Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt II SA/Sz 791/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2018-08-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6269 Inne o symbolu podstawowym 626
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze
Powołane przepisy: journal: Dz.U. 2017 poz 1875
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jedn.
journal: Dz.U. 2017 poz 2188
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - tekst jedn.
article: art. 148 p.p.s.a.
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder Sędziowie Sędzia WSA Renata Bukowiecka-Kleczaj Sędzia WSA Patrycja Joanna Suwaj (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Teresa Zauerman po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 9 sierpnia 2018 r. sprawy ze skargi Burmistrza Nowogardu na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia 17 maja 2018 r. nr P-1.4131.100.2018.AA w przedmiocie stwierdzenia nieważności zarządzenia w sprawie przeprowadzenia konsultacji społecznych dotyczących Pomnika "Kombatantom Rzeczypospolitej Polskiej" znajdującego się przy Placu Wolności w Nowogardzie I. uchyla zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze, II. zasądza od Wojewody Zachodniopomorskiego na rzecz Gminy Nowogard kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

1. W dniu [...] r. Burmistrz N. wydał zarządzenie nr [...] w sprawie przeprowadzenia konsultacji społecznych dotyczących Pomnika "K. R. P." znajdującego się przy P. W. w N..

2. Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 17 maja 2018 r., na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2017 r., poz. 1875 ze zm., dalej przywoływana jako: "u.s.g."), Wojewoda Z. stwierdził nieważność powyższego zarządzenia.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Organ podniósł, że jego zapisy istotnie naruszają przepisy powszechnie obowiązującego prawa, tj. art. 30 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, jak również § 3 ust. 2 pkt 4 uchwały Nr XX/184/12 Rady Miejskiej w Nowogardzie z dnia 30 października 2012 r. w sprawie zasad i trybu przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami gminy .

Dalej Organ nadzoru wskazał, że w dniu 29 listopada 2017 r. Rada Miejska w Nowogardzie podjęła uchwałę Nr L/345/17 w sprawie rozbiórki Pomnika, zlokalizowanego na P. W. w N.. Postanowieniami tego aktu organ stanowiący Gminy, działając na mocy przepisu art. 18 ust. 2 pkt 13 ww. ustawy, zdecydował o całkowitej rozbiórce wskazanego obiektu. Mając na względzie treść art. 30 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, zgodnie z którym wójt wykonuje uchwały rady gminy i zadania gminy określone przepisami prawa, Burmistrz N. , w ocenie Organu nadzoru, zobligowany został do wykonania uchwały Nr L/345/17.

W związku z powyższym, pismem z dnia [...] r., znak: [...] Organ nadzoru zwrócił się do Burmistrza N. z prośbą o wskazanie terminu wykonania powołanej uchwały. W odpowiedzi, pismem z dnia [...] r., znak: [...] Zastępca Burmistrza oświadczył, że sprawa pomnika "K. R. P." jest istotna dla mieszkańców Gminy, dlatego też zdecydowano o przeprowadzeniu konsultacji społecznych, których wynik będzie podstawą dalszego działania Burmistrza N. . Z powyższego, w ocenie Organu nadzoru wynika, że Organ wykonawczy Gminy N. uzależnił swoje dalsze postępowanie w przedmiotowej sprawie od wyniku konsultacji zarządzonych w dniu [...] r. zarządzeniem nr [...].

Jednocześnie Organ nadzoru wskazał, że w zakresie upoważnienia ustawowego brak jest kompetencji organu wykonawczego do wprowadzania takiego podporządkowania. W ocenie Organu, Rada Miejska w N. powierzając Burmistrzowi wykonanie uchwały Nr L/345/17 w sprawie rozbiórki pomnika nie uzależniła tej czynności od uzyskania opinii mieszkańców, czy od jakiegokolwiek innego zdarzenia przyszłego i niepewnego (warunku). Tymczasem, mając wyłączną kompetencję ustawową do stanowienia o usunięciu pomnika (art. 18 ust. 2 pkt 13 u.s.g.) to jedynie ona (Rada) była umocowana by takiego zastrzeżenia dokonać. Organ nadzoru zauważył przy tym, że konsultacje mają wyłącznie charakter opiniodawczy i nie kreują prawa. Ich wyniki nie wiążą organów gminy, mają jedynie na celu zapoznanie się z opiniami (życzeniami, oczekiwaniami) społecznymi na dany temat. Burmistrz N. uzależniając wykonanie ciążącego na nim obowiązku usunięcia pomnika "K. R. P." od wyniku konsultacji społecznych, w ocenie Organu nadzoru, naruszyłby istniejący porządek prawny (art. 30 ust. 1 u.s.g.), wchodząc jednocześnie w kompetencje Rady. Kwestia pozostawienia pomnika staje się bezprzedmiotowa, bowiem Burmistrz do jego usunięcia został zobligowany przez Radę, a jego kompetencja ograniczona jest jedynie do zdecydowania w jakim terminie wykona zapisy uchwały.

Organ uwypuklił także, że na mocy przepisów ustawy o zakazie propagowania komunizmu lub innego ustroju totalitarnego przez nazwy jednostek organizacyjnych, jednostek pomocniczych gminy, budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej oraz pomniki, Burmistrz N. zobligowany był do usunięcia pomnika "K. R. P." w terminie wskazanym w cyt. ustawie, tj. do dnia 31 marca 2018 r.

Dodatkowo, Organ przywołał uchwałę Rady Miejskiej w Nowogardzie z dnia 30 października 2012 r. Nr XX/184/12 w sprawie zasad i trybu przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami gminy, upoważniającą Burmistrza N. do zarządzenia konsultacji wówczas, gdy zakwalifikuje daną sprawę jako istotną dla społeczności gminnej. Analiza treści zarządzenia nr [...] w ocenie Organu nadzoru dowodzi, że Burmistrz N. nie wyczerpał upoważnienia zawartego w uchwale Nr XX/184/12, bowiem nie został określony - zgodnie z § 3 ust. 2 pkt 4 tego aktu - zasięg terytorialny konsultacji. W tym miejscu Organ podkreślił także, że podjęta przez Radę Miejską w N. uchwała w sprawie zasad i trybu przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami gminy jest aktem prawa miejscowego i stanowi rodzaj powszechnie obowiązującego prawa na terenie Gminy N.. W związku z tym, skoro Rada postanowiła, że podejmowane przez Burmistrza N. zarządzenia w przedmiocie przeprowadzenia konsultacji społecznych powinny posiadać określone komponenty, to Organ wykonawczy powinien wskazać je literalnie w podejmowanym przez siebie akcie, tj. wskazać wszystkie elementy wyszczególnione w § 3 ust. 2 uchwały Nr XX/184/12, wraz z doprecyzowaniem zasięgu terytorialnego konsultacji.

3. Niezadowolony z treści rozstrzygnięcia B. N. wywiódł skargę na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Z., zarzucając naruszenie art. 91 ust. 1 u.s.g. oraz art. 7, 77 § 1 i 80 K.p.a., poprzez stwierdzenie nieważności zarządzenia nr [...] Burmistrza N. , pomimo że:

1) zarządzenie nr [...] Burmistrza N. nie jest sprzeczne z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa, a w szczególności nie jest sprzeczne z art. 30 ust. 1 u.s.g., ani z § 3 ust. 2 pkt 4 uchwały nr XX/184/12 Rady Miejskiej w Nowogardzie z dnia 30 października 2012 r. w sprawie zasad i trybu przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami gminy.

2) wbrew ustaleniom Organu nadzoru w zarządzeniu nr [...] Burmistrza N. w § 1 ust. 4 wskazany został zakres terytorialny konsultacji społecznych, zgodnie z wymogiem przewidzianym w § 3 ust. 2 pkt 4 uchwały nr XX/184/12 Rady Miejskiej w Nowogardzie z dnia 30 października 2012 r. w sprawie zasad i trybu przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami gminy.

3) przeprowadzenie konsultacji społecznych w określonej sprawie należy do uznania Burmistrza N., w związku z czym zarządzenie w tym przedmiocie nie może być przez Organ nadzoru oceniane pod kątem celowości wydania takiego aktu, lecz jedynie pod kątem zgodności z przepisami prawa powszechnie obowiązującego, w związku z czym podstawą do stwierdzenia nieważności zarządzenia nie może być jego bezprzedmiotowość.

4) z treści zarządzenia nr [...] nie wynika uzależnienie wykonania uchwały nr L/345/17 Rady Miejskiej w Nowogardzie z dnia 29 listopada 2017 r. w sprawie rozbiórki Pomnika, zlokalizowanego na P. W. w N., od wyniku konsultacji z mieszkańcami miasta N., zaś powołane w tym zakresie przez Organ nadzoru zarzuty wywiedzione zostały z treści pisma Zastępcy Burmistrza z dnia [...] r., które nie stanowi elementu zarządzenia.

5) wbrew twierdzeniom Organu Nadzoru Gmina N. nie była zobowiązana do usunięcia pomnika "K. R. P." znajdującego się przy P. W. w N. do dnia [...] r. na podstawie art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 22 czerwca 2017 r. o zmianie ustawy o zakazie propagowania komunizmu lub innego ustroju totalitarnego przez nazwy budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej (Dz. U. poz. 1389 ze zm.), zaś Organ nadzoru poczynił w tym zakresie bezpodstawne założenie, że wskazany postument upamiętnia osoby, organizacje, wydarzenia lub daty symbolizujące komunizm lub inny ustrój totalitarny lub propaguje taki ustrój w inny sposób.

W uzasadnieniu skargi Skarżący wskazał, że zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Z. z dnia 17 maja 2018 r., znak: P-1.4131.100.2018.AA, wydane zostało z naruszeniem prawa i winno zostać uchylone.

Skarżący podkreślił, że zarządzenie nr [...] Burmistrza N. nie jest sprzeczne z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa, a w szczególności nie jest sprzeczne z art. 30 ust. 1 u.s.g., ani z § 3 ust. 2 pkt 4 uchwały nr XX/184/12 Rady Miejskiej w Nowogardzie z dnia 30 października 2012 r. w sprawie zasad i trybu przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami gminy.

Skarżący podkreślił, że zarządzenie nr [...] Burmistrza N. w żaden sposób nie koliduje z przepisem art. 30 ust. 1 u.s.g. W szczególności zarządzenie Burmistrza N. nie niweczy obowiązku, ani możliwości wykonania przez organ wykonawczy uchwały nr L/345/17 Rady Miejskiej w Nowogardzie z dnia 29 listopada 2017 r. w sprawie rozbiórki Pomnika, zlokalizowanego na P. W. w N..

Nadto wskazał, że w niniejszej sprawie należy wziąć pod uwagę okoliczności związane z podjęciem ww. uchwały o rozbiórce pomnika przez Radę Miejską, a w szczególności fakt, że podjęcie przedmiotowej uchwały związane było z treścią przepisu art. 3 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 22 czerwca 2017 r. o zmianie ustawy o zakazie propagowania komunizmu lub innego ustroju totalitarnego przez nazwy budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej (Dz. U. poz. 1389 ze zm.) oraz przepisu art. 5b ustawy z dnia 1 kwietnia 2016 r. o zakazie propagowania komunizmu lub innego ustroju totalitarnego przez nazwy budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1103), o czym świadczy uzasadnienie przedmiotowej uchwały.

W myśl wskazanych wyżej regulacji właściciel albo użytkownik wieczysty nieruchomości, na której w dniu wejścia w życie ustawy znajduje się pomnik upamiętniający osoby, organizacje, wydarzenia lub daty symbolizujące komunizm lub inny ustrój totalitarny lub propagujący taki ustrój w inny sposób, usuwa ten pomnik w terminie do dnia 31 marca 2018 r. W przypadku niewykonania tego obowiązku, Wojewoda, w drodze decyzji, nakazuje właścicielowi albo użytkownikowi wieczystemu nieruchomości, na której znajduje się pomnik, usunięcie tego pomnika.

W świetle możliwości wydania przez Wojewodę ww. nakazu, Skarżący wskazał, że ocena charakteru pomnika Kombatantów RP znajdującego się przy pl. W. w N. nie jest jednak jednoznaczna.

Zauważył, że należy wziąć pod uwagę, że pomimo iż pomnik posadowiony został na początku lat 70-tych XX wieku jako P. Ż. , to jednak na początku lat 90-tych usunięto z niego dotychczasowe napisy (" P. G. i w B. i na zawsze razem"), zaś w roku 1995 postument ten został przemianowany na pomnik Kombatantów Rzeczypospolitej Polskiej, a jednocześnie w dniu [...] r. odsłonięto pod pomnikiem nową tablicę pamiątkową o treści: "[...]". Nad napisem znajduje się orzeł w koronie, zaś z lewej strony napisu [...]. Od prawie ćwierć wieku co roku, 11 listopada, pod pomnikiem Kombatantów RP odbywają się oficjalne uroczystości upamiętniające odzyskanie przez [...] niepodległości, a także obchodzone są uroczystości z okazji uchwalenia Konstytucji 3 Maja, obchody rocznicowe 1 Września, czy w Święto Początków Polskiej Administracji w N. (5 Marca), w których uczestniczą przedstawiciele lokalnych władz, ale także reprezentanci Kościoła Katolickiego.

Co istotne, jak wskazał Skarżący, również sam wygląd pomnika nie nawiązuje do symboliki komunistycznej. Na cokole pomnika uwiecznione zostały cztery postacie: dwóch wojów z czasów średniowiecza i dwóch żołnierzy z okresu II wojny światowej - jeden w rogatywce z karabinem, drugi w hełmie z pepeszą (takie było umundurowanie i uzbrojenie żołnierzy Wojska Polskiego uformowanego w Związku Radzieckim). Pomnik nie zawiera symboliki A. C. ([...]), a jednocześnie na sztandarze, który trzyma jeden z wojów zobrazowany jest orzeł.

W związku z powyższym, ustalenie zapatrywań lokalnej społeczności na istnienie pomnika Kombatantów RP w przestrzeni publicznej miasta N., uznać należy za kluczowe dla ustalenia, czy postument ten propaguje ustrój komunistyczny, czy też wpisał się obecnie już na trwałe w rzeczywistość, która funkcjonuje od 1989 r.

Dodatkowo Skarżący wskazał, że przeprowadzone na podstawie zarządzenia nr [...] Burmistrza N. konsultacje społeczne wykazały, że spośród [...] uczestników konsultacji, aż [...] osób wypowiedziało się za pozostawieniem pomnika, przeciw zaś jedynie [...] osób.

Mając na uwadze powyższe, wbrew twierdzeniom Organu nadzoru, Gmina N. nie była zobowiązana do usunięcia pomnika "K. R. P." znajdującego się przy P. W. w N. do dnia [...] r. na podstawie art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 22 czerwca 2017 r. o zmianie ustawy o zakazie propagowania komunizmu lub innego ustroju totalitarnego przez nazwy budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej (Dz. U. poz. 1389 ze zm.), zaś Organ nadzoru poczynił w tym zakresie bezpodstawne założenie, że wskazany postument upamiętnia osoby, organizacje, wydarzenia lub daty symbolizujące komunizm lub inny ustrój totalitarny lub propaguje taki ustrój w inny sposób.

W dalszej kolejności Skarżący wskazał, że wbrew ustaleniom Organu nadzoru w zarządzeniu nr [...] Burmistrza N. w § 1 ust. 4 wskazany został zakres terytorialny konsultacji społecznych, zgodnie z wymogiem przewidzianym w § 3 ust. 2 pkt 4 uchwały nr XX/184/12 Rady Miejskiej w Nowogardzie z dnia 30 października 2012 r. w sprawie zasad i trybu przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami gminy. Zarządzenie wyraźnie definiuje, że zakres badań ograniczony jest do mieszkańców miasta N.. Pomimo pewnej nieścisłości legislacyjnej (wskazano krąg podmiotów, zamiast samego terytorium), zapis ten nie budzi żadnych wątpliwości interpretacyjnych. Nie ulega bowiem wątpliwości, że badanie dotyczyć miało terenu miasta N..

Podkreślenia wymaga, co podniósł Skarżący, że przeprowadzenie konsultacji społecznych w określonej sprawie należy do uznania Burmistrza N. , w związku z czym zarządzenie w tym przedmiocie nie może być przez Organ nadzoru oceniane pod kątem celowości wydania takiego aktu, lecz jedynie pod kątem zgodności z przepisami prawa powszechnie obowiązującego, w związku z czym podstawą do stwierdzenia nieważności zarządzenia nie może być jego bezprzedmiotowość.

Co więcej, z treści zarządzenia nr [...] nie wynika uzależnienie wykonania uchwały nr L/345/17 Rady Miejskiej w Nowogardzie z dnia 29 listopada 2017 r. w sprawie rozbiórki Pomnika, zlokalizowanego na P. W. w N., od wyniku konsultacji z mieszkańcami miasta N., zaś powołane w tym zakresie przez Organ nadzoru zarzuty wywiedzione zostały z treści pisma Zastępcy Burmistrza z dnia 17 kwietnia 2018 r., które nie stanowi elementu zarządzenia. Tym samym, Wojewoda przy dokonywaniu oceny legalności zarządzenia oparł się na treściach, które nie zostały w nim zawarte. Tego rodzaju zabieg uznać należy, w ocenie Skarżącego, za niedopuszczalny. Organ nadzoru winien opierać się na brzmieniu samego zarządzenia i interpretacji jego postanowień, nie zaś odwoływać się do wypowiedzi formułowanych w korespondencji z Organem nadzoru.

4. Wojewoda Z. w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie.

W uzasadnieniu Organ nadzoru wskazał, że dokonując analizy wskazanego zarządzenia stwierdzono, że jego zapisy istotnie naruszają przepisy art. 30 ust. 1 u.s.g., jak również § 3 ust. 2 pkt 4 uchwały Nr XX/184/12 Rady Miejskiej w Nowogardzie z dnia 30 października 2012 r. w sprawie zasad i trybu przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami gminy.

Organ podkreślił, że w ustawie o samorządzie gminnym przewidziano dwa rodzaje naruszeń prawa, które mogą być wywołane przez ustanowione przez organy akty. Mogą być to naruszenia istotne lub nieistotne (art. 91 ust. 1 ustawy). Ustawodawca nie definiuje jednak kategorii obu naruszeń, co stwarza, zdaniem Organu, konieczność sięgnięcia do stanowiska wypracowanego w tym zakresie w doktrynie i w orzecznictwie. Za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie, prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do nich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał. Przyjmuje się, że istotne naruszenie prawa (będące podstawą do stwierdzenia nieważności aktu) są to takiego rodzaju naruszenia prawa jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały. Natomiast w przypadku nieistotnego naruszenia nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa (art. 91 ust. 4 cyt. ustawy).

Organ nadzorczy przypomniał, że w toku postępowania nadzorczego, stwierdzono, że w treści zarządzenia nr 438/2018 nie został zakreślony zasięg terytorialny przeprowadzanych konsultacji. Podkreślił, że samo wskazanie, że Konsultacje mają zasięg ograniczony do mieszkańców miasta N. stanowi jedynie zakreślenie kręgu osób mogących wziąć udział w konsultacjach, tj. zakres podmiotowy, który został już w prawdzie wskazany przez ustawodawcę w art. 5a ustawy o samorządzie gminnym, zgodnie z którym w wypadkach przewidzianych ustawą oraz w innych sprawach ważnych dla gminy mogą być przeprowadzane na jej terytorium konsultacje z mieszkańcami gminy. Skoro Rada Miejska w Nowogardzie, będąc uprawniona do takiego działania, podjęła uchwałę, wskazując Burmistrzowi N. na obligatoryjne elementy zarządzenia, to Burmistrz nie może określać tych komponentów w sposób wybiórczy, dorozumiany. Burmistrz N. poprzez brak tego zapisu niewątpliwie nie wypełnił delegacji zawartej w § 3 ust. 2 pkt 4 uchwały Nr XX/184/12 oraz ewentualnych - przedstawionych powyżej - zamiarów Rady Miejskiej.

W skardze z dnia [...] r. Burmistrz N. podnosi także, że z treści zarządzenia nr [...] nie wynika charakter wiążący przedmiotowych konsultacji. Odnosząc się do tego argumentu, (aby w sposób rzetelny przedstawić okoliczności niniejszej sprawy), Organ nadzorczy uznał za konieczne zaprezentowanie w sposób chronologiczny wskazanego stanu faktycznego.

W dniu 29 listopada 2017 r. Rada Miejska w Nowogardzie podjęła uchwałę Nr L/345/17 w sprawie rozbiórki Pomnika, zlokalizowanego na P. W. w N.. Postanowieniami tego aktu Organ stanowiący Gminy, działając na mocy przepisu art. 18 ust. 2 pkt 13 ww. ustawy, zdecydował o całkowitej rozbiórce obiektu. Mając na względzie treść art. 30 ust. 1 u.s.g., zgodnie z którym wójt wykonuje uchwały rady gminy i zadania gminy określone przepisami prawa, Burmistrz N. zobligowany został do wykonania uchwały Nr L/345/17. Ponadto, z treści uzasadnienia do ww. aktu wynika, że Przewodniczący Rady Miejskiej w N. wystąpił do Oddziału Instytutu P. N. w S. z pismem dotyczącym kwalifikacji Pomnika "K. R. P." znajdującego się przy P. W. w N.. W odpowiedzi na to pismo IPN w S. wskazał, że przedmiotowy pomnik kwalifikuje się jako obiekt do usunięcia z przestrzeni publicznej z powodu i w trybie określonym w ustawie o zakazie propagowania komunizmu (...).

W związku z powyższym, pismem z dnia [...] r., znak: [...] organ nadzoru zwrócił się do Burmistrza N. z prośbą o podanie terminu wykonania powołanej uchwały. W odpowiedzi na ww. wystąpienie, pismem z dnia [...] r., znak: [...] Pan K. K. Zastępca Burmistrza oświadczył, że sprawa pomnika "K. R. P." jest istotna dla mieszkańców Gminy, dlatego też zdecydowano o przeprowadzeniu konsultacji społecznych, których wynik będzie podstawą dalszego działania Burmistrza N. . Z powyższego wynika, że organ wykonawczy Gminy N. uzależnił swoje dalsze postępowanie w przedmiotowej sprawie od wyniku konsultacji zarządzonych kwestionowanym aktem w dniu [...] r.

Organ nadzoru zgodził się ze Skarżącym, że w zapisach samego zarządzenia nr [...] brak jest wskazanego powyżej podporządkowania, które świadczyłoby o wiążącym charakterze konsultacji. Nie oznacza to jednak w ocenie Organu, że wojewoda prowadząc postępowanie nadzorcze jest zobligowany do ograniczenia się wyłącznie do zapisów aktu prawnego. W toku postępowania zbierana jest stosowna dokumentacja - którą organ nadzoru uznaje za niezbędną do wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego - i na jej postawie przesądza się o tym, czy działania organów jednostek samorządowych są legalne.

W skardze, Burmistrz N. zarzuca również, że organ nadzoru, badając legalność zarządzenia, kierował się kryterium celowości, do czego nie był upoważniony. Organ nadzoru podkreślił, że wyłączną przesłanką do wydania rozstrzygnięcia nadzorczego było istotne naruszenie art. 30 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym oraz § 3 ust. 2 pkt 4 uchwały Nr XX/184/12 Rady Miejskiej w Nowogardzie z dnia 30 października 2012 r. w sprawie zasad i trybu przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami gminy. Bezprzedmiotowość zarządzonych konsultacji została wskazana przez organ nadzoru dodatkowo i nie stanowiła podstawy do zaskarżenia zarządzenia Burmistrza N. .

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

5. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej, która sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm. – dalej przywoływana jako: "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawie skarg na akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego.

6. Należy jednak zwrócić uwagę, iż przy rozpoznawaniu skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze, obowiązkiem Sądu jest najpierw zbadanie zgodności z prawem samego aktu wydanego przez organ jednostki samorządu terytorialnego, a dopiero w następnej kolejności badanie legalności rozstrzygnięcia nadzorczego stwierdzającego nieważność (zob. np. J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Wyd. V, Warszawa 2011 uwaga 3 do art. 148, wyr. WSA: z 6 lutego 2013 r. I SA/Op 46/13, z 24 maja 2017 r., IV SA/Po 24/17, orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl, w skrócie: "CBOSA"). Z kolei podkreślić należy, że z istoty kontroli wynika, iż przy ocenie legalności aktu j.s.t., należy wziąć pod uwagę stan faktyczny i prawny istniejący w dacie jej podejmowania.

Ocena taka doprowadziła Sąd w wniosku, iż objęte zaskarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym zarządzenie Burmistrza N. zapadło w zgodzie z prawem powszechnie obowiązującym.

7. W doktrynie trafnie wskazuje się, że celami nadzoru są, poza czuwaniem nad przestrzeganiem prawa, przede wszystkim: określanie relacji między strukturami administracji scentralizowanej i zdecentralizowanej, zapewnienie integralności działania wszystkich elementów administracji publicznej, ochrona członków wspólnoty lokalnej przed błędami, zaniedbaniem i nadużyciami ze strony osób piastujących stanowiska w organach jednostek samorządu terytorialnego (por. P. Chmielnicki w: Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, LexisNexis 2013 s. 867, uw. 1; B. Dolnicki w: red. B. Dolnicki, Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, Wolters Kluwer 2018, s. 868, uw. 1; tenże w: Ustawa o samorządzie powiatowym. Komentarz, ABC Wolters Kluwer 2007, s. 520, uw. 1). Nadzór traktowany jest, z jednej strony, jako wyjątek od zasady samodzielności jednostek samorządu terytorialnego, a z drugiej, jako środek ochrony interesu państwa i poszczególnych obywateli. Organy nadzoru czuwają nad przestrzeganiem prawa przez organy nadzorowane – w tym wypadku działania organów nadzoru spełniają tę samą funkcję jak organy sądownictwa (P. Chmielnicki – op. cit., s. 867, uw. 1; Z. Niewiadomski w: red. R. Hauser, Z. Niewiadomski, Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, C. H. Beck 2011 s. 706-707, nb 1, 2). Nadzór jest sprawowany nad działalnością gminną i obejmuje wszystkie aspekty funkcjonowania gminnego samorządu terytorialnego, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. Przepisy obowiązujące powszechnie w krajowym porządku prawnym nie dają podstaw do przyjęcia, że nadzorem nie jest objęta cała działalność samorządu terytorialnego, w tym działalność gminna. Nie ma znaczenia, czy chodzi o czynności podejmowane w formach właściwych dla prawa administracyjnego, czy w formach właściwych dla prawa cywilnego. Nie można uznać za trafny pogląd, że czynności podejmowane przez organy gminy w formach właściwych dla stosunków cywilnoprawnych, są nadzorowane tylko wtedy, gdy nadano im formę aktów administracyjnych. Jedynie wobec części aktów organu gminy, możliwe będzie zastosowanie środków korygujących, czyli kompetencji władczych (P. Chmielnicki – op. cit. s. 870-871, uw. 3; s. 903-904, uw. 2).

7. Nadzór nad działalnością gminną sprawowany jest na podstawie kryterium zgodności z prawem (art. 85 u.s.g). Zawarte w cytowanym przepisie sformułowanie "nad działalnością gminną" oznacza, że nadzór sprawowany jest nad całą działalnością (bez wyłączeń). Cała działalność gminna podlega nadzorowi, poza decyzjami indywidualnymi, o których mowa w art. 102 u.s.g. Odmienna wykładnia dopuszczałaby do sytuacji, w których zarządzenia wójta (burmistrza lub prezydenta miasta) pozostawałyby poza kontrolą organów nadzoru i sądów, co byłoby sprzeczne z obowiązującym porządkiem prawnym. Z powyższego wynika, że wszystkie takie zarządzenia podlegają kontroli w trybie określonym w art. 91 u.s.g. Stanowisko takie znajduje uzasadnienie w orzecznictwie sądowoadministracyjnym.

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 19 czerwca 2008 r. (sygn. akt II OSK 500/08) stwierdził, że przepisy określające procedurę i terminy doręczania wojewodzie uchwał i zarządzeń organów gminy oraz wyznaczające 30-dniowy termin na ewentualne stwierdzenie ich nieważności, nie stanowią o zakresie nadzoru, lecz wyłącznie o trybie stwierdzenia nieważności szczególnego rodzaju aktów prawnych, wydawanych przez organ gminy. Ustawa o samorządzie gminnym nie rozróżnia zarządzeń porządkowych od innych zarządzeń podejmowanych przez burmistrza. Z treści art. 90 i 91 u.s.g. nie można wywieść, że zarządzenia wójta (burmistrza, prezydenta miasta) poza porządkowymi, nie podlegają nadzorowi. Zgodnie z utrwaloną linią orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego, pojęcie działalności gminnej należy rozumieć szeroko. W uchwale z dnia 27 września 1994 r. (sygn. akt W 10/93, OTK ZU 1994/2/46) Trybunał Konstytucyjny podkreślił, że jedną z najistotniejszych gwarancji wykonywania przez samorząd terytorialny zadań publicznych w ramach i na podstawie przepisów prawa jest konstytucyjna instytucja nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego.

8. Uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne (art. 91 ust. 1 [zd. 1] u.s.g.). Dotyczy to każdego istotnego naruszenia prawa (w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, że uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa - art. 91 ust. 4 u.s.g.).

W wyroku z dnia 9 maja 2018 r. (sygn. akt I OSK 924/17) Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że pojęcie istotnego naruszenia prawa nie zostało zdefiniowane w żadnej z ustaw samorządowych, ale w orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że istotnymi naruszeniami prawa, o jakich mowa w powołanym wyżej przepisie, są takie naruszenia prawa jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały (por. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego (w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny), Samorząd Terytorialny 2001/1-2/101-102). Jest niewątpliwe, że istotnie naruszają prawo te przepisy podjętego aktu, które pozostają w sprzeczności z przepisami aktów rangi ustawowej. Poza tym rozstrzygnięcie nadzorcze stwierdza sprzeczność uchwały lub zarządzenia organu gminy z prawem materialnym oraz przepisami ustrojowymi, a nie z przepisami regulującymi postępowanie w indywidualnych sprawach rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych.

W wyroku z dnia 21 marca 2007 r., (sygn. akt IV SA/Wa 2296/06), WSA w Warszawie odniósł się do użytego w art. 91 ust. 1 u.s.g. terminu "sprzeczność", konstatując, że jest to pojęcie nieostre, zaś sprzeczność uchwały lub zarządzenia organu gminy z prawem musi być oczywista i bezpośrednia. Ten pogląd Sąd orzekający w sprawie podziela.

9. Przedmiotem kontrolowanego rozstrzygnięcia nadzorczego jest zarządzenie nr [...] Burmistrza N. , z dnia [...] r. w sprawie przeprowadzenia konsultacji społecznych dotyczących Pomnika "K. R. P." znajdującego się przy Placu Wolności w N..

Zgodnie z kwestionowanym przez Organ nadzoru § 1 ust. 4 zarządzenia "Konsultacje mają zasięg ograniczony do mieszkańców miasta N.".

10. Zgodnie z art. 5a ust. 1 u.s.g. w wypadkach przewidzianych ustawą oraz w innych sprawach ważnych dla gminy mogą być przeprowadzane na jej terytorium konsultacje z mieszkańcami gminy, natomiast zasady i tryb przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami gminy określa uchwala rady gminy, z zastrzeżeniem ust. 7 (ust. 2 u.s.g.). Przywołany przepis nakłada więc na radę gminy obowiązek ustanowienia zasad i trybu przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami gminy. Warto jednak w tym miejscu podkreślić, że z brzmienia normy zawartej w art. 5a ust. 1 u.s.g., wynika wprost, że konsultacje z mieszkańcami gminy mogą być przeprowadzane "na jej terytorium".

W oparciu o przywołaną wyżej regulację w dniu 30 października 2012 r. Rada Miejska w N. podjęła uchwałę Nr XX/184/12 w sprawie zasad i trybu przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami gminy, w której upoważniła Burmistrza N. do zarządzenia konsultacji wówczas, gdy zakwalifikuje daną sprawę jako istotną dla społeczności gminnej. W celu przeprowadzenia konsultacji wydawane jest zarządzenie, które - zgodnie z § 3 ust. 2 uchwały Nr XX/184/12 - powinno zawierać określone elementy. Zgodnie z brzmieniem tego artykułu zarządzenie burmistrza, o którym mowa w ust. 1, określa w szczególności:

1) cel konsultacji,

2) przedmiot konsultacji,

3) czas rozpoczęcia i zakończenia konsultacji,

4) zasięg terytorialny konsultacji,

5) formę przeprowadzenia konsultacji,

6) grupę docelową,

7) sposób poinformowania mieszkańców o trybie przeprowadzenia konsultacji,

8) określenie sposobu i trybu zgłaszania opinii, uwag i propozycji,

9) sposób poinformowania o wynikach konsultacji,

10) osobę odpowiedzialną za proces konsultacji.

11. Analiza treści § 1 ust. 4 zarządzenia nr 438/2018, wbrew stanowisku Organu nadzoru nie budzi wątpliwości. W ocenie Sądu Burmistrz N. wyczerpał upoważnienie zawarte w uchwale Nr XX/184/12 i określił - zgodnie z § 3 ust. 2 pkt 4 tego aktu - zasięg terytorialny konsultacji, zaś sprzeczność podnoszona przez Organ nadzoru, w obliczu tak sformułowanej normy, zawartej w § 1 ust. 4 zarządzenia nr [...] nie jest ani oczywista ani bezpośrednia.

W ocenie Sądu orzekającego w sprawie, przepis stanowiący, że "Konsultacje mają zasięg ograniczony do mieszkańców miasta N.", w istocie określa tak krąg podmiotowy, jak i zasięg terytorialny konsultacji, którym, co wybrzmiewa literalnie z treści analizowanej normy - jest miasto N..

12. Wobec powyższego usprawiedliwiony okazał się zarzut naruszenia art. 91 ust. 1 u.s.g. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a.

Stosownie do art. 91 ust. 5 usg w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia przepisy kodeksu postępowania administracyjnego stosuje się odpowiednio. Taka regulacja zakłada uwzględnienie specyfiki postępowania nadzorczego, które nie jest postępowaniem administracyjnym w indywidualnej sprawie lecz orzeczeniem o zgodności lub sprzeczności z prawem uchwał lub zarządzeń organów gminy. Stosowanie odpowiednio przepisów kodeksu postępowania administracyjnego należy rozumieć jako unormowanie pomocnicze wszędzie tam, gdzie ustawa o samorządzie gminnym nie normuje cech rozstrzygnięcia nadzorczego oraz zasad i trybu postępowania nadzorczego.

W doktrynie trafnie wskazuje się, że uzasadnienie rozstrzygnięcia nadzorczego musi odpowiadać pod względem treściowym i logicznym podstawie prawnej i sentencji rozstrzygnięcia nadzorczego, czynić zadość postulatom ścisłości, dokładności, zwięzłości i kompletności argumentacji (J. Zimmermann, Motywy decyzji administracyjnej i jej uzasadnienie, W. Pr. 1981, s. 148-163; P. Chmielnicki – op. cit., s. 926, uw. 18).

W ocenie Sądu, Wojewoda choć zebrał materiał, to jednak w rozstrzygnięciu nadzorczym wykazał w sposób nieprzekonujący naruszenie prawa, jednocześnie prezentując nieprawidłową wykładnię prawa i zastosowanie wskazanych w akcie nadzoru przepisów prawa do rozwiązania przyjętego w Zarządzeniu, czym naruszył art. 91 ust. 1 u.s.g.

13. Jednocześnie Sąd wskazuje, że bez znaczenia dla treści tego orzeczenia są argumenty i wywody tak Organu nadzoru, jak i Skarżącego w zakresie oceny charakteru P. K. R., jak też kwestii jego pozostawienia czy też demontażu, gdyż wykraczają one poza granice tej sprawy.

14. Biorąc pod uwagę powyższe, Sąd uwzględniając skargę jednostki samorządu terytorialnego na akt nadzoru, uchylił ten akt na podstawie art. 148 p.p.s.a.