Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 612/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-05-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6152 Lokalizacja innej inwestycji celu publicznego
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 156 § 1
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Szymańska, Sędziowie sędzia WSA Marzena Milewska-Karczewska (spr.), sędzia del. SO Aleksandra Westra, Protokolant sekr. sąd. Marek Lubasiński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 maja 2019 r. sprawy ze skargi M. K. i A. K. na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] stycznia 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] stycznia 2019r. nr [...] Minister Inwestycji i Rozwoju (dalej: też organ odwoławczy, Minister) w oparciu o przepis art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 Kodeks postępowania administracyjnego (jt. Dz.U. z 2018r. poz.2096 – dalej k.p.a.) utrzymało w mocy decyzję własną z dnia [...] września 2018 r. znak: [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności :

1/ decyzji Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] kwietnia 2014 r., znak: [...], uchylającej w części i orzekającej w tym zakresie co do istoty sprawy, a w pozostałej części utrzymującej w mocy decyzję Wojewody [...] Nr [...] z dnia [...] października 2013 r., (znak: [...]) o ustaleniu lokalizacji linii kolejowej dla inwestycji pn.: Budowa łącznicy kolejowej [...] oraz przebudowa torów na linii kolejowej nr [...][...] w ramach przedsięwzięcia: Budowa łącznicy kolejowej [...] oraz przystanku osobowego [...] wyposażonego w parking samochodowy,

2/ ww. decyzji Wojewody [...] Nr [...] z dnia [...] października 2013 r. (znak: [...]).

Powyższe rozstrzygnięcia zapadły w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Minister wskazaną wyżej decyzją z dnia [...] września 2018 r., po rozpatrzeniu wniosku M. K. i A. K. zawartego w piśmie z dnia [...] marca 2019r. o stwierdzenie nieważności, odmówił stwierdzenia nieważności decyzji własnej z dnia [...] kwietnia 2014 r., znak: [...] (dalej: decyzja Ministra z 2014r.), uchylającej w części i orzekającej w tym zakresie co do istoty sprawy, a w pozostałej części utrzymującej w mocy decyzję Wojewody [...] Nr [...] z dnia [...] października 2013 r., znak: [...], o ustaleniu lokalizacji linii kolejowej dla inwestycji pn.: Budowa łącznicy kolejowej [...] oraz przebudowa torów na linii kolejowej nr [...][...] w ramach przedsięwzięcia: Budowa łącznicy kolejowej [...] oraz przystanku osobowego [...] wyposażonego w parking samochodowy, oraz ww. decyzji Wojewody [...] Nr [...] z dnia [...] października 2013 r., znak: [...] (dalej: decyzja lokalizacyjna Wojewody [...]).

Pismem z dnia [...] września 2018 r. M. K. i A. K. (dalej: skarżący) wystąpili z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Ministra z dnia [...] września 2018r. (nr wskazany na wstępie) wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji Ministra oraz stwierdzenie nieważności w całości decyzji Ministra z 2014r. oraz decyzji lokalizacyjnej Wojewody [...]. Zdaniem skarżących uchylenie oraz stwierdzenie nieważności wskazanych wyżej decyzji winno nastąpić " z uwagi na to, że decyzja Ministra z 2014r. oraz decyzja lokalizacyjna Wojewody zostały skierowane do osoby niebędącej stroną, tj. Gminy Miejskiej [...] jako właściciela nieruchomości, która właścicielem w czasie postępowania i wydawania decyzji nie była, a więc jest obarczona wadą wskazaną w art. 156 § 1 pkt 4 k.p.za, który to przepis Minister Inwestycji i Rozwoju naruszył odmawiając stwierdzenia jej nieważności". Skarżący wskazali przy tym, że postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2016 r. Sąd Rejonowy dla [...] w [...] XII Wydział [...], sygn. akt [...], orzekł, że Pani H. K. nabyła przez zasiedzenie z dniem 27 maja 2005 r. nieruchomość położoną w [...] przy ul. [...], obręb [...], składającą się z działki nr [...] o pow. 0,0690 ha, objętej księgą wieczystą nr [...], z której wyodrębniono działkę nr [...] o pow. 0,0141 ha, objętą księgą wieczystą nr [...] (która przeszła na własność Skarbu Państwa w związku z inwestycją kolejową), oraz działkę nr [...] o pow. 0,0549 ha, objętą księgą wieczystą nr [...] (pozostającą przy właścicielu) a skarżący są spadkobiercami zmarłej H. K.. Wyjaśnili także że działka nr [...], powstała z podziału działki nr [...], objętej na dzień wydania decyzji księgą wieczystą [...], w której w dziale II własność wpisana była na rzecz Gminy Miejskiej [...]. Z dniem [...] kwietnia 2014 r. wskazana działka przeszła z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa, w użytkowanie wieczyste [...] S.A. Skarżący wskazali również, że w dniu [...] czerwca 2014 r., przy udziale przedstawicieli Gminy Miejskiej [...] oraz [...] S.A., został spisany protokół uzgodnienia wysokości odszkodowania za przejęcie praw m.in. do działki nr [...], z obrębu [...][...]. Zgodnie z przedmiotowym protokołem, zaproponowana przez [...] S.A. wysokość odszkodowania za przejęcie ww. działki została zaakceptowana przez Gminę Miejską [...], a następnie w dniu [...] lipca 2014 r. Gminie Miejskiej [...] zostało wypłacone przez [...] S.A. odszkodowanie. W związku z powyższym, skarżący jako następcy prawni właściciela nieruchomości i właściciele w chwili wydania decyzji, do których nie skierowano decyzji i którzy nie brali udziału w postępowaniu, wezwali Gminę Miejską [...] do zapłaty w całości kwoty za należącą do ich matki, a następnie do skarżących, nieruchomość, jednak odmówiono im dokonania zapłaty. Skarżący wyjaśnili, że mając powyższe na uwadze wytoczyli powództwo o zapłatę, które w I instancji zostało zakończone wydanym orzeczeniem uwzględniającym powództwo, ale Sąd II instancji zmienił wyrok i powództwo oddalił, wskazując, iż roszczenie odszkodowawcze ma swoje źródło i podstawę w przepisach prawa administracyjnego, a zatem powinni oni w pierwszej kolejności kierować swoje żądanie w trybie administracyjnym.

Skarżący podnieśli również, że stosownie do art. 172 Kodeksu cywilnego, zasiedzenie nieruchomości powoduje jej nabycie z mocy prawa z chwilą upływu terminu zasiedzenia, a postanowienie sądu w tej kwestii ma charakter jedynie deklaratoryjny. Oznacza to, że w chwili wydania zaskarżonej decyzji, własność działki nr [...] nie przysługiwała już Gminie Miejskiej [...]. Powyższego nie zmienia również fakt, że w terminie późniejszym wydane zostało postanowienie o stwierdzeniu zasiedzenia, gdyż postanowienie to ma charakter jedynie deklaratoryjny. Powołując się na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju, w której wskazano, że przy ocenie przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji, organ bierze pod uwagę stan istniejący w chwili jej wydania, skarżący podnieśli, że skoro nabycie w drodze zasiedzenia następuje z mocy prawa, to w chwili wydania decyzji Gmina Miejska [...] nie miała przymiotu właściciela działki nr [...]. Skarżący podnieśli również, że ani wpis w ewidencji gruntów, ani wpis w księdze wieczystej nie przesądza o istnieniu prawa własności po stronie określonego podmiotu, gdyż - co do zasady - nie mają one konstytutywnego charakteru, zwłaszcza gdy podmiot ten miał świadomość, że właścicielem nie jest. Wobec tego, zdaniem skarżących, jak najbardziej można zarzucić organom, że nie skierowały decyzji do podmiotu właściwego w chwili wydania decyzji o lokalizacji linii kolejowej dla wskazanej wyżej inwestycji. Skarżący podnieśli również, że zgodnie z ustawą o transporcie kolejowym, za nieruchomości oraz ograniczone prawa rzeczowe do nieruchomości, o których mowa w art. 9s ust. 3 i 3a oraz art. 9x ust. 4, przysługuje odszkodowanie dotychczasowym właścicielom lub użytkownikom wieczystym nieruchomości, a także osobom, którym przysługują ograniczone prawa rzeczowe do nieruchomości. A zatem z uwagi na przejście z mocy prawa własności nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa, wypłata odszkodowania jest obligatoryjna, zaś osobą uprawnioną do jej uzyskania jest właściciel nieruchomości. Skarżący nie zgodzili się również z decyzją organu I instancji z dnia [...] września 2018r., w której wskazano, że żądanie stwierdzenia nieważności przedmiotowych decyzji nie mogło zostać uwzględnione z uwagi na fakt, że dla ich prawidłowości nie miała znaczenia okoliczność, komu przysługiwał tytuł prawny do działki nr [...]. Analiza przepisów art. 9y ust. 1 i 2 ustawy o transporcie kolejowym, w oparciu o które wydano kontrolowane przez Ministra Inwestycji i Rozwoju decyzje, w ocenie skarżących, prowadzi do wniosku, że nie jest możliwe skierowanie decyzji w trybie ust. 2 i przyznanie odszkodowania na rzecz podmiotu innego, niż adresat decyzji wydanej na podstawie ust. 1. Z uwagi na fakt, iż decyzja wydawana w trybie ust. 1 stanowi podstawę do wydania decyzji w oparciu o ust. 2, niewątpliwie musi zachodzić tożsamość podmiotowa pomiędzy osobą wywłaszczoną (uprawnioną do otrzymania odszkodowania) na podstawie ust. 1 i decyzją przyznającą to odszkodowanie, wydawaną na podstawie ust. 2. Zdaniem skarżących nie można tracić z pola widzenia, że funkcją wskazanego przepisu, jest zapewnienie faktycznemu właścicielowi odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość, dlatego też podmiot wywłaszczony i otrzymujący odszkodowanie musi być tożsamy, a w przedmiotowej sprawie nie była nim Gmina Miejska [...]. Zdaniem skarżących, powyższe prowadzi do wniosku, że okoliczność, komu przysługiwał tytuł prawny do nieruchomości, jest relewantna dla wydania prawidłowej decyzji w trybie ust. 1.

Reasumując skarżący zauważyli, że Gmina Miejska [...] znakomicie zdawała sobie sprawę, że prawo własności jej nie przysługuje. Brała ona jednak udział w postępowaniu lokalizacyjnym jako uczestnik, kiedy uczestnikiem tym być nie powinna. Decyzja o lokalizacji została zatem skierowana do podmiotu, która nie była właścicielem. Podmiot ten również otrzymał bezpodstawnie odszkodowanie nie będąc do niego uprawnionym. Podkreślono przy tym, że Sąd powszechny w wyroku wskazał wprost, "że bez unieważnienia decyzji skarżący nie mogą żądać zwrotu odszkodowania, zaś istnieją przesłanki do jej unieważnienia". W związku z tym zdaniem skarżących należy przyjąć, że jedyną osobą uprawnioną do udziału w postępowaniu była H. K. i jej następcy prawni, oraz iż do jej następców prawnych winny być skierowane decyzje o lokalizacji.

Minister po ponownym rozpatrzeniu sprawy decyzją z dnia [...] stycznia 2019r. (nr wskazany na wstępie) utrzymał w mocy decyzję własną z dnia [...] września 2018r. (nr wskazany na wstępie), którą odmówiono stwierdzenia nieważności decyzji Ministra z 2014r. oraz Wojewody [...] o lokalizacji. Zdaniem Ministra nie zachodzą przesłanki przemawiające za uchyleniem decyzji Ministra wydanej w I instancji. Zdaniem organu odwoławczego w zaskarżonej decyzji prawidłowo bowiem wskazano na ogólną zasadę trwałości decyzji administracyjnych, wynikającą z art. 16 kpa oraz dopuszczalne odstępstwa od tej zasady. Wyczerpująco także wyjaśniono przedmiot i charakter postępowania o stwierdzenie nieważności, odnosząc się w tym zakresie do stosownych przepisów k.p.a. oraz orzecznictwa sądowoadministracyjnego. W kontrolowanym postępowaniu prawidłowo dokonano również zestawienia dokładnie wyjaśnionego stanu faktycznego przedmiotowej sprawy z obowiązującym stanem prawnym, uzasadniając w sposób wyczerpujący przesłanki, którymi organ kierował się przy podejmowaniu rozstrzygnięcia. Organ I instancji wydając zaskarżone rozstrzygnięcie, stosownie do treści art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa w związku z art. 107 § 3 kpa, ocenił całokształt zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, w tym również rozważył argumenty przedstawione przez M. K. i A. K., uznając je trafnie za niezasadne. Organ odwoławczy wskazał również, że po analizie akt sprawy w kontekście przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a. nie znalazł wad decyzji Ministra z 2014r. oraz decyzji Wojewody [...] o lokalizacji. Tym samym organ I instancji zasadnie wydał decyzję o odmowie stwierdzenia nieważności wskazanych we wniosku decyzji dotyczących ustalenia lokalizacji linii kolejowej dla inwestycji, pn.: Budowa łącznicy kolejowej [...] oraz przebudowa torów na linii kolejowej nr [...][...] w ramach przedsięwzięcia: Budowa łącznicy kolejowej [...] krzemionki oraz przystanku osobowego [...] wyposażonego w parking samochodowy.

Odnosząc się natomiast do zarzutów podniesionych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy organ wyjaśnił, że :

- nie można podzielić zarzutu skarżących, że decyzja nie została skierowana do właściwego podmiotu, tzn. aktualnych w chwili jej wydania właścicieli, bowiem postępowanie prowadzone w trybie przepisów ustawy o transporcie kolejowym tworzy własne rozwiązania proceduralne, które mają zapobiegać skutkom prowadzącym do zniweczenia celu tej ustawy, jakim jest przyspieszenie realizacji inwestycji kolejowych. Organ zauważył zatem że przepisy wskazanej wyżej ustawy nie zawierają definicji strony postępowania prowadzonego w sprawie ustalenia lokalizacji linii kolejowej. Z przepisów ustawy wynikało jedynie, iż stroną tego postępowania jest z pewnością inwestor. Natomiast katalog "pozostałych stron" postępowania w sprawie ustalenia lokalizacji linii kolejowej ustalany był w oparciu o art. 28 kpa. Organ zauważył przy tym, że zgodnie z brzmieniem art. 9q ust. 2 ustawy o transporcie kolejowym, wojewoda doręczał decyzję o ustaleniu lokalizacji linii kolejowej wnioskodawcy oraz wysyłał zawiadomienie o jej wydaniu właścicielom lub użytkownikom wieczystym nieruchomości objętych wnioskiem o wydanie tej decyzji na adres wskazany w katastrze nieruchomości. Pozostałe strony zawiadamiał w drodze obwieszczenia w urzędzie wojewódzkim i urzędach gmin właściwych ze względu na przebieg linii kolejowej, na stronach internetowych tych gmin oraz urzędu wojewódzkiego, a także w prasie lokalnej przy czym doręczenie zawiadomienia na adres wskazany w katastrze nieruchomości jest skuteczne. Zdaniem organu odwoławczego to dane zawarte w ewidencji gruntów przesądzają o ustaleniu adresów właścicieli nieruchomości. A zatem skoro ustawodawca wprowadził szczególny tryb odnośnie do ustalania właścicieli, to postępowanie prowadzone zgodnie z tym trybem należy uznać za legalne. Wobec tego, co do zasady indywidualne zawiadomienie właścicieli i użytkowników wieczystych nieruchomości objętych inwestycją kolejową wysyłane jest na adres znajdujący się w ewidencji gruntów i budynków, niezależnie od aktualności danych w nim zawartych. Ani inwestor, ani też organ orzekający nie mają obowiązku weryfikacji danych zawartych w ewidencji gruntów pełniącej funkcję katastru, co wynika z art. 2 pkt 8 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne. Nie są one również uprawnione do kwestionowania prawidłowości danych ewidencyjnych zawartych w katastrze nieruchomości, które zostały przyjęte do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego na podstawie art. 40 ust.2 i 3 ww. ustawy. A zatem skoro w chwili wydawania kwestionowanych decyzji lokalizacyjnych w ewidencji gruntów i budynków jako właściciel działki nr [...], z obrębu [...], z której wydzielono następnie działkę nr [...], była wpisana Gmina [...] to prawidłowym i zgodnym z przepisem art. 9q ust.2 ustawy o transporcie kolejowym było wysłanie zawiadomienia o wydanych rozstrzygnięciach do Gminy [...]. Organ podkreślił przy tym, że prawo własności Gminy [...] do przedmiotowej działki wynikało również z księgi wieczystej nr [...]. Tym samym ani Wojewoda [...] wydając decyzję lokalizacyjną, ani ówczesny Minister Infrastruktury i Rozwoju nie mieli podstaw, by wątpić w znajdujące się w dokumentach informacje dotyczące właściciela działki nr [...]. Organ zauważył również, że postanowienie Sądu Rejonowego dla [...] w [...] XII Wydział [...] z dnia [...] kwietnia 2016 r., sygn. akt [...], stwierdzające, że H. K. nabyła przez zasiedzenie z dniem [...] maja 2005 r. nieruchomość położoną w [...] przy ulicy [...], obręb [...], składającą się z działki nr [...] o pow. 0,0690 ha objętej księgą wieczystą nr [...], zostało wydane już po wydaniu decyzji lokalizacyjnej Wojewody [...] i decyzji Ministra z 2014r. Wniosek o wykreślenie Gminy [...] i wpisanie skarżących jako właścicieli działki nr [...] powstałej po podziale działki nr [...] został złożony w dniu [...] czerwca 2016r. Zmiany zaś zostały uwzględnione w dniu [...] listopada 2016 r., a zatem także po wydaniu decyzji lokalizacyjnej Wojewody [...] i decyzji Ministra z 2014r. W konsekwencji zatem zarówno Wojewoda [...] jak i Minister Infrastruktury i Rozwoju w dacie wydawania ww. decyzji lokalizacyjnych nie mogli dysponować wiedzą, że właścicielką nieruchomości była H. K..

Organ odwoławczy wskazał także że organ I instancji prawidłowo w zaskarżonej decyzji zwrócił uwagę na fakt, że w rozpatrywanym przypadku organ nie skierował decyzji do podmiotu niebędącego stroną w sprawie (co wynika chociażby z wyżej wyjaśnionych powodów). Wyjaśnił, że decyzja o ustaleniu lokalizacji linii kolejowej wywołuje skutki w stosunku do konkretnych nieruchomości objętych liniami rozgraniczającymi teren inwestycji bez względu na to, kto w chwili orzekania pozostaje ich właścicielem czy użytkownikiem wieczystym. Specyfika postępowań w oparciu o tzw. "specustawy" polega na tym, iż organy w decyzjach o ustaleniu lokalizacji inwestycji mają obowiązek wskazania nieruchomości, przez które przedsięwzięcie będzie przebiegać. Dlatego też zdaniem organu odwoławczego, który w zaskarżonym orzeczeniu odwołał się do poglądu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w wyroku z dnia 4 sierpnia 2017r. sygn.. VII SA/Wa 1064/17, dla prawidłowości decyzji lokalizacyjnej Wojewody [...] i decyzji Ministra z 2014r. nie miała znaczenia kwestia, komu przysługiwał tytuł prawny do ww. działki nr [...].

Organ podkreślił także że Gmina [...] uzyskała od [...] S.A. odszkodowanie w trybie uzgodnienia, a zatem w trybie czynności cywilnoprawnej pomiędzy dwiema równorzędnymi stronami. Organ administracji nie ma więc prawa wkraczać ze swoim władztwem administracyjnym w ww. porozumienie, aby ocenić, czy odszkodowanie to zostało ustalone prawidłowo. Zaznaczenia wymaga bowiem, że prowadzone rokowania to nic innego jak negocjacje uregulowane w art. 72 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny, prowadzone wyłącznie pomiędzy dwiema zainteresowanymi stronami, mające na celu zawarcie stosownej umowy. To z kolei oznacza, że nie ma możliwości, aby organ administracji badał sposób ich prowadzenia czy ich ostateczny rezultat. Byłoby to niczym innym jak badaniem czynności cywilnoprawnej zawartej poza postępowaniem administracyjnym, do czego organ administracji władny nie jest. Organ zauważył zatem, że z uwagi na fakt, iż uzyskanie odszkodowania miało miejsce poza postępowaniem administracyjnym, skarżący powinni wystąpić o odszkodowanie w trybie postępowania cywilnego, bez konieczności wzruszenia decyzji lokalizacyjnej, która nie przesądzała, kto jest właścicielem działki wywłaszczanej.

Nie zgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem M. K. i A. K. wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zaskarżając orzeczenie Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] stycznia 2019r. w całości. W skardze zarzucono naruszenie:

- art. 156 § 1 pkt 4 w zw. z art. 158 § 1 k.p.a. z uwagi na utrzymanie w mocy decyzji własnej, odmawiającej stwierdzenia nieważności w całości decyzji Wojewody [...] Nr [...] z dnia [...] października 2013 r., znak: [...] i ostatecznej decyzji Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] kwietnia 2014 r.; znak: [...], uchylającej w części w/w decyzję Wojewody [...] i orzekającej w tym zakresie co do istoty sprawy.

- art. 28 k.p.a. w zw. z art. 9q ust. 2 ustawy o transporcie kolejowym poprzez błędne uznanie, że skarżący nie byli stronami postępowania, a także poprzez wadliwe uznanie, że organ administracyjny właściwie dokonał zawiadomienia wszystkich stron, podczas gdy skarżący będący właścicielami nie zostali o postępowaniu w ogóle zawiadomieni, zaś właściciele nieruchomości winni być zawiadomieni poprzez wysyłanie zawiadomienia o wydaniu decyzji o ustaleniu lokalizacji linii kolejowej.

Podnosząc wskazane zarzuty skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz uchylenie poprzedzającej ja decyzji organu I instancji z dnia [...] września 2018r. oraz zasądzenie kosztów postępowania na rzecz skarżących, według norm prawem przepisanych.

W uzasadnieniu skargi, podobnie jak we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, skarżący w szczególności podkreślili, że decyzje których stwierdzenia nieważności skarżący się domagają, zostały skierowane do osoby niebędącej stroną w sprawie, tj. do Gminy Miejskiej [...], która co prawda wpisana była do księgi wieczystej jako właściciel, lecz właścicielem tym nie była. Podkreślono przy tym że zgodnie z przepisami ustawy o transporcie kolejowym, zarówno uczestnikiem postępowania jak i osobą, do której winna być skierowana decyzja jest właściciel nieruchomości. Właścicielem zgodnie z postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2016r. Sądu Rejonowego dla [...] w [...] XII Wydział [...], byli skarżący jako następcy prawni po H. K. która nabyła z dniem [...] maja 2005 roku przez zasiedzenie działkę nr [...] z której wyodrębniono działkę nr [...] objętą decyzją nr [...] Wojewody [...] z dnia [...] października 2013r. o ustaleniu lokalizacji oraz decyzją Ministra z 2014r.

Wskazano, że skarżący jako następcy prawni właściciela nieruchomości i właściciele w chwili wydania decyzji, do których jej nie skierowano i którzy nie brali udziału w postępowaniu wezwali Gminę Miejską [...] do zapłaty w całości kwoty za należącą do ich matki, a następnie wnioskodawców nieruchomość. Gmina odmówiła jednak zapłaty, co spowodowało wytoczenie przez skarżących powództwa do Sądu powszechnego. Sąd I instancji powództwo uwzględnił. jednak w wyniku rozpatrzenia apelacji Sąd II instancji wyrok zmienił i powództwo w całości oddalił.

A zatem mając na względzie, przedłożone w niniejszym postępowaniu dokumenty, zdaniem skarżących Gmina Miejska [...] nie byłą właścicielem nieruchomości ani w toku postępowania lokalizacyjnego ani w dniu, w którym decyzje administracyjne o lokalizacji stały się ostateczne. Tym samym decyzje zostały skierowane do osoby niebędącej stroną w sprawie.

Skarżący podkreślili również że Gmina Miejska [...] zdawała sobie sprawę, że prawo własności do przedmiotowej nieruchomości jej nie przysługuje mimo to brała udział w postępowaniu oraz otrzymała – jako rzekomy właściciel- odszkodowanie, które należne było skarżącym.

Na zakończenie wskazano, że skarżący są "odsyłani" z drogi postępowania administracyjnego na drogę postępowania cywilnego i na odwrót, ponoszą koszty postępowań jak również poświęcają bardzo dużo czasu na udział w postępowaniach, pozostają zaś nadal poszkodowani, bowiem bez własności nieruchomości i bez należnego im odszkodowania.

Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone m. in. w art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr z 2016r., poz. 1066 ze zm.) oraz art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (jt. Dz.U. z 2018 poz. 1302 z późn. zm. - dalej p.p.s.a.), sprowadzają się do kontroli działalności organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art.134 § 1 p.p.s.a.).

Dokonując oceny zaskarżonej decyzji w granicach wyznaczonych przez ww. przepisy Sąd nie stwierdził, aby została ona wydana z naruszeniem prawa, uzasadniającym jej uchylenie.

Przechodząc do wskazanych zarzutów skargi wyjaśnić należy, iż instytucja stwierdzenia nieważności decyzji tworzy możliwość prawną eliminacji z obrotu prawnego decyzji dotkniętych przede wszystkim wadami materialnoprawnymi, a zatem wadami powodującymi nieprawidłowe ukształtowanie stosunku materialnoprawnego zarówno pod względem podmiotowym jak i przedmiotowym. Podstawę stwierdzenia nieważności decyzji stanowi siedem wad wyliczonych wyczerpująco w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a.

Skoro stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej stanowi wyjątek od zasady stabilności decyzji, wymaga zatem bezspornego ustalenia, że uchylana decyzja jest dotknięta jedną z wad określonych w art. 156 § 1 k.p.a.

Okoliczność, iż przedmiotowa sprawa toczy się w trybie nadzwyczajnym, jakim jest przesądzenie, czy w odniesieniu do określonej decyzji zaistniały, czy też nie, przesłanki o jakich mowa w art. 156 § 1 k.p.a., wymusza na organach orzekających, a także i na sądzie ocenę określonej decyzji pod kątem ustalenia, czy te właśnie przesłanki zostały spełnione. Nie jest natomiast dopuszczalne prowadzenie postępowania wyjaśniającego w przedmiotowej sprawie, tak jakby miało nastąpić wydanie decyzji w tzw. trybie zwykłym.

W świetle sformułowanego w skardze zarzutu naruszenia art. 156 § 1 pkt 4 w związku z art. 158 § 1 k.p.a. wskazać przyjdzie, że niewątpliwie racje ma skarżony organ podnosząc, że z nieważnością o której mowa we wskazanym przepisie mamy do czynienia w sytuacji, kiedy organ administracji kieruje rozstrzygniecie do podmiotu, który nie jest stroną postępowania administracyjnego, przy czym słowo "kieruje" należy rozumieć jako kształtowanie sytuacji prawnej tego podmiotu, nałożenie na niego określonych praw lub obowiązków. A zatem za wadliwość orzeczenia z art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. uznaje się sytuację, w której organ w decyzji określi prawa lub obowiązki podmiotu innego niż strona postępowania.

Zauważyć zatem należy, że w niniejszej sprawie ocenie nadzorczej podlegały decyzje wydane na podstawie przepisów ustawy z dnia 28 marca 2003r. o transporcie kolejowym (Dz.U. z 2013r. poz. 1594 – dalej: ustawa o transporcie kolejowym). Wskazana ustawa, co słusznie zauważył organ, nie zwierała definicji strony postępowania prowadzonego w sprawie ustalenia lokalizacji linii kolejowej. Jednak z treści wskazanej ustawy wynikało, że stroną tego postępowania niewątpliwie jest inwestor. A zatem katalog pozostałych stron postępowania był ustalany w oparciu o art. 28 k.p.a., gdyż zgodnie z art. 9o ust.2 ustawy o transporcie kolejowym, do postępowania w sprawach dotyczących wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji linii kolejowej zastosowanie mają przepisy k.p.a. z zastrzeżeniem przepisów ustawy o transporcie kolejowym.

Nie ulega również wątpliwości, że w świetle brzmienia art. 9q ust.2 ww. ustawy wojewoda był zobligowany do doręczenia decyzji o ustaleniu lokalizacji linii kolejowej wnioskodawcy oraz do wysłania zawiadomienia o jej wydaniu właścicielom lub użytkownikom wieczystym nieruchomości objętych wnioskiem o wydanie tej decyzji na adres wskazany w katastrze nieruchomości. Pozostałe strony organ zawiadamiał w drodze obwieszczeń które było wywieszane w urzędzie wojewódzkim i urzędach gmin właściwych ze względu na przebieg linii kolejowej, na stronach internetowych tych gmin oraz urzędu wojewódzkiego, a także w prasie lokalnej. Przy czym wystarczającym dla skuteczności doręczenia, było doręczenie zawiadomienia na adres wskazany w katastrze nieruchomości.

Podnieść także należy, że w rozpatrywanym przypadku organ nie kierował decyzji do podmiotu niebędącego stroną w sprawie tj. do Gminy Miasta [...]. Z treści decyzji Wojewody oraz Ministra i Ministra Inwestycji i Rozwoju nie można wywieść stwierdzenia, iż ww. podmiot został uznany za podmiot praw i obowiązków wynikający z tej decyzji. Decyzja o ustaleniu lokalizacji wywołuje bowiem skutki w stosunku do konkretnych nieruchomości objętych liniami rozgraniczającymi teren inwestycji bez względu na to, kto w chwili orzekania pozostaje ich właścicielem czy użytkownikiem wieczystym. Specyfika tego postępowania polega bowiem na tym, że organ w decyzji o ustaleniu lokalizacji ma obowiązek wskazania nieruchomości, przez które przedsięwzięcie będzie przebiegać, natomiast ustawa kolejowa nie nakładała na niego wymogu umieszczania w rozstrzygnięciu danych odnośnie podmiotów będących właścicielami czy też użytkownikami wieczystymi poszczególnych działek. Dla prawidłowości decyzji lokalizacyjnej Wojewody oraz Ministra Inwestycji i Rozwoju, w ocenie Sądu, nie ma zatem znaczenia kwestia komu przysługiwał tytuł prawny do działki nr [...].

A zatem wskazany wyżej ustawowy nakaz indywidualnego zawiadamiania właścicieli i użytkowników wieczystych nieruchomości objętych wnioskiem inwestora o wydaniu decyzji lokalizacyjnej na adres znajdujący się w ewidencji gruntów i budynków miał na celu poinformowanie ww. podmiotów o prowadzeniu postępowania i o wydaniu przez organ orzeczenia. Z samego faktu doręczenia zawiadomienia nie można wywodzić nałożenia przez organ na podmioty, do których jest ono skierowane, określonych obowiązków czy przyznania określonych uprawnień.

Podkreślenia wymaga również, fakt, że zarówno Wojewoda jak i Minister a zatem organy rozpoznające sprawę lokalizacji nie miały wiedzy ani podstaw do przypuszczenia, że stan prawny nieruchomości uległ zmianie. Należy bowiem zauważyć, że postanowienie Sądu Rejonowego dla [...] w [...] XII Wydział [...] sygn. [...] stwierdzające, że H. K. nabyła przez zasiedzenie z dniem [...] maja 2005r. nieruchomość położoną w [...] przy ul. [...], obr. [...] składającą się z działki nr [...] o pow. 0,0690 ha, zostało wydane dopiero w dniu [...] kwietnia 2016r. Tymczasem zarówno pierwszo jak i drugo – instancyjna decyzja zostały wydane w dacie: [...] października 2013r., [...] kwietnia 2014r. Nadto należy podnieść, że wniosek o wykreślenie Gminy Miejskiej [...] i wpisanie skarżących jako właścicieli działki nr [...] powstałej po podziale działki nr [...] został złożony w dniu [...] czerwca 2016r. a zatem ponad 2 lata po zakończeniu postępowania lokalizacyjnego. Dodać przy tym należy, że skarżący mieli możliwość powzięcia informacji, iż odnośnie działki nr [...] toczy się postępowanie lokalizacyjne choćby z obwieszczeń zamieszczonych w urzędzie wojewódzkim i urzędach gmin właściwych ze względu na przebieg linii kolejowej, oraz na stronach internetowych tych gmin oraz urzędu wojewódzkiego, a także w prasie lokalnej.

Tym samym w ocenie Sądu, nie można zarzucić organom naruszenia przepisów prawa materialnego i procesowego, wskazanych w skardze, które mogłoby uzasadniać odmienne rozstrzygnięcie sprawy.

Mając na względzie akcentowaną w sprawie kwestię dotyczącą nie brania przez skarżących udziału w postępowaniu lokalizacyjnym Sąd zgadzając się z organem, że jest to przesłanka wznowieniowa zawarta w przepisie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. a nie nieważnościowa. Podkreślić przy tym należy, że zarówno tryb wznowienia jak i stwierdzenia nieważności są trybami odrębnymi niekonkurującymi ze sobą. Różne są bowiem podstawy i przesłanki prowadzące do wzruszenia decyzji. Odmienna jest także właściwość organów powołanych do ich rozstrzygnięcia. Co przesądza, że wskazane tryby nie mogą być stosowane zamiennie.

Racje ma natomiast strona skarżąca wskazując że zgodnie z art. 9y ust.1 i 2 ustawy o transporcie kolejowym, za nieruchomość oraz ograniczone prawa rzeczowe do nieruchomości o których mowa w art. 9s ust.3 i 3a oraz w art. 9x ust. 4 ww. ustawy od podmiotu na rzecz którego wydawana jest decyzja o ustaleniu lokalizacji przysługuje odszkodowanie dotychczasowemu właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu nieruchomości. Zauważyć jednak należy, że wysokość tego odszkodowania ustala wojewoda w drodze decyzji, w terminie 30 dni od dnia, w którym decyzja o ustaleniu lokalizacji staje się ostateczna. Powyższe wskazuje zatem, że decyzja o lokalizacji w swej treści nie określa wysokości odszkodowania za przejmowane na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości. Tym samy kwestie związane z ustaleniem i wypłatą odszkodowania nie mieszczą się w ramach niemniejszego postępowania. A zatem zarzuty podnoszone w tym zakresie nie mogą być przedmiotem rozpoznania przez Sąd.

Reasumując, zdaniem Sądu, w toku postępowania o stwierdzenie nieważności organy dokonały prawidłowej oceny zgromadzonego materiału dowodowego, zgodnie z obowiązującymi przepisami, tym samym brak było podstaw do uchylenia zaskarżonego orzeczenia.

W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę jako nieuzasadnioną oddalił.