Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 110/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-10-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Zasądzono zwrot kosztów postępowania
Powołane przepisy: article: art. 6 ust. 1 i 2, art.28 ust. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 1945
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędziowie: sędzia NSA Marzenna Linska - Wawrzon sędzia del. WSA Piotr Broda (spr.) po rozpoznaniu w dniu 20 października 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 22 września 2021 r. sygn. akt II SA/Kr 410/21 w sprawie ze skargi R. B. na uchwałę Rady Miejskiej w K. z dnia 29 października 2020 r. nr XXVII/277/2020 w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta K. 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od R. B. na rzecz Gminy K. kwotę: 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 22 września 2021 r. sygn. akt II SA/Kr 410/21, po rozpoznaniu skargi R. B. (dalej jako skarżący) na uchwałę nr XXVII/277/2020 Rady Miejskiej w K. z dnia 29 października 2020 r. w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta K., stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części dotyczącej działki numer [...] obręb [...] w zakresie w jakim działka ta została przeznaczona pod teren o symbolu "MWU4" (pkt 1), w pozostałym zakresie oddalił skargę (pkt 2) oraz orzekł o kosztach postępowania (pkt 3).

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Skarżący, właściciel nieruchomości położonej w K., stanowiącej działkę nr [...], wniósł skargę na ww. uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Podnosząc szereg zarzutów domagał się stwierdzenia jej nieważności w całości oraz zasądzenia kosztów postępowania. Skarżący zauważył, że w dniu 26 kwietnia 2018 r. Rada Miejska w K. podjęła uchwałę intencyjną w sprawie przystąpienia do zmiany planu miejscowego, jednocześnie - w tym samym dniu podjęła uchwałę w sprawie przystąpienia do zmiany studium. Przedmiot obu uchwał dotyczył tych samych zagadnień. Ponadto projekt zmiany planu był już gotowy w 2019 r. - jeszcze przed podjęciem uchwały o zmianie studium, która nastąpiła dopiero 17 września 2020 r. Pierwsze obwieszczenie o wyłożeniu projektu zmiany planu do publicznego wglądu nastąpiło już w dniu 11 marca 2020 r. Uchwała w sprawie zmiany studium została podjęta przez Radę Miejską w K. dopiero w dniu 17 września 2020 r., a zatem już po upływie terminu na złożenie uwag do projektu zmian m.p.z.p. i niespełna miesiąc przed uchwaleniem zmiany planu. Tym samym organy gminy w niniejszej sprawie nie projektowały rozwiązań uchwały w sprawie zmiany planu miejscowego w oparciu o ustalenia obowiązującego studium, ale ustalenia uchwały w sprawie zmiany studium dopasowały do regulacji zawartych w projekcie uchwały w sprawie zmiany planu miejscowego.

Argumentował, że będąca jego własnością działka znajdowała się przed dokonaniem zmian na terenach oznaczonych jako U5 (w zasadniczej części) oraz U4 - tereny zabudowy usługowej. Działka ta jest wykorzystywana na prowadzenie działalności usługowej i produkcyjnej o profilu ogrodniczym, tj. uprawy [...]. Zdaniem skarżącego zmiany planu w przeważającym stopniu uniemożliwiają mu nie tylko realizację zaplanowanych zadań inwestycyjnych, ale i prowadzenie działalności o dotychczasowej funkcji. Przede wszystkim ze względu na fakt, że skarżący będzie miał możliwość prowadzenia nie do końca sprecyzowanej działalności usługowej, która nie odpowiada dotychczasowemu przeznaczeniu gruntu, gdyż jako jego funkcję dominującą wskazano funkcję mieszkaniową wielorodzinną.

Skarżący wskazał na wprowadzony zaskarżoną uchwałą w § 2 pkt 8c zapis § 19 ust. 2a pkt 4 i wyraził przekonanie, że sposób sformułowania podstawowego przeznaczenia terenów MWU4 poprzez sformułowanie "szklarnie na działce nr [...]" jest dalece nieprecyzyjny i z pewnością będzie powodował wiele sporów. Termin "szklarnie" nie musi oznaczać bowiem, iż na tym terenie może być prowadzona działalność ogrodnicza o dotychczasowych rozmiarach. Podkreślił, że do prowadzenia uprawy [...] potrzebna jest cała infrastruktura około szklarniowa. Dodał przy tym, że funkcja ogrodnicza z zabudową wielorodzinną w sposób oczywisty się wyklucza. Obie te funkcje nie mogą ze sobą koegzystować z uwagi na to, że podmioty realizujące każdą z tych funkcji (ogrodnicy i mieszkańcy) będą sobie wzajemnie przeszkadzać, co będzie rodziło napięcia społeczne i w konsekwencji spory.

Niezależnie od tego wskazał, że zaskarżona uchwała przewiduje również urządzenie drogi KDD2 częściowo po jego działce. Skarżący zauważył, że droga wskazana jest jedynie na zał. graficznym 1b do planu, natomiast część tekstowa uchwały o takim przeznaczeniu działki [...] nie wspomina, co w jego ocenie powoduje, iż obie części uchwały (tekstowa i graficzna) są ze sobą sprzeczne. Jednocześnie ingeruje rażąco w prawo własności skarżącego z uwagi na poprowadzenie linii pasa drogowego po części południowej jego nieruchomości, jak również powoduje, iż linia zabudowy przesuwa się w głąb jego działki przynajmniej o 13 m, co spowoduje wyłączenie spod produkcji ogrodniczej dużego obszaru.

Stwierdził, że zmiany przeznaczenia działek sąsiednich w stosunku do jego działki są również dokonane niezgodnie z przepisami prawa i eliminują możliwość prowadzenia działalności ogrodniczej. W bezpośrednim bowiem sąsiedztwie działki będącej własnością skarżącego od strony północno - zachodniej znajduje się działka nr [...], która zgodnie z ww. uchwałą ma zmienić przeznaczenie z U5 na MWU4, co spowoduje, iż budynki tam usytuowane będą mogły mieć 16 m wysokości. Z kolei od strony południowo-wschodniej działki nr [...] znajduje się działka nr [...], której przeznaczenie po zmianach ww. uchwały ustalono jako Uh. W obu przypadkach, jak wskazał skarżący, skutkować to będzie zacienieniem szklarni w taki sposób, że dotychczasowa działalność zostanie w sposób rażący zakłócona przez nowo powstałe obiekty. Ponadto analogiczna sytuacja co do przesłaniania działki skarżącego ma miejsce również w stosunku do działki [...], która zmieniła przeznaczenie z U5 na MWU4.

Na koniec podkreślił, że Gmina powinna planować przestrzeń nie tylko z poszanowaniem interesów podmiotów posiadających interesy w danym obszarze, ale również w taki sposób, by konfliktów nie prowokować. Tymczasem rozwiązania zaproponowane przez Gminę K. właśnie do konfliktów zmierzają.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i stwierdził, że skarżący wprawdzie powołał się na przysługujący mu indywidualny interes prawny do kwestionowania zaskarżonej uchwały, niemniej jednak faktycznie takowego interesu nie posiada. W ocenie Gminy dokonana zmiana nie wpływa na możliwość korzystania i gospodarowania na nieruchomości skarżącego w opisany w skardze sposób - rozwiązania zawarte w zmianie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jak i w wyprzedzająco przyjętej zmianie studium w żaden sposób nie uniemożliwiają prowadzenia dotychczasowej działalności ogrodniczej - zmiana miejscowego planu w §1 ust. 1 pkt 8 lit. c wprost przewiduje możliwość realizacji szklarni na działce nr [...] w przeznaczeniu podstawowym. Organ wyraził pogląd, że wykładnia art. 15 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 1945, ze zm.; dalej u.p.z.p.), jak i regulujących szczegółowo zakres projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przepisów rozporządzenia wskazuje, że jest dopuszczalne z punktu widzenia obowiązującego prawa również takie określenie w planie miejscowym przeznaczenia terenów, które umożliwia realizację na tym samym terenie zadań o różnych funkcjach (różnym przeznaczeniu), pod warunkiem, że wzajemnie się one nie wykluczają i nie są ze sobą sprzeczne. Zauważył, że kwestionowana w skardze wyznaczona wzdłuż drogi dojazdowej KDD2 nieprzekraczalna linia zabudowy w sposób nieznaczny ogranicza możliwość zagospodarowania nieruchomości nie wpływa bowiem na obniżenie wskaźników zagospodarowania a jedynie określa miejsce lokalizacji budynków względem drogi publicznej, tym samym - zdaniem organu - nie można mówić "o wyłączeniu spod produkcji ogrodniczej dużego obszaru działki [...]" jest to bowiem wyłącznie ustalenie porządkujące umiejscowienie obiektów na nieruchomości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku stwierdził podstawy do stwierdzenia nieważności uchwały w części, uznając, iż zarzuty skargi są częściowo zasadne.

Najpierw Sąd uznał, że interes prawny skarżącego, wbrew stanowisku organu został naruszony, gdyż samo przeznaczenie pod drogę części jego nieruchomości oznacza, iż ogranicza to jej zabudowę. Skarżący wykazał bowiem, iż jest on właścicielem działki nr [...] w [...], o czym świadczy wpis w księdze wieczystej o nr [...]. Prawo własności skarżącego doznało ograniczeń, na co wskazują zarzuty podniesione w skardze np. w zakresie ustaleń planu statuujących przez część ww. działki drogę KDD2. Niemniej w opinii Sądu przedmiotowa uchwała poza zmianą w zakresie drogi KDD2 czy kwestii wprowadzenia określonej funkcji działki nr [...], nie wpływa na stan prawny prowadzonej przez skarżącego działalności. Jak stwierdził, opisywane w skardze okoliczności związane z utrudnieniami dla dotychczasowego sposobu wykorzystania nieruchomości mogą być ocenione co najwyżej z perspektywy interesu faktycznego skarżącego. Nie posiada on zatem legitymacji prawnej do domagania się uchylenia zaskarżonej uchwały w całości powołując się na argumenty dotyczące w zasadzie możliwości korzystania przez innych właścicieli z nieruchomości sąsiednich, które nie stanowią własności skarżącego. Zarazem, w ocenie Sądu, w świetle art. 28 ust. 1 u.p.z.p. nie miało miejsca istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, czy istotne naruszenie trybu ich sporządzania, powodujące nieważność. W tym zakresie wskazał, że zmiana studium została uchwalona przez radę gminy ponad miesiąc wcześniej niż plan miejscowy. Nie zaistniała zatem niezgodność planu miejscowego ze studium w dacie podjęcia przez radę gminy uchwały w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (art. 20 ust. 1 u.p.z.p.). O ile zatem dopuszczono możliwość jednoczesnego realizowania procedury zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania Gminy K. oraz miejscowego planu zagospodarowania Miasta K., co było uchybieniem proceduralnym, to jednak w pełni zrealizowano obowiązek potwierdzenia przed podjęciem skarżonej uchwały jej zgodności z ustaleniami aktualnie obowiązującego w dniu podejmowania uchwały studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania Gminy K.

Sąd przychylił się natomiast do zarzutu naruszenia art. 6 ust. 1 i 2 oraz art. 28 ust. 1 u.p.z.p., przez nadużycie władztwa pianistycznego poprzez wprowadzenie w zakresie części działki skarżącego nr [...] przeznaczenia pod teren o symbolu MWU4 poprzez wprowadzenie nieprecyzyjnego określenia o podstawowym przeznaczeniu terenów MWU4 "pod szklarnie na działce nr [...]", jak również w zakresie dopuszczenia dla tego samego terenu, który obejmuje nie tylko działkę skarżącego, różnego przeznaczenia (ogrodniczego i budownictwa wielorodzinnego), pomimo tego, iż różnią się od siebie w sposób zasadniczy i wzajemnie się wykluczają.

Dalej powołał § 2 pkt 8 c zapis § 19 ust. 2a pkt 4 planu miejscowego i wyraził przekonanie, że sposób sformułowania podstawowego przeznaczenia poprzez wskazanie "szklarnie na działce nr [...]" jest bardzo nieprecyzyjny, nie określający jednoznacznie co konkretnie właścicielowi tejże działki wolno, a zatem w efekcie nie jest wiadomo jakie ma być to przeznaczenie. Termin "szklarnie" jest niejednoznaczny, gdyż nie precyzuje chociażby jaka konkretnie na tym terenie może być prowadzona działalność ogrodnicza, w tym w jakich rozmiarach. Brak jest zatem precyzyjnego określenia co do obiektów szklarniowych np. czy możliwe są nowoczesne tego typu obiekty, rozbudowa obecnych itd. W szczególności także zapis ten nie odnosi się w żaden sposób do kwestii infrastruktury około szklarniowej, tj. budynków i budowli, w których znajdują się urządzenia niezbędne do prowadzenia szklarni, czy innych pomieszczeń dla urządzeń rolniczych. Zatem, w ocenie Sądu, zapis ten jest zbyt lakoniczny, aby można było bez wątpliwości określić funkcję dla MWU4. Zarazem uznał, że funkcje zabudowy mieszkaniowej i szklarni jako połączenie przeznaczenia rolnego (jakim jest produkcja [...]) z przeznaczeniem mieszkaniowym wzajemnie się wyklucza. Obie te funkcje nie mogą ze sobą koegzystować z uwagi na to, że podmioty realizujące każdą z nich (ogrodnicy i mieszkańcy) będą wzajemnie ingerować w swoje dziedziny, co wprost wynika z różnicy celów mieszkaniowych i rolniczych.

Z kolei Sąd I instancji nie przychylił się do zarzutów w zakresie naruszenia władztwa planistycznego co do wprowadzenia drogi KDD2 po południowej części działki [...]. Zdaniem Sądu uprawnionym celem Gminy jest stworzenie bezpiecznego połączenia pomiędzy nową a starą częścią Osiedla [...], które zespoli ze sobą te tereny. Planowana droga publiczna dojazdowa KDD2 będzie naturalnym przedłużeniem i częścią składową ul. [...] o znaczeniu jedynie dla układu komunikacyjnego osiedla. Przyjęte parametry, tzn. szerokość w liniach rozgraniczających 8 m, umożliwią realizację stosownej infrastruktury m.in. dla pieszych i rowerzystów. Takie połączenie starych i nowych dróg będzie służyć optymalnemu skomunikowaniu nowych terenów mieszkaniowych z istniejącą w starej części osiedla infrastrukturą publiczną (m.in. szkoła, przedszkole) oraz ma na celu bezpieczną komunikację pieszą poprzez teren starej części osiedla z centrum K. z pominięciem ruchliwej drogi krajowej i równie ruchliwej drogi powiatowej. Uzasadnione są również cele w zakresie skomunikowania przy pomocy przedmiotowej drogi starej części osiedla z zjazdem na drogę krajową co ma służyć rozproszeniu ruchu samochodowego na jego terenie. Wskazana przez skarżącego droga KDD2 w planie zagospodarowania przestrzennego ma w zapisach planu jedynie 8 m szerokość w liniach rozgraniczających. Kwestionowana w skardze wyznaczona wzdłuż drogi dojazdowej KDD2 nieprzekraczalna linia zabudowy w sposób nieznaczny zatem ogranicza możliwość zagospodarowania nieruchomości i nie wpływa zasadniczo na obniżenie wskaźników zagospodarowania a jedynie określa miejsce lokalizacji budynków względem drogi publicznej. Powyższe, jak przyjął Sąd oznacza, iż nie ma podstaw do twierdzenia o wyłączeniu spod produkcji ogrodniczej dużego obszaru działki skarżącego.

Skarżący wniósł skargę kasacyjną od tego wyroku, zaskarżając wyrok w części, to jest w zakresie punktu 2. Jednocześnie zarzucił naruszenie:

- art. 1 ust. 2 pkt 7, art. 1 ust. 3, art. 6 ust. 1 i 2 w zw. z art. 3 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 140 k.c., przez ich błędną wykładnię, a w konsekwencji zaakceptowanie niewspółmiernej do potrzeb (nieproporcjonalnej) ingerencji w prawo własności skarżącego i przekroczenie władztwa planistycznego przez zaplanowanie drogi KDD2 w m.p.z.p. po działce [...], której budowy nie można uzasadnić potrzebami publicznymi;

- art. 1 ust. 2 pkt 3 u.p.z.p. w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 1 i w zw. z art. 10a ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych przez ich błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, iż dopuszczalne jest zaplanowanie w m.p.z.p. na terenach rolnych, w tym na dz. [...] - budowy drogi, a na działkach bezpośrednio przylegających do dz. [...] - budynków wielorodzinnych i galerii handlowej, pomimo tego, iż wyżej wskazane przepisy zobowiązują do szczególnej ochrony gruntów o przeznaczeniu rolnym, zapobieganiu procesom degradacji i dewastacji gruntów rolnych, a w konsekwencji pominięcie zasady, iż ww. art. 10a nie daje całkowitej swobody w zabudowie działek rolnych znajdujących się na terenach miast;

- art. 2a ust. 1 w zw. z art. 2a ust. 4 pkt 1b ustawy z dnia 11 kwietnia 2003 roku o kształtowaniu ustroju rolnego przez jego pominięcie, skutkujące tym, iż pomimo rygorów związanych z kupnem działki rolnej o nr [...], tj. obowiązku uzyskania przez skarżącego zgody na jej zakup od [...] i obowiązku prowadzenia na tej działce działalności rolniczej, Sąd i instancji uznał, iż droga KDD2 na dz. [...] może być sytuowana, co stoi w sprzeczności z ograniczeniami prawnymi związanymi z jej wykorzystaniem;

- art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2018 r. poz. 994, ze zm.; dalej u.s.g.) w zw. z art. 144 Kodeksu cywilnego przez błędne przyjęcie, iż skarżący nie posiada legitymacji do zaskarżenia planu miejscowego w części dotyczącej zmiany funkcji działek sąsiednich w stosunku do dz. [...], pomimo tego, że zaskarżony plan zmienił ich przeznaczenie, które będzie bezpośrednio godziło w działalność ogrodniczą skarżącego (plan zezwolił na sytuowanie obiektów wielorodzinnych i wielkopowierzchniowych na działkach sąsiednich);

- art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. przez jego błędną interpretację i przyjęcie, iż dopuszczalnym było wprowadzenie na jednym obszarze m.p.z.p. funkcji wzajemnie się wykluczających (ogrodniczej i budownictwa wielorodzinnego), pomimo tego, iż różnią się od siebie w sposób zasadniczy i kolidują ze sobą;

- art. 9 ust. 4 i art. 20 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 28 ust. 1 i art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p. przez ich błędną interpretację i przyjęcie, że procedura uchwalania planu miejscowego była dokonana prawidłowo i zgodnie ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy K. (dalej: studium) pomimo tego, że procedura zmiany studium i planu miejscowego odbywały się równolegle, co skutkowało tym, że cała procedura uchwalania zmian w m.p.z.p. była prowadzona na podstawie studium, którego treść pozostawała w sprzeczności z treścią zaskarżonej uchwały;

- art. 1 ust. 2 pkt 12 u.p.z.p w zw. z art. 14 ust. 1 i 2 u.p.z.p. przez ich pominięcie, co skutkowało przyjęciem, że sprzeczność między uchwałą intencyjną określającą przedmiot zmian w planie miejscowym, a treścią ostateczną zaskarżonej uchwały pozostaje bez znaczenia dla ważności procedury związanej z uchwaleniem planu miejscowego;

- art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, ze zm., dalej p.p.s.a.) polegający na nieodniesieniu się w pełnym zakresie do twierdzeń i zarzutów skarżącego, tj. do zarzutu, że (1) uchwała intencyjna została podjęta znacznie później niż wskazano w zaskarżonym planie, a ponadto (2) nie rozpoznaniu zarzutów związanych z nieuwzględnieniem przez Gminę przy uchwalaniu kwestionowanego planu sytuacji prawnej skarżącego, która polega na tym, że skarżący nie może wykorzystywać inaczej dz. [...] niż w sposób związany z działalnością rolniczą;

- mając na uwadze treść art. 28 ust. 1 u.p.z.p. wskazał, że wszystkie wyżej wymienione zarzuty stanowią podstawę do unieważnienia ww. uchwały w całości.

Wobec powyższego pełnomocnik skarżącego wniósł o uchylenie wyroku w zaskarżonej części i uwzględnienie skargi, tj. stwierdzenie nieważności planu miejscowego w pozostałej części lub w przypadku uznania, że wskazywane uchybienia odnoszą się tylko do tych ustaleń, które dotyczą nieruchomości skarżącego - stwierdzenie nieważności planu miejscowego w części odnoszącej się do działki skarżącego, rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego dla radcy prawnego według norm prawem przewidzianych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną pełnomocnik organu wniósł o oddalenie skargi w całości oraz zasądzenie od skarżącego kosztów postępowania w wysokości wynikającej z odpowiednich przepisów prawa. Wyraził też zgodę na rozpoznanie niniejszej sprawy na posiedzeniu niejawnym.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Naczelny Sąd Administracyjny związany jest zarzutami skargi kasacyjnej i rozpoznaje sprawę w jej granicach, z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania (art. 183 p.p.s.a.), której w niniejszym postępowaniu nie stwierdził.

Jako chybiony należało uznać zarzut kasacyjny wskazujący na naruszenie art. 1 ust. 2 pkt 7, art. 1 ust. 3, art. 6 ust. 1 i 2 w zw. z art. 3 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 140 k.c., które miało polegać na niewspółmiernej do potrzeb ingerencji w prawo własności skarżącego i przekroczenie władztwa planistycznego poprzez zaplanowanie drogi KDD2 po działce skarżącego nr [...], którego nie można uzasadnić potrzebami publicznymi. Należy zatem wyjaśnić, że w istotę władztwa planistycznego gminy włączone jest uprawnienie, polegające na legalnej ingerencji w sferę wykonywania prawa własności. W ramach realizacji tego uprawnienia gmina zobowiązana jest do kierowania się interesem publicznym oraz odpowiednim jego wyważeniem w odniesieniu do interesu prywatnego, przy jednoczesnym uwzględnieniu zasady proporcjonalności i racjonalnego postępowania w perspektywie oddziaływania na prawo własności i ochronę środowiska zgodnie z zasadą zrównoważonego rozwoju. W pojęciu władztwa planistycznego mieszczą się zatem wprowadzone przez plany miejscowe ograniczenia prawa własności. Nie oznacza to jednak, że uprawnienie gminy o jakim mowa w art. 3 i 4 u.p.z.p. ma charakter nieograniczony i że gmina ma pełną swobodę w określaniu przeznaczenia i zasad zagospodarowania poszczególnych obszarów położonych na jej terenie. W planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się bowiem, oprócz szeregu elementów, wymienionych w art. 3 ust. 2 u.p.z.p., także prawo własności (art. 3 ust. 2 pkt 7), czy wolność w zagospodarowaniu terenu (art. 6 ust. 2 pkt 1 i 2). Należy jednak zauważyć, że nie każde ograniczenie prawa własności stanowi naruszenie granic władztwa planistycznego. Skoro ustawodawca pozwolił organom planistycznym na ingerencję w prawo własności poprzez kształtowanie zasad wykonywania tego prawa w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, to tylko istotna ingerencja, która w znaczny sposób ogranicza wykonywanie uprawnień właścicielskich, a ponadto jest nieuzasadniona przez organy planistycznego stanowiłaby o przekroczeniu granic tego władztwa. Naruszenie uprawnień właścicielskich mieszczące się w granicach przysługującego gminie władztwa planistycznego jest dopuszczalne i nie narusza konstytucyjnej zasady ochrony własności.

Zaprojektowanie drogi publicznej między innymi w obrębie działki skarżącego ma w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego przemyślany i uzasadniony charakter. Takie usytuowanie planowanej drogi ma na celu stworzenie bezpiecznego połączenia pomiędzy nową a starą częścią Osiedla [...] i tym samym zespolić ze sobą rozwijające się tereny mieszkaniowe. Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej, braku zasadności takiej inwestycji nie potwierdza fakt istnienia w pobliżu dwóch dróg tj. drogi krajowej KDGP oraz drogi powiatowej KDL, bowiem jak słusznie zauważył organ są to drogi o dużym natężeniu ruchu a zamiarem uchwałodawcy było stworzenie bezpiecznego połączenia pomiędzy dwoma częściami osiedla również w zakresie ruchu pieszego, o czym świadczy sposób zaplanowania parametrów drogi, pozwalających na realizację bezpiecznej infrastruktury dla pieszych oraz rowerzystów. Planowana droga przebiega również przez tereny innych działek nie należących do skarżącego. Nadto jej parametry są mniejsze od przyjętych dla działki skarżącego we wcześniej obowiązującym planie miejscowym, gdzie również w tym miejscu zaplanowana była droga, co znacząco poprawia sytuację skarżącego w zakresie możliwości zagospodarowania jego działki. Zgodnie z ustawową definicją przez ład przestrzenny należy rozumieć takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne (art. 2 pkt 1 u.p.z.p.). Postanowienia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zakresie w jakim kwestionuje go skarżący, wynikają z istniejącego już układu komunikacyjnego oraz potrzeby jego modernizacji. Okoliczności te przekładają się na stwierdzenie, że uchwałodawca uporządkował przestrzeń, nie wprowadził jednak elementu obcego, wcześniej niewystępującego na tym terenie. Ład przestrzenny nie ogranicza się do najkorzystniejszego zagospodarowania działki, musi uwzględniać wymagania funkcjonalne i interes publiczny. Natomiast interes właścicieli w przypadku ograniczenia możliwości inwestowania na nieruchomości jest chroniony poprzez roszczenie odszkodowawcze. Nie można w niniejszej sprawie tracić z pola widzenia tego, że podobne przeznaczenie przewidziano do działek sąsiadujących z nieruchomością skarżącego W konsekwencji powyższych rozważań należało stwierdzić, że trafnie wyważono w niniejszej sprawie interes publiczny i prywatny. Skarżący nie został całkowicie pozbawiony prawa do zagospodarowania działki według własnej woli, ograniczenie to nastąpiło jedynie w niezbędnym, uzasadnionym zakresie. Uwzględnienie interesu prywatnego nie oznacza bezwzględnej ochrony prawa własności konkretnych obywateli kosztem istotnego interesu publicznego.

Niezasadne są zarzuty kasacyjne dotyczące przeznaczenia gruntów rolnych na inne cele, w tym drogę. W tomie II dokumentacji formalno-prawnej dotyczącej procedury uchwalenia zmiany planu miejscowego na karcie 21 znajduje się oświadczenie Burmistrza Gminy K. o barku konieczności uzyskania zgody na wykorzystanie gruntów na cele nierolnicze i nieleśne. Należy zauważyć, że art. 10a u.o.g.r.l. wyłącza stosowanie rozdziału 2 u.o.g.r.l. do gruntów rolnych położonych w granicach administracyjnych miast, co oznacza, że na przeznaczenie takich gruntów na cele nierolnicze i nieleśne nie jest wymagana zgoda ministra właściwego do spraw rozwoju wsi i takie przeznaczenie nie musi nastąpić w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Oznacza to, że użytki rolne położone w granicach administracyjnych miast są z mocy ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, gruntami odrolnionymi (por. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 23 listopada 2017 r. sygn. akt II SA/Bk 537/17, LEX nr 2404092). W tej sytuacji w sprawie nie znajdują zastosowania powołane w skardze kasacyjnej przepisy art. 2a ust. 1 i art. 2a ust. 4 pkt 1b ustawy z dnia 11 kwietnia 2003 r. o kształtowaniu ustroju rolnego, które dotyczą nabycia nieruchomości rolnej. Z faktu, że skarżący nabył swoja działkę jako nieruchomość rolną i zobowiązał się do takiego jej wykorzystywania nie wynika, że organ gminy w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego nie może przeznaczyć jej części pod drogę publiczną. Gmina bowiem w zakresie planowania przestrzennego nie ma obowiązku uwzględniania zobowiązań właścicieli nieruchomości objętych projektowanym planem miejscowym. Żaden przepis u.p.z.p. nie wprowadza obowiązku dostosowania regulacji planu zagospodarowania przestrzennego do postanowień zawartych w wydanych przed jego uchwaleniem decyzjach, czy też wynikających z zawartych przez właścicieli nieruchomości umów.

Zasadnie Sąd I instancji przyjął, że skarżący nie ma interesu prawnego do zaskarżenia planu miejscowego w pozostałym zakresie. Stroną w postępowaniu toczącym się na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. może być jedynie podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone. Tylko więc takie naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia kwestionowanym aktem może doprowadzić do uwzględnienia skargi, które ma charakter aktualny, a ponadto jest naruszeniem zindywidualizowanym, wymierzonym w realne i zdatne do wskazania dobra prawne, z których korzysta sam skarżący; powinno być tego rodzaju, aby można było stwierdzić, że bezpośrednio wyzuwa skarżącego z przysługujących mu praw albo ogranicza go w sposobach czynienia użytku z dotychczas przysługującego uprawnienia (por. wyrok NSA z dnia 17 lutego 2022 r. sygn. akt I OSK 117/19, LEX nr 3352798). Kryterium interesu prawnego, o którym mowa w art. 101 ust. 1 u.s.g., musi być oceniane w płaszczyźnie materialnoprawnej i wymaga stwierdzenia związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków strony skarżącej, a zaskarżonym aktem. Zatem, interes prawny, o którym mowa w art. 101 ust. 1 u.s.g., wywodzić się musi z prawa materialnego, ale oczywiście prawa materialnego administracyjnego, bowiem skarga ma być wniesiona do sądu administracyjnego w sprawie z zakresu administracji publicznej. Skarga bowiem wniesiona na podstawie ust. 101 ust. 1 u.s.g. nie ma charakteru actio popularis, co oznacza, że nawet sprzeczność aktu organu gminy z prawem nie daje uprawnienia do jej wniesienia. Składający skargę musi wskazać na normę materialnego prawa administracyjnego, z którego swój interes prawny wywodzi, przy tym nie mogą to być przepisy dotyczące zadań gminy. W niniejszej sprawie takiego interesu prawnego skarżący nie wykazał. Należy zauważyć, że przyjęty w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego sposób zagospodarowania sąsiadujących z działką skarżącego nieruchomości, wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej nie wpływa na sposób zagospodarowania należącej do niego działki, jak również nie ogranicza prowadzonej w jej obrębie działalności gospodarczej. Natomiast sam fakt, że skarżący jest właścicielem nieruchomości graniczącej z terenem objętym postanowieniami planu i korzysta z ochrony wynikającej z art. 144 k.c., nie uzasadnia jeszcze posiadania interesu prawnego do kwestionowania postanowień planu w zakresie w jakim nie obejmuje on należącej do skarżącego działki. Stąd zarzut kasacyjny naruszenia art. 101 ust. 1 u.s.g. w zw. z art. 144 k.c. uznać należało za niezasadny.

Przyjmując, że w postępowaniu toczącym się na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. orzeka się jedynie w granicach interesu prawnego skarżącego, to w przypadku stwierdzenia istotnego naruszenia zasad bądź trybu sporządzania planu miejscowego, sąd może stwierdzić nieważność uchwały w części wyznaczonej interesem prawnym skarżącego. Jeżeli więc skarżący wywodzi swój interes z prawa własności nieruchomości, to stwierdzenie nieważności aktu powinno nastąpić tylko w odniesieniu do części planu miejscowego dotyczącej tej nieruchomości, a w szerszym zakresie tylko wówczas, gdy jest to niezbędne dla zachowania spójności ustaleń planistycznych. Zatem merytoryczna kontrola uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dokonywana jest w granicach wyznaczonych prawną ochroną, przysługującą skarżącemu mającemu tytuł prawny do oznaczonej nieruchomości objętej zaskarżoną uchwałą. Dlatego też niezasadny jest zarzut skargi kasacyjnej wskazujący na wadliwość zaskarżonej uchwały w zakresie przeznaczenia terenów sąsiadujących z nieruchomością skarżącego na cele mieszkaniowe (art. 15 ust. 2 pkt 1u.p.z.p.).

W tym kontekście niezasadny jest również zarzut kasacyjny (naruszenia art. 9 ust. 4, art. 20 ust. 1 w zw. z art. 28 ust. 1 i art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p.) kwestionujący prawidłowość procedury uchwalania planu miejscowego, w sytuacji gdy skarżący nie posiada interesu prawnego do jego kwestionowania w części, która nie dotyczy jego działki. Dostrzeżenie naruszenia zasad sporządzania planu, istotnego naruszenia trybu jego sporządzania, a także naruszenie właściwości organów musi być, w przypadku skargi składanej w trybie art. 101 u.s.g., oceniane przez pryzmat naruszenia interesu prawnego podmiotu skarżącego (Plucińska-Filipowicz Alicja, Wierzbowski Marek, Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Opublikowano: LEX/el. 2021). Dokonując takiej oceny w zakresie dotyczącym działki skarżącego Sąd I instancji stwierdził nieważność miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Tym niemniej Naczelny Sąd Administracyjny podziela pogląd, zgodnie z którym podjęcie uchwały w sprawie planu miejscowego według art. 20 ust. 1 u.p.z.p. następuje po stwierdzeniu, że sporządzony plan nie narusza ustaleń studium. Powołany przepis nasuwa oczywisty wniosek, że dla zachowania wspomnianego ciągu czynności niezbędnym jest uprzednie uchwalenie samego studium. Skoro w studium określa się politykę przestrzenną gminy, także jej zmiana wymaga zmiany studium według określonych ustawowo zasad i we wskazanym trybie. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał już w wyrokach z dnia: 25 listopada 2011 r. sygn. akt II OSK 1974/11, 24 listopada 2015 r. sygn. akt II OSK 717/14, 30 marca 2014 r. sygn. akt II OSK 2578/12, że do pewnego etapu prace nad zmianą studium i przygotowaniem projektu planu miejscowego mogą być prowadzone równolegle przez organy gminy. Zatem skoro dopuszczalne jest równoległe prowadzenie prac nad zmianą studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz zmianą planu miejscowego, zmiana studium może nastąpić w trakcie procedury uchwalania planu, czyli także po sporządzeniu przez organ gminy projektu planu. Brak jest bowiem normatywnego nakazu, aby na całym etapie procedury planistycznej projekt planu był zgodny ze studium. Temporalnie zmiana studium może nastąpić w każdym momencie procedury uchwalania planu, czyli także po sporządzeniu przez organ gminy projektu planu. Zgodność planu miejscowego ze studium musi natomiast bezwzględnie istnieć w dacie podjęcia przez radę gminy uchwały w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (por. wyrok NSA z dnia 24 lutego 2022 r. sygn. akt II OSK 727/19, LEX nr 3333648 oraz wyrok NSA z dnia 2 grudnia 2021 r. sygn. akt II OSK 3547/18, LEX nr 3336109). Reasumując, należy stwierdzić, że wszystkie czynności związane z przygotowaniem przedmiotowego projektu zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, miały miejsce i odnosiły się w istocie do studium. W konsekwencji niezasadny jest także zarzut kasacyjny naruszenia art. 28 ust. 1 u.p.z.p.

Sąd I instancji nie miał obowiązku odnoszenia się do wszystkich zarzutów skargi jeżeli nie miały one istotnego znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy, zwłaszcza gdy wkraczały w sferę praw innych podmiotów, mając na uwadze, że nie uznał interesu prawnego skarżącego do zaskarżenia całości uchwały. Stąd też zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. uznać należało za niezasadny.

W tym stanie rzeczy, wobec bezzasadności zarzutów kasacyjnych, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. O kosztach postępowania kasacyjnego orzekając na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. Jednocześnie w myśl art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, ponieważ strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a druga strona, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądała przeprowadzenia rozprawy.