Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 251/09
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2009-08-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Planowanie przestrzenne
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: *Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 156 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 61 ust. 1 pkt 3 i ust. 5
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz, Sędziowie: Sędzia WSA Alicja Palus, Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak (sprawozdawca), Protokolant Aleksandra Siwińska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 20 sierpnia 2009 r. przy udziale Prokuratora Prokuratury Apelacyjnej we Wrocławiu M. W. sprawy ze skargi I. S.A. z siedzibą we W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji ustalającej warunki zabudowy dla budowy zespołu budynków mieszkalnych w obrębie W. I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...]r. nr[...]; II. orzeka, iż zaskarżona decyzja nie może być wykonana w całości; III. zasądza zwrot kosztów postępowania od Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. na rzecz strony skarżącej w kwocie 440 (czterysta czterdzieści) zł.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. na podstawie art. 158 § 1 w związku z art. 156 § 1 pkt 2 kpa stwierdziło nieważność decyzji Prezydenta W. z dnia [...] nr [...] ustalającej – na rzecz strony skarżącej I. S.A. z siedzibą we W. – warunki zabudowy dla inwestycji obejmującej budowę zespołu budynków mieszkalnych w zabudowie wolnostojącej i szeregowej z garażami wbudowanymi, budowę miejsc postojowych wraz z zagospodarowaniem terenu oraz budowę niezbędnej infrastruktury technicznej, przewidzianej do realizacji we W.na działkach w obrębie W.

W uzasadnieniu Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, że wnioskiem z dnia [...] S. Sp. z o.o. wystąpiła o stwierdzenie nieważności opisanej wyżej decyzji. W motywach tego wniosku podano, że decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa – art. 61 ust. 1 pkt 2 i 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.), bowiem działki, na których miała być zrealizowana inwestycja, nie miały dostępu do drogi publicznej, a ponadto inwestor nie przedstawił umów gwarantujących, że uzbrojenie terenu jest wystarczające dla planowanego zamierzenia budowlanego. Kolegium wskazało, iż ustosunkowując się do powyższych zarzutów Spółka I. uznała je za chybione. Podała, że na etapie wydawania decyzji o warunkach zabudowy nie jest wymagane ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej oraz że planowana inwestycja posiadała wystarczające uzbrojenie terenu. Stwierdziła, że ustawa dopuszcza projektowane uzbrojenie terenu, a zatem uzbrojenie to na tym etapie procesu inwestycyjnego nie musi być przedmiotem wiążących umów i wystarczające jest uzyskanie opinii i uzgodnień ze strony właściwych jednostek organizacyjnych.

Przedstawiając stan faktyczny sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, że Spółka I. wnioskiem z dnia [...] wystąpiła do Prezydenta W. o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie domów jednorodzinnych w zabudowie szeregowej i wolnostojącej. Po zawiadomieniu stron o wszczęciu postępowania, organ lokalizacyjny pismem z dnia [...] wystąpił do jednostek zajmujących się dostawą mediów o stwierdzenie, czy istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla realizacji inwestycji. Z udzielonych odpowiedzi wynikało, że dla inwestycji:

1) istnieje możliwość dostaw wody i odbioru ścieków, ale dopiero po wybudowaniu sieci wodociągowej i sieci kanalizacyjnej oraz odpowiednich przewodów wodociągowych i kanalizacyjnych w drogach wytyczonych na terenie osiedla;

2) istnieje możliwość dostaw energii elektrycznej, ale dopiero po wybudowaniu stacji transformatorowej i rozbudowie sieci;

3) nie ma możliwości dostarczania paliwa gazowego z uwagi na niewystarczające uzbrojenie terenu w sieć gazową; operator sieci jest jednak gotowy do zawarcia umowy wstępnej, gwarantującej przyłączenie do sieci.

Samorządowe Kolegium podało następnie, że w dniu [...] organ lokalizacyjny wezwał inwestora do przedstawienia umowy gwarantującej wykonanie uzbrojenia terenu w zakresie zaopatrzenia w energię elektryczną. W piśmie z dnia [...] inwestor przedstawił warunki przyłączenia do sieci energetycznej oraz deklarację zawarcia umowy. Pismem z dnia [...] inwestor zmodyfikował wniosek, rezygnując z ogrzewania gazowego na rzecz korzystania z paliw ciekłych (oleju opałowego). Postanowieniem z dnia [...] planowana inwestycja została uzgodniona z Marszałkiem Województwa w zakresie melioracji wodnych.

Wskazując na tak ustalony stan faktyczny Kolegium podało, że ustalając wyżej wskazaną decyzją warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji organ I instancji stwierdził, iż zostały spełnione wszystkie warunki, o których mowa w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności, że istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla planowanej inwestycji. W ustaleniach decyzji dotyczących obsługi komunikacyjnej oraz zaopatrzenia inwestycji w media organ lokalizacyjny wskazał na konieczność rozbudowy sieci wodociągowo-kanalizacyjnej oraz wybudowania stacji transformatorowej i rozbudowy sieci S., a obsługę komunikacyjną ustalił od strony ul. S., po uzyskaniu służebności drogowej.

Rozpatrując kwestie odnoszące się do przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji, Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. podkreśliło, że podstawą polskiego systemu postępowania administracyjnego jest zasada trwałości decyzji administracyjnych, ujęta w art. 16 § 1 kpa, oznaczająca, iż ostateczne decyzje mogą być wzruszone tylko w przypadkach przewidzianych w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w ustawach szczególnych. Z zasadą tą związane jest domniemanie ważności decyzji. Jednym z trybów wykluczenia decyzji z obrotu prawnego jest postępowanie w sprawie stwierdzenia jej nieważności, a przesłanki takiego stwierdzenia zostały wyczerpująco wyliczone w art. 156 kpa. Powołując się następnie na art. 156 § 1 pkt 2 kpa i przywołując orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, Samorządowe Kolegium Odwoławcze podkreśliło, że pojęcie "rażącego naruszenia prawa" nie jest zawężone tylko do naruszeń przepisów materialnych, ale obejmuje także naruszenia przepisów proceduralnych oraz kompetencyjnych. Ocena jednak, czy w konkretnym przypadku mamy do czynienia z rażącym, czy też innym naruszeniem prawa, pozostawiona jest ocenie organu właściwego do stwierdzenia nieważności decyzji. Dokonując oceny stopnia naruszenia prawa organ bada stan faktyczny i prawny danej sprawy z daty wydania decyzji, w stosunku do której toczy się postępowanie administracyjne o stwierdzenie jej nieważności.

Przytoczywszy art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym Kolegium stwierdziło, że brak któregokolwiek z wymogów do uzyskania decyzji o warunkach zabudowy musi kończyć się, co do zasady, odmową ustalenia warunków zabudowy, w konsekwencji czego wydanie decyzji pozytywnej wbrew wymogom art. 61 ust. 1 jest z reguły kwalifikowanym (rażącym) naruszeniem prawa.

W ocenie składu orzekającego Kolegium, w rozpatrywanej sprawie nie zostały spełnione wszystkie przesłanki determinujące uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy, bowiem w dniu wydania decyzji lokalizacyjnej istniejące uzbrojenie terenu w zakresie infrastruktury wodno-kanalizacyjnej nie było wystarczające do zapewnienia dostaw wody i odbioru ścieków, a budowa projektowanych urządzeń infrastruktury technicznej nie została zagwarantowana w drodze umowy pomiędzy właściwą jednostka organizacyjną a inwestorem, co zgodnie z art. 61 ust. 5 pozwoliłoby uznać za spełniony warunek z art. 61 ust. 1 pkt 3.

Powołując się na art. 143 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.jedn. Dz.U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 z późn. zm.) w związku z art. 2 pkt 13 i art. 61 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a także na orzecznictwo sądowoadministracyjne, Samorządowe Kolegium podniosło, iż celem omawianej regulacji nie jest uzależnienie wydania decyzji o warunkach zabudowy od faktycznego istnienia uzbrojenia terenu, ale jedynie zagwarantowanie, że powstanie stosowne uzbrojenie. Dlatego, jeżeli uzbrojenie terenu jeszcze nie powstało, to umieszczenie na obszarze inwestycji właściwych urządzeń musi zostać zagwarantowane w drodze porozumienia pomiędzy inwestorem a właściwą jednostką organizacyjną, czyli przedsiębiorstwem zajmującym się dostarczaniem odpowiednich usług.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze podniosło, powołując się na treść pisma Miejskiego Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji, że dla zapewnienia przyszłych budynków w wodę i odbiór ścieków należy wybudować odpowiednie sieci wodociągowo-kanalizacyjne. W opinii Kolegium, nie ma zatem wątpliwości, że istniejąca sieć nie była wystarczająca dla zapewnienia dostaw wody oraz odbioru ścieków i inwestor, dla spełnienia warunku z art. 61 ust. 1 pkt 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, winien był przedstawić umowę z MPWiK gwarantującą wykonanie uzbrojenia w zakresie sieci wodno-kanalizacyjnej. Organ stwierdził, że skoro dla dostaw wody i odbioru ścieków konieczne było wybudowanie dodatkowych odcinków sieci, a zatem istniejące uzbrojenie terenu było niewystarczające, i wykonania projektowanego uzbrojenia nie zagwarantowano w umowie, to warunek z art. 61 ust. 1 pkt 3 ustawy nie został spełniony. Z tego też względu w dniu [...] nie było możliwości wydania pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy, a więc decyzja lokalizacyjna została wydana z naruszeniem art. 61 ust. 1 pkt 3 ustawy, które to uchybienie, w ocenie składu orzekającego, ma charakter "rażącego naruszenia prawa". Wydana bowiem decyzja w sposób oczywisty, jednoznaczny stoi w sprzeczności z art. 61 ust. 1 pkt 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Kolegium nie podzieliło natomiast argumentacji dotyczącej braku dostępu terenu inwestycji do drogi publicznej. Powołując się na art. 2 pkt 14 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wskazało, że teren objęty inwestycją ma dostęp do drogi publicznej – ul. S., poprzez wskazane działki – na zasadzie służebności drogowej i wywiodło, że warunek dostępu do drogi publicznej został zachowany.

We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy strona skarżąca I. S.A. z siedzibą we W. wniosła o uchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] nr [...] i orzeczenie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta W. z dnia [...] nr[...]. Skarżąca Spółka wywodziła, że cel, dla którego ustawodawca w art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zastrzegł konieczność gwarancji należytego uzbrojenia terenu, faktycznie został osiągnięty. Teren jest uzbrojony w sposób wystarczający dla zrealizowanego już zamierzenia budowlanego, dostawy wody i odbioru ścieków są realizowane. Zdaniem strony skarżącej, uchybienie nie wywołało żadnych negatywnych skutków, a nadto zostało "uzdrowione" w drodze odrębnych decyzji i czynności faktycznych, nie może więc mieć wagi większej, aniżeli zachowanie zasady trwałości ostatecznych decyzji.

Decyzją z dnia [...]r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W., po rozpatrzeniu powyższego wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, na podstawie art. 138 § 1 kpa utrzymało w mocy swoją decyzję z dnia [...] r. nr[...].

W uzasadnieniu Samorządowe Kolegium Odwoławcze – powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 listopada 1997 r. sygn. akt III SA 1134/96 (ONSA 1998, Nr 3, poz. 101) – podało, że w kontekście niniejszej sprawy kluczowe znaczenie ma zastrzeżenie, że w postępowaniu nadzwyczajnym w sprawie stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji, prawidłowość weryfikowanego rozstrzygnięcia jest oceniana według stanu prawnego i faktycznego istniejącego w dacie jego wydania. W związku z tym, w rozpatrywanej sprawie dokonano analizy przepisów prawa obowiązujących w dniu [...] r., a oceny dokonano na podstawie ustaleń faktycznych dokonanych w postępowaniu lokalizacyjnym (pierwotnym).

Powołując się na art. 59 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym Kolegium wskazało, że przedmiotowe zamierzenie inwestycyjne, wobec braku obowiązywania na tym terenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wymagało ustalenia warunków zabudowy w drodze decyzji administracyjnej. Przedstawiwszy następnie unormowania zawarte w art. 61 ust. 1 i ust. 5 przywołanej wyżej ustawy, Kolegium stwierdziło, że – jak jednoznacznie wynikało z treści akt postępowania – możliwość dostaw wody i odbioru ścieków dla planowanej inwestycji istniałaby dopiero po wybudowaniu sieci wodociągowej o śr. 160 mm oraz sieci kanalizacyjnej o śr. 0,20m, zgodnie z projektem o nr rej. [...] oraz odpowiednich przewodów wodociągowych i kanalizacyjnych w drogach wytyczonych na terenie osiedla (pismo MPWiK we W. z dnia [...]).

Wskazując na powyższe Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymało swoje wcześniejsze stanowisko, że sieć uzbrojenia istniejąca w dacie wydania decyzji lokalizacyjnej z dnia [...] r. nie była wystarczająca dla zapewnienia dostaw wody i odbioru ścieków dla planowanej inwestycji. Organ podkreślił, że dla spełnienia warunku z art. 61 ust. 1 pkt 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym inwestor – jeszcze przed wydaniem decyzji – winien był albo zrealizować sieć niezbędnej infrastruktury technicznej, bądź też – zgodnie z art. 61 ust. 5 tej ustawy – przedstawić umowę z MPWiK, gwarantującą wykonanie uzbrojenia w tym zakresie.

W tym kontekście – w opinii organu – należało uznać za chybiony zarzut Spółki, że nie miała ona możliwości przedstawienia umowy z właściwą jednostką organizacyjną w ramach postępowania zakończonego decyzją z dnia [...] Kolegium podkreśliło, że brak możliwości zawarcia takiej umowy nie zwalniał inwestora od spełnienia warunku z art. 61 ust. 1 pkt 3 ustawy. Skoro Spółka nie mogła przed wydaniem decyzji podpisać stosownej umowy, powinna była we własnym zakresie zrealizować wymagane uzbrojenie terenu.

Kolegium nie podzieliło również zapatrywania inwestora, że jego późniejsze działania (po wydaniu decyzji lokalizacyjnej), które doprowadziły do uzbrojenia terenu inwestycji, sanowały wcześniejszy brak przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 3 ustawy. Organ nadzorczy prowadzący postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest bowiem związany stanem prawnym i faktycznym istniejącym w dacie jej wydania. Tym samym kwestie dotyczące realizacji uzbrojenia terenu, już po wydaniu decyzji o warunkach zabudowy, nie mogły mieć żadnego wpływu na rozstrzygnięcie w przedmiocie jej nieważności. Na poparcie swoich wywodów organ powołał się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 czerwca 2007 r. sygn. akt II OSK 887/06 (LEX nr 344941).

Biorąc pod uwagę powyższe Kolegium uznało, że decyzja Prezydenta W. z dnia [...] nr [...] została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Powołując się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, a w szczególności wyrok z dnia [...] sygn. akt V SA 2998/99 (LEX nr 51249) organ podkreślił, iż rażące naruszenie prawa zachodzi wtedy, gdy treść rozstrzygnięcia pozostaje w wyraźnej sprzeczności z przepisami prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że takie rozstrzygnięcie pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią zastosowanego przepisu. Nie chodzi przy tym o błędy w wykładni prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny.

Kolegium stwierdziło ponadto, że w niniejszej sprawie nie wystąpiła negatywna przesłanka stwierdzenia nieważności rozstrzygnięcia z art. 156 § 2 kpa, albowiem decyzja nie wywołała nieodwracalnych skutków prawnych.

Na powyższą decyzję I. S.A. z siedzibą we W. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu.

Strona skarżąca decyzji tej zarzuciła naruszenie przepisu prawa materialnego – art. 156 § 1 pkt 2 kpa – poprzez błędną jego wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że w podanym stanie faktycznym zaistniała przesłanka "rażącego naruszenia prawa", uprawniająca organ do stwierdzenia nieważności nieważność decyzji Prezydenta W. z dnia [...] r. nr[...]. Wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] r. oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi wywodzono, że przesłanka "rażącego naruszenia prawa", o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 kpa, musi być rozpatrywana w pewnym kontekście, a nie na zasadzie prostego stwierdzenia niezgodności z ustawą. Za ów kontekst uznać należy konieczność wszechstronnej oceny stanu faktycznego sprawy, ze szczególnym uwzględnieniem jego skutków społeczno-gospodarczych. Strona skarżąca podkreśliła, że inwestycja została zrealizowana i obiekt został dopuszczony do użytkowania. W jej opinii nie sposób określić jako "rażącą" wadę zawartą w decyzji ustalającej warunki zabudowy dla terenu, na którym zgodnie z przepisami prawa administracyjnego oraz wydanymi na ich podstawie aktami administracyjnymi (w tym z pozwoleniem na budowę i decyzją o lokalizacji inwestycji celu publicznego) wykonano już przedmiotową inwestycję. Strona powołała się na doktrynę, która przyjmuje, iż ocena przesłanki zawartej w art. 61 ust. 1 pkt 3 "wymaga odniesienia się do wiedzy fachowej, a ewentualne stwierdzenie, że uzbrojenie terenu jest niewystarczające, powinno być uargumentowane w uzasadnieniu decyzji odmownej. Jest możliwe, że w trakcie postępowania strona stosownie uzupełni wniosek i spełni wymagania stawiane przez art. 61 ust. 1 pkt 3. Celem przepisu nie jest uzależnienie wydania decyzji o warunkach zabudowy od faktycznego istnienia uzbrojenia terenu, ale jedynie zagwarantowanie, że powstanie stosowne uzbrojenie, pozwalające na prawidłowe korzystanie z obiektów budowlanych" (Z.Niewiadomski, Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, 2008, Legalis). Skarżąca Spółka podkreśliła, że uważa, iż należy uwzględniać stan prawny z momentu orzekania, ale inaczej jest w przypadku stanu faktycznego. Ten ostatni może posłużyć do oceny, czy mamy do czynienia z rażącym naruszeniem prawa, a to ustala się w oparciu o skutki społeczno-gospodarcze. Zdaniem strony skarżącej, brak jest przeszkód do uwzględnienia faktu, że wszelki "luki" skarżący uzupełnił, przez co wada została "sanowana", co pozbawia tę wadę przymiotu "rażącości". Skarżąca Spółka wywodziła, że zaskarżoną decyzją naruszono zasadę trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych oraz że eliminacja z obrotu prawnego decyzji z przedmiocie określenia warunków zabudowy nie zmieni niczego w zakresie stanu rzeczywistego, natomiast wprowadzi nieporządek prawny, jakiego można uniknąć uchylając decyzję stwierdzającą jej nieważność.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. wniosło o jej oddalenie. Podtrzymało zaskarżoną decyzję i argumenty zawarte w jej uzasadnieniu.

Prokurator Prokuratury Apelacyjnej we W., który na rozprawie zgłosił udział w sprawie, wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne właściwe są do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Sąd nie może opierać tej kontroli na kryterium słuszności lub sprawiedliwości społecznej. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Uchylenie decyzji administracyjnej, względnie stwierdzenie jej nieważności przez Sąd, następuje tylko w przypadku istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy (art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.).

W niniejszej sprawie takie wady i uchybienia występują. Skarga zatem zasługiwała na uwzględnienie.

Kwestia sporna w rozpatrywanej sprawie sprowadza się do tego, czy podjęta przez Prezydenta W. decyzja z dnia [...] nr [...] ustalająca – na rzecz strony skarżącej I. S.A. z siedzibą we W. – warunki zabudowy dla inwestycji obejmującej budowę zespołu budynków mieszkalnych w zabudowie wolnostojącej i szeregowej z garażami wbudowanymi, budowę miejsc postojowych wraz z zagospodarowaniem terenu oraz budowę niezbędnej infrastruktury technicznej, przewidzianej do realizacji we W. na działkach w obrębie W., rażąco narusza prawo.

Zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. decyzja z dnia [...] nr [...] została wydana z rażącym naruszeniem prawa, o jakim mowa w art. 156 § 1 pkt 2 kpa, gdyż w dacie orzekania przez organ lokalizacyjny inwestor nie spełniał przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 3 w związku z art. 61 ust. 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.).

Przepis art. 156 § 1 pkt 2 kpa stanowi, że organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa.

Zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku, gdy istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego.

W myśl ust. 5 tego artykułu, warunek, o którym mowa w ust. 1 pkt 3, uznaje się za spełniony, jeżeli wykonanie uzbrojenia terenu zostanie zagwarantowane w drodze umowy zawartej między właściwą jednostką organizacyjną a inwestorem.

Problematyka rażącego naruszenia prawa była wielokrotnie przedmiotem orzecznictwa sądowoadministracyjnego oraz nauki prawa administracyjnego.

W literaturze prawa administracyjnego podkreślano, że rażące naruszenie prawa jako przyczyna nieważności ma bardzo nieostry charakter (Jaśkowska Małgorzata, Wróbel Andrzej, Komentarz do art. 156 kodeksu postępowania administracyjnego, [w:] M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, LEX, 2009, wyd. III).

W grupie tej nie mieści się błędna interpretacja przepisów składających się na podstawę prawną (por. wyrok NSA z dnia 17 czerwca 1994 r., I SA 1559/93, ONSA 1995, nr 1, poz. 51; wyrok NSA z dnia 21 listopada 1994 r., III SA 388/94, PG 1995, nr 8, s. 10; wyrok NSA z dnia 6 lutego 1995 r., II SA 1531/94, ONSA 1996, nr 1, poz. 37; wyrok NSA z dnia 6 lutego 1995 r., II SA 1642/94, Prok. i Pr. 1995, nr 7-8, s. 70; wyrok NSA z dnia 18 czerwca 1997 r., III SA 422-427/96, Glosa 1998, nr 10, s. 29; wyrok NSA z dnia 28 listopada 1997 r., III SA 1134/96, ONSA 1998, nr 3, poz. 101; wyrok NSA z dnia 6 lutego 2006 r., I FSK 439/05, OSP 2007 r. nr 9, poz. 100).

Nie stanowi też przesłanki nieważności odmienna uchwała Sądu Najwyższego oraz fakt, że decyzja administracyjna sprzeczna jest z ustaleniami innej decyzji (por. wyrok NSA z dnia 21 grudnia 1994 r., III SA 640/94, POP 1996, nr 3, s. 109; wyrok NSA z dnia 5 maja 2004 r., FSK 2/04, ONSAiWSA 2004, nr 1, poz. 6; wyrok NSA z dnia 14 lutego 1990 r., IV SA 1057/89, ONSA 1990, nr 2-3, poz. 32).

Przesłanka ta może dotyczyć zarówno przepisów materialnych, procesowych, jak i ustrojowych (por. wyrok NSA z dnia 8 sierpnia 1986 r., SA/Wr 370/86, za: E. Smoktunowicz, D. Kijowski, J. Mieszkowski, Postępowanie administracyjne..., s. 563). Jednakże W. Dawidowicz odnosi brak podstawy prawnej jedynie do prawa materialnego (Postępowanie administracyjne, 1983, s. 253), a B. Adamiak w glosie do wyroku NSA z dnia 6 lutego 2006 r., I FSK 439/05, OSP 2007, nr 9, poz. 100, s. 624, rażące naruszenie prawa odnosi do naruszenia wyraźnego, niebudzącego wątpliwości przepisu prawa materialnego. Natomiast w orzecznictwie odnosi się tę przesłankę do naruszenia przepisów postępowania, a w szczególności zasady dwuinstancyjności. Podkreśla się jednak, że przypisanie decyzji wady nieważności w przypadku naruszenia przepisów proceduralnych dopuszczalne jest wyłącznie, gdy naruszenie tych przepisów ma charakter rażący i pozostaje w związku z ostatecznym rozstrzygnięciem sprawy. W odniesieniu do tych przepisów można by zatem mówić o rażącym ich naruszeniu wówczas, gdy w sposób niebudzący wątpliwości, a więc oczywisty, nie zastosowano by ich w trakcie prowadzonego postępowania lub zastosowano by je nieprawidłowo (teza 2 wyroku NSA z dnia 13 września 2007 r., II OSK 1212/06, Lex nr 377245).

W literaturze administracyjnoprawnej podkreślano, że na tle pojęcia "rażące naruszenie prawa" występuje wiele wątpliwości. Orzecznictwo niejednolicie kwalifikuje bowiem naruszenia przepisów materialnych, kompetencyjnych i procesowych. W większości pojęcie rażącego naruszenia prawa odnosi się do przepisów materialnych. Przy wykładni powyższego pojęcia ścierają się dwa stanowiska. Występują one zarówno w literaturze, jak i orzecznictwie (M. Jaśkowska, A. Wróbel, Komentarz do art. 156 kodeksu postępowania administracyjnego, [w:] M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, LEX, 2009, wyd. III).

Według pierwszego z nich rażące naruszenie prawa zachodzi w przypadku naruszenia przepisu niepozostawiającego wątpliwości co do jego bezpośredniego rozumienia. Rażące to więc oczywiste, wyraźne, bezsporne (por. J. Jendrośka, B. Adamiak, Zagadnienie rażącego naruszenia prawa w postępowaniu administracji, PiP 1986, z. 1, s. 69 i n.).

Podobne stanowisko zajmuje J. Borkowski, według którego rażące naruszenie prawa nastąpi wtedy, gdy istnieje przepis prawny dający podstawę do wydania decyzji administracyjnej, a rozstrzygnięcie zawarte w decyzji, dotyczące praw lub obowiązków stron postępowania, zostało ukształtowane sprzecznie z przesłankami wprost określonymi w tym przepisie prawnym. Z rażącym naruszeniem prawa nie można utożsamiać każdego naruszenia prawa. Naruszenie prawa ma cechę rażącego, gdy decyzja nim dotknięta wywołuje skutki prawa nie dające się pogodzić z wymaganiami praworządności, którą należy chronić nawet kosztem obalenia ostatecznej decyzji. Nie chodzi więc o spór o wykładnię prawa, lecz o działanie wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w prawie. Innymi słowy, o rażącym naruszeniu prawa można mówić wyłącznie w sytuacji, gdy proste zestawienie treści decyzji z treścią przepisu prowadzi do wniosku, że pozostają one ze sobą w jawnej sprzeczności. O rażącym naruszeniu prawa mówić można tylko wówczas, gdy proste zestawienie treści rozstrzygnięcia z treścią zastosowanego przepisu prawa wskazuje na ich oczywistą niezgodność (J. Borkowski, glosa do wyroku NSA z dnia 19 listopada 1992 r., SA/Kr 914/92, Prz. Sąd. 1994, nr 7-8, s. 163; por. wyrok NSA z dnia 11 maja 1994 r., III SA 1705/93, Wspólnota 1994, nr 42, s. 16; por. też wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 1996 r., III SA 529/95, BS 1996, nr 6, s. 30; wyrok NSA z dnia 17 kwietnia 1996 r., III SA 565/95, BS 1997, nr 2, poz. 26; wyrok NSA z dnia 12 grudnia 1988 r., III SA 481/88). W konsekwencji traktowanie naruszenia prawa jako "rażące" może mieć miejsce tylko wyjątkowo, a mianowicie, gdy jego waga jest znacznie większa niż stabilność ostatecznej decyzji (por. wyrok SN z dnia 20 czerwca 1995 r., III ARN 22/95)".

Drugie stanowisko reprezentują ci, którzy uważają, że przy pojęciu rażącego naruszenia prawa należy brać pod uwagę jego skutki.

"Rażące naruszenie prawa" to takie, które wywołuje skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności (por. A. Zieliński, O "rażącym" naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 k.p.a. Polemiki, PiP 1986, z. 2, s. 104 i n.).

Za takim stanowiskiem opowiadają się też niekiedy sądy (por. wyrok NSA z dnia 27 maja 1988 r., IV SA 23-28/88 i IV SA 187/88, GAP 1989, nr 6, s. 42 z komentarzem H. Starczewskiego).

Do skutków takich zalicza się naruszenie prawa jako następstwo zaniedbań lub naruszenia obowiązków służbowych funkcjonariusza, wspominane już naruszenie zasad ogólnych kodeksu postępowania administracyjnego czy skutki społeczno-gospodarcze (por. wyrok NSA z dnia 6 sierpnia 1984 r., I SA 804/84, GP 1984, nr 20: "O tym, czy naruszenie prawa jest naruszeniem "rażącym" w rozumieniu art. 156 § 1 punkt 2 k.p.a. decyduje ocena skutków społeczno-gospodarczych, jakie dane naruszenie za sobą pociąga. Za "rażące" uznać należy mianowicie takie naruszenie prawa, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności. Nie ma tu natomiast rozstrzygającego znaczenia ani oczywistość naruszenia określonego przepisu prawnego, ani nawet charakter przepisu, który został naruszony. Takie rozumienie "rażącego" naruszenia prawa wynika nie tylko z wykładni gramatycznej tego pojęcia, ale również z porównania treści art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. z kierunkiem wykładni analogicznego pojęcia na tle innych przepisów (por. art. 417 § 1 k.p.c.), a także z faktu traktowania tego naruszenia przez art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. na równi z naruszeniem rodzącym tak poważne konsekwencje jak wydanie decyzji bez podstawy prawnej"). Podobne stanowisko zajął NSA w wyroku z dnia 6 sierpnia 1984 r., II SA 737/84 oraz w wyroku z dnia 30 listopada 1999 r., V SA 876/99, Lex nr 50137.

W literaturze i orzecznictwie zaczyna jednakże dominować stanowisko kompromisowe, wskazujące na oczywistość naruszenia jako przesłankę wstępną uznania decyzji za rażąco naruszającą prawo, ale nie ograniczające się do tego. Takie stanowisko zajmują np. Z. Cieślak czy W. Chróścielewski.

Zdaniem Z. Cieślaka chodzi tu o koniunkcję dwóch przesłanek, naruszenia normatywnego wzorca działania i brak realizacji wartości chronionych prawem (Z. Cieślak, Decyzja administracyjna a rażące naruszenie prawa, Glosa 1995, nr 2, s. 5).

Zdaniem W. Chróścielewskiego, można mówić o rażącym naruszeniu prawa, gdy zachodzą trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony, oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze, czyli skutki, które wywołuje decyzja (por. W. Chróścielewski, J.P. Tarno, Postępowanie administracyjne, 2006, s. 219).

Orzecznictwo również przychyla się do tak kompromisowego rozumienia terminu "rażące naruszenie prawa" (por. wyrok NSA z dnia 21 października 1992 r., V SA 86/92 i 436-466/92, ONSA 1993, nr 1, poz. 23; wyrok SN z dnia 8 kwietnia 1994 r., III ARN 15/94, OSNAP 1994, nr 3, poz. 36; wyrok SN z dnia 27 maja 1994 r., III ARN 31/94, OSNAP 1994, nr 4, poz. 57; wyrok NSA z dnia 18 lipca 1994 r., V SA 535/94, ONSA 1995, nr 2, poz. 91; wyrok SN z dnia 20 grudnia 1994 r., III ARN 71/94, OSNAP 1995, nr 13, poz. 56; wyrok NSA z dnia 6 lutego 1995 r., II SA 1531/94, ONSA 1996, nr 1, poz. 37; wyrok NSA z dnia 9 lutego 2005 r., OSK 1134/04, Lex nr 165717).

W orzecznictwie sądowym wyrażone były także poglądy, że jako "rażącego" nie można traktować takiego rozstrzygnięcia, które wynika z odmiennej interpretacji danej normy. Rażące naruszenie prawa jest bowiem z reguły wyrazem ewidentnego i jasno uchwytnego błędu w interpretowaniu prawa. Wreszcie w orzecznictwie wyrażono także pogląd, że o "rażącym" naruszeniu prawa można mówić jedynie wtedy, gdy stwierdzone naruszenie ma znacznie większą wagę aniżeli stabilność ostatecznej decyzji administracyjnej. Jak zaznaczono w wyroku NSA z dnia 9 września 1998 r., II SA 1249/97, Lex nr 41819: "Z rażącym naruszeniem prawa nie może być utożsamiane każde, nawet oczywiste, naruszenie prawa. Nie każde bowiem naruszenie prawa dyskwalifikuje decyzję w takim stopniu, że niezbędna jest jej eliminacja tak, jak gdyby od początku nie została wydana. W orzecznictwie powszechnie przyjmuje się zatem, że rażące naruszenie prawa to takie naruszenie, które z uwagi na wywołane skutki jest jednoznaczne w znaczeniu wadliwości rozstrzygnięcia oraz tylko takie naruszenie, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności. W konsekwencji stwierdzenie nieważności może dotyczyć tylko przypadków ewidentnego bezprawia, którego nigdy nie można usprawiedliwiać ani tolerować". Podobnie wywodzono w wyroku NSA z dnia 9 marca 1999 r., V SA 1970/98, Lex nr 50195, zgodnie z którym: "Rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., będące podstawą stwierdzenia nieważności decyzji, stanowi kwalifikowaną postać naruszenia prawa i nie może być interpretowane w sposób rozszerzający. Cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią przepisu przez proste ich zestawienie ze sobą, a charakter naruszenia prawa powoduje, że decyzja taka nie może być zaakceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa i powinna ulec wyeliminowaniu z obrotu prawnego. Nie chodzi tu bowiem o błędy w wykładni prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny".

W odniesieniu do decyzji opartych na uznaniu administracyjnym rażącym naruszeniem prawa jest tylko szczególnie istotne naruszenie granic tego uznania (por. wyrok SN z dnia 5 lipca 1996 r., III ARN 19/96, OSNP 1997, nr 4, poz. 44: "W przypadku gdy prawodawca pozostawia organowi wydającemu decyzję swobodę w ocenie lub wyborze konsekwencji stosowanej przezeń normy prawnej, rażącym naruszeniem prawa jest tylko szczególnie istotne (rażące) naruszenie wymienionych ram swobody oceny lub uznania").

Reasumując, mając na uwadze przedstawione powyżej uwagi, poczynione przede wszystkim na podstawie przywoływanego wyżej komentarza do art. 156 kpa Małgorzaty Jaśkowska i Andrzeja Wróbla oraz przywoływanej w tym komentarzu literatury i orzecznictwa, stwierdzić należy, że o rażącym naruszeniu prawa decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - skutki gospodarcze lub społeczne naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa (wyrok NSA z dnia 9 lutego 2005 r., OSK 1134/04, Lex nr 165717). Konieczne jest także, by stwierdzone naruszenie miało znacznie większą wagę aniżeli stabilność decyzji ostatecznej.

W rozpatrywanej sprawie mamy do czynienia z sytuacją, w której w chwili podejmowania decyzji o warunkach zabudowy na terenie przewidzianym pod zainwestowanie istniejące wówczas uzbrojenie terenu nie było wystarczające dla zamierzenia budowlanego. Niemniej jednak w decyzji z dnia [...] nr [...] ustalającej warunki zabudowy dla budowy zespołu budynków mieszkalnych w obrębie W. zawarto zapisy odnoszące się do tej kwestii i świadczące o uwzględnieniu przez organ lokalizacyjny faktu braku niezbędnego uzbrojenia. Późniejsze zrealizowanie przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego jednoznacznie świadczy, że inwestor – w istocie dostosowując się do zapisów decyzji o warunkach zabudowy – zapewnił należyte uzbrojenie terenu zainwestowania, a zatem projektowane uzbrojenie terenu okazało się wystarczające dla zamierzenia budowlanego.

Mając na uwadze przytoczone wyżej rozważania dotyczące problematyki rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa należy dojść do wniosku, że w rozpatrywanej sprawie nie można przyjąć, iż decyzja z dnia [...] nr [...] ustalająca warunki zabudowy dla budowy zespołu budynków mieszkalnych w obrębie Wojnowa została wydana z rażącym naruszeniem prawa.

Fakt, że w decyzji z dnia [...] nr [...] zawarto zapisy odnoszące się do problematyki uzbrojenia terenu, na którym miała zostać zrealizowana planowana inwestycja sprawia, iż trudno uznać, by naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym było oczywiste. Zapisy te wskazują na konieczność wykonania określonych czynności związanych z uzbrojeniem terenu i sugerują, że projektowane uzbrojenie terenu, po spełnieniu określonych warunków, będzie wystarczające dla zamierzenia budowlanego. Brak jakichkolwiek zapisów kwestii tej dotyczącej niewątpliwie sprawiałby, że naruszenie prawa w tym zakresie byłoby rzucające się w oczy, a więc oczywiste, ale istnienie wspomnianych zapisów do ewentualnego zakwestionowania ich merytorycznej treści wymaga przeprowadzenia stosownej analizy. Tak więc ewentualne naruszenie normy zawartej w art. 61 ust. 1 pkt 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie jest widoczne na pierwszy rzut oka.

Trudno przy tym mówić, by dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy miał istotne znaczenie brak umowy zawartej między właściwą jednostką organizacyjną a inwestorem, o jakiej mowa w art. 61 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Brak takiej umowy sprawia jedynie, że warunek, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 3, nie został spełniony w sposób przewidziany w ust. 5 art. 61, co jednak nie wyklucza możliwości spełnienia go w inny sposób.

Rozważając charakter przepisu, który został naruszony, zgodzić się należy z Z.Niewiadomskim, że celem przepisu art. 61 ust. 1 pkt 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym – na co trafnie zwrócono uwagę w skardze – nie jest uzależnienie wydania decyzji o warunkach zabudowy od faktycznego istnienia uzbrojenia terenu, ale jedynie zagwarantowanie, że powstanie stosowne uzbrojenie, pozwalające na prawidłowe korzystanie z obiektów budowlanych.

Skoro przed zrealizowaniem planowanej inwestycji stosowne uzbrojenie terenu zainwestowania powstało, trudno mówić, by charakter naruszonego przepisu przemawiał za uznaniem naruszenia za rażące w sytuacji, gdy cel tego przepisu w istocie nie został naruszony.

Analizując skutki, które wywołało omawiane naruszenie, stwierdzić trzeba, że nie były to skutki gospodarcze lub społeczne niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności. Skutkiem przedmiotowej decyzji lokalizacyjnej, dotkniętej wspomnianym naruszeniem, było powstanie zespołu budynków mieszkalnych, wybudowanych prawidłowo, zgodnie ze sztuką budowlaną, o czym świadczy fakt, że przedmiotowa budowa została zakończona, a zawiadomienia o zakończeniu budowy zostały przyjęte bez sprzeciwu (zaświadczenia z dnia [...] nr [...] i z dnia [...] nr [...]). Tak więc kwestionowana decyzja lokalizacyjna nie wywołała żadnych negatywnych skutków, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa.

Biorąc powyższe pod uwagę należy dojść do wniosku, że brak jest jakichkolwiek podstaw do przyjęcia, by stwierdzone naruszenie miało znacznie większą wagę aniżeli stabilność decyzji ostatecznej.

W tym stanie rzeczy uznać należy, że zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] nr [...] zostały wydane z naruszeniem unormowania zawartego w art. 156 § 1 pkt 2 kpa, przy czym naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Mając na względzie powyższe – zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art. 152 i art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – orzeczono jak w sentencji.