Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 75/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-06-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6100 Nabycie mienia państwowego z mocy prawa przez gminę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art 5 ust 1 pkt 1 oraz art.18 ust 1
journal: Dz.U. 1990 nr 32 poz 191
law: Ustawa z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędziowie Sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędzia del. WSA Jerzy Bortkiewicz (spr.) po rozpoznaniu w dniu 7 czerwca 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Firmy S.A. w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 sierpnia 2016 r. sygn. akt I SA/Wa 809/16 w sprawie ze skargi Firmy S.A. w Warszawie na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie nabycia przez gminę z mocy prawa własności nieruchomości oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 26 sierpnia 2016 r., sygn. I SA/Wa 809/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Firmy S.A. w W. na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie nabycia przez gminę z mocy prawa własności nieruchomości.

Sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku przedstawił następujący stan faktyczny sprawy:

Decyzją z [...] lipca 2014 r. Wojewoda M., działając na podstawie art. 5 ust. 1 pkt 1 oraz art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U. Nr 32, poz. 191 ze zm.; dalej: "ustawa komunalizacyjna") – stwierdził nieodpłatne nabycie z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. przez Gminę K. prawa własności nieruchomości położonej w jednostce ewidencyjnej K., obrębie [...], oznaczonej, jako działka nr [...] o pow. [...] m² - utworzonej w 2012 r. w następstwie podziału działki nr [...] (pow. [...] m²) - objętej księgą wieczystą nr [...], a opisanej na karcie inwentaryzacyjnej nr [...]. Rozstrzygając sprawę organ wojewódzki wywodził, że uwagi na fakt, iż przedmiotowa nieruchomość w dacie 27 maja 1990 r. stanowiła własność Skarbu Państwa i nie została oddana w zarząd lub użytkowanie państwowej osobie prawnej innej niż Skarb Państwa, w tym wypadku Firmie S.A., zwanymi też dalej: "[...]", to stosownie do art. 6 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. z 1989 r., Nr 14, poz. 74 ze zm.) należała do terenowych organów administracji państwowej, a tym samym podlegała komunalizacji z mocy art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej. W kontekście zaś znajdujących się w aktach decyzji ustalających opłaty roczne od Firmy za zarząd nieruchomością, Wojewoda podnosił, że zwracał się do Wydziału Skarbu Miasta Urzędu Miasta K., Archiwum Akt Nowych o odszukanie i przekazanie dokumentacji potwierdzającej zarząd Firmy, jednakże poszukiwania te okazały się bezskuteczne. Zauważał natomiast, odwołując się w tym względzie do poglądów orzecznictwa, że decyzja o ustaleniu opłat rocznych nie jest dokumentem, który mógłby potwierdzać zarząd, a tym samym wykluczać komunalizacje. Wskazywał także, że prawo zarządu przedmiotową nieruchomością nie może być wykreowane ex lege na podstawie dawnych regulacji dotyczących utworzenia i funkcjonowania Firmy.

Od powyższej decyzji Firma wniosły odwołanie, domagając się jej uchylenia i kwestionując ustalenia stanu faktycznego poczynione przez organ w zakresie braku przynależnego zarządu Firmy do działki nr [...]. Powołując się na pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażony w wyrokach I OSK 1401/09 oraz I OSK 1956/10, podniesiono, że prawo zarządu Firmy mogło także powstać z mocy prawa. W tym wypadku zaś prawo to miało powstać z mocy przepisów rozporządzenia Prezydenta RP z dnia 24 września 1926 r. o utworzeniu przedsiębiorstwa "Firmy" (Dz.U. Nr 97, poz. 568), zwanego dalej: "rozporządzeniem o utworzeniu Firmy".

W następstwie rozpatrzenia tego odwołania Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa decyzją z [...] grudnia 2015 r. nr [...] utrzymała w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Komisja stwierdziła, że Firma nie legitymuje się tytułem prawnym do nieruchomości na dzień 27 maja 1990 r., a tym samym w tej dacie uprawnienia władcze do niej przysługiwały terenowemu organowi administracji państwowej stopnia podstawowego. W konsekwencji podlegała ona komunalizacji. Dokonując wykładni użytego w art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej zwrotu "należące do", Komisja wyjaśniła, że oznacza ono przynależność mienia do określonego podmiotu w sensie prawnym a nie faktycznym. Organ odwoławczy odwoływał się przy tym do wykładni powyższego terminu dokonanej w wyrokach sądów administracyjnych oraz uchwale Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 grudnia 1992 r., sygn. W 13/91. Przywołując szereg orzeczeń sądów administracyjnych Komisja podzieliła stanowisko Wojewody, że akty prawne regulujące status prawny Firmy oraz akty ustawowe i wykonawcze, na podstawie, których przeprowadzano nacjonalizację kolei, nie regulowały stanu prawnego konkretnych nieruchomości, lecz mogły jedynie stanowić podstawę do podejmowania aktów indywidualnych dotyczących poszczególnych składników mienia ogólnonarodowego.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję, Firma S.A., zarzuciły jej naruszenie przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania, tj.:

- art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej w zw. z art. 6 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, przez błędną wykładnię, a w konsekwencji także błędne zastosowanie tych przepisów, poprzez przyjęcie, że brak dokumentu o zarządzie skutkuje komunalizacją mienia; poprzez błędne przyjęcie, że podlega komunalizacji mienie przedsiębiorstwa państwowego wykonującego zadania o charakterze ogólnonarodowym, o znaczeniu ponadwojewódzkim, podległego organom administracji centralnej;

– art. 5 ust. 3 i 4 ustawy komunalizacyjnej, polegające na niezastosowaniu i błędnym przyjęciu, że nieruchomość stanowiąca własności Skarbu Państwa "należy" do terenowych organów administracji państwowej;

– art. 11 ust. 1 pkt 2 powołanej ustawy, polegające na niezastosowaniu i błędnym przyjęciu, że nieruchomość stanowiąca własność Skarbu Państwa w dniu wejścia w życie tej ustawy nie "należała do" Firmy przedsiębiorstwa państwowego,

– art. 34 i art. 34a ustawy o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Firma" (Dz. U. Nr 80, poz. 720), dalej zwana: "ustawą o komercjalizacji Firmy", które to przepisy zawierają bezwzględną przesłankę wyłączającą komunalizację z mocy prawa i pomimo, że znajdują się poza ogólnym aktem prawnym określającym przesłanki komunalizacji, to stanowią niezbędny element normy prawnej, której treść Sąd powinien zrekonstruować i zastosować;

– art. 16 ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 1989 r. - o przedsiębiorstwie państwowym "Firma" (Dz. U. Nr 26, poz. 138 ze zm.), zwana dalej: "ustawą o Firmie", polegające na jego niezastosowaniu i uznaniu, że jedynie konkretny dokument stwierdzający przyznanie zarządu jest podstawą do uznania, że przedmiotowy grunt był w zarządzie Firmy, podczas gdy przepis ten z mocy prawa przyznaje przedsiębiorstwu Firmie prawo do gruntów, "które pozostawały w jego dyspozycji w dniu wejścia w życie ustawy";

– art. 80 (pierwotnie art. 87) ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, polegające na jego niezastosowaniu i niezbadaniu określonej w tym przepisie ewentualnej podstawy nabycia przez Firmę zarządu z mocy prawa.

– ponadto naruszenie art. art.: 7, 77 i 107 § 3 i 138 § 1 pkt 1 k.p.a. a także art. 75 w zw. z art. 80 § 1 k.p.a.

W odpowiedzi na skargę Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa wniosła o oddalenie skargi i podtrzymała stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

W motywach wyroku oddalającego skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że dokonana przez Krajową Komisję Uwłaszczeniową ocena rozpatrywanej sprawy jest prawidłowa i znajduje uzasadnienie w obowiązujących przepisach prawa. Sąd I instancji powołując się utrwalone stanowisko orzecznictwa, stwierdził, że użyte przez ustawodawcę w przepisie art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej sformułowanie "należące do" oznacza przynależność mienia państwowego do określonego podmiotu w sensie prawnym, a nie faktycznym (por. wyrok NSA z 23.02.2010 r. sygn. akt I OSK 593/09 Lex nr 595433, wyrok WSA z 7.12.2010 r., sygn. akt I SA/Wa 1109/10 Lex nr 750573), wskazując, że w tym stanie rzeczy faktyczne władanie nieruchomością przez inny podmiot nie stanowi negatywnej przesłanki uniemożliwiającej komunalizację mienia, która w trybie art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej następowała z mocy prawa z dniem wejścia ustawy w życie. Wydawana w tym przedmiocie przez wojewodę decyzja komunalizacyjna miała bowiem jedynie charakter deklaratoryjny i potwierdzała przejście prawa własności danego składnika mienia ze Skarbu Państwa na właściwą gminę.

Podstawowym zatem zagadnieniem istotnym dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy było w ocenie ego Sądu ustalenie, czy istotnie w dacie 27 maja 1990 r. przedsiębiorstwo Firma dysponowało tytułem prawnym do nieruchomości, co wykluczałoby możliwość jej komunalizacji, czy też władanie nieruchomością przez nie było jedynie władztwem faktycznym.

Odnosząc się do powyższego Sąd I instancji stwierdził, że niewątpliwie strona skarżąca nie dysponowała żadnym indywidualnym aktem dotyczącym przedmiotowej nieruchomości, czy to w formie decyzji, umowy, czy też protokołu zdawczo-odbiorczego, który ustanowiłby zarząd czy użytkowanie. Wynika to wprost ze znajdującego się w aktach pisma Firmy z dnia [...] stycznia 2005 r. nr [...], w którym podnosi, że nie posiada innych dokumentów niż decyzja Urzędu Dzielnicowego K. K. z [...] września 1986 r. nr [...] ustalająca opłatę za zarząd (k. [...] akt administracyjnych). Ta jednak, jak słusznie zauważały organy, nie mogła zdaniem tego Sądu stanowić podstawy do wywiedzenia istniejącego w dniu 27 maja 1990 r. zarządu. Samo bowiem ustalenie przedsiębiorstwu państwowemu opłaty za korzystanie z gruntu państwowego, ani pod rządami ustawy z 14 lipca 1961 r. - o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (Dz.U. Nr 32, poz. 159), ani ustawy z 29 kwietnia 1985 r. - o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, nie tworzyło przed dniem 5 grudnia 1990 r. po stronie podmiotu zobowiązanego do ich ponoszenia automatycznie tytułu prawnego w postaci użytkowania czy zarządu (por. wyroki NSA z 14.09.2006 r. sygn. akt I OSK 1259/05, Lex nr 500673; z 21.06.2011 r. sygn. akt I OSK 1200/10 Lex nr 1082590). Dokumentów kreujących prawo zarządu nie odnaleziono także, mimo czynionych w tym względzie przez organ wojewódzki starań, w Archiwum Akt Nowych (vide: pismo z [...] listopada 2011 r. – k. [...] akt administracyjnych), ani w Urzędzie Miasta K. (vide: pismo z [...] października 2011 r. – k. [...] akt administracyjnych). Tym samym, jak stwierdził Sąd I instancji, uprawniony był wniosek, że Firma władało nieruchomością wyłącznie w sposób faktyczny.

Sąd ten podniósł w związku z tym, że zarząd (dziś trwały zarząd), to prawne formy władania, które uprawniają do władania nieruchomością, a fakt korzystania przez przedsiębiorstwo z nieruchomości co do zasady tego prawa nie kreuje. Sąd ten wskazał, że dla oceny kwestii istnienia zarządu (jako przeszkody komunalizacji) mają znaczenie dwie kwestie: dzień wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej oraz obowiązujące w tym dniu przepisy pozwalające stwierdzić, że określone mienie należało wówczas do przedsiębiorstw państwowych. Jak wskazał Sąd I instancji, obowiązująca natomiast w tym czasie ustawa o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, przewidywała powstanie zarządu do gruntu w ściśle określony sposób. Tak więc stosownie do art. 38 ust. 2 tej ustawy, dowodem potwierdzającym istnienie prawa zarządu państwowej jednostki organizacyjnej mogły być: 1) decyzja o oddaniu w zarząd, 2) zawarta za zezwoleniem tego organu, umowa o przekazaniu nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi, 3) bądź umowa o nabyciu nieruchomości, którymi to dokumentami Firma nie dysponuje.

Sąd I instancji stwierdził, że brak tytułu prawnego Firma w dniu 27 maja 1990 r. do spornej nieruchomości oznacza, że należała ona wówczas w rozumieniu art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego. Zgodnie bowiem z art. 6 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, w brzmieniu obowiązującym na dzień wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej, terenowe organy administracji państwowej zarządzały gruntami państwowymi, które nie zostały oddane w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste. To natomiast, że terenowym organem administracji państwowej, o którym mowa w tym przepisie jest organ stopnia podstawowego, przesądza art. 3 ust. 2 ww. ustawy stanowiąc, iż ilekroć w ustawie jest mowa o radach narodowych lub terenowych organach administracji państwowej bez bliższego określenia, rozumie się przez to rady narodowe stopnia podstawowego lub terenowe organy administracji państwowej stopnia podstawowego o właściwości szczególnej do spraw geodezji i gospodarki gruntami.

Sąd I instancji stwierdził, że w tym stanie rzeczy rację ma Komisja formułując ocenę, że w sprawie spełnione zostały wszystkie materialonoprawne przesłanki komunalizacji mienia z mocy prawa. Zaś zarzut naruszenia przez nią art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej, oparty na kwestionowaniu "należenia" działki w dniu 27 maja 1990 r. do terenowego organu administracji stopnia podstawowego, uznać należy za całkowicie chybiony.

Sąd I instancji zauważył przy tym, że od dłuższego czasu utrwaliła się linia orzecznicza przyjmująca, że w sprawach dotyczących określonego mienia nieruchomego, pozostającego w dyspozycji faktycznej Firmy decydujące znaczenie odgrywa okoliczność, czy Firma legitymuje się w stosunku do tego rodzaju mienia decyzją o ustanowieniu prawa zarządu (użytkowania). Jedynie bowiem istniejący po stronie Firmy tego rodzaju tytuł prawny świadczyłby, że przedmiotowa nieruchomość w dniu 27 maja 1990 r. nie należała do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej i z tego powodu nie podlegałaby komunalizacji z mocy prawa. Tego rodzaju pogląd wyrażony został przez Naczelny Sąd Administracyjny w szeregu wyrokach w tym m. in. w wyrokach: z 30.09.2010 r. sygn. akt I OSK 1528/09 (Lex nr 745064), z 18.06.2008 r. sygn. akt I OSK 942/07 (Lex nr 490835), I OSK 940/07 (Lex nr 490137), I OSK 941/07 (Lex nr 490134), z 27.06.2008 r. sygn. akt I OSK 1019/07 (Lex nr 490145), z 18.12.2007 r. sygn. akt I OSK 1884/06 (Lex nr 939292). W ocenie tego Sądu, nie można zatem prawa zarządu Firmy wywieść z przepisów ustaw regulujących utworzenie i funkcjonowanie przedsiębiorstwa państwowego Firmy, ponieważ obowiązująca w dniu 27 maja 1990 r. ustawa o Firmie bądź wcześniejsze akty prawne regulujące status firmy nie mogły być źródłem dowodu na wykazanie prawa zarządu. Przepisy te nie wskazywały expressis verbis, że do mienia będącego w dyspozycji tego przedsiębiorstwa Firmy służy prawo zarządu. Jak wskazał Sąd I instancji, nie kreuje zwłaszcza prawa do zarządu konkretną nieruchomością przywoływany przez stronę w skardze art. 16 ust. 2 ww. ustawy o Firmie, zgodnie z którym mienie Firmy stanowią środki będące w jego dyspozycji w dniu wejścia w życie ustawy (9 maja 1989 r.) oraz środki nabyte przez Firmę w toku jego dalszej działalności. Z przepisu tego bowiem w żaden sposób nie wynikało, aby miał on samodzielnie kreować bądź choćby potwierdzać prawo zarządu tego przedsiębiorstwa w stosunku do konkretnych nieruchomości. Tym samym, w ocenie Sądu I instancji za nietrafny należało uznać zarzut naruszenia przez Komisję ww. przepisu, poprzez jego niezastosowanie.

W ocenie Sądu I instancji, niezasadny był także zarzut wyłączenia przedmiotowej nieruchomości z komunalizacji na podstawie art. 11 ust. 1 pkt 2 ustawy komunalizacyjnej. Stosownie do tego przepisu, mienie ogólnonarodowe (państwowe), o którym mowa w art. 5 ust. 1-3 ustawy, nie staje się mieniem komunalnym, jeżeli nalezą do przedsiębiorstw państwowych lub jednostek organizacyjnych wykonujących zadania o charakterze ogólnokrajowym lub ponadwojewódzkim. Zgodnie z ust. 2 art. 11 wykaz takich przedsiębiorstw określić miała Rada Ministrów w drodze rozporządzenia. Ta zaś w wykazie objętym rozporządzeniem Rady Ministrów z 9 lipca 1990 r. w sprawie ustalania wykazu przedsiębiorstw państwowych i jednostek organizacyjnych, których mienie nie podlega komunalizacji (Dz. U. Nr 51, poz. 301) przedsiębiorstwo państwowe [...] nie ujęła.

Jak stwierdził Sąd I instancji, przywoływane z kolei w skardze unormowania z art. 34 i art. 34a ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Firma" (Dz.U. Nr 84, poz. 948 ze zm.) dla oceny stanu prawnego komunalizowanych nieruchomości, są obojętne. Weszły one wszak w życie po dniu komunalizacji i odnoszą się do stanu istniejącego na dzień 5 grudnia 1990r.

Także zarzut naruszenia art. 87 (późniejszy art. 80) ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, poprzez jego pominięcie przy rozpoznawaniu sprawy był w ocenie Sądu I instancji o tyle nieuzasadniony, że przepisy te nie mają znaczenia dla ustalenia w niniejszej sprawie istnienia przy PKP zarządu przedmiotową nieruchomością. Przepis ten w ust. 1 dotyczy bowiem państwowych jednostek organizacyjnych, które przed dniem wejścia w życie tej ustawy (a więc przed 1 sierpnia 1985 r.) legitymowały się dokumentem potwierdzającym prawo użytkowania, czego Firma, jak już wyżej podniesiono, nie uczyniło.

Firma S.A. w W. wniosły skargę kasacyjną od powyższego wyroku, zaskarżając go w całości, domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenia kosztów postępowania, według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciły:

1/ naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez:

● błędną wykładnie, a w konsekwencji błędne zastosowanie art. 4 w zw. z art. 6 ust. 3 rozporządzenia o utworzeniu Firmy, poprzez przyjęcie, że przesłanką przejścia tytułu prawnego do linii kolejowych w postaci zarządu na Firmie nie był wyłącznie fakt jego uprzedniego "zarządzania przez Ministerstwo Komunikacji",

● błędną wykładnie, a w konsekwencji błędne zastosowanie przepisu art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej:

- w związku z art. 6 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości w brzmieniu obowiązującym w dniu wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej, polegające na błędnym przyjęciu, że komunalizowana nieruchomość należała do terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, co w konsekwencji doprowadziło do utrzymania w mocy decyzji o komunalizacji, wydanej mimo braku przesłanek komunalizacji;

- polegające na błędnym przyjęciu, że komunalizacja nie następuje w sytuacji, gdy przedsiębiorstwo państwowe posiadało tytuł prawny do nieruchomości w postaci decyzji administracyjnej, co oznacza, że brak dokumentu o zarządzie skutkuje komunalizacją mienia;

- polegające na błędnym przyjęciu, że podlega komunalizacji mienie przedsiębiorstwa państwowego wykonującego zadania o charakterze ogólnonarodowym, o znaczeniu ponadwojewódzkim, podległego organom administracji centralnej,

● błędne zastosowanie przepisu art. 5 ust. 3 i 4 ustawy komunalizacyjnej, polegające na niezastosowaniu i błędnym przyjęciu, że nieruchomość stanowiąca własność Skarbu Państwa "należy do" terenowego organu administracji publicznej stopnia podstawowego,

● błędne zastosowanie przepisu art. 11 ust. 1 pkt 2 ustawy komunalizacyjnej, polegające na niezastosowaniu i błędnym przyjęciu, że nieruchomość stanowiąca własność Skarbu Państwa w dniu wejścia w życie tej ustawy nie "należała do" Firmy przedsiębiorstwa państwowego,

● błędne zastosowanie polegające na niezastosowaniu przepisu art. 34 i art. 34a ustawy o komercjalizacji Firmy w sytuacji, kiedy przepisy te zawierają bezwzględną przesłankę wyłączającą komunalizację z mocy prawa i pomimo iż znajdują się poza ogólnym aktem prawnym określającym przesłanki komunalizacji, to stanowią niezbędny element normy prawnej, której treść Sąd powinien zrekonstruować i zastosować,

● błędne zastosowanie art. 16 ust. 2 ustawy o Firmie, polegające na jego niezastosowaniu i uznaniu, że jedynie konkretny dokument, stwierdzający przyznanie zarządu, jest podstawą do uznania, że przedmiotowy grunt był w zarządzie Firmy, podczas gdy przepis ten stanowi generalna normę, będącą podstawą przekazania gruntów Firmy, bez tytułu prawnego do konkretnego gruntu;

2/ naruszenie przepisów postępowania, tj.:

● art. 145 § 1 pkt 1 lit c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270), zwaną dalej; "p.p.s.a.", w zw. z art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 k.p.a., polegające na zaaprobowaniu przez Sąd, iż prawidłowym jest niepoczynienie przez organy administracyjne jakichkolwiek ustaleń faktycznych w zakresie ustalenia, iż skomunalizowana nieruchomość "należała do" terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a ponadto na odmowie mocy dowodowej decyzji o ustanowieniu lub obliczeniu opłat za zarząd, mimo iż decyzja taka stanowi logiczną konsekwencję istnienia tytułu prawnego w postaci zarządu i jest na równi z dokumentem stwierdzającym nabycie owego zarządu dowodem istnienia zarządu; w myśl bowiem obowiązujących w polskiej procedurze administracyjnej zasady prawdy obiektywnej i swobodnej oceny dowodów, określony fakt można dowodzić wszelkimi możliwymi środkami oraz poprzez przyjęcie legalnej teorii dowodowej sprowadzającej się do ustalenia, że jedynie decyzja o ustanowieniu zarządu jest środkiem dowodowym, którym można wykazać, iż nieruchomość należała do przedsiębiorstwa państwowego;

● art. 134 § 1 p.p.s.a., poprzez nierozpoznanie zarzutów skargi względnie 141 § 4 p.p.s.a., polegające na niewskazaniu w uzasadnieniu z jakich powodów podstawowy zarzut skargi – iż nie przeprowadzono żadnego dowodu na okoliczność, iż nieruchomość "należała do" terenowego organu administracji publicznej stopnia podstawowego;

● art. 151 p.p.s.a., przez oddalenie skargi, co doprowadziło z kolei do niezastosowania przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit a lub c ustawy procesowej, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego, Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych, będąc związany granicami skargi kasacyjnej.

W pierwszej kolejności rozważenia wymaga procesowa podstawa skargi kasacyjnej. Bezzasadny jest zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem, sąd rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd I instancji orzekł w granicach sprawy, które to granice wyznaczają wydane w sprawie akty administracyjne. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie wynika, aby Sąd ten, wbrew regule z art. 134 § 1 p.p.s.a., przyjął, że jest związany zarzutami i wnioskami skargi. O naruszeniu tego przepisu można byłoby mówić w sytuacji, gdyby orzekający sąd wykroczył poza granice sprawy, w której skarga została wniesiona. Przedmiotem skargi była decyzja Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej w przedmiocie stwierdzenia nabycia z mocy prawa przez gminę prawa własności określonej nieruchomości. Sąd I instancji oceniał legalność tej właśnie decyzji, nie orzekł natomiast w stosunku do innego aktu lub czynności, które nie mogły stanowić przedmiotu jego rozstrzygnięcia. Oczywistym zatem jest, że Sąd ten orzekał w granicach przedmiotu zaskarżenia, a tym samym granic, o jakich mowa w art. 134 § 1 p.p.s.a., których nie przekroczył.

Naruszenie art. 134 § 1 p.p.s.a. mogłoby nastąpić również wówczas, gdyby wojewódzki sąd administracyjny - mimo wynikającego z tego przepisu obowiązku - nie wyszedł poza zarzuty i wnioski skargi, nie zauważając naruszeń prawa, które chociaż nie zostały powołane przez skarżącego, ale istnienie których sąd zobowiązany był uwzględnić z urzędu. W orzecznictwie zwraca się przy tym uwagę na to, że art. 134 § 1 p.p.s.a. jest tak skonstruowany, że powoływanie się w skardze kasacyjnej na naruszenie tego przepisu musi być zawsze powiązane z przywołaniem norm, których złamania sam skarżący wprawdzie nie sygnalizował w złożonej skardze, ale których naruszenie sąd orzekający w pierwszej instancji powinien dostrzec z urzędu (por. wyrok NSA z dnia 11 kwietnia 2007 r., sygn. akt II OSK 610/06 oraz wyroki NSA: z dnia 8 lipca 2011 r., sygn. akt I OSK 266/11 i z dnia 7 grudnia 2011 r. sygn. akt I OSK 1148/11, niepublikowane, treść [w:] CBOSA, http://orzeczenia.nsa.gov.pl/). W skardze kasacyjnej nie powiązano art. 134 § 1 p.p.s.a z żadnymi przepisami, które - zdaniem skarżącego kasacyjnie - zostały naruszone przez organy administracji publicznej, a których naruszenia Sąd I instancji powinien był uwzględnić z urzędu.

Również zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. jest bezzasadny. Stosownie do treści tego przepisu, uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Wadliwość pisemnych motywów wyroku może stanowić usprawiedliwioną podstawę skargi kasacyjnej wtedy, gdy uzasadnienie nie zawiera elementów wskazanych w powołanym przepisie oraz nie pozwala na kontrolę kasacyjną zaskarżonego orzeczenia. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia wymogi przewidziane w art. 141 § 4 p.p.s.a. Przedstawiono w nim stan faktyczny sprawy, zrelacjonowano zarzuty sformułowane w skardze oraz wskazano i wyjaśniono podstawę oddalenia skargi. Okoliczność, że stanowisko zajęte przez Sąd I instancji jest odmienne od prezentowanego przez wnoszącego skargę kasacyjną nie oznacza, że pisemne motywy zaskarżonego wyroku zawierają wady konstrukcyjne oraz nie poddają się kontroli kasacyjnej. Poprzez zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można skutecznie zwalczać ani prawidłowości przyjętego stanu faktycznego ani stanowiska sądu co do wykładni bądź sposobu zastosowania prawa materialnego.

Zarzuty dotyczące naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77, art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 151 p.p.s.a. także nie mają usprawiedliwionych podstaw. Należy w pierwszej kolejności zauważyć, że o zakresie postępowania dowodowego decyduje nie subiektywne przekonanie strony, lecz treść przepisów prawa materialnego mających zastosowanie w danej sprawie. Niezbędne dowody przeprowadza się w celu ustalenia okoliczności, które rzeczywiście mogą mieć znaczenie prawne dla sprawy. Ciążąca na organach powinność zbadania wszystkich okoliczności istotnych w sprawie w żaden sposób nie może usprawiedliwiać bierności zainteresowanej strony oraz nie zwalnia jej z obowiązku współdziałania z organem w wyjaśnieniu sprawy. Wskazuje na to, znowelizowana ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. (Dz. U. z 2011 r. Nr 6, poz. 18), treść art. 7 k.p.a. Jeżeli organ wyprowadził istotne ustalenia dotyczące stanu faktycznego z posiadanych, nienasuwających zastrzeżeń dokumentów, to skuteczne ich zakwestionowanie wymaga aktywności strony postępowania, zwłaszcza gdy z określonych faktów zamierza ona wyprowadzić korzystne dla siebie skutki prawne. W niniejszej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zasadnie nie znalazł podstaw do zakwestionowania działań organów obu instancji. Organy administracji przeprowadziły wyczerpujące postępowanie dowodowe oraz wyjaśniły i przeanalizowały wszystkie te okoliczności, które były niezbędne do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy, a ponadto w sposób wyczerpujący wyjaśniły motywy podjętych rozstrzygnięć. Firma kwestionując zasadność komunalizacji nieruchomości nie podważyły skutecznie tych ustaleń. Firma nie wykazały właściwymi dowodami, aby nieruchomość w dniu 27 maja 1990 r. należała do tego przedsiębiorstwa. Formułując zarzuty naruszenia przez Sąd I instancji przepisów procesowych, strona skarżąca kasacyjnie w rzeczywistości starała się dowieść, że organy, a następnie Sąd I instancji, nie tyle wadliwie przeprowadziły postępowanie, co dokonały nieprawidłowej wykładni przepisów prawa materialnego, pomijając, że dla prawidłowej oceny tytułu prawnego Polskich Kolei Państwowych do spornej nieruchomości - zdaniem tej strony - nie było w ogóle konieczne wykazanie się konkretnym aktem administracyjnym. Tymczasem kwestie te mogą być analizowane jedynie przy ocenie zarzutów formułowanych na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a.

Również zarzuty naruszenia prawa materialnego nie są zasadne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w zaskarżonym wyroku dokonał prawidłowej wykładni kwestionowanych norm materialnoprawnych i właściwie ocenił sposób zastosowania tych przepisów.

Stosownie do treści art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej, jeżeli dalsze przepisy nie stanowią inaczej, mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, staje się w dniu wejścia w życie ustawy z mocy prawa mieniem właściwych gmin. Zatem warunkiem stwierdzenia nabycia przez gminę prawa własności nieruchomości w omawianym trybie jest ustalenie, czy nieruchomość taka w dniu 27 maja 1990 r. "należała" do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego. O przynależności mienia do terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego decydowała treść art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1989 r. Nr 14, poz. 74 ze zm.), w brzmieniu obowiązującym na dzień wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej. Zgodnie z tym przepisem, terenowe organy administracji państwowej zarządzały gruntami, które nie zostały oddane w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste. Z przepisu tego wynikało, że nieruchomości, które nie zostały przez terenowy organ administracji państwowej rozdysponowane w sposób tam określony, "należały" do tego organu niezależnie od tego, jaki podmiot faktycznie władał danym mieniem. Sformułowanie "należące" do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego oznacza przynależność mienia państwowego do tych podmiotów w sensie prawnym (rozumianym, jako posiadanie określonego tytułu prawnego), a nie tylko w sensie faktycznym. Za nieruchomość "nienależącą" do terenowego organu administracji państwowej można zatem uznać tylko taką nieruchomość, która w dniu 27 maja 1990 r. była w sposób prawem przewidziany oddana w zarząd lub użytkowanie państwowej jednostce organizacyjnej. Trzeba mieć przy tym na uwadze, że w tym czasie ustanowienie zarządu wymagało stosownej formy prawnej, tj. decyzji lub umowy, co jednoznacznie wynikało z art. 38 ust. 2 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. W przypadku braku takiej decyzji lub umowy odnoszącej się do konkretnej nieruchomości trzeba przyjąć, że nieruchomość w dniu 27 maja 1990 r. "należała" do terenowego organu administracji państwowej. Zatem jeżeli określone mienie ogólnonarodowe należało do innego podmiotu tylko w sensie faktycznym, a nie prawnym, gdyż podmiot ten nie legitymował się odpowiednim tytułem prawnym do tego mienia, to dane mienie było objęte komunalizacją z mocy prawa na podstawie art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej.

W niniejszej sprawie bezsporne jest, że Firma nie przedstawiły ani decyzji, ani umowy, która potwierdzałaby, że nieruchomość, której dotyczyła zaskarżona decyzja Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej, znajdowała się w zarządzie czy użytkowaniu Firmy. Ma to w niniejszej sprawie decydujące znaczenie, gdyż o zarządzie lub użytkowaniu nie świadczy samo przeznaczenie gruntu lub wykorzystywanie gruntu pod infrastrukturę kolejową. O istnieniu zarządu lub użytkowania można mówić jedynie wówczas, gdy w obrocie prawnym funkcjonuje indywidualny akt administracyjny jednoznacznie potwierdzający fakt ustanowienia tych instytucji (art. 38 ust. 2 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości). W takiej sytuacji za bezzasadne należy uznać zarzuty naruszenia art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. oraz art. 6 w zw. z art. 38 ust. 2 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości.

Powyższe stanowisko znajduje potwierdzenie w wielu orzeczeniach Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz w uchwale NSA z 27 lutego 2017 r., sygn. akt I OPS 2/16. W uchwale tej Naczelny Sąd Administracyjny w składzie siedmiu sędziów przyjął, że: "Pozostawanie nieruchomości we władaniu przedsiębiorstwa Firmy bez udokumentowanego prawa w sposób określony w art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 22, poz. 99 ze zm.) oznacza, że nieruchomość ta należała w dniu 27 maja 1990 r. do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego w rozumieniu art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.)".

Zamierzonego skutku nie mogły też odnieść zarzuty dotyczące art. 4 ust. 1 w zw. z art. 6 rozporządzenia o utworzeniu Firmy oraz art. 16 ustawy o Firmie. Zgodnie z art. 4 ust. 1 ww. rozporządzenia, w brzmieniu ustalonym obwieszczeniem Ministra Komunikacji z dnia 5 grudnia 1930 r. (Dz. U. R.P. Nr 97, poz. 568), a następnie art. 4 ust. 1 tego rozporządzenia, w brzmieniu ustalonym obwieszczeniem Ministra Komunikacji z dnia 12 sierpnia 1948 r. (Dz. U. Nr 43, poz. 312), Przedsiębiorstwo "Firma" uzyskało z mocy ustawy zarząd powierniczy. Następnie zarząd powierniczy - wskutek skreślenia użytych w tekście przedwojennym słów "powierniczy" - uległ przekształceniu w zarząd. Wspomniane rozporządzenie Prezydenta RP z 1926 r. z dniem 8 grudnia 1960 r. zostało w całości uchylone przez art. 46 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 2 grudnia 1960 r. o kolejach (Dz. U. Nr 54, poz. 311). Ustawa o firmie z 1960 r. nie zawierała żadnych postanowień w zakresie określenia tytułu prawnego do nieruchomości posiadanych przez Firmę; w szczególności nie potwierdzała prawa zarządu tego przedsiębiorstwa do jakichkolwiek gruntów. Oznacza to, że wolą ustawodawcy nie było utrzymanie dotychczasowego stanu prawnego nieruchomości posiadanych przez Firmę. Z dniem uchylenia rozporządzenia Prezydenta RP z 1926 r. przez ustawę z 1960 r. uchylony został tytuł prawny (ustawowy) do zarządczego władania gruntami przez Firmę. Tym samym Firma z dniem 8 grudnia 1960 r. utraciły zarząd nieruchomościami przyznany ww. rozporządzeniem z 1926 r. Zarząd powstały ex lege nie może bowiem istnieć bez ważnej i obowiązującej podstawy prawnej. Ustawa o firmie przedsiębiorstwu Firmie przyznała jedynie uprawnienie do budowy, utrzymania i eksploatacji kolei użytku publicznego. Nie potwierdziła natomiast przysługiwania Firmie zarządu, o którym stanowiło uchylone rozporządzenie o utworzeniu Firmy z 1926 r. po zmianach. Także uchwalona w dniu 27 kwietnia 1989 r. ustawa o Firmie, zmieniająca m.in. ustawę z 1960 r. o kolejach, nie zawierała żadnych postanowień w zakresie ewentualnego przyznania Firmie zarządu posiadanymi gruntami. Art. 16 ust. 1 ustawy o Firmie z 1989 r. stanowił, że przedsiębiorstwu przysługiwało mienie, jako część wydzielona z mienia ogólnonarodowego w postaci środków będących w dyspozycji Firmy w chwili wejścia ustawy w życie oraz środki nabyte po tej dacie. Z przepisu tego nie wynikało jednak przyznanie PKP jakiegokolwiek prawa o charakterze zarządczym do nieruchomości. Ustawa z 1989 r., jak i ustawa z dnia 19 października 1991 r. o zmianie ustawy o przedsiębiorstwie państwowym "Firma" (Dz. U. Nr 107, poz. 463), nakazywały uznać prawo Firmie do wydzielonego mienia jedynie jako "gospodarowanie", a nie oznaczone prawo rzeczowe do konkretnej nieruchomości. Powyższe przepisy nie mogły zatem stanowić przeszkody do komunalizacji nieruchomości, którymi władały Firma, jeżeli Firma w dniu wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej nie posiadały indywidualnego tytułu do konkretnej nieruchomości, czyli jeżeli nieruchomość ta w prawem przewidziany sposób nie została Firmie oddana w zarząd lub nie ustanowiono na niej na rzecz Firmy innego prawa rzeczowego.

Komunalizacji przedmiotowej nieruchomości na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej nie wykluczały także regulacje zawarte w art. 34 i art. 34a ustawy o komercjalizacji Firmy. Zgodnie z tymi przepisami grunty będące własnością Skarbu Państwa, znajdujące się w dniu 5 grudnia 1990 r. w posiadaniu Firmy, co do których Firma nie dysponują dokumentami o przekazaniu im tych gruntów w formie prawem przewidzianej i nie legitymują się nimi do dnia wykreślenia z rejestru przedsiębiorstw państwowych, stają się z dniem wejścia w życie ustawy, z mocy prawa, przedmiotem użytkowania wieczystego Firmy (art. 34 ust. 1). Grunty te, z dniem 1 czerwca 2003 r., nie podlegają komunalizacji na podstawie ustawy komunalizacyjnej (art. 34 a). Oznacza to, że nabycie przez Firmę użytkowania wieczystego na podstawie powołanej ustawy komercjalizacyjnej nie może w ogóle odnosić się do mienia podlegającego komunalizacji z mocy prawa na podstawie art. 5 ust. 1 i 2 ustawy komunalizacyjnej. Ostatnio wymienione mienie stało się bowiem własnością gmin już w dacie 27 maja 1990 r., a więc 10 lat wcześniej niż możliwe było uwłaszczenie Firmy gruntem, w stosunku do którego podmiot ten nie posiadał tytułu prawnego. Trafność takiego stanowiska potwierdził Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 12 kwietnia 2005 r., sygn. akt K 30/03 (OTK –A 2005/4/35) oraz Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu powołanej uchwały siedmiu sędziów z 27 lutego 2017 r. sygn. akt I OPS 2/16.

Chybiony jest także zarzut naruszenia art. 11 ust. 1 pkt 2 ustawy komunalizacyjnej. Stosownie do tego przepisu "składniki mienia ogólnonarodowego (państwowego), o których mowa w art. 5 ust. 1-3, nie stają się mieniem komunalnym, jeżeli należą do przedsiębiorstw państwowych lub jednostek organizacyjnych wykonujących zadania o charakterze ogólnokrajowym lub ponad wojewódzkim". W ustępie 2 powołanego art. 11 zawarto upoważnienie dla Rady Ministrów, do określenia w drodze rozporządzenia, wykazu przedsiębiorstw i jednostek, o których mowa w ust. 1 pkt 2. Dnia 9 lipca 1990 r. Rada Ministrów wydała rozporządzenie w sprawie wykazu przedsiębiorstw państwowych i jednostek organizacyjnych, których mienie nie podlegało komunalizacji (Dz. U. Nr 51, poz. 301). Firma bezspornie nie zostały ujęte w tym wykazie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w zaskarżonym wyroku trafnie zatem przyjął, że art. 11 ust. 1 pkt 2 ustawy komunalizacyjnej w niniejszej sprawie nie miał zastosowania.

Bezzasadne są ponadto zarzuty dotyczące naruszenia art. 5 ust. 3 i ust. 4 ustawy komunalizacyjnej. Powyższe przepisy nie mogły mieć zastosowania w niniejszej sprawie. Omawiana ustawa komunalizacyjna przewiduje dwojaki sposób nabycia przez właściwe gminy mienia ogólnonarodowego (państwowego), a mianowicie z mocy samego prawa (art. 5 ust. 1 i ust. 2), oraz na wniosek gminy (art. 5 ust. 3 i ust. 4). W niniejszej sprawie postępowanie komunalizacyjne zostało wszczęte i było prowadzone na podstawie art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r., czyli w trybie przepisów regulujących przejście na rzecz właściwych gmin z mocy samego prawa z dniem 27 maja 1990 r. mienia ogólnonarodowego należącego do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej. Zatem ocenie organów administracji, a następnie Sądu I instancji, podlegać mogły wyłącznie przesłanki nabycia przez gminę spornej nieruchomości z mocy prawa. Natomiast kwestie dopuszczalności przekazania gminie mienia na podstawie art. 5 ust. 3 i ust. 4 ustawy komunalizacyjnej nie mogły być analizowane, bowiem nie mieściły się one w zakresie przedmiotowym niniejszej sprawy.

Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.