Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SA/Go 704/09
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2009-11-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6152 Lokalizacja innej inwestycji celu publicznego
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art.2 pkt 5, art.4 ust.2,  art.52, art.53 ust. 1, 3 -5, art. 56, art.61 ust. 1 i 6
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art.15, art.136, art.106, art.61 § 4, art.89, art.88, art.50
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art.6 pkt 1, art.4 pkt 18
journal: Dz.U. 2000 nr 46 poz 543
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.
article: § 2 ust.1 pkt 7, § 3  ust. 1 pkt 8
journal: Dz.U. 2004 nr 257 poz 2573
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r.w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na  środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na  środowisko
article: art. 234 pkt 2
journal: Dz.U. 2001 nr 62 poz 627
law: Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska.
article: art.151
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Brzezińska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Grażyna Staniszewska Sędzia WSA Mirosław Trzecki Protokolant sekr. sąd. Elżbieta Dzięcielewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 listopada 2009 r. sprawy ze skargi PT sp. z o.o. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją nr [...] z dnia [...] kwietnia 2009 r. Wójt Gminy, na podstawie art. 3 ust. 1, art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1 i 4, art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588 ze zm.), po ponownym rozpoznaniu sprawy, odmówił ustalenia warunków lokalizacji inwestycji celu publicznego polegającej na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej nr [...] dla PT sp. z o.o. na dz. nr [...].

Organ pierwszej instancji zaznaczył, że wykonana została analiza terenu na mapie ewidencyjnej w skali 1:5000, dla przedmiotowego terenu brak jest bowiem mapy zasadniczej w skali 1:1000 lub 1:500. Zgodnie z treścią art. 53 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, postępowanie w sprawie wydania decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego zostało poprzedzone obwieszczeniem oraz powiadomieniem Sołtysa wsi [...]. Organ podkreślił, iż zgodnie z analizą urbanistyczną wykonaną przez osobę wpisaną na listę samorządu zawodowego, planowana wysokość wieży, na której zostaną zamontowane nadajniki (około 65 m n.p.t.) w analizowanym obszarze stanowić będzie "wyraźną dominantę w stosunku do zabudowań nie przekraczających dwóch kondygnacji tj. około 8.0 m -10 m", a zatem i "dysonans przestrzenny w stosunku do zdecydowanie niskiej zabudowy". Działka nr [...], na której ma być zlokalizowana inwestycja nie jest własnością wnioskodawcy. Według dostarczonej przez wnioskodawcę analizy oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko sporządzonego przez mgr inż. P.S. przedsięwzięcie nie będzie wymagało przeprowadzenia postępowania w sprawie oceny oddziaływania inwestycji na środowisko. Zdaniem organu I instancji nie oznacza to, że nie będzie oddziaływać na środowisko, a zwłaszcza na ludzi, gdyż będzie to można ocenić po zrealizowaniu planowanej inwestycji i przeprowadzeniu stosownych pomiarów. Mieszkańcy wsi [...] wnieśli sprzeciw wobec projektowanej inwestycji.

W dalszej części uzasadnienia organ wskazał, iż zaspokojenie zbiorowych potrzeb wspólnoty należy do zadań własnych gminy, a zadania własne obejmują sprawy ładu przestrzennego, gospodarki nieruchomościami, ochrony środowiska i przyrody oraz gospodarki wodnej. Planowana inwestycja, zdaniem organu I instancji, godzi w interes publiczny. Zgodnie z przepisami art. 2 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez interes publiczny należy rozumieć uogólniony cel dążeń i działań, uwzględniających zobiektywizowane potrzeby ogółu społeczeństwa lub lokalnych społeczności, związanych z zagospodarowaniem przestrzennym. Organ podał, iż lokalizacja projektowanej inwestycji jest kontrowersyjna i wywołała zdecydowane protesty mieszkańców wsi [...], czyli nie znalazła aprobaty społecznej. Reasumując organ wskazał, iż ustawa o samorządzie terytorialnym upoważnia gminę do decydowania w kwestiach ładu przestrzennego i gospodarki terenami. Wymagania ładu przestrzennego wynikają z przepisów prawa, w tym m.in. prawa budowlanego, ale też rodzą obowiązek przestrzegania norm etycznych.

W odwołaniu od powyższej decyzji PT Sp. z o.o., reprezentowana przez pełnomocnika adwokata M.P., wniosła o jej uchylenie w całości i orzeczenie co do istoty sprawy, zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów:

1) art. 56 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, polegające na błędnej interpretacji normy w nim wyrażonej, poprzez uznanie za przepis odrębny ogólnej normy ustawy (ład przestrzenny, interes publiczny), na skutek czego organ wydał decyzję odmowną w sytuacji, gdy zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi,

2) art. 59, 60 i 61 ww. ustawy polegające na uczynieniu ich podstawą rozstrzygnięcia, podczas gdy planowana inwestycja jest inwestycją celu publicznego, do której ww. przepisy nie mają zastosowania,

3) art. 107 kpa, z uwagi na niewskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione i dowodów na których się oparł, a także powodów dla których dowodom przedstawionym przez inwestora odmówił wiarygodności,

4) art. 7 i 8 kpa, polegające na prowadzeniu przez organ postępowania w sposób oczywiście sprzeczny z wymogiem dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz uwzględnienia przy tym słusznego interesu inwestora, co w żaden sposób nie może przyczyniać się do pogłębiania zaufania do organów Państwa.

Decyzją z dnia [...] czerwca 2009r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...], na podstawie art. 138 § 2 w związku z art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 ustawy 7 dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego w powiązaniu z art. 50 ust. 1, art. 53 ust. 1 i 3 pkt 1 i 2, art. 54 pkt 2 i 3 oraz art. 56 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

W uzasadnieniu decyzji Kolegium w pierwszej kolejności wskazało, że

w rozpatrywanej sprawie mamy do czynienia z planowaną budową stacji bazowej telefonii komórkowej tj. z inwestycją celu publicznego w rozumieniu art. 2 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 6 pkt 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami i art. 2 pkt 28 ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. Prawo telekomunikacyjne (Dz.U. Nr 171, poz. 1800 ze zm.). Zdaniem Kolegium decyzja lokalizacyjna, w odróżnieniu od decyzji o warunkach zabudowy, nie podlega ograniczeniom z art. 61 ust. 1 pkt 1-3 ww. ustawy. W rozpatrywanym przypadku, nie ma zatem zastosowania tzw. zasada dobrego sąsiedztwa wynikająca z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy, której celem jest zagwarantowanie ładu przestrzennego określonego w art. 2 pkt 1 ustawy. Tym samym, nie znajdują także zastosowania przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, co wprost wynika z § 1 rozporządzenia. W ocenie Kolegium oznacza to, że przeprowadzona w oparciu o ww. rozporządzenie analiza warunków i zasad zagospodarowania terenu, część tekstowa i graficzna, stanowiąca integralną część decyzji (załącznik Nr 2) nie ma waloru dowodu w sprawie, jako pozbawiona podstaw prawnych.

W konsekwencji, zdaniem Kolegium, nie mają doniosłości prawnej wnioski wynikające z przeprowadzonej analizy, w tym ocena planowanej inwestycji podjęta na podstawie art. 2 pkt 1 w powiązaniu z przepisami art. 3 ust 1. ustawy czy art. 7 ust. 1 pkt 1 ustawy o samorządzie gminnym w zakresie kształtowania ładu przestrzennego i prowadzenia polityki przestrzennej, jako zadań własnych gminy. Organ podał, że decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego stanowi przykład tzw. aktów związanych, czyli takich w których organ bada dany stan faktyczny pod kątem zgodności z przepisami prawa. Jeżeli organ stwierdzi niezgodność z konkretnym przepisem prawa powszechnie obowiązującego, ma obowiązek wydać decyzję odmowną, jeżeli jej nie stwierdzi - jest zobligowany wydać decyzję zgodną z żądaniem wnioskodawcy.

Organ odwoławczy wskazał, iż obowiązkiem organu wydającego decyzję odmowną jest wykazanie, że lokalizacja danej inwestycji celu publicznego w określonym miejscu jest niezgodna z jakimś przepisem prawa powszechnie obowiązującego. Dalej Kolegium podało, iż w rozpatrywanej sprawie podstawą odmowy nie mogły być również protesty mieszkańców, czy nawet stron postępowania przeciwko inwestycji, w kontekście zgłaszanych zagrożeń, ponieważ kwestie oddziaływania przedsięwzięć (tu stacji bazowej telefonii komórkowej) na środowisko i zdrowie ludzi oraz możliwych konfliktów społecznych należą do istoty odrębnego postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko planowanych przedsięwzięć, kończącego się odrębną decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach, zgodnie z przepisami ustawy Prawo ochrony środowiska.

W ocenie organu drugiej instancji powyższe ustalenia prowadzą do wniosku, iż zaskarżone rozstrzygnięcie zapadło w niewyjaśnionych okolicznościach, co do spełnienia (bądź nie spełnienia) ustawowych przesłanek z art. 56 ustawy do wydania wnioskowanej decyzji lokalizacyjnej i tym samym organ I instancji uchybił podstawowym obowiązkom wynikającym z art. 7, art. 77 § 1 i 80 Kpa odnośnie dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz zebrania w sposób wyczerpujący i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Nie wyjaśnienie wszystkich okoliczności w sprawie, a także nie ustosunkowanie się do zgromadzonego materiału dowodowego w treści uzasadnienia decyzji, narusza w ocenie organu odwoławczego podstawowe zasady i reguły postępowania administracyjnego i uzasadnia kasacyjne uchylenie zaskarżonej decyzji.

Kolegium podało, iż organ I instancji naruszył przepis art. 53 ust. 1 ustawy stanowiący, iż o wszczęciu postępowania w sprawie wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz postanowieniach i decyzji kończącej postępowanie strony zawiadamia się w drodze obwieszczenia, a także w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości. Inwestora oraz właścicieli i użytkowników wieczystych nieruchomości, na których będą lokalizowane inwestycje celu publicznego, zawiadamia się na piśmie. W aktach sprawy znajduje się jedynie zawiadomienie o wszczęciu postępowania z dnia [...].05.2008 r. oraz obwieszczenie z dnia [...].05.2008 r. o wszczęciu postępowania w przedmiotowej sprawie, brak natomiast (wbrew twierdzeniu organu I instancji zawartemu w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji) zawiadomienia pisemnego ww. osób, jak również zawiadomienia w formie obwieszczenia oraz w sposób zwyczajowo przyjęty o postanowieniach i decyzji kończącej niniejszą procedurę.

Nadto organ I instancji nadal, pomimo wyraźnego wskazania Kolegium zawartego

w decyzji kasacyjnej (decyzja z dnia [...] stycznia 2009 r., Nr [...] uchylająca wcześniejsza decyzję Wójta Gminy nr [...] z dnia [...] listopada 2008 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków lokalizacji celu publicznego dla przedmiotowej inwestycji - w aktach sprawy) nie ustalił w sposób prawidłowy kręgu osób, którym przysługuje przymiot strony w niniejszym postępowaniu, a w każdym razie z akt sprawy nie wynika, by poczynił jakiekolwiek kroki w celu dokonania niezbędnych w tym względzie ustaleń (w aktach sprawy nie ma chociażby aktualnego wypisu z rejestru gruntów dot. przedmiotowej działki i działek sąsiednich znajdujących się w obszarze oddziaływania).

Jednocześnie Kolegium wskazało, iż zaskarżona decyzja nie została doręczona wszystkim dotychczas ustalonym stronom postępowania, a mianowicie organ nie doręczył rozstrzygnięcia D.G..

Skargę na powyższą decyzję złożyła PT Sp. z o.o., reprezentowana przez pełnomocnika adwokata M.P., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w części przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym zwrotu kosztów zastępstwa adwokackiego, według norm przepisanych. Strona skarżąca zarzuciła uchybienie przepisom:

1) art. 138 § 1 pkt 2 i § 2 oraz art. 136 Kodeksu postępowania administracyjnego (Kpa), polegające na uchyleniu decyzji organu I instancji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia, w sytuacji gdy rozstrzygnięcie sprawy nie wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości bądź

w znacznej części, wobec czego SKO winno było orzec co do istoty sprawy,

2) art. 15 Kpa, polegające na niepoddaniu sprawy drugiemu rozpoznaniu i rozstrzygnięciu, przez co naruszona została ustrojowa zasada postępowania administracyjnego,

3) art. 7 Kpa, polegające na ograniczeniu się SKO do kontroli zasadności argumentów przytoczonych przez organ I instancji w uzasadnieniu decyzji, nie podejmując kroków niezbędnych do merytorycznego załatwienia sprawy, czym organ naruszył interes skarżącej.

Zdaniem strony skarżącej rozstrzygnięcie Kolegium nie może być uzasadniane, niewyznaczeniem przez Wójta Gminy obszaru analizowanego w otoczeniu planowanej inwestycji. Wbrew bowiem stanowisku Kolegium, art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz normy rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie znajdują zastosowania w odniesieniu do inwestycji celu publicznego.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację. Odnosząc się do zarzutów strony skarżącej organ wskazał, iż w tej konkretnej sprawie postępowanie wyjaśniające nie zostało przeprowadzone przez organ pierwszej instancji w znacznej części, a nadto błędy w zastosowaniu prawa materialnego uniemożliwiały rozstrzygnięcie na tym etapie sprawy. W szczególności organ l instancji nie mógł załatwić sprawy bowiem nie miały doniosłości prawnej wnioski wynikające z przeprowadzonej analizy, w tym ocena planowanej inwestycji podjęta na podstawie art. 2 pkt 1 w powiązaniu z przepisami art. 3 ust 1. ustawy czy art. 7 ust. 1 pkt 1 ustawy o samorządzie gminnym w zakresie kształtowania ładu przestrzennego i prowadzenia polityki przestrzennej, jako zadań własnych gminy. Dodatkowo organ odwoławczy podał, iż nie mógł załatwić sprawy z racji istotnych braków w podstawowym dokumencie jakim jest wniosek inwestora, a także nieprawidłowości podczas wszczęcia postępowania i ustalenia kręgu jego postępowania. Wniosek o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego powinien spełniać wymogi wskazane w ust. 2, w tym zawierać m.in. określenie granic terenu objętego wnioskiem, przedstawionych na kopii mapy zasadniczej lub w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1: 1.000, a w stosunku do inwestycji liniowych również w skali 1:2000 (ust. 2 pkt 1).

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.) w związku z art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn.zm.), dalej jako: "P.p.s.a.", sądy te sprawują kontrolę zaskarżonych decyzji administracyjnych pod względem zgodności z prawem. Usunięcie zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego może nastąpić tylko wówczas, gdy postępowanie sądowe dostarczy podstaw do uznania, że przy jej wydawaniu organy naruszyły prawo materialne lub przepisy postępowania w stopniu określonym art. 145 § 1 pkt 1-3 P.p.s.a. Sąd nie może opierać kontroli o kryterium słuszności czy sprawiedliwości społecznej. Zaznaczyć przy tym należy, że w myśl przepisu art. 133 P.p.s.a., podstawą wyrokowania sądu administracyjnego są akta sprawy. Z kolei zgodnie z przepisem art. 134 P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Dokonując oceny legalności zaskarżonej decyzji, z punktu widzenia powyższych zasad, Sąd nie stwierdził naruszeń prawa dających podstawę do wyeliminowania jej z obrotu prawnego.

Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego, którą uchylono decyzję Wójta Gminy odmawiającą ustalenia warunków lokalizacji inwestycji celu publicznego polegającej na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej i po raz trzeci przekazano sprawę do ponownego rozstrzygnięcia organowi pierwszej instancji. Decyzja została wydana na podstawie przepisu art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, zgodnie z którym organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Przekazując sprawę organ ten może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Spór pomiędzy stroną skarżącą a organem koncentruje się zasadniczo wobec zagadnienia, czy w okolicznościach rozpoznawanej sprawy zaistniały przesłanki do zastosowania przez organ odwoławczy tego szczególnego trybu rozstrzygnięcia – decyzji kasacyjnej, czy też sprawa była już wyjaśniona w takim stopniu, iż organ ten winien ją rozstrzygnąć merytorycznie co do istoty.

Należy zważyć, iż określone w ww. przepisie przesłanki nie mogą być rozpatrywane samoistnie bez związku z przewidzianymi w art. 136 Kpa obowiązkami organu odwoławczego w sferze postępowania wyjaśniającego. Przepis ten stanowi, że organ odwoławczy może przeprowadzić na żądnie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Oznacza to, iż przeprowadzenie dodatkowego postępowania zależy od uznania organu odwoławczego, który rozpoznając sprawę ponownie w wyniku odwołania obowiązany jest ocenić prawidłowość decyzji pierwszoinstancyjnej między innymi przez pryzmat postępowania dowodowego organu pierwszej instancji i dokonanych na jego podstawie ustaleń faktycznych. Gdy zatem organ odwoławczy stwierdzi, że materiał zebrany w pierwszej instancji był niewystarczający do prawidłowego załatwienia sprawy lub część bądź całość materiału została zgromadzona z naruszeniem prawa, w sposób uniemożliwiający uznanie pewnych faktów za udowodnione, dokonać winien oceny czy, w okolicznościach danej sprawy, wystarczające dla możliwości jej załatwienia będzie przeprowadzenie dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie (art. 136), czy też rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania w całości lub znacznej części. W takiej sytuacji zatem, gdy w ocenie organu odwoławczego, sprawa nie została wyjaśniona przez organ pierwszej instancji w stopniu dostatecznym dla potrzeb rozstrzygnięcia bowiem organ ten nie przeprowadził, bądź przeprowadził z istotnym naruszeniem właściwych przepisów przeważającą część postępowania wyjaśniającego, organ odwoławczy nie może konwalidować samodzielnie takiej wadliwości, przeprowadzając postępowanie i podjąć rozstrzygnięcie merytoryczne we własnym zakresie. Naruszałoby to bowiem zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 Kpa), pozbawiając stronę prawa do dwukrotnego merytorycznego rozpoznania sprawy administracyjnej.

Przenosząc powyższe uwagi natury ogólnej na grunt okoliczności rozpoznawanej sprawy, po dokonaniu analizy akt administracyjnych Sąd zważył, iż zaistniały przesłanki do wydania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze zaskarżonego rozstrzygnięcia kasacyjnego, bowiem w istocie postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez organ pierwszej instancji nie było wystarczające do rozstrzygnięcia merytorycznego sprawy – żądania ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego. Przy czym, w ocenie Sądu braki i wadliwość postępowania prowadzonego przez Wójta Gminy do chwili decyzji z dnia [...] kwietnia 2009 r. (zarówno wskazane w uzasadnieniu organu odwoławczego, jak i dostrzeżone przez Sąd z urzędu), były tak istotne i "znaczne", iż wymagały przeprowadzenia prawidłowego postępowania wyjaśniającego w przeważającej części.

Zaskarżona decyzja i uchylona przez nią decyzja organu pierwszej instancji zostały wydane w oparciu o przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) – dalej jako "ustawa p.z.p.".

Po myśli art. 4 ust. 2 ustawy p.z.p., w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, określenie sposobu zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy

i zagospodarowania terenu, przy czym lokalizację inwestycji celu publicznego ustala się w drodze decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego. Zgodnie z art. 2 pkt 5 ustawy, przez inwestycję celu publicznego należy rozumieć działania o znaczeniu lokalnym (gminnym) i ponadlokalnym (powiatowym, wojewódzkim i krajowym) stanowiące realizację celów, o których mowa w art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. W myśl art. 6 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz.U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 z późn.zm.) celami publicznymi w rozumieniu ustawy są: wydzielanie gruntów pod drogi publiczne i drogi wodne, budowa, utrzymywanie oraz wykonywanie robót budowlanych tych dróg, obiektów i urządzeń transportu publicznego, a także łączności publicznej i sygnalizacji. Z kolei zgodnie z definicją zawartą w art. 4 pkt 18 ustawy o gospodarce nieruchomościami, pod pojęciem "łączności publicznej" należy rozumieć infrastrukturę telekomunikacyjną służącą zapewnieniu publicznie dostępnych usług telekomunikacyjnych w rozumieniu przepisów prawa telekomunikacyjnego.

Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela stanowisko wyrażone w tej linii orzecznictwa sądów administracyjnych, w której stwierdzono, iż budowę stacji bazowej telefonii komórkowej uznać należy za inwestycję celu publicznego. W szczególności wniosek taki wyinterpretował Naczelny Sąd Administracyjny w bogato argumentowanym i przekonywującym uzasadnieniu wyroku z dnia 4 października 2005 r. (sygn. akt II OSK 495/05), gdzie na podstawie analizy przepisów ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. - Prawo telekomunikacyjne (Dz.U. Nr 171, poz. 1800) oraz innych ustaw regulujących problematykę związaną z telekomunikacją uznał, iż rozbudowę stacji bazowej telefonii komórkowej - mimo komercyjnego charakteru takiej działalności - w obecnie obowiązującym stanie prawnym należy uznać za inwestycję celu publicznego. Sąd zwrócił uwagę na to, iż zniesienie monopolu państwa w dziedzinie telekomunikacji i dopuszczenie różnych podmiotów do wykonywania usług telekomunikacyjnych wymaga nowego podejścia do ustalania treści pojęcia łączności publicznej. Przemiany w regulacji telekomunikacji, cele ustawy, publiczny charakter sieci i usług telekomunikacyjnych i wielość podmiotów, które mogą prowadzić działalność gospodarczą w tej sferze sprawiają, że treść pojęcia łączności publicznej nie może być odnoszona tylko do działalności podmiotów publicznych. Za nowym, szerszym rozumieniem pojęcia łączności publicznej przemawiają także zmiany w sposobie wykonywania zadań publicznych: rezygnowanie z monopolu państwa w wielu dziedzinach działalności gospodarczej, prywatyzacja zadań publicznych i związane z nią dopuszczanie, na różnych zasadach, podmiotów niepublicznych do wykonywania zadań publicznych, przekształcenia form organizacyjnoprawnych wykonywania zadań publicznych. W wielu dziedzinach można mówić nawet o prywatyzacji celów publicznych. Prawo telekomunikacyjne nie używa i nie definiuje pojęcia "podmiot publiczny" ani pojęcia "łączności publicznej", choć reguluje także wykonywanie działalności telekomunikacyjnej przez organy i jednostki organizacyjne podległe lub nadzorowane przez właściwych ministrów. Używa natomiast pojęcia "przedsiębiorca telekomunikacyjny" dla określenia przedsiębiorców i innych podmiotów uprawnionych do wykonywania działalności gospodarczej na podstawie odrębnych przepisów, którzy wykonują działalność gospodarczą polegającą na dostarczaniu sieci telekomunikacyjnych, udogodnień towarzyszących lub świadczeniu usług telekomunikacyjnych.

Zakres pojęcia łączności, wyznaczony m.in. przepisami ustawy o działach administracji rządowej, zakresem działania ministra właściwego do spraw łączności i Prezesa Urzędu Regulacji Telekomunikacji i Poczty, celami ustawy - Prawo telekomunikacyjne, publicznym charakterem sieci i usług telekomunikacyjnych, szczególnym - powszechnym - charakterem usług świadczonych przez przedsiębiorców telekomunikacyjnych i nałożonymi na nich obowiązkami publicznymi - pozwalał na dokonanie oceny, iż budowa stacji telefonii komórkowej stanowi inwestycję celu publicznego. Trafność takiej wykładni podzielono również w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z 28 listopada 2007 r., sygn. akt II OSK 1583/06 oraz z dnia 13 marca 2008 r. sygn. akt II OSK 222/07).

Powyższe stwierdzenie skutkuje, jak zasadnie podkreślił to organ odwoławczy oraz skarżący, koniecznością rozpatrzenia wniosku skarżącej w oparciu o przepisu ustawy p.z.p. i inne wymogi określone w przepisach powszechnie obowiązujących dla tego szczególnego rodzaju zamierzenia inwestycyjnego.

Zgodnie z regulacją art. 52 ustawy p.z.p., ustalenie lokalizacji celu publicznego następuje na wniosek inwestora. Wniosek taki powinien zawierać (ust. 2):

1) określenie granic terenu objętego wnioskiem, przedstawionych na kopii mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy, i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1.000, a w stosunku do inwestycji liniowych również w skali 1:2.000;

2) charakterystykę inwestycji, obejmującą:

a) określenie zapotrzebowania na wodę, energię oraz sposobu odprowadzania lub oczyszczania ścieków, a także innych potrzeb w zakresie infrastruktury technicznej, a w razie potrzeby również sposobu unieszkodliwiania odpadów,

b) określenie planowanego sposobu zagospodarowania terenu oraz charakterystyki zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym przeznaczenia i gabarytów projektowanych obiektów budowlanych, przedstawione w formie opisowej i graficznej,

c) określenie charakterystycznych parametrów technicznych inwestycji oraz dane charakteryzujące jej wpływ na środowisko.

Zgodnie z art. 53 ust. 1 ww. ustawy, o wszczęciu postępowania w sprawie wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz postanowieniach i decyzji kończącej postępowanie strony zawiadamia się w drodze obwieszczenia, a także w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości. Inwestora oraz właścicieli i użytkowników wieczystych nieruchomości, na których będą lokalizowane inwestycje celu publicznego, zawiadamia się na piśmie.

Po myśli art. 53 ust. 3, właściwy organ w postępowaniu związanym z wydaniem decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dokonuje analizy: 1) warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych, 2) stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji.

Decyzje wydaje się po uzgodnieniu z organami, wskazanymi w przepisie art. 53 ust. 4 ustawy. Uzgodnień tych dokonuje się w trybie art. 106 Kodeksu postępowania administracyjnego (art. 53 ust. 5).

W myśl przepisu art. 56 ww. ustawy, nie można odmówić ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. Decyzja o lokalizacji inwestycji celu publicznego ma zatem charakter deklaratoryjny i związany. Organ jest związany wnioskiem i nie może tego wniosku interpretować zawężająco czy rozszerzająco. Odmawiając wydania decyzji organ zawsze musi wskazać przepis prawa powszechnie obowiązującego, który by się temu sprzeciwiał. Wobec tego organ administracji wydając decyzję administracyjną, musi oprzeć tę czynność na wyraźnie wskazanej normie prawnej (a nie normie etycznej jak wskazał organ I instancji) i nie wolno mu przekroczyć granic, które ta norma wyznacza. Jeśli zatem regulacje prawne przewidują wydawanie w określonych przypadkach decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, to zainteresowany w razie spełnienia ustawowych warunków ma prawo skutecznie domagać się wydania decyzji o określonej treści. Decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, stanowi więc typowy przykład aktów związanych, czyli takich, w których organ bada jakiś stan faktyczny pod kątem zgodności z przepisami prawa (vide: E. Mzyk, Z. Niewiadomski, M. Rzążewska, Ustawa o zagospodarowaniu przestrzennym z komentarzem i przepisami wykonawczymi, Warszawa 1995, str. 116).

Powyższe przepisy uwypuklają rolę jaką odgrywają decyzje wydawane w razie braku planu miejscowego. Polega ona na stwierdzeniu zgodności zamierzenia inwestycyjnego z obiektywnym porządkiem prawnym. W konsekwencji organ powinien zbadać ustawodawstwo w zakresie materialnego prawa administracyjnego, aby ustalić unormowania obejmujące obszar planowanej inwestycji oraz unormowania dotyczące charakteru samej inwestycji, ze względu na jej typ. Na podstawie tych regulacji zawartych w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz ustawach szczególnych, a także aktów wydanych na ich podstawie, organ prowadzący postępowanie ma obowiązek określić warunki i zasady zagospodarowania terenu. Organ w wyniku analizy aktów prawa powszechnie obowiązującego może stwierdzić, że projektowana zmiana zagospodarowania terenu jest niedopuszczalna. Jednakże źródłem zasad i warunków zagospodarowania terenu nie jest wola organu, ale przepisy prawa powszechnie obowiązującego. Tak więc organ pierwszej instancji w niniejszej sprawie po przeprowadzeniu analizy aktów prawa powszechnie obowiązującego, powinien wskazać konkretny przepis, którego dyspozycję uznał za naruszoną oraz wykazać na czym to pogwałcenie konkretnej normy prawnej polega.

Organ odwoławczy słusznie podkreślił, że podstawą odmowy wydania wnioskowanej decyzji nie mogły być protesty "mieszkańców". Możliwość oparcia przez organ I instancji decyzji negatywnej na braku aprobaty społecznej czyniłoby

z decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego orzeczenie o charakterze zbliżonym do uznaniowego. Podobnie rzecz się ma z kwestią zgodności planowanej inwestycji z wymaganiami ładu przestrzennego. W wyroku z dnia 21 października 2008 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie (sygn. akt II SA/Kr 694/08, LexPolonica nr 1988844) słusznie wskazał, iż "z samej technicznej istoty urządzenia, jakim jest stacja bazowa telefonii komórkowej, wyposażona w anteny nadawcze i odbiorcze, wynika konieczność wykonania jej na odpowiednio wysokim maszcie, który musi znacząco przewyższać istniejącą zabudowę. Podzielenie stanowiska organ administracji, zaprezentowanego w kontrolowanych decyzjach, musiałoby prowadzić do wniosku, że w żadnym wypadku nie jest możliwe ustalenie lokalizacji takiego celu publicznego, albowiem maszt anteny stacji zawsze będzie górował nad terenem lub okoliczną zabudową, zawsze zatem wprowadzi jakąś dysharmonię w istniejący sposób zagospodarowania obszaru. Jednak sama ta okoliczność nie może stanowić podstawy do wydania decyzji odmownej.".

Mając powyższe na uwadze wskazać przyjdzie, iż zasadna jest ocena organu odwoławczego, iż w postępowaniu toczącym się na wniosek o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego nie ma zastosowania tzw. zasada dobrego sąsiedztwa, wynikająca z art. 61 ust. 1 ustawy p.z.p., ani też rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588 ze zm.). W konsekwencji załączona do decyzji organu I instancji (załącznik nr 2 – k. 187) analiza funkcji oraz cech zabudowy oraz zagospodarowania terenu oparta na ww. rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. nie może stanowić podstawy do dokonywania ustaleń faktycznych w niniejszej sprawie. Rozporządzenie to bowiem zostało wydane na podstawie art. 61 ust. 6 ustawy, a art. 61 ustawy dotyczy postępowania w sprawach kończących się wydaniem decyzji o warunkach zabudowy, a nie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego.

Z powyższych względów argumentacja organu I instancji, że wieża planowanej stacji stanowić będzie "wyraźną dominantę w stosunku do zabudowań nie przekraczających dwóch kondygnacji tj. około 8.0 m -10 m", a zatem i "dysonans przestrzenny w stosunku do zdecydowanie niskiej zabudowy", w okolicznościach rozpoznawanej sprawy przy braku przeprowadzenia właściwej dla jej charakteru analizy oddziaływania obiektu, jest chybiona i dowolna.

Po myśli art. 56 ustawy decyzja odmowna może ona zapaść wyłącznie wówczas, kiedy inwestycja naruszałaby przepisy odrębne. Tymczasem odmawiając ustalenia lokalizacji planowanej inwestycji organ administracji publicznej pierwszej instancji nie przeanalizował inwestycji pod kątem tak właśnie rozumianych przepisów odrębnych, nie badał w szczególności jej zgodności z normami w zakresie ochrony środowiska. W aktach znajduje się co prawda "analiza oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko", ale z treści decyzji organu pierwszej instancji nie wynika, iżby dokument ów był poddawany jakiejkolwiek ocenie. Już tylko dokonując pobieżnej jego analizy należy wskazać, że nie sposób ustalić jakie uprawnienia posiada osoba sporządzająca go, która podpisała się jedynie na pierwszej stronie. Nadto autor powołał się na nieaktualne przepisy, np. na stronie 19 opracowania – art. 234 pkt 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (tekst pierwotny: Dz. U. 2001 r. Nr 62 poz. 627 z późn. zm.), który w dniu sporządzania analizy nie obowiązywał od prawie 3 lat (od 28 lipca 2005r. - przepis uchylony na podstawie art. 1 pkt 93 ustawy z dnia 18 maja 2005 r. o zmianie ustawy - Prawo ochrony środowiska oraz niektórych innych ustaw Dz.U. Nr 113, poz. 954 z późn. zm.). Z ww. analizy wynika, że przedsięwzięcie nie będzie wymagało przeprowadzenia postępowania w sprawie oceny oddziaływania inwestycji na środowisko, a obszary, na których pole elektromagnetyczne przekroczy wartości dopuszczalne wystąpi wyłącznie w miejscach niedostępnych dla ludności.

Z oceny tej wynika również, iż "obliczona całkowita sumaryczna moc promieniowania izotopowego EIRP" pochodząca od anten, które miałyby być zainstalowane wynosi 39828,20 [W].

W tym kontekście należy wskazać na treść pominiętej zupełnie przez organ pierwszej instancji regulacji przepisów ustawy z dnia 3 października 2008 r.

o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa

w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. Nr 199, poz. 1227 z późn.zm.), z uwzględnieniem jej przepisów przejściowych (art. 153 i art. 173). W myśl bowiem § 2 ust. 1 pkt 7 obowiązującego w dacie orzekania rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz.U. Nr 257, poz. 2573 z późn. zm.) sporządzenia raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko wymagają następujące rodzaje przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko: instalacje radiokomunikacyjne, radionawigacyjne i radiolokacyjne, z wyłączeniem radiolinii, emitujące pola elektromagnetyczne o częstotliwościach od 0,03 MHz do 300.000 MHz, w których równoważna moc promieniowana izotropowo wyznaczona dla pojedynczej anteny wynosi:

a) nie mniej niż 2.000 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 100 m od środka elektrycznego, wzdłuż osi głównej wiązki promieniowania tej anteny,

b) nie mniej niż 5.000 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 150 m od środka elektrycznego, wzdłuż osi głównej wiązki promieniowania tej anteny,

c) nie mniej niż 10.000 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 200 m od środka elektrycznego, wzdłuż osi głównej wiązki promieniowania tej anteny,

d) nie mniej niż 20.000 W;

Organ pierwszej instancji w żaden sposób nie odniósł się, mając na uwadze ustalenia w powołanej powyżej analizie, do treści cytowanego rozporządzenia, pod kątem konieczności sporządzenia raportu oddziaływania na środowisko w niniejszej sprawie (§ 2 ust. 1 pkt 7 i § 3 ust. 1 pkt 8). Jednocześnie wskazać należy, iż przedłożona analiza nie zwalnia organu od wykonania samodzielnej oceny takiego dowodu i kwestii oddziaływania planowanego przedsięwzięcia na środowisko,

a rozważania na ten temat winny się znaleźć w uzasadnieniu rozstrzygnięcia.

Jednym z pierwszych i podstawowych obowiązków organu, który prowadzi postępowanie, jest ustalenie i zawiadomienie wszystkich stron o jego wszczęciu (art. 61 § 4 k.p.a.). W sprawie, której przedmiotem jest ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego przymiot strony przysługuje osobom uprawnionym w stosunku do nieruchomości, na której ma być lokalizowana inwestycja oraz na które rozciąga się wpływ planowanej inwestycji, przy czym wpływ ten należy rozumieć szeroko, jako oddziaływanie, o którym mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu

i zagospodarowaniu przestrzennym. W niniejszej sprawie z akt sprawy nie wynika ani

w jaki sposób ustalono wpływ planowanej inwestycji, ani według jakich kryteriów organ pierwszej instancji ustalił strony niniejszego postępowania. Instrumentem ochrony interesów osób trzecich jest możliwość bycia stroną w postępowaniu dotyczącym decyzji, czyli korzystanie z uprawnień procesowych dla ochrony swych interesów wynikających z norm prawa materialnego (nie ze stanu faktycznego zamieszkiwania). Przed merytorycznym rozstrzygnięciem sprawy organ ma więc obowiązek precyzyjnego ustalenia i zweryfikowania na podstawie materiału dowodowego, faktycznego zakresu oddziaływań, który może nie być zgodny z danymi zawartymi we wniosku i dopiero w wyniku własnego postępowania organ może prawidłowo ustalić krąg osób, których prawa, w tym do korzystania z nieruchomości są naruszone. Zobligowany do zbadania domniemanych naruszeń i przeprowadzenia wszechstronnego postępowania wyjaśniającego jest organ pierwszej instancji.

Jest to o tyle istotne, gdyż zgodnie z dyspozycją art. 53 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, o wszczęciu postępowania w sprawie wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz postanowieniach i decyzji kończącej postępowanie strony zawiadamia się w drodze obwieszczenia, a także w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości. Natomiast inwestora oraz właścicieli i użytkowników wieczystych nieruchomości, na których będą lokalizowane inwestycje celu publicznego, zawiadamia się na piśmie. Wobec tego, iż z akt niniejszej sprawy nie wynika, na które nieruchomości rozciąga się wpływ planowanej inwestycji (oddziaływanie pól elektromagnetycznych), nie sposób ustalić prawidłowości zastosowania wskazanego przepisu.

W rozpatrywanej sprawie miało miejsce obwieszczenie o wszczęciu postępowania (k. 25 akt administracyjnych), natomiast zawiadomienie o wszczęciu postępowania zostało wysłane do stron, jak określono w zawiadomieniu (k. 24 akt administracyjnych) – "lista uczestników postępowania w aktach sprawy tut. Urzędu". Teoretycznie "akta sprawy tut. Urzędu" winny zostać przesłane w całości jako akta administracyjne do sądu rozpoznającego sprawę, jednak w aktach brak ww. listy. Zawiadomienie to jednak zostało wysłane do pełnomocnika inwestora, jak samego inwestora (nie wiadomo dlaczego skoro inwestor działał przez pełnomocnika), do właścicieli działki, na której miałaby stanąć przedmiotowa inwestycja, natomiast nie wiadomo w jakiej roli występują pozostałe osoby, do których ww. zawiadomienie zostało skierowane, czy są to np. właściciele czy użytkownicy wieczyści nieruchomości sąsiednich. Brak w aktach sprawy dokumentów ewidencyjnych, które umożliwiłyby jakąkolwiek weryfikację ww. podmiotów czy też ustalenia kręgu stron postępowania administracyjnego. Z akt sprawy również nie wynika kto na mapie w skali 1:5000 (k. 125 i 23 akt administracyjnych sprawy) zaznaczył obszar "objęty analizą" – organ czy inwestor.

Zarzut Kolegium, iż w sprawie nie został prawidłowo ustalony krąg osób, którym przysługuje przymiot strony został podniesiony w zaskarżonej decyzji, jak i w drugiej z kolei decyzji z dnia [...] lutego 2009r. uchylającej rozstrzygnięcie organu I instancji. Ponadto organ odwoławczy wskazał, iż decyzja organu I instancji nie została doręczona wszystkim dotychczas ustalonym stronom postępowania. Na marginesie należy wskazać, iż z akt sprawy nie wynika w jaki sposób Kolegium ustaliło krąg podmiotów będących stronami postępowania drugoinstancyjnego, w szczególności na jakiej podstawie ustaliło, że D.G. jest stroną. Nie należy tracić z pola widzenia tego, na co wskazał Naczelny Sąd Administracyjny między innymi w wyroku z dnia 7 kwietnia 2009r. (sygn. akt II OSK 505/08, LexPolonica nr 2056259), że strona postępowania administracyjnego, niebędąca jedyną stroną tego postępowania, która została w tym postępowaniu pominięta przez niedoręczenie jej decyzji organu pierwszej instancji, może wnieść odwołanie w terminie, który biegnie dla stron postępowania, którym decyzję doręczono, zaś po tym terminie służy jej prawo wniesienia podania o wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 kpa.

Jak wynika z akt administracyjnych decyzja Wójta Gminy z dnia [...] kwietnia 2009r. została doręczona M.B. (dotychczas działał jako pełnomocnik inwestora, a w aktach brak ważnego pełnomocnictwa na dzień wydania decyzji) oraz wnioskodawcy i pozostałym stronom ustalonym w postępowaniu. Brak jednak wykonania ustawowego obowiązku obwieszczenia ww. decyzji powoduje, że naruszona została procedura wydawania decyzji ustalającej lokalizację inwestycji celu publicznego. Ponadto w aktach znajdują się (k. 67-79) wezwania organu I instancji, na podstawie art. 50 kpa, do złożenie wyjaśnień - zeznań w charakterze strony, po czym przeprowadzana jest rozprawa administracyjna uregulowana w art. 89 i n. kpa. Należy pamiętać, że czym innym jest wezwanie z art. 50 kpa, gdzie za niestawienie się grozi zgodnie z art. 88 kpa kara grzywny, a czym innym jest wezwanie na rozprawę administracyjną, gdzie w myśl art. 94 § 1 kpa nieobecność na rozprawie stron należycie wezwanych na rozprawę nie stanowi przeszkody do jej przeprowadzenia. Na marginesie wezwania organu do złożenia wyjaśnień w trybie art. 50 kpa były niekompletne. Przepis art. 54 § 1 kpa wymienia elementy takiego wezwania, a tam wymienione jest m.in. pouczenie o skutkach niestawiennictwa, których w ww. wezwaniach zabrakło, a z akt wynika, że nie wszyscy wezwani stawili się np. R.G. czy A.D..

Kolejną przesłankę uzasadniającą uchylenie decyzji organu pierwszej instancji w trybie kasacyjnym jest okoliczność, iż w dniu wydania zaskarżonej decyzji wniosek skarżącej o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego nie był kompletny i nie spełniał wymogów określonych cytowanymi wyżej przepisami ustawy p.z.p. Przepis art. 52 ust. 2 pkt 1 wyraźnie wskazuje, iż wniosek ten powinien określać granice terenu planowanej inwestycji oraz wskazywać obszar oddziaływania tej inwestycji, tzn. wnioskodawca ma obowiązek przedłożenia załącznika graficznego w postaci mapy sporządzonej w stosownej skali. Jest to element obligatoryjny części graficznej wniosku (vide: wyrok z dnia 19 lutego 2008r. Naczelnego Sądu Administracyjnego, sygn. akt II OSK 31/07, LEX nr 466378).Z kolei kwestię granic obszaru oddziaływania należy rozumieć szeroko jako granice obszaru oddziaływania faktycznego, mając na uwadze przede wszystkim wpływ na środowisko przyrodnicze (nadmierny hałas, przewidywana emisja zanieczyszczeń, utrudnianie nasłonecznienia, nadmierne promieniowanie), jak i na nieruchomości sąsiednie w tym zabytki i obiekty użyteczności publicznej. Kwestię określenia granic terenu objętego wnioskiem, przedstawionych na kopii mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy, i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1000, a w stosunku do inwestycji liniowych również w skali 1:2000, organ odwoławczy poruszył dopiero na etapie ww. decyzji z dnia [...] lutego 2009r., w której również stwierdził, iż rozstrzygnięcie przedmiotowej sprawy "wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości". W aktach sprawy znajduje się wezwanie z dnia [...] lutego 2009r. organu I instancji do uzupełnienia wniosku z dnia [...] kwietnia 2008r. o "wycinek mapy katastralnej oraz kopii mapy zasadniczej (obejmującej teren nie mniej niż 50m od granic wnioskowanej działki) przyjętych od Państwowego Zasobu Geodezyjno-Kartograficznego, Starostwo Powiatowe, w skali 1:500 lub 1:1000". W piśmie tym brak jednak wezwania o wskazanie na ww. mapach granic terenu objętego wnioskiem (k. 156 akt administracyjnych). W odpowiedzi na powyższe wezwanie pełnomocnik inwestora podał m.in., iż przekazuje mapę zasadniczą w skali 1:1000, w aktach administracyjnych brak jednak tego załącznika. Jest co prawda na karcie 124 mapa w tej skali, ale na niej nie ma również zaznaczonych granic objętych wnioskiem inwestora.

Wobec powyższego brak jest możliwości stwierdzenia czy inwestor wywiązał się

z nałożonego obowiązku i czy rzeczywiście przekazał ww. mapę. Brak w postaci niedołączenia do wniosku mapy sporządzonej we właściwej skali wyznaczającej obszar oddziaływania inwestycji, winien być usunięty w trybie art. 64 § 2 kpa. Obowiązkiem inwestora jest dołączenie do wniosku właściwej mapy w wymaganej skali, w przypadku stwierdzenia braku wymaganej mapy w państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym rzeczą inwestora jest podjęcie niezbędnych czynności celem jej uzyskania (zgodnie z przepisami ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz wydanych na jej podstawie aktów wykonawczych). Obszar oddziaływania inwestycji nie musi ograniczać się do nieruchomości bezpośrednio sąsiadujących z terenem planowanego przedsięwzięcia, wobec tego stwierdzenie organu I instancji, że "uznał, że należy powiadomić sąsiadów nieruchomości sąsiednich" nie wypełnia dyspozycji art. 53 ust. 1 ustawy. Nie jest wystarczające, wbrew stanowisku organu, powiadomienie wszystkich właścicieli nieruchomości graniczących z obszarem planowanej inwestycji o toczącym się postępowaniu w formie zawiadomień i poprzez obwieszczenia.

Zgodnie z art. 53 ust. 3 ustawy postępowanie zmierzające do wydania decyzji

o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego jest dwuetapowe. Organ bowiem dokonuje analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych oraz analizy stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji.

Nie można jednak zapominać, iż decyzję o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego wydaje się m.in. po uzgodnieniu z wojewodą, marszałkiem województwa oraz starostą w zakresie zadań rządowych albo samorządowych oraz - w odniesieniu do gruntów wykorzystywanych na cele rolne i leśne w rozumieniu przepisów o gospodarce nieruchomościami - po uzgodnieniu z organami właściwymi w sprawach ochrony gruntów rolnych i leśnych oraz melioracji wodnych (art. 53 ust. 4 pkt 6 i 10 ww. ustawy).

W rozpatrywanej sprawie organ uzyskał pozytywną opinię Starosty oraz Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych Inspektorat. Jednak poważne zastrzeżenie budzi forma pozytywnego uzgodnienia projektu decyzji wydana przez Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych, bowiem zgodnie z art. 106 § 5 kpa zajęcie stanowiska następuje w drodze postanowienia, na które służy stronie zażalenie, a stanowisko Zarządu nie ma takiej formy. Nadto z akt nie wynika, czy uzgodnieniu poddano tylko pierwotny projekt decyzji, która z powodu rażącej wadliwości została następnie uchylona przez organ odwoławczy, czy powtórzono obowiązek uzgodnienie wobec projektu decyzji, która stanowiła przedmiot kontroli organu odwoławczego zakończonej wydaniem zaskarżonego rozstrzygnięcia. W wyroku z dnia 24 stycznia 2008 r. Naczelny Sąd Administracyjny (sygn. akt II OSK 1931/06, LEX nr 352067) orzekł, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze jako organ odwoławczy w sprawie o wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu ma obowiązek w następstwie prawidłowo wniesionego odwołania od decyzji I instancji sprawę rozpoznać na nowo i ustalić czy w sprawie miały miejsce wszystkie wymagane prawem uzgodnienia i czy postanowienia uzgadniające wydane w trybie art. 106 § 5 k.p.a. stały się ostateczne. Organ prowadzący postępowanie główne ma obowiązek ustalić, czy w postępowaniach uzgadniających wykonano obowiązek zawiadomienia stron w trybie art. 106 § 2 k.p.a., czy strony brały w nich udział i czy składały zażalenia na wydane postanowienia oraz jak zakończyło się postępowanie zażaleniowe. Organ prowadzący postępowanie główne nie kontroluje postanowienia organu współdziałającego w takim zakresie, jak organ uprawniony do rozpoznania zażalenia na te postanowienia. Badanie to jest ograniczone tylko do takiego zakresu, aby organ prowadzący mógł stwierdzić, że rzeczywiście do uzgodnień doszło a strony nie były pozbawione możliwości obrony swoich praw. Jest to więc kontrola decyzji głównej.

Występując do innego organu o zajęcie stanowiska organ załatwiający sprawę zawiadamia o tym strony, ich przedstawicieli lub pełnomocników. Podmioty te mają

w postępowaniu przed organem współdziałającym te same uprawnienia procesowe, które służą im w głównym postępowaniu administracyjnym w celu czynnego udziału

w postępowaniu wyjaśniającym (vide: J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski Kodeks postępowania administracyjnego Komentarz, Warszawa 2005 r., str. 498).

Ponadto w uchwale 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 listopada 1998 r. (sygn. akt OPS 8/98, ONSA 1999, nr 1, poz. 7) orzeczono, że "jeżeli przepis prawa uzależnia wydanie decyzji od zajęcia stanowiska przez inny organ, wydanie decyzji przed rozpoznaniem zażalenia na postanowienie w przedmiocie zajęcia stanowiska, o którym mowa w art. 106 § 5 k.p.a., narusza przepis art. 106 § 1 k.p.a.". Analiza akt sprawy prowadzi do wniosku, iż w niniejszym postępowaniu powyższego zagadnienia nie objął rozważaniami i wyjaśnieniami ani organ pierwszej, ani drugiej instancji.

Podsumowując, należy stwierdzić, iż obowiązkiem organu jest precyzyjne ustalenie i zweryfikowanie na podstawie zebranego w sprawie materiału dowodowego, faktycznego zakresu oddziaływań, który mógł być niezgodny z materiałami zawartymi we wniosku. Powyższe pozwoliłoby na ustalenie kręgu osób, które mogą występować w postępowaniu na prawach strony, a następnie ustalenia czy ich prawo do udziału w postępowaniu było respektowane.

Dodatkowo Sąd zważył, iż w sprawie organy nie poddały jakiejkolwiek analizie okoliczności, czy inwestor zapewnił zapotrzebowanie inwestycji w odpowiednią infrastrukturę, tj. w zakresie zapotrzebowania na energie elektryczną (pkt 3 wniosku - 20kW według warunków przyłączenia określonych przez dostawce [...] Sp. z o.o.). Wśród załączników do wniosku nie wymieniono dokumentu, który potwierdzałby zaistnienie tych warunków, w aktach sprawy brak jest również jakichkolwiek dowodów potwierdzających spełnienie niezbędnych warunków w tym zakresie. Podkreślenia wymaga też, iż okoliczność ta umknęła organom rozpoznającym niniejsza sprawę już trzykrotnie.

Mając na uwadze wskazane wyżej uchybienia, braki i nieprawidłowości, nie może budzić wątpliwości fakt, iż przedmiotowa sprawa administracyjna nie została dotychczas wyjaśniona w takim stopniu, który umożliwiałby jej merytoryczne rozstrzygniecie w zgodnie z obowiązującymi przepisami. Mimo zatem, iż w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy niedostatecznie wyjaśnił konieczność ponownego orzeczenia kasacyjnego i niemożność uzupełnienia braków postępowania, w trybie art. 136 Kpa, to w ocenie Sądu, wbrew zarzutom skargi, taka sytuacja w rozpoznawanej sprawie bezsprzecznie zaistniała.

Rozpatrując ponownie sprawę organ winien zwrócić uwagę na omawiane wyżej kwestie, przede wszystkim zbadanie kompletności wniosku inwestora, poprawne ustalenie kręgu osób będących stronami w postępowaniu, prawidłowe uzgodnienie decyzji z właściwymi organami i doręczenie postanowień i decyzji kończącej postępowanie jak i jej obwieszczenie, sporządzenie poprawnej analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy oraz stanu faktycznego i prawnego terenu planowanej inwestycji. Nie mniej ważna jest kwestia kompletności akt administracyjnych.

Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skarga jako bezzasadna podlegała oddaleniu.