Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 3146/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2017-03-31 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6132 Kary pieniężne za naruszenie wymagań ochrony środowiska
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Inspektor Ochrony Środowiska
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: ART. 401 UST 1
journal: Dz.U. 2013 poz 1232
law: Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Grzegorz Rząsa, Sędziowie sędzia WSA Kaja Angerman (spr.), sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj, Protokolant sekr. sąd. Robert Dudek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 marca 2017 r. sprawy ze skargi Z. K. na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] września 2016 r. nr [...] w przedmiocie nałożenie kary pieniężnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Głównego Inspektora Ochrony Środowiska na rzecz Z. K. kwotę 1500 (jeden tysiąc pięćset ) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

IV SA/Wa 3146/16

UZASADNIENIE

Główny Inspektor Ochrony Środowiska decyzją z dnia [...], września 2016 r. po rozpatrzeniu odwołania Z.K. utrzymał w mocy decyzję [...], Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...], czerwca 2016 r. nakładającą karę pieniężną w wysokości 50.000 zł na Z.K., będącego odbiorcą odpadu w postaci pojazdu marki [...], o numerze identyfikacyjnym nadwozia [...], wwiezionego do kraju nielegalnie, bez dokonania zgłoszenia wymaganego przepisami art. 4 rozporządzenia (WE) nr 1013/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 14 czerwca 2006 r. w sprawie przemieszczania odpadów (Dz. Urz. WE L 190 z 12.07.2006 ze zm.).

Powyższa decyzja była wynikiem następujących ustaleń i oceny prawnej.

Z analizy dokumentów będących w posiadaniu Głównego Inspektora Ochrony Środowiska wynika, iż w okresie od dnia 10 marca 2010r. do dnia 12 kwietnia 2010r. inspektorzy [...], Wojewódzkiego Inspektoratu Ochrony Środowiska przeprowadzili kontrolę interwencyjną u Z.K., prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą: [...],. Z protokołu z ww. kontroli Nr [...], wynika, iż w toku kontroli ujawniono prowadzenie demontażu pojazdu marki [...], o numerze identyfikacyjnym nadwozia [...],, którego pozostałość znajdowała się na kontrolowanym terenie. Zgodnie z pisemną informacją do protokołu z ww. kontroli, złożoną przez Z.K., ww. pojazd był uszkodzony i został wwieziony przez kontrolowanego na terytorium RP w 2008r. w celu naprawy, jednak po pewnym czasie zostały zagubione dokumenty tego pojazdu, co nie pozwalało na jego zarejestrowanie w kraju. W trakcie kontroli nie przedstawiono jakichkolwiek dokumentów potwierdzających miejsce zakupu ww. pojazdu oraz dokumentów dla ww. pojazdu (dowód rejestracyjny lub odpowiedni równoważnik).

Główny Inspektor Ochrony Środowiska w dniu [...], czerwca 2010r. wszczął z urzędu postępowanie administracyjne, znak: [...], w sprawie określenia sposobu gospodarowania odpadem o kodzie 16 01 04* w postaci pojazdu marki [...], o numerze identyfikacyjnym nadwozia [...],, przez Z.K., prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą: [...], będącego odbiorcą odpadu, odpowiedzialnym za jego nielegalne międzynarodowe przemieszczenie na terytorium Polski.

Główny Inspektor Ochrony Środowiska decyzją z dnia [...] listopada 2011r., umorzył jako bezprzedmiotowe postępowanie administracyjne wszczęte z urzędu w dniu [...] czerwca 2010r., w sprawie określenia sposobu gospodarowania odpadem o kodzie 16 01 04* w postaci pojazdu marki [...]. W uzasadnieniu omawianej decyzji organ wskazał, że sporny pojazd, uznany za odpad w międzynarodowym przemieszczaniu odpadów, został zdemontowany, w związku z czym, postępowanie stało się bezprzedmiotowe.

W związku z obowiązkiem wynikającym z art. 32 ust. 1 ustawy z dnia 29 czerwca 2007r. o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów (Dz. U. z 2015r. poz. 1048), [...] Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie nielegalnego wwozu do Polski odpadów w postaci uszkodzonego przedmiotowego pojazdu marki [...].

Na podstawie zgormadzonego materiału dowodowego, [...]Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska, decyzją znak: [...], z dnia [...] czerwca 2016r., nałożył karę pieniężną w wysokości 50.000 zł na Z.K..

Z.K. zaskarżył w całości ww. decyzję z dnia [...] czerwca 2016r. i wniósł o jej uchylenie oraz umorzenie postępowania.

Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez nieuwzględnienie terminu przedawnienia stwierdzonego nią zobowiązania.

Główny Inspektor Ochrony Środowiska, po dokonaniu analizy zgromadzonego materiału dowodowego biorąc pod uwagę sprzeczne wyjaśnienia skarżącego, jak również brak okazania przez niego dokumentów dla spornego pojazdu w toku kontroli [...]Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska, stwierdził, że stan faktyczny sprawy wskazuje, iż sporny pojazd został przemieszczony z [...] na terytoriom RP bez dokumentów uprawniających do ponownej rejestracji, z przeznaczeniem do użycia "na części zamienne".

Organ wskazał, że zgodnie z Wytycznymi Korespondentów Unijnych nr 9 do rozporządzenia (WE) Parlamentu Europejskiego i Rady Nr 1013/2006 w sprawie przemieszczania odpadów w postaci pojazdów, pojazd używany klasyfikowany jest zazwyczaj jako odpad m.in. gdy pojazd jest przeznaczony do demontażu i ponownego użycia części zamiennych lub do strzępienia/złomowania - patrz pkt 8 ppkt c) ww. Wytycznych. Zgodnie z wyjaśnieniami Skarżącego z dnia 20 listopada 2012r., sporządzonymi dla Urzędu Celnego w [...], sporny pojazd był już w znacznej części zdemontowany i został sprowadzony z zagranicy z przeznaczeniem do użycia na części zamienne. Ponadto, Z.K. stwierdził w ww, piśmie, że nie doszło do nabycia "pojazdu samochodowego", lecz części pojazdowych do dalszego użycia. Powyższe okoliczności faktyczne stanowią dodatkową przesłankę przemawiającą za "pozbyciem się" spornego pojazdu.

organ I instancji słusznie zaklasyfikował sporny pojazd jako odpad o kodzie 16 01 04* - zużyte lub nienadające się do użytkowania pojazdy, zgodnie z załącznikiem do rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 9 grudnia 2014r. w sprawie katalogu odpadów (Dz. U. z 2014r. poz. 1923), jak również zgodnie z zgodnie z załącznikiem do rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 27 września 2001r. w sprawie katalogu odpadów (obowiązującym w dacie międzynarodowego przemieszczenia odpadu w postaci spornego uszkodzonego pojazdu). Organ odwoławczy zaznaczył, że o niebezpiecznym charakterze odpadu w postaci pojazdu przesądza sam fakt, iż zawiera on substancje i elementy niebezpieczne (np. olej silnikowy, olej przekładniowy w skrzyni biegów, resztki paliwa, płyn chłodniczy i inne).

Zarówno w podstawie prawnej zaskarżonej decyzji, jak i w sentencji organ I instancji wykazał, iż międzynarodowe przemieszczenie ww. odpadu wymagało zastosowania procedury uprzedniego pisemnego zgłoszenia i zgody właściwych zainteresowanych organów na podstawie art. 3 rozporządzenia (WE) Nr 1013/2006. Zgodnie z art. 3 ust. 1 ww. rozporządzenia, procedurze uprzedniego pisemnego zgłoszenia i zgody podlegają wszystkie odpady, jeżeli mają być poddane procesom unieszkodliwiania, a także:

- odpady wyszczególnione w załączniku IV, który obejmuje między innymi opady wyszczególnione w aneksach II i VII Konwencji Bazylejskiej;

- odpady wyszczególnione w załączniku IVA;

- odpady niesklasyfikowane pod żadnym kodem w załączniku III, IIIB, IV i IVA;

- mieszanin odpadów niesklasyfikowanych pod żadnym kodem w załączniku III, IIIB, IV lub IVA, chyba że zostały wyszczególnione w załączniku IIIA,

jeżeli mają być poddane procesom odzysku.

Odpad w postaci ww. pojazdu nie został sklasyfikowany pod żadnym kodem w załączniku III, IIIB, IV i IVA i z tej przyczyny międzynarodowe przemieszczenie ww. odpadu wymagało zastosowania procedury uprzedniego pisemnego zgłoszenia i zgody właściwych zainteresowanych organów, według art. 4 rozporządzenia (WE) Nr 1013/2006.

Przywołując treść art. 2 pkt 35 lit, a ww. rozporządzenia, w myśl którego przemieszczenie opadów dokonane bez zgłoszenia go wszystkim zainteresowanym właściwym organom zgodnie z tym rozporządzeniem, stanowi nielegalne przemieszczenie, transport odpadu w postaci spornego pojazdu z Niemiec na terytorium Polski nosi znamiona nielegalnego międzynarodowego przemieszczenia odpadów.

Według art. 2 ust. 1 pkt 4 ww. ustawy, przez odbiorcę odpadów sprowadzonych nielegalnie rozumie się każdą osobę fizyczną, prawną lub jednostkę organizacyjną, do której zostały przemieszczone nielegalnie odpady; domniemywa się, że władający powierzchnią ziemi, na której znajdują się nielegalnie przemieszczone odpady, jest odbiorcą odpadów sprowadzonych nielegalnie.

[...] Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska prawidłowo wskazał, że odbiorcą ww. odpadów jest Strona niniejszego postępowania, tj. Z.K., prowadzący do dnia [...] czerwca 2014r. działalność gospodarczą pod nazwą: [...]. Powyższe wynika wprost z Protokołu kontroli Nr [...], zgodnie z którym, na kontrolowanym terenie stwierdzono obecność pozostałości zdemontowanego pojazdu marki [...] o numerze identyfikacyjnym nadwozia [...].

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ I instancji wyjaśnił, że przy ustalaniu wysokości kary uwzględniono fakt, iż zaistniałe zdarzenie miało miejsce po raz pierwszy, w miejscu magazynowania odpadu nie odnotowano negatywnego wpływu ww. odpadu na środowisko, jak również wzięto pod uwagę ilość sprowadzonych odpadów. Organ odwoławczy doprecyzował, że Skarżący jest odbiorcą 1 szt. odpadu o charakterze niebezpiecznym (kod 16 01 04*) w postaci zużytego pojazdu wycofanego z eksploatacji, bowiem przy ustalaniu wymiary ww. kary pieniężnej, istotny jest również rodzaj i charakter odpadu.

Organ wyjaśnił, że jedną z podstawowych funkcji przepisów ustawy o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów jest prewencja w postępowaniu z odpadami nielegalnie przemieszczanymi i zapobieganie powstawaniu negatywnych skutków związanych z tym przemieszczeniem, zaś kary pieniężne nakładane w związku z naruszeniem przepisów ww. ustawy, są nakładane obligatoryjnie przez Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska. Wymaga podkreślenia, że fakt dokonania nielegalnego międzynarodowego przemieszczenia odpadu, wiąże się zatem obligatoryjnie z nałożeniem na odbiorcę/wysyłającego taki odpad - kary pieniężnej, zaś omawiane kary pieniężne mają za zadanie przede wszystkim zniechęcić potencjalnych odbiorców/wysyłających do nielegalnego międzynarodowego przemieszczania odpadów, co jest niezwykle istotne z punktu widzenia zarówno interesu społecznego, jak i słusznego interesu obywateli, który wyraża się m.in. w ochronie środowiska. Organ podkreślił, że skarżący działał umyślnie, dokonując zakupu spornego pojazdu stanowiącego odpad i sprowadzając go z zagranicy ([...]) na terytorium Polski, z przeznaczeniem jako źródło części i podzespołów (pisemne wyjaśnienia skarżącego z dnia 30 listopada 2012r., skierowane do Urzędu Celnego w [...]).

W odpowiedzi na zarzut odwołania organ odwoławczy wyjaśnił, że analiza przepisów ustawy o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów wykazała, iż nie odnosi się ona w żaden sposób do kwestii przedawnienia kary pieniężnej, nałożonej przez wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska w związku z międzynarodowym przemieszczaniem odpadów, w trybie przepisów rozdziału 9 ustawy o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów. Nakładana na podstawie ww. ustawy kara pieniężna jest sankcją nakładaną w związku z naruszeniem warunków określonych w tej ustawie lub w zezwoleniu na międzynarodowe przemieszczenie odpadów lub przemieszczanie niezgodne z oświadczeniem zawartym w zgłoszeniu, dotyczącym planowanego przemieszczenia odpadów. Sankcja ta ma charakter pieniężny. Nieodłączną cechą każdego rodzaju świadczenia, w tym również kary pieniężnej, jest określenie terminu jej płatności oraz zasad rozkładania jej na raty, umarzania, odraczania, przedawnienia itp., jako prawnie dopuszczalnych odstępstw w tym zakresie. W związku z tym, dopuszczalność przedawnienia kary pieniężnej musi wynikać wprost z treści ustawy statuującej określony rodzaj kary pieniężnej lub wynikać z ustawy, do stosowania której odsyła ustawa statuująca określony rodzaj kary pieniężnej. Ustawa o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów nie zawiera w swej treści żadnych przepisów regulujących przedawnienie kary pieniężnej. Brak również w ww. ustawie odesłania do stosowania przepisów innych ustaw w tym zakresie, w tym do przywołanej przez pełnomocnika Skarżącego ustawy z dnia 29 sierpnia 1997r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2015r., poz. 613 ze zm.).

Organ wyjaśnił, że wpływy z tytułu kar pieniężnych, nakładanych w trybie ustawy o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów, przekazywane są na rachunek Narodowego Funduszu Ochrony Środowiska, na podstawie art. 402 ust. 8a ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2013r. poz. 1232 ze zm.). Kary pieniężne są więc przychodami Narodowego Funduszu jako jednostki sektora finansów publicznych. Zatem przychody te są dochodami publicznymi w rozumieniu art. 5 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009r. o finansach publicznych (Dz. U, z 2013r. poz. 885 ze zm.). Częściowo, w 20 procentach, na podstawie art. 402 ust. 2 ustawy Prawo ochrony środowiska, stanowią one bezpośrednio dochód budżetu państwa, a w pozostałej części, stanowią dochód Narodowego Funduszu Ochrony Środowiska, który stanowi państwową osobę prawną, należącą do sektora finansów publicznych. Ten podział przychodu pochodzącego z kar wymierzonych m.in. na podstawie ustawy o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów pomiędzy budżet państwa i przychód Narodowego Funduszu powoduje, że jedna część tego przychodu stanowi niepodatkową należność budżetową, a druga część stanowi niepodatkową należność pozabudżetową.

Ta dwudzielność niepodatkowych należności publicznoprawnych na budżetowe i pozabudżetowe nie znalazła w ww. ustawie o finansach publicznych jednolitego uregulowania. Główny Inspektor Ochrony Środowiska stoi zatem na stanowisku, że do czasu jednoznacznego określenia przez ustawodawcę, które publicznoprawne należności pieniężne powinny zostać objęte wymogiem stosowania przepisów ustawy z dnia 29 sierpnia 1997r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2015r. poz. 613 ze zm.), czy też ustawy z dnia 27 sierpnia 2009r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2013r. poz. 885 ze zm.), w odniesieniu do kar pieniężnych nakładanych w trybie przepisów ustawy o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów, nie mają zastosowania przepisy ww. ustaw, w tym przywołane przez pełnomocnika Skarżącego przepisy Działu III ustawy Ordynacja podatkowa.

Skargę na powyższą decyzję wniósł Z.K. wnosząc o uchylenie decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji organu I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

Zaskarżonej decyzji zarzucił:

1. Naruszenie prawa materialnego, a to art. 68 § 1 i 2 pkt 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (t.j.: Dz.U. z 2015 r., poz. 613, z późn. zm., dalej "Ordynacja") w związku z art. 281 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r, - Prawo ochrony środowiska (t.j.: Dz.U. z 2016 r., poz. 672, z póżn. zm., dalej "p.o.ś.") w związku z art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 29 czerwca 2007 r. o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów (t.j.: Dz.U. z 2015 r., poz. 1048, dalej "m.p.o.") przez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu, że należności z tytułu kar nakładanych na podstawie art. 32 i 33 m.p.o. nie podlegają przedawnieniu, gdyż nie stosuje się do nich przepisów Działu III Ordynacji, podczas, gdy m.p.o. sama nie reguluje kwestii przedawnienia należności z tytułu kar, o których mowa w art. 32 i 33 m.p.o. odsyłając w tym zakresie w art. 1 ust. 2 do przepisów p.o.ś. i poprzez art. 281 p.o.ś. do Działu III Ordynacji.

2. Naruszenie przepisu art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez przyjęcie, że kary przewidziane w rozdziale 9 m.p.o. nie podlegają przedawnieniu, co stoi w oczywistej sprzeczności z zasadą demokratycznego państwa prawa, zgodnie z którą prawo powinno być stanowione w sposób zapewniający równość obywateli wobec prawa oraz pozwalający obywatelom planowanie ich działalności w oparcie o sformułowane jednoznacznie przepisy prawa.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że Skarżący nie zgadza się z wykładnią przepisów dokonaną przez GIOŚ w zaskarżonej decyzji. Otóż m.p.o. już w art. 1 ust. 2 stwierdza, że jej przepisy nie naruszają postanowień ustawy z dnia 27 kwietnia 2007 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz.U, z 2013 r. poz. 1232, z póżn. zm.) oraz ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz.U. z 2013 r. poz. 21, z póżn. zm., dalej "u.o.o."). Wydaje się to logiczne, jeśli nie traci się z oczu faktu, że odpady, których dotyczy m.p.o. są również odpadami w rozumieniu p.o.ś. oraz u.o.o. Zatem pola normowania p.o.ś., m.p.o. oraz u.o.o, nachodzą na siebie w taki sposób, by wzajemnie się uzupełniać i nie powtarzać w jednej ustawie przepisów, które już są zawarte w drugiej ustawie. W konsekwencji odmiennie, niż to uczynił Organ w zaskarżonej decyzji, stwierdzić należy, że m.p.o, zawiera odesłanie do przepisów p.o.ś., zawarte w art. 1 ust. 2 tej ustawy.

Z kolei art. 281 ust. 1 p.o.ś. odsyła, w zakresie ponoszenia kar pieniężnych, a z taką należnością mamy do czynienia w art. 32, 33, 34 i 35 m.p.o. i taką właśnie karę nałożył WWIOŚ na Skarżącego, do przepisów Działu III Ordynacji.

Dział III Ordynacji reguluje w Rozdziale 8 kwestię przedawnienia zobowiązań podatkowych. Z art. 68 § 1 i 2 wynika, że:

"§ 1. Zobowiązanie podatkowe, o którym mowa w art. 21 § 1 pkt 2, nie powstaje, jeżeli decyzja ustalająca to zobowiązanie została doręczona po upływie 3 lat, licząc od końca roku kalendarzowego, w którym powstał obowiązek podatkowy. § 2. Jeżeli podatnik:

1) nie złożył deklaracji w terminie przewidzianym w przepisach prawa podatkowego,

2) w złożonej deklaracji nie ujawnił wszystkich danych niezbędnych do ustalenia wysokości zobowiązania podatkowego,

zobowiązanie podatkowe, o którym mowa w § 1, nie powstaje, pod warunkiem że decyzja ustalająca wysokość tego zobowiązania została doręczona po upływie 5 lat, licząc od końca roku kalendarzowego, w którym powstał obowiązek podatkowy."

Przekładając wyżej cytowany przepis na grunt niniejszej sprawy i przyjmując, że Skarżący był zobowiązany do dokonania pisemnego uprzedniego zgłoszenia zamiaru międzynarodowego przemieszczenia odpadu i uzyskania zgody na to przemieszczenie, właściwe wydaje się odpowiednie zastosowanie przepisów art. 68 § 2 pkt 1 Ordynacji i w konsekwencji przyjęcie, że skoro obowiązek dokonania, określonych m.p.o. i art. 4 rozporządzenia (WE), zgłoszeń i uzyskania określonych w tych przepisach zgód zaktualizował się w roku, w którym Skarżący sprowadził pojazd [...]do Polski, tj. w 2008 roku, to decyzja ustalająca wysokość kary powinna zostać doręczona najpóźniej w terminie 5 lat od zakończenia roku, w którym na Skarżącym ciążył, określony przepisami m.p.o. i rozporządzenia (WE), obowiązek, tj. do końca 2013 roku, podczas, gdy doręczono ją dopiero w roku bieżącym 1 lipca.

Jeżeliby zaś przyjąć, że obowiązek zapłacenia kary, o której mowa w art. 32 i nast. m.p.o., aktualizuje się po zakończeniu postępowania w przedmiocie określenia sposobu gospodarowania odpadem, to stwierdzić by trzeba, że znajduje zastosowanie art. 68 § 1 Ordynacji, a okres przedawnienia zakończył się z upływem 3 lat od końca roku, w którym zakończono postępowanie w przedmiocie określenia sposobu gospodarowania odpadem, tj. w niniejszej sprawie z upływem roku 2014.

Nieodłączną cechą każdego rodzaju świadczenia, w tym również kary pieniężnej, jest określenie jej płatności, zasad rozkładania na raty, umarzania, odraczania płatności, przedawnienia. Za niedopuszczalną należy uznać sytuację, w której władza publiczna, w odniesieniu do niektórych należności publicznoprawnych nie gwarantuje zobowiązanym odpowiednich instytucji materialnoprawnych, w tym m.in. przedawnienia. Taka sytuacja zagraża konstytucyjnym zasadom porządku prawnego.

Instytucja przedawnienia stanowi wartość konstytucyjną, wyprowadzaną z art. 2 Konstytucji - zasady demokratycznego państwa prawnego. Demokratyczne państwo prawa w procesie stanowienia i stosowania prawa przestrzega określonych reguł, które stanowią gwarancję praw i wolności jednostki, a także jej równości wobec prawa. Nie mieści się w tym standardzie brak przedawnienia kar, o których mowa w art. 32 i nast. m.p.o. Obywatel ma prawo liczyć na uniknięcie sankcji czy zobowiązania, jeśli ujawnienie jego czynu lub proces ukarania go za ten czyn nie nastąpią w określonym przepisami czasie. Jeżeli przepisy prawne wprost nie przewidują instytucji przedawnienia kary, to zadaniem organów stosujących prawo jest uzupełnienie takiej luki w drodze wykładni. Zasadę demokratycznego państwa prawa narusza również nierówne traktowanie obywateli, a z taką sytuacją mielibyśmy do czynienia, w przypadku uznania, że do kary z m.p.o. nie stosuje się instytucji przedawnienia, chociaż stosuje się ją w zasadzie do wszystkich innych należności publicznoprawnych i odpowiedzialności za zobowiązania.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

W ocenie sądu skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...]września 2016 r. i utrzymana nią w mocy decyzja [...]Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...]czerwca 2016 r. naruszają przepisy prawa materialnego w sposób, który miał wpływ na wynik sprawy.

Zdaniem sądu organy rozpatrujące przedmiotową sprawę nieprawidłowo zastosowały art. 32 ustawy z dnia 29 czerwca 2007 r. o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów (Dz.U. z 2015 r., poz. 1048 j.t.) nakładając karę pieniężną na skarżącego, mimo iż zachodziła przesłanka negatywna tj. okoliczność przedawnienia możliwości ustalenia przez organ decyzją kary administracyjnej. Nieuzasadnione zastosowanie wskazanego przepisu było wynikiem nieprawidłowej w ocenie sądu wykładni art. 68 ustawy Ordynacja podatkowa w zw. z art. 60 i 67 ustawy o finansach publicznych oraz art. 402 ust. 2 ustawy Prawo ochrony środowiska.

W przedmiotowej sprawie bezsporna jest okoliczność sprowadzenia na terytorium Polski przez skarżącego w 2008 r. bez dokonania zgłoszenia, uszkodzonego i nienadającego się do pierwotnego użytku pojazdu m-ki [...] o nr identyfikacyjnym nadwozia [...], stanowiącego odpad w dacie jego międzynarodowego przemieszczenia.

Sąd w całości przychyla się do oceny wyrażonej przez organ, a nie kwestionowanej przez skarżącego, że w dacie przemieszczenia sprowadzony bez zgłoszenia pojazd stanowił odpad, co było okolicznością obligującą do wymierzenia skarżącemu stosownej kary, przewidzianej w art.32 ust. 1 ustawy o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów.

Skarżący tej okoliczności nie kwestionuje, podważa jednak uprawnienie organu środowiskowego do nałożenia kary pieniężnej za nielegalne działanie, w sytuacji gdy po upływie 7 lat od tego zdarzenia powinno nastąpić przedawnienie możliwości ustalenia kary.

Zdaniem sądu przedstawiony zarzut jest słuszny, mimo że przepisy ustawy o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów takiej instytucji nie przewidują, ani też nie zawierają upoważnienia do odpowiedniego stosowania przepisów działu III ustawy ordynacja podatkowa.

Stosownie do treści art. 32 ust 1 ustawy o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska nakłada na odbiorcę odpadów przywiezionych nielegalnie bez dokonania zgłoszenia, w drodze decyzji, karę pieniężną w wysokości od 50 000 do 300 000 zł. Na podstawie przywołanego przepisu WIOŚ wymierzył skarżącemu karę pieniężną w wysokości 50.000 zł, a decyzję tę utrzymał w mocy GIOŚ.

Analiza obowiązujących przepisów prowadzi jednak do wniosku, że istnieje podstawa prawna do odpowiedniego zastosowania przepisów ustawy ordynacja podatkowa, w tym art. 68 do przedmiotowego stanu faktycznego, co skutkuje oceną o niezasadności nałożenia kary pieniężnej.

Zgodnie z art. 401 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska, zwanej dalej p.o.ś., przychodami Narodowego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej zwanym dalej "Narodowym Funduszem", są wpływy z tytułu opłat za korzystanie ze środowiska i administracyjnych kar pieniężnych pobieranych na podstawie ustawy oraz przepisów szczególnych.

Wpływy z administracyjnych kar pieniężnych wymierzanych m.in. na podstawie art. 32 ustawy o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów, zgodnie z art. 401 ust. 7 pkt 12 p.o.ś. stanowią przychód Narodowego Funduszu. Jak stanowi art. 400 ust. 1 p.o.ś. Narodowy Fundusz jest państwową osobą prawną w rozumieniu art. 9 pkt 14 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1240), zwanej dalej u.f.p.

Wojewódzki inspektor ochrony środowiska prowadzi wyodrębniony rachunek bankowy w celu gromadzenia i redystrybucji wpływów, o których mowa w art. 401 ust. 1. Wpływy te, powiększone o przychody z oprocentowania środków na rachunkach bankowych, są przekazywane na rachunki bankowe Narodowego Funduszu, wojewódzkich funduszy oraz na rachunki budżetów powiatów i budżetów gmin, w terminie do końca następnego miesiąca po ich wpływie na wyodrębnione rachunki bankowe zarządu województwa i wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska, zgodnie z art. 402 ust. 1 p.o.ś. Jednocześnie wojewódzki inspektor ochrony środowiska przed przekazaniem wpływów z kar na rachunek Narodowego Funduszu pomniejsza je o 20 %, a kwotę uzyskaną z tytułu pomniejszenia przekazuje na dochody budżetu państwa – art. 402 ust. 1 p.o.ś.

Kary pieniężne są przychodami Narodowego Funduszu jako jednostki sektora finansów publicznych, a więc są dochodami publicznymi w rozumieniu art. 5 ust. 2 pkt 2 u.f.p. Częściowo, w 20 % na podstawie art. 402 ust. 2 p.o.ś., stanowią bezpośrednio dochód budżetu państwa, a w pozostałej części, stanowią dochód Narodowego Funduszu jako jednostki sektora finansów publicznych. Taki właśnie podział przychodów pochodzących z kar administracyjnych wymierzonych co istotne m.in. na podstawie ustawy o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów pomiędzy budżet państwa i przychód Narodowego Funduszu powoduje, że jedna część tego przychodu stanowi niepodatkową należność budżetową ,a druga część stanowi niepodatkową należność pozabudżetową.

Należy podkreślić, że art. 60 ustawy o finansach publicznych przewiduje, że środkami publicznymi stanowiącymi niepodatkowe należności budżetowe o charakterze publicznoprawnym są w szczególności wymienione w tym przepisie dochody budżetu państwa albo budżetu jednostki samorządu terytorialnego. Przepis wymienia się 8 rodzajów należności budżetowych. Wyliczenie to ma jednak charakter przykładowy i nie jest zamknięte.

Niewątpliwie więc część administracyjnej kary pieniężnej, mającej charakter należności publicznoprawnej, przekazywana przez wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska, który nie jest organem podatkowym, jako dochód do budżetu państwa, stanowi niepodatkową należność budżetową, o której mowa w art. 60 u.f.p.

Z kolei art. 67 u.f.p. do spraw dotyczących należności, o których mowa w art. 60 ustawy, nieuregulowanych tą ustawą, nakazuje stosować przepisy kodeksu postępowania administracyjnego i odpowiednio przepisy działu III ordynacji podatkowej.

Organ odwoławczy słusznie podniósł, że dwudzielność niepodatkowych należności publicznoprawnych na budżetowe i pozabudżetowe nie znalazła w ustawie o finansach publicznych jednolitego uregulowania. W ocenie Sądu jednak z uwagi na to, że co najmniej część ustalanej przez organ na podstawie art. 32 ustawy o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów kary pieniężnej stanowi niepodatkową należność budżetową, okoliczność ta obliguje organ do zastosowania przepisów ustawy Ordynacji podatkowej, w tym art. 68 ustawy dotyczącego instytucji przedawnienia. Nie do zaakceptowania jest sytuacja, w której bez szczegółowej w tym zakresie regulacji, wyłączeniu ulegałaby zasada znajdująca niewątpliwie zastosowanie do części kary pieniężnej. Z punktu widzenia podmiotu zobligowanego do uiszczenia kary nie ma znaczenia, że pozostałą część nakładanej na niego kary stanowi należność pozabudżetowa, co do której brak jednoznacznej regulacji. Jeżeli w pewnym zakresie dotyczącym kary pieniężnej obowiązuje zasada prawna względniejsza dla obciążanego podmiotu, powinna ona znaleźć zastosowanie do całej kary. Brak więc wyraźnej regulacji uniemożliwiającej zastosowanie zasady względniejszej w odniesieniu do tej części kary, która stanowi należność pozabudżetową, powoduje konieczność jej zastosowania w odniesieniu do całej kary pieniężnej. Stanowi ona bowiem jednolitą całość z punktu widzenia nakładanej na podmiot dolegliwości. Instytucja przedawnienia związana zaś jest z wyłączeniem możliwości ustalenia przez organ kary pieniężnej w drodze decyzji, a więc całości kary.

Także wykładnia systemowa uzasadnia zastosowanie do ustalanej na podstawie art. 32 wskazanej ustawy kary pieniężnej przepisów ustawy ordynacja podatkowa.

Kara pieniężna za nielegalne przemieszczanie odpadów jest jedną z administracyjnych kar pieniężnych będących instrumentem ochrony środowiska przed odpadami. Dolegliwość tej kary nie powinna być celem samym w sobie, lecz środkiem umożliwiającym skuteczną ochronę środowiska przed skutkami nielegalnego przemieszczenia odpadów. Kara pieniężna w gospodarce odpadami powinna zmierzać do ochrony porządku prawnego, którego elementem jest środowisko stanowiące dobro wspólne.

Ustawa o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów jest ustawą szczególną. Ustawa ta stosownie do art. 1 ust. 1 określa postępowanie i organy właściwe do wykonania zadań z zakresu międzynarodowego przemieszczania odpadów wynikających z rozporządzenia (WE) nr 1013/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 14 czerwca 2006 r. w sprawie przemieszczania odpadów (Dz. Urz. UE L 190 z 12.07.2006, str. 1) oraz kary pieniężne za naruszanie obowiązków w zakresie międzynarodowego przemieszczania odpadów. Przepisy tej ustawy według art. 1 ust. 2 nie naruszają postanowień ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska oraz ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach. Z kolei ustawa o odpadach, jako stanowiąca regulację ogólną wobec ustawy o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów, w art. 2 nie zawiera wyłączenia stosowania przepisów ustawy o odpadach w odniesieniu międzynarodowego przemieszczania odpadów. Zatem administracyjne kary pieniężne wymierzane na podstawie ustawy o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów w ujęciu systemowym stanowią instytucję odpowiedzialności administracyjnej w gospodarce odpadami i znajdują swoje źródło w ustawie o odpadach. Administracyjnym karom pieniężnym poświęcony jest rozdział 2 ustawy o odpadach. W zakres tej regulacji wchodzi art. 202 stanowiący, że w sprawach dotyczących administracyjnych kar pieniężnych stosuje się odpowiednio przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa, z tym że uprawnienia organu podatkowego przysługują wojewódzkiemu inspektorowi ochrony środowiska. Skoro zatem regulacje ustawy będącej podstawą nałożenia na skarżącego omawianej kary pieniężnej dotyczą odpadów i w systemie gospodarki odpadami stanowią regulację szczególną względem regulacji ogólnej wynikającej z ustawy o odpadach, to do międzynarodowego przemieszczania odpadów znajdują zastosowanie nie tylko zasady ogólne wynikające z ustawy o odpadach (jak np. definicja odpadu), ale i zasady dotyczące systemu administracyjnych kar pieniężnych, w tym uregulowanie art. 202 ustawy o odpadach dotyczące stosowania przepisów o zobowiązaniach podatkowych do administracyjnych kar pieniężnych, czyli odpowiednio działu III ustawy Ordynacja podatkowa.

Podtrzymanie przyjętego przez organy rozstrzygnięcia doprowadziłoby do nieuzasadnionego różnicowania podmiotów, na które nałożono ten rodzaj kary w porównaniu z podmiotami, na które nałożono administracyjne kary pieniężne, np. na podstawie innych ustaw, a w szczególności na podstawie ustawy o odpadach. Podmiot zagrożony nałożeniem kary pieniężnej na podstawie art. 32 powoływanej ustawy ma prawo znajdując się w takiej samej sytuacji w związku z działaniem spełniającym przesłanki deliktu administracyjnego związanego z gospodarką odpadami, jak podmiot podlegający karze na podstawie ustawy o odpadach, korzystać z dobrodziejstwa instytucji przedawnienia kary. Stanowi to konsekwencję konstytucyjnej zasady demokratycznego państwa prawa i wynikającej z niej równości obywateli znajdujących się w takiej samej sytuacji wobec prawa (art. 2 Konstytucji).

Z tych wszystkich względów Sąd stoi na stanowisku, że brak w ustawie o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów przepisów regulujących kwestię przedawnienia dopuszczalności ustalenia w decyzji kary pieniężnej, jak również brak odesłania do stosowania przepisów innych ustaw w tym zakresie, nie stanowi przeszkody do zastosowania tej instytucji.

Organ ponownie rozpoznający sprawę zastosuje się do oceny prawnej wyrażonej w niniejszym wyroku uwzględniając, iż skarżący dokonał nielegalnie międzynarodowego przemieszczenia odpadu w 2008 r.

Mając powyższe na uwadze Sąd, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.

O kosztach Sąd orzekł na podstawie art.200 p.p.s.a.