Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 815/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-10-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6034 Zjazdy z dróg publicznych
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 29 ust. 4
journal: Dz.U. 1985 nr 14 poz 60
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych.
article: § 113 ust. 7 pkt. 1 i 5
journal: Dz.U. 1999 nr 43 poz 430
law: Rozporządzenie Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wiesław Morys sędzia NSA Roman Ciąglewicz (spr.) sędzia del. WSA Rafał Wolnik po rozpoznaniu w dniu 5 października 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej G. Ch. i Z. Ch. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 14 grudnia 2016 r., sygn. akt III SA/Łd 662/16 w sprawie ze skargi G. Ch. i Z. Ch. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia [...] maja 2016 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy zezwolenia na lokalizację zjazdu publicznego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 14 grudnia 2016 r., sygn. akt III SA/Łd 662/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił skargę G. Ch. i Z. Ch. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia [...] maja 2016 r. Nr SKO [...], w przedmiocie odmowy zezwolenia na lokalizację zjazdu publicznego.

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Wnioskiem z dnia 4 sierpnia 2015 r. Z. Ch. i G. Ch. wystąpili o wydanie zgody na budowę na czas nieokreślony zjazdu z drogi powiatowej – ul. D. w Łodzi, poprzez działkę nr A/36 na teren działki oznaczonej nr ewidencyjnym A/38 zlokalizowanej przy ul. D. [...] w Łodzi, ewentualnie o wydanie zgody na budowę tego zjazdu bezpośrednio do w/w działki nr A/38. Wskazali, że są użytkownikami wieczystymi działki nr A/38 (wykorzystywanej na cele prowadzonej działalności gospodarczej - stacji paliw) oraz działki nr A/36 stanowiącej drogę dojazdową. W wyniku dokonanej przebudowy skrzyżowania ul. D. z Trasą Górną działka nr A/38 została pozbawiona jakiegokolwiek dostępu do drogi publicznej, co uniemożliwia stronie prowadzenie działalności gospodarczej oraz generuje straty finansowe.

Decyzją z dnia [...] września 2015 r., wydaną na podstawie art. 20 pkt 8, art. 21 ust. 1, 1a, art. 29 ust. 1, 3, 4, 5 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2015 r. poz. 460) oraz rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 43 poz. 430), Prezydent Miasta Łodzi odmówił zgody na lokalizację zjazdu publicznego na czas nieokreślony z pasa drogowego ul. D. w Łodzi na teren nieruchomości oznaczonej nr A/38, położonej przy ul. D. [...]. Organ wskazał, że nieruchomość, do której ma być usytuowany zjazd, położona jest przy drodze publicznej, kategorii powiatowej, klasy Z- zbiorcza, w rejonie skrzyżowania ul. D. z drogą krajową nr 1 Trasa Górna. Nieruchomość ta posiada dostęp do drogi publicznej poprzez istniejący zjazd z pasa drogowego ul. D. na drogę dojazdową, tj. działkę nr A/36, której użytkownikami wieczystymi są wnioskodawcy. Proponowana przez strony lokalizacja zjazdu pozostaje w sprzeczności z § 77 i § 9 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej, gdyż usytuowana byłaby na dodatkowym pasie ruchu przeznaczonym dla pojazdów skręcających w prawo, co w ocenie organu powodowałoby dławienie ruchu na skrzyżowaniu i ograniczałoby swobodę wykonywania manewrów innym uczestnikom ruchu, jak również stwarzałaby zagrożenie bezpieczeństwa ruchu.

W odwołaniu skarżący wnieśli o uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, ewentualnie o jej uchylenie i wydanie zgody na lokalizację zjazdu zgodnie z wnioskiem z dnia 4 sierpnia 2015 r.

W piśmie procesowym z dnia 8 lutego 2016 r. skarżący wnieśli o przeprowadzenie dowodu z załączonych dokumentów oraz zarzucili organowi pierwszej instancji brak przeprowadzenia jakichkolwiek ustaleń uzasadniających odmowę zgody na lokalizację zjazdu, w szczególności brak ustaleń w zakresie natężenia ruchu drogowego na tym odcinku drogi, jego kierunkowego rozkładu, czy też okresowych wahań tego natężenia.

W dniu 21 marca 2016 r. organ pierwszej instancji odniósł się do argumentacji skarżących oraz załączył do akt sprawy decyzję Wojewody Łódzkiego z dnia [...] grudnia 2011 r., nr [...] o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, mapy podziału nieruchomości nr A/24, A/30 oraz pomiar natężenia ruchu na ul D. i Trasie Górna, przeprowadzony w dniu 16 marca 2016 r.

Decyzją z dnia [...] maja 2016 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W ocenie Kolegium, proponowana przez wnioskodawców lokalizacja pozostaje w sprzeczności z obowiązującymi przepisami, w tym z § 9 i § 77 powołanego rozporządzenia z dnia 2 marca 1999 r., z treści których odpowiednio wynikają: konieczność ograniczania zjazdów na drogach klasy Z (do których zalicza się ul. D.) oraz konieczność projektowania i budowy zjazdu z drogi w sposób odpowiadający wymaganiom wynikającym z jego usytuowania i przeznaczenia, w szczególności z zapewnieniem bezpieczeństwa ruchu na drodze, wymiarów gabarytowych pojazdów, dla których jest przeznaczony oraz wymagań ruchu pieszych. Ponadto § 113 rozporządzenia określa, że wyjazd z drogi do obiektu i urządzenia obsługi uczestników ruchu i wjazd na drogę nie mogą być usytuowane w miejscach zagrażających bezpieczeństwu ruchu drogowego, a w szczególności w obszarze oddziaływania skrzyżowania lub węzła. Tym samym lokalizacja przedmiotowego zjazdu, zgodnie z wnioskiem skarżących w rejonie oddziaływania skrzyżowania, z pasa dla pojazdów skręcających w prawo miałaby negatywny wpływ na płynność ruchu na tym skrzyżowaniu, ograniczałoby swobodę wykonywania manewrów innym uczestnikom ruchu. Na zasadność powyższego twierdzenia wskazują, zdaniem Kolegium, załączone do akt sprawy badania natężenia ruchu drogowego na tym skrzyżowaniu, przeprowadzone przez zarządcę drogi w ramach uzupełniającego postępowania dowodowego. Ponadto organ odwoławczy podkreślił, że użycie w treści art. 29 ust. 4 ustawy o drogach publicznych sformułowania "może", wyraża konstrukcję uznania administracyjnego po stronie organu, którego granice są określane przez interes społeczny i słuszny interes strony, jak również obowiązujące przepisy prawa, w tym regulujące kwestie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi i ich usytuowanie.

Odnosząc się do zarzutów odwołania, co od istnienia innych zjazdów, Kolegium wskazało, że zjazd z ul. S. zapewnia dostęp do drogi publicznej mieszkańcom i firmom zlokalizowanym w tym rejonie, między innymi z ul. Z., ul. Cz., ul. Z., ul. Ś.. Natomiast zlokalizowany naprzeciwko nieruchomości skarżących zjazd z ul. D. jest zjazdem publicznym do projektowanego korytarza drogowego Trasy nad Olechówką, uwzględnionego w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Łodzi przyjętego uchwałą Rady Miejskiej w Łodzi z dnia 27 października 2010 r. Za niezasadny organ odwoławczy uznał również zarzut wadliwego przeprowadzenia badań natężenia ruchu, gdyż z załączonych do akt sprawy wyników pomiarów przeprowadzonych przez zarządcę drogi, jednoznacznie wynika duże natężenie ruchu na tym skrzyżowaniu. Natomiast, co do wniosku strony skarżącej o dopuszczenie dowodu z opinii biegłego z zakresu projektowania dróg, organ odwoławczy stwierdził, że w sprawie brak jest uzasadnionej potrzeby przeprowadzenia takiego dowodu.

W skardze na powyższą decyzję Z. Ch. i G. Ch., zarzucili naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 15, art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3 , art. 75 § 1, art. 84 § 1 K.p.a. poprzez naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, niewłaściwe ustalenie stanu faktycznego sprawy w oparciu o niepełny materiał dowodowy oraz nieuwzględnienie wniosków dowodowych skarżących. Ponadto zarzucili naruszenie prawa materialnego, tj. art. 29 ust. 4 ustawy o drogach publicznych poprzez odmowę lokalizacji zjazdu w sytuacji niewykazania istnienia przeszkód określonych w § 113 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r., a co za tym idzie przyjęciu, że niespełnione zostały warunki określone w § 77 powołanego rozporządzenia. Podnieśli również naruszenie art. 32 ust. 1 Konstytucji RP poprzez nierówne traktowanie skarżących oraz inwestorów będących właścicielami sąsiednich nieruchomości, na rzecz których wydano zgodę na lokalizację zjazdu.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi wniosło o jej oddalenie.

Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił skargę. Analizując treść przepisów 4 pkt 8 i 21 oraz art. 29 ust. 1 i 4 ustawy o drogach publicznych, Sąd wskazał, że brak określenia przez ustawodawcę w art. 29 ust. 1 kryteriów koniecznych do wyrażenia zgody na budowę zjazdu, jak również zawarty w ust. 4 powołanego przepisu zwrot "może odmówić" wskazuje, iż decyzja wydawana w tym zakresie stanowi decyzję uznaniową. Granice tego uznania, w myśl art. 7 K.p.a., wyznaczają interes społeczny i słuszny interes obywateli, a także wymogi wynikające z warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne. Rozpatrując wniosek o lokalizację zjazdu, zarządca drogi jest obowiązany wnikliwie wyjaśnić i rozważyć wszystkie okoliczności sprawy, a następnie załatwić sprawę uwzględniając słuszny interes strony, o ile nie koliduje on z interesem społecznym, który w tym przypadku wyraża się w potrzebie zapewnienia bezpieczeństwa ruchu wszystkim użytkownikom drogi. Ponadto, zarządca drogi może odmówić wydania zezwolenia na budowę zjazdu ze względu na wymogi wynikające z warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne. Warunki te uregulowane zostały w powołanym rozporządzeniu Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. Z § 1 rozporządzenia, bezspornie wynika, że jednym z podstawowych wymogów stawianym drogom publicznym jest zapewnienie bezpieczeństwa ruchu drogowego. Tym samym zarządca drogi, rozpatrując wniosek dotyczący lokalizacji nowego zjazdu publicznego, jest zobowiązany rozważyć, w jaki sposób wykonanie zjazdu oddziałuje na płynność ruchu pojazdów i czy lokalizacja tego zjazdu będzie miała znaczenie dla bezpieczeństwa uczestników ruchu drogowego. Sąd wskazał także, że w przepisie § 9 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia określono, że "droga klasy Z powinna mieć powiązania z drogami wszystkich klas, z ograniczeniami wynikającymi z pkt 1 i 2, a odstępy między skrzyżowaniami poza terenem zabudowy nie powinny być mniejsze niż 500 m oraz na terenie zabudowy nie mniejsze niż 300 m; dopuszcza się wyjątkowo odstępy między skrzyżowaniami poza terenem zabudowy nie mniejsze niż 250 m, a na terenie zabudowy – nie mniejsze niż 150 m, przy czym na drodze klasy Z (zbiorcze) należy dążyć do ograniczenia liczby zjazdów, szczególnie do terenów przeznaczonych pod nową zabudowę. Ponadto, jedną z podstawowych zasad, gdy chodzi o zjazd z drogi, zawiera § 113 ust. 7 pkt 1 i 5 rozporządzenia, który stanowi, że wyjazd z drogi do obiektu i urządzenia obsługi uczestników ruchu i wjazd na drogę nie mogą być usytuowane w miejscach zagrażających bezpieczeństwu ruchu drogowego, a w szczególności: w obszarze oddziaływania skrzyżowania lub węzła (pkt 1) oraz na odcinku występowania dodatkowego pasa ruchu (pkt 5).

Sąd stwierdził, że organy administracyjne zasadnie odmówiły wyrażenia zgody na budowę zjazdu w lokalizacji proponowanej przez skarżących we wniosku z dnia 4 sierpnia 2015 r. W sprawie, bezspornie ustalono, że przedmiotowe nieruchomości (działki o nr ewidencyjnych A/36 i A/38) których połączenia z drogą publiczną żądają skarżący, położone są przy drodze powiatowej klasy Z (ul. D. w Łodzi), w bezpośrednim sąsiedztwie skrzyżowania tej drogi z drogą krajową nr 1 Trasa Górna. Poza sporem pozostaje także okoliczność, że proponowana przez skarżących lokalizacja zjazdu znajduje się na dodatkowym pasie ruchu, przeznaczonym dla pojazdów skręcających w prawo, co skutkowałoby, jak zasadnie stwierdziły organy administracji, spowolnieniem ruchu w tym kierunku, jego dławieniem, a w konsekwencji zagrażałoby bezpieczeństwu ruchu na tym skrzyżowaniu. Budowa nowego zjazdu do nieruchomości skarżących stworzyłaby dodatkowe zagrożenie dla bezpieczeństwa uczestników ruchu, gdyż stanowiłaby punkt włączania się pojazdów do ruchu oraz wyłączania się pojazdów z tego ruchu (hamowanie przed zjazdem a następnie skręcanie do nieruchomości). Ograniczałoby to niewątpliwie płynność ruchu pojazdów na drodze i dezorganizowałoby dotychczasową organizację ruchu. Ponadto zwiększyłoby prawdopodobieństwo powstania kolizji lub wypadku drogowego na skrzyżowaniu ul. D. z drogą krajową nr 1 Trasą Górną, tj. drogą o dużym natężeniu ruchu, stanowiącą południową obwodnicę Łodzi, która docelowo ma zostać połączona z autostradą A1. Ponadto, Sąd wskazał, że proponowana lokalizacja zjazdu znajduje się w bezpośrednim rejonie oddziaływania skrzyżowania oraz na dodatkowym pasie ruchu przeznaczonym dla pojazdów skręcających w prawo, co w myśl powołanego wcześniej § 113 ust. 7 pkt 1 i 5 rozporządzenia, wyklucza pozytywne rozpatrzenie wniosku skarżących. Sąd powołał się na wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 maja 2007 r. (sygn. akt II OSK 836/08) oraz z dnia 19 listopada 2010 r. (sygn. akt I OSK 89/10) w których Sąd wyraził pogląd, że w § 113 ust. 7 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie wymieniono szereg miejsc, w których zdaniem prawodawcy zawsze (ex definitione) występuje sytuacja zagrożenia bezpieczeństwa ruchu drogowego i z tego powodu przepis ten nie uzasadnia przeprowadzania dodatkowego badania stopnia rzeczywistego zagrożenia w ruchu drogowym. Istotnym jest także, że nieruchomość skarżących (działka nr ewidencyjny A/38) posiada dostęp do drogi publicznej poprzez drogę dojazdową zlokalizowaną na działce o nr ewidencyjnym A/36, której użytkownikami wieczystymi są skarżący. W takiej sytuacji, mając na względzie bezpieczeństwo i płynność ruchu drogowego, zaskarżone rozstrzygnięcie uznać należało za prawidłowe, a zarzut skargi, co do naruszenia art. 29 ust. 4 u.d.p. za nietrafny. Zdaniem Sądu, wbrew stanowisku pełnomocnika skarżących nie doszło do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego zawartej w art. 15 K.p.a., które to naruszenie polegało w ocenie strony skarżącej na dokonaniu przez organ pierwszej instancji "szczątkowych" pomiarów natężenia ruch na przedmiotowym skrzyżowaniu, już po wydaniu decyzji przez ten organ. Sąd stwierdził, iż złożony do akt sprawy pomiar natężenia ruchu na ul. D. i Trasie Górna z 16 marca 2016 r., przeprowadzony został w ramach uzupełniającego postępowania dowodowego, w oparciu o przepis art. 136 K.p.a. W niniejszej sprawie, w ocenie Sądu, przeprowadzone przez organ pierwszej instancji, na zlecenie organu odwoławczego, postępowanie uzupełniające, nie przekroczyło granic wyznaczonych art. 136 K.p.a., a tym samym nie doszło do naruszenia art. 15 K.p.a.

Zdaniem Sądu w sprawie nie doszło także do naruszenia zasady równości określonej w art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Odnosząc się do kwestii istnienia innych zjazdów, wskazanych przez pełnomocnika skarżących (z ul. S. i z ul. D.) organ wyjaśnił, że zjazd z ul. S. zapewnia dostęp do drogi publicznej mieszkańcom i firmom zlokalizowanym w tym rejonie, między innymi z ul. Z., ul. Cz., u. Z., ul. Ś.. Natomiast zlokalizowany naprzeciwko nieruchomości skarżących zjazd z ul. D. jest zjazdem publicznym do projektowanego korytarza drogowego Trasy nad Olechówką, uwzględnionego w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Łodzi przyjętego uchwałą Rady Miejskiej w Łodzi z dnia 27 października 2010 r. Sąd wskazał, że w każdej sprawie o wyrażenie zgody na lokalizację zjazdu należy wyważyć dwa sprzeczne interesy. Z jednej strony to interes zapewnienia bezpieczeństwa w ruchu pojazdów (każdy nowy zjazd stwarza dodatkowe zagrożenie dla uczestników ruchu) a z drugiej strony to interes wnioskodawcy (utrudnienie dojazdu wnioskodawcy do jego nieruchomości). W przypadku konfliktu takich interesów pierwszeństwo ma interes publiczny (zapewnienie bezpieczeństwa ruchu na ul. D. i Trasie Górna) przed interesem skarżących. Sąd zwrócił również uwagę, że działania skarżących, polegające na uzyskaniu zgody na lokalizację przedmiotowego zjazdu, zmierzają w istocie do zniesienia negatywnych dla nich skutków, wynikających z decyzji z dnia [...] grudnia 2011 r. Nr [...] o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej dla przedsięwzięcia polegającego na budowie Trasy Górna na odcinku od skrzyżowania Al. - u. P. do ul. Rz. w Łodzi (w aktach administracyjnych organu odwoławczego). Nieruchomość zlokalizowana przy ul. D. [...] (działka nr A/38) powstała bowiem w wyniku podziału nieruchomości oznaczonej jako działka A/24, z której część została przejęta pod budowę Trasy Górna. Przed podziałem ww. nieruchomość posiadała obsługę komunikacyjną przez dwa zjazdy z pasa drogowego ulicy D. z dz. nr B/6 na nieruchomość A/24 oraz z działki B/6, B/20 na drogę wewnętrzną oznaczoną wówczas jako działka A/30. Droga wewnętrzna dz. nr A/30 posiadała wówczas dwa zjazdy z pasa drogowego ul. D. z dz. B/6 i B/7 (obecnie B/20). Wojewoda Łódzki w ww. decyzji z dnia [...] grudnia 2011 r. zatwierdził podział nieruchomości gruntowej oznaczonej jako dz. nr A/30, w obrębie G-43, która to działka została podzielona na dwie działki, działkę A/36, w obrębie G-43, na której zlokalizowana jest droga wewnętrzna oraz na dz. nr 13/35, w obrębie G-43, która została przejęta pod Trasę Górna. Projekt budowlany zatwierdzony dla powyższej inwestycji przewidywał likwidację dwóch zjazdów zlokalizowanych w obszarze nowoprojektowanego skrzyżowania Trasy Górna z ulicą D.. Likwidacja zjazdów nastąpiła w trakcie budowy Trasy Górna. Likwidacji uległ zjazd na nieruchomość będącą własnością Z. Ch. i G. Ch. oraz jeden ze zjazdów na drogę wewnętrzną stanowiącą ich współwłasność.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyli G. Ch. i Z. Ch. Wyrok zaskarżyli w całości. Zarzucili:

I. naruszenie przepisów postępowania, których naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 141 § 4 P.p.s.a., art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 15 K.p.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji naruszenia przez organ administracji zasady dwuinstancyjności (tu: nieuchylenie decyzji organów pierwszej i drugiej instancji, w sytuacji gdy organ drugiej instancji winien był wydać decyzję o charakterze kasatoryjnym, bowiem rozstrzygnięcie sprawy wymagało uprzedniego przeprowadzenia postępowania dowodowego w znacznej części);

b) 134 § 1 w zw. z 141 § 4 P.p.s.a. poprzez błędną ocenę podniesionego w skardze zarzutu przekroczenia granic uznania administracyjnego, o którym stanowi art. 29 ust. 4 ustawy o drogach publicznych; a także poprzez nie odniesienie się przez organy i Sąd pierwszej instancji do treści wniosku wszczynającego postępowanie administracyjne, zawierającego alternatywną możliwość usytuowania zjazdu;

c) 134 § 1 P.p.s.a., art. 135 P.p.s.a. w zw. z § 78 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (dalej: rozporządzenia) poprzez nierozpoznanie skargi w kontekście wszystkich przepisów wchodzących w grę, tj. właśnie § 78 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia;

d) art. 134 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie i wyjście poza granice przedmiotowej sprawy poprzez błędne przyjęcie, iż sprawa niniejsza obejmuje również badanie przebiegu postępowania zakończonego decyzją z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...] o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej dla przedsięwzięcia polegającego na budowie Trasy Górna na odcinku od skrzyżowania Al. - ul. P. do ul. Rz. w Łodzi, bowiem postępowanie zakończone powyższą decyzją nie pozbawia moich Mocodawców praw i roszczeń zgłoszonych w przedmiotowym postępowaniu;

e) art. 141 § 4 P.p.s.a. i 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 7, 77 § 1 art. 80 i 107 § 3 K.p.a. polegające na przyjęciu, że decyzje zostały wydane po wnikliwym wyjaśnieniu i rozważeniu wszystkich okoliczności sprawy, w sytuacji gdy:

nie zbadano uwarunkowań lokalnych oraz wymagań technicznych drogi; szczątkowo zbadano natężenie ruchu; nie ustalono miarodajnego natężenia ruchu na drodze; nie ustalono, czy rzeczywiście projektowany zjazd byłby w bezpośrednim obszarze oddziaływania skrzyżowania; nie rozważono możliwości zlokalizowania zjazdu przed prawoskrętem; nie wykazano, że usytuowanie zjazdu w proponowanej lokalizacji powodowałoby zagrożenie bezpieczeństwa ruchu, dławienie ruchu i ograniczenie swobody wykonywania manewrów innym uczestnikom ruchu; nie wyjaśniono czy dojazd do działki wnoszących skargę kasacyjną poprzez drogę dojazdową - działkę nr A/36 spełnia wymagania techniczne do korzystania z usług stacji paliw m.in. przez wszystkie pojazdy mechaniczne; nie zbadanie dopuszczalnej prędkości na drodze;

f) art. 145 § 1 pkt 1 lit c P.p.s.a. w zw. art. 75 § 1 i 84 § 1 K.p.a. poprzez uznanie, iż zaniechanie przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego z zakresu projektowaniu dróg jest uzasadnione;

g) art. 141 § 4 P.p.s.a. i art. 145 § 1 lit. c polegające na nie zawarciu w uzasadnieniu orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia, bowiem uzasadnienie Sądu pierwszej instancji w powyższym zakresie w istocie sprowadzało się do przytoczenia fragmentów uzasadnienia decyzji bez jednoczesnego dokonania kontroli przesłanek, na których organ oparł swoje rozumowanie. Znamiennym jest, że ustalenia, iż przedmiotowy zjazd jest usytuowany w miejscu zagrażającym bezpieczeństwu ruchu drogowego nie można dokonać z pominięciem konkretnych uwarunkowań lokalnych oraz wymagań technicznych danej drogi, co w przedmiotowej sprawie miało miejsce.

Ujawnione naruszenia powyższych przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy powodują, iż stan faktyczny ustalony przez organy a przyjęty przez Sąd, w oparciu o który nastąpiło oddalenie skargi, został wadliwie ustalony, a zatem wadliwy jest proces subsumpcji tego stanu faktycznego pod przepisy prawa materialnego.

II. Na wypadek nie podzielenia powyższych zarzutów, zaskarżonemu wyrokowi skarżący zarzucili naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, tj.:

a) art. 29 ust. 4 ustawy o drogach publicznych w zw. § 77 rozporządzenia poprzez uznanie, iż uwzględnienie wniosku o lokalizację zjazdu wywoła niebezpieczeństwo w ruchu drogowym pomimo braku weryfikacji takiego twierdzenia zgodnie z wymogami k.p.a., z pominięciem konkretnych uwarunkowań lokalnych oraz wymagań technicznych drogi;

b) § 113 ust. 7 pkt 1 rozporządzenia poprzez zaakceptowanie negatywnej decyzji organów uzasadnionych tym, iż wjazd ma być usytuowany w obszarze oddziaływania skrzyżowania, w sytuacji niewykazania, iż odległość dzieląca planowany zjazd a skrzyżowanie uzasadnia przyjęcie istnienia oddziaływania;

c) § 113 ust. 7 pkt 5 rozporządzenia poprzez zaakceptowanie negatywnej decyzji organów uzasadnionych tym, iż wjazd ma być usytuowany na odcinku występowania dodatkowego pasa ruchu, w sytuacji gdy zjazd ten może rozpocząć swój bieg przed prawoskrętem;

d) art. 32 ust. 1 Konstytucji RP w zw. z art. 29 ust. 4 ustawy o drogach publicznych poprzez naruszenie zasady równości, polegającej na nieuzasadnionym nierównym traktowaniu wnoszących skargę kasacyjną oraz inwestorów będących właścicielami sąsiednich nieruchomości, na rzecz których wydano zgodę na lokalizację zjazdów.

W oparciu o powyższe zarzuty kasacyjne skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym zwrotu kosztów zastępstwa adwokackiego, według norm przepisanych. Ewentualnie wnieśli o uchylenie zaskarżonego orzeczenia i rozpoznanie skargi.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Przepis art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.) stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważność postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a., należało zatem ograniczyć się do zarzutów skargi kasacyjnej.

Najpierw zauważyć należy, że przepis art. 141 § 4 P.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną, jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia (patrz: uchwała NSA z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09, ONSA i wsa 2010/3/39). Takie stanowisko, wbrew jednemu z zarzutów skargi kasacyjnej, uzasadnienie zaskarżonego zawiera. Stanowisko to, w zakresie okoliczności istotnych z punktu widzenia prawa materialnego, zostało obszernie przedstawione na stronie 9, 10 i 11 uzasadnienia zaskarżonego wyroku.

Nie ma podstaw do formułowania zarzutu nieodniesienia się do treści wniosku wszczynającego postępowanie, zawierającego alternatywną możliwość usytuowania zjazdu. W myśl art. 141 § 4 zdanie pierwsze P.p.s.a., uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Obowiązek przedstawienia zarzutów zawartych w skardze oraz podstawy prawnej rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienia obejmuje odniesienie się do kwestii prawnych wynikających z zarzutów skarżącego (por. wyrok NSA z dnia 28 września 2011 r., sygn. akt II OSK 1457/11, ONSA i wsa 2012/6/101). Wyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia w uzasadnieniu wyroku nie musi zatem szczegółowo odnosić się do wszystkich argumentów zawartych w skardze. Wymagane jest by uzasadnienie stanowiło logiczną, zwartą całość, a jednocześnie by było ono syntezą stanowiska sądu (por. wyrok NSA z dnia 19 stycznia 2012 r., sygn. akt I OSK 62/11, niepublikowany, treść [w:] CBOSA, http://orzeczenia.nsa.gov.pl/). Uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia tak rozumiany obowiązek odniesienia się do zarzutów skargi, podania podstawy prawnej i jej wyjaśnienia. Alternatywny wniosek sprowadzał się do tego, że pominięto zwrot o zgodzie na wykonanie zjazdu "poprzez działkę nr A/36". W dalszym ciągu żądanie dotyczyło wykonania zjazdu z drogi powiatowej w Łodzi – ulicy D. do działki nr A/38. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku odnosi się do żądania zgody na lokalizację zjazdu z drogi powiatowej w Łodzi – ulicy D. do działki nr A/38. W odniesieniu do możliwości wykonania zjazdu do działki nr A/38, Sąd wyraźnie stwierdził, że proponowana lokalizacja zjazdu znajduje się w bezpośrednim rejonie oddziaływania skrzyżowania.

W rezultacie, abstrahując na razie od prawidłowości stanowiska zajętego przez Sąd pierwszej instancji, bezzasadny jest zarzut sporządzenia uzasadnienia w sposób uniemożliwiający kontrolę instancyjną orzeczenia.

Czym innym jest natomiast trafność przyjętej podstawy orzeczenia. Na gruncie podstawy kasacyjnej opartej na naruszeniu art. 141 § 4 P.p.s.a. nie można badać zasadności przyjętej podstawy rozstrzygnięcia oraz trafności samego wyroku (por. wyrok NSA z dnia 7 maja 2008 r., sygn. akt I OSK 998/07; wyrok NSA z dnia 12 marca 2015 r., sygn. akt I OSK 2338/13; wyrok NSA z dnia 20 lipca 2016 r., sygn. akt II OSK 2786/14, niepublikowane, treść [w:] CBOSA, http://orzeczenia.nsa.gov.pl/).

Zarzut naruszenia art. 151 P.p.s.a. nie ma samodzielnego charakteru. Jego zasadność jest uzależniona od skuteczności innych zarzutów procesowych i zarzutów materialnoprawnych.

Nie ma podstaw do podzielenia tezy o naruszeniu art. 134 § 1 P.p.s.a. Zgodnie z dyspozycją tego przepisu, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Granice sprawy sądowej zakreśla przedmiot zaskarżenia, którym jest konkretny akt lub bezczynność kwestionowane w skardze (por. uzasadnienie uchwały NSA z dnia 3 lutego 1997 r., sygn. akt OPS 12/96, ONSA 1997/3/104; wyrok NSA z dnia 24 kwietnia 2006 r., sygn. akt I OSK 1019/05, niepublikowany, treść [w:] CBOSA, http://orzeczenia.nsa.gov.pl/). Sąd rozpoznał skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia 19 maja 2016 r., nr SKO4163.83.2w015, oraz oddalił tę skargę. Nie ograniczył się do wniosków i zarzutów skargi. Natomiast kwestia "nierozpoznania skargi w kontekście wszystkich przepisów wchodzących w grę, tj. § 78 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia", jest zagadnieniem zastosowania prawa materialnego.

Nie odpowiada rzeczywistości naruszenie art. 134 § 1 P.p.s.a. poprzez objęcie zakresem orzekania postępowania zakończonego decyzją nr 351/11 o zezwoleniu na realizacj inwestycji drogowej. Stanowisko Sądu pierwszej instancji było odwrotne. Sąd zwrócił uwagę na to, że decyzja w sprawie zezwolenia na zjazd nie może podważać ostatecznej decyzji w sprawie zezwolenia na realizacje inwestycji drogowej.

Nie zasługują na uwzględnienie zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 7, 77 § 1, 80, 107 § 3, 75 § 1 oraz 84 § 1 K.p.a. Materiał dowodowy został wyczerpująco zebrany i rozpatrzony, a decyzje administracyjne zostały prawidłowo uzasadnione. Trafne jest stanowisko wyartykułowane w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, będące powtórzeniem utrwalonego orzecznictwa, że w § 113 ust. 7 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie wymieniono szereg miejsc, w których zdaniem prawodawcy zawsze występuje sytuacja zagrożenia bezpieczeństwa ruchu drogowego i z tego powodu przepis ten nie uzasadnia przeprowadzania dodatkowego badania stopnia rzeczywistego zagrożenia w ruchu drogowym. W związku z tym, powoływanie się na warunki lokalne oraz konieczność dopuszczenia dowodu z opinii biegłego na te okoliczności było bezpodstawne. Niezależnie od tego, w niniejszej sprawie zostały przeprowadzone pomiary natężenia ruchu.

Nie są zasadne zarzuty materialnoprawne. Wnoszący kasację nie podważyli ustalenia faktycznego, według którego, obie działki: nr A/36 i nr A/38 położone są przy drodze powiatowej klasy Z, w bezpośrednim sąsiedztwie skrzyżowania tej drogi z drogą krajową nr 1 Trasa Górna. Nadto, proponowana przez skarżących lokalizacja zjazdu poprzez działkę nr A/36 znajduje się na dodatkowym pasie ruchu. Wyrażenie zgody na lokalizację zjazdu stanowiłoby dodatkowe zagrożenie dla bezpieczeństwa uczestników ruchu drogowego. W tej sytuacji, ze względu na wymogi wynikające z warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne, organ mógł odmówić wydania zezwolenia na podstawie art. 29 ust. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2015 r. poz. 460 ze zm.) w związku z § 113 ust. 7 pkt 1 i 5 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. z 2016 r. poz. 124). Organ nie przekroczył granic uznania administracyjnego. Odmowę obszernie uzasadnił względami bezpieczeństwa ruchu, a więc kryterium ustawowym wynikającym z art. 4 pkt 21 ustawy o drogach publicznych. Na zakres uznania organu wpłynęło także to, że rozstrzygnięcie w sprawie zezwolenia na wykonanie zjazdu nie mogło pomijać rozstrzygnięcia i skutków decyzji o zezwoleniu na realizacje inwestycji drogowej.

Bezpodstawny jest zarzut naruszenia art. 32 ust. 1 Konstytucji RP w związku z art. 29 ust. 4 ustawy o drogach publicznych. Sad pierwszej instancji wykazał, że sytuacja prawna i faktyczna podmiotów, które uzyskały zezwolenia na zjazdy po przeciwnej stronie ul. D. jest odmienna od sytuacji skarżących.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.