Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt III SA/Gd 953/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2017-01-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6032 Inne z zakresu prawa o ruchu drogowym
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. 91
journal: Dz.U. 2016 poz 446
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym
article: art. 13b ust. 1 i ust. 2
journal: Dz.U. 2007 nr 19 poz 115
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity
journal: Dz.U. 1951 nr 4 poz 28
law: Ustawa z dnia 18 stycznia 1951 r. o dniach wolnych od pracy.
article: art. 57 par. 4
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 147 par. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Paweł Mierzejewski, Sędziowie Sędzia WSA Felicja Kajut (spr.), Sędzia WSA Jolanta Sudoł, Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Hanna Tarnawska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 stycznia 2017 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego [...] na uchwałę Rady Miasta [...] z dnia 16 maja 2013 r. nr [...] w sprawie ustalenia stref płatnego parkowania na terenie Gminy Miasta [...], wysokości stawek i sposobu pobierania opłat za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych w strefie płatnego parkowania stwierdza nieważność § 3 ust. 2 zaskarżonej uchwały w zakresie wprowadzenia obowiązku ponoszenia opłat jednorazowych za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych w strefie płatnego parkowania w soboty.


UZASADNIENIE

Prokurator Rejonowy w P. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na uchwałę Rady Miasta z dnia 16 maja 2013 r. nr [...] w sprawie ustalenia stref płatnego parkowania na terenie Gminy Miasta J., wysokości stawek i sposobu pobierania opłat za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych w strefie płatnego parkowania (w zakresie § 3 ust. 2 tej uchwały).

Prokurator zarzucił uchwale naruszenie art. 13b ust. 1 i 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2015 r. poz. 460) poprzez określenie w § 3 ust. 2 uchwały, że opłaty pobiera się za parkowanie pojazdów w dni robocze od poniedziałku do soboty w godzinach od 9: do 20:00 z wyłączeniem dni ustawowo wolnych od pracy, podczas gdy prawidłowa wykładnia terminu "dni robocze" o którym mowa w art. 13b ust. 1 ustawy o drogach publicznych prowadzi do wniosku, że termin ten nie obejmuje sobót, w związku z czym Rada nie była uprawniona do określenia opłat za postój pojazdów w soboty. Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w kwestionowanym zakresie.

W uzasadnieniu skargi Prokurator wskazał na treść przepisów art. 13b ust. 1 i 4 ustawy o drogach publicznych i stwierdził, że Rada Miasta uprawniona jest do stanowienia przepisów, upoważniających do pobierania opłat za postój pojazdów jedynie w dni robocze. Analiza treści przedmiotowej uchwały wprost wskazuje, że organ stanowiący ten przepis, za dni robocze uznał również soboty.

W ocenie Prokuratora termin "dni robocze", o którym mowa w art. 13b ust. 1 ustawy o drogach publicznych, nie obejmuje sobót. Tym samym Rada Miasta wykroczyła poza ustawowe upoważnienie do stanowienia aktu prawa miejscowego, skonkretyzowanego w art. 13 ust. 4 ustawy o drogach publicznych. Na poparcie swego stanowiska Prokurator przytoczył poglądy zawarte w orzeczeniach sądów administracyjnych.

Prokurator wyjaśnił nadto, że termin "dni robocze", o którym mowa

w art. 13b ust. 1 ustawy o drogach publicznych, należy ponadto wykładać przez pryzmat celu regulacji ustawowej, który wskazany jest w ust. 2 cytowanego przepisu, a mianowicie: strefę płatnego parkowania ustala się na obszarach charakteryzujących się znacznym deficytem miejsc postojowych, jeżeli uzasadniają to potrzeby organizacji ruchu, w celu zwiększenia rotacji parkujących pojazdów samochodowych lub realizacji lokalnej polityki transportowej, w szczególności w celu ograniczenia dostępności tego obszaru dla pojazdów samochodowych lub wprowadzenia preferencji dla komunikacji zbiorowej.

Interpretacja celowościowa zagadnienia prowadzi do wniosku, że celem ustawodawcy było zapewnienie gminie narzędzi do dyscyplinowania użytkowników pojazdów mechanicznych w dniach wzmożonego ruchu, wynikłego z konieczności przemieszczania się do miejsca pracy i załatwiania spraw służbowych (na co wskazuje wskazanie w przepisie cezury dni roboczych), nie zaś ogólnego ograniczania ruchu drogowego w obszarach o ograniczonej ilości miejsc parkingowych. Nawiązując zatem do praktyki prawa pracy i zauważając, że sobota nie jest co do zasady dniem pracy, a czasem przeznaczonym na odpoczynek – przyjąć należy, że wprowadzenie stref płatnego parkowania w soboty w istocie zmierzałoby do ograniczenia ruchu pojazdów wynikłego z korzystania z miejskich zasobów kulturalnych i rekreacyjnych. Z zasad doświadczenia życiowego wynika bowiem, że strefy płatnego parkowania obejmują centrum miasta i obszary do niego przylegające. To zaś wykracza poza kompetencję rady gminy.

Zdaniem Prokuratora przedmiotowy przepis reguluje mechanizm nakładania na obywateli obowiązków o charakterze pieniężnym, zatem nie jest dopuszczalna jego rozszerzająca wykładnia. Brak ujednolicenia terminologii oraz niewprowadzenie przez ustawodawcę właściwych definicji legalnych nie upoważnia organów państwowych do poszerzania swoich kompetencji - w szczególności jeżeli ustawodawca wskazuje cel regulacji, a tym samym kierunek ewentualnej wykładni celowościowej przepisu.

W odpowiedzi na skargę Rada Miasta J., reprezentowana przez Burmistrza, wniosła o oddalenie skargi.

Rada Miasta zaprezentowała stanowisko, zgodnie z którym materialnoprawną podstawę zaskarżonego aktu stanowi między innymi art. 13b ust. 1 ustawy o drogach publicznych. Ustawodawca wyraźnie wyróżnił wśród wszystkich dni kategorię "dni roboczych". Gdyby w ww. przepisie zabrakło określenia "dni robocze", to zgodnie z tak zmodyfikowanym jego brzmieniem opłatę, o której mowa w art. 13 ust. 1 pkt 1, pobierałoby się za parkowanie pojazdów samochodowych w strefie płatnego parkowania w każdym dniu tygodnia, a w konsekwencji stawki tej opłaty ustalane przez radę gminy również mogłyby dotyczyć każdego dnia tygodnia. Ustawodawca wyraźnie jednak wyróżnił wśród dni kategorię "dni roboczych", co oznacza, że wobec braku definicji legalnej dni roboczych, pojęcie to należy wykładać w nawiązaniu do ustawowej kategorii dni wolnych od pracy.

Rada Miasta wskazała, że katalog tych dni został zawarty w ustawie

z dnia 18 stycznia 1951 r. o dniach wolnych od pracy i obejmuje niedzielę i święta wymienione w tej ustawie. Z powyższego wynika, że sobota nie jest dniem ustawowo wolnym od pracy. Rozróżnienie dni tygodnia na robocze i pozostałe zostało przeprowadzone poprzez zastosowanie wnioskowania a contrario, które prowadzi do wniosku, że każdy dzień, który nie jest uznany za wolny od pracy jest dniem roboczym, stąd też za taki dzień uznać należy sobotę. O dniu ustawowo wolnym od pracy można mówić jedynie w odniesieniu do takich dni, które zostały uznane za wolne od pracy przepisem ustawy, a uregulowanie to ma walor powszechności i nie ogranicza się do określonych zakładów pracy lub oznaczonych grup pracowników. Soboty nie charakteryzują się takimi cechami, albowiem jakkolwiek są dniami wolnymi, to jednak nie mają charakteru powszechnego, chociaż obejmują wiele grup pracowników i wiele zakładów.

W ocenie organu w przedmiotowej sprawie istotny jest cel wprowadzenia ww. opłaty. Za poglądem wyrażonym w uchwale świadczą również ustawowe przesłanki w oparciu o które możliwym jest wprowadzanie opłat za postój pojazdów samochodowych na drogach publicznych w strefie płatnego parkowania (znaczny deficyt miejsc postojowych, potrzeby organizacji ruchu, zwiększenie rotacji parkujących pojazdów samochodowych lub realizacja lokalnej polityki transportowej, w szczególności w celu ograniczenia dostępności określonego obszaru dla pojazdów samochodowych lub wprowadzenia preferencji dla komunikacji zbiorowej), które mogą odnosić się także do sobót; szczególnie w miejscowościach turystycznych. Tym samym istotne wątpliwości może budzić ograniczenie zakresu instrumentów prawnych dostępnych gminom celem realizacji ciążących na nich zadań.

Rada Miasta dodała, że praktyka pobierania opłat za parkowanie w strefie płatnego parkowania w soboty jest powszechna i podyktowana znacznym natężeniem ruchu pojazdów w soboty i pojawiającym się deficytem miejsc postojowych. Wymuszenie rotacji dla parkujących pojazdami pozwala większej ilości kierowców zaparkowanie swoich pojazdów, co wydatnie usprawnia ruch samochodowy. J. jest gminą turystyczną, gdzie przede wszystkim w okresie letnim ruch w weekendy jest wzmożony, a wprowadzenie opłaty za parkowanie w strefie płatnego parkowania w określonych godzinach w soboty pozwala na ograniczenie tego stanu rzeczy. Uchwała Rady to akt prawa miejscowego i sytuację należy odnieść do obszaru, na którym owa uchwała obowiązuje. Sobota tam, gdzie obowiązuje strefa płatnego parkowania, bezsprzecznie jest "dniem roboczym". W tym dniu ruch samochodowy mieszkańców i turystów generują liczne placówki gastronomiczne zlokalizowane na tym terenie. Intencją powstania strefy nie było pobieranie opłat, ale zapewnienie rotacji na miejscach parkingowych.

Zdaniem Rady Miasta nie można powoływać się na uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 czerwca 2011 r. sygn. akt I OPS 1/11, w której na gruncie przepisów dotyczących terminów procesowych określonych w Kodeksie postępowania administracyjnego uznano, iż "sobota jest dniem równorzędnym z dniem ustawowo wolnym od pracy w rozumieniu art. 57 § 4 k.p.a.", albowiem odmienny był kontekst, w którym uchwała ta została podjęta. Powoływana uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego dotyczy przepisu mającego na celu zapewnienie uczestnikom ogólnego postępowania administracyjnego możliwości dochowania terminu na dokonanie określonej czynności procesowej - nadania określonego pisma, w sytuacji gdy koniec tego terminu przypada na dzień, w którym nie ma możliwości technicznych dokonania tej czynności lub możliwości te są znacząco ograniczone. Skoro natomiast odnosi się do przepisu prawa procesowego, to nie dotyczy przepisu prawa materialnego. Terminologia Kodeksu postępowania administracyjnego, z racji odmienności gałęzi prawa, nie powinna być stosowana na gruncie ustawy o drogach publicznych.

W dalszej kolejności Rada Miasta przytoczyła argumentację zawartą w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 2 października 2012 r. sygn. akt K 27/11, w którym rozpatrywano kwestię zasad ustalania wymiaru pracy pracownika w okresie rozliczeniowym, w którym święto przypada na dzień wolny od pracy. Trybunał stwierdził, że "prawo do określonych w ustawie dni wolnych od pracy" oznacza, że ochroną konstytucyjną objęte są te dni wolne od pracy, które ustawodawca określił jako dni wolne od pracy, a mianowicie są to dni wolne od pracy określone w ustawie z 1951 r. oraz dni wolne od pracy, wynikające z ustawowej zasady przeciętnie pięciodniowego tygodnia pracy.

Przywołana argumentacja – zdaniem Rady - niewątpliwie podkreśla to, że sobota jest traktowana przez ustawodawcę za dzień równorzędny z dniami roboczymi następującymi od poniedziałku do piątku. Nie ma wątpliwości, że przepis art. 129 Kodeksu pracy nie stanowi, że drugim (obok niedzieli) dniem wolnym w tygodniu od pracy winna być sobota. Sposób ustalania rozkładu czasu pracy określonego w art. 129 k.p., a więc także ustalania, który dzień jako drugi jest w tygodniu wolny od pracy, następuje w układzie zbiorowym pracy (zakładowym lub ponadzakładowym) lub w regulaminie pracy (art. 129 7 k.p.). Jednocześnie zgodnie z przepisem 1519 § 1 k.p. dniami wolnymi od pracy są niedziele i święta określone w odrębnych przepisach. Pozostałe dni należy traktować jako robocze w rozumieniu komentowanego artykułu (K. Jaśkowski, Komentarz do art. 331 Kodeksu pracy, Lex).

W ocenie organu wykładnia dnia roboczego na gruncie ww. przepisów winna mieć wpływ na interpretację "dni roboczych" użytych w art. 13b ustawy o drogach publicznych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W świetle art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2016 r., poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z kolei zgodnie z art. 3 § 2 punkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.; dalej w skrócie jako "p.p.s.a."), sądy administracyjne właściwe są do kontroli zgodności z prawem uchwał organów jednostek samorządu terytorialnego oraz aktów organów administracji rządowej stanowiących przepisy prawa miejscowego. Na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na uchwałę, o jakiej mowa w art. 3 § 2 punkt 5 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności.

Zgodnie z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r., poz. 446) uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna.

Na wstępie wskazać trzeba, że skarga Prokuratora Rejonowego w P. wniesiona została na podstawie art. 8 w związku z art. 50 § 1 i art. 52 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Udział prokuratora w postępowaniu sądowoadministracyjnym jest jednym z aspektów realizacji zasady państwa prawnego. Podmiot ten inicjując postępowanie przed sądem administracyjnym działa w imieniu obiektywnie pojętego porządku prawnego i nie musi wykazywać swej legitymacji do wniesienia skargi. W świetle art. 8 cytowanej ustawy prokurator według własnej oceny podejmuje decyzję o udziale w postępowaniu sądowoadministracyjnym, a słuszność tej decyzji nie podlega ocenie ze strony sądu administracyjnego.

Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest uchwała Rady Miasta J. w sprawie ustalenia stref płatnego parkowania na terenie Gminy Miasta J., wysokości stawek i sposobu pobierania opłat za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych w strefie płatnego parkowania.

Badając legalność zaskarżonej uchwały Sąd doszedł do przekonania, że w zakwestionowanej przez Prokuratora części, badana uchwała została wydana z naruszeniem prawa tj. art. 13b ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych ( tj. Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.).

Przechodząc do oceny zasadności zarzutów podniesionych w skardze należy w pierwszej kolejności wskazać, że w świetle art. 94 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm.) organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej na podstawie i w granicach upoważnienia zawartego w ustawie ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Z przedmiotowej regulacji wynika, że organy uprawnione do stanowienia tych aktów nie mogą przekraczać upoważnień ustawowych. Sankcją za naruszenie upoważnienia ustawowego będące wynikiem wadliwej wykładni jest nieważność tej części aktu prawa miejscowego, w której przekroczone zostało upoważnienie ustawowe.

Przenosząc powyższe w realia rozpatrywanej sprawy zauważyć należy, że przepisy art. 13b ust. 1 i ust. 2 ustawy o drogach publicznych ( w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały ) przyznawały prawo do pobierania opłaty za parkowanie pojazdów samochodowych w strefie płatnego parkowania, w wyznaczonym miejscu, w określone dni robocze, w określonych godzinach lub całodobowo oraz do określenia strefy płatnego parkowania na obszarach charakteryzujących się znacznym deficytem miejsc postojowych, jeżeli uzasadniają to potrzeby organizacji ruchu, w celu zwiększenia rotacji parkujących pojazdów samochodowych lub realizacji lokalnej polityki transportowej, w szczególności w celu ograniczenia dostępności tego obszaru dla pojazdów samochodowych lub wprowadzenia preferencji dla komunikacji zbiorowej. Jednocześnie regulacja art. 13b ust. 4 zawiera normę kompetencyjną dla rady gminy do ustalenia takiej strefy, stanowiąc, że rada gminy (rada miasta), ustalając strefę płatnego parkowania:

1) ustala wysokość stawek opłaty, o której mowa w art. 13 ust. 1 pkt 1, z tym że opłata za pierwszą godzinę parkowania pojazdu samochodowego nie może przekraczać 3 zł;

2) może wprowadzić opłaty abonamentowe lub zryczałtowane oraz zerową stawkę opłaty dla niektórych użytkowników drogi;

3) określa sposób pobierania opłaty, o której mowa w art. 13 ust. 1 pkt 1.

Analiza treści zakwestionowanej jednostki redakcyjnej uchwały prowadzi do wniosku, że przepis ten daje organom Gminy możliwość pobierania opłat za parkowanie pojazdów na ogólnodostępnych, niestrzeżonych miejscach postojowych od poniedziałku do soboty. Pobieranie opłat ograniczono bowiem jedynie w odniesieniu do parkowania w dni ustawowo wolne od pracy.

W ocenie skarżącego termin "dni robocze", o którym mowa w art. 13b ust. 1 ustawy o drogach publicznych nie obejmuje sobót i nie daje podstaw do przyjęcia regulacji o zakwestionowanej treści. W ocenie strony skarżącej granice władztwa organów gminy są określone normami ustawowymi, które w rozpatrywanym przypadku przekroczono.

Zdaniem Sądu twierdzenie skarżącego, w którego ocenie, z art. 13b ust. 1 ustawy o drogach publicznych nie wynika prawo do ustanowienia opłat za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych w strefie płatnego parkowania w soboty jest słuszne.

W pierwszej kolejności należy wskazać, że w art. 13b ust. 1 ustawy o drogach publicznych zapisano, że "opłatę, o której mowa w art. 13 ust. 1 pkt 1, pobiera się za postój pojazdów samochodowych w strefie płatnego parkowania, w wyznaczonym miejscu, w określone dni robocze, w określonych godzinach lub całodobowo.".

W ocenie Sądu zwrot "w określone dni robocze" determinuje uznanie, że dni robocze, w których pobiera się opłatę powinny być wskazane w stosownej uchwale organu uchwałodawczego jednostki samorządu terytorialnego z nazwy. Świadczy o tym użycie przez ustawodawcę w treści art. 13b ust. 1 ustawy o drogach publicznych przymiotnika "określone" w zestawieniu z pojęciem "dni robocze". Słowo "określony" oznacza zaś sprecyzowany, wiadomy, pewny.

Ze wskazanej regulacji zawartej w ustawie o drogach publicznych wynika również swoisty podział dni. Skoro bowiem ustawodawca wyróżnia w tej ustawie ogólnie kategorię "dni roboczych", to zapewne istnieje kategoria dni, które za takie nie mogą być uznane (dni "inne niż robocze").

Powstaje w związku z tym pytanie czy za "dzień roboczy" w rozumieniu wskazanej powyżej regulacji może być uznana sobota. W ocenie Sądu na tak postawione pytanie udzielić należy odpowiedzi przeczącej.

Zauważyć należy, że w ustawodawstwie brak jest legalnej definicji pojęcia "dni robocze", inaczej niż w przypadku ustawowej kategorii "dni wolnych od pracy". Katalog "dni wolnych od pracy" został zawarty w ustawie z dnia 18 stycznia 1951 r. o dniach wolnych od pracy ( Dz. U. Nr 4, poz. 28 ze zm.) i obejmuje niedzielę i święta wymienione w tej ustawie. Z ustawy tej wynika, że sobota nie jest dniem ustawowo wolnym od pracy. Należy mieć ponadto na uwadze, że na gruncie ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. - Kodeks pracy ( w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia uchwały) za dni wolne od pracy uważa się niedziele i święta określone w przepisach o dniach wolnych od pracy (art. 1519 § 1). Skoro ustawa - Kodeks pracy dopuszcza pracę w niedziele i święta jednocześnie posługując się kategorią "dnia wolnego od pracy", to zasadne jest stanowisko, że kryterium dopuszczalności wykonywania w określonym dniu pracy nie stanowi kryterium przydatnego dla ustalenia terminu (określenia) "dnia wolnego od pracy". Niedziela i święta są bowiem dniami, w których zasadą jest niewykonywanie pracy poza wyjątkowymi sytuacjami wynikającymi z art. 15110 ustawy - Kodeks pracy.

W ocenie Sądu, dopuszczenie możliwości uznania soboty za "dzień roboczy" w rozumieniu art. 13b ust. 1 ustawy o drogach publicznych jedynie na podstawie wykładni a contrario przepisu art. 1 ustawy z dnia 18 stycznia 1951 r. o dniach wolnych od pracy jest nieuzasadnione, gdyż upoważnienie ustawowe do ustanowienia regulacji zawartej w akcie prawa miejscowego musi być wyraźnie określone przez akt prawny rangi ustawowej, co oznacza, że nie może opierać się na domniemaniu. Natomiast wnioskowanie a contrario (z przeciwieństwa) jest zasadniczo dopuszczalne jedynie w tych przypadkach, w których dana regulacja ma charakter zamknięty i wyczerpujący, tak, że można założyć, że dany przepis reguluje wszystkie sytuacje, z którymi normodawca chciał powiązać skutek prawny.

Podkreślenia jednocześnie wymaga, że ustawa o dniach wolnych od pracy zawiera jedynie regulację odnoszącą się do "dni wolnych od pracy". Ustawa ta nie zawiera natomiast regulacji związanych z czasem pracy, organizacją dni dodatkowo wolnych od pracy oraz zasadami udzielania takich dni przez pracodawców wobec pracowników. Wyklucza to możliwość przyjęcia domniemania, że z samego faktu nie ujęcia sobót w ustawie o dniach wolnych od pracy, ustawa wprowadza zasadę, że wszystkie soboty są z założenia dniami roboczymi. Wnioskowanie takie prowadziłoby bowiem do sprzeczności z innymi aktami prawnymi regulującymi czas pracy pracowników zatrudnionych na podstawie umowy o pracę. W tym zakresie Sąd w pełni podziela pogląd wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 26 kwietnia 2016 r. (sygn. akt I OSK 3507/15; Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych; orzeczenia.nsa.gov.pl).

Uwzględniając z kolei treść uchwały składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 czerwca 2011r. (sygn. akt I OPS 1/11) Sąd stoi na stanowisku, że wykładnia przepisu art. 13b ust. 1 ustawy o drogach publicznych, wobec braku legalnej definicji pojęcia "dni robocze", powinna uwzględniać taki sposób rozumienia tego pojęcia, który zapewnia tzw. bezpieczeństwo prawne. Skoro zatem sobota, zgodnie z powyższą uchwałą, powinna być traktowana na równi z dniami ustawowo wolnymi od pracy w rozumieniu art. 57 § 4 ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego, to mając na względzie zasadę zaufania do państwa i stanowionego przez niego prawa, należy sobotę w ten sam sposób traktować na gruncie tej samej gałęzi prawa (w danym wypadku prawa administracyjnego), w tym na gruncie stosowania przepisów zawartych w ustawie o drogach publicznych.

Należy mieć również na uwadze, że w przypadku upoważnienia ustawowego do ustalania zakresu obowiązków ciążących na adresatach działań administracji (w realiach sprawy ustalenie obowiązku ponoszenia opłat) nie jest dopuszczalna wykładnia rozszerzająca pojęć ustawowych, tj. taka wykładnia, która ewentualne wątpliwości rozstrzyga na niekorzyść adresatów działań organów administracji publicznej poszerzając zakres zobowiązań tych adresatów. Pośrednim uzasadnieniem dla zasadności takiej wykładni nie może być również charakterystyka miejscowości na obszarze, której ustala się zakres danych obowiązków. W ocenie Sądu w niedozwolonym poszerzeniu zakresu zobowiązań określonych aktem prawa miejscowego należy również umiejscowić – tak jak w rozpatrywanym przypadku - rozszerzanie ram czasowych pobierania opłat za parkowanie pojazdów samochodowych w strefie płatnego parkowania.

Jeżeli zatem wykładnia językowa, jak i systemowa pojęcia "dzień roboczy" dokonywana na tle regulacji zawartej w art. 13b ust. 1 ustawy o drogach publicznych nie pozwala zaliczyć sobót do dni roboczych, to zakwestionowaną część uchwały należy w ocenie Sądu uznać za wydaną z istotnym naruszeniem prawa.

W takim stanie sprawy Sąd rozpoznający niniejszą sprawę uznał za niezasadne argumenty podniesione przez organ w odpowiedzi na skargę.

Na koniec wskazać należy, że Sąd podziela stanowisko przedstawione w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 stycznia 2008 r. sygn. akt II GSK 327/07, że: " przedmiotem dokonywanej przez sąd administracyjny oceny zgodności aktu prawa miejscowego z aktami prawa wyższego rzędu są zawsze normy (wywiedzione na podstawie jednego lub wielu przepisów), nie zaś literalne brzmienie części, lub całości aktu prawnego rozumianego jako zbiór jednostek redakcyjnych. Wiąże się z tym problem - dostrzeżony przez Trybunał Konstytucyjny - konieczności wydawania w szczególnie uzasadnionych sytuacjach tzw. orzeczeń zakresowych, w których stwierdza się niezgodność z aktem wyższego rzędu części treści normatywnej wynikającej z badanych przepisów, pozostawiając jednocześnie konkretny przepis w systemie prawa. Taki sposób dokonywania kontroli norm pozwala uniknąć ewentualnych szkód, jakie mogłyby zostać spowodowane luką prawną, powstałą z powodu wyeliminowania z systemu prawa całego przepisu bez jednoczesnego wprowadzenia w to miejsce nowej regulacji prawnej. W konsekwencji, użyty przez ustawodawcę w art. 147 § 1 p.p.s.a. zwrot "w całości lub w części" aktu prawa miejscowego odnosi się (...) do aktu stanowienia prawa rozumianego jako normy prawnej, nie zaś - jak wskazano - do poszczególnych przepisów, widzianych w kategoriach gramatycznych, tj. jako jedynie jednostki redakcyjne aktu." (publ. jw.).

W niniejszej sprawie stwierdzenie nieważności całego § 3 ust. 2 uchwały spowodowałoby usunięcie z obrotu prawnego z mocą wsteczną przepisu wprowadzającego obowiązek uiszczania opłat za parkowanie pojazdów od poniedziałku do soboty. Jak wskazano powyżej wprowadzenie takiego obowiązku w soboty było niezgodne z prawem, w pozostałym zakresie tj. odnośnie opłat za parkowanie od poniedziałku do piątku – przyjęcie w uchwale takiego uregulowania nie narusza prawa. Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku działając na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. stwierdził nieważność części § 3 ust. 2 zaskarżonej uchwały tj. w zakresie wprowadzenia obowiązku ponoszenia opłat za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych w strefach płatnego parkowania w soboty. Wydanie orzeczenia o takiej treści pozwoliło na pozostawienie w obrocie prawnym normy prawnej dającej podstawę do pobierania opłat za parkowanie pojazdów w dni robocze tj. od poniedziałku do piątku.