Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 830/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2015-04-01 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6079 Inne o symbolu podstawowym 607
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 156 par. 1 pkt 2, 5,4,1,7, art. 158 par. 2, art. 156 par. 2
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mariola Jaroszewska (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Górska Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Małgorzata Kuba po rozpoznaniu w Gdańsku na rozprawie w dniu 1 kwietnia 2015 r. sprawy ze skargi D. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 19 września 2014 r. nr [...] w przedmiocie nieważności decyzji w części dotyczącej ustanowienia służebności gruntowej na nieruchomości oddala skargę.


UZASADNIENIE

D. S. wniosła skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego 19 września 2014 r., [...], utrzymującą w mocy decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 18 czerwca 2014 r. odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Miasta z dnia 2 marca 1990 r., nr [...], w części dotyczącej ustanowienia służebności na działce nr [...] i [...] L. i ograniczającej się do stwierdzenia wydania tej decyzji w kwestionowanym zakresie z naruszeniem prawa.

Zaskarżoną decyzję podjęto w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Decyzją z dnia 18 czerwca 2014 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło wydanie decyzji Burmistrza Miasta L. nr [...] z dnia 2 marca 1990 r. ([...]) w zakresie dotyczącym ustanowienia służebności na działce nr [...]oraz nr [...] w obr. L. z naruszeniem prawa, wobec upływu terminu oraz wywołania przez tę decyzję nieodwracalnych skutków prawnych. W uzasadnieniu decyzji wyjaśniono, że powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następstwie rozpoznania wniosków A. oraz D. S. o stwierdzenie nieważności części decyzji Burmistrza Miasta nr [...] z dnia 2 marca 1990 r. ([...]) dotyczącej ustanowienia służebności na działce nr [...] w L., na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 i 5 k.p.a. Wnioskodawcy zgodnie zarzucili, że kwestionowana decyzja wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa oraz była niewykonalna w dniu jej wydania, a jej niewykonalność ma charakter trwały. Wnioskodawczyni D. S. wskazała dodatkowo zarzuty oparte na art. 156 § 1 pkt 1, 4 i 7 k.p.a. twierdząc, że decyzja została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości, została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie, a także, że zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa. Zdaniem wnioskodawców został naruszony w sposób rażący przepis art. 6 ustawy z dnia 24 lutego 1989 r. o zmianie ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin oraz o zmianie ustawy o podatku rolnym (Dz. U. 1989, nr 10 poz. 53), według którego właścicielom budynków znajdujących się na działce gruntu, która wchodziła w skład gospodarstwa rolnego przekazanego Państwu na podstawie przepisów obowiązujących przed dniem 1 stycznia 1983 r., przysługuje nieodpłatnie na własność działka gruntu, na której te budynki zostały wzniesione. Z własnością wyłączonej nieruchomości jest związana służebność gruntowa w zakresie niezbędnym do korzystania z niej. O przeniesieniu własności działki, jej wielkości oraz o ustanowieniu służebności orzeka terenowy organ administracji państwowej o właściwości szczególnej stopnia podstawowego. Według kolegium, a wbrew stanowisku wnioskodawców, ze wskazanego przepisu nie wynika w sposób jednoznaczny, by ustawodawca wykluczył możliwość ustanowienia służebności na działkach wchodzących w skład gospodarstwa rolnego ani też by wykluczył ustanowienie służebności na gruncie, który był w innym władaniu niż Skarb Państwa. Ustawodawca w sposób wyraźny ograniczył natomiast możliwość ustanowienia służebności gruntowej wyłącznie do niezbędnego zakresu korzystania z tej nieruchomości (art. 6 zd. 2 ustawy). Kolegium uznało, że stanowisko wnioskodawców stanowi zatem jedynie możliwą wykładnię przepisu art. 6 ustawy z dnia 24 lutego 1989 r., nie stanowi natomiast podstawy do przyjęcia, że organ administracyjny stosując wykładnię przeciwną naruszył prawo, tym bardziej w sposób rażący. Brak oczywistego charakteru naruszenia przepisu prawa, tj. zastosowanego w sprawie przepisu art. 6 ustawy z dnia 24 lutego 1989 r., nie uprawnia do stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji z tej przyczyny.

Odnosząc się do dalszych wątpliwości wnioskodawców wyjaśniono, że organ administracyjny został na mocy art. 6 ustawy z dnia 24 lutego 1989 r. umocowany do ustanawiania służebności w granicach przez ten przepis określonych, a zatem wydając kwestionowaną decyzję nie opierał się na przepisach kodeksu cywilnego, nie mógł więc przepisów tych naruszyć. Tym samym w sprawie nie ma znaczenia okoliczność, że art. 145 k.c. przewiduje wynagrodzenie za ustanowienie służebności. Również brak opisu służebności w decyzji i brak załącznika graficznego nie stanowi o rażącym naruszeniu art. 6 ustawy. W decyzji tej wskazano zresztą, że przedmiotowa działka nr [...] nie posiadała dojazdu, w związku z czym należało ustalić służebność gruntową na działkach sąsiednich. Zatem służebność została ustanowiona stosownie do treści art. 6 ustawy z dnia 24 lutego 1989 r., tj. w zakresie niezbędnym dla korzystania z nieruchomości stanowiącej działkę nr [...].

Uznano również, że nie doszło do spełnienia przesłanki zawartej w art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a., tj. że decyzja ta była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały. Wnioskodawcy twierdzą, że kwestionowana decyzja w części dotyczącej ustanowienia służebności nie była wykonywana przez 24 lata, co wskazuje na to, że już w dniu jej wydania nie była wykonalna. Jak wskazuje kolegium, już z decyzji wynika, że F. M. korzystał z możliwości dojazdu do działki nr [...] także przed jej wydaniem - wykonanie decyzji w zakresie ustanowienia służebności było więc technicznie możliwe. Nieujawnienie ustanowienia służebności w księdze wieczystej przez ponad 24 lata także nie uzasadnia przyjęcia, że kwestionowana decyzja nie była wykonywana, a także, że była niewykonalna. W odniesieniu do ustanowienia przedmiotowej służebności nie istnieją żadne prawne nakazy lub zakazy, które stwarzają nieusuwalną przeszkodę w wykonaniu służebności.

Odnosząc się natomiast do przyczyn stwierdzenia nieważności wskazanych przez D. S. kolegium uznało za niezasadne powoływanie się na naruszenie przepisów o właściwości oraz na wadę powodującą nieważność z mocy prawa. Uznało natomiast, że okolicznością mogącą stanowić przyczynę stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji mogłoby być jej skierowanie do osoby nie będącej stroną w sprawie, bowiem w dniu jej wydania, tj. w dniu 2 marca 1990 r., D. S. - właściciel działki nr [...] w obr. 10, która została obciążona służebnością, nie żył. W tej sytuacji należało jednak sprawdzić, czy od dnia doręczenia lub ogłoszenia kwestionowanej decyzji upłynęło dziesięć lat, a także czy decyzja ta wywołała nieodwracalne skutki prawne. Badając te kwestie kolegium ustaliło, że na kserokopii kwestionowanej decyzji znajduje się pieczęć potwierdzająca jej prawomocność z dniem 18 marca 1990 r., a zatem przyjęto, że jeszcze przed tą datą decyzja została wprowadzona do obrotu prawnego. W chwili rozpatrywania wniosku o stwierdzenie nieważności kwestionowanej decyzji od czasu wprowadzenia jej do obrotu prawnego upłynęło ponad 24 lata. Zatem zgodnie z treścią art. 156 § 2 k.p.a. nie jest dopuszczalne stwierdzenie nieważności tej decyzji z przyczyny określonej w art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. Oceniana decyzja wywołała także nieodwracalne skutki prawne. Skutkiem decyzji Burmistrza Miasta nr [...] z dnia 2 marca 1990 r. ([...]) było przekazanie własności nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] F. M. jako tzw. "rencistówki" wraz z służebnością niezbędną do korzystania z tej nieruchomości. Rencistówka ta, w wyniku spadkobrania po F. M., przeszła na własność B. M. w kształcie w jakim przysługiwała jej ojcu, a zatem wraz ze służebnością przejazdu. Nie można więc w wyniku aktu administracyjnego cofnąć skutków przejścia właściwości na inną osobę niż ta, która otrzymała rencistówkę, ani służebności z nią związanej. Nie może istnieć sytuacja, w której następca prawny nabył prawo własności nieruchomości z dostępem do nieruchomości na drodze cywilnoprawnej i zostaje tego prawa pozbawiony przez wydanie decyzji administracyjnej. Nie można aktem administracyjnym zmienić zakresu władania własnością przez jej właściciela.

Kolegium uznało, że wobec zaistnienia w niniejszej sprawie przesłanek negatywnych, tj. upływu terminu, o którym mowa w art. 156 § 2 k.p.a. oraz nieodwracalnych skutków prawnych ocenianej decyzji, należało poprzestać na rozstrzygnięciu o wydaniu decyzji z naruszeniem prawa.

D. S. wniosła o ponowne rozpatrzenie sprawy, wskazując na błędne ustalenie przez SKO stanu faktycznego i prawnego oraz orzeczenie w sposób sprzeczny z treścią art. 6 ustawy z dnia 24 lutego 1989 r. o zmianie ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin oraz o zmianie ustawy o podatku rolnym.

Według skarżącej kolegium nieprawidłowo zastosowało art. 156 § 2 w związku z art. 156 § 1 pkt 2 i 5 k.p.a. Skarżąca zażądała stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Miasta z dnia 2 marca 1990 r. w części dotyczącej ustanowienia służebności gruntowej, powołując się na wykładnię art. 6 ustawy z dnia 24 lutego 1989 r. zawartą w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 października 2011 r., sygn.. akt IV SA/Wa 1151/11.

Rozpatrując sprawę ponownie Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 19 września 2014 r. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję własną, wobec braku podstaw prawnych do stwierdzenia nieważności decyzji nr [...] z dnia 2 marca 1990 r. Kolegium wyjaśniło, że na podstawie art. 6 ustawy z dnia 24 lutego 1989 r. organ administracji państwowej władny był nie tylko do przeniesienia prawa własności nieruchomości, ale również do ustanowienia służebności gruntowej w zakresie niezbędnym dla prawidłowego korzystania z tej nieruchomości. Przepis ten nie wskazuje, ani nie rozstrzyga, czy ustanowienie służebności gruntowej odnosi się wyłącznie do gruntów stanowiących własność Skarbu Państwo, czy również do gruntów będących we władaniu osób trzecich. Niemniej jednak w ocenie kolegium nielogiczną byłaby taka wykładnia tego przepisu, że organ administracji może ustanowić służebność gruntową tylko na gruntach stanowiących własność Skarbu Państwa. Wówczas przepis ten traciłby sens w sytuacji, gdy wszystkie nieruchomości sąsiadujące z nieruchomością oddawaną na własność stanowiłyby własność osób trzecich. W takim wypadku organ administracji nie mógłby w żaden sposób zapewnić nieruchomości oddawanej na własność dostępu do drogi publicznej nawet w formie służebności gruntowej, wobec czego niemożliwym byłoby prawidłowe korzystanie z nieruchomości przekazanej. Według kolegium w przedmiotowej sprawie do rażącego naruszenia prawa w postaci art. 6 ustawy z dnia 24 lutego 1989 r. mogłoby dojść tylko w sytuacji, gdyby przepis ten jednoznacznie przewidywał, że organ administracji przenosząc prawo własności nieruchomości może ustanowić służebność gruntową tylko na gruntach stanowiących własność Skarbu Państwa. Wobec braku takiego zapisu nie można przyjąć, że ustanawiając służebność gruntową na działkach nr [...] i nr [...] decyzją rr [...] z dnia 2 marca 1990r. Burmistrz Miasta rażąco naruszył art. 6 tej ustawy.

Dla kolegium oczywistym było, że wydając decyzję nr [...] z dnia 2 marca 1990 r. organ nie naruszył też przepisów o swojej właściwości bowiem, przepis art. 6 stanowi jednoznaczną delegację ustawową dla tego organu administracji do wydania decyzji w kwestii przeniesienia prawa własności nieruchomości oraz ustanowienia służebności gruntowej pozwalającej na prawidłowe korzystanie z tej nieruchomości. Oznacza to, że w przedmiotowej sprawie nie zaistniała przesłanka określona w art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. Za błędny uznano również zarzut oparty na treści art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a., odnoszący się do niewykonalności decyzji w dniu jej wydania i trwałego charakteru tej niewykonalności. Z akt wynika, że F. M. jeszcze przed wydaniem kwestionowanej decyzji korzystał z możliwości dojazdu do swojej działki oznaczonej nr [...], a po jej wydaniu jego spadkobiercy korzystali z ograniczonego prawa rzeczowego w postaci służebności gruntowej ustanowionej na działkach nr [...] i nr [...].

Odnosząc się do przesłanki wynikającej z treści art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. wskazano, że skierowanie decyzji do osoby niebędącej stroną, a w tej konkretnej sprawie skierowanie decyzji do osoby nieżyjącej tj. D. S., stanowi naruszenie prawa, które mogłoby być podstawą stwierdzenia nieważności decyzji, niemniej jednak przesądzający w tym zakresie jest upływ czasu, który nie pozwala na stwierdzenie nieważności decyzji, o czym stanowi przepis art. 156 § 2 k.p.a. Od dnia wydania kwestionowanej decyzji minęło 10 lat, w chwili obecnej jest to ponad 24 lata. O nieodwracalności skutków prawnych jakie wywołała kwestionowana decyzja z dnia 2 marca 1990 r. świadczy natomiast fakt, że na jej podstawie została przekazana własność nieruchomości nr [...] oraz ustanowiona służebność pozwalająca właścicielowi na prawidłowe korzystanie z tej nieruchomości. Za niedopuszczalną uznać należy sytuację, w której nieruchomość posiadająca dostęp do drogi publicznej wynikający z ustanowionej służebności gruntowej traci ten dostęp, a więc i możliwość prawidłowego korzystania z nieruchomości, a nadto osoba obecnie władająca tą nieruchomością traci prawo własności na podstawie aktu administracyjnego.

Wobec powyższego Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało, że w sprawie nie zaistniały przesłanki pozwalające na stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza Miasta nr [...] z dnia 2 marca 1990 r., a możliwym było jedynie stwierdzenie wydania tej decyzji z naruszeniem prawa.

W skardze na opisaną decyzję ostateczną D. S. zarzuciła:

- rażące naruszenie przepisu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. polegające na jego niezastosowaniu pomimo istnienia przesłanek do uznania, że ustanowienie służebności gruntowej na działce nr [...] obr. 10 L. na podstawie art. 6 ustawy z dnia 24 lutego 1989 r. o zmianie ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin, oraz zmianie ustawy o podatku rolnym (Dz. U. nr 10, poz. 53) nastąpiło z rażącym naruszeniem prawa;

- obrazę przepisu art.156 § 2 w związku z art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. polegającą na oczywiście błędnym przyjęciu, że wobec upływu ponad 10 - letniego okresu od dnia wydania decyzji Burmistrza Miasta nr [...] z dnia 2 marca 1990 r. i wywołania przez nią nieodwracalnych skutków prawnych, nie może nastąpić stwierdzenie jej nieważności.

Stawiając powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji kolegium z dnia 18 czerwca 2014 r. i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Skarżąca podkreśliła, że przy określaniu "rencistówek" organ zobowiązany był do określenia zakresu ustanawianej służebności, tak aby nie wykraczała ona poza ramy niezbędności i umożliwiała jedynie prawidłowe korzystanie z nieruchomości przekazywanej byłemu właścicielowi gospodarstwa. Bez wskazania przebiegu drogi dojazdowej do przekazywanej nieruchomości oraz szczegółowego uzasadnienia motywów wyboru jej lokalizacji, a przy tym tylko przez ogólne wyznaczenie w całości, kilkuhektarowych działek sąsiednich, należących do osób trzecich - jako obciążonych i to nieodpłatnie, służebnością gruntową na rzecz beneficjenta decyzji przewłaszczeniowej, nie mogło dojść do prawnie skutecznego ustanowienia drogi koniecznej. Powoływanie się przez kolegium na nieodwracalność skutków prawnych decyzji Burmistrza oraz jej wydanie przed ponad 10 laty (obecnie nawet przed ponad 24 lata), nie może uzasadniać odmowy stwierdzenia nieważności kwestionowanego orzeczenia. Skarżąca podkreśliła, że decyzja z dnia 2 marca 990 r. w kwestionowanej części nigdy się nie uprawomocniła bo nie została doręczona stronie postępowania. W myśl art.130 § 1 k.p.a. decyzja nieprawomocna nie podlega wykonaniu. W dniu wydania decyzji jej adresat D. S. już nie żył. Nie mogła być więc ta decyzja ani ogłoszona stronie ani jej doręczona. Zmarły właściciel działki nr [...], której ustanowione obciążenie dotyczyło, nie mógł być już stroną prowadzonego postępowania, miał bowiem następcę prawnego, wobec czego decyzja burmistrza została skierowana do osoby niewłaściwej.

Skoro zatem sporne orzeczenie nie tylko nie mogło się uprawomocnić, ale też nie mogło być wykonane, to tym bardziej nie mogło wywołać nieodwracalnych skutków prawnych.

Bez znaczenia prawnego dla rozstrzygnięcia zaistniałego sporu jest też upływ ponad 10- letniego okresu od dnia wydania spornej decyzji, skoro to nie termin wydania decyzji, w myśl art.156 § 2 k.p.a., a termin jej doręczenia lub ogłoszenia stronie przesądza o możliwości ograniczenia się tylko do stwierdzenia wydania orzeczenia z naruszeniem prawa, zamiast jej wyeliminowania z obrotu prawnego. Ponieważ ani doręczenie decyzji, ani jej ogłoszenie wskazanemu w treści orzeczenia adresatowi nie nastąpiło, bo nie mogło obiektywnie nastąpić, to o przeszkodzie prawnej wynikającej z treści art.156 § 2 k.p.a. do stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza L. mowy być nie może.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe swoje stanowisko wyrażane w sprawie.

W piśmie procesowym z dnia 25 lutego 2015 r. uczestniczka postępowania B. M. wniosła o oddalenie skargi, przytaczając argumenty popierające stanowisko organu, z odwołaniem się do orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego. Na rozprawie w dniu 1 kwietnia 2015 r. reprezentujący B. M. pełnomocnik procesowy podtrzymując stanowisko wyrażone na piśmie wniosła o zasądzenie kosztów postępowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1649) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, a więc polega na weryfikacji decyzji organu administracji publicznej z punktu widzenia obowiązującego prawa materialnego i procesowego.

W świetle kryterium legalności niniejsza skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem. Wbrew zarzutom skargi organ administracji rozstrzygając sprawę dokonał prawidłowych ustaleń faktycznych, procedował w zgodzie z przepisami postępowania administracyjnego w sposób prawidłowy odnosząc poczynione ustalenia do przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267), zwanej dalej "k.p.a.".

Przedmiotem kontroli legalności w niniejszym postępowaniu jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego utrzymująca w mocy decyzję własną z dnia 18 czerwca 2014 r., stwierdzającą w trybie nadzoru wydanie decyzji Burmistrza Miasta z dnia 2 marca 1990 r., nr [...], dotyczącej ustanowienia służebności gruntowej na działce nr [...] i [...] obr. 10 w L. z naruszeniem prawa, na mocy art. 156 § 1 i 2 k.p.a. Nie stwierdzono nieważności tej decyzji z powodu upływu terminu oraz wywołania przez nią nieodwracalnych skutków prawnych.

Zaskarżoną decyzję podjęto w toku postępowania wszczętego z wniosków A. oraz D. S. o stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza z dnia 2 marca 1990 r., na podstawie przesłanek z art. 156 § 1 pkt 2 i 5 oraz pkt 1, 4 i 7 k.p.a.

Wobec tego kontrolowane w sprawie decyzje zostały wydane w ramach postępowania nieważnościowego, czyli jednego z trybów nadzwyczajnych postępowania administracyjnego. Oznacza to, że przedmiotem postępowania nadzwyczajnego winno być przeprowadzenie kontroli prawidłowości decyzji, wydanej w postępowaniu zwykłym - w tym wypadku decyzji z dnia 2 marca 1990 r. korzystającej z przymiotu ostateczności.

Podkreślić należy, że stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej jest instytucją szczególną, która stanowi wyjątek od ogólnej zasady trwałości decyzji, o której mowa w art. 16 k.pa. Procedura stwierdzenia nieważności jest odrębnym i samodzielnym postępowaniem, a zadaniem organu prowadzącego postępowanie o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji jest ocena decyzji pod kątem kwalifikowanej niezgodności z prawem, tj. czy wydana została z naruszeniem przepisów określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 2 lutego 2006 r., sygn. akt II OSK 490/05 (LEX nr 196696) wyraził pogląd, że w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji, istnienie jednej z przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a. musi być oczywiste, widoczne "gołym okiem", a nie być kwestią przypuszczeń, czy też zawiłych dociekań. Przy czym należy pamiętać, że zaistnienie przesłanek stwierdzenia nieważności ocenia się według stanu faktycznego i prawnego sprawy istniejącego w dacie wydania kwestionowanego w trybie nieważnościowym aktu.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze po dwukrotnym rozpatrzeniu przedmiotowej sprawy ustaliło, że pomimo wystąpienia przesłanki pozytywnej stwierdzenia nieważności określonej w art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a., polegającej na skierowaniu decyzji do osoby nieżyjącej – D. S., nie można było stwierdzić jej nieważności z powodu ziszczenia się hipotezy art. 156 § 2 k.p.a. Przepis ten stanowi, że nie stwierdza się nieważności decyzji z przyczyn wymienionych w § 1 pkt 1, 3, 4 i 7, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło dziesięć lat, a także gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne. Wówczas zgodnie z art. 158 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej ograniczy się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie stwierdził nieważności decyzji.

Oznacza to, że z samego faktu wystąpienia przesłanek pozytywnych stwierdzenia nieważności decyzji nie wynika obowiązek eliminacji jej z obrotu prawnego, bo mogą to wyłączać przesłanki negatywne, które jeżeli zaistnieją, prowadzą do stwierdzenia, że decyzja została wydana z naruszeniem prawa. Taka też sytuacja wystąpiła w przedmiotowej sprawie, wobec czego aprobacie podlegało stanowisko dwukrotnie zajęte przez organ administracji.

Kontrolowane decyzje spełniają warunki z art. 158 § 2 k.p.a., wskazują też okoliczności, z powodu których nie stwierdzono nieważności decyzji z dnia 2 marca 1990 r. Wobec tego sąd uznał, że zarzuty skargi są niezasadne.

Decyzję z dnia 2 marca 1990 r., której wadliwość starała się wykazać skarżąca w zainicjowanym postępowaniu nieważnościowym, wydana została na podstawie art. 6 ustawy z dnia 24 lutego 1989 r. o zmianie ustawy i ubezpieczeniu społecznym rolników indywidulanych i członków ich rodzin oraz o zmianie ustawy o podatku rolnym (Dz. U. nr 10, poz. 53). Zgodnie z tym przepisem właścicielom budynków znajdujących się na działce gruntu, która wchodziła w skład gospodarstwa rolnego przekazanego Państwu na podstawie przepisów obowiązujących przed dniem 1 stycznia 1983 r., przysługuje nieodpłatnie na własność działka gruntu, na której te budynki zostały wzniesione. Z własnością wyłączonej nieruchomości jest związana służebność gruntowa w zakresie niezbędnym do korzystania z niej. (podkreślenie sądu). O przeniesieniu własności działki, jej wielkości oraz o ustanowieniu służebności orzeka terenowy organ administracji państwowej o właściwości szczególnej stopnia podstawowego. Skarżąca kwestionowała prawidłowość decyzji w części ustanawiającej służebność gruntową przejazdu na działce nr [...] i [...] obr. 10 w L.

Spośród wszystkich wskazanych przez wnioskodawców przesłanek nieważności, które ich zdaniem zaistniały w odniesieniu do decyzji z dnia 2 marca 1990 r., należało zgodzić się z Kolegium, że ziściła się tylko jedna, określona w art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. W dniu wydawania decyzji z dnia 2 marca 1990 r. właściciel działki nr [...], która została obciążona służebnością gruntową, D. S. już nie żył. Z dokumentów zgromadzonych w sprawie wynika, że zmarł on w dniu 19 lutego 1990 r. Decyzję zatem skierowano do osoby zmarłej.

Pomimo jednak wystąpienia tej przesłanki pozytywnej stwierdzenia nieważności decyzji kontrolowanej w trybie nadzoru, ziściły się również przesłanki negatywne, uniemożliwiające stwierdzenie nieważności w postaci wywołania przez tę decyzję nieodwracalnych skutków prawnych oraz upływu 10 lat od dnia jej doręczenia.

Odnosząc się w pierwszej kolejności do przesłanki w postaci nieodwracalnych skutków prawnych wyjaśnić należy, że jej istota na gruncie art. 156 § 2 k.p.a. obejmuje sytuacje, w których organ administracji nie posiada środków prawnych do odwrócenia, zniesienia lub cofnięcia skutków danej decyzji administracyjnej na drodze postępowania administracyjnego. Pogląd ten znalazł potwierdzenie w uchwale Sądu Najwyższego z dnia 28 maja 1992 r., sygn. akt III AZP 4/92 (OSNCP z 1992 r., nr 12, poz. 211). Wyraża się to w przekonaniu, że skutek prawny decyzji będzie nieodwracalny, jeżeli cofnięcie, zniesienie, odwrócenie skutków prawnych decyzji wymaga działań, do których organ administracji publicznej nie ma umocowania ustawowego, czyli nie może zastosować formy aktu administracyjnego indywidualnego, a tym samym nie może skorzystać z drogi postępowania administracyjnego. Nie oznacza to, że jest to nieodwracalność absolutna, że ma się do czynienia z totalną niemożnością przywrócenia poprzedniego stanu prawnego w ramach całego porządku prawnego. Jest to nieodwracalność skutku prawnego względna w tym znaczeniu, że "odwrócenie" tego skutku jest prawnie niedostępne dla organu administracji publicznej działającego w granicach obowiązywania norm prawa publicznego w formach prawnych właściwych dla działań administracji i w trybie postępowania przypisanym tejże administracji. Decyzja wywołuje wobec tego skutek prawny nieodwracalny wtedy, gdy ani przepisy prawa materialnego, ani też przepisy procesowe, stanowiące podstawę działania organu administracji publicznej, nie czynią danego organu właściwym do cofnięcia tego właśnie skutku, wywołanego przez wydanie decyzji. Tym samym, skutek prawny decyzji, który może być odwrócony na podstawie norm prawa cywilnego (prywatnego) przez sąd powszechny, dla organu administracji publicznej ze względu na zakres jego kompetencji, będzie nieodwracalny. Oznacza to, że wprawdzie skutki decyzji można cofnąć na podstawie orzeczenia sądowego, ale nie można zrobić tego wydając decyzję administracyjną.

Szczególnie ma to miejsce w sytuacji, gdy decyzja administracyjna wywarła pośredni skutek w sferze prawa cywilnego, tj. gdy stała się ona podstawą do dokonania (nieodwracalnych dla organu) czynności prawa cywilnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 stycznia 2014 r., sygn. akt I OSK 1585/12, dostępny na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W orzecznictwie wyrażono pogląd, że nieodwracalność skutków prawnych (art. 156 § 2 in fine k.p.a.) oznacza w szczególności sytuację, w której poprzedni stan prawny nie może zostać przywrócony, gdyż przestał istnieć przedmiot, którego prawo dotyczyło, lub też podmiot, któremu prawo przysługiwało, utracił zdolność do zachowania tego prawa albo wygasła instytucja stanowiąca źródło prawa (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 listopada 1987 r., sygn. akt I SA 1406/86, LEX nr 9975 oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 28 maja 2010 r., sygn. akt II SA/Go 209/10, dostępny na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W rozpoznawanej sprawie zaistniała sytuacja polegająca na tym, że z mocy decyzji z dnia 2 marca 1990 r. F. M. uzyskał prawo własności do działki nr [...] wraz ze służebnością gruntową przejazdu obciążającą działki nr [...] i [...]. W następstwie spadkobrania po F. M. w jego prawa i obowiązki, w tym również wynikające z własności działki nr [...] i związanej z nim służebności gruntowej, wstąpiła jego córka B. M. Wobec tego przejście prawa własności i służebności gruntowej nastąpiło wskutek zdarzenia prawnego o charakterze cywilnoprawnym, jakim jest spadkobranie. Skutki tego zdarzenia nie są odwracalne przy użyciu instrumentów administracyjnoprawnych, w związku z czym organ administracji dokonać tego nie może mocą własnych orzeczeń. Decyzja z dnia 2 marca 1990 r. wywołała skutek prawny o charakterze nieodwracalnym, albowiem skutku tego przez wydanie decyzji nie da się cofnąć przywracając poprzedni stan prawny. Dodatkowo przywrócenie poprzedniego stanu prawnego byłoby niemożliwe ze względu na to, że podmiot, któremu prawo przysługiwało, utracił wskutek śmierci zdolność do zachowania tego prawa.

Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności kolegium trafnie przyjęło, że w sprawie zaistniały nieodwracalne skutki prawne, które stanowią prawną przeszkodę do stwierdzenia nieważności decyzji z dnia 2 marca 1990 r. Skoro bowiem organ administracji publicznej działając w zakresie swoich kompetencji nie jest w stanie podjąć żadnych działań zmierzających do usunięcia istniejącej przeszkody, w postaci przejścia prawa własności i służebności drogowej na rzecz innego podmiotu, wówczas te prawa stanowią przeszkodę prawną do uznania odwracalności skutków prawnych wydanego orzeczenia, a tym samym do pozytywnego rozpatrzenia wniosku o stwierdzenie nieważności tego orzeczenia.

Przechodząc natomiast do drugiej przeszkody stwierdzenia nieważności w postaci upływu 10 lat od dnia doręczenia decyzji z dnia 2 marca 1990 r. sąd także uznał, że kolegium prawidłowo wykazało upływ tego terminu, skutecznie uniemożliwiający stwierdzenie nieważności kwestionowanej decyzji, a skarżąca nie zdołała tej oceny podważyć.

Z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, a w szczególności z kopii decyzji z dnia 2 marca 1990 r., której treści jednak nikt nie kwestionował, wynika, że skierowana została do następujących stron: F. M., D. S. i B. Nie ulega wątpliwości, że w dniu wydania tej decyzji D. S. już nie żył, zmarł bowiem w dniu 19 lutego 1990 r., wobec czego decyzja nie mogła mu zostać doręczona, co wypełnia przesłankę stwierdzenia nieważności wskazaną w art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a.

Niemniej jednak brak jest podstaw do twierdzenia, że decyzja ta nie została skutecznie doręczona pozostałym stronom postępowania, czego w szczególności nie kwestionowała ani B. M., następca prawny F. M., ani C. następca prawny B. Zatem obiektywna niemożność doręczenia decyzji tylko jednej ze stron wskutek jej śmierci nie oznacza niewprowadzenia kwestionowanej decyzji do obrotu prawnego.

Wydanie aktu administracyjnego powoduje, że dla organu administracji zostaje w ten sposób załatwiona sprawa, a decyzja od tego momentu rozpoczyna swój byt prawny. Doręczenie zaś oznacza zakomunikowanie stronie zawartego w tym akcie rozstrzygnięcia. W przypadku doręczenia decyzji choćby jednej ze stron postępowania nie można przyjmować, że decyzja nie weszła do porządku prawnego w odniesieniu do pozostałych stron i wobec nich jest decyzją nieistniejącą, a organ nie jest nią związany. Byt prawny decyzji jest wszak pojęciem uniwersalnym. Decyzja administracyjna, jako przejaw woli organu administracji, albo istnieje w porządku prawnym albo nie. Dzień, w którym decyzja została wprowadzona do porządku prawnego, tj. w którym nastąpiło doręczenie decyzji przynajmniej jednej ze stron postępowania, otwiera termin do wniesienia odwołania przez każdą z pozostałych stron postępowania. Z kolei upływ tego terminu w odniesieniu do każdej konkretnej strony biorącej udział w postępowaniu, której doręczono decyzję, jest niezależny od daty wejścia decyzji do porządku prawnego i następuje - stosownie do art. 129 § 2 k.p.a. - po czternastu dniach od dnia doręczenia. Po upływie tego terminu decyzja staje się ostateczna. O tym, że decyzja z dnia 2 marca 1990 r. weszła do obrotu prawnego świadczy także znajdująca się na tej decyzji pieczęć o treści: "Decyzja jest prawomocna i podlega wykonaniu" opatrzona datą 18 marca 1990 r. Procedura administracyjna nie przewiduje co prawda stwierdzania prawomocności decyzji. Zapis ten należy jednak rozważyć w aspekcie dyspozycji art. 16 k.p.a., który stanowił (według brzmienia z daty podjęcia badanej w trybie nadzoru decyzji), że decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji są ostateczne. Uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub ustawach szczególnych (§ 1). Decyzje mogą być zaskarżane do sądu administracyjnego z powodu ich niezgodności z prawem, na zasadach i w trybie określonych w odrębnych ustawach (§ 2). Z tego wynika, że zarówno w poprzednim, jak i zresztą aktualnym stanie prawnym, decyzją nieostateczną co do zasady jest decyzja wydana przez organ pierwszej instancji, natomiast decyzją ostateczną co do zasady jest wydana przez organ drugiej instancji na skutek wniesienia przez stronę zwykłego środka prawnego jakim jest odwołanie. Od decyzji ostatecznych należy odróżnić decyzje prawomocne. Prawomocne są te decyzje, od których nie przysługuje skarga do sądu, jak też decyzje, co do których sąd oddalił skargę.

Niemniej klauzula umieszczona na decyzji z dnia 2 marca 1990 r. potwierdza to, że zarówno weszła ona do obrotu prawnego jak i nie może zostać wzruszona w administracyjnym toku instancji. Skoro zatem badana w trybie nadzoru decyzja weszła do obrotu prawnego, to rozpoczął również swój bieg 10 – letni termin warunkujący możliwość stwierdzenia jej nieważności. Niewątpliwy upływ tego terminu powoduje natomiast niedopuszczalność stwierdzenia nieważności nawet w sytuacji, gdy wystąpiły przesłanki pozytywne z art. 156 § 1 k.p.a.

Odnosząc się do zarzutu skargi dotyczącego naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. polegającego na przyjęciu, że nie miało miejsca rażące naruszenie prawa w decyzji z dnia 2 marca 1990 r., Sąd przychylił się do stanowiska organu w tym zakresie uznając je za prawidłowe. O rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony, oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze – skutki, które wywołuje decyzja (por. wyrok naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 lutego 2005 r., sygn. akt OSK 1134/04, LEX nr 165717). Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Z zasady musi to być wada tkwiąca w samej decyzji. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności – gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa (zob. też wyroki naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 28 października 2011 r., sygn. akt I OSK 1888/10, LEX nr 1069632; z dnia 21 października 2010 r., sygn. akt I OSK 28/10, dostępne na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W przedmiotowej sprawie nie można było mówić o rażącym naruszeniu prawa, albowiem z przepisu art. 6 ustawy o zmianie ustawy i ubezpieczeniu społecznym rolników indywidulanych i członków ich rodzin oraz o zmianie ustawy o podatku rolnym, w sposób stanowczy nie wynika, że ustanowienie służebności gruntowej może nastąpić wyłącznie na gruntach stanowiących własność Skarbu Państwa. Przepis ten przyznaje właścicielom budynków znajdujących się na działce gruntu, która wchodziła w skład gospodarstwa rolnego przekazanego Państwu prawo własności tego gruntu oraz związaną z nim służebność gruntową w zakresie niezbędnym do korzystania z niego, nieokreślając jednak wprost, na jakich gruntach służebność tę można ustanawiać. Skoro przepis nie wskazuje wyraźnie, że służebność ma obciążać grunty Skarbu Państwa, to dopuszczalna jest również taka wykładnia, według której służebność ta obciąży grunty właścicieli prywatnych. Analizując rozstrzygnięcie decyzji z dnia 2 marca 1990 r. z tej perspektywy nie sposób zatem zarzucić jej rażącego naruszenia prawa.

Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) oddalił skargę jako niezasadną.

Wniosek uczestniczki postępowania B. M. reprezentowanej przez zawodowego pełnomocnika o zasądzenie kosztów postępowania nie mógł zostać uwzględniony. Wskazana ustawa generalnie nie przewiduje innego sposobu przyznawania kosztów postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym niż określone w art. 199 (zasada ponoszenia kosztów związanych z udziałem własnym) oraz art. 200 i 201 (zwrot kosztów dla skarżącego w przypadku uwzględnienia skargi lub w przypadku umorzenia postępowania).