Postanowienie NSA, sygn. akt I OSK 8/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2011-01-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 648  Sprawy z zakresu informacji publicznej i prawa prasowego
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Prezydent Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art.184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art.1 ust.1 oraz art.6 ust.1
journal: Dz.U. 2001 nr 112 poz 1198
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Irena Kamińska po rozpoznaniu w dniu 19 stycznia 2011 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. Sp. z o.o. w Krakowie od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 11 października 2010 r., II SAB/Kr 56/10 odrzucającego skargę P. Sp. z o.o. w Krakowie na bezczynność Prezydenta Miasta Krakowa w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej postanawia: oddalić skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Postanowieniem z dnia 11 października 2010 r., II SAB/Kr 56/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie odrzucił skargę P. Sp. z o.o. w Krakowie na bezczynność Prezydenta Miasta Krakowa w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej.

W uzasadnieniu postanowienia Sąd pierwszej instancji przywołał następujący stan faktyczny sprawy.

P. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w Krakowie wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na bezczynność Prezydenta Miasta Krakowa, polegającą na nieudzieleniu informacji publicznej w postaci informacji, czy zawarte w sprawie rozszerzenia granic administracyjnych miasta Krakowa umowy - układy pomiędzy gminą miasta Krakowa, a gminą P. z dnia 28 maja i 20 czerwca 1910 roku oraz z Panem K. C., właścicielem obszaru dworskiego P. , z dnia 2 czerwca i 4 lipca 1910 roku są obowiązujące czy też zostały wypowiedziane przez Gminę Miejską Kraków.

Zdaniem strony skarżącej, naruszone zostały art. 4 ust. 1 w zw. z art. 10 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, w myśl której, obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, przy czym udzielenie informacji wymijającej należy traktować jako jej nieudzielenie. Naruszony został też art. 4, 4a, 4b ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2000r. nr 142, poz. 1591 z późn. zm.) w zw. z art. 36 ust. 1 w zw. z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 22 maja 1990 roku Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. z 1990r., nr 32 poz. 191 z późn. zm.) oraz w zw. z art. 32 ust. 2 ustawy z dnia 13 kwietnia 1950 roku o terenowych organach jednolitej władzy państwowej (Dz. U. z 1950r., nr 14, póz. 130) poprzez błędne uznanie, iż wyłączną kompetencję do udzielenia odpowiedzi posiada Rada Ministrów, pomimo iż zobowiązania i wierzytelności rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego stają się, z dniem wejścia ustawy o samorządzie terytorialnym, zobowiązaniami i wierzytelnościami właściwych gmin. Zarzucono także naruszenie art. 65 k.p.a. poprzez nie przekazanie postanowieniem przedmiotowego wniosku do właściwego organu w sytuacji uznania, iż nie jest on właściwy do rozpatrzenia przedmiotowego wniosku. W oparciu o te zarzuty P. sp. z o.o. wniosła o zobowiązanie Prezydenta Miasta Krakowa do załatwienia wniosku Skarżącej o udzielenie informacji publicznej w terminie 14 dni od dnia uprawomocnienia się orzeczenia w niniejszej sprawie, a także o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że odpowiadając na pierwsze z pism strony skarżącej Prezydent Miasta Krakowa wskazał, iż Gmina Miejska Kraków nie jest prawnym spadkobiercą wcześniej istniejących związków samorządu terytorialnego, mających takie same lub zbliżone nazwy. Wobec stanowiska Prezydenta skarżący pismem z dnia 19 października 2009r. wezwał Prezydenta do usunięcia naruszenia prawa.

Zdaniem skarżącej spółki, informacja o obowiązującym prawie jest informacją

publiczną; na poparcie tej tezy przywołany został wyrok Wojewódzkiego Sądu

Administracyjnego w Krakowie z 13 maja 2008 roku, sygn. akt II SAB/Kr 7/08. Objęte

wnioskiem Skarżącej układy zostały ze strony miasta Krakowa podpisane przez

Prezydenta Miasta oraz wiceprezydentów, działających jako reprezentanci miasta

Krakowa. W związku z tym układy powyższe dotyczą spraw publicznych - majątku

Gminy Miejskiej Kraków. Stąd oczywistym jest, że informacja objęta wnioskiem

stanowi informacje publiczną. Oczywistym jest, że udzielone przez Prezydenta

Miasta Krakowa odpowiedzi są zbyt pobieżne i wymijające, a więc odpowiedź nie

została udzielona. Jednocześnie K.p.a. nie ma zastosowania do udostępnienia

informacji publicznej, gdyż ustawa o dostępie do informacji publicznej zawiera

odesłanie do stosowania tego kodeksu jedynie w odniesieniu do decyzji o odmowie

udzielenia informacji, nie zaś do czynności materialnotechnicznej polegającej na jej

udzieleniu. Nie ma zatem konieczności zachowywania wymagań z K.p.a. przy

wnoszeniu skargi.

Dalej w uzasadnieniu podano, że Prezydent Miasta Krakowa w piśmie z dnia 25 listopada 2009 roku wskazał, iż wyłączne kompetencje w zakresie odpowiedzi na zadane pytanie posiada Rada Ministrów. Prezydent winien na mocy art. 65 K.p.a. przekazać postanowieniem wniosek właściwemu organowi, czego do dnia dzisiejszego nie uczynił. Pisma z dnia 25 listopada 2009 roku nie można traktować jako postanowienie o przekazaniu wniosku do właściwego organu, ponieważ nie wynika to z jego brzmienia, jak i brak jest podstawowych elementów jakie winno zawierać postanowienie np. pouczenia o sposobie zaskarżenia.

Skarżąca spółka wskazała następnie, że zgodnie z art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 22 maja 1990 roku Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach, zobowiązania i wierzytelności rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego stają się, z dniem wejścia ustawy o samorządzie terytorialnym, zobowiązaniami i wierzytelnościami właściwych gmin. W myśl ust. 2 tejże ustawy "zobowiązania i wierzytelności rad narodowych miasta stołecznego Warszawy, miasta Krakowa i miasta Łodzi oraz terenowych organów administracji państwowej stopnia wojewódzkiego w tych miastach stają się, z dniem wejścia ustawy o samorządzie terytorialnym, zobowiązaniami i wierzytelnościami gmin.... " Dodatkowo art. 32 ust. 2 ustawy z dnia 13 kwietnia 1950 roku o terenowych organach jednolitej władzy państwowej stanowi, że majątek dotychczasowych związków samorządu terytorialnego z mocy prawa staje się majątkiem Państwa.

Odnosząc się do art. 4, 4a, 4b ustawy o samorządzie strona skarżąca podniosła, iż przyznanie Radzie Ministrów kompetencji w sprawach tworzenia, łączenia, podziału i znoszenia gmin nie oznacza, że jest ona sui generis organem założycielskim gmin czy też ich organizatorem bądź fundatorem, wobec czego nie są dopuszczalne jakiekolwiek analogie w tym zakresie, na przykład ustalenie statutu gminy przez Radę Ministrów lub osobę trzecią (na wzór ustalenia statutu fundacji). Ponadto powołane przez Prezydenta przepisy nie wykluczają, iż przywrócenie w latach 90 tych samorządu i uzyskanie przez Miasto Kraków statusu gminy samorządowej jest jednoznaczne z brakiem następstwa prawnego po Gminie Miasta Krakowa. Potwierdza to także treść art. 3 ustawy z dnia 22 maja 1990 roku Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, który stanowi, iż "Jednostki podziału terytorialnego państwa stopnia podstawowego (miasta, gminy), istniejące w dniu wejścia w życie ustawy, a także miasto stołeczne Warszawa, miasto Kraków i miasto Łódź, zachowują dotychczasową nazwę, obszar, granice i siedzibę władz. Uchwały wojewódzkich rad narodowych w sprawie zmiany granic miast i gmin zachowują ważność, nawet jeżeli ich wejście w życie miałoby nastąpić po dniu wejścia w życie ustawy. " Powyższy przepis w dużej mierze wyjaśnia, iż Rada Ministrów nie jest władna, w przedmiotowej sprawie, do odpowiedzi na przedstawione przez Skarżącego pytanie, a Gmina Miejska Kraków.

Dalej w uzasadnieniu zostało omówione, w jaki sposób gmina i obszar dworski P. zostały włączone w obręb miasta Krakowa, powołując się na ówczesne przepisy oraz literaturę historyczną. Następnie strona skarżąca wskazała, że na mocy aktu notarialnego z dnia 14 kwietnia 1918 roku nabyła od K. C. prawo własności kw: 1203, 1204, 810, 527 i 631 ks. gr. kat. P. objętych w Krakowie w Dzielnicy XXI tj. wszelkie nieruchomości należące do niego w gminie katastralnej P. . Wobec powyższego P. sp. z o.o. posiada interes prawny w uzyskaniu informacji dotyczących zawartych w roku 1910 przez Gminę Miasta Krakowa dwóch umów -układów w sprawie rozszerzenia granic administracyjnych miasta Krakowa pomiędzy gminą miasta Krakowa, a gmina P. z dnia 28 maja i 20 czerwca 1910 roku oraz z K. C., właścicielem obszaru dworskiego P. z dnia 2 czerwca i 4 lipca 1910 roku.

W związku z powyższym, zdaniem strony skarżącej, Gmina Miejska Kraków jest następcą prawnym miasta Krakowa pod tytułem ogólnym, a więc jest zobowiązana do posiadania przedmiotowych informacji. Prezydent Miasta Krakowa udzielił odpowiedzi wymijającej, a więc pozostaje w bezczynności.

W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta Krakowa wniósł o jej odrzucenie oraz zasadzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa radcy prawnego wg norm przepisanych.

Zdaniem organu, skarga winna zostać odrzucona na podstawie art. 58 §1 pkt. 4 P.p.s.a. Postanowieniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 9 marca 2010 r., II SA/Kr 52/10 odrzucono skargę P. sp. z o.o z siedzibą w Krakowie, wniesioną na odpowiedź PMK na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa z dnia 25 listopada 2009 roku. Jak wynika z treści skargi w niniejszym postępowaniu, skarga dotyczy dokładnie tego samego stanu faktycznego i prawnego, który został już rozstrzygnięty.

Z uwagi na okoliczność, iż na dzień złożenia odpowiedzi na skargę nie została stwierdzona prawomocność powyższego postanowienia, organ wskazał także, iż wystąpienie strony skarżącej wykracza poza zakres pojęcia informacji publicznej. Po pierwsze dotyczy okresu historycznego, o którym obecnie istniejąca Gmina Miejska Kraków nie posiada pełnych i dokładnych danych. Po drugie, odpowiedź na powyższe pytanie wiąże się z dokonaniem oceny stanu prawnego i jego rozstrzygnięciem, co w sytuacji gdy Gmina Miejska Kraków ewentualnie mogłaby być stroną potencjalnego sporu, spowodowałoby sytuację, iż organy gminy rozstrzygałyby we własnej sprawie. Dodatkowo iż aktualnie Gmina Miejska Kraków i P. sp. z o.o. oraz jej podmioty zależne znajdują się w sporze sądowym.

Postępowanie dotyczy w szczególności uzgodnienia stanu wieczystoksięgowego szeregu nieruchomości z rzeczywistym stanem prawnym i toczy się przed Sądem Okręgowym w Krakowie. Zdaniem organu, jeżeli strona skarżąca w tym postępowaniu sądowym zamierza przedstawić własne wnioski dowodowe związane z ustaleniem czy umowy - układy dotyczące przyłączenia gminy P. do miasta Krakowa w 1910 r, są obecnie obowiązujące, powinna wystąpić o ustalenie w tym zakresie do Sądu Okręgowego.

W kolejnym piśmie procesowym P. sp. z o.o. z siedzibą w Krakowie podtrzymała swoje stanowisko, a nadto przyznała, iż sąd odrzucił jej skargę. Jednakże w uzasadnieniu postanowienia sąd wskazał, iż tamta skarga z uwagi na jej żądanie nie mieściła się w zakresie właściwości sądu administracyjnego i dlatego podlegała odrzuceniu. Wobec powyższego sprawa będąca przedmiotem niniejszej skargi na bezczynność organu polegająca na nieudzieleniu informacji publicznej nigdy nie była przedmiotem merytorycznego rozstrzygnięcia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, co powoduje, iż zarzut powagi rzeczy osądzonej podnoszony przez organ administracji publicznej jest bezzasadny.

Strona skarżąca podniosła także, iż przedstawienie informacji innej niż ta, na którą oczekuje wnioskodawca lub też informacji wymijającej, może powodować jego uzasadnione wątpliwości co do tego, czy organ w ogóle udzielił odpowiedzi. Prezydent Miasta Krakowa próbował częściowo odpowiedzieć na zadane pytanie lecz uczynił to w sposób wymijający. Ponadto z odpowiedzi na skargę w sprawie, zakończonej postanowieniem o odrzuceniu skargi, Prezydent Miasta Krakowa uznał zapytanie za wniosek o udostępnienie informacji publicznej. Wbrew twierdzeniom organu Prezydent Miasta Krakowa uznawał żądanie skarżącej spółki za żądanie udzielenia informacji publicznej w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 roku o dostępie do informacji publicznej. Późniejszą, nagłą zmianę stanowiska należy zatem tłumaczyć wyłącznie strategią procesową organu administracyjnego, a nie jego stanowiskiem, który wyrażał od momentu złożenia przez skarżącą zapytania w trybie ustawy tj. od dnia 31 sierpnia 2009 roku.

Wydając zaskarżone postanowienie Sąd pierwszej instancji podniósł, iż tożsamość pomiędzy niniejszą sprawą, a sprawą zakończoną postanowieniem z 9 marca 2010 roku sygn. akt: II SA/Kr 52/10 zachodzi wyłącznie co do stanu faktycznego sprawy. W sprawie o sygn. II SA/Kr 52/10 skarżąca spółka wniosła skargę na pismo organu stanowiące odpowiedź na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, co skutkowało jej odrzuceniem. Pomimo tego, skarżąca spółka zmierzała do osiągnięcia tego samego rezultatu faktycznego, czyli uzyskania informacji w zakresie związania Gminy Miasta Krakowa umowami, zawartymi w roku 1910. W sprawie, wywołanej niniejszą skargą jej przedmiotem jest już nie akt administracyjny, ale bezczynność, polegająca na niewydaniu takiego aktu przez organ bądź na niedokonaniu przez niego czynności materialnotechnicznej w postaci udostępnienia żądanej informacji. Poza różnym przedmiotem zaskarżenia obie sprawy nie są tożsame, jeżeli chodzi o możliwy do osiągnięcia skutek. W wypadku skargi na akt administracyjny, sprawa może zakończyć się jego wyeliminowaniem z obrotu prawnego, o ile stwierdzone zostaną jego wady (art. 145 § 1 i § 2 P.p.s.a.). Natomiast skarga na bezczynność może doprowadzić do zobowiązania organu przez sąd, aby ten pierwszy wydał akt lub dokonał czynności; sąd zatem bada, czy taki obowiązek spoczywa na organie (art. 149 P.p.s.a.). Zakres kontroli sądu administracyjnego w sprawie ze skargi na akt jest różny od zakresu kontroli, sprawowanej wskutek skargi na bezczynność. W ocenie Sądu pierwszej instancji nie można zasadnie twierdzić, iż obie te sprawy są tożsame pod względem stanu prawnego, wobec czego skarga nie mogła zostać odrzucona z uwagi na powagę rzeczy osądzonej.

Dalej Sąd pierwszej instancji podniósł, iż wniesiona przez P. sp. z o.o. skarga na bezczynność Prezydenta Miasta Krakowa podlegała odrzuceniu z powodu, że informacja, której udostępnienia domagała się strona, nie miała charakteru informacji publicznej.

W ocenie Sądu pierwszej instancji informacja, której udostępnienia domaga się skarżąca spółka na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej musi odnosić się do faktów. Nie mają natomiast charakteru informacji publicznej wnioski w sprawie indywidualnej, takie jak żądanie wyjaśnienia treści aktów prawnych. Można w oparciu o art. 6 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej żądać udostępnienia przez organ administracji informacji o treści aktów prawnych, mogących go dotyczyć albo tylko będących w jego posiadaniu. Żądanie takie może obejmować nie tylko akty obowiązujące powszechnie, ale również umowy, wiążące jedynie pomiędzy stronami. Jednakże czym innym jest udostępnienie treści takich aktów, a czym innym wyjaśnienie ich, czy też dokonanie ich wykładni. Do tego zaś sprowadzał się wniosek strony skarżącej, która nie tylko posiadała treść interesujących ją aktów prawnych oraz umów, ale dokonywała też ich szczegółowej analizy. Żądanie skierowane do Prezydenta Miasta Krakowa obejmowało dokonanie wykładni i uzyskanie pisemnego stanowiska co do obowiązywania umów - układów z roku 1910 i związania nimi Gminy Miasta Krakowa. W ocenie Sądu pierwszej instancji taka informacja nie może być już uważana za publiczną, co skutkuje odrzuceniem skargi.

Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia wniosła P. sp. z o.o. zarzucając mu:

1. naruszenie przepisów prawa materialnego, t.j.: art. 1 ust. 1 oraz art. 6 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez błędne zastosowanie, polegające na błędnym ustaleniu katalogu "informacji publicznych", o których mowa w tym przepisie i uznanie, że pytanie "czy" zawarte przez gminę miejską Kraków z gminą P. oraz K. C. "są obowiązujące czy też zostały wypowiedziane" jest równoznaczne z pytaniem o wykładnię prawa, a nie pytaniem o jego obowiązywanie

2. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.

a) art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. w zw. z art. 6 oraz w zw. z art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez niewłaściwe jego zastosowanie, tj. odrzucenie skargi w sytuacji kiedy ta nie podlegała odrzuceniu;

b) art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, a to nie wskazanie dokładnej podstawy prawnej rozstrzygnięcia, tj. nie wskazanie, który dokładnie przepis (wraz z podaniem ustępu, punktu i litery) przesądza o tym, że wniosek skarżącej o udzielenie informacji publicznej, nie dotyczy w istocie informacji publicznej, tzn. w rozumieniu którego przepisu pytanie to jest pytaniem o wykładnię prawa, a nie o jego obowiązywanie.

Powołując się na wymienione podstawy skargi kasacyjnej skarżąca spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego od Prezydenta Miasta Krakowa na jej rzecz.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, iż nie można zgodzić się z taką interpretacją przepisu, która za informację publiczną nie uznaje informacji czy obowiązują, czy też nie (wskutek wypowiedzenia) umowy (zwane również układami) zawarte przez gminę miejską Kraków z innymi podmiotami dotyczącymi jej mienia. Jest to pytanie stricte ze sfery faktów (prawnych) i dotyczy aktualnie istniejącego stanu prawnego, przy czym nie wymaga ono dokonywania wykładni prawa dotyczącej uprawnień czy obowiązków wynikających z ustawy, jak to miało miejsce w sprawie, w której taki pogląd wyraził Sąd pierwszej instancji .

W opinii skarżącej spółki Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie dokonał wadliwej subsumcji stanu faktycznego sprawy w zw. z art. 6 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. We wniosku zawarte były dwa pytania, na żadne z nich nie udzielono informacji. Pytanie o wypowiedzenie przedmiotowych umów jest pytaniem o zajście określonego faktu, zdarzenia, natomiast odpowiedź na pytanie o obowiązywanie nadal tych umów jest logiczną konsekwencją odpowiedzi na pytanie pierwsze i nie wymaga dokonywania wykładni umów - układów. Ponadto art. 6 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej stanowi otwarty katalog informacji publicznych podlegających udostępnieniu na podstawie ustawy o informacji publicznej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, o następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 P.p.s.a., zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Stosownie do art. 174 pkt. 1 i 2 P.p.s.a., skarga kasacyjna może być oparta na następujących podstawach: naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 wskazanej wyżej ustawy autor skargi kasacyjnej zarzucił Sądowi pierwszej instancji naruszenie art. 1 ust. 1 oraz art. 6 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz art. 58 § 1 pkt 1 i art. 141 § 4 P.p.s.a. Zarzut ten należało uznać za pozbawiony usprawiedliwionych podstaw.

Autor skargi kasacyjnej podnosi, iż wbrew opinii Sądu pierwszej instancji, złożony przez niego wniosek o udostępnienie informacji publicznej odnosi się do faktów, a nie do wykładni prawa i tym samym powinien zostać rozpatrzony przez organ zgodnie z przepisami ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Z analizy akt sprawy wynika, iż wnioskiem z dnia 31 sierpnia 2009 r. "P. " sp. z o.o. zwróciła się do Prezydenta Miasta Krakowa o udzielenie odpowiedzi na pytanie "czy zawarte w sprawie rozszerzenia granic administracyjnych miasta Krakowa umowy – układy, pomiędzy gminą miasta Krakowa, a gminą P. z dnia 28 maja i 20 czerwca 1910 r. oraz z Panem K. C. - właścicielem obszaru dworskiego P. z dnia 2 czerwca i 4 lipca 1910 r., są obowiązujące czy też zostały wypowiedziane przez Gminę Miasta Krakowa". Dalej we wniosku skarżąca spółka zaznaczyła, iż "jeżeli zostały te umowy wypowiedziane przez Gminę Miasta Krakowa bardzo prosiłbym o udzielenie odpowiedzi, kiedy miało miejsce to zdarzenia oraz czy strony tych umów tj. gmina P. oraz właściciel dawnego obszaru dworskiego P. wyraził na to oświadczenie zgodę. Ponadto w przypadku pozytywnej odpowiedzi prosiłbym bardzo o wyjaśnienie czy przez cały okres obowiązywania powyższych umów – układów przyłączone w dniu 1 lutego 1912 r. do miasta Krakowa nieruchomości gminy i obszaru dworskiego P. były zawsze przez władze miejskie traktowane zgodnie z art. VII i art. IX ustawy krajowej z dnia 29 listopada 1911 w przedmiocie przyłączenia do miasta Krakowa gmin i okręgu dworskiego P. , wyłączenia tychże z okręgu Rady powiatowej Wielickiej oraz w przedmiocie zmiany §18, §30 ust. ostatni i §53 ust. 1 statutu stoł. Król. Miasta Krakowa (...) tj. jako nieruchomości, którym podlega miasto Kraków".

Zgodnie z orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, wniosek o udostępnienie informacji publicznej nie może służyć dokonywaniu przez organ wykładni prawa (por. postanowienie NSA z dnia 24 stycznia 2006 r., I OSK 928/05).

Z treści wniosku z dnia 31 sierpnia 2009 r. wynika, że nie zawiera on żądania udzielenia informacji publicznej, bowiem podane przez skarżącą spółkę informacje dotyczyły zastosowania prawa w konkretnym przypadku. Innymi słowy, skarżąca spółka zwróciła się z wnioskiem o udzielenie porady prawnej celem wykorzystania jej w jednostkowej sprawie. Na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej organ jest zobowiązany do udzielenia informacji, ale tylko takiej, która znajduje się w jego posiadaniu i której używa do zrealizowania powierzonych prawem działań. Nie mają natomiast charakteru informacji publicznej wnioski w sprawie indywidualnej tj. żądanie wyjaśnienia treści aktów. Tym samym na zasadach określonych w przepisach o dostępie do informacji publicznej nie można domagać się dokonywania przez organ wykładni prawa czy wytworzenia informacji w sprawie indywidualnej.

Sądy administracyjne są powołane do kontroli zgodności z prawem działań czy bezczynności w zakresie dostępu do informacji publicznej, lecz tylko wówczas, gdy rzeczywiście poddana ich kognicji kwestia do tej materii należy. Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej odnosi się jedynie do udzielania informacji publicznej w rozumieniu tej ustawy. Prawo dostępu do informacji publicznej obejmuje zatem prawo żądania udzielenia informacji publicznej o określonych faktach i stanach istniejących w chwili udzielania informacji. W sytuacji natomiast, gdy wnioskodawca żąda udzielenia informacji, które nie są informacjami publicznymi, organ nie ma obowiązku wydawania decyzji o odmowie udzielenia informacji, lecz zawiadamia jedynie wnoszącego, iż żądane dane nie mieszczą się w pojęciu objętym przedmiotową ustawą.

W niniejszej sprawie, w dniu 29 września 2009 r. organ udzielił skarżącej spółce odpowiedzi na wniosek o udostępnienia informacji publicznej, wystosowując pismo informujące, że żądane przez nią dane nie stanowią informacji publicznej. Organ nie był więc zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej, ani do wydania decyzji o odmowie jej udostępnienia na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej, a wniesienie skargi na jego bezczynność było niedopuszczalne.

Nie zasługują tym samym na uwzględnienie argumenty skarżącego dotyczące naruszenia art. 1 ust. 1 oraz art. 6 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, a także art. 58 § 1 pkt 1 i art. 141 § 4 P.p.s.a. Sąd pierwszej instancji odrzucając skargę z powodu jej niedopuszczalności słusznie nie dokonywał analizy merytorycznej zasadności działań Prezydenta Miasta Krakowa, gdyż ustawa o dostępie do informacji publicznej nie jest i nie może być środkiem do wykorzystywania jej w celu występowania z wnioskiem o udzielenie każdej informacji. Przyjęcie odmiennego stanowiska prowadziłoby w rezultacie do merytorycznego rozpoznawania przez sąd tych skarg, które są tylko "inspirowane" ustawą o dostępie do informacji publicznej, a ich rzeczywista treść nie ma nic wspólnego z tą regulacją (por. postanowienie WSA w Warszawie z dnia 25 listopada 2010 r., II SAB/Wa 234/10).

Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji postanowienia na podstawie art. 184 P.p.s.a.

.