Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 532/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-12-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne: Transport
Skarżony organ: Dyrektor Izby Administracji Skarbowej
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 22 ust. 3
journal: Dz.U. 2021 poz 1857
law: Ustawa z dnia 9 marca 2017 r. o systemie monitorowania drogowego i kolejowego przewozu towarów oraz obrotu paliwami opałowymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Cezary Pryca Sędzia NSA Krystyna Anna Stec (spr.) Sędzia del. WSA Artur Adamiec po rozpoznaniu w dniu 12 grudnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A. Sp. z o.o. w Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 16 grudnia 2021 r., sygn. akt II SA/Go 954/21 w sprawie ze skargi A. Sp. z o.o. w Z. na decyzję Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Zielonej Górze z dnia [...] sierpnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za niewykonywanie obowiązków określonych w przepisach ustawy o systemie monitorowania drogowego i kolejowego przewozu towarów 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od A. Sp. z o.o. w W. na rzecz Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Zielonej Górze 1350 (tysiąc trzysta pięćdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 16 grudnia 2019 r., sygn. akt II SA/Go 954/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim oddalił skargę A. Sp. z o.o. w W. na decyzję Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Zielonej Górze z [...] sierpnia 2021 r. w przedmiocie kary pieniężnej za niewykonanie obowiązków określonych w przepisach ustawy o systemie monitorowania drogowego przewozu towarów.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła A. Sp. z o.o. w W. (dalej "skarżąca"), wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania. Skarżąca zrzekła się rozprawy.

Zarzuciła naruszenie art. 22 ust. 3 ustawy z dnia 9 marca 2017 r. o systemie monitorowania drogowego i kolejowego przewozu towarów oraz obrotu paliwami opałowymi (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r. poz. 1857; dalej "ustawa SENT") poprzez jego błędną wykładnię polegającą na niewłaściwym odczytaniu klauzuli interesu społecznego, a to na skutek pominięcia rzeczywistego celu ustawodawcy we wprowadzeniu niniejszego przepisu oraz zasady proporcjonalności i w konsekwencji nieprawidłowe uznanie, że nie zachodzi ważny interes publiczny jako przesłanka determinująca odstąpienie od nałożenia na A. Sp. z o.o. kary pieniężnej.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Zielonej Górze wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej w całości oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Organ nie wniósł o przeprowadzenie rozprawy:

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Wskazać zatem trzeba, że stosownie do art. 193 zdanie drugie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329, dalej: p.p.s.a.), uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Regulacja ta, jako mająca szczególny charakter, wyłącza więc odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Znaczy to, że sąd kasacyjny ma swobodę co do zakresu przedstawienia ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji.

Mając powyższe na uwadze skład orzekający NSA uznał wyżej przedstawiony stan faktyczny i prawny sprawy, poprzedzający rozważania, za wystarczający.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym. Ponieważ w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiła żadna z przesłanek nieważności postępowania, enumeratywnie wymienionych w art. 183 § 2 pkt 1-6 p.p.s.a., jak też nie zachodzą przesłanki wymagające uchylenia wydanego w sprawie orzeczenie oraz odrzucenia skargi lub umorzenia postępowania na podstawie art. 189 p.p.s.a., kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku sprowadzała się do oceny, czy narusza on przepisy wskazane w ramach podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienia. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami kasacyjnymi oznacza bowiem, że Sąd ten nie rozpoznaje sprawy ponownie - w jej całokształcie - lecz uprawniony jest jedynie do oceny czy skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy.

Rozpoznając sprawę z uwzględnieniem przedstawionych zasad postępowania kasacyjnego Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że podstawy - na których środek zaskarżenia oparto - nie usprawiedliwiają wniosku o uchylenie zaskarżonego wyroku.

Skład orzekający NSA za chybiony uznał jedyny zarzut skargi kasacyjnej (z art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) tj. zarzut błędnej wykładni art. 22 ust. 3 ustawy SENT - przez niewłaściwe odczytanie klauzuli interesu społecznego, a to na skutek pominięcia rzeczywistego celu ustawodawcy we wprowadzeniu niniejszego przepisu oraz zasady proporcjonalności i w konsekwencji nieprawidłowe uznanie, że nie zachodzi ważny interes publiczny jako przesłanka determinująca odstąpienie od nałożenia na kary.

Nie ulega kwestii, że zarzut naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię oznacza niewłaściwe odczytanie treści przepisu i wymaga przeprowadzenia wywodu prawnego na temat naruszonego przepisu ze stanowiskiem, jak należy ten przepis wykładać i dlaczego dokonana w zaskarżonym wyroku jego interpretacja jest błędna. Uchybienie prawu materialnemu przez niewłaściwe zastosowanie polega zaś na tzw. błędzie w subsumcji, co wyraża się w tym, że stan faktyczny ustalony w sprawie błędnie uznano za odpowiadający stanowi hipotetycznemu przewidzianemu w normie prawnej, względnie że ustalonego stanu faktycznego błędnie nie "podciągnięto" pod hipotezę określonej normy prawnej (por. wyrok NSA z dnia 14 września 2010 r. II GSK 840/09).

Ocena zasadności sformułowanego w niniejszej sprawie zarzutu wymaga przypomnienia, że zgodnie z objętym podstawą kasacyjną przepisem art. 22 ust. 3 ustawy SEN, w przypadkach uzasadnionych ważnym interesem przewoźnika lub interesem publicznym, na wniosek przewoźnika lub z urzędu, organ może odstąpić od nałożenia kary pieniężnej, o której mowa w ust. 1 albo 2, z uwzględnieniem art. 26 ust. 3.

Jak wynika z treści pisemnych motywów zaskarżonego wyroku, Sąd pierwszej instancji - odnośnie do przewidzianej cytowanym przepisem przesłanki "interesu publicznego" - wskazał, że "charakteryzuje się ją jako dyrektywę postępowania nakazującą mieć na uwadze respektowanie wartości wspólnych dla całego społeczeństwa, takich jak sprawiedliwość, bezpieczeństwo, zaufanie obywateli do organów władzy, sprawność działania aparatu publicznego, korektę błędnych decyzji itp."

Podniósł też, że ustalenie istnienia przesłanki "interesu publicznego" wymaga wyważenia takich wartości jak: zasada płacenia należności i możliwość zastosowania indywidualnej ulgi - jako wyjątku od wyżej wskazanej zasady.

Zdaniem składu orzekającego NSA - mając na uwadze sposób sformułowania zarzutu w petitum skargi kasacyjnej, jak i treść jego uzasadnienia - skarżący kasacyjnie nie podważa przedstawionego wyżej rozumienia "interesu publicznego" i jest ono zgodne - jak wskazał WSA - z orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Istota sporu - w świetle omawianego zarzutu kasacyjnego, wskazującego też na "nieprawidłowe uznanie, że nie zachodzi ważny interes publiczny jako przesłanka determinująca odstąpienie od nałożenia na A. Sp. z o.o. kary pieniężnej" - sprowadza się natomiast do zarzutu wadliwego zastosowania/niezastosowania art. 22 ust. 3 ustawy SENT w okolicznościach sprawy, niespornych z uwagi na brak stosownego zarzutu naruszenia przepisów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny miał też na uwadze, że zwrot "interes publiczny" należy do nieostrych, a ratio umieszczenia takiego zwrotu w treści przepisu stanowi to, aby miał on zakres możliwy do wypełnienia tylko ad casum. Subsumcja należy do sfery stosowania prawa, ukonkretnienia znaczenia przepisu przez uwzględnienie stanu faktycznego, nie zaś odczytywanie znaczenia tekstu in abstracto. W przypadku unormowań zawierających takie zwroty dekodowanie "normy jednostkowego zastosowania", odnoszącej się do konkretnego stanu faktycznego oznacza zaś stosowanie prawa (v. "Interpretacja a subsumcja zwrotów niedookreślonych i nieostrych" E. Łętowska; Państwo o Prawo, 7-8/2011).

Wobec powyższego należy wskazać, że w rozpoznawanej sprawie poza sporem podstawę materialnoprawną nałożenia kary pieniężnej stanowił art. 22 ust. 2 ustawy SENT, zgodnie z którym (w stanie prawnym obowiązującym w dacie kontroli) w przypadku gdy przewoźnik nie uzupełni zgłoszenia o dane, o których mowa w art. 5 ust. 4 i art. 6 ust. 3, na przewoźnika nakłada się karę pieniężną w wysokości 10 000 zł. Art. 6 w ust. 3 powołanej ustawy stanowi zaś, że w przypadku przewozu towaru, o którym mowa w ust. 1, przewoźnik jest obowiązany przed rozpoczęciem przewozu towaru na terytorium kraju:

1) po drodze publicznej uzupełnić zgłoszenie o:

a) dane przewoźnika obejmujące:

– imię i nazwisko albo nazwę,

– adres zamieszkania albo siedziby,

b) numer identyfikacji podatkowej przewoźnika albo numer, za pomocą którego przewoźnik jest zidentyfikowany na potrzeby podatku od towarów i usług albo podatku od wartości dodanej,

c) numery rejestracyjne środka transportu, o którym mowa w art. 2 pkt 11 lit. a,

d) miejsce i datę rozpoczęcia przewozu towaru na terytorium kraju,

e) planowaną datę zakończenia przewozu towaru,

f) numer zezwolenia, zaświadczenia lub licencji w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym, o ile są wymagane,

g) numer dokumentu przewozowego towarzyszącego przewożonemu towarowi.

W tym stanie prawnym strona skarżąca kasacyjnie nie kwestionuje ustaleń, że w wyniku przeprowadzonej kontroli stwierdzono, że w zgłoszeniu SENT nie wypełniono pól dotyczących danych przewoźnika, środka transportu, daty rozpoczęcia przewozu oraz planowanej daty zakończenia przewozu. W okresie od 18 kwietnia 2017 r. do 14 września 2018 r. spółka wykonała łącznie ok. 6500 przewozów. W dziesięciu (skontrolowanych) przypadkach stwierdzono nieprawidłowości także dotyczące braku uzupełnienia określonych ustawą danych.

W tym stanie rzeczy, wg składu orzekającego NSA, za trafną uznać należy ocenę, że kontrolowane zgłoszenie SENT uchybia w znacznej części wymogom określonym w cytowanym art. 6 ust. 3 ustawy SENT, a charakter tych danych ma znaczenie dla dokonywania przewozu tzw. towaru wrażliwego. Tylko bowiem prawidłowe zgłoszenie daje możliwość dokonania zdalnych analiz, monitorowania, przeprowadzenia skutecznych kontroli, umożliwia prawidłową identyfikację rodzaju wykonywanego przewozu i podmiotów biorących udział w przewozie - a więc osiągnięcie celów ustawy SENT. Z tych względów - jak zasadnie wskazał WSA - stwierdzone w sprawie uchybienia jako utrudniające kontrole nie mogą być postrzegane jako zgodne z interesem publicznym.

Zgodzić należy się też z oceną, że - w świetle charakteru i zakresu prowadzonej działalności - skarżącej kasacyjnie spółce znane są wymogi wypełniania zgłoszeń SENT i skutki uchybień w tym zakresie. Nie było przy tym podstaw, by stwierdzonym wadom zgłoszenia przypisać charakter omyłek oczywistych i nieistotnych.

Wbrew wywodom skargi kasacyjnej sam fakt braku wpływu uchybień zgłoszenia SENT na uszczuplenie należności publicznoprawnych oraz uzupełnienie braków podczas kontroli nie przesądza, że spełniona jest przesłanka "interesu publicznego" w rozumieniu art. 22 ust. 3 powoływanej ustawy.

Sytuacje, w której braki zgłoszenia mogą uniemożliwić realizacje celów i założeń ustawy SENT uzasadnia stwierdzenie, że uchybienia te mogą stwarzać ryzyko a nawet realne zagrożenie interesów Skarbu Państwa.

Istotnie, na podstawie zestawienia ilości zrealizowanych przewozów z liczbą stwierdzonych wadliwości zgłoszeń SENT nie można spółce generalnie zarzucić lekceważenia ciążących na niej obowiązków. Zgodzić należy się też z tym, że kary pieniężne przewidziane ustawą SENT nie mają charakteru fiskalnego, lecz prewencyjny. Jednakże skarga kasacyjna nie podważa skutecznie oceny, że fakt dziesięciokrotnych naruszeń wyklucza przyjęcie incydentalności naruszeń, świadczy o braku staranności w wykonywaniu obowiązków prawidłowego wypełnienia zgłoszeń SENT i uzasadnia konieczność zdyscyplinowania i zastosowanie prewencji.

Co do zasady zgodzić należy się ze skarżącą kasacyjnie spółką - odwołującą się do orzecznictwie NSA - że nie leży w interesie publicznym nakładanie dolegliwych kar na przewoźnika działającego legalnie, który dopuścił się pewnych uchybień formalnym o nieistotnym znaczeniu, jeśli nie stanowiły realnego zagrożenia interesów Skarbu Państwa w postaci uszczuplenia dochodów a nawet nie stwarzały ryzyka takiego uszczuplenia (por. np. wyrok NSA z 7 czerwca 2022 r., sygn. akt II GSK 182/19 i powołane tam orzecznictwo).

Istota problemu przy ocenie, czy w konkretnej sprawie zachodzi uzasadniona interesem publicznym możliwość odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej sprowadza się do oceny wagi stwierdzonych naruszeń z punktu widzenia celów ustawy o systemie monitorowania, w kontekście wartości takich jak m.in. sprawiedliwość i równość. Ocena spełnienia przesłanki "interesu publicznego" - przewidzianej art. 22 ust. 3 ustawy SENT i uzasadniającej odstąpienie od nałożenia kary pieniężnej – powinna uwzględniać również szczególne znaczenia zasady proporcjonalności. W orzecznictwie zasadnie podnosi się bowiem, że zastosowanie zasady proporcjonalności w odniesieniu do sankcji bezwzględnie oznaczonej (administracyjnej kary pieniężnej w określonej wysokości) wymaga rozważenia, czy wymierzenie kary pieniężnej w określonej wysokości będzie przydatne do osiągnięcia zamierzonych skutków (celów) danej regulacji, oraz czy zachowana została właściwa dla demokratycznego państwa prawa proporcja między efektem wymierzonej sankcji pieniężnej a jej dolegliwością. Należy przy tym mieć na uwadze, że ustawodawca nakładając obowiązki co do wypełniania w odpowiednim czasie przewidzianych ustawą zgłoszeń, czyni to dla zabezpieczenia interesów fiskalnych i może nakładać na przewoźników jako profesjonalistów szczególne wymogi, służące realizacji celów ustawowych. Stosowanie odstąpienia od nałożenia kary na podstawie art. 22 ust. 3 ustawy SENT powinno mieć zatem charakter wyjątkowy. Rozważenia wymagają takie okoliczności, jak to, czy z uwagi na zakres działalności przewoźnika, jego wywiązywanie się z obowiązków przestrzegania prawa w prowadzonej działalności, stwierdzone uchybienie mają charakter incydentalny, nie noszą znamion działania celowego, czy nie są przejawem lekceważącego stosunku przewoźnika do wypełniania nałożonych ustawą obowiązków (por. wyroki NSA: z 18 listopada 2021 r. II GSK 1203/21, z 1 kwietnia 2022 r. II GSK 192/22)

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w rozpoznawanej sprawie brak podstaw by twierdzić, że nałożona kara - z uwagi na liczbę i charakter uchybień w zgłoszeniach SENT - narusza zasadę proporcjonalności. Ustalone w rozpatrywanym przypadku naruszenia - które, jak już wskazano, uchybiały w znacznej części wymogom określonym w cytowanym art. 6 ust. 3 ustawy SENT, a braki dotyczyły danych mających istotne znaczenie dla dokonywania przewozu tzw. towaru wrażliwego - nie mogą być oceniane tak samo, jak zostało to dokonane w powołanych przez stronę orzeczeniach, gdzie zachodziły podstawy do oceny naruszeń jako "drobnych" (np. niepodanie numeru zezwolenia, zaświadczenia lub licencji, niedokładne wypełnienie zgłoszenia o charakterze oczywistych omyłek).

Z tych wszystkich względów skarga kasacyjna, nie mając usprawiedliwionych podstaw, podlegała oddaleniu.

Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny - na posiedzeniu niejawnym (art. 182 § 2 p.p.s.a.) - na podstawie art. 184 orzekł jak w sentencji wyroku.

O kosztach sądowych orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a i § 2 pkt 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265). Uwzględniono przy tym, że pełnomocnik organu, który nie występował przed Sądem pierwszej instancji, złożył odpowiedź na skargę kasacyjną.