Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1268/07
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2008-09-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Wywłaszczanie nieruchomości
Skarżony organ: Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Oddalono skargi kasacyjne
Powołane przepisy: article: art. 115
journal: Dz.U. 1998 nr 137 poz 887
law: Ustawa z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jan Paweł Tarno ( spr.) Sędziowie sędzia NSA Małgorzata Pocztarek sędzia NSA Ewa Dzbeńska Protokolant Anna Harwas po rozpoznaniu w dniu 5 września 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych: Wojewódzkiej Przychodni [...] w K. i Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 stycznia 2007 r. sygn. akt I SA/Wa 1817/06 w sprawie ze skargi Gminy Miejskiej K., Wojewódzkiej Przychodni [...] w K. i Województwa M. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] nr [...] w przedmiocie stwierdzenia następstwa prawnego Zakładu Ubezpieczeń Społecznych i zwrotu nieruchomości 1.oddala skargi kasacyjne; 2. zasądza na rzecz Gminy Miejskiej K. od Zakładu Ubezpieczeń Społecznych oddział w K. kwotę 180 ( sto osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 9 stycznia 2007 r., sygn. akt I SA/Wa 1817/06 oddalił skargę Wojewódzkiej Przychodni [...] w K. i Województwa M. oraz uchylił decyzję Ministra Infrastruktury z [...], nr [...] w przedmiocie następstwa prawnego Zakładu Ubezpieczeń Społecznych i zwrotu nieruchomości.

Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach sprawy. Wojewoda M. decyzją z [...] nr [...], wydaną na podstawie art. 115 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. Nr 137, poz. 887 ze zm.) stwierdził, że Zakład Ubezpieczeń Społecznych w W. jest następcą prawnym w zakresie ubezpieczeń społecznych działającej do 1950 r. Ubezpieczalni Społecznej w K. i orzekł o zwrocie na rzecz Zakładu Ubezpieczeń Społecznych nieruchomości położonej w K. - [...], dzielnicy [...], przy ul. [...], oznaczonej w katastrze nieruchomości jako działka nr [...] o pow. [...] m2.

W uzasadnieniu decyzji Wojewoda wskazał, że z wnioskiem o wydanie decyzji na podstawie art. 115 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych wystąpił Zakład Ubezpieczeń Społecznych wskazując na swoje następstwo prawne po Ubezpieczalni Społecznej w K. i niezbędność wymienionej nieruchomości do wykonywania przez Zakład zadań. W toku postępowania ustalono, że przedmiotowa nieruchomość wykorzystywana była przez Ubezpieczalnię Społeczną w K. na cel ubezpieczeń społecznych i ubezpieczeń zdrowotnych. Na podstawie odpisu z Kw nr [...] ustalono, że obecnie w księdze wieczystej prowadzonej dla przedmiotowej nieruchomości ujawniony jest Skarb Państwa. Przy obecnym sformułowaniu przepisu art. 115 ustawy zwrot nieruchomości nie może naruszać prawa własności lub użytkowania wieczystego jedynie osób ujawnionych w księgach wieczystych. Ujawniony w dacie złożenia wniosku o zwrot zarządca nieruchomości, tj. Wojewódzki Specjalistyczny Zespół Opieki Zdrowotnej uchwałami Rady Miasta K. z [...] oraz z [...] został zlikwidowany, a administrację nad nieruchomością sprawuje Zarząd Budynków Komunalnych w K. Wykreślenie prawa zarządu z księgi wieczystej nastąpiło [...]. Spełnione zostały przesłanki odnoszące się do następstwa prawnego ZUS oraz braku przeszkód, jeśli chodzi o prawa osób trzecich ujawnione w księgach wieczystych.

Zakład Ubezpieczeń Społecznych przedłożył decyzje Inspektora Pracy w Państwowej Inspekcji Pracy w K. nakazujące m.in. dostosowanie ilości stanowisk pracy biurowej w istniejących budynkach do wymagań bezpieczeństwa i higieny pracy. ZUS obecnie jest właścicielem [...] budynków w K. i ma spółdzielcze prawo do lokalu użytkowego, a ponadto zawarł ze Spółdzielnią Mieszkaniową w K. [...] umów najmu pomieszczeń biurowych o łącznej powierzchni [...] m2. Na rozprawie administracyjnej wnioskodawca oświadczył, że jeden z budynków Zakładu jedynie w bardzo ograniczonym zakresie nadaje się na potrzeby biurowe, gdyż przeznaczony jest na regionalne archiwum dokumentacji ubezpieczeniowej. Ocena zasadności nabycia przedmiotowego budynku nie należy do właściwości organu orzekającego w tej sprawie i wykracza poza jej meritum. Prowadzi to do wniosku, że nieruchomość przy ul. [...] jest rzeczywiście niezbędna ZUS na cele statutowe, gdyż docelowo pozwoli na rezygnację z najmu innych nieruchomości oraz zapewni właściwe warunki pracy zatrudnionym pracownikom.

Minister Infrastruktury decyzją z [...] nr [...] utrzymał w mocy decyzję Wojewody M. z [...] wskazując w uzasadnieniu, że następstwo prawne ZUS m.in. po ubezpieczalniach społecznych w zakresie ubezpieczeń społecznych zostało wskazane w art. 115 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. Przepis art. 115 ust. 3 ustawy zobowiązuje organ wojewódzki do stwierdzenia, czy Zakład jest następcą prawnym właściciela nieruchomości, tj. do ustalenia, czy nieruchomość była w oznaczonym okresie własnością podmiotów wskazanych w ust. 1, a nie do oceny zakresu sukcesji. Zawarta w odwołaniu argumentacja dotycząca wykonywania przez Ubezpieczalnię Społeczną w K. zadań z zakresu ubezpieczeń zdrowotnych nie może mieć zatem znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. Jest poza sporem, że nieruchomość przy ul. [...] w K. stanowiła do 1950 r. własność Ubezpieczalni Społecznej w K. i wobec tego podlega zwrotowi, o ile spełnione są warunki określone w ustawie dotyczące praw osób trzecich i niezbędności nieruchomości dla Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. W niniejszej sprawie właścicielem spornej nieruchomości ujawnionym w księdze wieczystej nr [...] jest Skarb Państwa i nie ujawniono w niej prawa własności ani prawa użytkowania wieczystego osób trzecich.

Kwestia niezbędności nieruchomości dla wykonywania zadań statutowych przez ZUS została prawidłowo wyjaśniona przez organ wojewódzki. Wykazane zostało, że istnieje pilna konieczność pozyskania przez ZUS nowej powierzchni biurowej z uwagi na nadmierne zagęszczenie dotychczasowych pomieszczeń, co potwierdza Państwowa Inspekcja Pracy i należy uznać, że nieruchomość przy ul. [...] jest niezbędna wnioskodawcy w celu rozwiązania istniejących problemów lokalowych. Ocena, czy ZUS mógłby w inny sposób rozwiązać swoje problemy lokalowe nie należy do zakresu niniejszego postępowania. Organ wojewódzki przeprowadził postępowanie z należytą starannością. W dniu [...] odbyła się rozprawa administracyjna. Żądanie strony dotyczące przeprowadzenia dowodu, organ jest obowiązany uwzględnić tylko wówczas, gdy stwierdzi, że przedmiotem dowodu jest okoliczność istotna dla sprawy (art. 78 § 1 k.p.a.). Fakt, że w budynku przy ul. [...] mieści się Wojewódzka Przychodnia [...] jest znany organowi, natomiast inne posiadane przez świadków dokumenty winny być przedłożone organowi.

Skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyło Województwo M., Miasto K. i Wojewódzka Przychodnia [...] w K.

Województwo M. zarzuciło wydanie decyzji z naruszeniem art. 115 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, które miało wpływ na wynik sprawy i z naruszeniem zasad postępowania administracyjnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy. W obszernej skardze Województwo, po przedstawieniu dotychczasowego postępowania, zwraca uwagę na jego związek z postępowaniem prowadzonym w trybie art. 60 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administracją publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.), które nie zostało zakończone i nie została wydana decyzja niezbędna do wykonywania praw właścicielskich. W pierwszej kolejności powinno być stwierdzone, czy nie doszło do przejścia prawa własności ze Skarbu Państwa na Województwo M. z mocy samego prawa. Sprawa postępowania prowadzonego na podstawie art. 115 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych nie daje podstawy do odmowy wydania decyzji komunalizacyjnej ani też do zawieszenia postępowania komunalizacyjnego. Postanowienie Ministra Skarbu Państwa z [...] o utrzymaniu w mocy postanowienia Wojewody M. z [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie stwierdzenia nabycia przez Województwo M. na podstawie art. 60 Przepisów wprowadzających ustawy reformujące administrację publiczną własności udziału [...]w nieruchomości przy ul. [...] zostało zaskarżone do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

Artykuł 115 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych został błędnie zinterpretowany przez Wojewodę M. Przepis ten stanowi o następstwie prawnym tylko w zakresie ubezpieczeń społecznych. Dla jego prawidłowego stosowania należy zwrócić uwagę na przepisy ustawy z 20 lipca 1950 r. o Zakładzie Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. Nr 36, poz. 33). Stanowiły one, że Zakład działający do tego czasu na podstawie ustawy z dnia 28 marca 1933 r. o ubezpieczeniu społecznym (Dz. U. Nr 51, poz. 396 ze zm.) wykonuje wszystkie rodzaje ubezpieczeń społecznych z wyjątkiem czynności powierzonych Zakładowi Lecznictwa Pracowniczego. Budynek przy ul. [...] w K. był wykorzystywany na lecznictwo pracownicze i nie ma podstaw do przyjęcia, że zachodzi następstwo prawne. Wojewoda przeprowadził postępowanie niestarannie - nie wyjaśnił następstwa prawnego. Nie została również zbadana kwestia niezbędności nieruchomości do wykonywania zadań przez ZUS, co stanowi ustawową przesłankę zwrotu nieruchomości. Niezbędność powinna mieć charakter obiektywny. Trudności lokalowe ZUS mogą wynikać z niewłaściwego gospodarowania posiadanymi pomieszczeniami i było to podnoszone w postępowaniu administracyjnym. Wojewoda ograniczył się do stwierdzenia, że kwestia ta wykracza poza meritum sprawy. Również Minister nie wyjaśnił dostatecznie tego zagadnienia ograniczając się jedynie do stwierdzenia, że skoro Państwowa Inspekcja Pracy potwierdza nadmierne zagęszczenie pomieszczeń biurowych krakowskiego Oddziału ZUS, to należy uznać, iż dla rozwiązania tego problemu niezbędna jest mu nieruchomość przy ul. [...], a sam fakt przeprowadzenia rozprawy administracyjnej wystarcza do uznania, że organ wojewódzki przeprowadził postępowanie z należytą starannością. Uzasadnia to stwierdzenie, że istnienie przesłanki niezbędności nie zostało należycie wyjaśnione. Nie zostało ustalone, czy ZUS nie dysponuje już innymi nieruchomościami, które po odpowiedniej adaptacji zwiększyłyby jego powierzchnię biurową bez potrzeby zwrotu spornego budynku, który także wymagałby poważnych przeróbek, aby dostosować jego pomieszczenia do celów biurowych. Pomija oświadczenie pełnomocnika ZUS, że nie zamierza eksmitować Wojewódzkiej Przychodni [...] z zajmowanych pomieszczeń.

Zakład Ubezpieczeń Społecznych jest uprawniony do uzyskania zwrotu nieruchomości, jeżeli nie narusza to ujawnionego w księdze wieczystej prawa własności lub użytkowania wieczystego osób trzecich. W księdze wieczystej prowadzonej dla tej nieruchomości ujawniony jest Skarb Państwa, a Województwo M. ma interes prawny w obronie tego wpisu, gdyż jest on przesłanką ustawową do wydania decyzji stwierdzającej nabycie nieruchomości przez Województwo. Artykuł 115 ustawy umożliwia uzyskanie przez ZUS własności majątku tylko w takim zakresie, w jakim nie narusza to praw osób trzecich ujawnionych w księdze wieczystej. Fakt, że we właściwej księdze wieczystej nie figuruje Województwo M. jako właściciel części ułamkowej przedmiotowej nieruchomości wynika wyłącznie z opieszałości organów administracyjnych. Wieloletnia i nieuzasadniona zwłoka w wydaniu decyzji komunalizacyjnej potwierdzającej stan prawny ukształtowany z mocy prawa nie pozwala na ujawnienie w księdze wieczystej praw nabytych przez Województwo.

Wojewódzka Przychodnia [...] w K. również wniosła o uchylenie wydanych decyzji z powodu naruszenia art. 115 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych i naruszenia zasad postępowania administracyjnego. Skarżąca Przychodnia podniosła, iż nie została zawiadomiona o wszczęciu postępowania w sprawie zwrotu nieruchomości a ma interes prawny w rozstrzygnięciu sprawy, ponieważ zarządzeniem nr [...] Wojewody K. jej [...] część została wydzielona z mienia Skarbu Państwa dla niej. Wydzielenie tej części nieruchomości nastąpiło przed wejściem w życie art. 115 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. Przychodnia w związku z tym powinna być traktowana jako osoba trzecia w rozumieniu tego przepisu, zaś jej prawo do nieruchomości korzystać z przewidzianej w tym przepisie ochrony.

W dalszej części skargi Wojewódzka Przychodnia [...] przedstawiła argumenty zbieżne z powołanymi przez Województwo M. zarówno w części dotyczącej wykładni art. 115, jak i związku postępowania prowadzonego na tej podstawie z postępowaniem komunalizacyjnym wywodząc, że skoro komunalizacja następuje z mocy prawa to nie było podstaw do jego zawieszenia i postanowienie Ministra Skarbu Państwa zostały zaskarżone do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

Gmina Miejska K. w skardze wniosła o uchylenie decyzji Ministra Infrastruktury i poprzedzającej ją decyzji Wojewody M. podnosząc, że art. 115 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych stwierdza jedynie, że brak ujawnionych w księdze wieczystej praw osób trzecich uprawnia Zakład Ubezpieczeń Społecznych do wystąpienia o zwrot nieruchomości. Brak ujawnionych praw osób trzecich w księdze wieczystej nie oznacza jednak, że - jeżeli prawa te istnieją - nie powinny zostać uwzględnione przy wydawaniu decyzji w sprawie zwrotu nieruchomości na rzecz ZUS. Minister Infrastruktury stwierdził, że osoby trzecie, o których mowa w tym przepisie, to osoby inne niż jednostki samorządu terytorialnego. Stwierdzenie takie nie znajduje uzasadnienia w treści art. 115 ustawy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Skarga Wojewódzkiej Przychodni [...] w K. podlegała oddaleniu z tego powodu, że nie wykazała ona legitymacji do jej wniesienia. Zgodnie z art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Przepis ten wyróżnia dwie kategorie podmiotów mających legitymację do wniesienia skargi. Pierwszą stanowią te, którym to uprawnienie przysługuje w celu ochrony własnego interesu prawnego, drugą natomiast podmioty instytucjonalne, którym zostało przyznane prawo wniesienia skargi w cudzej sprawie ze względu na konieczność ochrony również porządku prawnego. Podmiotom instytucjonalnym została przyznana legitymacja procesowa ze względu na funkcje, do których pełnienia zostały powołane. Skarżąca Przychodnia należy do tych podmiotów, których legitymacja do wniesienia skargi jest związana z ochroną ich interesu prawnego.

Pojęcie interesu prawnego, mimo że nie zostało zdefiniowane w przepisach k.p.a., było przedmiotem wielu orzeczeń sądowych i tematem licznych wypowiedzi doktryny. Istotę interesu prawnego należy upatrywać w jego związku z konkretną normą prawa materialnego. Może to być norma należąca do każdej gałęzi prawa (nie tylko do prawa administracyjnego), na podstawie której w postępowaniu administracyjnym określony podmiot, w określonym stanie faktycznym, może domagać się konkretyzacji jego uprawnień lub obowiązków bądź żądać przeprowadzenia kontroli określonego aktu lub czynności w celu ochrony jego sfery praw i obowiązków przed naruszeniami dokonanymi tym aktem i doprowadzenia tego aktu do stanu zgodnego z prawem. Dla stwierdzenia więc interesu prawnego wymagane jest ustalenie owego związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawa a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, związku polegającego na tym, że akt stosowania tej normy (decyzja administracyjna) może mieć wpływ na sytuację prawną tego podmiotu w zakresie prawa materialnego. Ponadto podkreśla się, że interes prawny powinien być indywidualny, konkretny, realny i znajdować potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, które uzasadniały zastosowanie normy prawa materialnego. Innymi słowy, interes prawny podmiotu wnoszącego skargę do sądu przejawia się w tym, że działa on bezpośrednio we własnym imieniu i ma roszczenie o przyznanie uprawnienia lub zwolnienie z nałożonego obowiązku (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 3 czerwca 1996 r., II SA 74/96 - ONSA 1997, z. 2, poz. 89). W warunkach niniejszej sprawy nie ma wątpliwości, że sprawa zwrotu nieruchomości na rzecz Zakładu Ubezpieczeń Społecznych nie dotyczy interesu prawnego Wojewódzkiej Przychodni [...] w K. Artykuł 115 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych dotyczy uprawnień tego Zakładu, a nie uprawnień lub obowiązków skarżącej Przychodni, która jest wyłącznie najemcą pomieszczeń w budynku położonym na spornej nieruchomości. W tej sytuacji należało uznać, że skarżąca ma wyłącznie interes faktyczny w zwalczaniu decyzji o zwrocie nieruchomości na rzecz ZUS, nie ma natomiast interesu prawnego w znaczeniu art. 28 k.p.a. i art. 50 § 1 p.p.s.a., gdyż rozstrzygnięcie nie dotyczy wprost jej praw i obowiązków. Innymi słowy najemca lokalu znajdującego się na nieruchomości, o której mowa w art. 115 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych nie ma legitymacji procesowej, a więc i przymiotu strony w postępowaniu toczącym się na podstawie tego przepisu.

Przechodząc do zarzutów podniesionych przez pozostałych skarżących trzeba wskazać, że są one częściowo uzasadnione, bowiem jak słusznie zauważono sprawa z naruszeniem art. 7 i 77 § 1 k.p.a. nie została dostatecznie wyjaśniona w zakresie niezbędności przedmiotowej nieruchomości dla Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. Stanowisko Wojewody M., iż ocena zasadności nabycia tego budynku nie należy do właściwości organu orzekającego w niniejszej sprawie i wykracza poza meritum sprawy jest nieprawidłowe. To właśnie na organach orzekających w takich sprawach spoczywa obowiązek wyjaśnienia wszelkich okoliczności, od których uzależnione 'jest wydanie decyzji, w tym szczegółowe wyjaśnienie, czy spełniona jest przesłanka niezbędności. Oczywiście ocena ta może być oparta także o materiały przedstawione przez Zakład, ale organ jest obowiązany do samodzielnej oceny przedstawionych dowodów i ustalenia, czy spełniona została ta przesłanka. Takich ustaleń i ocen decyzja Wojewody nie zawiera, natomiast w decyzji Ministra Infrastruktury poza ogólnymi stwierdzeniami, że kwestia ta została prawidłowo wyjaśniona a postępowanie przeprowadzone z należytą starannością organ nie przedstawił żadnych własnych rozważań w tym zakresie. Było to tym bardziej niezbędne, że Zakład Ubezpieczeń Społecznych oświadczył, że w razie zwrotu nieruchomości Wojewódzka Przychodnia [...] w K. może nadal wynajmować zajmowane pomieszczenia. Świadczyć to może o tym, że przedmiotowa nieruchomość przynajmniej w części nie jest niezbędna Zakładowi dla wykonywania jego zadań. W związku z tym w ponownym postępowaniu powinna być też rozważona kwestia, czy zwrot nieruchomości nie mógłby być ewentualnie ograniczony do części nieruchomości z wyłączeniem jej [...] zajmowanych przez Przychodnię i o której komunalizację ubiega się Województwo M. W ocenie Sądu, mimo iż powoływany przepis mówi o zwrocie nieruchomości, to jednak nie jest wykluczona możliwość zwrotu części, co do której zostanie niewątpliwie ustalone przez organ, że jest ona niezbędna, tzn. koniecznie potrzebna i nieodzowna dla wykonywanych przez Zakład zadań.

Artykuł 115 ust. 1 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych określa warunki uznania Zakładu Ubezpieczeń Społecznych za następcę prawnego podmiotów wymienionych w tym przepisie. Warunki te odnoszą się do praw osób trzecich ujawnionych w księdze wieczystej. Stosownie do art. 115 ust. 2 tej ustawy Zakład występuje o zwrot nieruchomości, jeżeli nieruchomość jest niezbędna dla wykonywania jego zadań. Dopiero łączne spełnienie przesłanek z art. 115 ust. 1 i art. 115 ust. 2 ustawy uprawnia wojewodę do wydania decyzji o stwierdzeniu, że Zakład jest następcą prawnym właściciela nieruchomości, w rozumieniu ust. 1, oraz orzeczenie o zwrocie nieruchomości na rzecz Zakładu. Następuje to w jednej decyzji administracyjnej i wobec tego stwierdzenie, że w sprawie nie zostało dostatecznie wyjaśnione, czy istotnie przedmiotowa nieruchomość jest ZUS-owi niezbędna w rozumieniu art. 115 ust. 2 ustawy zachodziła konieczność uchylenia zaskarżonych decyzji w całości.

Zgodnie z art. 115 ust. 1 ustawy Zakład jest następcą prawnym działających do 1950 r. Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, ubezpieczalni społecznych i funduszy ubezpieczeniowych w zakresie ubezpieczeń społecznych. Jeśli chodzi o fundusze ubezpieczeniowe następstwo to jest ograniczone tylko do ich działalności w zakresie ubezpieczeń społecznych. Ponieważ w niniejszej sprawie ZUS opiera swoje następstwo prawne po Ubezpieczalni Społecznej w K. nie było podstaw do badania, jaki zakres działalności miała ta Ubezpieczalnia, gdyż nie dotyczy jej przesłanka ograniczająca następstwo prawne.

Równocześnie wspomniany przepis ustanawia negatywną przesłankę zwrotu odnoszącą się do ujawnionych w księdze wieczystej nieruchomości praw osób trzecich. W księdze wieczystej Kw [...] ujawniony jako właściciel jest Skarb Państwa i nie są ujawnione prawa własności lub prawa użytkowania wieczystego osób trzecich. Powołane przez Województwo M. okoliczności związane z ubieganiem się o komunalizację ułamkowej części przedmiotowej nieruchomości, co zdaniem skarżącego powoduje, że postępowanie to ma pierwszeństwo przed postępowaniem o zwrot nieruchomości nie mogły być uwzględnione. Przesądził o tym wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 września 2006 r. sygn. OSK 1193/05, którym oddalona została skarga kasacyjna Zarządu Województwa M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 11 maja 2005 r. I SA/Wa 410/04 w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego w sprawie komunalizacji. Sądy obu instancji uznały, iż art. 115 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych jest przepisem szczególnym w stosunku do art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, a wynik postępowania w sprawie z wniosku Zakładu Ubezpieczeń Społecznych o zwrot nieruchomości przy ul. [...] w K. stanowi zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. dla postępowania o stwierdzenie nabycia przez Województwo M. udziału we współwłasności w części ułamkowej tej nieruchomości. W świetle powołanego wyroku NSA nie ma znaczenia prawnego podnoszona przez skarżącego wieloletnia i nieuzasadniona zwłoka w wydaniu decyzji na podstawie art. 60 ustawy z 13 października 1998 r.

Wskazując na powyższe naruszenia przepisów prawa materialnego oraz pobieżne przeprowadzenie postępowania administracyjnego z naruszeniem zasady prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.) i przepisu art. 77 § 1 k.p.a. przez zaniechanie wyjaśnienia istotnych okoliczności sprawy, Sąd uchylił obie decyzje na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Skargi kasacyjne do Naczelnego Sądu Administracyjnego złożyli Wojewódzka Przychodnia [...] w K. i Zakład Ubezpieczeń Społecznych.

Wojewódzka Przychodnia [...] w K. zaskarżyła wyrok WSA z 9 stycznia 2007 r., sygn. akt I SA/Wa 1817/06 w części objętej punktem pierwszym sentencji tego wyroku. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

1) Naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, a mianowicie art. 50 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 115 ust. 1 i 4 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, art. 47 ust. 1 i art. 60 ust. 1 i 2 ustawy z 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.), § 1 ust. 1 i 2 i poz. VI. 9. załącznika do rozporządzenia Rady Ministrów z 23 listopada 1998 r. w sprawie wykazu samodzielnych publicznych zakładów opieki zdrowotnej oraz jednostek samorządu terytorialnego właściwych do przejęcia uprawnień organu, który je utworzył (Dz. U. Nr 145 poz. 941 ze zm.) oraz § 2 i 3 zarządzenia Nr [...] Wojewody K. z [...] w sprawie przekształcenia Wojewódzkiej Przychodni [...] w K. w samodzielny publiczny zakład opieki zdrowotnej - przez bezpodstawne przyjęcie, iż Przychodnia nie wykazała legitymacji do wniesienia skargi na decyzję ostateczną Ministra Infrastruktury z [...] [...], ponieważ nie wykazała, iż skarga ta jest związana z ochroną jej interesu prawnego;

2) naruszenia przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 141 § 4 p.p.s.a. dlatego, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie dostrzegł, iż materiał zebrany w sprawie nie daje podstaw do takiego rozstrzygnięcia.

Na tej podstawie wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w części objętej punktem pierwszym sentencji i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz o rozstrzygnięcie o kosztach postępowania ze skargi kasacyjnej wg. norm przepisanych.

W uzasadnieniu podniesiono, że interes prawny Wojewódzkiej Przychodni [...] w K. w zwalczaniu zaskarżonej przez nią decyzji Ministra Infrastruktury był kilkakrotnie badany w toku postępowania poprzedzającego wydanie wyroku stanowiącego przedmiot niniejszej skargi kasacyjnej. Najpierw Wojewódzki Sąd Administracyjny postanowieniem z 8 września 2004 r., I SA/Wa 856/04, w wyniku rozpoznania wniosku Przychodni o dopuszczenie do udziału w postępowaniu przed tym Sądem w charakterze strony skarżącej decyzję ostateczną Ministra Infrastruktury z dnia [...], dopuścił ją do udziału w sprawie, choć niewłaściwie w charakterze uczestnika a nie strony, lecz tym samym uznał, że decyzja ta dotyczy jej interesu prawnego - pośrednio z treści postanowienia wynika, że za podstawę prawną tego rozstrzygnięcia Sąd przyjął art. 33 § 1 p.p.s.a.

Następnie dwukrotnie, a to postanowieniem z 18 lutego 2005 r. I OZ 1531/04 oraz postanowieniem z 24 listopada 2005 r. I OZ 1249/05, rozpatrując kolejne zażalenia Przychodni na odmowę wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji, Naczelny Sąd Administracyjny (w różnym składzie) uznał, że Przychodnia jest stroną w tym postępowaniu a decyzja Ministra Infrastruktury z [...] narusza jej interes prawny.

Obecnie, w zaskarżonym wyroku Sąd Wojewódzki nie tylko zmienił swoją wcześniejszą ocenę sprawy interesu prawnego Przychodni, lecz zajęcie w tej kwestii odmiennego stanowiska pozostaje w sprzeczności z oceną wyrażoną w tej samej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny w postępowaniu wywołanym wnoszeniem środka odwoławczego przez skarżącą.

Jak wynika z uzasadnienia tego wyroku (str. 6-7), tym razem Sąd uznał za nie budzące wątpliwości, że sprawa zwrotu nieruchomości nie dotyczy interesu prawnego skarżącej Przychodni, ponieważ jest ona wyłącznie najemcą pomieszczeń w budynku położonym na spornej nieruchomości i z racji tego w zwalczaniu decyzji o zwrocie nieruchomości na rzecz ZUS ma wyłącznie interes faktyczny, nie ma natomiast interesu prawnego w znaczeniu art. 28 k.p.a. i art. 50 § 1 p.p.s.a. Pozostaje to jednak w sprzeczności z istniejącym stanem faktycznym, ponieważ Przychodnia nie jest najemcą części budynku przy ul. [...] w K. odpowiadającej wydzielonej dla niej [...] części ułamkowej. Włada taką częścią jak współwłaściciel, oczekując na dokończenie czynności związanych z wykonaniem obowiązków wynikających z zarządzenia nr [...] Wojewody K. z [...] przez Województwo M., które obowiązki te przejęło na podstawie art. 47 ust. 1 i art. 60 ust 1 i 2 ustawy z 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną oraz § 1 ust. 1 i 2 i poz, VI. 9. załącznika do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 23 listopada 1998r. w sprawie wykazu samodzielnych publicznych zakładów opieki zdrowotnej oraz jednostek samorządu terytorialnego właściwych do przejęcia uprawnień organu, który je utworzył. Określenie statusu Przychodni wobec tej części budynku jest całkiem dowolną hipoteza Sądu, nie uzasadnioną materiałem zebranym w sprawie, ponieważ okoliczność ta w ogóle nie była badana przez Sąd, który nie wskazuje też w uzasadnieniu wyroku na jakich dowodach oparł takie ustalenie faktyczne.

Jednocześnie Sąd pominął fakt powołania się przez Przychodnię na zarządzenie nr [...] Wojewody K. z [...] w sprawie przekształcenia Wojewódzkiej Przychodni [...] w K. w samodzielny publiczny zakład opieki zdrowotnej, w części (objętej §§ 2 i 3) zarządzającego wydzielenie dla tej jednostki [...] części ułamkowej nieruchomości przy ul. [...] w K., odpowiadające części, którą władała wówczas i nadal włada Przychodnia, w celu oddania nieodpłatnie w użytkowanie wieczyste. Zarządzenie to zostało wydane na podstawie art. 36 ustawy z 30 sierpnia 1991 r. o zakładach opieki zdrowotnej (Dz. U. Nr 91 poz. 408 z późn. zm.) i art. 51 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. Nr 115 poz. 741 z późn. zm.). Sąd Wojewódzki niewłaściwie oceniał treść i skutki funkcjonowania do dziś w obrocie prawnym tego zarządzenia, w szczególności co do nabycia i ochrony praw Przychodni oraz jej statusu w niniejszym postępowaniu w świetle art. 115 ust. 1 i 4 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, skoro nie wziął tego aktu prawnego pod uwagę przy rozstrzyganiu interesie prawnym skarżącej, jako jedynej przyczynie oddalenia skargi.

Zakład Ubezpieczeń Społecznych zaskarżył powyższy wyrok WSA w Krakowie w części objętej punktami 2 – 4 sentencji tego wyroku. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

1) Prawa materialnego, a to art. 115 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych w treści nadanej ustawą z 18 grudnia 2002 r. o zmianie ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 241, poz. 2074), przez niezastosowanie w sprawie i przyjęcie, że skarżący nie spełnił przesłanek uzasadniających zwrot na jego rzecz własności nieruchomości położonej w K.-[...], dzielnicy [...], przy ul. [...], oznaczonej w katastrze nieruchomości jako działka o nr[...], o powierzchni [...] m2, objętej Kw[...],

2) Przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, a to :

- art. 145 § 1 pkt. 1) a),c) p.p.s.a. w związku z art. 7, 77 oraz 80 k.p.a. poprzez uchylenie

zaskarżonych decyzji mimo braku podstaw dla takiego rozstrzygnięcia,

- art. 52 § l i 2 p.p.s.a., przez błędną wykładnię skutkującą rozpoznaniem skargi

Gminy Miejskiej K., mimo że strona ta nie wyczerpała środków zaskarżenia w

sprawie,

- art. 58 § 1 pkt. 4 p.p.s.a., poprzez nieodrzucenie skargi Gminy K..

Powołując się na powyższe uchybienia, wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w zaskarżonym zakresie tj. pkt. 2-4, oraz przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpatrzenia., a także o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa radcowskiego.

W uzasadnieniu stwierdzono, że z rozstrzygnięciem Sądu nie sposób zgodzić się z następujących względów: Po pierwsze, chybiony jest zarzut Sądu, iż decyzja Wojewody M. wydana w sprawie, nie zawiera ustaleń co do niezbędności przedmiotowej nieruchomości dla ZUS. Stanowisku temu przeczą ustalenia dokonane przez Sąd, wynikające przecież z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, którym dał wyraz na 1 stronie uzasadnienia. Otóż stwierdzono tam, że PIP w K. nakazała dostosowanie ilości stanowisk biurowych do istniejących wymagań BHP. Przedmiotowy nakaz wydany dnia [...] ostatecznie miał być wykonany do dnia [...]. Sąd za organami administracji obu instancji ustalił, że zwrot nieruchomości na rzecz ZUS, pozwoli na rezygnację z najmu innych nieruchomości oraz zapewni właściwe warunki utrudnionym pracownikom. (s. l i 2 uzasadnienia). ZUS przedstawił konkretne dane, co do użytkowanych przez niego powierzchni, ilości zatrudnionych pracowników, oraz ubezpieczonych i uprawnionych, których obsługuje. Prócz nakazu Państwowej Inspekcji Pracy z [...], w wyroku stwierdzono, że podstawowym i głównym zadaniem jaki ma być realizowany w obiekcie przy ul. [...], będzie lecznictwo lekarskie wraz z jego obsługą administracyjną. Przedmiotowy budynek od momentu przejęcia będzie wykorzystywany, zgodnie z tym celem, bez konieczności dokonywania jakichkolwiek zmian oraz adaptacji. Stanowisko skarżącego w tym zakresie było przez niego prezentowane przed Ministrem Infrastruktury, rozpatrującym odwołanie Zarządu Województwa M.. Wszystkie te dane, tworzyły obraz, który wskazywał, że przedmiotowa nieruchomość, jest skarżącemu potrzebna na jego cele ustawowe.

Dla podkreślenia niezbędności przedmiotowej nieruchomości dla skarżącego zbadanej i wykazanej przed organami obu instancji, skarżący pragnie podkreślić, że na dzień [...] ZUS Oddział K., wynajmuje od różnych podmiotów biura o łącznej powierzchni [...] m2, ponosząc miesięczne koszty najmu w kwocie [...] zł. Obliczenia dokonane przy uwzględnieniu ilości zatrudnionych pracowników oraz normatywnej powierzchni metra kwadratowego przypadającego na jednego pracownika wykazały, że w przypadku ZUS Oddział K., występuje deficyt powierzchni użytkowej [...] m2, co stanowi normatywną przestrzeń pracy dla [...] osób. Występujący deficyt powierzchni był przyczyną wspomnianej decyzji Państwowej Inspekcji Pracy nr [...] i [...] nakazu nr rej [...] z [...] prolongowanej następnie w zakresie terminu wykonania decyzjami o nr rej. [...] z [...]. [...] z [...]., [...] z [...], i [...] z [...], której wykonanie również z uwagi na niemożliwość realizacji z powodów lokalowych i zostało przesunięte do [...]. Kłopoty lokalowe na które wskazywał skarżący, jako podstawę niezbędności budynku są faktem, występującym również aktualnie. Dokonane w tej mierze ustalenia co do niezbędności przedmiotowego budynku, wskazują na spełnienie jednej z przesłanek zwrotu nieruchomości, która po spełnieniu pozostałych tj. następstwa prawnego po działających do 1950 r. Zakładzie Ubezpieczeń Społecznych, ubezpieczalniach społecznych i funduszach ubezpieczeniowych w zakresie ubezpieczeń oraz nienaruszeniu praw osób trzecich ujawnionych w KW, stanowią podstawę zwrotu nieruchomości, w oparciu o art. 115 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. Tak więc zarzut, że jakoby organy administracji orzekające w sprawie nie dokonały ustaleń w zakresie tzw. niezbędności, jest chybiony i sprzeczny z materiałem dowodowym gromadzonym w postępowaniu administracyjnym. Ustalenia takie miały z pewnością miejsce, czego dowodem są okoliczności wyżej przytoczone.

Według skarżącego, czym innym są uchybienia w przeprowadzonym postępowaniu powodowym stanowiące naruszanie art. 7 oraz 77 k.p.a., a czym innym uchybienia w zakresie uzasadnienia decyzji. O ile pierwsze skutkują naruszeniem przepisów postępowania skutkującym uchyleniem zaskarżonych decyzji, to drugie uchybienie nie odnosi już takiego skutku. Ponieważ w sprawie ponad wszelka wątpliwość zostały w sposób właściwy przeprowadzone dowody na okoliczność niezbędności przedmiotowej nieruchomości, to nie można w tym zakresie wskazywać na naruszanie przez organy administracji art. 7 oraz 77 k.p.a. Ewentualne błędne uzasadnienie decyzji, może stanowić natomiast naruszenie art. 107 § 1, jednak z uwagi na fakt, że takie naruszenie nie zostało przez Sąd wskazane, skarżący nie będzie oceniał wpływu ewentualnego naruszenia tego przepisu, na legalność decyzji wydanych w sprawie. Art. 80 k.p.a. stanowi, że organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Zdaniem skarżącego okoliczność wskazująca niezbędność przedmiotowej nieruchomości dla ZUS, została przed organami administracji udowodniona. Sąd kwestionując tę okoliczność nie wskazał, na uchybienie, jakiego w tej mierze dopuściły się organy procesowe, nie wskazał czemu odmówił zgromadzonym dowodom doniosłości prawnej. Ponieważ zakwestionowała fakty w sposób oczywisty udowodnione, dopuścił się obrazy art. 80 k.p.a. w związku z art. 145 § 1 pkt. 1 c) p.p.s.a.

Gmina Miejska K. była uczestnikiem postępowania dotyczącego zwrotu na rzecz Zakładu Ubezpieczeń Społecznych nieruchomości położonej w K. przy ul. [...]. Od decyzji tej służyło Gminie odwołanie. Gmina nie skorzystała z przysługującego jej prawa. W tych warunkach, zgodnie z przepisem art. 52 p.p.s.a. nie przysługiwała jej skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, bowiem skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. Konsekwencją zaniechania Gminy powinno być odrzucenie jej skargi, a to na podstawie art. 58 § 1 pkt. 4 p.p.s.a.. Takie stanowisko skarżącego potwierdza NSA który w wyroku z 2 marca 2005 r. (FSK 1655/2004).

W odpowiedzi na skargę kasacyjną ZUS-u wniesiono o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Podniesiono w szczególności, że Gmina K. podziela w pełni interpretację przepisów prawa zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. W szczególności podkreślono, że wyczerpanie środków zaskarżenia stosownie do art. 52 p.p.s.a. ma miejsce, jeżeli przynajmniej jedna ze stron wniesie odwołanie od decyzji pierwszoinstancyjne. Przy tym nie musi to być strona, która następnie skarży decyzję organu odwoławczego do sądu administracyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W postępowaniu przed NSA prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego sądu (art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). NSA jako sąd II instancji rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonymi przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie.

Skargi kasacyjne nie mogły zostać uwzględnione, albowiem podniesione w nich zarzuty przeciwko zaskarżonemu wyrokowi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie nie są trafne.

Jeśli chodzi o Wojewódzką Przychodnię [...] w K., to Sąd I instancji trafnie przyjął, że nie posiada ona legitymacji skargowej w niniejszej sprawie. Słusznie również zauważył, że dla stwierdzenia interesu prawnego wymagane jest ustalenie związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawa a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, związku polegającego na tym, że akt stosowania tej normy (decyzja administracyjna) może mieć wpływ na sytuację prawną tego podmiotu w zakresie prawa materialnego.

Tego związku w odniesieniu do skarżącej Przychodni nie ma. Przepis art. 115 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych stanowi, że ZUS jest następcą prawnym działających do 1950 r. Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, ubezpieczalni społecznych i funduszy ubezpieczeniowych w zakresie ubezpieczeń społecznych i jest uprawniony, jeżeli nie narusza to ujawnionego w księdze wieczystej prawa własności lub prawa użytkowania wieczystego osób trzecich, do występowania o zwrot nieruchomości stanowiących w podanym okresie własność tych podmiotów. Z przepisu tego jednoznacznie wynika, że stanowi on podstawę legitymacji strony w tym postępowaniu (oprócz ZUS-u) jedynie podmiotom legitymującym się tytułem prawnorzeczowym do nieruchomości w postaci własności lub prawa użytkowania wieczystego, i to jeszcze ujawnionego w księdze wieczystej. Takiego tytułu Przychodnia nie posiada, a więc powoływane przez nią akty są tu bez znaczenia.

Natomiast przypisanie Przychodni przez WSA w Warszawie statusu najemcy części przedmiotowej nieruchomości jest uchybieniem pozostającym bez wpływu na treść rozstrzygnięcia. Dlatego tez zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. również należało uznać za nie mający usprawiedliwionych podstaw.

Bezpodstawne są również zarzuty podniesione przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych.

Traktowanie kontroli sądowej jako elementu wieńczącego system weryfikacji działań (aktów) administracji, a nie pierwszego czy też dominującego ogniwa tego systemu, jest dziś niekwestionowanym faktem. Z tego względu prawo wniesienia skargi – stosownie do art. 52 p.p.s.a. – jest uwarunkowane uprzednim wyczerpaniem przez skarżącego środków zaskarżenia, jeżeli przysługiwały mu one w postępowaniu przed organem administracyjnym. Jeżeli zaś ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia, wniesienie skargi do sądu administracyjnego musi być poprzedzone uprzednim wezwaniem właściwego organu do usunięcia naruszenia prawa. Obowiązek ten wynika z założenia, że sąd administracyjny nie zastępuje organów odwoławczych, a jego działania nie naruszają zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Niemniej jednak – wbrew temu, co twierdzi skarżący – przesłanka wyczerpania środków zaskarżenia jest spełniona także w sytuacji, kiedy środek zaskarżenia został wniesiony przez którąkolwiek ze stron postępowania, niekoniecznie tą samą, która następnie wystąpiła ze skargą do sądu administracyjnego. Nie budzi to zresztą wątpliwości w orzecznictwie NSA – por. np. wyrok z 8 marca 2005 r., OSK 1253/04, zaś przywołane przez skarżącego orzeczenie nie zaprzecza temu stanowisku.

Także zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a), c) p.p.s.a. w związku z art. 7, 77 oraz 80 k.p.a. poprzez uchylenie zaskarżonych decyzji mimo braku podstaw dla takiego rozstrzygnięcia nie można było uznać za zasadny. Z istoty sądowej kontroli administracji wynika, że sąd orzeka wedle stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie wydania zaskarżonego aktu lub podjęcia zaskarżonej czynności, a wynikającego z akt sprawy. Stosownie do art. 133 § 1 p.p.s.a. ma zatem obowiązek ocenić, czy zebrany w postępowaniu administracyjnym materiał dowodowy jest pełny, został prawidłowo zebrany i jest wystarczający do ustalenia stanu faktycznego, jaki stan faktyczny sprawy wynika z akt sprawy i czy w świetle istniejącego wówczas stanu prawnego podjęte przez organ rozstrzygnięcie sprawy jest zgodne z obowiązującym prawem. Zasadnie zatem Sąd I instancji przyjął, że w postępowaniu administracyjnym nie wyjaśniono wszystkich istotnych okoliczności sprawy. W toku tego postępowania Zakład Ubezpieczeń Społecznych oświadczył, że w razie zwrotu nieruchomości Wojewódzka Przychodnia [...] w K. może nadal wynajmować zajmowane pomieszczenia. Należy podzielić stanowisko tego Sądu, że ta okoliczność może świadczyć o tym, że przedmiotowa nieruchomość przynajmniej w części nie jest niezbędna Zakładowi dla wykonywania jego zadań. Również w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, mimo iż przepis art. 115 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych mówi o zwrocie nieruchomości, to jednak nie jest wykluczona możliwość zwrotu części, co do której zostanie niewątpliwie ustalone przez organ, że jest ona niezbędna, tzn. koniecznie potrzebna i nieodzowna dla wykonywanych przez Zakład zadań. W konsekwencji zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wskazania co do dalszego postępowania są jak najbardziej zasadne: "W związku z tym w ponownym postępowaniu powinna być też rozważona kwestia, czy zwrot nieruchomości nie mógłby być ewentualnie ograniczony do części nieruchomości z wyłączeniem jej [...] zajmowanych przez Przychodnię i o której komunalizację ubiega się Województwo M.".

Z kolei zarzut naruszenia art. 115 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych w treści nadanej ustawą z 18 grudnia 2002 r. o zmianie ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 241, poz. 2074), przez niezastosowanie w sprawie i przyjęcie, że skarżący nie spełnił przesłanek uzasadniających zwrot na jego rzecz własności nieruchomości położonej w K.-[...], dzielnicy [...], przy ul. [...] należy uznać, co najmniej za przedwczesny. Sąd I instancji zauważył jedynie, że przeprowadzone przez organy administracji postępowanie wyjaśniające w sprawie nie ustaliło jej stanu faktycznego w stopniu wystarczającym do wydania decyzji o zwrocie nieruchomości na podstawie art. 115. Natomiast nigdzie Sąd ten stwierdził, że skarżący nie spełnia przesłanek warunkujących zwrot przedmiotowej nieruchomości.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za niemającą usprawiedliwionych podstaw i na podstawie art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.