Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1926/10
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-02-01 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6291 Nacjonalizacja przemysłu
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Gospodarki Pracy i Polityki Społecznej
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 2 ust. 1 i 7, art. 6 ust. 1
journal: Dz.U. 1946 nr 3 poz 17
law: Ustawa z dnia 3 stycznia 1946 r. o przejęciu na własność Państwa podstawowych gałęzi gospodarki narodowej.
article: § 71 i § 75a
journal: Dz.U. 1947 nr 16 poz 62
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 30 stycznia 1947 r. w sprawie trybu postępowania przy przejmowaniu przedsiębiorstw na własność Państwa.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Borowiec Sędziowie sędzia NSA Janina Antosiewicz sędzia del. WSA Jolanta Rudnicka (spr.) Protokolant asystent sędziego Andrzej Bieńkowski po rozpoznaniu w dniu 1 lutego 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Gospodarki od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 sierpnia 2010 r. sygn. akt IV SA/Wa 960/10 w sprawie ze skargi A. D. na decyzję Ministra Gospodarki z dnia [...] kwietnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 4 sierpnia 2010 r., sygn. akt IV SA/Wa 960/10, po rozpoznaniu sprawy ze skargi A. D. na decyzję Ministra Gospodarki z dnia [...] kwietnia 2010 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Ministra Gospodarki z dnia [...] stycznia 2010 r., nr [...]. W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd podał, że decyzją z dnia [...] kwietnia 2010 r. Minister Gospodarki utrzymał w mocy decyzję własną z dnia [...] stycznia 2010 r., którą odmówił wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności orzeczenia nr [...] Ministra Przemysłu Lekkiego wydanego w porozumieniu z Przewodniczącym Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego w dniu [...] sierpnia 1949r., w części dotyczącej przejęcia na własność Państwa przedsiębiorstwa pn. Drukarnia w Z. powstałego z połączeń przez okupanta drukarń: "[...]", "[...]", "[...]", "[...]" Z. ul. [...] (opublikowanego w Monitorze Polskim Nr [...], poz. [...]). Przyczyną odmowy wszczęcia postępowania był brak po stronie wnioskodawców legitymacji do wystąpienia z wnioskiem w rozumieniu art. 28 kpa. Minister podkreślił, że przedmiotem postępowania było badanie uprawnień wnioskodawców (spadkobierców J. H.) do wystąpienia z wnioskiem o stwierdzenie nieważności orzeczenia nr [...] Ministra Przemysłu Lekkiego. W ocenie Ministra osoby te nie wykazały, że przysługuje im przymiot strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. Tylko przepis prawa materialnego stanowiąc podstawę interesu prawnego stwarza dla określonego podmiotu legitymację procesową w postępowaniu administracyjnym. Istnienie interesu prawnego wymaga, aby uprawnienia danego podmiotu znajdowały konkretyzację w postępowaniu administracyjnym z mocy wyraźnego przepisu prawa materialnego o charakterze publicznym. Jeżeli podmiot wnoszący żądanie nie ma interesu prawnego, winna nastąpić odmowa wszczęcia postępowania w oparciu o art. 157 §3 kpa. W ocenie Ministra uprawnienie do występowania z wnioskiem o stwierdzenie nieważności orzeczenia nr [...] Ministra Przemysłu Lekkiego posiadają właściciele połączonych przez okupanta drukarń "[...]", "[...]", "[...]", "[...]", w wyniku czego powstało jedno przedsiębiorstwo pod nazwą "[...]" w Z. Wnioskodawcy nie mogą się wykazać żadnym tytułem do tych drukarń. Nadto przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 stycznia 1947 r. w sprawie trybu postępowania przy przejmowaniu przedsiębiorstw na własność Państwa nie przewidywały, aby w orzeczeniu o przejęciu przedsiębiorstwa na własność Państwa znajdował się jego opis. Dopiero w protokole zdawczo-odbiorczym, następnie zatwierdzonym, znajdował się dokładny opis wszystkich składników majątkowych. O przejściu poszczególnych składników na rzecz Państwa przesądzało orzeczenie zatwierdzające protokół zdawczo-odbiorczy. W niniejszej sprawie orzeczenie zatwierdzające protokół wydane w dniu [...] marca 1951 r. w sprawie zatwierdzenia protokołu zdawczo-odbiorczego przedsiębiorstwa pn. [...] było przedmiotem kontroli nadzorczej. Minister Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej decyzją z dnia [...] sierpnia 2003r. stwierdził jego nieważność, w części dotyczącej nieruchomości gruntowej stanowiącej własność J. H. Wnioskodawcy wykazali swój interes prawny jedynie w tamtym postępowaniu. W ocenie Ministra przedmiotowa nieruchomość została upaństwowiona innym orzeczeniem tj. orzeczeniem Ministra Przemysłu Lekkiego z dnia [...] marca 1951 r. w sprawie zatwierdzenia protokołu zdawczo-odbiorczego przedsiębiorstwa.

Skargę na powyższą decyzję do sądu administracyjnego wniosła A. D., spadkobierczyni J. H. Skarżąca żądała uchylenia zaskarżonej decyzji, jako wydanej z naruszeniem art. 28 kpa poprzez uznanie, że wnioskodawczyni nie ma interesu prawnego w wystąpieniu z wnioskiem o stwierdzenie nieważności orzeczenia nacjonalizacyjnego. W skardze podniosła, że orzeczenie o zatwierdzeniu protokołu zdawczo-odbiorczego nie stanowiło samodzielnego orzeczenia o skutku przenoszącym własność. Takim orzeczeniem była decyzja właściwego ministra wydawana na podstawie art. 2 ust. 7 ustawy nacjonalizacyjnej z dnia 3 stycznia 1946 r. o przejęciu na własność Państwa podstawowych gałęzi gospodarki narodowej (Dz. U. Nr 3, poz. 17 ze zm.). Nadto wnioskodawcy mają interes prawny w stwierdzeniu nieważności orzeczenia nacjonalizacyjnego, w części zaskarżonej bowiem na tej podstawie będą mogli wykreślić z księgi wieczystej spornej nieruchomości Skarb Państwa jako właściciela.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie i prowadzi do wyeliminowania zaskarżonej, jak również poprzedzającej ją decyzji.

Sąd poczynił rozważania dotyczące możliwości odmowy wszczęcia postępowania nadzorczego i przedstawił orzecznictwo dotyczące legitymacji do bycia stroną w postępowaniu o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej. W ocenie Sądu spadkobiercy właścicielki nieruchomości przejętej jako składnik znacjonalizowanego przedsiębiorstwa mają interes prawny w żądaniu wszczęcia postępowania nadzorczego w stosunku do orzeczenia o przejęciu na własność Państwa przedsiębiorstwa, nie zaś tylko wobec orzeczenia o zatwierdzeniu protokołu zdawczo-odbiorczego, gdzie nieruchomość została wymieniona i opisana. Sąd przypomniał, przytaczając orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, że interes prawny na potrzeby postępowania administracyjnego oznacza ustalenie przepisu prawa powszechnie obowiązującego, na podstawie którego można żądać skutecznie czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby, albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danej osoby. Stwierdzenie istnienia interesu prawnego wymaga ustalenia związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawa, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegającego na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację prawną tego podmiotu w zakresie prawa materialnego. Interes taki powinien być bezpośredni, konkretny, realny i znajdować potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, które uzasadniają zastosowanie normy prawa materialnego.

W ocenie Sądu Wojewódzkiego przyznanie legitymacji spadkobiercom J. H. do żądania wszczęcia postępowania nadzorczego również w stosunku do orzeczenia przejmującego na rzecz Skarbu Państwa przedsiębiorstwo wynika ze specyfiki regulacji prawnych o charakterze materialnym i procesowym dotyczących szeroko pojętej nacjonalizacji gospodarki narodowej. Sąd wywiódł, że normatywne określenie funkcji protokołu zdawczo-odbiorczego w przepisach § 71 i § 75a rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 stycznia 1947 r. w sprawie trybu postępowania przy przejmowaniu przedsiębiorstw na własność Państwa, jako spisu składników majątkowych przejmowanego z mocy prawa przedsiębiorstwa, stanowiącego integralną część orzeczenia właściwego ministra o przejściu (art. 2 ustawy nacjonalizacyjnej z dnia 3 stycznia 1946 r.) lub przejęciu (art. 3 ustawy nacjonalizacyjnej z dnia 3 stycznia 1946 r.) przedsiębiorstwa na własność Państwa, oznacza że orzeczenie zatwierdzające protokół zdawczo-odbiorczy stanowi jedynie prawnie określoną formę oceny prawidłowości sporządzenia tego protokołu i zarazem oceny zasadności zgłoszonych wobec tego protokołu uwag i zarzutów. Sąd przytoczył treść § 71 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 stycznia 1947r., zgodnie z którym: przedsiębiorstwo przejęte w myśl art. 3 ustawy nacjonalizacyjnej przechodziło na własność Państwa z dniem ogłoszenia orzeczenia. Następny w kolejności przepis cytowanego rozporządzenia stanowił, że jednocześnie z ogłoszeniem orzeczenia o przejściu lub przejęciu przedsiębiorstwa w myśl art. 2 lub art.3 właściwy minister zarządzał objęcie przedsiębiorstwa i wyznaczał w tym celu odpowiednie osoby lub organizacje gospodarcze. Dopiero po tych aktach przystępowano do sporządzenia spisu majątku przedsiębiorstwa, a zatem w ujęciu przedmiotowym traktowane przedsiębiorstwo podlegało spisowi aktywów i pasywów. Następowała konkretyzacja, jakie składniki składające się na przedsiębiorstwo już upaństwowione, przy uwzględnieniu brzmienia art. 6 ust. 1 ustawy nacjonalizacyjnej, przechodzą na rzecz Skarbu Państwa. Nie mniej jednak przejście prawa własności składników majątkowych następowało już z dniem ogłoszenia orzeczenia o przejściu lub przejęciu przedsiębiorstwa, niezależnie czy prawo rzeczowe przysługiwało podmiotowi prowadzącemu to przedsiębiorstwo (osobie fizycznej, spółce prawa handlowego czy innej dopuszczonej przez przepisy prawne formie prowadzenia działalności gospodarczej), czy osobie trzeciej, jak miało to miejsce w rozpatrywanej sprawie. Według Sądu I instancji skoro orzeczenie o zatwierdzeniu protokołu zdawczo-odbiorczego nie odnosiło skutków w sferze prawa rzeczowego, lecz dopiero w połączeniu z orzeczeniem o przejściu lub przejęciu przedsiębiorstwa na własność Państwa konkretyzowało przedmiot nacjonalizacji, nie można odmówić właścicielowi składnika majątkowego objętego takim protokołem zdawczo-odbiorczym uprawnienia do zwalczania orzeczenia stanowiącego podstawę sporządzenia protokołu. Gdyby bowiem przedsiębiorstwo nie zostało przejęte, nie byłoby podstaw prawnych do sporządzenia protokołu, obejmującego, jak w niniejszej sprawie, nieruchomość osoby trzeciej. W konsekwencji odjęcie prawa rzeczowego przysługującego do wszelkich składników znacjonalizowanego przedsiębiorstwa (w tym także stanowiących własność osób trzecich) następowało wskutek wydania orzeczenia o przejściu lub przejęciu przedsiębiorstwa. Istnieje zatem związek pomiędzy orzeczeniem nacjonalizacyjnym, a sytuacją prawną osoby, która wskutek owej decyzji została pozbawiona prawa własności. Tym samym stanowisko i rozważania organu, leżące u podstaw uchylonej decyzji Sąd uznał za chybione.

W ocenie Sądu nie bez znaczenia jest okoliczność, że zmiany w księdze wieczystej przedmiotowej nieruchomości w zakresie wpisu właściciela nastąpiły w oparciu o orzeczenie nr [...] Ministra Przemysłu Lekkiego z dnia [...] sierpnia 1949r. Konstrukcja prawna przyjęta dla regulacji praw własności w księgach wieczystych wynikająca z obowiązujących wówczas przepisów, w ocenie Sądu, potwierdza istnienie związku o charakterze materialnoprawnym pomiędzy wydaniem orzeczenia nacjonalizacyjnego, a sytuacją prawną w sferze praw rzeczowych J. H., będącą skutkiem tegoż orzeczenia. Uznając, że zaskarżona decyzja naruszyła przepisy postępowania: art. 28 kpa oraz art. 157 § 3 kpa w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uchylił obie decyzje wydane w sprawie.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego złożył Minister Gospodarki, który powołując się na podstawę określoną w art.174 pkt 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, powoływanej dalej, jako "P.p.s.a.", zarzucił zaskarżonemu wyrokowi naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy:

- art. 134 §1 P.p.s.a. w zw. z art.151 P.p.s.a. w zw. z art.157 §3 k.p.a. poprzez pominięcie przy rozpoznawaniu skargi A. D. kwestii nieistnienia przedmiotu niniejszego postępowania ( tj. decyzji administracyjnej, której oceny ważności miałoby dotyczyć przedmiotowe postępowanie nadzorcze), jako podstawy do wydania przez Ministra Gospodarki, zgodnie z art.157§3 k.p.a., decyzji o odmowie wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności przedmiotowego orzeczenia i w konsekwencji uchylenie obu decyzji Ministra Gospodarki, podczas, gdy skarga winna być oddalona z uwagi na podniesioną kwestię;

- art.145§1 pkt 1 lit.c P.p.s.a. w zw. z art.28 i 157 §3 k.p.a. poprzez przyjęcie, że skarżąca posiada interes prawny w żądaniu wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności orzeczenia nr [...] Ministra Przemysłu Lekkiego wydanego w porozumieniu z Przewodniczącym Komisji Planowania Gospodarczego w dniu [...] sierpnia 1949 r., opublikowanego w Monitorze Polskim Nr- [...],poz. [...], w części dotyczącej przejęcia wraz z Przedsiębiorstwem [...] w Z. przy ul. [...], nieruchomości stanowiącej w dacie nacjonalizacji własność J. H., podczas gdy w niniejszej sprawie już brak przedmiotu postępowania stanowił wystarczającą podstawę do wydania przez Ministra Gospodarki decyzji na podstawie art.157 §3 k.p.a., a tym bardziej nie było podstaw do przyjęcia, że skarżąca ma interes prawny w wystąpieniu z wyżej opisanym żądaniem.

Powołując się na powyższe zarzuty Minister Gospodarki wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego orzeczenia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji a także orzeczenie o kosztach postępowania, w tym o kosztach zastępstwa prawnego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej zwrócono uwagę, powołując się na treść art.134 §1 P.p.s.a., że sąd zobowiązany jest do wzięcia pod uwagę z urzędu wszystkich naruszeń prawa, a także wszystkich przepisów, które powinny znaleźć zastosowanie w sprawie. Zatem dokonując oceny zgodności z prawem decyzji Ministra Gospodarki Sąd z urzędu winien był zbadać, czy z jakichkolwiek innych powodów niż wskazane przez organ w przedmiotowej decyzji, istniały podstawy do wydania decyzji na podstawie art.157 §3 k.p.a. Przepis ten stanowi podstawę do rozstrzygania w kwestii niedopuszczalności wszczęcia postępowania zarówno z przyczyn podmiotowych, jak i przedmiotowych. Do przyczyn odmowy wszczęcia postępowania nadzorczego o charakterze przedmiotowym należy m.in. nieistnienie decyzji, której ważność ma być poddana ocenie organu nadzorczego. Organ dalej wywodził, że Minister Gospodarki decyzją z dnia [...] sierpnia 2003 r. stwierdził nieważność orzeczenia Ministra Przemysłu Lekkiego wydanego w porozumieniu z Przewodniczącym Państwowej Komisji Planowania z dnia [...] marca 1951 r. w sprawie zatwierdzenia protokołu zdawczo – odbiorczego przedsiębiorstwa pod nazwą [...] w Z. powstałego z połączonych przez okupanta drukarń: "[...]", "[...]", "[...]" , "[...] – Z.", w części dotyczącej nieruchomości gruntowej stanowiącej w dacie jego nacjonalizacji własność J. H. A skoro, po myśli §75 ust.2 zd.2 i 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 stycznia 1947 r. w sprawie trybu postępowania przy przejmowaniu przedsiębiorstw na własność państwa, protokół zdawczo – odbiorczy jest integralną częścią orzeczenia właściwego ministra o przejściu lub przejęciu przedsiębiorstwa na własność Państwa albo osób prawnych prawa publicznego, a Minister Gospodarki stwierdził nieważność protokołu zdawczo – odbiorczego w części nieruchomości gruntowej J. H., to powstała sytuacja, w której orzeczenie o przejęciu przedmiotowego przedsiębiorstwa nie dotyczy już wymienionej wyżej nieruchomości. Z tej okoliczności skarżący kasacyjnie organ wywiódł, że brak jest przedmiotu postępowania, czyli decyzji której stwierdzenia nieważności można się domagać. Dokonując oceny dopuszczalności niniejszego postępowania w odniesieniu do jego przedmiotu skarżący organ zwrócił uwagę na treść orzeczenia nacjonalizacyjnego, w którym - w jego ocenie - nie ma jakiejkolwiek wzmianki o przedmiotowej nieruchomości i z tego wywiódł, że organ nie może dokonywać oceny legalności decyzji w odniesieniu do jej treści, która literalnie nie została w niej zawarta. W skardze kasacyjnej zwrócono też uwagę w odniesieniu do zarzutu naruszenia art.134 §1 P.p.s.a, art.151 P.p.s.a. i art. 157 §3 k.p.a., że w okolicznościach rozpoznawanej sprawy w wyniku stwierdzenia nieważności protokołu zdawczo – odbiorczego decyzją Ministra Gospodarki z dnia [...] sierpnia 2008 r., w części dotyczącej nieruchomości J. H., w obrocie prawnym pozostał protokół zdawczo – odbiorczy, w części, w której nie dotyczy przedmiotowej nieruchomości. Zatem w obrocie prawnym de facto nie istnieje orzeczenie nr [...] Ministra Przemysłu Lekkiego wydane w dniu [...] sierpnia 1949 r., w części dotyczącej przejęcia wraz z przedsiębiorstwem [...] w Z. przy ul. [...] nieruchomości stanowiącej w dacie nacjonalizacji własność J. H. Z powyższego autor skargi kasacyjnej wywiódł, że w chwili orzekania przez Ministra Gospodarki brak było przedmiotu, co do którego miałoby się toczyć postępowanie nadzorcze.

Podnosząc zarzut naruszenia art.28 k.p.a. w zw. z art. 157 §3 k.p.a. w zw. z art.145 §1 pkt 1 lit.c P.p.s.a. Minister Gospodarki nawiązał do poczynionych powyżej rozważań i podniósł, że skarżąca nie ma interesu prawnego w żądaniu wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności orzeczenia o przejęciu na własność Państwa przedmiotowego przedsiębiorstwa, skoro ta jego część, która pozostaje w obrocie prawnym, nie dotyczy przedmiotowej nieruchomości.

Autor skargi kasacyjnej nie zgodził się również z argumentacją Sądu I instancji dotyczącą braku możliwości wykreślenia z księgi wieczystej Skarbu Państwa, jako właściciela nieruchomości dopóki w obrocie prawnym pozostaje orzeczenie o przejęciu na własność Państwa przedmiotowego przedsiębiorstwa. W ocenie skarżącego organu fakt, że orzeczenie o zatwierdzeniu protokołu zdawczo – odbiorczego ma charakter wyłącznie formalno-procesowy i nie wywołuje skutków w sferze prawa rzeczowego ma znaczenie drugorzędne, skoro w obrocie prawnym pozostało orzeczenie o przejęciu przedsiębiorstwa wraz z protokołem zdawczo – odbiorczym, który nie dotyczy już przedmiotowej nieruchomości, to tym samym orzeczenie o przejęciu nie może już być uznane za podstawę ujawnienia Skarbu Państwa w księdze wieczystej w zakresie dotyczącym nieruchomości J. H. Skarżący organ stoi na stanowisku, że zakwestionowanie zgodności z prawem wpisu w księdze wieczystej Skarbu Państwa, jako właściciela nieruchomości winno odbyć się w drodze powództwa opartego na art.10 ust.1 ustawy o księgach wieczystych i hipotece. A skoro w wyniku wydania decyzji nacjonalizacyjnych powstał spór, co do prawa własności nieruchomości stanowiących własność osób trzecich, to uprawnionym do jego rozstrzygnięcia jest sąd powszechny.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną A. D., reprezentowana przez adwokata, nie zgodziła się z zarzutami podniesionymi przez Ministra Gospodarki w skardze kasacyjnej i wnosiła o jej oddalenie w całości oraz zasądzenie od Ministra Gospodarki na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym z tytułu zastępstwa procesowego – według norm przepisanych. Nie zgodziła się z tezą, iż "brak jest przedmiotu niniejszego postępowania, czyli decyzji, której stwierdzenie nieważności można się domagać, a która dotyczy nieruchomości stanowiącej w dacie nacjonalizacji własność J. H.". Wprawdzie zatwierdzony protokół zdawczo-odbiorczy jest integralną częścią orzeczenia właściwego ministra o przejęciu przedsiębiorstwa na własność Państwa, jednak stwierdzenie jego nieważności nie powoduje automatycznie nieważności orzeczenia nacjonalizacyjnego. Nie jest natomiast prawdą, co podnosi kasator na stronie 4 skargi kasacyjnej, iż "powstała sytuacja, w której w obrocie prawnym pozostaje orzeczenie o przejęciu przedmiotowego przedsiębiorstwa, które w żadnej w swej części nie dotyczy już w/w nieruchomości". Integralną częścią orzeczenia Nr [...] Ministra Przemysłu Lekkiego stanowi bowiem załącznik, w którym wymieniono między innymi Przedsiębiorstwo [...]w Z. przy ul. [...]. Chybiona jest więc argumentacja, że w chwili obecnej w obrocie prawnym nie istnieje de facto orzeczenie nr [...], w części dotyczącej przejęcia wraz z przedsiębiorstwem [...] nieruchomości stanowiącej w dacie nacjonalizacji własność J. H. A. D. uważa, że ma interes prawny w stwierdzeniu nieważności orzeczenia o nacjonalizacji, bowiem tylko na tej podstawie ona i pozostali sukcesorzy będą mogli wykreślić z działu II księgi wieczystej prowadzonej dla tej nieruchomości Skarb Państwa jako właściciela nieruchomości, bądź też wystąpić o odszkodowanie za utraconą nieruchomość.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Naczelny Sąd Administracyjny stosownie do art.183 §1 ustawy z dnia 30 września 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) powoływanej dalej, jako " P.p.s.a.", rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie wystąpiła żadna z przesłanek nieważności enumeratywnie wyliczonych w art.183 §2 powołanej ustawy.

W skardze kasacyjnej wniesionej w rozpoznawanej sprawie, powołując się na podstawę z art.174 pkt 2 P.p.s.a. zarzucono Sądowi I instancji naruszenie przepisów postępowania, choć zauważyć należy, że wskazany w skardze kasacyjnej art.28 k.p.a. jest przepisem prawa materialnego.

Odnosząc się do zarzutów naruszenia przepisów postępowania należy w pierwszej kolejności dokonać oceny prawidłowości przeprowadzonej przez Sąd kontroli zastosowania przez organ administracji art.157 § 3 k.p.a. Wszczęcie postępowania nieważnościowego, w świetle art.157§3 k.p.a., na podstawie którego zapadła zaskarżona do sądu administracyjnego decyzja niewątpliwie wymagało przeprowadzenia przez organ administracji kontroli podstaw formalnoprawnych, warunkujących jego dopuszczalność. W wyniku tej kontroli, w sprawie będącej przedmiotem rozstrzygnięcia, organy administracji uznały, że zachodzi konieczność odmowy wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności kwestionowanej decyzji z uwagi na brak po stronie wnioskodawców legitymacji w rozumieniu art.28 k.p.a. Natomiast na etapie postępowania kasacyjnego Minister Gospodarki zarzucił Sądowi I instancji niedostrzeżenie, że zachodziły także podstawy do odmowy wszczęcia postępowania nadzorczego z przyczyn przedmiotowych, w związku z czym podniesiono, że Sąd dopuścił się naruszenia art.134 §1 P.p.s.a. Autor skargi kasacyjnej prezentuje stanowisko, że w związku ze stwierdzeniem nieważności orzeczenia o zatwierdzeniu protokołu zdawczo - odbiorczego, w części dotyczącej nieruchomości osoby trzeciej powstała sytuacja, w której w obrocie prawnym pozostaje orzeczenie o przejęciu, które nie dotyczy już przedmiotowej nieruchomości, a zatem zachodzi niedopuszczalność wszczęcia postępowania nadzorczego z przyczyn przedmiotowych. Dokonanie oceny tak sformułowanego zarzutu winno być poprzedzone przypomnieniem regulacji prawnych obowiązujących w dacie wydania kwestionowanego orzeczenia nacjonalizacyjnego. Ustawa z dnia 3 stycznia 1946 r. o przejęciu na własność Państwa podstawowych gałęzi gospodarki narodowej ( Dz.U. Nr 3, poz. 17 ze zm.) określała, które przedsiębiorstwa podlegają przejęciu ( art.2 i art.3 ), zaś w art.6 stanowiła o przejęciu przedsiębiorstw na rzecz Państwa lub polskich osób prawnych prawa publicznego w całości wraz z majątkiem nieruchomym i ruchomym oraz wszelkimi prawami. Zgodnie z delegacją zawartą w art.6 ust.4 wskazanej ustawy Rada Ministrów w dniu 30 stycznia 1947 r. wydała rozporządzenie w sprawie trybu postępowania przy przejmowaniu przedsiębiorstw na rzecz Państwa. Przepisy wskazanego rozporządzenia przewidywały, że właściwy minister w porozumieniu z Przewodniczącym Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego wydaje orzeczenie o przejściu na własność Państwa lub osób prawnych prawa publicznego w myśl art.2 ustawy lub o przejęciu zgodnie z art.3 ustawy ( §65 ust.1 i 2). Przedsiębiorstwo przejęte w myśl art.3 ustawy przechodziło na własność Państwa z dniem ogłoszenia orzeczenia ( §71). Zgodnie z §72, §74, §75 i §75 a rozporządzenia osoby lub organizacje wyznaczone przez właściwego ministra sporządzają protokół zdawczo – odbiorczy wymieniający składniki majątkowe przejmowanego przedsiębiorstwa, który przedstawiają ministrowi do zatwierdzenia. Zatwierdzając protokół zdawczo – odbiorczy właściwy minister rozpatruje zgłoszone zarzuty i ustala w porozumieniu z Przewodniczącym Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego, które składniki majątkowe objęte protokołem stanowią część składową i przechodzą lub zostają przejęte wraz z nim na własność Państwa albo osób prawnych prawa publicznego a zatwierdzony protokół zdawczo – odbiorczy jest integralną częścią orzeczenia właściwego ministra o przejściu lub przejęciu przedsiębiorstwa na własność Państwa ( §75 a ust.1 i 2 rozporządzenia). Jak wynika z powyższych uregulowań przejęcie lub przejście przedsiębiorstwa na rzecz Państwa następowało z mocy samego prawa, a orzeczenie właściwego ministra miało charakter deklaratoryjny. Jak trafnie wskazał Sąd pierwszej instancji orzeczenie o przejęciu przedsiębiorstwa stanowiło podstawę wpisu Skarbu Państwa do księgi wieczystej (§1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 11 kwietnia 1946 r. wydanego w porozumieniu z Ministrami: Skarbu, Przemysłu, Aprowizacji i Handlu, Żeglugi i Handlu Zagranicznego oraz Komunikacji o określeniu trybu ujawnienia w księgach wieczystych, rejestrach handlowych i innych rejestrach publicznych przejścia na własność Państwa i osób prawnych prawa publicznego przedsiębiorstw, nieruchomości i praw hipotekowanych – Dz.U. Nr 17, poz. 116). Skoro orzeczenie nacjonalizacyjne stanowiło tytuł do ujawnienia przejścia własności na rzecz Państwa w księdze wieczystej prowadzonej dla nieruchomości, to zawierało ono w sobie element sui generis konstytutywny. Orzeczenie nr [...] Ministra Przemysłu Lekkiego z dnia [...] sierpnia 1949 r., którego dotyczy wniosek o stwierdzenie nieważności, stanowiło o przejęciu: " na podstawie art.2 ust.1 i ust. 7 oraz art.6 ust.1 wymienionej powyżej ustawy z dnia 3 stycznia 1946 r.: Przedsiębiorstwa firm wymienionych w załączniku bez odszkodowania w całości wraz z majątkiem nieruchomym i ruchomym oraz wszelkimi prawami, wolne od obciążeń i zobowiązań (...)". W załączniku zaś wymieniona została [...] w Z. powstała z połączonych przez okupanta drukarń.

Jest oczywiste, że stwierdzenie nieważności orzeczenia o zatwierdzeniu protokołu zdawczo - odbiorczego, w części dotyczącej nieruchomości osoby trzeciej, nie powoduje automatycznie nieważności orzeczenia ministra o przejściu przedsiębiorstwa na rzecz Skarbu Państwa. Orzeczenie o zatwierdzeniu protokołu jest wprawdzie integralną częścią orzeczenia nacjonalizacyjnego, ale to orzeczenie nacjonalizacyjne wywoływało skutek rzeczowy. W rozpoznawanej sprawie wystąpiła szczególna sytuacja. Spadkobiercy J. H. wystąpili do Sądu Okręgowego w K. z powództwem przeciwko Skarbowi Państwa o odszkodowanie, wywodząc, że źródłem ich szkody jest decyzja Wojewody Katowickiego z dnia [...] lipca 1992 r. stwierdzająca nabycie przez Przedsiębiorstwo [...] "[...]" z mocy prawa użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości oraz prawa własności znajdujących się na tej nieruchomości budynków.

Minister Budownictwa decyzją z dnia [...] czerwca 2006 r., nr [...] stwierdził, że wymieniona wyżej decyzja uwłaszczeniowa z dnia [...] lipca 1992 r. została wydana z naruszeniem prawa. Powództwo spadkobierców J. H. wyrokiem Sądu Apelacyjnego w K. z dnia [...] kwietnia 2010 r. , sygn. [...] zostało oddalone, a było to wynikiem rozpoznania kasacji przez Sąd Najwyższy i dokonanej przez ten Sąd oceny prawnej. W wyroku wydanym w tej sprawie z dnia [...] grudnia 2009 r., sygn. akt [...],Sąd Najwyższy jednoznacznie stwierdził, że decyzja nacjonalizacyjna z dnia [...] sierpnia 1949 r. nie została wzruszona, a to oznacza, że w dalszym ciągu pozostaje ona w obrocie prawnym i wywołuje określone w niej skutki. Sąd Najwyższy uznał, że samo tylko stwierdzenie nieważności orzeczenia o zatwierdzeniu protokołu zdawczo – odbiorczego niewątpliwie uzasadnia stwierdzenie nieważności właściwej decyzji nacjonalizacyjnej, jednakże nie powoduje tego skutku automatycznie. Ponadto Sąd Najwyższy wywiódł, że źródłem szkody powodów nie była decyzja uwłaszczeniowa, gdyż to nie ona odjęła powodom prawo własności.

W związku z powyższym nie można podzielić stanowiska skarżącego organu, że orzeczenie nacjonalizacyjne, w części dotyczącej przedmiotowej nieruchomości, nie istnieje lub zostało usunięte z obrotu prawnego. Tym samym nie jest trafne prezentowane w skardze kasacyjnej stanowisko, że zachodzi bezprzedmiotowość postępowania i możliwość zastosowania z tej przyczyny art.157§3 k.p.a. Czyni to także nieuzasadnionym zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art.134 §1 P.p.s.a. i 145 §1 pkt 1 lit c P.p.s.a.

Nie zasługuje również na uwzględnienie zarzut naruszenia art.28 k.p.a., dotyczący legitymacji przedwojennego właściciela nieruchomości, nie będącego właścicielem znacjonalizowanego przedsiębiorstwa, do bycia stroną w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji nacjonalizacyjnej. Trafne są poczynione przez Sąd I instancji rozważania dotyczące interesu prawnego do bycia stroną w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji, poparte orzecznictwem, jak również wysnute wnioski. Sąd I instancji słusznie wskazał, iż - po pierwsze: to orzeczenie o przejęciu rodziło skutek rzeczowy, - po drugie: odjęcie prawa rzeczowego przysługującego do wszelkich składników znacjonalizowanego przedsiębiorstwa (w tym stanowiącego własność osób trzecich) następowało wskutek wydania orzeczenia o przejściu lub przejęciu przedsiębiorstwa, po trzecie: istnieje związek pomiędzy orzeczeniem nacjonalizacyjnym, a sytuacją prawną osoby trzeciej, którą akt nacjonalizacyjny pozbawiał własności.

Według autora skargi kasacyjnej argumentem przemawiającym za słusznością prezentowanego w tej skardze stanowiska jest możliwość wystąpienia przez przedwojennego właściciela nieruchomości do sądu powszechnego z powództwem w trybie art.10 ustawy o księgach wieczystych i hipotece. Przepis ten stanowi, że w razie niezgodności między stanem prawnym nieruchomości ujawnionym w księdze wieczystej a rzeczywistym stanem prawnym osoba, której prawo nie jest wpisane lub jest wpisane błędnie albo jest dotknięte wpisem nieistniejącego obciążenia lub ograniczenia, może żądać usunięcia niezgodności. Podstawową przesłanką, która musi być spełniona jest istnienie niezgodności stanu prawnego ujawnionego w dziale II księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym, wynikającym z prawomocnych decyzji administracyjnych. W orzecznictwie Sądu Najwyższego dominuje pogląd, że w sytuacji, gdy ustawodawca przewidział drogę postępowania administracyjnego oraz formę decyzji administracyjnej dla stwierdzenia przejścia z mocy prawa lub przeniesienia nieruchomości na inny podmiot i decyzja administracyjna stanowiła podstawę wpisu prawa własności w księdze wieczystej, sąd powszechny nie jest uprawniony do badania, czy rzeczywiście zachodziły podstawy do wydania decyzji administracyjnej i to niezależnie od jej konstytutywnego, czy deklaratoryjnego charakteru. Skoro bowiem ustawodawca przewidział tryb postępowania i kontrolę legalności aktów administracyjnych przez dwuinstancyjne sądownictwo administracyjne, to - w ocenie Sądu Najwyższego - nie ma żadnych podstaw prawnych lub społecznych do wkraczania przez sądownictwo powszechne w dziedzinę zastrzeżoną dla organów administracyjnych.

W sprawach dotyczących powództwa opartego na podstawie art.10 ustawy o księgach wieczystych i hipotece na tle ostatecznych decyzji wydanych w związku z reformą rolną prezentowane jest stanowisko, że sąd wieczystoksięgowy może zmienić wpis w księdze wieczystej, którego podstawą była decyzja administracyjna, tylko wówczas, gdy została ona uchylona w trybie administracyjnym ( por. orzeczenie Sądu Najwyższego z dnia 30 stycznia 2007 r., sygn. IV CSK 350/05, publ. Lex Polonica nr 1169885, uchwała Sądu Najwyższego z dnia 6 grudnia 2005 r., sygn. III CZP 90/05, publ. ONSCP 11/06, poz.179).

Przesłanka z art.10 ustawy o księgach wieczystych i hipotece jest trudna do wykazania w sytuacji, gdy w obrocie prawnym pozostaje ostateczna decyzja administracyjna o nacjonalizacji przedsiębiorstwa, stanowiąca podstawę do ujawnienia Państwa, jako właściciela nieruchomości. Wskazać należy dotyczący omawianego zagadnienia wyrok Sądu Najwyższego z dnia 12 stycznia 2005 r., sygn. I CK 402/04 , publ. Lex nr 371837., zgodnie z którym: " Orzeczenie właściwego ministra wydane na podstawie §72, 74,75 rozporządzenia z 1947 r. w sprawie trybu postępowania przy przejmowaniu przedsiębiorstw na własność Państwa, jak również decyzja tego ministra wydana na podstawie §75a rozporządzenia zatwierdzająca protokół zdawczo-odbiorczy i ustalająca, które składniki majątkowe objęte tym protokołem stanowią część składową przejmowanego przedsiębiorstwa, mają wprawdzie znaczenie jedynie deklaratoryjne, jednak stanowią wyłączny dowód świadczący o tym, że przedsiębiorstwo z określonymi składnikami mienia przeszło na własność Państwa z mocy ustawy nacjonalizacyjnej. Spór o to, czy dana nieruchomość wymieniona w takim orzeczeniu jako składnik przedsiębiorstwa, istotnie wchodziła w jego skład, należy do wyłącznej kompetencji właściwych organów administracyjnych...(..). Sąd rozpoznający powództwo o uzgodnienie treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym nie jest władny samodzielnie dokonywać ustaleń w tym przedmiocie."

W zaistniałej w sprawie sytuacji spadkobiercy J. H. pozbawieni byliby prawnej możliwości zwalczania wpisu Skarbu Państwa do księgi wieczystej nieruchomości, której dotyczyło orzeczenie nacjonalizacyjne. Inną rzeczą jest dopuszczalność dokonania wpisu w dziale II księgi wieczystej, jako właściciela osoby fizycznej, gdy wpisane jest prawo użytkowania wieczystego, które może być ustanowione wyłącznie na nieruchomości Skarbu Państwa lub gminy.

W okolicznościach niniejszej sprawy, gdy Wojewoda K. stwierdził, że decyzja uwłaszczeniowa została wydana z naruszeniem prawa a Sąd Najwyższy uznał, że źródłem szkody jest decyzja nacjonalizacyjna, odmowa wszczęcia postępowania nadzorczego powodowałaby, że spadkobiercy przedwojennej właścicielki nieruchomości nie tylko pozbawieni byliby możliwości ujawnienia ich w dziale II księgi wieczystej, jako właścicieli, lecz także pozbawieni możliwości dochodzenia odszkodowania.

Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art.184 P.p.s.a. orzekł, jak w wyroku.