Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SAB/Gd 38/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2019-06-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
659
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Starosta
Treść wyniku: Zobowiązano do podjęcia czynności
Powołane przepisy: article: art. 35
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mariola Jaroszewska (spr.) Sędziowie WSA Dariusz Kurkiewicz Asesor WSA Magdalena Dobek - Rak po rozpoznaniu w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 19 czerwca 2019 r. sprawy ze skargi P. K. na przewlekłość postępowania Starosty w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę 1. zobowiązuje Starostę do rozpatrzenia wniosku P. K. z dnia 29 grudnia 2017 r. o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę w terminie 30 dni od dnia zwrotu akt administracyjnych wraz z wyrokiem ze stwierdzeniem jego prawomocności, 2. stwierdza, że Starosta dopuścił się bezczynności, 3. stwierdza, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, 4. zasądza od Starosty na rzecz skarżącego P. K. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

P. K. wniósł Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na przewlekłość postępowania Starosty w rozpoznaniu jego wniosku z dnia 29 grudnia 2017 r. o zatwierdzenie projektu budowlanego i wydanie pozwolenia na budowę.

Skarga została wniesiona w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Wnioskiem z dnia 29 grudnia 2017 r. P. K. zwrócił się o wydanie decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na przebudowę i zmianę sposobu użytkowania budynku gospodarczego na budynek mieszkalny wielorodzinny, na działkach nr [..] i [..], obręb [..], N. W dniu 24 stycznia 2018 r. inwestor uzupełnił złożone oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane o datę wypełnienia dokumentu.

W toku postępowania, postanowieniem z dnia 22 lutego 2018 r. Starosta wezwał inwestora do uzupełnienia w terminie 14 dni dokumentacji projektowej w taki sposób, aby spełnione były warunki rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 27 kwietnia 2012 r. poz. 462 w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego, w zakresie wskazanym w postanowieniu oraz w zakresie zgodności z zapisami ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne o lokalizacji elementów budynku (takich jak tarasy i balkony, dodatkowa powierzchnia zabudowy) z naruszeniem odległości 1,5 m od linii brzegu. Organ wskazał też, że rozwiązania projektowe winny być zgodne z warunkami określonymi w wydanej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z dnia 1 grudnia 2015 r., bowiem w projekcie jako typ inwestycji przedstawiono projekt nadbudowy obiektu (zwiększenie kubatury obiektu), gdy tymczasem decyzja ogranicza zakres do przebudowy i zmiany sposobu użytkowania. Także wskaźnik powierzchni zabudowy i szerokość elewacji frontowej zostają zwiększone w procesie przebudowy, a powinny pozostać bez zmian. Ponadto lokalizację i formę budynku należy doprowadzić do zgodności z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, tj. z dnia 17 lipca 2015 r. (Dz. U. z 2015 r. poz. 1422) w zakresie odległości od granic działki sąsiedniej, zaprojektowania niepalnego pasa międzykondygnacyjnego oraz lokalizacji otworów okiennych w przebudowywanym obiekcie w zbliżeniu do działki nr [..]. Zdaniem organu dokumentacja projektowa powinna zwierać także uzgodnienie z rzeczoznawcą do spraw higieniczno-sanitarnych.

W dniu 22 lutego 2018 r. inwestor wypożyczył 3 egzemplarze złożonego projektu budowlanego, zaś wnioskiem z dnia 2 marca 2018 r. zwrócił się o zawieszenie postępowania ze względu na brak możliwości usunięcia braków dokumentacji w wyznaczonym przez organ terminie.

Przychylając się do prośby inwestora Starosta postanowieniem z dnia 12 marca 2018 r. zawiesił postępowanie w sprawie.

W dniu 11 stycznia 2019 r. inwestor zwrócił się o podjęcie zawieszonego postępowania, uzupełniając jednocześnie braki w dokumentacji projektowej stwierdzone w postanowieniu z dnia 22 lutego 2018 r. oraz przedkładając nową decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z dnia 3 grudnia 2018 r.

W dniu 4 lutego 2019 r. strona wniosła ponaglenie na opieszałość organu pierwszej instancji.

Przekazując ponaglenie do organu wyższego stopnia Starosta w piśmie z dnia 14 lutego 2019 r. wskazał, że po analizie dokumentacji przesłanej wraz z wnioskiem o podjęcie zawieszonego postepowania uznał, że nie ustąpiły przyczyny, które stanowiły podstawę zwieszenia tego postępowania. Do wniosku inwestor przedłożył bowiem tylko 3 dokumentacje projektowe, a nie 4 jak wymagają tego przepisy. Czwarty egzemplarz dokumentacji projektowej pozostawiony w aktach sprawy został potraktowany jako egzemplarz archiwalny i pozostanie w nich w niezmienionej formie. Ponadto organ wskazał, że nowa decyzja o warunkach zabudowy stanowi daleko idące rozszerzenie zakresu inwestycji w stosunku do pierwotnego wniosku i pierwotnej decyzji o warunkach zabudowy, a ponadto nakłada na inwestora nowe warunki. Inwestor zaś nie przedstawił korekty wniosku ani nie zmienił zakresu dokumentacji. W ocenie organu przedstawianie niespójnego zakresu dokumentów nie pozwala ma określenie poprawnych ram postępowania, a podjęcie postępowania na tym etapie uniemożliwi wydanie pozytywnej dla inwestora decyzji o pozwoleniu na budowę.

Postanowieniem z dnia 25 lutego 2019 r. Wojewoda uznał ponaglenie za niezasadne, gdyż Starosta nie dopuścił się przewlekłości i bezczynności w rozpoznaniu wniosku o wydanie pozwolenia na budowę. Zdaniem organu wyższego stopnia do czasu trwania postępowania należy liczyć okres od dnia 24 stycznia 2018 r. (złożenie kompletnego wniosku o pozwolenie na budowę) do dnia 22 lutego 2018 r. (wypożyczenie dokumentacji przez inwestora), a taki czas trwania postępowania nie daje podstaw do stwierdzenia stanu bezczynności organu lub przewlekłego prowadzenia postępowania przez organ pierwszej instancji. Jednocześnie Wojewoda zwrócił uwagę, że skoro inwestor żąda podjęcia postępowania Starosta winien je podjąć i wezwać stronę do uzupełnienia dokumentacji projektowej.

W dniu 25 lutego 2019 r. do Wojewody wpłynęło uzupełnienie ponaglenia na przewlekłość Starosty z dnia 4 lutego 2019 r., do którego dołączono korektę wniosku o pozwolenie na budowę obejmującego rozbudowę, nadbudowę, przebudowę i zmianę sposobu użytkowania budynku gospodarczego na budynek mieszkalny wielorodzinny, na działkach nr [..] i [..], obręb N. Pismo to wraz z nowym wnioskiem zostało przesłane do Starosty w dniu 4 marca 2019 r. (data wpływu do organu 6 marca 2019 r.).

W dniu 7 marca 2019 r. pełnomocnik inwestora zwrócił się o wydanie 4 egzemplarzy dokumentacji projektowej w celu ich uzupełnienia. Zgodnie z pokwitowaniem z tego samego dnia, organ wydał tylko jeden egzemplarz tłumacząc, że jeden z egzemplarzy nie może zostać wydany ze względu na konieczność dokumentowania zmian. W tym samym dniu pełnomocnik przedłożył uzupełnienie dokumentacji, w tym jeden egzemplarz dokumentacji i jedną kopię dokumentacji projektowej.

Ponadto w dniu 7 marca 2019 r. do organu wpłynęło kolejne ponaglenie inwestora związane z opieszałością organu prowadzącego postępowanie. Ustosunkowując się do tego ponaglenia Starosta w piśmie z dnia 14 marca 2019 r. wskazał, że ze względu na ilość zmian dotyczących formy i zakresu dokumentacji projektowej, zmian samego wniosku - dokonywanych także w czasie, gdy akta sprawy były w posiadaniu Wojewody, organ potrzebuje czasu na zapoznanie się z tymi zamianami w celu zapewnienia możliwości prowadzenia postępowania administracyjnego. Starosta wskazał też, że wnioski o podjęcie zawieszonego postępowania są rozpatrywane z uwzględnieniem kolejności ich wpływu i koniecznością prowadzenia innych postępowań. Sytuacja, w której inwestor i projektant dokonują istotnych zmian w dokumentacji projektowej i wniosku, a które to zmiany skutkują koniecznością rozpatrzenia wielu aspektów sprawy od początku, nie uprawnia zaś do przyznania pierwszeństwa wniosku o podjęcie zawieszonego postępowania. Ponadto organ zauważył, że nie może wydać wszystkich egzemplarzy złożonego projektu. Ma on bowiem obowiązek prowadzić postępowanie w oparciu o oryginalne dokumenty, a zamiany w oryginalnym egzemplarzu powinny być dokonywane poprzez poprawę tego egzemplarza wraz ze stosownymi adnotacjami i datami naniesienia zmian. Elementy usuwane z dokumentacji powinny pozostać w aktach sprawy. W związku z tym organ nie ma podstaw do prowadzenia sprawy w oparciu o przedłożoną przez pełnomocnika kopie dokumentacji, która dodatkowo jest niepełna.

Postanowieniem z dnia 21 marca 2019 r. Wojewoda uznał ponaglenie za niezasadne z uwagi na niewystąpienie przewlekłości i bezczynności.

Zdaniem organu wyższego stopnia inwestor nie dał Staroście czasu na rozpoznanie sprawy, albowiem ponaglenie wpłynęło dzień po otrzymaniu przez organ skorygowanego wniosku o pozwolenie na budowę. Jednocześnie Wojewoda nie zgodził się ze stanowiskiem, jakoby organ nie mógł wypożyczyć inwestorowi czterech egzemplarzy dokumentacji projektowej, a utrudnienie w zakresie wypożyczenia projektu w celu jego uzupełnienia mogło stanowić przyczynę, dla której inwestor przedłożył kopię uzupełnianego projektu. Jak wskazał bowiem Wojewoda, egzemplarze projektu pochodzą od inwestora i to on nimi dysponuje, w związku z czym w każdej chwili toczącego się postępowania może on domagać się ich udostępnienia oraz dokonywać zmian, a nawet nie zwrócić, co i tak będzie obligowało organ do zakończenia postępowania we właściwy sposób. Możliwość taka ma szczególne znaczenie w sytuacji, gdy organ stwierdza konieczność dokonania zmian, bowiem jeżeli organ wypożyczy tylko trzy egzemplarze, to w jaki sposób inwestor może zmienić także czwarty egzemplarz. Przyjęcie interpretacji przyjętej przez Starostę nie służy więc interesom stron i prowadzi do przedłużania postępowania.

Reasumując Wojewoda uznał, że w niniejszej sprawie organ pierwszej instancji nie pozostaje w bezczynności, a postępowanie nie jest prowadzone w sposób przewlekły. Niemniej, jeżeli Starosta nakłada na inwestora obowiązek usunięcia braków w dokumentacji, to ma również przekazania tej dokumentacji inwestorowi celem jej uzupełnienia, jeżeli ten wykazuje taką wolę.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku P. K. zarzucił organowi przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na budowę uznając, że postępowanie to naruszyło określoną w art. 8 § 1 k.p.a. zasadę zaufania uczestników do władzy publicznej.

W uzasadnieniu skarżący przedstawił chronologię wydarzeń wskazując, że w jego opinii Starosta błędnie określa czas trwania postępowania od dnia uzupełnienia wniosku w dniu 24 stycznia 2018 r. Zdaniem strony, skoro art. 61 § 1 k.p.a. przewiduje, że datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi, a nie data jego uzupełnienia, to okres trwania postępowania należy liczyć od dnia 29 grudnia 2017 r. Nie budzi natomiast wątpliwości, że do terminu rozpoznania sprawy nie wlicza się okres uzupełnienia wniosku, tj. od dni 15 stycznia 2018 r. do 24 stycznia 2018 r. Przy czym skarżący zwrócił uwagę, że wezwanie do uzupełnienia zostało wydane po 17 dniach od złożenia wniosku, gdy tymczasem art. 33 ust. 6 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2018 r., poz. 1202 ze zm.), dalej jako Prawo budowlane, przewiduje termin 14 dni.

Uzasadniając żądanie zawieszenia postępowania skarżący wyjaśnił, że skoro postanowienie nakładające obowiązek uzupełnienia dokumentacji możliwe jest do zaskarżenia tylko wraz z decyzją kończącą postępowania, postanowił wystąpić o wydanie nowej decyzji o warunkach zabudowy, aby doprowadzić do zgodności dokumentacji projektowej w tym zakresie. W związku z tym, że decyzja taka została wydana nie sposób zgodzić się ze Starostą, że nie ustąpiły przyczyny stanowiące podstawę zawieszenia. Wniosek strony w tym zakresie został bowiem złożony przez stronę i tylko w celu uzyskania decyzji o warunkach zabudowy. Zatem wraz z jej uzyskaniem przesłanka zawieszenia odpadła. Niezrozumiałe jest także stanowisko organu, że podjęcie postępowanie na tym etapie uniemożliwi wydanie pozytywnego pozwolenia na budowę, gdyż niespójny zakres dokumentów nie pozwala na określenie poprawnych ram prawnych postępowania. Jak zauważył skarżący, to przecież w toku postępowania możliwe jest ustalenie braków w dokumentacji i wezwanie do ich usunięcia.

Jednocześnie skarżący wskazał, że choć rzeczywiście wystąpiła niezgodność wniosku z nową decyzją o warunkach zabudowy, a inwestorowi umknęła konieczność rozszerzenia wniosku o rozbudowę i nadbudowę, to jednak nie występują pozostałe niezgodności. W szczególności strona podała, że zapisy decyzji wskazujące, kiedy konieczne jest uzyskanie pozwolenia wodnoprawnego nie dotyczą projektu budowlanego, a raczej skierowane są do organu wydającego pozwolenie na budowę. Podobnie z zapisu o tym, że teren objęty wnioskiem leży w strefie ochrony konserwatorskiej nie wynikają żadne uwarunkowania i obowiązki, lecz ma on jedynie charakter informacyjny. W konsekwencji więc nie sposób zgodzić się z organem, że przedmiotowa sprawa, ze względu na konieczność dostosowania wniosku i dokumentacji do nowej decyzji o warunkach zabudowy, ma bardzo skomplikowany charakter.

W odniesieniu do kwestii wydania inwestorowi dokumentacji projektowej w celu je uzupełniania skarżący wskazał, że to inwestor jest dysponentem składanych projektów i w związku z tym na każdym etapie może domagać się ich wydania. Odmowa wydania mu 4 egzemplarza dokumentacji projektowej stanowiła zaś nadużycie pozycji ze strony organu i naraziła inwestora na dodatkowe koszty związane ze sporządzeniem piątego egzemplarza.

Skarżący podtrzymał też swoje stanowisko wyrażane w toku postępowania, że w sprawie brak jest podstaw żądania uzyskania uzgodnienia projektu z rzeczoznawcą do spraw higieniczno-sanitarnych, jak również organ nie podał podstawy prawnej żądania takiego uzgodnienia.

Reasumując skarżący wskazał, że od dnia złożenia wniosku, nie wliczając czasu na uzupełnienie braków oraz czasu zawieszenia postępowania i rozpoznawania ponaglenia, minęło 84 dni, a inwestor nadal nie uzyskał rozstrzygnięcia w sprawie pozwolenia na budowę. Co więcej, organ pierwszej instancji nie zawiadomił stron o przyczynie zwłoki, co stanowi naruszenie także art. 36 § 1 k.p.a.

W odpowiedzi na skargę Starosta wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko w sprawie. W uzasadnieniu organ wskazał, że ze względu na ilość zmian dokonywanych we wniosku i dokumentacji projektowej, w tym zmian dokonywanych w czasie, gdy akta były w posiadaniu organu wyższej instancji, organ potrzebuje czasu na poprawne przeprowadzenie postępowania. Z uwagi bowiem na to, że teren inwestycji zlokalizowany jest przy granicach z innymi działkami i terenem wody płynącej, konieczne jest ponowne określenie obszaru oddziaływania inwestycji, określenie spisu stron oraz ich formalne zawiadomienie o zakresie dokonanych zmian. Podjęcie tych czynności możliwe zaś będzie dopiero po zapoznaniu się z nową dokumentacją sprawy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Skarga zasługiwała na uwzględnienie.

Sąd administracyjny w ramach kontroli działalności administracji publicznej przewidzianej w art. 3 § 2 pkt 8 i 9 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., orzeka w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a (pkt 8) oraz bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw (pkt 9).

W sprawie będącej przedmiotem skargi skarżący zwalcza przewlekłe prowadzenie postępowania przez Starostę w sprawie dotyczącej zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na przebudowę i zmianę sposobu użytkowania budynku gospodarczego na budynek mieszkalny wielorodzinny, na działkach nr [..] i [..], obręb [..], N.

Badając wymogi formalne skargi sąd uznał, że w niniejszej sprawie zostały one spełnione, gdyż przed wniesieniem skargi skarżący wyczerpał przysługujące mu środki zaskarżenia, zgodnie z art. 52 § 1 p.p.s.a. W dniu 14 stycznia 2019 r. skarżący wystąpił bowiem do Wojewody z ponagleniem w związku z niedotrzymaniem przez organ pierwszej instancji terminu rozpoznania sprawy. Organ wyższego stopnia postanowieniem z dnia 25 lutego 2019 r. uznał ponaglenie za niezasadne wskazując jednakże, że skoro inwestor żąda podjęcia zawieszonego postępowania Starosta powinien je podjąć i wezwać stronę do uzupełnienia dokumentacji projektowej. Kolejne ponaglenie skarżący złożył w dniu 6 marca 2019 r., zaś rozpoznający je Wojewoda w postanowieniu z dnia 21 marca 2019 r. wskazał, że choć kontrolowany organ nie dopuścił się bezczynności i przewlekłości, to w sytuacji, gdy organ nakłada na inwestora obowiązek usunięcia braków w dokumentacji projektowej, to ma również obowiązek przekazania stronie tej dokumentacji celem jej uzupełnienia, jeżeli inwestor wykazuje taką wolę.

Przystępując do merytorycznej oceny zarzutu przewlekłego prowadzenia postępowania wyjaśnić należy, że przewlekłość i bezczynność są to dwa stany zaniechania odrębnie typizowane, choć powodujące takie same konsekwencje prawne. Wobec sygnalizowanego przez praktykę i doktrynę problemu rozgraniczenia znaczenia obu pojęć ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r. poz. 935) znowelizowano od dnia 1 czerwca 2017 r. art. 37 § 1 k.p.a. Zgodnie z jego aktualnym brzmieniem bezczynność to stan, w którym nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. (art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a.). Bezczynność organu zachodzi wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności (por. wyrok NSA z 9 października 2018 r., sygn. akt I OSK 1987/2018, dostępny na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Przewlekłość postępowania natomiast to stan, w którym postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a.). Z przewlekłością postępowania mamy więc do czynienia w sytuacji nieefektywnego działania organu, dokonywania czynności w dużym odstępie czasu, wykonywania czynności pozornych, maskujących bezczynność w sposób formalny, gdy dochodzi do mnożenia czynności i dokonywania czynności niepotrzebnych, zbędnych, co prowadzi do przedłużenia postępowania. Przewlekłość oznacza opieszałe, niesprawne i nieskuteczne lub nieporadne działanie organu w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy.

Należy zwrócić uwagę, że w postępowaniu administracyjnym podmioty w nim występujące (obywatel i organ administracji publicznej) nie mają pozycji równorzędnej, dlatego też Kodeks postępowania administracyjnego statuuje zasady rządzące tym postępowaniem mające za zadanie wyrównać relacje między organem a pozostałymi stronami postępowania, w szczególności zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów państwowych wyrażona w art. 8 k.p.a. Pogłębieniu zaufania obywateli do organów państwa służy zaś m.in. zasada szybkości postępowania, którą statuuje art. 12 k.p.a. Podkreślenia wymaga, że wskazane zasady ogólne postępowania administracyjnego, wraz konstytucyjnymi zasadami demokratycznego państwa prawnego i zasadą legalizmu, służą realizacji prawa obywateli do dobrej administracji. Prawo do rozpoznania sprawy administracyjnej w rozsądnym terminie, jako element prawa do dobrej administracji, jest również jednym z praw podstawowych w porządku prawnym Unii Europejskiej (zob. art. 41 ust. 1 Karty Praw Podstawowych - Dz.U.UE.C.2007.303.1). Powołany przepis Karty, uznany w orzecznictwie Trybunału Sprawiedliwości oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego za wiążący dla państw członkowskich jako zasada ogólna prawa unijnego (zob. np. wyrok NSA z 10 lutego 2016 r., II GSK 2294/14, CBOSA i cyt. tam orzecznictwo), stanowi, że podstawowym prawem obywatela Unii Europejskiej jest domaganie się od organów zgodnego z prawem rozpatrzenia sprawy bez zbędnej zwłoki.

Także z ratyfikowanej przez Polskę Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności z dnia 4 listopada 1950 r. (Dz. U. z 1993 r., nr 61, poz. 284, ze zm.) wynika zasada załatwienia sprawy w rozsądnym terminie wynika (art. 6 Konwecji). Ocena zachowania rozsądnego terminu rozpoznania sprawy i zakończenia postępowania powinna przy tym uwzględniać okoliczności konkretnej sprawy oraz opierać się na następujących kryteriach: ocenie stopnia złożoności i zawiłości sprawy, postępowania skarżącego i właściwych organów państwa oraz wagi rozstrzygnięcia sprawy dla sytuacji skarżącego (D. Sześciło, Komentarz. Wyrok Europejskiego Trybunału Praw Człowieka z dnia 1 lutego 2005 r. w sprawie Beller przeciwko Polsce, skarga Nr 51837/99, ST 2008, nr 11, s. 84).

Mając to na uwadze, polski ustawodawca dążąc do realizacji zasady szybkości postępowania prawnie uregulował terminy załatwiania spraw przez organy administracji publicznej. Zgodnie z art. 35 § 1 k.p.a., organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. W myśl art. 35 § 2 k.p.a., niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Z kolei w art. 35 § 3 k.p.a. przewidziano, że załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Natomiast zgodnie z art. 35 § 5 k.p.a., do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu. Istotny w niniejszej sprawie jest natomiast przepis szczególny, art. 35 ust. 6 Prawa budowlanego, określający termin na wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę 65 dni od dnia złożenia wniosku. Przekroczenie tego terminu usankcjonowane jest karą w wysokości 500 zł za każdy dzień zwłoki.

Trzeba zaznaczyć, że nie każde przekroczenie przez organ wskazanych wyżej terminów załatwiania spraw oznacza per se, że organ pozostaje w stanie bezczynności lub prowadzi postępowanie w sposób przewlekły. W tym zakresie konieczne jest dokonanie oceny istotnych okoliczności konkretnej sprawy, w tym w szczególności stopnia jej skomplikowania (zarówno w aspekcie prawnym, jak i faktycznym), zaniechań lub wadliwości działań podejmowanych przez organ, a także postawy stron. Nie ulega jednak wątpliwości, że nawet w sprawach o skomplikowanym charakterze organ winien działać wnikliwie i szybko (art. 12 § 1 k.p.a. w zw. z art. 7, art. 8 i art. 77 § 1 k.p.a.).

W świetle powyższego, w ocenie orzekającego sądu, w niniejszej sprawie mamy do czynienia z bezczynnością organu prowadzącego postępowanie w przedmiocie wydania pozwolenia na budowę, albowiem w prawnie ustalonym terminie nie podjął on czynności w sprawie i w konsekwencji nie zakończył postępowania wydaniem odpowiedniego aktu rozstrzygającego.

Przy czym stan, w którym można dopatrywać się bezczynności organu rozpoczyna się, w ocenie sądu, z dniem złożenia przez inwestora wniosku o podjęcie zawieszonego na żądanie strony postępowania, tj. z dniem 11 stycznia 2019 r. Zdaniem sądu od tego bowiem momentu organ miał obowiązek rozpoznać wniosek o podjęcie zawieszonego postępowania i zakończyć to postępowanie w terminie przewidzianym wskazanym przepisem art. 35 ust. 6 Prawa budowlanego.

Wskazać bowiem trzeba, że przedmiotowe postępowanie zostało zawieszone w trybie art. 98 § 1 k.p.a., który stanowi, że organ administracji publicznej może zawiesić postępowanie, jeżeli wystąpi o to strona, na której żądanie postępowanie zostało wszczęte, a nie sprzeciwiają się temu inne strony oraz nie zagraża to interesowi społecznemu. W niniejszej sprawie stroną, na żądanie której wszczęto postępowanie był inwestor i również on w dniu 6 marca 2018 r. zwrócił się o zawieszenie postepowania. Bezczynność organu ma miejsce, gdy spełnione zostaną dwie przesłanki: organ jest zobowiązany prawnie do podjęcia określonych działań i działania te winien jest podjąć w ustalonych terminach. Rozważając więc kwestię bezczynności skarżonego organu należało ustalić, do czego i w jakim terminie zobowiązany był Starosta po wpłynięciu do organu wniosku strony o podjęcie zawieszonego postępowania.

W tym zakresie wskazać trzeba, że w orzecznictwie wskazuje się, iż oparcie fakultatywnego zawieszenia postępowania, o którym mowa w art. 98 § 1 k.p.a. na zasadzie dyspozycyjności rozciąga się również na podjęcie zawieszonego postępowania, z tym jednak zastrzeżeniem, że w tym przypadku należy przyjąć pełną dyspozycyjność stron (zob. wyrok NSA z dnia 17 czerwca 2015 r., sygn. akt II OSK 2734/15, LEX nr 2089960). Stwierdzenie to koresponduje z treścią art. 101 § 2 k.p.a., zgodnie z którym w przypadku zawieszenia postępowania na żądanie strony lub jednej ze stron (art. 98 § 1) organ ma obowiązek pouczyć je o treści przepisu art. 98 § 2. Przepis ten zaś stanowi, że jeżeli w okresie trzech lat od daty zawieszenia postępowania żadna ze stron nie zwróci się o podjęcie postępowania, żądanie wszczęcia postępowania uważa się za wycofane. Wobec tego, w przypadku zawieszenia postępowania na wniosek strony nie tyle chodzi o podjęcie postępowania po ustaniu przyczyny zawieszenia (jak w przypadku zawieszenia postępowania z urzędu – zob. art. 97 § 2 k.p.a.), a o podjęcie go w zakreślonym terminie na żądanie strony. W innym bowiem przypadku żądanie wszczęcia postępowania zostanie uznane za wycofane.

W świetle tego, nie ulega więc wątpliwości, że w sytuacji złożenia wniosku o podjęcie postępowania zawieszonego w trybie art. 98 § 1 k.p.a., organ prowadzący postępowanie zobowiązany jest je podjąć. Brak działania w tym zakresie należy zaś rozważać w kategoriach bezczynności.

Rozważając dalej kwestię obowiązków organu związanych ze złożeniem wniosku o podjęcie postępowania zawieszonego na wniosek strony wskazać trzeba, że przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego nie wskazują terminu wyrażonego w dniach, tygodniach lub w innych jednostkach czasu dla rozpoznania tego wniosku. Dlatego należy uznać, że postanowienie w przedmiocie podjęcia zawieszonego postępowania organ powinien podjąć niezwłocznie po złożeniu wniosku, jak stanowi art. 35 § 2 k.p.a. Wobec tego została spełniona kolejna z przesłanek – określenie terminu działania organu.

Wskazać przy tym trzeba, że z konstrukcji instytucji zawieszenia postępowania na wniosek strony wynika, iż tak jak dla możliwości zawieszenia postępowania na wniosek strony znaczenie ma tylko spełnienie przesłanek określonych w art. 98 § 1 k.p.a. (żądanie strony i brak sprzeciwu pozostałych stron oraz brak zagrożenia dla interesu społecznego), a organ nie może dokonywać oceny zasadności zawieszenia, tak i dla podjęcia zawieszonego postępowania nie ma znaczenia zasadność jego podjęcia. W szczególności nie mamy w tym przypadku do czynienia z badaniem ustania przyczyny zawieszenia, albowiem w rzeczywistości przyczyną tą była wola strony, zatem złożenie wniosku o podjęcie zawieszonego postępowania świadczy o jej ustaniu. W rezultacie kognicja organu, do którego wpłynął wniosek o podjęcie postępowania jest bardzo wąska i jest on uprawniony jedynie do zbadania, czy wniosek ten został złożony w terminie 3 lat od daty zawieszenia, a poczynienie pozytywnych ustaleń w tym zakresie obliguje go do podjęcia zawieszonego postępowania. Wynika to z faktu, który wymaga ponownego podkreślenia, że w fakultatywnym zawieszeniu postępowania na mocy art. 98 § 1 k.p.a., akcent położony został na stanowisku strony w zakresie prowadzenia postępowania.

Bezzasadne są wobec tego rozważania organu i jego stanowisko zawarte w pismach z dnia 14 lutego 2019 r. i z dnia 14 marca 2019 r. o tym, że po podjęciu postępowania stan sprawy nie będzie pozwalał na wydanie rozstrzygnięcia kończącego postępowanie. Ustawodawca nie uzależnia bowiem możliwości podjęcia zawieszonego na wniosek strony postępowania od tego, czy w podjętym postępowaniu możliwe będzie wydanie rozstrzygnięcia, czy tez organ będzie musiał podjąć dalsze czynności wyjaśniające. Fakt więc, że inwestor nie przedłożył uzupełnionej dokumentacji projektowej pozostaje bez wpływu na możliwość podjęcia zawieszonego postępowania, albowiem kwestie związane ze spełnieniem przesłanek wydania pozwolenia na budowę, w tym kompletność projektu budowlanego, mogą być rozważane tylko w toku postępowania o wydanie pozwolenia na budowę. Polemika organu dotyczy zatem przesłanek udzielenia pozwolenia na budowę a nie podjęcia zwieszonego postępowania.

Sąd zwraca uwagę, że takie też stanowisko wyraził Wojewoda rozpatrujący ponaglenie skarżącego, mimo że nie stwierdził przewlekłości organu pierwszej instancji, z czym wówczas należało się zgodzić, jednoznacznie wskazał na konieczność podjęcia zawieszonego postępowania ze względu na wniosek strony.

Nie ulega zatem wątpliwości, że w niniejszej sprawie organ po złożeniu przez stronę w dniu 11 stycznia 2019 r. wniosku o podjęcie zawieszonego postępowania nie przeprowadził żadnych czynności mających na celu rozpoznanie tego wniosku i wznowienie toku postępowania, pomimo ciążącego na nim obowiązku w tym zakresie. W konsekwencji należało więc uznać, że od dnia złożenia wniosku o podjęcie zawieszonego postępowania organ pozostaje w bezczynności, o czym sąd orzekł w pkt 2 wyroku. Sąd zatem nie stwierdził przewlekłości organu, chronologia zdarzeń przedstawionych przez strony wskazuje, że do daty zawieszenia postępowania Starosta procedował prawidłowo, podejmując niezbędne czynności, a zawieszenie postępowania uzasadnione wnioskiem strony było prawidłowe. Natomiast bezczynność ma miejsce po wpływie wniosku o podjęcie zawieszonego postępowania.

Niewątpliwie też stan bezczynności organu nie ustał po wniesieniu skargi do sądu, gdyż organ nadal nie wydał aktu kończącego postępowanie w sprawie o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę, w terminie określonym przepisem prawa. Uznając więc skargę za zasadną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w punkcie 1 wyroku, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., zobowiązał organ do rozpoznania wniosku skarżącego z dnia 29 grudnia 2017 r. w terminie 30 dni od dnia zwrotu akt administracyjnych wraz z wyrokiem ze stwierdzeniem jego prawomocności. Zważywszy na nieuzasadniony brak podjęcia postępowania oraz procedowania nad wnioskiem, który co też sam skarżący przyznaje, wymagał uzupełnienia z uwagi na zmieniony zakres przedsięwzięcia wywołany nową decyzją o warunkach zabudowy, sąd uznał taki termin za konieczny dla zakończenia sprawy pozwolenia na budowę.

Z uwagi na obowiązek orzeczenia na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. sąd uznał, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Ustawodawca nie zdefiniował kryteriów stanu rażącego naruszenia prawa, tak więc dokonanie kwalifikacji bezczynności lub przewlekłości pozostawiono uznaniu sądu orzekającego. Uznanie to opiera się zaś na analizie całokształtu okoliczności sprawy, przy uwzględnieniu pewnych wskazań ustawowych, zasad doświadczenia życiowego i zawodowego. Taka kwalifikacja jest więc zasadna, gdy stan bezczynności lub przewlekłości jest oczywisty i nie daje się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa. Na tę ocenę rzutuje z kolei m.in. kilkukrotne przekroczenie ustawowego dwumiesięcznego terminu na przeprowadzenie postępowania, a także brak respektowania przez organ wytycznych organu wyższej instancji w zakresie działań, jakie należy podjąć w celu rozpoznania sprawy. Przesłanki te, w ocenie sądu, zostały spełnione w niniejszej sprawie.

Jak to już sąd wskazał, z chwilą złożenia wniosku o podjęcie postępowania Starosta winien był uczynić zadość żądaniu strony i procedować dalej w celu wydania rozstrzygnięcia kończącego w sprawę. Co więcej, na obowiązek organu związany z podjęciem postępowania wskazywał też Wojewoda rozpoznający ponaglenia złożone przez inwestora wobec opieszałości organu pierwszej instancji. Jednakże zarówno ww. obowiązki wynikające z przepisów prawa jak i wskazania organu wyższego stopnia zostały przez Starostę zignorowane, a organ jedynie podejmował polemikę dotyczącą kwestii, które nie miały znaczenia dla możliwości podjęcia postępowania, lecz dla merytorycznego rozpoznania sprawy.

W takich okolicznościach zwłoka w podjęciu zawieszonego postępowania (wynosząca dwa miesiące na dzień wniesienia skargi) musi być oceniana jako rażące naruszenia prawa, gdyż nic nie usprawiedliwia zupełnej bezczynności organu w tym okresie. W niniejszej sprawie była ona związana z uporczywie prezentowanym, błędnym stanowiskiem organu o braku możliwości dalszego procedowania ze względu na nieuzupełnienie przez inwertora materiałów projektowych, które organ interpretuje jako istnienie przesłanki zawieszenia postępowania, gdy tymczasem w odniesieniu do zawieszenia w trybie art. 98 § 1 k.p.a. brak jest takiej przesłanki, lub co najwyżej można ją rozważać w kontekście woli strony wstrzymania toku postępowania administracyjnego i ustanie tej woli wyrażonej wnioskiem o podjęcie zawieszonego postępowania. Zaniechanie organu w podjęciu postępowania pozbawia zaś inwestora nie tylko prawa do uzyskania rozstrzygnięcia w zainicjowanej przez niego sprawie i uniemożliwia mu realizację prawa do zabudowy nieruchomości będącej jego własnością, ale też stanowiło naruszenie jego praw jako dysponenta tego postępowania, tj. skorzystanie z możliwości zawieszenia postępowania a następnie jego podjęcia.

W tym stanie rzeczy sąd na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. orzekł więc

w pkt 3 wyroku, że bezczynność, której dopuścił się organ w niniejszej sprawie nosi cechę rażącego naruszenia prawa. Mimo takiej oceny sąd nie widział konieczności orzeczenia z urzędu, gdyż takich wniosków nie zgłoszono, w przedmiocie nałożenia grzywny bądź przyznania skarżącemu sumy pieniężnej. Sąd miał bowiem na względzie, że błędne stanowisko organu co do braku przesłanek podjęcia postępowania wynikało z istotnej zmiany okoliczności sprawy, wywołanej w istocie zmienionym przez inwestora zakresem przedsięwzięcia.

O kosztach postępowania należnych od Starosty na rzecz P. K. sąd orzekł w pkt 4 sentencji wyroku, na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a., zasądzając kwotę 100 zł tytułem zwrotu uiszczonego wpisu sądowego od skargi.

W niniejszej sprawie sąd orzekał w postępowaniu uproszczonym na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 119 pkt 4 p.p.s.a.