ewid. [...]) na cele budowlane.

Analiza projektu budowlanego wykazała, że sporna inwestycja obejmuje również wykonanie nawiertaki celem połączenia do wiejskiej sieci wodociągowej Dn 100 istniejącej w drodze gminnej (działka nr ewid. [...]) oraz wykonanie przyłącza rurą Dn 32 mm włożoną co najmniej 1,20 m poniżej terenu. Wprawdzie inwestorzy nie złożyli oświadczenia o prawie do dysponowania działką drogową nr ewid. [...] na cele budowlane, to jednak w aktach organu stopnia podstawowego znajduje się pismo Burmistrza K. z [...] sierpnia 2015 r., znak: [...], o wyrażeniu zgody na udostępnienie terenu gminy K., tj. działki nr ewid. [...] na cele budowlane w zakresie wykonania przyłącza wodociągowego.

Wobec powyższego stwierdzić należało, że choć sporna decyzja została wydana z naruszeniem art. 32 ust. 4 pkt 2. w zw. z art. 33 ust. 2 pkt 2 Pr. bud., z uwagi na brak oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością (tj. działką nr ewid. [...]) na cele budowlane, to jednak Burmistrz K. jako kierujący sprawami i reprezentujący Gminę K. na zewnątrz, wyraził zgodę na udostępnienie działki gminnej nr ewid. [...] na cele budowlane w zakresie wykonania przyłącza wodociągowego. Nie sposób więc przypisać powyższemu uchybieniu szczególnie doniosłych skutków społeczno-gospodarczych, które uzasadniałyby wyeliminowanie decyzji Starosty [...] z [...] grudnia 2015 r., Nr [...], znak: [...], z obrotu prawnego w trybie nieważnościowym. Stwierdzone uchybienie nie nosiło znamion rażącego naruszenia prawa w rozumieniu przepisu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., a więc nie doszło do rażącego naruszenia przepisów art. 32 ust. 4 pkt 2 oraz art. 33 ust. 2 pkt 2 Pr. bud.

Zgodnie z art. 35 ust. 1 pkt 1 Pr. bud., przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Analiza projektu budowlanego wykazała, że przedmiotem spornej inwestycji jest przebudowa z nadbudową i rozbudową wraz ze zmianą sposobu użytkowania budynku gospodarczego na budynek mieszkalny jednorodzinny wraz z budową przyłącza kanalizacji sanitarnej, przyłącza wodociągowego i energetycznej linii zasilającej oraz wyburzenie trzech gospodarczych przybudówek do budynku usytuowanego na działce nr ewid. [...], schodów zewnętrznych znajdujących się na działce nr ewid. [...], stanowiących część składową budynku nr [...] znajdującego się na działce nr ewid. [...].

Jak wynikało z akt sprawy, działka nr ewid. [...] w dniu wydania pozwolenia na budowę objęta była zakresem obowiązywania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy K., zatwierdzonego uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w K. z dnia [...] stycznia 2004 r. (Dz. Urz. Woj. [...] z 2004 r., Nr [...] poz. [...]). Działka ta położona jest na obszarze oznaczonym w ww. miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego symbolem [...]. Zgodnie z § 4, rozdziału XVII ww. miejscowego planu tereny oznaczone symbolem [...] przeznacza się pod zabudowę mieszkalną zagrodową z możliwością przekształceń na jednorodzinną i lokalizacji plombowych obiektów lokalnych usług bytowych rzemiosła i handlu, kultury.

W ocenie GINB, sporne przedsięwzięcie nie uchybiało więc w stopniu rażącym ww. wymogom dotyczącym przeznaczenia terenu inwestycyjnego.

Ponadto, analiza projektu budowlanego nie wykazała, aby sporna inwestycja, naruszała w sposób rażący ustalenia ww. miejscowego planu, w szczególności co do wysokości określonej w projekcie budowlanym przebudowywanej i nowej zabudowy (dopuszczalna - nie może przekraczać 3 kondygnacji nadziemnych, poziom okapów zasadniczego dachu nie może przekroczyć 6 m, poziom kalenicy 11,0 m, mierząc od średniego poziomu przy budynku /projektowana - budynek o 2 kondygnacjach nadziemnych, poziom okapów dachu zasadniczego 4,63 m, poziom kalenicy dachu zasadniczego 8,60 m - proj. bud. s 102; rys. 6 "Rzut dachu"; rys. 7 "Przekroje"); co do geometrii dachu (wymagany - dachy strome o nachyleniu 35°-50°, kryte dachówką lub materiałami dachówko podobnymi /projektowany - dach o kącie nachylenia połaci 40°, kryty dachówką - zob. proj. bud. s 102; rys. 6 "Rzut dachu"; rys. 7 "Przekroje", rys. 8 "Elewacja Zachodnia"). Wobec powyższego należało stwierdzić, że w analizowanym przypadku nie doszło do rażącego naruszenia art. 35 ust. 1 pkt 1 Pr. bud.

Stosownie do art. 35 ust. 1 pkt 2 Pr. bud., przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza zgodność projektu zagospodarowania działki terenu z przepisami w tym techniczno-budowlanymi. Analiza projektu zagospodarowania terenu zatwierdzonego kontrolowaną decyzją Starosty [...] z [...] grudnia 2015 r., Nr [...], znak: [...], nie wykazała, aby przyjęte rozwiązania projektowe uchybiały rażąco unormowaniom rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1422 ze zm. - według stanu na dzień wydania kontrolowanej decyzji).

Zgodnie z § 12 ust. 1 ww. rozporządzenia, jeżeli z przepisów § 13, 60, 271 i 273 lub przepisów odrębnych nie wynikają inne wymagania, budynki na działce budowlanej sytuuje się od granicy z sąsiednią działką budowlaną w odległości nie mniejszej niż: 4 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą z otworami okiennymi lub drzwiowymi w stronę tej granicy; 3 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych w stronę tej granicy.

Jak wynikało zaś z projektu zagospodarowania działki, sporny budynek został usytuowany w odległości 4,9 m od granicy z działką nr ewid. [...], w odległości 9,65 m od granicy z działką o nr ewid. [...], w odległości ok. 12 m od granicy działki nr ewid. [...] oraz w odległości ok. 16 m od granicy działki nr ewid. [...]. (projekt zagospodarowania terenu - rys. nr 1 s. 99 proj. bud.).

W związku z powyższym, należało stwierdzić, że w analizowanym przypadku nie doszło do rażącego naruszenia unormowania art. 35 ust. 1 pkt 2 Pr. bud. w zw. z § 12 ust. 1 i ust. 5 pkt 1 ww. rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r.

Zgodnie z art. 33 ust. 4 Pr. bud., do wniosku o pozwolenie na rozbiórkę należy dołączyć: 1) zgodę właściciela obiektu; 2) szkic usytuowania obiektu budowlanego; 3) opis zakresu i sposobu prowadzenia robót rozbiórkowych; 4) opis sposobu zapewnienia bezpieczeństwa ludzi i mienia; 5) pozwolenia, uzgodnienia lub opinie innych organów, a także inne dokumenty, wymagane przepisami szczególnymi; 6) w zależności od potrzeb, projekt rozbiórki obiektu.

Dołączenie zgody właściciela obiektu jest wymagane, gdy wnioskodawcą w sprawie o wydanie pozwolenia na rozbiórkę jest inna osoba niż inwestor. Z akt przedmiotowej sprawy wynikało, że obiekty, które będą podlegały rozbiórce posadowione są na działce nr [...], będącej współwłasnością inwestorów. Z powyższego wynikało, zdaniem organu, domniemanie, że inwestorzy są właścicielami tych obiektów. Zgodnie bowiem z wyrażoną w art. 48 k.c. zasadą superficies solo cedit, z zastrzeżeniem wyjątków w ustawie przewidzianych, do części składowych gruntu należą w szczególności budynki i inne urządzenia trwale z gruntem związane, jak również drzewa i inne rośliny od chwili zasadzenia lub zasiania. Obalenie tego domniemania wiązałoby się z koniecznością przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, którego celem byłoby ustalenie stanu prawnego schodów. Takie postępowanie wykraczałoby jednak poza ramy postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] sierpnia 2017 r.

Ponadto, w aktach sprawy znajduje się szkic usytuowania obiektów budowlanych podlegających rozbiórce (zob. projekt zagospodarowania terenu - rys. nr 1 s. 99 proj. bud.), opis zakresu i sposobu prowadzenia robót rozbiórkowych, dotyczący 3 dobudówek i zbędnych elementów budowlanych (proj. bud s. 105-101, "A. Część opisowa do projektu zagospodarowania terenu"), opis zapewnienia bezpieczeństwa ludzi i mienia (proj. bud. s 115). W związku z powyższym należało stwierdzić, że w analizowanym przypadku nie doszło do rażącego naruszenia art. 33 ust. 4 Pr. bud.

Odnośnie zarzutu skarżącego, dotyczącego braku uzgodnienia rozbiórki ww. schodów z wojewódzkim konserwatorem zabytków, GINB wyjaśnił, że zgodnie z art. 39 ust. 3 Pr. bud. w stosunku do obiektów budowlanych oraz obszarów niewpisanych do rejestru zabytków, a ujętych w gminnej ewidencji zabytków, pozwolenie na budowę lub rozbiórkę obiektu budowlanego wydaje organ administracji architektoniczno-budowlanej w uzgodnieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków. Z ustaleń poczynionych przez organ II instancji wynikało, że budynek nr [...] położony na działce nr ewid. [...] wraz ze spornymi schodami wpisany jest do Gminnej Ewidencji Zabytków prowadzonej przez Burmistrza K., co potwierdziło pismo Burmistrza K. z [...] grudnia 2017 r., znak: [...] oraz załączona do niego kopia Karty Gminnej Ewidencji Zabytków (Nr karty [...]).

Stwierdzić zatem należało, że w przedmiotowej sprawie doszło do naruszenia art. 39 ust. 3 Pr. bud., dlatego że Starosta [...] wydał decyzję z [...] grudnia 2015 r., Nr [...], obejmującą pozwolenie na rozbiórkę ww. schodów, będących częścią składową budynku nr [...] ujętego w gminnej ewidencji zabytków, bez wymaganego uzgodnienia z wojewódzkim konserwatorem zabytków.

Powyższe nie mogło jednak stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności ww. decyzji Starosty [...]. W doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się, że niezasięgnięcie przed wydaniem decyzji wymaganego przez prawo stanowiska innego organu nie stanowi rażącego naruszenia prawa w myśl art. 156 § 1 k.p.a., lecz jedynie może uzasadniać wznowienie postępowania w sprawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 6 k.p.a. (zob. wyrok NSA z 16 stycznia 2007 r., sygn. akt II OSK 188/06; wyrok WSA w Gliwicach z 8 sierpnia 2016 r., sygn. akt II SA/GI 578/16).

Odnosząc się natomiast do zarzutu odwołania, dotyczącego niezapewnienia skarżącemu czynnego udziału w postępowaniu zakończonym decyzją Starosty [...] z [...] grudnia 2015 r., GINB wskazał, że okoliczność ta stanowić może przesłankę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.). Zgodnie z orzecznictwem sądowo-administracyjnym, za niedopuszczalne uznaje się badanie przesłanki wznowieniowej w postępowaniu nieważnościowym. W postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nie można powoływać się na podstawy wznowienia postępowania. Nie jest też dopuszczalne przyjęcie, że którakolwiek z podstaw wznowienia postępowania mogłaby zarazem stanowić jedną z przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji. Pozbawienie strony możliwości wzięcia udziału w postępowaniu administracyjnym powodujące zaistnienie podstawy wznowienia postępowania określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., nie może być uznane zarazem za wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa (por. wyrok NSA z 14 sierpnia 2001 r., sygn. akt I SA 343/01; wyrok NSA z 14 marca 2006 r., sygn. akt I FSK 662/05).

Odnosząc się do zarzutu skarżącego dotyczącego naruszenia art. 156 § 1 pkt 6 k.p.a., organ wskazał, że ta przesłanka nieważności stanowi szczególny przypadek - niewykonalności decyzji, która ma charakter prawny i dotyczy takich sytuacji, gdy karą jest zagrożony nie sam fakt podjęcia rozstrzygnięcia, ale przystąpienie do jego realizacji. Z treści przepisu wynika, że już samo podjęcie wykonania decyzji miałoby znamiona czynu zagrożonego sankcją karną przepisami ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r., Kodeks Karny (Dz. U. z 1997 r., Nr 88, poz. 553 ze zm.), ustawy z dnia 20 maja 1971 r., Kodeks wykroczeń (Dz. U. z 2010 r., Nr 46, poz. 275 ze zm.), ustawy z dnia 10 września 1999 r., Kodeks karny skarbowy (Dz. U. z 2007 r., Nr 111, poz. 765 ze zm.) lub innych pozakodeksowych przepisów karnych. Jak podkreśla doktryna przepis art. 156 § 1 pkt 6 k.p.a. w zasadzie jest przepisem martwym, bowiem w praktyce decyzji dotkniętych określoną w nim wadą w ogóle się nie spotyka (Łaszczyca Grzegorz, Martysz Czesław, Matan Andrzej, Komentarz do art. 156 kodeksu postępowania administracyjnego (Dz.U.00.98.1071), [w:] G. Łaszczyca, C. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Tom II. Komentarz do art. 104-269, LEX, 2010, wyd. III. LEX 2010). Podnoszona przez skarżącego okoliczność, że niszczenie zabytków jest czynem karalnym zagrożonym karą pozbawienia wolności od 3 miesięcy do 5 lat nie oznacza, że kontrolowana decyzja organu stopnia podstawowego w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą.

Podsumowując, GINB nie stwierdził, aby kontrolowana decyzja Starosty [...] z [...] grudnia 2015 r., Nr [...] naruszała rażąco przepisy obowiązujące w dacie jej wydania, w tym przepisy ustawy Prawo budowlane oraz aktów wykonawczych, zwłaszcza rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Nie wydano jej z naruszeniem przepisów o właściwości lub bez podstawy prawnej. Nie dotyczy ona sprawy rozstrzygniętej wcześniej inną decyzją ostateczną, jak również nie skierowano jej do osoby niebędącej stroną sprawie. Decyzja ta nie była niewykonalna w dniu jej wydania. Ponadto nie jest ona dotknięta wadą powodującą nieważność rozstrzygnięcia z mocy prawa.

Z tą decyzją nie zgodził się skarżący, który pismem datowanym na 6 marca 2018 r. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając zaskarżonej decyzji, że "została wydana z rażącym naruszeniem prawa i w związku z tym powinna zostać uchylona".

Uzasadniając skargę skarżący wyjaśnił, że został pozbawionych udziału w sprawie i jest to – jego zdaniem – fakt bezsporny, zaś rażącym naruszeniem prawa było nieuzgodnienie rozbiórki schodów z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków. Skarżący podkreślił, że pomimo odmowy wznowienia postępowania na jego wniosek, Starosta Nyski nie wznowił z urzędu postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę oraz rozbiórkę. Ta okoliczność świadczy w jego przekonaniu o pozbawieniu go możliwości udziału w postępowaniu i doprowadza do sytuacji, gdy w obrocie prawnym pozostaje nieważna decyzja administracyjna.

Jak wyjaśnił skarżący, schody zostały rozebrane 27 stycznia 2016 r., w wyniku czego uszkodzona została elewacja budynku.

W odpowiedzi na skargę, GINB podtrzymał swoje stanowisko i wnosił o jej oddalenie.

Odpowiedź na skargę złożyła też uczestniczka J. G., przyłączając się do stanowiska organu i również wnosząc o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. jedn. Dz.U. z 2016 r., poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi przepisami prawa, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a." wynika, że w wypadku, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Biorąc pod uwagę powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że kontrolowana decyzja i decyzja ja poprzedzająca nie naruszała prawa w sposób opisany powyżej, a skarga nie była zasadna.

Na wstępie należy wyjaśnić, że postępowanie o stwierdzenie nieważności orzeczenia organu administracji publicznej, które zakończyło się kontrolowaną w niniejszym postępowaniu decyzją GINB, jest postępowaniem szczególnego rodzaju. Jego przedmiotem, a zarazem wyznacznikiem granic dopuszczalności badania, jest ustalenie, czy decyzja administracyjna, objęta kontrolą organu, rzeczywiście była obarczona którąkolwiek z wad, enumeratywnie wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. - a więc, czy dana decyzja wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości; bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa; dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną; została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie; była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały; w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą; zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa.

Z naruszeniem prawa przez organ mamy do czynienia wówczas, gdy orzeka on wbrew przepisowi prawa, stosuje prawo błędnie (np. poprzez orzeczenie na podstawie przepisu niemającego zastosowania w sprawie) lub dokonuje wykładni prawa w sposób sprzeczny z jego oczywistą treścią (a więc in fraudem legis). Zwykłe naruszenie przez organ prawa nie stanowi jednak przesłanki do stwierdzenia nieważności wadliwie podjętej decyzji. Jest to podstawa do skutecznego odwołania się od wadliwego orzeczenia i – w toku zwykłego postępowania przed organem II instancji – do uchylenia błędnej decyzji.

Podstawą do stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego może być wyłącznie tzw. kwalifikowane naruszenie prawa, które ustawodawca określa w art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a., jako "rażące". Rażącym naruszeniem prawa jest naruszenie wyraźnej, niebudzącej wątpliwości interpretacyjnych normy prawa materialnego lub procesowego (tak też B. Adamiak, w komentarzu do art. 156 k.p.a. w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Wyd. 14, Warszawa 2016, R. Kędziora w Komentarzu do kodeksu postępowania administracyjnego (kom. do art. 156), Wyd. 4, Warszawa 2014 r.).

O rażącym naruszeniu prawa można mówić również wówczas, gdy proste zestawienie treści rozstrzygnięcia z treścią zastosowanego przepisu prawa wskazuje na ich oczywistą niezgodność (tak słusznie NSA w wyroku z 17 kwietnia 1996 r., III SA 565/95, Biul. Skarb. 1997, Nr 2, s. 26).

Za rażące może być uznane tylko takie naruszenie prawa, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności. Jak słusznie wyjaśnił to Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 21 października 1992 r. V SA 86/92 (ONSA 1993, Nr 1, poz. 23) "Rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt. 2 KPA zachodzi wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa (...)".

Zgodnie z - w pełni podzielanym przez tut. Sąd - wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 sierpnia 2016 r., VII SA/Wa 2822/15, "dla uznania, że wystąpiło kwalifikowane naruszenie prawa, konieczne jest stwierdzenie jaki konkretny przepis został naruszony i wykazanie, iż miało ono charakter rażący. Nie każde, nawet oczywiste, naruszenie prawa może być uznane za rażące, nie jest też decydujący charakter przepisu, jaki został naruszony. Nawet ustalenie faktu oczywistego naruszenia prawa nie przesądza jeszcze o uznaniu kwalifikowanego naruszenia prawa w sprawie, tj. takiego, które uzasadnia zastosowanie art. 156 § 1 pkt. 2 KPA. Nadto, o "rażącym" naruszeniu prawa można mówić jedynie wtedy, gdy stwierdzone naruszenie ma znacznie większą wagę aniżeli stabilność ostatecznej decyzji administracyjnej".

Jak ponadto słusznie wyjaśnił NSA w wyroku z 26 maja 1989 r., IV SA 339/89 (ONSA 1989, Nr 1, poz. 50 z komentarzem H. Starczewskiego, GAP 1989, Nr 24, s. 45), rażąco narusza prawo również taka decyzja administracyjna, która została wydana wbrew jednoznacznemu zakazowi lub nakazowi wynikającemu z przepisów prawa materialnego.

Odnosząc powyższe rozważania do sprawy, będącej przedmiotem orzeczenia tut. Sądu należy stwierdzić, co następuje. Zarówno GINB, jak i Wojewoda [...] wydali decyzję, uwzględniając ww. charakter postepowania nadzwyczajnego. Organa, prawidłowo, uznały, że dokonując w postępowaniu nadzwyczajnym oceny ważności decyzji Starosty [...] z [...] grudnia 2015 r. powinny uwzględniać ten stan faktyczny i prawny, który istniał w dacie wydawania wspomnianej decyzji. Prawidłowo też wyjaśniły, że w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji organ nie prowadzi ponownego, merytorycznego postepowania w zakresie stanu rzeczy objętego badanym orzeczeniem, ale ocenia zaistnienia jej ewentualnej kwalifikowanej niezgodności z prawem.

Organ II instancji trafnie wyjaśnił, że w związku z tym – co wynika z akt sprawy - że inwestor nie przedłożył wymaganego oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością (tj. działką nr ewid. [...]) na cele budowlane, to decyzja Starosty [...] z [...] grudnia 2015 r. rzeczywiście została wydana z naruszeniem art. 32 ust. 4 pkt 2. w zw. z art. 33 ust. 2 pkt 2 Pr. bud. tym niemniej, oceniając charakter takiego naruszenia organ wyjaśnił prawidłowo, że Burmistrz K. wyraził zgodę na udostępnienie inwestorowi działki gminnej nr ewid. [...] na cele budowlane w zakresie wykonania przyłącza wodociągowego. Ten fakt uzasadnia wniosek GINB, że "nie sposób więc przypisać powyższemu uchybieniu szczególnie doniosłych skutków społeczno-gospodarczych, które uzasadniałyby wyeliminowanie decyzji Starosty [...] z [...] grudnia 2015 r., Nr [...], znak: [...], z obrotu prawnego w trybie nieważnościowym. Stwierdzone uchybienie nie nosiło znamion rażącego naruszenia prawa w rozumieniu przepisu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., a więc nie doszło do rażącego naruszenia przepisów art. 32 ust. 4 pkt 2 oraz art. 33 ust. 2 pkt 2 Pr. bud.".

Jak ustalił organ II instancji, w dniu wydania pozwolenia na budowę działka nr ewid. [...] położona była na obszarze oznaczonym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego Gminy K. - zatwierdzonym uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w K. z dnia [...] stycznia 2004 r. (Dz. Urz. Woj. [...] z 2004 r., Nr [...] poz. [...]) - symbolem [...], a więc zgodnie z § 4 tego planu była przeznaczona pod zabudowę mieszkalną zagrodową z możliwością przekształceń na jednorodzinną i lokalizacji plombowych obiektów lokalnych usług bytowych rzemiosła i handlu, kultury. Z powyższego wynika, że przeznaczenie gruntu, ujęte w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego nie było niezgodne z treścią wydanej decyzji.

Prawidłowe były też ustalania organu, dokonane w wyniku analizy postanowień prawa miejscowego w aspekcie m. in. wysokości określonej w projekcie budowlanym przebudowywanej i nowej zabudowy. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji wykazuje w tym fragmencie, że GINB szczegółowo sprawdził i opisał założenia projektowe, odnosząc je do ustaleń miejscowego planu. Wynik tej analizy umożliwił poprawne stwierdzenie organu, że w sprawie nie doszło do rażącego naruszenia art. 35 ust. 1 pkt 1 Pr. bud.

GINB starannie i wyczerpująco odniósł się także do kwestii ewentualnego naruszenia art. 35 ust. 1 pkt 2 Pr. bud., analizując (i drobiazgowo w uzasadnieniu swej decyzji opisując) poszczególne paragrafy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, odnosząc ich dyspozycje do wskazywanych założeń projektowych, wynikających z projektu zagospodarowania działki. Takie działanie organu uzasadniło wniosek, że nie doszło do rażącego naruszenia art. 35 ust. 1 pkt 2 Pr. bud. w zw. z § 12 ust. 1 i ust. 5 pkt 1 ww. rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r.

Organ prawidłowo wyjaśnił też – analizując ewentualność naruszenia art. 33 ust. 4 Pr. bud. – że zgoda właściciela obiektu jest wymagana wówczas, gdy wnioskodawcą w sprawie o wydanie pozwolenia na rozbiórkę jest inna osoba niż inwestor. Skoro więc z akt sprawy wynikało, że obiekty, które będą podlegały rozbiórce posadowione są na działce nr [...], będącej współwłasnością inwestorów, to organ wydający kwestionowaną decyzję miał podstawy, aby przyjąć, że inwestorzy są właścicielami tych obiektów. GINB wyjaśnił też, że w aktach sprawy znajduje się szkic usytuowania obiektów budowlanych podlegających rozbiórce, opis zakresu i sposobu prowadzenia robót rozbiórkowych dotyczący 3 dobudówek i zbędnych elementów budowlanych, opis zapewnienia bezpieczeństwa ludzi i mienia, a więc nie doszło do rażącego naruszenia art. 33 ust. 4 Pr. bud.

GING ustosunkował się również do zarzutu skarżącego o braku uzgodnienia rozbiórki schodów z wojewódzkim konserwatorem zabytków. Prawidłowo wyjaśnił w tym zakresie, że zgodnie z art. 39 ust. 3 Pr. bud. w stosunku do obiektów budowlanych oraz obszarów niewpisanych do rejestru zabytków, a ujętych w gminnej ewidencji zabytków, pozwolenie na budowę lub rozbiórkę obiektu budowlanego wydaje organ administracji architektoniczno-budowlanej w uzgodnieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków. Jak wynika z własnych ustaleń GINB, budynek nr [...] położony na działce nr ewid. [...] (do którego prowadziły ww. schody) wpisany jest do Gminnej Ewidencji Zabytków prowadzonej przez Burmistrza K. (pismo Burmistrza K. z 20 grudnia 2017 r., oraz załączona do niego kopia Karty Gminnej Ewidencji Zabytków). W oparciu o te wyjaśnienia, słusznie uznał organ, że w takim stanie rzeczy doszło do naruszenia art. 39 ust. 3 Pr. bud., dlatego że Starosta [...] wydał decyzję z [...] grudnia 2015 r., Nr [...], obejmującą pozwolenie na rozbiórkę ww. schodów, będących częścią składową budynku nr [...] ujętego w gminnej ewidencji zabytków, bez wymaganego uzgodnienia z wojewódzkim konserwatorem zabytków.

Tym niemniej, w pełni poprawne prawnie było stwierdzenie organu, że brak powyższego uzgodnienia nie stanowi rażącego naruszenia prawa w myśl art. 156 § 1 k.p.a. Brak taki natomiast może stanowić wymienioną w art. 145 § 1 pkt 6 k.p.a. przesłankę wznowienia postępowania w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w pełni podziela pogląd, wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 stycznia 2007 r., sygn. akt II OSK 188/06, z którego wynika, że "zgodnie bowiem z art. 145 § 1 pkt 6 k.p.a. w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli decyzja wydana została bez uzyskania wymaganego prawem stanowiska innego organu. Skoro naruszenie prawa, do którego doszło w trakcie procedury wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu stanowi przesłankę do zastosowania trybu wznowieniowego, nie można tego samego uchybienia uznawać za rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a." (CBOSA).

Podobne stanowisko wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 29 grudnia 1986 r. (sygn. akt II SA 1035/86, ONSA 1986, nr 2, poz. 72), stwierdzając jednoznacznie, że niezasięgnięcie przed wydaniem decyzji wymaganego przez prawo stanowiska innego organu (art. 106 § 1 k.p.a.) nie stanowi rażącego naruszenia prawa (art. 156 § 1 k.p.a.). Taki stan rzeczy uzasadniać może wznowienie postępowania w sprawie (art. 145 § 1 pkt 6 k.p.a.).

Co więcej, orzecznictwo NSA w omawianym zakresie wykazuje konsekwentne traktowanie braku uzgodnienia organów nie jako przesłankę stwierdzenia nieważności, ale właśnie wznowienia postępowania. NSA w wyroku z dnia 10 stycznia 2018 r., sygn. akt II OOSK 957/17 (CBOSA), podzielił pogląd Sądu I instancji "wskazujący na oczywistą niedopuszczalność traktowania zdefiniowanej w art. 145 § 1 pkt 6 Kpa przesłanki wznowienia postępowania, jednocześnie jako podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 Kpa.".

Dlatego też rację miał GINB, stwierdzając, że brak uzgodnienia z organem konserwatorskim nie stanowił rażącego naruszenia prawa.

Słusznie też wskazał organ II instancji, że ewentualny brak zapewnienia skarżącemu czynnego udziału w postępowaniu zakończonym decyzją Starosty [...] z [...] grudnia 2015 r., również stanowi przesłankę do wznowienia postępowania, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Również w takim wypadku zarówno orzecznictwo sądowo administracyjne, jak i poglądy doktryny są zgodne; co więcej prawidłowo wyjaśnił organ, że w postępowaniu nieważnościowym nie bada się przesłanek wznowieniowej. Wiąże się to z tzw. niekonkurencyjnością obu trybów postępowań nadzwyczajnych: nieważnościowego i wznowieniowego.

Prawidłowym było też stanowisko GINB, że kontrolowana przez organ w postępowaniu nadzwyczajnym decyzja Starosty [...] z [...] grudnia 2015 r. nie powodowałoby powstania odpowiedzialności karnej w razie jej wykonania. To stanowisko organ uzasadnił zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. Zgodnie z art. 108 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami z dnia 23 lipca 2003 r. (t. jedn. Dz.U. z 2018 r. poz. 2067), kto niszczy lub uszkadza zabytek, podlega karze pozbawienia wolności od 6 miesięcy do lat 8. Natomiast zgodnie z ust. 2 tego artykułu, jeżeli sprawca czynu określonego w ust. 1 działa nieumyślnie, podlega grzywnie, karze ograniczenia wolności albo pozbawienia wolności do lat 2.

Zgodnie z art. 110 ust. 1 i 2 ww. ustawy, kto będąc właścicielem lub posiadaczem zabytku nie zabezpieczył go w należyty sposób przed uszkodzeniem, zniszczeniem, zaginięciem lub kradzieżą, podlega karze aresztu, ograniczenia wolności albo grzywny. W razie popełnienia wykroczenia określonego w ust. 1 można orzec nawiązkę do wysokości dwudziestokrotnego minimalnego wynagrodzenia na wskazany cel społeczny związany z opieką nad zabytkami.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyjaśnia więc, że – jak wskazuje się w orzecznictwie - zniszczenie zabytku "polega na takim uszkodzeniu, przy którym przywrócenie stanu poprzedniego nie jest w ogóle możliwe" (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 24 czerwca 1993 r., sygn. akt III KRN 98/93, OSNKW 1993, z. 9–10, poz. 64, s. 46; zob. też M. Bojarski, W. Radecki, Pozakodeksowe przepisy, s. 285; por. M. Kulik, A. Szczekala, Odpowiedzialność karna, s. 132; M. Kulik, Komentarz do art. 108, teza 29). Zniszczenie zabytku to jego unicestwienie; może się przejawiać całkowitym unicestwieniem rzeczy lub wartości (historycznej, artystycznej lub naukowej), która/e powodowała/y, że obiekt był uznany za zabytek (zob. także M. Kulik, Komentarz do art. 108, teza 16 i 17; M. Kulik, A. Szczekala, Odpowiedzialność karna, s. 131–133; M. Kulik, Przestępstwo i wykroczenie uszkodzenia rzeczy, Lublin 2005, s. 63–66). Zabytek wpisany do rejestru lub gminnej ewidencji zabytków, który uległ zniszczeniu w stopniu powodującym utratę jego wartości historycznej, artystycznej lub naukowej albo którego wartość będąca podstawą wydania decyzji o wpisie do rejestru nie została potwierdzona w nowych ustaleniach naukowych, zostaje skreślony z rejestru (tak. np. B. Gadecki, Ustawa o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. art. 108–120. Przepisy karne. Komentarz, Warszawa 2014).

Według słownika języka polskiego "uszkodzić" znaczy zniszczyć częściowo, spowodować powstanie niewielkiego defektu; zepsuć, nadpsuć, nadwerężyć, naruszyć (Słownik języka polskiego, red. H. Szkiłądź, S. Bik, B. Pakosz, C. Szkiłądź), t. III, Warszawa 1981, s. 629). Uszkodzenie zabytku polega na takiej zmianie właściwości lub stanu zabytku, która powoduje, iż zabytek na stałe lub czasowo nie może służyć celom, do których był przeznaczony (tak w wyroku SN z 24 czerwca 1993 r., sygn. akt III KRN 98/93, OSNKW 1993, Nr 9–10, poz. 64, s. 46).

Uszkodzenie zabytku to fizyczne naruszenie jego integralności, które nie powoduje jego unicestwienia, lub naruszenie wartości (historycznej, artystycznej lub naukowej), które powodowały, że obiekt był uznany za zabytek (zob. także M. Kulik, Komentarz do art. 108, teza 26; M. Kulik, A. Szczekala, Odpowiedzialność karna, s. 134–135; M. Kulik, Przestępstwo i wykroczenie, s. 66–74).

Jak podkreśla się w doktrynie (vide ww. cyt. B. Gadecki, Ustawa o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami), strona podmiotowa przestępstwa określonego w art. 108 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków polega na umyślności. Umyślność może wystąpić zarówno w formie zamiaru bezpośredniego, jak i ewentualnego (tak też M. Kulik, Komentarz do art. 108, teza 39; M. Gołda-Sobczak, W. Sobczak, Ochrona zabytków, s. 179; J. Sobczak, Zniszczenie lub uszkodzenie, s. 454; wyrok SN z 24 czerwca 1993 r., sygn. akt III KRN 98/93, OSNKW 1993, z. 9–10, poz. 64, s. 45). Zgodnie z art. 9 § 1 k.k. czyn zabroniony popełniony jest umyślnie, jeżeli sprawca ma zamiar jego popełnienia, to jest chce go popełnić, albo przewidując możliwość jego popełnienia, na to się godzi.

Natomiast (op. cit.) czyn z art. 108 ust. 2 ustawy o ochronie zabytków jest przestępstwem nieumyślnym. Zgodnie z art. 9 § 2 k.k. czyn zabroniony popełniony jest nieumyślnie, jeżeli sprawca nie mając zamiaru jego popełnienia, popełnia go jednak na skutek niezachowania ostrożności wymaganej w danych okolicznościach, mimo że możliwość popełnienia tego czynu przewidywał albo mógł przewidzieć.

W kontekście sprawy, a więc wobec istnienia ostatecznej decyzji administracyjnej zezwalającej na rozbiórkę schodów przy obiekcie zabytkowym, nie można więc twierdzić, że postępowanie w ramach zezwolenia administracyjnego jest umyślnym (art. 108 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków) lub nieumyślnym (art. 108 ust. 2 cyt. ustawy) przestępstwem, stypizowanym w tym przepisie ustawy o ochronie zabytków.

Podobnie, hipotezą art. 110 ustawy o ochronie zabytków objęte jest działanie lub raczej zaniechanie, polegające na niezabezpieczeniu zabytku w należyty sposób przed uszkodzeniem, zniszczeniem, zaginięciem lub kradzieżą. Rozebranie zaś schodów przy obiekcie zabytkowym nie spełnia przesłanek tego czynu zabronionego, gdyż nie polega na niezabezpieczeniu obiektu.

Z powyższych przyczyn, na podstawie art. 151 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji.