Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt III SA/Gl 136/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2020-07-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 138 par. 2 i art. 145 par. 1 pkt 5
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzanna Sałuda, Sędziowie Sędzia WSA Barbara Brandys-Kmiecik (spr.), Sędzia WSA Barbara Orzepowska-Kyć, Protokolant Starszy referent Izabela Maj-Dziubańska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 lipca 2020 r. sprawy ze sprzeciwu T.N. na decyzję Dyrektora Śląskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Częstochowie z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie płatności obszarowych 1) uchyla zaskarżoną decyzję, 2) zasądza od Dyrektora Śląskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Częstochowie na rzecz strony skarżącej kwotę 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z [...] r. nr [...] Dyrektor Śląskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w C. (dalej jako: organ odwoławczy), po rozpatrzeniu odwołania T. N. (dalej: Strona, Skarżący) postanowił o uchyleniu decyzji nr [...] z dnia [...] r. w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego w pomniejszonej wysokości na rok 2018 i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w C. (dalej ARiMR).

W podstawie prawnej powołał art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm.; dalej Kpa), art. 10 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 1505), art. 6, art. 7, art. 8 oraz art. 24 ustawy z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1312 ze zm.;, zwanej dalej ustawą o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego).

W uzasadnieniu przedstawił stan faktyczny sprawy i argumentację prawną. Wskazał, że weryfikacja akt oraz analiza sprawy wszczętej na podstawie wniosku Strony o przyznanie płatności na rok 2018 z dnia 15 czerwca 2018r. w zakresie m.in. jednolitej płatności obszarowej, płatności za zazielenienie, płatności redystrybucyjnej, płatności do powierzchni upraw roślin pastewnych, płatności do bydła oraz płatności do krów złożonego do Biura Powiatowego ARiMR, wykazała, że Wnioskodawca zadeklarował działki ewidencyjne zlokalizowane w woj. śląskim, powiecie: [...] oraz [...], gmina: K., M., M. oraz Z. oraz położone na nich działki rolne o powierzchni 49,12ha. W dniu 25 września 2018r. Strona złożyła wniosek, w którym wycofała z płatności działki rolne o powierzchni 1,13ha i tym samym powierzchnia deklarowana do płatności została ustalona na poziomie 47,99ha.

Organ przywołując warunki otrzymania płatności bezpośrednich w roku 2018 określone w ustawie o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego podkreślił, że wniosek Strony poddany został kontroli zgodności i kompletności oraz kontroli administracyjnej, które nie wykazały braków formalnych lub błędów skutkujących wystosowaniem wezwania i ARiMR decyzją z [...]r. nr [...] przyznał wnioskowane płatności. Oraz kwotę z tytułu zwrotu dyscypliny finansowej w wysokości 491,46 zł.

Dalej organ odwoławczy podniósł, że w wyniku aktualizacji ortofotomapy - określono nowe powierzchnie MKO (maksymalny kwalifikowany obszar) dla działek ewidencyjnej znajdujących się na działkach rolnych Strony - co dla organu I instancji stanowiło przesłankę do wzruszenia decyzji w trybie nadzwyczajnym z art. 145 Kpa. Postanowieniem z dnia [...] r. ARiMR wznowił postępowanie administracyjne, zakończone decyzją Nr [...] z dnia [...] r. w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego w oparciu o art. 145 § 1 pkt. 5 Kpa, z uwagi na zaistnienie okoliczności i dowody mogące być nowymi i istotnymi dla rozstrzygniętej sprawy, istniejącymi w dniu wydania decyzji, a nieznanymi organowi orzekającemu. Nową okolicznością faktyczną było, iż po wydaniu decyzji z dnia [...] r. ARiMR powziął informację o wyznaczeniu nowej powierzchni ewidencyjno-gospodarczej MKO ustalonej na podstawie nowych zdjęć obrazujących poszczególne działki ewidencyjne i wyznaczona powierzchnia MKO jest mniejsza od powierzchni uwzględnionej do płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego w roku 2018. W związku z tym zaistniała konieczność wznowienia postępowania i ustalenia powierzchni kwalifikującej się do płatności w oparciu o nowe wartości MKO. Finalnie po zastosowaniu zmniejszenia z tytułu przedeklarowania powierzchnia zatwierdzona do jednolitej płatności obszarowej wyniosła 44,2450 ha.

W związku z powyższym ARiMR decyzją z [...] r. nr [...] uchylił decyzję Nr [...] z dnia [...] r. i przyznał wyliczone na nowo płatności oraz kwotę z tytułu zwrotu dyscypliny finansowej w wysokości 478,37 zł.

Kwestionując powyższe Strona wniosła odwołanie żądając ponownego rozpatrzenia wniosku oraz wskazanie przesłanek formalnych umożliwiających zmianę pierwotnej decyzji jak również wykazania wykluczonych obszarów.

W wyniku przeprowadzonego postępowania odwoławczego organ II instancji uchylił pierwszo-instancyjną decyzję przekazując sprawe do ponownego rozpatrzenia przez ARiMR. Przywołując regulacje przepisów krajowych i unijnych oraz z art. 145 Kpa wskazał, że organ I instancji wydający decyzję w sprawie przyznania płatności nie jest odpowiedzialny za wyznaczanie powierzchni MKO po aktualizacji. Sformułowanie z art. 145 Kpa "wyjdą na jaw" oznacza, że islotny jest też moment ujawnienia danego dowodu lub okoliczności, przy czym jest to moment, w której ta okoliczność lub dowód zostały udostępnione organowi, a nie moment faktycznego zapoznania się przez organ z ich treścią. Stosowna dokumentacja potwierdzająca powyższe winna stanowić materiał dowodowy w sprawie. Płatność bowiem przysługuje do powierzchni gruntów rolnych nie większej niż maksymalny kwalifikowany obszar wyznaczony dla dziatki ewidcncyjnei (MKO). Dostępna w systemie ortofotomapa to źródło dokonywania pomiarów powierzchni i nie można dokonać żadnych płatności na rzecz obszarów wykraczających poza ustaloną w systemie informacji geograficznej powierzchnię referencyjną. Narzędziem służącym weryfikacji podanych przez stronę we wniosku o płatności informacji są kontrole administracyjne i kontrole na miejscu, a dostępne w momeneie wizualizacji w lACS dane graficzne, w tym ortofotomapy, ARiMR winna bezwzględnie wykorzystywać w procesie obsługi i postępowania wyjaśniającego, po kontroli administracyjnej oraz kontrołi na miejscu.

Organ odwoławczy powołał się na istnienie protokołu z ogłędzin działki referencyjnej w zakresie weryfikacji powierzchni MKO przeprowadzonej w dniu 20-22 listopada 2019r. podkreślając, że dokumentacja w zakresie analizy i weryfikacji użytkowania rolniczego na spornych działkach oraz wyznaczenie powierzchni MKO przekazana pismem z dnia 19 grudnia 2019 r. została włączona do akt sprawy.

W konkluzji Dyrektor Śląskiego Oddziału Regionałnego ARiMR stwierdził zasadność ponownego rozpatrzenia sprawy, w oparciu o nowe dowody; ustałenie nowej powierzchni umożłiwiającej przyznanie płatności dla spornych działek ewidencyjnych. Podsumował, że w zależności od dokonanych ustałeń - organ I instancji winien zakończyć obsługę sprawy lub przeprowadzić dalszą obsługę sprawy, celem ustalenia faktycznej powierzchni kwalifikującej się m.in. do jednolitej płatności obszarowej (JPO), płatności za zazielenienie oraz płatności dodatkowej/redystrybucyjnej na rok 2018 r.

W sprzeciwie od tej decyzji ostatecznej Strona wskazała na rażące naruszenie przepisów prawa materialnego, mianowicie:

- art. 107 Kpa dot. elementów decyzji wskazując, że uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa;

- art. 80 Kpa tj. oceny na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona;

- art. 19a ust. 1 rozporządzenia (UE) nr 640/2014 uzupełniającego rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli oraz warunków odmowy lub wycofania płatności oraz kar administracyjnych mających zastosowanie do płatność bezpośrednich, wsparcia rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności (zwanego dalej Rozporządzeniem 640/2014) poprzez stwierdzenie, że różnica pomiędzy powierzchnią zadeklarowaną (kwalifikowaną) we wniosku, a powierzchnią stwierdzoną przekracza 3% lub 2 ha, stąd zachodzi podstawa do pomniejszenia należnej Rolnikowi płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego i to mimo, że dowody, na których oparł się organ ł instancji wydając zaskarżoną decyzję nie mogą być uznane za wiarygodne i rzetelne;

- art. 19a ust. 3 Rozporządzenia 640/2014) poprzez stwierdzenie, że w sprawie zachodzi konieczność nałożenia na Rolnika także kary administracyjnej, która została wyznaczona do tego samego systemu pomocy lub środka wsparcia (i w konsekwencji uzupełnienie kary o pozostałą kwotę kary administracyjnej), mimo iż brak jest podstaw do jego zastosowania.

Zaakcentowała, że kontrola na miejscu była po zakończonym okresie wegetacyjnym roślin w zakresie weryfikacji powierzchni MKO oraz w zakresie analizy i weryfikacji użytkowania rolniczego na spornych działkach. Jest to okres po ponad półtora roku od stanu faktycznego na dzień 31 maja 2018r. Zatem na podstawie zebranego materiału został określony stan fatyczny na dzień 31 maja 2018 w dniach 20- 22 listopada 2019r. Co jest rażącym naruszeniem przepisów prawa.

Ponadto wyjaśniła, iż od 15 lipca 2019 roku przestała być użytkownikiem przedmiotowych działek rolnych. Podkreśliła, że powyższe działki rolne były zgłoszone do dopłat obszarowych jako grunty ugorowane wyłączone z produkcji rolnej tzw. EFA; jako grunty proekologiczne gdzie zgodnie z definicją są to obszary proekologiczne a nieprowadzenie produkcji rolnej oznacza brak działalności rolniczej w rozumieniu art. 4 ust. 1 lit. c) ppkt (i) rozporządzenia. (UE) nrl307/2013. Do obszarów proekologicznych zalicza sie grunty ugorowane. Na gruntach tych w okresie od 1 stycznia do 31 lipca w danym roku nie może być prowadzona produkcja rolna. Nieprowadzenie produkcji rolnej oznacza brak działalności rolniczej (tj.: brak produkcji, hodowli lub uprawy produktów rolnych, w tym zbiorów, dojenia, hodowli zwierząt oraz utrzymywania zwierząt do celów gospodarskich), bez uszczerbku dla wymogów określonych w ramach normy dobrej kultury rolnej dotyczącej obowiązku ustanowienia okrywy glebowej na obszarach erozyjnych. Nadto Strona podniosła, że

ARiMR do chwili obecnej nie udzielił żadnej odpowiedzi odnośnie sposobu obliczania MKO na w/w działki rolne; nie przedstawiał zapisu ortofotomapy z uwzględnieniem daty i godziny sporządzenia zapisu dla poszczególnych wskazanych działek; nie udzielono odpowiedzi dot. wykazania na materiale graficznym różnic wynikających z obu decyzji

W odpowiedzi na sprzeciw organ odwoławczy podtrzymał stanowisko w sprawie. Wskazując, że uwzględnił zarówno przepisy prawa materialnego, jak i normy prawa procesowego i wszystkie zarzuty podniesione przez skarżącego uznał za niezasadne i bezpodstawne.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2019r., poz. 2167), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Natomiast według art. 3 § 1 i 2 pkt. 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola działalności administracji publicznej obejmuje, między innymi orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Tylko zatem stwierdzenie, iż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub z innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, może skutkować uchyleniem przez Sąd zaskarżonej decyzji (art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a, b, c ustawy). Sąd uwzględniając skargę stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Natomiast zgodnie z art. 151a p.p.s.a. sąd administracyjny wydając rozstrzygnięcie w przedmiocie sprzeciwu od decyzji kasatoryjnej stosownie do § 1 uwzględniając sprzeciw od tej decyzji, uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 Kpa. Sąd może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6.

Przeprowadzone w określonych na wstępie ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji wykazało, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do art. 138 § 2 Kpa organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Natomiast z treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji ostatecznej wynika, że podstawą wznowienia postępowania w rozpoznawanej sprawie była norma z art. 145 Kpa określająca przesłanki wznowienia postępowania i w świetle jej § 1 pkt 5 w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję. W tym zakresie organ wskazał na aktualizację ortofotomapy i kontrolę w listopadzie 2019r.

Jednakzauważyć należy, że aby można było rozważać wystąpienie przyczyny wznowieniowej z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., muszą wyjść na jaw nowe okoliczności lub nowe dowody, które, po pierwsze, istniały w dniu wydania decyzji ostatecznej; po drugie, nie były znane organowi, który tę decyzję wydał; i - po trzecie - są istotne dla sprawy. Ten ostatni warunek jest spełniony tylko wtedy, gdy zachodzi bezpośredni związek między nowymi okolicznościami lub nowymi dowodami a przedmiotem pierwotnego postępowania prowadzonego w sprawie.

Przenosząc powyższe na niwę rozpoznawanej sprawy należy zauważyć, że jak wynika z zestawienia dat - decyzja przyznająca płatności rolno środowiskowe, która następnie została uchylona decyzją nr [...] z dnia [...] r.w trybie wznowieniowym, była datowana z dnia [...] r. Natomiast nowe okoliczności stanowiące podstawę wznowienia postępowania, na które powołują się organy, zaistniały w czasie kontroli 20-22 listopada 2019 r. i zostały przekazane organowi orzekającemu 19 grudnia 2019r., który w tej dacie formalnie powziął wiedzę o aktualizacji ortofotomapy i aktualnej powierzchni gruntów Skarżącego. Tym samym brak jest jedności czasowej między zaistnieniem nowych dowodów i wiedzą o nich przez organ a datą wydania pierwotnej decyzji przyznającej płatności rolno środowiskowe. Co zupełnie zostało pominięte przez organy obu instancji.

Powyższe świadczy zatem o braku wszechstronnego i prawidłowego rozpatrzenia sprawy zwłaszcza pod względem formalnym – czyli dopuszczalności wznowienia postępowania w tej konkretnej sprawie. Nadto organ odwoławczy pominął obowiązek wynikający z wyżej cytowanego przepisu art. 138 § 2 Kpa, iż przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Końcówka bowiem, obszernego pod względem okoliczności faktycznych i cytowanych regulacji prawnych, uzasadnienia zaskarżonej decyzji ogranicza się do ogólnych odesłań do naczelnych reguł procesowych i zasady dwuinstancyjności postępowania. W jej konkluzji Dyrektor Śląskiego Oddziału Regionałnego ARiMR stwierdza: "zasadność ponownego rozpatrzenia sprawy, w oparciu o nowe dowody a mianowicie ustalenie nowej powierzchni umożliwiającej przyznanie płatności dla w/w działek ewidencyjnych"; "w zależności od dokonanych ustaleń - organ 1 instancji winien zakończyć obsługę sprawy lub przeprowadzić dalszą obsługę sprawy, celem ustalenia faktycznej powierzchni kwalifikującej się m.in. do jednolitej płatności obszarowej (JPO), płatności za zazielenienie oraz płatności dodatkowej/ redystrybucyjnej na rok 2018 r." Natomiast wszystkie ustalenia w tym zakresie sam organ odwoławczy przedstawił na str. 10 - 11 swego uzasadnienia opierając się na nowych danych z ortofotomapy i protokołu kontroli, tym samym wykazując kompletność materiału dowodowego i w konsekwencji możliwość wydania decyzji reformatoryjnej z zachowaniem wymogów naczelnych zasad procesowych. Z żadnych bowiem podnoszonych w tym uzasadnieniu okoliczności nie wynika konieczność przeprowadzania jakichkolwiek czynności wyjaśniających czy uzupełniających przez ARiMR.

Mając powyższe na względzie skład orzekający w niniejszej sprawie stwierdził niewypełnienie przez organ odwoławczy wymogów z art. 138 § 2 Kpa, brak jednoznacznych wskazań organowi pierwszej instancji, które winien wziąć pod uwagę w toku ponownego rozpatrywania sprawy, a które są niezbędne do wydania prawidłowego rozstrzygnięcia czego nie mógł sam dokonać organ odwoławczy. Nadto organ nie uwzględnił – co wskazano w trakcie wyżej przedstawionych rozważań – różnicy w czasokresie wydawania decyzji o płatnościach i ujawnienia się nowych dowodów, czyli braku w tym zakresie przeanalizowania spełnienia przesłanki formalnej z art. 145 § 1 pkt 5 Kpa.

Wobec powyższego Sąd uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c) p.p.s.a. O kosztach postępowania orzeczono na mocy art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a., a na zasądzone koszty składają się wpis sądowy, koszty zastępstwa procesowego oraz opłata skarbowa od udzielonego pełnomocnictwa.

-----------------------

8