Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 673/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2020-03-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 4 i 5
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Klotz Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Piechowiak Asesor WSA Katarzyna Korycka (spr.) Protokolant Starszy sekretarz sądowy Jakub Jagodziński po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 marca 2020 r. sprawy ze skargi M. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] czerwca 2019 r. nr [...] w przedmiocie wznowienia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy 1. oddala skargę, 2. nakazuje zwrócić od Skarbu Państwa (Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy) na rzecz M. S. kwotę [...]([...]) złotych tytułem nadpłaconego wpisu od skargi.


UZASADNIENIE

Po rozpatrzeniu wniosku D. G. z dnia [...] maja 2017 r. w sprawie

wydania decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie

budynku handlowo-usługowego wraz z infrastrukturą techniczną na działkach nr [...], położonych w miejscowości Ł., gmina Ł., Wójt

Gminy Ł. decyzją z dnia [...] września 2017 r. znak: [...]

ustalił warunki zabudowy dla ww. inwestycji.

Postanowieniem z dnia [...] września 2018 r. Wójt Gminy Ł., działając na

podstawie art. 145 § 1 pkt 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1969 r. Kodeks postępowania

administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm.), wznowił z urzędu

postępowanie administracyjne w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy dla

w/v. inwestycji.

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2019 r. nr [...], wydaną w

następstwie przeprowadzenia wznowionego postępowania w przedmiotowej sprawie,

Wójt Gminy Ł. uchylił ostateczną decyzję własną z dnia [...] września 2017 r.

ustalającą warunki zabudowy dla ww. inwestycji oraz odmówił ustalenia dla D. G. warunków zabudowy dla tej inwestycji.

W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, iż postępowanie zakończone

wydaniem decyzji ostatecznej z dnia [...] września 2017 r. zostało wznowione na

podstawie przesłanki określonej w art. 145 § 1 pkt 5 (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 2096 ze

z n., dalej powoływanej jako "kpa") z uwagi na nierozpoznanie w pierwotnym

p ustępowaniu kwestii zjazdu, przy czym zaznaczył, że organ kierował się także tym,

ż i strony nie brały udziału w postępowaniu, które dotyczyło większości właścicieli

d datek położonych w niedalekiej odległości od planowanej, uciążliwej ze względu na

ruch inwestycji. Podniósł, że w wyniku analizy przeprowadzonej w toku wznowionego

postępowania ustalono, iż niemożliwe jest spełnienie warunków dotyczących obsługi

komunikacyjnej planowanej inwestycji. Zaznaczył, że zgodnie z pismem Zarządu Dróg

Wojewódzkich (ZDW) w B. z dnia [...] marca 2018 r. znak:

[...], obsługa komunikacyjna planowanej inwestycji możliwa jest

wyłącznie z drogi gminnej (ul. [...], działka nr [...]). W toku wznowionego

postępowania ustalono, iż droga na działce nr [...] nie stanowi drogi publicznej w

rozumieniu ustawy o drogach publicznych, a gminną drogę wewnętrzną, więc obsługa

komunikacyjna wnioskowanej inwestycji powinna się odbywać z drogi wojewódzkiej nr

[...], ul. [...], za pośrednictwem komunikacji wewnętrznej na działce nr

[...]. Dla obsługi wnioskowanej inwestycji, ze względu na jej charakter zgodnie z

rozporządzeniem Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w

.prawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich

usytuowanie (Dz.U. z 1999 r. Nr 43, poz. 430) konieczne jest zaprojektowanie i

wybudowanie zjazdu publicznego. W związku z przeprowadzoną analizą, organ uznał,

ż w przedmiotowej sprawie niemożliwe jest spełnienie warunków dotyczących obsługi

komunikacyjnej planowanej inwestycji ze względu na niedostateczną szerokość drogi

gminnej, brak powierzchni umożliwiającej manewrowanie pojazdów o większych

gabarytach oraz niewystarczającą widoczność wynikającą z układu drogowego. W

konsekwencji organ stwierdził, że nie jest w sprawie spełniony warunek określony w

art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu

przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2018 poz. 1945 ze zm., dalej powoływanej jako "upzp").

Poza tym, jak wskazał, wszystkie inne przesłanki z art. 61 ust. 1 upzp warunkujące

danie decyzji o warunkach zabudowy, zostały spełnione.

W odwołaniu od powyższej decyzji D. i E. G., wnieśli ojej uchylenie

W całości i umorzenie postępowania, zarzucając zaskarżonej decyzji:

1) naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj:

-art. 145 § 1 pkt 5 kpa, poprzez uznanie, że zaistniały warunki uzasadniające

wznowienie postępowania z uwagi na fakt, że wyszły na jaw okoliczności istniejące w

dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który ją wydał, pomimo, że zaskarżona

decyzja została wydana w oparciu o taki sam stan faktyczny oraz nie zostały wskazane

żadne nowe dowody,

- art. 145 § 1 pkt 4 w zw. z art. 147 i art. 148 kpa, poprzez uznanie, że wznowienie

postępowania w oparciu o powyższy przepis nie wymaga wniosku strony oraz

pominięcie faktu upływu terminu zawitego jednego miesiąca na złożenie wniosku o

wszczęcie postępowania,

- art. 28 kpa w zw. z art. 145 § 1 kpt 4 kpa poprzez wskazanie, że strony nie brały

udziału w postępowaniu administracyjnym bez wskazania, jaki miały interes prawny,

- art. 151 § 1 pkt 2 kpa w zw. z art. 16 kpa poprzez uznanie, że zaistniały przesłanki

do uchylenia decyzji ostatecznej:

2) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

- art. 53 ust. 3 w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 2 upzp, poprzez uznanie, że teren inwestycji

nie posiada dostępu do drogi publicznej.

Odwołujący w uzasadnieniu odwołania wskazali w szczególności: że organ nie

powołał się na żaden nowy dowód ani okoliczność, a jedynie dokonał odrębnej analizy

tego samego stanu faktycznego w oparciu o ten sam materiał dowodowy, uznając

wbrew pierwotnej ocenie, iż teren nie ma jednak dostępu do drogi publicznej: że w

uchylonej decyzji z dnia [...] września 2017 r. organ dokonał pełnej analizy dostępu

terenu do drogi publicznej oraz analizy zjazdu; że uchylona decyzja wydana została

po dokonaniu wymaganych prawem uzgodnień, w tym z Zarządem Dróg

Wojewódzkich: oraz że organ dokonując ponownej analizy oparł się na piśmie Zarządu

Dróg Wojewódzkich w B. z dnia [...] marca 2018 r., którego nie można uznać

za nowy dowód, jako że sporządzone zostało ono już po wydaniu decyzji ostatecznej

z dnia [...] września 2017 r. Ponadto odwołujący zaznaczyli, że w analizie dołączonej do

za skarżonej decyzji - wbrew stanowisku wyrażonemu w jej uzasadnieniu - organ

uznał, że teren objęty inwestycją posiada dostęp do drogi publicznej. Podkreślili

również, że wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 kpa może

nastąpić jedynie na wniosek strony, która nie brała udziału w postępowaniu, a która na

złożenie wniosku ma miesiąc od dowiedzenia się o wydaniu decyzji i zarzucili

organowi, że nie wskazał które strony nie brały udziału w postępowaniu, dlaczego

zostały uznane za strony, kiedy dowiedziały się o wydaniu decyzji oraz jaki posiadają

interes prawny. Podnieśli także, że warunek z art. 61 ust. 1 pkt 2 upzp został w sprawie

spełniony, wskazując że dostęp do drogi publicznej to nie tylko dostęp bezpośredni,

ale też dostęp przez drogę wewnętrzną lub ustanowienie służebności drogowej.

Zarzucili przy tym, że organ I instancji uznał, iż przesłanka dostępu do drogi publicznej

nie jest spełniona bez wskazania na jakąkolwiek ekspertyzę czy opinię oraz bez

przedstawienia analizy terenu, odległości i konkretnych szerokości dróg i zjazdu, które

uznał za niedostateczne.

Po rozpatrzeniu powyższego odwołania. Samorządowe Kolegium Odwoławcze

w T. ("SKO") decyzją z dnia [...] czerwca 2019 r. nr [...], uchyliło

zaskarżoną decyzję w całości i umorzyło postępowanie przed organem 1 instancji.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, iż organ I instancji nie

powołał się w istocie na żaden nowy dowód lub okoliczność faktyczną, które nie byłyby

mu znane wcześniej, a byłyby istotne dla sprawy, lecz dokonał ponownej analizy

przedmiotowej sprawy, w wyniku której został odmiennie oceniony wcześniej ustalony

stanu faktyczny sprawy. Zaznaczył, że decyzja z dnia [...] września 2017 r. wydana

została po dokonaniu uzgodnienia z Zarządem Dróg Wojewódzkich, i że kwestia

ewentualnego zjazdu była przedmiotem rozważań organu I instancji na etapie

wydawania tej decyzji, na co wskazują zapisy zawarte w decyzji z dnia [...] września

2017 r. dotyczące obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji oraz

dostępu do drogi publicznej. Podniósł, że nie sposób uznać, aby Wójt Gminy Ł.,

wydając decyzję z dnia [...] września 2017 r., nie posiadał wiedzy o tym, że działka nr

[...], która stanowi własność Gminy Ł., nie stanowi drogi publicznej w

rozumieniu przepisów ustawy o drogach publicznych. Organ odwoławczy zaznaczył

również, że organ I instancji w analizie zasad zagospodarowania terenu, stanowiącej

załącznik do zaskarżonej decyzji, wskazał, że teren objęty inwestycją posiada dostęp

do drogi publicznej, co stoi w sprzeczności do podnoszonego w decyzji argumentu o

niespełnieniu warunku z art. 61 ust. 1 pkt 2 upzp. Powołując się na orzecznictwo sądów

administracyjnych, podkreślił przy tym, że przesłanka dostępu do drogi publicznej jest

zrealizowana nie tylko w przypadku samego istnienia zjazdu, ale także wówczas, gdy

w stanie faktycznym sprawy istnieje potencjalna i realna możliwość wykonania zjazdu.

Podniósł przy tym, że ustawodawca nie określił wymaganej formy dostępu do drogi

publicznej. Organ II instancji wskazał ponadto, iż organ I instancji nie mógł powoływać

się na okoliczność, że w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji ostatecznej

nie brały udziału wszystkie strony postępowania, a więc na przesłankę z art. 145 § 1

pkt 4 kpa, gdyż postępowanie wznowiono z urzędu, a działanie w trybie art. 145 § 1

pkt 4 kpa wymaga wyraźnego wniosku zainteresowanego podmiotu, zaznaczając

jednocześnie, że organ I instancji nie wskazał nawet, które strony nie brały udziału w

postępowaniu, dlaczego zostały uznane za stronę, kiedy dowiedziały się o wydaniu

decyzji i z jakich przepisów wywodzą swój interes prawny. Podsumowując SKO

stwierdziło, że nie było podstaw do wznowienia przedmiotowego postępowania w

trybie i w związku z argumentami podnoszonymi przez Wójta Gminy Ł..

Powyższą decyzję skarżący M. S. zaskarżył do Wojewódzkiego

Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy, wnosząc o jej uchylenie poprzez stwierdzenie

niezgodności z prawem i zarzucając organowi II instancji:

1) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 61 ust. 1 pkt 2 upzp poprzez

uznanie, że planowana inwestycja ma zapewniony dostęp do drogi publicznej, co miało

istotny wpływ na wynik sprawy;

2) naruszenie przepisu postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 5 kpa poprzez uznanie, że

brak było podstaw do wznowienia postępowania w tym trybie, co miało istotny wpływ

na wynik sprawy.

W uzasadnieniu skargi skarżący, powołując się na orzecznictwo

sądowoadministracyjne, wskazał iż dostęp do drogi publicznej winien być zarówno

faktycznie istniejący, jak i prawnie zagwarantowany, a nie wyłącznie hipotetyczny.

Podniósł więc, że w sprawie przesłanka z art. 61 ust. 1 pkt 2 upzp nie została

spełniona, bowiem zarówno ZDW w B. w piśmie z dnia [...] marca 2018 r. jak

i Wójt Gminy Ł. w decyzji z dnia [...] kwietnia 2019 r. stwierdzili, że dostęp do

drogi publicznej dla planowanej inwestycji, a zwłaszcza ruch samochodów

wielkogabarytowych nie jest możliwy od strony ul. [...], jak też ul.

[...]. Zaznaczył przy tym, że organy decyzyjne w sprawie dostępu inwestycji

do drogi publicznej nie widzą możliwości ustalenia komunikacji dla planowanej

inwestycji również na przyszłość. Powołał się ponadto na złożony przez niego do Wójta

Gminy Ł. wniosek z dnia [...] kwietnia 2014 r. wraz z załączonym do niego

pismem z dnia [...] kwietnia 2018 r. - protest mieszkańców Gminy Ł., w którym

to wniosku z dnia [...] kwietnia 2014 r. wskazał, że decyzja z dnia [...] września 2017 r.

nie zawierała załącznika w postaci charakterystyki zabudowy i zagospodarowania

terminu, i z którym to protestem z dnia [...] kwietnia 2018 r., jak podniósł, łączyć należy

udział w inicjatywie wznowienia postępowania innych właścicieli nieruchomości Gminy

Ł. .

W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie podtrzymując swoje

stanowisko wraz z argumentacją wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Dodatkowo organ odwoławczy wyjaśnił, że działka nr [...] - przez którą zgodnie z

decyzją Wójta Gminy Ł. z dnia [...] września 2017 r. ma się odbywać komunikacja

planowanej inwestycji z drogą wojewódzką - powstała w wyniku podziału działki nr

[...], który zatwierdzono decyzją Wójta Gminy Ł. z dnia [...] października 2003

r, przy czym w decyzji tej zaznaczono, że m.in. działka nr [...], jako teren

przeznaczony pod drogi, przechodzi na własność Gminy Ł.. Wobec tego,

mając na uwadze art. 98 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce

nieruchomościami, genezę wydzielenia działki nr [...] oraz okoliczność, że Gmina

Ł. nie mogła przejąć w tym trybie innej drogi, niż planowana droga publiczna,

SKO stwierdziło, że w sprawie mamy do czynienia z sytuacją, iż to Gmina nie dopełniła

swoich obowiązków i nie podjęła uchwały o zaliczeniu działki nr [...] do dróg

publicznych gminnych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje:

Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji w zakresie wynikającym z treści art. 1

ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z

2019 r. poz. 2167) w zw. z art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o

postępowaniu przez sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.,

dalej powoływanej jako ppsa), Sąd stwierdził, iż wniesiona w sprawie skarga nie

zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiot zaskarżenia w niniejszej sprawie stanowi decyzja SKO z dnia 13

czerwca 2019 r., którą to organ odwoławczy uchylił podjętą we wznowionym

postępowaniu decyzję Wójta Gminy Ł. z dnia [...] kwietnia 2019 r. i umorzył

postępowanie przed organem I instancji. Na mocy decyzji z dnia [...] kwietnia 2019 r.

organ I instancji uchylił ostateczną decyzję własną z dnia [...] września 2017 r. o ustaleniu

warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji i orzekł o odmowie ustalenia dla tej

inwestycji warunków zabudowy.

Wskazane decyzje organów obu instancji pojęte zostały w ramach

uregulowanej w przepisach art. 145 - 152 kpa instytucji procesowej wznowienia

postępowania administracyjnego. Wznowienie postępowania jest jednym z trybów

nadzwyczajnych weryfikacji ostatecznych decyzji administracyjnych. Stanowi ono

wyjątek od uregulowanej w art. 16 § 1 kpa zasady trwałości ostatecznych decyzji

administracyjnych, zgodnie z którą decyzje, od których nie służy odwołanie w

administracyjnym toku instancji są ostateczne, dlatego też uchylenie lub zmiana takich

decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić

tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub w ustawach szczególnych.

Wśród przesłanek uprawniających do wznowienia postępowania określonych w

kodeksie postępowania administracyjnego ustawodawca wymienił m.in. zastosowaną

w niniejszej sprawie przez organ I instancji - jako podstawę wznowienia postępowania

zakończonego decyzją ostateczną z dnia [...] września 2017 r. o ustaleniu warunkach

zabudowy - podstawę z art. 145 § 1 pkt 5 kpa, a więc okoliczność wyjścia na jaw

istotnych dla sprawy nowych okoliczności faktycznych lub nowych dowodów

istniejących w dniu wydania decyzji, a nie znanych organowi, który wydał decyzję.

Ustawową podstawą wznowienia postępowania jest też powołana przez organ I

instancji w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] kwietnia 2019 r. okoliczność niebrania przez

stronę bez własnej winy udziału w postępowaniu, a więc przesłanka z art. 145 § 1 pkt

4 kpa.

Wznowienie postępowania następuje z urzędu lub na żądanie strony, z tym że

w przypadku gdy podstawą wznowienia postępowania jest okoliczność, iż strona bez

własnej winy nie brała udziału w postępowaniu tj. przyczyna określona w art. 145 § 1

pkt 4 (jak też przyczyna z art. 145a i art. 145b), to wznowienie postępowania następuje

tylko na żądanie strony (art. 147 kpa). W orzecznictwie Naczelnego Sądu

Administracyjnego ukształtowane zostało stanowisko, że na przesłankę

wznowieniową niebrania udziału w postępowaniu może powoływać się wyłącznie

strona, która bez swojej winy nie brała udziału w tym postępowaniu, nie zaś inne

podmioty (por. wyroki NSA z dnia: 29 czerwca 2016 r., sygn. akt II OSK 2321/14; 16

grudnia 2014 r. sygn. akt II OSK 1274/13; 17 stycznia 2012 r. sygn. akt II OSK 2060/10

- dostępne na stronie http://orzeczenia.nsa.qov.pl/cbo/querv).

Przepisy regulujące procedurę wznowienia postępowania administracyjnego

(art. 145 - art. 152 kpa) wyodrębniają kilka etapów tego postępowania. Na każdym z

nich organ ustala i rozważa właściwe dla tego etapu okoliczności sprawy oraz (wydając

rozstrzygnięcia) stosuje odpowiednie na tym etapie podstawy prawne. Przed

zamknięciem danego etapu postępowania lub dokonaniem związanych z nim ocen i

powstaniem jego skutków procesowych, organ nie rozważa okoliczności istotnych w

kolejnej fazie postępowania. Etap wstępny omawianego postępowania obejmuje

jedynie badanie formalnoprawnej dopuszczalności wznowienia (powołanie przesłanki

wznowieniowej, zachowanie terminu z art. 148 kpa), kolejny zaś - mający miejsce po

wydaniu postanowienia o wznowieniu, dotyczy badania istnienia przyczyny

wznowienia. Jeżeli organ stwierdzi we wznowionym postępowaniu, że nie występuje

przesłanka (przyczyna) wznowieniowa, to zgodnie z art. 151 § 1 pkt 1 wydaje decyzję

odnawiającą uchylenia decyzji dotychczasowej. Jeżeli natomiast stwierdzi on, że

postępowanie poprzedzające wydanie kwestionowanej decyzji, dotknięte jest

przesłanką wznowieniową, to zgodnie z art. 151 § 1 pkt 2 uchyla decyzję

dotychczasową i wydaje nową decyzję rozstrzygającą sprawę co do jej istoty, co

następuje w ramach kolejnego etapu postępowania dotyczącego rozstrzygania istoty

sprawy. Ta ostatnia decyzja nie może być jednak podjęta w sytuacji, gdy wystąpią

przesłanki negatywne z art. 146 kpa, wyłączające możliwość uchylenia decyzji

dotychczasowej.

Nie budzi zatem wątpliwości, że po wydaniu postanowienia o wznowieniu

postępowania należało w sprawie w pierwszej kolejności przeprowadzić postępowanie

ustalające wystąpienie przesłanki wznowieniowej, a dopiero następnie, jedynie w

sytuacji stwierdzenia i wykazania, że przesłanka wznowieniowa wystąpiła,

przeprowadzić postępowanie merytoryczne. Oznacza to, że tylko ustalenie zaistnienia

przesłanki wznowieniowej, uprawniało do uchylenia decyzji ostatecznej (w sytuacji nie

wystąpienia przesłanek z art. 146 kpa) i ponownego rozstrzygania o istocie sprawy.

Tym samym weryfikacja czy w przypadku przedmiotowej inwestycji wystąpiły

ustawowe warunki z art. 61 ust. 1 upzp do wydania decyzji ustalającej warunki

zabudowy, mogła nastąpić w sprawie, jedynie w sytuacji uprzedniego ustalenia i

wykazania przez organ I instancji wystąpienia przesłanki wznowieniowej.

W akt sprawy wynika, że postanowienie o wznowieniu postępowania z dnia [...]

września 2018 r. oparte zostało na przesłance z art. 145 § 1 pkt 5 kpa. W uzasadnieniu

decyzji, podjętej w trybie art. 151 § 1 pkt 2 kpa, organ I instancji powołując się na

przesłankę z art. 145 § 1 pkt 5 kpa, wskazał że w pierwotnym postępowaniu nie została

rozpoznana kwestia zjazdu. Powołał się też na ustalenie, w wyniku przeprowadzonej

analizy, że niemożliwe jest spełnienie warunków dotyczących obsługi komunikacyjnej

planowanej inwestycji ze względu na niedostateczną szerokość drogi gminnej, brak

powierzchni umożliwiającej manewrowanie pojazdów o większych gabarytach oraz

niewystarczającą widoczność wynikającą z układu drogowego, wskazując przy tym na

pismo ZDW z dnia [...] marca 2018 r. znak: [...] określające, że

obsługa komunikacyjna planowanej inwestycji możliwa jest tylko od strony drogi

gminnej (ul. [...], działka nr [...]) oraz na poczynione ustalenie w toku

wznowionego postępowania, że droga na działce nr [...] nie stanowi drogi publicznej.

Mając na uwadze powyższe, wskazać należy, że przepis art. 145 § 1 pkt 5 kpa

stanowi, że w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie,

jeżeli wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody

istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję. Z

przytoczonej regulacji wynika, że dla wystąpienia przyczyny wznowieniowej z art. 145

§ 1 pkt 5 kpa muszą wyjść na jaw nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody, które,

po pierwsze, istniały w dniu wydania decyzji ostatecznej, po drugie, nie były znane

organowi, który tę decyzję wydał, i - po trzecie - są istotne dla sprawy, a więc mogą

mieć wpływ na odmienne rozstrzygnięcie sprawy (patrz: wyrok WSA w Krakowie z dnia

11 lutego 2020 r., sygn. akt II SA/Kr 1144/19 - dostępny jw.). Wymienione warunki

zaistnienia przesłanki z art. 145 § 1 pkt 5 kpa muszą pojawić się łącznie. Jeżeli

którykolwiek z tych warunków nie zostanie spełniony, niemożliwym jest uchylenie

decyzji ostatecznej. Podkreślić należy, że to na organie administracji, który wszczął

postępowanie wznowieniowe z urzędu, ciąży obowiązek wykazania powyższych

warunków, przy czym należy mieć na względzie, że wznowienie postępowania jest

nadzwyczajnym trybem wzruszania decyzji ostatecznych, stanowi odstępstwo od

za jady trwałości decyzji ostatecznych, dlatego chcąc wzruszyć taką decyzję

ostateczną organ powinien ponad wszelką wątpliwość wykazać istnienie przesłanek

wznowienia. To zatem organ, wznawiając postępowanie na podstawie art. 145 § 1 pkt

5 kpa, zobowiązany jest wykazać, że będące przesłanką wznowienia postępowania

nowe okoliczności i dowody są "rzeczywiście" nowe i istotne dla sprawy, a nadto te

nowe dowody i okoliczności istniały w dniu wydania decyzji i nie były znane organowi.

Nie ulega wątpliwości, że musi być rzetelna ocena postępowania organu co do

wystąpienia przesłanki wznowienia postępowania. W takim postępowaniu to nie strona

ma wykazać nieistnienie przesłanek wznowienia postępowania, tylko organ ma

obowiązek udowodnić ich występowanie w sprawie (patrz: wyrok WSA w Rzeszowie z

dnia 9 października 2018 r., sygn. akt I SA/Rz 555/18; wyrok WSA w Warszawie z dnia

12 kwietnia 2018 r., sygn. akt VIII SA/Wa 100/18 - dostępne jw.). W związku z tym, iż

jak podkreślono, wznowienie postępowania jest instytucją szczególną, stanowiącą

wyjątek od zasady trwałości decyzji, to tym samym wykładnia przepisów określających

warunki wznowienia w oparciu o podstawę z art. 145 § 1 pkt 5 kpa musi być ścisła.

Nalży też zaznaczyć, że wskazana podstawa wznowienia postępowania odnosi się

do sytuacji błędnego, nieprawidłowego ustalenia stanu faktycznego, a nie do sytuacji

błędnej oceny stanu faktycznego pod względem prawnym. Dlatego też jedynie

prawidłowość ustaleń faktycznych badana jest w postępowaniu wznowieniowym.

Natomiast prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do ustalonego

stanu faktycznego badana jest w postępowaniu nieważnościowym (patrz: wyrok WSA

w Gliwicach z dnia 22 marca 2019 r., sygn. akt II SA/GI 526/18; wyrok NSA z dnia 14

marca 2019 r., sygn. akt II OSK 1077/17 -dostępne jw.). W przypadku bowiem trybu

wznowienia postępowania mamy do czynienia z kwalifikowaną wadą samego

postępowania administracyjnego, a nie kwalifikowaną wadą decyzji, dla której

właściwy jest przewidziany w procedurze administracyjnej tryb stwierdzenia

nieważności decyzji. Nową okolicznością faktyczną w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 5

kpa, nie może być więc inna ocena okoliczności i dowodów, znanych w postępowaniu

zwyczajnym organowi, gdyż w takiej sytuacji nie ma miejsca ujawnienie nowych

okoliczności lub dowodów, a tylko odmienna ocena tego samego stanu faktycznego.

Nie stanowi żadnej nowej okoliczności faktycznej odmienna niż w pierwotnym

postępowaniu ocena znanych organowi okoliczności, przy czym nie można przyjąć, że

dana okoliczność była nieznana organowi, który wydał decyzję, jeżeli wynikała ona z

materiałów będących w dyspozycji tego organu. Błędna ocena okoliczności faktycznej

nie jest tym samym co brak wiedzy o tej okoliczności (patrz: wyrok WSA w Warszawie

z dnia 22 listopada 2018 r., sygn. akt VIII SA/Wa 551/18; wyrok WSA w Warszawie z

dnia 12 kwietnia 2018 r., sygn. akt VIII SA/Wa 100/18 - dostępne jw.).

Uwzględniając poczynione uwagi należy stwierdzić, że prawidłowe jest

stanowisko SKO, iż w przedmiotowej sprawie nie wystąpiła podstawa z art. 145 § 1 pkt

5 kpa do wznowienia z urzędu postępowania w sprawie ustalenia warunków

zabudowy, gdyż organ I instancji w istocie nie wskazał żadnej nowej okoliczności

faktycznej lub nowego dowodu, które istniały w dniu wydania decyzji, nie były mu

wówczas znane, a byłyby istotne dla sprawy. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji

powołał się bowiem jedynie na nierozpoznanie w pierwotnym postępowaniu kwestii

zjazdu, nie wyjaśniając "przy tym" swojego stanowiska w tym zakresie, oraz na

przeprowadzoną ponowną analizę warunków dotyczących obsługi komunikacyjnej

planowanej inwestycji, pismo ZDW z dnia [...] marca 2018 r. i ustalenie, iż działka nr

[...] nie stanowi drogi publicznej. Nową okolicznością nie jest jednak ewentualne

zaniechanie czy nieprawidłowe rozpatrzenia przez organ określonych merytorycznych

aspektów sprawy, zwłaszcza w sytuacji, gdy organ miał dostęp do informacji

stanowiących podstawę przeprowadzenia takich merytorycznych ustaleń, w tym

dotyczących kwestii zjazdu czy status prawnego działka nr [...] (działka nr [...] na

której znajduje się ul. [...] stanowi własność Gminy Ł.). N.

okoliczności w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 5 kpa nie stanowi też ponowna analiza i

ocena sprawy, w konsekwencji której organ - tak jak miało miejsce to w niniejszej

sprawie - dokonuje odmiennej oceny pod względem prawnym tych samych

okoliczności faktycznych, dochodząc do wniosku, że przesłanka dostępu terenu do

drogi publicznej z art. 61 ust. 1 pkt 2 upzp nie została jednak w sprawie spełniona.

Prawidłowo wskazał organ odwoławczy i odwołujący, że wszelkie okoliczności

dotyczące lokalizacji terenu objętego sporną inwestycją, lokalizacji jego względem

dróg publicznych oraz terenów sąsiednich były organowi I instancja znane.

Nieprawidłowa ocena dostępu do drogi publicznej nie stanowi przesłanki wznowienia

postępowania, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 5 kpa. Tak sytuacja bowiem wiąże się

z błędną oceną stanu faktycznego pod względem prawnym - co stanowić może

ewentualnie przedmiot zarzutu w ramach postępowania o stwierdzenie nieważności

decyzji, jeżeli mamy do czynienia z rażącym naruszeniem prawa, a nie z sytuacją

bruku poczynienia określonych istotnych ustaleń faktycznych. Jednocześnie należy

wskazać, że kwestia zjazdu - wbrew stanowisku organu I instancji - była analizowana

w postępowania zakończonym ostateczną decyzją z dnia [...] września 2017 r. W

uzasadnieniu tej decyzji wskazano bowiem na dostęp terenu inwestycji do dróg

publicznych poprzez projektowany zjazd, który powinien odpowiadać parametrom

zjazdu publicznego. Natomiast w stanowiącej załącznik tekstowy do decyzji analizie

zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków z art. 61 ust. 1-5 upzp

określono, że zgodnie z pismem ZDW z dnia [...] czerwca 2017 r. (zawierającym warunki

zarządcy drogi dotyczące ogłupi komunikacyjnej działki) obsługa komunikacyjna

wnioskowanego terenu powinna się odbywać z drogi gminnej zlokalizowanej na

działce nr [...], która posiada włączenie do drogi wojewódzkiej, że projektowany

zjazd powinien odpowiadać parametrom zjazdu publicznego, że obsługa transportowa

pojazdów dostawczych powinna odbywać się na terenie działek wskazanych do

zabudowy (dostawa, odbiór) oraz, że w granicach rozpatrywanych działek należy

zapewnić ogólnodostępne miejsca parkingowe w ilości koniecznej do przewidzianej

funkcji i wielkości budynku. Jak wynika z powyższego kwestia zjazdu stanowiła

przedmiot ustaleń i warunków ostatecznej decyzji z dnia [...] września 2017 r. W

stanowiącej integralną cześć tej decyzji ww. analizie zawarty został również zapis, że

obsługa komunikacyjna działki objętej inwestycją odbywać się będzie z drogi gminnej

zlokalizowanej na działce nr [...]. Co istotne, zapis ten jest spójny w treści z zapisem

zawartym w powołanym przez organ I instancji piśmie ZDW z dnia [...] marca 2018 r.,

gdzie określono, że obsługa komunikacyjna inwestycji możliwa jest tylko od strony

drogi gminnej nr [...]. Nie sposób zatem uznać, że informacje zwarte we wskazanym

piśmie stanowią nową okoliczność faktyczną lub nowy dowód, w rozumieniu art. 145

§ 1 pkt 5 kpa, tym bardziej że pismo to sporządzone zostało ponad pół roku po wydaniu

ostatecznej decyzji z dnia [...] września 2017 r., a zatem nie istniało ono w dniu ustalania

przez Wójta Gminy Ł. warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji.

Pismo to zatem nie mogło stanowić postawy wznowienia z art. 145 § 1 pkt 5 kpa i nie

uzasadniało przeprowadzenia postępowania co do przyczyny wznowienia. Na

marginesie należy podkreślić, że w świetle art. 2 ust. 14 upzp dostęp do drogi

publicznej to nie tyko dostęp do niej bezpośredni, ale też dostęp przez drogę

wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowe (sam więc

status drogi na działce nr [...] nie mógł determinować kwestii dostępu do drogi

publicznej), a także że kwestie szczegółowe związane z realizacją zjazdu, jego

parametrami, właściwym dostępem do drogi publicznej, jak i kwestie dotyczące

poszanowania, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych

interesów osób trzecich w rozumieniu art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r.

Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 1186 ze zm.) weryfikowane są na dalszym

etapie procesu inwestycyjnego tj. na etapie postępowania w sprawie udzielenia

pozwolenia na budowę, co obejmuje też kwestię właściwego.

Z powyższego wynika, że organ I instancji nie powołał żadnych nowych

okoliczności czy dowodów, które istniały w dniu wydania decyzji ostatecznej, nie byłby

mu znane wcześniej, a byłyby istotne dla sprawy. Rację ma organ II instancji, że Wójt

Gminy Ł. dokonał po prostu w sprawie ponownej analizy sprawy, w wyniku

czego dokonał odmiennej oceny spełnienia warunku z art. 61 ust. 1 pkt 2 upzp.

Warunek ten można było jednak ponownie weryfikować w postępowaniu

nadzwyczajnym tylko w sytuacji wystąpienia przesłanki wznowieniowej i wykazania jej

zaistnienia przez organ orzekający, co w sprawie jak dowiedziono nie miało miejsca w

przypadku przesłanki wznowieniowej z art. 145 § 1 pkt 4 kpa. Nie można we

wznowionym postępowaniu rozstrzygać istoty sprawy, bez wyzkazanie wystąpienia

podstawy wznowienia postępowania. Skoro więc w sprawie nie zaistniała analizowana

podstawa wznowienia postępowania, to tym samym ponowna weryfikacja kwestii czy

w przypadku przedmiotowej inwestycji wystąpiła ustawowa przesłanka z art. 61 ust. 1

pkt 2 upzp do określenia decyzją warunków zabudowy - była niedopuszczalna.

Niemniej nawet w tym zakresie organ 1 instancji nie wskazał żadnych konkretnych

parametrów świadczących o niespełnienie warunków dotyczących obsługi

komunikacyjnej planowanej inwestycji dotyczących szerokość drogi gminnej,

powierzchni umożliwiającej manewrowanie pojazdów o większych gabarytach oraz

widoczności wynikającą z układu drogowego.

Biorąc pod uwagę, że organ I instancji, w uzasadnieniu decyzji powołał się

również na przesłankę z art. 145 § 1 pkt 4 kpa, a więc okoliczność, że strona/strony

bez własnej winy nie brała/brały udziału w postępowaniu, wskazać należy, że na

podstawie wskazanej przesłanki wznawia się postępowanie jedynie na żądanie strony.

Nie można wszcząć z urzędu postępowania wznowieniowego z przyczyny wskazanej

w art. 145 § 1 pkt 4 kpa, z uwagi na mający charakter bezwzględnie obowiązujący

przepis art. 147 zd. 2 kpa, który to wyraźnie określa, że wznowienie postępowania z

przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt. 4 następuje tylko na żądanie strony. Organ I

instancji, wznawiając postępowanie z urzędu, nie mógł więc powołać się na przesłankę

z art. 145 § 1 pkt 4 kpa i "potwierdzenie zgody" bliżej nieokreślonych stron

postępowania na wznowienie postępowania, tym bardzie że organ nawet

jednoznacznie nie wskazał, które strony nie brały udziału w postępowaniu, dlaczego

zostały uznane za stronę, gdzie znajdują się ich nieruchomości i w jakiej odległości od

działki inwestycyjnej oraz w efekcie na czym polega ich interes prawny w sprawie.

W tym stanie rzeczy, uznając za prawidłowe stanowisko SKO, że w sprawie nie

by o powołanych przez organ I instancji podstaw do wznowienia postępowania, a tym

samym warunków do rozstrzygania istoty sprawy. Sąd uwzględniając wszystkie

wskazane powyżej okoliczności, na podstawie art. 151 ppsa, orzekł o oddaleniu

wniesionej w spawie skargi.