Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 720/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2011-07-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą decyzję I instancji
Odrzucono skargę
Powołane przepisy: article: art. 30 ust.2, art. 30 ust.5
journal: Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
law: Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Jan Zimmermann Sędziowie: WSA Mariusz Kotulski (spr.) WSA Wojciech Jakimowicz Protokolant: Małgorzata Piwowar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 lipca 2011 r. sprawy ze skargi A.F. , B.J. na decyzję Wojewody [....] z dnia 25 marca 2011 r. nr [....] w przedmiocie sprzeciwu do zgłoszenia wykonania robót budowlanych. postanawia: odrzucić skargę A.M. WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 5 lipca 2011 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Jan Zimmermann Sędziowie : WSA Mariusz Kotulski (spr.) WSA Wojciech Jakimowicz Protokolant : Małgorzata Piwowar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 lipca 2011 r. sprawy ze skargi B.J. na decyzję Wojewody [....] z dnia 25 marca 2011 r. nr [....] w przedmiocie sprzeciwu do zgłoszenia wykonania robót budowlanych. I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od Wojewody [....] na rzecz skarżącej B.J. kwotę 500 zł ( pięćset złotych ) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Pismem z dnia [....] marca 2011r. A.F. zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie decyzję Wojewody [....] z dnia 25 marca 2011r., (......), w przedmiocie sprzeciwu do zgłoszenia wykonania robót budowlanych.

Wniosek w sprawie zgłoszenia robót budowlanych został złożony przez B.J.. Starosta T. decyzję o sprzeciwie z dnia 26 listopada 2010r. doręczył tylko w/w stronie.

Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli: A.F. działający imieniem B.J. oraz B.J.

Wojewoda [....] pismem z dnia [....] 2011r. wezwał A.F. do przedłożenia pełnomocnictwa legitymującego jego udział w przedmiotowym postępowaniu. Organ odwoławczy wskazał, iż jedyną stroną niniejszego postępowania jest wnioskodawca zgłoszenia - B.J. . W ocenie Wojewody [....] , to że A.F. jest obok B.J. współwłaścicielem działki, której dotyczy przedmiotowe zgłoszenie, nie stanowi przesłanki do uznania go za stronę postępowania.

Odpowiadając na powyższe wezwanie, A.F. przedłożył dokument p.n. pełnomocnictwo, w którym umocował B.J. do reprezentowania go przed organami w przedmiotowej sprawie (k.52 a.a.).

Wojewoda [....] uznając A.F. za pełnomocnika B.J., doręczył mu zaskarżoną decyzję.

Wojewódzki Sad Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Stosownie do art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej p.p.s.a. uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym.

W tym miejscu należy wskazać, że ze skargą może wystąpić - co do zasady - podmiot, który wykaże "związek między chronionym przez przepisy prawa materialnego interesem prawnym a aktem lub czynnością organu administracji publicznej" (por. B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne, Warszawa 2003, s. 424). Innymi słowy, osoba nie mająca interesu prawnego nie może poszukiwać ochrony na gruncie postępowania sądowoadministracyjnego. W rezultacie skarga wniesiona przez podmiot, który a limine nie może mieć legitymacji skargowej podlega odrzuceniu,

W postępowaniu administracyjnym w sprawie zgłoszenia, o którym mowa w art.30 prawa budowlanego, nie biorą udziału inne oprócz inwestora osoby, gdyż dokonanie zgłoszenia robót budowlanych nie rodzi po stronie organu obowiązku wydania decyzji administracyjnej, a więc na tym etapie załatwiania sprawy inne osoby nie są stroną tego postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a. Skład orzekający w niniejszej sprawie podziela w tym zakresie pogląd wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 6 marca 2009r. w sprawie sygn. akt II OSK 307/08 (publ. LEX nr 530044), w którym stwierdzono, iż zgłoszenie budowy nie powoduje wszczęcia postępowania administracyjnego, nie stanowi bowiem wniosku zainteresowanego podmiotu, który w myśl Kodeksu postępowania administracyjnego wymaga załatwienia sprawy administracyjnej przez organ administracji architektoniczno-budowlanej w drodze decyzji administracyjnej oraz, że do wydania decyzji o sprzeciwie w sprawie zgłoszenia nie toczy się postępowanie administracyjne w zakresie uregulowanym przepisami k.p.a., mają natomiast zastosowanie reguły określone w ustawie - Prawo budowlane. Przepisy k.p.a. mają zastosowanie dopiero od wydania decyzji o sprzeciwie. Decyzję tę organ wydaje w postępowaniu administracyjnym wszczętym z urzędu, gdy oceniając zamierzenie inwestycyjne ustali zaistnienie ustawowych przesłanek do wniesienia sprzeciwu.

Mając na uwadze powyższy stan prawny i okoliczności faktyczne, wynikające z akt sprawy, należy przede wszystkim stwierdzić, stroną postępowania administracyjnego była B.J. i to jedynie jej interesu prawnego dotyczyło zakończone postępowanie. Sprawa w przedmiocie sprzeciwu do zgłoszenia wykonania robót budowlanych ze skargi B.J. została przez tutejszy Sąd rozpoznana wyrokiem z dnia 5 lipca 2011 r., sygn. akt II SA/Kr 720/11.

W niniejszej sprawie oczywistym jest, że skarżący nie posiada przymiotu strony, bowiem przedmiot zaskarżenia nie dotyczy jego interesu prawnego, lecz innej osoby. A przecież, interes prawny legitymujący stronę postępowania wywodzi się z prawa materialnego i musi to być własny interes danego podmiotu. Zatem stroną jest podmiot, którego własny interes prawny lub obowiązek podlega konkretyzacji w postępowaniu administracyjnym (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 marca 1989 r., sygn. akt IV SA 1254/88, nie publ. - B. Adamiak, J. Borkowski Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydawnictwo C.H Beck Warszawa 2004, s. 231).

W konsekwencji stwierdzić należy, iż wnioskodawcą (inwestorem zgłaszającym zakres robót organowi) była wyłącznie B.J. , która działała wyłącznie w imieniu własnym, a co więcej nie działała w imieniu A.F. . Zatem A.F. nie był wnioskodawcą, ani stroną niniejszego postępowania administracyjnego. Ponadto z akt sprawy, w tym przede wszystkim z pełnomocnictwa wystawionego w dniu 10.09.2010r., nie wynika umocowanie dla A.F. do działania w imieniu B.J. w przedmiotowym postępowaniu administracyjnym. Z zaskarżonej decyzji Wojewody [....] wynika, że doręczono ją A.F. wyłącznie jako pełnomocnikowi B.J. , którym zresztą nie był – k.52 akt adm.

Skarga podlega odrzuceniu, gdy skargę wnosi podmiot, który nie posiada "interesu prawnego" w rozumieniu art. 50 § 1 p.p.s.a, a więc gdy skarżący w toku postępowania administracyjnego nie występował jako strona.

Orzeczenie wydano na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a

Uzasadnienie

B.J. w dniu [....] .09.2010r. złożyła u Starosty T. wniosek w sprawie zgłoszenia robót budowlanych określonych jako wymiana skorodowanego pokrycia budynku (- części) przy ul. [....] w Z. , położonego na działce nr ewid. [....] obr. [....] .

Starosta T. , postanowieniem z dnia 6.10.2010r., na podstawie art. 30 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, wezwał wnioskodawcę do uzupełnienia zgłoszenia, w terminie do 15.10.2010r. W treści postanowienia wyjaśniono podstawę żądanych uzupełnień i pouczono o skutkach nieuzupełnienia zgłoszenia w wyznaczonym terminie.

Mając na uwadze wniesione przez wnioskodawcę uzupełnienia i wyjaśnienia, Starosta T. wezwał po raz drugi postanowieniem z 5.11.2010r., na podstawie art. 30 ust. 2 ustawy Prawo budowlane do uzupełnienia w/w wniosku.

W zakreślonym terminie, do organu I instancji wpłynęły dwa pisma wniesione przez współwłaściciela nieruchomości objętej wnioskiem - zgłoszeniem (zabudowanej działki nr ewid. ....obr. .....) – A.F. .

Do jednego z pism dołączono kopie wyroku WSA oraz kserokopie rysunków inwentaryzacyjnych budynku przy ul. [....] . Drugim pismem A.F. oświadczył, iż omyłkowo odebrał postanowienie z dnia 05.11.2010r. przeznaczone dla B.J. , która przebywa w sanatorium i nie może się ustosunkować do postanowienia.

Decyzją z dnia 26 listopada 2010r. (......), na podstawie art. 30 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. jedn. Dz.U. z 2006 r., nr 156, poz. 1118 ze zm.) Starosta Tatrzański wniósł sprzeciw wobec przedmiotowego zgłoszenia.

W uzasadnieniu decyzji szczegółowo przedstawiono przebieg postępowania oraz wyjaśniono przesłanki, którymi organ kierował się nakładając na wnioskodawcę obowiązek wniesienia uzupełnień zgłoszenie oraz przyczynę wniesionego sprzeciwu.

Odwołanie od powyższej decyzji wniósł A.F. oraz B.J.

Wojewoda [....] pismem z dnia [....] 2011r. wezwał A.F. do przedłożenia pełnomocnictwa legitymującego jego udział w przedmiotowym postępowaniu. Wskazano, iż jedyną stroną niniejszego postępowania jest wnioskodawca zgłoszenia - B.J. Odpowiadając na powyższe wezwanie A.F. przedłożył pełnomocnictwo dla B.J. do reprezentowania go przed organami w tej sprawie.

Wojewoda [....] decyzją z dnia 25 marca 2011r., (.....), na podstawie art. 80 ust. 1 pkt 2, art. 81 ust. 1 pkt 2 i art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. Nr 243 poz. 1623 z 2010r. - jednolity tekst z zm.) i art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. Nr 98 póz. 1071 z 2000r. - jednolity tekst ze zm.), utrzymał zaskarżone rozstrzygnięcie Starosty T. w mocy.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazano, iż z przedłożonego przez A.F. pełnomocnictwa wynikało, że miał on umocowanie do wniesienia odwołania od decyzji organu I instancji.

Organ odwoławczy uznał wniesiony sprzeciw za skuteczny (t.j. wniesiony w terminie) i zasadny.

Wskazano, że decyzja organu I instancji została wydana przed upływem 30 dni zarówno od daty, określonej w postanowieniu wzuwającym do uzupełnienia wniosku, jak i od daty wniesienia pism przez A.F. , będących reakcją na postanowienie.

Brak reakcji wnioskodawcy na postanowienie wydane na podstawie art. 30 ust. 2 ustawy Prawa budowlanego, musiał skutkować, wobec niekompletności zgłoszenia, wydaniem przez Starostę decyzji o sprzeciwie, zgodnie z art. 30 ust. 2 ww. ustawy. Brak ten nie został uzupełniony w postępowaniu odwoławczym.

Odpowiadając na zarzuty odwołania wyjaśniono, że postępowanie administracyjne w sprawie zgłoszenia, o którym mowa w art. 30 Prawa budowlanego, nie stanowi pełnego postępowania administracyjnego w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego i toczy się bez udziału stron postępowania. Zatem organ I instancji słusznie nie uznał współwłaściciela nieruchomości objętej zgłoszeniem za podmiot mogący występować na prawach strony w postępowaniu. Jedyną stroną postępowania jest zgłaszający, który może działać przez pełnomocnika. Sprzeciw został wniesiony w terminie, co wyjaśniono już powyżej i co wynika z analizy daty wpływu wniosku, prawidłowo wydanych postanowień w trybie art. 30 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, w których określone zostały terminy do wniesienia uzupełnienia i analizy dat udzielonych na te postanowienia odpowiedzi. Organ II instancji podkreślił, że prawidłowo wydane postanowienie z art. 30 ust. 2 ww. ustawy sprawia, iż 30 dniowy termin do wniesienia sprzeciwu ulega przerwaniu i rozpoczyna na nowo swój bieg z chwilą uzupełnienia zgłoszenia lub upływu terminu do jego uzupełnienia. Dołączone do wystąpień zgłaszającej i jej pełnomocnika załączniki stanowiące kserokopie różnych dokumentów, nie stanowiły oczekiwanej odpowiedzi na kwestię, której dotyczył punkt 3 postanowienia Starosty T. z dnia 6.10.2010 r. i w całości postanowienie z dnia 5.11.2010 r.

Nie godząc się z tym rozstrzygnięciem, A.F. oraz B.J. wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie.

Skarżonej decyzji zarzucono:

1.naruszenie art.7, 77, 80 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej "kpa) poprzez nieprawidłowe ustalenie stanu faktycznego wskutek oparcia jej na błędnych mapach ewidencyjnych (...), niewykonanie przez Wojewodę wyroku WSA w Krakowie z dnia 17 stycznia 2005r., sygn. akt II SA/Kr 1158/02, obrazę wyroku WSA w Krakowie z dnia 19 marca 2008r., sygn. akt II SA/Kr 52/08;

2. naruszenie art.7, 9, 10 § 1, 77, 80 kpa poprzez nie zebranie w całości materiału dowodowego i zaniechanie zapewnienia stronie możliwości zapoznania się z zebranym materiałem dowodowym przed wydaniem decyzji sprawie, wnosząc o uchylenie bądź unieważnienie w/w decyzji.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [....] podtrzymał dotychczasowe stanowisko wyrażone w sprawie i wniósł o jej oddalenie.

Postanowieniem z dnia 5 lipca 2011r., sygn. akt II SA/Kr 720/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie odrzucił skargę A.F. .

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Stosownie do art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – zwanej dalej p.p.s.a., sąd administracyjny bada legalność zaskarżonej decyzji, to jest jej zgodność z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej i oceny tej dokonuje w oparciu o materiał dowodowy zgromadzony w aktach sprawy.

Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd orzeka w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Oznacza to, że sąd ma obowiązek dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji nawet wówczas, gdy dany zarzut nie zostanie podniesiony w skardze.

Na wstępie należy wskazać, że postępowanie przed organem II instancji zostało zainicjowane odwołaniem z dnia 15.12.2010r. – data nadania przesyłki w Urzędzie Pocztowym Z. 1, k.22 a.adm.), które w terminie złożyła B.J. , która była jedyną stroną przedmiotowego postępowania. A.F. nie był umocowany do działania w niniejszej sprawie (nic takiego nie wynikało z treści dokumentu p.n. pełnomocnictwo, k. 52 a.adm. – wręcz przeciwnie jest to pełnomocnictwo dla B.J. do działania w imieniu A.F. , a nie odwrotnie), a zatem organ odwoławczy powinien na podstawie art. 134 kpa orzec niedopuszczalność odwołania wniesionego przez A.F. Powyższe uchybienie stanowi naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Również z żadnego innego dokumentu, czy też pisma wnioskodawczyni, a przede wszystkim z treści zgłoszenia nie wynika, aby działała ona w imieniu A.F. Z analizy pism zawartych w materiale dowodowym nie budzi wątpliwości Sądu, że B.J. działała wyłącznie w imieniu własnym, a nie innych osób. Tym samym przyjąć należy, iż organ odwoławczy zasadnie rozpatrzył odwołanie B.J. (z tym, że działającej samodzielnie w imieniu własnym, a nie przez pełnomocnika A.F. , który nie przedstawił stosownego pełnomocnictwa).

Zagadnienie prawne, które wymaga rozważenia w przedmiotowej sprawie sprowadza się do wykładni art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego oraz wyjaśnienia uregulowanej w tym przepisie instytucji sprzeciwu od zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych.

Na mocy art. 30 ust. 2 w/w ustawy w zgłoszeniu należy określić rodzaj, zakres i sposób wykonywania robót budowlanych oraz termin ich rozpoczęcia, do zgłoszenia należy dołączyć oświadczenie, o którym mowa w art. 32 ust. 4 pkt 2, oraz, w zależności od potrzeb, odpowiednie szkice lub rysunki, a także pozwolenia, uzgodnienia i opinie wymagane odrębnymi przepisami. Z przepisu tego wynika nadto, iż w razie konieczności uzupełnienia zgłoszenia właściwy organ nakłada, w drodze postanowienia, na zgłaszającego obowiązek uzupełnienia, w określonym terminie, brakujących dokumentów, a w przypadku ich nie uzupełnienia - wnosi sprzeciw, w drodze decyzji.

Natomiast art. 30 ust. 5 stanowi, iż zgłoszenia zamiaru dokonania robót budowlanych należy dokonać przed terminem zamierzonego rozpoczęcia robót. Do wykonywania robót budowlanych można przystąpić, jeżeli w terminie 30 dni od dnia doręczenia zgłoszenia właściwy organ nie wniesie, w drodze decyzji sprzeciwu i nie później niż po upływie 2 lat od określonego w zgłoszeniu terminu ich rozpoczęcia.

Z wyżej przytoczonych regulacji prawnych wynika zatem, iż inwestor ma prawo przystąpić do robót budowlanych, jeżeli w ciągu 30 dni od dnia dokonania zgłoszenia nie zostanie mu doręczona decyzja zawierająca sprzeciw organu. Tak, więc brak aktywności organu w tym zakresie otwiera inwestorowi drogę do rozpoczęcia robót zgodnie z treścią dokonanego zgłoszenia. Instytucja ta stanowi pewne uproszczenie dla inwestora, który zamierzając wykonać roboty budowlane dokonuje jedynie prostej czynności faktyczno - prawnej polegającej na zgłoszeniu zamiaru, po czym przez okres 30 dni jest zobligowany do powstrzymania się od wykonywania robót, które może podjąć dopiero w przypadku milczenia organu we wskazanym okresie.

Zarówno w orzecznictwie jak i doktrynie na kanwie omawianego przepisu zrodziły się liczne niejasności dotyczące sposobu obliczania wskazanego w nim terminu. Jest to o tyle istotne, iż określa on ramy czasowe, w których organ administracji jest uprawniony do korzystania ze swoich kompetencji. Sprzeciw dokonany po upływie 30 - dniowego terminu nie wywołuje skutków prawnych. (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 329/2004).

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 21 maja 2009r. (w sprawie o sygn. akt II OSK 724/08, publ. LEX Nr 574703) wskazał również, że organ odwoławczy rozpoznając sprawę sprzeciwu nie może pominąć specyfiki instytucji zgłoszenia, w tym regulacji zawartej w przepisie art. 30 ust. 5 ustawy Prawo budowlane. Zgodnie z treścią tego przepisu (zdanie drugie) - do wykonywania robót budowlanych można przystąpić, jeżeli w terminie 30 dni od dnia doręczenia zgłoszenia właściwy organ nie wniesie, w drodze decyzji sprzeciwu i nie później niż po upływie 2 lat od określonego w zgłoszeniu terminu ich rozpoczęcia. Organy administracji publicznej ograniczone są czasowo do wniesienia sprzeciwu tracąc, po upływie 30 dni od doręczenia zgłoszenia, kompetencję do wydania decyzji o sprzeciwie. NSA dalej stwierdził, że gdy organ drugiej instancji uchyla decyzję o sprzeciwie organu pierwszej instancji i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania, w sytuacji gdy upłynął już termin, o którym mowa w przepisie art. 30 ust. 5 ustawy Prawo budowlane, to organ pierwszej instancji traci już kompetencję do wydania decyzji o sprzeciwie. Zdaniem Sądu, organ odwoławczy nie może, na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uchylić decyzji o wniesieniu sprzeciwu i przekazać sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, z możliwością ponownego wniesienia sprzeciwu, w sytuacji, gdy upłynął termin do wniesienia sprzeciwu, o którym mowa w art. 30 ust. 5 ustawy Prawo budowlane.(...) Przedstawiona linia orzecznictwa NSA znalazła również potwierdzenie w wyrokach Wojewódzkich Sądów Administracyjnych (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 25 czerwca 2010r., sygn. akt VII SA/Wa 753/10; wyrok WSA w Warszawie z dnia 21 maja 2010r., sygn. akt VII SA/Wa 274/10; wyrok WSA w Gdańsku z dnia 10 marca 2010r., sygn. akt II SA/Gd 787/09, wyrok WSA w Olsztynie z dnia 2 marca 2010r., sygn. akt II SA/Ol 41/10; wyrok WSA w Łodzi z dnia 10 lutego 2011r., sygn. akt II SA/Łd 42/11) i zdaniem składu orzekającego w niniejszej sprawie zasługuje na akceptację.

Dla prawidłowego ustalenia czy nastąpiło zachowanie przez organ 30-dniowego terminu konieczne jest określenie początkowego biegu tego terminu, jak również daty, z jaką termin wskazany w tym przepisie kończy bieg. Odpowiedź na pierwsze z postawionych pytań nie nasuwa wątpliwości. Sporną kwestią jest to, kiedy możemy przyjąć, iż termin ten został zachowany. Przepis art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego mówi wprost o "doręczeniu zgłoszenia", wobec tego za słuszny uznać należy pogląd, iż jako początkowy dzień biegu terminu należy przyjąć dzień następny po dniu, w którym nastąpiło dokonanie zgłoszenia. W ciągu następnych 30 dni organ ma prawo "wniesienia sprzeciwu w drodze decyzji". Dla oceny czy "wniesienie sprzeciwu" było skuteczne należy również wyjaśnić jak należy interpretować to pojęcie. W ocenie Sądu czynność prawna wniesienia sprzeciwu nie może być rozumiana inaczej jak tylko doręczenie decyzji zawierającej sprzeciw, a więc dopiero poinformowanie inwestora o sprzeciwie w ciągu 30 dni od doręczenia zgłoszenia należy uznać za skuteczne wniesienie sprzeciwu.

Kwestia ta, na tle zbliżonej regulacji prawnej, została już rozstrzygnięta w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, a mianowicie w uchwale 7 sędziów Naczelnego Sadu Administracyjnego z dnia 15 października 2008r. sygn. akt II GPS 4/08 (publik. LEX nr 448685) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził "termin 30 dni do wyrażenia przez Ministra Sprawiedliwości sprzeciwu, na podstawie art. 69 ust. 2 ustawy z dnia 26 maja 1982r. Prawo o adwokaturze (Dz.U. z 2002 r. nr 123, poz. 1058 ze zm.), jest terminem do doręczenia sprzeciwu okręgowej radzie adwokackiej lub zainteresowanemu". W uzasadnieniu uchwały, stwierdzono, iż cechą właściwą decyzji administracyjnej, będącej kwalifikowanym aktem administracyjnym, jest uzewnętrznienie oświadczenia woli kompetentnego organu administracji publicznej, które następuje przez zakomunikowanie woli jednostce, której uprawnienia lub obowiązki kształtuje decyzja administracyjna. Jak wynika z przepisów kodeksu postępowania administracyjnego wyłączną formą zakomunikowania oświadczenia woli jednostce jest doręczenie decyzji lub jej ogłoszenie. Z treści art. 109 § 1 K.p.a. wynika, iż decyzję doręcza się stronie na piśmie. Powyższe zasady zdaniem Sądu mają również zastosowanie do sprzeciwu wydanego na podstawie art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego.

Zdaniem Sądu z prawidłowo wniesionym sprzeciwem mamy do czynienia tylko wówczas, gdy decyzja, o jakiej mowa w przepisie art. 30 ust. 5 ustawy - Prawo budowlane zostanie w sposób określony prawem doręczona inwestorowi przed upływem trzydziestu dni od dnia doręczenia organowi zgłoszenia zamiaru wykonywania robót budowlanych. Za przedstawionym poglądem przemawia przede wszystkim wykładnia funkcjonalna i gramatyczna. Należy bowiem mieć na względzie to, że celem przyjętej w art. 30 Prawa budowlanego instytucji było przede wszystkim uproszczenie i przyspieszenie procedury inwestycyjnej w przypadku robót budowlanych i inwestycji o niewielkim stopniu skomplikowania. Ponadto ze sposobu zredagowania przepisu należy wnosić, że wolą ustawodawcy wskazującego min., że "do wykonywania robót budowlanych można przystąpić (...)", było bardziej stworzenie pewnej gwarancji i dogodności dla inwestora poprzez szczególne zdyscyplinowanie organu, niż przyznanie organowi kolejnej kompetencji do podejmowania działań władczych. Wprowadzone w przepisie art. 30 ust. 5 ustawy - Prawo budowlane terminowe ograniczenie dla ewentualnej ingerencji organu stanowi na pewno utrudnienie, ale oznacza to konieczność uwzględnienia tego elementu w postępowaniu, w którym organ dokonuje oceny zgłoszenia i dołożenia należytej staranności (vide: wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 27 listopada 2008r., sygn. akt II SA/Wr 359/08)

Na ten problem zwrócił również uwagę Naczelny Sąd Administracyjny, którym w uzasadnieniu wyroku z dnia 25 lipca 2006r. (sygn. akt II OSK 956/05; ONSA I WSA 2007/1/12) wskazał na to, że organ działający w warunkach art. 30 ust. 5 ustawy - Prawo budowlane musi z odpowiednim wyprzedzeniem wydać decyzję wyrażającą sprzeciw, aby jej doręczenie nastąpiło przed upływem 30 dni od dnia doręczenie zgłoszenia. W rozważanej kwestii należy też zwrócić uwagę na wyrażone w judykaturze poglądy, że specyfika postępowania wszczętego na skutek zgłoszenia oraz wprowadzenie do art. 30 ust. 5 ustawy terminu prawa materialnego powoduje, że do postępowania tego nie mają zastosowania wszystkie regulacje kodeksu postępowania administracyjnego (np. wyrok NSA z dnia 17 listopada 2005r. II OSK 197/05, nie publ.). Konsekwencją takiego ukształtowania instytucji zgłoszenia jest zaś wyeliminowanie czynności, które przedłużałyby czasowo uprawnienie organu do wniesienia sprzeciwu po upływie 30 dni od dnia doręczenia organowi zgłoszenia (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 31 stycznia 2006r., sygn. akt VII SA/Wa 1293/05; wyrok WSA w Krakowie z dnia 21 września 2007r., sygn. akt II SA/Kr 1088/05, nie publ.).

Natomiast odnosząc się do postanowienia wydanego na podstawie art. 30 ust. 2 Prawa budowlanego to wskazać należy, iż stanowi on wyłączną podstawę uzupełnienia brakujących dokumentów w zgłoszeniu pod rygorem wniesienia sprzeciwu. Ponieważ art. 30 ust. 2 używa sformułowania "w określonym terminie" wydaje się, iż maksymalnym terminem, który należałoby zakreślić jest termin siedmiodniowy podobnie jak w art. 64 § 2 k.p.a. Natomiast, gdy już z samej treści zgłoszenia wynika, że inwestor nie jest w stanie uzupełnić zgłoszenia zgodnie z wymaganiami art. 30 ust. 2, bezprzedmiotowym będzie wydawanie postanowienia, gdyż nie ma przeszkód, ażeby organ od razu skorzystał z możliwości wniesienia sprzeciwu. To inwestor ma obowiązek zebrania odpowiedniej dokumentacji do zgłoszenia, a organ tylko dokonuje czynności sprawdzających. Art. 30 ust. 2 stanowi m.in. "w razie konieczności uzupełnienia zgłoszenia właściwy organ nakłada (...)", więc od uznania organu zależy, czy dokumentacja jest odpowiednia, jeżeli już z samej treści zgłoszenia i załączonych dokumentów wynika, że inwestor nie będzie w stanie uzupełnić zgłoszenia zgodnie z przepisami należy skorzystać z instytucji sprzeciwu. Jak wspomniano wyżej wobec nałożenia na inwestora obowiązków określonych w art. 30 ust. 2,3 i 4 Prawa budowlanego wydawanie postanowienia na podstawie art. 30 ust. 2 powinno być wyjątkiem sprowadzającym się do uzupełnienia oczywistych i podstawowych braków możliwych do uzupełnienia niezwłocznie, gdyż inwestor decydując się na uproszczoną formę rozpoczęcia procesu budowlanego poprzez zgłoszenie w przypadku wniesienia sprzeciwu z uwagi na braki zgłoszenia, może niezwłocznie po uzupełnieniu braków dokonać już prawidłowego i kompletnego zgłoszenia. Pozycja inwestora, jako strony w postępowaniu administracyjnym wszczętym na podstawie zgłoszenia nie jest narażona na ujemne skutki formalnoprawne.

"Charakter przepisu art. 30 ust. 2 p.b. wskazuje, że jest to przepis kompetencyjny, przy czym jego cel zmierza do umożliwienia - w ściśle ustanowionym przez ustawodawcę terminie - dokonania przez organ określonej oceny - zgodności z prawem sposobu załatwienia sprawy. Termin ten jest terminem prawa materialnego, który nie podlega przywróceniu, przerwaniu ani zawieszeniu, a jego upływ terminu wywołuje skutek w postaci załatwienia sprawy administracyjnej. Sytuacja, w której postanowienie o uzupełnieniu braków formalnych zawieszałoby bieg 30 dniowego terminu i okoliczność wydłużenia tego terminu o czas doręczenia stronie decyzji o sprzeciwie powodowałby w istocie przedłużenie terminu ustawowego. Z tego względu należy stwierdzić, że nie przerywa biegu tego terminu wydanie postanowienia o uzupełnieniu zgłoszenia i przyjęcie, że w tym czasie termin ten nie biegnie, czy ulega zawieszeniu jak przyjął to organ." – wyrok WSA z 3.03.2009r., sygn. akt VII SA/Wa 2114/08

Przenosząc powyższe rozważania prawne na grunt niniejszej sprawy zauważyć należy, iż zgłoszenie robót budowlanych zostało doręczone organowi I instancji w dniu 10 września 2010r. a więc termin do wniesienia sprzeciwu upłynął w dniu 10 października 2010r. Decyzja Starosty T. zawierająca sprzeciw została doręczona skarżącej w dniu 1 grudnia 2010r. Za błędne uznać należy również stanowisko Wojewody [....] , iż wydanie postanowień z dnia 6 października 2010r. (w 26 dniu po doręczeniu zgłoszenia) i 5 listopada 2010r. (po upływie 30 - dniowego terminu od doręczenia zgłoszenia) na podstawie art. 30 ust. 2 powoduje, iż termin do wniesienia sprzeciwu ulega przerwaniu i rozpoczyna na nowo swój bieg z chwila uzupełnienia zgłoszenia lub upływu terminu do jego uzupełnienia. Przede wszystkim podnieść należy, iż ostatnie z w/w postanowień zostało doręczone inwestorowi w dniu 10 listopada 2010r., a więc po upływie terminu do wniesienia sprzeciwu i inwestor z dniem 11 października 2010r. mógł rozpocząć roboty budowlane, a wydane postanowienie jest w tym zakresie bezprzedmiotowe, tym bardziej, że tylko ze znanych organowi I instancji powodów zostało ono wydane po upływie 30 dni od daty doręczenia zgłoszenia. Taka kontrola zgłoszenia jest niedopuszczalna, jak wspomniano wyżej czynności kontrolne powinny zostać dokonane niezwłocznie po doręczeniu zgłoszenia.

Dla porządku jedynie zaznaczyć należy, iż sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela stanowisko wyrażone w dotychczasowym orzecznictwie i doktrynie, iż termin określony w przepisie art. 30 ust. 5 ustawy - Prawo budowlane - ze względu na jego skutki - zgodnie uznawany za termin prawa materialnego (np. wyrok WSA w Krakowie z dnia 20 sierpnia 2007r., sygn. akt II SA/Kr 971/05 nie publ.; wyrok WSA w Warszawie z dnia 15 kwietnia 2005r., sygn. akt VII SA/Wa 555/04, Lex nr 169408; wyrok NSA w Warszawie z dnia 9 czerwca 2005r., sygn. akt VII SA/Wa 1450/04 nie publ.; Z. Niewiadomski: opcit.). Zatem nie jest możliwe jego przedłużenie w szczególności przez wydanie postanowienia zobowiązującego inwestora do uzupełnienia braków zgłoszenia w trybie art. 30 ust. 2 Prawa budowlanego. Literalna wykładnia powołanego wyżej przepisu nie nasuwa wątpliwości w tym zakresie, że 31 dnia od chwili zgłoszenia, jeżeli nastąpiło milczenie organu, inwestor może rozpocząć roboty budowlane, przy czym bez znaczenia jest czy zgłoszenie jest kompletne, czy też zawiera braki, do których uzupełniania inwestor został wezwany.

Funkcja sprzeciwu czy postanowienia o uzupełnieniu dokumentów nie może wiązać się z uzasadnionym oczekiwaniem na decyzję zawierającą sprzeciw, czy na postanowienie o uzupełnieniu dokumentów, mimo upływu wskazanego w ustawie terminu 30-dniowego. Powodowałoby to, bowiem stan niepewności dla inwestora, wykraczający poza ów termin 30-dniowy, a przy tym nieograniczony żadnym innym terminem, uniemożliwiający mu jakiekolwiek rozsądne planowanie inwestycji (vide: wyrok WSA w Lublinie z dnia 19 października 2004r., sygn. akt II SA/Lu 161/04).

Skoro ostatecznie omawiany termin do wniesienia sprzeciwu nie został zachowany, to decyzje organów obu instancji, jako naruszające prawo materialne, podlegają uchyleniu.

Wyrok wydano na podstawie art. 145 § 1 pkt 1a i c w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 i 209 w/w ustawy