Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 89/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-06-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6181 Zajęcie nieruchomości i wejście na nieruchomość, w tym pod autostradę
Hasła tematyczne: Wywłaszczanie nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 128 ust. 4, 124, 134 ust. 2, art. 153 ust. 1
journal: Dz.U. 1997 nr 115 poz 741
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami.
article: § 43 ust. 3
journal: Dz.U. 2004 nr 207 poz 2109
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego
article: art. 7, 77, 80, 138 § 2, 140
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Borowiec Sędziowie Sędzia NSA Tamara Dziełakowska Sędzia del. WSA Mirosław Wincenciak (spr.) po rozpoznaniu w dniu 6 czerwca 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. Sp. z o.o. z siedzibą w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 14 września 2017 r. sygn. akt II SA/Sz 818/17 w sprawie ze skargi A. Spółka z o.o. w [...] na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] maja 2017 r. nr [...] w przedmiocie odszkodowania z tytułu ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z dnia 14 września 2017 r., sygn. akt II SA/Sz 818/17 po rozpoznaniu sprawy ze skargi A. Spółka z o.o. w [...], na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] maja 2017 r., nr [...] w przedmiocie odszkodowania z tytułu ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości, oddalił skargę. Powyższe rozstrzygnięcie zostało podjęte na tle następującego stanu faktycznego i prawnego sprawy.

Decyzją Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] sierpnia 2012 r., nr [...] ograniczono sposób korzystania z nieruchomości położonych w S. na Osiedlu [...], oznaczonych w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o powierzchni [...] ha oraz działka nr [...] o powierzchni [...] ha, stanowiących własność K.B., poprzez zezwolenie A. Sp. z o.o. z siedzibą w [...] na realizację inwestycji celu publicznego, polegającej na przebudowie linii elektroenergetycznej 110 kV relacji [...] w zakresie demontażu dwóch słupów wraz z fundamentami, przewodami roboczymi, odgromowymi i urządzeniami służącymi do przesyłania energii elektrycznej oraz montażu dwóch słupów z fundamentami wraz z przewodami roboczymi, odgromowymi i urządzeniami służącymi do przesyłania energii elektrycznej i zajęcie na czas robót pasa gruntu, działki nr [...] o długości 152 cm i szerokości 19 m, tj. po 9,5 m od osi linii elektroenergetycznej, powierzchnia zajęcia (ograniczenia) nieruchomości wynosi [...] m2 i działki nr [...] o długości 182 m i szerokości 19 m tj. po 9,5 m od osi linii elektroenergetycznej, powierzchnia zajęcia wynosi [...] m2, zgodnie z treścią dwóch załączników mapowych stanowiących integralną część tej decyzji.

Powyższa decyzja została utrzymana w mocy decyzją Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2012 r., nr [...].

Wnioskiem z dnia 4 sierpnia 2014 r. A. Sp. z o.o. w [...], powołując się na treść art. 128 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. 1997 nr 115 poz. 741 ze zm.), dalej jako "u.g.n.", wystąpiła do Prezydenta [...], o ustalenie w trybie postępowania administracyjnego, wysokości odszkodowania należnego właścicielowi przedmiotowej nieruchomości za szkody powstałe w związku z budową.

Prezydent [...] decyzją z dnia [...] lutego 2016 r. nr [...] ustalił odszkodowanie w wysokości 72.220,00 zł w związku ze szkodami, które powstały w następstwie realizacji przedmiotowej inwestycji celu publicznego. Jednocześnie w punkcie 2 decyzji, organ zobowiązał A. Sp. z o.o. w [...] do wypłaty odszkodowania w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja ta stanie się ostateczna.

Łączna wartość odszkodowania na nieruchomości stanowiącej własność K.B. za szkody, które powstały na nieruchomości w następstwie realizacji opisanej wyżej inwestycji celu publicznego stanowi sumę szkód na działce nr [...] i na działce nr [...] i wynosi 72.220 zł.

Decyzją z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...] Wojewoda [...], po rozpoznaniu odwołania A. Sp. z o.o. w [...] Oddział Dystrybucji [...], uchylił opisaną wyżej decyzję Prezydenta Miasta [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia.

Organ odwoławczy stwierdził, że chociaż organ I instancji w sposób wnikliwy przeanalizował całokształt zebranego materiału dowodowego i odniósł się do każdego istotnego elementu postępowania mającego znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy to jednak analizowana treść operatu szacunkowego wymaga dodatkowych wyjaśnień, sprostowań i uzupełnień.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy Prezydent Miasta [...], decyzją z dnia [...]lutego 2017 r., nr [...] ponownie ustalił K.B. odszkodowanie w wysokości 72.220,0 zł za zajęcie przedmiotowej nieruchomości, zobowiązując A. Sp. z o.o. w [...] do wypłaty odszkodowania w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja ta stanie się ostateczna.

W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, że przy określeniu wartości szkód o których mowa w art. 128 ust. 4 u.g.n. rzeczoznawca majątkowy uwzględnił zmianę warunków korzystania z nieruchomości, zmianę przydatności użytkowej nieruchomości, trwałe ograniczenie w sposobie korzystania z nieruchomości, skutki spowodowane obowiązkiem udostępniania nieruchomości w celu wykonania czynności związanych z konserwacją oraz usuwaniem awarii.

Zdaniem Prezydenta, operat szacunkowy z dnia 29 stycznia 2016 r. aktualizowany 30 stycznia 2017 r. oraz wyjaśnienia rzeczoznawcy w odniesieniu do zarzutów sformułowanych w decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2016 r. w sposób jasny, spójny, logiczny i wyczerpujący odpowiadają na kwestie podnoszone przez strony. Biorąc pod uwagę przyjęte przez rzeczoznawcę majątkowego normy prawne, dobór materiału porównawczego oraz sposób opracowania, organ uznał, że przedłożony operat szacunkowy jest zupełny, logiczny, wiarygodny i może stanowić dowód w sprawie.

Na skutek odwołania A. Sp. z o.o. w [...], decyzją z dnia [...] maja 2017 r. nr [...] Wojewoda [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., a także art. 128 ust. 4 i art. 124 ust. 1 i ust. 4 u.g.n. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że operat czyni zadość przepisom u.g.n. oraz rozporządzenia, zatem może być uznany za wystarczający dowód do ustalenia wysokości odszkodowania w niniejszej sprawie.

W opinii organu odwoławczego bezspornym jest, że przedsiębiorca używał przedmiotowej nieruchomości na mocy decyzji o ograniczeniu a właściciel poniósł uszczerbek w dobrach prawnie chronionych, jakim jest prawo własności, gdyż na skutek ingerencji administracyjnej ograniczono mu swobodę do dysponowania jego własnością. W związku z powyższym, w zaistniałych okolicznościach biegły mógł posłużyć się wzorem, który jest elementem ustalenia wartości służebności przesyłu i nie jest to wkroczenie w zakres prawa cywilnego. W dodatkowych wyjaśnieniach, rzeczoznawca wskazał, że konsekwencje wydania decyzji o ograniczeniu rozciągają się nie tylko na czas realizacji inwestycji, ale także na okres po jej ukończeniu, albowiem inwestor korzysta z nieruchomości w sposób ciągły i posiada zapewniony dostęp do infrastruktury, także i po zakończeniu robót.

Skargę na powyższą decyzję, do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie wniosła A. Sp. z o.o. w [...], zarzucając jej:

1. naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 128 ust. 4 w zw. z art. 124 u.g.n., polegające na niewłaściwym ustaleniu przez rzeczoznawcę majątkowego wysokości należnego odszkodowania w związku z wydaniem decyzji ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości w wysokości wyższej niż wartość rzeczywiście poniesionej szkody,

2. naruszenie przepisów prawa materialnego tj. § 43 ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, zwanego dalej: "rozporządzeniem", przez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na niewłaściwej analizie wszystkich czynników w nim wymienionych mających wpływ na ustalenie wysokości odszkodowania,

3. naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na treść wydanego rozstrzygnięcia tj. art. 7 k.p.a., art. 77 k.p.a. oraz art. 88 k.p.a. poprzez nienależyte zbadanie stanu faktycznego sprawy oraz nienależyte przeanalizowanie kluczowego dowodu w przedmiotowym postępowaniu administracyjnym, w postaci operatu szacunkowego rzeczoznawcy majątkowego w świetle całości materiału dowodowego stanowiącego podstawę do ustalenia wysokości odszkodowania.

W uzasadnieniu powołanego na wstępie wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że nie podziela zarzutu skargi dotyczącego naruszenia art. 7 k.p.a., art. 77 k.p.a. i art. 80 k.p.a. Podniósł, że podstawowym dowodem w niniejszym postępowaniu był operat szacunkowy rzeczoznawcy majątkowego D.G., w którym zawarto wszystkie kwestie potrzebne do wyliczenia zmniejszenia wartości rynkowej nieruchomości należącej do K.B. w związku z przebudową linii elektroenergetycznej. W ocenie WSA stawianie w skardze zarzutów nienależytego przeanalizowania dowodu w postaci operatu szacunkowego rzeczoznawcy majątkowego należy uznać za nieuzasadnione. Zdaniem Sądu, przedmiotowy operat szacunkowy pod względem jego formy, jak też metody i techniki szacowania, sporządzony został zgodnie z przepisami prawa. Jest on zupełny i logicznie wskazuje poszczególne etapy wyceny. Zastosowanie przyjętego podejścia wyceny i jej metody zostało opisane i uzasadnione. Organy zasadnie więc uznały, że przedmiotowa wycena została wykonana prawidłowo.

W ocenie WSA treść uzasadnienia decyzji organu I instancji wskazuje jednoznacznie na to, że organ ten dokonał prawidłowej analizy wspomnianego operatu, wyjaśniając z jakich względów zarzuty skarżącej dotyczące wskazywanych przez nią nieprawidłowości uważa za niezasadne. Niezbędną analizę przeprowadził także organ odwoławczy, podzielając stanowisko organu I instancji co do tego, że operat czyni zadość wszystkim przepisom prawa i jest wystarczającym dowodem pozwalającym na ustalenie wysokości odszkodowania w niniejszej sprawie.

Sąd I instancji nie zgodził się ze Spółką, że wskazanie przez rzeczoznawcę w operacie szacunkowym, jako podstawy prawnej wykonania tego operatu orzeczeń Sądu Najwyższego oraz orzeczeń Sądów Apelacyjnych jak też publikacji książkowej miało wpływ na ustalenie wysokości współczynników zastosowanych do wyliczenia wysokości odszkodowania. Z treści operatu nie wynika też, by podstawą prawną jego wykonania były przepisy Kodeksu cywilnego czy Kodeksu postępowania cywilnego. Jeżeli chodzi o publikacje książkowe, to były przez niego stosowane wyłącznie pomocniczo, jednak podstawą dla określenia wartości odszkodowania były przepisy u.g.n.

W ocenie Sądu I instancji nie jest też trafna sugestia skarżącej, że biegły w istocie zamiast wartości odszkodowania wyliczył wynagrodzenie z tytułu służebności przesyłu. Jak przyznała sama Spółka, ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości w drodze decyzji administracyjnej odpowiada w pewnym zakresie konstrukcji służebności przesyłu ustanowionej w drodze umowy czy też na mocy wyroku sądowego. Z uwagi na powyższe rzeczoznawca określając wartość odszkodowania nawiązał do metodologii określania wynagrodzenia za ustanowienie służebności przesyłu, kwestii tych jednak nie utożsamiając.

Biegły zastosował współczynnik współkorzystania określając go na poziomie 0,5 dla powierzchni ograniczonego korzystania, w miejscach gdzie nie ma naziemnych elementów oraz 1,0 dla powierzchni zajętej przez słupy i obszar wokół słupów, w miejscach gdzie nie można w pełni korzystać z gruntu. Rzeczoznawca uzasadnił przyjęcie współczynnika współkorzystania w miejscach gdzie brak jest naziemnych elementów urządzeń przesyłowych na poziomie 0,5 tym, że zarówno właściciel gruntu jak i właściciel sieci korzystają z tej przestrzeni w jednakowym stopniu. Właściciel urządzenia, które stale znajduje się w tej przestrzeni ma niewątpliwie dostęp do pasa przesyłu podobnie jak właściciel nieruchomości. Zarówno właściciel urządzenia jak i właściciel nieruchomości mogą z niego korzystać w sposób ograniczony. WSA podzielił powyższą argumentację rzeczoznawcy.

Ponadto Sąd podniósł, że zgodnie z treścią przepisu art. 154 ust. 1 i 2 u.g.n. rzeczoznawca miał możliwość dokonania wyboru metody i techniki szacowania nieruchomości, a z przyczyn o których mowa powyżej nie sposób zarzucać mu, że wyboru tego dokonał w sposób wadliwy.

Za niejasny WSA uznał argument Spółki dotyczący rozstawu skrajnych przewodów linii napowietrznej w granicach 6 - 7 m oraz ustalenia pasa ograniczenia dla przedmiotowej linii w decyzji Prezydenta Miasta [...] na 19 m. Skarżąca wskazując na powyższe okoliczności nie sformułowała żadnego zarzutu, który miałby z nich wynikać. Nadto przyjęta przez rzeczoznawcę powierzchnia ograniczonego sposobu korzystania działki odpowiada powierzchni zajęcia określonej w decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] sierpnia 2012 r.

Zdaniem Sąd I instancji wbrew sugestiom skarżącej, rzeczoznawca w pkt 9.5 operatu nie wskazał, że przedsiębiorstwo jest uprawnione do wykonywania czynności, o których mowa w tym punkcie. Rzeczoznawca w sposób ogólny wskazał jedynie jakich czynności wymaga prawidłowa eksploatacja tego odcinka linii co nie może być utożsamiane z uprawnieniami do wykonywania konkretnych czynności.

Sąd I instancji wskazał również, że skoro skarżąca miała wątpliwości co do prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego przez rzeczoznawcę D.G., miała możliwość podjęcia odpowiednich kroków w celu uzyskania oceny o jakiej mowa w art. 157 ust. 1 u.g.n., jednak z możliwości tej nie skorzystała. Organ z kolei nie widział takiej potrzeby bowiem w jego ocenie, operat został sporządzony prawidłowo.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła A. Sp. z o.o. zaskarżając go w całości. Skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach kasacyjnych.

W zakresie prawa materialnego zarzucono naruszenie:

• art. 128 ust. 4 w zw. z art. 124 u.g.n. polegające na niewłaściwym ustaleniu przez rzeczoznawcę majątkowego wysokości należnego odszkodowania w związku z wydaniem decyzji ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości, a mianowicie w wysokości wyższej niż wartość rzeczywiście poniesionej przez właściciela nieruchomości szkody,

• § 43 ust. 3 rozporządzenia przez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na niewłaściwej analizie wszystkich czynników w nim wymienionych mających wpływ na ustalenie wysokości odszkodowania, w szczególności pkt 4 ust. 3 § 43 rozporządzenia przez wskazanie, iż na podstawie decyzji ograniczającej skarżący jest uprawniony do dokonywania kontroli, przeglądów, konserwacji, modernizacji, remontów, usuwania awarii, wymiany urządzeń infrastruktury, a w razie potrzeby również rozbudowy i przebudowy urządzeń, przyłączenia nowych odbiorców oraz prawa wstępu na nieruchomości w celu wykonywania ww. czynności, gdy tymczasem skarżący na podstawie ww. decyzji zgodnie z art. 124 ust.6 u.g.n. jest uprawiony tylko do dokonywania czynności związanych z konserwacją i usuwaniem awarii,

• § 43 ust. 3 rozporządzenia przez uznanie, iż przy obliczaniu wysokości odszkodowania w związku z obowiązkiem udostępnienia nieruchomości w celu wykonania czynności związanych z konserwacją oraz usuwaniem awarii ciągów, przewodów i urządzeń, o których mowa w art. 124 ust. 1 ustawy należy uwzględniać współczynnik korzystania przez przedsiębiorcę przesyłowego z nieruchomości na poziomie 0.5,

• art. 134 ust. 2 w zw. z art. 4 pkt 16 oraz art. 153 ust. 1 u.g.n. oraz § 4 ust. 3 rozporządzenia, przez niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie za organami administracji, że operat szacunkowy jest sporządzony prawidłowo i w efekcie oparcie rozstrzygnięcia w sprawie na jego podstawie, które skutkowało oddaleniem skargi, w sytuacji, gdy operat szacunkowy nie był w pełni zgodny z przepisami określającymi metodologię szacowania nieruchomości, a zatem nie może być podstawą ustalenia należnego stronie odszkodowania.

W zakresie przepisów postępowania zarzucono naruszenie:

art. 7 k.p.a., art 77 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a., przez nienależyte zbadanie stanu faktycznego sprawy oraz nienależyte przeanalizowanie kluczowego dowodu w przedmiotowym postępowaniu administracyjnym, w postaci operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego w świetle całości materiału dowodowego, który to operat stanowił podstawę do ustalenia wysokości odszkodowania, rozpatrzenie materiału dowodowego w sposób nie wyczerpujący, dokonanie jego błędnej oceny,

art. 138 § 2 k.p.a., przez oddalenie skargi na podstawie ustalenia, że organy prawidłowo uznały, że dowód z opinii rzeczoznawcy majątkowego w postaci operatu szacunkowego stanowiący podstawę ustalenia wysokości odszkodowania w pełni odpowiada prawu, co skutkowało zaniechaniem wszechstronnego i rzetelnego wyjaśnienia sprawy, w sytuacji, gdy zachodziły uzasadnione podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji organu administracyjnego celem przeprowadzenia postępowania dowodowego w tym zakresie,

art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 zw. z art. 140 k.p.a., przez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy i nierozpatrzenie we właściwy sposób materiału dowodowego, w tym w szczególności operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego,

art. 7, art. 8 oraz art. 77 k.p.a. poprzez oddalenie skargi oraz nieuchylenie decyzji organów obu instancji, mimo iż organy dokonały błędnej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego.

Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że spośród czterech przyczyn zmniejszenia wartości nieruchomości, wskazanych w § 43 ust. 3 rozporządzenia tylko jedna miała miejsce, a mianowicie: skutki spowodowane obowiązkiem udostępnienia nieruchomości w celu wykonania czynności związanych z konserwacją oraz usuwaniem awarii ciągów, przewodów i urządzeń. Pozostałe przyczyny zmniejszenia wartości wynikają z przebiegu linii elektroenergetycznej wybudowanej w ubiegłym wieku. Podkreślono, że organ odwoławczy w uzasadnieniu decyzji stwierdził, iż w badanym przypadku nie można mówić o zmniejszeniu wartości nieruchomości w związku z § 43 ust. 3 rozporządzenia, bowiem żadna z przesłanek wskazanych w tym przepisie nie została spełniona.

Zdaniem skarżącej kasacyjnie w postępowaniu administracyjnym szkoda nie może być wyliczana w ten sam sposób jak wynagrodzenie w postępowaniu cywilnym w sytuacji ustanowienia służebności przesyłu. Odszkodowanie administracyjne nie obejmuje m.in. rekompensaty za zgodę właściciela na funkcjonowanie linii energetycznej, rekompensaty z tytułu wpisania obciążenia do księgi wieczystej, czy też rekompensaty z tytułu bezumownego korzystania z nieruchomości. W ocenie skarżącej biegły nie mógł posłużyć się wzorem, który jest elementem ustalenia wartości służebności przesyłu. Ponadto przepisy u.g.n. nie przewidują odszkodowania za współkorzystanie z nieruchomości w związku z wydaniem decyzji ograniczającej prawo własności. Podniesiono także, że decyzja Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] sierpnia 2012 r. na pewno nie daje przedsiębiorstwu przesyłowemu prawa do dokonywania remontów, przebudowy, jak również nie daje prawa do rozbudowy infrastruktury.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W świetle art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art 183 § 1 P.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Przystępując do oceny zarzutów naruszenia przepisów postępowania administracyjnego poczynić należy kilka uwag natury ogólnej. Po pierwsze: sąd administracyjny nie stosuje przepisów k.p.a. tylko kontroluje ich stosowanie przez organy właściwe w danej sprawie. Dlatego też zarzuty kasacyjne w zakresie naruszenia przepisów postępowania są wadliwie sformułowane, bo nie wiążą naruszenia przepisów procedury administracyjnej z odpowiednimi przepisami procedury sądowoadministracyjnej. Po drugie: dla uznania za usprawiedliwioną podstawy kasacyjnej naruszenia przepisów postępowania nie wystarcza samo wskazanie naruszenia tych przepisów, ale nadto wymagane jest, aby skarżący wykazał, że następstwa stwierdzonych wadliwości postępowania były tego rodzaju lub skali, że kształtowały one lub współkształtowały treść kwestionowanego w sprawie orzeczenia (por. wyrok NSA z dnia 5 maja 2004 r., FSK 6/04, LEX nr 129933; wyrok NSA z dnia 26 lutego 2014 r., II GSK 1868/12, LEX nr 1495116). Skarga kasacyjna nie wykazuje, że doszło do naruszenia przepisów postepowania, które mogło mieć wpływ na poprawność rozstrzygnięcia, o czym mowa będzie w dalszej części uzasadnienia. Po trzecie: powołany w zarzutach pierwszym i czwartym skargi kasacyjnej art. 77 k.p.a. zbudowany jest z kilku jednostek redakcyjnych, bo z czterech paragrafów. Autorka skargi kasacyjnej nie zadała sobie trudu precyzyjnego wskazania, który przepis zaskarża. Nie jest rzeczą Naczelnego Sądu Administracyjnego domyślanie się, którą normę zawartą w tym artykule skarżąca kasacyjnie ma na myśli. Z powyższych względów zarzut naruszenia art. 77 k.p.a. jest trudny do zweryfikowania. Po czwarte: niezależnie od uwag poczynionych powyżej niezrozumiały jest zarzut skargi podnoszący naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. – przez oddalenie skargi. Powołany przepis upoważnia organ odwoławczy do wydania tzw. decyzji kasatoryjnej w przypadku dostrzeżenia przez ten organ istotnych uchybień w postępowaniu.

Dostrzeżone wady zarzutów skargi kasacyjnej nie zwalniają jednak NSA z obowiązku odniesienia się do ww. zarzutów. Zgodnie bowiem z uchwałą z dnia 26 października 2009 r. podjętą przez Naczelny Sąd Administracyjny w pełnym składzie, sygn. akt I OPS 10/09 (ONSAiWSA z 2010 r. nr 1, poz. 1): "Przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które – zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną – zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych".

Odnosząc się do naruszenia przepisów postepowania podnoszących niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności sprawy wskazać należy, że zakres postępowania wyjaśniającego jest zdeterminowany przepisami prawa materialnego. To przepisy prawa materialnego określają przedmiot sprawy, a tym samym zakres postępowania i okoliczności mające znaczenie z punktu widzenia rozpoznania danej sprawy. Przedmiotem postępowania administracyjnego było ustalenie odszkodowania z tytułu ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości. Przysługuje ono uprawnionemu podmiotowi na mocy art. 128 ust. 4 w zw. z art. 124 u.g.n. Zgodnie z art. 128 ust. 4 u.g.n., odszkodowanie to powinno odpowiadać wartości poniesionych szkód. Jeżeli wskutek tych zdarzeń zmniejszy się wartość nieruchomości, odszkodowanie powiększa się o kwotę odpowiadającą temu zmniejszeniu. Stosownie zaś do art. 130 ust. 2 u.g.n., ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości. Podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi, z zastrzeżeniem art. 135, wartość rynkowa nieruchomości (zob. art. 134 ust. 1 u.g.n.). Przy określaniu wartości rynkowej nieruchomości uwzględnia się w szczególności jej rodzaj, położenie, sposób użytkowania, przeznaczenie, stan nieruchomości oraz aktualnie kształtujące się ceny w obrocie nieruchomościami (art. 134 ust. 2 u.g.n.). Stosownie natomiast do art. 154 ust. 1 u.g.n., wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych.

Szczegółowe zasady wyceny nieruchomości przeznaczonych dla różnych celów, jako przedmiotu różnych praw oraz w zależności od rodzaju nieruchomości i jej przeznaczenia, reguluje rozporządzenie, a w szczególności istotny dla rozstrzygnięcia tej sprawy § 43 ust. 1 tego aktu stanowiący, że przy określaniu wartości poniesionych szkód na nieruchomości, o których mowa w art. 128 ust. 4 ustawy, uwzględnia się w szczególności: (1) stan zagospodarowania nieruchomości na dzień wydania decyzji odpowiednio o wywłaszczeniu, ograniczeniu sposobu korzystania albo zezwoleniu na czasowe zajęcie nieruchomości oraz stan zagospodarowania nieruchomości na dzień zakończenia działań uzasadniających wydanie tej decyzji; (2) utratę pożytków w okresie od dnia wydania decyzji do dnia zakończenia działań uzasadniających jej wydanie. Z kolei z § 43 ust. 3 rozporządzenia wynika, że przy określaniu zmniejszenia wartości nieruchomości, o którym mowa w art. 128 ust. 4 ustawy, uwzględnia się: (1) zmianę warunków korzystania z nieruchomości; (2) zmianę przydatności użytkowej nieruchomości; (3) trwałe ograniczenie w sposobie korzystania z nieruchomości; (4) skutki spowodowane obowiązkiem udostępnienia nieruchomości w celu wykonania czynności związanych z konserwacją oraz usuwaniem awarii ciągów, przewodów i urządzeń, o których mowa w art. 124 ust. 1 ustawy.

W świetle art. 130 ust. 2 u.g.n. operat szacunkowy jest zasadniczym dowodem w sprawie dotyczącej ustalenia odszkodowania z tytułu ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości. Jest to dowód z opinii biegłego, który podlega ocenie jak każdy inny dowód w sprawie. Rzeczą organów jest zbadanie, czy operat szacunkowy został sporządzony zgodnie z przepisami, czy opiera się na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości oraz czy jest logiczny i zupełny. Jest to ważny element zebrania, rozpatrzenia i oceny dowodu w postaci takiego operatu (art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a.).

Odnosząc się do zarzutów skargi kasacyjnej za prawidłowe należało uznać konstatacje Sądu I instnacji, że przedmiotowy operat szacunkowy pod względem jego formy, jak też metody i techniki szacowania, sporządzony został zgodnie z przepisami prawa. Jest on zupełny i logicznie wskazuje poszczególne etapy wyceny. Zastosowanie przyjętego podejścia wyceny oraz metody szacowania zostało opisane i uzasadnione. Organy zasadnie więc uznały, że wycena przedmiotowej nieruchomości została wykonana prawidłowo.

Jako niezasadny należało uznać zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 134 ust. 2 w zw. z art. 4 pkt 16 oraz art. 153 ust. 1 u.g.n. oraz § 4 ust. 3 rozporządzenia, przez niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie za organami administracji, że operat szacunkowy jest sporządzony prawidłowo. Organy prawidłowo ustaliły miejsce położenia nieruchomości oraz przeznaczenie gruntów. Rzeczoznawca majątkowy zastosował podejście porównawcze metodą porównywania parami uzasadniając wybór takiego podejścia w operacie szacunkowym. Skarżąca kasacyjnie pomimo sprecyzowania ww. zarzutów, w żadnym miejscu swojej skargi nie zarzuciła, że w operacie przyjęto nieprawidłowe działki do porównania.

Niewątpliwie w niniejszym postępowaniu należało szacować utratę wartości nieruchomości ze względu na realizację inwestycji, a nie ze względu na objęcie nieruchomości planem miejscowym. Zgodnie bowiem z art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 778) jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą, korzystanie z nieruchomości lub jej części w dotychczasowy sposób lub zgodny z dotychczasowym przeznaczeniem stało się niemożliwe bądź istotnie ograniczone, właściciel albo użytkownik wieczysty nieruchomości może, z zastrzeżeniem ust. 2, żądać od gminy: (1) odszkodowania za poniesioną rzeczywistą szkodę albo (2) wykupienia nieruchomości lub jej części. Jak trafnie podniesiono w wyroku NSA z dnia 18 listopada 2016 r., sygn. akt II OSK 344/15, renta planistyczna ma wykazywać różnicę w wartości nieruchomości pomiędzy jej stanem przed zmianą bądź uchwaleniem nowego planu zagospodarowania przestrzennego i pomiędzy jej stanem po dokonaniu tej zmiany. Zmniejszenie zatem wartości nieruchomości, o którym mowa w art. 128 ust. 4 u.g.n., nie powinno być utożsamiane z ograniczeniem możliwości inwestycyjnych wynikających ze wskazań miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Skarżąca kasacyjnie na podstawie uzyskanej decyzji z dnia [...] sierpnia 2012 r., o ograniczeniu sposobu korzystania z przedmiotowych nieruchomości, jest uprawniona do korzystania z nieruchomości w zakresie pasa technologicznego określonego w tej decyzji. Słusznie zatem przyjęto w ślad za operatem rzeczoznawcy majątkowego, że w grę mogło wchodzić odszkodowanie liczone dla części nieruchomości, na której nastąpiło ograniczenie. Jak trafnie bowiem podniesiono w wyroku NSA z dnia 4 października 2016 r., sygn. akt I OSK 897/16, ustalanie odszkodowania z tytułu ograniczenia korzystania z nieruchomości jest sytuacją szczególną, w której nie zawsze można brać pod uwagę całą nieruchomość, tak jak w przypadku wywłaszczenia nieruchomości polegającego na odjęciu tytułu własności. Istotna jest ta część nieruchomości, która została objęta ograniczeniem wynikającym z inwestycji liniowej.

Niewątpliwie skarżąca kasacyjnie ma rację twierdząc, że odszkodowanie przewidziane w art. 128 ust. 4 w zw. z art. 124 u.g.n. nie ma charakteru cywilnoprawnego. Wszelkie kwestie związane ze sposobem ustalania wysokości przedmiotowego odszkodowania zostały wyczerpująco unormowane w rozdziale V dział III u.g.n. Regulacja tam zawarta nie przewiduje żadnego odesłania do odpowiedniego stosowania przepisów k.c. i nie daje podstaw do stosowania rozwiązań cywilnoprawnych do instytucji prawa administracyjnego. Uszczerbek majątkowy (szkoda), jakiego doznaje właściciel na skutek ograniczenia jego prawa własności w trybie art. 124 u.g.n., jest wynikiem legalnego działania administracji, co w sposób oczywisty różni omawiane odszkodowanie od odszkodowania funkcjonującego w prawie cywilnym dotyczącego np. bezumownego korzystania z nieruchomości. Zauważenia też wymaga, że jak wskazano w postanowieniu SN z dnia 5 października 2016 r., sygn. akt III CSK 328/15, w razie otrzymania przez przedsiębiorcę przesyłowego na podstawie u.g.n. decyzji administracyjnej, przyznającej prawo wstępu i korzystania z cudzej nieruchomości, na której są posadowione urządzenia przesyłowe, nie jest potrzebne występowanie o ustanowienie służebności przesyłu, a nawet nie ma tytułu do ustanawiania wówczas takiej służebności, gdyż przedsiębiorca ma w postaci decyzji uprawnienie do ingerencji w cudze prawo własności w takim samym zakresie, w jakim nastąpiłoby to na podstawie służebności. Decyzja administracyjna nie jest z kolei potrzebna, jeżeli właściciel nieruchomości wyrazi zgodę na odpłatne lub nieodpłatne korzystanie z nieruchomości przez przedsiębiorcę przesyłowego i zostaje zawarta między nim a właścicielem swoista umowa, podobna do użyczenia lub umowy najmu. W razie więc ustanowienia służebności przesyłu drogą umowy lub przez wydanie orzeczenia sądowego należy określić wynagrodzenie (art. 385² k.c.), a w wypadku decyzji administracyjnej, poprzedzonej zgodą właścicieli nieruchomości lub bez tej zgody, powinno zostać wypłacone odszkodowanie, określone również na drodze administracyjnej. Te ostanie odszkodowanie (w postępowaniu administracyjnym), z mocy art. 128 ust. 4 u.g.n., powinno odpowiadać tylko wartości poniesionych szkód, a ponadto, jeżeli wskutek tych zdarzeń zmniejszy się wartość nieruchomości, odszkodowanie powiększa się o kwotę odpowiadającą temu zmniejszeniu. Z racji przedstawionych powyżej w postępowaniu administracyjnym szkoda nie może być wyliczana w ten sam sposób, jak wyliczane jest wynagrodzenie w postępowaniu cywilnym w sytuacji ustanowienia służebności przesyłu.

W rozpoznawanej sprawie rzeczoznawca majątkowy wyliczył odszkodowanie na które w realiach rozpoznawanej sprawy składa się odszkodowanie z tytułu zmniejszenia wartości nieruchomości w skutek realizacji inwestycji. W zakresie zmniejszenia wartości nieruchomości na skutek ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości biegły przytoczył czynniki z § 43 ust. 3 pkt 1 – 4 rozporządzenia i je omówił. Następnie wyjaśnił, że spośród czterech przyczyn zmniejszenia wartości nieruchomości podanych w § 43 ust. 3 rozporządzenia tylko czwarta z nich, a mianowicie "skutki spowodowane obowiązkiem udostępnienia nieruchomości w celu wykonania czynności związanych z konserwacją oraz usuwaniem awarii ciągów, przewodów i urządzeń" związana jest z decyzją Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] sierpnia 2012 r. (strona 11 operatu szacunkowego). W zakresie czynnika trwałego ograniczenia w sposobie korzystania z nieruchomości biegły uznał, że on istnieje, a następnie dokonał jego analizy. Jeśli zaś chodzi o skutki spowodowane obowiązkiem udostępniania w przyszłości nieruchomości w celu wykonania czynności związanych z konserwacją oraz usuwaniem awarii linii elektroenergetycznej, to biegły wyjaśnił, że obciąża on nieruchomość. Ponadto biegły wyjaśnił, że do pasa przesyłu mają dostęp oba podmioty. Dalej wskazał, że skoro każda ze stron korzysta z przestrzeni 24 godziny na dobę to oznacza, że współczynnik współkorzystania w miejscach gdzie brak jest naziemnych elementów urządzeń przesyłowych jest równy 0,5.

Odnosząc się do argumentu skargi kasacyjnej, że posługując się pojęciem współczynnika współkorzystania biegły w istocie określił cenę za służebność przesyłu, wskazać należy, że z operatu szacunkowego, jak i wyjaśnień biegłego złożonych w piśmie z dnia 29 grudnia 2016 r. wynika, iż miał on na myśli skutki spowodowane obowiązkiem udostępnienia nieruchomości, w rozumieniu § 43 ust. 3 rozporządzenia. Zatem użycie skrótu myślowego w postaci pojęcia współczynnika współkorzystania nie dowodzi wadliwości szacowania dokonanego przez biegłego.

Rację ma też skarżąca kasacyjnie twierdząc, że wspomniana decyzja Prezydenta [...] z dnia [...] sierpnia 2012 r. nie upoważnia Spółki do rozbudowy i przebudowy urządzeń przesyłowych, o czym wspomina biegły w operacie szacunkowym. W świetle całokształtu operatu szacunkowego, a przede wszystkim wyjaśnień biegłego zawartych w piśmie z dnia 29 grudnia 2016 r., stwierdzenie zawarte w operacie szacunkowym należało uznać za omyłkowe lub nieprecyzyjne. W wyjaśnieniach biegły wskazuje bowiem: "Przedsiębiorstwo korzysta z nieruchomości nie tylko na czas budowy linii energetycznej, lecz w efekcie wydanej decyzji administracyjnej zyskuje trwałe prawo do korzystania z nieruchomości dla celów eksploatacji urządzeń przesyłowych." Zatem nie ulega wątpliwości, że szkoda została ustalona w odniesieniu do takiego rodzaju uprawnień Spółki, które ograniczają prawo własności.

Odnosząc się do argumentu skargi kasacyjnej, że biegły nie mógł posłużyć się wzorem, który jest elementem ustalenia wartości służebności przesyłu, przypomnieć należy że operat szacunkowy stanowi sformalizowaną prawnie opinię rzeczoznawcy majątkowego wydawaną w zakresie posiadanych przez niego wiadomości specjalnych odnośnie szacowania nieruchomości, a zatem ocena operatu szacunkowego przez organ administracji dotyczy wiadomości specjalnych. Nie oznacza to, że organ kierując się doświadczeniem życiowym i zasadami logiki nie jest umocowany do oceny poprawności operatu. Granicą w zakresie głębokości i szczegółowości oceny operatu szacunkowego jest zakres wiedzy i doświadczenia w tym zakresie organu. Zwrócić należy uwagę, że postanowienia rozporządzenia jedynie częściowo regulują metodologię określenia wartości nieruchomości dla poszczególnych celów. Uszczegółowienie tej metodologii ma miejsce w oparciu o normy wiedzy (branżowe), którą posiadają biegli. Przepisy prawa powszechnie obowiązującego nie ustanawiają legalnego wzoru ustalenia wartości służebności przesyłu. Zatem biegły w ramach swojego doświadczenia zawodowego mógł uznać wzór stosowany przy wycenie wartości służebności przesyłu za przydatny w sprawie. Skarga kasacyjna nie wykazuje natomiast błędu w opinii biegłego, który podważałby przyjętą metodologię wyceny, a wskazuje jedynie na niedopuszczalność zastosowania takiego wzoru.

Rację ma skarżąca kasacyjnie podnosząc w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, że odszkodowanie administracyjne nie obejmuje m.in. rekompensaty za zgodę właściciela na funkcjonowanie linii energetycznej, rekompensaty z tytułu wpisania obciążenia do księgi wieczystej, czy też z tytułu bezumownego korzystania z nieruchomości. Jednakże z operatu szacunkowego nie wynika by biegły popełnił tego rodzaju błąd i do wyliczonego odszkodowania zaliczył ww. wartości.

Trzeba również podzielić stanowisko skarżącej kasacyjnie, że uzasadnienie decyzji organu odwoławczego w niektórych miejscach jest niespójne wewnętrznie. Przypomnieć jednak należy, że tylko naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na poprawność rozstrzygnięcia w sprawie uzasadnia uchylenie kwestionowanej decyzji. W rozpoznawanej sprawie sytuacja taka nie miała miejsca. Dostrzeżone niedoskonałości uzasadnienia organu odwoławczego w świetle całokształtu materiału dowodowego i argumentacji zawartej w decyzji organu I instancji należało uznać za nieistotne.

Z tych względów i na podstawie art. 184 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.