Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 174/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2014-10-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: *Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 36a ust. 1,  art. 51 ust. 1 pkt 3
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Lidia Serwiniowska (spr.) Sędziowie sędzia WSA Zbigniew Łoboda sędzia WSA Wanda Wiatkowska-Ilków Protokolant starszy sekretarz sądowy Patrycja Kikosicka-Jędrzejczak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 7 października 2014r. sprawy ze skargi P. D. na decyzję Wojewody D. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie zmiany decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę budynku hotelu wraz z przyłączami oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu decyzją z dnia [...] nr [...], Wojewoda D. (dalej organ II instancji, odwoławczy) - podając w podstawie prawnej art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., nr 267) - (dalej – k.p.a.), po rozpoznaniu odwołania P. D. (dalej skarżący, strona ) utrzymał w mocy decyzję Prezydenta W. (dalej organ I instancji ) z dnia [...] nr [...], którą umorzono w całości postępowanie administracyjne w sprawie zmiany decyzji Prezydenta W. nr [...] z dnia [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielono skarżącemu pozwolenia na budowę hotelu przy ul. [...] we W. – obręb [...], AM [...], dz. [...], [...] i [...]. W motywach swojego rozstrzygnięcia organ wskazał, że wskazaną wyżej decyzją organ I instancji zatwierdził projekt budowlany i udzielił skarżącemu pozwolenia na budowę budynku hotelu wraz z przyłączami na posesji przy ul. [...] we W. wraz z przebudową kolidujących instalacji zewnętrznych. Decyzja stała się ostateczna i rozpoczęto realizację inwestycji.

Na podstawie art.145 §1 pkt 4 k.p.a. organ ten wznowił, a następnie decyzją Nr [...] z dnia [...] umorzył wznowione postępowanie. Następnie na mocy decyzji organu odwoławczego Nr [...] z dnia [...] decyzja o umorzeniu wznowionego postępowania została uchylona, a sprawa przekazana organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. W efekcie zaskarżenia tej decyzji przez stronę Wojewódzki Sąd Administracyjny, wyrokiem z dnia 22 listopada 2012 r. sygn. akt II SA/Wr 420/12 oddalił skargę. Skarżący złożył skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

Jak wskazano dalej wnioskiem z dnia 19 marca 2013 r., skierowanym do Prezydenta W., skarżący wystąpił o zmianę decyzji tego organu Nr [...] z dnia [...] o pozwoleniu na budowę. Wskazana decyzja z została zmieniona decyzją Nr [...] z dnia [...], następnie decyzją Nr [...] z dnia [...] oraz decyzją Nr [...] z dnia [...]. Decyzje te stały się ostateczne. W toku prowadzonego w tej sprawie postępowania organ pierwszej instancji uzyskał stanowisko Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta W. w sprawie prowadzonych na posesji przy ul. [...] robót budowlanych. Pismem z dnia 16 kwietnia 2013 r. organ nadzoru budowlanego poinformował, iż wykonane przez inwestora samowolnie roboty budowlane mają znamiona istotnego odstąpienia od zatwierdzonego w/w decyzjami projektu budowlanego. W konsekwencji utrzymaną w mocy decyzją z dnia [...] organ I instancji umorzył w całości postępowanie w sprawie zmiany decyzji wskazanej na wstępie decyzji o pozwoleniu na budowę. W uzasadnieniu stwierdzono, że inwestor wykonał roboty budowlane, mające znamiona istotnego odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego. Organ oparł swoją tezę na ustaleniach dokonanych przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta W. podczas kontroli budowy. Organ ten, podczas kontroli przeprowadzonej w dniu 21 marca 2013 r. ustalił, że powyżej poziomu +12,96 wykonane zostały 2 stropy żelbetowe na poziomie +15,85 i +18,93, przez co powstały piąta, szósta częściowo siódma kondygnacja budynku. Porównując powyższe ustalenia z projektem budowlanym, zatwierdzonym decyzją o pozwoleniu na budowę oraz kolejnych zatwierdzonych projektów zamiennych organ administracji architektoniczno-budowlanej wskazał, że żadna z wydanych przez organ I instancji decyzji nie obejmowała stropów wydzielających piątą, szóstą i siódmą kondygnację, których istnienie potwierdził Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta W., a których dotyczył wniosek skarżącego z dnia 19 marca 2013 r. wszczynający postępowanie w tej sprawie. Wobec powyższego organ I instancji uznał postępowanie prowadzone w tej sprawie za bezprzedmiotowe i umorzył je na podstawie art.105 k.p.a. Skarżący złożył w ustawowym terminie odwołanie od powyższej decyzji, którym podniósł, że wymienione w kwestionowanej decyzji organu I instancji elementy budowlane, uznane przez ten organ za wykonane, nie są objęte jego wnioskiem o zmianę pozwolenia na budowę, zatem nie podlegają ocenie organu. Ponadto zdaniem strony zostały one wykonane jako nieistotne odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego, której to kwalifikacji dokonał projektant na podstawie art. 36a ustawy Prawo budowlane. Zdaniem strony projektant jednoznacznie wskazał na wykonanie dodatkowych elementów konstrukcyjnych zamieszczając odpowiednie informacje (adnotacje) w przedłożonym projekcie architektonicznym na przekroju poprzecznym (rys.8) oraz na przekroju podłużnym. Ponadto skarżący wywodzi, że jego wniosek, złożony w marcu 2013 r., nie zawierał żadnego elementu wykonanego wcześniej i zarzuca organowi, że dokonał błędnej wykładni art.28 ust.1 ustawy Prawo budowlane. Jego zdaniem nie można z niej wywodzić wniosków o braku decyzji w sprawie pozwolenia na budowę w sytuacji wniosku o zmianę istniejącej od kilku lat decyzji - pozwolenia na budowę hotelu. Skarżący zakwestionował także materiał dowodowy, w oparciu o który organ pierwszej instancji wydał swoje rozstrzygnięcie (wyniki kontroli i oględzin, dokonane przez pracowników Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta W.). Przechodząc do rozpatrzenia tej sprawy organ podkreślił, że stosownie do treści art.28 ust.1 ustawy Prawo budowlane, roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z wyjątkiem robót budowlanych na które nie jest wymagane pozwolenie na budowę. Oznacza to, że roboty budowlane, objęte decyzją o pozwoleniu na budowę, można rozpocząć dopiero po uzyskaniu przez decyzję waloru ostateczności. Wskazana regulacja dotyczy decyzji zmieniającej pozwolenie na budowę i zatwierdzającej zamienny projekt budowlany. W myśl bowiem art.36a ust.1 istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę jest dopuszczalne jedynie po uzyskaniu decyzji zmianie pozwolenia na budowę. Z kolei, jak stanowi art.32 ust.4a tej ustawy, nie wydaje się pozwolenia .na budowę (tu: decyzji o zmianie pozwolenia na budowę) w przypadku rozpoczęcia robót budowlanych z naruszeniem przepisu art.28 ust. 1. cytowanej ustawy. Nadto jak podkreślono, że w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę, to właściwy organ nadzoru budowlanego nakłada, w drodze decyzji, obowiązek przeprowadzenia określonych robót i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz - w razie potrzeby – wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem (art.51 ust.1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane).Jak podkreślono w takiej sytuacji, w myśl przepisu art.36a ust.2 tej ustawy, organ administracji architektoniczno- budowlanej uchyla decyzję o pozwoleniu na budowę. W sytuacji stwierdzonej samowoli budowlanej nie może być zatem wydana decyzja o pozwoleniu na budowę ani decyzja o zmianie decyzji o pozwoleniu na budowę. Ustosunkowując się do zarzutów odwołania podkreślono, że w przypadku zmiany pozwolenia na budowę nie jest istotne, czy zakres robót budowlanych, objętych wnioskiem o zmianę pozwolenia na budowę obejmuje, czy nie, wykonane samowolnie roboty budowlane. W stanie samowoli budowlanej nie jest możliwe bowiem uzyskanie decyzji o pozwoleniu na budowę dla jakichkolwiek robót budowlanych w obiekcie budowlanym do czasu doprowadzenia tego obiektu do stanu zgodnego z prawem. Tymczasem rozpatrując powołany na wstępie wniosek skarżącego z dnia 19 marca 2013 r. organ prowadzący postępowanie ustalił, że inwestor dokonał istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego, zmieniając (zwiększając), między innymi, liczbę kondygnacji budowanego obiektu. Podkreślono, że zwiększenie liczby kondygnacji, tj. zmiana charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego (por. art. 36a ust. 5 pkt 2 ustawy Prawo budowlane) stanowi istotne odstępstwo od zatwierdzonego projektu budowlanego. Słusznie zatem organ pierwszej instancji uznał prowadzone postępowanie za bezprzedmiotowe, jako prowadzone w warunkach dokonanej samowoli budowlanej. Wskazano ponadto, iż w dniu [...] organ nadzoru budowlanego - Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta W. - wydał w trybie art. 51 ust.1 pkt 3 decyzję Nr [...] z treści której wynika, iż na budowie hotelu przy ul. [...] dokonano samowoli budowlanej, polegającej - między innymi - na zwiększeniu liczby kondygnacji budynku. Decyzja ta została następnie utrzymana w mocy decyzją D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego Nr [...] z dnia [...] co do nałożonego obowiązku sporządzenia i przedłożenia 3 egzemplarzy zamiennego projektu budowlanego. Co do terminu wykonania obowiązku omawiana decyzja została uchylona i orzeczono w tym zakresie reformatoryjnie, wyznaczając nowy termin na wykonanie obowiązku. Końcowo wskazano, że skoro decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta W. stała się ostateczna (z wyłączeniem terminu wykonania obowiązku) to w rozpatrywanej sprawie wobec decyzji Prezydenta W. Nr [...] z dnia [...] o pozwoleniu na budowę znajduje zastosowanie przepis art. 36a ust.2 ustawy Prawo budowlane, a decyzja ta nie może podlegać zmianie.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na omówioną wyżej decyzję strona wniosła o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz uchylenie obu decyzji wydanych w sprawie i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W stosunku do zaskarżonej decyzji podniesiono zarzut rażącego naruszenia przepisów prawa procesowego art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3 k.p.a. , poprzez niewłaściwe zastosowanie tych przepisów polegające w szczególności na dokonaniu błędnych, nielogicznych i całkowicie oderwanych od rzeczywistości ustaleń faktycznych, stanowiących podstawę wydania zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Organ bowiem mimo niezakończenia prac w obrębie inwestycji, przedwcześnie bezpodstawnie stwierdził, że skarżący jako inwestor dopuścił się istotnego odstąpienia od projektu zatwierdzonego decyzją o pozwoleniu na budowę, bez wymaganej prawem zmiany tej decyzji w zakresie liczby kondygnacji. Zdaniem skarżącego okoliczność ta nie ma nic wspólnego rzeczywistością bowiem istniejące pięć kondygnacji w tym budynku odpowiada warunkom określonym w projekcie budowlanym zatwierdzonym ostateczną decyzją administracyjną Prezydenta W. z dnia [...] nr [...] wraz ze zmianami wynikającymi z decyzji z dnia [...] nr [...], a także są zgodne z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego obowiązującym dla inwestycji, który nie limituje ilości kondygnacji. Tymczasem organ odwoławczy całkowicie powstrzymał się od samodzielnych ustaleń faktycznych w tym zakresie, poprzedzając na bezkrytycznym przyjęciu ustaleń faktycznych organu I instancji. Ponadto, jak wskazano, z daleko idącej ostrożności procesowej wywiedziono zarzut rażącego naruszenia przepisów prawa materialnego tj. art. 36a ust.1 i ust.5 w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na błędnym przyjęciu, iż w toku budowy doszło do istotnego odstępstwa od projektu budowlanego zatwierdzonego ostateczną decyzją organu I instancji wraz ze zmianami wynikającymi z decyzji z dnia [...]. Tymczasem skarżący w ramach tej inwestycji nie wykonał, ani nie wykonuje żadnych robót budowlanych dotyczących zmiany zakresu objętego projektem zagospodarowania działki lub terenu, zmiany charakterystycznych parametrów obiektu: kubatury powierzchni zabudowy, wysokości, długości, szerokości i liczby kondygnacji, zmiany w zakresie dotyczącym zapewnienia warunków niezbędnych do korzystania z tego obiektu przez osoby niepełnosprawne, zmiany zamierzonego sposobu użytkowania tego obiektu lub jego części, czy też zmiany ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Zaskarżonej decyzji zarzucono także naruszenie art. 28 ust. 1 pkt 2 i ust. 4 ustawy Prawo budowlane, poprzez przyjęcie że skarżący dopuścił się samowoli budowlanej co w konsekwencji uniemożliwiło rozpoznanie wniosku skarżącego o wydanie decyzji o zmianie dotychczasowej decyzji udzielającej pozwolenia na budowę na podstawie błędnych ustaleń organu I instancji. Odpowiadając na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest niezasadna, a podnoszone w niej zarzuty naruszenia prawa materialnego i procesowego okazały się nietrafne. Na wstępie należy wyjaśnić, że stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) kontrola sądowoadministracyjna sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.; dalej: p.p.s.a.). Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Zgodnie z art. 145 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ponadto sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a., lub w innych przepisach albo stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w k.p.a. lub w innych przepisach. W razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala (art. 151 p.p.s.a.). Przedmiotem kontroli dokonywanej przez Sąd z punktu widzenia kryterium legalności w niniejszej sprawie jest zaskarżona decyzja Wojewody D., którą utrzymano w mocy decyzję Prezydenta W. w przedmiocie umorzenia w całości postępowania administracyjnego w sprawie zmiany decyzji o pozwoleniu na budowę i zatwierdzającej projekt budowlany. Przypomnieć należy, że podstawą prawną zaskarżonej decyzji był przepis art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., który uprawnia organ odwoławczy do utrzymania w mocy kwestionowanej decyzji organu I instancji. Uzasadnieniem dla takiego rozstrzygnięcia będzie okoliczność, że w ocenie organu odwoławczego decyzja pierwszoinstancyjna została wydana z poszanowaniem przepisów postępowania, a zatem nie ma potrzeby ponownego rozpatrywania sprawy przez organ I instancji. Wydanie decyzji na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. jest możliwe wyłącznie, gdy organ I instancji prawidłowo zastosował w sprawie przepisy prawa materialnego i przepisów procedury administracyjnej, zaś organ II instancji dochodzi do analogicznych ustaleń. Materialno-prawną podstawę rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowią przepisy powołanej już ustawy Prawo budowlane, w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania zaskarżonej decyzji. W ocenie Sądu nie ma wątpliwości, że zrealizowanie w trakcie postępowania w przedmiocie zmiany decyzji o zatwierdzeniu zatwierdzenia projektu budowanego i wydania pozwolenia na budowę, robót budowlanych, które są przedmiotem tego postępowania, stanowi przesłankę do obligatoryjnego umorzenia postępowania na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Bezprzedmiotowość postępowania wystąpi bowiem , ilekroć w sposób oczywisty organ stwierdzi brak podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy. Skład orzekający w rozpoznawanej sprawie w pełni podziela przy tym pogląd zawarty w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w wyroku z dnia 18 kwietnia 1995 r., sygn. akt SA/Łd 2424/94 (Monitor Podatkowy 1996/4, s. 114) który wypowiadając się w przedmiocie rozumienia pojęcia bezprzedmiotowości postępowania wskazał, że "Oznacza to, że wszystkie elementy badanego stanu prawnego i faktycznego są tego rodzaju, iż niepotrzebne jest postępowanie mające na celu wyjaśnienie wszystkich tych okoliczności w sprawie. (...) Przy czym chodzi o kryterium bezprzedmiotowości odnoszące się do postępowania, lecz w taki sposób, iż wynik tego postępowania nie powinien mieć charakteru rozstrzygnięcia w sprawie, a jedynie (charakter) formalnego jego zakończenia". Bezprzedmiotowość postępowania oznacza więc powstanie sytuacji, w której sprawa administracyjna przestaje istnieć. Aby taki stan rzeczy miał miejsce nastąpić musi takie zdarzenie prawne lub faktyczne, które spowodowałoby, że przestała istnieć ta szczególna relacja między faktem (sytuacją faktyczną danego podmiotu) a prawem (sytuacją prawną danego podmiotu), z którą prawo materialne łączy obowiązek konkretyzacji normy w postaci wydania decyzji administracyjnej. Poglądy organów decyzyjnych w tej sprawie w sposób precyzyjny potwierdzają konieczność umorzenia postępowania z powodu jego bezprzedmiotowości. Kluczowym w sprawie jest przepis art.36a ust.3 w/w Prawa budowlanego, zgodnie z którym w postępowaniu w sprawie zmiany decyzji o pozwoleniu na budowę, przepisy art.32 – 35 stosuje się odpowiednio do zakresu tej zmiany. Oznacza to w szczególności tak jak to zasadnie wskazał organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji, w myśl cyt. wyżej art.36a ust.3 w związku z art.32 ust.4a ustawy Prawo budowlane, zgodnie z którym nie wydaje się pozwolenia na budowę tu decyzji o zmianie pozwolenia na budowę w przypadku rozpoczęcia robót budowlanych z naruszeniem przepisu art. 28 ust. 1 tutaj art. 36a ust.1 ustawy Prawo budowlane. Zgodnie z art. 28 ustawy Prawo budowlane roboty budowlane można bowiem rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Z przepisu tego wprost wynika, że realizacja inwestycji budowlanej poprzedzona być musi wydaniem decyzji określającej warunki budowy lub innych robót budowalnych, tj. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę i uzyskaniem przez tę decyzję przymiotu ostateczności. Z kolei stosownie do treści art. 36 a ust.1 tej samej ustawy istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę jest dopuszczalne jedynie po uzyskaniu decyzji o zmianie pozwolenia na budowę. Z powyższego wynika zatem, że zarówno decyzja o pozwoleniu na budowę jak i decyzja o zmianie decyzji o pozwoleniu na budowę z uwagi na swój charakter może dotyczyć wyłącznie przyszłych zamierzeń inwestycyjnych. W istocie wniosek o zmianę decyzji o pozwoleniu na budowę można złożyć zarówno wówczas, gdy roboty budowlane objęte tą decyzją nie zostały jeszcze rozpoczęte, jak i wtedy, gdy inwestycja jest w trakcie realizacji. Jednakże wniosek ten należy złożyć przed dokonaniem odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę. W sytuacji bowiem gdy inwestor narusza prawo, dokonując istotnego odstąpienia bez uzyskania owej decyzji o zmianie pozwolenia na budowę, kompetencje organu nadzoru budowlanego określone w art. 50 (wstrzymanie robót budowlanych) i art. 51(decyzja o nałożeniu obowiązku) ustawy Prawo budowlane mają pierwszeństwo w stosunku do kompetencji organu administracji architektoniczno- budowlanej rozpoznającego wniosek o zmianę pozwolenia na budowę. Podczas zmiany pozwolenia na budowę nie może być bowiem wątpliwości, że wszystkie dotychczasowe prace były prowadzone zgodnie z zatwierdzonym projektem. ( por. wry. NSA z dnia 22 ipca 2011 r. , sygn.. akt II OSK 1200/10 publ. Cbois). W przeciwnym razie organ administracji architektoniczno – budowlanej mógłby wydać decyzję zmieniającą pozwolenie na budowę mimo istotnych odstępstw od tego pozwolenia, a następnie w przypadku wydania przez organ nadzoru decyzji określonej w art. 51 ust.1 pkt 3, organ administracji architektoniczno-budowlanej byłby zobowiązany do uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę i decyzji ją zmieniającej stosownie do treści art. 36 a ust. 2 ustawy Prawo budowlane. Zatem sytuacji wydania ostatecznej przez organ nadzoru budowlanego decyzji w trybie art. 51 ust. 1 pkt 3 postępowanie wszczęte wnioskiem o zmianę decyzji w trybie art. 36a ustawy Prawo budowlane prowadzone przez organ administracji architektoniczno- budowlanej staje się bezprzedmiotowe i winno być umorzone przez właściwy organ stosownie do treści art. 105 § 1 k.p.a. Bezsprzecznie nie jest bowiem celem wydania decyzji o zmianie decyzji o pozwoleniu na budowę legalizowanie już zrealizowanej inwestycji, ani też dokonanie oceny wykonanych robót. Tymczasem w niniejszej sprawie bezsporną okolicznością jest, że skarżący wnioskiem z dnia 19 marca 2013 r. wystąpił o zmianę ostatecznej decyzji Prezydenta W. Nr [...] z dnia [...] o wydaniu pozwolenia na budowę i zatwierdzającej projekt budowlany dla wskazanej na wstępie inwestycji. Powyższa decyzja z została zmieniona decyzją Nr [...] z dnia [...], następnie decyzją Nr [...] z dnia [...] oraz decyzją Nr [...] z dnia [...]. Decyzje te stały się ostateczne. Jednocześnie jak prawidłowo przyjęły organy na podstawie poczynionych ustaleń w wyniku właściwie przeprowadzonego postepowania w tej sprawie, na podstawie wyników kontroli ( z dnia 21 marca 2013 r.), oględzin dokonanych przez pracowników właściwego organu nadzoru tj. Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta W. oraz wobec pisma tegoż organu z dnia 16 kwietnia 2016r., że skarżący wykonał w obrębie analizowanej inwestycji szereg robót nieobjętych żadnym z pozwoleń na budowę. Jednocześnie z ustaleń tych wynika, że wykonane przez stronę samowolnie roboty budowlane polegające na wykonaniu powyżej poziomu +12,96 2 stropów żelbetowych na poziomie +15,85 i+18,93, przez co powstały piąta, szósta, częściowo siódma kondygnacja budynku miały charakter istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego. W konsekwencji powyższego Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta W. decyzją z dnia [...] nałożył na skarżącego w trybie art. 51 ust. 1 pkt. 3 ustawy Prawo budowlane obowiązek wykonania i przedłożenia budowlanego projektu zamiennego dla prowadzonej na posesji przy ul. [...] inwestycji. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją D. Inspektora Nadzoru Budowlanego nr [...] z dnia [...] w zakresie nałożonego obowiązku, natomiast uchylona tylko w zakresie terminu wykonania nałożonego obowiązku. Bezsprzecznie zatem fakt wydania przez organ nadzoru ostatecznej decyzji w trybie art. 51 ust. 1 pkt.3 wobec jednoznacznej treści art. 36a ust.2 jest podstawą do umorzenia postępowania o zmianę wydanie pozwolenia na budowę, gdyż jest ono w tym układzie bezprzedmiotowe.

W odniesieniu do zarzutów skargi należy wskazać, ze skarżący konstruuje zarówno zarzuty naruszenia procedury administracyjnej tj. art. 7 art.77, i art. 107 § 3 oraz przepisów prawa materialnego tj. art. 36a ust.1 i ust.5 oraz art. 51 ust.1 pkt 3 na z jednej strony nieuprawnionym jego zdaniem, a znajdującym swoje oparcie w zgromadzonej dokumentacji, przyjęciu ustaleń organu nadzoru budowlanego co rodzaju, zakresu i charakteru robót budowlanych wykonanych przez skarżącego, przy jednoczesnym przyjęciu stanowiska, że organ architektoniczno – budowlany w ramach postępowania w sprawie zmiany pozwolenia na budowę winien prowadzić jedynie postępowanie wyjaśniające w sprawie projektowanych robót. W zasadzie wszystkie twierdzenia wynikają z tego faktu można odnieść się do nich na pewnym poziomie ogólności. Zdaniem Sądu, ocena legalności i zakresu robót budowlanych wykonanych na wskazanej inwestycji tj. czy w sprawie doszło do samowolnego wykonania robót budowlanych i ewentualne prowadzenie postępowania naprawczego i legalizacja tych robót nie należy do kompetencji organów architektoniczno-budowlanych, co wynika wprost z art. 82 ust. 1 i art. 83 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. Do właściwości organów nadzoru budowanego należą bowiem m.in. zadania i kompetencje, o których mowa w art. 48-51 (i inne wymienione w przepisie art. 83 ust. 1), a ponadto do zadań organów nadzoru budowlanego należy m.in. kontrola przestrzegania i stosowania przepisów prawa budowlanego i kontrola działania organów administracji architektoniczno-budowlanej (art. 84 ust. 1 pkt 1 i 2), a kontrola przestrzegania i stosowania przepisów prawa budowlanego obejmuje m.in. kontrolę zgodności wykonywania robót budowlanych z przepisami prawa budowlanego, projektem budowlanym i warunkami określonymi w decyzji o pozwoleniu na budowę (art. 84a ust.1). Co za tym idzie Sąd w niniejszym postępowaniu, orzekając w granicach sprawy będącej przedmiotem zaskarżenia, nie jest władny rozstrzygać czy wykonane przez inwestora roboty budowlane stanowiły samowolę budowlaną określonego rodzaju i czy też wskazywać na podstawie, których przepisów powinno być prowadzone ewentualne postępowanie naprawcze. Organy administracji architektoniczno-budowlanej nie mają kompetencji do prowadzenia postępowania na podstawie przepisów art. 48, art. 49 i art. 49b oraz art. 50 ust. 1 i art. 51 ustawy Prawo budowlane. W konsekwencji to do kompetencji właściwego organu nadzoru budowanego należy – w razie powzięcia wiadomości o okolicznościach, które mogą świadczyć o popełnieniu w szerokim tego słowa znaczeniu samowoli budowlanej – przeprowadzenie właściwego postępowania i zbadanie zgodności z przepisami prawa wykonanych robót budowlanych oraz ewentualne przeprowadzenie któregoś z postępowań legalizacyjnych, co też miało miejsce w niniejszej sprawie. Należy zarazem wyjaśnić, że w realiach niniejszej sprawy zarówno organy orzekające w tej sprawie jak i Sąd I nie były zobowiązane do rozpatrywania zasadności i szczegółowego badania prowadzonego równolegle do rozpatrywanej sprawy postępowania organów nadzoru budowlanego zwieńczonego decyzją z dnia [...] wydaną w trybie art. 51 ust.1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane. Jednocześnie jednak obowiązkiem organu odwoławczego orzekającego w tej sprawie było dokonanie pełnej analizy całego zebranego w sprawie materiału dowodowego, ale w ramach jego kompetencji i w granicach sprawy wszczętej wnioskiem z dnia 19 marca 2013 r. Zatem naruszeniem przepisu art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. byłoby właśnie pominięcie przez organy orzekające w sprawie kwestii dotyczącej stwierdzenia czy zakres zmian podlegających zatwierdzeniu przez organ administracji architektoniczno-budowlanej nie obejmuje zmian, które zostały już dokonane w trakcie realizacji inwestycji, a powinny zostać zatwierdzone projektem zamiennym. Błędne jest przekonanie skarżącego, że zarówno organ pierwszej, jak i drugiej instancji, w ramach postępowania w sprawie zmiany pozwolenia na budowę mogą prowadzić jedynie postępowanie wyjaśniające w sprawie projektowanych robót, tzn. takich, których jeszcze nie rozpoczęto. Należy jeszcze raz podkreślić, że zgodnie z art. 36a ust. 1 Prawa budowlanego, istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę jest dopuszczalne jedynie po uzyskaniu decyzji organu administracji architektoniczno-budowlanej o zmianie pozwolenia na budowę. Do wstrzymania robót budowlanych wykonywanych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź w przepisach oraz podjęcia działań, o których mowa w art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, właściwy jest natomiast organ nadzoru budowlanego (art. 83 ust. 1 Prawa budowlanego). Powyższe przepisy nie mogą być jednak interpretowane tak, jak to przyjmuje to skarżący w odwołaniu i skardze, prowadziłoby to bowiem do skutków całkowicie nieracjonalnych. W takim przypadku bowiem organ administracji architektoniczno-budowlanej mógłby wydać decyzję zmieniającą pozwolenie na budowę pomimo dokonania przez inwestora istotnych odstępstw od tego pozwolenia. Z drugiej strony fakt ten nie może jednak prowadzić do przejmowania przez organ administracji architektoniczno-budowlanej kompetencji organów nadzoru budowlanego. Zgodnie bowiem z art. 81 ust. 4 ustawy Prawo budowlane, organy administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego przy wykonywaniu obowiązków określonych przepisami prawa budowlanego mogą dokonywać czynności kontrolnych. Protokolarne ustalenia dokonane w toku tych czynności stanowią podstawę do wydania decyzji oraz podejmowania innych środków przewidzianych w przepisach prawa budowlanego. Natomiast przepisy art. 85 Prawa budowlanego zobowiązują powyższe organy do współdziałania, które w szczególności obejmuje prowadzenie wspólnych działań kontrolnych i wzajemne przekazywanie informacji o wynikach kontroli. Nieodniesienie się zatem do kwestii dokonanych przez skarżącego odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego i udzielonego pozwolenia na budowę stanowiłoby właśnie naruszenie powołanych w skardze przepisów postępowania które uzasadniałoby właśnie uchylenie zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a jednakże taka sytuacja nie miała miejsca. Także i ten aspekt tej sprawy prowadzi do wniosku, że skoro do kompetencji organów administracji architektoniczno-budowlanej, właściwych w sprawach udzielania pozwolenia na budowę, nie należą kwestie badania i legalizowania przypadków samowoli budowlanej, poddane właściwości organów nadzoru budowlanego, to konsekwencją takiego stanu rzeczy jest oczywisty wniosek, że w toku postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę lub zmiany tej decyzji nie może dojść do zalegalizowania aktów samowoli. Reasumując stwierdzić należy, że decyzja o zmianie pozwolenia na budowę wydawana na podstawie art. 36a ust. 1 Prawa budowlanego może dotyczyć jedynie przyszłych zamierzeń inwestycyjnych, zatem w przypadku wydania decyzji na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 bezprzedmiotowe staje się prowadzenie postępowania w sprawie zmiany pozwolenia na budowę. Bezprzedmiotowość postępowania wywołanego wnioskiem o zmianę decyzji dotyczącej pozwolenia na budowę obliguje organ architektoniczno-budowlany do umorzenia tego postępowania, stosownie do treści art. 105 § 1 k.p.a., a nie wydania decyzji o zmianie lub odmowie zmiany decyzji w sprawie wydania pozwolenia na budowę i zatwierdzenia projektu budowlanego. Wobec tego umorzenie postępowania w niniejszej sprawie było zasadne. Do wydania decyzji w tym przedmiocie doszło zaś bez takiego naruszenia przepisów prawa, które uzasadniałoby uchylenie zaskarżonej decyzji. W tym stanie rzeczy Sąd skargę oddalił na podstawie art. 151 p.p.s.a.