Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt II SA/Sz 170/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2022-06-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
638  Sprawy egzekucji administracyjnej;  egzekucja obowiązków o charakterze niepieniężnym
Hasła tematyczne: Egzekucyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 7 par. 2 i 3,  art. 29 par. 1,  art. 119, art. 121 par. 2,4 i 5,  art. 120  par. 1,  art. 122  par. 2 pkt 2, art. 125 par. 1,  art. 127
journal: Dz.U. 2022 poz 479
law: Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - t.j.
article: art. 66 ust. 1 pkt 3 i 4
journal: Dz.U. 2020 poz 1333
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
article: art. 15zzs ust. 1 pkt 6
journal: Dz.U. 2020 poz 568
law: Ustawa z dnia 31 marca 2020 r. o zmianie ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem  COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych oraz niektórych innych ustaw
article: art. 138 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 125 par. 1,  art. 151
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Arkadiusz Windak Sędziowie Sędzia WSA Patrycja Joanna Suwaj (spr.), Asesor WSA Krzysztof Szydłowski po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 9 czerwca 2022 r. sprawy ze skargi Wspólnota Mieszkaniowa na postanowienie Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia oddala skargę.


UZASADNIENIE

1. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. , decyzją z dnia 1 kwietnia 2019 r., znak: PINB.5162.3.1.2019.PS, wydaną na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 3 i 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, nakazał Wspólnocie Mieszkaniowej ul. [...] w M. (dalej przywoływana jako: "Skarżąca" lub "Zobowiązana") współwłaścicielom budynku mieszkalnego wielorodzinnego, zlokalizowanego na działce nr [...] w M. przy ul. [...], doprowadzenie wskazanego budynku do odpowiedniego stanu technicznego ww. budynku, poprzez:

1) - usunięcie nieprawidłowości w uszkodzonych warstwach wykończeniowych płyt balkonowych (odparzenia, ubytki, pęknięcia) oraz w balustradach balkonowych (naprawa, wymiana lub przebudowa balustrad, usunięcie elementów skorodowanych, wykonanie stabilnych mocowań w płytach oraz ścianach),

2) - usunięcie nieprawidłowości w schodach zewnętrznych: naprawa podbudowy konstrukcji, wykonanie izolacji i nowej okładziny antypoślizgowej,

3) - usunięcie nieprawidłowości w wyprawie elewacyjnej i elementach ścian zewnętrznych: likwidacja zawilgoceń, uzupełnienie ubytków, eliminacja zarysowań, oczyszczenie i konserwacja elewacji,

4) - usunięcie nieprawidłowości (nieszczelności) w pokryciu dachowych: zapewnienie ciągłości pokrycia i uszczelnienie elementów przechodzących przez pokrycie (kominy, świetliki, obróbki blacharskie).

Termin wykonania decyzji Organ określił na 15 listopada 2019 r.

Jednocześnie w ww. decyzji Organ powiatowy zobowiązał do wykonania ww. prac pod nadzorem uprawnionej osoby oraz przedłożenia oświadczenia uprawnionej osoby, w którym stwierdza się, że prace naprawcze wykonano zgodnie ze sztuką budowlaną i obowiązującymi przepisami a także do powiadomienia tut. organu o ich zakończeniu.

2. Następnie PINB w K. , na wniosek Skarżącej, decyzją z dnia 20.05.2019 r., znak: PNB.5162.3.1.2019.PS, wydaną na podstawie art. 155 K.p.a., zmienił własną decyzję z dnia 01.04.2019 r., znak: PNB.5162.3.1.2019.PS, w zakresie terminu jej wykonania, ustalając nowy termin na dzień 30 listopada 2020 r., pozostałą treść decyzji pozostawiając bez zmian.

Zobowiązana nie wykonała ww. obowiązków.

3. Przed przystąpieniem do egzekucji administracyjnej PINB w K. , stosownie do art. 15 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, przesłał Zobowiązanej, upomnienie, wzywające do wykonania obowiązku, skutecznie doręczone w dniu 21.12.2020 r., adresowane do członków zarządu ww. Wspólnoty Mieszkaniowej: p. W. Z. i p. M. B..

4. W dniu 12 stycznia 2021 r., PINB w K. wystawił tytuł wykonawczy nr PNB.52.2.202l.BC, w którym jako Zobowiązaną do wykonania ww. obowiązku wskazał Wspólnotę Mieszkaniową nieruchomości przy [...] w M. i członkom zarządu tej Wspólnoty Mieszkaniowej doręczył, w dniu 18.01.2021 r., ww. tytuł wykonawczy.

5. W dniu 19.01.2021 r. wpłynęło do Organu powiatowego pismo ww. Wspólnoty Mieszkaniowej z dnia 21.12.2020 r. (nadane w dniu 18.01.2021 r.), informujące, m.in. o wykonaniu nakazu PNB.5162.3-1.2019.PS z dnia 01.04.2019 r., w zakresie " (...) usunięcia nieprawidłowości (nieszczelności) w pokryciu dachowym: zapewnienie ciągłości pokrycia i uszczelnienie elementów przechodzących przez pokrycie (...) ".

6. W piśmie z dnia 25.01.2021 r., Skarżąca poinformowała Organ powiatowy, iż jesienią 2019 r. rozpoczęła wykonywanie prac remontowych objętych nakazem znak: PNB.5162.3.1.2019.PS i znak: PNB.5162.3.2.2019.PS, w wyniku których w budynku przy ul. [...] usunięto nieprawidłowości (nieszczelności w pokryciu dachowym budynku) oraz wykonano częściowo remont balkonów (bez wskazania którego budynku ten remont dotyczy) oraz poinformowała o wstrzymaniu przez sąd powszechny wykonywania uchwał, w wyniku czego wstrzymane zostały prace remontowe.

Do ww. pisma z dnia 25.01.2021 r. ww. Wspólnota Mieszkaniowa załączyła fotografie, kopię postanowienia sądu powszechnego z dnia 25.10.2019 r. oraz kopię protokołu z okresowej kontroli rocznej, z 2020 r., stanu technicznego budynku mieszkalnego wielorodzinnego z częścią usługową przy ul. [...] w M..

7. PINB w K. przeprowadził, w dniu 18.02.2021 r., zaplanowaną kontrolę obiektów na nieruchomości przy ul. [...] w M., na działce o numerze geodezyjnym [...] w obrębie M. [...] w obecności członków zarządu Wspólnoty Mieszkaniowej oraz p. I. B. - administratora, prowadzącej działalność gospodarczą pod firmą: "[...]" Zarządzanie Nieruchomościami, w celu sprawdzenia wykonania obowiązków nałożonych na Wspólnotę Mieszkaniową przy ul. [...] w M. decyzjami PINB w K. z dnia 1.04.2019 r., znak: PNB.5162.3.1.2019.PS oraz PNB.5162.3.2.2019.PS, zmienionymi decyzjami z dnia 20.05.2019 r., znak: PNB.5162.3A.2019.PS oraz znak: PNB.5162.3.2.2019.PS, które zaprotokołował.

W wyniku ww. kontroli ustalono m.in., że z obowiązków nałożonych na Zobowiązaną wykonano poniższe prace:

1) budynek przy ul. [...] - usunięcie nieprawidłowości (nieszczelności) w pokryciu dachowym, do montażu zostały czapy kominowe,

2) budynek przy ul. [...] - usunięcie nieprawidłowości (nieszczelności) w pokryciu dachowym, do montażu zostały czapy kominowe, remont schodów przed klatkami 2, 2a i 2b od strony południowo-wschodniej, naprawiono ubytek płyty stropowej oraz warstwy izolacji tarasu nad garażem przynależnym do lokalu nr [...]

8. Z powodu dalszego uchylania się zobowiązanej od wykonania obowiązków, określonych w decyzji PINB w K. z dnia 1.04.2019 r., znak: PNB.5162.3-1.2019.PS, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wydał postanowienie z dnia 16.04.2021 r., znak: PNB.52.2.202l.OW, działając na podstawie art. 2 § 1 pkt 10, art. 119 § 1 i § 2, art. 121 § 2 i § 4 oraz art. 122 § 1 i § 2 ustawy z dnia 17.06.1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, w którym w pkt 1:

1) nałożył na zobowiązanych, tj.: Wspólnotę Mieszkaniową przy ul. [...] w M., reprezentowaną przez członków zarządu Wspólnoty Mieszkaniowej Panią M. B. oraz Pana W. Z., grzywnę w celu przymuszenia w kwocie 40 000,00 zł (słownie: czterdzieści tysięcy złotych zero groszy) i wezwał do jej uiszczenia w terminie czternastu dni od daty doręczenia niniejszego postanowienia wskazując rachunek bankowy Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w K. .

Organ wskazał, że w przypadku nieuiszczenia grzywny w terminie zostanie ona przymusowo ściągnięta w trybie egzekucji administracyjnej należności pieniężnych (art. 122 § 2 pkt. 1 u.p.e.a.).

w pkt 2:

2) Wezwał zobowiązanych do wykonania obowiązku wskazanego w tytule wykonawczym znak: PNB.52.2.2021.BC z dnia 12 stycznia 2021 r. wystawionego przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. , w terminie czternastu dni od daty doręczenia niniejszego postanowienia.

W przypadku niewykonania obowiązku w terminie, zostanie zastosowany inny środek egzekucyjny - wykonanie zastępcze (art. 122 § 2 pkt.2 u.p.e.a.).

O wykonaniu obowiązku należy niezwłocznie zawiadomić organ egzekucyjny.

9. Na ww. postanowienie zażaliła się Skarżąca, na podstawie art. 122 § 3 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, wnosząc o uchylenie postanowienia w całości. Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła:

- naruszenie przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji tj. art. 7 § 2 u.p.e.a. poprzez zastosowanie środka egzekucyjnego, który poprzez swą uciążliwość nie prowadzi bezpośrednio do wykonania nałożonego obowiązku, oraz nałożenie grzywny w sytuacji, w której zobowiązana podejmie wszelkie działania w celu wykonania nałożonego na nią obowiązku;

- naruszenie przepisów 122 § 1 i 2 u.p.e.a., poprzez nałożenie przez organ grzywny w celu przymuszenia wyłącznie na jeden podmiot zobowiązany, mimo że w sprawie występuje wielość podmiotów zobowiązanych do wykonania decyzji z dnia 1 kwietnia 2019 r., organ egzekucyjny nie może zaś w sposób dowolny dokonywać wyboru, od którego z zobowiązanych będzie się domagać uiszczenia grzywny;

- naruszenie przepisów 121 § 4 u.p.e.a. poprzez przekroczenie dopuszczalnej wysokości grzywny i jej nałożenie na zobowiązaną dwukrotnie (odrębnie w stosunku do każdego z budynków zlokalizowanych na działce nr [...])".

Zdaniem Skarżącej Organ I instancji niewłaściwie zastosował procedurę związaną z nałożeniem grzywny w celu przymuszenia, wyłącznie w stosunku do jednego zobowiązanego. Skarżąca przytoczyła przepisy art. 26 § 1, art. 27 § 1, art. 1a pkt 20, art. la § 12 lit. b, art. 119 § 1 i § 2, art. 122 § 1 i § 2 u.p.e.a. a następnie podniosła, iż przepisy u.p.e.a. nie regulują kwestii nakładania i sposobu egzekwowania grzywny w celu przymuszenia w sytuacji, gdy występuje wielość zobowiązanych - a taka sytuacja ma miejsce w postępowaniu egzekucyjnym dotyczącym obowiązku wykonania remontu budynku położonego przy ul. [...] w M., co wprost wynika z decyzji z dnia 1 kwietnia 2019 r. W sentencji tej decyzji, jako podmiot zobowiązany, organ wskazał bowiem nie tylko Wspólnotę Mieszkaniową, lecz również współwłaścicieli budynku wielorodzinnego, zlokalizowanego na działce nr [...] położonego przy ul. [...] w M..

Skarżąca podniosła, iż w orzecznictwie sądów administracyjnych istnieje od lat rozbieżność stanowisk dotyczących sytuacji wystąpienia wielości podmiotów zobowiązanych i wskazała, że w sytuacji, gdy występuje wielość zobowiązanych (czyli wówczas, gdy egzekwowany obowiązek jest zobowiązaniem wspólnym), organ egzekucyjny powinien nałożyć grzywnę w celu przymuszenia na każdego z zobowiązanych, w wysokości określonej zgodnie z art. 121 u.p.e.a. Organ egzekucyjny nie może bowiem dokonywać wyboru, od którego z zobowiązanych będzie się domagać uiszczenia grzywny.

Następnie Skarżąca podniosła, iż jej zastrzeżenia budzi kwestia prawidłowości wyboru zastosowanego w sprawie środka egzekucyjnego jako faktycznie najodpowiedniejszego w zaistniałej sytuacji. W myśl bowiem przepisów u.p.e.a., do środków egzekucji zobowiązań niepieniężnych — a z takim zobowiązaniem mamy do czynienia - zalicza się: grzywnę w celu przymuszenia, wykonanie zastępcze, odebranie rzeczy ruchomej, odebranie nieruchomości i opróżnienie lokalu oraz przymus bezpośredni. Organ egzekucyjny dokonując wyboru właściwego środka egzekucyjnego winien kierować się zasadami postępowania egzekucyjnego, a w szczególności zasadą określoną w art. 7 § 2 u.p.e.a., który stanowi, że organ egzekucyjny stosuje środki egzekucyjne, prowadzące bezpośrednio do wykonania obowiązku, a spośród kilku takich środków - środki najmniej uciążliwe dla zobowiązanego. Jeżeli zatem organ egzekucyjny ma do wyboru grzywnę w celu przymuszenia lub wykonanie zastępcze, powinien rozważyć, który z tych środków należało zastosować w świetle wskazanej zasady.

Skarżąca wskazała, że zastosowanie środka egzekucyjnego w postaci grzywny w celu przymuszenia było bezzasadne. Przedmiotowy obowiązek wyszczególniony został w decyzji PINB z dnia 1 kwietnia 2019 r a terminy jego realizacji były od początku nierealne, z uwagi na zakres prac, jaki okazał się konieczny do wykonania i związany z tym koszt. Koszt wykonania prac, Skarżąca szacowała na ok 4 mln zł. Zaznaczyła też nigdy nie uchylała się od dobrowolnego wykonania obowiązku we własnym zakresie, na co wskazuje również fakt, że decyzje PINB z dnia 1 kwietnia 2019 r. zostały wydane niejako na skutek aktywności Skarżącej. Co więcej, Skarżąca w toku postępowania przedłożyła liczne dowody na to, że działała w celu wykonania zobowiązania i w celu doprowadzenia budynków Wspólnoty Mieszkaniowej do należytego stanu technicznego i estetycznego.

Skarżąca wskazała, że organ wydał dwa tożsame w treści postanowienia o nałożeniu grzywny w wysokości 40000 zł, co łącznie wynosi 80000zł. Postanowienia te dotyczą nałożenia grzywien w celu doprowadzenia do usunięcia nieprawidłowości w dwóch budynkach o nr [...] i nr [...] jednakże są to budynki posadowione na jednej działce o nr [...], stanowiące łącznie jedną nieruchomość wspólną zarządzaną przez Wspólnotę Mieszkaniową. Tym samym, zdaniem Skarżącej, Organ przekroczył dopuszczalną wysokość grzywny, poprzez jej nałożenie na zobowiązaną dwukrotnie (odrębnie w stosunku do każdego z budynków zlokalizowanych na działce nr [...].

10. W dniu 11.08.2021 r., Skarżąca pismem, w uzupełnieniu zażalenia, wskazała na naruszenie przez Organ powiatowy art. 15 § 1 oraz art. 26 § 1 u.p.e.a., co polegało na wystawieniu tytułu wykonawczego i wszczęciu postępowania egzekucyjnego mimo, że termin do wykonania przez Zobowiązaną obowiązku, wyznaczonego decyzją z dnia 1.04.2019 r. nie upłynął.

11. Zachodniopomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Szczecinie, postanowieniem nr WOA.7723.15.2021.KS z dnia 16 grudnia 2021 r., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2, w związku z art. 144 Kodeksu postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm., dalej przywoływany jako: "K.p.a."), art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz. U. z 2020 r. poz. 1333 ze zm., dalej przywoływana jako: "P.b.") oraz art. 2 § 1 pkt 10, art. 23, art. 119 §1 i §2, i art. 121 §2 i §4, art. 122 §1 i §2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jednolity: Dz. U. z 2020 r., poz. 1427, ze zm., dalej przywoływana jako: "u.p.e.a."), po rozpatrzeniu zażalenia Skarżącej uchylił zaskarżone postanowienie w części dotyczącej wysokości nałożonej grzywny w celu przymuszenia i nałożył grzywnę w celu przymuszenia w kwocie 20 000 zł; pozostała część zaskarżonego postanowienia została utrzymana w mocy.

W uzasadnieniu Organ wskazał, ze w sprawie egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązaną Wspólnotę Mieszkaniową obowiązku doprowadzenia wskazanego budynku do odpowiedniego stanu technicznego, wynikającego z przepisów art. 66 ust. 1 pkt 3 i 4 P.b..

Ponieważ zobowiązana Wspólnota Mieszkaniowa nie wykonała obowiązku, organ powiatowy zobligowany był do przedsięwzięcia wszystkich przewidzianych prawem środków, mających na celu doprowadzenie do wykonania przedmiotowego obowiązku, ze wszczęciem postępowania egzekucyjnego włącznie.

Organ wskazał także, że działając jako organ nadzoru, w myśl art. 23 § 1 u.p.e.a., postanowieniem z dnia 19.11.2021 r., znak: WOA.7723.15.2021.KS, utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 28.06.2021 r., znak: PNB.52.2.2021.OW, oddalające wniesione zarzuty w sprawie egzekucji administracyjnej wniesione przez Skarżącą, co do wydanego przez P.I.N.B. w K. w dniu 12 stycznia 2021 r. tytułu wykonawczego znak: PNB. 52.2.2021.BC.

Organ wyjaśnił, art. 15zzr uchylony został przez art. 46 pkt 20 ustawy z dnia 14 maja 2020 r. (Dz. U.2020.875). Zmiana ta weszła w życie 16 maja 2020 r., jednakże na mocy art 68 ust 1 ustawy, terminy biegną dalej po upływie 7 dni od dnia wejścia w życie tej ustawy. Oznacza to zdaniem Organu, że ustanie przyczyny powodującej zawieszenie biegu terminu nastąpiło dopiero z dniem 23 maja 2020 r.; termin wyznaczony Skarżącej celem zrealizowania decyzji z dnia 1 kwietnia 2019 r., na podstawie wskazanych przepisów uległ zawieszeniu na okres od dnia 14 marca 2020 r. do dnia 23 maja 2020 (na okres 71 dni), co w konsekwencji oznacza, że termin na wykonanie obowiązku nałożonego decyzją z dnia 1 kwietnia 2019 r. upłynął Skarżącej dopiero w dniu 9 lutego 2021 r. Tym samym tytuł wykonawczy z dnia 12 stycznia 2021 r. został wystawiony przez Organ w dacie, w której stronie nie upłynął jeszcze wyznaczony termin na wykonanie przez nią obowiązku i wyjaśnił, iż analogicznie do przepisów art. 103 K.p.a., w okresie obowiązywania ww. przepisów art. 15zzr, bieg terminów został zawieszony, co nie jest jednoznaczne z wydłużeniem wyznaczonego przez PINB w ostatecznej decyzji z dnia 1.04.2019 r. terminu o okres zawieszonego postępowania, a tym samym termin do wykonania nakazanego obowiązku od dnia 24 maja 2020 r. biegł dalej i upłynął z dniem 30.11.2020 r.

Odnosząc się do argumentów Skarżącej iż Organ przekroczył dopuszczalną wysokość grzywny, poprzez jej nałożenie na zobowiązaną dwukrotnie (odrębnie w stosunku do każdego z budynków zlokalizowanych na działce nr [...], Organ odwoławczy wyjaśnił, iż oba budynki usytuowane na działce nr [...] w M. stanowią przedmiot dwóch odrębnych postępowań administracyjnych prowadzonych w przedmiocie niewłaściwego stanu technicznego, zakończonych dwoma odrębnymi decyzjami: znak: PNB.5162.3.1.2019.PS, dotyczącą budynku przy ul. [...] oraz znak: PNB.5162.3.2.2019.PS, dotyczącą budynku przy ul. [...] W sytuacji niewykonania nakazanych ww. decyzjami obowiązków, organ powiatowy był obowiązany wszcząć dwa odrębne postępowania egzekucyjne, co wiąże się z dwoma odrębnymi postanowieniami o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia.

Organ, biorąc pod uwagę to, że dotychczas podjęte działania są niewystarczające do uznania, iż wykonano w całości obowiązek - dowodzą temu czynności kontrolne organu powiatowego - wymierzenie grzywny w celu przymuszenia, uznał za zasadne.

Odnosząc się do wysokości nałożonej grzywny - 40 000 zł, która ustalona została w górnych granicach, przewidzianych w art. 121 § 2 u.p.e.a., Organ wskazał, że grzywna, w celu spełnienia swojego zamierzenia, powinna być dla zobowiązanej dotkliwa na tyle by skłonić ją do wykonania obowiązku. Jednakże uwzględniając to, iż Zobowiązana wykonała część nakazanych decyzją z dnia 01.04.2019 r. obowiązków oraz argumenty Skarżącej, iż nie uchyla się od usunięcia nakazanych nieprawidłowości, Organ uznał, iż powyższe stanowi przesłankę do zmniejszenia nałożonej grzywny. Wskazał także, że umorzenie grzywny w celu przymuszenia, zgodnie z art. 125 § 1 u.p.e.a., możliwe jest jedynie w przypadku wykonania w całości obowiązku określonego w tytule wykonawczym (art. 125 § 1 u.p.e.a.) .

12. Niezadowolona z treści rozstrzygnięcia Skarżąca wywiodła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie. Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła:

art. 122 § 2 pkt 2 u.p.e.a., w zw. z art 15 § 1 oraz art 26 § 1 u.p.e.a., oraz w zw. z art.138 § 1 pkt 2 i art. 144 K.p.a., poprzez utrzymanie w mocy postanowienia Organu I instancji, w sytuacji, gdy egzekucja w przedmiotowej sprawie jest niedopuszczalna, z uwagi na to, że tytuł wykonawczy na podstawie którego egzekucja ta jest prowadzona został wystawiony mimo, że termin do wykonania przez Wspólnotę Mieszkaniową obowiązku, wyznaczonego decyzją z dnia 1 kwietnia 2019 r. nie upłynął; jednocześnie zarzuty wniesione przez stronę do tytułu wykonawczego nie zostały prawomocnie rozstrzygnięte;

art. 7 § 2 u.p.e.a., związku z art. 72 i w związku z art. 119 u.p.e.a., poprzez utrzymanie w mocy postanowienia organu I instancji sytuacji, gdy zastosowanie środka egzekucyjnego, który poprzez swą uciążliwość nie prowadzi bezpośrednio do wykonania nałożonego obowiązku, oraz nałożenie grzywny w sytuacji, w której Skarżąca jest w trakcie wykonania nałożonego na nią obowiązku, a nałożona grzywna w żaden sposób nie przyśpieszy ani nie urealni terminu zakończenia prac budowlanych, tych bowiem Skarżąca nie może wykonać samodzielnie, lecz wyłącznie za pomocą profesjonalnego podmiotu i zgodnie z postanowieniami zawartej o roboty budowlane; tym samym naruszona została przez Organ zasada efektywności egzekucji;

art. 121 § 2 u.p.e.a. poprzez nałożenie grzywny w kwocie wygórowanej w realiach przedmiotowej sprawy oraz poprzez brak należytego uzasadnienia postanowienia w tym zakresie;

art. 6, 7, 77 § 1 i 80 K.p.a. na skutek naruszenia zasad ogólnych postępowania administracyjnego, jak również na skutek zaniechanie zgromadzenia materiału dowodowego w sprawie, a co za tym idzie na skutek naruszenia zasady swobodnej oceny dowodów, z uwagi na to, że przedmiotem oceny organu był niepełny materiał dowodowy.

W oparciu o tak sformułowane zarzuty wniosła o:

1) uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości wraz z poprzedzającym je postanowieniem organu pierwszej instancji i umorzenie tego postępowania;

ewentualnie:

2) uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości wraz z poprzedzającym je postanowieniem organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji,

3) zasądzenie kosztów postępowania przed sądem administracyjnym od organu administracji publicznej wg norm przepisanych,

a nadto wnoszę o:

4) przeprowadzenie przez sąd dowodu z dokumentów w postaci:

decyzji Starosty K. z dnia 2 lipca 2021 r.: sprzeciw w sprawie zgłoszenia inwestora Wspólnoty Mieszkaniowej nieruchomości przy ul. [...] w M., oraz decyzji Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia 26 sierpnia 2021 r. w sprawie uchylenia decyzji i umorzenia postępowania, umowy o wykonanie remontu z dnia 31 sierpnia 2021 r. oraz zdjęć budynku zlokalizowanego przy ul. [...] w M., na okoliczność tego, że Wspólnota Mieszkaniowa nieruchomości przy ul. [...] w M. nie uchyla się od obowiązku nałożonego na nią decyzją z dnia 1 kwietnia 2019 r. i podejmuje wszelkie konieczne działania zmierzające bezpośrednio do wykonania nakazanego obowiązku, zatem zastosowanie wobec niej środka egzekucyjnego w postaci grzywny w celu przymuszenia, jest bezprzedmiotowe.

5) wstrzymanie wykonania zaskarżonego postanowienia.

W uzasadnieniu skargi w pierwszej kolejności Skarżąca podtrzymała twierdzenie, że prowadzenie egzekucji w sprawie nie jest dopuszczalne na skutek tego, że tytuł wykonawczy został wystawiony przez organ w sytuacji, gdy termin do wykonania przez Wspólnotę Mieszkaniową obowiązku, wyznaczonego decyzją z dnia 1 kwietnia 2019 r., jeszcze nie upłynął. Wskazany tytuł wykonawczy został zatem wydany w sposób nieprawidłowy, tj. został wystawiony przed upływem terminu wyznaczonego stronie - Wspólnocie Mieszkaniowej nieruchomości przy ul. [...] w M. na wykonanie obowiązku, w postaci doprowadzenia do odpowiedniego stanu technicznego budynku nr [...] i budynku nr [...] przy ul. [...] w M., poprzez wykonanie określonych w tej decyzji robót budowlanych. Obowiązek o którym mowa powyżej, został nałożony na Wspólnotę Mieszkaniową nieruchomości przy ul. [...] w M. decyzją organu administracyjnego z dnia 1 kwietnia 2019 r., zaś termin wykonania tych obowiązków ustalony został ostatecznie do dnia 30 listopada 2020 r. Tymczasem z dniem 14 marca 2020 r. na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej ogłoszony został stan zagrożenia epidemicznego w związku z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2 - wywołującym chorobę C0VID-19 (§ 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 13 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu zagrożenia epidemicznego - Dz.U. poz. 433). Z dniem 20 marca 2020 r. stan zagrożenia epidemicznego został odwołany (§ 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r. w sprawie odwołania na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu zagrożenia epidemicznego (Dz.U. poz. 490), a w jego miejsce został ogłoszony - do odwołania - stan epidemii (§ 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii - Dz.U. poz. 491). Zgodnie z art. 15zzs ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. poz. 374) - dalej "ustawa", w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 31 marca 2020 r. o zmianie ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. poz. 568), w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 bieg terminów procesowych w postępowaniach administracyjnych, nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres.

Wstrzymanie rozpoczęcia i zawieszenie biegu terminu w tym okresie dotyczyło również terminu wyznaczonego stronie na dokonanie czynności w postaci wykonania obowiązku nałożonego decyzją z dnia 1 kwietnia 2019 r. W okresie tym bowiem, bieg przewidzianych przepisami prawa administracyjnego terminów:

1) od zachowania których jest uzależnione udzielenie ochrony prawnej przed sądem lub organem;

2) do dokonania przez stronę czynności kształtujących jej prawa i obowiązki;

3) przedawnienia;

4) których niezachowanie powoduje wygaśnięcie lub zmianę praw rzeczowych oraz roszczeń i wierzytelności, a także popadnięcie w opóźnienie;

5) zawitych, z niezachowaniem których ustawa wiąże ujemne skutki dla strony;

6) do dokonania przez podmioty lub jednostki organizacyjne podlegające wpisowi do właściwego rejestru czynności, które powodują obowiązek zgłoszenia do tego rejestru, a także terminów na wykonanie przez te podmioty obowiązków wynikających z przepisów o ich ustroju

- nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres (art. 15zzr ust. 1 ustawy).

Terminy prawa administracyjnego, o których mowa w art. 15zzr ust. 1 ustawy dotyczą zarówno terminów procesowych, jak i materialnych i odnoszą się do działania strony postępowania i jej ochrony przed negatywnymi skutkami w związku z ogłoszonym stanem zagrożenia epidemicznego albo stanem epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19. Mimo że powołane przepisy weszły w życie z dniem 31 marca 2020 r., to ustawodawca w sposób wyraźny wskazał w nich, że nierozpoczęcie biegu terminów, jak i zawieszenie terminów już rozpoczętych obowiązuje w okresie zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii. Skoro stan zagrożenia epidemicznego obowiązywał na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej od dnia 14 marca 2020 r., to należy przyjąć, że od tej daty z mocy prawa następował skutek wynikający z tych norm prawnych. Zatem zawieszenie biegu terminów dotyczy niewątpliwie tych terminów, które rozpoczęły swój bieg przed dniem 14 marca 2020 r. Od wskazanego dnia uległy one zawieszeniu i biegły dalej od dnia ustania przyczyny powodującej ich zawieszenie.

Art.15zzr uchylony został przez art. 46 pkt 20 ustawy z dnia 14 maja 2020 r. (Dz. U.2020.875). Zmiana ta weszła w życie 10 maja 2020 r, jednakże na mocy art 68 ust. 1 ustawy. terminy biegną dalej po upływie 7 dni od dnia wejścia w życie tej ustawy. Oznacza to, że ustanie przyczyny powodującej zawieszenie biegu terminu nastąpiło dopiero z dniem 23 maja 2020 r. Ustanie przyczyny powodującej zawieszenie biegu terminów, które rozpoczęły swój bieg przed dniem 14 marca 2020 r., powoduje że od tej daty biegną one dalej, co oznacza, że do zachowania terminu wlicza się także te dni, które nastąpiły przed dniem zawieszenia. Tym samym, termin wyznaczony Wspólnocie Mieszkaniowej celem zrealizowania decyzji z dnia 1 kwietnia 2019 r., na podstawie wskazanych przepisów uległ zawieszeniu na okres od dnia 14 marca 2020 r do dnia 23 maja 2020 (na okres 71 dni), co w konsekwencji oznacza, że termin wyznaczony skarżącej na wykonanie obowiązku nałożonego decyzją z dnia 1 kwietnia 2019 r., uległ przedłużeniu i upłynął dopiero w dniu 9 lutego 2021 r.

Zdaniem Skarżącej, stanowisko Organu drugiej instancji przedstawione w zaskarżonym rozstrzygnięciu, sprowadzające się do stwierdzenia, że zawieszenie biegu terminów wskazanych powyżej nie spowodowało wydłużenia terminu wyznaczonego Skarżącej decyzją organu administracyjnego z dnia 1 kwietnia 2019 r., jest, jej zdaniem nieprawidłowe. Czasu trwania zawieszenia postępowania nie wlicza się bowiem do terminu wyznaczonego na załatwienie sprawy, czy też w danym przypadku - wyznaczonego Skarżącej stronie na realizację obowiązku. W konsekwencji, w sprawie zaistniały okoliczności wykluczające możliwość prowadzenia postępowania egzekucyjnego ze względów formalnych, co uzasadnia stwierdzenie niedopuszczalności toczącej się egzekucji. Niewątpliwie bowiem, wystawienie tytułu wykonawczego, wszczęcie postępowania egzekucyjnego i wydanie postanowienia o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia, nastąpiło w sytuacji, gdy termin do wykonania przez Wspólnotę Mieszkaniową obowiązku wyznaczonego decyzją z dnia 1 kwietnia 2019 r., jeszcze nie upłynął.

Zważyć należy, że zgodnie z art. 15 § 1 u.p.e.a., egzekucja administracyjna może być wszczęta, jeżeli wierzyciel, po upływie terminu do wykonania przez zobowiązanego obowiązku, przesłał mu pisemne upomnienie, zawierające wezwanie do wykonania obowiązku z zagrożeniem skierowania sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego, chyba że przepisy szczególne inaczej stanowią. Postępowanie egzekucyjne może być wszczęte dopiero po upływie 7 dni od dnia doręczenia tego upomnienia. Tymczasem, w ocenie Skarżącej, jak wynika z treści tytułu wykonawczego, zarówno upomnienie z dnia 16.12.2020 r., jak również tytuł wykonawczy z dnia 12.01.2021 r. zostały wystawione i doręczone Zobowiązanej stronie przed upływem terminu wyznaczonego jej na wykonanie obowiązku. Tym samym, postępowanie w badanej sprawie zostało wszczęte w sposób nieprawidłowy, tj. z naruszeniem wymogów wnikających z przytoczonego wyżej art. 15 § 1 u.p.e.a. Egzekucja administracyjna nie może być bowiem wszczęta, jeżeli wierzyciel nie przesłał zobowiązanemu pisemnego upomnienia, zawierającego wezwanie do wykonania obowiązku z zagrożeniem skierowania sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego, po upływie terminu do wykonania przez zobowiązanego obowiązku. Postępowanie egzekucyjne może być wszczęte dopiero po upływie 7 dni od dnia doręczenia takiego upomnienia. W aktach sprawy, jak wskazała Skarżąca, brak właściwie wystawionego upomnienia, tj. takiego które zostało wystawione po upływie terminu do wykonania przez zobowiązanego obowiązku. Następnie, na podstawie wadliwie przesłanego upomnienia, Organ wszczął postępowanie egzekucyjne doręczając Skarżącej tytuł wykonawczy z dnia 12 stycznia 2021 r. mimo, że strona nie pozostawała w opóźnieniu co do wykonania przedmiotowego obowiązku, następnie zaś wydał postanowienie w sprawie nałożenia na Skarżącą przedmiotowej grzywny.

Z przyczyn opisanych powyżej, w ocenie Skarżącej, postępowanie egzekucyjne powadzone na podstawie tytułu wykonawczego z dnia 12.01.2021 r. zostało wadliwie wszczęte, tj. z naruszeniem art. 15 § 1 u.p.e.a., i już z tego powodu brak było podstaw by przyjąć, by późniejsze czynności podejmowane w tym postępowaniu były skuteczne.

Skarżąca wskazała również, że postanowienie Organu pierwszej instancji dotyczące zastosowania środka egzekucyjnego (tj nałożenia grzywny) będące przedmiotem postępowania nadzorczego, wydane zostało w sytuacji, gdy strona podniosła jednocześnie zarzuty względem tytułu wykonawczego, wskazując przede wszystkim, że tytuł wykonawczy został wystawiony w sytuacji gdy obowiązek objęty tym tytułem, nie był jeszcze wymagalny. Skarżącej został przywrócony termin do wniesienia zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym, stosownie do powyższego skarżąca wniosła zażalenie od postanowienia w sprawie zastosowania środka egzekucyjnego, następnie zaś w dniu 22 grudnia 2021 r. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na postanowienia Zachodniopomorskiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Szczecinie z dnia 19 listopada 2021 r., którymi organ utrzymał w mocy postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego o oddaleniu zarzutów wniesionych w sprawie egzekucji administracyjnej. Podstawy zarzutów ujęte przez Skarżącą w przedmiotowych skargach, dotyczyły zatem istoty postępowania egzekucyjnego, a mianowicie dopuszczalności egzekucji administracyjnej w przedmiotowej sprawie. Od rozpatrzenia podniesionych zarzutów zależy to, czy istnieje możliwość zastosowania względem skarżącej jakiegokolwiek środka egzekucyjnego, w tym przedmiotowej grzywny w celu przymuszenia.

Skarżąca stoi na stanowisku, że zastosowanie środka egzekucyjnego - wydanie postanowienia o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia nie było w rozpatrywanej sprawie możliwe, z uwagi na fakt niedopuszczalności prowadzenia przez organ egzekucji na podstawie wydanego tytułu wykonawczego, co Organ odwoławczy winien z urzędu uwzględnić,

Skarżąca wskazała nadto, że przedmiotowa grzywna została nałożona w kwocie wygórowanej, jej wysokość nie została należycie uzasadniona, nadto Organ zastosował środek egzekucyjny, który nie prowadzi bezpośrednio do wykonania nałożonego obowiązku i jest w realiach konkretnej sprawy - bezprzedmiotowy.

W ocenie Skarżącej w rozpoznawanej sprawie Organy obu instancji nie uzasadniły wysokości nałożonej grzywny - zarówno w pierwotnej, jak również w obniżonej wysokości. Za takowe uzasadnienie nie sposób bowiem uznać lakonicznej wypowiedzi, że wysokość nałożonej grzywny ma na celu doprowadzenie do wykonania obowiązku przez zobowiązaną.

Skarżąca kwestionuje również prawidłowości wyboru zastosowanego w niniejszej sprawie środka egzekucyjnego - jako faktycznie najodpowiedniejszego w zaistniałej sytuacji.

Skarżąca podnosi, że w okolicznościach niniejszej sprawy zastosowanie środka egzekucyjnego w postaci grzywny w celu przymuszenia jest bezzasadne, skoro Zobowiązana nigdy nie uchylała się od dobrowolnego wykonania obowiązku we własnym zakresie, na co wskazuje również fakt, że decyzja Organu I instancji z dnia 1 kwietnia 2019 r. w sprawie nałożenia obowiązków, zostały wydane niejako na skutek aktywności skarżącej, zaś w toku postępowania skarżąca przedłożyła liczne dowody na to, że działała w celu wykonania zobowiązania i doprowadzenia budynków Wspólnoty Mieszkaniowej do należytego stanu technicznego i estetycznego, obecnie zaś jest w toku realizacji nałożonego na nią obowiązku.

Skarżąca nie pozostawała bezczynna w realizacji nałożonego na nią obowiązku, nadto informowała Organ na bieżąco o stanie technicznym budynków, jak również o podejmowanych przez siebie działaniach w celu wykonania remontu budynków. Organ winien mieć przy tym na uwadze, że zakres koniecznych prac do wykonania na nieruchomości Wspólnoty Mieszkaniowej jest znaczny, biorąc pod uwagę, że przedmiotem każdej z dwóch wydanych przez organ decyzji, jest duży budynek wielorodzinny. Powyższe powoduje, że koszt koniecznych prac jest ogromny, zaś obiektywną trudnością w wykonaniu nałożonego na skarżącą obowiązku w wyznaczonym przez organ terminie, był brak środków finansowych, które by umożliwiły przeprowadzenie kosztownego remontu. Podstawowym zatem problemem, który opóźniał rozpoczęcie robót, było zgromadzenie funduszy na wyznaczony cel. Jak wskazywała skarżąca w złożonym wniosku, w jednostce organizacyjnej tego typu jak Wspólnota Mieszkaniowa, nałożenie na właścicieli lokali obowiązków finansowych, a w konsekwencji zapewnienie źródła finansowania nałożonych na Wspólnotę Mieszkaniową obowiązków, możliwe było wyłącznie poprzez podjęcie stosownej uchwały właścicieli lokali. Z uwagi zaś, iż poprzednia uchwała obejmująca zgodę na zaciągniecie kredytu i sfinansowanie koniecznego remontu, została zaskarżona przed Sądem Okręgowym w Szczecinie I Wydział Cywilny (sygn. akt I C 1175/19), Strona nie posiadała środków koniecznych do prawidłowego wykonania obowiązków nałożonych na nią przez Organ - w wymaganym przez decyzję terminie.

Zdaniem Skarżącej Organ drugiej instancji podejmując się merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie żaden sposób nie ustalił, czy zastosowany środek jest adekwatny do stanu realizacji obowiązku, który został nałożony na Skarżącą Wspólnotę Mieszkaniową. Tymczasem Wspólnota Mieszkaniowa realizuje obowiązek wynikających z decyzji PINB. Już w dniu 18 czerwca 2021 r Skarżąca zgłosiła w Starostwie Powiatowym zamiar wykonania prac, związanych z remontem elewacji budynku nr [...] przy ul. [...] wraz z remontem balkonów, w stosunku do którego to zgłoszenia organ zgłosił sprzeciw stojąc na stanowisku, że niezależnie od wydanego przez PINB nakazu Skarżąca winna na te inwestycję uzyskać pozwolenie na budowę. Dopiero na skutek wniesionego odwołania, Wojewoda Zachodniopomorski decyzją z dnia 26 sierpnia 2021 r uchylił ww sprzeciw wskazując na możliwość przystąpienia przez Skarżącą do prac objętych tym nakazem administracyjnym. Powyższe trudności stawiane Skarżącej także przez organy administracji publicznej, również przyczyniły się do obiektywnych opóźnień w wykonywaniu przedmiotowych robót. Następnie Skarżąca zawarła w celu wykonania obowiązków umowę z wykonawcą robót budowlanych, prace są w wysokim stopniu zaawansowania, znany jest również termin ich zakończenia. Co więcej zakres przedmiotowy umowy zawartej przez Wspólnotę Mieszkaniową o wykonanie robót budowlanych obejmuje realizację całości zakresu obowiązków, wyznaczonych w nakazach wydanych przez nadzór budowlany. Organ drugiej instancji nie poddał ocenie powyższych okoliczności faktycznych, nie przeprowadził też w tym zakresie jakiegokolwiek postępowania dowodowego, jedynie zaś dysponując pełnym materiałem dowodowym organ był stanie dokonać oceny dowodów w sposób swobodny, nie zaś dowolny i w sposób prawidłowy podjąć decyzję o zastosowaniu w sprawie konkretnego środka egzekucyjnego.

13. W odpowiedzi na skargę Organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył co następuje:

Skarga podlega oddaleniu.

14. Na wstępie wywodu należy nakreślić ramy prawne sprawy.

Materialnoprawną podstawą zaskarżonych postanowień są przepisy ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2022 r., poz. 479 ze zm., dalej przywoływana jako: "u.p.e.a.").

Zgodnie z treścią art. 119 u.p.e.a., grzywnę w celu przymuszenia nakłada się, gdy egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku znoszenia lub zaniechania albo obowiązku wykonania czynności, a w szczególności czynności, której z powodu jej charakteru nie może spełnić inna osoba za zobowiązanego, a także wówczas, jeżeli nie jest celowe zastosowanie innego środka egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym.

Zgodnie z treścią art. 122 u.p.e.a., postanowienie zawiera wezwanie do uiszczenia nałożonej grzywny w oznaczonym terminie, z pouczeniem, że w przypadku nieuiszczenia grzywny w terminie zostanie ona ściągnięta w trybie egzekucji administracyjnej należności pieniężnych oraz wezwanie do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym w terminie wskazanym w postanowieniu, z zagrożeniem, że w razie niewykonania obowiązku w terminie, będzie orzeczone wykonanie zastępcze.

Zgodnie z art. 121 § 4 u.p.e.a., z zastrzeżeniem § 5 każdorazowo nałożona grzywna nie może przekraczać kwoty 10 000 zł, a w stosunku do osób prawnych i jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej kwoty 50 000 zł.

Jeżeli egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego, grzywna w celu przymuszenia jest jednorazowa, chyba że dotyczy obowiązku utrzymania obiektu budowlanego w stanie nieoszpecającym otoczenia (art. 121 § 2 i § 4 ww. ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji).

15. Przedmiotem kontroli sądowej w sprawie, według kryterium legalności, są postanowienia organów nadzoru budowlanego o nałożeniu na Skarżącą Wspólnotę Mieszkaniową grzywny w celu przymuszenia (organ pierwszej instancji ustalił wysokość grzywny w wysokości 40 000 zł, a ZWINB po zreformowaniu orzeczenia PINB – w wysokości 20 000 zł, pozostałą zaś część postanowienia utrzymał w mocy) z powodu uchylania się od wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym z 12 stycznia 2021 r. znak PNB.52.2.2021.BC, wystawionym przez Organ pierwszej instancji.

16. W stanie faktycznym sprawy poza sporem jest to, że: (1) w obrocie prawnym pozostaje ostateczna decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 1.04.219 r., znak: PNB.5162.3.1.2019.PS, nakazująca Wspólnocie Mieszkaniowej ul. [...] w M., współwłaścicielom budynku mieszkalnego wielorodzinnego, zlokalizowanego na działce nr [...] w M. przy ul. [...] doprowadzenie wskazanego budynku do odpowiedniego stanu technicznego, poprzez wykonanie określonych robót, (zmieniona decyzją tego organu z dnia 20.05.2019 r., znak: PNB.5162.3.1.2019.PS, w zakresie terminu ich wykonania); (2) obowiązki nałożone decyzją nie zostały przez Skarżącą wykonane; (3) w dniu 16 grudnia 2020 r. PINB skierował do Skarżącej upomnienie wzywające do dobrowolnego wykonania obowiązku nałożonego ww. decyzją i zostało ono skutecznie doręczone w dniu 21.12.2020 r.; (4) w dniu 12 stycznia 2021 r. PINB wystawił tytuł wykonawczy nr PNB.52.2.2021.BC i opatrzył go klauzulą o skierowaniu do egzekucji administracyjnej, który doręczono 18 stycznia 2021 r. wszczynając tym samym wobec Zobowiązanej - Wspólnoty Mieszkaniowej nieruchomości przy ul. [...] w M. postępowanie egzekucyjne.

Spór w sprawie dotyczy zaś tego, że po pierwsze, Skarżąca podnosi niedopuszczalność egzekucji, z uwagi na to, że tytuł wykonawczy na podstawie którego jest prowadzona egzekucja został wystawiony mimo, że termin do wykonania przez nią obowiązku nie upłynął, a zarzuty wniesione do tytułu nie zostały prawomocnie rozstrzygnięte; po drugie, Skarżąca kwestionuje zasadność orzeczonego środka egzekucyjnego, który przez swoją uciążliwość nie prowadzi do wykonania nałożonego obowiązku oraz po trzecie wysokość nałożonej grzywny.

W ocenie Sądu, wszystkie zarzuty skargi są niezasadne.

17. Zgodnie z art. 125 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 325 ze zm.), dalej: P.p.s.a., sąd może zawiesić postępowanie z urzędu, jeżeli rozstrzygnięcie zależy od wyniku innego toczącego się postępowania administracyjnego, sądowoadministracyjnego, sądowego, przed Trybunałem Konstytucyjnym lub Trybunałem Sprawiedliwości Unii Europejskiej. W tej sprawie nie mamy do czynienia z żadnym z wymienionych powyżej postępowań. W obrocie prawnym funkcjonuje ostateczna decyzja nakazująca Wspólnocie Mieszkaniowej i współwłaścicielom budynku wielorodzinnego, zlokalizowanego na działce nr [...], położonego przy ul. [...] w M., realizację obowiązku doprowadzenia do odpowiedniego stanu technicznego budynku nr [...] i jej wykonanie nie zostało wstrzymane.

Podnoszony przez Skarżącą argument w postaci złożenia do WSA skargi na postanowienie ZWIMB z dnia 19 listopada 2021 nr WOA.7723.15.2021.KS w przedmiocie zarzutów zgłoszonych w postępowaniu egzekucyjnym oraz, co Sądowi orzekającemu w sprawie z urzędu wiadomo, uchylenie przez Sąd ww postanowienia wyrokiem z dnia 31 marca 2022 (sygn. akt II SA/Sz 55/22), nawet na etapie postępowania egzekucyjnego nie może odnieść skutku. Zgodnie bowiem z art. 29 § 1 u.p.e.a., organ egzekucyjny nie jest uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Skoro tak, to również sąd administracyjny w ramach rozpoznawania skargi na nałożenie grzywny w celu przymuszenia w postępowaniu egzekucyjnym w administracji nie jest uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym.

18. Sąd nie podziela także szerokiej argumentacji Skarżącej w zakresie niedopuszczalności prowadzenia egzekucji w sprawie gdyż tytuł wykonawczy został, zdaniem Skarżącej, wystawiony przed upływem terminu wyznaczonego stronie - Wspólnocie Mieszkaniowej nieruchomości przy ul. [...] w M. na wykonanie obowiązku, w postaci doprowadzenia do odpowiedniego stanu technicznego budynku nr [...] i budynku nr [...] przy ul. [...] w M., poprzez wykonanie określonych w tej decyzji robót budowlanych. Obowiązek o którym mowa powyżej, został nałożony na Wspólnotę Mieszkaniową nieruchomości przy ul. [...] w M. decyzją organu administracyjnego z dnia 1 kwietnia 2019 r., zaś termin wykonania tych obowiązków ustalony został ostatecznie do dnia 30 listopada 2020 r.

Skarżąca powołała się na przepisy zawieszające bieg terminów przewidzianych przepisami prawa administracyjnego, w czasie gdy wystawiono jej tytuł wykonawczy i przypomniała, że z dniem 14 marca 2020 r. na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej ogłoszony został stan zagrożenia epidemicznego w związku z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2 - wywołującym chorobę C0VID-19 (§ 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 13 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu zagrożenia epidemicznego - Dz.U. poz. 433). Z dniem 20 marca 2020 r. stan zagrożenia epidemicznego został odwołany (§ 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r. w sprawie odwołania na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu zagrożenia epidemicznego (Dz.U. poz. 490), a w jego miejsce został ogłoszony - do odwołania - stan epidemii (§ 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii - Dz.U. poz. 491).

Sądowi znana jest oczywiście regulacja przewidująca w art. 15zzs ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. poz. 374) - dalej "ustawa", w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 31 marca 2020 r. o zmianie ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. poz. 568), że w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 bieg terminów procesowych w postępowaniach administracyjnych, nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres.

W ocenie Skarżącej wstrzymanie rozpoczęcia i zawieszenie biegu terminu w tym okresie dotyczyło również terminu wyznaczonego Skarżącej na dokonanie czynności w postaci wykonania obowiązku nałożonego decyzją z dnia 1 kwietnia 2019 r. W okresie tym bowiem, bieg przewidzianych przepisami prawa administracyjnego terminów:

1) od zachowania których jest uzależnione udzielenie ochrony prawnej przed sądem lub organem;

2) do dokonania przez stronę czynności kształtujących jej prawa i obowiązki;

3) przedawnienia;

4) których niezachowanie powoduje wygaśnięcie lub zmianę praw rzeczowych oraz roszczeń i wierzytelności, a także popadnięcie w opóźnienie;

5) zawitych, z niezachowaniem których ustawa wiąże ujemne skutki dla strony;

6) do dokonania przez podmioty lub jednostki organizacyjne podlegające wpisowi do właściwego rejestru czynności, które powodują obowiązek zgłoszenia do tego rejestru, a także terminów na wykonanie przez te podmioty obowiązków wynikających z przepisów o ich ustroju

- nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres (art. 15zzr ust. 1 ustawy).

Owszem, terminy prawa administracyjnego, o których mowa w art. 15zzr ust. 1 ustawy dotyczą zarówno terminów procesowych, jak i materialnych i odnoszą się do działania strony postępowania i jej ochrony przed negatywnymi skutkami w związku z ogłoszonym stanem zagrożenia epidemicznego albo stanem epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19. Skarżąca nie dostrzegła jednak w swojej szerokiej argumentacji, że ustawodawca wskazał na "bieg przewidzianych przepisami prawa administracyjnego terminów", podczas gdy, termin wyznaczony Wspólnocie Mieszkaniowej celem zrealizowania decyzji z dnia 1 kwietnia 2019 r., nie wynikał z przepisów prawa administracyjnego a z decyzji administracyjnej będącej aktem stosowania prawa. Stąd powoływane przez Skarżącą normy nie mają zastosowania w sprawie i nie wywołały skutków, jakich oczekiwałaby Skarżąca – w postaci zawieszenia biegu terminu do realizacji nałożonych na Skarżącą obowiązków, gdyż na podstawie wskazanych przepisów termin wyznaczony Skarżącej na wykonanie obowiązku nałożonego decyzją z dnia 1 kwietnia 2019 r., nie uległ wydłużeniu.

19. Sąd nie podziela także zarzutów skargi dotyczących rodzaju zastosowanego środka, wysokości nałożonej grzywny oraz uzasadnienia zaskarżonego postanowienia.

Zgodnie z art. 7 § 2 u.p.e.a., organ egzekucyjny stosuje środki egzekucyjne, które prowadzą bezpośrednio do wykonania obowiązku, a spośród kilku takich środków - środki najmniej uciążliwe dla zobowiązanego. Wśród tych środków ustawa przewiduje nałożenie grzywny w celu przymuszenia (art. 119 § 1 u.p.e.a.) oraz wykonanie zastępcze (art. 127 u.p.e.a.). Jak wskazuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych i pogląd ten Sąd orzekający w sprawie podziela, co do zasady grzywna w celu przymuszenia stanowi środek o mniejszej dolegliwości niż wykonanie zastępcze (por. wyrok NSA z 11 października 2016 r., sygn. akt II OSK 3318/14). W tym przypadku Skarżąca kwestionuje dokonany przez Organy wybór środka egzekucyjnego w postaci grzywny w celu przymuszenia, jak tez jej wysokość.

Na Skarżącą mogła być nałożona grzywna zgodnie z przepisem art. 120 § 1 u.p.e.a. (jak na jednostkę organizacyjną nieposiadającą osobowości prawnej) oraz w wysokości określonej w przepisie art. 121 § 2 u.p.e.a. (do 50 000 zł). W sprawie nie wystąpiła też sytuacja określona w art. 7 § 3 u.p.e.a., zgodnie z którym stosowanie środka egzekucyjnego jest niedopuszczalne, gdy egzekwowany obowiązek o charakterze pieniężnym lub niepieniężnym został wykonany albo stał się bezprzedmiotowy. Nałożone na Skarżącą obowiązki nie zostały bowiem wykonane, jak również żadnej z okoliczności wyłączających nałożenie grzywny nie stanowi zrealizowanie jedynie częściowo nałożonych obowiązków.

Sąd nie podziela stanowiska Skarżącej, że Organy nałożyły grzywnę w zbyt dużej wysokości oraz że uzasadnienia wydanych przez nie postanowień są niepełne, gdyż nie wyjaśniają, dlaczego nałożono grzywnę w takiej a nie innej wysokości.

Zgodnie z art. 121 § 4 u.p.e.a, jeżeli egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego, grzywna w celu przymuszenia jest jednorazowa, chyba że dotyczy obowiązku utrzymania obiektu budowlanego w stanie nieoszpecającym otoczenia. W sprawie niniejszej Organy mogły więc nałożyć na Skarżącą grzywnę tylko jednorazowo, a to determinowało jaka ma być jej wysokość.

Przy analizie wysokości nałożonej grzywny i celu jej nałożenia nie można pominąć charakteru i zakresu robót, jak też czasu jaki upłynął od nałożenia obowiązku do orzeczenia o zastosowanym środku egzekucyjnym. Celem nałożenia grzywny jest bezpośrednie doprowadzenie do wykonania obowiązku. W takiej sytuacji Organ miał prawo sięgnąć po środek egzekucyjny o wysokości zapewniającej skuteczność egzekucji i wskazać trzeba, że Organ odwoławczy obniżył wysokość grzywny o połowę – z 40.000 zł do 20.000.

Mieć na uwadze należy, że grzywna ma być środkiem efektywnym, przymuszającym, osiągającym cel, zważywszy na cel nakładania grzywny w postępowaniu egzekucyjnym, czyli przymuszenie dłużnika do wykonania tytułu wykonawczego, wysokość nałożonej grzywny jawi się jako adekwatna do okoliczności zaistniałych w sprawie. Nałożenie grzywny w niższej wysokości nie zmusiłoby Skarżącej do wykonania obowiązków nałożonych w tytule wykonawczym. Brak zaś wykonania tych obowiązków stanowi łamanie obowiązującego prawa, co nie powinno mieć miejsca w demokratycznym państwie prawa.

Dodatkowo Sąd wskazuje, że zgodnie z art. 125 § 1 u.p.e.a., w razie wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym, nałożone a nieuiszczone lub nieściągnięte grzywny w celu przymuszenia, podlegają umorzeniu. W każdym zatem czasie Skarżąca może zastosować się do tytułu egzekucyjnego i odpadnie kwestia uiszczania grzywny.

20. Zdaniem Sądu, bez naruszenia prawa ZWINB zreformował na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. postanowienie Organu pierwszej instancji. Dopuszczalne jest przy ustalaniu wysokości grzywny uwzględnienie okoliczności towarzyszących niewykonaniu nałożonego obowiązku (np. wartość całkowita inwestycji, nastawienie inwestora do wykonania obowiązku, podjęte działania lub ich brak w celu wykonania obowiązku, a także jednokrotność grzywny) – co zostało przez Organ odwoławczy rozważone, i wzięte pod uwagę przy ustaleniu wysokości grzywny.

21. Reasumując, zdaniem Sądu, wszystkie podniesione w skardze zarzuty są niezasadne. Postępowanie przed organami zostało przeprowadzone prawidłowo, zgromadzony materiał był wystarczający do podjęcia właściwego rozstrzygnięcia. Mające zastosowanie w sprawie przepisy prawa zostały prawidłowo zinterpretowane i zastosowane, w szczególności bez ich interpretacji na niekorzyść strony. Sąd nie doszukał się naruszeń przepisów prawa materialnego czy procesowego, które skutkowałyby koniecznością uchylenia zaskarżonych postanowień. W szczególności nie doszło do naruszenia zasad ogólnych postępowania, gdyż wszystkie argumenty istotne ZWINB odkodował, co wynika z wydanego postanowienia. Nie jest ono dowolne, arbitralne czy nieuzasadnione, a nadto w istocie jest orzeczeniem na korzyść Skarżącej jeśli chodzi o wysokość grzywny (w stosunku do orzeczenia PINB). Także prawidłowo w zaskarżonym postanowieniu zastosowano art. 122 § 2 pkt 2 u.p.e.a..

22. Zdaniem Sądu, złożone przy skardze dokumenty nie podważają zajętego stanowiska. Obowiązek objęty tytułem wykonawczym nie został zrealizowany.

23. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151 P.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.

Na mocy art. 119 pkt 3 P.p.s.a. sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym