Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 3148/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-08-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 648  Sprawy z zakresu informacji publicznej i prawa prasowego
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 1 ust. 1, art. 3 ust. 2, art. 4 ust. 3
journal: Dz.U. 2016 poz 1764
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Roman Ciąglewicz (spr.) sędzia NSA Jolanta Sikorska sędzia del. WSA Dariusz Chaciński Protokolant starszy asystent sędziego Ewa Dubiel po rozpoznaniu w dniu 9 sierpnia 2017 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Śląskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 18 czerwca 2015 r. sygn. akt IV SAB/Gl 22/15 w sprawie ze skargi M. P. na bezczynność Wojewody Śląskiego w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 18 czerwca 2015 r., sygn. akt IV SAB/Gl 22/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach po rozpoznaniu skargi M. P. na bezczynność Wojewody Śląskiego w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej zobowiązał Wojewodę Śląskiego do załatwienia wniosku skarżącego z [...] stycznia 2015 r.; stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; oddalił wniosek skarżącego o wymierzenie organowi grzywny oraz zasądził zwrot kosztów postępowania.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

M. P. wniósł skargę na bezczynność Wojewody Śląskiego w zakresie udostępnienia informacji publicznej. Zarzucił naruszenie art. 13 ust. 1, i 2 oraz art. 16 ust. 1 ustawy oraz domagał się zobowiązania tego organu do udostępnienia informacji, ukarania dyscyplinarnego pracownika winnego niezałatwienia sprawy, a nadto wymierzenia organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 P.p.s.a. w maksymalnej wysokości określonej w art. 154 § 6 tej ustawy i zasądzenia kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi wskazał, że 14 stycznia 2015 r. złożył wniosek o udostępnienie informacji publicznej, tj.:

1. dokumentów (kopii) wniosków Rzecznika Dyscyplinarnego dla Nauczycieli działającego przy Wojewodzie Śląskim w sprawie postępowania dyscyplinarno- wyjaśniającego obwinionej T. B. wraz z uzasadnieniem,

2. orzeczeń Komisji Dyscyplinarnej dla Nauczycieli przy Wojewodzie Śląskim o wymierzeniu nauczycielom kar dyscyplinarnych w latach 2012 - 2014 (kopii wraz z uzasadnieniem).

Do dnia złożenia skargi organ nie udostępnił żądanej informacji ani nie wydał decyzji odmownej zgodnie z art. 16 ustawy o dostępie do informacji publicznej.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Śląski wniósł o jej oddalenie. Podniósł, że 16 stycznia 2015 r. Wojewoda w piśmie przekazanym drogą elektroniczną (zgodnie z żądaniem zawartym we wniosku), poinformował skarżącego o przekazaniu jego wniosku do załatwienia organowi właściwemu. Stwierdził, że z informacji uzyskanych przez Wojewodę wynika, że pismem z 27 stycznia 2015 r. Przewodnicząca Komisji Dyscyplinarnej dla Nauczycieli przy Wojewodzie Śląskim, powołując się na art. 4 ust. 1 i 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej wskazała, że nie jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia żądanej informacji. Komisja dyscyplinarna dla nauczycieli ani jej przewodniczący nie są żadnym z trzech kategorii podmiotów obowiązanych do udzielenia informacji publicznej w rozumieniu art. 4 ust. 1 i 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, a orzeczenia komisji dyscyplinarnej nie stanowią informacji publicznej, gdyż informacji, którą dysponują podmioty niemające obowiązku jej udostępnienia, nie można uznać za informację publiczną. Na poparcie tego stanowiska rozważono charakter organizacyjny komisji dyscyplinarnych dla nauczycieli oraz jej przewodniczącego w kontekście przepisów ustawy Karta Nauczyciela oraz rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 22 stycznia 1988 r. w sprawie komisji dyscyplinarnych dla nauczycieli trybu postępowania dyscyplinarnego. Nadto wskazano, że postępowanie dyscyplinarne dla nauczycieli jest częścią ich spraw pracowniczych, na które składają się m.in. dokumenty prywatne. Informacje dotyczące spraw pracowniczych, jako należących do dóbr osobistych, są tajne i chronione przez przepisy prawa, a dostęp do nich jest możliwy jedynie za zgodą osoby, której dotyczą lub wówczas, gdy szczególny przepis prawa upoważnia dany podmiot do jej uzyskania. Wojewoda stwierdził, że nie można mówić o jego bezczynności ponieważ skarżący uzyskał odpowiedź Wojewody w krótkim czasie, a następnie uzyskał merytoryczną odpowiedź organu właściwego do załatwienia sprawy.

Skarżący w piśmie z 5 marca 2015 r. podniósł, że nigdy nie otrzymał żadnego dokumentu związanego z wnioskiem o udzielenie informacji publicznej oraz nie zna treści pisma organu z 16 stycznia 2015 r. Nie otrzymał również żadnej korespondencji od Przewodniczącej Komisji Dyscyplinarnej dla Nauczycieli przy Wojewodzie Śląskim, w tym pisma z 27 lutego 2015 r. (taka data w piśmie).

Na wezwanie Sądu organ nadesłał pismo z 16 stycznia 2015 r. z załącznikami, z których wynikało, że wniosek skarżącego został przekazany Kuratorowi Oświaty w Katowicach, jednakże bez urzędowego poświadczenia jego doręczenia na adres (ePUAP) wskazany we wniosku oraz urzędowe poświadczenie doręczenia na wskazany adres pisma Przewodniczącego Komisji Dyscyplinarnej do spraw Nauczycieli z 27 stycznia 2015 r.

Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny uwzględnił skargę. Sąd stwierdził, że Wojewoda Śląski jest organem władzy publicznej i mieści się w zakresie podmiotowym stosowania ustawy o dostępie do informacji publicznej, wynikającym z art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy. Sąd powołał się na definicję pojęcia informacji publicznej, o której mowa w art. 1 ust. 1 i art. 6 ustawy. Wskazał na ugruntowany w orzecznictwie sądów administracyjnych pogląd, że informacjom związanym z publicznoprawną sferą postępowania dyscyplinarnego należy przypisać walor informacji publicznej. Z faktu, że nauczyciel jest zatrudniony w jednostce organizacyjnej, która wykonuje zadania publiczne w zakresie edukacji można wywieść, iż dotyczące go postępowanie dyscyplinarne pozostaje w określonym związku z wykonywaniem zadań publicznych. Wykonywana funkcja publiczna wymaga ochrony godności danego zawodu lub służby oraz zachowania niezbędnego zaufania społecznego. Jednym ze sposobów osiągnięcia tych zamierzeń jest dyscyplinowanie i kontrola osób wykonujących funkcje publiczne oraz określenie wymagań w zakresie standardów zawodowych i etycznych. Informacje dotyczące postępowania dyscyplinarnego dotyczą zatem "sprawy publicznej" w rozumieniu art.1 ust. 1 ustawy, pozostają bowiem w ścisłym związku z realizacją zadań publicznych.

Zdaniem Sądu, Wojewoda Śląski jest podmiotem, o którym stanowi art. 4 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 ustawy o dostępie do informacji publicznej, zobowiązanym i dysponującym żądaną informacją, czyli treścią wnioskowanych dokumentów. Nie można bowiem, przyporządkować Przewodniczącego Komisji Dyscyplinarnej dla Nauczycieli przy Wojewodzie Śląskim, czy też Rzecznika Dyscyplinarnego tejże Komisji do żadnej z kategorii podmiotów, o jakich mowa w art. 4 ust. 1. W tej mierze Sąd powołał się na art. 85 ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. Karta Nauczyciela (Dz. U. z 2014 r. poz. 191) i rozporządzenie Ministra Edukacji Narodowej z dnia 22 stycznia 1998 r. w sprawie komisji dyscyplinarnych dla nauczycieli i trybu postępowania dyscyplinarnego (Dz. U. nr 15, poz. 64).

Za istotne Sąd uznał, że o wszczęciu postępowania wyjaśniającego rzecznik dyscyplinarny zawiadamia również organ, przy którym działa komisja (§ 18 ust. 1 rozporządzenia), jak też po ogłoszeniu orzeczenia sam przewodniczący składu orzekającego doręcza w formie pisemnej orzeczenie wraz z uzasadnieniem organowi, przy którym działa komisja (§ 38 ust. 5 rozporządzenia). Tym samym organ, przy którym działa komisja dysponuje zarówno wynikami postępowania wyjaśniającego prowadzonego przez rzecznika dyscyplinarnego, jak i jego wnioskiem o wszczęcie postępowania dyscyplinarnego (§ 19-21 rozporządzenia) oraz samym orzeczeniem komisji, które zobowiązany jest przechowywać przez 30 lat od zakończenia postępowania dyscyplinarnego (§ 55 w zw. z § 53 ust. 1 rozporządzenia). Zdaniem Sądu, uregulowania określające uprawnienia i kompetencje, w jakie wyposażony został rzecznik dyscyplinarny, jak też przewodniczący komisji dyscyplinarnej przy wojewodzie nie pozwalają, w ocenie Sądu, na przyjęcie, że podmioty te są władne występować we własnym imieniu na zewnątrz z informacjami w sprawach objętych postępowaniem dyscyplinarnym, w tym zwłaszcza wydawać we własnym imieniu decyzje, bądź inne akty.

W konsekwencji, podmiotem obowiązanym do rozpatrzenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej wytworzonej przez rzecznika dyscyplinarnego dla nauczycieli w związku z realizowanymi przez niego zadaniami publicznymi jest wojewoda, jak również, że komisja dyscyplinarna dla nauczycieli przy wojewodzie ani przewodniczący tej komisji nie są podmiotami o jakich mowa w art. 4 ust. 1 ustawy. Zatem, Wojewoda Śląski, jako organ władzy publicznej w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 1, jest podmiotem, do którego właściwie zostało skierowane żądanie skarżącego o udostępnienie wnioskowanych informacji, dysponującym uprawnieniami pozwalającymi we własnym imieniu i w przypisanej formie występować na zewnątrz. Do niego też należało przechowywanie żądanych przez stronę skarżącą informacji. Zatem organ ten był zobowiązany do załatwienia wniosku skarżącego.

Sąd wskazał także, że w świetle art. 3 pkt 8 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.) przez kuratora oświaty należy rozumieć kierownika kuratorium oświaty jako jednostki organizacyjnej wchodzącej w skład zespolonej administracji rządowej w województwie. Stosownie do art. 30 ust. 1 tej ustawy, kuratora oświaty powołuje i odwołuje wojewoda, za zgodą ministra właściwego do spraw oświaty i wychowania. W myśl zaś art. 31 ust. 1 zdanie pierwsze cyt. ustawy, kurator oświaty, w imieniu wojewody, wykonuje zadania i kompetencje w zakresie oświaty określone w ustawie i przepisach odrębnych na obszarze województwa. Sąd stwierdził, że wojewoda posiada instrumentarium prawne, aby pozyskać informacje znajdujące się w posiadaniu kuratora oświaty. A zatem nawet jeśli żądane przez skarżącego dokumenty wskazane w jego wniosku znajdują się fizycznie w posiadaniu kuratora oświaty, to wojewoda jako organ znajdujący się w strukturze organizacyjnej administracji nad kuratorem ma dostęp do tych dokumentów i tym samym może rozpoznać wniosek o udostępnienie informacji publicznej, złożony w niniejszej sprawie.

W skardze kasacyjnej Wojewoda Śląski zaskarżył wyrok w całości i zarzucił naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię:

a) art. 4 ust. 3 ustawy o dostępie do informacji publicznej polegającą na mylnym uznaniu, iż Wojewoda Śląski jest organem będącym w posiadaniu informacji publicznej z zakresu postępowania dyscyplinarnego dotyczącego nauczycieli a tym samym zobowiązaniu do udzielenia przedmiotowej informacji;

b) art. 1 ust. 1 w związku z art. 3 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej przez przyjęcie, iż akta dotyczące postępowania dyscyplinarnego są informacją publiczną.

W oparciu o powyższe zarzuty wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi lub uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Przepis art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie okoliczności skutkujące nieważność postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a., nie zachodzą. Należało zatem odnieść się do zagadnień wyartykułowanych w podstawach kasacji.

Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 1 ust. 1 w związku z art. 3 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej przez przyjęcie, iż akta dotyczące postępowania dyscyplinarnego są informacją publiczną. Przede wszystkim, Sąd pierwszej instancji stwierdził, że informacjom związanym z publicznoprawną sferą postępowania dyscyplinarnego należy przypisać walor informacji publicznej. Stanowisko to zajął po przedstawieniu pojęcia informacji publicznej, które wywiódł z art. 1 ust. 1 oraz art. 6 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2014 r. poz. 782 – obecnie: Dz. U. z 2016 r. poz. 1764). Zarzut, według którego, Sąd uznał za informację publiczną akta dotyczące postępowania dyscyplinarnego, nie odpowiada więc stanowi rzeczywistemu. Zauważyć jeszcze można, że żądanie udostępnienia przez podmiot zobowiązany akt sprawy dyscyplinarnej jako zbioru materiałów postępowania dyscyplinarnego nie jest wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej, o którym mowa w art. 10 ust. 1 ustawy dostępie do informacji publicznej (por. uchwała NSA z dnia 9 grudnia 2013 r., sygn. akt I OPS 7/13, ONSA i wsa 2014/3/37; wyroki NSA z dnia 29 kwietnia 2016 r., sygn. akt I OSK 2448/14 i I OSK 2449/14). W związku z tym odnotować także trzeba, że nie tylko Sąd nie wyraził poglądu wskazanego w analizowanej podstawie kasacji, ale nadto, we wniosku zawarto żądanie udostępnienia konkretnych dokumentów z akt postępowania dyscyplinarnego (wniosków i orzeczeń), a nie udostępnienia akt tego postępowania.

Niezależnie od wyżej wskazanego sformułowania zawartego w opisie naruszenia, zauważyć można, że w uzasadnieniu skargi kasacyjnej wnoszący kasację wyartykułował tezę, zgodnie z którą, informacje z postępowania dyscyplinarnego nauczycieli nie są informacja publiczną. Tezy tej nie ujęto w podstawie kasacji, nie uniemożliwia to jednak merytorycznego odniesienia się do kwestii charakteru informacji z postępowania dyscyplinarnego nauczycieli. Od razu stwierdzić należy, że stanowisko Sądu pierwszej instancji w tym zakresie jest prawidłowe. Jak argumentował ten Sąd, skoro nauczyciel jest zatrudniony w jednostce organizacyjnej, która wykonuje zadania publiczne w zakresie edukacji, to dotyczące go postępowanie dyscyplinarne pozostaje w związku z wykonywaniem zadań publicznych. W myśl art. 75 ust. 1 ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. – Karta Nauczyciela (Dz. U. z 2014 r. poz. 191 ze zm. – obecnie: Dz. U. z 2016 r. poz. 1369 ze zm.), nauczyciele podlegają odpowiedzialności dyscyplinarnej za uchybienia godności zawodu nauczyciela lub obowiązkom, o których mowa w art. 6. Wykonywana przez nauczyciela funkcja publiczna wymaga ochrony godności danego zawodu lub służby oraz zachowania niezbędnego zaufania społecznego. Jednym ze sposobów osiągnięcia tych zamierzeń jest dyscyplinowanie i kontrola osób wykonujących funkcje publiczne oraz określenie wymagań w zakresie standardów zawodowych i etycznych. Informacje dotyczące postępowania dyscyplinarnego dotyczą zatem "sprawy publicznej" w rozumieniu art.1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, pozostają bowiem w ścisłym związku z realizacją zadań publicznych (patrz m.in. wyrok NSA z dnia 11 marca 2015 r., sygn. akt I OSK 912/14; wyrok NSA z dnia 8 czerwca 2011 r., sygn. akt I OSK 391/11; wyrok NSA z dnia 18 marca 2015 r., sygn. akt I OSK 974/14; wyrok NSA z dnia 13 maja 2015 r., sygn. akt I OSK 1256/14).

Bezzasadny jest zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 4 ust. 3 ustawy o dostępie do informacji publicznej polegającą na mylnym uznaniu, iż Wojewoda Śląski jest organem będącym w posiadaniu informacji publicznej z zakresu postępowania dyscyplinarnego dotyczącego nauczycieli, a tym samym zobowiązaniu do udzielenia przedmiotowej informacji.

Wykładnia jest procesem odczytania treści abstrakcyjnej normy prawnej. Ustalenie, czy Wojewoda Śląski jest w posiadaniu informacji należy do sfery faktycznej, zaś przyjęcie, czy ustalony w sprawie stan faktyczny odpowiada określonej normie prawa materialnego jest procesem stosowania prawa. Wnoszący kasację nie podniósł zarzutu niewłaściwego zastosowania norm art. 4 ust. 3 ustawy o dostępie do informacji publicznej, podnosząc jedynie, że błędne było zobowiązanie organu do udzielenia informacji. Z opisu naruszenia nie wynika także, na czym, zdaniem wnoszącego kasację, polega błędna wykładnia tych norm. Już te wadliwości świadczą o bezzasadności analizowanej podstawy skargi kasacyjnej.

Abstrahując od tych wadliwości, należy najpierw odnotować, że stan faktyczny ustalony w niniejszej sprawie przez Sąd pierwszej instancji nie został w skardze kasacyjnej zakwestionowany. Wystarczy skonstatować, że wnoszący kasację nie sformułował procesowej podstawy kasacji. Nie jest natomiast możliwe podważenie ustaleń faktycznych w drodze zarzutu naruszenia prawa materialnego. Przypomnieć zatem warto, że według ustalenia Sądu pierwszej instancji, organ przy którym działa komisja dyscyplinarna, dysponuje zarówno wnioskiem rzecznika o wszczęcie postępowania dyscyplinarnego, jak i orzeczeniem komisji dyscyplinarnej. To dysponowanie polegać może, jak trafnie wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, na możliwości pozyskania informacji znajdujących się w posiadaniu komisji dyscyplinarnej oraz kuratora oświaty (por. wyrok NSA z dnia 18 marca 2015 r., sygn. akt I OSK 974/14).

Nadto, na akceptację zasługuje stanowisko Sądu pierwszej instancji, według którego, to wojewoda jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji z postępowania dyscyplinarnego nauczycieli. Podmiotem zobowiązanym nie jest działająca przy wojewodzie komisja dyscyplinarna do spraw nauczycieli, ani kurator oświaty, ani rzecznik dyscyplinarny. Z przepisów art. 3 pkt 8, art. 30 ust. 1 oraz art. 31 ust. 1 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (w dacie orzekania przez Sąd pierwszej instancji: Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm. – obecnie: Dz. U. z 2016 r. poz. 1943 ze zm.) wynika relacja ustrojowa między wojewodą a kuratorem będąca relacją kierownictwa. Poprzez kuratora oświaty wojewoda jest więc w posiadaniu także tych informacji, które znajdują się fizycznie w posiadaniu kuratora. Nadto, kurator oświaty wykonuje zadania i kompetencje w zakresie oświaty w imieniu wojewody, który jest organem władzy publicznej. Z przepisów Rozdziału 10 Karty Nauczyciela oraz rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 22 stycznia 1998 r. w sprawie komisji dyscyplinarnych dla nauczycieli i trybu postępowania dyscyplinarnego (Dz. U. Nr 15, poz. 64 ze zm.) wynika, że komisja dyscyplinarna przy wojewodzie nie ma charakteru samodzielnego upoważniającego do występowania na zewnątrz. To samo dotyczy rzecznika dyscyplinarnego. Stanowisko to szczegółowo przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, znajduje oparcie w utrwalonym orzecznictwie sądów administracyjnych (patrz m.in. wyrok NSA z dnia 7 maja 2015 r., sygn. akt I OSK 1271/14; wyrok NSA z dnia 10 stycznia 2013 r., sygn. akt I OSK 2318/12; wyrok NSA z dnia 18 marca 2015 r., sygn. akt I OSK 974/14; wyrok NSA z dnia 13 maja 2015 r., sygn. akt I OSK 1256/14).

Na zakończenie można jeszcze wskazać, że ograniczenie prawa do informacji publicznej ze względu na prywatność może nastąpić w okolicznościach określonych w art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, w trybie art. 16 ust. 1 tej ustawy.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.