Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 231/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2019-03-28 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 145 par.1 lit.c
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Paweł Darmoń (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 28 marca 2019 r. w Krakowie sprzeciwu M. N. i J. N. od decyzji Wojewody [...] z dnia 25 stycznia 2019 roku, znak : [...] w przedmiocie stwierdzenia wydania decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę z naruszeniem prawa I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżących M. N. i J. N. kwotę 680 zł (słownie: sześćset osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 01.09.2017 r. NR [...] Prezydent Miasta K. po rozpatrzeniu wniosku o pozwolenie na budowę z dnia 27.06.2017 r. Nr Id: [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę dla zamierzenia inwestycyjnego pn.: "budynek mieszkalny jednorodzinny z garażem wolnostojącym, wraz z murem oporowym i instalacjami wewnętrznymi: elektryczną, wód.-kań., gazową, c.o., wentylacji mechanicznej, instalacjami wewnętrznymi poza budynkiem: elektryczną, gazową, kanalizacji deszczowej ze zbiornikiem na wody opadowe, zbiornikiem na nieczystości ciekłe, na działce nr [...] obr. [...] przy ul. [...] w K.", znak: [...], na rzecz: M. i J. N.. Decyzja stała się ostateczna w dniu 18.09.2017 r.

Postanowieniem z dnia 11 czerwca 2018 roku Prezydent miasta K. wznowił postępowanie w sprawie zakończonej wydaniem ostatecznej decyzji Prezydenta miasta K. z dnia 1. 09. 2017 roku.

Następnie decyzja z dnia 27 sierpnia 2018 roku (NR [...]) Prezydent miasta K. po rozpoznaniu sprawy w przedmiocie wznowienia postępowania, wszczętej na skutek wniosku M. M., reprezentowanego przez B. W., w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Prezydenta Miasta K. nr [...] z dnia 01.09.2017 r. zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę dla zamierzenia inwestycyjnego pn.: "budynek mieszkalny jednorodzinny z garażem wolnostojącym, wraz z murem oporowym i instalacjami wewnętrznymi: elektryczną, wód.-kań., gazową, c.o., wentylacji mechanicznej, instalacjami wewnętrznymi poza budynkiem: elektryczną, gazową, kanalizacji deszczowej ze zbiornikiem na wody opadowe, zbiornikiem na nieczystości ciekłe, na działce nr [...] obr. [...] przy ul. [...] w K.", wydaną na rzecz: M. i J. N., znak: [...], stwierdził, że decyzja Prezydenta Miasta K. nr [...] z dnia 01.09.2017 r. zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca pozwolenia na budowę została wydana z naruszeniem prawa, tj. art. 10 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego w związku z art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane. W uzasadnieniu przedmiotowej decyzji organ stwierdził, że w wyniku wznowienia, przeprowadzono postępowanie rozpoznawcze mające na celu analizę przedmiotowej sprawy, pod kątem realizacji przesłanki wznowienia postępowania, wskazanej przez wnioskującego tj., czy zgodnie z art. 145 § l pkt. 4 Kpa strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu oraz pod kątem zastrzeżeń i uwag wniesionych przez wnioskodawcę. Po przeanalizowaniu stanu faktycznego stwierdzono, iż działka nr [...] obr. [...], której wnioskodawca w sprawie wznowieniowej jest współwłaścicielem powinna znaleźć się, zgodnie z brzmieniem art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity. Dz. U. z 2018 r., póz. 1202 ), w obszarze oddziaływania przedmiotowej inwestycji, ze względu na fakt realizacji budowy muru oporowego w granicy z działką należącą do wnioskodawcy. Należało zatem uznać, że wnioskodawca miał przymiot strony postępowania. Pomimo tego faktu pisma procesowe nie były kierowane do ww. podmiotu, nie miał on możliwości korzystać z uprawnień przysługujących stronie przedmiotowego postępowania, nie została mu również doręczona przedmiotowa decyzja. Niezależnie jednak od powyższego, stwierdzonego uchybienia organ szczegółowo wskazał, że Inwestorzy spełnili wszystkie wymagania stawiane im przez przepisy ustawy Prawo budowlane, a co za tym idzie, zgodnie z art. 35 ust. 4 Prawa budowlanego nie można było wydać decyzji odmawiającej wydania pozwolenia na budowę. Jednocześnie organ szczegółowo wyjaśnił i odniósł się do uwag wnioskodawcy dotyczących budowy muru oporowego w granicy działki, wskazując, że konstrukcja muru oporowego zlokalizowanego w północnej części działki nr [...] nie powoduje zmiany naturalnego kierunku spływu wód opadowych. Zgodnie z dołączoną do projektu budowlanego opinią geotechniczną (i zawartą w niej kartą otworu nr l zlokalizowanego w północnej części działki nr [...]) poziom sączeń wód gruntowych stwierdzono 3,8 m pod poziomem terenu istniejącego, na pograniczu warstw pyłu - symbol IB i gliny pylastej - IA; tylko i wyłącznie na pograniczu tych dwóch warstw odbywa się ewentualny ruch wód ale w postaci sączeń, natomiast poziom posadowienia muru oporowego wynosi ok. 1,9 m względem poziomu terenu istniejącego; w związku z powyższym nie występuje zmiana kierunku spływu wód opadowych, ponieważ poziom posadowienia muru jest powyżej warstwy, gdzie ruch wód występuje. Wody opadowe wsiąkają w grunt i poprzez infiltrację wnikają do głębszych warstw gruntu; ich ruch poziomy odbywa się zazwyczaj na pograniczu warstw o różnych właściwościach fizycznych lub na poziomie wód gruntowych; w analizowanym przypadku pierwsze sączenia stwierdzono dopiero na poziomie 3,8 m pod poziomem terenu istniejącego, a co za tym idzie mur oporowy nie może powodować żadnej zmiany kierunku spływu wód opadowych. Wskazano, iż przy realizacji m.in. murów oporowych, ścian fundamentowych (co zaistniało także w tym wypadku) stosuje się zasyp z piasku lub kruszywa, który stanowi warstwę przepuszczalną dla wód opadowych, nie powodując żadnych zagrożeń. Podsumowując organ właściwy do wznowienia postępowania wskazał, że po dogłębnej analizie wszelkich zebranych dowodów, stwierdzić należy, że w przedmiotowej sprawie zapadłaby decyzja odpowiadająca w swej treści decyzji dotychczasowej. Postępowanie zmierzające do wydania decyzji pozwolenia na budowę z uwagi na pominięcie strony postępowania dotknięte było jedynie wadą procesową, która nie miała wpływu na zastosowanie w sprawie przepisu prawa materialnego zaś zgodnie z art. 151 § 2 Kpa, w przypadku gdy w wyniku wznowienia postępowania nie można uchylić decyzji, jeżeli zgodnie z treścią art. 146 § 2 Kpa mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej, organ administracji ograniczy się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz do wskazania okoliczności, z powodu, których nie uchylił decyzji.

Jednocześnie postanowieniem z dnia 27 sierpnia 2018 roku odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji wskazując w uzasadnieniu, że okoliczności sprawy nie wskazują na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji.

Postanowieniem z dnia 22 stycznia 2019 roku Wojewoda uchylił zaskarżone przez M. M. postanowienie Prezydenta Miasta K. z dnia 27 sierpnia 2018 roku o odmowie wstrzymania zaskarżonej decyzji i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ wskazał, że istnieje prawdopodobieństwo uchylenia decyzji merytorycznej kończącej postępowanie w sprawie, tj. decyzji Prezydenta miasta K. z dnia 1 września 2017 roku zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę inwestycji M. i J. N., a co za tym idzie zachodzą przesłanki do wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji.

Decyzją z dnia 25 stycznia 2019 r. znak : [...] Wojewoda po rozpatrzeniu odwołania Pana M. M. od decyzji Prezydenta Miasta K. Nr [...] z 27 sierpnia 2018 r., znak: [...], stwierdzającej, że decyzja Prezydenta Miasta K. Nr [...].[...] z 1 września 2017 r., znak: [...], zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca Pani M. N. i Panu J. N. pozwolenia na budowę: budynku mieszkalnego jednorodzinnego z garażem wolnostojącym, wraz z murem oporowym i instalacjami wewnętrznymi; elektryczną, wod.-kan., gazową, c.o., wentylacji mechanicznej, instalacjami wewnętrznymi poza budynkiem: elektryczną, gazową, kanalizacji deszczowej ze zbiornikiem na wody opadowe, zbiornikiem na nieczystości ciekłe, na działce nr [...] obr. [...] przy ul. [...] w K. została wydana z naruszeniem prawa, tj. art. 10 § 1 kpa w związku z art. 28 ust. 2 Pb uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

W uzasadnieniu tej decyzji Wojewoda stwierdził, że "rysunek projektu zagospodarowania terenu, w skali 1:500, sporządzono na mapie do celów projektowych (wpisanej do ewidencji materiałów państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego Prezydenta Miasta K.), którego zgodność z ww. mapą potwierdził projektant. Z układu poziomic i rzędnych terenu ww. mapy wynika, że przedmiotowa inwestycja jest zlokalizowana na zboczu. Działka objęta inwestycją i działki sąsiednie (między innymi o numerach: [...], [...], [...], [...], [...] obr. [...]) są nachylone w kierunku południowo-wschodnim, do ul. [...]. Różnica poziomów pomiędzy punktem "B" i "A" (oznaczającym wierzchołki terenu objętego inwestycją, które są oddalone od siebie o ok. 60 m) wynosi ok. 6 m. Z powyższego wynika, że teren ten ma spadek ok. 10 %. Z projektu budowlanego wynika, iż mur oporowy (projektowany w granicy działek o numerach: [...] i [...], [...] oraz [...]) będzie wystawał ponad teren istniejący o min. 1,10 m. Z rysunków, ani z opisu projektu budowlanego nie wynika, aby wzdłuż tego muru, od strony działek Sąsiadujących z inwestycją, zaprojektowano,, zasyp z piasku lub kruszywa". Z załączonych do odwołania zdjęć zrealizowanego już ww. muru oporowego również nie wynika, aby wzdłuż tego muru zaprojektowano ww. zasyp. W załączonej do projektu budowlanego opinii geotechnicznej (opracowanej przez Pana P. R., geologa uprawnionego nr upr. [...], nr upr. [...]) stwierdzono wyraźne nachylenie terenu w kierunku południowo-wschodnim i prawdopodobny wzrost intensywności sączeń wód gruntowych (w badanym otworze nr 1) w czasie intensywnych opadów i roztopów wiosennych. W opinii tej brak informacji na temat wód powierzchniowych."

Biorąc pod uwagę spadek terenu objętego inwestycją oraz projektowaną wysokość muru, jego usytuowanie i zastosowane rozwiązania projektowe oraz występujące w K. regularne, okresowe opady atmosferyczne i roztopy śniegu, zachodzi obawa, że woda opadowa i roztopowa spływająca po powierzchni ww. zbocza będzie zatrzymywana przez ww. mur i czasowo gromadzona wzdłuż tego muru (na działce nr [...]) oraz będzie spływać wzdłuż niego na działki znajdujące się poniżej (między innymi na działkę skarżącego nr [...]). W związku z powyższym organ odwoławczy stwierdził, że budowa ww. muru oporowego (przy zastosowanych rozwiązaniach projektowych) spowoduje zmianę naturalnego spływu wód opadowych i roztopowych i kierowanie ich na teren sąsiednich nieruchomości. Powyższe zaś stanowi naruszenie § 29 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (tekst jednolity Dz.U.2015.1422 ze zm.), zgodnie z którym dokonywanie zmiany naturalnego spływu wód opadowych w celu kierowania ich na teren sąsiedniej nieruchomości jest zabronione i jednocześnie naruszenie art. 5 ust. l pkt 9 Pb - tj. uzasadnionego interesu osób trzecich (właścicieli działek o numerach: [...], [...] 1 i 39). Nadto powyższe wskazuje na brak sprawdzenia przez organ I instancji zgodności projektu zagospodarowania terenu z obowiązującymi przepisami, w tym techniczno-budowlanymi - co stanowi naruszenie art. 35 ust. l pkt 2 Pb. Ponadto Prezydent Miasta K. prowadząc postępowanie w sprawie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę zamierzenia budowlanego nie skorzystał z możliwości nałożenia na inwestora obowiązku doprowadzenia tego projektu do zgodności z przepisami czym naruszył art. 35 ust. 3 Pb. Ponadto organ odwoławczy wskazał, że organ pierwszej instancji wydał zaskarżoną decyzję przedwcześnie, opierając się na niepełnym materiale dowodowym i jedynie na twierdzeniach przedstawianych przez Inwestorów. Podniesione przez skarżącego kwestie (dotyczące zastosowanych rozwiązań projektowych) nie zostały zbadane i wyjaśnione przez organ w ogóle.

Nadto organ II instancji wskazał, że wadliwe jest uzasadnienie decyzji organu I instancji, gdyż nie odnosi się w całości do zarzutów przedstawianych przez stronę – M. M., w tym przede wszystkim w zaskarżonej decyzji brakuje odniesienia się organu I instancji do zarzutu braku zgodności projektowanego budynku mieszkalnego jednorodzinnego z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru ,,Witkowice" ze względu na konstrukcję zaprojektowanego dachu, a także brakuje odniesienia się organu I instancji do zarzutu dotyczącego naruszenia § 60 ust. l rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, poprzez ograniczenie możliwości potencjalnej zabudowy działek sąsiadujących z inwestycją.

Organ odwoławczy stwierdził jednocześnie, że w projekcie budowlanym jest szereg nieprawidłowości, w tym w opisie projektu zagospodarowania terenu, we wnioskach z analizy zacieniania oraz w części opisowej rysunku z analizą zacieniania i przesłaniania, gdzie wskazano, iż przedmiotowa inwestycja będzie oddziaływać w zakresie § 60 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie na działki sąsiednie o numerach: [...], [...], [...], [...]. Jednocześnie w opisie projektu zagospodarowania terenu, we fragmencie dotyczącym wyznaczenia obszaru oddziaływania przedmiotowej inwestycji, wskazano, iż tylko na działkę inwestycyjną będzie oddziaływać projektowany obiekt. Ponadto do projektu budowlanego nie załączono wymaganych: dokumentacji badań podłoża gruntowego i projektu geotechnicznego (jest jedynie opinia geotechniczna), a zgodnie z opisem branży konstrukcyjnej (str. 87) projektowany budynek zaliczono do drugiej kategorii geotechnicznej. Zgodnie zaś z § 7 ust. l i 2 rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z 25 kwietnia 2012 r. w sprawie ustalania geotechnicznych warunków posadowienia obiektów budowlanych (tekst jednolity Dz.U.2012.463): 1. W przypadku obiektów budowlanych wszystkich kategorii geotechnicznych opracowuje się opinię geotechniczną. 2. W przypadku obiektów budowlanych drugiej i trzeciej kategorii geotechnicznej opracowuje się dodatkowo dokumentację badań podłoża gruntowego i projekt geotechniczny. Konkludując organ odwoławczy stwierdził, że wykazane nieprawidłowości proceduralne organu I instancji skutkują koniecznością uchylenia wadliwej decyzji Prezydenta Miasta K., a rozstrzygnięcie sprawy wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, bo konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. W związku z powyższym zgodnie z art. 138 § 2 kpa należało decyzję uchylić i sprawę przekazać organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia.

Powyższa decyzja została zaskarżona sprzeciwem do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie przez Skarżących: M. N. i J. N., którzy zaskarżonej decyzji zarzucili:

1. błąd w ustaleniu stanu faktycznego sprawy, polegający na niewłaściwym przyjęciu, iż:

a. realizacja muru oporowego nastąpiła w granicy z nieruchomością Wnioskodawcy – podczas gdy z załączonej dokumentacji wyraźnie wynika, iż mur oporowy został w całości zrealizowany na nieruchomości Skarżących w odległości 70 cm od granicy z nieruchomością Wnioskodawcy, a co za tym idzie, z technicznego punktu widzenia, mur oporowy nie stanowi żadnego zagrożenia dla Wnioskodawcy, zaś ewentualny przepływ wody opadowej będzie następował wyłącznie na nieruchomości Skarżących,

b. przy realizacji przez Skarżących muru oporowego - w ramach Inwestycji - nie został zastosowany zasyp z piasku lub kruszywa, dla sprowadzenia wód opadowych i roztopowych poniżej terenu posadowienia tego muru, celem ich odprowadzenia zgodnie z kierunkiem ich naturalnego spływu do ul. [...], podczas gdy w rzeczywistości zasyp taki został wykonany, a co za tym idzie, spełnione są wszelkie przesłanki ochrony nieruchomości,

c. przy realizacji muru oporowego, nie zaprojektowano zasypu, o jakim mowa w pkt. l a) powyżej, podczas gdy zasyp ten został zaprojektowany oraz został wykonany,

d. zachodzi obawa, iż woda opadowa i roztopowa spływająca po powierzchni zbocza będzie zatrzymywana przez mur oporowy i czasowo gromadzona wzdłuż tego muru (na działce nr [...]) oraz będzie spływać wzdłuż niego na działki znajdujące się poniżej (między innymi na działkę nr [...]), podczas gdy, wobec wykonania zasypu, dla sprowadzenia wód opadowych i roztopowych poniżej terenu posadowienia tego muru takie niebezpieczeństwo nie wystąpi, a co za tym idzie, interes Wnioskodawcy nie jest i nie będzie zagrożony,

2. naruszenie przepisów prawa materialnego:

a. art. 7 k.p.a. w związku z art. 77 § l k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. - poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu, iż organ administracji I instancji wydał rozstrzygnięcie przedwcześnie, opierając się na niepełnym materialne dowodowym, podczas gdy organ I instancji miał do dyspozycji wszelkie dokumenty - w szczególności projekt budowlany wraz z załącznikami oraz wyjaśnienia projektanta, a nadto odniósł się do istotnych i zasadnych zarzutów Wnioskodawcy (pozostałe - które nie były uzasadnione - pomijając lub wskazując, iż są niezasadne), a nadto podczas gdy z powołanych przepisów wynika, iż organ dysponuje swobodnym uznaniem w kwestii oceny, czy dana okoliczność została udowodniona czy też nie, na podstawie zgromadzonego (wskazanego przez strony) materiału dowodowego,

b. art. 107 § 3 k.p.a. - poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu, iż organ I instancji miał obowiązek w uzasadnieniu Decyzji PMK odnieść się do każdego z zarzutu Wnioskodawcy, podczas gdy z powołanego przepisu wynika, iż uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa, z zastrzeżeniem, iż organ nie ma obowiązku odrębnie odnosić się do każdego zarzutu, skoro uznaje, iż zarzuty te są podobne (wskazują na te same rzekome naruszenia),

3. naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy, a to art. 138 § 2 k.p.a. w związku z art. 136 § l k.p.a. oraz art. 136 § 2-4 k.p.a. - poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, a w rezultacie wydanie zaskarżonej Decyzji WM o uchyleniu Decyzji PMK i przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania, podczas gdy możliwe było w zakresie Wojewody przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego oraz przeprowadzenie niezbędnego postępowania wyjaśniającego.

Mając na uwadze powyższe zarzuty Skarżący domagali się uchylenia zaskarżonej Decyzji Wojewody w całości i orzeczenie o kosztach postępowania zgodnie z obowiązującymi przepisami tj. zasądzenie zwrotu kosztów postępowania na rzecz Skarżących, z uwzględnieniem kosztów zastępstwa procesowego przez profesjonalnego pełnomocnika, a nadto o przeprowadzenie wskazanych dowodów z dokumentów załączonych do sprzeciwu, a nadto przesłuchania strony - J. N..

Rozpoznając skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Stosownie do art. 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270), zwanej dalej w skrócie "p.p.s.a.", sądy administracyjne powołane są do kontroli zgodności z prawem działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a - "c" p.p.s.a. kontrola ta sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisów proceduralnych. Orzekanie - w myśl art. 135 p.p.s.a. - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa.

W przedmiotowej sprawie wniesiony został sprzeciw na rozstrzygnięcie kasacyjne wydane na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. sformułowane w decyzji Wojewody z dnia 25 stycznia 2019 r. znak : [...].

Zgodnie z art. 64a p.p.s.a., od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art, 138 § 2 k.p.a. Według art. 64b § 1 p.p.s.a., do sprzeciwu od decyzji stosuje się odpowiednio przepisy o skardze, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej.

Zgodnie z art. 151a § 1 p.p.s.a. Sąd, uwzględniając sprzeciw od decyzji, uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a.

Zgodnie z art. 138 § 2 zd. 1 k.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Organ odwoławczy, wybierając odstępstwo od zasady wydania decyzji merytorycznej przewidzianej w art. 138 § 1 k.p.a., musi więc kierować się nie tylko stwierdzeniem istnienia przesłanek wskazanych w art. 138 § 2 k.p.a., ale też wyjaśnić, dlaczego na tle stanu konkretnej sprawy nie było zasadne rozstrzygnięcie merytoryczne (na podstawie art. 138 § 1 k.p.a.) przy uwzględnieniu zebranego w sprawie materiału dowodowego i wynikających chociażby z art. 136 k.p.a. możliwości uzupełnienia tego materiału. Organ odwoławczy podejmując decyzję o zastosowaniu art. 138 § 2 k.p.a. powinien brać pod uwagę nie tylko zasadę dwuinstancyjności, ale i inne przepisy, a zwłaszcza podstawowe zasady wynikające z przepisów k.p.a., jak chociażby: wynikającą z art. 8 k.p.a. zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa oraz ustaloną w art. 12 k.p.a. zasadę szybkości postępowania (tak wyrok WSA w Warszawie z 13 marca 2014 r., VIII SA/Wa 1136/13).

Badanie przez Sąd rozpoznający sprzeciw zaistnienia przesłanek wskazanych w art. 138 § 2 k.p.a. nie może, zatem dotyczyć takich zagadnień, które mają chociażby pośredni wpływ na treść merytorycznego rozstrzygnięcia danej sprawy administracyjnej i musi ograniczyć się do ściśle formalnego zbadania czy organ odwoławczy powołał się uchylając decyzję na przesłanki wskazane w art. 138 § 2 k.p.a., w tym wykazał, że wydanie decyzji pierwszoinstancyjnej nastąpiło z naruszeniem przepisów postępowania oraz, że konieczny w jego ocenie do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, przez co uniemożliwia uzupełnienie postępowania przez organ odwoławczy, bez naruszenia zasady dwuinstancyjności. Podkreślić należy, że kontrola sądu administracyjnego ze sprzeciwu na decyzję ograniczona jest do badania kwestii prawnoproceduralnych związanych z istnieniem bądź nieistnieniem w badanej sprawie przesłanek do uchylenia przez organ odwoławczy decyzji pierwszoinstancyjnej i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania (art. 64e p.p.s.a.). Sąd nie bada w tym względzie kwestii związanych z innymi zagadnieniami natury pozaprocesowej, łączącymi się z oceną legalności wydanego w postępowaniu administracyjnym aktu.

Sąd nie może rozpoznając sprzeciw weryfikować czy organ II instancji trafnie zidentyfikował okoliczności istotne dla sprawy, albowiem dotyczy to merytorycznego rozpoznania sprawy, to jest procesu odkodowania z treści przepisu prawa materialnego hipotezy normy w nim zawartej uzasadniającej jego zastosowanie. Dokonując zaś tego rodzaju ocen bez udziału innych ( niż wnoszący sprzeciw) stron postępowania oraz przy wyłączeniu instancyjnej kontroli sądowej w przypadku uwzględnienia sprzeciwu naruszyłby konstytucyjnie chronione uprawnienia obywateli. Tego rodzaju ocen mających wpływ na prawa i obowiązki obywateli sąd administracyjny dokonywać, bowiem może jedynie w postępowaniu ze skargi na decyzję ostateczną kończącą postępowanie w sprawie, w którym zagwarantowane jest prawo do sądu wszystkich stron postępowania administracyjnego oraz pełna dwuinstancyjność postępowania sądowego. (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 10 maja 2018 r., II SA/Po 1152/17).

W rozpoznawanej sprawie, stwierdzić należy, że stan sprawy nie uprawniał organu II instancji do wydania decyzji kasacyjnej.

W pierwszej kolejności wskazać należy, że organ II instancji w uzasadnieniu swojej decyzji szczegółowo przedstawia, dlaczego uważa, że zachodzi obawa, że woda opadowa i roztopowa spływająca po powierzchni zbocza będzie zatrzymywana przez mur i czasowo gromadzona wzdłuż tego muru, a następnie będzie spływać na działki sąsiadujące. Analiza obowiązujących przepisów prawa i dowodów przeprowadzonych w toku postępowania przez organ implikuje tezę, że organ odwoławczy dysponował wszelkimi niezbędnymi dowodami, by w tym zakresie zając własne stanowisko i wydać decyzję reformatoryjną. Organ odwoławczy nie jest uprawniony do wydania kasacyjnego rozstrzygnięcia, jeśli organ I instancji nieprawidłowo ocenił zebrany w sprawie materiał dowodowy. Innymi słowy skoro Wojewoda w ramach sprawowanej kontroli zbadał m.in. projekt zagospodarowania terenu, projekt budowlany, opinię geotechniczną, przeanalizował załączone fotografie, winien w tym zakresie przeprowadzić ewentualne dodatkowe postępowanie dowodowe i zająć się sprawą administracyjną poprzez jej rozstrzygnięcie, co do istoty. We wskazanym zakresie nie zachodzi, bowiem konieczność przeprowadzenia postępowania dowodowego w całości, jak też w zasadniczej części. Co więcej z uzasadnienia decyzji Wojewody wynika wprost, że "budowa muru oporowego (przy zastosowanych rozwiązaniach projektowych) spowoduje zmianę naturalnego spływu wód opadowych i roztopowych i kierowanie ich na tereny sąsiednich nieruchomości" (str. 3), a co za tym idzie organ odwoławczy w tym zakresie rozstrzygnął zarzut inwestora uniemożliwiający wydanie decyzji stwierdzającej, że decyzja Prezydenta Miasta K. nr [...] z dnia 01.09.2017 r. zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca pozwolenia na budowę została wydana z naruszeniem prawa, tj. art. 10 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego w związku z art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane. Organ odwoławczy, mimo dokonania swoich ustaleń w powyższym zakresie, w żadnym stopniu nie wskazał, dlaczego w przypadku konieczności prowadzenia postępowania dowodowego, nie zastosował instytucji przewidzianej w art. 136 K.p.a. W związku z nowym brzmieniem art. 136 organ odwoławczy ma obowiązek – w celu zastosowania art. 138 § 2 K.p.a.– uzasadnienia nie tylko niezastosowania art. 136 § 1, tj. nieprzeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego, lecz także niezastosowania art. 136 § 2–4, tj. nieprzeprowadzenia niezbędnego postępowania wyjaśniającego. Odnośnie do nieprzeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia spraw stwierdzenie przez organ odwoławczy braku kumulatywnego spełnienia przesłanek określonych w art. 136 § 2 uniemożliwia – z uwagi na identyczność przesłanek – wydanie decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. .Jeżeli organ stwierdzi istnienie tych przesłanek, ale nie przeprowadzi postępowania wyjaśniającego w niezbędnym zakresie na podstawie art. 136 § 4, powinien przekonująco uzasadnić, że przeprowadzenie takiego postępowania byłoby nadmiernie utrudnione. Tylko bowiem uzasadnione i umotywowane niezastosowanie przez organ odwoławczy przepisu art. 136 otwiera drogę do zastosowania art. 138 § 2. Organ odwoławczy, który przeprowadzi postępowanie wyjaśniające na podstawie art. 136 § 2 lub 3, traci kompetencję do wydania decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 (art. 138 § 2b). Po przeprowadzeniu tego postępowania wyjaśniającego jest obowiązany wydać decyzję, o której mowa w art. 138 § 1 lub 4.

Odnosząc się do kolejnej kwestii podniesionej przez organ odwoławczy, a dotyczącej nieprzeprowadzenia postępowania dowodowego w całości i oparciu się jedynie o argumenty przedstawione przez Inwestora, wskazać należy, że zasadą jest rozpoznanie i rozpatrzenie sprawy przez organ odwoławczy, który samodzielnie może gromadzić i oceniać materiał dowodowy. W sytuacji, gdy nie ma przeszkód do ponownego rozpatrzenia sprawy administracyjnej i zakończenia jej merytoryczną decyzją drugoinstancyjną, niedopuszczalne - jako niezgodne z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego - jest podejmowanie decyzji kasacyjnej, tj. decyzji uchylającej decyzję organu pierwszej instancji i przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ. Nie można wydać decyzji kasacyjnej, jeżeli kwestią sporną jest tylko ocena prawna zebranego w sprawie materiału dowodowego bądź ocena organu odwoławczego o konieczności przeprowadzenia dodatkowego postępowania dowodowego jedynie w części. Innymi słowy - nie jest wystarczające ogólnikowe stwierdzenie organu odwoławczego, że postępowanie prowadzone przez organ niższego rzędu było niewystarczające, lecz dla wydania decyzji kasatoryjnej konieczne jest po pierwsze wskazanie jakich konkretnie zaniechań dowodowych dopuścił się organ I instancji, a następnie wskazanie dlaczego nie jest wystarczające przeprowadzenie w tym zakresie dodatkowego postępowania odwoławczego przez organ II instancji, zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 136 K.p.a.

Wojewódzki Sąd Administracyjny nie znajduje także podstaw do wydania przez organ odwoławczy decyzji kasatoryjnej w sytuacji braków w uzasadnieniu organu pierwszej instancji. Uzasadnienie organu pierwszej instancji nie zawiera takich braków, które pozbawiłyby organ odwoławczy możliwości jego weryfikacji, prześledzenia i zweryfikowania przyjętego toku rozumowania w rozpatrywanej sprawie.

Wskazania wymaga, iż zgodnie z art. 107 § 2 K.p.a. - uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Decyzja wydana na skutek wznowienia postępowania jest w istocie decyzją organu pierwszej instancji, od której przysługuje odwołanie w administracyjnym toku instancji. Co za tym idzie decyzji tej nie sposób zarzucić, że nie odnosi się do wszelkich zarzutów podniesionych przez stronę postępowania, skoro w istocie decyzja ta na nowo rozstrzyga o przedmiocie sprawy administracyjnej. W tym zaś kontekście decyzja Prezydenta Miasta K. z dnia 27 sierpnia 2018 roku w przedmiocie stwierdzenia, że decyzja Prezydenta Miasta K. nr [...] z dnia 01.09.2017 r. zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca pozwolenia na budowę została wydana z naruszeniem prawa, tj. art. 10 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego w związku z art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, spełnia wszelkie wymagania formalne stawiane prawem.

W ocenie Sądu wymóg odniesienia się w decyzji do wszelkich podniesionych przez stronę zarzutów dotyczy decyzji organów odwoławczych, która w istocie wydawana jest właśnie z inicjatywy skarżących ją stron i winna w zgodzie z zasadami ogólnymi postępowania administracyjnego przekonywać o słuszności zawartego tam stanowiska. "Przesłanki określone w art. 138 § 2 k.p.a. nie mogą być rozpatrywane samoistnie, lecz ich treść winna być interpretowana łącznie z przepisem art. 136 k.p.a., określającym granice postępowania wyjaśniającego przed organem odwoławczym, w których mieści się przeprowadzenie dowodu lub kilku dowodów. W sytuacji, gdy przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania na podstawie art. 136 k.p.a. umożliwiłoby prawidłowe załatwienie sprawy w postępowaniu odwoławczym, bądź też nie zachodzi konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, podjęcie decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uznać należy za równoznaczne z naruszeniem tego przepisu" – wyrok NSA z 19.09.2017 r., I OSK 517/17.

Mając na uwadze ugruntowane stanowisko judykatury, co do możliwości wydania decyzji kasatoryjnej przez organ odwoławczy stwierdzić należy, że wady uzasadnienia, jako naruszenie przepisów postępowania nie stanowią podstawy do zastosowania trybu z art. 138 § 2 k.p.a. albowiem nie jest spełniona druga przesłanka w postaci konieczności prowadzenia w tym względzie dodatkowego postępowania, które ma istotny wpływ na wynik sprawy. Wykładnia literalna tego przepisu może sugerować, że chodzi o naruszenie przez zaskarżoną decyzję jakichkolwiek przepisów postępowania, to jednak wykładnia zorientowana na cel normy zawartej w art 138 § 2 K.p.a. nakazuje przyjąć, że naruszenie, o którym mowa, dotyczy wyłącznie przepisów regulujących postępowanie wyjaśniające, a nie jakichkolwiek innych przepisów postępowania, chyba że organ odwoławczy wykaże, że naruszenie tych innych przepisów miało wpływ na postępowanie wyjaśniające przed organem pierwszej instancji. Powyższa wykładnia jest uzasadniona ze względu na cel nowelizacji przepisu, jakim było ograniczenie zakresu stosowania decyzji kasacyjnej.

Podsumowując rozważania stwierdzić należy, że organ odwoławczy może powołać się na przepis art. 138 § 2 k.p.a. tylko wówczas, gdy wykaże, że przeprowadzenie dodatkowego postępowania wyjaśniającego w granicach art. 136 k.p.a. nie jest wystarczające do rozstrzygnięcia sprawy. W sytuacji, gdy przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego przewidzianego w art. 136 k.p.a. umożliwiłoby temu organowi prawidłowe załatwienie sprawy, podjęcie przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej z tym uzasadnieniem, że rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania w całości lub znacznej części jest równoznaczne z naruszeniem obu tych przepisów (wyrok NSA z 7.02.2013 r., sygn. II OSK 1274/11). Przesłanki wydania decyzji kasacyjnej nie mogą być bowiem interpretowane rozszerzająco, zwłaszcza gdy interpretuje się ten przepis w kontekście zasady "merytorycznego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy" (np. wyrok WSA w Poznaniu z 23.07.2014 r., IV SA/Po 152/14, LEX nr 1504190).

Ocena zaskarżonej sprzeciwem decyzji prowadzi do wniosku, że organ nie sprostał obowiązkowi prawidłowego umotywowania swojej decyzji, tak co do wskazania na istnienie przesłanek do wydania decyzji kasatoryjnej, jak też przyczyn niezastosowania trybu określonego w art. 136 K.p.a.

Podkreślić należy, że ocena sądowa decyzji kasatoryjnej dokonywana w ramach rozpatrzenia sprzeciwu nie jest oceną przesądzającą o meritum sprawy. Sąd bada jedynie, czy w okolicznościach sprawy organ odwoławczy słusznie uznał, że zostały spełnione wymogi do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Potwierdza to brzmienie art. 64e p.p.s.a., gdzie wskazuje się, że rozpoznając sprzeciw od decyzji sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o których stanowi art. 138 § 2 k.p.a. Sąd nie bada w tym względzie kwestii związanych z innymi zagadnieniami natury pozaprocesowej, łączącymi się z oceną legalności wydanego w postępowaniu administracyjnym aktu. Z tego też powodu Sąd nie badał merytorycznych zarzutów podniesionych przez stronę Skarżącą w sprzeciwie z dnia 11 lutego 2019 roku, lecz badał jedynie kwestię istnienia przesłanek z art. 138 § 2 K.p.a. Zaznaczyć należy, że wszystkie podniesione przez stronę zarzuty będą mogły zostać rozpoznane przez organem drugiej instancji – Wojewodą w ramach ponownego rozpoznania sprawy.

Uwzględniając powyższe rozważania należało uchylić zaskarżoną decyzję Wojewody z dnia 25 stycznia 2019 roku, znak [...].

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a., zasądzając od organu na rzecz strony skarżącej kwotę obejmującą wpisy od sprzeciwu (200 zł) oraz kwotę 480 zł z tytułu wynagrodzenia pełnomocnika strony skarżącej, ustaloną jako stawka minimalna na podstawie art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt. 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. poz. 1804 z późn. zm.)