Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 966/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2011-10-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
6138 Utrzymanie czystości i porządku na terenie gminy
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Burmistrz Miasta i Gminy
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 7  ust. 1  pkt 2,  art. 9  ust. 1
journal: Dz.U. 1990 nr 16 poz 95
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym.
article: art. 2, 4  ust. 1  pkt 1
journal: Dz.U. 1997 nr 9 poz 43
law: Ustawa z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Wojciech Jarzembski Sędziowie: Sędzia NSA Wiesław Czerwiński (spr.) Sędzia WSA Grzegorz Saniewski Protokolant Jakub Jagodziński po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 6 października 2011r. sprawy ze skargi Przedsiębiorstwa Usług Miejskich [...] Sp. z o.o. w [...] na uchwałę Rady Miejskiej [...] z dnia [...] maja 2011r. nr [...] w przedmiocie powierzenia spółce obowiązku utrzymania dróg oddala skargę.


UZASADNIENIE

II SA/Bd 966/11

Uzasadnienie

Rada Miasta G. w dniu [...] maja 2011 r. podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie powierzenia spółce Z. Sp. z o.o. w G. obowiązku wynikającego z zadań własnych gminy dotyczącego letniego i zimowego utrzymania dróg.

Uchwałę podjęto na mocy art. 7 ust. 1 pkt 2 i art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.) oraz art. 2 i art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (Dz. U. z 2011 r., Nr 45, poz. 236).

Na mocy § 1 uchwały, spółce komunalnej Z. Sp. z o.o. w G. powierzono obowiązki związane z letnim i zimowym utrzymaniem dróg na terenie gminy - miasta G., na wszystkich drogach publicznych. Do bezpośredniej realizacji zadania zobowiązana przystąpi po spełnieniu niezbędnych warunków formalnych i technicznych, z uwzględnieniem okresu obowiązywania wiążących gminę - miasto G. umów w przedmiocie letniego i zimowego utrzymania dróg. W związku z realizacją zadania własnego gminy określonego w § 1 uchwały zobowiązana uzyska od gminy- miasto G. rekompensatę kosztów. Szczegółowe zasady realizacji zadania zostaną określone w umowie wykonawczej. W uzasadnieniu uchwały podniesiono, że obowiązek właściwego utrzymania dróg należy do zadań własnych gminy. Zadania własne gminy są wykonywane przez ustanowione w tym celu jednostki organizacyjne albo, w drodze umowy z innymi podmiotami (art. 9 ustawy o samorządzie gminnym). Zgodnie z przepisami ustawy z dnia 20 grudnia o gospodarce komunalnej (Dz. U. z 1997 r., Nr 9, poz. 43 ze zm.) gospodarka komunalna może być prowadzona przez jednostki samorządu terytorialnego w szczególności w formach samorządowego zakładu budżetowego lub spółek prawa handlowego (art. 2 ustawy). Wyboru formy prowadzenia gospodarki dokonuje rada gminy. W wykonaniu tej kompetencji rada gminy jednostronnie nakładała na spółkę komunalną realizację zadania własnego gminy. Jest to akt władczy, który bezpośrednio powierza realizację, określonego zadania "podmiotowi wewnętrznemu". Spółka komunalna ma charakter podmiotu merytorycznego w przypadku gdy: - jednostka samorządu terytorialnego ma decydujący wpływ na decyzje podejmowane przez spółkę komunalną w zakresie prowadzonej przez nią działalności o charakterze użyteczności publicznej zleconej przez jednostkę samorządu terytorialnego- jednostka samorządu terytorialnego posiada 100% udziałów w spółce komunalnej i zachowuje ten udział przez cały okres trwania zobowiązania do świadczenia usług publicznych - usługi, zlecone przez jednostkę samorządu terytorialnego stanowią przedmiot działalności spółki komunalnej.

Pismem z dnia [...] maja 2011 r. Przedsiębiorstwo Usług Miejskich "P." sp. z o.o. wystąpiło do Rady Miasta G. z wezwaniem do usunięcia przez Radę Miasta G. naruszenia prawa w związku z podjęciem uchwały z dnia [...] maja 2011 r. nr [...] jako niegodnej z prawem oraz naruszającej interes prawny Spółki "P." poprzez jej uchylenie.

W uzasadnieniu wezwania wskazano m.in. na obowiązki gmin w zakresie utrzymania dróg, wyprowadzając wniosek, że kompetencje Rady Gminy mogłoby być powołanie jednostki będącej zarządem dróg, co jest już faktem. "P." sp. z o.o. w G. realizuje na lokalnym rynku usługi letniego i zimowego utrzymania dróg i ma interes prawny, aby na lokalnym rynku obowiązywały zasady uczciwej konkurencji, a nie praktyki monopolizujące rynek.

Wezwanie do usunięcia naruszenia prawa wpłynęło do organu [...] maja 2011 i nie spotkało się z reakcją Rady Miasta G.

Przedsiębiorstwo Usług Miejskich "P." Sp. z o.o. skierowała do sądu administracyjnego skargę na uchwałę Rady Miejskiej G. z dnia [...] maja 2011 r. nr [...] z dnia [...] lipca 2011 r.

W skardze na powyższą uchwałę zarzucono naruszenie art. 4 (a contario) i art. 3 ustawy z 10 czerwca 1994 r. Prawo zamówień publicznych (Dz. U. z 2002 r., Nr 72, poz. 664 ze zm.), art. 20 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej gwarantującego wolność gospodarczą. Wniesiono o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały.

W uzasadnieniu skargi podkreślono, że zaskarżona uchwała Rady Miasta G. jest uchwałą podjętą w sprawie z zakresu administracji publicznej i zgodnie z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym winna być przedmiotem zaskarżenia do sądu administracyjnego. Skarżący na interes prawny do zaskarżenia przedmiotowej uchwały z uwagi na fakt, iż ustawa o zamówieniach publicznych, w ocenie skarżącej, nie ma zastosowania do przypadków powierzenia przez gminę utworzonej przez nią jednostce organizacyjnej wykonywanie zadań z arkuszu użyteczności publicznej drogą aktu kierującego tą jednostką organizacyjną. Tym samym skarżący został pozbawiony możliwości przystąpienia do przetargu na wykonywanie usług w zakresie letniego i zimowego utrzymania dróg miejskich. Uchwała ograniczyła konkurencję i w sposób istotny naruszyła prawa i interes skarżącego. Orzeczenie NSA w Warszawie z 11 sierpnia 2005 r. II GSK 105/05, które z dużym prawdopodobieństwem było podstawą podjęcia uchwały, ma znaczenie tylko w konkretnej orzekanej sprawie.

Zdaniem skarżącej, gmina ma zamiar zmonopolizować obszar użyteczności publicznej, który do tej pory był obsługiwany przez podmioty gospodarcze, w tym skarżącą. Mając na uwadze treść art. 4 ustawy o zamówieniach publicznych, z którego wynika kiedy przepisów ustawy nie stosuje się, to przepis ten wyklucza sytuację kiedy organ samorządowy - Rada Miasta G. - może powierzyć własne zadanie z zakresu użyteczności publicznej własnym podmiotom wewnętrznym bez procedury uregulowanej w przepisach prawa o zamówieniach publicznych. W ocenie skarżącej mają zastosowanie przepisy art. 3 ustawy o zamówieniach publicznych.

W odpowiedzi na skargę Rada Miasta G. wniosła o jej oddalenie.

Podniesiono, że powołane w skardze przepisy ustawy o zamówieniach publicznych stanowią o obowiązkach, zasadach i trybie postępowania jednostek sektora finansów publicznych, a nie spółek prawa handlowego (potencjalnych wykonawców). Podniesiono zarzut braku legitymacji procesowej skarżącej do złożenia skargi- niewskazanie interesu prawnego w zaskarżeniu przedmiotowej uchwały. Przepis art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym wymaga istnienia interesu prawnego - normy prawa materialnego stanowiącego źródło uprawnień skarżącej oraz istniejącego w dacie złożenia skargi faktu naruszenia tego interesu.

Skarżąca nie jest adresatem uchwały - uchwała wpływa na obowiązki spółki komunalnej. Skarżąca z Gminą ma zawartą umowę cywilnoprawną, która jest wykonywana na bieżąco i wygaśnie zgodnie z ustaleniami stron umowy. Zaskarżona uchwała w żaden sposób nie kształtuje sytuacji prawnej skarżącej, nie ingeruje w treść umowy. Również w przyszłości skarżąca nie będzie miała żadnych roszeń o zawarcie umów. Uchwała ma charakter organizacyjny, wewnętrzny dotyczący jednostek organizacyjnych gminy. Wskazanie w zarzutach przepisy nie stanowią o obowiązku zawarcia ze skarżącą umów.

Przepisy prawa, w tym zamówień publicznych nie uprawniają Skarżącej do żądania ogłoszenia postępowania przetargowego przez gminę. Ponadto żądanie takie nie miałoby charakteru indywidualnego, kształtującego sytuację prawną skarżącej - wydania aktu konkretyzującego normę prawa materialnego. Skarżąca może mieć co najwyżej interes faktyczny w możliwości (jeżeli będzie miął taką wolę) uczestniczenia w przetargu (jeżeli gmina miałaby taką potrzebę), a samo uczestnictwo nie gwarantuje wygranej i zawarcia umowy.

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 29 czerwca 2011 r. (sygn. II OSK 618/11) podkreślił, że: "Samo hipotetyczne, ewentualne zagrożenie naruszenia interesu prawnego w przyszłości, nie może stanowić legitymacji do wniesienia skargi na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g."

W ocenie gminy miasta G. skarżąca nie wykazała ani interesu prawnego, ani faktu jego naruszenia.

Interes prawny strony skarżącej, co do którego wprost nawiązuje art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującej sytuację prawną wnoszącego skargę. W orzecznictwie i doktrynie eksponuje się przede wszystkim bezpośredniość, konkretność i realny charakter interesu prawnego strony, kształtowanego aktem stosowania prawa materialnego. Przy takim związku należy, eliminować sytuacje, w których dopiero kolejne skutki wcześniejszej konkretyzacji normy prawnej w odniesieniu do jednego podmiotu, pośrednio wpływają na sytuację prawną drugiego podmiotu, wynikającą z zastosowania w stosunku do niego innej już normy prawnej (wyrok NSA z dnia 18 września 2003 r.

w spr. II SA/2637/02, Lex nr 80699)."

"Na skarżącym spoczywa obowiązek wykazania się nie tylko indywidualnym interesem prawnym lub uprawnieniem, ale także zaistniałym w dacie wnoszenia skargi, nie w przyszłości, naruszeniem tego interesu prawnego lub uprawnienia."

Regulacje prawne uprawniają gminy do kształtowania systemu wykonywania zadań własnych poprzez tworzenie i powierzanie zadań jednostkom organizacyjnym, w tym spółkom komunalnym. Powołano się na uregulowania zawarte w art. 1 ustawy z 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (Dz. U. z 1997 r., Nr 9, poz. 43 ze zm.). Gospodarka, komunalna może być prowadzona przez jednostki samorządu terytorialnego w szczególności w formach samorządowego zakładu budżetowego lub spółek prawa handlowego (art. 2 ustawy). Wyboru formy prowadzenia gospodarki komunalnej dokonuje rada gminy (art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy). Gmina posiada swobodę wyboru środków, sposobów i form realizacji zadań. Zaskarżona uchwała ma charakter władczy, któremu bezpośrednio powierzono realizację zadania podmiotowi wewnętrznemu.

Gmina nie "organizuje rynku usług" w zakresie utrzymania dróg, tylko ma to zadanie wykonywać. Gmina nie ma obowiązku wykonywania swoich zadań zlecając je wyłącznie podmiotom zewnętrznym w drodze przetargu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie jest zasadna.

W pierwszej kolejności zbadaniu podlegały elementy formalne związane z wniesieniem skargi do sądu na uchwałę Rady Miasta G. Wymogi formalne zostały spełnione, albowiem skarga została poprzedzona wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa, a wobec braku reakcji Rady Miasta G. skarga została wniesiona w terminie 60 dni od daty skierowania wezwania do usunięcia naruszenia prawa.

W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Zgodnie natomiast z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

W niniejszej sprawie Sąd generalnie podzielił argumentację zawartą w odpowiedzi na skargę.

Oddalenie skargi w powyższej sprawie następuje przede wszystkim z tego powodu, że skarżąca nie wykazała własnego interesu prawnego.

Według art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym "Każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej może, po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia, zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Ustawodawca wskazuje tutaj na naruszenie "interesu prawnego lub uprawnienia". Musi zatem istnieć związek przyczynowy między treścią uchwały a naruszonym interesem prawnym lub uprawnieniem. Zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem na skarżącym spoczywa obowiązek wykazania się nie tylko indywidualnym interesem prawnym lub uprawnieniem w dacie wnoszenia skargi, ale także jego naruszeniem (wyrok WSA z 27 października 2008 r. sygn. II SA/Kr 854/08 i podane tam orzecznictwo, opublikowany w centralnej bazie orzeczeń dostępnej w internecie). Na tle art. 101 ustawy o samorządzie gminnym Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 16 września 2008 r. sygn. SK 76/06 stwierdził, że art. 101 ust. 1 ustawy, ściśle związany z przyjętą powszechnie przez sądy wykładnią, zgodnie z którą prawo do zaskarżania uchwał i zarządzeń podjętych przez organ gminy ma każdy, kto wykaże się konkretnym, indywidualnym interesem prawnym, wynikającym z określonej normy prawa materialnego – jest zgodny z art. 45 ust. 1 w związku z art. 2 i art. 7 Konstytucji.

Ustalając zakres pojęcia interesu prawnego, jak i uprawnienia, w orzecznictwie sądowym podnosi się, że interes prawny lub uprawnienie to interes własny, osobisty, indywidualny skarżącego. Podstawą do ustalenia interesu prawnego lub uprawnienia mogą być tylko przepisy prawa. Art. 87 ust. 1 mówi o naruszeniu interesu prawnego lub uprawnienia. Należy wskazać konkretny przepis prawa materialnego, który wpływa negatywnie na sytuację prawną skarżącego. Należy podzielić pogląd Rady Miasta G., że strona skarżąca tego interesu nie wykazała. W cytowanym wyżej wyroku z dnia 16 września 2008 r. sygn. SK 76/06 (Lex nr 435785) Trybunał Konstytucyjny uznał, że art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.) rozumiany w ten sposób, że umożliwia zaskarżenie aktów administracyjnych jedynie tym, którzy wykażą się konkretnym, indywidualnym interesem prawnym wynikającym z konkretnej normy prawa materialnego jest zgody z art. 45 ust. 1 w związku z art. 2 i art. 7 oraz art. 77 ust. 2 w związku z art. 2 Konstytucji RP. W ocenie Sądu, skarżąca posiada jedynie interes faktyczny wyrażający się w utracie dotychczasowego zlecenia.

W postanowieniu NSA z 10. grudnia 2010 r. sygn. I OSK 1333/10 (internetowa baza orzeczeń NSA) podkreślono, że przepis art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym stanowi lex specialis w odniesieniu do art. 50 P.p.s.a. O ile legitymacja skargowa w art. 50 P.p.s.a. powiązana jest z interesem prawnym, to art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym wymaga wykazania naruszenia interesu prawnego.

Naruszenie interesu prawnego musi wynikać z obiektywnego stanu okoliczności, a nie z subiektywnego przekonania strony o jego naruszeniu, czy jej woli prowadzenia określonej działalności gospodarczej

Rada Miasta nie mogła naruszyć wskazanych w skardze przepisów ustawy o zamówieniach publicznych, ponieważ nie były one podstawą prawną podjętej uchwały. Nie została także ograniczona swoboda działalności gospodarczej, której nie można utożsamiać z brakiem zlecenia na utrzymanie letniego i zimowego stanu dróg. Działalność i swoboda gospodarcza skarżącej nie została ograniczona. Może ona swobodnie wykonywać swoją działalność.

Niezależnie od tego Sąd uważa za wskazane przedstawienie uwag natury merytorycznej.

Pokrótce należy przedstawić istotę samorządu. Jak to podkreślił Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 20 marca 2007 r. ) sygn. K 35/05 system informacji prawnej Lex nr 257771) zasada samodzielności samorządu jest zasadą konstytucyjnie chronioną. Art. 16 ust. 2 Konstytucji stanowi: "Samorząd terytorialny uczestniczy w sprawowaniu władzy publicznej. Przysługującą mu w ramach ustaw istotną część zadań publicznych samorząd wykonuje w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność". Gwarancje zasady samodzielności stanowi art. 165 ust. 2, który brzmi: "Samodzielność jednostek samorządu terytorialnego podlega ochronie sądowej". Znajduje ona też potwierdzenie w art. 4 ust. 2 EKSL stanowiącym: "Społeczności lokalne mają - w zakresie określonym prawem - pełną swobodę działania w każdej sprawie, która nie jest wyłączona z ich kompetencji lub nie wchodzi w zakres kompetencji innych organów władzy", w związku z czym nie wymaga on odrębnej analizy.

Trybunał Konstytucyjny w swej linii orzeczniczej wskazuje jednak, że zasada samodzielności samorządu nie ma charakteru absolutnego (zob. wyroki TK: z 4 maja 1998 r., sygn. K. 38/97, OTK ZU nr 3/1998, poz. 31 oraz z 9 kwietnia 2002 r., sygn. K 21/01, OTK ZU nr 2/A/2002, poz. 17, s. 42). Nie narusza zasady samodzielności ograniczenie wynikające z ustawy, jeżeli znajduje ono uzasadnienie w konstytucyjnie chronionych celach i wartościach. Jednostki samorządu terytorialnego wykonują swoje zadania, uczestnicząc w sprawowaniu władzy publicznej w granicach przyznanej im przez ustawodawcę i prawem chronionej samodzielności. To znaczy, że samodzielność ta może podlegać ograniczeniom wynikającym z ustaw. Według orzecznictwa Trybunału swoboda regulacyjna prawodawcy podlega ograniczeniom zarówno formalno-proceduralnym jak i materialnym. W aspekcie formalnym gwarancją samodzielności jest wyłączność ustawy w zakresie wprowadzania ograniczenia. Gwarancja ta stanowi o niezależności samorządu od administracji rządowej. W aspekcie materialnym ingerencja ustawodawcy musi znajdować uzasadnienie w konstytucyjnie chronionych celach i wartościach, dla ochrony których ustawodawca wprowadza ograniczenie swobody działalności samorządu. Ingerencja ustawodawcy nie może też być nadmierna, tzn. nie może wykraczać poza granice niezbędne dla ochrony interesu publicznego.

Zgodnie z art. 164 ustawy z dnia 2 kwietnia 1997 r. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. Nr 78, poz. 483) podstawową jednostką samorządu terytorialnego jest gmina. Inne jednostki samorządu regionalnego albo lokalnego i regionalnego określa ustawa. Gmina wykonuje wszystkie zadania samorządu terytorialnego niezastrzeżone dla innych jednostek samorządu terytorialnego. Konstytucja wprowadza domniemanie właściwości gminy w wykonywaniu zadań samorządu terytorialnego. Powtarza to ustawa z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.).

Każda z jednostek samorządu terytorialnego korzysta z ochrony prawnej i posiada osobowość prawną. Są one zobowiązane do współdziałania w imię interesu ogólnego, ale zachowują własną podmiotowość i prawo do ochrony własnych interesów. (orzeczenie TK z 4 października 1995 r. sygn. K 8/95, OTK ZU nr 2/1995 s. 58).

Gmina jest samodzielna; wykonuje powierzone jej zadania i reprezentuje własne interesy. Jest podmiotem praw i obowiązków. Może posiadać własny majątek i samodzielnie zarządzać nim. Samorządy wykonują zadania publiczne w ramach ustaw. Samodzielność gminy wyraża się także w tym, że nadzór nad nimi sprawowany jest w formach określonych prawem i tylko na podstawie kryterium zgodności z prawem. Kryterium prawnym posługuje się także sąd administracyjny.

Zadania gminy są wykonywane albo przez utworzone w tym celu jednostki albo w drodze umowy z innymi podmiotami (art. 9 ustawy o samorządzie gminnym). Szczegółowe zasady i formy organizacyjne wykonywania gospodarki komunalnej reguluje ustawa z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (Dz. U. z 1997 r., Nr 9, poz. 43 ze zm.). Z jej art. 1 ust. 2 wynika, że gospodarka komunalna obejmuje w szczególności zadania o charakterze użyteczności publicznej, których celem jest bieżące i nieprzerwane zaspokojenie zbiorowych potrzeb ludności w drodze świadczenia usług powszechnie dostępnych. Gospodarka komunalna może być prowadzona przez jednostki samorządu terytorialnego w szczególności w formach samorządowego zakładu budżetowego lub spółek prawa handlowego (art. 2 ustawy o gospodarce komunalnej, który m.in. leży u podstaw zaskarżonej uchwały).

Art. 4 ust. 1 powołanej ustawy o gospodarce komunalnej stanowi, że jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej, organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego postanawiają o wyborze sposobu prowadzenia i form gospodarki komunalnej. Wybór sposobu i form jest samodzielnym uprawnieniem rady i zaskarżona uchwała znajduje swoje uzasadnienie w powołanych w jej podstawie prawnej przepisach ustawy o gospodarce komunalnej. W wykonaniu kompetencji art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy o gospodarce komunalnej rada gminy nakłada na spółkę komunalną wykonanie kolejnego zadania własnego gminy. Jest to akt władczy, którym bezpośrednio powierza realizację zadania podmiotowi wewnętrznemu. Sąd podziela pogląd, że gmina nie "organizuje rynku usług" w zakresie utrzymania dróg, tylko ma zadanie je wykonywać. Nie ma obowiązku wykonywania swoich zadań zlecając je wyłącznie podmiotom zewnętrznym w drodze przetargów. Gmina, korzystając ze swojej samodzielności gwarantowanej konstytucyjnie (art. 165 ustawy z 2 kwietnia 1997 r. Konstytucja RP), sama dokonuje wyboru formy wykonywania zadań własnych. Jeżeli zadanie wykonuje własna jednostka, w tym wypadku Zakład Gospodarki Komunalnej, to mamy do czynienia z wykonywaniem zadań przez gminę. Przy powierzeniu zadań własnej jednostce organizacyjnej nie dochodzi do udzielenia zamówienia publicznego.

Sąd w składzie orzekającym podziela pogląd zawarty w wyroku NSA z 11 sierpnia 2005 r. sygn. II GSK 105/05 (system informacji prawnej Lex nr 180740), że ustawa z dnia 10 czerwca 1994 r. o zamówieniach publicznych (Dz. U. z 2002 r., Nr 72, poz. 664 ze zm., obecnie Dz. U. z 2010 r., Nr 113, poz. 759 ze zm.) nie stosuje się do wykonywania zadań o charakterze użyteczności publicznej przez jednostkę organizacyjną utworzoną w tym celu przez gminę.

Pogląd zawarty w tej uchwale znajduje potwierdzenie w orzecznictwie Trybunału Sprawiedliwości, w szczególności w wyroku z 10 listopada 1998 r. sygn C-360/96 (dostępny w internetowej bazie curia.pl, sprawa Teckal). ETS stwierdził, że organ administracji będący zamawiającym nie jest zobowiązany do stosowania prawa zamówień publicznych, jeżeli powierza wykonywanie usług w ogólnym interesie gospodarczym podmiotowi, nad którym sprawuje kontrolę analogiczną do kontroli sprawowanej nad swoimi własnymi służbami.

Pogląd ten znalazł kontynuację w wyroku z dnia 13 stycznia 2005 r. – sprawa C-84/03 Komisja Wspólnot Europejskich przeciwko Królestwu Hiszpanii (Lex nr 215621). Przyjęto, że aby miało miejsce zamówienie publiczne na dostawy lub roboty budowlane w rozumieniu art. 1 lit. a) wspomnianych dyrektyw (tzn dyrektyw 93/36 i 93/97), wystarczy w zasadzie, by zamówienie zostało udzielone przez jednostkę samorządu terytorialnego osobie z prawnego punktu widzenia odrębnej od tej jednostki. Odmienna sytuacja może mieć miejsce jedynie wtedy, gdy jednostka samorządu terytorialnego sprawuje nad tą osobą kontrolę, podobną do sprawowanej nad własnymi służbami i gdy jednocześnie osoba ta wykonuje przede wszystkim zadania na rzecz jednostki lub jednostek samorządu, którym podlega. Podobny pogląd wyrażono w sprawie C-458/03 (wyrok z 13 października 2005 Parking Brixen GmbH przeciwko Gemeinde Brixen i Stadtwerke Brixen AG) stwierdzając, że stosowanie reguł ustanowionych w art. 12 WE, 43, WE i 49 WE, jak również ogólnych zasad, których szczególny wyraz stanowią owe reguły, jest wykluczony, w przypadku gdy zarówno kontrola sprawowana nad koncesjonariuszem przez organ władzy publicznej udzielający koncesji jest analogiczna do tej, jaką sprawuje on nad własnymi służbami, jak i podmiot ten wykonuje większą część swej działalności wspólnie z organem władzy, w którego dyspozycji pozostaje.

Z orzecznictwa Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości wynika zatem, że tryb przetargu nie ma zastosowania do powierzenia świadczenia usług własnej jednostce organizacyjnej, w tym spółkom komunalnym. Gmina posiada swobodę wyboru sposobów i form realizacji zadań. Swoje zadania gmina może wykonywać własnymi siłami – jednostkami organizacyjnymi, zakładami budżetowymi, mogą to być osoby prawne, instytucje kultury, szkoły itp. Podmioty te pozostają elementem samorządowego aparatu administracyjnego, wykonującego ustawowo powierzone zadania we własnym zakresie, a więc poza granicami systemu zamówień publicznych. Podkreślono to także w wyroku ETS z 11 stycznia 2005 r. (C-26/03) stwierdzając: "władza publiczna, jaką jest instytucja zamawiająca, ma możność wypełniania ciążących na niej w interesie publicznym zadań własnymi środkami o charakterze administracyjnym, technicznym lub innym, bez potrzeby zwracania się do jednostek zewnętrznych nienależących do jej służb. W takim przypadku nie powstaje kwestia umowy o charakterze odpłatnym zawieranej z jednostką odrębną od instytucji zamawiającej pod względem prawnym. Nie stosuje się zatem uregulowań wspólnotowych w zakresie zamówień publicznych" (pkt 48 wyroku, Lex nr 214505).

Powierzenie zadań w zakresie letniego i zimowego utrzymania dróg własnemu podmiotowi jest uzasadnione w świetle przepisów przywołanych w podstawie prawnej uchwały oraz w świetle orzecznictwa Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości.

Przyjęcie, że skarżąca nie posiada interesu prawnego w zaskarżaniu uchwały skutkuje oddaleniem skargi, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).