Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 3007/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-11-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję organu II instancji
Powołane przepisy: article: art. 6 ust. 1, art. 19 ust. 2, art. 22, art. 23 ust. 1 pkt 4, art. 24, art. 29 ust. 1
journal: Dz.U. 1974 nr 10 poz 64
law: Ustawa z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Czesława Nowak-Kolczyńska sędzia NSA Rafał Stasikowski sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka (spr.) Protokolant asystent sędziego Łukasz Sielanko po rozpoznaniu w dniu 7 listopada 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych M. J., K. W. i G. K. oraz A. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 stycznia 2018 r. sygn. akt IV SA/Wa 2548/17 w sprawie ze skarg M. J., K. W. i G. K. oraz A. P. na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Ministra Inwestycji i Rozwoju solidarnie na rzecz M. J., K. W. i G. K. kwotę 1100 (tysiąc sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; 3. zasądza od Ministra Inwestycji i Rozwoju na rzecz A. P. kwotę 1100 (tysiąc sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 16 stycznia 2018r.sygn akt IV SA/Wa 2548/17 oddalił skargę M. J., K. W. i G. K. oraz skargę A. P. na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] lipca 2017r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji.

Wyrok zapadł na tle następujących okoliczności sprawy:

Decyzją z dnia [...] października 1979r. nr [...] Urząd Miejski w R. Wydział Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej orzekł o wywłaszczeniu za odszkodowaniem na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości położonej w D. obręb [...], oznaczonej jako działka nr [...]/1 o powierzchni 0,3200ha oraz nr [...]/4 o powierzchni 0,0203ha, powstałej z podziału działki nr [...]/2 o powierzchni 0,2132ha, stanowiącej w dacie wywłaszczenia współwłasność J. P., spadkobiercy S. P. (A. P.), A. P., J. oraz E. małżonków S. Powyższa decyzja została wydana w następstwie wniosku z dnia 22 sierpnia 1979r. o wywłaszczenie ww. nieruchomości, skierowanego przez Wojewódzką Dyrekcję Rozbudowy Miast i Osiedli Wiejskich do Urzędu Miejskiego w R. Wydział Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej. Celem wywłaszczenia była budowa pawilonu socjalno-usługowego (stołówki) w kompleksie uniwersyteckim. Organ wywłaszczeniowy dysponował, zgodną z planem ogólnym zagospodarowania przestrzennego dla miasta R., decyzją zatwierdzającą plan realizacyjny budowy Domów Studenta z Pawilonem Socjalno-Usługowym Ośrodka Studiów Uniwersyteckich w R. (stołówka) z dnia [...] grudnia 1974r. nr [...] oraz aneksem z dnia [...] marca 1976r. nr [...] wydanymi przez Urząd Miejski w R. Wydział Gospodarki Przestrzennej i Ochrony Środowiska.

Dalej wskazano, iż powyższy wniosek został złożony po wyczerpaniu drogi dobrowolnego odstąpienia, na które właściciele ww. nieruchomości nie wyrazili zgody. Wskazano, iż nie zachowała się oferta dobrowolnej sprzedaży przedmiotowej nieruchomości, jednakże ubiegający się o wywłaszczenie wystąpił do współwłaścicieli przedmiotowej nieruchomości z ofertą jej dobrowolnej sprzedaży, na którą właściciele nie udzielili odpowiedzi.

W przedmiotowej sprawie zawiadomieniem z dnia 23 sierpnia 1979r., sprostowanym postanowieniem Urzędu Miejskiego w R. Wydziału Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowe z dnia [...] października 1979r., w zakresie omyłki pisarskiej w oznaczeniu działek zawnioskowanych do wywłaszczenia, Urząd Miejski w R. poinformował strony o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego i o terminie rozprawy wywłaszczeniowo-odszkodowawczej wyznaczonej na dzień 10 września 1979r. W ww. rozprawie udział wziął jedynie współwłaściciel nieruchomości A. P., oświadczając, że jego matka S. P. nie żyje; jednocześnie wskazał, że toczy się postępowanie spadkowe w Sądzie Rejonowym w R. Postanowienie spadkowe, mocą którego jedynym spadkobiercą został A. P. zapadło w dniu 18 września 1979r. w sprawie sygn. akt I Ns 1376/79.

Dalej wskazano, iż w ww. rozprawie nie wziął także udziału biegły A. W., powołany z listy biegłych Wojewody [...], który sporządził opinię szacunkową z dnia 27 lipca 1978r. stanowiącą podstawę odszkodowania za przedmiotową nieruchomość, wyliczonego na kwotę 42.877,80zł. Powyższa kwota została ustalona w oparciu o przepisy ustawy z 1958r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz.U. 1974r. nr 10, poz. 64 ze zm.), dalej w uzasadnianiu przywoływanej jako "ustawa wywłaszczeniowa z 1958r.", oraz zarządzenia nr 78/75 Wojewody [...] w sprawie ustalenia cen odszkodowawczych za nabywanie na rzecz Państwa nieruchomości gruntowe w drodze umów cywilno-prawnych lub postępowania wywłaszczeniowego, zarządzenia nr [...]/73 Prezydenta Miasta R. z dnia [...] grudnia 1973r. (Dz.Urz. WRN z 1974r. nr [...], poz. 21) w sprawie podziału miasta R. na strefy i ustalenia cen odszkodowawczych za nieruchomości gruntowe nabywane na rzecz Państwa w drodze umów cywilno-prawnych lub postępowania wywłaszczeniowego.

Wskazano również, że pismem z dnia 19 stycznia 2017r. A. P. wystąpił z wnioskiem o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji Urzędu Miejskiego w R. We wniosku wskazał, że w decyzji tej jako osoba wywłaszczona została wskazana m.in. "S. P., c. W. i W., w [...]/32 cz. - zmarła". Skarżący wskazał, że powyższe przesądzało o wydaniu decyzji z rażącym naruszeniem prawa, gdyż prowadzenie postępowania administracyjnego i wydanie decyzji w stosunku do osoby zmarłej stanowi rażące naruszenie prawa. Charakter strony, który przysługiwał S. P. wygasł z chwilą jej śmierci, co oznacza, że w stosunku do niej nie można było prowadzić postępowania i wydać decyzji. Wydana decyzja jest zatem obarczona wadą nieważności i nie wywołuje skutków prawnych.

Decyzją z dnia [...] maja 2017r. nr [...] Wojewoda P. stwierdził nieważność ww. decyzji Urzędu Miejskiego w R. Wydział Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej z dnia [...] października 1979r. Organ I Instancji uznał zasadność wniosku, opierając się o fakt, że powyższa decyzja Urzędu Miejskiego w R. została skierowana do osoby nieżyjącej w dacie jej wydania, tj. w stosunku do S. P. zmarłej w dniu 6 sierpnia 1979r. Organ wskazał, że postępowanie nie może zostać wszczęte w stosunku do osoby zmarłej i nie może być wobec takiej osoby wydana decyzja. Gdyby jednak taka sytuacja miała miejsce, jak w okolicznościach niniejszej sprawy, wówczas należy przyjąć, iż decyzja tak wydana dotknięta jest wadą nieważności, o której mowa w art. 156 §1 pkt 2 K.p.a., skutkującą stwierdzeniem jej nieważności.

Pismem z dnia 6 czerwca 2017r. Uniwersytet R., będący aktualnie właścicielem wywłaszczonej nieruchomości (w wyniku modernizacji ewidencji gruntów obrębu [...] R. – Z., działka nr [...]/1 obręb [...] zmieniła oznaczenie na działkę nr [...], zaś działka nr [...]/4 obręb [...] na działkę nr [...]), złożył odwołanie od ww. decyzji Wojewody P. z dnia [...] maja 2017r. W odwołaniu podniósł, iż skierowanie decyzji do osoby zmarłej, która jest jedną ze stron postępowania, nie może skutkować stwierdzeniem nieważności całej decyzji. Ponadto zdaniem skarżącego, nie można mówić o rażącym naruszeniu prawa na skutek skierowania decyzji do osoby zmarłej, w sytuacji gdy okoliczność ta nie była kwestionowana w postępowaniu odwoławczym przez strony postępowania, które, pomimo iż miały wiedzę o śmierci strony, nie podjęły żadnych kroków w zwykłym trybie zaskarżenia.

Rozpoznając powyższe odwołanie Minister Ministra Infrastruktury i Budownictwa stwierdził, iż w postępowaniu administracyjnym prowadzonym w trybie nadzoru o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej, organ prowadzący to postępowanie ma obowiązek rozpatrywać sprawę w granicach określonych w art. 156 § 1 K.p.a., to znaczy, że nie może rozpatrywać sprawy co do jej istoty, jak w postępowaniu odwoławczym. Celem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest jedynie ustalenie, czy dana decyzja dotknięta jest jedną z wad enumeratywnie wymienionych w przepisie art. 156 § 1 K.p.a. Za rażące należy uznać takie naruszenie prawa, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności. Analizując wniesione odwołanie Minister stwierdził, iż nie doszło do rażącego naruszenia ustawy wywłaszczeniowej z 1958r., stanowiącej podstawę prawną kwestionowanej decyzji oraz przepisów K.p.a., gdyż organ wywłaszczeniowy zastosował przepisy prawa adekwatne do sytuacji, co potwierdzało zaświadczenie Biura Notarialnego w R. z dnia 3 sierpnia 1979r., nadto decyzja nie została skierowana do zmarłej S. P., lecz do jej jedynego spadkobiercy A. P. W trakcie postępowania nie stwierdzono również, aby badana decyzja naruszała pozostałe przesłanki określone w art. 156 § 1 K.p.a. Decyzja ta wydana została przez organ właściwy rzeczowo i miejscowo oraz powołano w niej prawidłową podstawę prawną. Nie dotyczyła ona również sprawy rozstrzygniętej poprzednio inną decyzją administracyjną i została skierowana do osoby będącej stroną postępowania. Również wykonanie tej decyzji, w dacie jej wydania, nie prowadziło do czynu zagrożonego karą, ani też nie zawierała wady powodującej jej nieważność z mocy prawa. Zaskarżona decyzja była ponadto wykonalna w dacie jej wydania (jej mocą ustalono odszkodowanie, a adresat mógł skutecznie je wyegzekwować). W związku z tym nie ma podstaw do stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji.

Nie zgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem A. P., we wniesionej skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zarzucił naruszenie: art. 6 ust. 1, art. 19 ust 2, art. 22 art. 23 ust. 1 pkt 4, art. 24 i art. 29 ust. 1 ustawy wywłaszczeniowej z 1958r. w związku z art. 7, art. 8, art. 11, art. 77, art. 156 § 1 pkt 2 i 4 K.p.a., a także art. 268a w związku z art. 156 § 1 pkt 1 K.p.a. Zarzucił m.in. błąd w ustaleniach faktycznych przez dowolne uznanie, iż przyczyna nieważności decyzji wywłaszczeniowej, tj. śmierć S. P. i wydanie decyzji w stosunku do osoby zmarłej nie miało wpływu na ważność kwestionowanej decyzji Urzędu Miejskiego w R.

Skargę od powyższej decyzji Ministra Infrastruktury i Budownictwa wniosły również uczestniczki postępowania administracyjnego: M. J., K. W. i G. K., zaskarżając ją w całości i zarzucając naruszenie m.in. przepisów K.p.a. i ustawy wywłaszczeniowej z 1958r. W ocenie skarżących decyzja wywłaszczeniowa obarczona jest tak istotnymi wadami, że podlegać musi eliminacji z obrotu prawnego. W sprawie zachodzą przesłanki wystarczające do stwierdzenia rażącego naruszenia prawa, skutkujące koniecznością stwierdzenia nieważności decyzji Urzędu Miejskiego w R. z dnia 5 października 1979r.

W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury i Budownictwa wniósł o oddalenie skarg podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 111 § 2 P.p.s.a. zarządził o połączeniu spraw wywołanych wniesieniem oddzielnych skarg na ww. decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa, do wspólnego rozpoznania, rozstrzygnięcia i prowadzenia ich pod wspólną sygnaturą IV SA/Wa 2548/17.

Sąd I instancji oddalił wniesione skargi jako bezzasadne (art. 151 P.p.s.a.). Sąd ocenił, że decyzja wywłaszczeniowa została wydana zgodnie z przepisami ustawy wywłaszczeniowej z 1958r. Wskazał, iż w ramach celów ustawowo określonych, dopuszczających wywłaszczenie nieruchomości, mogło mieć miejsce wywłaszczenie nieruchomości z przeznaczeniem pod budowę pawilonu socjalno-usługowego (stołówki), jako inwestycji towarzyszącej budowie Ośrodka Studiów Uniwersyteckich w R., czyli na cel użyteczności publicznej. Sąd wyjaśnił, że niezbędność wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości na wskazany cel publiczny potwierdzona została decyzją zatwierdzającą plan realizacyjny z dnia [...] grudnia 1974r. nr [...] i aneksem z dnia [...] marca 1976r. nr [...], wydanymi przez Urząd Miejski w R. Wydział Gospodarki Przestrzennej i Ochrony Środowiska. Przedmiotowa inwestycja została uwzględniona w ogólnym planie zagospodarowania przestrzennego miasta R., zatwierdzonego uchwałą nr [...] przez Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w R. w dniu [...] stycznia 1973r. oraz wydaną informacją o terenie dla zamierzonej inwestycji. Wobec powyższego organ wywłaszczeniowy, dysponując zgodną z planem ogólnym zagospodarowania przestrzennego dla miasta Rzeszowa decyzją i aneksem, miał podstawy do uznania niezbędności i odpowiedniości spornej nieruchomości dla realizacji celu wskazanego we wniosku o wywłaszczenie.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia przepisu art. 6 ustawy wywłaszczeniowej z 1058r. Sąd I instancji wskazał, iż fakt wystąpienia z propozycją dobrowolnego wykupu nieruchomości, również obejmującego część należną zmarłej S. P., stanowi, iż rokowania w powyższym zakresie, choć nie przyniosły rezultatu w postaci zawarcia umowy sprzedaży, to jednak miały miejsce. To zaś powoduje, iż wymóg z art. 6 ust. 1 ustawy wywłaszczeniowej z 1958r. został spełniony. Stąd też organ wywłaszczeniowy był upoważniony do skutecznego wystąpienia z wnioskiem o wywłaszczenie nieruchomości. W takiej sytuacji, działając na podstawie art. 17 ustawy wywłaszczeniowej z 1958r. właściwy organ zawiadamiał o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego oraz o terminie przeprowadzenia rozprawy wywłaszczeniowej wyznaczonej na dzień 10 września 1979r. Sąd podkreślił, iż powyższe zawiadomienia zostały skutecznie doręczone wszystkim współwłaścicielom nieruchomości poza S. P., która w powyższej dacie już nie żyła, a zawiadomienie dla niej, bez żadnej adnotacji o śmierci adresatki, odebrała w dniu 7 września 1979r. M. P. Organ zatem do dnia wyznaczenia rozprawy, kiedy powziął wiadomość o śmierci S. P., takiej wiedzy nie posiadał. Tym samym Sąd I instancji nie dopatrzył się naruszenia przepisu art. 19 ust. 2 ustawy wywłaszczeniowej z 1958r. polegającego na błędnym i nieterminowym zawiadomieniu właścicieli o terminie wyznaczonej rozprawy. Również, wbrew stanowisku skarżących, nie budzi wątpliwości Sądu dokonane, postanowieniem Urzędu Miejskiego w R. z dnia [...] października 1979r. sprostowanie ww. zawiadomienia, gdyż powyższe uzasadnione było oczywistą omyłką pisarską dotyczącą oznaczenia nieruchomości zawnioskowanej do wywłaszczenia. Jej prawidłowe określenie było wskazane w aneksie [...] do mapy uzupełniającej nr [...]/75, sporządzonym przez Okręgowe Przedsiębiorstwo Geodezyjno-Kartograficzne w R. Zakład Produkcyjny, zgodnie z którym wywłaszczeniu podlegała cała działka nr [...]/1 o powierzchni 3200m2 i działka nr [...]/4 o powierzchni 203m2. Sąd podkreślił, iż powyższa treść nie wkraczała w meritum ww. zawiadomienia gdyż nadal dotyczyła tej samej nieruchomości tylko inaczej opisanej, pozostającej we współwłasności tych samych osób.

Sąd I instancji stwierdził nadto, że organ, wobec braku wyraźnego zapisu, był władny do skorzystania z opinii już sporządzonej przez uprawnionego biegłego przed wszczęciem przedmiotowego postępowania dla celów wydania decyzji w zakresie ustalenia i przyznania odszkodowania. Jednocześnie wskazał, iż odszkodowanie za grunt biegły wyliczył w oparciu o aktualnie obowiązujące przepisy: art. 8 ust. 8 pkt 3 ustawy wywłaszczeniowej z 1958r. jak i zarządzenie nr [...]/75 Wojewody R. z dnia [...] lipca 1977r. w sprawie ustalenia cen odszkodowawczych za nabywanie na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości gruntowych w drodze umów cywilnoprawnych lub postępowania wywłaszczeniowego oraz zarządzenie nr [...]/73 Prezydenta Miasta R. z dnia [...] grudnia 1973r. w części dotyczącej podziału miasta R. na strefy ekonomiczne.

W ocenie Sądu zarzut naruszenia art. 23 ust. 1 pkt 4 ustawy wywłaszczeniowej z 1958r. również nie znalazł uzasadnienia. W tym zakresie wyjaśniono, że podmioty uprawnione zostały wskazane w pkt I sentencji przedmiotowej decyzji, natomiast odszkodowanie przysługujące S. P. zostało wypłacone jej spadkobiercy A. P., po przedstawieniu prawomocnego postanowienia spadkowego. Oczywiście, skierowanie decyzji do osoby zmarłej, a taką w sprawie niniejszej była S. P., stanowi naruszenie prawa, jednakże z uwagi na fakt, iż A. P. brał udział w postępowaniu wywłaszczeniowym i nie tylko wiedział o przedmiotowej decyzji ale był jej stroną z wszelkimi przysługującymi stronie prawami, w tym z prawem odwołania się od powyższej decyzji, z którego nie skorzystał, świadczy o zgodzie A. P. na warunki wywłaszczenia i chęć jak najszybszego zakończenia postępowania.

Następnie Sąd I instancji zwrócił uwagę na realia panujące w czasie wydania zaskarżonej decyzji oraz wyjaśnił, że wpisanie jako uprawnionego do otrzymania odszkodowania właściciela hipotecznego nieruchomości, z adnotacją, iż osoba ta zmarła, było dopuszczalne ustawą wywłaszczeniową z 1958r. Spadkobiercy natomiast mogli otrzymać przyznane odszkodowanie po przedstawieniu prawomocnego postanowienia sądu o stwierdzeniu nabycia spadku.

Ponadto Sąd przyznał rację organowi odwoławczemu, który w odpowiedzi na skargę podniósł, iż brak jest podstawy prawnej nakładającej na organ odwoławczy obowiązek doręczenia skarżącemu (wnioskodawcy) odwołania od decyzji organu I instancji. Zgodnie z art. 131 K.p.a. o wniesieniu odwołania organ administracji publicznej , który wydał decyzję zawiadamia strony. Z akt sprawy wynika, że Wojewoda P., przekazując odwołanie organowi II instancji powiadomił o tym fakcie strony postępowania.

Również za niezasadny Sąd I instancji uznał zarzut naruszenia przepisu art. 268a w związku z art. 156 §1 pkt 1 K.p.a. polegający na wydaniu decyzji przez osobę, która nie wykazała swojego umocowania. Wskazał, że co do zasady dopuszczalne jest scedowanie przez organ uprawnień do wydawania decyzji w jego imieniu na pracowników tego organu. Przy czym zarówno w doktrynie jak i w orzecznictwie przyjmuje się, że udzielenie takiego upoważnienia jest czynnością o charakterze wewnętrznym. Pracownik działający z upoważnienia organu powinien powołać się w decyzji na posiadane upoważnienie. Samo niepowołanie się w decyzji na posiadane upoważnienie do wydawania decyzji nie należy utożsamiać z podpisaniem decyzji przez osobę nieupoważnioną, a co za tym idzie nie pociąga to za sobą skutków w postaci nieważności decyzji, o ile upoważnienie takie istniało w dacie wydania tej decyzji. W sprawie niniejszej M. G. - Dyrektor Departamentu Orzecznictwa powołał się w zaskarżonej decyzji na posiadane upoważnienie udzielone przez Ministra Infrastruktury i Budownictwa.

Podsumowując Sąd stwierdził, iż Minister Infrastruktury i Budownictwa rozpatrzył sprawę w sposób niezbędny do oceny badanej decyzji w postępowaniu nadzorczym i przedstawił wyczerpujące stanowisko w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do pozostałych zarzutów Sąd I instancji nie dopatrzył się naruszenia przez organ odwoławczy przepisów postępowania. Organ odwoławczy w sposób wnikliwy i wyczerpujący zgromadził i przeprowadził dowody w sprawie i w sposób kompletny uzasadnił stanowisko zawarte w wydanym rozstrzygnięciu.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wywiódł A. P. zaskarżając go w całości i zarzucając:

I. naruszenie prawa materialnego, tj.:

1. art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a. w związku z art. 6 ust. 1 ustawy wywłaszczeniowej z 1958r. przez uznanie, iż w sprawie doszło do spełnienia wymogu z tego artykułu, podczas gdy nie dokonano wystąpienia wnioskodawcy wywłaszczenia do właściciela nieruchomości o dobrowolne odstąpienie w drodze zawarcia umowy nabycia nieruchomości,

2. art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a. w związku z art. 19 ust 2 ustawy wywłaszczeniowej z 1958r. przez błędne i nieterminowe powiadomienie stron o rozprawie wywłaszczeniowo-odszkodowawczej, co spowodowało nieobecność stron na rozprawie i przyczyniło się do naruszenia ich praw,

3. naruszenie art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a. w związku z art. 22 ustawy wywłaszczeniowej z 1958r. i w związku z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. przez błędne ustalenie odszkodowania w oparciu o operat szacunkowy sporządzony przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego, bez udziału biegłego w postępowaniu i na rozprawie, co doprowadziło do naruszenia przepisów prawa w stopniu rażącym,

4. art. 23 ust. 1 pkt 4, art. 24 i art. 29 ust. 1 ustawy wywłaszczeniowej z 1958r. przez uznanie, iż prawidłowe było prowadzenie postępowania oraz wydanie decyzji o wywłaszczeniu i przyznaniu odszkodowania, w stosunku do osoby zmarłej,

II. naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności:

5. art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w związku z art. 141 § 4 P.p.s.a poprzez przyjęcie przez Sąd I instancji stanu faktycznego ustalonego przez organ odwoławczy z naruszeniem art. 7, art. 77 i art. 80 K.p.a.,

6. art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w związku z art. 135 P.p.s.a poprzez nie zastosowanie przewidzianych ustawą środków mając na uwadze cały materiał dowodowy zgromadzony we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga kasacyjna, w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do decyzji Urzędu Miejskiego w R. Wydział Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej z dnia [...] października 1979r. nr [...],

7. art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w związku z art. 43 i art. 7, art. 77 § 1 K.p.a., które miało istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na mylnym przyjęciu przez Sąd I instancji, że znajdujący się w aktach sprawy dowód doręczenia pisma dotyczącego złożenia przez organ prowadzący postępowanie wywłaszczeniowe oferty dobrowolnej sprzedaży nieruchomości, daje podstawy do ustalenia prawidłowości trybu jej doręczenia, podczas gdy osoba odbierająca pismo była nieletnia, a adresat w chwili doręczenia już nie żył, zatem nie zostały spełnione obligatoryjne przesłanki doręczenia pisma, tj. odebranie pisma przez osobę dorosłą oraz zobowiązania osoby odpierającej korespondencję do oddania pisma adresatowi,

8. art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 75 § 1, oraz 80 K.p.a. przejawiające się w tym, że w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej Sąd I instancji nie zastosował środka określonego w ustawie, mimo że zebrany przez organ materiał dowodowy okazał się być niewystarczający i budzący wątpliwości, które przy uzupełnieniu materiału dowodowego, mogły przechylić szalę na korzyść skarżącego, w szczególności sąd nie zbadał prawidłowości zawiadomienia stron o rozprawie wywłaszczeniowo-odszkodowawczej, nie przesłuchał A. P. w zakresie wystąpienia przez organ wywłaszczeniowy z propozycją dobrowolnej sprzedaży nieruchomości oraz uzyskania przez niego odszkodowania za zmarłą S. P., mimo iż powyższe okoliczności były sporne, co doprowadziło do niezałatwienia sprawy z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu skarżącego, który jest w sprawie tożsamy.

9. art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w związku z art. 8 i art. 11 K.p.a. wobec niedostrzeżenia przez Sąd I instancji, że zaskarżona decyzja była decyzją poprzedzoną wcześniejszą korzystną dla skarżącego decyzją Wojewody P. opartą na tych samych ustaleniach faktycznych, a zmienność poglądów prawnych przy takim samym stanie faktycznym i prawnym jest nie do zaakceptowania w państwie prawa i narusza zasadę zaufania oraz przekonywania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Tym samym Sąd winien był, sprawując kontrolę legalności, zastosować środek określony w ustawie i uchylić zaskarżoną decyzję na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a.,

10. art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a. polegające na tym, że Sąd I instancji nie zastosował środka określonego w ustawie, tj. art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a., mimo że decyzja Urzędu Miejskiego w R. Wydział Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej z dnia [...] października 1979r. nr [...], została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie tj. postępowanie było prowadzone i została wydana decyzja przez w stosunku do osoby zmarłej, na którą nałożono prawa (odszkodowanie) i obowiązki (pozbawienie nieruchomości) wskazane w ww. decyzji,

11. art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez niedokonanie analizy wszystkich zarzutów przedstawionych przez skarżącego.

Mając powyższe na uwadze skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania kasacyjnego w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych.

Ponadto wniesiono o przekazanie w trybie art. 187 § 1 P.p.s.a. zagadnienia prawnego w celu podjęcia w trybie art. 15 § 1 pkt 3 P.p.s.a. przez Naczelny Sąd Administracyjny uchwały w przedmiocie rozstrzygnięcia czy "możliwość skorzystania przez następców prawnych, którzy z racji tego następstwa stali się dysponentami praw materialnych i powinni od początku brać udział w postępowaniu jako strony, usuwa czy też nie usuwa wadliwości w postaci rażącego naruszenia prawa, związanego ze skierowaniem decyzji do osoby nieżyjącej", gdyż kwestia powyższego zagadnienia prawnego budzi poważne wątpliwości.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodły także M. J., K. W. i G. K. zaskarżając go w całości i zarzucając na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. naruszenie:

- art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. przez uznanie, że zaskarżona decyzja wydana został na podstawie całości zgromadzonego materiału dowodowego;

- art. 11 w związku z art. 107 § 3 K.p.a. przez uznanie, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji było pełne i prawidłowe, podczas gdy organ ten nie odniósł się do twierdzeń zawartych w decyzji organu I instancji w zakresie: wszczęcia postępowania zakończonego wydaniem decyzji wywłaszczeniowej w stosunku do osoby zmarłej i wiedzy organu prowadzącego postępowanie wywłaszczeniowe na temat spadkobierców właścicielki nieruchomości, których winien wskazać w treści decyzji wywłaszczeniowej.

- art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. przez uznanie, że nie zachodziły przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji z 1979r. o wywłaszczeniu, podczas gdy została ona wydana z rażącym naruszeniem prawa, przez wszczęcie i prowadzenie postępowanie w stosunku do osoby zmarłej, przez brak ustalenia właściciela wywłaszczonej nieruchomości, przez brak podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, przez naruszenie zasad postępowania określonych w art. 5, art. 6 i art. 8 § 1 K.p.a., przez naruszenia art. 6, art. 23 ust. 1 pkt 4, art. 24 i art. 29 ust. 1 ustawy wywłaszczeniowej z 1958r.,

- art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. przez uznanie, że nie zachodziły przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji z 1979r. o wywłaszczeniu podczas gdy wydano ją z rażącym naruszeniem art. 8 ustawy wywłaszczeniowej z 1958r. w związku z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 27 września 1974r. w sprawie zasad ustalania odszkodowań za budynki i grunty w mieście, ograniczenie prawa własności oraz za odjęcie łub ograniczenie innego prawa rzeczowego na nieruchomości (Dz.U. nr 36 poz. 212) przez niezastosowanie ww. rozporządzenia w dacie orzekania o wywłaszczeniu,

- art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. przez uznanie, że nie zachodziły przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji z 1979r. o wywłaszczeniu podczas gdy została ona wydana z rażącym naruszeniem art. 23 ust. 1 pkt 4 ustawy wywłaszczeniowej z 1958r. poprzez niewymienienie w treści decyzji osób uprawnionych do otrzymania odszkodowania, ewentualnie wymienienie S. P. jako uprawnionej do otrzymania odszkodowania w sytuacji, w której osoba ta uprawnioną wskutek jej śmierci nie była.

- art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. przez uznanie, że nie zachodziły przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji z 1979r. o wywłaszczeniu podczas gdy została ona wydana z rażącym naruszeniem art. 8 ust. 8 pkt. 3 ustawy wywłaszczeniowej z 1958r. w związku z § 4 Rady Ministrów z dnia 27 września 1974r. w sprawie zasad ustalania odszkodowań za budynki i grunty w mieście, ograniczenie prawa własności oraz za odjęcie lub ograniczenie innego prawa rzeczowego na nieruchomości (Dz.U. nr 36 poz. 212) w związku z zarządzeniem Ministra Rolnictwa z dnia 25 lipca 1979r. w sprawie cen, warunków i trybu sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych, poprzez oparcie wydanej decyzji wywłaszczeniowej na opinii biegłego sporządzonej na podstawie nieobowiązujących w dacie wydania decyzji wywłaszczeniowej przepisów prawa, z pominięciem przepisów wówczas obowiązujących,

- art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. przez uznanie, że nie zachodziły przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji z 1979r. o wywłaszczeniu podczas gdy została ona wydana z rażącym naruszeniem art. 17 ust. 2 ustawy wywłaszczeniowej z 1958r. poprzez niezastosowania procedury ogłoszenia, w sytuacji gdy osoba właściciela nieruchomości, w tym przypadku następcy prawni zmarłej S. P., nie była organowi znana;

- art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. przez uznanie, że nie zachodziły przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji z 1979r. o wywłaszczeniu podczas gdy została ona wydana z rażącym naruszeniem art. 6 ust. 1 ustawy wywłaszczeniowej z 1958r. przez niezastosowania procedury dobrowolnego wezwania właściciela nieruchomości A. P. do dobrowolnego jej odstąpienia, w sytuacji gdy w dacie wystosowania oferty do S. P. nie była ona już właścicielem nieruchomości z powodu jej śmierci;

- art. 23 ust. 1 pkt 4, art. 24 i art. 29 ust. 1 ustawy wywłaszczeniowej z 1958r. przez uznanie, iż prawidłowe było prowadzenie postępowania oraz wydanie decyzji o wywłaszczeniu i przyznaniu odszkodowania, w stosunku do nieustalonego właściciela;

- art. 7 w związku z art. 77 K.p.a. oraz z art. 6 ust. 1 ustawy wywłaszczeniowej z 1958r. przez przyjęcie, że wystąpienie z pismem zawierającym ofertę o dobrowolne odstąpienie nieruchomości skierowanym do osoby nieżyjącej mogło spełniać przesłanki określone w tym przepisie;

- art. 156 § 1 pkt 2 w związku z art. 107 K.p.a. i art. 23 ust. 1 pkt 4 oraz art. 24 ustawy wywłaszczeniowej z 1958r. przez przyjęcie, że wskazanie w treści decyzji osób zmarłych jako uprawnionych do otrzymania odszkodowania nie stanowi rażącego naruszenia prawa,

- art. 156 § 1 pkt 2 w związku z art. 7, art. 77 i art. 80 K.p.a. przez uznanie za niestanowiące podstawy stwierdzenia nieważności przyjęcie, że organ dokonujący wywłaszczenia nie był zobowiązany do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, w sytuacji gdy mimo posiadanej wiedzy, że S. P. nie żyje, nie ustalono jej spadkobierców,

- art. 156 § 1 pkt 2 w związku z art. 7, art. 77 i art. 80 K.p.a. przez przyjęcie, że rozdzielnik wydanej decyzji potwierdza, iż nie została ona skierowana do zmarłej S. P. podczas gdy rozdzielnik ten wskazuje, że decyzje "otrzymują: (...) właściciele nieruchomości", a w sentencji decyzji wskazano, iż właścicielami nieruchomości są m.in. zmarła S. P.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżące kasacyjnie wniosły o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz rozstrzygnięcie o kosztach postępowania kasacyjnego.

W odpowiedzi na powyższą skargę kasacyjną Uniwersytet R. wniósł o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Postępowanie kasacyjne oparte jest na zasadzie związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej i podstawami zaskarżenia wskazanymi w tej skardze. Zakres sądowej kontroli instancyjnej jest zatem określony i ograniczony wskazanymi w skardze kasacyjnej przyczynami wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku sądu I instancji. Jedynie w przypadku, gdyby zachodziły przesłanki, powodujące nieważność postępowania sądowoadministracyjnego, określone w art. 183 § 2 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny mógłby podjąć działania z urzędu, niezależnie od zarzutów wskazanych w skardze kasacyjnej. W niniejszej sprawie nie stwierdzono takich przesłanek.

Przechodząc zatem do oceny zarzutów postawionych w obu skargach kasacyjnych należy wskazać, iż trafny okazał się zarzut nieuwzględnienia, zarówno w toku postępowania przed organem odwoławczym, jak i przez Sądem I instancji, rażącego naruszenia prawa wskutek wszczęcia i prowadzenia postępowania administracyjnego wobec osoby zmarłej. Odnosząc się tej kwestii wypada podkreślić, iż powszechnie przyjmuje się, że o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. można mówić gdy proste zestawienie treści rozstrzygnięcia z treścią zastosowanego przepisu prawa wskazuje na ich oczywistą niezgodność (vide: wyrok NSA z dnia 12 grudnia 1988r. sygn. akt III SA 481/88 niepubl.; J.Jendrośka, B.Adamiak, Zagadnienie rażącego naruszenia prawa w postępowaniu administracyjnym, PiP 1986/1/69; J.Borkowski, Glosa do wyroku NSA z dnia 19 listopada 1992r. sygn. akt SA/Kr 914/92, PS 1994, nr 7-8, s. 163 i nast.). W konsekwencji traktowanie naruszenia prawa jako rażące może mieć miejsce tylko wyjątkowo, gdy jego waga jest znacznie większa niż stabilność ostatecznej decyzji. Przy czym podkreśla się także, że rażące naruszenie prawa to takie, które jest niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności (vide: A.Zieliński, O rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 Kpa. Polemiki, PiP 1986, z 2 s. 104 i nast.; wyrok NSA z dnia 6 sierpnia 1984r. sygn. akt II SA 737/84, GAP 1988, nr 18, s. 45).

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalone pozostaje stanowisko wskazujące, iż wszczęcie i prowadzenie postępowania administracyjnego w stosunku do osoby zmarłej i wydanie decyzji w stosunku do takiej osoby ocenione być musi jako rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Przy czym powszechnie przyjmuje się, iż jest to uchybienie, w wyniku którego powstają skutki niemożliwie do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności. (vide: wyrok NSA z dnia 27 kwietnia 1983r. sygn. akt II SA 261/83 (niepubl.); wyrok NSA z dnia 20 września 2002r. sygn. akt I SA 428/01 (niepubl.); wyrok NSA z dnia 11 marca 2008r. sygn. akt I OSK 1959/06; wyrok NSA z dnia 30 września 2009r. sygn. akt I OSK 1429/08; wyrok NSA z dnia 9 grudnia 2011r. sygn. akt I OSK 140/11, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). Powyższe stanowisko winno zostać uznane za podstawę rozstrzygania niniejszej sprawy.

Należy także dostrzec, iż w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że art. 30 § 4 K.p.a. reguluje przypadki następstwa proceduralnego, stanowiąc, iż w razie śmierci strony w toku prowadzonego postępowania, w miejsce dotychczasowej strony wstępują jej następcy prawni (następstwo proceduralne mortis causa). Tym samym śmierć strony postępowania, która nastąpiła po jego wszczęciu lecz przed jego formalnym zakończeniem nie skutkuje nieważnością decyzji wydanej w takich warunkach, jeśli tylko następca prawny osoby zmarłej, nie będącej jedyną stroną postępowania, wiedział o treści podejmowanych czynności, w tym o wydaniu decyzji kończącej postępowanie i decyzji tej nie kwestionował (vide: wyroku NSA z dnia 21 sierpnia 2008r. sygn. akt II OSK 952/07; wyrok NSA z dnia 10 marca 2009r. sygn. akt II OSK 406/08; wyrok NSA z dnia 17 listopada 2010r. sygn. akt I ISK 129/10, http://orzeczenia.nsa.gov.pl ). Powyższe zapatrywanie nie mogło jednak stanowić podwaliny argumentacji zaprezentowanej zarówno w zaskarżonej decyzji, jak i w wyroku Sądu I instancji, bowiem S. P. zmarła przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego, a samo wszczęcie tego postępowania nastąpiło mimo niespełnienia warunku materialnoprawnego, jakim było wystąpienie do właściciela (współwłaściciela) o dobrowolne odstąpienie nieruchomości.

Przepis art. 6 ust. 1 ustawy wywłaszczeniowej z 1958r. stanowił, że ubiegający się o wywłaszczenie obowiązany był przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego wystąpić do właściciela o dobrowolne odstąpienie nieruchomości i w razie porozumienia zawrzeć z nim umowę nabycia. Przepis ten nakazywał obligatoryjnie wystąpienie do właściciela o dobrowolne zbycie nieruchomości i wystąpienie to winno mieć miejsce przed wszczęciem postępowania. Z obowiązku tego uwalniały tylko sytuacje, o których mowa w art. 6 ust. 4 powyższej ustawy, a więc gdy rokowania z właścicielem o dobrowolne odstąpienie nieruchomości natrafiłoby na przeszkody trudne do pokonania, a w szczególności jeżeli osoba właściciela lub jego miejsce pobytu były nieznane. Okoliczności te nie zachodziły w niniejszej sprawie. Brak wystąpienia przez ubiegającego się o wywłaszczenie przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego do właściciela o dobrowolne odstąpienie nieruchomości stanowi rażące naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. (vide: wyrok NSA z dnia 23 lutego 2018r. sygn. akt I OSK 839/16; wyrok NSA z dnia 9 stycznia 2015r. sygn. akt I OSK 2382/13, http://orzeczenia.nsa.gov.pl ).

Z okoliczności badanej sprawy wynika, iż w aktach postępowania wywłaszczeniowego nie zachowało się wystąpienie podmiotu ubiegającego się o wywłaszczenie skierowane do któregokolwiek ze współwłaścicieli wywłaszczonej nieruchomości o dobrowolne jej odstąpienie. Trafnie jednak skarżące kasacyjnie wskazują, iż z akt sprawy wynika, że krąg współwłaścicieli wywłaszczonej nieruchomości ustalono na podstawie poświadczenia Państwowego Biura Notarialnego w R. z dnia 3 sierpnia 1979r. Uwzględniając zaś, że S. P. - jedna ze współwłaścicielek wywłaszczonej nieruchomości zmarła w dniu 6 sierpnia 1979r. a więc 3 dni później, nie sposób zgodzić się ze stanowiskiem prezentowanym w dotychczasowym postępowaniu, iż z jej udziałem przeprowadzono postępowanie o dobrowolne odstąpienie wywłaszczonej nieruchomości. Trafnie wskazują skarżące kasacyjnie, iż zasady doświadczenia życiowego przeczą temu aby w tak krótkim czasie możliwe było przygotowanie stosownych ofert dobrowolnego zbycia nieruchomości i dostarczenia jednej z nich S. P. do czasu jej śmierci. Analizując powyższą kwestię należy oprzeć się chociażby na losach innej korespondencji kierowanej przez organ do stron postępowania i dokonać stosownego porównania. W tym względzie za miarodajny uznać należy chociażby czas doręczenia stronom zawiadomień o wszczęciu postępowania. Skierowane do S. P. zawiadomienie o wszczęciu postępowania z dnia 23 sierpnia 1979r. zostało doręczenie na jej adres w dniu 7 września 1979r. (odebrane przez M. P.). Tak więc pomiędzy sporządzeniem pisma, a jego doręczeniem adresatowi upłynęło 20 dni. Powyższe wyraźnie pokazuje, iż bez pogłębionej refleksji przyjęto w toku dotychczasowego postępowania, iż jeszcze za życia S. P. doręczono jej ofertę dobrowolnego odstąpienia nieruchomości, a tym samym przeprowadzono przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego czynności z zakresu wezwania do dobrowolnego odstąpienia nieruchomości, o których mowa w art. 6 ustawy wywłaszczeniowej z 1958r. Trafny jest zatem zarzutu kasacyjny naruszenia zaskarżonym wyrokiem art. 145 § 1 pkt 1 lit c) P.p.s.a. w związku z art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. Sąd I instancji zaakceptował bowiem ocenę materiału dowodowego sprawy dokonaną w zaskarżonej decyzji z pominięciem rozpatrzenia całokształtu okoliczności sprawy.

Powyższe oznacza, iż badane postępowanie wywłaszczeniowe zostało wszczęte mimo niespełnienia podstawowej przesłanki jego zainicjowania, tj. pomimo nie wystąpienia przez podmiot ubiegający się o wywłaszczenie do S. P. - współwłaścicielki owej nieruchomości o dobrowolne jej odstąpienie.

W światle tego co zostało dotychczas powiedziane powyższe naruszenie prawa w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego jednolicie traktowane jest jako rażące naruszenie art. 6 ustawy wywłaszczeniowej z 1958r. Natomiast wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego w dniu 23 sierpnia 1979r., pomimo śmierci S. P., stanowi o rażącym naruszeniu art. 17 ust. 1 ustawy wywłaszczeniowej z 1958r. Przepis ten stanowił bowiem, iż o wszczęciu postępowania organ zawiadamia za dowodem doręczenia właściciela (posiadacza) nieruchomości i osoby, którym służą na nieruchomościach prawa rzeczowe ograniczone. Odpis zawiadomienia wywiesza się na tablicy ogłoszeń urzędu gminy (miejskiego).

Jak już była o tym mowa niespełnienie warunku wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego, o którym mowa w art. 6 ustawy wywłaszczeniowej z 1958r., bez względu na powody nie wystąpienia do właściciela o dobrowolne zbycie nieruchomości, stanowi samodzielną podstawę stwierdzenia nieważności decyzji wydanej w takim postępowaniu, z uwagi na rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Podobnie, wszczęcie i prowadzenie postępowania administracyjnego w stosunku do osoby zmarłej i wydanie decyzji w stosunku do takiej osoby, ocenione być musi jako rażące naruszenie prawa. Skutki tego rodzaju uchybień są niemożliwie do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności, a wydane rozstrzygnięcie określające prawa i obowiązki stron postępowania stanowi zaprzeczenie porządku prawnego. Sama wadliwość wszczęcia takiego postępowania, a następnie jego prowadzenie pomimo wiedzy organu o śmierci strony i zakończenie rozstrzygnięciem określający prawa i obowiązki stron świadczy o jaskrawym lekceważeniu przez organ norm prawnych rządzących wszczęciem i postępowaniem postępowania wywłaszczeniowego. Stanowi tym samym wystarczającą podstawę do stwierdzenia rażącego naruszenia prawa przez decyzję administracyjną wydaną w toku tak prowadzonego postępowania.

Powyższa konstatacja pozwala uznać za zbędne odnoszenie się do pozostałych zarzutów kasacyjnych wskazujących na wadliwość twierdzeń Sądu I instancji na temat zgodności z prawem czynności podejmowanych przez organ wywłaszczeniowy w toku prowadzonego postępowania. Skonstatowanie rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., będące skutkiem zignorowania przez organ zasadniczych powodów tamujących samą możliwość wszczęcia i prowadzenia postępowania wywłaszczeniowego, nakazuje zaniechać oceny sposobu podejmowania poszczególnych czynności w toku takiego postępowania. Ocena tych okoliczności pozostaje bowiem bez wpływu na zasadniczą i pierwotną przyczynę rażącej wadliwości rozstrzygnięcia podjętego w takim postępowaniu.

Odnosząc się natomiast do zarzutów kasacyjnych stawionych Sądowi I instancji w zakresie oceny samego postępowania kontrolnego należy wskazać, iż nie jest trafny zarzut naruszenia art. 3 § 1 w związku z art. 135 P.p.s.a. Przepis art. 3 § 1 P.p.s.a. stanowi, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, co obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Powyższa regulacja nie ma charakteru procesowego ale ustrojowy, określa bowiem podstawowe kryterium sprawowania kontroli administracji publicznej przez sądy administracyjne. Sąd może w związku z tym naruszyć powołany przepis ustrojowy wyłącznie wówczas, gdy zastosuje środki inne niż te wskazane w ustawie (vide: wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2017r. sygn. akt II OSK 1998/15, https://orzeczenia.nsa.gov.pl ). W badanej skardze kasacyjnej brak jest natomiast takich zarzutów. Z kolei przepis art. 135 P.p.s.a. nie uprawnia skarżącego do żądania objęcia przez sąd zakresem orzekania aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, innych niż akt lub czynność zaskarżona. Wprawdzie przepis ten nakłada na sąd taki obowiązek, jednak tylko wówczas, gdy jest to niezbędne do końcowego załatwienia sprawy, a ocena istnienia takiej "niezbędności" należy do sądu. Nieskorzystanie przez sąd z przewidzianych w tym przepisie uprawnień nie może stanowić podstawy zarzutu kasacyjnego (vide: wyrok NSA z dnia 2 lutego 2011r. sygn. akt II OSK 233/10; wyrok NSA z dnia 12 marca 2013r. sygn. akt I OSK 1199/12, https://orzeczenia.nsa.gov.pl ).

Nie jest także trafny zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. Wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić usprawiedliwioną podstawę skargi kasacyjnej jedynie wówczas gdy to uzasadnienie nie pozwala na kontrolę kasacyjną orzeczenia. Dzieje się tak wówczas, gdy nie ma możliwości jednoznacznej rekonstrukcji podstawy rozstrzygnięcia (vide: J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LexisNexis 2011, uwaga 7 do art. 141). Natomiast mankamenty uzasadnienia wyroku polegające na niedostatecznym rozwinięciu poszczególnych jego elementów, w sytuacji gdy pomimo tego zaskarżony wyrok poddaje się kontroli instancyjnej, nie stanowią naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a., mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy (vide: wyrok NSA z dnia 28 listopada 2011r. sygn. akt I GSK 952/10; wyrok NSA z dnia 5 lipca 2017r. sygn. akt I OSK 2693/15, http://orzeczenia.nsa.gov.pl ). Przytoczone powyżej okoliczności sprawy wyraźnie wskazują, iż brak jest niejasności zarówno co do podstawy faktycznej, jak i prawnej zaskarżonego wyroku, natomiast wadliwość zaprezentowanej przez Sąd I instancji motywacji nie stanowi o naruszeniu art. 141 § 4 P.p.s.a.

Odnosząc się natomiast do wniosku skarżących kasacyjnie o przedstawienie zagadnienia prawnego składowi siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego (art. 187 § 1 P.p.s.a.) należy wskazać, że zagadnienie prawne zaprezentowane w niniejszej sprawie nie budzi poważnych wątpliwości w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego. W świetle tego co zostało powyżej powiedziane następstwo proceduralne, mające swe źródło w art. 30 § 4 K.p.a., winno znaleźć zastosowanie jedynie w razie śmierci strony w toku prowadzonego postępowania Z sytuacją taką nie mieliśmy natomiast do czynienia w niniejszej sprawie bowiem S. P. zmarła jeszcze przed jego wszczęciem, a zatem czynności podejmowane w sprawie przez A. P., jako stronę tego postępowania i jednocześnie jako jedynego spadkobiercę S. P., nie mogą być traktowane jako dokonane w ramach następstwa proceduralnego i tym samym nie mogą sanować wad czynności podejmowanych wobec nie żyjącej strony postępowania. Ponadto oceniając zasadność powyższego wniosku wypada zauważyć, iż skarżący kasacyjnie w żaden sposób wniosku tego nie uzasadnili. Tym samym wniosek zgłoszony w powyższym zakresie uznać wypada za bezzasadny.

Z powyższych powodów Naczelny Sąd Administracyjny zaskarżony wyrok uchylił, a uznając, iż istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona rozpoznał skargę orzekając o uchyleniu zaskarżonej decyzji (art. 188 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit a) i c) P.p.s.a.).

Ponownie rozpoznając sprawę organ uwzględni wyrażoną powyżej ocenę prawną (art. 153 w związku z art. 193 P.p.s.a.).

O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 i art. 200 P.p.s.a.