Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 669/07
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2007-07-31 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6290 Reforma rolna
Skarżony organ: Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Łukasz Krzycki, Sędziowie asesor WSA Aneta Opyrchał (spr.), asesor WSA Jarosław Trelka, Protokolant Julia Dobrzańska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 lipca 2007 r. sprawy ze skargi Z. E. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia (...) lutego 2007 r. nr (...) w przedmiocie reformy rolnej I. uchyla zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję organu pierwszej instancji; II. zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na rzecz skarżącej Z. E. kwotę 1520 (jeden tysiąc pięćset dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Z. E. wystąpiła do Wojewody (...) z wnioskiem o stwierdzenie - w trybie § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz.U. nr 10, poz. 51, ze zm.) - że nieruchomość ziemska położona w miejscowości O., gm. L., stanowiąca w dacie przejęcia własność jej ojca F.E., nie podpadała pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz.U. z 1945r., nr 3, poz. 13, ze zm.).

Wojewoda (...) decyzją z dnia (...) sierpnia 2003r. orzekł, iż wyżej opisana nieruchomość podpadała pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia (...) marca 2004r.

Na skutek skargi wniesionej przez Z. E. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 30 listopada 2004r. (sygn. akt IV SA/Wa 383/04) uchylił obie te decyzje. Sąd wskazał, iż organy administracji nie zastosowały się do obowiązku wynikającego z art. 61 § 4 k.p.a. i nie ustaliły wszystkich osób, które mają w tym postępowaniu przymiot strony, głównie aktualnych właścicieli lub użytkowników wieczystych przedmiotowej nieruchomości. Zdaniem Sądu, organy nie wyjaśniły także wszystkich istotnych okoliczności faktycznych sprawy, a w szczególności kwestii dopuszczalności przejęcia na podstawie dekretu z 1944r. wchodzących w skład tej nieruchomości lasów oraz przejęcia jeziora O. w kontekście art. 4 i art. 8 ustawy z dnia 19 września 1922r. o prawie własności wód (Dz. U. nr 62, poz. 574). Ponadto, nie ustaliły szczegółowo części składowych przejętej nieruchomości i nie rozważyły wszechstronnie, czy podlegały one przejęciu na podstawie dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej.

Po ponownym przeprowadzeniu postępowania administracyjnego Wojewoda (...) decyzją z dnia (...) czerwca 2006r. orzekł, iż nieruchomość

stanowiąca uprzednio własność F. E., położona w miejscowości O, obejmująca ogólną powierzchnię (...) ha, zapisana w dacie przejęcia na własność państwa w księgach gruntowych O. wtórnie (...), w tomie (...), karta (...), podpadała pod działanie postanowień art. 2 ust. 1 lit e dekretu PKWN. Przedmiotową decyzję utrzymał w mocy Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia (...) lutego 2007r.

Organy orzekające w sprawie wskazały, iż zgodnie z powołanym przepisem przejęciu na własność państwa podlegały nieruchomości ziemskie stanowiące własność albo współwłasność osób fizycznych lub prawnych, jeżeli ich rozmiar łączny przekraczał bądź 100 ha powierzchni ogólnej, bądź 50 ha użytków rolnych, a na terenie województw poznańskiego, pomorskiego i śląskiego, jeśli ich rozmiar łączny przekraczał 100 ha powierzchni ogólnej, niezależnie od wielkości użytków rolnych tej powierzchni. Zdaniem organów, w dniu przejęcia na własność państwa nieruchomość ta, położona na terenie województwa (...), spełniała powyższe normy obszarowe, gdyż jej powierzchnia wynosiła łącznie (...) ha. Ustaleń tych dokonano w oparciu o informację Sądu Rejonowego V Wydział Ksiąg Wieczystych w S. z dnia 3 czerwca 2002r., zaświadczenie Pełnomocnika Tymczasowego Rządu do spraw Reformy Rolnej na powiat S. z dnia (...) czerwca 1945r., zaświadczenie Wojewódzkiego Urzędu Ziemskiego P. w B. z dnia (...) lutego 1946r., zaświadczenie Sądu Grodzkiego w S. z dnia (...) czerwca 1945r. Organy administracji wskazały ponadto, że nieruchomość ziemska F.E. stanowiła jednolitą całość, a w jej skład wchodziły: sady i ogrody ((...) ha), pola ((...) ha), łąki ((...) ha), lasy ((...) ha), wody śródlądowe stojące ((...) ha). W ocenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, wskazywane przez pełnomocnika skarżącej rozbieżności pomiędzy powierzchnią tej nieruchomości wykazaną w księgach wieczystych, a powierzchnią ujawnioną w dokumentach ewidencyjnych nie mają w tej sprawie większego znaczenia, ponieważ oba te źródła danych wskazują, że powierzchnia użytków rolnych wchodzących w skład tej nieruchomości znacznie przekraczała 100 ha.

Zdaniem organu odwoławczego, niezasadny jest również zarzut pełnomocnika skarżącej dotyczący bezprawnego przejęcia na cele reformy rolnej lasów, które wchodziły w skład majątku O. Organ wskazał, iż zgodnie z art. 6 dekretu Minister Rolnictwa i Reform Rolnych obejmował niezwłocznie zarządem państwowym nieruchomości rolne podpadające pod dekret wraz z budynkami i całym inwentarzem

żywym i martwym. Przejęciu podlegały więc również m. in. stanowiące integralne części nieruchomości wieloletnie plantacje, drzewostany leśne, sadownicze, ogrody warzywne, parki, dworki, pałace, zabudowania inwentarskie, budynki mieszkalne. Natomiast po przejęciu nieruchomości, z podziału pomiędzy uprawnionych wyłączone były m.in. zabudowania dworskie, szkółki leśne, obszary konieczne do usunięcia enklaw leśnych.

Odnosząc się do zarzutu dotyczącego przejęcia na własność państwa jeziora O., organ stwierdził, iż zgodnie z art. 4 ustawy z dnia 19 września 1922r. o prawie własności wód (Dz.U. nr 62, poz. 574) do właściciela gruntu należały wody znajdujące się w jeziorach położonych na tym gruncie. Przedmiotowe jezioro wchodziło w skład nieruchomości należącej do F.E., podobnie jak grunty uprawne, było funkcjonalnie związane z innymi składnikami majątku O. i podlegało przejęciu na własność Skarbu Państwa na takich samych zasadach.

W kwestii zarzutu skarżącej dotyczącego celowości rozdysponowania przejętych gruntów, organy ustaliły, iż zostały one przekazane rolnikom indywidualnym, szkole w O., szkole w J., Lasom Państwowym. Grunty o powierzchni (...) ha nie zostały rozparcelowane i włączono je do Zasobu Państwowego Funduszu Ziemi.

Z. E. w skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia (...) lutego 2007r. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu pierwszej instancji.

Skarżąca podniosła w skardze oraz w pismach procesowych z dnia (...) kwietnia 2007r. i (...) czerwca 2007r. (stanowiących uzupełnienie skargi) zarzuty naruszenia przez organy administracji:

art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed

sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270, ze zm.) - przez nieprzytoczenie

oceny prawnej zawartej w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w

Warszawie z dnia 30 listopada 2004r. oraz niewykonanie przez organy czynności

wskazanych przez Sąd, z wyjątkiem ustalenia stron postępowania;

art. 15 k.p.a. - przez nieodniesienie się przez organ odwoławczy do

zarzutów odwołania oraz ogólnikowe powtórzenie argumentacji organu pierwszej

instancji;

1) art. 8" k.p.a. - przez naruszenie obowiązku pogłębiania zaufania obywateli

do organów Państwa;

2) art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. - przez uznanie, że Wojewoda zgromadził

wyczerpujący materiał dowodowy, w sytuacji gdy w zaskarżonych decyzjach nie

wskazano dokumentów, na podstawie których Skarb Państwa dysponował działkami

na rzecz poszczególnych osób i podmiotów oraz nie podano, w jaki sposób zostały

wykorzystane grunty rolne wniesione do Państwowego Funduszu Ziemi;

3) art. 2 ust. 1 lit e dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej oraz § 6

rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945r. - przez

uznanie, że skoro w skład ogólnej powierzchni nieruchomości O. wchodziła

nieruchomość ziemska o powierzchni ponad 100 ha, to cała ogólna powierzchnia

nieruchomości podpadała pod dekret i nie ma potrzeby ustalać - z uwagi na różnice

danych w dokumentach - jaka jest dokładnie ogólna powierzchnia całej przejętej

nieruchomości, pomimo tego że we wniosku strona wniosła o stwierdzenie, że pod

dekret nie podpadała cała nieruchomość z uwagi na wykorzystanie na cele reformy

rolnej mniej niż 100 ha gruntów rolnych;

4) § 6 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca

1945r. - przez niedokładne wyszczególnienie użytków danego rodzaju, których

łączna powierzchnia wynosiła (...) ha, w przypadku gdy z ustaleń organów

wynika, iż łączna powierzchnia nieruchomości O. wynosiła (...) ha;

7) art. 78 § 1 k.p.a. oraz § 6 powołanego rozporządzenia - przez

nieuwzględnienie wniosku strony o powołanie biegłego w celu ustalenia danych

dotyczących powierzchni przejętej nieruchomości;

art. 6 dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej oraz § 44 powołanego

rozporządzenia - przez uznanie, że przepisy te mogły być podstawą przejęcia lasu,

podczas, gdy las mógł ewentualnie przejść na własność Skarbu Państwa na mocy

dekretu PKWN z dnia 12 grudnia 1944r. o przejęciu niektórych lasów na własność

Skarbu Państwa (Dz. U. nr 15, poz. 82). Natomiast art. 6 dekretu dotyczy objęcia

zarządu nad nieruchomościami ziemskimi, a nie nad lasami, a § 44 rozporządzenia

wymienia jedynie szkółkę leśną jako specjalną kulturę podlegającą wyłączeniu spod

parcelacji, a nie las;

art. 4 ustawy z dnia 19 września 1922r. o prawie własności wód (Dz. U.

z 1928r., nr 62, poz. 574) - przez uznanie, iż z przepisu tego wynika funkcjonalny

związek jeziora O. z nieruchomością ziemską przez osobę właściciela;

10) art. 2 ust. 1 powołanego dekretu - przez uznanie, że pojęcie

nieruchomości ziemskiej w rozumieniu tego przepisu jest znaczeniowo szersze od

pojęcia nieruchomości rolnej zawartego w art. 461 k.c. i obejmuje również grunty

niebędące gruntami rolnymi, powiązane funkcjonalnie z tymi gruntami przez osobę

właściciela, a także przez niewłaściwe opisanie nieruchomości ziemskiej jako

zorganizowanej całości gospodarczej, podczas gdy jest to pojęcie właściwe dla

definicji gospodarstwa rolnego;

art. 2 ust. 1 lit e dekretu PKWN - przez uznanie, że pod dekret podpadała

również norma 100 ha gruntów rolnych, podczas gdy z przepisu tego wynika, iż

przejęciu podlegała tylko nadwyżka ponad tą normę, na co wskazują także przepisy

art. 1 ust. 2 lit. d, art. 9 i art. 12 dekretu oraz art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 13 lipca

1957r. o obrocie nieruchomościami rolnymi (Dz. U. nr 39, poz. 172) i art. 161 § 1 k.c.

w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 26 marca 1982r. o zmianie ustawy - Kodeks

cywilny (Dz. U. nr 11, poz. 81, ze zm.);

art. 1 ust. 2 dekretu oraz art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a. -

przez nieprzytoczenie przepisów zawartych w art. 1 ust. 2 dekretu, określających

cele reformy rolnej, na które zostały przeznaczone poszczególne części

przedmiotowej nieruchomości i niewyjaśnienie podstawy prawnej ich przeznaczenia

na konkretne cele, a także niewskazanie dokumentów, na podstawie których Skarb

Państwa dysponował poszczególnymi działkami na rzecz innych podmiotów;

art. 2 ust. 1 dekretu z dnia 8 sierpnia 1946r. o wpisywaniu w księgach

hipotecznych (gruntowych) prawa własności nieruchomości przejętych na cele

reformy rolnej (Dz.U. nr 39, poz. 233, ze zm.) oraz § 3 rozporządzenia Ministra

Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945r. - przez uznanie, że decyzja

w przedmiocie klasyfikacji i szacunku gruntów z (...) stycznia 1946r., zatwierdzająca protokół z parcelacji z dnia (...) kwietnia 1945r., mogła być podstawą prawną przekazania gruntów takim podmiotom jak Lasy Państwowe, szkoły w J. i O., Państwowy Fundusz Ziemi, w sytuacji gdy nie zostały one wymienione w art. 1 ust. 2 lit a i b dekretu, w § 3 powołanego rozporządzenia oraz w załączniku do decyzji, w którym w rubryce "Kategoria nabywcy" widnieje: służba folwarczna,bezrolni, robotnicy rolni, małorolni, średniorolni;

art. 28 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. - przez niewykazanie interesu prawnego

stron, które powinno polegać na sporządzeniu przez biegłego mapy,

przedstawiającej usytuowanie działek, z prawami do których wiążą się te interesy i powołanie się na tą mapę w uzasadnieniu decyzji;

15) art. 7, art. 77 § 1, art. 78 § 1, art. 80 k.p.a. - przez niepowołanie biegłego do sporządzenia mapy, na której wskazane zostałyby działki, które nie podpadają pod dekret oraz ich właściciele.

W obszernym uzasadnieniu skargi Z. E. podniosła, iż organy prowadzące postępowanie w jej sprawie powinny w pierwszej kolejności ustalić, które części majątku O. w ogóle nie podpadały pod dekret PKWN z uwagi na to, że nie pozostawały w związku funkcjonalnym z gruntem rolnym. Zdaniem skarżącej, do tych terenów należy zaliczyć: las, jezioro, tereny rekreacyjne nad jeziorem, kąpielisko, plażę, nieużytki, rowy, drogi, park dworski i działkę, na której stał dwór i zabudowania dworskie. W następnej kolejności organy administracji powinny ustalić w oparciu o właściwe dokumenty, czy pozostałe grunty zostały wykorzystane na cele reformy rolnej wyliczone w art. 1 ust. 2 dekretu. Według skarżącej, w szczególności nierozparcelowane z powodu braku reflektantów grunty rolne o powierzchni (...) ha nie zostały przekazane na te cele, gdyż przejął je Państwowy Fundusz Ziemi. Po odliczeniu powierzchni gruntów, które nie podpadały pod dekret z powodu swojego przeznaczenia oraz gruntów, które nie zostały przekazane na cele wymienione w art. 1 ust. 2 dekretu pozostaje część, której powierzchnia jest mniejsza niż 100 ha, dlatego - w ocenie skarżącej - organ powinien wydać decyzję stwierdzającą, że cała nieruchomość ziemska O. nie podpadała pod działanie przepisów dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej.

Dodatkowo skarżąca wniosła o wydanie - na podstawie art. 155 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - postanowienia informującego Prezesa Rady Ministrów o istotnym naruszaniu prawa przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, jakim jest niewątpliwie m. in. niestosowanie się do oceny prawnej i wskazań zawartych w wyroku WSA z dnia 30 listopada 2004r., tym samym przewlekanie sprawy.

Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi - w odpowiedzi na skargę - wniósł o jej oddalenie. Zaś w piśmie procesowym z dnia 10 lipca 2007r. ustosunkował się do poszczególnych zarzutów skargi.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 153 P.p.s.a. organ wskazał, iż nie miał on obowiązku przytoczenia oceny prawnej wyrażonej w wyroku z dnia 30 listopada 2004r. Zdaniem Ministra, w postępowaniu administracyjnym prowadzonym

w tej sprawie nie doszło również do naruszenia art. 15 k.p.a., ponieważ z przepisu tego nie wynika obowiązek przytaczania przez organ odwoławczy zarzutów odwołania, lecz konieczność dwukrotnego rozpatrzenia sprawy, co zostało w tej sprawie uczynione i art. 8 k.p.a., gdyż organ zebrał i rozpatrzył cały materiał dowodowy oraz umożliwił stronom wypowiedzenie się co do zebranych dokumentów i zgłaszanych żądań. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. przez nieustalenie na jakie cele i na podstawie jakich dokumentów Skarb Państwa rozdysponował przejętą nieruchomość, organ odwoławczy stwierdził, iż jego zadaniem było stwierdzenie czy dana nieruchomość spełniała warunki do jej przejęcia przez państwo na podstawie przedmiotowego dekretu, a nieustalenie późniejszego wykorzystania przejętych gruntów. Zdaniem organu, nie miał on także obowiązku przytaczania w treści decyzji całości przepisów, na podstawie których przejęto przedmiotową nieruchomość oraz przepisów wymieniających cele, na które ją przejęto.

Organ odwoławczy wskazał, że wprawdzie w niniejszej sprawie wystąpiły rozbieżności pomiędzy powierzchnią przejętej nieruchomości ujawnioną w księdze wieczystej, a powierzchnią ujawnioną w dokumentach ewidencyjnych, jednak oba te źródła wskazują, że powierzchnia ta przekraczała 100 ha, wobec tego nieruchomość ta spełniała normę obszarową przewidzianą w art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN. Zdaniem Ministra, z przepisu § 6 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945r. wynika, że to wnioskodawca ma obowiązek przedstawienia dokumentów stwierdzających dokładny obszar przejętej nieruchomości, dlatego niezasadny jest podniesiony przez stronę zarzut naruszenia tego przepisu przez niedokładne ustalenie przez organy powierzchni całej nieruchomości i wchodzących w jej skład poszczególny użytków.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 78 § 1 k.p.a., organ wskazał, iż w jego ocenie w sprawie nie wystąpiła istotna okoliczność mająca znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, której ustalenie wymagałoby powołania biegłego, gdyż z zebranych dowodów wynika jednoznacznie, że przejęta nieruchomość przekraczała normę obszarową określoną w art. 2 ust. 1 lit e dekretu. Zebrane w sprawie dowody były wystarczające dla podjęcia decyzji, dlatego nie istniała potrzeba powoływania biegłego w celu sporządzenia mapy przejętej nieruchomości z oznaczeniem działek należących obecnie do poszczególnych stron postępowania.

W kwestii zarzutów skargi związanych z przejęciem lasu oraz jeziora Ostrowite organ podtrzymał swoją argumentację wyrażoną w zaskarżonej decyzji. Minister wskazał ponadto, że nawet jeżeli las należący do F. E. nie podlegał przejęciu na podstawie dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej, to przeszedłby on na własność Skarbu Państwa na podstawie art. 1 ust. 1 dekretu PKWN z dnia 12 grudnia 1944r. o przejęciu niektórych lasów na własność Skarbu Państwa (Dz. U. nr 15, poz. 82). Organ odwoławczy nie podzielił także stanowiska skarżącej odnośnie definicji "nieruchomości ziemskiej" w rozumieniu art. 2 ust. 1 dekretu. Jego zdaniem, pod tym pojęciem należy rozumieć nie tylko nieruchomości o charakterze stricte rolnym, ale także te, które nie były bezpośrednio wykorzystywane do produkcji rolnej, co potwierdził również Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 24 kwietnia 2007r. (sygn. akt IV SA/Wa 1927/06). W ocenie organu nie jest również zasadne twierdzenie skarżącej, że na własność państwa przejmowana była jedynie nadwyżka gruntów ponad 100 ha, gdyż utrwalone orzecznictwo sądów administracyjnych wskazuje, że przejęciu podlegały całe gospodarstwa, które spełniały normę obszarową. Minister Rolnictwa wskazał również, że w prowadzonym postępowaniu nie był on kompetentny do orzekania na podstawie dekretu z dnia 8 sierpnia 1946r. o wpisywaniu w księgach hipotecznych (gruntowych) prawa własności nieruchomości przejętych na cele reformy rolnej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - dalej w skrócie: P.p.s.a. (Dz.U. nr 153, poz. 1270, ze zm.) sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego.

Sąd, badając legalność zaskarżonej decyzji w oparciu o wyżej powołane przepisy i w granicach sprawy, nie będąc jednak związany - na podstawie art. 134 P.p.s.a. - zarzutami i wnioskami skargi, uwzględnił skargę przez uchylenie zaskarżonej decyzji i utrzymanej nią w mocy decyzji organu pierwszej instancji, uznając iż akty te zostały wydane z naruszeniem prawa.

Na wstępie należy zauważyć, iż Sąd - pomimo wniosku skarżącej - nie uznał za zasadne skorzystanie z procesowej formy tzw. sygnalizacji, jaką jest postanowienie wydawane w trybie art. 155 P.p.s.a.

Jak wynika z przedstawionego stanu sprawy wymienione decyzje zostały wydane - w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy - po wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 listopada 2004r., sygn. akt IV SA/Wa 383/04, którym uchylono decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia (...) marca 2004r. i utrzymaną nią w mocy decyzję Wojewody (...) z dnia (...) sierpnia 2003r. orzekającą o podapadaniu opisanego wyżej majątku pod art. 2 ust. 1 lit. e dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944r. o przeprowadzeniu reformy rolnej - zwanego dalej: dekretem PKWN (Dz.U. z 1945r., nr 3, poz. 13, ze. zm.).

Okoliczność ta oznacza, iż organy administracji rozpoznające sprawę po wyroku uchylającym ww decyzje - stosownie do art. 153 P.p.s.a. - były związane oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w tymże orzeczeniu Sądu Administracyjnego. Związanie to odnosi się także do Sądu orzekającego obecnie w sprawie.

W powołanym wyroku Sąd Administracyjny uznał, iż zaskarża decyzja i utrzymana nią w mocy decyzja organu pierwszej instancji, zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania. Sąd wskazał, iż organy orzekające w sprawie:

nie ustaliły, wbrew obowiązkowi wynikającemu z art. 61 § 4 k.p.a., wszystkich

stron postępowania (aktualnych właścicieli lub użytkowników wieczystych przejętych

nieruchomości), których interesu prawnego niewątpliwie dotyczy kontrolowane

postępowanie administracyjne, tym samym nie zawiadomiły ich o jego wszczęciu i

nie zapewniły czynnego udziału w każdym jego stadium zgodnie z zasadą

unormowaną w art. 10 k.p.a.,

nie wyjaśniły wszystkich istotnych okoliczności faktycznych sprawy. W

szczególności nie odniosły się do kwestii dopuszczalności przejęcia na podstawie

dekretu PKWN wchodzących w skład nieruchomości lasów. Ponadto nie

przeprowadziły analizy okoliczności przejęcia jeziora O., zwłaszcza w

kontekście regulacji art. 4 i art. 8 ustawy z dnia 19 września 1922r. o prawie

własności wód (Dz.U. nr 62, poz. 574),

3) nie ustaliły szczegółowo części składowych przejętej nieruchomości i nie rozważyły wszechstronnie, czy podlegały one przejęciu na podstawie dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej. Okoliczność ta - zdaniem Sądu - była istotna wobec twierdzenia skarżącej odnośnie braku podstaw do przejęcia nieruchomości ziemskiej O. na podstawie dekretu PKWN.

Nadto Sąd zauważył, iż organ odwoławczy wydał decyzję z naruszeniem art. 15 k.p.a., czyli zasady dwuinstancyjności, albowiem nie rozpoznał sprawy po raz drugi, lecz ograniczył się do częściowego powtórzenia argumentacji organu pierwszej instancji. Podkreślił też, że odwołanie strony, uzupełniane kolejnymi pismami, zawierało 34 zarzuty, natomiast Minister ustosunkował się tylko do kilku z nich i to w sposób niezwykle ogólnikowy.

W ocenie Sądu - w składzie orzekającym w niniejszej sprawie - organy administracji wydające decyzje w sprawie, jak słusznie podniosła skarżąca, dopuściły się naruszenia art. 153 P.p.s.a., przez niezastosowanie się do oceny prawnej i ww wskazań Sądu wynikających z wyroku 30 listopada 2004r. co do dalszego postępowania, które miały na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie. Nie dostosowując się do oceny prawnej i wskazań Sądu zawartych w wyroku z dnia 30 listopada 2004r. organy ponownie naruszyły zasady ogólne postępowania, jak i zasady postępowania dowodowego, w szczególności art. 7 k.p.a., którego realizacji służy m.in. przepis art. 77 § 1 k.p.a., nadto art. 10 § 1, art. 28, art. 61 § 4 k.p.a.

Zgodnie z powyższymi wytycznymi Sądu organy miały ustalić strony postępowania i zapewnić im na każdym jego etapie czynny udział. Tymczasem z materiału dowodowego sprawy, jak i ustaleń Sądu podjętych w związku z zawiadamianiem o terminie rozprawy uczestników postępowania na prawach strony, tj. osób, które brały udział w postępowaniu administracyjnym, a nie wniosły skargi, wynika iż organy nie zastosowały się do powyższego wskazania Sądu Administracyjnego. Korespondencja kierowana do kilku podmiotów wymienianych w rozdzielnikach pism, decyzji (przykładowo: R.S., F.S., J.G.) w trakcie postępowania administracyjnego, czyli na różnych jego etapach, wracała z adnotacjami urzędów pocztowych "adresat wyprowadził się", "adresat nieznany", "adresat nie żyje". Pomimo powzięcia takich wiadomości organy w dalszym ciągu prowadziły postępowanie, nie starając się doprowadzić do zapewnienia czynnego udziału tym

10

osobom w postępowaniu, czy kontynuowania postępowania z udziałem ich spadkobierców lub kuratora.

Dodatkowo, odnosząc się do kwestii stron postępowania, należy zauważyć -co stanowi również zarzut skargi - iż organy ustalając strony postępowania, nie wykazały podstaw ich interesu prawnego, a - zgodnie ze wskazaniami Sądu wynikającymi z wyroku z dnia 30 listopada 2004r. - miały zapewnić czynny udział podmiotom, których interesu prawnego dotyczy sprawa.

Dalej wskazać należy, że Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi oraz Wojewoda (...), nie zastosowali się także do pozostałych wytycznych zawartych ww wyroku. Organy nadal nie wyjaśniły wszystkich istotnych okoliczności dla rozstrzygnięcia sprawy, zwłaszcza nie odniosły się do kwestii dopuszczalności przejęcia na podstawie dekretu PKWN wchodzących w skład nieruchomości lasów, nie przeprowadziły analizy okoliczności przejęcia jeziora O.. Nie ustaliły szczegółowo części składowych przejętej nieruchomości i nie rozważyły wszechstronnie, czy podlegały one przejęciu na podstawie dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej.

Zgodnie z art. 2 ust. 1 lit. e dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz.U. z 1945, nr 3, poz. 13), stanowiącym podstawę prawną decyzji, na cele reformy rolnej przeznaczone będą nieruchomości ziemskie stanowiące własność albo współwłasność osób fizycznych, jeżeli ich rozmiar łączny przekraczał bądź 100 ha powierzchni ogólnej, bądź 50 ha użytków rolnych, a na terenie województwa poznańskiego, pomorskiego i śląskiego, jeżeli ich rozmiar łączny przekraczał 100 ha powierzchni ogólnej, niezależnie od wielkości użytków rolnych tej powierzchni. Nieruchomości te przechodzą bezzwłocznie, bez żadnego wynagrodzenia w całości, na własność Skarbu Państwa z przeznaczeniem na cele wskazane w art. 1, część druga. Przepis w zacytowanym brzmieniu, różni się w swojej treści od jego pierwotnej wersji (Dz.U. z r. 44, nr 4, poz. 17), w której art. 2 ust. 1 zdanie wstępne wskazywał, iż przejęciu podlegają jedynie "nieruchomości ziemskie o charakterze rolnym". Zmiana art. 2 ust. 1 dekretu PKWN, dokonana dekretem z dnia 17 stycznia 1945r. w sprawie zmiany dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz.U. nr 3, poz. 9), ramach której usunięto wyrazy "o charakterze rolnym", przeczy poglądowi prezentowanemu w skardze, iż za nieruchomość ziemską w rozumieniu dekretu PKWN należy uznać

11

jedynie te nieruchomości, które nadawały się do produkcji rolniczej, a więc takie bez których działalność rolnicza nie mogła być prowadzona, mające zatem charakter wyłącznie rolny. Nowelizacja ta wskazuje jednoznacznie, że wolą ówczesnego ustawodawcy było przejęcie, z powołaniem się na cele reformy rolnej, także nieruchomości, które nie mają ściśle charakteru "rolnego".

Zatem z brzmienia art. 2 ust. 1 lit e dekretu PKWN wynika wprost, że zamiarem prawodawcy było objęcie na obszarze niektórych województw przepisami dekretu nieruchomości mających ponad 100 ha, nawet gdy użytki rolne nie zajmowały w tej powierzchni 50 ha - jak w przypadku innych województw. Pojęcie nieruchomości ziemskiej, którym operuje dekret, nie może być utożsamiane tylko z pojęciem gruntów bądź użytków rolnych. Konstrukcja omawianego aktu, jego cele, zakres, jak również ratio legis poszczególnych norm wchodzących w jego skład, upoważniają do twierdzenia, że pod pojęciem nieruchomości ziemskiej w rozumieniu dekretu PKWN należy rozumieć nie tylko nieruchomości o charakterze stricte rolnym (grunty rolne, łąki, pastwiska), ale także te które nie były bezpośrednio wykorzystywane dla celów prowadzenia produkcji rolnej.

Należy też zauważyć, iż pojęcie nieruchomości ziemskiej użyte w dekrecie PKWN, po odnośnej nowelizacji, nie jest jednolicie interpretowane zarówno w doktrynie jak i orzecznictwie. Zawężające rozumienie tego pojęcia, prezentuje Trybunał Konstytucyjny w uchwale z dnia 19 września 1990r. (sygn. akt W 3/89, publ. OTK z 1990r., z. 1, poz. 26). W uchwale tej TK wyraża pogląd, iż przejęciu na podstawie dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej podlegały wyłącznie nieruchomości związane funkcjonalnie z prowadzeniem produkcji rolnej. Z kolei w ukształtowanym, z odwołaniem się do tej tezy, orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, rozumienie pojęcia nieruchomość ziemska użytego w dekrecie dotyczy wyłącznie nieruchomości powiązanych funkcjonalnie z prowadzeniem produkcji rolnej (np. uchwała składu 7 sędziów NSA z 5.06.2006r., sygn. akt OPS 2/06), przy czym związek ten musi być wykazany in concreto w przypadku określonych części nieruchomości. Nie może być to wyłącznie związek wynikający z powiązania osobą właściciela czy też związku terytorialnego (wyroki WSA w sprawach: IV SA/Wa 170/07, IV SA/Wa 1923/06, IV SA/Wa 2076/06).

Sąd w wyroku z dnia 30 listopada 2004r., podzielając pogląd prezentowany w orzecznictwie w kwestii konieczności wystąpienia związku funkcjonalnego pomiędzy przeznaczeniem określonej nieruchomości (jej części) a prowadzeniem produkcji

12

rolnej, jako warunku uznania, iż dana nieruchomość (jej część) stanowi "nieruchomość ziemską" w rozumieniu dekretu PKWN, nakazał organom ustalenie części składowych przejętej nieruchomości i wszechstronne rozważenie, czy podlegały one przejęciu na podstawie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN. Organy zaś ogólnie wskazały, iż w dniu przejęcia przedmiotowa nieruchomość miała powierzchnię (...) ha, a w jej skład wchodziły: sady i ogrody o powierzchni (...) ha, pola o powierzchni (...) ha, łąki o powierzchni (...) ha, lasy o powierzchni (...) ha i wody śródlądowe o powierzchni (...) ha. Przy czym pominęły milczeniem fakt, iż wymienione części składowe po zsumowaniu dają powierzchnię mniejszą od wskazanej, bo wynoszącą (...) ha. Dalej, że las i jezioro wchodziło w skład majątku ziemskiego i jakie części obejmowano zarządem państwowym oraz przytoczono treści art. 4 i 8 ustawy z dnia 19 września 1922r. o prawie własności wód (Dz.U. z 1928r., nr 62, poz. 574).

Takimi ustaleniami - w ocenie Sądu - organy w dalszym ciągu nie wykazały, czy poszczególne części nieruchomości ziemskiej, w tym sporne jak lasy i jezioro, pozostawały w funkcjonalnym związku z nieruchomością ziemską, mianowicie czy nieruchomości te stanowiły całość gospodarczą z nieruchomością ziemską o charakterze rolniczym, czy też były wyodrębnione i przeznaczone na inny cel (niż funkcjonowanie nieruchomości ziemskiej jako całości). Gdyby Sądowi uprzednio orzekającemu w sprawie chodziło tylko o ogólne rozważenie uwarunkowań formalnoprawnych, jak to organy uczyniły w przypadku jeziora, i wyjaśnienie tych kwestii byłoby wystarczające dla rozstrzygnięcia sprawy, to zapewne dokonałby tych rozważań sam. Jeżeli zaś zobowiązał organy administracji do wyjaśnienia określonej materii w sprawie, jako istotnej dla rozstrzygnięcia, oznaczało to konieczność dokonania odpowiednich ustaleń faktycznych.

Tak samo jak poprzednio organ odwoławczy naruszył zasadę dwuinstancyjności wyrażoną w art. 15 k.p.a., zgodnie z którą każda sprawa administracyjna rozpoznana i rozstrzygnięta decyzją organu pierwszej instancji podlega w wyniku wniesienia środka zaskarżenia, ponownemu rozpoznaniu i rozstrzygnięciu przez organ drugiej instancji. Wynika z niej, iż to na organie odwoławczym ciąży obowiązek ponownego rozpatrzenia sprawy, w tym wszystkich żądań strony i dowodów przez nią przedłożonych oraz ustosunkowania się do nich w uzasadnieniu podjętej decyzji, nie zaś tylko kontroli zaskarżonej decyzji sprowadzającej się do usunięcia ewentualnych naruszeń prawa materialnego i

13

procesowego, których dopuścił się organ pierwszej instancji. Również w sposób ogólnikowy, a zarazem wybiórczy, odniesiono się do zarzutów odwołania, w tym treści zarzutu dotyczącego przejęcia lasów i jeziora.

Przedstawione działanie organów, oprócz naruszenia wyżej wskazanych przepisów prawa procesowego, stanowi także naruszenie kolejnej z zasad postępowania administracyjnego, mianowicie zasady przekonania z art. 11 k.p.a., przez niewyjaśnienie stronie przesłanek rozstrzygnięcia. Największe znaczenie dla realizacji tej zasady ma właściwe uzasadnienie decyzji administracyjnej, które winno być tak zredagowane, aby strona mogła zrozumieć i w miarę możności zaakceptować zasadność przesłanek, faktycznych i prawnych, którymi kierował się organ przy załatwianiu sprawy. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji i decyzji organu pierwszej instancji - w ocenie Sądu - nie odpowiada wymogom określonym w art. 107 §3 k.p.a.

Natomiast Sąd za nietrafny uznał zarzut skarżącej, powtórzony na rozprawie przez jej pełnomocnika, iż organy obu instancji w uzasadnieniach decyzji nie wykazały, że przejęte grunty wykorzystane zostały na cele reformy rolnej. Zdaniem pełnomocnika kryterium decydującym o tym, czy nieruchomość przeszła na cele reformy rolnej jest jej faktyczne wykorzystanie na te cele. W żadnym razie wykazanie tych okoliczności nie było intencją wytycznych Sądu sformułowanych w wyroku z dnia 30 listopada 2004r. Wbrew twierdzeniom skarżącej, Sąd w sprawie IV SA/Wa 383/04 nie przesądził tego, że organ ma wskazać na jakie cele zostały przeznaczone poszczególne części nieruchomości, a Minister tego nie uczynił. Sąd zobowiązał organ do szczegółowego ustalenia części składowych przejętej nieruchomości i wszechstronnego rozważenia, czy podlegały one przejęciu na podstawie art. 2 ust. 1 lit e dekretu PKWN w kontekście związku funkcjonalnego. Odpierając przedstawiony pogląd skarżącej należy wskazać, iż z treści dekretu PKWN wynika, że "na cele reformy rolnej przeznaczane będą nieruchomości ziemskie" i "nieruchomości te przechodzą bezzwłocznie, bez żadnego wynagrodzenia w całości, na własność Skarbu Państwa z przeznaczeniem na cele, wskazane w art. 1, część druga" (art. 2 ust. 1). Z datą wejścia w życie dekretu PKWN (13 września 1944r.) nieruchomości ziemskie przechodziły na własność Państwa z mocy prawa. Zdaniem Sądu dla oceny objęcia nieruchomości ziemskich przepisami powołanego dekretu miała znaczenie jedynie okoliczność, czy mogły być one przeznaczone na cele wymienione w art. 1 dekretu. Innymi słowy, czy potencjalnie mogły nadawać się na któryś z celów reformy

14

rolnej, jako że założeniem dekretu było przejmowanie majątków dopiero z zamiarem przeznaczenia na cele wymienione w art. 1 dekretu. Natomiast okoliczności faktycznego przeznaczenia tych nieruchomości na konkretny cel z art. 1 dekretu PKWN były bez znaczenia. W konsekwencji prowadzi to do konkluzji, iż organ orzekając w przedmiocie podpadania nieruchomości ziemskiej pod dekret PKWN nie ma obowiązku rozważać, czy istotnie zostały one (ich części) przeznaczone na cele związane z reformą rolną.

Nadto Sąd, mając za podstawę wcześniej poczynione wywody, nie podzielił poglądu skarżącej wywodzonego z treści art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN, iż przejęciu na cele reformy rolnej podlegała jedynie nadwyżka gruntów rolnych ponad normę 100 ha. Jak już wykazano przejęciu podlegały całe nieruchomości ziemskie. Dekretem PKWN były objęte nie tylko takie nieruchomości ziemskie, w których użytki rolne przekraczały powierzchnię 50 ha, lecz również i takie nieruchomości ziemskie, których powierzchnia ogólna, obejmująca nie tylko użytki rolne, przekraczała 100 ha. Za taką wolą ustawodawcy, oprócz normy art. 2 ust. 1 lit. e dekretu, przemawia na przykład treść art. 7 dekretu PKWN, z której wynika, iż pełnomocnicy delegowani przez Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych, po objęciu przez ów organ zarządu państwowego nad nieruchomościami ziemskimi, mieli usunąć w terminie trzydniowym dotychczasowych właścicieli. Regulacja ta wskazuje jednoznacznie, że zamiarem prawodawcy było przejęcie całej nieruchomości ziemskiej (nawet z siedzibą właściciela), nie zaś przejęcie zarządu tylko nad częścią jego mienia, w takim bowiem przypadku użyto by pojęcia "przejmują, dokonują odbioru, itp." Względy wykładni językowo - logicznej wydają się wykluczać, iż użyte pojęcie "usuwają" właściciela ma się odnosić do takich części konkretnej nieruchomości jak użytki rolne czy zabudowania gospodarcze (wyrok WSA z 2.08.2007r., sygn. akt IV SA/Wa 843/07).

Przy ponownym rozpoznawaniu sprawy organ wykona wytyczne zawarte w wyroku z dnia 30 listopada 2004r, sygn. akt IV SA/Wa 383/04, uwzględniając wskazówki zawarte w niniejszym orzeczeniu. W szczególności dokona analizy, czy faktycznie istniał "związek funkcjonalny" (gospodarcza całość) pomiędzy nieruchomością ziemską o charakterze rolnym a części składowymi majątku ziemskiego nie mającymi stricte charakteru rolnego w kontekście powiązań gospodarczych. Organ odniesie się także do kwestii wyjaśnienia ogólnego obszaru nieruchomości, w pierwszym rzędzie w kontekście znaczenia tej kwestii z punktu

15

widzenia orzekania o podpadaniu bądź nie majątku pod działanie dekretu w związku z normami obszarowymi wskazanymi w art. 2 ust. 1 lit e dekretu PKWN. Następnie, o ile kwestie różnic danych co do powierzchni poszczególnych użytków oraz całości majątku mogłyby mieć znaczenie dla sprawy, organ administracji będzie miał na względzie przepis § 6 rozporządzenia o wykonaniu dekretu.

Wobec uznania, że zaskarżona decyzja, jak i utrzymana nią w mocy decyzja organu pierwszej instancji, zostały wydane z naruszeniem wskazanych przepisów prawa procesowego, mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 c w zw. z art. 135 oraz art. 152 P.p.s.a. orzeczono jak pkt I i II sentencji wyroku.

O zwrocie kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw skarżącej, na które złożył się wpis od skargi w kwocie 200 zł, wynagrodzenie pełnomocnika procesowego i wydatki przez niego poniesione w kwocie 1 320 zł, orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a. w zw. z § 2 ust. 1 i 2, § 14 ust. 2 pkt 1 c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz.U. nr 163, poz. 1349, ze zm.). Wynagrodzenie zasądzono w kwocie 960 zł, czyli w wielkości czterokrotności stawki minimalnej - 240 zł - stanowiącej podstawę zasądzenia opłaty określonej w § 14 ust. 2 pkt 1 c cytowanego rozporządzenia, nie zaś jak żądał pełnomocnik w kwocie 1 440 zł, będącej sześciokrotnością stawki minimalnej. Zasądzając takiej wielkości opłatę za czynności radcy prawnego z tytułu zastępstwa prawnego podjęte w niniejszej sprawie, zamiast w wysokości żądanej, Sąd miał na uwadze nakład pracy pełnomocnika i charakter sprawy. Mianowicie uznano, iż na obecnym etapie postępowania sprawa nie miała charakteru złożonego odnośnie okoliczności faktycznych (kwestie te nie były dotąd wyjaśnione), a pełnomocnik reprezentując stronę, od dłuższego czasu, nie musiał szczegółowo ponownie analizować całości akt sprawy. Natomiast tytułem zwrotu kwoty poniesionej na wydatki, w szczególności związane z powielaniem skargi i składanych pism procesowych, celem doręczenia uczestnikom postępowania na prawach strony, zasadzono kwotę 360 zł, zamiast żądanej w wysokości 600 zł, uznając że kwota ta w pełni pokrywa koszty poniesione na sporządzenie odpisów wymienionych pism procesowych. Nie zasądzono z kolei żądanych wydatków związanych z dojazdem pełnomocnika do Sądu, jako że takiej możliwości nie przewiduje art. 205 § 2 P.p.s.a.

16

oraz wydatku związanego z koniecznością uiszczenia opłaty skarbowej od dokumentu stwierdzającego ustanowienie pełnomocnictwa, albowiem pełnomocnik w postępowaniu sądowym dokumentu pełnomocnictwa nie składał, tylko działał na podstawie pełnomocnictwa złożonego w postępowaniu administracyjnym.