Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 301/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-10-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Inne
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 106 § 3, art. 133 § 1, art. 141 § 4
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Robert Sawuła Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak (spr.) Sędzia NSA Wojciech Mazur Protokolant asystent sędziego Rafał Jankowski po rozpoznaniu w dniu 6 października 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A. O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 29 października 2013 r. sygn. akt II SA/Lu 437/13 w sprawie ze skargi A. O. na uchwałę Rady Miasta Lublin z dnia 17 listopada 2005 r. nr 825/XXXV/2005 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie do ponownego rozpoznania, 2. zasądza od Gminy Lublin na rzecz A. O. kwotę 350 (trzysta pięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 29 października 2013 r. oddalił skargę A. O. na uchwałę Rady Miasta Lublin z dnia 17 listopada 2005 r. Nr 825/XXXV/2005 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy:

W dniu 17 listopada 2005 r. Rada Miasta Lublin, na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5 i art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), art. 26 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.) w zw. z art. 85 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r. Nr 80, poz. 717 ze zm.), podjęła uchwałę Nr 825/XXXV/2005 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Lublin – część III (Dz. Urz. Woj. Lub. Nr 2 z dnia 9 stycznia 2006 r.) obejmującego północny obszar miasta, zawarty między ulicami: Wyrwasa, Poligonową, Aleksandra Zelwerowicza do ul. Koncertowej, ul. Koncertową do granicy administracyjnej miasta, granicą administracyjną miasta do Al. Spółdzielczości Pracy, zachodnią granicą pasa drogowego Al. Spółdzielczości Pracy i północną granicą pasa drogowego ulic: Obywatelskiej, Jaczewskiego i Północnej do Al. Kompozytorów Polskich, południową granicą pasa drogowego Al. Solidarności do ul. Wyrwasa.

W dniu 12 lutego 2013 r. A. O., obecny właściciel działki nr [...] i współwłaściciel działki nr [...], na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, wezwał organ do usunięcia naruszenia prawa powyższą uchwałą w części dotyczącej wyznaczenia linii zabudowy na rysunku planu dla działek nr [...],[...] i nr [...] położonych w Lublinie przy ul. [...]. Wskazał on na niemożliwość zabudowania budynkiem mieszkalnym działki nr [...] (powstałej w wyniku sądowego zniesienia współwłasności działki nr [...]) ze względu na przewidzianą na rysunku planu linię zabudowy, ograniczającą pas zabudowy do jednego rzędu budynków od strony ul. [...]. Zarzucił również niezgodność rysunku planu z tekstem, którego zapisy dopuszczają zabudowę na wydzielonych (istniejących) działkach, natomiast rysunek planu wykazujący przebieg nieprzekraczalnej linii zabudowy, ze względu na brak naniesienia dokonanego podziału, to uniemożliwia.

Uchwałą z dnia 21 marca 2013 r. Rada Miasta Lublin uznała wezwanie do usunięcia naruszenia prawa za bezzasadne. Wyjaśniła, że plan był sporządzany na podstawie poprzednio obowiązującej ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, jednak zarówno przepisy tej ustawy, jak i aktualnie obowiązującej ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie wymagały, by część graficzna planu zawierała aktualne granice władania gruntami, dlatego nie można organowi zarzucić naruszenia prawa przy sporządzaniu rysunku planu. Ponadto podział działki nr [...] nie wpłynął na przebieg linii rozgraniczających tereny o różnym przeznaczeniu, gdyż wszystkie działki skarżącego znajdują się w tym samym obszarze oznaczonym symbolem M4. Odnosząc się do kwestionowanej linii zabudowy Rada Miasta Lublin wskazała, że przyjętą praktyką jest, że linie zabudowy kształtowane są jako kontynuacja istniejącej kubatury z uwzględnieniem m.in. intensywności zabudowy. Wskazała, że analizowany obszar to położony na północ od ul. [...] kwartał zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej na działkach wydzielonych o wysokości budynków II kondygnacje z możliwością realizacji poddasza użytkowego w stromym dachu – oznaczony symbolem M4. Cechuje go uporządkowany rząd zabudowy bliźniaczej na wydzielonych, równych działkach o pow. ok. 750m² z urządzonymi ogródkami od strony północnej. Od północy cały kwartał bezpośrednio sąsiaduje z terenem usługowym ze strefą zieleni z tzw. Jarem Horpyny. Działka nr [...] (będąca częścią pierwotnej działki nr [...]) po wydzieleniu ma pow. 334m², a wielkość zabudowanej działki nr [...] to 271m². Powierzchnie tych działek znacznie odbiegają zatem od średniej powierzchni działek budowlanych położonych przy ul. [...]. Poza tym działki te znajdują się w Strefie Kontynuacji Tradycji KNT 3, w której podstawowym celem jest ochrona i konserwacja zachowanego układu urbanistycznego wraz ze skalą i charakterem tradycyjnego zainwestowania, z dopuszczeniem wymiany i uzupełnień zabudowy. Z tych względów, w ocenie organu, ustalenie linii zabudowy w sposób uniemożliwiający zabudowę działek nr [...] i nr [...] nie świadczy o przekroczeniu przez ten organ jego kompetencji w zakresie władztwa planistycznego.

Rada Miasta Lublin podniosła również, że poprzedni właściciele działki nr [...] brali udział w postępowaniu planistycznym, jednak nie składali wniosku o zwiększenie intensywności zabudowy przez poszerzenie pasa zabudowy o drugi rząd zabudowy i nie kwestionowali linii zabudowy ani braku naniesionego sądowego podziału działki nr [...] na projekt rysunku planu.

W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie A. O. domagał się stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Lublin – część III z dnia 17 listopada 2005 r. - w części dotyczącej wyznaczenia linii zabudowy dla działek nr [...], nr [...] i nr [...].

Wyjaśnił, że w dniu 25 października 2011 r. nabył własność działki nr [...]o pow. 0,0334 ha i udział ½ w działce nr [...]. Wskazał, że z dokumentacji dotyczącej działki nr [...] (księgi wieczystej KW [...], wypisu i wyrysu z rejestru gruntów wydanego przez Prezydenta Miasta Lublin w dniu 25 maja 2001 r. oraz z postanowienia Sądu Rejonowego w Lublinie z dnia 30 stycznia 2002 r., sygn. akt II Ns 2686/00 o zniesieniu współwłasności i postanowienia Prezydenta Miasta Lublina z dnia [...] listopada 1998 r., znak: [...] pozytywnie opiniującego możliwość podziału działki nr [...] przy ul. [...]) wynikało, że działka ta ma charakter budowlany, ponieważ znajduje się w obszarze zabudowy jednorodzinnej z możliwością jej zagęszczenia. Uchwalony zaskarżoną uchwałą plan miejscowy uniemożliwia mu natomiast zabudowę tej działki, gdyż przewidziana w nim linia zabudowy przebiega poza tą działką. Zdaniem skarżącego, linia ta została ustalona w sposób dowolny, co stanowi przekroczenie władztwa planistycznego poprzez naruszenie prawa własności skarżącego. Podniesiono, że wbrew ustaleniom organu, nie wszystkie działki mieszczące się (podobnie, jak jego działki) w głębi zabudowy, są ogródkami działkowymi, lecz część z nich jest zabudowana, co powinno przemawiać za objęciem linią zabudowy również działek skarżącego, zwłaszcza, że choć organ wyznaczył linię zabudowy zasadniczo w jednakowej odległości od ul. [...], to dla kilku działek, położonych głębiej, ustalił linię zabudowy załamaną. Objęcie linią zabudowy niektórych działek położonych podobnie, jak działki skarżącego i jednoczesne pominięcie jego działek stanowi, w ocenie strony, naruszenie konstytucyjnej zasady równości wobec prawa.

Zdaniem skarżącego, przy sporządzaniu planu organ naruszył również zasadę zaufania do władz publicznych, ponieważ z szeregu dokumentów wydanych przez organy państwowe wynikała możliwość zabudowy działki nr [...], natomiast plan miejscowy sprzecznie z dokumentacją, uniemożliwił tę zabudowę.

Skarżący zarzucił również sprzeczność części tekstowej planu tj. § 27 ust. 1 i § 15 z częścią graficzną – z powołanych przepisów wynika bowiem, że każda wydzielona, tj. istniejąca w dacie uchwalania planu działka, a więc także działka nr [...], może być zabudowana budynkiem mieszkalnym, mimo to w części graficznej działka nie została objęta linią zabudowy.

W odpowiedzi na skargę Rada Miasta Lublin wniosła o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uchwale o uznaniu wezwania do usunięcia naruszenia prawa za bezskuteczne.

W motywach wyroku oddalającego skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie stwierdził, że przy podejmowaniu zaskarżonej uchwały Rady Miasta Lublin z dnia 17 listopada 2005 r. Nr 825/XXXV/2005 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Lublin – część III - nie doszło do wymienionych w art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 647 ze zm., zwana dalej "ustawa") naruszeń.

Sąd wskazał, że o przekroczeniu granic władztwa planistycznego można mówić w razie naruszenia przez organ gminy przy sporządzaniu planu miejscowego zasady proporcjonalności, a taka sytuacja nie zachodzi w niniejszej sprawie. Rada Miasta Lublin przy ustalaniu linii zabudowy dotyczącej działek nr [...] i nr [...] kierowała się koniecznością zachowania ładu architektonicznego tj. istniejącej dotychczas architektury i intensywności zabudowy, czego wymagał art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy. Pozbawiając - w interesie publicznym (art. 6 ust. 2 pkt 9 ustawy) - możliwości zabudowy działki skarżącego nr [...] (druga z działek skarżącego nr [...] jest zabudowana) - organ nie naruszył zasady proporcjonalności. Ustalił bowiem, że działka ta położona jest w głębi od ul. [...] tj. w drugim rzędzie działek, w obszarze ogródków działkowych, a więc niezabudowanym oraz posiada o połowę mniejszą, niż pozostałe działki powierzchnię tj. 334 m², podczas gdy średnia powierzchnia istniejących działek wynosi ok. 750 m². Działka skarżącego nie jest zatem działką podobną do pozostałych działek przeznaczonych pod zabudowę lub już istniejących działek zabudowanych w analizowanym obszarze. Organ, mając na względzie ochronę interesu publicznego poprzez zachowanie istniejącego ładu architektonicznego, miał zatem w tej sytuacji usprawiedliwione podstawy do ograniczenia zabudowy działki skarżącego, usytuowanej w głębi zabudowy i o powierzchni, na której usytuowanie budynku mieszkalnego zwiększyłoby znacznie intensywność zabudowy.

Sąd pierwszej instancji uznał, że Rada Miasta Lublin nie naruszyła również zasady zaufania obywateli do organów władzy państwowej przez to, że przy uchwalaniu planu miejscowego nie uwzględniła szeregu decyzji administracyjnych i orzeczeń sądów powszechnych, wskazujących na możliwość zabudowy działki skarżącego nr [...]. Przedmiotem uchwały było sporządzenie, a nie zmiana miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Przy uchwalaniu planu miejscowego Rada miała obowiązek respektowania przepisów prawa powszechnie obowiązującego i kierowania się zasadami określonymi w art. 6 ust. 1 i 2 ustawy. Nie była ona natomiast związana orzeczeniami innych organów czy sądów wydanych w sprawach indywidualnych dotyczących nieruchomości położonych w obszarze objętym planem, powstałymi przed sporządzeniem planu, na które powołuje się skarżący. Poza tym skarżący nabył działkę nr [...] i nr [...] dopiero w 2011 r., a więc w chwili, gdy kwestionowany przez niego plan miejscowy już obowiązywał i z którym miał on prawo się zapoznać. W tej sytuacji nie można zatem zarzucić organowi naruszenia zasady zaufania obywateli do władz państwowych.

W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku A. O. zaskarżył go w całości, podnosząc zarzuty:

I. naruszenia przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy tj.

1. art. 106 § 3, art. 133 § 1 i art.134 § 1 P.p.s.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu za podstawę rozstrzygnięcia informacji, które nie znajdują odzwierciedlenia w aktach sprawy i która nie została skonfrontowana z aktami sprawy, a w szczególności oparcie rozstrzygnięcia na dokumentach, w których działki będące przedmiotem sporu nie są uwidocznione, a nadto przyjęciu, że wszystkie działki położone przy ul. [...] w Lublinie mają średnią powierzchnię ok. 750 m², są zabudowane w sposób bliźniaczy w pierwszej linii a brak jest zabudowy "w drugim rzędzie działek, w obszarze ogródków działkowych a więc niezabudowanym" (str.8-9 uzasadnienia), a nadto na dokonaniu własnego ustalenia, że działka [...] jest zabudowaną działką budowlaną i stanowi wyłączną własność skarżącego (str. 8 uzasadnienia),

2. art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez naruszenie zasad uzasadnienia wyroku polegające na tym, że nie zawiera stanowiska odnośnie stanu faktycznego przyjętego jako podstawy rozstrzygnięcia, a nadto na powierzchownym, a nie co do jego istoty, potraktowaniu zarzutu skarżącego o nierównym traktowaniu właścicieli działek przy ul. [...] oraz podanie w uzasadnieniu nieistniejącego przepisu art. 6 ust. 2 pkt 9 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 647 ze zm. - dalej: u.p.z.p.) jako podstawy interesu publicznego pozbawiającego skarżącego możliwości zabudowy działki [...] .

II. naruszenie prawa materialnego przez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, lub niezastosowanie tj.:

1. niezastosowanie art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. i niewłaściwe zastosowanie pkt 9 tego przepisu przez przyjęcie, że brak wyznaczenia linii zabudowy dla działki nr [...] spełniającej kryteria działki budowlanej w rozumieniu § 3 ust. 1 pkt 11 części tekstowej skarżonego planu i położonej na terenie przeznaczonym pod tereny mieszkaniowe jest równocześnie zakazem zabudowy, w sytuacji gdy dla wszystkich innych działek sąsiednich taka linia została wyznaczona, a przypadki zakazu zabudowy zostały określone w części tekstowej skarżonego planu,

2. błędną wykładnię art. 1 ust. 2 pkt 7, art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z art. 140 Kodeksu cywilnego i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP skutkujące uznaniem przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, że Rada Miasta Lublin pozbawiając skarżącego możliwości zabudowy działki [...] poprzez ustalenie linii zabudowy działała w interesie publicznym polegającym na konieczności zachowania ładu architektonicznego tj. istniejącej dotychczas architektury i intensywności zabudowy a tym samym nie nadużyła władztwa planistycznego.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Gmina Lublin, wskazując na bezzasadność zarzutów podniesionych przez skarżącego, wniosła o jej oddalenie i zasądzenie na rzecz organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm prawem przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy.

Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej bowiem według art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm. - zwanej dalej P.p.s.a.), rozpoznaje sprawę w jej granicach, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyć się musiała wyłącznie do zbadania zawartych w skardze zarzutów.

Wskazane w skardze zarzuty kasacyjne nawiązują do obu podstaw kasacyjnych przewidzianych w art. 174 P.p.s.a. Nakazuje to, zgodnie z utrwalonym orzecznictwem, w pierwszej kolejności rozpoznać zarzuty naruszenia przepisów postępowania, a następnie (w przypadku stwierdzenia bezzasadności podnoszonego uchybienia proceduralnego), zarzuty naruszenia prawa materialnego (por. np. wyrok NSA z dnia 9 marca 2005 r. sygn. akt FSK 618/04, ONSAiWSA 2005, nr 6, poz. 120).

Zgodnie z art. 174 pkt 2 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu przepisów postępowania, jeśli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zwrot normatywny: "mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy", należy wiązać z hipotetycznymi następstwami uchybień przepisom postępowania. W przytoczonym przepisie nałożono, bowiem na wnoszącego skargę kasacyjną obowiązek wykazania nie tylko tego, że zaskarżony wyrok narusza przepisy postępowania, lecz również tego, że naruszenie to mogło mieć wpływ istotny na wynik sprawy. Skuteczne wniesienie takiego zarzutu wymaga zatem uprawdopodobnienia istnienia związku przyczynowego między kwalifikowanym naruszeniem norm procedury sądowoadministracyjnej a treścią rozstrzygnięcia, polegającego na tym, że gdyby do tego uchybienia nie doszło, to treść rozstrzygnięcia podjętego wyrokiem byłaby inna. Oznacza to po stronie skarżącego obowiązek uzasadnienia, że następstwa stwierdzonych uchybień proceduralnych były na tyle istotne, że kształtowały lub współkształtowały treść kwestionowanego orzeczenia (por. wyrok NSA z dnia 10 kwietnia 2008 r., sygn. akt I FSK 232/07, LEX nr 480247). Analiza zarzutów skargi i ich uzasadnienia prowadzi do konstatacji, że skarżący kasacyjnie uprawdopodobnił skutecznie istnienie związku przyczynowego między istotnym naruszeniem przepisów postępowania sądowoadministracyjnego a treścią zaskarżonego wyroku.

Zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd rozstrzygając w granicach danej sprawy, nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w skardze podstawą prawną. Rozstrzygnięcie "w granicach danej sprawy" oznacza, że sąd nie może uczynić przedmiotem rozpoznania legalności innej sprawy administracyjnej, niż ta w której wniesiono skargę. Innymi słowy, sąd nie może wkraczać w sprawę nową, w stosunku do tej, która była albo powinna być przedmiotem postępowania administracyjnego i wydawanych w nim decyzji administracyjnych. Sprawa oznacza sprawę w znaczeniu materialnym, a nie procesowym (por. wyroki NSA: z dnia 19 grudnia 2012 r. sygn. akt II FSK 888/11, LEX nr 1415234 i powołane w nim orzecznictwo, z dnia 18 kwietnia 2014 r., sygn. akt II FSK 1315/12, LEX nr 14814848, z dnia 15 kwietnia 2014 r., sygn. akt I GSK 886/12, LEX nr 1480822, por. też J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LexisNexis, 2012, ss. 347, 353). Powyższe nakazuje przyjąć, że granice zaskarżenia aktu lub czynności nie zawsze się pokrywają z granicami rozpoznania sprawy przez sąd. Naruszenie normy art. 134 § 1 P.p.s.a. może nastąpić w przypadku, gdy sąd pierwszej instancji nie zauważy niewskazanego w skardze naruszenia prawa przez organy administracji albo rozpozna sprawę wykraczając poza jej granice.

Przedmiotem skargi w sprawie rozstrzygniętej zaskarżonym wyrokiem jest uchwała Rady Miasta Lublin z dnia 17 listopada 2005 r. Nr 825/XXXV/2005 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Lublin w części dotyczącej linii zabudowy dla działek [...], [...] i [...] położonych w Lublinie przy ul. [...]. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego argumentacja skargi kasacyjnej, odnosząca się do konkretnych okoliczności stanu faktycznego sprawy, która miałyby poprzeć stawianą tezę o wadliwej analizie materiału dowodowego, czyni podniesiony zarzut prawnie skutecznym - mającym znaczenie dla oceny legalności zaskarżonego aktu. W niniejszej sprawie Sąd pierwszej instancji dokonał oceny niepełnej zaskarżonego aktu.

Zasadny jest zarzut naruszenia art. 133 § 1 P.p.s.a., zgodnie z którym sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, chyba że organ nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2 P.p.s.a. Naruszeniem obowiązku określonego w art. 133 § 1 P.p.s.a. jest takie przeprowadzenie kontroli legalności zaskarżonego aktu administracyjnego, które doprowadza do przedstawienia przez WSA stanu sprawy w sposób oderwany od materiału dowodowego zawartego w jej aktach. Rzeczą sądu - kontrolującego legalność zaskarżonego aktu - jest dokonanie oceny stanu faktycznego sprawy wynikającego z materiału aktowego i czy w świetle obowiązującego stanu prawnego, podjęte przez organ rozstrzygnięcie jest zgodne z obowiązującym prawem.

Mając na względzie powyższe rozważania należy zwrócić uwagę, że do akt przedmiotowej sprawy został dołączony wykaz czynności podejmowanych w ramach procedury uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Lublin - część III. Zawiera on Dziennik Urzędowy Województwa Lubelskiego Nr 2 z dnia 9 stycznia 2006 r. z tekstem skarżonej uchwały Rady Miasta Lublin i częścią graficzną tej uchwały oraz szereg innych dokumentów. W Dzienniku Urzędowym zaznaczono wypustką część graficzną planu z ulicą [...], w której to części na północ od osi ulicy widoczne są kontury 9 działek i kontury zabudowy wewnętrznej tych działek. Ta część graficzna skarżonej uchwały nie uwidacznia konturów działek o nr [...], [...] i [...]. Na skrajnych działkach ulicy [...] wyraźnie widoczne są kontury budynków usytuowanych w głębi działek w odróżnieniu od działek pozostałych gdzie budynki są położone w jednakowej odległości od osi ulicy. Linia zabudowy dla skrajnych działek jest inna aniżeli dla pozostałych i biegnie poza budynkami mieszkalnymi. Na skrajnej działce nr [...] stoi 2-częściowy budynek mieszkalny o kubaturze i kształcie odbiegającym znacznie od kształtu i kubatury domów bliźniaczych stawianych na wewnętrznych granicach działek sąsiadujących, a na drugiej skrajnej działce oprócz części domu bliźniaczego stoi budynek mieszkalny wolnostojący w głębi działki. W aktach sprawy zaraz po Dzienniku Urzędowym znajdują się dwa inne dokumenty projektu planu. Pierwszym z nich jest mapka geodezyjna z naniesioną u góry ręcznie cyfrą 1995 r. przedstawiającą północną część ulicy [...] z wyraźnie zaznaczonymi podziałami działek nr [...] na nr [...] i nr [...] oraz działki nr [...] na nr [...] i nr [...] i wzniesionymi na nich budynkami. Na mapce tej nie ma działek o nr [...], nr [...] i nr [...]. Drugim z dokumentów jest wykaz działek z ich powierzchnią oraz ich właścicielami. Brak jest wykazu i danych dla działek nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...]. W aktach sprawy i dołączonym do nich wykazie brak jest również jakichkolwiek dowodów na poparcie twierdzenia Rady Miasta Lublin, że położony na północ od ul. [...] kwartał zabudowy cechuje uporządkowany rząd zabudowy bliźniaczej na wydzielonych równych działkach o pow. ok. 750 m2 z urządzonymi ogródkami od strony północnej.

Z dokumentacji dotyczącej działki nr [...] (księgi wieczystej KW [...]), wypisu i wyrysu z rejestru gruntów wydanego przez Prezydenta Miasta Lublin w dniu 25 maja 2001 r. oraz z postanowienia Sądu Rejonowego w Lublinie z dnia 30 stycznia 2002 r., sygn. akt II Ns 2686/00 o zniesieniu współwłasności i postanowienia Prezydenta Miasta Lublina z dnia [...] listopada 1998 r. pozytywnie opiniującego możliwość podziału działki nr [...] przy ul. [...] wynikało, że działka ta ma charakter budowlany, ponieważ znajduje się w obszarze zabudowy jednorodzinnej z możliwością jej zagęszczenia. Uchwalony zaskarżoną uchwałą plan miejscowy uniemożliwia skarżącemu zabudowę tej działki, gdyż przewidziana w nim linia zabudowy przebiega poza tą działką.

Urząd Miasta Lublina wydał skarżacemu kopie mapy w skali 1:500 ul. [...] z urzędową adnotacją na odwrocie, że oryginał tej mapy został przyjęty do państwowego zasobu geodezyjnego pod nr 1841-476/2008. Z mapki wynika, że na działce [...] jedna część budynku mieszkalnego kończy się na północnej granicy działki. Na działce nr [...] na jej północnej granicy stoi budynek o symbolu m2 takim jakim oznaczone są domy bliźniacze, a sama połowa domu bliźniaczego została powiększona i nie jest odpowiednikiem drugiej połowy na działce nr [...]. Na działce nr [...] pół bliźniaka z działki nr [...] zostało powiększone w kierunku północnym. Natomiast pół bliźniaka z działki nr [...] jest inna niż odpowiadająca jej połowa z działki nr 5. Mapka nie obejmuje też w całości działki nr [...] i działek nr [...] i [...].

Należy zgodzić się ze skarżacym kasacyjnie, że w materiale aktowym części graficznej planu zagospodarowania przestrzennego miasta Lublina - na dzień jego wejścia w życie, brak jest dowodów pozwalających na ustalenie stanu faktycznego w przedmiocie ustalenia linii zabudowy dla działek nr [...], nr [...] i nr [...].

Sąd administracyjny orzeka na podstawie materiału dowodowego zgromadzonego przez organ administracji publicznej uwzględniając również, jak wynika z art. 106 § 4 P.p.s.a., powszechnie znane fakty, a także, jak stanowi art. 106 § 3 P.p.s.a. dowody uzupełniające z dokumentów, o których mowa w tym przepisie. Sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Zakres postępowania dowodowego, przeprowadzanego w trybie art. 106 § 3 P.p.s.a., jest wyznaczony przez podstawową funkcję sądowej kontroli administracji, tj. ocenę z punktu widzenia legalności zaskarżonego aktu lub czynności (por. K. Sobieralski, Z problematyki postępowania rozpoznawczego przed sądem administracyjnym, "Samorząd Terytorialny" 2002, nr 7-8, s. 51). W orzecznictwie zwrócono uwagę, że przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego z dokumentu przez sąd administracyjny będzie dopuszczalne wówczas, gdy wnioskowany (bądź dopuszczony z urzędu) dowód będzie pozostawał w związku z oceną legalności zaskarżonego aktu (por. wyrok NSA z dnia 6 października 2005 r., sygn. II GSK 164/05, (ONSAiWSA 2006, nr 2, poz. 45). Na pewno przeprowadzenie przez sąd administracyjny postępowania uzupełniającego, o którym stanowi art. 106 § 3 P.p.s.a., jest dopuszczalne, jeżeli łącznie spełnione są dwa warunki: po pierwsze - jest to niezbędne dla wyjaśnienia istotnych wątpliwości, czyli gdy bez wnioskowanego dokumentu istotne dla sprawy okoliczności stanu faktycznego pozostają niewyjaśnione; po drugie - gdy przeprowadzenie dowodu z dokumentu nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie.

Z materiału aktowego sprawy będącej przedmiotem osądu nie wynika jakie jest rzeczywiste położenie działek nr [...], nr [...] i nr [...] w stosunku do innych działek w północnej części ul. [...], ich powierzchnia i przeznaczenie (działka budowlana, droga dojazdowa). Nie wiadomo też jaka jest, w dacie uchwalenia zaskarżonego planu zagospodarowania przestrzennego, powierzchnia wszystkich działek przy ul. [...] i stan ich zabudowy oraz przebieg linii zabudowy.

Skład orzekający NSA podziela stanowisko i argumentację skargi, że Sąd pierwszej instancji przyjął stan sprawy w sposób oderwany od materiału dowodowego zawartego w jej aktach, przez co naruszył obowiązek określony w art. 133 § 1 P.p.s.a. Sąd pierwszej instancji, na podstawie niekompletnych akt sprawy wadliwie uznał, że zabudowanie działki nr [...] budynkiem mieszkalnym naruszyłoby ład architektoniczny ulicy [...] i pogorszyło komfort zamieszkiwania mieszkańców tej ulicy poprzez zagęszczenie zabudowy. Z tych też przyczyn, zasadny jest także zarzut kasacji naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a, albowiem Sąd pierwszej instancji nie dopełnił obowiązku wyjaśnienia i zbadania wszystkich okoliczności faktycznych mających istotny wpływ na wynik sprawy. Zaznaczyć należy, że zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (por. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09, LEX nr 552012, wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2009 r., sygn. akt II FSK 568/08, LEX nr 513044).

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd pierwszej instancji nie wskazał, jaki stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania. Dokonując oceny legalności zaskarżonej uchwały, w ogóle nie powołał się na konkretny dokument lub dokumenty znajdujące się w aktach sprawy. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie wskazano z jakiego konkretnie dokumentu lub poczynionych ustaleń wynika, że działka skarżącego nr [...] jest położona w obszarze ogródków działkowych, drugi rząd działek jest niezabudowany, istniejące działki przy tej ulicy mają ok. 750 m2, a więc jej powierzchnia wynosząca 334 m2 jest o połowę mniejsza i nie jest podobna do pozostałych działek. Błędnie przyjęto, że wielkość zabudowanej działki nr [...] to 271 m2, podczas gdy Rada Miasta podaje, iż taką powierzchnię ma działka nr [...] i to ona jest zabudowana.

W skardze na uchwałę w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego skarżący zarzucił nierówne traktowanie właścicieli działek przy ul. [...] wyrażające się przyjęciem różnych linii zabudowy dla różnych działek. Natomiast w uzasadnieniu Sąd odnosząc się do tego zarzutu stwierdził, że: "Rada Miasta Lublin wskazała okoliczności przemawiające za pozbawieniem możliwości zabudowy działki skarżącego ze względu na odmienne cechy tej działki (położenie, powierzchnia), a zatem nie można jej zarzucić dyskryminującego potraktowania skarżącego". Skarżący miał jednak prawo oczekiwać, że Sąd administracyjny wymierzając sprawiedliwość poprzez kontrolę leglności aktu prawa miejscowego, wszechstronnie zbada powody zróżnicowania sytuacji prawnej obywateli w zakresie prawa do zabudowy działki. Przede wszystkim oceni dlaczego, powołując się na władztwo planistyczne, w przypadku jednych właścicieli działek zezwolono w planie na wzniesienie budynku mieszkalnego w głębi działek i nie prowadzi to do zaburzenia ładu architektonicznego, zaś skarżącemu tego prawa odmówiono, powołując się na konieczność zapewnienia ładu urbanistyczo-archtektonicznego.

Odnosząc się natomiast do zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego, należy stwierdzić, że wobec potwierdzonych zarzutów naruszenia przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, ocena wykładni i stosowania norm prawa materialnego, w niniejszej sprawie, byłaby przedwczesna. Zarzuty naruszenia prawa materialnego mogłyby podlegać ocenie przez sąd odwoławczy, gdyby stan faktyczny ustalony przez Sąd pierwszej instancji i stanowiący podstawę wyrokowania był prawidłowo ustalony i niepodważony skutecznie w skardze kasacyjnej.

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.

Ponownie rozpatrując sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny dokona oceny legalności zaskarżonej uchwały w oparciu o zgromadzony (uzupełniony) materiał aktowy.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 P.p.s.a.