Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 1334/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-10-01 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6193 Funkcjonariusze Straży Granicznej
Hasła tematyczne: Straż graniczna
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 8 a ust. 1
journal: Dz.U. 2019 poz 288
law: Ustawa z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu,  Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Służby Ochrony  Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin - tekst jedn.
article: art. 7 art 777 par. 1 art 80 i art 107 par. 3
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art 145 par. 1 lit. a) i e) w zw z art. 135
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Janusz Walawski, Sędzia WSA Piotr Borowiecki, Asesor WSA Joanna Kruszewska – Grońska (spr.), Protokolant referent stażysta Joanna Mazur po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 października 2019 r. sprawy ze skargi A. M. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] maja 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wyłączenia stosowania przepisów 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] stycznia 2018 r. nr [...]; 2. zasądza od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na rzecz A. M. kwotę 480 zł (słownie: czterysta osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzją z (...) maja 2019 r. nr (...) Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji (dalej: "Minister", "organ"), na podstawie art. 127 § 3 i art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.; dalej: "k.p.a.") w związku z art. 8a ust. 1 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2019 r., poz. 288 ze zm.; dalej: "ustawa o zaopatrzeniu emerytalnym"), po rozpoznaniu wniosku A. M. (dalej: "skarżący") o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy własną decyzję z (...) stycznia 2018 r. nr (...) o odmowie wyłączenia stosowania wobec skarżącego art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym.

Do wydania zaskarżonej decyzji doszło w następujących okolicznościach sprawy:

Wnioskiem z (...) czerwca 2017 r. (data wpływu do organu: (...) czerwca 2017 r.) skarżący wystąpił do Ministra o zastosowanie wobec niego art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, wskazując, że w ramach wykonywania obowiązków służbowych zajmował się głównie zwalczaniem przestępstw pospolitych oraz patologii wśród żołnierzy. Nie prowadził spraw przeciwko osobom z opozycji demokratycznej i nie miał żadnego kontaktu z takimi osobami. Skarżący zwolnił się ze służby w Wojsku Polskim na własną prośbę celem podjęcia dalszej służby w Policji, gdyż było to związane z jego zainteresowaniami i posiadanymi kwalifikacjami.

Po rozpoznaniu ww. wniosku, decyzją z (...) stycznia 2018 r. nr (...) Minister odmówił wyłączenia stosowania wobec skarżącego art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym.

W uzasadnieniu decyzji pierwszoinstancyjnej organ podał, że skarżący ma ustalone prawo do emerytury oraz renty inwalidzkiej, których wysokość ponownie ustalono 30 maja 2017 r. z uwzględnieniem art. 15c, art. 22a, art. 24a o ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym (vide pismo Zakładu Emerytalno-Rentowego MSWiA z 30 czerwca 2017 r.).

Skarżący został zwolniony ze służby w Komendzie Głównej Straży Granicznej 30 czerwca 2008 r.

Z akt osobowych o sygn. (...), przekazanych przez Instytut Pamięci

Narodowej - Komisję Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu (dalej: "IPN") przy piśmie z (...) października 2017 r., a także informacji IPN z (...) kwietnia 2017 r. o przebiegu służby nr (...) wynika, że skarżący pełnił służbę na rzecz totalitarnego państwa przez okres 2 lat i 10 miesięcy – od 1 października 1987 r. do 31 lipca 1990 r.

W ww. decyzji Minister wskazał, iż całkowity okres służby skarżącego wynosi 22 lata, 11 miesięcy i 17 dni.

Według informacji dotyczącej przebiegu służby, przedstawionej przez Komendanta Głównego Straży Granicznej w piśmie z (...) października 2017 r., skarżący rzetelnie wykonywał zadania i obowiązki w okresie pełnienia służby w Straży Granicznej. Potwierdzają to opinie służbowe oraz udzielone skarżącemu wyróżnienia i nagrody. Podczas tej służby skarżący zajmował kolejne, wyższe stanowiska służbowe (do stanowiska zastępcy naczelnika włącznie); miał w związku z tym podwyższane uposażenie, był awansowany w stopniu i otrzymywał nagrody motywacyjne. Nadto nie był karany dyscyplinarnie i nie było prowadzone wobec niego postępowanie karne lub karnoskarbowe. Brak jest dokumentów potwierdzających wprost udział skarżącego w zdarzeniach, które mogły stanowić zagrożenie dla życia i zdrowia, o których mowa w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej (Dz. U. Nr 86, poz. 734 ze zm.), co uzasadniałoby podwyższenie emerytury funkcjonariusza za każdy rok służby pełnionej w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu, określonych w art. 15 ust. 2 pkt 3 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym. Jednocześnie Komendant Główny Straży Granicznej poinformował, że charakter zadań związanych ze zwalczaniem przestępczości granicznej, a także z ochroną w 2011 r. ambasady RP w Waszyngtonie może wskazywać z dużym prawdopodobieństwem na możliwość zaistnienia takich sytuacji.

W kontekście przesłanki krótkotrwałej służby przed dniem 31 lipca 1990 r., organ wskazał, iż winna być ona rozpatrywana przede wszystkim w ujęciu bezwzględnym, jako długość okresu służby na rzecz totalitarnego państwa. Dodatkowo organ winien ocenić powyższą przesłankę w aspekcie proporcjonalnym, tj. w porównaniu stosunku służby na rzecz totalitarnego państwa do całości okresu służby byłego funkcjonariusza. Oznacza to, że obok oceny, czy dany okres może być uznany jako "krótkotrwały" w ujęciu ogólnym, powinien on być także oceniony abstrakcyjnie, jako stosunek tego czasu do całego okresu służby. Krótkotrwałość jest wprawdzie pojęciem nieostrym, w zakresie którego trudno określić choćby przybliżoną definicję, jednak powołując się na wykładnię językową Minister stwierdził, że krótkotrwałość jest tożsama z nietrwałością, przelotnością lub chwilowością. Przytoczył także synonimy powyższego słowa z Wielkiego słownika wyrazów bliskoznacznych (Wydawnictwo Naukowe PWN, 2005 r.): "chwilowy, doraźny, niedługi, niestały, nietrwały, okresowy, przejściowy, przemijający, tymczasowy, krótkookresowy, czasowy, trwający krótko, niedługo trwający, nieustabilizowany, szybki, epizodyczny".

Analizując drugą z przesłanek, tj. rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia, organ wyjaśnił, że pojęcie rzetelności w ujęciu określającym postawę oraz jakość wykonywania zadań i obowiązków zawodowych należy definiować jako sumienne, solidne i dokładne wykonywanie swojej pracy - przyjętych na siebie obowiązków. Rzetelne wykonywanie obowiązków służbowych oznacza ich realizację na najwyższym poziomie. Postawa rzetelnego funkcjonariusza charakteryzuje się wzorowością w działaniu służbowym, nie tylko w zakresie podejmowania i nienagannej realizacji zadań obligatoryjnych, ale także wykazywania inicjatywy i realizowania obowiązków dodatkowych. Istotna jest również postawa funkcjonariusza poza służbą, rygorystyczne przestrzeganie prawa, dyscypliny i etyki zawodowej oraz honoru funkcjonariusza służb publicznych.

Według Ministra, zwrot "szczególnie z narażeniem zdrowia i życia" należy traktować jako dodatkowy czynnik wpływający na ocenę wartości rzetelnej służby funkcjonariusza. Jednakże warunek "narażenie zdrowia i życia" odnosi się do kwalifikacji narażenia rozumianej jako stwierdzenie istnienia zagrożenia innego niż normalne następstwo pełnienia służby, przy założeniu, że w jej istotę wpisane jest ryzyko zagrożenia życia i zdrowia. Z perspektywy ustawowej regulacji ważne jest, aby zagrożenie nie było normalnym następstwem służby, czy też nie miało charakteru hipotetycznego, ale było rzeczywiste, dowiedzione i miało charakter wyjątkowy.

Natomiast przesłanka "szczególnie uzasadnionego przypadku" jest, zdaniem organu, spełniona, gdy strona - poza spełnieniem dwóch powołanych wyżej przesłanek formalnych (tj. krótkotrwałości i rzetelności) - legitymuje się wybitnymi osiągnięciami w służbie, szczególnie wyróżniającymi ją na tle pozostałych funkcjonariuszy. Uprawnienie z art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym ma charakter wyjątkowy i dotyczy wyłącznie osób, w przypadku których "krótkotrwałość" jest niezaprzeczalna, a "rzetelność" służby oczywista, bezdyskusyjna i poparta nadzwyczajnymi osiągnięciami, bowiem tylko wówczas można uznać, że w sprawie zachodzi "szczególnie uzasadniony przypadek".

Organ wskazał, że skarżący pełnił służbę na rzecz totalitarnego państwa przez okres 2 lat i 10 miesięcy, czyli około 10% całego okresu służby. Wedle przedstawionej wykładni – w ocenie Ministra - krótkotrwałość winna być rozumiana jako czasokres obejmujący tygodnie, w ostateczności miesiące. Zatem pierwsza z ww. przesłanek nie została spełniona. Okres liczony w szerszym zakresie nie może być uznany za krótkotrwały, bowiem nie odpowiada powyższej wykładni językowej. Jednocześnie Minister stwierdził, iż służba skarżącego była służbą wieloletnią, podjętą nie przypadkowo, lecz w pełni świadomie, a ze względu na prawie 3-letni okres jej pełnienia - trwałą. Czas realizacji obowiązków służbowych na rzecz totalitarnego państwa nie miał charakteru tymczasowego, doraźnego czy epizodycznego i z całą pewnością skarżący przez ten okres dokładnie zaznajomił się ze specyfiką realizowanych zadań oraz ich charakterem.

Organ nie kwestionował rzetelnego wykonywania przez skarżącego zadań i obowiązków w trakcie pełnienia służby po 12 września 1989 r., jednakże zwrócił uwagę na brak jakichkolwiek dowodów, by służba ta pełniona była z narażeniem zdrowia i życia. Zaznaczył, iż sam charakter zadań realizowanych w jednostkach organizacyjnych Straży Granicznej lub Policji i wynikające z nich prawdopodobieństwo możliwości zaistnienia sytuacji stanowiących zagrożenie życia i zdrowia nie może być oceniany jako narażenie zdrowia i życia, o którym mowa w art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym.

W zaistniałej sytuacji, w ocenie Ministra, skarżący nie spełnia wymogów formalnych wskazanych w art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, a przedmiotowa sprawa nie stanowi szczególnie uzasadnionego przypadku, dającego możliwość skorzystania z uprawnień wynikających z ww. przepisu ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym.

Po rozpoznaniu wniosku skarżącego o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej ww. decyzją, Minister powołaną na wstępie decyzją utrzymał w mocy rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne.

W motywach decyzji wydanej w drugiej instancji organ zaakcentował, że łączne spełnienie dwóch przesłanek formalnych z art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym (tj. krótkotrwałości i rzetelności), otwiera możliwość zastosowania tego przepisu względem konkretnej osoby, jednakże konieczna jest weryfikacja, czy rozpatrywana sprawa stanowi szczególnie uzasadniony przypadek. Tylko w takiej sytuacji, zdaniem Ministra, ustawodawca dopuszcza możliwość wyłączenia względem wnioskującego stosowania przepisów ogólnych, tj. art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym.

W dalszej części zaskarżonej decyzji organ podał, iż "ponownego podkreślenia wymaga fakt, że Pan A. M. pełnił służbę przez 25 lat, 9 miesięcy i 16 dni, z czego na rzecz totalitarnego przez 2 lata i 10 miesięcy. Z powyższego wynika, iż ww. okres służby na rzecz państwa totalitarnego stanowi ok. 11 % całkowitego okresu służby, a zatem znaczną jego część i w ocenie organu nie ma możliwości uznania go za okres krótkotrwały". Ponadto w zasobach archiwalnych brak jest dokumentów potwierdzających udział skarżącego w zdarzeniach, które mogły stanowić zagrożenie dla życia i zdrowia oraz brak jest zaświadczenia uprawniającego do podwyższenia emerytury wydanego zgodnie z ww. rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. Zatem w przypadku skarżącego pierwsza z przesłanek nie została spełniona, co uniemożliwia zastosowanie wyłączenia w stosunku do niego art. 15c i art. 22a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, bowiem nie zachodzi tu przesłanka "szczególnie uzasadnionego przypadku." Ponadto Minister pouczył skarżącego, że jeżeli nie zgadza się z zapisami informacji o przebiegu służby, to powinien poinformować o tym IPN, ewentualnie zwrócić się do IPN z wnioskiem o zmianę sporządzonej informacji.

Powyższa decyzja Ministra stała się przedmiotem skargi skarżącego (reprezentowanego przez adwokata D. S.) do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Ministra, a także zasądzenie kosztów postępowania na rzecz skarżącego według norm przepisanych.

Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie:

1) art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym poprzez błędną wykładnię polegającą na ustaleniu, że obie przesłanki wymienione w tym przepisie muszą być spełnione łącznie w celu wyłączenia stosowania at. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym,

2) przepisów prawa procesowego, tj. art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 § 1, i art. 107 § 1 k.p.a.

W uzasadnieniu skargi skarżący rozwinął ww. zarzuty. Podniósł, że z przepisu art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym nie wynika, iż wymienione w nim przesłanki muszą zostać spełnione łącznie. Spójnik "oraz" może występować w tekście prawnym nie tylko w znaczeniu koniunkcyjnym, ale i enumeracyjnym. O tym, w jakim znaczeniu dany spójnik został użyty, należy wnioskować z całej wypowiedzi.

W omawianym przepisie spójnik "oraz" łączy dwie współrzędne wypowiedzi, co oznacza, że przepis ten wymienia dwie odrębne, niezależne przesłanki, o czym świadczy również to, że przesłanki zostały wyodrębnione w dwóch podpunktach, a nie w jednym "zwartym" przepisie.

Skarżący podkreślił, że funkcjonariusze, którzy pełnili służbę przed 31 lipca 1990 r. zostali poddani procedurze weryfikacyjnej. Pozytywnie zaopiniowani funkcjonariusze, pełniąc służbę po zmianach ustrojowych, często zdobywali kolejne awanse, narażali życie i zdrowie podczas wykonywanych zadań i obowiązków. Takie osoby nie miałyby możliwości wystąpienia z wnioskiem w trybie art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, jeżeli konieczne byłoby spełnienie obu przesłanek łącznie.

Od 1 października 1990 r. do 1 stycznia 1992 r. skarżący pełnił służbę w Wydziale Operacyjno-Rozpoznawczym Komendy Rejonowej Policji w G., początkowo jako starszy asystent, a następnie jako młodszy specjalista. W dniu 19 lipca 1991 r., po odbyciu przeszkolenia, został awansowany na stopień komisarza. W okresie od 1 stycznia 1992 r. do 31 maja 1995 r. pełnił służbę w Wydziale Operacyjno-Rozpoznawczym Komisariatu Policji G., a od 1 czerwca 1995 r. do 15 stycznia 1997 r. był Naczelnikiem Wydziału Operacyjno-Rozpoznawczego Komisariatu Policji G.. 31 października 1995 r. został awansowany na stopień nadkomisarza.

W dniu 19 stycznia 1997 r. skarżący rozpoczął pełnienie służby w Straży Granicznej, gdzie przydzielono mu etat starszego specjalisty w Wydziale (...) Inspektoratu Służby Granicznej Komendy Głównej Straży Granicznej. Od 16 kwietnia 1997 r. do 8 czerwca 1998 r. pozostawał w dyspozycji Komendanta. Od 9 czerwca 1997 r. skarżący pełnił służbę jako kierownik Sekcji Operacyjnej Wydziału Nadzoru i Kontroli, a w okresie od 17 lipca 1998 r. do 31 lipca 1999 r. pracował jako starszy specjalista Wydziału XV Zamiejscowego Biura Spraw Wewnętrznych w G.. Od 1 sierpnia 1999 r. do 1 listopada 2000 r. skarżący sprawował funkcję naczelnika ww. Wydziału. Na okres od 1 listopada 2000 r. do 17 grudnia 2001 r. oddelegowano go do pełnienia funkcji eksperta ochrony Konsulatu i Ambasady RP w Waszyngtonie. Od 3 stycznia 2002 r. do odejścia na emeryturę skarżący pełnił służbę jako Naczelnik Wydziału Zamiejscowego w G..

Skarżący podkreślił, iż jego służba (podlegająca okresowym ocenom) była oceniana jako wzorowa; wielokrotnie otrzymywał nagrody. Zdaniem skarżącego, organ stwierdził, że w jego przypadku nie została spełniona żadna z przesłanek art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym. Skarżący zwrócił też uwagę na uznaniowy charakter decyzji wydanej na podstawie ww. przepisu oraz wymóg rzetelnego jej uzasadnienia.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga podlegała uwzględnieniu, przy czym częściowo argumentacja skargi jest błędna.

Stosownie do treści art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, minister właściwy do spraw wewnętrznych, w drodze decyzji, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, może wyłączyć stosowanie art. 15c, art. 22a i art. 24a w stosunku do osób pełniących służbę, o której mowa w art. 13b, ze względu na: (pkt 1) krótkotrwałą służbę przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz (pkt 2) rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia. Zgodnie z art. 8a ust. 2 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, do osób, o których mowa w ust. 1, stosuje się odpowiednio przepisy art. 15, art. 22 i art. 24.

W myśl art. 11 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, w sprawach nieuregulowanych w ustawie stosuje się przepisy ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, Kodeksu postępowania administracyjnego oraz przepisy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.

Podkreślenia wymaga, że decyzja wydawana przez organ na podstawie art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym ma charakter decyzji uznaniowej. Zakres badania decyzji posiadającej cechy uznania administracyjnego sprowadza się do oceny, czy wydanie decyzji zostało poprzedzone prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem, z odpowiednim zachowaniem procedury administracyjnej. Wybór natomiast rozstrzygnięcia w ramach uznania administracyjnego, dokonywany na podstawie kryteriów słuszności i celowości pozostaje poza kontrolą sądowoadministracyjną (vide wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 23 stycznia 2009 r., sygn. akt II OSK 1488/08; orzeczenia.nsa.gov.pl).

Kontrola zaskarżonej decyzji przez sąd administracyjny sprowadza się zatem do oceny, czy zaskarżona decyzja nie nosi cech dowolności, czy organ wybrał prawnie dopuszczalny sposób rozstrzygnięcia i czy wyboru tego rozstrzygnięcia dokonał po ustaleniu i rozważeniu wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności.

Ma rację organ wskazując, że przesłanki wymienione w wyż. cyt. art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym muszą być spełnione łącznie, bowiem ustawodawca w drodze koniunkcji (przez użycie spójnika "oraz") połączył ze sobą dwa wymogi dla skutecznego ubiegania się o wyłączenie stosowania art. 15c, art. 22a oraz art. 24a w stosunku do osób pełniących służbę, o której mowa w art. 13b tej ustawy. Dlatego Sąd uznaje za nietrafny prezentowany przez skarżącego w tym zakresie pogląd, który prowadzi do podważenia celu ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym. Zamierzeniem ustawodawcy było bowiem zdyskredytowanie służby pełnionej w różnych, wymienionych w ustawie, cywilnych i wojskowych jednostkach i formacjach, składających się na aparat represji PRL-u. Jeżeli zatem obie, wymienione w art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, przesłanki uznania służby za służbę na rzecz totalitarnego państwa uznać za samodzielne i alternatywne, to wówczas rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po 12 września 1989 r. całkowicie niwelowałoby znaczenie służby uznanej według ustawy za pełnioną na rzecz totalitarnego państwa. W konsekwencji funkcjonariusz, który rzetelnie wykonywałby zadania i obowiązki po 1989 r., wcześniej zaś służył w formacjach wymienionych w art. 13b, byłyby w świetle tej ustawy traktowany na równi z tym, który nigdy w takiej formacji nie służył.

Stanowisko tut. Sądu znajduje potwierdzenie w sprawozdaniu z przebiegu posiedzenia Komisji Administracji i Spraw Wewnętrznych (nr 76(...)) i Komisji Polityki Społecznej i Rodziny (nr (...)) z (...) grudnia 2016 r. w sprawie rozpatrzenia rządowego projektu ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, w którym jednoznacznie stwierdzono, że obie określone w art. 8a ust. 1 przesłanki wyłączenia niekorzystnych zasad ustalenia prawa do świadczenia zaopatrzeniowego muszą być spełnione łącznie.

W niniejszej sprawie Minister – w oparciu o korespondencję z IPN (w tym informację o przebiegu służby nr (...)) - ustalił, że służba skarżącego na rzecz totalitarnego państwa trwała 2 lata i 10 miesięcy oraz uznał, iż nie była to służba krótkotrwała w rozumieniu art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym. W zaskarżonej decyzji organ określił ją wręcz jako "wieloletnią" i "trwałą". Jednocześnie Minister orzekając w sprawie w pierwszej instancji przyjął, że całkowity okres służby skarżącego to 22 lata, 11 miesięcy i 17 dni (na co wskazuje obliczenie Zakładu Emerytalno-Rentowego MSWiA na dzień 1 października 2017 r. – vide karta nr (...) akt administracyjnych sprawy), a w drugiej instancji stwierdził, iż okres ten wynosi 25 lat, 9 miesięcy i 16 dni – od 15 września 1982 r. do 30 czerwca 2008 r. (co wynika z obliczonej przez Zakład Emerytalno-Rentowy MSWiA wysługi na dzień 1 lipca 2008 r. – vide karta nr 10 akt administracyjnych sprawy).

Sąd nie podziela oceny organu odnośnie przesłanki krótkotrwałości. Zarówno

w ujęciu bezwzględnym, jak i proporcjonalnym (przy uwzględnieniu rozbieżności w całkowitym okresie służby), należało stwierdzić, że okres 2 lat i 10 miesięcy był okresem krótkotrwałym. Zasadny tym samym okazał się zarzut naruszenia art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym. Jednocześnie, ponownie rozpoznając sprawę, Minister będzie zobowiązany do sprecyzowania całkowitego okresu służby skarżącego i wskazania na jakich dokumentach się oparł, wyjaśniając tę kwestię. Aprobując stanowisko organu, iż każdy przypadek należy rozpatrywać indywidualnie, za krótkotrwałą należy uznać także służbę, której czas trwania w porównaniu do całego okresu służby nie był długi, trwał w porównaniu do tego okresu krótko. Taka właśnie sytuacja występuje w niniejszej sprawie.

Ustawodawca wymaga też, aby osoba, w odniesieniu do której organ może zastosować art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, rzetelnie wykonywała zadania i obowiązki po 12 września 1989 r. Wskazuje przy tym, że to rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków ma miejsce w szczególności wówczas, gdy służba była pełniona z narażeniem zdrowia i życia.

Minister w przedmiotowej sprawie nie kwestionował rzetelnego wykonywania przez skarżącego zadań i obowiązków po 12 września 1989 r. Organ powołał się w tym zakresie na pisma: Komendanta Głównego Straży Granicznej z 25 października 2017 r., Komendanta Głównego Policji z 15 marca 2019 r. i Komendanta Wojewódzkiego Policji w G. z (...) stycznia 2019 r., a także materiały archiwalne przekazane przez IPN przy pismach z (...) października 2017 r. oraz z (...) maja 2018 r.

Odnosząc się do powyższej przesłanki, zaakcentować należy, iż ustawodawca nie wymaga w art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, aby przez rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po 12 września 1989 r. rozumieć wyłącznie przypadek pełnienia służby z narażeniem zdrowia i życia. Gdyby tak było, ustawodawca wprost wskazałby to w powołanym przepisie. Dodanie przez ustawodawcę, po zwrocie "rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r.", zwrotu "w szczególności z narażeniem zdrowia i życia" stanowi jeden z przykładów takiego wykonywania zadań i obowiązków, który uprawnia do przyjęcia, że te zadania i obowiązki były wykonywane rzetelnie. Brzmienie art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym nie zawęża tym samym rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków wyłącznie do służby pełnionej z narażeniem zdrowia i życia. Kwestia braku dokumentów odnoszących się do zdarzeń służbowych z narażeniem zdrowia i życia, na co wskazał organ, nie stanowi w tej sprawie podstawy do przyjęcia, że przesłanka ta nie została spełniona. Organ stwierdził zresztą, jak wskazano już wyżej, iż skarżący po 12 września 1989 r. rzetelnie wykonywał zadania i obowiązki. W konsekwencji nie jest trafny zarzut naruszenia art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym.

Natomiast stanowisko organu, że w przedmiotowej sprawie nie zaistniała przesłanka "szczególnie uzasadnionego przypadku" wymyka się w istocie kontroli sądowej. W tym kontekście Minister wskazał jedynie na brak dowodów pełnienia przez skarżącego służby z narażeniem życia i zdrowia, gdyż sam charakter zadań w jednostkach organizacyjnych Policji czy Straży Granicznej nie może być oceniany jako takie narażenie. W ramach analizowania tej przesłanki organ nie przybliżył postawy skarżącego oraz jego osiągnięć w służbie. W szczególności w żaden sposób nie odniósł się do rozkazów personalnych w przedmiocie wyróżnienia skarżącego (np. z 19 grudnia 1997 r., z 4 maja 2004 r., z 11 maja 2007 r., z 30 października 2007 r. czy z 12 maja 2008 r.), a także Odznaki Straży Granicznej przyznanej 28 kwietnia 2003 r. Dlatego ocenę Ministra w tym zakresie należy uznać za dowolną. W konsekwencji organ naruszył przepisy art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Także uzasadnienie zaskarżonej decyzji w tym aspekcie nie spełnia wymogów art. 107 § 3 k.p.a.

Ponownie rozpoznając sprawę, Minister przyjmie, że w sprawie zostały spełnione przesłanki z art. 8a ust. 1 pkt 1 i pkt 2 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, określi jednoznacznie całkowity okres służby skarżącego oraz dokona wyczerpującej oceny co do tego, czy jego sprawa stanowi szczególnie uzasadniony przypadek w rozumieniu art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym. W przypadku braku wystarczających informacji dla dokonania oceny szczególnie uzasadnionego przypadku, organ zwróci się do strony o udzielenie niezbędnych informacji w tym zakresie. Zwrot "w szczególnie uzasadnionych przypadkach" jest pojęciem nieostrym, zawierającym elementy ocenne. Minister winien dokonać zatem doprecyzowania, skonkretyzowania tego pojęcia przy uwzględnieniu okoliczności faktycznych indywidualnej sprawy oraz kontekstu normatywnego, w którym pojęcie to funkcjonuje. Wyrażając ocenę, co do tego, czy przypadek skarżącego jest przypadkiem szczególnie uzasadnionym, organ winien zatem przywołać fakty, które wziął w tym zakresie pod uwagę. Zależnie od dokonanej ponownie, wyczerpującej oceny tych okoliczności, organ podejmie stosowną decyzję.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie,

na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), orzekł jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku.

O zwrocie kosztów postępowania orzeczono w punkcie drugim sentencji wyroku w oparciu o art. 200 w związku z art. 205 § 2 ww. ustawy.