Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt II SA/Rz 576/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2018-11-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6079 Inne o symbolu podstawowym 607
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Burmistrz Miasta i Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały
Powołane przepisy: article: art. 147 § 1 w zw. z art. 3 § 2
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 48 ust. 2 i ust. 3, art. 101 ust. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 994
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym  - tekst jedn.
article: art. 2 ust. 1, art. 5 ust. 1 pkt 1, art. 7 ust. 1
journal: Dz.U. 1990 nr 32 poz 191
law: Ustawa z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Krystyna Józefczyk Sędziowie NSA Małgorzata Wolska WSA Marcin Kamiński /spr./ Protokolant specjalista Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 listopada 2018 r. sprawy ze skargi Z. M. na uchwałę Rady Miejskiej z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...] w przedmiocie wyrażenia zgody na przekazanie w formie aportu prawa własności nieruchomości I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały; II. zasądza od Rady Miejskiej na rzecz skarżącego Z. M. kwotę 797 zł /słownie: siedemset dziewięćdziesiąt siedem złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi Z. M. (skarżący) jest uchwała Rady Miejskiej w [....] (organ) nr [...] z dnia [...] listopada 2017 r. w sprawie wyrażenia zgody na przekazanie w formie aportu prawa własności nieruchomości położonych w M. na rzecz Towarzystwa Budownictwa Społecznego w [...] Sp. z o.o.

Zaskarżoną uchwałą organ wyraził zgodę na wniesienie do Towarzystwa Budownictwa Społecznego w [....] Sp. z o.o. w formie aportu prawa własności nieruchomości gruntowych oznaczonych jako działki ewidencyjne: nr 288 o pow. 0,47 ha, nr 290 o pow. 0,07 ha, nr 232 o pow. 0,06 ha, nr 70/2 o pow. 0,06 ha, stanowiących własność Gminy [...]. Jako podstawę prawną decyzji organ podał art.18 ust. 2 pkt 9 lit a) i g) ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (u.s.g.) oraz art. 13 ust. 1, art. 37 ust. 2 pkt 7 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (u.g.n.). W uzasadnieniu uchwały organ podał, że zgodnie z art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a) i g) u.s.g., do wyłącznej właściwości rady gminy należy: podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych gminy, przekraczających zakres zwykłego zarządu, dotyczących m. in. zasad zbywania, o ile ustawy szczególne nie stanowią inaczej. Zgodnie z art. 13 ust. u.g.n. z zastrzeżeniem wyjątków wynikających z ustaw, nieruchomości mogą być przedmiotem obrotu. W szczególności nieruchomości mogą być przedmiotem sprzedaży. Natomiast zgodnie z art. 37 ust. 2 pkt 7 u.g.n., nieruchomość jest zbywana w drodze bezprzetargowej jeżeli ma stanowić wkład niepieniężny (aport) do spółki albo wyposażenie nowo tworzonej państwowej lub samorządowej osoby prawnej, lub majątek tworzonej fundacji. Organ wskazał, że nieruchomości oznaczone jako działki ew. nr 288, 290, 232 oraz 70/2 stanowią własność G. Zgodnie z ewidencją gruntów prowadzoną przez Starostwo Powiatowe w [...] powyższe grunty zostały sklasyfikowane jako użytek gruntowy Bi, Bz, PsIII.

Skarżący wniósł skargę na powyższą uchwałę, zaskarżając ją w całości. Zaskarżonej uchwale zarzucił naruszenie art. 48 u.s.g. poprzez podjęcie uchwały bez uprzedniej zgody zebrania wiejskiego wsi M. oraz z naruszeniem dotychczasowych praw mieszkańców wsi do nieruchomości objętych przedmiotową uchwałą. Wobec powyższego na podstawie art. 94 w zw. z art. 101 u.s.g. skarżący wniósł o stwierdzenie jej nieważności. W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, iż objęte zaskarżoną uchwałą nieruchomości stanowią mienie wiejskie wsi M., tym samym przekazanie przedmiotowych działek pozbawi sołectwo obiektów ogólnodostępnych, które służą użyteczności publicznej, tym bardziej, iż na tych nieruchomościach znajdują się obecnie boiska sportowe (działki nr 288 i 290), plac zabaw dla dzieci (działka nr 232) oraz Dom Ludowy w M. z parkingiem (działka nr 70/2).

Skarżący wskazał, że samorząd mieszkańców wsi - sołectwo M. zarządza i korzysta ze składników mienia stanowiącego własność gminy, powierzonego mu przez Radę Miejską. Skarżący podniósł, że przedmiotowa uchwała została wydana bez uprzedniej zgody zebrania wiejskiego. Skarżący wyjaśnił również, że pismem z dnia [...] listopada 2017 r., znak [...], które zostało mu doręczone jako sołtysowi wsi M. w dniu 24 listopada 2017 r., Burmistrz Miasta [...] zwrócił się prośbą o zaopiniowanie projektu uchwały Rady Miejskiej w sprawie wniesienia w formie aportu nieruchomości położonych w M. na rzecz Towarzystwa Budownictwa Społecznego w [...] sp. z o.o. w nieprzekraczalnym terminie do dnia 29 listopada 2017 r., zastrzegając jednocześnie, iż brak pisemnej odpowiedzi w ww. terminie skutkować będzie wydaniem pozytywnej opinii. Skarżący podniósł, że zwołanie zebrania wiejskiego i jego odbycie nie było możliwie w ciągu kilku dni. Zgodnie bowiem z § 22 Statutu Sołectwa M., termin i miejsce oraz szczegółowy porządek zebrania wiejskiego sołtys podaje do wiadomości publicznej w sposób przyjęty w sołectwie. W ogłoszeniu podaje się drugi termin zebrania, w którym odbywa się ono bez względu na liczbę obecnych, oraz że "zebranie wiejskie zwoływane na wniosek mieszkańców, Rady Miejskiej lub Burmistrza winno odbywać się w terminie 7 dni, chyba że wnioskodawca proponuje termin późniejszy". Z kolei zgodnie z § 9 Statutu Sołectwa M.: "uchwały i opinie zebrania wiejskiego sołtys przekazuje w terminie 7 dni Burmistrzowi". Skarżący podniósł, że w tak krótkim czasie nie było możliwym zwołanie i przeprowadzenie wymaganej procedury, gdyż zgodnie z § 23 Statutu Sołectwa M.: "zebranie wiejskie jest ważne, gdy mieszkańcy sołectwa zostali o nim prawidłowo zawiadomieni, zgodnie z wymogami statutu". Ponadto od początku nie był wiadomy cel przekazania nieruchomości położonych w M., jak i dalsze ich losy wniesieniu do majątku Towarzystwa Budownictwa Społecznego w [...] Sp. z o.o. Skarżący wskazał również, że pomimo prośby skierowanej do Burmistrza Miasta [...] w dniu 29 listopada 2017 r. o wydłużenie terminu zaopiniowania spornej kwestii, nie została ona rozpatrzona, a dnia [...] listopada 2017 r. organ podjął zaskarżoną uchwałę. Skarżący podniósł, że zgodnie z art. 48 ust. 2 u.s.g. rada gminy nie może - bez zgody zebrania wiejskiego - uszczuplić dotychczasowych praw sołectwa do korzystania z tego mienia. W skardze przytoczono również stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w wyroku z dnia 20 października 2017 r., sygn. akt I OSK 1297/17 ("uregulowanie kwestii uprawnień jednostki pomocniczej (sołectwa) do przysługującego jej mienia komunalnego oparte zostało na zasadzie ochrony praw nabytych. Wynika to wprost z treści art. 48 ust. 2 u.s.g. Uprawnienie do samodzielnego wyrażania zgody na zadysponowanie składnikiem majątkowym ma charakter prawnokształtujący. Podmiotem tego prawa może być dana społeczność (społeczność wiejska) i prawo to przysługuje takiej społeczności jako podmiotowi zbiorowemu, ale także jej indywidualnym członkom, jako jednostkom funkcjonującym w strukturach sołectwa, czy gminy. W ujęciu cywilnoprawnym, zebranie wiejskie, o którym stanowi art. 48 ust. 2 u.s.g., to nic innego jak społeczność lokalna, składająca się z indywidualnych mieszkańców i pod takim szyldem zebranie to powinno wyrażać zgodę"). Ponadto skarżący wskazał, że w doktrynie trafnie podnosi się, że z art. 48 ust. 2 u.s.g. wynika szczególny status sołectw jako jednostek po części autonomicznych i niezależnych od rady gminy. Istnieje więc pewna sfera kompetencji przyznanych sołectwom, których gmina nie wie naruszać. Następnie skarżący stwierdził, że "mieszkaniec sołectwa może we własnym imieniu wnieść skargę na uchwałę organu gminy w przedmiocie wyrażenia zgody na wydzierżawienie nieruchomości". Dlatego też w ocenie skarżącego, posiada on interes prawny w zaskarżeniu uchwały z tego powodu, że jest mieszkańcem sołectwa M. oraz sołtysem Sołectwa M.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o odrzucenie skargi, ewentualnie o jej oddalenie. W pierwszej kolejności organ podniósł brak legitymacji skargowej po stronie skarżącego. Stosownie bowiem do art. 101 ust. 1 u.s.g., każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętym przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Mając na uwadze treść przywołanego wyżej przepisu, organ stwierdził, że przed dokonaniem kontroli zgodności z prawem zaskarżonego aktu, sąd administracyjny w pierwszej kolejności rozstrzyga właśnie czy akt ten narusza interes prawny lub uprawnienie strony skarżącej, a więc, czy strona ma legitymację czynną do wniesienia skargi. Skuteczne zaskarżenie do sądu administracyjnego uchwały organu stanowiącego gminy z zakresu administracji publicznej uzależnione jest więc od wykazania przez skarżącego, że kwestionowana uchwała narusza jego interes prawny lub uprawnienie, tj. że w danym przypadku istnieje związek pomiędzy jego własną, prawnie gwarantowaną sytuacją a zaskarżoną uchwałą, godzącą w sferę prawną tego podmiotu przez wywołanie negatywnych następstw prawnych, np. przez zniesienie, ograniczenie czy też uniemożliwienie realizacji jego uprawnienia lub interesu prawnego, który musi być konkretnym, indywidualnym interesem prawnym wynikającym z określonej normy prawa materialnego. Organ wskazał, że w orzecznictwie i doktrynie eksponuje się przede wszystkim bezpośredniość, konkretność i realny charakter interesu prawnego. Interes prawny musi być nadto aktualny, a nie ewentualny. Poza tym, tak określony interes prawny musi być "własny", osobisty, indywidualny, czyli nie można go wywodzić z sytuacji prawnej innego podmiotu, nawet jeżeli w konkretnej sprawie związki pomiędzy tymi podmiotami byłyby silne i były związkami o charakterze prawnym. Organ podniósł, że skarżący wskazując na swój interes prawny w zaskarżeniu przedmiotowej uchwały, ograniczył się do stwierdzenia, że jest mieszkańcem i sołtysem wsi M. Nie wykazał jednak w jaki sposób ta okoliczność miałaby wpływać na zakres jego indywidualnych uprawnień, które zaskarżoną uchwałą miałyby być naruszone. Sołtys jest organem wykonawczym jednostki pomocniczej gminy. Interes prawny osoby pełniącej funkcję organu wykonawczego jednostki pomocniczej gminy nie może też być interpretowany w sprzeczności z interesem gminy, w której osoba ta sprawuje funkcję sołtysa. Uprawnienie do zaskarżenia uchwały rady gminy nie może być wywodzone z samego faktu sprawowania przez skarżącego funkcji w strukturach tejże gminy, gdyż okoliczność ta nie wprowadza żadnych innych kryteriów definiowania interesu prawnego skarżącego. Nie jest to bowiem okoliczność mająca wpływ na "własny" i "osobisty" interes prawny mieszkańca gminy. Źródłem takiego interesu może być konkretny przepis prawa materialnego, a takiego skarżący nie wskazał. Fakt przynależności do wspólnoty samorządowej i zagrożenie konkretnych uprawnień sołectwa, których w ocenie organu skarżący nie określił, nie stanowią źródła legitymacji skargowej. Organ wskazał również, że związek pomiędzy własną, indywidualną sytuacją prawną skarżącego a zaskarżoną uchwałą musi zatem istnieć w dacie wniesienia skargi, a nie w przyszłości, oraz musi powodować następstwo w postaci ograniczenia lub pozbawienia danego podmiotu konkretnych uprawnień lub nałożenia na niego obowiązków. Kwestionując uchwałę organu gminy w trybie art. 101 § 1 u.s.g. skarżący musi wykazać istnienie związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą a jego indywidualną sytuacją prawną. Wnosząc taką skargę musi on udowodnić, że zaskarżona uchwała naruszając prawo, jednocześnie negatywnie wpływa na jego sferę prawnomaterialną, pozbawia go przykładowo jego pewnych uprawnień lub uniemożliwia ich realizację. Organ podniósł, że załączone do skargi wydruki z internetowej przeglądarki ksiąg wieczystych, odnoszące się do KW nr [...], nr [...] i nr [...] w Dziale II zawierają zapis "Gmina [...]. Skarżący celem wykazania okoliczności, z których wywodzi swój interes prawny winien chociażby uzyskać stosowne odpisy z akt wieczystoksięgowych Sądu Rejonowego w [...], korzystając z takiej możliwości na zasadzie art. 36 ust. 4 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece. W trybie dostępu do informacji publicznej skarżący mógłby pozyskać ewentualne decyzje Wojewody dotyczące nieruchomości objętych zaskarżoną uchwałą. Tymczasem skarżący ograniczył się do stwierdzenia, że jest mieszkańcem oraz sołtysem wsi M., oraz że "samodzielnie nie mógł uzyskać w/w dokumentów". Organ podkreślił również, że wniesienie własności przedmiotowych nieruchomości aportem do Towarzystwa Budownictwa Społecznego Sp. z o.o. nie nastąpiło do chwili obecnej i Gmina jako właściciel spółki nie podejmowała w tym zakresie żadnych kroków. Nawet realizacja przedmiotowej uchwały i wniesienie nieruchomości aportem do spółki gminnej nie pozbawiłaby tych nieruchomości statusu mienia komunalnego, zgodnie z treścią art. 43 u.s.g. Towarzystwo Budownictwa Społecznego Sp. z o.o. jest bowiem jednoosobową spółką Gminy [...] powołaną do realizacji zadań gminnych, między innymi do zarządzania gminnymi obiektami użyteczności publicznej. Dotychczasowe przeznaczenie tych nieruchomości nie uległoby zmianie, zaś skarżący nie wykazał żadnych okoliczności przemawiających za przyjęciem założenia odmiennego.

Odnosząc się do zarzutów i argumentów wywiedzionych w skardze organ podniósł, że w przedmiotowej sprawie dla przyjęcia obowiązku wynikającego z art. 48 ust. 2 u.s.g., niezbędne byłoby łączne zaistnienie i wykazanie dwóch okoliczności: po pierwsze, przedmiotowe działki musiałyby mieć charakter "mienia gminnego", oraz po drugie. Musiałyby zostać przekazane Sołectwu M. jako jednostce pomocniczej Gminy do korzystania w trybie art. 7 ust. 3 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych. Zdaniem organu, odrębną i pozbawioną znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy materią jest ustalanie zasad korzystania z należącego do Gminy mienia przez jej jednostkę pomocniczą, dokonane w § 6 Statutu Sołectwa M. stanowiącego załącznik do uchwały Rady Miejskiej w [...] Nr [...] z dnia [...] listopada 2002 r., na który powołuje się skarżący. Zapis ten określa m. in., że Sołectwo korzysta ze składników mienia komunalnego przekazanych mu przez Radę Miejską oraz precyzuje na czym polega zarządzanie i korzystanie z mienia komunalnego. Tego rodzaju uregulowanie nie nadaje jednak automatycznie mieniu, z którego korzysta jednostka pomocnicza, charakteru mienia gminnego, o którym mowa w art. 48 ust. 3 u.s.g. Tak samo organ nie zgadza się ze stanowiskiem, że składniki mienia komunalnego ujęte w wykazie, stosownie do treści statutu Sołectwa uchwalonego w 2002 r., mają charakter mienia gminnego i miały taki charakter na dzień wejścia w życie ustawy – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych. W myśl art. 48 ust. 2 i 3 u.s.g., rada gminy nie może uszczuplić dotychczasowych praw sołectw do korzystania z mienia bez zgody zebrania wiejskiego. Wszystkie przysługujące dotychczas mieszkańcom wsi prawa własności, użytkowania lub inne prawa rzeczowe i majątkowe (mienie gminne), pozostają nienaruszone. Organ podkreślił jednak, że skoro przepisy te zawarte były w ustawie samorządowej od dnia jej uchwalenia, to termin, o którym w nich mowa, to dzień poprzedzający wejście w życie ustawy samorządowej (26 maja 1990 r.). Organ stwierdził, że nabycie mienia komunalnego następuje, zgodnie z art. 44 pkt 1 u.s.g., m. in. na podstawie ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych. Także mienie gminne, o którym była mowa w art. 7 ust. 1 tej ustawy nawiązującego do art. 98 ustawy z dnia 25 stycznia 1958 r. o radach narodowych, stawało się mieniem komunalnym, o czym świadczy treść art. 7 ust. 3 ustawy z dnia 10 maja 1990 r., a pośrednio art. 44 u.s.g. Po jego nabyciu gminy były zobowiązane, w razie utworzenia sołectw na obszarze dotychczasowych sołectw, które dysponowały mieniem gminnym, do przekazania im składników mienia komunalnego, o których mowa w art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Brak stosownej uchwały oznaczać musiał, że mienie takie nie zostało sołectwu przekazane, a zatem że nie powstało "mienie gminne", o którym mowa w przepisach art. 48 u.s.g. W ocenie organu, materiał zgromadzony w niniejszej sprawie, w tym treść ksiąg wieczystych dotyczących przedmiotowych nieruchomości, jak też i postanowienia Statutu Sołectwa M., na które powołuje się skarżący, nie dają podstaw do przyjęcia, że przedmiotowe działki stanowiły mienie gminne. Sam fakt, że nabycie własności tych nieruchomości przez gminę następuje w trybie art. 7 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, nie przesądza jeszcze tego, że mienie tak nabyte przez Gminę jest mieniem, do którego należy stosować art. 48 ust. 2 u.s.g. Informacja zawarta w księdze wieczystej, że podstawą wpisu jest decyzja wojewody również nie przesądza o takim charakterze nabytego mienia. Organ wskazał również, że przepisy Statutu Sołectwa M., na które powołuje się skarżący, są w tym zakresie niewystarczające i pozostają bez wpływu na charakter powierzonego mienia. Określają bowiem jedynie sposób i zasady korzystania z przekazanego mienia. Organ wskazał też, że gdyby podzielić argumentację skarżącego, to w zasadzie całość mienia nabytego przez gminy na podstawie przepisów art. 7 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym stanowiłoby "mienie gminne", a nie "mienie komunalne", co z kolei stałoby w oczywistej sprzeczności z dyspozycją art. 44 ust. 1 pkt 1 u.s.g. oraz przepisów rozdziału 2 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Oznaczałoby, że podjęcie uchwały określonej w art. 7 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. nie było wymagane, czego jednak nie sposób zaaprobować. Zdaniem organu, powyższe prowadzi do wniosku, że nie było podstaw do wymagania przed podjęciem zaskarżonej uchwały, uzyskania stanowiska zebrania wiejskiego, a jego brak nie mógł wpłynąć negatywnie na ocenę legalności zaskarżonej uchwały. Także analiza statutu Sołectwa M. nie wykazuje, aby przedmiotowe nieruchomości zostały przekazane Sołectwu, tym bardziej że postanowienia statutu sołectwa M. aktualnie obowiązującego (uchwalonego uchwałą Rady Miejskiej z dnia [...] listopada 2002 r.) nie miały w niniejszej sprawie decydującego znaczenia, skoro kwalifikacji mienia jako "gminnego" należy dokonywać przez pryzmat wejścia w życie ustawy o samorządzie terytorialnym z dnia 8 marca 1990 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Sąd administracyjny pozostając związany kryterium legalności oraz nie będąc związany granicami skargi, w tym podniesionymi w niej zarzutami, jest upoważniony w toku kontroli przedmiotu zaskarżenia do uwzględnienia z urzędu wszelkich stwierdzonych naruszeń prawa oraz do ich sankcjonowania w granicach wyznaczonych w art. 145-150 p.p.s.a. lub w przepisach szczególnych. Uwzględnienie skargi na uchwałę organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego, niebędącą aktem prawa miejscowego i podjętą w sprawie z zakresu administracji publicznej polega zasadniczo na stwierdzeniu jej nieważności w całości albo w części, chyba że przepis szczególny wyłącza stwierdzenie nieważności (art. 147 § 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a.). Negatywne przesłanki stwierdzenia nieważności – w odniesieniu do niebędących aktami prawa miejscowego uchwał lub zarządzeń organów gminy – wynikają przede wszystkim z art. 91 ust. 4 i art. 94 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (u.s.g.). Po pierwsze, w przypadku nieistotnego naruszenia prawa nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia, a jedynie stwierdza się wydanie uchwały lub zarządzenia z naruszeniem prawa. Po drugie, nie stwierdza się nieważności niebędących aktami prawa miejscowego uchwał lub zarządzeń organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1 u.s.g.

W niniejszej sprawie przedmiotem skargi jest podjęta na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a) i g) u.s.g. uchwała rady gminy w przedmiocie wyrażenia zgody na zbycie przez organ wykonawczy gminy prawa własności nieruchomości stanowiących mienie komunalne przez ich wniesienie jako wkładu niepieniężnego do spółki z ograniczoną odpowiedzialnością. Powyższa uchwała jako dotycząca spraw majątkowych gminy, przekraczających zakres zwykłego zarządu i jednocześnie upoważniająca organ wykonawczy do uszczuplenia gminnego zasobu nieruchomości stanowi uchwałę podjętą w sprawach z zakresu administracji publicznej. Akty wyrażające zgodę na rozporządzenie nieruchomym mieniem komunalnym i zmianę składu gminnego zasobu nieruchomości, stanowiącym istotną bazę i gwarancję realizacji zadań publicznych przez gminę, są niewątpliwie aktami podejmowanymi w sprawach z zakresu administracji publicznej. W konsekwencji przesłanka przedmiotowa z art. 101 ust. 1 u.s.g. w zw. z art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. została spełniona.

Pozostaje zatem do rozważenia ocena realizacji przesłanki legitymacji skargowej z art. 101 ust. 1 w zw. z art. 101 ust. 2a u.s.g. Zgodnie z powyższymi przepisami przesłanką legitymacji do wniesienia skargi na uchwałę lub zarządzenie, podjęte przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, jest naruszenie przez zaskarżone akty interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego, przy czym skargę można wnieść nie tylko w imieniu własnym (ze względu na naruszenie indywidulanego interesu prawnego), lecz także działając w imieniu mieszkańców gminy, którzy wyrażą na to zgodę. W tym ostatnim wypadku legitymacja skargi opiera się na naruszeniu zbiorowego interesu prawnego mieszkańców gminy, którzy zostają dotknięci skutkami zaskarżonego aktu zarówno indywidualnie, jak i wspólnie.

W przedmiotowej sprawie skarżący wniósł skargę jako mieszkaniec sołectwa M. wchodzącego aktualnie w skład Gminy [...], pełniący jednocześnie funkcję sołtysa. W uzasadnieniu skargi wskazano, że zaskarżona uchwała dotyczy nieruchomości położonych na terenie sołectwa M., objętych działkami ewidencyjnymi nr 70/2, 232, 288 i 290, które stanowią tzw. mienie gminne w rozumieniu art. 48 ust. 3 oraz względem których sołectwu na podstawie dotychczasowych przepisów (obowiązujących przed dniem 27 maja 1990 r.) przysługiwały określone prawa do korzystania z tych nieruchomości, o których mowa w art. 48 ust. 2 u.s.g. W związku z powyższym należy przyjąć, że skarżący jako mieszkaniec wsi i sołectwa M. w sposób wystarczający wskazał i skonkretyzował naruszenie interesu prawnego wynikającego z art. 48 ust. 2 i 3 u.s.g. Naruszenie powyższego interesu miało polegać, po pierwsze: na uszczupleniu prawa skarżącego jako mieszkańca wsi i sołectwa do korzystania z mienia komunalnego na warunkach określonych w przepisach obowiązujących do dnia 26 maja 1990 r. (art. 48 ust. 2 u.s.g.); po drugie: na naruszeniu nabytych na podstawie przepisów obowiązujących do dnia 26 maja 1990 r. majątkowych praw mieszkańców wsi M. (w tym praw skarżącego jako mieszkańca tej wsi) w zakresie prawa do korzystania z tzw. mienia gminnego (art. 48 ust. 3 u.s.g.).

Pozytywna weryfikacja przesłanki legitymacji skargowej pozwala Sądowi na przejście do oceny legalności zaskarżonej uchwały.

Proces oceny legalności zmierza w niniejszej sprawie do stwierdzenia, czy i w jakim zakresie działki nr 70/2, 232, 288 i 290, położone na terenie sołectwa M., stanowią mienie komunalne, o którym mowa w art. 48 ust. 2 u.s.g., lub mienie gminne, o którym mowa w art. 48 ust. 3 u.s.g.

W pierwszej kolejności należy stwierdzić, że przepis art. 48 ust. 3 u.s.g. stanowiący, że wszystkie przysługujące dotychczas mieszkańcom wsi prawa własności, użytkowania lub inne prawa rzeczowe i majątkowe, zwane dalej mieniem gminnym, pozostają nienaruszone, nawiązuje bezpośrednio do art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (u.p.w.). Zgodnie z treścią art. 7 ust. 1 u.p.w. istniejące w dniu wejścia powyższej ustawy (27 maja 1990 r.) mienie gminne w rozumieniu art. 2 ust. 1 pkt 1 u.p.w., a więc dotychczasowe mienie gromadzkie, które na mocy art. 98 ust. 2 ustawy z dnia 25 stycznia 1958 r. o radach narodowych stało się z dniem 29 stycznia 1958 r. mieniem gminnym, stało się z dniem 27 maja 1990 r. z mocy prawa mieniem gminy na obszarze, której było położone. Jednocześnie należy stwierdzić, że już art. 98 ust. 1 ustawy z dnia 25 stycznia 1958 r. o radach narodowych stanowił, że wszystkie przysługujące mieszkańcom wsi prawa własności, użytkowania lub inne prawa rzeczowe i majątkowe pozostają nienaruszone. Zasada ta została powtórzona w art. art. 48 ust. 3 u.s.g.

Należy podkreślić, że tzw. dawne mienie gromadzkie stanowiło zgodnie z postanowieniami ustawy z dnia 23 marca 1933 r. o częściowej zmianie samorządu terytorialnego własność gromad jako jednostek pomocniczych gminy wiejskiej, które posiadały osobowość prawną i były podmiotami majątku, dobra gromadzkiego i innych praw majątkowych (art. 15). Dopiero z dniem 13 kwietnia 1950 r. na mocy ustawy z dnia 20 marca 1950 r. o terenowych organach jednolitej władzy państwowej zostały zniesione jednostki samorządu terytorialnego, a ich majątek stał się z mocy prawa majątkiem państwowym (art. 32). Następnie ustawą z dnia 25 września 1954 r. o reformie podziału administracyjnego wsi i powołaniu gromadzkich rad narodowych w miejsce dotychczasowych gmin i gromad jako jednostek podziału administracyjnego utworzono nowe gromady jako jednostki podziału administracyjnego wsi (art. 1), a gromadzkie rady narodowe stały się organami władzy państwowej w gromadach (art. 4). Ustawa ta w art. 38 postanowiła, że wszystkie przysługujące mieszkańcom dotychczasowych gromad prawa własności, użytkowania lub inne prawa rzeczowe i majątkowe pozostają nienaruszone. Trzeba jednak pamiętać, że majątek i dobro gromadzkie traktowano jak własność państwa, zgodnie z zasadą jednolitej własności państwowej. W ustawie z dnia 25 stycznia 1958 r. o radach narodowych (która uchyliła ustawy z dnia 25 września 1954 r. o reformie podziału administracyjnego wsi i powołaniu gromadzkich rad narodowych oraz z dnia 20 marca 1950 r. o terenowych organach jednolitej władzy państwowej) powtórzono zasadę, że wszystkie przysługujące mieszkańcom wsi prawa własności, użytkowania lub inne prawa rzeczowe i majątkowe pozostają nienaruszone, natomiast dotychczasowe mienie gromadzkie staje się mieniem gminnym (art. 98 ust. 1-2), jednak nie wpłynęło to na zakres zasady jednolitej własności państwowej, gdyż mienie gminne stanowiło nadal część mienia ogólnonarodowego (państwowego). Ustawa z dnia 20 lipca 1983 r. o systemie rad narodowych i samorządu terytorialnego w art. 148 ust. 1-2 przyjęła ponadto, że samorząd mieszkańców działa we wsiach na obszarze sołectw jako jednostek pomocniczych wydzielanych w gminie przez rady narodowe stopnia podstawowego.

Dla dalszych rozważań istotne jest to, że ustawodawca – wprowadzając w art. 7 ust. 1 u.p.w. – odrębną podstawę prawną komunalizacji dawnego mienia gromadzkiego, o którym mowa w art. 2 ust. 1 pkt 1 u.p.w. w zw. z art. 98 ust. ustawy z dnia 25 stycznia 1958 r. o radach narodowych uznał, że w warunkach reaktywacji samorządu terytorialnego należy przyznać ochronę prawom nabytym przez mieszkańców wsi w odniesieniu do dawnego mienia gromadzkiego, które z dniem 27 maja 1990 r. stało się mieniem gminy. Przejawem tej ochrony jest zasada nienaruszalności praw rzeczowych i majątkowych przysługujących mieszkańcom danej wsi przed dniem 27 maja 1990 r. w odniesieniu do dawnego mienia gromadzkiego. Zakresem powyższej ochrony zostały objęte nie tylko prawa własności, prawa użytkowania lub inne prawa rzeczowe, lecz także pozostałe prawa majątkowe, w tym także prawo do korzystania z byłego mienia gromadzkiego.

W przedmiotowej sprawie zgodnie z treścią wydanych na podstawie art. 18 ust. 1 i art. 7 ust. 1 u.p.w. w zw. z art. art. 2 ust. 1 pkt 1 u.p.w. w zw. z art. 98 ust. ustawy z dnia 25 stycznia 1958 r. o radach narodowych decyzji komunalizacyjnych Wojewody [...] z dnia [...] października 1993 r. oraz Wojewody [...] z dnia [...] maja 2014 r. nieruchomości objęte działkami nr 232 ora 70 stanowiły mienie gminne wsi M. Nie ulega zatem wątpliwości, że powyższe nieruchomości jako dawne mienie gromadzkie, które z dniem 27 maja 1990 r. stało się mieniem gminy, są mieniem gminnym w rozumieniu art. 48 ust. 3 u.s.g. Do powyższego dawnego mienia gromadzkiego mieszkańcom wsi M. przysługiwały również określone prawa majątkowe. Należy jednak wyraźnie podkreślić, że organy Gminy [...], pomimo wydania na podstawie art. 18 ust. 1 i art. 7 ust. 1 decyzji komunalizacyjnych, do dnia dzisiejszego nie wykonały dyspozycji art. 7 ust. 3 u.p.w. i nie przekazały protokolarnie sołectwu M. składników powyższego mienia komunalnego. Okoliczność ta nie ma jednak znaczenia dla oceny statusu tego mienia. Status ten wynika bowiem przede wszystkim z ostatecznych decyzji komunalizacyjnych.

W odniesieniu do działki nr 70 o przysługiwaniu mieszkańcom określonych praw świadczą dane wynikające z zamkniętej księgi wieczystej LWH nr [...] gm. katastralna M. Zgodnie z wyciągiem hipotecznym właścicielem parceli gruntowej 1159/1, która zmieniła oznaczenie na działkę nr 70 (następnie została podzielona na działki 70/1 i 70/2), była Gmina [...], a na terenie powyższej działki wzniesiono tzw. Dom Ludowy (zob. karta inwetaryzacyjna nr 1/2004), z którego w sposób bezterminowy i swobodny korzystali (i nadal korzystają) mieszkańcy wsi. Budynek ten pozostaje do dnia dzisiejszego miejscem spotkań i uroczystości mieszkańców wsi, głosowań w wyborach powszechnych, zebrań wiejskich oraz posiedzeń rady sołeckiej. Jeżeli chodzi o działkę nr 232, czyli dawną parcelę gruntową nr 1160/1, objętą zamknięta księgą wieczystą LWH nr [...] gm. katastralna [...], to również w tym zakresie jej właścicielem była Gmina M. Powyższa działka była zabudowana budynkiem szkolnym (Szkoła Podstawowa w M.) i po przejęciu mienia gromadzkiego przez Państwo (1950 r.) znajdowała się w zarządzie Kuratorium O

światy i Wychowania w [...]. W czasie istnienia szkoły z budynku szkolnego korzystali mieszkańcy wsi M. objęci obowiązkiem szkolnym.

W związku z powyższym wyrażenie przez skarżony organ zgody na rozporządzenie mieniem gminnym w zakresie działek nr 70/2 i 232 jako naruszające dotychczasowe prawa mieszkańców wsi do swobodnego korzystania z tego mienia było niedopuszczalne, chyba że sami mieszkańcy wsi działający jako zebranie wiejskie wyraziliby zgodę na powyższe rozporządzenie. Niezależnie od powyższych uwag należy stwierdzić, że w odniesieniu do działek nr 70/2 oraz 232 do dnia 26 maja 1990 r. również sołectwu M. rozumianemu jako ogół mieszkańców tego sołectwa przysługiwały wskazane wyżej prawa do korzystania z tych nieruchomości. Dlatego bez zgody zebrania wiejskiego skarżona rada gminy także nie była uprawniona do wyrażenia zgody na rozporządzenie powyższym mieniem komunalnym, zgodnie z art. 48 ust. 2 u.s.g.

Dwie dalsze nieruchomości, a więc działki nr 288 i 290 zostały objęte decyzją komunalizacyjną Wojewody [...] z dnia 4 marca 2015 r. Decyzja ta została wydana na podstawie art. 18 ust. 1 i art. 5 ust. 1 pkt 1 u.p.w. Również w tym wypadku z akt sprawy wynika, że powyższe działki stanowiły pierwotnie przedwojenną własność gromadzką jako tzw. Fundusz szkolny miejscowy w M. (zgodnie z treścią wykazu hipotecznego LWH nr [...], gmina katastralna M., obejmująca parcele gruntowe nr 1163 i 1164, które zmieniły oznaczenie na działki nr 288 i 290), a następnie – po przejęciu mienia gromadzkiego przez Państwo – znajdowały się w zarządzie Wydziału Oświaty Urzędu Wojewódzkiego w [...]. Jak wynika z pism Burmistrza [...] z dnia 3 października 2014 r. oraz z dnia 26 listopada 2014 r., działki te były używane jako boisko sportowe na cele wspomnianej wyżej Szkoły Podstawowej w M. oraz społeczności wsi M., a także jako ogólnodostępne miejsce integracji powyższej społeczności, miejsce spędzania wolnego czasu, gier oraz zabaw. Z akt sprawy wynika również, że prawa mieszkańców sołectwa do swobodnego korzystania z powyższych działek istniały już przed dniem 27 maja 1990 r. W konsekwencji należy przyjąć, że zgodnie z art. 48 ust. 2 u.s.g. skarżona rada gminy bez zgody zebrania wiejskiego nie była uprawniona do wyrażenia zgody na rozporządzenie powyższym mieniem komunalnym.

Powyższe, stwierdzone wyżej istotne naruszenia prawa w zakresie art. 48 ust. 2 i 3 u.s.g. w zw. z art. 7 ust. 1 u.p.w. i art. 2 ust. 1 pkt 1 u.p.w. w zw. z art. 98 ust. ustawy z dnia 25 stycznia 1958 r. o radach narodowych oraz w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 1 u.p.w., wobec braku upływu jednego roku od dnia podjęcia zaskarżonej uchwały, uzasadniały stwierdzenie jej nieważności w całości.

W ramach końcowych uwag należy stwierdzić, że zgodnie z § 1 pkt 2 lit. b) rozporządzenia Rady Ministrów z dnia [...] 2018 r. w sprawie ustalenia granic niektórych gmin i miast oraz nadania niektórym miejscowościom statusu miasta (Dz. U. z 2018 r. poz. [...]) z dniem 1 stycznia 2019 r. obszar sołectwa M. (także obejmujący działki, do których odnosi się zaskarżona uchwała) stanie się częścią Miasta [...]. Powyższa zmiana podziału terytorialnego ostatecznie zamknie zagadnienie możliwości dysponowania spornym mieniem przez Gminę [...].

Mając na względzie wskazane wyżej argumenty i przesłanki, Sąd – działając na podstawie art. 147 § 1 w zw. z art. w zw. z art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. – orzekł, jak pkt. I sentencji. O kosztach postępowania orzeczono w pkt. II wyroku na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.