Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2140/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-04-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 59 ust. 2, art. 36 a
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 107 § 3, art. 156 7 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 3 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 151, art. 184
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Tomasz Zbrojewski (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Zygmunt Zgierski Sędzia del. WSA Piotr Korzeniowski po rozpoznaniu w dniu 27 kwietnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 stycznia 2019 r. sygn. akt VII SA/Wa 1039/18 w sprawie ze skargi Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2018 r., znak: [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji w części oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 15 stycznia 2019 r., wydanym w sprawie o sygn. akt VII SA/Wa 1039/18, oddalił skargę Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2018 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji w części.

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Decyzją z [...] października 2014 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego udzielił Generalnemu Dyrektorowi Dróg Krajowych i Autostrad pozwolenia na użytkowanie: mostu [...] nad rzeką [...] w km [...] drogi ekspresowej S8; przejścia dla zwierząt średnich dołem [...] w km [...] drogi ekspresowej S8; przejścia dla zwierząt średnich dołem [...] w km [...] drogi ekspresowej S8; przejścia dla zwierząt małych dołem [...] w km [...] drogi ekspresowej S8; przejścia dla zwierząt dużych dołem [...] w km [...] drogi ekspresowej S8, zrealizowanych w ramach budowy drogi ekspresowej S8 na odcinku: węzeł W. – węzeł W. (A-1) od km [...] do km [...], w zakresie odcinka 2 – od km [...] do km [...] wraz z infrastrukturą i uzależnił użytkowanie mostu [...] oraz przejścia dla zwierząt [...] od wykonania, w terminie do [...] czerwca 2015 r. robót budowlanych polegających na dostosowaniu istniejących schodów skarpowych zlokalizowanych na stożkach PD-Z oraz PN-W na moście [...] nad rzeką [...] w km [...] drogi ekspresowej S8 oraz na dostosowaniu istniejących schodów skarpowych zlokalizowanych na stożkach PN-Z oraz PD-W na przejściu dla zwierząt dużych dołem [...] w km [...] drogi ekspresowej S8, do wymogów określonych w § 128 ust. 1, 2 i 3 oraz § 129 ust. 1 pkt 1 i § 135 ust. 1 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 30 maja 2000 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogowe obiekty inżynierskie oraz ich usytuowanie (Dz.U. nr 63, poz. 735 – dalej w skrócie "rozporządzenie"), bądź likwidacji istniejących schodów skarpowych i wykonaniu schodów skarpowych dla obsługi oraz ekip ratowniczych zgodnie z § 306 ust. 2 ww. rozporządzenia.

Powyższa decyzja na wniosek inwestora została zmieniona decyzjami z [...] lipca 2015 r. i [...] lutego 2017 r. w zakresie terminu realizacji obowiązku.

Wnioskiem z [...] października 2017 r. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wystąpił o stwierdzenie nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] października 2014 r. w części dotyczącej warunku dostosowania schodów skarpowych do przepisów rozporządzenia. Decyzją z [...] lutego 2018 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego odmówił stwierdzenia nieważności decyzji z [...] października 2014 r. w części argumentując, że nie jest ona obarczona żadną z wad, o których mowa w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wniósł o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi. Jego zdaniem decyzja została wydana z naruszeniem art. 6, art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 59 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z § 84 pkt 6 oraz § 306 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia, art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. § 306 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia.

W odpowiedzi na skargę organ nadzoru wniósł o jej oddalenie.

Orzekając o oddaleniu skargi Sąd I instancji stwierdził, że zaskarżona decyzja GINB z [...] lutego 2018 r. odpowiada prawu. Kwestionowana w części decyzja WINB z [...] października 2014 r. wydana została na wniosek skarżącego o udzielenie pozwolenia na użytkowanie (inwestycji realizowanej legalnie), do którego załączono wymagane przepisami prawa budowlanego dokumenty, w tym: stanowisko Komendanta PPSP zawarte w piśmie z [...] października 2014 r. wnoszące uwagi do spornych obiektów, wobec wykonania schodów skarpowych – jednobiegowych, bez spocznika o liczbie stopni w biegu większej niż 17, z naruszeniem § 128 ust. 1, 2, 3 oraz § 129 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia, oraz oświadczenie kierownika budowy wskazujące na korektę ukształtowania stożków PD-Z oraz PD-W na moście [...] oraz stożków PN-Z i PD-W na przejściu dla zwierząt dużych dołem [...] i wykonanie jednopłaszczyznowej pobocznicy stożka, bez półek pośrednich (co wpłynęło na kształt ww. schodów). Wydanie decyzji z [...] października 2014 r. poprzedzone zostało obowiązkową kontrolą potwierdzającą zmianę ukształtowania stożków. W konsekwencji, WINB kontrolowaną decyzją, na podstawie art. 59 ust. 1 i 2 Pr. bud. udzielił wnioskowanego pozwolenia na użytkowanie m.in. mostu [...] i przejścia dla zwierząt [...], uzależniając ich użytkowanie od wykonania, w zakreślonym terminie, robót budowlanych dostosowujących istniejące schody skarpowe do wymogów określonych w przepisach rozporządzenia bądź ich likwidacji i wykonania nowych zgodnie z § 306 ust. 2 rozporządzenia. Organ przyjął tym samym, że przepisy rozdziału 5 działu III rozporządzenia dotyczą wszystkich rodzajów schodów funkcjonalnie związanych z obiektem inżynierskim, a zatem nie wykluczają stosowania przepisów § 128 w stosunku do schodów dla obsługi, zaznaczając jednocześnie, że § 135 rozporządzenia wprowadza jedynie dodatkowe wymagania dotyczące schodów dla obsługi usytuowanych na skarpach nasypu.

Analiza akt sprawy prowadzi, zdaniem Sądu, do wniosku, że GINB trafnie ocenił, iż kontrolowanej przez ten organ decyzji, w zakresie sformułowanego w niej warunku, nie można zarzucić oczywistej sprzeczności z przepisami prawa. WINB, jako organ właściwy w sprawach dróg publicznych krajowych i wojewódzkich wraz z obiektami (art. 82 ust. 3 pkt 3 w zw. z art. 83 ust. 3 Pr. bud.) mógł wydać tzw. decyzję warunkową, co wynika z brzmienia obowiązującego wówczas art. 59 ust. 2 Pr. bud. Nadto, organ ten orzekając w oparciu o art. 59 ust. 1 i 2 Pr. bud., uczynił to po przeprowadzeniu obowiązkowej kontroli, o której mowa w art. 59a (stosując się do art. 59 ust. 1). Na skutek m.in. wyników tej kontroli mógł zaś uzależnić użytkowanie objętych postępowaniem obiektów, od wykonania wskazanych powyżej robót budowlanych. Poza sporem jest, że w trakcie realizacji inwestycji odstąpiono od projektu budowlanego. Wprawdzie, jak oceniono, wprowadzona zmiana nie kwalifikowała się do zaliczenia jej do "istotnych odstępstw", niemniej spowodowała, że wykonane schody skarpowe przestały spełniać wymogi rozporządzenia (na co w pierwszej kolejności wskazał Komendant PPSP). Sporne schody skarpowe są funkcjonalnie związane z obiektem inżynierskim/obiektem mostowym oraz przejściem dla zwierząt (§ 1 ust. 2 pkt 1 i § 3 pkt 1 rozporządzenia, definicja obiektu mostowego). Jako zlokalizowane na stożkach PD-Z i PN-W na moście [...] oraz PN-Z i PD-W na przejściu dla zwierząt [...], służyć mają do obsługi tych obiektów. Stąd też zostały ocenione z uwzględnieniem rozporządzenia, określającego warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać drogowe obiekty inżynierskie oraz ich usytuowanie. Przywołując następnie brzmienie § 128 rozporządzenia, Sąd I instancji wyjaśnił, że przepisy ust. 2 i 3 § 128, uszczegóławiają ust. 1 i wymogi dla wskazanego rodzaju schodów (związanych funkcjonalnie z obiektem mostowym) stanowiąc, że liczba stopni w biegu powinna być nie większa niż 13 i nie mniejsza niż 3 oraz, że w schodach jednobiegowych dopuszcza się liczbę stopni nie większą niż 17. Dotyczy to także przywołanego w badanej decyzji § 129 ust. 1 pkt 1 odnoszącego się do spoczników. Sąd podkreślił także, że sporne schody służyć mają także dla ekip ratowniczych, na co również wskazał WINB orzekając o warunku, kierując się przy tym treścią § 82 ust. 3 rozporządzenia. Zaważył również, że żaden przepis rozdziału 5 rozporządzenia nie odnosi się wprost do tego rodzaju schodów (przeznaczonych dla ekip ratowniczych), ale na tej podstawie nie można przyjąć, że winny one spełniać tylko te wymogi, które dotyczą schodów dla obsługi przewidzianych na skarpach nasypu stosownie do § 135 rozporządzenia. Sąd podzielił stanowisko WINB, że przepisy rozdziału 5 działu III rozporządzenia, zatytułowanego schody i pochylenie, dotyczą wszystkich rodzajów schodów funkcjonalnie związanych z obiektem inżynierskim, zatem nie można wykluczyć stosowania przepisów § 128 w stosunku do schodów dla obsługi (związanych z takim obiektem), a wymogi określone w § 135 rozporządzenia należy traktować jedynie jako dodatkowe w stosunku do schodów dla obsługi usytuowanych na skarpach nasypu.

Sąd I instancji podzielił także stanowisko GINB, że brak jest podstaw do przyjęcia, aby nałożenie badaną decyzją obowiązku dostosowania wykonanych (niezgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym) schodów skarpowych do wymogów określonych w § 128 ust. 1, 2 i 3 oraz w art. 129 § ust. 1 pkt 1 rozporządzenia stanowiło o kwalifikowanej wadzie tej decyzji. Nie sposób przede wszystkim dopatrzyć się oczywistego naruszenia prawa poprzez sformułowanie w badanej decyzji wspomnianego warunku w sytuacji, gdy przepis Prawa budowlanego to umożliwiał, a wyniki obowiązkowej kontroli (i pozostałe dokumenty załączone do wniosku o udzielenie pozwolenia na użytkowanie, stanowisko Komendanta PPSP), uzasadniały wydanie omawianego rozstrzygnięcia. Podobnie brak jest podstaw do uznania, że nałożenie obowiązku poprzez wykonanie alternatywnie wskazanych prac, stanowiło o wydaniu tej decyzji z naruszeniem prawa. Z analizowanej decyzji wyraźnie wynika, że w ramach warunku w niej określonego należy albo wykonać roboty budowlane i dostosować wykonane już schody do odpowiednich parametrów, albo te schody zlikwidować a nowe wykonać jako niezależną konstrukcję, uwzględniając wówczas § 306 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia.

Odnosząc się do zarzutów skargi Sąd I instancji podkreślił, że brak jest podstaw do przyjęcia, iż w sprawie niniejszej organ nie dokonał koniecznej kwalifikacji spornych schodów. Z treści zaskarżonej decyzji jednoznacznie wynika, że są to schody funkcjonalnie powiązanie z obiektem, nadto mające służyć dla obsługi (wobec treści § 84 pkt 6 rozporządzenia), a także dla ekip ratowniczych (stanowisko Komendanta PPSP). Prawidłowo więc wskazano, że nie mogą one spełniać wyłącznie wymogów określonych w § 135 rozporządzenia. Podobnie, nie ma racji skarżący twierdząc, że § 128 i nast. z wyjątkiem § 135 rozporządzenia, dotyczą schodów dla użytku publicznego. Z analizy tych przepisów wynika bowiem, że dotyczą różnego rodzaju schodów związanych z obiektami mostowymi, do których rozporządzenie zalicza m.in. wiadukty. W końcu, myli się skarżący, wskazując na to, że badana decyzja stosuje do schodów skarpowych już wykonanych, przepis dotyczący schodów o niezależnej konstrukcji. Nie dostrzega bowiem, że przepis § 306 został przywołany tylko w przypadku zamiaru dostosowania przez inwestora wykonanych schodów (celem realizacji warunku), poprzez ich likwidację i wykonanie nowych o niezależnej konstrukcji.

Zdaniem Sądu organ przedsięwziął wszystkie niezbędne czynności zmierzające do dokładnego załatwienia sprawy, w tym także wyjaśnienia jej stanu faktycznego i oceny zgromadzonego w aktach materiału dowodowego. Powyższe przeprowadził z poszanowaniem przepisów postępowania uwzględniając jednocześnie charakter postępowania nadzwyczajnego w przedmiocie stwierdzenia nieważności. Sąd nie stwierdził także, aby w sprawie doszło do naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie. Wbrew stanowisku skarżącego w sprawie nie można stwierdzić oczywistego naruszenia prawa poprzez zastosowanie do schodów skarpowych wymogów przewidzianych dla schodów do użytku publicznego, tego rodzaju sytuacja nie miała miejsca. Sporne schody, do których odnosi się warunek kwestionowanej decyzji, to schody nie tylko skarpowe do obsługi, ale również dla ekip ratowniczych, nadto (i przede wszystkim) funkcjonalnie związane z obiektem mostowym, a w takiej sytuacji nie występuje wskazywana przez skarżącego wada, dotycząca nieuprawnionego odwołania się do wymogów określonych w § 128 ust. 1, 2 i 3 oraz § 129 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia.

Sąd zauważył także, że w sprawie niniejszej, co do zasady brak byłoby podstaw dla zastosowania art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. z tej przyczyny, że nałożony kwestionowaną decyzją obowiązek sformułowany został przez organ w konsekwencji stanowiska Komendanta PPSP argumentującego koniecznością zapewnienia lepszych/prawidłowych warunków dla drogi ewakuacyjnej/ekip ratowniczych. W związku z powyższym jego wykonanie nie może być oceniane w kategoriach skutków niemożliwych do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności. Dlatego też nawet przyjęcie, że WINB naruszył art. 8 k.p.a. wydając decyzję warunkową, inaczej niż w przypadku pozostałych kilkudziesięciu obiektów, na co wskazuje w skardze skarżący, nie mogłoby skutkować zastosowaniem art. 156 § 1 k.p.a.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad w Warszawie, reprezentowany przez pełnomocnika będącego radcą prawnym wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie:

1. przepisów postępowania w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy:

- art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 oraz 107 § 3 k.p.a., poprzez oddalenie skargi i uznanie, że decyzja GINB z 26 lutego 2018 r. została wydana na podstawie prawidłowo przeprowadzonego postępowania i w jej treści zasadnie wskazano, że decyzja WINB z [...] października 2014 r. nie jest dotknięta żadną z wad kwalifikowanych, w tym uregulowaną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., w sytuacji gdy zaskarżona decyzja GINB wydana została bez wszechstronnego zgromadzenia i zbadania materiału dowodowego oraz jego wybiórczą ocenę, w szczególności niepodejmowanie czynności niezbędnych do załatwienia sprawy i wyjaśnienia stanu faktycznego w zakresie uznania z jaką kategorią schodów mamy do czynienia na stożkach PD-Z oraz PN-W na moście [...] oraz przejściu dla zwierząt [...], co spowodowało niepełne ustalenie stanu faktycznego, pozwalającego na uznanie jakie wymogi wybudowane schody powinny spełniać oraz działanie wbrew słusznemu interesowi strony, która już wybudowała schody skarpowe zgodnie ze sztuką i projektem i poniosła wszelkie związane z tym koszty,

- art. 3 § 1 w zw. z art. 145 § pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przejawiające się w tym, że Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie, tj. nie uchylił zaskarżonej decyzji, lecz oddalił skargę w sytuacji, gdy zaskarżona decyzja w sposób rażący naruszała wskazane w skardze prawo materialne, a także prawo procesowe w szczególności art. 8 k.p.a., wobec wydania odmowy stwierdzenia nieważności decyzji, która wprowadza warunek w zakresie dostosowania schodów skarpowych do zgodności z § 128 i in. rozporządzenia, w sytuacji gdy na innych odcinkach tej samej drogi ekspresowej S8 schody skarpowe zostały wykonane w ten sam sposób i zostało wydane pozwolenie na użytkowanie bez zawierania w jego sentencji żadnego warunku dotyczącego dostosowywania schodów skarpowych na obiektach inżynierskich,

2. mające wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów prawa materialnego:

- § 128 ust. 1, 2 i 3, § 129 i § 135 ust. 1 rozporządzenia w zw. z art. 59 ust. 2 Pr. bud. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie tych przepisów do rodzaju typu schodów skarpowych wybudowanych w sąsiedztwie obiektów inżynierskich w ciągu drogi S8, której skutkiem było oddalenie skargi i uznanie, że przepisy rozdziału 5 działu III zastosowanie mają do wszystkich rodzajów schodów i nie wykluczają zastosowania przepisów § 128 rozporządzenia w stosunku do schodów dla obsługi, a § 135 rozporządzenia jedynie wprowadza dodatkowe wymagania dotyczące schodów dla obsługi usytuowanych na skarpach nasypu, w sytuacji gdy schody "dla obsługi" stanowią odrębną kategorię schodów niedostępnych dla pieszych i choć funkcjonalnie związane z obiektem inżynierskim to stanowią schody przeznaczone do obsługi obiektu i dla ekip ratowniczych, a wykonane w przedmiotowej sprawie schody usytuowane są na skarpie i zastosowanie powinny do nich mieć przepisy wyłącznie te, o których mowa w § 306 ust. 1 pkt 1, § 135 w zw. z § 82 ust. 3 i § 85 pkt 6 rozporządzenia i nie muszą spełniać wymagań określonych w § 128 ust. 1, 2 i 3 § 129 ust. 1-5 rozporządzenia, co prowadzi do wniosku, że wprowadzenie warunku w decyzji WINB dostosowania schodów lub ich likwidacji i wykonaniu nowych schodów narusza powyższe przepisy w stopniu rażącym, a zatem GINB winien stwierdzić nieważność decyzji WINB we wnioskowanej części, co przesądza, że prawidłowym działaniem WSA w Warszawie powinno być uchylenie zaskarżonej decyzji w całości,

- art. 36a Pr. bud., poprzez niezastosowanie tego przepisu, co skutkowało pominięciem, że projektant może dokonywać zmian nieistotnych w projekcie bez konieczności uzyskiwania zmiany decyzji o pozwoleniu na budowę czy też decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie, gdzie projektant dokonał dozwolonej zmiany projektu i zastosował rozwiązanie techniczne zgodne z przepisami rozporządzenia, bowiem zaprojektowane schody służą jedynie do obsługi obiektu oraz ewentualnie dla ekip ratowniczych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna podlega oddaleniu.

Z uwagi na brak przesłanek uzasadniających stwierdzenie nieważności postępowania, wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny przystąpił do oceny zarzutów formułowanych w skardze kasacyjnej.

Nietrafne są zarzuty naruszenia art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a., art. 3 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Analiza akt sprawy pozwala uznać za trafne stanowisko Sądu I instancji, że organ nadzoru uwzględniając specyfikę prowadzonego przezeń postępowania nadzwyczajnego w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2014 r. o udzieleniu pozwolenia na użytkowanie, podjął wszelkie niezbędne kroki do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz do załatwienia sprawy. W sposób wyczerpujący zebrał i rozpatrzył cały materiał dowodowy. Swoje stanowisko w sprawie zaprezentował w motywach decyzji sporządzonych z poszanowaniem reguł określonych w art. 107 § 3 k.p.a.

Celem postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji, co trafnie akcentował organ nadzoru oraz Sąd I instancji, nie jest ponowne merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy co do istoty, lecz weryfikacja decyzji ostatecznej pod kątem wad ciężkich, kwalifikowanych, enumeratywnie wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. Wady kwalifikowane trzeba odróżnić od wad zwykłych decyzji, które w toku postępowania administracyjnego mogłyby skutkować co najwyżej jej uchyleniem, ale już nie stwierdzeniem jej nieważności. Postępowanie prowadzone, na podstawie art. 156 § 1 k.p.a., stanowi wyłom od zasady trwałości decyzji ostatecznych, wyrażonej w art. 16 k.p.a. i dlatego przesłanki nieważności powinny być interpretowane wąsko. W rozważanym postępowaniu organ nie gromadzi materiału dowodowego, nie przeprowadza też żadnych nowych dowodów, jak ma to miejsce w toku zwykłego postępowania administracyjnego. Ocenia wyłącznie, czy w świetle zgromadzonego w postępowaniu zwykłym materiału dowodowego i obowiązujących w dacie podjęcia decyzji przepisów prawa, jest ona dotknięta wadami skutkującymi jej nieważnością. Jedną z takich wad, o której stanowi art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., jest wydanie decyzji z rażącym naruszenie prawa. O rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony, oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze, czy też mówiąc inaczej skutki, które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa ma miejsce wówczas, gdy istnieje oczywista sprzeczność pomiędzy treścią przepisu a rozstrzygnięciem objętym decyzją. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności, gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa. Zatem, nie każde, nawet oczywiste naruszenie prawa może być uznane za rażące. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis prawa, którego treść bez żadnych wątpliwości interpretacyjnych może być ustalona w bezpośrednim rozumieniu. Nie można więc mówić o rażącym naruszeniu prawa, gdy na gruncie danego przepisu możliwy jest wybór różnych interpretacji, z których każda daje się uzasadnić z jednakową mocą. Trzeba mieć przy tym na względzie, że rozważane postępowanie nie może być traktowane jako substytut postępowania odwoławczego, z którego strona uprzednio nie skorzystała.

W rozpatrywanej sprawie, jak poprawnie wywiódł organ nadzoru i stanowisko to zaaprobował Sąd I instancji, decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] października 2014 r. w części dotyczącej warunku dostosowania schodów skarpowych do przepisów rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogowe obiekty inżynierskie i ich usytuowanie, nie jest dotknięta wadą rażącego naruszenia prawa, ani też żądną inną wadą, o której stanowi art. 156 § 1 k.p.a. Jak wynika z akt sprawy, ostateczną decyzją z [...] września 2011 r. Wojewoda [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił Generalnemu Dyrektorowi Dróg Krajowych i Autostrad zezwolenia na realizację inwestycji drogowej polegającej na budowie drogi ekspresowej S-8 na odcinku węzeł W. - węzeł W. (A1) od km [...] do km [...], w zakresie odcinka 2 – od km [...] do km [...] wraz z infrastrukturą. Po zrealizowaniu inwestycji i przeprowadzeniu na wniosek inwestora w dniu [...] października 2014 r. obowiązkowej kontroli obiektu, której ustalenia pierwotnie nie były przezeń kwestionowane, stwierdzono, że wszystkie roboty określone we wniosku inwestora zostały wykonane zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym i warunkami udzielonego pozwolenia na budowę z wyjątkiem zmian, które nie kwalifikowały się do istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego wymienionych w oświadczeniu kierownika budowy, a polegających na korekcie ukształtowania stożków PD-Z oraz PD-W na moście [...] oraz na korekcie ukształtowania stożków PD-Z oraz PN-W na przejściu dla zwierząt dużych dołem [...] poprzez wykonanie jednopłaszczyznowej pobocznicy stożka, bez półek pośrednich, co wpłynęło na kształt schodów. Zgodnie z projektem oraz przepisami rozporządzenia miały zostać wykonane schody skarpowe ze spocznikami pośrednimi co 13 stopni w biegu. Faktycznie jednak inwestor wykonał jednobiegowe prefabrykowane schody skarpowe bez spocznika o więcej niż 17 stopniach w biegu, wyposażone w balustradę. Jak poprawnie ustalił organ sporne schody skarpowe są funkcjonalnie związane z obiektem inżynierskim, a więc z obiektem mostowym oraz przejściem dla zwierząt, mają one nadto służyć dla ekip ratowniczych i obsługi obiektu inżynierskiego. Wyrazem tego jest stanowisko Komendanta Państwowej Straży Pożarnej w S. zajęte w pismach z [...] października 2014 r. oraz [...] października 2014 r. (ostatnie z pism dotyczyło udzielenia pozwolenia na użytkowanie wiaduktu drogowego WD-14, gdzie w zatwierdzonym projekcie budowlanym wprowadzono analogiczne zmiany jak rozpatrywanej sprawie). KPSP mając na uwadze lokalizację obiektu objętego wnioskiem stwierdził, że sposób wybudowania schodów skarpowych bez spoczników, ma znaczny wpływ na bezpieczeństwo podczas nagłego wystąpienia zdarzenia, prowadzenia ewakuacji oraz działań ratowniczych czy ratowniczo-gaśniczych. W stanie faktycznym rozpatrywanej sprawy WINB prawidłowo, na podstawie art. 59 ust. 1 i 2 Pr. bud., orzekł o udzieleniu inwestorowi pozwolenia na użytkowanie między innymi mostu [...] oraz przejścia dla zwierząt i uzależnił ich użytkowanie od wykonania w zakreślonym terminie robót budowlanych dostosowujących istniejące schody do wymogów określonych przepisami rozporządzenia bądź ich likwidacji i wykonania nowych zgodnie z § 306 ust. 2 rozporządzenia. Za stwierdzeniem nieważności decyzji WINB nie może również przemawiać podnoszona w treści skargi kasacyjnej oraz w innych pismach załączonych do akt sprawy argumentacja o konieczności poniesienia przez skarżącego kasacyjnie znacznych kosztów, co w rezultacie może doprowadzić do naruszenia zasad celowego i oszczędnego dokonywania wydatków na gruncie ustawy o finansach publicznych. Bezpodstawne jest wreszcie stanowisko autora skargi kasacyjnej, że kontrolowana w trybie nadzoru decyzja WINB rażąco narusza art. 8 k.p.a., albowiem na innych odcinkach tej samej drogi ekspresowej S8 schody skarpowe zostały wykonane w taki sam sposób i wydano pozwolenie na użytkowanie bez zawierania w jego sentencji warunku dotyczącego dostosowania schodów skarpowych na obiektach inżynierskich, czego przykładem mają być przywołane w treści skargi kasacyjnej trzy decyzje [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] lipca 2014 r. o udzieleniu pozwolenia na użytkowanie wiaduktów drogowych [...],[...],[...] i [...]. Nie tracąc z pola widzenia wspomnianych decyzji, godzi się zwrócić uwagę na treść zalegającego w aktach sprawy pisma z [...] stycznia 2018 r., z którego wynika, że WINB wydał w sumie sześć decyzji określających warunek dostosowania schodów skarpowych do przepisów rozporządzenia, względem których z inicjatywy Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad zostały wszczęte postępowania o stwierdzenie nieważności tych decyzji. Jednocześnie Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu z urzędu wiadomo, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokami z 18 stycznia 2019 r. VII SA/Wa 1036/18 i 15 stycznia 2019 r. VII SA/Wa 1041/15 oddalił skargi na decyzje Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji w części. W świetle poczynionych wyżej rozważań nieuprawnione jest stanowisko skarżącego kasacyjnie jakoby Sąd I instancji orzekając, na podstawie art. 151 p.p.s.a. o oddaleniu skargi, naruszył art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a., bowiem zaskarżona decyzja powinna zostać uchylona. Sam fakt, że autor skargi kasacyjnej nie zgadza się z wynikiem sądowej kontroli, niewątpliwie prawidłowym, nie jest równoznaczny z naruszeniem art. 3 § 1 p.p.s.a.

Zamierzonego skutku nie mogły również odnieść zarzuty naruszenia prawa materialnego.

Nietrafny jest przede wszystkim zarzut niewłaściwego zastosowania przepisów § 128 ust. 1, 2 i 3, § 129 i § 135 ust. 1 rozporządzenia w zw. z art. 59 ust. 2 Pr. bud. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Zgodnie z ustaleniami organu, których o czym była wyżej mowa skarżący kasacyjnie nie zdołał skutecznie podważyć, wykonane schody skarpowe są funkcjonalnie związane z obiektem inżynierskim – obiektem mostowym i przejściem dla zwierząt, nadto mają służyć dla ekip ratowniczych i obsługi obiektu. Przepisy rozdziału 5 działu III rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogowe obiekty inżynierskie i ich usytuowanie zatytułowanego "Schody i pochylnie" dotyczą, jak prawidłowo wywiódł organ nadzoru, a w ślad za nim Sąd I instancji, wszystkich rodzajów schodów funkcjonalnie związanych z obiektem inżynierskim. Żaden z przepisów rozporządzenia nie określa wprost warunków, jakim powinny odpowiadać schody przewidziane dla ekip ratowniczych. Jednak, co równie istotne brak jest podstaw, aby do tego rodzaju schodów stosować wyłącznie wymogi przewidziane dla schodów dla obsługi. Nie można wobec tego wykluczyć stosowania przepisów § 128 w stosunku do schodów dla obsługi (związanych z takim obiektem). Natomiast wymogi określone w § 135 rozporządzenia należy traktować jedynie jako dodatkowe w stosunku do schodów dla obsługi usytuowanych na skarpach nasypu. Jeśli więc schody oprócz funkcji serwisowej dla obsługi mają pełnić także funkcję drogi ewakuacyjnej, a nadto są one powiązane z obiektem inżynierskim – mostem i przejściem dla zwierząt, to powinny spełniać warunki przewidziane w § 128 ust. 1-3, § 129 ust. 1 pkt 1 i § 135 ust. 1 rozporządzenia. Tym samym stanowisko skarżącego kasacyjnie, iż do wykonanych na gruncie rozpatrywanej sprawy schodów usytuowanych na skarpie powinny mieć zastosowanie wyłącznie przepisy - § 306 ust. 1 pkt 1, § 135 w zw. z § 82 ust. 3 i § 85 pkt 6 rozporządzenia, określające warunki, jakim powinny odpowiadać schody dla obsługi, nie zasługuje na aprobatę. Niezasadny jest także wywodzony przezeń podział na schody funkcjonalnie związane z obiektem inżynieryjnym dla obsługi ruchu pieszych i schody przeznaczone dla obsługi obiektu i ekip ratowniczych, czy też twierdzenie, że WINB oraz organ nadzoru zakwalifikowały sporne schody jako schody przeznaczone dla ruchu pieszych. Przeczy temu przywołany przez oba organy przepis § 82 ust. 3 rozporządzenia. Zgodnie z obowiązującym w dacie orzekania przez WINB przepisem art. 59 ust. 2 Pr. bud., organ mógł w pozwoleniu na użytkowanie obiektu budowlanego, określić warunki jego użytkowania albo uzależnić jego użytkowanie od wykonania, w oznaczonym terminie robót budowlanych, co też uczynił kontrolowaną w trybie nadzoru decyzją, nie naruszając prawa w sposób rażący.

Chybiony jest wreszcie zarzut naruszenia art. 36a Pr. bud., poprzez jego niezastosowanie. W rozpatrywanej sprawie organ nadzoru, podobnie jak Sąd I instancji nie kwestionowali uprawnień projektanta do dokonywania zmian nieistotnych w projekcie bez konieczności uzyskania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę. Autor skargi kasacyjnej zdaje się jednak nie dostrzegać, że wprowadzone do projektu zmiany, choć nieistotne, to jednak powinny one pozostawać w zgodzie z obowiązującymi przepisami Prawa budowlanego oraz przepisami rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogowe obiekty inżynierskie i ich usytuowanie. Warunek ten na gruncie rozpatrywanej sprawy, co zostało już wcześniej stwierdzone, nie został jednak spełniony.

Z tych względów, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.